OCDE (2012) Mejores Prácticas Registrales y Catastrales en México

Mejores prcticas registrales y catastrales
en Mxico
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OCDE (2012), Mejores prcticas registrales y catastrales en Mxico, OECD Publishing.

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Mejores prcticas registrales
y catastrales en Mxico
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La proteccin de los derechos de propiedad en una economa es una precondicin para su crecimiento y
prosperidad. Una correcta implementacin de los derechos de propiedad, as como la definicin de sus
poseedores, implicar mayores niveles de seguridad y, con ello, mayor confianza y facilidad de acceso para la
inversin y el crdito, y para el desarrollo de innovaciones. Los RPP y los Catastros son instituciones clave dentro
de la economa de Mxico. Su objetivo principal es el de establecer y asegurar los derechos de propiedad y uso
de inmuebles brindando certidumbre y transparencia sobre los mismos. Su correcto manejo ser un catalizador
en la promocin de inversiones, productividad y crecimiento de cualquier economa.
El Programa de Modernizacin de Registros Pblicos de la Propiedad y Catastros (PMRPPC) del gobierno federal,
acompaado por los programas estatales anlogos, tiene como objetivo establecer a los RPP y los Catastros
como instituciones de vanguardia, haciendo nfasis en desarrollar adecuadamente sus elementos constitutivos
esenciales, a fin de lograr que dichas instituciones cumplan apropiadamente su cometido de proteger los
derechos de propiedad. El PMRPPC ofrece a las entidades federativas mexicanas apoyos tcnicos y financieros
para la mejora en el desempeo de los RPP y los Catastros. El programa contempla la medicin de parmetros
robustos y medibles, a travs del Modelo Integral del Registro Pblico de la Propiedad y el Modelo ptimo de
Catastro, adems de promover una visin integrada de RPP y Catastros.
En este estudio se documentan las mejores prcticas registrales y catastrales de entidades federativas
mexicanas, de acuerdo con los componentes del Modelo Integral y del Modelo ptimo. Los estados
documentados obtuvieron uno de los desempeos ms altos conforme a la ltima medicin de la lnea base que
evala el grado de desarrollo del RPP y Catastro en relacin con los modelos, respectivamente. En el caso del
RPP, los casos de xito incluidos abarcan los estados de Baja California, Colima, Guanajuato, Jalisco, Mxico,
Morelos, Quertaro y Yucatn. En el caso de Catastro, los casos de xito incluyen los estados de Morelos,
Campeche, Nuevo Len, Puebla y Sonora, as como el Distrito Federal.
Las mejores prcticas identificadas en este estudio sirven como ejemplo de compromiso, dedicacin y resultados
alcanzados en la modernizacin de los RPP y Catastros. Denotan cmo el liderazgo, los esfuerzos conjuntos,
los programas de trabajo claros y con objetivos alcanzables apoyados por una buena organizacin y
financiamiento adecuado hacen posible el cambio y la reforma. Por lo tanto, estas mejores prcticas representan
oportunidades de aprendizaje y lecciones a emular por el resto de las entidades federativas en Mxico en su
trabajo para mejorar y modernizar los RPP y Catastros.

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Este trabajo se publica bajo la responsabilidad del Secretario General. Las opiniones e
interpretaciones que figuran en esta publicacin no reflejan necesariamente el parecer
oficial de la OCDE o de los gobiernos de sus pases miembros.
Tanto este documento como cualquier mapa que se incluya en l no conllevan perjuicio
alguno respecto al estatus o la soberana de cualquier territorio, a la delimitacin de
fronteras y lmites internacionales, ni al nombre de cualquier territorio, ciudad o rea.
Los datos estadsticos para Israel son suministrados por y bajo la responsabilidad de las
autoridades israeles competentes. El uso de estos datos por la OCDE es sin perjuicio del
estatuto de los Altos del Goln, Jerusaln Este y los asentamientos israeles en Cisjordania
bajo los trminos del derecho internacional.
Ilustracin de portada: Decampomanes & Asociados, S.A.
Edicin: Gerardo Noriega Rivero
Diagramacin: Diagramar
Coordinacin editorial: Centro de la OCDE en Mxico para Amrica Latina
Las erratas de las publicaciones de la OCDE se encuentran en lnea en www.oecd.org/publishing/corrigenda.
OCDE 2012
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AGRADECIMIENTOS3
MEJORES PRCTICAS REGISTRALES Y CATASTRALES EN MXICO OCDE 2012
Agradecimientos
Este documento fue preparado por Manuel Gerardo Flores Romero y Delia Mara
Vzquez Luna, de la Divisin de Poltica Regulatoria, Directorado de Gobernanza Pblica
y Desarrollo Territorial, de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
(OCDE), bajo la supervisin de Rolf Alter, director de Gobernanza Pblica y Desarrollo
Territorial, y Nick Malyshev, jefe de la Divisin de Poltica Regulatoria de la OCDE.
Su preparacin no hubiera sido posible sin el apoyo de la Consultora C-Estrategia,
particularmente de su director general, Francisco Fernndez-Castillo y Garcs, y de su
equipo de trabajo, conformado por Mara Zimbrn Alva, Jos Rosas Flores, Lorena Snchez
Ugarte Rejn y Roberto Cruz Figueroa Garca.
Estamos especialmente agradecidos con Sara Halina Topelson Fridman, subsecretaria
de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio de la Secretara de Desarrollo Social, y
con todo su equipo, en especial con Elas Rangel Ochoa, Jos Luis Llovera Abreu, Jorge
Antonio Colorado Lango y Vctor Daniel Rodrguez Snchez, cuyo apoyo, orientacin y
comentarios fueron indispensables para la realizacin de este trabajo. Tambin agradecemos
a los servidores pblicos de la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, de la Comisin
Nacional de Vivienda, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa y de la Sociedad
Hipotecaria Federal que nos brindaron su valioso apoyo.
Asimismo, se cont con la notable participacin de diversos funcionarios a nivel
estatal y municipal de los gobiernos de los estados de Baja California, Campeche, Colima,
Guanajuato, Jalisco, Mxico, Morelos, Nuevo Len, Puebla, Quertaro, Sonora y Yucatn,
as como del Distrito Federal, quienes fueron actores clave para la realizacin de este estudio.
De igual forma, agradecemos al personal del Centro de la OCDE en Mxico para
Amrica Latina, especialmente a su director, Jos Antonio Ardavn, al director adjunto de
Publicaciones, Alejandro Camacho, y al editor, Jos Antonio Garca Rosas, por su apoyo
en la edicin de este documento.
Este estudio se llev a cabo como parte del Programa de Trabajo del Comit de Poltica
Regulatoria de la OCDE. El estudio forma parte del trabajo de la OCDE en cooperacin
con el gobierno federal de Mxico para fortalecer las instituciones y el marco regulatorio
a nivel estatal y municipal en Mxico, con el objetivo de fomentar el desarrollo social y
econmico. La publicacin de este informe se realiza bajo la responsabilidad del secretario
general de la OCDE.
NDICE5
ndice
Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Lista de acrnimos y abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Captulo 1.Los derechos de propiedad. El contexto mexicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Captulo 2. La modernizacin de las oficinas del Registro Pblico de la Propiedad
y los catastros en Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Captulo 3. Mejores prcticas registrales en Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Yucatn, visin integral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Estado de Mxico, marco jurdico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Baja California, procesos registrales, polticas institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Quertaro, tecnologas de la informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Guanajuato, gestin de calidad, gestin y acervo documental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
Morelos, profesionalizacin de la funcin registral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Colima, participacin y vinculacin con otros sectores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Jalisco, indicadores de desempeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
Captulo 4. Mejores prcticas catastrales en Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
Morelos, marco jurdico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
Puebla, procesos y reglas de negocio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Distrito Federal, tecnologas de la informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
Campeche, vinculacin entre Catastro y Registro Pblico de la Propiedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
Sonora, gestin de calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
Nuevo Len, profesionalizacin de la funcin catastral, polticas institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
Lecciones aprendidas y siguientes tareas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
LISTA DE ACRNIMOS Y ABREVIATURAS7
Lista de acrnimos y abreviaturas
ANNM: Asociacin Nacional del Notariado Mexicano, A.C.
BANOBRAS: Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos.
BIA: Business impact analysis (anlisis de impacto al negocio).
BID: Banco Interamericano de Desarrollo.
CANACO: Cmara Nacional de Comercio.
CANADEVI: Cmara Nacional de la Industria de Desarrollo y Promocin de Vivienda.
CCF: Cdigo Civil Federal.
CEDESPE: Comit para la Desregulacin y Promocin Econmica (Jalisco).
COMERJAL: Comit de Mejora Regulatoria de Jalisco.
CONAFOVI: Comisin Nacional de Fomento a la Vivienda.
CONAVI: Comisin Nacional de Vivienda.
COPARMEX: Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana, S.P.
CPEUM: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
CURT: Clave nica de Registro Territorial (Colima).
FEA: Firma electrnica avanzada.
FED@NET: Subsistema del Sistema Integral de Gestin Registral (SIGER) de la
Secretara de Economa, que permite a notarios y corredores pblicos utilizar
los medios electrnicos (internet) para realizar las inscripciones de los actos
jurdicos de comercio en el Registro Pblico de Comercio.
FIDECOM: Fideicomiso para la Competitividad y el Empleo (Morelos).
FIDESUR: Fideicomiso para el Desarrollo Regional del Sur Sureste.
GDF: Gobierno del Distrito Federal.
8LISTA DE ACRNIMOS Y ABREVIATURAS
HDT: Habilidades digitales para todos.
ICECAM: Instituto Catastral del Estado de Campeche.
ICEP: Instituto Catastral del Estado de Puebla.
ICRESON: Instituto Catastral y Registral del Estado de Sonora.
IDES: Infraestructuras de datos espaciales.
IETU: Impuesto empresarial de tasa nica.
IFREM: Instituto de la Funcin Registral del Estado de Mxico.
IMDERAC: Instituto Mexicano de Derecho Registral, A.C.
INAP: Instituto Nacional de Administracin Pblica.
INDAABIN: Instituto de Administracin y Avalos de Bienes Nacionales.
INEGI: Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
INFOCAM: Instituto de Informacin Estadstica, Geogrfica y Catastral del Estado
de Campeche.
INFONAVIT: Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.
INSEJUPY: Instituto de Seguridad Jurdica Patrimonial de Yucatn.
IP: Internet protocol (protocolo de internet).
IPRI: International Property Rights Index (ndice Internacional de Derechos de
Propiedad).
IRCEP: Instituto Registral y Catastral del Estado de Puebla.
IRCNL: Instituto Registral y Catastral de Nuevo Len.
IRPPyC: Instituto del Registro Pblico de la Propiedad y del Comercio (Morelos).
ISABI: Impuesto sobre adquisicin de bienes inmuebles.
ISAF: Instituto Superior de Auditora y Fiscalizacin (Sonora).
ISAI: Impuesto sobre adquisicin de inmuebles.
ISO: International Organization for Standardization (Organizacin Internacional
para la Estandarizacin).
ISU: ndice de Satisfaccin del Usuario (Baja California).
LISTA DE ACRNIMOS Y ABREVIATURAS9
ITESM: Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey.
MAC: Media access control.
MIO: Movimiento Inmobiliario de Occidente, A.C.
OCDE: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos.
OEA: Organizacin de Estados Americanos.
OVICA: Oficina Virtual del Catastro (Distrito Federal).
PASEP: Portal de Administracin de Servicios Electrnicos de Puebla.
PEC: Proyecto Ejecutivo de Catastro.
PEM: Programa Estatal de Modernizacin.
PMRPPC: Programa de Modernizacin de Registros Pblicos de la Propiedad y
Catastros.
PRA: Property Rights Alliance (Alianza por los Derechos de Propiedad).
PROMOCA: Programa de Modernizacin Catastral (Distrito Federal).
Pymes: Pequeas y medianas empresas.
RAN: Registro Agrario Nacional.
RIE: Registro Inmediato de Empresas.
RPP: Registro Pblico de la Propiedad.
SECOFI: Secretara de Comercio y Fomento Industrial.
SEDECO: Secretara de Desarrollo Econmico.
SEDESOL: Secretara de Desarrollo Social.
SEGURE: Sistema Estatal Guanajuatense Registral.
SGC: Sistema de Gestin de Calidad (Jalisco).
SGSI: Sistema de Gestin de Seguridad de la Informacin (Jalisco).
SHF: Sociedad Hipotecaria Federal.
SIG: Sistema de Informacin Gubernamental (Campeche).
SIGAPred: Sistema Integral de Gestin y Actualizacin de Predial (Distrito Federal).
10LISTA DE ACRNIMOS Y ABREVIATURAS
SIGER: Sistema Integral de Gestin Registral.
SIGEN: Sistema Integral de Gestin Notarial (Baja California).
SIRE: Sistema Integral Registral (Quertaro).
SIREM: Sistema Integral Registral del Estado de Mxico.
SIRP: Sistema Integral del Registro Pblico (Baja California).
TIC: Tecnologas de la informacin y la comunicacin.
UANL: Universidad Autnoma de Nuevo Len.
UNIRAI: Unidades Registrales de Atencin Inmediata (Baja California).
VPN: Virtual private networks (redes virtuales privadas).
WEF: World Economic Forum (Foro Econmico Mundial).
RESUMEN EJECUTIVO11
Resumen ejecutivo
Los derechos de propiedad son elementos
esenciales para el crecimiento econmico
y el desarrollo social.
La proteccin de los derechos de propiedad en una economa es una condicin para
su crecimiento y prosperidad, ya que genera un ambiente propicio para la realizacin de
transacciones y da certidumbre jurdica sobre la prelacin de derechos y obligaciones
de bienes inmuebles y empresas. Cuanto ms firme es el conjunto de derechos de propiedad,
tanto ms fuerte ser el incentivo para trabajar, ahorrar e invertir, y tanto ms eficiente ser
el funcionamiento de la economa. Tambin, cuanto ms eficiente y fcil sea ejercer los
derechos de propiedad, tanto ms incentivo existir para regular derechos y situaciones,
fortaleciendo la economa formal y todos los beneficios que se derivan de ella.
Una correcta implementacin de los derechos de propiedad, as como la definicin de
sus poseedores, implicar mayores niveles de seguridad y, con ello, mayor confianza y
facilidad de acceso para la inversin y el crdito, as como para el desarrollo de innovaciones.
Por lo tanto, un sistema eficiente de proteccin de los derechos de propiedad contribuir
a garantizar el rendimiento de las inversiones, generando crecimiento econmico y
contribuyendo al desarrollo social.
Las oficinas del Registro Pblico de la
Propiedad y los catastros en Mxico son
las instituciones encargadas de proteger
los derechos de propiedad, y por lo tanto,
deben cumplir con su labor de manera
eficaz y eficiente.
Los RPP y los catastros son instituciones clave dentro de la economa de Mxico.
Su objetivo principal es el de establecer y asegurar los derechos de propiedad y uso de
inmuebles, brindando certidumbre y transparencia sobre ellos. Por lo tanto, su correcto
manejo ser un catalizador en la promocin de inversiones, productividad y crecimiento de
cualquier economa.
En Mxico, en trminos generales, los RPP se encuentran bajo la responsabilidad de
los gobiernos estatales, mientras que los catastros operan de manera ms heterognea,
unas veces bajo la responsabilidad de los gobiernos estatales y otras bajo la administracin
de los gobiernos municipales. Como resultado, hoy existe un alto nivel de complejidad y
heterogeneidad en su desempeo y funcionamiento en Mxico.
12RESUMEN EJECUTIVO
La proteccin de los derechos de propiedad hace imprescindible la existencia de
instituciones modernas y slidas, que deben ser apoyadas con un marco legal robusto y con
herramientas adecuadas para garantizar su buen funcionamiento. Para ello, es necesario
promover e implementar acciones de modernizacin en los RPP y los catastros, que aseguren
que ambas instituciones cuenten con los elementos constitutivos adecuados y correctamente
desarrollados, que les permitan cumplir eficaz y eficientemente con su cometido.
El gobierno federal ha diseado
e implementado el Programa de
Modernizacin de Registros Pblicos
de la Propiedad y Catastros para mejorar
el desempeo de estas instituciones.
El Programa de Modernizacin de Registros Pblicos de la Propiedad y Catastros
(PMRPPC) del gobierno federal, acompaado por los programas estatales anlogos, tiene
como objetivo establecer a los RPP y los catastros como instituciones de vanguardia,
poniendo nfasis en desarrollar adecuadamente sus elementos constitutivos esenciales, a fin
de lograr que cumplan apropiadamente su cometido de proteger los derechos de propiedad.
El PMRPPC ofrece a las entidades federativas mexicanas apoyos tcnicos y financieros
para mejorar el desempeo de los RPP y los catastros. El programa contempla la evaluacin
de parmetros robustos y medibles a travs del Modelo Integral del Registro Pblico de la
Propiedad y el Modelo ptimo de Catastro, adems de promover una visin integrada de
los RPP y los catastros.
Este informe presenta casos de estudio
las mejores prcticas de las entidades
federativas que muestran los mejores
desempeos en modernizacin de los RPP
y los catastros. Estas prcticas representan
oportunidades de aprendizaje y lecciones
que emular por el resto de las entidades
federativas en Mxico.
En el presente estudio se documentan las mejores prcticas registrales y catastrales de
las entidades federativas mexicanas, de acuerdo con los componentes del Modelo Integral
del Registro Pblico de la Propiedad y el Modelo ptimo de Catastro desarrollados por el
gobierno federal. Los estados documentados obtuvieron uno de los desempeos ms altos
conforme a la ltima medicin de la lnea de base, que evala el grado de desarrollo del RPP
y el Catastro en relacin con el Modelo Integral y el Modelo ptimo, respectivamente.
En el caso del RPP, los casos de xito incluidos abarcan a los estados de Baja California,
Colima, Guanajuato, Jalisco, Mxico, Morelos, Quertaro y Yucatn. En el caso de los
catastros, los casos de xito comprenden a los estados de Morelos, Campeche, Nuevo Len,
Puebla y Sonora, as como al Distrito Federal.
Las mejores prcticas identificadas en este estudio sirven como ejemplo de compromiso,
dedicacin y resultados alcanzados en la modernizacin de los RPP y los catastros.
Demuestran cmo el liderazgo, los esfuerzos conjuntos, los programas de trabajo claros
RESUMEN EJECUTIVO13
y con objetivos alcanzables, apoyados por una buena organizacin y un financiamiento
adecuado, hacen posible el cambio y la reforma. As, estas mejores prcticas representan
oportunidades de aprendizaje y lecciones que emular por el resto de las entidades federativas
de Mxico en su trabajo para mejorar y modernizar los RPP y los catastros.
Las mejores prcticas documentadas
permiten identificar lecciones que
deben ser consideradas por los estados
mexicanos en la modernizacin de los RPP
y los catastros. Asimismo, se definen tareas
pendientes de ejecutar por parte de la
Federacin y de los estados mexicanos.
Las mejores prcticas registrales y catastrales documentadas permiten identificar una serie
de lecciones que deben ser consideradas por los estados mexicanos durante la planeacin y
la ejecucin de las acciones de modernizacin de los RPP y los catastros. Dichas lecciones
son el producto de la reflexin global de los casos documentados. Asimismo, con el fin de
consolidar y reforzar los esfuerzos de modernizacin, esta reflexin permite definir tareas
pendientes de realizar por parte de la Federacin y de los estados mexicanos. La ejecucin
de dichas tareas permitir abordar los retos ms importantes en el corto y el mediano plazos
en los trabajos de modernizacin de los RPP y los catastros.
Entre las lecciones que han de considerarse estn:
El elemento ms importante para la modernizacin de los RPP y los catastros es la
existencia de liderazgo y apoyo poltico del ms alto nivel, que se debe traducir, entre
otros elementos, en la disponibilidad de recursos financieros.
Una modernizacin efectiva en los RPP y los catastros requiere necesariamente
reformas a los instrumentos legales.
La participacin en las acciones de modernizacin del personal que labora en los RPP
y los catastros es fundamental para lograr una visin compartida y generar un sentido
de pertenencia, lo cual contribuye a hacer permanentes las mejoras implementadas.
En los esfuerzos de modernizacin, es necesario establecer primero un programa
claro, con objetivos definidos y alcanzables, y despus incluir la utilizacin de las
TICs como herramienta para alcanzar dichos objetivos.
En la modernizacin de los catastros es deseable establecer convenios de colaboracin
entre las entidades federativas y los municipios, lo cual permite combinar recursos y
experiencias para atender de manera ms eficaz los retos de las actividades catastrales.
Las tareas por realizar son:
El gobierno federal y los gobiernos estatales deben garantizar la permanencia
de las acciones de modernizacin frente a los cambios de personal directivo y de
administraciones.
14RESUMEN EJECUTIVO
Los estados con rezagos en la modernizacin de los RPP y los catastros deben adoptar
acciones decididas y contundentes de mejora.
La Federacin y los estados deben acelerar los trabajos de modernizacin en los
catastros.
La visin de integracin entre los RPP y los catastros se debe reforzar.
INTRODUCCIN15
Introduccin
Las oficinas del Registro Pblico de la Propiedad (RPP) y los catastros representan una
piedra angular en el establecimiento y la proteccin de los derechos de propiedad en Mxico
y el mundo. Si se aspira a crear un ambiente de negocios propicio para la inversin, sin
duda se debe contar con un Estado de derecho confiable y eficiente, donde los derechos de
propiedad constituyan la base para la promocin del desarrollo econmico y la cohesin
social.
Cuando una ciudad, entidad federativa o regin cuenta con informacin clara y
sistematizada sobre los derechos de propiedad, se brinda certeza jurdica a los ciudadanos
y se promueve la realizacin eficiente de toda clase de actividades productivas, las cuales
van desde la creacin de empresas hasta la transferencia de bienes o la obtencin de crditos.
Asimismo, las propias dependencias de los diferentes rdenes de gobierno podrn realizar
una planeacin urbana y una administracin de servicios ms eficiente.
Para ser competitivo como pas, resulta prioritario, entre otros elementos, un gobierno
eficiente que promueva el crecimiento econmico, la seguridad y la estabilidad. Parte
esencial de lo anterior es, a su vez, una regulacin de calidad e instituciones eficientes
que diseen y apliquen dicha regulacin. En este marco destaca de manera especial la
eficacia permanente de los RPP y los catastros. Para garantizar el buen funcionamiento
permanente de estas instituciones, es fundamental la mejora continua de sus procesos y la
modernizacin de todas sus infraestructuras.
La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) promueve
entre sus pases miembros, as como entre los que no lo son, la adopcin de una gobernanza
regulatoria basada en el establecimiento y uso de polticas, instituciones y herramientas
regulatorias.
1
La gobernanza regulatoria se refiere al proceso por el cual se conciben,
implantan, aplican y evalan las normas. De esta forma es posible establecer un marco
regulatorio de calidad, que no imponga costos innecesarios a la actividad econmica ni a
los ciudadanos y que promueva la productividad y el desarrollo econmico y social de las
naciones.
Uno de los elementos esenciales para una gobernanza regulatoria eficaz es contar con
instituciones modernas, que cumplan eficaz y eficientemente sus funciones reguladoras.
En el caso de los RPP y los catastros, una gobernanza regulatoria eficaz implica garantizar
que estas instituciones cumplan de la mejor manera posible su funcin de proteger los
derechos de propiedad. Para ello se hace necesario promover e implementar acciones de
modernizacin que aseguren que los RPP y los catastros cuenten con los elementos
1
OCDE, Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and Serving the Public Interest,
Pars, OECD Publishing, 2011.
16INTRODUCCIN
constitutivos adecuados y correctamente desarrollados: andamiaje institucional, marco legal,
tecnologas de la informacin y polticas laborales, entre otros.
Atendiendo esta necesidad, el gobierno federal mexicano ha desarrollado e implementado
el Programa de Modernizacin de Registros Pblicos de la Propiedad y Catastros, que
incluye apoyos tcnicos y financieros a entidades federativas mexicanas que lleven a cabo
acciones de mejora en los RPP y los catastros, acciones que deben seguir los parmetros
de modelos estandarizados propuestos por el mismo gobierno federal a travs del Modelo
Integral del Registro Pblico de la Propiedad y el Modelo ptimo de Catastro, y que
contienen los elementos esenciales que conforman las instituciones del RPP y los catastros.
En este contexto, el presente informe presenta los casos de estudio de las entidades
federativas que han tenido los mejores desempeos en la implementacin de las acciones
de modernizacin de acuerdo con el Modelo Integral del Registro Pblico de la Propiedad y
el Modelo ptimo de Catastro. Las mediciones del desempeo se tomaron de los resultados
obtenidos hasta el 31 de diciembre de 2012. Las mejores prcticas identificadas en este
informe sirven como ejemplo de compromiso, dedicacin y resultados alcanzados en
la modernizacin del RPP y los catastros. Demuestran cmo el liderazgo, los esfuerzos
conjuntos, los programas de trabajo claros y con objetivos alcanzables, apoyados por una
buena organizacin y un financiamiento adecuado, hacen posible el cambio y la reforma.
Por lo tanto, estas mejores prcticas representan oportunidades de aprendizaje y lecciones
que emular por el resto de las entidades federativas de Mxico en su trabajo para mejorar y
modernizar los RPP y los catastros.
En Mxico existe un gran potencial para incidir en la sociedad y en la economa con
acciones de modernizacin, como las llevadas a cabo en los RPP y los catastros por el
gobierno federal y los gobiernos estatales y municipales en conjunto. Lo anterior se debe
a dos razones: la primera es que existe hoy ms que nunca una gran visin y compromiso,
desde los tres niveles de gobierno, de impactar de manera positiva a la poblacin con base
en la reforma y la modernizacin de las instituciones y de su marco regulador; la segunda es
que los RPP y los catastros, al garantizar la certeza jurdica de los derechos de propiedad,
influyen de manera directa en la creacin de empresas, el establecimiento y desarrollo
de infraestructura, actividades base sobre las que se detona la riqueza en el resto de las
actividades socioeconmicas del pas y en las cuales Mxico tiene todava un largo camino
por recorrer.
1. LOS DERECHOS DE PROPIEDAD. EL CONTEXTO MEXICANO17
Captulo 1
Losderechosdepropiedad.
Elcontextomexicano
El establecimiento y la proteccin de los derechos de propiedad son elementos
indispensables para el crecimiento y desarrollo econmico de cualquier
nacin. En Mxico, de acuerdo con el marco legal, el Registro Pblico de
la Propiedad (RPP) y los catastros son las instituciones gubernamentales
encargadas de asegurar los derechos de propiedad. Las entidades federativas
y los municipios mexicanos son los encargados de establecer y manejar estas
instituciones. De acuerdo con indicadores de desempeo institucionales,
Mxico tiene grandes reas de oportunidad para mejorar la proteccin que
brinda a los derechos de propiedad.
181. LOS DERECHOS DE PROPIEDAD. EL CONTEXTO MEXICANO
La libertad y los derechos de propiedad son inseparables.
No se puede tener lo uno sin lo otro.
GEORGE WASHINGTON
Cuando las instituciones protegen la libertad de los
individuos, surge una mayor prosperidad para todos.
ADAM SMITH
Losderechosdepropiedadysuimportanciaenelcontextoeconmico
Desde el siglo XVII, Thomas Hobbes demostr que la proteccin de los derechos de
propiedad en una economa era una condicin para su crecimiento y prosperidad, ya que
genera un ambiente propicio para la realizacin de transacciones y da certidumbre jurdica
sobre la prelacin de derechos y obligaciones de bienes inmuebles y empresas. Hoy, a cuatro
siglos de distancia, aquella premisa sigue siendo altamente relevante.
Propiedad es algo que est bajo la posesin o tenencia de una o varias personas, fsicas
o morales, mediante un ttulo legal. Poseer, disfrutar o disponer de bienes o recursos se
convierte en un derecho fundamental de los individuos dentro de un sistema de propiedad
privada, derecho que es garantizado por el sistema legal vigente en lo general, y por las
oficinas del RPP y los catastros en lo que a bienes inmuebles y empresas se refiere. Un
manejo adecuado de los derechos de propiedad incluir, adems del derecho a consumir, la
posibilidad de usufructuar o enajenar un bien.
En trminos generales, cuanto ms firme es el conjunto de derechos de propiedad, tanto
ms fuerte ser el incentivo para trabajar, ahorrar e invertir, y tanto ms eficiente ser
el funcionamiento de la economa. Tambin, cuanto ms eficiente y fcil sea ejercer los
derechos de propiedad, tanto ms incentivo existir para regular derechos y situaciones;
es decir, fortalecer la economa formal y todos los beneficios que se derivan de ella. Una
correcta implementacin de los derechos de propiedad, as como de la definicin de sus
titulares, implicar mayores niveles de seguridad y, con ello, mayor confianza y facilidad
de acceso para la inversin y el crdito, as como para el desarrollo de innovaciones
(p. ej., patentes). Por lo tanto, un sistema eficiente de proteccin de los derechos de
propiedad contribuir a garantizar el rendimiento de las inversiones. Y, a mayor eficiencia
de la economa, ms crecer cualquier conjunto dado de recursos.
1
Hernando de Soto ya
reconoca en las premisas de su libro El misterio del capital: Por qu el capitalismo triunfa
en Occidente y fracasa en el resto del mundo,
2
que, precisamente, es la proteccin de los
derechos de propiedad y el cumplimiento de los contratos a travs de sistemas judiciales
robustos y accesibles, uno de los factores que mejor explican las diferencias entre los pases
desarrollados y los que estn en desarrollo.
1
Vase Hoskins, Lee, y Ana I. Eiras, Property Rights: The Key to Economic Growth, en Gerald P.
ODriscoll, Jr., Kim R. Holmes y Mary Anastasia OGrady, 2002 Index of Economic Freedom, Washington: The
Heritage Foundation y Dow Jones, 2002, pp. 37-38.
2
De Soto, Hernando, El misterio del capital: Por qu el capitalismo triunfa en Occidente y fracasa en el
resto del mundo, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 2002.
En una economa como la mexicana y, en general, en toda Amrica Latina en donde la
proteccin jurdica de la propiedad privada se ha encontrado tradicionalmente debilitada,
se viene produciendo una obstaculizacin relevante de la democratizacin de la propiedad
y el crecimiento econmico.
As, pese a que desde hace una dcada Mxico est viviendo una estabilidad econmica
sin precedentes y un auge en la construccin de vivienda que han permitido a millones
de familias tener su propio hogar entre 2003 y 2010 el INFONAVIT otorg ms de
3.2 millones de crditos para adquisicin de vivienda, nmero mayor que en los 30 aos
anteriores juntos, la realidad es que, como causa importante, la dificultad encontrada en
muchos casos para protegerlas jurdicamente provoca niveles inaceptables de irregularidad
en la propiedad de las mismas. Esta situacin se traduce en la imposibilidad de que las
propiedades irregulares funjan como verdadero patrimonio de las familias que las habitan
y, al mismo tiempo, son inadecuadamente incluidas dentro de la planificacin urbana de las
ciudades.
3
Para el caso de Mxico, no slo es fundamental una clara normatividad jurdica, sino
que, para que los derechos de propiedad tengan un apropiado significado econmico, es
fundamental que tambin exista un reconocimiento social de esos derechos y el desarrollo
de un sistema coercitivo (privado o pblico) que pueda cautelarlos y que permita un libre
ejercicio del uso o disposicin del bien.
En general, la proteccin adecuada de los derechos de propiedad slo puede ser lograda
desde la aplicacin de cuatro frentes clave:
4
1. RPP y oficinas de catastro eficientes: que administren de manera clara y transparente
el derecho de la propiedad y que, por sus condiciones y caractersticas, incentiven su
uso pronto y expedito por todos los ciudadanos;
2. Existencia de un andamiaje legal robusto: que establezca un marco contundente de
las reglas para normar y regular los derechos de propiedad;
3. Un aparato de justicia slido: que garantice la no impunidad de las violaciones a los
derechos de propiedad de todos los ciudadanos y personas morales;
4. Un aparato ejecutor (coercitivo): que permita ejecutar las sentencias emitidas por el
sistema de justicia de manera eficiente y expedita, y sirva a la vez como disuasorio
de violaciones a los derechos.
Es en este contexto como se darn las condiciones de legalidad y el reconocimiento de los
derechos o ttulos de propiedad de manera veraz, lo cual permitir el correcto funcionamiento
de los mercados a los cuales sirve, generando certidumbre legal y, con ello, beneficio
econmico y social en el medio y largo plazos.
5
3
Viviendas para desarrollar ciudades. ndice de competitividad en materia de vivienda 2011, Mxico,
Instituto Mexicano para la Competitividad, 2011.
4
De acuerdo con lo planteado por diversos estudios. Vase Alchian, Armen, y Harold Demsetz, The
Property Rights Paradigm, Journal of Economic History, vol. 33, nm. 1, 1973, pp. 16-27.
5
Molina, Javier. Derechos de propiedad, mercados de tierra y crdito rural, Centro Latinoamericano para
el Desarrollo Rural, http://www.rimisp.org.
RegistroPblicodelaPropiedadycatastrosenMxico:lacomplejidaddesuadministracin
Con base en todo lo anterior, las oficinas del RPP y los catastros son instituciones clave
dentro de la economa de un pas como Mxico. Estn presentes en la economa global
y su objetivo principal es el de establecer y asegurar los derechos de propiedad y uso de
inmuebles y corporaciones, brindando certidumbre y transparencia sobre los mismos. En
el desarrollo de ciudades, son indispensables para la planeacin urbana y la administracin
de los servicios. Por lo tanto, su correcto manejo ser un catalizador en la promocin de
inversiones, la productividad y el crecimiento de cualquier economa.
6
La importancia del RPP radica en que brinda certeza jurdica y establece claramente
los derechos de propiedad, mediante la inscripcin y publicidad de los actos que requieren
satisfacer tal requisito con el fin de que surtan efectos jurdicos frente a terceros (vase el
recuadro 1.1).
Recuadro 1.1. LaregulacindelapropiedadenMxico
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) establece que el Estado
mexicano es el propietario original del territorio; sin embargo, tiene la facultad de transmitir el
dominio de ste a los particulares, constituyendo as la propiedad privada (artculo 27).
Al ser el territorio uno de los elementos fundamentales del Estado, es a ste a quien le corresponde
su proteccin. Es decir, es el Estado mexicano quien debe garantizar los derechos adquiridos sobre
la propiedad privada, as como establecer las instituciones que se encarguen de salvaguardar estos
derechos. Para ello, y a fin de determinar las competencias dentro de los diferentes rdenes de
gobierno, la propia CPEUM establece que los bienes inmuebles se regirn por la ley del lugar de su
ubicacin (artculo 121, fraccin II); esto es, por leyes estatales, lo que se refuerza por el Cdigo
Civil Federal (CCF), donde tambin se establece que el derecho sobre bienes inmuebles se regir
por el lugar de su ubicacin (artculo 13, fraccin II). De esta forma, son las entidades federativas
mexicanas las que regulan la propiedad de los bienes inmuebles en Mxico.
El CCF seala que los bienes que son propiedad de los particulares no podrn ser aprovechados
por terceros sin que exista consentimiento del dueo o alguna autorizacin de la ley (artculo 772).
Por ello, a fin de que el Estado pueda garantizar la proteccin de los derechos de propiedad adquiridos
sobre un bien, stos tienen que ser registrados ante la autoridad correspondiente, con lo que quedan
validados y tienen efectos jurdicos contra terceros. En ese sentido, el CCF establece la presuncin
de que el titular de una inscripcin de dominio o de posesin tiene la posesin del inmueble inscrito
(artculo 3010). Como consecuencia, son las entidades federativas mexicanas la que crean las oficinas
del RPP, como instituciones encargadas de proteger los derechos que se tienen sobre un bien inmueble.
Por lo que respecta a la actividad catastral, la CPEUM establece como parte de las obligaciones
de los ciudadanos de la Repblica Mexicana el inscribirse en el Catastro de la municipalidad
(artculo 36). De esta manera, se desprende que la actividad catastral es una funcin que
corresponde a los municipios.
El Catastro es un sistema de informacin territorial, que contiene los datos tcnicos y
administrativos de descripcin de los bienes inmuebles del pas, como la extensin, el valor y la
propiedad. Con base en esta informacin se realizan diversas acciones de tipo socioeconmico,
geogrfico, urbanstico, estadstico, histrico, legal y fiscal.
Fuentes: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y Cdigo Civil Federal.
6
Deininger, Klaus, Land Policies for Growth and Poverty Reduction, informe de investigacin del Banco
Mundial, Washington, Banco Mundial, Oxford University Press, 2003.
Las oficinas del RPP son la parte del sistema institucional que tiene como funcin facilitar
las transacciones mediante la publicidad y transparencia de los ttulos inscritos, proteger la
seguridad de los derechos a que se refieren dichos ttulos y dar a conocer a los contratantes
potenciales quines son titulares de cada derecho y su prelacin, de modo que la contratacin
resulte a todos ms fcil y segura. Los catastros tienen como misin administrar y valuar el
inventario de los bienes inmuebles urbanos y rsticos, proporcionando servicios catastrales
de calidad al pblico en general, a las administraciones pblicas y a los dems actores del
mercado inmobiliario, para lograr una adecuada identificacin fsica, jurdica, econmica
y fiscal, que ayude a la gestin territorial, poblacional y econmica del pas en trminos
urbansticos (vase el recuadro 1.2).
Recuadro 1.2. LafuncinregistralycatastralenMxico
Las funciones del RPP estn a cargo de autoridades estatales, y entre estas funciones, la ms
importante es la de dar publicidad a la situacin jurdica de los bienes y derechos sobre ellos,
as como a los actos y hechos jurdicos que deban registrarse para que surtan efectos contra
terceros, otorgndoles as certeza y seguridad jurdica. Algunos de los trmites y servicios que
comnmente se realizan en las oficinas del RPP son la inscripcin de propiedades, la cancelacin
de gravmenes y embargos, y la inscripcin de sociedades mercantiles y personas morales.
Los clientes de los servicios que brinda el RPP son, principalmente, los notarios, toda vez que
son los sujetos que, conforme a la ley, dan fe pblica de las transacciones que se realizan respecto
de las traslaciones de dominio, como puede ser la compraventa de un bien inmueble.
Aunque generalmente son oficinas que estn adscritas a la Secretara de Gobierno de la
entidad federativa correspondiente, como ocurre en Colima, Guanajuato, Jalisco y Quertaro,
esta condicin se observa tambin en institutos que se han constituido como organismos
descentralizados, como en el caso de Campeche, Estado de Mxico, Morelos, Nuevo Len y
Puebla; en otros estados, por ejemplo en Baja California, la Direccin del Registro Pblico de la
Propiedad y de Comercio es una oficina que depende directamente de la oficina del Ejecutivo del
estado o, en el caso de Yucatn, el Instituto de Seguridad Jurdica Patrimonial est adscrito a la
Consejera Jurdica. Particular mencin merece Baja California Sur, donde las oficinas del RPP y
el Catastro son operadas a nivel municipal.
Por su parte, las funciones catastrales estn a cargo de los ayuntamientos. Las funciones ms
comunes de estas oficinas son las relacionadas con la identificacin, localizacin, descripcin,
deslinde, registro, cartografa, valuacin y actualizacin de los valores catastrales de los
inmuebles ubicados dentro de la jurisdiccin territorial del municipio; es decir, la descripcin
de la propiedad inmobiliaria. Los servicios ms solicitados a estas oficinas son la medicin de
terrenos y la consulta de informacin.
El RPP y el Catastro son autnticos garantes de la seguridad jurdica de los derechos de los
gobernados.
Fuente: Elaboracin propia.
En Mxico, en trminos generales, las oficinas del RPP se encuentran bajo la
responsabilidad de los gobiernos estatales, mientras que los catastros operan de manera
ms heterognea. Aun cuando la legislacin ha transferido las funciones catastrales a los
gobiernos municipales, algunos catastros estatales apoyan en la realizacin de las mismas; en
otros casos, los municipios son completamente autnomos.
7
Debido a la organizacin federal
que tiene el pas, ambos gobiernos locales tienen la posibilidad de disear e implementar
autnomamente las polticas pblicas que rigen el funcionamiento de estas instituciones.
Como resultado, hoy existe un alto nivel de complejidad y heterogeneidad en las actividades
desempeadas y en el funcionamiento y el diseo institucional de cada oficina del RPP y
Catastro a lo largo y ancho del pas (vase el recuadro 1.3).
Los procedimientos de control y registro inmobiliario de estas instituciones se efectan
de manera independiente, ya que cada una trabaja de acuerdo con sus propios marcos
jurdico, tcnico y administrativo. Debido a estas diferencias en su estructuracin, uno
de los principales problemas de los RPP y catastros es que los sistemas de informacin de
las propiedades se encuentran desvinculados y, en la mayora de los casos, contienen
informacin incongruente sobre una misma propiedad. Las principales discrepancias entre la
informacin contenida en las bases de datos de los RPP y los catastros derivan de: i) cambios
en la nomenclatura de las calles, ii) errores de medicin (referencias fsicas o calibracin de
instrumentos), iii) abreviaturas usadas en nombres y apellidos, iv) uso de contratos privados
para traslado de dominio y v) construcciones no declaradas a la autoridad municipal. Si
pensamos que cada RPP y catastro tiene autonoma en la generacin de esta informacin,
lo anterior se convierte en un problema exponencialmente preocupante.
Tener informacin actualizada y coordinada del sistema territorial mediante el RPP y los
catastros, entre otros, facilita la administracin e identificacin de las propiedades, activo
que representa entre la mitad y las tres cuartas partes de la riqueza de la mayora de las
economas.
8
Recuadro 1.3. FusindelaactividadregistralycatastralenMxico
Con el objetivo de modernizar, sistematizar y mejorar las funciones y servicios brindados por
las oficinas del RPP y del Catastro, varias entidades federativas en Mxico han decidido integrar
en una sola institucin las funciones de ambas oficinas. Algunos ejemplos son:
Instituto Registral y Catastral del Estado de Nuevo Len
Con la entrada en vigor de la Ley del Instituto Registral y Catastral del Estado de Nuevo
Len el 11 de septiembre de 2009, se cre el Instituto Registral y Catastral como rgano
descentralizado con personalidad jurdica y patrimonio propios, gozando de autonoma jurdica,
tcnica y econmica, el cual comenz a funcionar el 1 de enero de 2011. Mediante acuerdo, el
instituto qued adscrito a la Secretara General de Gobierno. El instituto tiene por objeto integrar
electrnicamente la informacin de las bases de datos y archivos pblicos del RPP, en su caso, y
del Catastro del Estado, as como realizar las funciones y prestar los servicios relativos a stos.
Los rganos del instituto son la Junta de Gobierno, el Consejo Ciudadano y la Direccin General.
La Junta de Gobierno celebra dos sesiones ordinarias anuales, y puede sesionar de manera
7
Como la coordinacin de polticas entre el Catastro y el Registro Pblico de la Propiedad demuestra tener
ventajas importantes que veremos en los captulos de este informe, algunas entidades federativas del pas estn
llevando la competencia del Catastro al nivel estatal, fusionando Catastro y Registro Pblico en una sola oficina
y manteniendo los catastros a nivel municipal como delegaciones de la institucin estatal.
8
Banco Mundial, World Development Report 1989, Nueva York, Oxford University Press, 1989, p. 87.
extraordinaria conforme lo determine el director general del instituto, el Ejecutivo estatal o la
mayora de los integrantes de la propia junta. El director general del instituto es nombrado y
removido por el Ejecutivo del estado, a propuesta del secretario de Finanzas y tesorero general
del estado.
Instituto Registral y Catastral del Estado de Puebla (IRCEP)
Mediante ley publicada el 3 de agosto de 2011 se crea el Instituto Registral y Catastral del Estado
de Puebla (IRCEP) como organismo pblico descentralizado, adscrito a la Secretara General de
Gobierno, gozando de personalidad jurdica y patrimonio propios y dotado de autonoma tcnica
y de gestin. Su objeto es ejercer las funciones registral y catastral conforme a las disposiciones
federales y estatales aplicables. Asimismo, el IRCEP tiene el carcter de autoridad fiscal en el
mbito de su competencia. La administracin y direccin del instituto est a cargo de una Junta
de Gobierno, un director general, quien tendr el carcter de autoridad fiscal, y de unidades
administrativas. La Junta de Gobierno es la mxima autoridad del instituto y est integrada por
un presidente, un presidente ejecutivo, un secretario tcnico y cuatro vocales, sesionando de
manera ordinaria cada tres meses. o extraordinaria cuando as lo estime el presidente ejecutivo. El
director general es propuesto por el gobernador del estado y nombrado por la Junta de Gobierno.
El IRCEP debe contar con un Consejo Catastral y puede contar con un Consejo Registral, siendo
ambos rganos consultivos. Asimismo, el instituto cuenta con un comisario pblico, designado
por la Secretara de la Contralora, quien se encarga de la vigilancia del IRCEP.
Instituto de Seguridad Jurdica Patrimonial de Yucatn (INSEJUPY)
El 19 de julio de 2011 se expide la Ley que crea el Instituto de Seguridad Jurdica Patrimonial
de Yucatn (INSEJUPY), el cual es un organismo pblico descentralizado de la administracin
pblica de Yucatn, con personalidad jurdica, patrimonio propio y autonoma de gestin, adscrito
a la Consejera Jurdica, que lleva a cabo las funciones del RPP, del Catastro y del Archivo
Notarial. La administracin y conduccin de este instituto est a cargo de la Junta de Gobierno y
de la Direccin General del instituto. La Junta de Gobierno es la mxima autoridad del instituto
y est integrada por diversos funcionarios del gobierno del estado. Sesiona de manera ordinaria
cuando menos cada tres meses y de manera extraordinaria cuando as lo estime pertinente el
presidente o a solicitud de al menos un tercio del total de los miembros. El director general es
nombrado y removido por el titular del Ejecutivo del estado. Por otra parte, el instituto cuenta
con un comisario, que es designado por el titular de la Secretara de la Contralora General del
gobierno del estado, y quien se encarga de vigilar la correcta aplicacin de las disposiciones
legales y administrativas correspondientes.
Fuentes: Ley del Instituto Registral y Catastral del Estado de Nuevo Len, Ley del Instituto Registral
y Catastral del Estado de Puebla, Ley que crea el Instituto de Seguridad Jurdica Patrimonial de Yucatn.
LosderechosdepropiedadenMxicodeacuerdoconindicadoresinternacionales
Existen diversos indicadores internacionales que nos ayudan a comprender la situacin
actual de los derechos de propiedad en Mxico. Entre los ms destacados se encuentran
el estudio Doing Business del Banco Mundial, el ndice Internacional de Derechos de
Propiedad de la Alianza por los Derechos de Propiedad y el ndice de Libertad Econmica,
realizado por la Fundacin Heritage.
Doing Business
El estudio Doing Business del Banco Mundial busca identificar la facilidad para hacer
negocios en 183 economas. Mide la regulacin y su aplicacin en diez indicadores que
comprenden la vida de una empresa. Los indicadores analizados son el nmero de trmites
a realizar, la duracin de los mismos y los costos oficiales en los que el empresario deber
incurrir. Uno de los indicadores ms directamente relacionados con los derechos de
propiedad es el de registro de una propiedad. En l se mide la facilidad para realizar una
transaccin de compraventa de un bien inmueble entre dos empresas.
9
De acuerdo con la ltima publicacin de este ndice (vase la grfica 1.1),
10
en el Distrito
Federal entidad que representa internacionalmente a Mxico realizar el registro de una
propiedad requiere siete trmites, 74 das y un costo del 5.3% del valor de la propiedad,
condiciones que no han variado desde 2005 y que llevan al pas a clasificarse en la posicin
140 de 183 economas evaluadas en el ao 2011. En esta misma clasificacin, si slo
observamos la regin de Amrica Latina y el Caribe, Mxico se encuentra en el lugar 25
de las 32 economas. Con respecto a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos (OCDE), Mxico tiene dos trmites, 43 das y un punto porcentual ms de costo
que el promedio de los pases miembros.
Estos resultados muestran el reto tan importante que tiene el Distrito Federal, pero
tambin las evidentes oportunidades de mejora: en los pases con mejor desempeo del
mundo slo se requiere un trmite y un da para realizar el registro y, adems, la transaccin
implica 0% del valor de la propiedad.
Grfica 1.1. RegistroPblicodelaPropiedad.EvolucindeMxico
(DistritoFederal),2005-2012
Indicador DB2005 DB2006 DB2007 DB2008 DB2009 DB2010 DB2011 DB2012
Clasicacin - - - - - - 140 140
Trmites (nmero) 7 7 7 7 7 7 7 7
Tiempo (das) 74 74 74 74 74 74 74 74
Costo (% del valor de la propiedad) 5.4 5.4 5.4 4.9 4.9 5.3 5.3 5.3
Fuente: Doing Business 2012.
Si revisamos la informacin disponible a nivel subnacional (medicin realizada para
las 32 entidades federativas mexicanas), tambin podemos observar casi las mismas
posibilidades de mejora para la mayora de los estados de Mxico, ya que el promedio
nacional se encuentra en los seis trmites, 30 das y un costo del 3.4% del valor de la
propiedad; es decir, con una diferencia de un trmite, 44 das y 1.9 puntos porcentuales
menos de costo que el caso del Distrito Federal; diferencia importante, pero todava muy
superior a los mejores estndares.
9
Otro de los indicadores que tambin se miden en el Doing Business es el de apertura de una empresa, en
el que tambin tiene una participacin destacada el Registro Pblico de la Propiedad y de Comercio.
10
Doing Business, Banco Mundial, http://www.doingbusiness.org.
ndice Internacional de Derechos de Propiedad (IPRI)
El ndice Internacional de Derechos de Propiedad (IPRI por sus siglas en ingls),
elaborado por la Alianza por los Derechos de Propiedad (Property Rights Alliance o PRA),
busca servir como termmetro en el tema del aseguramiento de los derechos de propiedad en
todo el mundo haciendo visibles los obstculos inherentes al proceso que puedan desalentar
tanto las transacciones formales como el registro adecuado y actualizado de las propiedades.
Para realizar su cometido, el IPRI considera y mide tres componentes: 1) ambiente
poltico y legal, 2) derechos de propiedad fsica y 3) derechos de propiedad intelectual. El
componente ms relacionado con las oficinas del RPP y el Catastro es el segundo: derechos
de propiedad fsica.
Dicho componente est integrado a su vez por tres variables: (a) proteccin de los
derechos de propiedad fsica, (b) acceso al crdito y (c) registro de una propiedad. La
variable de proteccin de los derechos de propiedad se enfoca en la fortaleza, claridad y
calidad del sistema judicial y su proteccin de la propiedad privada. La variable de acceso
al crdito revisa la accesibilidad a un crdito bancario relacionndose con el funcionamiento
de las instituciones financieras y su rol en la economa formal, y procesa los datos obtenidos
a partir de las mediciones del Foro Econmico Mundial en su Informe sobre Competitividad
Global, mientras que la relativa al registro de una propiedad identifica la dificultad para
efectuar una transaccin de compraventa de un bien inmueble y registra los trmites,
duracin y costos asociados a la misma. Esta variable se obtiene directamente del estudio
Doing Business generado por el Banco Mundial, mencionado anteriormente.
Grfica 1.2. Derechosdepropiedadfsica.EvolucindeMxico,2007-2012
Fuente: ndice Internacional de Derechos de Propiedad 2012.
Los resultados del IPRI 2012 sobre Mxico en el componente de derechos de propiedad
fsica (vase la grfica 1.2) sitan al pas a media tabla, en la posicin 76 de 130 pases
medidos, lo que le otorga una calificacin de 5.8 sobre 10, ligeramente superior a su
desempeo en los dos aos anteriores. Al igual que para el caso anterior, Mxico se encuentra
considerablemente rezagado con respecto a las tres economas punteras Suecia, Singapur
y Noruega, las cuales obtienen calificaciones de 8.4 en dicho ndice. En comparacin
5.7 5.7
5.4
5.3
5.7
5.8
5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
5.8
5.9
2007 2008 2009 2010 2011 2012
con los pases de Amrica Latina, Mxico tambin se encuentra retrasado, al ubicarse en la
posicin 11 de 22 pases.
11
Adentrndonos en los resultados por variable, observamos que Mxico est muy por
debajo de los mejores desempeos en dos de las tres variables del componente. En la
primera variable proteccin de los derechos de propiedad fsica obtiene una calificacin
de 4.7 sobre 10, que sita al pas en el lugar 108 de 130 (16 de 22 en la regin). De igual
manera, en acceso al crdito se encuentra en la posicin 102 (18 de 22 en la regin), con
una calificacin de 3.2. Sin embargo, en la variable de registro de una propiedad Mxico
logra su mejor calificacin en este componente y en el ndice en general, alcanzando nueve
puntos y situndose as en la posicin nmero 30 (2 de 22 en la regin).
12
Al igual que en casos anteriores, si observamos la evolucin de Mxico en el tiempo,
tambin podemos concluir que las mejoras realizadas en el pas en relacin con las dems
economas del mundo son pocas, ya que en los ltimos cinco aos el avance ha sido mnimo.
ndice de Libertad Econmica
Este ndice, publicado por The Wall Street Journal y la Fundacion Heritage, busca
identificar la libertad econmica en 179 pases. Est compuesto por 10 indicadores
relacionados con la libertad econmica y agrupados en cuatro grandes bloques: estado de
derecho, gobierno, eficiencia regulatoria y mercados.
En este sentido, como parte del bloque estado de derecho se incluye el indicador de
derechos de propiedad, que mide la proteccin de que goza la propiedad individual. En
este indicador Mxico obtiene una calificacin de 50 puntos sobre un mximo de 100,
ubicndose con ello en la posicin 53 de 179 pases medidos (vase la grfica 1.3). Como
se puede observar en la grfica, en trminos dinmicos Mxico se ha mantenido estancado
en los mismos niveles desde hace 10 aos.
En resumen, salvo en algunos temas particulares como la certidumbre jurdica del
registro, diferentes acercamientos y metodologas constatan que el avance relativo de las
condiciones en materia de derechos de propiedad en Mxico se encuentra en una situacin
estancada y de desventaja con respecto a economas competidoras, tanto a nivel global como
regional.
No obstante, es alentador observar que entre las autoridades responsables del diseo de
polticas pblicas est cobrando relevancia desarrollar modelos ptimos de funcionamiento,
que promuevan una definicin y proteccin claras y eficientes de los derechos de propiedad,
a la vez que incentiven la formalidad econmica y un mayor nivel de inversiones.
11
ndice Internacional de Derechos de Propiedad 2012, Alianza por los Derechos de Propiedad, http://www.
internationalpropertyrightsindex.org.
12
La complementariedad entre los resultados del IPRI y los del Doing Business en materia de registro de una
propiedad donde el primero sita a Mxico en la posicin 30 del mundo y el segundo en el puesto 140 estriba
en el hecho de que el primero evala la seguridad jurdica de registrar una propiedad en el pas que es muy alta,
mientras que el segundo evala la facilidad en trminos de das, trmites y costo de registrarla, que es muy baja.
Grfica 1.3. ndicedeLibertadEconmica.Libertadenlapropiedad.
EvolucindeMxico,2003-2012
Mxico (rojo) Hong Kong (verde), promedio mundial (negro)
y peor en 2012, Corea del Norte (azul)
Fuente: ndice de Libertad Econmica 2012.
Debido a la importancia que tiene para Mxico contar con informacin catastral y registral
estructurada, normalizada, vinculada y coordinada, desde hace algunos aos diversas
instituciones del gobierno federal, actualmente encabezadas por la Secretara de Desarrollo
Social, han unido esfuerzos encaminados a definir, persuadir y apoyar en la instrumentacin,
en cada entidad federativa del pas, del Programa de Modernizacin y Vinculacin de los
Registros y Catastros. En el siguiente captulo se describen los antecedentes, objetivos,
funcionamiento y resultados de este programa.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Mxico Hong Kong Corea del Norte Promedio del Mundo
2. LA MODERNIZACIN DE LAS OFICINAS DEL REGISTRO PBLICO DE LA PROPIEDAD Y LOS CATASTROS EN MXICO29
Captulo 2
Lamodernizacindelasoficinas
delRegistroPblicodelaPropiedad
yloscatastrosenMxico
El gobierno federal, a travs de la SEDESOL, actualmente implementa el
Programa para la Modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad
y Catastros, que ofrece a las entidades federativas mexicanas apoyos
tcnicos y financieros para la mejora del desempeo de los RPP y los
catastros, con el objetivo de incrementar la proteccin de los derechos de
propiedad en Mxico. El programa, aunque ha sido antecedido por esfuerzos
de modernizacin previos, contempla la evaluacin de parmetros robustos y
medibles a travs del Modelo Integral del Registro Pblico de la Propiedad
y el Modelo ptimo de Catastro, adems de promover una visin integrada
del RPP y los catastros.
302. LA MODERNIZACIN DE LAS OFICINAS DEL REGISTRO PBLICO DE LA PROPIEDAD Y LOS CATASTROS EN MXICO
ModernizacindelRegistroPblicodelaPropiedad
El proceso de modernizacin del RPP y los catastros en todo el pas, apoyado por el
gobierno federal, no es un tema reciente. Desde la dcada de los noventa hasta la actualidad
se han realizado diversos esfuerzos de modernizacin promovidos por instituciones federales
vinculadas a la materia (vase el recuadro 2.1).
Recuadro 2.1. Resumenycronologadelosprincipalesesfuerzos
delgobiernofederalparalamodernizacin
delosRegistrosPblicosdelaPropiedad
1993 Proyecto de Modernizacin Integral de los Registros Pblicos de la Propiedad y de
Comercio, encabezado por la SECOFI, la SEDESOL y BANOBRAS.
1993 La SEDESOL publica, junto con BANOBRAS, el Manual de Operacin para la
Modernizacin del RPP, a partir del Programa de las 100 Ciudades.
1995 El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 incluye la modernizacin de los RPP como
tema preponderante.
1999 Convenio de colaboracin en materia de modernizacin de los registros y catastros entre
la SEDESOL, la SECOFI y BANOBRAS, que establece el Programa de Fortalecimiento
Institucional y Modernizacin del Registro Pblico de la Propiedad, conforme al cual se
ofrece por primera vez financiamiento federal para los programas de modernizacin del
Registro Pblico de la Propiedad.
2000 Reforma al marco jurdico de los Registros Pblicos de la Propiedad y de Comercio, en
especial al Cdigo de Comercio, en la cual se reconoce la validez de la celebracin de
actos de comercio por medios electrnicos y tecnologas de la informacin, sentando las
bases para el desarrollo y la implementacin del Sistema Integral de Gestin Registral
(SIGER) con el uso de formas precodificadas para llevar a cabo inscripciones y operaciones
mercantiles.
2001 En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y en el Programa Sectorial de Vivienda
2001-2006 se contempla como aspecto fundamental la necesidad de mejorar los Registros
Pblicos de la Propiedad como parte de las acciones para satisfacer la demanda habitacional
y la promocin del mercado hipotecario.
2004 Programa para la Modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad en el pas, al
cual se incorporan como prueba piloto tres entidades, financiadas con recursos aportados
por el BID: Baja California, Colima y Sonora.
2005 El IMDERAC, la ANNM, la SHF y la CONAFOVI elaboran el Modelo Integral del
Registro Pblico de la Propiedad, en el que integran las necesidades de los Registros
Pblicos de la Propiedad a nivel nacional.
2006 La SHF realiza la primera medicin de lnea de base y mediciones peridicas, que servir
como punto de partida para el otorgamiento de recursos federales a travs del Programa
para la Modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad.
2007 El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 contempla en diversas secciones la necesidad de
modernizacin y homologacin de los Registros Pblicos de la Propiedad y de los catastros
municipales y rurales, as como la mejora de la regulacin que protege los derechos de
propiedad y la promocin de la productividad y la competitividad.
2009 El Ejecutivo federal designa a la SEDESOL como responsable del Programa para la
Modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad.
2010 La SEDESOL genera el Modelo ptimo de Catastro, el cual obtiene el consenso de los
principales actores (CONAVI, INEGI, SHF, ANNM y RAN), e integra la Vertiente de
Catastro asignando recursos a las entidades. De esta forma se establece el Programa para
la Modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad y Catastros.
2011 La SEDESOL realiza los primeros diagnsticos de catastros estatales que utilizan
parmetros para una medicin en la materia con base en el Modelo ptimo de Catastro,
el cual considera la vinculacin y la congruencia entre la informacin del RPP y de los
catastros, de lo cual derivan planes de mejora.
2012 Los estados de Campeche, Colima y Morelos crean interfaces de comunicacin para
intercambiar la informacin contenida en las bases de datos de sus RPP y catastros, dentro
de cada entidad, y utilizan la herramienta del INEGI, el Mapa Digital de Mxico, para
integrar la informacin contenida en la cdula nica de registro-catastro, lo cual tiene
aplicaciones en la planeacin urbana.
Fuente: Gobierno federal de Mxico.
El primer proyecto de Modernizacin Integral de los Registros Pblicos de la Propiedad
y de Comercio, implementado en 1993, fue encabezado por la entonces Secretara de
Comercio y Fomento Industrial (SECOFI), la SEDESOL (SEDESOL) y el Banco Nacional
de Obras y Servicios Pblicos (BANOBRAS), con la participacin de una consultora externa
que elabor el primer diagnstico de la situacin en la que se encontraban los Registros
Pblicos de la Propiedad en las entidades federativas.
Posteriormente, la SEDESOL public, junto con BANOBRAS, el Manual de Operacin
para la Modernizacin del Registro Pblico de la Propiedad, surgido a partir del Programa
de las 100 Ciudades, que buscaba atender las necesidades de vivienda, estructurar sistemas
viales y de transporte pblico, mantener el equilibrio ecolgico de los procesos urbanos y
promover la revitalizacin de los centros de las ciudades para rescatar su imagen urbana.
Entre las acciones propuestas por dicho programa se encontraba la de modernizar Registros
Pblicos de la Propiedad y catastros.
1
El posterior cambio de administracin federal y la
resistencia de algunas entidades federativas propiciaron que la fase de aplicacin prctica
del programa nunca llegara a producirse.
1
Manual de Operacin para la Modernizacin del Registro Pblico de la Propiedad, Mxico, SEDESOL,
1993, pginas iniciales (Presentacin).
Algunos de los hallazgos que se dieron a conocer en este primer esfuerzo fueron los
siguientes:
Los Registros Pblicos representan entre la segunda y la cuarta fuente de ingresos
propios de las entidades federativas.
El sistema registral en libros origina rezagos y, en consecuencia, el servicio se torna
deficiente, lento, inoportuno y favorecedor de la corrupcin.
Los libros de registro son susceptibles de robo, y sus fojas objeto de mutilacin,
alteracin, etctera.
El sistema registral vigente impide la creacin de un banco de informacin inmobiliaria
y mercantil a nivel nacional.
Dichos hallazgos llevaron a que el Ejecutivo incluyera en el Plan Nacional de Desarrollo
1995-2000 la modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad como tema
preponderante. A pesar de ello, no fue sino hasta 1999 cuando se firm el convenio de
colaboracin en materia de modernizacin de los registros y catastros entre la SEDESOL,
la SECOFI y BANOBRAS. Dicho convenio buscaba concretar los esfuerzos y acciones
tendientes a fortalecer el intercambio de experiencias, informacin y apoyos institucionales
para la modernizacin de la actividad catastral y registral, con el objetivo de alinear las
medidas que adoptaban los tres rdenes de gobierno. Utilizando como base el convenio, se
cre el Programa de Fortalecimiento Institucional y Modernizacin del Registro Pblico
de la Propiedad, conforme al cual se ofreci por primera vez financiamiento federal a los
programas de modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad. Otro importante
avance de la poca fue la reforma al marco jurdico de los Registros Pblicos de la Propiedad
y de Comercio, en especial al Cdigo de Comercio realizada en el ao 2000, en la cual
se reconoca la validez de la celebracin de actos de comercio por medios electrnicos y
tecnologas de la informacin, sentando las bases para el desarrollo y la implementacin del
Sistema Integral de Gestin Registral (SIGER)
2
con el uso de formas precodificadas para
llevar a cabo inscripciones y operaciones mercantiles. Sin embargo, el programa no tuvo
continuidad al enfrentarse a un cambio de administracin.
No sera sino hasta el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y la presentacin del
Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, que sera instrumentado por la entonces
Comisin Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI) ahora CONAVI cuando
se contempl como aspecto fundamental la necesidad de mejorar los Registros Pblicos
de la Propiedad como parte de las acciones para satisfacer la demanda habitacional y la
promocin del mercado hipotecario.
Por esta razn la CONAFOVI articul un proyecto denominado Programa para la
Modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad en el pas, en el que desarroll una
2
El SIGER es un sistema de inscripcin electrnica, desarrollado por la Secretara de Economa para
operaciones comerciales, que garantiza la integridad de la informacin mediante el uso de la firma electrnica
avanzada, y que se respalda con una base de datos central, permitiendo inscripciones y consultas por internet.
Gracias al xito del SIGER se han creado herramientas modernas que facilitan la inscripcin en el Registro
Pblico de la Propiedad y de Comercio, como el Fedanet y el Registro Inmediato de Empresas (RIE). Por medio
de Fedanet, los fedatarios pblicos (notarios y corredores) pueden utilizar medios electrnicos para realizar
inscripciones de actos jurdicos de comercio en el Registro Pblico de la Propiedad y de Comercio, garantizando
la seguridad jurdica y reduciendo el tiempo de respuesta, adems de evitar que se desplacen a las oficinas.
metodologa y un modelo que sirviera de gua a la modernizacin de dichas instituciones.
En l se establecieron ocho principios fundamentales: (1) un marco jurdico actualizado;
(2) procesos registrales alineados con las necesidades de los usuarios y regulados por la
normatividad aplicable; (3) instrumentacin de un sistema de gestin de la calidad; (4) uso
adecuado de las tecnologas de la informacin; (5) profesionalizacin de la funcin registral;
(6) preservacin del acervo documental de inscripciones; (7) vinculacin con el Catastro y
otras instancias, y (8) poltica financiera.
El objetivo inicial para desarrollar este modelo fue que las entidades federativas
elaboraran un programa de modernizacin de sus Registros Pblicos de la Propiedad con
apego a la metodologa planteada y pudieran as concursar para la obtencin de recursos
federales a fin de poner en marcha sus proyectos.
Como prueba piloto, se incorporaron tres entidades financiadas con recursos aportados
por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID): Baja California, Colima y Sonora. Las tres
entidades lograron concretar acciones de modernizacin tales como el sistema de calidad de
Baja California, las opciones de vinculacin de las Instituciones en Colima y el desarrollo
del software registral en Sonora. Desafortunadamente, no se logr reproducir con xito esta
forma de trabajo en otras entidades, aun cuando la CONAFOVI propuso aportar recursos
propios.
No obstante lo anterior, el resultado de este esfuerzo logr despertar el inters de las
entidades federativas para modernizar sus Registros Pblicos de la Propiedad. Por ello, para
el ao 2005 los actores relacionados con el mercado inmobiliario tales como el Instituto
Mexicano de Derecho Registral, A.C. (IMDERAC), la Asociacin Nacional del Notariado
Mexicano, A.C. (ANNM), la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) y la CONAFOVI
elaboraron un modelo ptimo que integr las necesidades de los Registros Pblicos de la
Propiedad identificadas en el ejercicio anterior, creando el Modelo Integral del Registro
Pblico de la Propiedad (vase el recuadro 2.2), una plataforma de referencia y medicin,
vigente hasta el da de hoy, que abarca desde la homologacin de trmites y prcticas
registrales en todo el pas hasta el anlisis de la brecha entre la situacin real y la ideal, y la
propuesta de acciones de mejora requeridas.
Recuadro 2.2. ModeloIntegraldelRegistroPblicodelaPropiedad
El Modelo Integral del Registro Pblico de la Propiedad diseado por el gobierno federal
tiene como propsito promover la eficiencia y la eficacia de la institucin en el cumplimiento
de la funcin que tiene asignada: favorecer el crecimiento econmico, el bienestar pblico y
la paz social, mediante la publicidad de los derechos reales susceptibles de inscripcin y de las
transacciones respecto de los mismos.
El modelo surgi en 2006, a partir de la inquietud de diversas instituciones de ofrecer
un marco de referencia que sirviera a las autoridades de las entidades federativas para la
instrumentacin de proyectos de mejora, modernizacin y actualizacin de sus Registros Pblicos.
El desarrollo del modelo cont con el apoyo del Banco Mundial, del Banco Interamericano
de Desarrollo y del Centro Internacional de Derecho Registral. Por parte del gobierno federal
participaron la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) y la Comisin Nacional de Vivienda
(CONAVI), y por parte de la sociedad civil, organizaciones como el Instituto Mexicano de
Derecho Registral, A.C. (IMDERAC), y la Asociacin Nacional del Notariado Mexicano, A.C.
(ANNM).
Uno de los principales valores de este modelo es el consenso con que se cre, que cont con
la reflexin y las aportaciones de quienes tenan a su cargo las funciones registral y notarial en
el pas, y con las propuestas de instituciones y autoridades federales vinculadas con la materia.
Asimismo, el modelo se nutri de las mejores prcticas internacionales y de las opiniones de
expertos y usuarios.
El programa y el modelo integral tienen como objetivo principal modernizar los Registros
Pblicos a travs de la estandarizacin de procesos y la homologacin de la funcin registral a
nivel nacional, a fin de lograr una mayor seguridad jurdica en el trfico inmobiliario, con plena
proteccin y garanta de los derechos de propiedad de las personas fsicas y morales.
El modelo est integrado por 10 componentes y 48 subcomponentes que constituyen las dimensiones
fundamentales para la conformacin de un RPP ptimo. Los componentes analizados son:
Visin integral: El componente evala desde una ptica general el proyecto de modernizacin
de una entidad. El objetivo es contar con una visin clara y un alto grado de compromiso
institucional, as como con un programa estatal de modernizacin que garantice la aplicacin del
Modelo Integral del Registro Pblico de la Propiedad.
Marco jurdico: Este componente mide las adecuaciones a diversos ordenamientos legales
con el fin de soportar los procesos contemplados en el modelo, clarificar atribuciones y
responsabilidades de los funcionarios registrales, y otorgar validez jurdica plena a todos los
documentos electrnicos emitidos por el RPP.
Procesos registrales: El componente evala que los procesos realizados dentro del RPP
garanticen una operacin eficiente, llevada a cabo con estndares de calidad, y que sean
consecuencia de una reingeniera de procesos orientada a la obtencin de resultados cumpliendo
con los principios registrales
3
conforme al marco jurdico. Asimismo, promueve el uso del folio
real, que consiste en un documento fsico o electrnico destinado a inscribir y matricular cada uno
de los predios o propiedades con superficie, linderos o colindancias.
4
Tecnologas de la informacin: Este componente evala que los Registros Pblicos de la
Propiedad adopten tecnologas que permitan dar viabilidad a la operacin mediante sistemas
informticos eficaces y eficientes, que garanticen la inviolabilidad de los procesos y la informacin,
y que contemplen acciones para mantener la innovacin tecnolgica. En particular, el uso de
firmas electrnicas y sellos digitales, con validez basada en el marco jurdico, permite el uso
de bases de datos como medio para garantizar las operaciones registradas en ellas. La validez de
los actos est asegurada por la integridad y seguridad de las bases de datos. Ello elimina el uso
del papel, las firmas autgrafas y los sellos convencionales.
3
Publicidad, inscripcin, especialidad o determinacin, consentimiento, tracto sucesivo, rogacin, prioridad
o prelacin, legalidad y calificacin registral, legitimacin y fe pblica registral. Vase el anexo II del Modelo
Integral del Registro Pblico de la Propiedad.
4
Anteriormente se utilizaba el registro en libros, donde se citaban las transacciones anteriores de traslado
de dominio y se deba verificar el tracto sucesivo de todas las enajenaciones para comprobar su validez. El folio
real compila todas las referencias y valida la informacin, por lo cual es ms fcil integrar una base de datos.
Gestin de calidad: Este componente est diseado para garantizar que las actividades que
realiza el RPP estn alineadas a conseguir la calidad de los productos y servicios, y demostrrselo
as a los usuarios. El eje de la poltica de calidad debe estar centrado en que los esfuerzos de
innovacin, mejora continua, integridad y transparencia deben verse reflejados en los servicios
ofrecidos, siempre garantizando la satisfaccin del usuario y verificando que el personal opere
con procesos estandarizados y no mediante criterios personales.
Profesionalizacin de la funcin registral: Mide la especializacin profesional y la
capacitacin constante de los registradores, funcionarios operativos y administrativos de
la institucin, quienes deben actualizarse peridicamente en conceptos jurdicos, administrativos
y tecnolgicos a fin de prestar servicios de calidad.
Polticas institucionales: Evala el diseo de polticas institucionales modernas, giles y
alineadas con objetivos que permitan contar con estructuras adecuadas para el funcionamiento de
la institucin. Entre las principales polticas se encuentran la autosuficiencia presupuestal, el cobro
adecuado de derechos, as como el fomento de la cultura registral. Se debe contar con programas
institucionales que den soporte a la operacin del RPP y que en el mediano plazo conduzcan a la
creacin de institutos catastrales-registrales con personalidad jurdica y patrimonio propio.
Gestin y acervo documental: Mide la adecuada preservacin, seguridad fsica e inviolabilidad
del archivo documental del RPP, toda vez que stos son el soporte, con validez jurdica, de los
servicios que presta. Asimismo, se auxilia con tecnologas de la informacin para digitalizar los
acervos y pasar de bibliotecas fsicas a galeras digitales, evitando con ello la manipulacin de libros.
Participacin y vinculacin con otros sectores: Analiza el grado existente de coordinacin
entre el RPP y diversas instituciones relacionadas con el tema inmobiliario. De manera
preponderante se mide la vinculacin con el catastro, desde la homologacin e integracin de
informacin compartida, hasta la concentracin de ambas dependencias en una sola institucin.
Adems, analiza las relaciones con otros actores relevantes, como notarios y sectores financiero
e inmobiliario.
Indicadores de desempeo: Este componente evala la operacin y calidad de los servicios
prestados por el RPP acorde a estndares internacionales. Sus indicadores miden la disponibilidad
de herramientas que permitan medir el avance en la calidad del servicio: como la eficiencia y la
generacin de estadsticas de operacin en cuanto a agilidad de respuesta.
Con el objetivo de extender los beneficios del programa e impulsar a todas las entidades
federativas a modernizarse, a principios de 2006 la SHF contrat a una empresa consultora
externa para realizar la primera medicin de lnea base y mediciones peridicas, accin que
tena, entre otros objetivos, el de fungir como un criterio de seleccin para el otorgamiento
de recursos federales destinados a la modernizacin en las entidades federativas. Con
ello no slo se logr desarrollar el modelo y la metodologa para las mediciones de lnea
base y las mediciones peridicas, sino que adems se articul un sistema para formular
recomendaciones y reducir las brechas entre lo observado y lo planteado en el Modelo
Integral del RPP. Fue as como se comenz a establecer las bases y los criterios para la
operacin del Programa de Modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad, para
el apoyo a las entidades (vase el recuadro 2.3.).
Recuadro 2.3. CmofuncionaelProgramadeModernizacin
delosRegistrosPblicosdelaPropiedadyCatastros?
El primer paso para acceder a los recursos federales es la realizacin de la medicin de lnea
base tanto del RPP como del Catastro Estatal en la entidad solicitante. La medicin parte de una
metodologa formada por parmetros que conforman indicadores de avance, los cuales estn
ponderados con un peso especfico para cada componente. De esta manera se determina el valor
general de cumplimiento con respecto al modelo de referencia (RPP o Catastro). La obtencin de
informacin se realiza a travs del levantamiento de cuestionarios y visitas a la institucin, a fin
de documentar la informacin proporcionada.
Es as como a partir del diagnstico y las mediciones peridicas, las entidades federativas
integran un Programa Estatal de Modernizacin para el RPP (PEM) o un Proyecto Ejecutivo de
Catastro (PEC),
5
el cual propone proyectos alineados con los objetivos del modelo. Por su parte,
el Comit de Evaluacin, rgano colegiado de consulta integrado por dependencias federales,
realiza una evaluacin de los proyectos presentados por las entidades con el fin de asignar los
recursos disponibles.
6
El Comit de Evaluacin actualmente est integrado por la SEDESOL, la Consejera Jurdica
del Ejecutivo Federal, la Comisin Nacional de Vivienda, la Sociedad Hipotecaria Federal y el
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
Los PEM y los PEC reciben un subsidio federal del 50% de su monto total y se cofinancian
con recursos equivalentes de las entidades federativas.
La medicin de lnea base vinculada directamente con el Modelo Integral sirvi como
punto de partida para el desarrollo de programas estatales de modernizacin. Las mediciones
peridicas realizadas desde julio de 2006 permitieron tambin la evaluacin sistemtica del
grado de avance de las acciones financiadas y la evolucin del desempeo de los Registros
Pblicos de la Propiedad con respecto al Modelo Integral.
Siguiendo con la lnea de trabajo anterior, en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se
volvieron a trazar objetivos medulares consistentes en la modernizacin y homologacin de
los Registros Pblicos de la Propiedad y de las oficinas catastrales, donde el Registro Agrario
Nacional (RAN) tambin desempea un papel preponderante (vase el recuadro 2.4).
En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, por un lado, se prev la mejora de la
regulacin que protege los derechos de propiedad, con el objetivo de adoptar estndares
que aseguren el respeto de dichos derechos. Esto se traduce en importantes avances de
las garantas en materias como expropiacin, tenencia de la tierra, propiedad intelectual y
5
La diferencia de nombres corresponde al mbito de competencia: el PEM plantea acciones en la operacin
del gobierno estatal a nivel central y las oficinas regionales, mientras que el PEC atiende a las oficinas catastrales
que operan a nivel central o con autonoma municipal.
6
Entre los criterios para el otorgamiento de recursos se cuentan la disponibilidad presupuestal (federal y
estatal), el avance propuesto en la lnea base de referencia, la magnitud del proyecto y la eficiencia en el gasto
(costo del avance por punto porcentual por componente comparado con el costo promedio por punto porcentual
de los proyectos presentados en el ao).
cumplimiento de contratos. Por otro lado, se busca cumplir cabalmente con el aseguramiento
de los derechos de propiedad a fin de permitir a las familias potenciar el valor de su
patrimonio y acceder a fuentes formales de financiamiento. Asimismo, la certidumbre
jurdica proporcionada por la correcta inscripcin de los derechos de propiedad se apunta
como una necesidad indispensable en el emprendimiento de proyectos ms ambiciosos para
el desarrollo.
Recuadro 2.4. ProgramadeModernizacindelCatastroRuralNacional
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, en el Eje 1, Estado de Derecho y Seguridad,
establece como objetivo garantizar la proteccin de los derechos de propiedad. Asimismo, dentro
de los objetivos del Programa Sectorial de Desarrollo Agrario 2007-2012 se dispone crear un
sistema que integre la informacin documental, registral, catastral, geogrfica y estadstica rural.
En cumplimiento de estos objetivos se defini el Programa de Modernizacin del Catastro Rural
Nacional.
El objetivo general del programa es modernizar, actualizar y organizar el inventario de la
propiedad rural de tipo social (ejidos y comunidades) y privada (pequeas propiedades y predios
rsticos), el cual representa el 53% del territorio nacional (180 millones de hectreas). El registro
incluir nombre del propietario, superficie, uso y ubicacin geogrfica del predio.
Con este programa, el gobierno federal busca impulsar el Registro Agrario Nacional para
convertirlo en un organismo eficaz, eficiente y a la vanguardia en el uso de tecnologas de la
informacin, a fin de garantizar la certidumbre jurdica a los usuarios de la informacin registral
y catastral de la propiedad social.
Los objetivos especficos del programa son:
1. Fortalecer la certeza jurdica del patrimonio en el campo;
2. Disponer de una poderosa herramienta de planeacin, que brinde informacin socialmente
til;
3. Mejorar los flujos de informacin en las instancias de gobierno, a fin de lograr la ptima
aplicacin de las polticas pblicas;
4. Lograr un orden cartogrfico georreferenciado y digitalizado de toda la informacin
catastral rural;
5. Mejorar los servicios pblicos;
6. Contar con una plataforma para la actualizacin y el manejo de la informacin catastral
rural del pas, y
7. Contar con informacin registral, catastral, geogrfica, econmica, social y ambiental de la
propiedad rural de todo el territorio nacional, homognea y actualizada.
Fuentes: Documento Rector del Programa de Modernizacin del Catastro Rural Nacional y Plan de Trabajo
2011-2012; Gobierno federal de Mxico; http://www.ran.gob.mx/ran/index.php/programas/modernizacion-
del-catastro-rural.
En el mismo sentido, en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se declara el inters
explcito de promover la productividad y la competitividad, para lo cual, entre otros temas,
es necesario hacer ms eficiente la labor del RPP, impulsando de esta manera el mercado
inmobiliario, a travs de la creacin de un clima favorable para los negocios, dado que
impacta positivamente en la competitividad del pas. Dado que ste es uno de los objetivos
trazados en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, la modernizacin del RPP y los
catastros cobra importancia al incluir el objetivo de volver ms eficiente su trabajo, lo cual
se traducir en una disminucin del tiempo de inscripcin de sus operaciones y en el fomento
de las transacciones inmobiliarias.
En el Presupuesto de Egresos de la Federacin, desde 2007 hasta 2012 se han contemplado
recursos para el Programa de Modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad y
Catastros, y en su evolucin el programa ha sido operado por diferentes organismos como
la Secretara de Gobernacin en 2007, la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal en 2008
y 2009 y la SEDESOL desde 2010 hasta la fecha.
ModeloIntegraldelRegistroPblicodelaPropiedad:
resultadosgenerales
El Modelo Integral del RPP est integrado por 10 componentes, 48 subcomponentes y
243 indicadores con los que se mide el grado de avance de la modernizacin de los Registros
Pblicos de la Propiedad en cada una de las entidades federativas de Mxico. La distribucin
de indicadores, as como el peso especfico de cada uno de los componentes dentro del
modelo, son diferentes (vase la grfica 2.1).
Grfica 2.1. EstructurametodolgicadelModeloIntegradelRegistroPblico
delaPropiedad
Ponderacin de los componentes en la
calicacin general. Modelo Integral Componentes N
m
.

d
e

s
u
b
c
o
m
p
o
n
e
n
t
e
s
N
m
.

d
e
i
n
d
i
c
a
d
o
r
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s
6% 0. Visin Integral 2 11
13% 1. Marco Jurdico 8 63
10% 2. Procesos Registrales 5 67
15% 3. Tecnologas de la informacin 5 28
7% 4. Gestin de calidad 4 11
7% 5. Profesionalizacin de la funcin registral 8 18
7% 6. Polticas Institucionales 5 12
15% 7. Gestin y Acervo Documental 5 14
16% 8. Participacin y Vinculacin con otros Sectores 5 12
4% 9. Indicadores de desempeo 1 7
100% TOTAL 48 243
Fuente: Modelo Integral del Registro Pblico de la Propiedad, SEDESOL.
La medicin del grado de avance de la modernizacin de los Registros Pblicos de
la Propiedad surgi en 2006 como iniciativa del gobierno federal para estandarizar su
funcionamiento mediante un marco de referencia que permitiera otorgar una mayor certeza
jurdica sobre la propiedad de los inmuebles y a la vez proporcionar un servicio ms eficaz
y expedito a los ciudadanos. La evaluacin de los avances conseguidos por las entidades se
realiza peridicamente
7
en el marco del Programa para la Modernizacin de los Registros
Pblicos de la Propiedad y Catastros en Mxico.
El objetivo principal que el modelo plantea es que todos los sistemas registrales existentes
en Mxico favorezcan el crecimiento econmico, la competitividad, el bienestar pblico
y la paz social mediante la publicidad de los derechos reales susceptibles de inscripcin y
de las transacciones inmobiliarias respecto de los mismos.
Desde la primera medicin realizada en las entidades federativas mexicanas se han
logrado avances considerables
8
(vase la grfica 2.2) en el acercamiento al grado ptimo
generalizado en los Registros Pblicos de las 32 entidades federativas. La medicin de 2007
mostr un progreso promedio en el pas de 43.4% con respecto al grado ptimo. A partir
de este diagnstico y de la implementacin de acciones de mejora, cuatro aos despus el
promedio nacional se ubica en 63.3%, es decir, casi 20 puntos porcentuales ms cerca del
grado ptimo de la modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad. Esto indica no
slo la aceptacin y apropiacin del modelo sugerido por el gobierno federal lo que refleja
el inters de los estados por mejorar, sino un verdadero avance a partir de las acciones
que se han venido aplicando. Entre los ejemplos ms notables en el periodo 2007-2011 de
la modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad, destacan cinco entidades, las
cuales muestran avances de entre 44 y 65 puntos porcentuales.
Grfica 2.2. Evolucin2007-2011delpromedionacionaldegradosdeavance
enlasentidadesfederativasmexicanas
Fuente: Mediciones 2007-2011, Modelo Integral del Registro Pblico de la Propiedad, SEDESOL.
9
7
Desde 2006 hasta julio de 2012 se ha realizado un total de 12 mediciones a nivel nacional, con una
periodicidad semestral. La medicin del grado de avance se realiza a travs de la aplicacin de cuestionarios,
guas de evaluacin y entrevistas con funcionarios a partir de indicadores puntuales del grado de implementacin
del modelo.
8
Los datos se obtuvieron a partir de las mediciones peridicas realizadas por el gobierno federal. Para
retratar la situacin actual se utilizan los ltimos datos disponibles de las mediciones peridicas (julio-diciembre
de 2011). Los datos no incluyen el desempeo de los estados de Baja California Sur, Coahuila y Tamaulipas,
debido a que no hubo informacin disponible.
9
Los datos no incluyen el desempeo de Baja California Sur, Coahuila y Tamaulipas en ningn ao. Por otra
parte, no hubo informacin disponible de los siguientes estados en los aos sealados: 2007 (Tabasco, Yucatn);
2008 (Nayarit, Oaxaca, Veracruz, Zacatecas); 2009 (Hidalgo, Michoacn).
2010 2009 2008 2007
43.4%
55.3%
56.8%
59.8%
63.3%
Promedio nacional grado de avance.
2011
En la ltima medicin disponible, en la que el grado de avance promedio en las entidades
se ubica en 63.3% con respecto al ptimo, destaca el hecho de que la mitad de las entidades se
encuentran por encima de ese resultado y 10 de ellas presentan niveles superiores al 80%
de avance (vase la grfica 2.3). No obstante, la entidad ms rezagada muestra un avance de
slo 17.3%, una diferencia amplia con respecto a la mejor, ubicada en 94.9%.
Por lo que hace a los componentes, se observa que los promedios nacionales de los grados
de avance se encuentran entre 43.9% en participacin y vinculacin con otros sectores, y
75.5% en visin integral.
Tambin destaca el hecho de que en seis de los diez componentes analizados, al menos
una entidad ha logrado alcanzar el grado ptimo de avance: 100%. Adems, en los cuatro
componentes restantes el mejor estado se encuentra por arriba del 90% de avance. Por el
contrario, en los componentes de gestin de calidad, gestin y acervo documental e indicadores
de desempeo, existe al menos una entidad que presenta 0% de avance con respecto al modelo,
lo que crea una brecha de 100% con respecto a las mejores en dichos componentes.
De manera especfica, el componente con mayor avance (75.5%) es visin integral, el
cual analiza la claridad de los objetivos, el apoyo institucional y el apego del programa de
modernizacin al Modelo Integral. Esto se explica si observamos que dos terceras partes
de los estados obtienen un avance de ms del 80%, y cinco de ellos se encuentran en el nivel
mximo (100%). En cuanto a la entidad ms retrasada, sta alcanza un resultado de 18%; sin
embargo, como hemos mencionado tiene suficientes referentes a nivel nacional para su mejora.
Grfica 2.3. ResultadosgeneralesdelModeloIntegraldelRegistroPblicodelaPropiedad
Fuente: Medicin de lnea base 2011, Modelo Integral del Registro Pblico de la Propiedad, SEDESOL.
En segundo nivel de avance se encuentra el componente marco jurdico, con 72.9%
respecto al grado ptimo. Destaca adems que es el componente con menor distancia entre
100%
80%
60%
40%
20%
0%
100.0%
75.5%
18.0%
98.4%
72.9%
48.5%
100.0%
69.3%
19.4%
97.6%
66.6%
1.2%
Componentes
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Promedio nacional Mximo Mnimo
100.0%
56.8%
0.0%
92.6%
52.9%
5.6%
91.6%
60.1%
24.9%
100.0%
59.0%
0.0%
100.0%
43.9%
2.8%
100.0%
55.7%
0.0%
94.9%
63.3%
17.3%
el estado ms rezagado (48.5%) y el ms avanzado (98.4%). Sin duda, el marco jurdico
es el tema en el que los estados han puesto mayor mpetu de modernizacin. sta es una de
las reas indispensables para dar paso a la mejora de los Registros Pblicos de la Propiedad,
ya que sin sustento legal las acciones realizadas no brindaran certeza ni trascenderan ciclos
polticos. Los principales indicadores que se contemplan tienen que ver con la validez
jurdica de los nuevos sistemas registrales y los documentos electrnicos, as como con la
claridad de las funciones y atribuciones de los registros.
El tercer componente ms avanzado, con un promedio nacional de 69.3% es el de
procesos registrales. En este rengln hay 18 entidades con resultados superiores al promedio
y dos estados con avances ptimos, del 100%. Los estados ms rezagados pueden adoptar
las mejores prcticas, que se refieren a mecanismos para hacer ms eficientes los trmites
y servicios que la institucin ofrece, as como a la implementacin de flujos de trabajo
optimizados, que incorporen el uso de herramientas tecnolgicas como la firma electrnica
avanzada.
Con resultados similares, observamos que tecnologas de la informacin alcanza un
avance promedio de 66.6%. Sin embargo, la entidad ms avanzada se encuentra ligeramente
por debajo del grado ptimo al obtener 97.6%. En este caso, la brecha entre sta y la ms
rezagada (1.2%) es muy amplia. Sin embargo, la mitad de los estados lograron resultados
por arriba del 80%, de los cuales siete estn incluso en niveles mayores a 95%.
Polticas institucionales evala el diseo de estrategias y directrices que permitan
una estructura moderna, autosuficiente, que fomente la cultura registral y d soporte a la
operacin. La entidad ms avanzada alcanza un 91.6%, mientras que la ms rezagada se
ubica en 24.9%. El promedio de los estados es de 60.1% de avance, y 15 se ubican por
debajo de l. De esta manera, la implementacin de mejoras en este componente es todava
una tarea pendiente para ellos.
A pesar de que existen cuatro entidades con avances menores al 10%, la media nacional
en gestin y acervo documental alcanza el 59%. ste es uno de los tres componentes en
los que existen desempeos muy polarizados: hay una entidad con 0% de avance y dos con
100%. Medidas de preservacin, seguridad fsica e inviolabilidad de los registros son algunas
de las tareas pendientes.
En cuanto a la gestin de calidad tambin con una brecha del 0 al 100%, el promedio
nacional se ubica en 56.8% con respecto al grado ptimo. Sin embargo, las entidades con
avances menores del 20% pueden aprender de las que se ubican entre el 90% y el 97%, as
como de las que ya alcanzaron el 100%. El objetivo ser generar una poltica de calidad,
centrada en la innovacin y la mejora continua, que garantice la satisfaccin del usuario.
Con menor grado de avance promedio (55.7%) se encuentra el componente de indicadores
de desempeo, que evala la existencia de estndares de operacin y calidad de los servicios
prestados por la institucin. Nuevamente, encontramos una distancia de 100 puntos entre
los cuatro estados con avance nulo y los tres con avance ptimo.
En profesionalizacin de la funcin registral, el rango de resultados va de 5.6% a 92.6%,
y la media nacional se ubica en 52.9%. En este aspecto, es muy importante que todas las
entidades concentren sus esfuerzos en la constante capacitacin y especializacin del
personal, as como en el diseo de perfiles adecuados para las labores realizadas en los
Registros Pblicos de la Propiedad.
Finalmente, como ya se mencion, el componente que presenta el mayor grado de rezago es
el de participacin y vinculacin con otros sectores, cuyo objetivo principal es la coordinacin
e integracin de informacin entre las instituciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria.
En este aspecto el avance promedio nacional es de 43.9%, la entidad ms rezagada registra un
2.8% de avance y la mejor situada alcanza el avance ptimo de 100%.
En general, existe un avance relativamente homogneo en los componentes. Visin
integral, marco jurdico y procesos registrales destacan como los componentes que en
promedio han merecido ms atencin y compromiso de las entidades federativas. Es necesario
que se inviertan recursos y esfuerzos similares en el resto de los componentes. En trminos
de rezago, destacan aquellos componentes enfocados en la medicin del desempeo, la
profesionalizacin del personal y la vinculacin e interoperabilidad con otras instituciones.
Incorporacindeloscatastrosalesfuerzodemodernizacin
De la mano con los programas y la necesidad de modernizacin de los Registros
Pblicos de la Propiedad, surge en el mismo Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 el
antecedente del Programa de Modernizacin de Catastros.
Recuadro 2.5. Resumenycronologadelosprincipalesesfuerzos
demodernizacindeloscatastros
2007 Modernizacin de Catastros en el Plan Nacional de Desarrollo, de la mano con los
programas y la necesidad de modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad.
2009 Diseo del Programa de Modernizacin Catastral (PMC) de BANOBRAS, con apoyo del
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), el cual inclua un diagnstico, la
ejecucin de acciones de modernizacin y supervisin, y un dictamen de conclusin.
2010 La SEDESOL desarrolla, junto con el INAP, el Modelo ptimo de Catastro tomando
como base el programa anterior, as como la metodologa para la medicin de lnea base
con siete indicadores. El modelo obtiene el consenso de los principales actores (CONAVI,
INEGI, SHF, INEGI, ANNM y RAN), integra la vertiente de catastro y proporciona
recursos a las entidades.
2011 La SEDESOL realiza los primeros diagnsticos de los catastros estatales que utilizan
parmetros para una medicin en la materia con base en el Modelo ptimo de Catastro,
el cual considera la vinculacin y consistencia entre la informacin del RPP y el catastro,
con lo cual se deriva hacia planes de mejora.
2011 El INAP aplica la primera medicin de lnea base a todas las entidades federativas para
conocer la situacin actual de sus catastros. Los esfuerzos de modernizacin se integran
en el Programa de Modernizacin y Vinculacin de Registros Pblicos de la Propiedad y
Catastros.
2012 Los estados de Campeche, Colima y Morelos crean interfaces de comunicacin para
intercambiar la informacin contenida en las bases de datos de sus RPP y catastros,
dentro de cada entidad, y utilizan la herramienta del INEGI, Mapa Digital de Mxico,
para integrar la informacin planteada en la cdula nica de registro-catastro, lo cual tiene
aplicaciones en la planeacin urbana.
Los primeros esfuerzos para conformar un proyecto ejecutivo encaminado hacia la
modernizacin catastral fueron realizados por BANOBRAS, con el apoyo del Instituto
Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), a travs del Programa de Modernizacin
Catastral (PMC), el cual financiaba un diagnstico, subsidiaba la ejecucin de acciones de
modernizacin y contaba con una supervisin y dictamen de conclusin. Cabe sealar que el
mbito de operacin de este programa era municipal, por lo cual su avance estaba sujeto a la
voluntad de los cabildos, que permanecen tres aos en funciones. Sin embargo, su enfoque
estaba centrado en la recaudacin y las propiedades en zonas urbanas, dejando de lado la
propiedad rural privada y los municipios con baja recaudacin. El programa fue diseado
en 2009 con el objetivo principal de actualizar el padrn de contribuyentes para el pago
del impuesto predial, as como de promover el desarrollo de los Sistemas de Informacin
Geogrfica Municipales, para generar informacin confiable de ordenamiento territorial.
Posteriormente se instruy a la SEDESOL para retomar los esfuerzos de coordinacin
de las acciones de modernizacin catastral, y as aprovechar los conocimientos adquiridos
con la modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad y la implementacin de los
programas estatales de modernizacin.
El Ejecutivo federal consider que la SEDESOL era la dependencia idnea para continuar
con el trabajo, ya que entre sus atribuciones se encuentran las de promover y concertar
programas de vivienda y desarrollo urbano, apoyar su ejecucin, as como promover e
implementar mecanismos de financiamiento para el desarrollo regional y urbano para
la vivienda, todo esto de manera coordinada con otras dependencias y entidades de la
administracin pblica federal, con los gobiernos estatales y municipales, as como con
instituciones de crdito y diversos grupos sociales y privados.
10
Con el objetivo de no dejar atrs los esfuerzos que se haban realizado para la
modernizacin de los catastros, la SEDESOL elabor, junto con el Instituto Nacional
de Administracin Pblica (INAP) el Modelo ptimo de Catastro (vase el recuadro
2.6), tomando como base de trabajo los programas anteriores. En este sentido, el modelo
elaborado por la SEDESOL considera una metodologa similar a la utilizada para el RPP, en
la que cada componente alinea sus metas y se integra dentro del Programa de Modernizacin
y Vinculacin de Registros Pblicos de la Propiedad y Catastros.
Recuadro 2.6. ModeloptimodeCatastro
El Modelo ptimo de Catastro tiene como objetivo establecer un marco de referencia
que funcione como gua para que los catastros mexicanos dignifiquen su funcin mediante la
aplicacin de un diseo conceptual que los convierta en instituciones eficaces, eficientes, con
procesos operativos modernos y con capacidad para el intercambio de informacin estratgica,
vinculando la informacin catastral con el RPP y otras instancias registrales y estableciendo
reglas claras para el manejo de discrepancias, a fin de brindar seguridad jurdica en la tenencia de
la tierra y sustentar el desarrollo econmico, la planeacin y la administracin territorial de los
estados y municipios.
El modelo establece la ruta de transformacin que debe seguirse en cada uno de los aspectos
relevantes del servicio catastral, para cumplir con los principios y la visin de modernidad.
10
Programa de Trabajo 2011, Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio.
El Modelo ptimo de Catastro fue presentado en 2010 por la SEDESOL y desarrollado por
expertos en la materia del INAP, quienes tomaron como base los trabajos realizados anteriormente
por BANOBRAS y el INEGI.
El modelo est constituido por 7 componentes y 44 subcomponentes, que representan las
reas que se deben modernizar para lograr el fortalecimiento institucional del catastro:
Marcojurdico: Este componente evala los instrumentos legales que permiten soportar los
procesos contemplados en el Modelo ptimo de Catastro, as como clarificar las atribuciones
y responsabilidades de la funcin catastral y prestar servicios electrnicos con validez jurdica.
Procesosyreglasdenegocio: El componente mide la estandarizacin de procesos a travs
de la homologacin de trmites y servicios catastrales, con una definicin general de criterios y
requisitos que considerar, independientemente de la entidad de que se trate.
Tecnologas de la informacin: Mide la correcta aplicacin de soluciones tecnolgicas
para satisfacer las necesidades de modernidad de los catastros, facilitando la integracin y la
explotacin de la informacin e incrementando la eficiencia y eficacia institucional al garantizar
la certeza jurdica.
Vinculacin catastro-RPP: Evala el grado de integracin de la informacin entre
dependencias catastrales y registrales, utilizando la cdula nica del RPP y el catastro, que integra
la informacin contenida en ambas bases de datos, lo cual permite comprobar su congruencia
(vase el recuadro 2.7). La vinculacin implica desde la simple homologacin en el uso de
informacin y claves de identificacin compartidas, hasta la integracin de dependencias en un
solo organismo para una mejor administracin del territorio.
Profesionalizacin de la funcin catastral: Analiza el grado de desarrollo profesional
del personal y las estrategias, programas, polticas y criterios de distintos rdenes y niveles,
requeridos para cumplir la funcin del catastro. Entre las herramientas consideradas para cumplir
con este componente estn el sistema de capacitacin y desarrollo del personal, los manuales de
organizacin y procedimientos, y los planes de carrera.
Gestindecalidad: Evala la existencia de una poltica de calidad en las oficinas catastrales,
que garantice la alineacin de los procesos con los objetivos de satisfaccin de los usuarios,
calidad de los productos y mejora continua den los servicios prestados.
Polticas institucionales: Evala el avance en la implementacin de las reformas para que
los catastros cuenten con estructuras y programas institucionales adecuados que den soporte a la
operacin. Entre las principales polticas institucionales destacan: autosuficiencia presupuestal,
derechos adecuados por los servicios, control de los fenmenos de corrupcin que pudieran
presentarse y fomento de la cultura catastral.
El Programa de Modernizacin y Vinculacin de Registros Pblicos de la Propiedad y
Catastros tiene la ventaja de que recaba las inquietudes manifestadas por los actores del
mercado inmobiliario concernientes a las debilidades del marco jurdico y al funcionamiento
de mala calidad de las instituciones que gobiernan el proceso inmobiliario, las cuales abarcan
desde la regulacin del desarrollo urbano hasta la autorizacin de proyectos, el registro de
operaciones inmobiliarias y la resolucin de incidentes judiciales.
Los objetivos de dicho programa son:
Brindar mayor certeza jurdica a las familias mexicanas mediante la unificacin de
la informacin de los catastros y RPP de todos los predios del pas.
Integrar una sola base de datos con la informacin de:
RPP, catastros municipales y/o estatales, urbanos y rurales privados.
Registro Agrario Nacional.
Lograr que la Federacin cuente con acceso a un sistema integral de consulta conforme
a sus necesidades, cuidando la integridad y confidencialidad de la informacin.
Coordinar la modernizacin de los RPP y los catastros a travs de la canalizacin de
subsidios pblicos.
Desarrollar un modelo integral, reproducible, de vinculacin y actualizacin de los
RPP y los catastros.
Difundir los modelos integrales de catastros y RPP para que su uso se generalice en
el pas.
Generar elementos para vincular la informacin de predios y propiedades contenida
en los 32 Registros Pblicos de la Propiedad y los catastros en al menos un 70%.
El gobierno federal aplic en el ao 2011 la primera medicin de lnea base en las 32
entidades federativas con una muestra de catastros municipales. ste es el primer ejercicio
en su tipo, y dar a conocer un diagnstico de la situacin actual de los catastros en cada
una de las entidades, su organizacin y grado de avance con respecto al marco de referencia
presentado por el Modelo ptimo de Catastro.
Recuadro 2.7. CdulanicaCatastralElectrnica
El Modelo ptimo de Catastro considera una cdula nica catastral electrnica que consiste en
un documento electrnico destinado a registrar cada uno de los bienes inmuebles a fin de permitir
su ubicacin. En este documento electrnico se incluye informacin (como datos del propietario,
ubicacin, caractersticas fsicas y datos tcnicos, histricos, administrativos, geogrficos, fiscales
y econmicos, entre otros) que permite identificar plenamente y con claridad un bien inmueble.
Esta cdula sirve de base para la vinculacin de la informacin del RPP con la del catastro
gracias a la utilizacin de la clave catastral y el folio real, lo que permite obtener la informacin
registral relacionada con cada bien inmueble.
De esta forma el RPP conoce los datos sobre la situacin fsica del predio, como rea,
linderos, medidas perimtricas y ubicacin, mientras que el catastro puede precisar y conocer a
los propietarios, sus actos y derechos, y fiscalizar el cumplimiento de la tributacin.
La adopcin de la cdula nica catastral electrnica genera importantes beneficios, como
garantizar la certeza jurdica sobre el predio, su propietario y los derechos adquiridos sobre l;
proporcionar informacin referente a las caractersticas fsicas del predio; permitir acceder a la
informacin registral de bienes; as como la posibilidad de crear una ventanilla nica de acceso
para los usuarios, permitiendo el acceso a los trmites y servicios tanto catastrales como registrales
en un solo punto de contacto, reduciendo cargas y costos administrativos a los usuarios.
La coordinacin y el uso de claves nicas, mediante un proceso interinstitucional, permite la
exacta verificacin de los bienes inmuebles, por una parte, y la correcta inscripcin, por la otra,
fortaleciendo el proceso registral y catastral en lo especfico, y el sistema de informacin sobre
derechos de propiedad en lo general.
En este sentido, una de las principales preocupaciones y el principal motor de este
programa integral de modernizacin es la falta de una adecuada vinculacin entre el RPP y
los catastros, ya que el obstculo ms importante es la falta de objetivos alineados y de una
visin conjunta que mejore su desempeo. El objeto principal de la vinculacin del RPP con
los catastros es lograr la administracin integral del territorio y asegurar el patrimonio de los
ciudadanos al consolidar en un mismo organismo la informacin geogrfica y jurdica de
los inmuebles de cada entidad federativa.
ModeloptimodeCatastro:resultadosgenerales
El Modelo ptimo de Catastro est compuesto por 7 componentes, 44 subcomponentes
y 167 indicadores. Con ellos se mide el grado de avance en la modernizacin de los
catastros realizada por cada una de las entidades federativas de Mxico. La distribucin de
indicadores, as como el peso especfico de cada uno de los componentes dentro del modelo,
son diferentes (vase la grfica 2.3)
Grfica 2.3. EstructurametodolgicadelModeloptimodeCatastro
Ponderacin de los componentes
en la calicacin general. Modelo ptimo Componentes N
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25% 1. Marco jurdico 18 69
20% 2. Procesos y reglas de negocio 12 28
20% 3. Tecnologas de la informacin 4 13
20% 4. Vinculacin catastro-RPP 3 7
5% 5. Gestin de calidad 3 29
5% 6. Profesionalizacin de la funcin catastral 2 10
5% 7. Polticas institucionales 2 11
100% TOTAL 44 167
Fuente: Modelo ptimo de Catastro, SEDESOL.
La medicin del grado de avance de modernizacin de los catastros en Mxico surgi de
la inquietud del gobierno federal por alinear esfuerzos que impulsaran dichas instituciones
y, a la vez, optimizar el funcionamiento del binomio RPPcatastro.
Precisamente, tomando como referencia el xito obtenido con el Modelo Integral del
RPP, fue como el gobierno federal en 2011 decidi realizar la primera medicin de lnea
base de los catastros,
11
la cual permiti evaluar el grado de avance inicial en las entidades
federativas, y con base en dicha evaluacin, asignar los recursos federales para los diferentes
proyectos encuadrados en el Programa de Modernizacin de los Catastros en Mxico.
El objetivo principal que el modelo plantea es la administracin y la valuacin eficientes
del inventario de los bienes inmuebles urbanos y rsticos, para permitir la correcta
vinculacin con otras instituciones, como el RPP. Para cumplir con este objetivo, el Modelo
ptimo de Catastro estipula como necesario brindar servicios catastrales de calidad al
pblico en general y a los actores clave del mercado inmobiliario, que permitan una adecuada
identificacin fsica, jurdica, econmica y fiscal, que coadyuve a la gestin territorial,
poblacional y econmica del pas.
El resultado de la primera medicin muestra que existe un grado de avance modesto en
la modernizacin de los catastros mexicanos (vase la grfica. 2.4). El promedio nacional
alcanza el 27.5% del grado ptimo y solamente una entidad registra avances de ms del 50%.
Adems, casi dos terceras partes de las entidades se encuentran por debajo de la media, y
el estado ms rezagado slo obtiene un 9.5%.
Por otra parte, de los siete componentes analizados en la medicin, se observa que
aquellos con desempeos ms bajos en promedio son polticas Institucionales con 4.8%
y Vinculacin catastro-RPP, con 5%. El resto de los componentes tambin tienen desempeo
reducido, ya que todos se ubican por debajo del 48% de avance.
De manera especfica, el componente con mayor desarrollo (47.2%) es procesos y reglas
de negocio, el cual mide la eficiencia de los procedimientos realizados en los catastros, as
como la calidad de sus padrones y la implementacin de la cartografa digital. Sin embargo,
el grado de avance de las 32 entidades es bastante heterogneo, ya que el rango de resultados
discurre desde el 8.9% hasta el 88.8%; es decir, una diferencia de 10 veces ms entre el
mejor y el peor.
En segundo lugar se ubica la gestin de calidad, componente muy relacionado con el
anterior. En este caso, el promedio nacional se ubica en 45.5% de avance, con un rango
de calificaciones que va del 19% al 90.2%. Los principales temas que se consideran para
el anlisis de este componente corresponden a la poltica de calidad de la institucin y a la
implementacin de manuales de procedimientos e indicadores de desempeo.
11
La medicin del grado de avance se realiza a travs de la aplicacin de cuestionarios, guas de evaluacin
y entrevistas con funcionarios. La medicin fue realizada por el INAP y la SEDESOL en una muestra de 164
municipios de Mxico.
Grfica 2.4. ResultadosgeneralesdelModeloptimodeCatastro
Fuente: Medicin de lnea base 2011, Modelo ptimo de Catastro, SEDESOL.
El componente de marco jurdico se ubica como el tercero en grado de avance nacional,
con una media de 29.9%. sta es una de las reas a las que se dedican mayores esfuerzos
modernizacin. No slo dar sustento a cualquier accin de mejora, sino que permitir la
trascendencia de los cambios. Sin embargo, se observa que la entidad con mayor avance
se encuentra por debajo del 50%. En este sentido, sern prioritarias las acciones de
modernizacin por parte de las entidades, sobre todo aquellas encaminadas a permitir la
vinculacin de informacin entre el catastro y el RPP, as como la implementacin de
la cdula nica catastral electrnica.
Con niveles de avance similares se encuentra el componente de profesionalizacin de
la funcin catastral, cuyo promedio nacional es de 29.2%. Sin embargo, a diferencia del
marco jurdico, existe al menos una entidad con un grado de avance cercano al 70%. Ello
representa un importante aliciente y un modelo a seguir para aquellas entidades con avances
ms modestos. La importancia de una capacitacin continua y una adecuada estructura
institucional con perfiles definidos es clave en el xito de una institucin como el catastro.
Con menor grado de avance 28% se ubica el componente de tecnologas de la
informacin, el cual es de los que reciben mayor atencin en el Modelo ptimo por los
beneficios que la implementacin de estas herramientas reporta a la funcin catastral. Se
observa que una tercera parte de las entidades se encuentran por debajo del 20% de avance,
y la ms atrasada registra un 4.4%. Por otro lado, el estado ms avanzado logra obtener un
67.2% de avance, colocndose como referente para el resto. Los logros de dicha entidad
estn relacionados con la consolidacin de una base de datos catastral estatal dotada de
medidas de seguridad, interconectividad con otras instituciones, as como la infraestructura
adecuada para asegurar la preservacin e inviolabilidad de la informacin.
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Subcomponentes
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Promedio nacional Mximo Mnimo
46.6%
29.9%
14.1%
88.8%
47.2%
8.9%
67.2%
28.0%
4.4%
90.6%
5.0%
0.0%
90.2%
45.4%
19.0%
67.8%
29.2%
11.4%
47.5%
4.8%
0.0%
51.0%
27.5%
9.5%
La vinculacin catastro-RPP muestra un grado de avance muy bajo: es el segundo
componente ms rezagado, con 5%. Esto se explica porque 26 entidades muestran un avance
nulo en este componente. Sin embargo, una entidad registra un 90.6% en sus resultados, el
grado de avance ms alto en todos los indicadores, lo que demuestra la factibilidad de que
cualquier entidad federativa que se lo proponga alcance el grado ptimo.
El componente ms rezagado con 4.8% en promedio nacional es el de polticas
institucionales. La conformacin de un Instituto Registral y Catastral como organismo
descentralizado, con personalidad jurdica y patrimonios propio, as como la generacin
de indicadores de desarrollo inmobiliario, son temas que an no permean las entidades
federativas. Veinticinco estados presentan un avance del 0% y, de los siete restantes, slo
dos se ubican por arriba del 45%.
En resumen, el promedio nacional de desempeo en los componentes analizados por
el Modelo ptimo de Catastro muestra tres grupos identificables: el primero con dos
componentes cercanos a la mitad del avance sugerido; el segundo con tres componentes
en niveles de cerca del 30%, y el ltimo integrado por dos componentes completamente
rezagados con avances por debajo del 5%.
Los resultados aqu descritos invitan al optimismo en cuanto al impacto potencial del
programa de modernizacin. Considerando que se ha llevado a cabo la primera medicin
catastral y que el esfuerzo de modernizacin apenas comienza, y en vista de la experiencia
con los Registros Pblicos de la Propiedad, la cual indica que se han logrado avances muy
importantes desde que existe el programa de modernizacin, es sensato esperar avances
significativos en la modernizacin de los catastros en los prximos aos.
Los siguientes dos captulos contienen casos de estudio de entidades federativas con uno
de los mejores desempeos en los distintos componentes del Modelo Integral del Registro
Pblico de la Propiedad y el Modelo ptimo de Catastro, de acuerdo con la ltima medicin
disponible de lnea base de ambos modelos. Los casos de estudio se presentan como casos
de xito con las mejores prcticas en cuanto a modernizacin del Registro Pblico de la
Propiedad y los catastros, y su objetivo es servir como modelos a seguir para el resto de las
entidades federativas, impulsando as un cambio institucional en beneficio de los derechos
de propiedad en Mxico.
3. MEJORES PRCTICAS REGISTRALES EN MXICO51
Captulo 3
MejoresprcticasregistralesenMxico
En este captulo se presentan los casos de estudio de las entidades federativas
que tuvieron uno de los mejores desempeos en cada uno de los 10 componentes
los elementos esenciales del RPP que define el Modelo Integral del
Registro Pblico de la Propiedad, de acuerdo con la ltima medicin de la
lnea base. Estas prcticas sirven como ejemplo de compromiso, dedicacin y
resultados alcanzados en la modernizacin del RPP y, por lo tanto, representan
oportunidades de aprendizaje y modelos a seguir por el resto de las entidades
federativas en Mxico.
523. MEJORES PRCTICAS REGISTRALES EN MXICO
La importancia de los RPP y los catastros en Mxico radica en que son las instituciones
que permiten salvaguardar los derechos de propiedad de los mexicanos. Dado que son entes
pblicos, es responsabilidad compartida del gobierno federal y los gobiernos estatales y
municipales garantizar su correcto funcionamiento a fin de asegurar que cumplen con su
cometido de forma eficaz y eficiente.
Para lograr esta tarea es necesario que ambas instituciones cuenten con los elementos
constitutivos adecuados y correctamente desarrollados: andamiaje institucional, marco legal,
tecnologas de informacin, procesos y reglas de negocio, poltica laboral, entre otros. A
travs del Programa de Modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad y Catastros,
el gobierno federal ha propuesto el Modelo Integral del Registro Pblico de la Propiedad
y el Modelo ptimo de Catastro como herramientas que permiten mejorar los elementos
esenciales que conforman las instituciones del RPP y los catastros.
En este captulo se presentan los casos de estudio de las entidades federativas que
tuvieron uno de los mejores desempeos en cada uno de los 10 componentes los elementos
esenciales del RPP que define el Modelo Integral del Registro Pblico de la Propiedad,
de acuerdo con la ltima medicin de la lnea base. La relacin de las mejores prcticas de
las entidades federativas seleccionadas se muestra en la grfica 3.1.
Grfica 3.1. MejoresprcticasenelRPPporcomponenteyporentidadfederativa
Componentes Entidad federativa
0. Visin integral Yucatn
1. Marco jurdico Estado de Mxico
2. Procesos registrales Baja California
3. Tecnologas de la informacin Quertaro
4. Gestin de calidad Guanajuato
5. Profesionalizacin de la funcin registral Morelos
6. Polticas institucionales Baja California
7. Gestin y acervo documental Guanajuato
8. Participacin y vinculacin con otros sectores Colima
9. Indicadores de desempeo Jalisco
Cada caso de estudio est dividido en tres grandes secciones. En la primera se describe
el contexto de los esfuerzos de modernizacin, que se enmarcan dentro del Programa
de Modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad y Catastros, del gobierno
federal. Posteriormente se describen la motivacin, acciones de cambio y beneficios de la
modernizacin del RPP, en general, por la entidad federativa bajo estudio. La ltima seccin
identifica las razones por las cuales dicha entidad es un referente nacional en el componente
especfico del Modelo Integral sealado en la grfica 3.1, as como las acciones que la
llevaron a tener ese desempeo, y se finaliza con la identificacin de los retos futuros para
continuar y consolidar los esfuerzos de modernizacin.
dedicacin y resultados alcanzados en la modernizacin del RPP. Demuestran cmo
el liderazgo, los esfuerzos conjuntos, los programas de trabajo claros y con objetivos
alcanzables, apoyados por una buena organizacin y un financiamiento adecuado, hacen
posible el cambio y la reforma. Por lo tanto, estas mejores prcticas representan oportunidades
de aprendizaje y modelos a seguir por el resto de las entidades federativas de Mxico en su
trabajo para mejorar y modernizar los RPP.
ModeloIntegraldelRegistroPblicodelaPropiedad
Caso:Yucatn
Componente:visinintegral
Esfuerzos de modernizacin conjuntos
El Programa para la Modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad y Catastros
(PMRPPC) se encuentra comprendido dentro del primer eje de poltica pblica del Plan
Nacional de Desarrollo 2007-2012 del gobierno federal de Mxico. El elemento esencial
del programa es la adopcin por las entidades federativas mexicanas del Modelo Integral del
Registro Pblico de la Propiedad (Modelo Integral).
El Modelo Integral diseado por el gobierno federal tiene como propsito promover la
eficiencia y eficacia de dicha institucin en el cumplimiento de la funcin que tiene asignada:
favorecer el crecimiento econmico, el bienestar pblico y la paz social mediante la publicidad
de los derechos reales susceptibles de inscripcin y de las transacciones respecto de los
mismos. Entre 2007 y 2012 el gobierno federal ha otorgado ms de 1,700 millones de pesos
en subsidios federales a los estados mexicanos para adoptar el Modelo Integral dentro de sus
programas estatales de modernizacin. Estos subsidios representan alrededor del 50% del total
de recursos invertidos, y complementan los recursos aportados por los propios estados.
Desde la implementacin del PMRPPC en 2007, el gobierno federal ha mostrado
un esfuerzo sostenido para la modernizacin de las actividades registrales al realizar
evaluaciones peridicas de lnea de base, a travs de las cuales se miden de manera objetiva
los avances alcanzados por las instituciones registrales de cada entidad federativa. Estas
mediciones han permitido dirigir los esfuerzos especficos de modernizacin hacia el
escenario ideal que debieran alcanzar los RPP conforme al Modelo Integral.
Asimismo, para la adopcin ptima del Modelo Integral, el gobierno federal, a travs
de la SEDESOL, brinda asesora puntual a las entidades que lo soliciten. SEDESOL es
la dependencia de la administracin pblica federal responsable del PMRPPC.
Visin general: contexto y acciones de modernizacin
Yucatn es un buen ejemplo de que, combinando liderazgo y visin, cualquier entidad
federativa puede lograr objetivos que, a priori, pareceran difciles de alcanzar. Yucatn es
el estado referente en el componente de visin integral del Modelo Integral impulsado por
el gobierno federal, ya que ha logrado consolidar la visin y el compromiso institucional,
incluyendo estos objetivos con xito en el Programa Estatal de Modernizacin (PEM).
En enero de 2012 se cre en el estado el Instituto de Seguridad Jurdica Patrimonial de
Yucatn (INSEJUPY), como culminacin de los esfuerzos de modernizacin comenzados
desde el inicio de la nueva administracin estatal en 2007 y encabezados por la Oficina de
la Gobernadora.
El INSEJUPY es el organismo pblico descentralizado, con personalidad jurdica y
patrimonio propio, encargado de brindar, como su nombre lo indica, seguridad jurdica sobre
el patrimonio de los habitantes de Yucatn. Est compuesto por la Direccin del Registro
Pblico de la Propiedad y del Comercio, la Direccin de Catastro Estatal y el Archivo
de Notaras. Llegar hasta este punto no fue tarea fcil para los directivos; las lecciones
aprendidas sobre la marcha, la importancia de la organizacin y tener siempre muy clara la
meta fueron slo algunas de las caractersticas en su trayectoria de modernizacin, sobre todo
en lo referente al RPP. Para Yucatn, una estructuracin clara de sus planes y el cambio de
paradigmas, aprovechando las tecnologas de la informacin como herramientas, han sido
fundamentales en su evolucin.
Qu motiv el cambio?
Antes del ao 2007, tanto el RPP como el Catastro eran dependencias menores dentro
de la administracin pblica de la entidad. Si bien se haban realizado algunos programas de
modernizacin, no tuvieron el xito esperado. Adems, exista poca promocin de la cultura
registral en el estado, y los esfuerzos de digitalizacin y modernizacin haban sido fallidos,
generando una situacin jurdica debilitada para los inmuebles de la entidad.
Desde la campaa electoral y con la instauracin de la nueva administracin estatal
en el ao 2007, la gobernadora propuso convertir al estado de Yucatn en la entidad ms
segura del pas, aun cuando ya se ubicaba entre las primeras posiciones. No obstante,
la administracin entrante consideraba importante tomar en cuenta no slo los temas de
seguridad pblica, sino tambin la seguridad jurdica. El proyecto tuvo como objetivo final el
aumento de la actividad econmica en el estado mediante el incremento de las transacciones
del sector inmobiliario para generar mayores inversiones nacionales y extranjeras. De esta
manera, la modernizacin de los servicios pblicos se estableci como uno de los pilares
fundamentales en el Plan Estatal de Desarrollo 2007-2012, dando cabida a los cambios
planteados para el RPP. De esta forma, existi coincidencia entre las acciones del estado de
Yucatn y el PMRPPC impulsado por el gobierno federal. Ambas iniciativas en conjunto
permitieron lograr los cambios en el estado de Yucatn.
Antes de 2007, ao en que se constituy el Modelo Integral impulsado por el gobierno
federal, en el estado de Yucatn se tomaron acciones de gobierno relativas a espacios fsicos
adecuados, incorporacin de tecnologa y mejores condiciones para el trabajo registral.
Algunos de esos primeros esfuerzos no alcanzaron los objetivos planteados, principalmente
los relacionados con la integracin en forma electrnica del acervo registral, situacin que
incidi en los tiempos de respuesta a la ciudadana. Ello llev al RPP a una situacin crtica
en la parte inmobiliaria, ya que gener un rezago de ms de 27,000 trmites en 2007, lo
cual repercuti muy seriamente en la actividad registral de esos meses, con tiempos que
alcanzaban los tres y cuatro meses para su conclusin.
En este sentido, y para solventar el caos ocasionado, la administracin entrante tuvo
que utilizar los pocos recursos con que contaba entonces, asignndolos a la contratacin de
personal adicional que ayudara a abatir el rezago, y a la revisin de los procesos registrales para
identificar los puntos crticos y generar una sinergia de colaboracin que permiti incorporar
equipos de cmputo provenientes de otras dependencias estatales para cumplir con el trabajo.
Cuando Yucatn conoce el Modelo Integral, a travs de diferentes reuniones sostenidas
entre la gobernadora y representantes del gobierno federal, y a partir de la primera medicin
de lnea base, realizada en 2007, la entidad decidi incorporarse de manera decidida al
programa de modernizacin. Con el apoyo total de los organismos federales que participaban
en el proyecto, Yucatn fue sujeto de la primera medicin de lnea base. Sorpresivamente,
su calificacin se encontraba en un nivel aceptable, de poco menos del 65%; sin embargo,
la evaluacin sirvi para que la entidad pudiera generar una estrategia con metas claras y
medibles, por lo que el momento result idneo para establecer un plan de modernizacin
que el gobierno estatal empez a trazar en conjunto con el federal.
Entonces se present por primera vez el PEM de Yucatn al gobierno federal y se
presupuestaron a nivel estatal los recursos para acceder al programa, lo que permiti
iniciar las acciones de modernizacin. Hasta la fecha, el gobierno federal y el gobierno del
estado han aportado 51.50 millones de pesos cada uno, como parte del PMRPPC, para la
modernizacin del RPP.
Un trabajo en conjunto
Con el inicio del programa, las muestras de apoyo de algunos organismos del gobierno
estatal no se hicieron esperar. Tambin fue indispensable el apoyo del Notariado del Estado:
no slo por la incorporacin del Archivo Notarial al mismo INSEJUPY, sino porque se cre
el Comit de Consulta de Seguridad Jurdica Patrimonial del Consejo Consultivo para la
actualizacin del orden jurdico estatal, en el que participaron el consejo y los dos colegios
de notarios existentes en el estado para trabajar tanto en el marco normativo como en el
proceso de modernizacin.
Adems del acercamiento a las asociaciones de fedatarios respecto a las nuevas
disposiciones normativas, en el dilogo con el Comit de Consulta de Seguridad Jurdica
Patrimonial para la actualizacion del orden jurdico estatal, tambin participaron sectores
de la sociedad relacionados con el tema, como el Colegio de Abogados, la Canacintra, la
Academia de Licenciados en Derecho, las universidades, la CANACO Mrida, la Barra de
Abogados de Yucatn, la COPARMEX, escribanos pblicos,
1
el Poder Judicial del estado
y el Consejo de Notarios, entre otros. As fue como se logr tanto concertar las reformas a
las leyes como atender las peticiones y demandas de los usuarios del Registro Pblico.
Acciones para la modernizacin
Despus de la publicacin del Plan Estatal de Desarrollo 2007-2012, con el apoyo total
del gobierno del estado para la modernizacin de los servicios del RPP, y con los recursos
1
Figura exclusiva del estado de Yucatn. Es el abogado o licenciado en derecho a quien se delega fe pblica
para que haga constar y formalice los actos jurdicos con un lmite mximo de cuanta de 1,200 das de salario
mnimo vigente en el estado.
financieros aportados por el estado y la Federacin como parte del PMRPPC del gobierno
federal, se empez a trabajar primordialmente en las adecuaciones del marco normativo.
En principio, se reformaron la Ley del Notariado y el Cdigo Civil, se trabaj en la Ley de
Firma y Documentos Electrnicos y en la Ley de Fraccionamientos, y se analizaron reformas
a la Ley del Registro Pblico de la Propiedad y del Comercio y a la Ley de Catastro.
La primera accin de modernizacin que tuvo un impacto evidente fueron los cambios
de la estructura de la administracin pblica estatal, como resultado de actualizar el marco
normativo. A travs de la presentacin al Legislativo y la posterior aprobacin del Cdigo
de la Administracin Pblica, as como la emisin subsecuente de su reglamento, se crea en
2008 la Consejera Jurdica del Estado. Dicha institucin no slo reconoci la importancia
del tema y dot al RPP de una funcin relevante dentro del estado, sino que en concordancia
con el Plan Estatal de Desarrollo 2007-2012 elabor un plan integral con metas especficas
como: (1) actualizacin del marco normativo, (2) implementacin de avances tecnolgicos
en los procesos, (3) mejora de los procesos y las certificaciones de calidad, y (4) mejora de
las condiciones laborales.
En primera instancia, se plante crear un organismo desconcentrado que uniera en una
sola dependencia el RPP, el Archivo Notarial y el Catastro. Sin embargo, despus de un
trabajo conjunto con el gobierno federal, se recomend a los directivos de la Consejera
Jurdica que, dada la vinculacin que ya se tena entre Registro Pblico y Catastro, era
preferible la creacin de un Instituto Registral y Catastral como rgano descentralizado.
De igual manera, en 2010 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) colabor con los
directivos del RPP en el anlisis de las ventajas de que ste se convirtiera en organismo
descentralizado. Fue as como, en 2010, se comenz a elaborar una ley conjunta que
contemplaba la creacin del INSEJUPY.
2
La ley fue anunciada en julio de 2011 y entr en
vigor en enero de 2012, definiendo al instituto como organismo pblico descentralizado
de la administracin pblica de Yucatn, con personalidad jurdica, patrimonio propio y
autonoma de gestin.
El siguiente gran paso en la modernizacin fue dedicar personal del instituto al seguimiento
y vigilancia del cumplimiento de las metas propuestas, as como a la organizacin de las
mejoras. El INSEJUPY no slo cuenta con un lder dentro de la institucin, sino que adems
se apoya en una empresa externa que le permite llevar una bitcora puntual de los proyectos
de modernizacin para asegurarse de su cumplimiento en tiempo y forma, as como el
control de avances de los proveedores de los servicios requeridos.
En tercer lugar, un avance fundamental para Yucatn fue continuar con el desarrollo de
sistemas propios y la adquisicin de tecnologas para ofrecer servicios electrnicos a los
usuarios. Este proyecto como en todas las entidades represent la accin ms onerosa en el
proceso de modernizacin. Los primeros trabajos de compra e implementacin de tecnologas
tuvieron que hacerse con un presupuesto muy limitado, nicamente con el apoyo del gobierno
estatal, obteniendo apoyos de otras dependencias en especie, como equipos de cmputo.
En este sentido, para los directivos del INSEJUPY fue de vital importancia no privilegiar
la tecnologa por encima de los procesos ni del personal. La visin consisti en crear sistemas
que ayudaran a los registradores en su trabajo diario, teniendo claro que la tecnologa era una
herramienta que vena a complementar el trabajo del registrador, pero que nunca sustituira
el anlisis humano.
2
Mediante la expedicin del Decreto 433 de fecha 29 de junio de 2011.
El diseo del sistema parti del objetivo de trasladar el proceso jurdico a un sistema
informtico dinmico, que fuera ms all de una simple acumulacin de bases de datos. Si
bien los sistemas ayudaron a la organizacin de la informacin, el registrador es el nico
responsable de analizar y calificar los actos. En lo que respecta a su implementacin, a pesar
del rechazo natural al cambio, poco tard el personal del Registro Pblico en asimilar los
sistemas y comprender los beneficios que reportaban a su labor.
Actualmente, en trminos tecnolgicos, en Yucatn se maneja un total de cuatro sitios
web intercomunicados con fibra ptica, con un anillo perifrico de fibra ptica para tener
rutas de conexin hacia servidores centrales. Se invirti tambin en la adquisicin de clientes
ligeros y se increment el ancho de banda. Todos los registradores tienen asignadas firmas
electrnicas y certificados electrnicos, y firman con lector biomtrico. En cuanto al sistema
que se utiliza en la actividad registral, es un sistema cliente-servidor que se encuentra alojado,
como establece el Cdigo de la Administracin Pblica y su reglamento, segn las normas y
lineamientos que establece la Oficiala Mayor a travs de la Direccin General de Tecnologas
de Informacin, en los servidores de aplicaciones y de bases de datos en el sitio principal de
gobierno, que se ubica fsicamente en las instalaciones de la Secretara de Hacienda. Esto
permite que exista una interoperabilidad de las bases de datos, brindando ventajas en la
comparticin y anlisis de informacin estatal alimentada por las dependencias.
En suma, la creacin de un organismo descentralizado con herramientas que facilitaron su
actuacin, un rea dedicada al seguimiento e implementacin de los proyectos, y un sistema
tecnolgico robusto que puso en el centro al funcionario y al usuario, fueron los pilares que
sentaron las bases de lo que es hoy la modernizacin del RPP en Yucatn. Todo ello, con el
auspicio de los recursos estatales y federales que forman parte del PMRPPC del gobierno
federal.
El cambio trae beneficios
Los esfuerzos de modernizacin en Yucatn han beneficiado de tanto al personal de
la institucin como a los usuarios. La introduccin de tecnologas y equipos, as como el
desarrollo de programas informticos, han motivado al personal a realizar mejor su trabajo,
ya que logran concluir los procesos de manera ms ordenada y expedita. Esto, a su vez, ha
logrado reducir los tiempos de respuesta de los trmites del RPP, mejorando la percepcin
de los usuarios frecuentes.
El da de hoy Yucatn es uno de los pocos estados del sur de la Repblica que han tenido
un buen desempeo en las mediciones de lnea base del Modelo Integral. La entidad ha
alcanzado niveles del 86% y contina trabajando con entusiasmo para obtener un mayor
avance. Su constancia en la modernizacin le ha permitido ser una de las pocas entidades
que han accedido a recursos federales del PMRPPC de manera ininterrumpida.
Visin integral en Yucatn: saber en dnde poner la mira
El componente visin integral del Modelo Integral evala desde una ptica general el
proyecto de modernizacin de una entidad. Su objetivo es contar con una visin clara y un
alto grado de compromiso institucional, as como con un programa estatal de modernizacin
que garantice la aplicacin del Modelo Integral.
Qu hace de Yucatn un referente nacional?
Yucatn es reconocido en el componente visin integral por haber construido, en
condiciones adversas y en los ltimos cinco aos, un proyecto de modernizacin en su
RPP con todas las caractersticas necesarias para estar entre los primeros lugares del pas
en este componente. La visin clara y bien definida que ha surgido de la alta direccin del
INSEJUPY, as como el compromiso que han mostrado las autoridades estatales al presentar
y construir un Programa Estatal de Modernizacin integral y completo, son las cualidades
de Yucatn para ser referente nacional.
El compromiso poltico, el cabildeo a favor de las modificaciones legales en los organismos
encargados de hacerlas, y la obtencin de financiamiento y presupuesto han demostrado ser
los tres puntos ms relevantes para lograr una modernizacin exitosa, de acuerdo con la
experiencia de Yucatn. Adems, de los 10 indicadores que mide el componente de visin
integral, la entidad considera que la mayora de las acciones de mejora se han enfocado en
realizar modificaciones legales, consolidar el compromiso poltico e incorporar los servicios
y consultoras de apoyo necesarios para alcanzar los objetivos planeados.
La implementacin de una visin integral
Si bien no hubo un impacto visiblemente positivo de los esfuerzos anteriores, la obtencin
de recursos del PEM 2008 para Yucatn fue lo que marc la diferencia para poder comenzar
a construir un plan de modernizacin. Con base en el Plan Estatal de Desarrollo y en el
Modelo Integral se implement el Programa Estatal de Modernizacin presentado ante las
autoridades federales en 2008. El programa no slo incluy las mejores prcticas en trminos
del modelo para las reas de servicios registrales, sino que tuvo en cuenta elementos de la
experiencia diaria y estrategias de seguimiento y evaluacin con apego al propio Modelo
Integral.
En los ltimos cuatro aos, Yucatn recibi financiamiento federal para realizar
sus proyectos operativos anuales de modernizacin, que lograron acumular un monto
de inversin superior a los 43 millones de pesos,
3
haciendo visible la relevancia de la
continuidad del programa en la entidad. Cada uno de estos proyectos fue elaborado y
aprobado principalmente por el presupuesto de la administracin estatal, quedando de
manifiesto el apoyo poltico con el que contaban el programa y sus logros.
A partir de 2007, al sumarse al PMRPPC, Yucatn obtuvo resultados que se vieron
reflejados en la calidad de los servicios ofrecidos por el RPP. Ello permiti que, ao con
ao, se ajustaran y actualizaran las tarifas y los derechos por los trmites y servicios. Esta
actualizacin ha permitido ejecutar una estrategia financiera basada en la diferencia que
representaban los ingresos respecto del ao inmediato anterior como sustento del plan que se
presentaba anualmente; es decir, que los propios beneficios del PMRPPC se convirtieron en
soporte financiero de su continuidad y sustentabilidad.
Desde la creacin del INSEJUPY se han realizado reuniones internas de alta direccin,
conformadas por los directores de Registro Pblico, Catastro y Jurdico, as como por
los jefes de los departamentos tcnicos y registradores, con el fin de unificar criterios de
calificacin, inscripcin y diferencias de nomenclatura, entre otros.
3
Recursos aportados solamente por el estado.
Adems, este ao se terminar de instalar formalmente el Comit de Consulta de
Seguridad Jurdica Patrimonial del Consejo Consultivo para la actualizacin del orden
jurdico, con el cual se iniciaron los esfuerzos para la creacin del INSEJUPY y el anlisis
de su marco jurdico, conformado por sectores interesados directamente en el tema.
Para el estado de Yucatn, la obtencin y asignacin de recursos para continuar con los
trabajos ha dejado de ser un obstculo. En su experiencia, una vez que se tiene la voluntad
poltica y el apoyo para conseguir los recursos, lo nico que hace falta es trabajar para poder
presentar puntualmente cada ao ante las autoridades el PEM correspondiente.
Conforme a la experiencia de Yucatn, obtener la ayuda de una empresa consultora a
lo largo del ao a fin de cumplir el PEM ha sido muy relevante para lograr el xito en las
tareas. Adems, la empresa funge como organismo externo con una visin objetiva de los
trabajos que se realizan. En trabajos futuros, como la consolidacin de la modernizacin del
Catastro, se pretende que esta ayuda funcione como unidad de control de proyectos cuando
se reciban los recursos tanto del PEM como del futuro Proyecto Ejecutivo de Catastro
(PEC). Esta misma empresa ayuda al INSEJUPY a entregar informes trimestrales referentes
al PEM, y de manera interna da a conocer mensualmente el seguimiento de contratos con
proveedores y entregables, lo que permite al instituto estar siempre al da en cuestin de
pagos y contratos. Asimismo, ha apoyado en la implementacin de las recomendaciones y
observaciones que se han hecho en las evaluaciones de la medicin de lnea de base con el
objetivo de seguir los avances y cumplir los programas.
Debido a que cada ao se modifican las necesidades que hay en el INSEJUPY, conforme
se van alcanzando los objetivos anuales propuestos y se mejoran los indicadores, se han
tenido que incluir nuevas propuestas en el PEM correspondiente. Es necesario hacer una
valoracin anual, despus de recibir los resultados de las mediciones de lnea de base,
para equilibrar avances y decidir dnde ser necesario invertir en el siguiente ciclo. En los
componentes en los que ya se alcanzaron niveles altos, se reduce la inversin sin renunciar
a mantener el grado de avance.
La presentacin del PEM incluye el trabajo arduo de todos los directivos del instituto.
Tener informacin actualizada y bien organizada es indispensable para poder presentar los
proyectos de manera puntual, una vez que los lineamientos se hayan publicado. Si bien
realizar todos los trmites lleva alrededor de cinco o seis meses, es importante considerar
que la negociacin de recursos estatales y el pari passu
4
federal, as como la entrega, no
dependen del INSEJUPY, por lo que en ocasiones los directivos deben comenzar a trabajar
en las acciones desde mediados del ao, aunque esto no implica ninguna repercusin en el
programa de trabajo.
Para lograr consolidar todo el esfuerzo en la modernizacin, es primordial que los
usuarios tanto internos como externos del INSEJUPY estn informados en todo momento
de las mejoras a las que est sujeta la institucin. Lo anterior, conforme a la premisa de que
no sirve invertir recursos y esfuerzos que no vayan a ser percibidos por los usuarios. En
principio, en Yucatn se han puesto a disposicin de otras reas del gobierno mecanismos
de acceso a la informacin, segn sus necesidades. Por ejemplo, con la Direccin de Control
Patrimonial, para tener inscripciones vigentes de los bienes inmuebles propiedad del
estado. De la misma manera, el INSEJUPY ha compartido su esquema de modernizacin e
4
Este trmino designa el esquema de aportacin equitativa entre el gobierno federal y el estatal. Por cada
peso que aporta la entidad, la Federacin aporta un peso.
innovacin a otras reas del gobierno para que puedan repetirlo. Lo anterior demuestra que
el cambio de visin en un rea de servicio pblico acaba permeando de manera directa e
indirecta el resto de los servicios.
La participacin de usuarios ha sido clave desde la inclusin de fedatarios pblicos en
los grupos de trabajo, pasando por las campaas de difusin masiva en diversos medios de
comunicacin para informar a la ciudadana, hasta la imparticin de cursos y seminarios
para el personal de las dependencias. Pieza clave de lo anterior ha sido tambin el trabajo
efectuado en la pgina web del INSEJUPY para difundir informacin relevante de manera
ms eficaz y accesible para todos.
Complementa todo lo anterior la instalacin de la Comisin de Seguridad Jurdica
Patrimonial del Consejo Consultivo del gobierno del estado, en la cual se escuchan las
demandas y requerimientos de la sociedad, y que ha permitido identificar las reas de
oportunidad de la institucin. En este sentido, la informacin correctiva se recibe a travs
de la Comisin Interna del INSEJUPY, donde se discuten los temas que surgen de manera
cotidiana. Tambin se invita a participar a los cuerpos colegiados interesados en la materia
y, por ltimo, se da seguimiento a los buzones de sugerencias y se realizan cuestionarios
peridicos a los usuarios.
Uno de los aspectos ms importantes a considerar como parte de la planeacin orientada
a los objetivos establecidos es contar con elementos documentales y recursos humanos que
puedan trascender los cambios de administracin para dar continuidad a los programas.
Retos futuros
Con la creacin del INSEJUPY se pretende presentar a la Federacin un solo programa de
modernizacin que busque los recursos para seguir modernizando todas las actividades del
instituto. Esto representa retos mayores de ahora en adelante. Adems, a partir de ello se ha
ampliado la visin de Yucatn sobre las acciones que se requieren para consolidar el instituto
como organismo encargado de velar por el patrimonio de los ciudadanos, adems de dar
certeza jurdica al mercado inmobiliario en el estado, atrayendo as ms inversiones.
Entre las acciones prioritarias para Yucatn est la pronta conclusin de la validacin y
certificacin de la informacin contenida en el acervo del RPP, para poder desarrollar los
servicios digitales en un futuro cercano, y contar con servicios remotos para que los usuarios
puedan iniciar y concluir los trmites desde cualquier computadora con acceso a internet.
Otra tarea pendiente es el fortalecimiento del componente de profesionalizacin, que se
convirti en prioridad para este ciclo y mediante el cual se pretende establecer la base del
ahora INSEJUPY, crear manuales con puestos y perfiles bien definidos, as como poner en
marcha programas permanentes de capacitacin con objetivos claros, y tomar otras medidas
para certificar las competencias de los funcionarios.
Finalmente, uno de los objetivos de la creacin del INSEJUPY es crear un Certificado
Patrimonial que incluya tanto la informacin registral como la catastral y que funja como
documento oficial nico que maneje la informacin patrimonial de los habitantes de Yucatn.
Conclusiones
La gran organizacin y el trabajo coordinando que ha existido en los ltimos aos en
la modernizacin y en el INSEJUPY han sido referentes claros de los efectos de aglutinar
voluntad, apoyo poltico y la suma de ideas y esfuerzos para detonar el cambio. El
compromiso de todos los actores que son parte de este proceso gobierno federal y todas
las instituciones participantes, gobierno estatal, consultores externos, usuarios, fedatarios,
personal interno y, sobre todo, directivos del INSEJUPY ha sido un factor determinante
de reforma. La visin tan clara del objetivo que desean alcanzar y el diseo de la estrategia
para conseguirlo son elementos fundamentales.
Los servidores registrales y catastrales de Yucatn saben a dnde quieren llegar y estn
trabajando de manera congruente para lograrlo. Los cambios no siempre producen resultados
inmediatos. Sin embargo, los primeros pasos ya se dieron: se ha adecuado el marco jurdico
y no ha faltado el apoyo de las dependencias estatales y federales. Para el INSEJUPY, es
cuestin de continuar trabajando en la misma direccin y seguir contando con el apoyo y los
recursos que aporta de manera sustancial el gobierno federal a travs de la SEDESOL, a fin
de llegar a ser la institucin que se busca: una que promueva el desarrollo en el estado, que
vaya ms all de un centro de servicios legales, convirtindose en un centro de informacin
geogrfica y jurdica que d a conocer datos de valor agregado a otros sectores y que
promueva el desarrollo econmico mediante transacciones inmobiliarias giles y oportunas.
Caso:EstadodeMxico
Componente:marcojurdico
favorecer el crecimiento econmico, el bienestar pblico y la paz social mediante la
publicidad de los derechos reales susceptibles de inscripcin y de las transacciones respecto
de los mismos. Entre 2007 y 2012, el gobierno federal ha otorgado ms de 1,700 millones de
pesos en subsidios federales a los estados mexicanos para adoptar el Modelo Integral dentro
de sus programas estatales de modernizacin. Estos subsidios representan alrededor del
50% del total de los recursos invertidos, y complementan los recursos aportados por los
propios estados.
Desde la implementacin del PMRPPC en el 2007, el gobierno federal ha mostrado
Asimismo, para la adopcin ptima del Modelo Integral, el gobierno federal, a travs de
la SEDESOL, brinda asesora puntual a las entidades que lo soliciten. La SEDESOL es la
dependencia de la administracin pblica federal responsable del PMRPPC.
El proyecto de modernizacin del RPP surgi del compromiso y la visin del gobierno
estatal, materializado en el Plan de Desarrollo del Estado de Mxico 2005-2011, el cual
incluy el fortalecimiento institucional para garantizar la proteccin de los derechos de
propiedad. Estos esfuerzos de modernizacin se complementaron con el PMRPPC del
gobierno federal, iniciado en 2007. Hasta esa fecha, toda la actividad registral se realizaba
manualmente mediante la inscripcin en libros por los registradores. Si consideramos que
el estado cuenta con uno de los acervos ms antiguos del pas con inscripciones que datan
de 1558 y que en la actualidad tiene una poblacin de ms de 15 millones de habitantes
distribuidos en un territorio heterogneo desde zonas con altos niveles de industrializacin
hasta otras con gran actividad rural, el proyecto representaba un reto maysculo. Por
ello, la labor no slo requera el esfuerzo del Instituto de la Funcin Registral del Estado de
Mxico (que entonces no exista como tal), sino de todas las autoridades estatales.
El primer gran paso para generar la modernizacin y que sentara las bases para el resto
de las acciones consisti en la redefinicin y adaptacin del marco jurdico que normaba
la actividad registral, tomando como base el Modelo Integral. Hasta la fecha, el gobierno
federal y el gobierno del estado, como parte del PMRPPC, han contribuido cada uno con
102.82 millones de pesos.
Hoy, cinco aos despus, el Instituto de la Funcin Registral del Estado de Mxico ha
pasado de mostrar un avance del 30% con respecto al estado ideal definido por el Modelo
Integral hasta ubicarse entre los ms avanzados del pas, por arriba del 83%, lo que
conlleva que el Estado de Mxico sea uno de los casos de mejor desempeo en todo el pas,
demostrando que con trabajo constante, organizado, y metas claras se puede transformar
profundamente una organizacin en un corto plazo.
Qu motiv el cambio?
Desde que se instituy la actividad registral en el Estado de Mxico, y durante ms
de un siglo, se utiliz el sistema tradicional de libros, secciones y asientos registrales. A
travs del tiempo, esta actividad evidenci los inconvenientes de acumulacin, dispersin
y complejidad de las operaciones registrales, tareas que fueron llevadas a cabo hasta 2006
por la Direccin General del RPP. De cara a la era tecnolgica y de globalizacin de aos
recientes, las actividades manuales en materia registral de hasta entonces eran obsoletas,
haciendo inoperante a la institucin y acarreando graves problemas a la sociedad al generar
rezagos significativos debido a la acumulacin de trabajo.
En el ao 2007, con la puesta en marcha del PMRPPC, se da inicio al proyecto de
modernizacin en el estado. Las autoridades registrales del Estado de Mxico advirtieron
la gran oportunidad que presentaba la incorporacin de herramientas tecnolgicas a la
funcin registral, las cuales haran ms eficientes las labores manuales y brindaran una
mayor certeza jurdica sobre los documentos. Asimismo, un factor importante para iniciar
este programa fue el riesgo que implicaba mantener en libros la informacin, considerando
la posibilidad de que sta se perdiera en alguna eventualidad o fuera alterada.
Dada esta situacin, con el PMRPPC se busc principalmente reducir los tiempos de
respuesta para los servicios registrales y, de esa forma, disminuir la carga administrativa para
los usuarios de dichos servicios. Para esto se hizo una evaluacin de los tiempos previstos
legalmente, as como de las tecnologas y recursos humanos disponibles. Con ello, se determin
que, junto con la implementacin de otras mejoras, era posible reducir los plazos establecidos
en las leyes y, a partir de ah, optimizar los procedimientos para poder acotarse a ellos.
El xito del programa de modernizacin no depende solamente de la actividad de las
autoridades registrales, sino tambin de las autoridades del gobierno del estado y de la
Federacin. Adems de los diversos actores gubernamentales involucrados, diversos actores
privados contribuyeron en el diseo del Instituto de la Funcin Registral del Estado de
Mxico (IFREM).
Adems del apoyo proporcionado por el gobierno federal, a travs del Modelo Integral
y de los recursos financieros, los esfuerzos de modernizacin estuvieron encabezados
tanto por el Ejecutivo como por el Legislativo del estado. En lo que refiere al Ejecutivo, el
involucramiento abarc tanto al gobernador como al secretario de Finanzas y al secretario
General de Gobierno. La Secretara de Finanzas colabor a travs de la Direccin General de
Financiamiento de Proyectos, la Procuradura Fiscal del gobierno del estado y la Direccin
General de Innovacin. Por su parte, la Secretara General de Gobierno colabor a travs
de la Direccin General del RPP (la cual terminara por convertirse en el actual Instituto de
la Funcin Registral del Estado de Mxico).
La participacin coordinada de diversos funcionarios del gobierno del estado fue muy
importante. El entonces secretario de Finanzas fue el encargado de concebir el diseo por
medio del cual se obtendra el apalancamiento financiero para atender la modernizacin
tanto del RPP como de la infraestructura del estado, de acuerdo con lo dispuesto por el
Plan de Desarrollo del Estado de Mxico 2005-2011. Por su parte, el secretario General de
Gobierno encabez las negociaciones con las diferentes fracciones parlamentarias en la LVI
Legislatura a fin de lograr los acuerdos necesarios para las adecuaciones legales.
Adems, el Instituto de la Funcin Registral del Estado de Mxico fue diseado como
organismo descentralizado de la administracin pblica estatal, adscrito a la Secretara
General de Gobierno. Ello implica que cuenta con personalidad jurdica y patrimonio
propios, con autonoma tcnica y jurdica. Asimismo, tiene autonoma presupuestal. Adems
de la funcin registral, al ser un organismo recaudador, tiene funciones de fiscalizacin y
auditora por motivo del cobro de derechos.
Para garantizar la continuidad y el manejo adecuado de los recursos del Plan Estatal
de Modernizacin del RPP, se eligi un proceso de bursatilizacin o emisin de ttulos
respaldados por los activos de un ente con personalidad jurdica propia, que le permitiera
administrar su patrimonio, concibindose de esta manera la creacin del Instituto de la
Funcin Registral del Estado de Mxico.
Para poder adoptar el Modelo Integral, se cont con el apoyo decidido del titular del
Ejecutivo del estado, quien desde 2007 obtuvo los acuerdos necesarios para poder brindar
recursos al RPP del Estado de Mxico. Ello deriv en la contribucin financiera de la entidad
para complementar los recursos aportados por la Federacin. En este sentido, ha resultado
de gran importancia el apoyo poltico de las altas autoridades.
Asimismo, se estableci una unidad especializada como enlace estratgico promotor
que invit a participar a todas las instancias e instituciones relevantes. Se consider que
el primer paso deba ser forzosamente la incorporacin al marco jurdico de todos los
aspectos necesarios para su implementacin, lo cual inclua reformas y adiciones a diversos
instrumentos legales, entre ellos la Ley de Fiscalizacin Superior del Estado de Mxico,
la Ley para la Coordinacin y Control de Organismos Auxiliares del Estado de Mxico y
el Cdigo Financiero del Estado de Mxico y Municipios. De esta forma, se garantiz la
validez de todas las actuaciones del estado y se facilit la adopcin de las medidas necesarias
para poder dar cumplimiento al programa.
La adecuacin de los cuerpos normativos pertinentes para la implementacin del
programa no fue la nica valoracin que se hizo inicialmente. De manera paralela, se elabor
un anlisis de los recursos humanos, tecnolgicos, materiales y financieros necesarios en el
programa de modernizacin. Esto le permiti al Estado de Mxico tener una visin integral
del proyecto, lo cual facilit estructurar las adecuaciones legales. Cabe destacar que el eje
rector de todas las acciones era, en la medida de lo posible, el avance homogneo de los
diferentes componentes del programa. Esto ocasion que prcticamente todas las reas que
abarca el Instituto de la Funcin Registral del Estado de Mxico tuvieran obligaciones y
metas referentes a alguno de los componentes.
En lo que respecta a los recursos humanos, se plante la integracin de un equipo de
trabajo multidisciplinario que contara con una mezcla de profesionistas: economistas,
abogados, administradores, politlogos, comuniclogos, informticos, historiadores,
ingenieros y arquitectos, entre otros. El objetivo de esto era garantizar un funcionamiento
y un servicio integral de excelencia.
Una vez desarrollada la visin integral del programa de modernizacin, se hizo un anlisis
de la proyeccin de recaudacin, as como de los gastos de operacin, de tal forma que se
confirm la viabilidad del proyecto y de las reformas estructurales planeadas.
Para la operacin del Instituto de la Funcin Registral, tambin fue importante la
labor realizada por el Colegio de Notarios del Estado de Mxico, corporacin que, al
ser el principal usuario de los servicios registrales, elabor un anlisis de las fortalezas y
debilidades del funcionamiento y la operacin de la institucin.
A raz del anlisis de la situacin en la que se encontraba el RPP, surge como primera
adecuacin necesaria de la ley la implementacin y el mandato de un sistema de cobranza
por medios exclusivamente electrnicos. Con ello se eliminaron todas las razones para el
uso y manejo de efectivo en la institucin. Este esquema fue adoptado en las 19 oficinas
registrales del Estado de Mxico. Como los dems servicios pblicos, el sistema de pagos
implementado funciona a travs de una lnea de captura utilizada para realizar el pago a
travs de cualquier institucin bancaria, lo cual se refleja de manera inmediata en el sistema
de la Secretara de Finanzas. El pago se realiza a travs de una forma electrnica universal
para el pago de contribuciones.
A la par del sistema de cobranza electrnica se empez con la digitalizacin de todo el
acervo registral. Debido al tamao del acervo registral del Estado de Mxico, se determin
que en una primera etapa se digitalizara el acervo de los ltimos 20 aos, lo cual permitira
continuar con el trabajo registral diario y eliminar la necesidad de utilizar libros. As fue
posible empezar a utilizar el folio real electrnico, con el cual se logr la automatizacin
del trabajo y la conservacin del tracto registral.
Un aspecto importante de la modernizacin fue la migracin de los libros fsicos al
uso de sistemas computacionales. Ello implic un gran reto para las autoridades, puesto
que se afrontaron ciertas resistencias por parte de los funcionarios sobre el uso de nuevas
tecnologas. En primera instancia, se desarroll en 2009 el Sistema Integral Registral del
Estado de Mxico (SIREM) sobre una plataforma en ocho oficinas registrales. Con el
transcurso del tiempo y la operacin, se advirti que eran necesarias ciertas modificaciones
del sistema, as como nueva infraestructura para poder adaptarlo a las oficinas restantes.
Por tal motivo se opt por migrarlo a un sistema web, el cual funciona desde 2011. Este
sistema actualmente cubre las 19 oficinas registrales. Adicionalmente y para poder brindar
un servicio ms expedito a los usuarios, se ha procurado incorporar todos los trmites que
pueden realizarse en el RPP a la pgina de internet, de tal forma que los usuarios puedan
obtener en el portal la lnea de captura para el pago de sus trmites. Para los grandes usuarios,
como los notarios, es posible acceder a operaciones traslativas de dominio y crditos, para
los cuales se determinan los derechos atendiendo al monto de la operacin. Las tarifas
acordes a cada operacin y monto son publicadas en el sitio de internet, para fcil referencia.
Esta clase de usuario cuenta con claves especiales de acceso a este tipo de servicios en
el portal. Para los usuarios comunes, solamente existe acceso a operaciones referentes a
certificados.
Siguiendo esta pauta, el portal de internet implementado por el instituto tambin permite
la revisin del estado que guarda un trmite. Este servicio es para todos los usuarios
y est disponible para los trmites de todas las oficinas registrales de la entidad. Los
servicios remotos han permitido que las oficinas registrales cuenten con menor afluencia
de usuarios, evitando puntos de contacto con los funcionarios registrales y disminuyendo
el desplazamiento y tiempo invertidos en la verificacin del estado de los trmites iniciados.
Por otro lado, se requiri la adecuacin de espacios fsicos tanto para el personal y los
nuevos equipos como para la conservacin y mantenimiento del acervo. Esto incluy no
solamente el espacio, sino tambin las adaptaciones requeridas para la conservacin, como
son la temperatura y la humedad adecuadas, puesto que muchos de los libros que constituyen
el acervo tienen ms de cuatro siglos de antigedad.
El Instituto de la Funcin Registral del Estado de Mxico tambin tuvo el apoyo de
consultoras externas para diferentes tareas. Una de ellas fue el diseo de planes de trabajo
para la implementacin de las mejoras y la reingeniera de procesos, pues las consultoras
prescindiran del sesgo que los funcionarios pudieran tener debido a estar demasiado
habituados a las formas de trabajo anteriores. Adems, la experiencia de los consultores
contribuira a la racionalizacin de los procesos y la reduccin de tiempos de tramitacin.
Cada uno de los despachos de consultores contratados por el Estado de Mxico estuvo
enfocado en un rea de especializacin, para lograr la mejor planeacin posible. Las reas
en las que hubo asesora externa fueron asesora jurdica, anlisis y proyeccin de ingresos,
anlisis de control interno y anlisis a los estados financieros.
Por ltimo, con el fin de dar continuidad a todas las acciones implementadas se busc
promover una cultura de calidad en el servicio entre todos los funcionarios del instituto.
Hoy, la alta direccin tiene a su cargo la evaluacin constante de las diferentes reas del
instituto para identificar reas de mejora potenciales y as brindar un servicio ms eficiente
para los usuarios. Para cumplir con tal objetivo, existe una comunicacin estrecha entre
los directores y todo el personal, y se realizan reuniones constantes en torno a todos los
componentes del programa, integradas por todos los directores del instituto para medir
los avances logrados. Adems, hay reuniones programadas con el Consejo de Gobierno,
en las cuales se presentan los informes de labores del instituto, dentro de las cuales se revisan
las acciones de modernizacin implementadas.
Actualmente, con el objeto de lograr la excelencia con un sistema de gestin de calidad,
el instituto est buscando obtener la certificacin ISO 9001:2008. Para esto, existe un trabajo
estrecho con la Universidad Autnoma del Estado de Mxico en materia de asesora para
optimizacin de procesos. Dicha certificacin ser para 28 procesos, 70 procedimientos y
4 macroprocesos. Se tiene planeada una segunda etapa de certificacin para los procesos
y procedimientos restantes, especialmente aquellos que requieren ms precisin y que
dependen de los que se certificarn en la primera etapa. Para obtener estas certificaciones se
ha puesto especial nfasis en la capacitacin del capital humano, al cual se le imparten cursos
peridicamente, y se impulsa la profesionalizacin a travs de becas para los servidores
pblicos que conforman el instituto.
Uno de los aspectos ms importantes de la implementacin del programa de modernizacin
es el correspondiente a las medidas o acciones que se han llevado a cabo para asegurar
que se d la continuidad necesaria al programa a pesar de los cambios de administracin
gubernamental. En este sentido, el Estado de Mxico ha realizado diversas modificaciones
y adecuaciones legales y estructurales con el objetivo de garantizar que se continen
realizando los esfuerzos necesarios para mantenerse a la vanguardia y estar en todo momento
al frente del programa.
Las reformas y cambios legales que realiz el Estado de Mxico, las cuales fueron un
elemento indispensable para mejorar el desempeo de la actividad registral en la entidad,
y que hoy por hoy la ubican como un caso de xito a nivel nacional, fueron las siguientes:
en primer trmino, se reformaron y adicionaron las siguientes leyes: Ley de Fiscalizacin
Superior del Estado de Mxico, Ley para la Coordinacin y Control de Organismos
Auxiliares del Estado de Mxico, Cdigo Financiero del Estado de Mxico y Municipios,
Ley que Crea el Organismo Pblico Descentralizado denominado Instituto de la Funcin
Registral del Estado de Mxico y Ley de Ingresos del Estado de Mxico para el Ejercicio
Fiscal del ao 2007. Estos ordenamientos, junto con la autorizacin para que el IFREM
constituyera un fideicomiso, afectara recursos al mismo y otorgara garantas respecto de
las obligaciones que dicho fideicomiso adquiriera con terceros, sirvieron de marco jurdico
para el Convenio Global Estabilizador, cuyo objeto fundamental es la estabilizacin para
mantener la operacin en los mismos trminos y condiciones contractuales y dentro del
mbito de sus facultades y de la competencia del IFREM.
Asimismo, el Plan de Continuidad de Negocios contemplado en dicho convenio tiene
como objetivo establecer las estrategias y procedimientos de continuidad del negocio
que deben ser diseados e implementados para proveer la direccin, el soporte y el
equipamiento de continuidad de los procesos de las oficinas registrales, en caso de una
contingencia.
Las auditoras financieras, administrativas y de control interno, practicadas por despachos
externos, sirven como una medida ms para dar continuidad al programa, ya que en todo
momento se verifica que los recursos destinados al programa de modernizacin del Instituto
de la Funcin Registral del Estado de Mxico se estn utilizando adecuadamente.
Por ltimo, es importante sealar que las autoridades registrales del Estado de Mxico
consideran que el correcto funcionamiento del RPP, y los beneficios que esto ha trado,
sirven igualmente como un candado para la continuidad, ya que se ha llegado a un
nivel de satisfaccin del usuario que difcilmente podr bajar sin generar reclamaciones
por parte de la ciudadana. En este sentido, las expectativas de trabajo creadas por el
funcionamiento del RPP sirven como un incentivo para dar continuidad al trabajo realizado.
El proceso de modernizacin ha sido un esfuerzo continuo de los ltimos aos. Entre el
cambio de instalaciones, la adopcin de nuevos sistemas de tecnologas y la migracin de
informacin, entre otros, se ha tenido que mantener la operacin constante del RPP, puesto
que los esfuerzos de modernizacin en ningn momento podan obstruir los servicios
prestados a los usuarios. Por tal motivo, las diferentes oficinas del RPP estn capacitadas
para efectuar labores de otras, a fin de que, si alguna se encuentra saturada, otras puedan
auxiliarla. De esta manera se cre toda una estrategia logstica para que todos los usuarios
puedan recibir los servicios solicitados dentro de los plazos legales en cualquier momento.
Para las autoridades registrales del Estado de Mxico, la clave fundamental para
poder implementar el programa de modernizacin fue la organizacin y la definicin de
metas. Esto implica una clara organizacin del capital humano, de las tareas sustantivas,
tareas secundarias, tareas de procedimiento, la vinculacin de las reas, los horarios, la
clasificacin del personal y la organizacin de tiempos entre el tipo de personal.
La operacin eficiente a travs del programa de modernizacin le ha permitido al Instituto
de la Funcin Registral del Estado de Mxico disminuir considerablemente sus tiempos de
respuesta. Esto no solamente ha contribuido a mejorar la imagen de la institucin, sino que
le ha permitido brindar ms beneficios a sus trabajadores, disminuir las cargas de trabajo y
hacer ms eficiente la funcin registral. A su vez, esto ha logrado aumentar la recaudacin
por parte del Instituto de la Funcin Registral del Estado de Mxico, la cual ha ido en ascenso
de manera constante desde que se puso en marcha el programa, permitiendo la inversin en
su propia modernizacin.
Marco jurdico en el Estado de Mxico: la legalidad ante todo
El componente marco jurdico mide las adecuaciones a diversos ordenamientos legales
con el fin de soportar los procesos contemplados en el modelo, clarificar atribuciones y
responsabilidades de los funcionarios registrales, y otorgar validez jurdica plena a todos
los documentos electrnicos emitidos por el RPP.
Qu hace del Estado de Mxico un referente nacional?
A nivel nacional, el Estado de Mxico es una de las entidades que han mostrado el mayor
avance del componente del marco jurdico dentro del Modelo Integral. Para ello, se han
realizado las adecuaciones correspondientes a diversos tipos de ordenamientos legales de
todos los niveles. En este sentido, el Estado de Mxico ha promovido ya la mayora de las
modificaciones legales previstas por el Modelo Integral.
El Estado de Mxico se encuentra por arriba del 90% de avance general con respecto
al Modelo Integral en el componente del marco jurdico. Esto lo sita alrededor de veinte
puntos porcentuales por encima del promedio nacional. En este contexto, la entidad muestra
tambin calificaciones superiores al 90% en siete de los ocho subcomponentes que integran
la medicin de este componente. Principalmente, destaca la emisin de la Ley Registral para
el Estado de Mxico y de su respectivo reglamento, los cuales contemplan las funciones y
atribuciones sugeridas para la institucin.
Desde el punto de vista del Instituto de la Funcin Registral del Estado de Mxico,
la adecuacin normativa debe ser el primer paso para poder dar inicio al programa de
modernizacin. Si bien es cierto que hay cambios que pueden efectuarse sin que sea
necesaria la modificacin de las leyes, los cambios ms importantes requieren forzosamente
contar con el soporte legal que les otorgue validez.
Al crear el Instituto de la Funcin Registral del Estado de Mxico como organismo
descentralizado de la administracin pblica estatal, se opt por formar un fideicomiso que
asegurara que se cuenta con los recursos econmicos necesarios para dar continuidad al
programa de modernizacin mediante la mejora de las instalaciones, la adopcin de nuevas
tecnologas y el impulso de todos los componentes del Modelo Integral. A juicio de las
autoridades, disponer de recursos asegurados para la modernizacin ha sido de especial
importancia para poder adquirir nuevas tecnologas, puesto que ste suele ser el aspecto
ms costoso de la modernizacin.
Con la descentralizacin del Instituto de la Funcin Registral del Estado de Mxico,
en 2008, se tuvo que hacer un exhaustivo anlisis de todo el marco legal referente a las
funciones registrales. Este anlisis abarc desde la Constitucin Poltica del Estado Libre y
Soberano de Mxico, pasando por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado
de Mxico, el Cdigo Financiero del Estado de Mxico y Municipios, y el Cdigo Civil del
Estado de Mxico, hasta la creacin de su reglamento (posteriormente derogado por la Ley
Registral para el Estado de Mxico). Atendiendo a la modernizacin, este marco jurdico
tuvo que actualizarse para poder adoptar el Modelo Integral propuesto por el gobierno
federal, considerando tambin las necesidades de los usuarios.
La modificacin del marco jurdico
Desde la planeacin del programa de modernizacin iniciado por el Estado de Mxico,
se tuvo la clara intencin de que el RPP atendiera a su esencia, que es la facilitacin del
trfico inmobiliario con caractersticas de permanencia y organizacin, dirigidas hacia un
fin comn, que es la proteccin de terceros mediante la publicidad de los derechos reales, de
tal forma que se promueva la seguridad jurdica, condicin necesaria para la justicia social.
Para poder llevar a cabo de la manera ms eficiente las funciones que tiene encomendadas,
se estim necesario que el entonces RPP contara con las herramientas necesarias para poder
realizar un trabajo eficiente y transparente, de tal forma que los usuarios tuvieran en todo
momento protegidos sus derechos de propiedad. Para poder fortalecer al entonces RPP, el
primer paso fue la descentralizacin del mismo, a fin de poder darle autonoma tcnica y
presupuestaria, de tal forma que no fuera simplemente una oficina con funciones limitadas.
Para la estructura orgnica del nuevo IFREM se busc integrar diversas funciones
registrales para formar una sola institucin. Ello, con el objetivo de tener unidad de
criterios en las diversas reas y que hubiera uniformidad en la direccin de ellas, puesto
que anteriormente gozaban de cierta autonoma en cuanto a sus funciones, aunque bajo el
mando de una secretara estatal, con un presupuesto limitado. Debido a las necesidades
presupuestales requeridas por una institucin con el tipo de funciones contempladas, se
estim pertinente crear un organismo que pudiera ser sustentable en cuanto a su presupuesto
Una vez sentada la necesidad de realizar las modificaciones legales necesarias para
dotar de autonoma tcnica y presupuestal al entonces RPP, la Secretara General de
Gobierno se encarg de establecer un canal de comunicacin directa con los grupos
parlamentarios de la LVI Legislatura del Estado de Mxico, a fin de darles a conocer la
importancia de la modernizacin del RPP. Con el fin de fortalecer los objetivos del RPP
dar certeza, seguridad jurdica y publicidad a los actos jurdicos relacionados con la
propiedad inmobiliaria, se discuti la necesidad de dotarlo de las herramientas necesarias.
Este acercamiento fue fundamental para poder sacar adelante las reformas necesarias sin
que existieran grupos legislativos que se resistieran a llevarlas a cabo.
Las reformas legales necesarias para convertir el Instituto de la Funcin Registral del
Estado de Mxico en un organismo descentralizado de la administracin pblica estatal se
efectuaron en 2007, aunque entraron en vigor a partir de 2008. Para el diseo orgnico del
instituto hubo participacin de funcionarios internos. La razn de esto es que se consider
que el personal del instituto era el ms capacitado para hacer las recomendaciones de diseo
institucional correspondientes a su rea. No obstante, tambin se cont con consultora
externa, que brind los servicios jurdicos necesarios para las adecuaciones legales a la Ley
Registral del Estado de Mxico.
Naturalmente, las modificaciones legales al ahora Instituto de la Funcin Registral del
Estado de Mxico tambin derivaron en la necesidad de expedir un Manual de Organizacin
para determinar y sealar claramente las reas que conforman el IFREM, sus relaciones
funcionales y competencias. La delimitacin de funciones y estructura del instituto tambin
requiri la expedicin de manuales de procedimientos con el objetivo de que su desempeo
sea ms eficiente.
Adems de las modificaciones a la Ley Registral del Estado de Mxico, se busc
consultora externa para analizar el impacto de las modificaciones legales en otros
ordenamientos y armonizar las reformas planeadas con los ordenamientos legales existentes;
lo anterior debido a que las modificaciones en materia registral tambin tuvieron que
analizarse a la luz del Cdigo Financiero, pues el RPP tiene injerencia directa en materia
de contribuciones e impuestos.
5
La principal razn por la cual se busc apoyo externo para
estos anlisis fue la carga de trabajo de la direccin jurdica del instituto.
5
Al efectuar el cobro de derechos, el RPP se constituye en organismo captador de ingresos.
Se ha buscado tambin apoyo del Congreso estatal para poder incorporar en el Cdigo
Financiero los factores de actualizacin de los derechos recaudados por el IFREM. Cada
ejercicio fiscal los derechos se actualizan con base en un factor de actualizacin previsto en
la Ley de Ingresos del Estado de Mxico. Por lo que hace a los servicios prestados por el
IFREM si stos no se encuentran contemplados en el Cdigo Financiero, se tiene que
elaborar una propuesta de adicin y una determinacin del costo correspondiente para el
instituto, autorizada previamente por la Procuradura Fiscal y la Poltica Fiscal.
Asimismo, se analiz el impacto de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica del Estado de Mxico y Municipios en la funcin registral. Por tal motivo se
habilit en el portal de internet un rea en la que los usuarios pueden manifestar tanto
inconformidades como los comentarios que consideren pertinentes. Para atender este tipo de
informacin correctiva se cre un rea encargada de ello dentro del departamento jurdico
del instituto. En relacin con esta labor, actualmente las autoridades registrales sealan
que ha aumentado el reconocimiento al trabajo efectuado por el IFREM y sus servidores
pblicos, quienes cuentan con un expediente en el que se archiva toda esta informacin. De
esta manera es posible identificar reas de oportunidad e implementar acciones de mejora
que incentiven el buen desempeo de los funcionarios.
Un cuerpo normativo al que se puso especial atencin desde el principio fue el que regula
el escalafn. Se reconoci la importancia de normar de manera ordenada los ascensos de los
funcionarios registrales de acuerdo con su experiencia. El Instituto de la Funcin Registral
del Estado de Mxico consider importante que quedaran claramente sealados en la ley
los requisitos para acceder a determinados puestos. Por tal motivo, se establecieron en la
ley los perfiles requeridos para ascender en el escalafn. Se estim igualmente importante
encontrar un equilibrio adecuado entre la preparacin y la experiencia de los funcionarios.
De esta forma, se trat de no dejar de considerar la experiencia de algunos funcionarios
en la funcin registral independientemente de su preparacin acadmica. Las autoridades
registrales consideran que el haber establecido legalmente los requisitos para moverse dentro
del escalafn registral fue importante, puesto que permiti que en todas las reas hubiera
personal preparado para realizar otras labores en caso de que hubiera cambios de personal,
sin enfrentarse con las dificultades de tener que preparar a los nuevos empleados. En todo
momento se busc hacer converger en el marco legal el servicio profesional de carrera y la
profesionalizacin del personal.
En este sentido, todo el marco legal para el escalafn est dirigido en especial al personal
operativo. Por otra parte, el aspecto de la profesionalizacin se aplica por igual a todo el
personal. Actualmente se trabaja en el Reglamento del Servicio Profesional de Carrera, con
el cual se busca que para el acceso a determinados puestos de trabajo se fijen los perfiles
buscados y se garantice de esta forma la correcta preparacin de los aspirantes. Este
reglamento regular detalladamente el procedimiento, desde el perfil requerido hasta los
exmenes aplicados. Se ha procurado adecuar los perfiles a las necesidades del IFREM y
de sus oficinas, por lo que el reglamento norma no solamente lo referente a los funcionarios
registradores, sino tambin al personal de informtica y administracin, entre otros. Cabe
sealar que los esquemas de formacin de personal se actualizan y alinean con la necesidad
de servicio, sin importar el rango laboral que tenga el personal de servicio registral en el
Estado de Mxico. De esta manera se promueve su desarrollo profesional de todo el personal
con acciones tales como ofrecer la oportunidad de continuar estudios de licenciatura,
especialidades o posgrados.
En cuanto al aspecto funcional del IFREM, una de las modificaciones ms importantes
y a las que se da mayor prioridad es la implementacin del folio real electrnico. Este
elemento es el que permite el trabajo en lnea del instituto, favoreciendo que en las funciones
registrales se deje de trabajar con libros (y se eviten todas las dificultades y rezagos que ello
implicaba) y se inicie la realizacin de actuaciones electrnicas. Sin embargo, es necesario
que el folio real electrnico est claramente contemplado en la ley y que est dotado de
plena validez, ya que de nada sirve que el IFREM trabaje con medios electrnicos si stos
no estn revestidos de validez legal y que, consecuentemente, el instituto deba realizar de
manera paralela actuaciones en archivos fsicos basados en libros.
Para la implementacin del folio real electrnico se abordaron principalmente dos
aspectos: el tecnolgico y el jurdico. Por lo que hace al aspecto legal, fue necesario
determinar la creacin de un expediente nico para cada inmueble, el cual contendra toda su
informacin registral y de tracto sucesivo. Anteriormente, tal esquema estaba establecido en
el Reglamento del RPP. Con la creacin del Instituto de la Funcin Registral del Estado de
Mxico se estableci en el reglamento correspondiente el esquema de folio real electrnico
con el que actualmente se trabaja. La importancia de que dicho folio se encuentre previsto
legalmente radica en la validez del esquema, puesto que, a partir del momento en que se
implemente, ste ser el nico sistema vlido para recoger y agrupar los datos de cada
inmueble en lo individual.
El reto ms importante para la implementacin del folio real electrnico, desde el punto
de vista de adecuaciones legales, es la vinculacin con la clave catastral de los municipios.
En opinin de las autoridades registrales, la dificultad de la implementacin legal de esta
vinculacin es principalmente la autonoma municipal. En este sentido, los municipios
tienen autonoma tcnica para cuestiones catastrales, por lo que es necesario trabajar en
coordinacin con todos los municipios de la entidad a fin de contar con bases de datos y
claves compatibles. Actualmente, el gobierno del estado ha incorporado este compromiso
dentro del Plan de Desarrollo del Estado de Mxico 2011-2017, para garantizar la vinculacin
registral y catastral y, en general, dar continuidad a los trabajos de modernizacin de los
RPP y los catastros.
Entre los aspectos valorados en el marco jurdico estuvieron los recursos tecnolgicos, los
tiempos de respuesta, el trabajo de todas las oficinas registrales, tanto chicas como grandes,
y la eficiencia de los diversos servicios registrales ofrecidos.
Otro elemento que tiene un gran peso para la automatizacin de la labor registral y
el trabajo remoto, es la firma electrnica avanzada, la cual permite que las actuaciones del
IFREM puedan ser totalmente remotas y los usuarios no se vean obligados a asistir a alguna
de las oficinas registrales a recoger documentos firmados por la autoridad. Al respecto, el
Estado de Mxico an se encuentra en proceso de implementacin. Puesto que el cuerpo
notarial es uno de los principales usuarios de los servicios registrales, la utilizacin de esta
firma permitir iniciar un trmite de manera electrnica y contar inmediatamente con un
acuse de recibo. De tal forma, se validar totalmente el procedimiento completo de manera
remota, eliminando la necesidad de acudir a las oficinas registrales a recoger los documentos
que requieren firma.
Para el Estado de Mxico, las labores de adecuacin del marco jurdico continan.
Todas las modificaciones legales realizadas fueron de carcter sustantivo y fundamental,
que permitiran dar inicio a los trabajos de modernizacin. Sin embargo, las adecuaciones
del marco jurdico requieren constante atencin, puesto que cada vez que se hacen
modificaciones legales en otras reas, tales como el Cdigo Financiero o la Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, hay que realizar un anlisis paralelo del
impacto que pudieran tener en la funcin registral, ya sea en el aspecto legal o en el de
manuales de procedimientos.
Retos futuros
A pesar de los excelentes resultados obtenidos por el Estado de Mxico, no slo en
el componente en cuestin, sino en el programa de modernizacin en general, tambin
existen retos que afrontar. El ms importante con el que la entidad se ha enfrentado es
la digitalizacin y registro del acervo documental. El acceso expedito a la informacin
mencionada a travs de una computadora es el principal factor que ha permitido reducir
los tiempos de respuesta a los usuarios. Sin embargo, sta es una labor ardua, puesto que el
Estado de Mxico cuenta con uno de los acervos ms antiguos y ms extensos del pas.
De cualquier manera, en el sentido ms amplio de las modificaciones y adecuaciones
del marco jurdico del RPP, es necesario contar con dos factores muy importantes: apoyo
poltico y un plan presupuestal (planeacin de recursos humanos, financieros y materiales).
En este sentido, las adecuaciones normativas no se pueden dar sin que existan acuerdos
previos entre los diferentes grupos parlamentarios, impulsados por las ms altas autoridades
gubernamentales, quienes tienen que estar convencidas de la viabilidad del proyecto y de
los beneficios que ste conllevar. Por otro lado, tambin debe haber apoyo presupuestal a
fin de contar con los recursos econmicos necesarios para poder llevar a cabo los cambios
que implica la modernizacin del RPP.
Conclusiones
Los cambios puestos en marcha en el Instituto de la Funcin Registral del Estado de
Mxico, y la experiencia ganada con ellos, han establecido como premisa una administracin
del cambio, con proyectos que contemplan riesgos y xitos, y con objetivos presentes: la
eficiencia del servicio registral electrnico, la capacitacin permanente de los servidores
pblicos, la bursatilizacin del IFREM y la confianza del usuario, que permita la cultura
registral.
El xito logrado por el IFREM no se puede explicar sin el compromiso y el apoyo
significativos del titular del Ejecutivo estatal, o sin la participacin y el impulso
proporcionados por la Federacin. Asimismo, el xito ha sido, de manera preponderante,
gracias a la adecuacin de las leyes y al apoyo recibido por diversas instituciones de los
gobiernos tanto estatal como federal. No es posible realizar acciones de mejora si el marco
jurdico no est acorde con la nueva realidad. Si ste no se adapta a las condiciones actuales,
se corren riesgos para la sustentacin de los servicios requeridos por los usuarios del RPP.
Antes de evaluar cuestiones como infraestructura o tecnologa, lo recomendable es hacer
un anlisis del estado del marco jurdico referente a la funcin registral con el fin de prever
y ejecutar las modificaciones necesarias.
Como lo sealaron las autoridades del Estado de Mxico, la adecuacin del marco
normativo es el primer paso para poder llevar a la prctica el programa de modernizacin,
puesto que es necesario que todas las actuaciones del RPP deriven de las facultades del
mismo.
Una vez que el marco jurdico est adaptado a las necesidades de modernizacin del
Registro Pblico de la Propiedad, es indispensable contar con un anlisis de presupuesto
integral del programa. Esto es, las autoridades registrales que busquen implantar un
programa de modernizacin deben contar con un presupuesto no slo econmico, sino
tambin de recursos humanos y materiales.
Adems de la contribucin en recursos, lineamientos y asesora proporcionados por la
Federacin para alinear los esfuerzos al Modelo Integral, es indispensable contar con una
estrecha comunicacin. En opinin de las autoridades registrales, el apoyo de la Federacin
en forma de asesora y recursos es indispensable. Sin ese apoyo, las entidades federativas
difcilmente podrn sacar adelante programas tan ambiciosos como el de modernizacin del
RPP, ya que no cuentan por s solas con todos los recursos necesarios.
En suma, el Estado de Mxico ha logrado ubicarse como punta de lanza en diversos
componentes debido al gran apoyo poltico y legislativo que los funcionarios registrales
han recibido de las autoridades de mayor nivel del Estado. Esto les ha permitido operar de
manera slida un Instituto de la Funcin Registral con excelentes tiempos de respuesta y
con gran calidad de servicio a los usuarios.
ModeloIntegraldeRegistroPblicodelaPropiedad
Caso:BajaCalifornia
Componente:procesosregistrales
Componente:polticasinstitucionales
El Modelo Integral diseado por el gobierno federal tiene como propsito promover
la eficiencia y eficacia de dicha institucin en el cumplimiento de la funcin que tiene
asignada: favorecer el crecimiento econmico, el bienestar pblico y la paz social mediante
la publicidad de los derechos reales susceptibles de inscripcin y de las transacciones
respecto de los mismos. Entre 2007 y 2012 el gobierno federal ha otorgado ms de 1,700
millones de pesos en subsidios federales a los estados mexicanos para adoptar el Modelo
Integral dentro de sus programas estatales de modernizacin. Estos subsidios representan
alrededor del 50% del total de recursos invertidos, y complementan los recursos aportados
por los propios estados.
Baja California es un referente nacional en la modernizacin de su RPP. No slo es una
de las entidades que han participado de manera reiterada en los programas impulsados por el
gobierno federal y en numerosos esfuerzos estatales, sino que tambin ha sabido aprovechar
y mantener las mejoras realizadas a travs de diferentes administraciones estatales con un
nivel de compromiso extraordinario.
De esta forma, la entidad hoy destaca en varios de los componentes analizados por
el Modelo Integral, lo cual la convierte en referente para la mayora de las entidades
federativas. Entre los avances consolidados, destaca de manera importante en dos de ellos:
los procesos registrales y las polticas institucionales.
La creciente necesidad de estandarizar sus procesos y mejorar los tiempos de respuesta,
as como la de crear una institucin comprometida con la innovacin, han sido incentivos
clave para la puesta en marcha de acciones de mejora en las cinco oficinas registrales del
estado, lo que ha hecho del RPP de Baja California el de mejor desempeo de Mxico.
Qu motiv el cambio?
Antes del ao 2000, los RPP de todo el pas funcionaban de la misma manera: se
archivaban y registraban manualmente, en libros, asientos de las transacciones inmobiliarias.
Baja California no era la excepcin: los libros eran el nico respaldo existente, por lo que
la seguridad de la informacin patrimonial era bastante frgil. La alteracin de documentos
y el robo de libros era una prctica que el estado deba combatir. Adems, no existan
mecanismos confiables que permitieran rastrear el flujo y la resolucin eficaz de los trmites
que ingresaban en la institucin, por lo que el grado de descontrol y prcticas indebidas era
muy alto.
Fue as como los directivos del RPP de Baja California advirtieron la necesidad de brindar,
priorizadamente, mayor certeza jurdica en las labores que realizaba la dependencia, pues
consideraban que no era una oficina gubernamental cualquiera, sino la institucin encargada
de registrar las transacciones inmobiliarias y cuidar del patrimonio de los ciudadanos.
Sin embargo, para poder atender esta necesidad, se consider indispensable la certificacin
de los procesos registrales conforme a normas de calidad internacionales, a fin de lograr
una organizacin ms eficiente mediante el establecimiento de estndares y criterios de
respuesta.
En el ao 1999 se logr la primera certificacin de los procesos de la oficina registral de
Mexicali. La propia certificacin exigi la capacitacin del personal del RPP en polticas
de calidad para que pudiera administrar los procesos, productos y tecnologas aplicados
en la dependencia. En este sentido, tambin fue necesario implementar mecanismos que
permitieran medir la satisfaccin del usuario con el servicio recibido, para as contar con
un sistema de medicin a fin de evaluar su mejoramiento.
Esta primera certificacin se realiz exclusivamente con recursos estatales. Las acciones
de mejora estaban regidas por el Plan Estatal de Desarrollo, donde, en el eje 6, se establece
la importancia de contar con un gobierno eficiente al servicio de la gente, misin que sigue
vigente hasta el da de hoy.
Entre los aos 2000 y 2004, Baja California comenz a desarrollar sistemas de gestin
de la informacin y herramientas para mejorar la funcin registral, todo financiado al
100% con recursos estatales. No fue sino hasta 2004 cuando Baja California fue invitada
a participar oficialmente en un programa piloto de modernizacin del RPP promovido por
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el gobierno federal, junto con los estados
de Sonora y Colima. Una vez firmado el convenio de colaboracin, comenzaron a recibirse
recursos del BID y del gobierno del estado para empezar a digitalizar el archivo registral y
desarrollar un nuevo sistema de gestin.
Posteriormente, en el ao 2006 el gobierno federal lanza el Modelo Integral y se aplica
la primera medicin de lnea de base. Aunque Baja California obtuvo resultados por arriba
del promedio nacional, el deseo de alcanzar un mayor grado de avance con respecto al
modelo y, por lo tanto, mejores condiciones para el funcionamiento de la institucin, motiv
al estado a presentar su propuesta de Plan Estatal de Modernizacin (PEM), para cuya
implementacin recibi recursos federales.
6
La primera iniciativa para obtener la certificacin de los procesos, con la que se dio
inicio a la modernizacin de la institucin, surgi internamente de los directivos del RPP.
La obtencin de la certificacin y la posterior verificacin de la agilizacin de los tiempos
de respuesta alentaron la participacin del Colegio de Notarios, quienes comenzaron a
interesarse en el tema de la modernizacin. Tales fueron las sinergias y la multiplicidad de
esfuerzos detonados que actualmente la participacin y la colaboracin estrecha entre el
RPP y los notarios se consideran indispensables para el xito de los proyectos.
Adems, el liderazgo del gobierno estatal en todas las etapas de modernizacin ha sido
fundamental para dar continuidad al trabajo a travs de los aos, no slo por los recursos
aportados, sino por el esfuerzo de colaboracin con los municipios del estado y el resto de
los actores que han participado.
Asimismo, y gracias a los resultados obtenidos desde la primera medicin de la lnea de
base, la SEDESOL ha otorgado recursos por 13.37 millones de pesos a Baja California para
apoyar y dar continuidad al PEM del estado.
En 1999, para lograr la primera certificacin ISO 9001 de la oficina registral de Mexicali,
hubo que hacer importantes esfuerzos para el cambio de paradigmas en el funcionamiento
del RPP en Baja California. Por ejemplo, se llev a cabo una extensa labor para identificar
y documentar el flujo de trabajo que se realiza en los procesos de inscripcin y certificacin.
6
Baja California ha obtenido recursos del programa federal de 2007 a 2009.
Adems, fue necesario capacitar al personal en la homologacin de criterios de anlisis y
calificacin de los distintos procesos para cumplir as con los requerimientos de la norma.
La certificacin en normas de calidad implic que, a partir de ella, los procesos debieron
seguir las etapas documentadas y responder a los criterios establecidos. Con la finalidad de
mantener la certificacin se implementaron auditoras internas y externas que permitieron
dar continuidad a la estandarizacin de los procesos. A partir de la informacin recopilada
en las auditoras, tambin se pusieron en marcha diferentes mecanismos que buscan medir
la satisfaccin del usuario con los servicios recibidos. Con estas acciones se logr agilizar
los tiempos de respuesta, generando un estndar para medir la satisfaccin del usuario.
En todo caso, en el proceso de mejora continua, la estandarizacin de procedimientos
requiri un esfuerzo adicional para agilizar los tiempos de respuesta. Fue as como se decidi
implementar sistemas automatizados para la gestin. De esta forma, el tiempo requerido para
dar solucin a los trmites se enfocara esencialmente en realizar un trabajo de anlisis de
la calidad de la informacin ms que en un trabajo de registro de sta, lo que contribuira a
garantizar la resolucin de los trmites en un menor tiempo.
Para lo anterior, el primer paso fue la adquisicin de equipo de cmputo y el desarrollo
de un sistema de gestin. Adems, se capturaron extractos de los libros, lo que permiti
hacer consultas de tomos histricos sin interrumpir el trabajo diario de la institucin. Este
esfuerzo sent el precedente de lo que se convertira en la digitalizacin del acervo registral.
7
En cuanto a modificaciones legales, la digitalizacin no surti efecto sino hasta la
abrogacin de la Ley Registral de 1800, ya que fue necesario crear una nueva ley que
considerara el uso de herramientas electrnicas para procesar y emitir documentos en el
RPP. En este sentido, tambin hubo que reformar otras leyes, como el Cdigo Civil.
A partir de la certificacin de calidad en el ao 2000, fue posible realizar una reingeniera
de procesos que incluy la primera captura histrica del acervo registral, la cual se realiz
bajo estrictos lineamientos de la norma de calidad y con la ayuda de una empresa externa.
En ese momento tambin se desarroll un sistema que traslad el proceso manual de
inscripcin a una plataforma electrnica con el fin de automatizar el flujo de trabajo y
generar informacin ms confiable y segura.
Si bien la certificacin ISO 9001 de la oficina del RPP de Mexicali tena una vigencia de
tres aos, los directivos consideraban necesario renovarla con ajustes adicionales y repetirla
en otras localidades. Para lograrlo fue necesario mantener y revisar los procesos de manera
continua, adems de recibir auditoras externas e internas dos veces al ao, a fin de identificar
oportunidades de mejora.
Entre los aos 2004 y 2005 se obtuvo la certificacin de los procesos de las cinco oficinas
registrales del estado: Ensenada, Mexicali, Rosarito, Tecate y Tijuana. Con ello se logr la
homologacin de los procesos registrales en todo el estado. Posteriormente, con la puesta en
marcha del Modelo Integral en 2006, Baja California se hizo acreedora a recursos federales
para la implementacin de su PEM, los cuales le otorg la SEDESOL en 2007.
7
Con los documentos nuevos que se generaban da a da se opt por juntar legajos en lugar del procedimiento
tradicional de empastado en libros, ya que as su escaneo posterior sera ms sencillo.
En ese mismo ao, y una vez recibidos los recursos del primer PEM, se impuls
la difusin del uso de la firma electrnica avanzada en el estado. En la primera fase, la
implementacin de la firma electrnica fue para uso interno en las dependencias estatales,
y en la segunda, se incorpor a los notarios pblicos en la asignacin de esta valiosa
herramienta.
A raz de la llegada de la firma electrnica, se hizo posible la solicitud y emisin de
certificados en lnea. Adems, el portal creado en 2003 para brindar informacin sobre los
trmites registrales el primero en el pas se convirti en una pgina interactiva donde
se poda pagar y dar seguimiento al grado de avance de la resolucin de los trmites.
En 2008 comenz de manera oficial la digitalizacin del acervo registral en Mexicali,
realizado por una empresa externa. Para lograr digitalizar el acervo y el trabajo corriente
se crearon lotes de informacin que se iban entregando a la empresa y, en un par de das,
ellos tenan que regresar con archivos digitales para que stos fueran revisados y validados.
Con una inversin de casi 18 millones de pesos, se digitalizaron alrededor de 28 millones
de imgenes que se almacenaron en un sistema informtico que las administra y permite su
visualizacin. El proyecto de digitalizacin para el resto de los municipios tuvo una duracin
de tres aos: en el ao 2009 se digitaliz el acervo de Tecate, en 2010 el de Ensenada y
Rosarito y en 2011 finalmente el de Tijuana.
Otro de los grandes avances del estado de Baja California fue el desarrollo, en 2010,
de un sistema de gestin notarial (SIGEN), una herramienta de administracin para las
oficinas notariales, que permite su interconexin con las oficinas registrales. Este sistema,
financiado con recursos del PEM, fue diseado y desarrollado por una empresa externa. Esta
herramienta surgi a partir de la necesidad que haba que atender de manera ms eficiente
las solicitudes de los notarios; fue as como la empresa consultora se dio a la tarea de visitar
varias oficinas notariales, tanto para recoger sus inquietudes e incorporarlas al sistema como
para implementarlo y capacitar a los notarios en su uso.
Actualmente, los notarios que cuentan con el sistema de gestin notarial instalado en
sus notaras son capaces de enviar informacin completamente digitalizada y generar
una hoja de inscripcin electrnica que se recibe directamente en el RPP. All, el analista
adjunta al expediente la informacin que necesita, previo anlisis y verificacin del pago
correspondiente el cual se puede hacer de manera electrnica o por la va tradicional,
para despus enviar el documento inscrito, tambin digitalizado.
Aunque implementar el sistema de gestin notarial requiere de una inversin de entre
20,000 y 150,000 pesos dependiendo de la infraestructura existente, los beneficios de
hacerlo son evidentes tanto en agilidad de respuesta como en un mejor servicio. Adems,
se est trabajando en la mejora continua del sistema y en la implementacin de interfaces
que puedan operar con otros sistemas notariales existentes.
Por ltimo, el RPP tambin ha aprovechado herramientas de satisfaccin con la funcin
pblica, como la carta compromiso al ciudadano, creada en 2006. Junto con la Oficiala
Mayor, se escogen los procesos que pueden incluirse en una carta compromiso, de los cuales
se transparenta el tiempo mximo de respuesta, los requisitos, el funcionario responsable,
as como la informacin relevante de los trmites, para que el usuario conozca de antemano
las condiciones del servicio. En este sentido, el incumplimiento de cualquiera de los puntos
establecidos genera una denuncia o queja que deber atenderse y solucionarse de manera
inmediata. Actualmente son siete los procesos registrales que se han incluido en cartas
compromiso en la institucin.
Para mejorar el servicio al pblico, los directivos de todas las oficinas registrales del
estado realizan, de dos a cuatro veces al ao, encuestas del ndice de Satisfaccin del Usuario
(ISU), las cuales permiten identificar reas de oportunidad para implementar mejoraras en
la calidad del servicio.
Asimismo, el Comit de Mejora Continua realiza varias veces al ao reuniones en cada
una de las oficinas registrales y dos reuniones de revisin gerencial en la Direccin General,
donde se evalan los resultados de cada una de estas oficinas, en las cuales se revisan
criterios de resolucin y parmetros que miden el servicio y la calidad del mismo.
La modernizacin del RPP en el estado de Baja California ha trado beneficios a lo largo
de los ltimos 10 aos.
Por una parte, el RPP se ha convertido en la segunda oficina de la administracin estatal
que ms dinero recauda. Por la otra, el presupuesto de cada ao se asigna con base en los
resultados obtenidos por la institucin en el ejercicio anterior, medidos a partir de indicadores
establecidos por las oficinas dependientes de la Secretara de Hacienda y Finanzas.
Adems, en los ltimos aos el RPP ha logrado renovar en cada oportunidad y con
xito la certificacin de sus procesos, lo que ha permitido que conserven los estndares
de calidad conseguidos. Debido a su buen desempeo en los procesos del RPP, el estado
de Baja California ha sido galardonado en dos ocasiones con los premios INNOVA del
gobierno federal, as como con el premio Baja California a la Calidad y Competitividad, y
el reconocimiento como primer lugar nacional en la medicin de la lnea de base del Modelo
Integral.
Una de las grandes recompensas recibidas por el RPP ha sido el gran compromiso que
el personal ha demostrado con la institucin durante todo el proceso de modernizacin. El
cambio de mentalidad de los trabajadores ha sido fundamental para que todas las acciones
de modernizacin hayan podido arraigar en la oficina del RPP. El sentido de pertenencia a
la institucin que hoy caracteriza a la plantilla de empleados es un trabajo que llev tiempo
y que se logr al hacer a los trabajadores partcipes de los proyectos y reconocerlos en cada
uno de los xitos.
La evolucin lograda por Baja California es trasladable a otras entidades federativas.
Prueba de ello es que ya se ha compartido con varios estados de la Repblica, como Sinaloa
o Colima, los cuales se han acercado para conocer las buenas prcticas y experiencias a fin
de ponerlas en marcha en sus entidades.
Procesos registrales en Baja California: todo comienza con la organizacin
El componente de procesos registrales del Modelo Integral evala si los procesos
realizados en el RPP garantizan una operacin eficiente, efectuada con estndares de calidad,
y si son consecuencia de una reingeniera de procesos enfocada en la obtencin de resultados.
Qu hace de Baja California un referente nacional?
Baja California es uno de los estados pioneros en la modernizacin y el desarrollo de
procesos registrales organizados, claros, apoyados por la tecnologa y diseados para servir
al pblico. Baja California es uno de los dos estados que han logrado un grado de avance
del 100% en el componente de procesos registrales desde hace ya varios aos, por lo que
su experiencia resulta importante.
Las acciones clave que se han llevado a cabo en el RPP para lograr un buen desempeo en
los procesos registrales estn encabezadas por la obtencin de financiamiento, el enfoque
en la preparacin de los recursos humanos, as como por la implementacin de modificaciones
administrativas e institucionales.
Una dcada de modernizacin en los procesos registrales
Como ya se ha dicho, el proceso de modernizacin en Baja California se inici con la
obtencin de la certificacin ISO 9001 de sus procesos, y continu con los trabajos que se
han realizado no slo para mantenerla, sino para ir desarrollando sistemas y tecnologas que
se adapten a las necesidades que han surgido con el paso de los aos en la institucin.
El desarrollo en el ao 2008 del ms reciente sistema de gestin, actualmente conocido
como Sistema Integral del Registro Pblico (SIRP), cuyos orgenes datan de principios del
2000, ha logrado mapear los procesos que se certifican y crear un flujo de trabajo moldeado
segn sus requerimientos.
El SIRP incluye en su plataforma los dos grandes procesos que el Modelo Integral
considera ms relevantes: el proceso de inscripcin y el de certificacin. Si bien el uso del
SIRP dentro de la institucin es indispensable para el buen funcionamiento de las tareas
registrales, ha sido imperativo contar con la participacin activa del personal para su
adecuacin y mejoras. El uso de los sistemas para la gestin registral, desde hace ms de
10 aos, nunca ha sido una imposicin para el personal, sino que siempre se ha concebido
como una mejora de los servicios que se ofrecen a los usuarios. Para que esto se hiciera
realidad, la capacitacin del personal en el uso y la actualizacin de estos sistemas ha sido
una pieza clave. La implementacin del SIRP en las cinco oficinas registrales del estado de
Baja California y la capacitacin de todo el personal han permitido que tanto el proceso
de inscripcin como el de certificacin se realicen de manera homologada en toda la entidad
desde ventanillas, incluyendo la verificacin de documentos, el rechazo o la aceptacin de
las solicitudes y la impresin y entrega de los recibos de pago.
El SIRP se desarroll para respetar el flujo de trabajo de los procesos registrales: brindar
diferentes niveles de acceso segn el funcionario y la tarea asociada, y permitir que cada
uno de los responsables realice los procesos paso a paso.
Recuadro 3.1. ElflujodelosprocesosregistralesenBajaCalifornia
Cada usuario del sistema cumple una funcin en el proceso, y se habilitan en el sistema slo
las funciones necesarias que cada uno realiza, detectndose cualquier anomala e impidindose la
vulneracin de la prelacin y la seguridad del trmite.
En el momento de ingresar las solicitudes en el sistema, se cataloga el tipo de acto y se
identifica al usuario que lo est realizando. Adems, el sistema registra la fecha, hora, minuto y
segundo en que se gener el volante de inscripcin, para poder identificar y vigilar la duracin
de los trmites. El sistema registra una bitcora en la que es posible visualizar quin fue el
ltimo usuario que trabaj con algn documento. De esta manera, el rea de resguardo vigila
el cumplimiento de las fechas de entrega y rastrea los volantes si existe algn retraso.
De manera generalizada, en los procesos registrales los documentos entran por la ventanilla,
se hace un anlisis del tipo de acto, se emite una lnea de captura para el pago de derechos y se
genera el volante de inscripcin. Una vez ingresado el trmite, el funcionario da de alta en el
SIRP el nmero de volante, y en ese momento se calcula el tiempo de respuesta sugerido para
el usuario. El documento se traslada al rea de resguardo y se cataloga de acuerdo con el acto que
se va a realizar. Posteriormente se le asigna de manera electrnica a un analista y se enva a su
bandeja de entrada con la hora y fecha de ingreso. El analista solicita su carga pendiente y realiza
el proceso de captura: si el documento es rechazado por no cumplir con los requisitos, se manda al
registrador para emitir la notificacin oficial y se devuelve a resguardo para su entrega al usuario.
En caso de ser aceptado, se enva al registrador para su revisin y aprobacin mediante firma
electrnica, quien a su vez enva el documento registrado al rea de resguardo, donde se imprime
para su entrega. Finalmente, antes de entregarse al usuario, se digitaliza el sello de inscripcin y
se coteja el nmero de volante con el de partida y con la imagen registral que est en el sistema.
Si los procesos de inscripcin se realizan por medio del sistema de gestin notarial, el archivo
electrnico llega directamente a la bandeja de trabajo de los analistas y se repite el proceso
descrito, reflejndose en el sistema de gestin notarial de la notara.
Fuente: Gobierno del estado de Baja California.
Dentro de las instalaciones es notoria la organizacin y la divisin de reas conforme
a sus responsabilidades. Ello permite un mayor control de los trmites realizados. Existe
adems un rea de movimientos inmobiliarios, movimientos mercantiles y de verificacin
de datos, encargada de revisar que los inmuebles estn registrados.
En el ao 2007, una vez aprobada la Ley de Firma Electrnica en el estado de Baja
California, fue indispensable modificar el SIRP para integrar el uso de la firma electrnica
en el proceso de inscripcin del RPP. El uso de la firma electrnica es exclusivo para
los registradores, quienes son los responsables de autorizar todos los procedimientos
de inscripcin: improcedencias, negativas, suspensiones, omisiones, autorizaciones,
formalizaciones, rectificaciones y sellados electrnicos.
De la misma manera, el SIRP permite realizar el anlisis de asientos registrales y sus
anotaciones correspondientes, la generacin de la certificacin, improcedencia o entrega
de la certificacin por va remota o presencial de manera homologada y automatizada, con
nmero nico y con la misma firma electrnica.
En cuanto al proceso de consulta, Baja California cuenta con una pgina web que desde
el ao 2003 brinda informacin sobre los procesos, la cual ha evolucionado conforme a las
necesidades del RPP. La adquisicin de servidores y la confiabilidad a partir de la validacin de
la base de datos, as como la digitalizacin del archivo registral, han sido factores importantes
en esta evolucin, como herramienta de consulta y realizacin de trmites. Actualmente hay
un programa de consulta remota para grandes usuarios, que se maneja por medio de un acceso
privado mediante el pago de una cuota mensual para gastos de mantenimiento.
En este sentido, se han firmado convenios con algunas instituciones como universidades
o dependencias del gobierno para darles acceso a la base de datos del acervo registral de
manera gratuita. Adicionalmente, se han puesto a disposicin del pblico que asiste a las
oficinas registrales mdulos de autoconsulta sin costo.
Es importante destacar que uno de los factores ms importantes para la modernizacin
y agilizacin de los procesos registrales ha sido la digitalizacin del acervo registral, la
cual se realiz en el lapso de tres aos con la ayuda de una empresa externa. Este paso
ha sido fundamental en la automatizacin y complemento del sistema para los procesos
de inscripcin, certificacin y consulta. Como se digitaliz todo el acervo y los libros de
inscripcin se tienen resguardados bajo las ms estrictas normas de seguridad en las cinco
oficinas registrales del estado, actualmente ya no hay manejo fsico de los libros. Para
conseguir lo anterior fue necesario ajustar el marco jurdico a fin de evitar la generacin de
archivos en papel y guardar los respaldos, respaldos replicados y bases de datos de manera
digital, lo que permite una mayor eficiencia en los procesos.
Finalmente, para lograr que los procesos fueran completamente automatizados, se
requiri la creacin de formas precodificadas y la implementacin de los pagos electrnicos
remotos y la firma electrnica.
Para la creacin de las formas precodificadas, la participacin de los notarios del estado
ha sido clave, ya que a ellos se les ha hecho partcipes de todo el proceso de modernizacin.
De hecho, el desarrollo del sistema de gestin notarial exigi la colaboracin total entre el
RPP y las notaras para consensuar los campos necesarios en las formas que los fedatarios
tienen que llenar. El sistema de gestin notarial permite, adems, calcular el monto de pago
de las operaciones, y el mismo sistema genera la lnea de captura para que se pueda hacer el
pago por tres vas posibles: de manera presencial en el banco o en las oficinas registrales, o
por transferencia electrnica, ya que la firma de convenios con diversos bancos comerciales,
as como con la Secretara de Finanzas, ha permitido esta modalidad.
Retos futuros
Aunque Baja California ha logrado un avance del 100% en la modernizacin de sus
procesos, siempre queda espacio para la innovacin. Actualmente la entidad trabaja en
un proceso continuo de certificacin y en la implementacin de sistemas que permitan la
conexin y el trabajo directo con las notaras, que son usuarias intensivas de los servicios
registrales. Asimismo, la implementacin de la tramitacin remota y la generacin de
herramientas electrnicas son algunas de las reas que la entidad est explorando en
aras de nuevos niveles de modernizacin. Sin embargo, para poder implementar estas
herramientas, el estado deber enfrentarse al reto de modificar el marco normativo vigente.
Polticas institucionales en Baja California: el establecimiento de una
institucin slida
El componente de polticas institucionales del Modelo integral evala el diseo de
polticas institucionales modernas, giles y alineadas con objetivos que permitan contar
con estructuras adecuadas para el funcionamiento de la institucin. Entre las principales
polticas se encuentran la autosuficiencia presupuestal, cobro adecuado de derechos, as
como el fomento de la cultura registral. Se debe contar con programas institucionales que
den soporte a la operacin del RPP.
Qu hace de Baja California un referente nacional?
El avance que Baja California ha logrado en el componente de polticas institucionales
del Modelo Integral la ha situado entre las mejores entidades del pas, ya que su estructura
y objetivos slidos han fortalecido el crecimiento del RPP como una institucin actualizada y
moderna que brinda servicios eficientes y de calidad a los usuarios.
Para alcanzar un alto grado de avance en el componente de polticas institucionales, ha
desempeado un papel clave contar con financiamiento y presupuestos apropiados para las
tareas registrales, as como con personal calificado, lo cual ha permitido a esta institucin
fortalecer su capacidad tcnica y operativa, teniendo como finalidad principal alcanzar sus
objetivos, sin que los cambios administrativos y compromisos polticos interfieran en la
consecucin de las adecuaciones necesarias de su visin.
La creacin de las polticas institucionales
Uno de los fuertes obstculos a los que se enfrentan los RPP de las entidades mexicanas
es el establecimiento de polticas institucionales claras que contribuyan a la consecucin
de metas y planteen una visin de largo plazo que permita garantizar la salvaguarda del
patrimonio de los ciudadanos. Destacan como polticas institucionales la autosuficiencia
presupuestal, el cobro de derechos adecuados por los servicios, el control de los actos
de corrupcin que pudieran presentarse y el fomento de la cultura registral como cultura de
la legalidad. Si bien para Baja California este proceso casi se ha completado, lograr la
continuidad y trascendencia de dichas polticas ms all de los ciclos polticos ha representado
un reto para la institucin.
Uno de los temas incluidos en estas polticas institucionales se refiere a la poltica
para el establecimiento y fijacin de los derechos, definidos anualmente en la Ley de
Ingresos del Estado de Baja California. No obstante, cada mes se presenta a la Secretara
de Planeacin y Finanzas un proyecto en el que se hacen ajustes de acuerdo con un factor
inflacionario. La misma secretara cuenta con un comit que determina los derechos a cobrar
por parte del RPP. En esta mesa de trabajo participan varias dependencias, incluyendo a
los directivos del RPP, quienes entregan un proyecto presupuestal con las justificaciones
correspondientes del incremento de derechos.
En las mismas leyes y a travs de la publicacin de decretos por el Ejecutivo estatal, se
puede eximir del pago de derechos en ciertos porcentajes y por determinados conceptos a
algunos sectores que se busca proteger o impulsar, como personas mayores, pymes o grupos
minoritarios.
Acerca del establecimiento de programas para combatir la corrupcin, stos han surgido
principalmente gracias al uso y desarrollo de sistemas informticos robustos, los cuales
se encuentran controlados por claves de usuarios cifradas y en los que se da seguimiento
a la informacin procesada diariamente, lo cual blinda el sistema de manera importante.
La capacitacin que se ha brindado al personal, as como el uso del Sistema de Gestin de
Calidad y los programas de carta compromiso creados por el estado, tambin han contribuido
a hacer ms transparentes los procesos, requisitos y atribuciones de los funcionarios con la
finalidad de que el usuario reciba el servicio que solicita de manera eficiente.
De igual manera, los usuarios cuentan ahora con diversas herramientas que les permiten
expresar sus opiniones, como el buzn de quejas y sugerencias colocado en todas las oficinas
registrales o el correo electrnico puesto a disposicin de los usuarios para crear un canal de
recepcin de inconformidades, el cual es atendido de manera inmediata. La adecuacin del
marco jurdico permite sancionar a los funcionarios responsables, cuando as lo ameriten,
conforme a la Ley de Responsabilidad de los Servidores Pblicos. Adems, de manera
peridica se aplican encuestas de satisfaccin que, entre otros temas, permiten descubrir
actos indebidos en las oficinas registrales.
Se ha constatado de manera fehaciente que el haber creado una oficina gil con procesos
rpidos y sin costos de tramitacin ha disminuido de manera importante la participacin de
gestores, los cuales en muchas ocasiones contribuan a la opacidad de los procedimientos.
Asimismo, se puso a disposicin de los usuarios una oficina ratificadora de contratos
comerciales con servicio gratuito para transacciones menores de 400,000 pesos.
Sobre las polticas de acceso a la informacin, actualmente el RPP de Baja California
cuenta con diversas herramientas que garantizan el acceso a la informacin, como la
consulta y la solicitud de informes en mostrador, los mdulos de autoconsulta en las oficinas
registrales, los enlaces remotos para consultas, el sitio web, el correo electrnico para atender
solicitudes y la atencin telefnica.
Por otro lado, los programas de cultura registral se ejercen a travs de jornadas de
informacin que la institucin programa y que se desplazan a las localidades de todo el
estado a lo largo del ao, con el objetivo de regularizar propiedades. Esta actividad ha
cobrado tal importancia que actualmente existe un programa de radio en el que el gobierno
del estado difunde acciones de mejora realizadas por las diferentes dependencias estatales
y donde el RPP ha tenido una participacin activa difundiendo la importancia de temas
registrales y los beneficios de los programas, como las jornadas registrales. Existe adems
publicidad en prensa y en televisin y se ha participado en reuniones peridicas con notarios,
universidades y grupos de desarrollo inmobiliario.
En cuanto a la cobertura geogrfica del RPP, la situacin de Baja California es buena,
ya que dispone de una oficina registral en cada uno de los cinco municipios que componen
el estado.
Desde antes de la implementacin del proyecto de modernizacin registral ya exista una
oficina registral por cada municipio.
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El alcance de la cobertura del RPP del estado de Baja
California es suficiente, ya que cada una de las oficinas atiende eficientemente el nmero
de transacciones inmobiliarias que corresponde a cada municipio: el municipio de Tijuana
procesa 145,000 trmites al ao, mientras que Tecate y Rosarito procesan 6,000 trmites al
ao cada uno; Mexicali procesa 75,000 trmites al ao, y Ensenada 36,000.
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A excepcin del municipio de Playas de Rosarito, creado en 1995 y cuya oficina registral abri sus puertas
en 1998. Para esto fue necesaria la redistribucin de los libros registrales de los municipios colindantes de
acuerdo con los lmites territoriales del nuevo municipio, a fin de crear el archivo registral. Las primeras partidas
registrales se asentaron en el ao 2000.
Todas las oficinas registrales de Baja California estn equipadas con la infraestructura
necesaria para su operacin. La implementacin de sistemas y proyectos de modernizacin
ha requerido la adquisicin de equipos de cmputo, servidores con capacidad suficiente, as
como el equipo necesario para el proceso de digitalizacin del acervo histrico y el manejo
de archivo registral.
Asimismo, cada una de las oficinas cuenta con el personal requerido segn el volumen de
trabajo: Tijuana y Mexicali son las oficinas con mayor nmero de empleados, mientras que
en Tecate y Playas de Rosarito laboran alrededor de 10 personas. Aun as, en Baja California
se desarroll el sistema de Unidades Registrales de Atencin Inmediata (UNIRAI), que
permite realizar desde cualquier oficina registral del estado trmites correspondientes a
cualquiera de los cinco municipios.
Cada una de las oficinas cuenta con una ventanilla del UNIRAI donde se generan volantes
que ingresan al sistema registral de la oficina en la que se requiere hacer el trmite. Si el
trmite requerido es inscripcin, se escanean los archivos y se envan de manera electrnica a
la oficina correspondiente. Este tipo de trmites y movimientos se encuentran contemplados
en la ley, por lo que tienen tiempos de respuesta establecidos y no generan costos adicionales,
lo que facilita la tramitacin al usuario forneo.
Retos futuros
Aunque Baja California ocupa un lugar privilegiado en cuanto al desempeo de los RPP
en el pas, quedan algunas reas de oportunidad en las que puede enfocarse para continuar
brindando un servicio de excelencia al pblico.
Por lo que respecta a la definicin del presupuesto del RPP, cada ao la Secretara de
Planeacin y Finanzas presenta y valida el proyecto de presupuesto y, por conducto del
Ejecutivo, lo enva al Congreso del estado para su aprobacin. Si bien en el estado de Baja
California existe una asignacin de presupuesto acorde a las metas cumplidas, la entrega
efectiva de recursos no necesariamente lo refleja as. En este sentido, la entidad debe trabajar
por una autonoma presupuestal que le permita definir los recursos disponibles para seguir
innovando.
La creacin de una institucin que incluya el RPP y el Catastro Estatal como organismo
pblico descentralizado con personalidad jurdica y patrimonio propio
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puede facilitar de
manera integral la vinculacin de bases de datos y el trabajo colaborativo para brindar
certeza jurdica sobre el patrimonio de los ciudadanos. Los institutos creados en el pas
son concebidos como organismos dedicados a la administracin del territorio de manera
integral, tanto fsica como jurdicamente. Su objetivo primordial es facilitar a los usuarios
y propietarios el acceso a la informacin sobre sus bienes, as como su manejo, y funcionan
como entes que proporcionan datos relevantes a otras dependencias, como la Secretara de
Desarrollo Urbano, sobre las transacciones y caractersticas del territorio. Adems, el manejo
de un presupuesto propio incentiva una mejor administracin y promocin del trabajo
autnomo.
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La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Estatal de Baja California establece en su artculo 35 que la
Direccin del RPP es una dependencia ms del Ejecutivo del estado, y es una extensin del gabinete legal, que
est constituido por la Secretara General de Gobierno, la Contralora, la Procuradura del estado y la Secretara
de Trabajo y Previsin Social del estado, entre otros. Anteriormente, el RPP dependa de la Secretara General
de Gobierno, pero en el ao 1995 se realiz el cambio orgnico en la dependencia.
Conclusiones
Baja California ha conseguido consolidar la modernizacin del RPP gracias a varios
aos de esfuerzo constante. El cambio de administraciones y las transiciones del gobierno
dejaron de ser obstculos para el funcionamiento eficiente del RPP. Por el contrario, las
nuevas administraciones se han convertido en aliados con un mismo objetivo: no retroceder
en el impulso de modernizacin y eficiencia de la institucin.
Aun cuando Baja California todava no tiene el 100% de avance en todos los componentes
del Modelo Integral, ha logrado grandes adelantos en todos ellos convirtindose en la entidad
con mayor desarrollo del pas. El estado ha conseguido cumplir de manera constante con el
modelo planteado por el gobierno federal desde el ao 2006. Sin embargo, para continuar
con un desarrollo estandarizado a nivel nacional, hacen falta nuevas metas para las entidades
ms avanzadas.
Una de las tareas pendientes para Baja California es el trabajo de vinculacin con otras
dependencias principalmente con el Catastro, lo que dara a los propietarios mayor
certeza jurdica sobre su patrimonio. Realizar un ejercicio de vinculacin permite hacer un
muestreo de la situacin real y del nmero de discrepancias que existen entre la base de
datos del RPP y la del Catastro, con lo que se podra trazar una estrategia de conciliacin.
Compartir informacin entre RPP y Catastro implica facilitar el acceso a la informacin
de predios y el conocimiento de la situacin jurdica y geogrfica de las propiedades en
una misma base de datos, lo que allana las funciones registrales y catastrales para brindar
informacin puntual y un mejor servicio.
En cuanto a la coordinacin con el poder Judicial del estado, la comunicacin existe cuando
algn asunto necesita atencin de las instituciones, pero no hay un programa permanente de
cooperacin. Hace falta la creacin de una iniciativa colegiada y formal para estos fines.
Todo lo logrado por el RPP de Baja California desde el ao 2000, las constantes
certificaciones ISO 9001, los sistemas informticos y las redes de comunicacin entre
las oficinas, que permiten realizar trmites de cualquier municipio en cualquier oficina,
lo convierten en una dependencia fundamental de la administracin estatal. El no haber
permitido que esta dependencia se rezagara y haber invertido recursos durante la dcada
pasada en su mejoramiento ha trado beneficios a los ciudadanos de la entidad. Hoy,
el sentido de pertenencia del personal que labora en las oficinas del RPP es uno de sus
principales activos, ya que se ha conseguido que ste se enorgullezca de pertenecer a la
institucin y desee continuar contribuyendo a mejorar el organismo que se ha vuelto un
ejemplo a nivel nacional y un claro caso de xito.
Caso:Quertaro
Componente:tecnologasdelainformacin
La estrategia de modernizacin implementada en el estado de Quertaro en los ltimos
aos le ha permitido llegar a niveles por encima del 85% de avance en nueve de los diez
componentes considerados en el Modelo Integral, con lo que supera notablemente el
promedio de calificacin nacional.
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Como parte de dicha estrategia, Quertaro concentr sus esfuerzos especficamente en
mejorar el componente de tecnologas de la informacin, a fin de que stas fungieran como
herramienta de orden, eficiencia y coordinacin en el Registro Pblico de la Propiedad. Hoy,
los frutos de estos esfuerzos han colocado al estado como un referente nacional del avance
en este componente.
Qu motiv el cambio?
La modernizacin en Quertaro se inici antes del surgimiento del PMRPPC. Hasta 1994,
el sistema de trabajo utilizado funcionaba a travs de partidas, libros y tomos, es decir, como
un sistema completamente manual en el que los tiempos de tramitacin superaban los dos
meses y los trabajos con los registros se hacan de manera secuencial. A partir de ese ao,
la Direccin General del RPP advirti la necesidad de mejorar el servicio brindado y se dio
a la tarea de implementar una modernizacin tecnolgica de la dependencia. Fue a travs
de la asignacin de folios reales a los inmuebles mediante un sistema electrnico de datos
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Hasta la primera medicin, hecha en 2011.
denominado SIRE (Sistema Integral Registral), desarrollado por el estado de Quertaro,
como empez la simplificacin.
La implementacin de este sistema no se realiz de forma gradual. Prcticamente en
cuestin de un par de das se detuvieron las inscripciones manuales a travs de partidas y se
transit al sistema informtico, abrindose un resumen por cada acto. Inicialmente, el sistema
se enfoc en digitalizar los documentos de la tramitacin diaria que se reciba en el RPP,
asignando un folio electrnico y capturando una sntesis abierta de la partida registral, con
lo que al principio se ignor la captura histrica de los expedientes. Poco a poco, la demanda
del servicio de consulta e inscripcin y la simplificacin promovida por el nuevo sistema
hicieron forzosa la captura y digitalizacin de los archivos histricos, ya que su inexistencia
impeda el servicio paralelo con los usuarios. No obstante, las limitaciones tecnolgicas de
ese tiempo impidieron la integracin de un sistema alfanumrico vinculado con imgenes.
Para el diseo del sistema de gestin registral, Quertaro busc ejemplos nacionales de
acciones de modernizacin y sistemas aplicados en otros RPP, a fin de obtener un referente
enriquecido para el desarrollo y la implementacin del SIRE. Aunque ninguna entidad haba
implementado el uso de folios electrnicos per se, el sistema de folios manuales mediante la
integracin de un solo flder con secciones por tipo de acto, que se aplicaba en el Distrito
Federal, result un ejemplo de eficiencia que sirvi para la concepcin del nuevo sistema
queretano.
Como era de esperar, surgieron algunas dificultades en el establecimiento del SIRE,
especialmente en la transicin al nuevo paradigma y forma de trabajo que representaba para
el personal. Lo anterior requiri un cambio de mentalidad paulatino de los funcionarios y
la adaptacin al uso de equipos y sistemas en la ejecucin de los procedimientos a los que
ya estaban acostumbrados de forma manual. El reto tambin tena relacin con el nivel de
profesionalizacin del personal, que, en promedio, era muy bajo. Fue necesario implementar
un esfuerzo de capacitacin intensivo junto con sesiones de sensibilizacin, cuyo objetivo
era transmitir las ventajas que ofrecan los sistemas electrnicos frente al sistema manual.
Otro de los retos en la implementacin del SIRE fue la sensibilizacin del gremio
notarial como actor clave en el funcionamiento del RPP. Al principio, parte del notariado
de la entidad se mostr renuente a la implantacin del sistema debido al arraigo que tenan
con las formas de consulta tradicionales y, sobre todo, por la percepcin de falta de validez
jurdica de los documentos electrnicos. Sin embargo, mediante una comunicacin e
informacin constante, la integracin de los notarios en el proceso de modernizacin, y los
propios resultados obtenidos con la implementacin del sistema, fueron disminuyendo estas
resistencias.
Fue en diciembre de 2006, con la primera medicin de lnea de base del RPP impulsada
por el gobierno federal, cuando Quertaro obtuvo por primera vez una evaluacin integral y
externa de las acciones efectuadas hasta el momento. Con base en los resultados obtenidos,
el RPP del estado identific las medidas adicionales de modernizacin a realizar, a la vez que
valid el esfuerzo hecho hasta entonces: los resultados de esta primera medicin mostraron
un panorama de avance del 60% en los componentes de modernizacin considerados
en el PMRPPC. Entre las medidas que faltaba por tomar, Quertaro identific aquellas
que deban dar continuidad a las mejoras en tecnologas de la informacin, as como a la
profesionalizacin del personal, acciones que se priorizaron no slo porque aportaban valor
al RPP, sino tambin porque se perciban como palancas que impulsaban el desempeo
general del estado.
Para acceder al financiamiento ofrecido por el PMRPPC del gobierno federal, la Direccin
General del RPP de Quertaro present propuestas en las que postulaba la aprobacin de
financiamiento estatal por parte de la Secretara de Planeacin y Finanzas y la Contralora
del estado. Dichas dependencias, en un trabajo conjunto de secretarios y gobernador, se
encargaron de revisar y aprobar las propuestas de modernizacin. En este sentido, el apoyo
del Ejecutivo estatal fue y sigue siendo de vital importancia para la implementacin de las
mejoras. Resultado de lo anterior es que hoy el programa de mejora est incluido en el Plan
de Desarrollo Estatal 2010-2015 de Quertaro.
Los esfuerzos de mejora en Quertaro han sido posibles por la participacin decidida de
muchas instituciones. Como lder de los proyectos estatales de modernizacin, el RPP ha
coordinado esfuerzos en materia de vinculacin de informacin con el Catastro Estatal y
los catastros municipales; con el Consejo de Notarios del estado en un trabajo conjunto de
acciones puntuales para la actualizacin del marco jurdico, y alianzas con el poder Judicial
del estado en materia de capacitacin del personal e intercambio de informacin.
Adicionalmente a los recursos federales y estatales aportados a travs del PMRPPC,
que hasta la fecha suman 93.04 millones de pesos, con una participacin federal del 50% y
una participacin estatal equivalente, una de las medidas ms importantes en el proceso de
modernizacin fueron los programas de capacitacin continua de personal. Los programas
no slo permitieron dar seguimiento puntual a las actividades de los funcionarios y, con
ello, a sus niveles de productividad, sino que su participacin permanente facilit de manera
decidida desde la homologacin de la captura de datos hasta la comprensin completa del
proceso y la finalidad de los trmites que realizaban.
Para ejecutar dichos programas de capacitacin, que son un elemento del Modelo Integral
y en cuyo financiamiento contribuy la Federacin a travs del PMRPPC, se celebraron
acuerdos con la Universidad Autnoma de Quertaro y el Tribunal Superior de Justicia del
estado. A travs de ellos se promovieron cursos en temas de derecho registral. De la mano
con la capacitacin, se requiri de una planeacin estratgica en la contratacin de personal,
basada en la definicin de perfiles con caractersticas especficas y con un desarrollo
acadmico afn a las actividades realizadas en el RPP.
Otra de las acciones ms relevantes fueron las modificaciones legales para la
implementacin del proceso de captura de informacin electrnica. stas consistieron
en reformas bsicas al Reglamento del RPP, de forma que permitiera el uso de folios
electrnicos. Como es comn en la adopcin de nuevos sistemas, el RPP enfrent un
desfase en los tiempos de respuesta, ya que, inicialmente, los nuevos procesos de captura
de informacin requirieron la asignacin de folios a predios dentro de una partida y,
simultneamente, la inclusin del historial en el expediente.
La participacin de Quertaro en el PMRPPC ha sido constante desde 2006. Prueba de
ello es que en el periodo 2009-2012 la modernizacin del RPP se ha contemplado como parte
del Plan de Estatal de Desarrollo. Asimismo, los resultados de las mediciones realizadas por
el gobierno federal han evolucionado de manera positiva, transitando de un 60% de avance
en 2007 hasta niveles superiores al 95% en 2011. Esta mejora tiene un reflejo directo en los
tiempos de respuesta en los trmites y servicios que brinda el RPP, los cuales han pasado
de dos meses en 2007 a dos semanas en 2011.
Tecnologas de la informacin en Quertaro:
trasladar el proceso jurdico a un sistema electrnico
El componente tecnologas de la informacin del Modelo Integral evala si los
RPP adoptan tecnologas que permiten dar viabilidad a la operacin mediante sistemas
informticos eficaces y eficientes, que garantizan la inviolabilidad de los procesos y la
informacin, y que contemplan acciones para mantener la innovacin tecnolgica.
Qu hace de Quertaro un referente nacional?
Quertaro destaca en el componente de tecnologas de la informacin gracias al buen
desempeo mostrado antes y despus de las recomendaciones de mejora propuestas por
el PMRPPC, as como por la visin que las autoridades registrales del estado han venido
materializando desde hace mucho tiempo. Hoy son fortalezas reconocidas en la entidad
cuatro de los cinco temas que el Modelo Integral considera necesarios en dicho componente:
(1) un sistema registral electrnico consolidado, con mecanismos de seguridad y apego a los
procesos; (2) polticas que permiten suficiencia para la operacin registral (en medios tanto
fsicos como electrnicos); (3) oferta de servicios registrales remotos y (4) equipamiento
suficiente para que el personal cumpla con los estndares necesarios en la funcin registral.
El camino de la modernizacin tecnolgica
Entre las acciones que realiz la entidad para mejorar en el componente de tecnologas de
la informacin, se observan algunas que resultaron fundamentales para permitir la puesta en
marcha de dicha modernizacin. Entre las ms importantes destacan el compromiso poltico,
la vinculacin y la estrategia conjunta con instituciones que participan en la actividad
registral, la adecuacin legal para establecer acciones de modernizacin y la obtencin de
recursos econmicos.
De manera particular, para mejorar en los 19 indicadores que reflejan el avance en el
componente, mayormente se realizaron cambios administrativos e institucionales de manera
general, personal o de recursos humanos; modificaciones legales, y financiamiento.
En la actualidad, gran parte de las actividades realizadas por el RPP se llevan a cabo
en un Sistema Registral Informtico robusto y capaz de crecer, que adems brinda certeza
jurdica sobre los actos. Para lograr esto, Quertaro determin que un porcentaje importante
de los recursos asignados para la modernizacin deba destinarse a las acciones orientadas a
mejorar el componente de tecnologas de la informacin. Para el estado fueron prioridades
mantener a la vanguardia equipos y sistemas, proveer el soporte necesario para la continuidad
de las operaciones y lograr la integracin con otras instancias, segn las necesidades de los
usuarios.
El eje central para cumplir con este objetivo fue el diseo y desarrollo del SIRE, el
cual incorpor la generacin de un folio nico para registrar todos los actos jurdicos de
cada inmueble y conservar as el tracto registral. El sistema fue diseado internamente por
personal del RPP de Quertaro. Por lo tanto, una de las ventajas es que la institucin es duea
de los cdigos fuente de los sistemas informticos, lo que le permite adecuar los sistemas a
sus necesidades.
Adicionalmente, fue necesario el diseo de formas precodificadas de captura. Esta
innovacin permiti que la consulta fuera ms rpida para los usuarios, y tambin que
el personal pudiera funcionar de manera ms transparente, realizar una bsqueda de
antecedentes ms eficiente y trabajar en un expediente de manera simultnea. Por otra
parte, el sistema posibilit el monitoreo de los ndices de productividad por persona y
departamento. En consecuencia, se logr reducir de manera importante los tiempos de
respuesta en la dependencia.
Fue as como, a partir de la implementacin del sistema registral, se empez a registrar
todas las inscripciones bajo un folio electrnico nico. Para los predios contenidos en el
acervo histrico inmobiliario, se estableci un equipo especial dedicado a la asignacin
de folios y el registro de operaciones histricas. Asimismo, la incorporacin de archivos
digitales en el sistema registral sent las bases para lograr una consulta remota que hoy en da
se ofrece principalmente a notarios, instituciones de crdito y desarrolladores inmobiliarios.
Uno de los obstculos inesperados aunque muy comunes a posteriori en la mayora de
las entidades federativas fue la falta de experiencia de los tcnicos externos contratados
para el proceso de digitalizacin, lo cual gener importantes retrasos y errores que
debieron corregirse ms adelante. La leccin aprendida por la entidad es la necesidad
de supervisin constante, de una definicin de metas y objetivos claros y medibles, y de
contratar empresas con experiencia y resultados comprobados en temas registrales, y con
conocimientos profundos de acervos documentales en cuanto a su organizacin y condiciones
fsicas, que permitan contar con las herramientas adecuadas para su procesamiento y para
la toma de decisiones rpidas y certeras durante el proceso de digitalizacin.
Por otro lado, el manejo de la informacin y la gestin electrnica requirieron
modificaciones al Reglamento del RPP y al Cdigo Civil del estado. Estas adecuaciones se
realizaron para permitir la captura de datos de forma electrnica y para el uso del folio real.
Aunque estos cambios fueron limitados debido a la falta de un sistema integral, resultaron
decisivos al principio para establecer despus el folio real electrnico.
La estandarizacin de datos entre las oficinas registrales y su vinculacin con actores
clave fueron el pilar fundamental para el xito del sistema. Fue necesario elaborar un
anlisis de los acervos documentales de las seis subdirecciones registrales que atienden
a los municipios de Quertaro, con el fin de desarrollar plantillas de datos homologadas.
Adems, se revisaron los catlogos de actos comunes con otras dependencias, se analiz
la normatividad aplicable, y se modificaron las polticas y los lineamientos para el
funcionamiento del RPP.
Un reto durante el proceso de homologacin fue la creacin de un catlogo unificado
en las oficinas registrales, conciliado con los actos empleados en notaras y oficinas de la
Tesorera. La tarea exigi un intenso trabajo de anlisis y consenso que acab produciendo
un catlogo homologado, con un men de actos y plantillas que se trasladaron al sistema
electrnico.
Para la creacin de plantillas de datos estandarizadas se tom como ejemplo el Sistema
Integral de Gestin Registral que el gobierno federal promueve a travs de la Secretara
de Economa. Todos estos cambios fueron ejecutados por un equipo interdisciplinario
compuesto principalmente por abogados con experiencia registral, el Colegio de Notarios
del estado y personal interno del RPP, de manera que el sistema resultante cubriera todos
los ngulos posibles y generara acuerdo entre los usuarios.
Como medida para asegurar el funcionamiento homogneo del sistema en las oficinas, se
compr una plataforma de gestin y licencias de uso ilimitadas a un desarrollador internacional,
lo cual permiti una cobertura del 100% del personal del RPP. La inversin para este equipo fue
respaldada por los recursos federales y estatales del programa de modernizacin. Adems, se
cont con el apoyo econmico del gobierno estatal para la adquisicin de sistemas operativos,
antivirus y otros programas relacionados con la productividad.
La entrada al PMRPPC permiti a la Direccin General del RPP del estado obtener los
recursos suficientes para lograr la adquisicin de licencias de desarrollo, sistemas operativos
confiables y equipo de cmputo. Un ejemplo fue el cambio de plataformas para el manejo
de bases de datos en 2007, ya que la plataforma actual cuenta con una funcionalidad que
permite establecer canales de consulta remota para los usuarios.
En este sentido, la Direccin General del RPP cuenta con personal profesional capacitado
para realizar modificaciones del sistema de manera interna y desarrollar aplicaciones
que permitan el adecuado funcionamiento de la dependencia y su vinculacin con otras
instituciones. La suficiencia tecnolgica y operativa, adems, implic el uso de herramientas
de desarrollo robustas que contaban con garanta de asistencia del fabricante y que cumplan
con la reglamentacin del estado.
El sistema contempla el almacenamiento de una base de datos registral nica para
todo el estado. Las seis oficinas registrales estn subordinadas a la Direccin General del
RPP, y es dicha direccin la que cuenta con los servidores que recopilan y conservan la
informacin de todas las oficinas. En cuanto a los medios de conexin para la generacin
de la base, las oficinas de Quertaro, Jalpan y San Juan del Ro tienen enlaces dedicados
cuyo mantenimiento se realiza con recursos del RPP. Para las dems, se hace uso de la red
de comunicacin estatal.
Para la cobertura del SIRE en todas las oficinas registrales del estado fue necesaria la
participacin de la Secretara y la Subsecretara de Gobierno, la Direccin General del RPP,
los subdirectores del RPP en cada oficina registral y el rea de tecnologas de la informacin
y comunicaciones del estado. Esta cobertura se impuls primordialmente a travs de la
adquisicin de equipo de cmputo para todas las oficinas y la instalacin de redes de
comunicacin, as como la capacitacin y la estructuracin de la informacin en las bases
de datos.
Otro pilar fundamental en el desarrollo y uso de tecnologas para la tramitacin es la
implementacin de medidas de seguridad que garantizan la inviolabilidad de la informacin.
En este sentido, el manejo de la base de datos se realiza a travs de perfiles de usuario con
acceso restringido y privilegios de administracin de acuerdo con el perfil. Asimismo, las
inscripciones y las modificaciones de actos quedan registradas con bitcoras de seguridad
que identifican a los usuarios responsables de cada movimiento y determinan el uso de las
aplicaciones informticas. Dichas bitcoras no pueden ser modificadas por los usuarios y
slo dan informacin de consulta de los movimientos realizados.
De esta manera, a cada documento recibido para tramitacin en el RPP se le asigna un
nmero de control nico para su seguimiento. La documentacin generada en el proceso del
trmite y la calificacin del acto se vincula con el nmero de control, que permite recuperar
la informacin mediante el sistema y dar paso a la autorizacin mediante firma electrnica
bsica con control interno.
En el sitio fsico de almacenamiento de la informacin y los sistemas se tomaron medidas
de seguridad como el acceso restringido y controlado del personal, sistemas de regulacin de
humedad y temperatura, planta de energa de respaldo, sistemas no hdricos de deteccin
de incendios y replicaciones de la informacin en un servidor de respaldo situado en un
edificio fuera de la ciudad. Adems, existen procesos de revisin frecuente de las cintas y
respaldos monitoreados por el personal.
Para salvaguardar la integridad de la informacin y la infraestructura, se contrataron
canales dedicados de comunicacin con proveedores seguros. Se disearon protocolos de
seguridad en las aplicaciones crticas y se elabor un anlisis de vulnerabilidad con pruebas
de penetracin apegadas a normas de seguridad internacionales y realizadas por empresas
externas.
La Direccin General del RPP de Quertaro fue certificada en la implementacin del
sistema de gestin de seguridad de la informacin ISO 27001. Para lograrlo se introdujeron
criterios y lineamientos de operacin y calidad en los sistemas, desde las lneas de
produccin para la actividad de digitalizacin e indexacin de los documentos hasta el
proceso de vinculacin de la base de datos alfanumrica con las imgenes. En todo momento
el personal recibi capacitacin en el uso del equipo de digitalizacin y en el manejo del
acervo documental.
En cuanto a acciones preventivas de seguridad, se celebraron sesiones de concientizacin
del personal del RPP sobre el valor de la informacin que manejan y la importancia de la
certeza jurdica que la institucin brinda. Las sesiones, realizadas cada seis meses, incluyeron
plticas sobre seguridad de la informacin, sanciones jurdicas para los malos manejos de
la informacin, y reformas al Cdigo Penal en materia de delitos informticos.
En cuanto a los recursos necesarios para el mantenimiento de los sistemas y la actualizacin
tecnolgica, en los ltimos aos Quertaro ha accedido de manera ininterrumpida a los
provistos por el PMRPPC. En materia tecnolgica, el apoyo externo para el mantenimiento
de los servidores fue un tema prioritario y recurrente. Los contratos de mantenimiento a
servidores implican el mayor costo en que se incurre, ya que, en promedio, se destinan a este
fin 1.2 millones de pesos al ao.
Cubierto el mantenimiento de los sistemas, el siguiente punto primordial fue el reemplazo
de equipo obsoleto. Ms all de invertir en lo ltimo en tecnologa, el RPP busc mantener
un equilibrio entre la infraestructura y los programas necesarios para garantizar la correcta
operacin sin que los costos de mantenimiento, licencias y operacin resultaran excesivos.
En materia legal, para Quertaro ya existe una propuesta de Ley Registral, que se
encuentra en el Congreso local a la espera de su aprobacin. En dicha propuesta se contempla
el uso de medios electrnicos (como la firma electrnica avanzada) para los trmites y
servicios que presta el RPP. La elaboracin de esta iniciativa se apeg a las acciones de
mejora y los nuevos procedimientos implementados por el RPP de Quertaro. De esta forma
se pretende garantizar el cumplimiento del marco jurdico correspondiente. En la realizacin
de esta propuesta fue necesaria la participacin de otras instituciones para el anlisis de las
modificaciones a la legislacin aplicable. Se contrat a un despacho de abogados externo
que trabaj con la supervisin del RPP, el apoyo del Consejo de Notarios del Estado de
Quertaro y algunos colegios de abogados.
La aprobacin de la reforma mencionada es de vital importancia para la Direccin
General del RPP de Quertaro. A pesar de que la direccin cuenta con los medios tcnicos
y humanos suficientes para que los usuarios realicen trmites electrnicos, la legislacin
an no contempla la validez de las transacciones digitales.
Retos futuros
La continuidad del programa de modernizacin, as como su financiamiento, exigen
recursos tanto federales como estatales que no siempre pueden asegurarse. Por lo tanto, se
mantiene como prioridad en el estado de Quertaro generar compromisos y mecanismos
que hagan sustentable la modernizacin.
Los planes para el futuro en la entidad contemplan un anlisis de los objetivos planteados
a partir de los programas desarrollados en los ltimos cinco aos, incluidos los recursos
ejercidos y los resultados alcanzados. Aunque de manera general el avance de Quertaro es
satisfactorio, el estado todava tiene oportunidades de mejora en la adopcin de un marco
jurdico acorde con las mejoras realizadas.
A pesar de que Quertaro an no cuenta con el marco jurdico adecuado para la realizacin
de trmites electrnicos por los usuarios, la Direccin General del RPP ha implementado el
servicio de consulta remota. Este esfuerzo se logr con el apoyo del Instituto Tecnolgico y
de Estudios Superiores de Monterrey para el diseo y desarrollo del portal. El servicio est
dirigido a los usuarios intensivos, como notarios e instituciones financieras, por lo que el
acceso se restringe mediante un registro.
Con herramientas como la consulta remota, la Direccin General del RPP de Quertaro
ha contemplado el incremento en la demanda del sistema como parte del anlisis de riesgos.
A pesar de que la infraestructura actual es suficiente para soportar fuertes incrementos en
el uso del sistema, se cuenta con personal encargado de dar seguimiento a los promedios de
transferencia para solventar cualquier eventualidad.
Finalmente, cabe destacar la reciente creacin de la Coordinacin de Tecnologas de la
Informacin y Comunicacin del estado, que asume la funcin de apoyar a las dependencias
estatales en sus procesos. En este sentido, el reto est en que la Direccin General del
RPP, en conjunto con el Catastro, la Secretara de Finanzas, la Secretara de Gobierno
y la Coordinacin de Tecnologas de la Informacin y Comunicacin diseen planes de
coordinacin integral para lograr una apropiada vinculacin de sus bases de datos y procesos.
Conclusiones
La adopcin de una nueva tecnologa siempre impondr cambios en el funcionamiento de
una dependencia. Sin embargo, Quertaro logr enfrentar las resistencias y las transform en
nuevas formas de operar de manera ms eficiente, las cuales han acabado por demostrar los
beneficios recibidos por todos los actores participantes sin excepcin, adems de poner al
Estado en condiciones de implementar nuevos servicios de vanguardia a nivel mundial.
En Quertaro es claro que la modernizacin de su RPP se ha impulsado desde una visin
y un autodiagnstico producidos incluso antes de la implantacin del PMRPPC y de que
existiera el marco jurdico que le dio cobijo, circunstancias que permiten que hoy sea un
referente nacional para las entidades en las que no se ha avanzado en los ltimos aos.
No obstante, Quertaro hoy observa cmo el ritmo de crecimiento en sus mejoras de
modernizacin est opacado por la falta de adecuaciones legales que den sustento jurdico
a los cambios. Un claro ejemplo es la Ley Registral, cuya falta de aprobacin ha detenido
la adecuacin de medios electrnicos para tramitaciones remotas en el RPP.
Por otra parte, Quertaro necesita brindar mayor claridad sobre los esquemas de
organizacin utilizados en el intercambio de informacin entre las oficinas registrales y en la
atencin a dependencias y usuarios que comparten plataformas de servicio. Mayores niveles
de comunicacin, sesiones de mejora y acuerdos constantes parecen ser la herramienta
clave para recibir informacin correctiva que permita establecer mayores parmetros de
funcionalidad.
Por otro lado, uno de los medios de optimizacin del presupuesto es el desarrollo de
plataformas open source que impliquen menores costos de implementacin y mantenimiento.
Las tecnologas de la informacin representan importantes esfuerzos legales,
institucionales y econmicos para las entidades que las utilizan. Por eso la transferencia
tecnolgica, as como la comparticin de recursos entre las propias dependencias estatales
tiene el potencial de generar sinergias considerables en los recursos de implementacin y
mantenimiento, as como la posibilidad futura de integracin interinstitucional e interestatal.
Caso:Guanajuato
Componente:gestindecalidad
Componente:gestinyacervodocumental
Guanajuato lleva inmerso desde 1992 en un proceso de renovacin continua del RPP.
Desde el principio la entidad estuvo claramente enfocada en mejorar la calidad de los
servicios que la institucin brinda a sus usuarios, con especial hincapi en la salvaguarda
de sus patrimonios.
La implementacin de acciones de modernizacin ha convertido a Guanajuato en un
referente nacional. Incluso el Modelo Integral, en algunos casos, se inspir en el esquema
de innovacin dado en la entidad. El trabajo por componentes y el acceso a financiamiento
federal a travs de la SEDESOL han permitido la visin de largo plazo de mejora continua.
Hasta la fecha, como parte del PMRPPC, el gobierno federal ha contribuido con 43.57
millones de pesos, que han sido complementados con 43.71 millones de pesos por el
gobierno del estado de Guanajuato.
La entidad es punta de lanza en el grado de avance con respecto al Modelo Integral,
particularmente en los componentes de gestin de calidad y gestin y acervo documental.
Qu motiv el cambio?
Desde 1992 el gobierno estatal identific importantes reas de oportunidad en las labores
que realizaba el RPP. La falta de organizacin y eficiencia en los procesos impeda cumplir
adecuadamente con las funciones de la institucin. Por ello se plante la necesidad de
definir la misin conforme a la cual trabajar: brindar solidez y seguridad jurdica a los actos
registrales de conformidad con la ley, de manera eficiente, tica y eficaz en beneficio de la
sociedad, a travs de la prestacin de servicios de excelencia en el menor tiempo posible.
En suma, el gobierno del estado se plante el objetivo de convertir al RPP de Guanajuato
en una institucin modelo, tanto a nivel nacional como internacional.
La urgencia por sacar adelante al RPP llev a concentrarse en realizar un sistema
registral de gestin sin adaptar previamente el marco jurdico para la realizacin de procesos
electrnicos, por lo que, al principio, slo sirvi para llevar un control administrativo de
trmites ingresados, pendientes, finalizados, etctera.
Por otro lado, la falta de profesionalizacin de los funcionarios del RPP tambin fue
una prioridad urgente, a fin de poder consolidar los primeros esfuerzos de modernizacin.
Anteriormente la opacidad en el manejo de la funcin registral traa aparejados diversos
actos ilcitos y de corrupcin entre funcionarios y usuarios. Por eso las principales acciones
se centraron, por un lado, en implementar un sistema que blindara la operacin de este tipo
de actividades y, por el otro, en integrar al equipo de trabajo a funcionarios con un perfil
profesional especfico.
Para poder llevar a cabo las acciones de modernizacin, se necesit la participacin de
diversos actores, entre los que se encuentran, a nivel local, la Secretara de Gobierno (a
travs de la Subsecretara de Gobierno y de la Direccin General de Registros Pblicos de
la Propiedad y Notaras), la Direccin de rea de Registros Pblicos de la Propiedad, el
Fideicomiso para la Modernizacin de RPP
11
y el Colegio Estatal de Notarios, as como la
participacin del gobierno federal. Los esfuerzos estuvieron encabezados por el director
general de Registros Pblicos de la Propiedad y Notaras y el director de rea de Registros
Pblicos.
De 1992 a la fecha el apoyo constante del Ejecutivo estatal ha sido fundamental e integral,
tanto desde el punto de vista poltico como en lo relativo a la obtencin de recursos. A travs
del gobernador del estado se inici la gestin para la creacin del fideicomiso que obtuviera
y controlara los recursos destinados al PMRPPC. As, el propio gobernador particip en las
diferentes mesas y comits de modernizacin encaminados a la valoracin y aprobacin de
proyectos y, para la obtencin de recursos, tambin particip con la adhesin a programas
federales.
De igual manera, el secretario de Gobierno funge como presidente del Comit de
Modernizacin de RPP y se encarga de evaluar y dar seguimiento a los distintos proyectos.
Este comit est integrado por funcionarios pblicos de la Secretara de Gobierno, la
Secretara de Finanzas y Administracin y la Secretara de la Gestin Pblica, as como por
representantes de la institucin fiduciaria y del Colegio Estatal de Notarios.
Para poder iniciar con la renovacin de la institucin, el primer aspecto abordado fue la
profesionalizacin de los funcionarios del RPP. Anteriormente, la direccin slo contaba
con un registrador licenciado en derecho en cada oficina del RPP del Estado. Al respecto,
se consider importante iniciar un programa en el que se creara una estructura de acuerdo
con las necesidades del RPP, y en el cual los funcionarios contaran con los conocimientos
jurdicos y tcnicos necesarios para realizar de manera eficiente la operacin que tenan
encomendada.
Para ello fueron necesarias diversas adecuaciones al marco legal, por lo que tambin
fue precisa la participacin del poder Legislativo del estado. En este sentido, se realizaron
diversas modificaciones a ordenamientos como el Cdigo Civil, la Ley de Ingresos, la
11
El fideicomiso se cre a raz de la primera modernizacin, con el objetivo de financiar los posteriores
proyectos de mejora.
Ley de Presupuesto General de Egresos y la Ley sobre el Uso de Medios Electrnicos y
Firma Electrnica, entre otras. Actualmente hay un proyecto de Ley del Instituto Catastral
y Registral, con el objetivo de crear un organismo descentralizado que integre tanto al RPP
como a la Direccin de Catastro, dotndolo de autonoma jurdica y patrimonio propio, de
acuerdo con las especificaciones del Modelo ptimo de Catastro propuesto por el gobierno
federal.
Sin embargo, no slo ha habido trabajo de dependencias e instituciones del gobierno del
estado. Tambin se requiri la participacin de actores externos que coadyuvaron al diseo
y la implementacin del programa de modernizacin. Para tales efectos se cont con la
ayuda de consultora externa a fin de realizar anlisis y estudios que permitieran identificar
las reas de oportunidad del RPP.
El Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) particip en
el proceso de modernizacin desde 1993, realizando estudios sobre los procesos registrales,
para sealar la pauta sobre lo que se poda mejorar y de qu manera volver ms eficiente
el trabajo del RPP. Asimismo, se realizaron sondeos en diversos pases como Canad,
Repblica Dominicana y Espaa, y en otras entidades federativas, a fin de conocer las
mejores prcticas y sistemas.
A partir de los resultados obtenidos por los diversos estudios realizados, se estableci
un plan estratgico que identificaba reas de oportunidad, estableca lneas de accin y
conclua con un modelo que sent las bases de la operacin del RPP. Todo ello desemboc
en el Sistema Estatal Guanajuatense Registral para la gestin de documentos, de acuerdo con
las nuevas tecnologas y necesidades de la funcin registral. Asimismo, estos resultados
contribuyeron a identificar y modificar los ordenamientos jurdicos que incidan en la
funcin registral, de forma que fueran acordes a las mejoras implementadas.
Como parte de la colaboracin con el ITESM se dise una estrategia de identificacin
de procesos a travs de la cual se trataba de sealar en dnde se encontraban los principales
cuellos de botella y otros factores que originaban el rezago en el RPP. En este plan se
ofrecieron servicios de asesora y reingeniera de procesos para volver ms eficiente la labor
registral.
En 1996, a partir de los esfuerzos de modernizacin, se cre un fideicomiso por medio
del cual se destinaba a la modernizacin del RPP el 10% de los derechos que se perciban
por la prestacin de los servicios registrales. Hasta 2006 el programa de modernizacin
trabaj nicamente con los recursos obtenidos de este fideicomiso. Posteriormente se realiz
la adhesin al PMRPPC del gobierno federal.
A partir del programa de modernizacin implementado se cre el centro informtico en
el que se mantiene una red de voz y datos robusta, se realiza la interconexin entre todas
las oficinas del estado y se actualizan los equipos de cmputo.
Desde 1992 se comenz a utilizar medios electrnicos para la funcin registral, pero
esto se aplic slo a la oficina de la ciudad de Len. En 1995 se adopt el mismo sistema
de gestin en Irapuato, Salamanca, Celaya y Guanajuato. No fue sino hasta 1998, con la
implementacin del sistema de folio real en medios electrnicos, cuando se adopt el uso de
computadoras en todas las oficinas, lo que permiti continuar con la modernizacin a travs
de la instalacin de una red y un servidor locales. La red local comenz a incorporarse a una
red de voz y datos estatal sujeta, en primera instancia, a la red estatal y, despus, en una red
ad hoc, a la Secretara de Gobierno. El desarrollo de esta red permiti contar con una base
de datos integral.
Adicionalmente, con el objetivo de permitir la consulta remota, a partir de 2002 se inici
la homologacin de los procesos registrales en todas las oficinas del estado. Antes de eso, si
bien se realizaban los mismos trmites, cada oficina registral los llevaba a cabo de manera
diferente. Como parte del proceso de modernizacin tambin se incluy la implementacin
de pagos electrnicos.
A pesar de los avances mostrados por el RPP, en el camino se fueron dando algunas
resistencias al cambio. Por ello, en los planes de implementacin de acciones de
modernizacin se incluy la sensibilizacin del personal, la cual tena como objetivo dar
a conocer los beneficios del programa y las herramientas adquiridas, adems de darles
capacitacin en el uso de los equipos.
El sistema de gestin que desde un comienzo se implement aprovech la creacin
de formas precodificadas tanto para el registro inmobiliario como para el mercantil. Sin
embargo, a partir de 2002, cuando se adopt el Sistema Integral de Gestin Registral
(SIGER) creado por el gobierno federal, las claves de comercio quedaron en desuso.
Un aspecto muy importante al cual la Direccin General de Registros Pblicos de la
Propiedad y Notaras del estado de Guanajuato le atribuye el xito obtenido es la continuidad
que se ha dado a lo largo del tiempo a los esfuerzos de modernizacin. Puesto que stos
datan de 1992, resulta claro que se han mantenido a travs de varias administraciones.
Para lo anterior ha sido indispensable el apoyo brindado por las autoridades estatales a
fin de asegurar que los recursos econmicos y materiales necesarios para el programa fuesen
asignados ao con ao. Los esfuerzos de modernizacin del RPP jams se han visto alterados
por presiones polticas. No solamente se ha contado con el apoyo de las autoridades de ms
alto nivel, sino que tambin se ha logrado informar y sensibilizar a los mandos medios del
gobierno del estado a fin de que conozcan y apoyen el programa de modernizacin, con el
objetivo de garantizar su continuidad.
En este sentido, Guanajuato ha implementado algunos mecanismos para poder asegurar
la persistencia del programa. Las adecuaciones legales que se han hecho a distintos
ordenamientos aseguran que se sigan aplicando acciones de mejora para poder cumplir con
la legislacin vigente, aun cuando sigue pendiente la aprobacin de una Ley del Instituto
Registral y Catastral.
Asimismo, los compromisos adquiridos por el gobierno del estado se han consolidado
tanto en el Plan Estatal de Desarrollo como en diferentes planes estratgicos de trabajo a
corto, mediano y largo plazos, con resultados programados e indicadores de avance.
Adems de lo anterior, el fideicomiso mediante el cual se destinan recursos para la
modernizacin, y las auditoras que ste conlleva, garantizan que se sigan aplicando
de manera adecuada los recursos necesarios para que el programa de modernizacin se
mantenga vigente.
En opinin de las autoridades registrales, un medio muy importante para asegurar que
se contine con las acciones de mejora ha sido la informacin correctiva que se ha venido
recibiendo de los usuarios. Los niveles de calidad con los cuales trabaja actualmente el RPP
han creado expectativas en los usuarios, por lo que, en caso de una baja en la productividad
de la institucin, sta se vera obligada, junto con el gobierno del estado, a volver a otorgar
servicios de calidad debido a la presin que los usuarios podran ejercer.
Actualmente el RPP tiene tiempos de respuesta muy eficientes, entre los cuales incluso
hay trmites que se realizan en el mismo da, como el certificado de libertad de gravmenes
o las inscripciones, que se realizan en dos das en promedio.
Gracias a los esfuerzos y acciones de modernizacin que Guanajuato viene implementando
desde 1992, el RPP es actualmente una de las instituciones ms reconocidas tanto en la
administracin pblica del estado como en el pas. Hoy en da cuenta con la certificacin
ISO 9001:2008 por la gestin de la calidad, as como el Reconocimiento Guanajuato a la
Calidad y Guanajuato Crece, por ser una de las instituciones ms eficientes del gobierno
estatal.
La Direccin General de Registros Pblicos de la Propiedad y Notaras del estado de
Guanajuato cuenta actualmente con un indicador que mide la efectividad del servicio
registral, y que permite monitorear si la prestacin del servicio se lleva a cabo de
conformidad con los tiempos de respuesta previstos por la ley. Al respecto, se ha cumplido
con los objetivos planteados, en los trminos y condiciones propuestos.
Gestin de calidad en Guanajuato: una visin corporativa
El componente gestin de calidad del Modelo Integral est diseado para garantizar que
las actividades que realiza el RPP estn alineadas a conseguir y demostrar a los usuarios la
calidad de los productos y servicios. El eje de la poltica de calidad debe estar centrado en
que los esfuerzos de innovacin, mejora continua, integridad y transparencia deben verse
reflejados en los servicios ofrecidos, garantizando siempre la satisfaccin del usuario y
verificando que el personal trabaje de acuerdo con procesos estandarizados y no conforme
a criterios personales.
Qu hace de Guanajuato un referente nacional?
Guanajuato ha sido uno de los estados que han realizado acciones de modernizacin en
el RPP desde antes de la implementacin del PMRPPC del gobierno federal. Desde el inicio
de estos primeros esfuerzos se tuvo en mente prestar servicios de alta calidad a la ciudadana
y se procuraron los medios para lograrlo.
Por tal motivo, no resulta sorpresivo que la entidad se haya ubicado como uno de los
estados con mayores avances desde la primera medicin del programa, sin que esto sea un
obstculo para que se mantenga la lnea de modernizacin que ubica a Guanajuato como
punta de lanza en todo momento. Ms an, en el componente de gestin de calidad, el estado
actualmente cumple en su totalidad con lo determinado por el Modelo Integral para todos
sus subcomponentes, los cuales abarcan una adecuada estructura institucional, una gestin
eficiente de la informacin, conocimiento y tecnologa, la gestin y mejora de procesos y
un eficiente sistema de gestin de la calidad.
Para poder cumplir con su objetivo, el RPP de Guanajuato dio prioridad a acciones que
implicaran el manejo correcto de los recursos humanos, ya que cualquier cambio legal o
tecnolgico no se ver reflejado si los servidores pblicos no prestan un mejor servicio.
Adems, el financiamiento estatal y federal y las acciones administrativas y institucionales
fueron piezas claves para la modernizacin.
El financiamiento otorgado por la SEDESOL para las labores de modernizacin fue
indispensable, ya que gracias a l fue posible realizar cambios de fondo en la estructura del
RPP y se dio inicio a las labores del programa de modernizacin.
Trabajando para ofrecer servicios de calidad
Como ya se dijo, desde que Guanajuato inici los esfuerzos de modernizacin del RPP,
se puso especial nfasis en mejorar los servicios registrales para que fueran de calidad.
Naturalmente, ello requiri diversas acciones para garantizar el resultado que se esperaba.
El objetivo planteado por Guanajuato fue claro desde el inicio: se quera contar con
un sistema de calidad que apoyara la operacin, sin que esto constituyera un objetivo en
s mismo. De esta manera, la entidad adopt una poltica de calidad como auxiliar para la
prestacin de los servicios registrales, aplicndola no slo de cara al usuario, sino en los
procesos internos y externos. Este importante esfuerzo de calidad permiti que, con la
primera medicin de lnea de base, Guanajuato se ubicara dentro de los primeros lugares
del pas.
La profesionalizacin de los funcionarios del RPP fue el primer paso para poder brindar
servicios de calidad a la ciudadana. Se busc crear una cultura de trabajo en equipo y
participacin, que promoviera la realizacin de la labor registral de manera ms eficiente.
No obstante, tambin fue necesario un replanteamiento del flujo de trabajo de los
procesos registrales, a fin de volverlos ms eficientes. Para tal efecto se elabor un plan
de identificacin, distribucin y mapeo de procesos, con el objetivo de distinguir cules
constituan cuellos de botella y poder plantear estrategias de mejora.
Asimismo, se dise un programa de encuestas y evaluaciones de piso que, en conjuncin
con las reuniones de comits integrados por representantes de los sectores participantes,
permitieron al RPP dar inicio a una reingeniera de procesos que posibilitara prestar servicios
ms rpidos y de mejor calidad.
Una de las principales acciones que se tomaron para poder mejorar el componente de
gestin de calidad es la estandarizacin de procesos en todas las oficinas del RPP del estado.
De esta forma se asegur el manejo de una sola base de datos, adems de que los usuarios
pudieran acceder a consulta remota desde cualquier computadora en red. Para ello tambin se
dise una pgina web donde se encuentran documentados y publicados los procedimientos
y el modelo.
Para la estandarizacin de procesos tambin se analizaron las capacidades por rea
y proceso para identificar potenciales debilidades. Asimismo, se determin el flujo de
operacin para eliminar tiempos muertos y optimizar las etapas en los procedimientos.
Tambin se implement la realizacin de auditoras internas para analizar el grado de
avance y el seguimiento de la estrategia, considerando las causas por las cuales los usuarios
manifestaban inconformidades con los servicios. Fue as como se disearon alternativas
para corregir y prevenir las inconformidades, a travs de acciones de planeacin, control y
seguimiento.
En un sentido ms general, se gener un sistema de gestin de la calidad que obliga
a la programacin de auditoras internas para la evaluacin de procesos, tanto de forma
como de fondo, as como el establecimiento de restricciones de cambios, niveles de acceso,
respaldos, bitcoras de cambios, controles de acceso y establecimiento de redes virtuales
privadas (VPN). Con estas ltimas medidas se garantiz la inviolabilidad de los sistemas
electrnicos y de la informacin resguardada por la institucin.
Para poder dar cumplimiento a las operaciones registrales con apego a las normas
jurdicas y de procesos, la Direccin General de Registros Pblicos de la Propiedad y
Notaras estableci un programa de vigilancia a travs de coordinadores especializados en la
materia registral, quienes evalan la calidad de los servicios registrales prestados. Para medir
la calidad se han utilizado indicadores de avance contemplados en normas internacionales.
Por otro lado, para proveer servicios optimizados fueron necesarios protocolos
estandarizados de procedimientos. Para elaborarlos se conform un grupo interdisciplinario
de especialistas en la materia registral. Entre los integrantes de este grupo se contaban
registradores pblicos, personal de ventanilla, coordinadores y personal de direccin de
alto nivel. A travs de las reuniones de estos grupos se establecieron los lineamientos
de operacin, que fungieron como base para la definicin de las diferentes funciones
registrales. La elaboracin de estos planes de trabajo se acopl tanto a los lineamientos
establecidos en el Modelo Integral como a aquellos requeridos para la certificacin de
calidad. Tambin se consideraron criterios de sustentabilidad financiera para poder dar
viabilidad a los nuevos procedimientos.
Para la obtencin de la certificacin ISO 9001:2008 se impartieron cursos de formacin
a todo el personal del RPP. Entre los temas tratados en estos cursos se contaban la
determinacin de no conformidades con las normas, acciones correctivas y preventivas,
mapeo de procesos, as como la realizacin de auditoras internas. En todo momento fue
necesaria la participacin de la direccin para poder dar cumplimiento a los objetivos
establecidos.
En lo relativo a las tecnologas de la informacin, para garantizar la inviolabilidad de
la informacin sta se encuentra centralizada: existe una red de voz y datos a travs de la
cual operan las 23 oficinas registrales, que tiene tanto enlaces pblicos como privados.
Para prestar los servicios externos se manejan bases de datos con permisos nicamente
para consulta, de tal forma que los usuarios de los servicios registrales no tienen manera de
alterar la informacin contenida en las bases. Adems, existe un sistema de respaldo que se
lleva de manera automtica y por duplicado.
Como parte de la implementacin de herramientas tecnolgicas, se hizo una migracin
de la informacin a bases de datos ms robustas, que permitieran la operacin de las
oficinas registrales de los distintos municipios. Anteriormente las oficinas registrales que
atendan a ms de un municipio tenan problemas para integrar sus bases de datos,
ya que eran muy diversas y no exista una poltica clara para la homologacin de la
informacin. Por ello se tuvo que poner especial atencin en desarrollar protocolos para
la incorporacin de dichos datos.
En relacin con los procesos, hoy existen diferentes directivas que rigen la realizacin de
cada uno, as como protocolos que se deben seguir. Entre los aspectos regulados destaca la
posibilidad de rastreo en el procesamiento de documentos, de tal forma que siempre exista
certeza sobre quin tiene ciertos documentos y si tiene permisos para su modificacin.
Asimismo, se cuenta con bitcoras de acceso y cambios. Este control de documentos y datos
conlleva que la informacin registral se mantenga protegida y haya menos riesgo de que se
altere.
Por ltimo, existe un rgano auditor interno que se encarga de la verificacin y el
cumplimiento de la calidad de los procesos. Cada seis meses se realizan auditoras internas
en las que se da seguimiento al cumplimiento de las normas. De igual manera, la empresa
certificadora acreditada realizan auditoras externas con frecuencia semestral, pero de
manera escalonada con las auditoras internas, de tal forma que tienen la funcin, entre otras,
de validar lo determinado por las auditoras internas.
En resumen, la implementacin de una exitosa poltica de calidad tiene dos componentes
indispensables: la participacin del personal y la subordinacin de dicha poltica al objetivo de
la institucin. En la experiencia de Guanajuato, es el personal el que hace posible llegar a los
altos niveles de calidad que se han alcanzado. Las certificaciones y los procesos de innovacin
mltiples son la clave para mantenerse como ejemplo para las dems entidades federativas.
Gestin del acervo documental en Guanajuato: garantizar la seguridad del archivo
El componente gestin y acervo documental del Modelo Integral mide la adecuada
preservacin, seguridad fsica e inviolabilidad del archivo documental del RPP, toda vez
que stos constituyen el soporte, con validez jurdica, de los servicios que presta. Asimismo,
se auxilia con las tecnologas de la informacin para digitalizar los acervos y pasar de las
bibliotecas fsicas a las galeras digitales, con lo que se evita la manipulacin de libros.
Qu hace de Guanajuato un referente nacional?
Como ya se dijo, Guanajuato es uno de los estados que presentan mayores avances en el
PMRPPC. Por lo que hace al componente de gestin y acervo documental, se presenta como
una de las entidades con mayor grado de avance en la certificacin de las bases de datos, en
el estado fsico del acervo y el recinto documentales, en la operacin y el uso fsico de los
libros, y en el proceso de digitalizacin y captura.
Para poder cumplir en su totalidad con los subcomponentes de gestin y acervo
documental fue necesario contar con un financiamiento adecuado, as como contratar
servicios de consultora externa. Adems, la capacitacin de los recursos humanos fue muy
importante.
La conservacin del acervo documental
Guanajuato se ha ubicado como entidad federativa punta de lanza en el componente de
gestin y acervo documental, ya que ha tomado las medidas necesarias para contar con la
infraestructura necesaria para garantizar la seguridad y la preservacin de los documentos
registrales.
La Direccin General de Registros Pblicos de la Propiedad y Notaras consider
importante establecer las polticas y los lineamientos que serviran para normar la gestin
del acervo documental desde el principio. Por eso se determin que para la conservacin
era necesario contar con espacios suficientes y adecuados, as como establecer reglas claras
para la manipulacin y preservacin de los documentos. Para lo anterior fue indispensable
considerar la consecucin de los recursos adecuados a fin de que se pudieran realizar las
labores de encuadernacin y reencuadernacin, infraestructura y sistemas adecuados de
conservacin.
Asimismo, Guanajuato cuenta con recintos en los que se contemplaron las medidas
de seguridad necesarias para prevenir incendios, as como sistemas de climatizacin que
permiten controlar la humedad existente y, con ello, ayudar a prevenir o retrasar el deterioro
natural de los libros. Los recintos donde se archiva el acervo documental notarial cuentan
tambin con sistemas de deteccin de humo.
Adicionalmente, se est analizando la implementacin de un sistema de apndice
electrnico, con la finalidad de digitalizar los documentos anexos a los asientos registrales,
el cual sera de libre acceso y coadyuvara a posibilitar una consulta remota inmediata.
Entre los servicios prestados por los recintos documentales del RPP se encuentra el
acceso, con fines de consulta, a libros registrales, libros de apndice o copias de instrumentos
registrados, as como al fotocopiado de libros de consulta y de apndice. Para ello es
necesaria la solicitud por escrito del interesado, consistente en el llenado de un formulario
contenido en un libro de solicitudes de archivo. Por ningn motivo se pueden extraer los
libros del recinto registral, responsabilidad del abogado registrador o calificador. Para la
consulta se dispone de reas exclusivas provistas de mesas, as como de vigilancia por parte
del personal registral para evitar la alteracin o el maltrato de los libros. Adems, se cuenta
con un sistema de cmaras de seguridad y un sistema de control de prstamo de libros para
asegurar su integridad.
De la mano con esta preservacin del acervo fsico, actualmente se realizan esfuerzos para
su digitalizacin. Los sistemas electrnicos, a su vez, elevan la garanta de inviolabilidad y
preservacin del acervo. Evidentemente, se tuvo que realizar una planeacin tanto jurdica
como financiera para adoptar estos sistemas, ya que era necesario adquirir o establecer
la infraestructura de almacenamiento y consulta de imgenes, al mismo tiempo que resultaba
importante dotar de validez a los documentos en formato electrnico.
La primera fase de digitalizacin del acervo se realiz en 2004 y comprenda los libros
correspondientes a los ltimos seis aos, es decir, a partir de 1998, ao en que se dej
de realizar inscripciones en libros fsicos y, por tanto, de generar asientos registrales.
Posteriormente, en 2006, se llev a cabo la segunda fase del programa, en la que se
digitalizaron los siguientes 30 aos hacia atrs. En la ltima fase se digitaliz el resto de
los libros contenidos en el acervo.
Para garantizar que la digitalizacin del acervo documental generara los datos suficientes
para asociarlos a los folios, desde 1998 se cre el folio real electrnico, que ya hacia uso
de una base de datos. Ms adelante, en 2006, se implement el Sistema Estatal Guanajuatense
Registral (SEGURE), que contiene un lenguaje de programacin ms complejo y que
permite la inclusin del mdulo de validacin del folio real electrnico.
Asimismo, se implement en el SEGURE un sistema a travs del cual se asegura el
tracto sucesivo de los documentos. Para tales efectos, desde la recepcin de un trmite en
ventanilla se asigna un nmero nico, permanente e irrepetible que asegura que se cuente
con tracto sucesivo en los documentos registrales y se garantice la prelacin de los mismos.
Para la validacin de la informacin migrada al sistema se llev a cabo una identificacin
de los elementos claves de la inscripcin y se realiz una supervisin del proceso de captura
y validacin de la informacin capturada. Para la recepcin del trmite, se estableci un
mecanismo de migracin de informacin. Las bases de datos, sin embargo, no cuentan con
un acervo de imgenes certificadas, ya que si bien las imgenes fueron la base para la captura
histrica, no estn optimizadas ni vinculadas para la consulta.
Para poder tener una base de datos depurada, el sistema no permite la expedicin de
certificados si stos hacen referencia a un folio no vlido. Asimismo, existe un programa
mediante el cual se programan fases de validacin de folios.
Retos futuros
Aunque Guanajuato se ubica actualmente como uno de los estados punta de lanza en el
PMRPPC, en su vertiente de RPP, existen todava varios aspectos que pueden mejorarse
para poder brindar servicios de calidad a los usuarios.
Uno de los principales componentes que todava quedan por mejorar es el marco jurdico.
En este sentido, est pendiente de publicacin la ley que ha de crear el Instituto Registral
y Catastral del estado de Guanajuato. Esta ley tendra diversos efectos benficos, entre
los que se encuentran la vinculacin de las bases de datos entre las dos instituciones y la
descentralizacin del instituto como organismo con autonoma jurdica, tcnica y econmica,
y patrimonio propio. Esto le dara las herramientas para definir de manera ms clara y
autnoma las acciones a seguir para poder dar continuidad al programa de modernizacin.
Asimismo, se deben abatir en su totalidad las resistencias al cambio. Si bien los esfuerzos
de modernizacin se han implementado desde hace ya varios aos, su aplicacin ha sido
paulatina, por lo que hay algunas mejoras que son recientes. Esto hace que an existan
ciertas resistencias al cambio, sobre todo de los usuarios. A diferencia de otros estados,
las resistencias al cambio no han provenido de personal interno, sino de grandes usuarios,
especficamente de un sector particular del notariado. En este sentido, las resistencias se
atribuyen principalmente a los usos y a las formas en las que anteriormente se realizaban los
trmites registrales, por lo que algunos fedatarios pblicos son renuentes a adoptar nuevas
tecnologas y, en consecuencia, aprovechar las ventajas de los servicios en lnea que ofrece
el RPP.
Para poder abordar estas resistencias, el RPP considera importante mejorar el
acercamiento y la comunicacin con los diferentes actores que participan en la actividad
registral. Al efecto, el notariado de la entidad desempea un papel fundamental en el xito
de estas polticas, puesto que los notarios son el principal grupo de usuarios de los servicios
registrales. Es necesario que ellos se identifiquen con los objetivos del RPP en cuestiones
como utilizacin de medios remotos de consulta y, prximamente, tambin en el inicio de
trmites en lnea.
Por otra parte, las autoridades de la Direccin General de Registros Pblicos de la
Propiedad y Notaras consideran que es importante seguir trabajando para crear un hbito
de cultura de la calidad. Para tales efectos es imperativo que continen los esfuerzos para
profesionalizar al personal que labora en la institucin. En la medida en que los servidores
pblicos del RPP no slo estn convencidos de la importancia de su trabajo, sino que lo
ejecuten de acuerdo con las expectativas de los usuarios, se podr llegar a niveles superiores
de calidad en el servicio.
Para lo anterior se requiere la participacin y la vinculacin no slo del personal que
conforma las oficinas del RPP, sino que se cree una cultura registral entre los usuarios, de
tal forma que se d paso a una simbiosis en la que las expectativas de los usuarios de los
servicios registrales incentiven a los servidores pblicos para que realicen un trabajo cada
vez de mayor calidad, y que este trabajo, a su vez, genere mayores expectativas entre dichos
usuarios.
De nada sirven todos los buenos diseos sin una correcta implementacin. La
responsabilidad de esta ltima est en manos de la Direccin General de Registros Pblicos
de la Propiedad y Notaras. Dicha direccin es la encargada de la implementacin del
sistema de gestin de la calidad en el 100% de los procesos registrales que se realicen en
todas las oficinas del estado. Esto coadyuvar a la disminucin de servicios no conformes
con las normas y de reclamaciones que los usuarios emitan en respuesta a los servicios que
reciben del RPP. Como consecuencia de ello, se espera que, gradualmente, vaya aumentando
el nmero de usuarios conformes con los servicios prestados.
Conclusiones
Guanajuato se ha ubicado como uno de los estados ms avanzados en el PMRPPC, en su
pilar del RPP, debido a la continuidad que se le ha dado a travs de varias administraciones.
En efecto, los primeros esfuerzos de modernizacin datan de hace 20 aos, superando
con ello, en varias ocasiones, el reto de la transexenalidad.
Aspecto clave al que las autoridades registrales atribuyen el xito del programa
de modernizacin es que se hayan privilegiado los esfuerzos de sensibilizacin y
profesionalizacin del personal del RPP. El otorgamiento de la capacitacin requerida y el
convencimiento del personal de los beneficios del programa de modernizacin eliminaron
muchos riesgos de resistencias al cambio. En este sentido, la profesionalizacin de los
funcionarios fue lo que facilit la implementacin de diversos programas, tanto operativos
como tecnolgicos, y que stos fueran interiorizados por el personal.
Cabe resaltar que desde que se emprendieron los primeros esfuerzos Guanajuato fij
claramente su objetivo en alcanzar estndares de calidad elevados, que contribuyeron a
generar indicadores de xito indiscutibles y robustos, basados en el servicio eficiente a los
usuarios. Ms all del cumplimiento del componente de gestin de calidad, el estado de
Guanajuato consider que el cumplimiento de las normas de calidad lo ayudara a avanzar
ms rpidamente en otros componentes, al tener la confianza de que los servicios prestados
tienen altos grados de calidad.
Hoy Guanajuato cuenta con normas claras que regulan los procesos registrales de
principio a fin. Esto contribuye no solamente a que se mantenga un orden, sino a que los
protocolos auxilien el cumplimiento eficaz de los procesos, lo que a su vez permite que los
procedimientos se estandaricen en todas las oficinas del RPP y, por consiguiente, se obtenga
como resultado una mayor satisfaccin de los usuarios de los servicios registrales.
Guanajuato tambin ha realizado las acciones necesarias para garantizar que el acervo
documental recopilado a travs de todos los aos de funcionamiento del RPP se mantenga
resguardado e ntegro.
Estas medidas no slo incluyen labores de acondicionamiento para el recinto fsico donde
se guardar el acervo documental, sino que tambin contemplan las acciones necesarias para
garantizar la inviolabilidad de las bases de datos electrnicas.
Como se ha mencionado, el RPP de Guanajuato es un ejemplo a nivel nacional en todos
los sentidos. Por esta razn, diversas entidades se han acercado a la institucin para conocer
su experiencia.
Guanajuato ha demostrado que una visin clara y la determinacin de funcionarios de alto
nivel, aunadas a una mejora de la calidad del servicio al ciudadano, as como el compromiso
del personal con una poltica de calidad slida, son instrumentos claves para el xito y para
garantizar la continuidad del programa de modernizacin de los RPP frente a los cambios
de administracin.
Caso:Morelos
Componente:profesionalizacindelafuncinregistral
favorecer el crecimiento econmico, el bienestar pblico y la paz social mediante la publicidad
de los derechos reales susceptibles de inscripcin y de las transacciones respecto de los
mismos. Entre 2007 y 2012 el gobierno federal ha otorgado ms de 1,700 millones de pesos en
subsidios federales a los estados mexicanos para adoptar el Modelo Integral dentro de sus
programas estatales de modernizacin. Estos subsidios representan alrededor del 50% del total
de recursos invertidos, y complementan los recursos aportados por los propios estados.
Morelos es un estado que consolid sus esfuerzos de modernizacin del RPP en muy poco
tiempo. As, en un periodo de cinco aos, logr transformar radicalmente el funcionamiento
y la estructura de la institucin. Tras obtener una calificacin no satisfactoria en la primera
medicin de lnea de base, el gobierno estatal se dio a la tarea de convertir el RPP en uno
de los mejores del pas. Actualmente Morelos es el estado referente en el componente de
profesionalizacin de la funcin registral del Modelo Integral. Con el mayor compromiso
poltico y un trabajo estructurado de mejora continua apegado al Modelo Integral, en la
actualidad Morelos se ubica entre los primeros lugares del pas en la medicin de lnea de
base del RPP. Por lo anterior, esta entidad es un claro ejemplo de que, sin importar el tamao
del reto, con trabajo y compromiso es posible revertir muy rpidamente la situacin de una
institucin como el Registro Pblico de la Propiedad y del Comercio.
El programa de modernizacin comenz en diciembre de 2006 cuando Morelos fue
seleccionado para participar en la primera medicin de lnea de base del gobierno federal,
realizada a partir del Modelo Integral. Despus de obtener los resultados de esta primera
medicin, los directivos del RPP de Morelos se dieron cuenta del gran reto que tenan frente
a s al ser su institucin una de las ms rezagadas e ineficientes del pas.
Esta primera medicin coincidi con el inicio de una nueva administracin estatal. La
direccin entrante del RPP realiz un diagnstico interno sobre la percepcin del desempeo
en las operaciones e instalaciones, encontrndolas en una situacin preocupante, similar
a los resultados obtenidos en la medicin. Se identificaron debilidades en el control de la
seguridad jurdica, un alto rezago en las operaciones, nulo equipamiento y espacios de trabajo
congestionados, entre otros. Adems, en reuniones con los notarios de la entidad se hizo
visible la falta de eficiencia en los procedimientos y las deficiencias en la profesionalizacin
del personal.
Qu motiv el cambio?
En este momento, por iniciativa de la Direccin del RPP y tomando como gua el
Modelo Integral, el gobernador entrante decidi comprometerse y participar en la completa
modernizacin de la institucin, dando como plazo dos aos para su implementacin.
Como primer paso hacia dicho fin y plazo, se decidi incorporar la Modernizacin del
RPP en el Plan Estatal de Desarrollo de Morelos 2007-2012, facilitando as la toma de
decisiones y el emprendimiento de acciones por la institucin.
Si bien Morelos ya haba emprendido con anterioridad algunos esfuerzos de modernizacin,
la falta de continuidad y de financiamiento haban obstaculizado su culminacin. Esta vez, la
entidad contaba con el apoyo del ms alto nivel, un modelo que le permita identificar las
acciones clave necesarias para mejorar su desempeo y la posibilidad de acceder a recursos
federales y estatales para lograr su cometido de manera ininterrumpida durante un plazo
determinado; esto ltimo debido a que en 2007 el gobierno federal puso en marcha el
PMRPPC, que canalizaba subsidios para complementar las iniciativas de modernizacin de
los estados. Uno de los requerimientos para tener acceso a este apoyo era la presentacin
de un proyecto alineado al Modelo Integral. Morelos fue el primer estado que se dio a la
tarea de elaborar un proyecto para participar en el programa.
Con el objetivo de plantear una estrategia adecuada, la Direccin del RPP de Morelos
visit algunos RPP del pas que presentaban buenas prcticas en algunos de los componentes
del Modelo Integral entre otros Guanajuato y Quertaro y, a partir de entonces, comenz
a gestar el proyecto. Asimismo, para motivar a los empleados a unirse a los esfuerzos de
modernizacin, se emplearon tres principios: permanencia en el puesto, mejora del
desempeo con base en un cambio de actitud, y sentido de pertenencia y compromiso con
la institucin.
La contribucin del gobierno federal a travs de los recursos financieros establecidos como
parte del PMRPPC suma hasta la fecha 60.03 millones de pesos, que se han acompaado con
57.03 de pesos de participacin estatal. El desarrollo del proyecto de modernizacin del RPP
cont tambin con el apoyo de diversas dependencias del gobierno estatal, como la Secretara
de Gobierno, la Direccin General de Administracin, la Secretara de Finanzas y Planeacin,
la Direccin General del Sistema de Informacin Catastral, la Secretara de Desarrollo
Urbano y Obras Pblicas, la Secretara de la Contralora, el titular de la Contralora Interna
de Desarrollo Poltico Participativo, la Consejera Jurdica, la Oficiala Mayor ahora
Secretara de Gestin e Innovacin, la Direccin General de Administracin y Desarrollo
de Personal, y la Direccin General de Desarrollo Organizacional; todas ellas contribuyeron
al enriquecimiento del proyecto y se comprometieron con su realizacin.
Adicionalmente, la participacin de la sociedad civil fue clave en la generacin de
la estrategia: destacaron actores como el Colegio de Notarios, as como constructores y
promotores de vivienda. El proyecto fue respaldado con la creacin de un grupo de trabajo
mediante un acuerdo ejecutivo publicado en marzo de 2007 en el peridico oficial Tierra y
Libertad, rgano de difusin del gobierno del estado.
12
Fue as como el Proyecto Estatal de Modernizacin (PEM) presentado por Morelos y
financiado con recursos federales y estatales del PMRPPC incluy proyectos de mejora para
todos los componentes del Modelo Integral, avalados por todos los actores que participaran
en su ejecucin.
Sin embargo, debido a los propios tiempos de asignacin de los recursos federales, la
entidad comenz a trabajar en las acciones que no requeran inversin, dando el primer
gran paso en la modernizacin del RPP con la actualizacin del marco jurdico. Para lograr
este cambio, el liderazgo poltico tuvo un papel crucial. El secretario de Gobierno intervino
de manera directa en el Congreso del estado para lograr que en un tiempo rcord de tres
meses se presentara, aprobara y publicara en 2007 la nueva Ley del Registro Pblico de la
Propiedad y del Comercio del estado de Morelos.
12
Peridico oficial Tierra y Libertad, 28 de marzo de 2007.
En ese mismo ao y a raz de las acciones emprendidas, se logr consolidar la
transformacin del RPP en un organismo pblico descentralizado adscrito a la Secretara
de Gobierno, con personalidad jurdica y patrimonio propio, conocido hoy como el Instituto
del Registro Pblico de la Propiedad y del Comercio del estado de Morelos (IRPPyC).
La segunda accin en la modernizacin fue la implementacin de canales de comunicacin
abiertos para sensibilizar a los trabajadores al cambio. Se realizaron diversas actividades
con los integrantes del Instituto a fin de concientizarlos sobre la importancia de su labor y
la necesidad de modernizarse. Hoy, la Direccin del IRPPyC considera que esta etapa fue
vital para el xito del proyecto.
Adems de la modificacin del marco jurdico, un factor decisivo fue la creacin de un
organismo descentralizado, as como la sensibilizacin y la participacin de los funcionarios.
Asimismo, se adquirieron nuevas instalaciones, se invirti en sistemas e infraestructura
para la adopcin del folio real electrnico y se digitaliz el acervo documental. De manera
paralela a la modernizacin, se adopt el modelo de calidad del gobierno del estado de
Morelos para las instancias prestadoras de servicios al pblico, gestionado por la Direccin
General de Calidad de la Oficiala Mayor, ahora Secretara de Gestin e Innovacin
Gubernamental.
Hasta el da de hoy, el estado de los avances y mejoras, as como el nivel de satisfaccin
de los usuarios y los tiempos de respuesta a los trmites, son revisados bimensualmente por
la Junta de Gobierno, en la que participan varias dependencias e instituciones relacionadas
con el tema registral.
Con ello, entre otras cosas, se disminuyeron los tiempos de respuesta en los cuatro
procedimientos sustantivos, que son: inscripcin, certificacin, archivo y consulta.
De esta manera, en 2011 el IRPPyC fue reconocido en el desempeo de sus funciones
con el Premio Estatal de Calidad, otorgado por el Instituto Morelense para la Calidad y
Competitividad, una organizacin de la sociedad civil.
De 2007 a 2012 la entidad ha conseguido acceder de manera ininterrumpida a los recursos
federales y estatales que cada ao se asignan conforme al PMRPPC. Adems, en 2010 y
2011 el FIDECOM (Fideicomiso para la Competitividad y el Empleo del estado de Morelos),
creado a con el impuesto empresarial de tasa nica (IETU) recaudado entre empresarios del
estado y operado por la Secretara de Desarrollo Econmico (SEDECO) de la entidad, ha
venido aportando recursos valiosos para la modernizacin del RPP morelense.
Profesionalizacin de la funcin registral en Morelos: el cambio est en la gente
El componente de profesionalizacin de la funcin registral mide la especializacin
profesional y la capacitacin constante de los registradores, funcionarios operativos y
administrativos de la institucin, quienes deben actualizarse peridicamente en competencias
jurdicas, administrativas y tecnolgicas a fin de prestar servicios de calidad.
Qu hace de Morelos un referente nacional?
Morelos destaca a nivel nacional en la profesionalizacin de la funcin registral,
componente en el cual obtiene altas calificaciones por su desempeo. Dentro de este mbito
destacan tres fortalezas que lo diferencian de la mayora de las entidades: el marco jurdico,
que comprende el servicio profesional de carrera, un esquema de responsabilidades para sus
funcionarios y un programa consecuente de capacitacin y administracin del personal.
Por otro lado, segn la experiencia de la propia entidad, temas como el compromiso
poltico, los cambios legales y las acciones administrativas e institucionales han permitido
y facilitado la implementacin de mejoras en este componente. Adems, por lo que hace
a la implementacin, para los directivos de la institucin tambin desempe un papel clave
la comunicacin constante con el personal y el compromiso de ste con el proyecto.
No obstante, existen otros muchos requisitos para destacar en dicho componente.
As, en el caso de Morelos y de los 18 indicadores que se miden dentro de dicho mbito,
nueve de ellos requirieron acciones administrativas, cinco exigieron acciones legales y de
consultora externa, y cuatro plantearon la necesidad de movimientos de recursos humanos.
El camino de la profesionalizacin
Los primeros avances de la entidad en este componente empezaron con el gran reto de
sensibilizar al cambio a los funcionarios del entonces RPP. Acostumbrados a una rotacin
constante en la direccin, acompaada de pocos resultados sustanciales en el desempeo
de la dependencia, exista cierto recelo ante las nuevas propuestas. La transformacin y la
motivacin deban venir desde arriba, con signos claros de planteamientos slidos, si se
quera que el programa permeara a los funcionarios.
Como primer paso, se incluy en la Ley del Registro Pblico de la Propiedad y del
Comercio del estado de Morelos emitida en 2007 un apartado especfico sobre la
carrera registral. En el Ttulo Sptimo, Captulo I, de dicha ley se estableci el Sistema del
Servicio Profesional de Carrera Registral, y en el Ttulo Sexto, Captulo nico, el reglamento
que lo establece. De igual manera, en el Ttulo Noveno, Captulo nico, y los reglamentos
mencionados, se contemplaron las responsabilidades administrativas, civiles y penales en
que pudiesen incurrir los funcionarios y empleados del IRPPyC.
Una vez cubierto el tema jurdico, se comenzaron a desarrollar programas de capacitacin
del personal con ayuda de una consultora externa especializada en desarrollo institucional.
Antes de 2006 era prcticamente imposible encontrar un expediente del personal que
laboraba en la institucin. La nica informacin disponible sobre los trabajadores era la
nmina; no existan datos personales sobre nivel educativo, competencias ni desempeo.
Poco a poco la administracin entrante se fue dando a la tarea de construir los expedientes
de los funcionarios. Con el apoyo de la consultora externa se inici la imparticin de
cursos de administracin del cambio y sensibilizacin a l, generndose confianza entre los
trabajadores para compartir informacin.
Fue as como, a partir de 2007, el IRPPyC comenz a impartir cursos de capacitacin de
manera continua al personal. Los cursos incluyen temas como capacitacin tcnico-terica
registral, orientacin y atencin al cliente, as como el desarrollo de habilidades de trabajo
en equipo.
Adems, se certific al personal en materia informtica, a fin de que todos los trabajadores
del IRPPyC se familiarizaran con las nuevas herramientas tecnolgicas con las que
trabajaran a partir de la ejecucin de la modernizacin.
La motivacin para la asistencia a los cursos no fue tarea fcil. En un principio la
capacitacin se realizaba en horarios fuera de la jornada laboral o en fines de semana, lo
que represent una carga extra para los trabajadores, quienes en ocasiones no asistan. Al
percatarse de esto y con la puesta en marcha del proyecto de modernizacin, la Direccin
del RPP decidi reorganizar algunos procedimientos para disminuir las cargas de trabajo y
realizar la capacitacin en horarios laborales.
Actualmente la meta de horas de capacitacin al ao en el IRPPyC es de por lo menos 100
horas por trabajador, de las cuales no todas las sesiones de capacitacin se realizan dentro
de las instalaciones, ya que la direccin ha notado el impacto positivo y la motivacin de
realizar algunas de ellas como prcticas de campo.
Otro de los avances en materia de profesionalizacin y vinculacin con instituciones
acadmicas fue la creacin de un diplomado en derecho registral en colaboracin con
la Universidad Internacional Jos Vasconcelos, una institucin privada del estado de
Morelos. Adems, se han impartido cursos de capacitacin en materia registral junto con la
Universidad Autnoma del Estado de Morelos.
Por otro lado, si bien ya se haba logrado incluir en la ley el tema del servicio profesional
de carrera, fue necesario tambin crear un manual de polticas y procedimientos que
comprendiera un catlogo de puestos y perfiles, as como un programa de competencias
necesarias para cumplir con los parmetros del Modelo Integral.
Para la elaboracin del manual de polticas y procedimientos se solicit asesora a la
Direccin General de Desarrollo Organizacional del gobierno del estado, dependencia que,
adems, emiti el visto bueno para su autorizacin por la Junta de Gobierno del Instituto.
Para crear el catlogo de puestos y perfiles se cont con la ayuda de una consultora
externa, cuyas propuestas fueron revisadas y autorizadas por los titulares de cada una de las
direcciones de rea y por el director general del Instituto. Adicionalmente, se llev a cabo
un programa para identificar competencias gerenciales, conductuales, tcnicas y especficas
en los funcionarios del IRPPyC.
En este sentido, se implement un Sistema de Desarrollo del Capital Humano mediante
el cual se realizaron evaluaciones del personal, lo que permiti obtener un diagnstico de
la situacin profesional en que se encontraba y de su potencial. Dicho diagnstico se hizo
tomando en cuenta cuatro pilares de capacitacin fundamentales: (1) enfoque al cliente, (2)
trabajo en equipo, (3) integridad y (4) orientacin a la calidad. Hoy se trabaja en el desarrollo
de una herramienta que integre nuevas dimensiones en la calificacin y mida la evolucin
en el tiempo.
En el manual de polticas y procedimientos tambin se incorpor el Sistema de Gestin de
la Calidad, el cual incluye la aplicacin de una encuesta anual al personal del Instituto para
identificar las necesidades de capacitacin. Los resultados de dichas encuestas, validados por
los directivos, sirven para disear el plan de capacitacin anual de los servidores pblicos
del instituto.
Como complemento de todo lo anterior, el IRPPyC ha establecido un Comit de Calidad
para dar seguimiento a las medidas de motivacin y evaluacin del personal. Se han previsto
esquemas de motivacin de los empleados, tales como das de descanso y reconocimientos
al empleado del mes, segn las evaluaciones.
Por ltimo, se difundi a todo el personal un cdigo de tica, una vez aprobado y
publicado. Este cdigo constituye un documento rector que posibilita al personal comprender
la importancia de sus labores y la responsabilidad que tiene en sus manos de otorgar certeza
jurdica sobre los inmuebles a la poblacin. El cdigo fue posible gracias a la participacin
activa del Colegio de Notarios del estado de Morelos, junto con la Direccin del IRPPyC.
Retos futuros
Dentro del plan de accin emprendido hasta el momento en el mbito del personal del
IRPPyC, se ha identificado una serie de tareas cuya realizacin permitir completar la visin
que hasta la fecha tiene definida el estado en materia de profesionalizacin de la funcin
registral. Las principales acciones tienen que ver con la continuidad de los esfuerzos, la
capacitacin y la mejora de la calidad de la informacin.
Una de las principales preocupaciones de los directivos del instituto es que las acciones
de modernizacin que han emprendido hasta ahora realmente perduren y trasciendan los
cambios de gobierno. Aunque se han establecido mecanismos y leyes para afianzar las
acciones, todo lo que se ha logrado durante la presente administracin ha sido gracias a
la voluntad personal de los funcionarios del instituto. Por lo tanto, no se ha comprobado la
eficiencia de los mecanismos legales para salvaguardar las mejoras realizadas. En este
sentido, es fundamental socializar las ventajas del buen servicio y funcionamiento a
fin de que sea la sociedad, que es el nico actor que realmente perdura, la que se encargue
de demandrselo a las nuevas administraciones. Con ello se permitir seguir fortaleciendo
al personal, generando ms expectativas sobre la continuidad de su trabajo y aumentando
sus capacidades tericas y tcnicas especializadas.
Adems, para el caso de Morelos es necesario que los gobiernos federal y estatal sigan
aportando recursos para alcanzar el 100% de avance con respecto al Modelo Integral. ste
es, sin duda, un reto que no se puede obviar. Si bien es cierto que Morelos se ha hecho
acreedor de recursos en el pasado, no se puede perder de vista la posibilidad de que esta
fuente termine, por lo que habr que estudiar a fondo fuentes alternativas de financiamiento.
El plan de capacitacin del IRPPyC es digno de imitarse, aunque los propios funcionarios
del instituto reconocen que es necesario fortalecer la parte tcnico-jurdica en el personal que
no cuenta con una licenciatura en derecho. Es necesario ampliar la actualizacin jurdica en
materia registral en los trabajadores para que entiendan de manera ms amplia el sentido de
su trabajo y la esencia del RPP como institucin que protege los derechos de propiedad.
Por ltimo, y relacionado con el reto anterior, se encuentra el de mejorar la calidad de
la informacin que se encuentra en el IRPPyC del estado de Morelos. Aunque el instituto
tiene una gran cantidad de informacin en sus bases de datos, se est contemplando la
conveniencia de capacitar al personal en la exigencia de que no haya margen de error en
la transcripcin de datos en dichas bases. Adems, es necesario hacer una depuracin y
correccin de errores en la informacin que ya se tiene almacenada para evitar problemas
de discrepancias en el futuro.
Conclusiones
Se observa claramente que el camino de modernizacin recorrido por Morelos no es
en absoluto fruto de la casualidad ni de las circunstancias, sino que, por el contrario, se
ha desarrollado a partir de la base ms slida, que es el cambio de mentalidad y la
profesionalizacin de todos los funcionarios de la institucin.
Si Morelos aspira a alcanzar el 100% de avance en el componente de profesionalizacin
de la funcin registral segn los criterios del Modelo Integral, no puede dejar de trabajar
en ello. Es preciso que siga desarrollando un Programa de Desarrollo de Competencias
que se vaya actualizando conforme a las necesidades tcnicas y metodolgicas que surjan
en el RPP. Adems, es necesario que se institucionalicen de manera correcta los criterios
de reclutamiento y seleccin de personal, as como incluir en los manuales la tabla de
remuneraciones y niveles de ocupacin de cada uno de los puestos para que esto sea un
incentivo transparente en el personal, que le permita competir por puestos ms adecuados a
sus capacidades, o bien, buscar las promociones que considere viables de acuerdo con sus
caractersticas y cualidades.
Las propias autoridades reconocen que la mayora de las claves del xito de la
modernizacin del RPP se han basado en el componente humano desde todos los puntos
de vista: desde la generacin de una visin clara y de largo plazo, pasando por el apoyo
poltico del ms alto nivel y los recursos que se reciben por parte del gobierno federal, hasta
la intensa participacin de todo el personal en el cambio.
El ejemplo del RPP de Morelos muestra que el desarrollo de una carrera registral atractiva
para los funcionarios es un elemento clave para consolidar la modernizacin de la institucin
como pilar en el desarrollo econmico de la entidad. Asimismo, la comunicacin de las
acciones y los resultados, la continuidad en el tiempo y la consulta de la opinin del usuario
como medida de la eficacia de dichas acciones, permitir a Morelos consolidar el xito de
la institucin registral.
Caso:Colima
Componente:participacinyvinculacinconotrossectores
Colima es un claro ejemplo de modernizacin comprometida con el usuario. En el ao
2009, con la entrada de la nueva administracin estatal, se propuso una agenda digital
con el objetivo de simplificar todos los trmites y servicios gubernamentales. El resultado
perseguido: convertir al gobierno estatal de Colima en el ms eficiente del pas.
Despus de recibir un RPP con importantes rezagos en la tramitacin, se establecieron
tres metas prioritarias que haba que lograr para comenzar con la modernizacin: convertir
el RPP del estado en el ms eficiente de cara a los ciudadanos; hacer del RPP la institucin
ms moderna del pas en su tipo, y establecer una verdadera vinculacin de la informacin
inmobiliaria existente entre el RPP y los catastros.
Hoy Colima ha logrado cumplir con xito las tres metas propuestas, convirtindose,
entre otras cosas, en la entidad referente en el componente de participacin y vinculacin
con otros sectores del Modelo Integral, ya que ha conseguido vincular el 80% de las bases
de datos registrales y catastrales. El compromiso poltico del gobierno estatal ha sido clave.
Los esfuerzos de modernizacin del RPP comenzaron en 2003, cuando la entidad
particip en un proyecto piloto desarrollado por el BID, junto con Sonora y Baja California.
Tras firmar un convenio de colaboracin que contena las lneas de accin definidas, se
comenz a realizar el primer esfuerzo de digitalizacin y el desarrollo de un sistema de
gestin para notarios, ambas tareas financiadas con recursos del BID y del estado. Los
objetivos de este programa tenan como fines subyacentes preservar el patrimonio histrico,
fortalecer la hacienda municipal, establecer controles para la proteccin civil y fomentar el
desarrollo sustentable.
Algunos resultados de dichos esfuerzos pudieron constatarse en 2006, con los hallazgos
de la primera medicin de lnea base realizada por el gobierno federal a partir del Modelo
Integral. En ellos Colima mostraba avances satisfactorios en componentes como tecnologas
de la informacin. Sin embargo, otros componentes igualmente relevantes mostraban
importantes reas de oportunidad, como fue el caso de marco jurdico. De esta manera, en
2007 la entidad present su primer Proyecto Estatal de Modernizacin (PEM) y se hizo
acreedora a un apoyo de recursos federales para el mejoramiento de su RPP, apoyo que ha
podido renovar todos los aos desde entonces de manera ininterrumpida.
Hoy Colima es uno de los ejemplos claros de evolucin continua segn el Modelo
Integral. Tras demostrar un 60% de avance en su primera medicin, la entidad actualmente
alcanza niveles superiores al 90% en siete de los diez factores analizados.
Qu motiv el cambio?
A su entrada en 2009, el actual gobierno estatal se encontr con un fuerte rezago en la
tramitacin del RPP: Cerca de 26,500 trmites se encontraban pendientes, y los tiempos de
respuesta promedio para su resolucin excedan los 35 das.
Adems, los usuarios tenan una percepcin arraigada de corrupcin y lentitud en
torno a los servicios brindados por el RPP. Tambin, entre los fedatarios y desarrolladores
inmobiliarios exista un creciente descontento por los enormes retrasos que presentaban sus
solicitudes.
De ah que desde el principio de su administracin el gobierno estatal decidiera realizar
un proyecto de rescate que mejorara la eficiencia de los trmites, modernizara al RPP y
vinculara la informacin registral y catastral., todo ello incorporando a la institucin al
proyecto de gobierno electrnico planteado tambin por la nueva administracin.
Para lograrlo fue necesario, primero, cumplir con un compromiso contrado con la
ciudadana de abatir totalmente el rezago. El objetivo concreto consisti en entregar los
trmites detenidos a ms tardar el 6 de enero de 2010 es decir, en un tiempo menor a
dos meses, inscritos y procesados correctamente.
Una de las primeras acciones fue la estructuracin de un proyecto de reingeniera de
procesos: el RPP ejecutaba sin un orden establecido 10 etapas de cada procedimiento, lo
que dificultaba la organizacin y la calificacin de los trmites. Despus de un trabajo de
anlisis realizado por personal propio, se determin englobar en cinco grandes etapas todos
los procedimientos y crear un flujo de trabajo que permitiera agilizar la respuesta y evitar
duplicidades.
Adems de la contribucin del gobierno federal a travs de recursos financieros
establecidos como parte del PMRPPC y del Modelo Integral, que hasta la fecha suman 37.76
millones de pesos y que han sido acompaados por 32.96 millones en recursos estatales, los
proyectos de modernizacin han sido impulsados de manera muy destacada por el titular
del Ejecutivo del estado, y los secretarios y titulares de las dependencias participantes.
Es fundamental hablar del papel desempeado no slo por el RPP y por la Direccin del
Catastro Estatal, sino tambin por la Direccin General para la Innovacin de la Gestin
Pblica, dependencia adscrita a la Secretara de Administracin del estado, que se encarga de
apoyar y ejecutar las polticas estatales de modernizacin. La estrategia que ejecuta consiste
en fortalecer los proyectos de innovacin con personal externo al que trabaja normalmente en
las dependencias, lo que permite as mantener los mismos parmetros de calidad en todos los
proyectos implementados en el estado. En el caso del RPP y el Catastro Estatal, se form un
equipo denominado del Registro del Territorio en la Direccin General para la Innovacin
de la Gestin Pblica, el cual encabez el proyecto de modernizacin y recolect las bases de
datos e informacin adicional.
La participacin de los catastros municipales y la sinergia generada por el Ejecutivo, la
Secretara General de Gobierno y los ayuntamientos fueron fundamentales para lograr el
xito del proyecto. El haber compartido desde un principio las acciones de modernizacin,
adems de evidenciarles los beneficios que obtendran a corto y mediano plazos con una
inversin muy baja, gener una amplia disposicin a colaborar de forma proactiva en el
proyecto.
Adems de la participacin del gobierno federal y de las diferentes dependencias del
gobierno estatal y los gobiernos municipales, otros grupos han sido actores clave en la
modernizacin del RPP y los catastros, tales como el Colegio de Notarios del estado,
diputados locales, desarrolladores de vivienda y la Cmara de la Construccin.
Despus de recibir los resultados de los diagnsticos y comenzar a establecer las acciones
de reingeniera, procesos de calidad y sistematizacin, y una vez que se aprob en el estado
la firma electrnica, se plantearon las reformas necesarias para cumplir con los tres puntos
a los que se haban comprometido los directivos.
Desde la anterior administracin el gobernador haba impulsado la planeacin y el
seguimiento de proyectos lderes con una herramienta de administracin de planes que se
utiliz para monitorear y revisar la ejecucin del proyecto de modernizacin del RPP.
Esta herramienta permiti dar puntual seguimiento, en reuniones peridicas con el
Ejecutivo, a los avances alcanzados, analizar actividades pendientes y asignar responsables,
recursos, tiempos, tareas y requerimientos, haciendo ms eficaz y oportuna la evaluacin,
el desarrollo y el cumplimiento de las metas.
En principio, se propuso la adecuacin del marco jurdico a las necesidades del RPP, por
lo que fue indispensable reformar a fondo el Cdigo Civil y el de Procedimientos Civiles, el
Cdigo Penal y el de Procedimientos Penales, la Ley del Notariado, la Ley de Catastro y el
Reglamento de Registro Pblico de la Propiedad y del Comercio. Asimismo, fue necesario
crear la Ley de la Firma Electrnica y su reglamento, as como la Ley de Mejora Regulatoria
del estado.
Estas reformas se lograron gracias al consenso de los directivos del RPP y la Secretara
General de Gobierno, y a la asesora de la Facultad de Derecho de la Universidad de Colima,
as como del Colegio de Notarios, el Colegio de Abogados, el Colegio de Peritos Valuadores
y el mismo personal del RPP.
Por otro lado, con el objetivo de reducir tiempos y cumplir con los nuevos parmetros
de resolucin en el plazo de tres das, fue necesario, entre otras cosas, crear un nuevo
sistema informtico que fuera gil y fcil de usar por el personal del RPP. En este sentido,
se desarroll un sistema con una pantalla nica que lleva de la mano al calificador por todas
las etapas de los procesos, respetando siempre el principio de prelacin en los trmites. El
sistema cuenta con un semforo de trmites que indica cunto tiempo de anlisis lleva cada
trmite. Pensando en el lmite de tres das para resolucin, si el trmite lleva ms de un da,
el semforo se pone en amarillo, y si pasan dos das, en rojo, generando una notificacin
para que los funcionarios identifiquen la razn del retraso y le den solucin. Asimismo, este
sistema genera indicadores y estadsticas de productividad de forma automtica, lo cual
permite hacer ajustes y generar estrategias de mejora.
Con las reformas legales alcanzadas, fue fcil crear convenios con instituciones bancarias
para poder realizar pagos electrnicos, lo que permiti prestar servicios remotos a los
ciudadanos, en coordinacin con la Secretara de Finanzas y Administracin. sta fue la base
para comenzar a desarrollar un portal de trmites y servicios electrnicos que permitiera el
acceso remoto a los notarios.
Actualmente el sistema que se desarroll para los notarios del Estado les permite
realizar desde sus oficinas trmites como el certificado de libertad de gravmenes con
aviso preventivo, el registro de cancelaciones y el registro de compraventas. Sin embargo,
an haba ciudadanos comunes que tenan que desplazarse a las oficinas del RPP para
obtener algunos servicios, por lo que, paralelamente, se desarroll un portal de servicios
completamente en lnea. Hoy es posible para cualquier ciudadano obtener en lnea, haciendo
los pagos correspondientes, un certificado de libertad de gravmenes, consultar folios reales,
consultar prelaciones y obtener copias simples y certificadas.
Si bien la agenda digital del gobierno de Colima se comenz a desarrollar muy rpido en
algunas dependencias, para garantizar la validez jurdica de los documentos emitidos con
la firma electrnica estatal se cre un portal donde los usuarios pueden verificar que los
documentos sean vlidos. Este sistema de verificacin en lnea de certificados electrnicos
es nico en su tipo en el pas.
El desarrollo de estos sistemas tecnolgicos requiri el apoyo de una empresa de
consultora que trabaj en coordinacin con las reas de tecnologa del RPP bajo la
supervisin y los lineamientos de la Direccin General para la Innovacin de la Gestin
Pblica.
Las acciones emprendidas han sido posibles gracias a la estrategia de participacin
del personal puesta en marcha por los directivos del RPP, lo que ha permitido que los
cambios hayan permeado a todos los niveles. Esto gener no slo que la adopcin de las
nuevas herramientas y sistemas haya sido un xito, sino un fenmeno notable dentro de la
funcin pblica, en el que el mismo personal exige mejoras, cambios e innovaciones en
la dependencia.
Desde los primeros trabajos de modernizacin se convino en aplicar una encuesta de
opinin con cobertura estatal dirigida a la ciudadana y a los principales usuarios RPP y los
catastros, con el propsito de que una vez finalizados los esfuerzos, se aplicara nuevamente para
evaluar el cambio de percepcin acerca de los servicios prestados. En la experiencia de Colima,
realizar este acercamiento al inicio y al final del proyecto fomenta la participacin de los
ciudadanos y los grandes grupos de usuarios y la expresin de sus opiniones y sugerencias.
El cambio y la modernizacin en Colima trajo muchos beneficios, tanto a la institucin
como al estado. Las tecnologas, instalaciones y procedimientos nuevos han evitado el
contacto directo del personal con el dinero recaudado por los servicios que prestan las
oficinas, lo que redujo el riesgo de actos de corrupcin.
Adems, los esfuerzos de modernizacin son ampliamente reconocidos en varios
mbitos. Uno de ellos es el reciente informe Doing Business in Mxico 2012, que ubica a
Colima en el primer lugar del pas, tres posiciones arriba con respecto al informe anterior,
de 2009. Dentro del informe se destaca de manera particular un avance notable de nueve
posiciones a nivel nacional en el indicador de registro de una propiedad, que incluye trmites
en los que tiene particular preponderancia el RPP.
Adicionalmente, el proyecto de vinculacin del RPP y los catastros obtuvo en mayo de
2011 el premio Administracin Estatal, un reconocimiento otorgado por el gobierno del
estado de Colima por los resultados alcanzados como proyecto lder.
Recuadro 3.1. ElCatastroenColima
Los esfuerzos de modernizacin del Catastro en el estado de Colima son recientes. Si bien el
funcionamiento de los catastros municipales no est en manos del estado, el gobierno estatal se
ha dado a la tarea de coordinar los trabajos entre los 10 municipios que lo integran.
En el ao 2006 se entregaron computadoras y herramientas de trabajo a los catastros
municipales para que fuera posible compartir sus bases de datos alfanumricas con el Catastro
Estatal. En 2007 y 2008 los municipios de Colima, Villa de lvarez, Manzanillo y Tecomn
colaboraron en un proyecto del gobierno federal para la modernizacin de catastros, en el que
recibieron recursos y lograron implementar algunos sistemas de gestin, as como actualizaciones
de la cartografa.
La clave catastral implementada en ese entonces y utilizada por Colima fue la llave para lograr
la vinculacin de las bases de datos entre el RPP y los catastros. La coherencia que presentaba y
el trabajo acertado que se haba realizado para que los municipios la adoptaran hicieron posible
la homologacin de las bases de datos. Es importante destacar que la clave catastral que se utiliza
hoy en da cumple al 100% con los criterios exigidos por el INEGI.
En 2012 Colima present un Proyecto Estatal de Catastro (PEC) en el que se da continuidad al
programa de modernizacin de los catastros municipales en el marco del PMRPPC. Este proyecto
est destinado a apoyar a los municipios que presentan menores avances en el tema, y la prioridad
ser la actualizacin de la cartografa.
Otro punto importante en el proyecto ser la vinculacin georreferenciada de la base de datos
central. El PEC incluye la creacin de metadatos y el desarrollo de un sistema web en el que
los municipios puedan subir el mapeo de la informacin para que las actualizaciones aparezcan
de manera inmediata en el registro del Catastro Estatal.
Fuente: Gobierno del estado de Colima.
Participacin y vinculacin con otros sectores en Colima: el valor del trabajo
interinstitucional
El componente participacin y vinculacin con otros sectores del Modelo Integral analiza
el grado existente de coordinacin entre el RPP y diversas instituciones relacionadas con el
tema inmobiliario. De manera preponderante se mide la vinculacin con los catastros, desde
la homologacin e integracin de la informacin compartida, hasta la concentracin de ambas
dependencias en una sola institucin. Adems, analiza la colaboracin con otros actores
relevantes como el notariado y los sectores financiero e inmobiliario.
Qu hace de Colima un referente nacional?
Colima es el nico estado del pas que ha logrado obtener el 100% de avance en todos
los subcomponentes que integran el componente de participacin y vinculacin con otros
sectores del Modelo Integral. La entidad ha conseguido un avance sobresaliente en temas
como visin, vinculacin jurdica, programas de colaboracin entre RPP y catastros,
participacin y vinculacin con otros actores relevantes.
En el caso de Colima, los trabajos realizados en los ltimos aos por la Direccin General
para la Innovacin de la Gestin Pblica, el RPP y el Catastro Estatal han demostrado que
el compromiso poltico, la vinculacin entre actores clave y las acciones administrativas e
institucionales fueron las medidas clave en el proceso.
En la experiencia de los directivos del RPP, los principales retos para lograr la vinculacin
fueron de tipo administrativo e institucional, as como la participacin de actores clave, la
constante comunicacin con ellos y el compromiso poltico necesario para sostener los esfuerzos.
El camino de la vinculacin y la interdependencia
El tercer punto que la administracin entrante se haba propuesto cumplir era la
vinculacin de la informacin entre el RPP y los catastros. El proyecto tuvo como objetivo
la interrelacin operativa, tcnica y jurdica entre ambas instituciones.
En el ao 2008 el grupo de trabajo, integrado por personal del RPP, el Catastro, la
Direccin de Territorio y la Direccin de Innovacin Gubernamental, comenz a ejecutar
las primeras tareas de vinculacin de las bases de datos. Este proceso fue coordinado por el
director del RPP y ejecutado por el lder del proyecto de modernizacin.
El primer paso consisti en proporcionar a la Direccin de Innovacin Gubernamental
tanto las bases de datos del RPP as como las bases alfanumricas de los catastros
municipales. Por razones de seguridad se realiz una copia de las bases de datos de ambas
instituciones en un servidor alterno al de produccin. Al mismo tiempo se llev a cabo una
depuracin para eliminar los registros nulos y los registros muebles.
Una vez que se depuraron las bases de datos, se analiz la estructura de los campos que
cada una contena para poder determinar cules eran vinculables. Los campos correspondan
a folio real, clave catastral, zona, nmero de manzana, lote, tipo de inmueble, municipio,
poblacin, calle, colonia, cdigo postal, nmero exterior, nmero interior, propietario(s),
superficie, descripcin, ubicacin, lmites y colindancias, es decir, 19 cadenas de datos.
Con esta cantidad de campos vinculables fue necesario desarrollar una matriz
de criterios de vinculacin asociados a porcentajes de xito para cada uno de ellos: se
asign un valor de ponderacin por campos iguales, teniendo como resultado un grado de
confiablidad por registro. Posteriormente se implementaron dos procedimientos automticos
y semiautomticos para homogeneizar al mximo la informacin, as como para extraer
informacin estructurada del campo descripcin de la base de datos (calle, poblacin,
manzana, lote, etc.) y realizar bsquedas por aproximacin.
Los procesos de homogenizacin fueron los siguientes:
Igual al 100% (automtica): Cuando los campos eran exactamente iguales en ambas
bases de datos, la vinculacin se daba de inmediato.
Por aproximacin (semiautomtica): Consisti en realizar diferentes combinaciones
con las palabras que formaban los campos vinculados. La aplicacin de este
procedimiento a la base del RPP dio como resultado que por cada registro de la
base de datos se encontraran entre dos y cinco posibles registros de vinculacin con
el Catastro, por lo que fue necesaria la revisin manual para determinar cul era la
vinculacin correcta, en caso de existir.
En algunos casos fue necesario llegar a consensos de cmo se presentaran las diferencias
en los criterios. Por ejemplo, si en la base de datos del RPP se presentaba el nmero de lote
1 y en la del Catastro como 001, se defini el criterio de homologacin para vincularla. Lo
mismo ocurri con nombres de calles y en la descripcin. En caso de discrepancias en los
nombres de propietario, se decidi optar como nombre de vinculacin aquel que apareciera
en la base de datos del RPP.
Finalmente, el proceso se puso a disposicin del pblico a travs de un portal en lnea,
donde se encontraba la informacin original de las bases del RPP y el Catastro, as como
la base de datos resultante de la vinculacin. Adicionalmente, se desarroll un sistema
que permiti validar de forma aleatoria los resultados de la vinculacin. Este trabajo de
validacin dio como resultado que el 97.4% de los predios revisados fueran aprobados.
El proceso de validacin dur alrededor de cinco aos, lo que permiti la vinculacin del
82.6% de los predios del estado. En el cuadro 3.1 se muestra el total de predios vinculados
por cada uno de los municipios de Colima.
Cuadro 3.1. PrediosvinculadosconxitopormunicipiodelestadodeColima
Municipio Total Vinculados % Vinculacin
Sin municipio 15 0 0.0%
Armera 7,813 6,472 82.8%
Colima 67,548 53,747 79.5%
Comala 8,473 6,531 77.0%
Coquimatln 4,994 3,670 73.4%
Cuauhtmoc 10,683 9,248 86.5%
Ixtlahuacn 1,931 1,537 79.6%
Manzanillo 58,883 44,372 75.3%
Minatitln 1,933 1,351 69.8%
Tecomn 29,558 25,980 87.8%
Villa de lvarez 55,178 51,274 92.9%
TOTALES 247,009 204,182 82.6%
El 20% de los predios que no fue posible vincular son los que presentan discrepancias
en linderos y colindancias y que requieren un juicio iniciado por parte de los dueos para
corregirlas, o bien, las propiedades que no han registrado movimientos en los ltimos
100 aos.
El Cdigo Civil del estado prev que al existir una discrepancia entre lo que est
registrado en el RPP y la realidad fsica registrada en el Catastro, se debe iniciar un juicio
para darle solucin, el cual genera un costo importante para el ciudadano. En estos casos,
la estrategia diseada por los directivos del RPP de Colima fue agregar un campo de
comentarios para marcar las propiedades que presentaban discrepancias. De esta manera,
cuando se presenten los interesados a realizar algn movimiento en cualquiera de las
instituciones, se les notificar el problema para que tomen las medidas necesarias.
En las propiedades cuya superficie no presenta discrepancias mayores del 10%, la
legislacin permite dar preferencia a la superficie mayor haciendo la modificacin ante
notario con tal de registrarla y dejar depurada la base de datos.
Lograr la vinculacin de las bases de datos registral y catastral fue un hecho sin
precedentes a nivel nacional, que permiti la creacin de un documento denominado
constancia de propiedad, obtenible en lnea y que incluye la informacin contenida en la
base de datos vinculada entre el RPP y el Catastro.
Retos futuros
Aun cuando ya se ha logrado una exitosa vinculacin de ms del 80% de los predios,
todava es necesario trabajar con otras instancias, principalmente con el Registro Agrario
Nacional (RAN) para lograr la vinculacin completa conforme a los componentes del
Modelo Integral, as como con el INDAABIN.
En este tema, los directivos del RPP del estado de Colima se han acercado al RAN a fin
de establecer un convenio para compartir informacin. Por su parte, han desarrollado una
aplicacin que permite el envo de manera electrnica de la base de datos, aunque, debido
al marco legal, todava no es posible empatar las interfaces, lo que no les permite trabajar
con la firma electrnica del estado. Es importante destacar que para lograr una vinculacin
de informacin entre estas instituciones el gobierno federal ya trabaja en un proyecto de
modernizacin del mismo RAN que permite la interoperabilidad de sus datos a nivel
nacional. En el caso del INDAABIN, el gobierno del estado de Colima se encuentra en una
etapa incipiente de plticas con le instituto para acordar el intercambio de informacin.
El gobierno del estado tiene el proyecto de crear el Instituto para el Registro del Territorio,
un organismo pblico descentralizado con personalidad jurdica y patrimonio propio en el
que se fusionaran la Direccin del RPP, la Direccin del Catastro Estatal y la Direccin del
Territorio.
La Ley del Instituto para el Registro del Territorio ya fue aprobada por el Congreso del
estado el 21 de agosto de 2012. Destaca el hecho de que esta ley va ms all de la unin
del RPP y el Catastro. El instituto funcionar como un centro de informacin geogrfica,
jurdica y econmica en la que los ciudadanos podrn consultar desde datos bsicos, como
usos de suelo, hasta informacin estadstica de alto nivel para otras entidades.
De forma paralela a la creacin del Instituto para el Registro del Territorio se trabaja en la
generacin de la clave nica de registro territorial (CURT), en la cual se incluir informacin
registral, catastral, ubicacin geogrfica, situacin jurdica y situacin geogrfica.
Adicionalmente, los sistemas tecnolgicos y las plataformas electrnicas en Colima
estn en proceso de certificacin ISO 27000, que garantiza su funcionamiento en temas de
seguridad para las bases de datos.
Finalmente, otro de los mayores retos para el estado de Colima es seguir trabajando en la
colaboracin de los municipios. A pesar de que existe buena relacin con ellos, es necesario
firmar convenios para compartir informacin con cada cambio de administracin. Es crucial,
en la experiencia de Colima, marcar la diferencia sobre la propiedad de la informacin
recopilada: el estado informa sobre los parmetros que necesita y el municipio es libre de
generar los campos que considere necesarios, siempre y cuando proporcione la informacin
que el estado exige. La participacin de los municipios y su entendimiento de los beneficios
de compartir informacin son vitales para generar estndares de calidad de los datos y lograr
la interoperabilidad entre las instituciones en beneficio de la poblacin.
Conclusiones
Colima es un digno ejemplo de modernizacin, donde una correcta planeacin y una
ejecucin eficiente y coordinada son los ingredientes clave para lograr objetivos a corto
plazo.
Es importante recalcar que el esfuerzo de modernizacin en la entidad se realiza de
manera paralela en todas las dependencias del gobierno del estado. ste no es un esfuerzo
aislado del RPP o del Catastro Estatal, sino que forma parte del liderazgo que ha mostrado el
gobierno estatal en la implementacin de medios electrnicos para agilizar todos los trmites
gubernamentales.
Colima es la nica entidad que ha logrado avances significativos en la vinculacin de
su RPP y su Catastro Estatal, y que lo ha conseguido antes de crear un Instituto Registral y
Catastral. Por eso su experiencia se convierte en una buena prctica y un referente del que
las dems entidades federativas pueden aprender, mxime cuando el gobierno del estado
est dispuesto a compartir sus herramientas electrnicas de manera gratuita y a dar asesora
a todo estado que la solicite.
Lejos de estar ya en una situacin culminada, se requieren mejoras continuamente. La
mejora del servicio al usuario hace que ste exija cada vez ms y mejores servicios. Por
eso las dependencias se ven obligadas a seguir promoviendo mejoras permanentes para no
perder el ritmo de servicio y desarrollo que presentan. La vinculacin con el servicio al
ciudadano es, segn los propios directivos de las instituciones, la mejor manera de blindar
las mejoras en futuros cambios de gobierno, ya que los usuarios no permitirn retrocesos o
cambios que echen para atrs el xito logrado.
Si bien el gobierno actual de Colima no comenz sus esfuerzos desde cero, es notorio que
el mayor y ms importante avance se haya producido en los ltimos cuatro aos (2008-2012),
lapso en que el PMRPPC del gobierno federal ha desempeado un papel preponderante.
Es vital que todos los esfuerzos continen al mismo ritmo y que los cambios y el deseo de
modernizacin se mantengan, a fin de garantizar el xito sostenido de este estado.
La adopcin de tecnologas eficientes en el RPP y el logro de la interoperabilidad entre
los RPP y catastros han llevado al mejoramiento significativo de la actividad registral y
catastral en el estado de Colima, lo que sin lugar a dudas ha contribuido al desempeo
sobresaliente de los indicadores socioeconmicos de la entidad, tales como el crecimiento
del PIB, que es del 11% anual, o la reduccin ostensible de la economa informal. Estos
resultados sugieren que un nivel similar de vinculacin entre el RPP y los catastros debera
suceder en las dems entidades federativas en Mxico.
Caso:Jalisco
Componente:indicadoresdedesempeo
del programa es la adopcin por las entidades federativas mexicanas del Modelo Integral
del Registro Pblico de la Propiedad (Modelo Integral).
Desde que Jalisco ejecut las acciones de modernizacin impulsadas a partir del Modelo
Integral, ha logrado un importante avance. As, del nivel de avance del 60% obtenido en
la primera medicin de lnea base, ha pasado al 87% segn las mediciones del PMRPPC,
situndose con ello entre el grupo de entidades con mejor desempeo global.
Por ello, hoy Jalisco posee uno de los mejores sistemas de medicin del desempeo de
la actividad registral del pas. Lo anterior, sin embargo, no es bice para que el RPP se siga
revisando constantemente, atienda las opiniones de funcionarios y usuarios y monitoree su
gestin con indicadores de desempeo con miras a lograr una mejora continua.
Qu motiv el cambio?
Uno de los constantes reclamos de la sociedad jalisciense era el mal desempeo del RPP,
que impactaba desfavorablemente en la competitividad y el desarrollo econmico del estado.
La razn de tales reclamos tena su origen en la existencia de una gran falta de operatividad
y equipamiento que derivaban en tiempos de respuesta poco eficientes para cualquier trmite
solicitado. As, para la inscripcin de una propiedad, el tiempo habitual de respuesta era de
entre seis y ocho meses, mientras que para un certificado de libertad de gravmenes,
13
el
tiempo era de 90 das, por lo que muchas veces la vigencia vinculada al documento ya se
encontraba vencida, lo cual generaba retrasos y conflictos en las transacciones inmobiliarias.
Ante el reclamo de la ciudadana de contar con una institucin registral ms eficiente,
en 2007 se dise una propuesta para la integracin de Jalisco al PMRPPC con el fin de
alinear el RPP del estado al Modelo Integral. Es as como los apoyos financieros ofrecidos
por el gobierno federal a travs del PMRPPC y el Modelo Integral suman hasta la fecha
74.72 millones de pesos, que han sido acompaados con recursos del gobierno del estado
por 74.95 millones de pesos.
La regularizacin y la agilizacin de los servicios que proporciona el RPP fue uno de
los temas prioritarios para la administracin estatal 2006-2012. La necesidad de modernizar
la institucin se plante al Ejecutivo por diversos actores sociales, particularmente los
relacionados con sectores productivos y financieros, puesto que el rezago y el tiempo tan
prolongado de respuesta en los servicios prestados por la institucin tenan un alto impacto
en la atraccin de nuevas inversiones, as como para alcanzar un aumento de la oferta
inmobiliaria que respondiera a la realidad econmica y al crecimiento de la poblacin de
Jalisco.
De esta manera, el gobernador del estado realiz una propuesta en 2007 para la
modernizacin del RPP, para lo cual implement una mesa de trabajo con el Comit para la
Desregulacin y Promocin Econmica (CEDESPE).
14
El planteamiento de modernizacin
se proyect a tres aos. El primer esfuerzo que requiri el estado fue una importante inversin
econmica, por lo que en 2007 se firm un convenio con la Secretara de Gobernacin estatal
en el que se reservaron recursos para la contratacin de personal y la modernizacin de las
instalaciones con el objetivo de abatir los cuatro meses de rezago
15
que tena la institucin.
Una vez aprobada la inversin estatal, se busc potenciarla a travs del PMRPPC.
Con los recursos obtenidos, el liderazgo del Ejecutivo estatal y la supervisin de las
acciones por el director general del RPP, se realiz la primera mesa de modernizacin con el
13
Trmite que se considera relativamente sencillo dentro de la actividad registral.
14
Ahora Comit de Mejora Regulatoria de Jalisco (COMERJAL).
15
En la atencin a los trmites solicitados por los usuarios.
objetivo de consensar el proyecto. En ella se cont con la participacin de diversas instancias
estatales, entre ellas la Secretara General de Gobierno, la Secretara de Administracin, la
Secretara de Finanzas y la Coordinacin General de Polticas Pblicas. Como en cualquier
programa de mejora a instituciones cuya funcin primordial es el servicio al pblico, se cont
con la participacin del sector privado relacionado con la actividad registral, representado
por asociaciones empresariales, miembros del sector financiero y profesionistas organizados,
como el Colegio de Notarios y el de Corredores Pblicos de Jalisco.
Para consolidar el objetivo y como medida de evaluacin de las acciones de modernizacin,
se orden la instauracin de mesas de seguimiento, con reuniones mensuales en las que se
dio una intensa intervencin de los participantes en el monitoreo de acuerdos y polticas.
Adicionalmente, representantes de diversos gobiernos municipales de la entidad se
han ido integrando de forma progresiva a las mesas de trabajo, con la finalidad de firmar
convenios de colaboracin para el intercambio de informacin en materia registral y
catastral.
Por lo que hace al financiamiento, en 2007 el Congreso estatal aprob una partida
extraordinaria que aportaba recursos para la modernizacin del RPP y que estuvo vigente
hasta 2011. Cabe aclarar que el gobierno estatal no haba incluido al principio el programa
de modernizacin en el Plan Estatal de Desarrollo porque an no contaba con recursos
federales para respaldarlo. Sin embargo, en 2008 el proyecto se incluy en el presupuesto
de egresos del estado de Jalisco.
En 2007 se realizaron las primeras acciones para modernizar el RPP de Jalisco. Para
encuadrar este objetivo, la Secretara General de Gobierno, con el apoyo de la Secretara
de Administracin, la Coordinacin General de Polticas Pblicas del estado y el gobierno
federal, llev a cabo estudios de viabilidad econmica a travs de consultora externa.
Con la finalidad de identificar las acciones de alto impacto en la modernizacin, se
tomaron en cuenta los resultados de la medicin de lnea base y el anlisis de brecha
que aplica el gobierno federal. El estudio incluy tiempos de ejecucin y costos de
implementacin de las acciones identificadas, los cuales fueron plasmados en el primer
Programa Estatal para la Modernizacin del RPP del estado de Jalisco (PEM Jalisco).
Dentro del RPP se llev a cabo el anlisis de impacto al negocio
16
a travs de consultora
externa, con el objetivo de evaluar el riesgo que implicaba modernizar la institucin,
identificando los problemas que pudieran afectar su operacin.
En busca del referente adecuado para llevar a cabo la modernizacin del RPP del estado
de Jalisco, se analizaron casos de buenas prcticas a nivel nacional e internacional. En lo
interno se visitaron entidades como Colima, Baja California y Guanajuato, que dieron a
conocer el proceso de modernizacin que haban experimentado sus respectivos RPP.
Con todo ello qued concluido el primer diagnstico para la modernizacin, que se realiz
entre marzo y mayo de 2007. A partir del conocimiento de los resultados de los diagnsticos
16
BIA por sus siglas en ingls (business impact analysis).
(federales y estatales), se cre un proyecto ejecutivo de tres aos. Los principales ejes de
accin definidos fueron la eliminacin del rezago en trmites, la priorizacin de acciones
en las reas de mayor contacto con los usuarios y la digitalizacin del acervo documental.
El RPP de Jalisco advirti que la falta de capacitacin del personal era la principal razn
del rezago en el servicio. Por lo anterior, fue necesario luchar contra las inercias que se
haban originado con aos de manejo poco eficiente de la institucin. Fue as como entre
mayo y noviembre de 2007 se implementaron las acciones para el abatimiento del rezago
en la tramitacin.
Adems, se realiz un acuerdo con el personal del RPP para que, de manera opcional,
participaran en una jornada adicional de trabajo pagado despus de su hora habitual de
salida.
17
Este esquema de trabajo tena por objeto avanzar por la maana en las tareas
normales y, por las tardes, dar continuidad al abatimiento del rezago de los trmites, por lo
que, para poder participar en las jornadas adicionales, el personal deba estar al corriente en
su trabajo diario.
Tema fundamental para lo anterior fueron la negociaciones con los dos sindicatos
18
que
existen en el RPP de Jalisco. Como resultado de ellas se logr un mayor grado de compromiso
y participacin del personal, lo que hace de esta medida una parte fundamental del xito
obtenido. El logro de los acuerdos con el personal y sus sindicatos fue una herramienta
invaluable que evit costos adicionales por contratacin y capacitacin de nuevo personal.
Como parte de los esfuerzos, en 2008 se realiz un primer ejercicio de evaluacin del
desempeo de los trabajadores. Esta evaluacin busc incentivar la productividad al retribuir
el buen desempeo del personal con nivelaciones y retabulaciones salariales. Asimismo,
se implement un proceso de capacitacin institucional continua, a fin de incrementar los
niveles educativos de los funcionarios.
La modernizacin de las reas de atencin al pblico se realiz de forma paralela al
abatimiento del rezago en trmites. Se inici en el rea de certificados, ya que es una de
las reas del RPP donde existe mayor volumen de trabajo y de la cual se reciba una gran
cantidad de quejas sobre el servicio. En este sentido, se realiz un anlisis de los procesos
ineficientes con el fin de identificar las tareas que requeran mejorarse de forma prioritaria,
siempre con el objetivo de agilizar la modernizacin sin entorpecer el trabajo diario. A partir
de esta forma de trabajo, el RPP se asegur de que se respetara la prelacin y la urgencia de
los trmites.
Es importante mencionar que a partir de la implementacin de soluciones tecnolgicas
y la digitalizacin de archivos, se lograron instituir esquemas de seguridad para eliminar el
trato directo entre usuarios y registradores y prevenir as cualquier posibilidad de corrupcin.
Por el lado de la digitalizacin, se trabaj en los alrededor de 155,000 tomos que
comprendan el acervo documental del RPP de Jalisco. Gracias a lo anterior, en la actualidad
gran parte del trabajo registral puede resolverse de forma completamente electrnica.
17
La jornada adicional comprenda cuatro horas de trabajo extra que comenzaban a diario despus de la
jornada normal.
18
De un total de 445 trabajadores del Registro Pblico de la Propiedad, 55% son sindicalizados.
La tarea de digitalizacin no fue fcil debido a la existencia de muchas inercias en varios
frentes. Al Colegio de Notarios le preocupaba que durante el proceso de digitalizacin del
acervo se perdiera informacin al manejar los libros fsicos. Adems, exista incertidumbre
sobre la posible omisin de notas realizadas en lugares poco comunes o cuyas inscripciones
no estuvieran del todo identificadas en el documento. En este sentido, para prevenir la
prdida de informacin, se pidi presupuesto a diversas empresas que ofrecan el servicio de
digitalizacin. Sin embargo, debido al conocimiento de la actividad registral y sus formas
de inscripcin, se decidi que el mismo personal del RPP la realizara, despus de recibir la
capacitacin necesaria. El trabajo se inici en la oficina central del RPP y continu en las
oficinas forneas. En la actualidad, el acervo de las 14 oficinas se encuentra digitalizado
al 100%.
19
Por otro lado, parte indispensable de los planes estratgicos del programa de
modernizacin fue la realizacin de reuniones de sensibilizacin con notarios y corredores
pblicos,
20
quienes se integraron al anlisis y la ejecucin de los acuerdos. En este contexto,
sus comentarios y opiniones como usuarios frecuentes del servicio registral llev a los
fedatarios a formar parte fundamental de la definicin de los procesos de cambio y mejora
de la dependencia.
Hoy el anlisis y el mantenimiento de las acciones de modernizacin se realizan a
travs de la revisin, adecuacin y documentacin de los procesos mediante el Sistemas de
Gestin de Calidad (SGC) y el de Gestin de Seguridad de la Informacin (SGSI). Para el
RPP de Jalisco, estas acciones permiten la creacin de un verdadero sistema de generacin
y transmisin de conocimiento.
El principal beneficio del esquema de modernizacin fue el abatimiento del rezago en
la tramitacin. En cuestin de meses el RPP fue capaz de prestar servicios con tiempos
de respuesta competitivos. Si bien la legislacin vigente marca un lmite de 10 das para
responder una solicitud, actualmente el tiempo de resolucin es de entre dos y tres das.
Adems de la disminucin en tiempos, la digitalizacin provey instrumentos de consulta
ms eficaces, que permitieron el uso simultneo de la informacin contenida en los libros.
Una de las estrategias ms importantes del gobierno del estado como parte de las acciones
de mejora del RPP ha sido la difusin de las medidas de modernizacin, la cual se ha llevado
a cabo de manera directa entre los principales usuarios. Adems, se han aplicado encuestas
de satisfaccin entre usuarios recurrentes y ocasionales para obtener sus opiniones sobre la
rapidez y la calidad del servicio. Los resultados se consideran los principales indicadores
de satisfaccin del pblico y de buen desempeo de la actividad del RPP.
Como medio de evaluacin constante y de consulta de la opinin de los usuarios
se establecieron polticas para la documentacin obligatoria de los procedimientos.
Adicionalmente, se estableci la realizacin de mediciones internas y externas
21
que
permiten evaluar el nivel de satisfaccin de los usuarios y generar las acciones necesarias
19
En las oficinas forneas el Sistema de Gestin de Calidad y el de Gestin de Seguridad de la Informacin
tambin se encuentran implementados al 100%.
20
Identificados por el RPP de Jalisco como los principales grupos de inters.
21
Usualmente de proveedores o dependencias ajenas a la institucin.
para mejorar de manera continua. Los aspectos generales que se analizan son calidad
del servicio proporcionado, integridad de la informacin en los trmites solicitados,
seguridad en las instalaciones, orden y limpieza, satisfaccin con el servicio recibido,
utilidad del servicio recibido, complejidad de trmites sobre el servicio recibido, eficiencia
sobre el servicio recibido y demanda del servicio recibido.
Como fruto de los esfuerzos de modernizacin y mejoras de los procedimientos del RPP
de Jalisco, a partir de 2007 se han obtenido diferentes reconocimientos y certificaciones tales
como el Reconocimiento del Colegio de Notarios, el Reconocimiento del MIO (Movimiento
Inmobiliario de Occidente, A.C.), la certificacin ISO 9001:2008 y la certificacin ISO/IEC
27001:2005.
Indicadores de desempeo en Jalisco: slo se mejora lo que se mide
El componente indicadores de desempeo evala la operacin y la calidad de los servicios
prestados por el RPP de acuerdo con estndares internacionales. Los indicadores miden la
disponibilidad de herramientas que permitan medir el avance de la calidad del servicio,
como la eficiencia y la generacin de estadsticas de operacin en cuanto a la agilidad de
respuesta.
Qu hace de Jalisco un referente nacional?
Con base en los componentes que conforman el Modelo Integral, Jalisco es la entidad
que cuenta con uno de los sistemas de medicin del desempeo ms robustos del pas. La
eficiencia en el manejo de los indicadores de operacin registral, as como el desarrollo de
programas informticos para su monitoreo, son las principales fortalezas competitivas del
estado.
Las acciones clave que impulsaron la modernizacin del RPP en Jalisco tuvieron que ver
principalmente con el compromiso poltico y la vinculacin e integracin de actores clave
en el proceso y el financiamiento de las acciones implementadas. Adems, se realizaron
ajustes administrativos e institucionales en la dependencia, y se recibi asesora para la
optimizacin de los procesos tcnicos.
En lo tocante al componente indicadores de desempeo, las acciones ms importantes
estuvieron relacionadas con cambios administrativos e institucionales, as como con asesora
externa.
Esquemas de medicin para la mejora continua
La visin del RPP de Jalisco apunta hacia la creacin de una dependencia eficiente,
segura y confiable, que garantice la certeza jurdica de los derechos inscritos, ofreciendo
servicios enfocados en los ciudadanos y fedatarios mediante el uso de tecnologas de
informacin, con servidores pblicos dirigidos bajo un sistema de gestin de calidad y
transparencia.
22
22
Manual de calidad del Sistema de Gestin de Calidad ISO 9001:2008, rev. 2.
Para lograrlo fue necesario adoptar el Modelo Integral con el fin de alinearse a los
esfuerzos nacionales, equipar a la dependencia con infraestructura que la proveyera de
informacin confiable, segura y accesible, as como implementar sistemas de gestin
de calidad y de seguridad de la informacin. A todo lo anterior se sum la medicin
directa de cada procedimiento, realizada a travs del sistema de turnado de la dependencia,
la cual se vincula con el sistema electrnico de indicadores de medicin de mtricas.
El sistema de turnado que se desarroll en la institucin sirve para que el usuario y los
funcionarios consulten el estatus de cada trmite que ingresa en el RPP de Jalisco.
23
La
informacin generada por el sistema puede ser utilizada para identificar algn conflicto en
la resolucin de un trmite o simplemente para monitorear el desempeo de la institucin.
Por otro lado, la herramienta electrnica de indicadores de medicin de mtricas permite
la medicin del desempeo dentro del RPP. sta se adquiri en 2009, incluyendo sus cdigos
fuente, a fin de realizar adecuaciones al sistema segn las necesidades particulares de la
institucin. En este sentido, se requiri capacitacin y seguimiento prcticos por parte de
la empresa desarrolladora con el objetivo de que el personal del RPP aprendiera a manejar
el sistema. De esta forma, cualquier mejora o actualizacin es realizada plenamente por el
personal del RPP. En cuanto al desarrollo de aplicaciones y nuevas herramientas del sistema
de indicadores de medicin de mtricas, se cre un rea dentro de la Direccin de Informtica
del RPP encargada de este tipo de actividades.
El sistema de indicadores de medicin de mtricas es un sistema de evaluacin de
resultados que opera a travs de relojes de desempeo que muestran el cumplimiento de las
metas de la institucin por procesos, reas y a nivel general; es decir, por ramificaciones.
24

Existe una calificacin central para el RPP, que se integra a partir de las calificaciones
que cada rea obtiene. A su vez, la calificacin por rea est integrada y desglosada en
indicadores de desempeo para cada proceso que el rea realiza. Los parmetros de
medicin de desempeo y metas de los procesos son definidos por los directivos del rea
correspondiente, y la prioridad es el monitoreo diario de las actividades.
A partir de la implementacin del Modelo Integral y en sintona con los sistemas
mencionados, se establecieron objetivos para el componente indicadores de desempeo,
que son: definicin con precisin de metas e indicadores, evaluacin precisa de los avances,
sistematizacin de la medicin, administracin eficaz de las estrategias para alcanzar
objetivos de acuerdo con el modelo, asegurar una toma de decisiones informada y evaluar
los efectos en la medicin de lnea base.
En este contexto, la Direccin de Modernizacin
25
y las direcciones de cada rea del
RPP fueron las encargadas de definir las metas para los relojes de evaluacin. A partir de
reuniones con la alta direccin, se determinaron las actividades relevantes, tomando en
consideracin que reflejaran las funciones de cada departamento. Una vez seleccionadas
dichas actividades, se construyeron los indicadores y escalas de medicin para determinar
el nivel de cumplimiento y satisfaccin sobre los procesos de manera interna y externa. Lo
anterior se logra con el establecimiento de umbrales de satisfaccin segn los cuales, a travs
del sistema automatizado de gestin, cada direccin ingresa el estatus de sus indicadores.
23
Propiedad, avisos preventivos, certificados de libertad de gravamen, jurdico y comercio.
24
Las ramificaciones se realizan de acuerdo con las reas del sistema, su descripcin, responsables y niveles.
25
Responsable de la implantacin y el seguimiento del modelo federal de modernizacin de los RPP.
Como complemento de lo anterior, con el fin de dar seguimiento a las calificaciones
obtenidas, se realizan reuniones frecuentes de anlisis con el personal clave del RPP, donde
se muestra el estatus de cada indicador y se planean las estrategias para su mejora. De igual
manera, se realizan auditoras internas de los sistemas de gestin. Los resultados se hacen
del conocimiento del personal, usualmente en un peridico mural, con la finalidad de mostrar
las reas de oportunidad.
En cuanto a las medidas orientadas al personal, la existencia de cursos constantes de
capacitacin y programas de integracin, homologacin del mobiliario y dotacin
de uniformes en todas las oficinas registrales ha permitido, en la percepcin de los altos
mandos del RPP, que el personal desarrolle una fuerte identidad institucional y un alto grado
de satisfaccin con su trabajo.
De forma interna, el propio sistema genera informacin respecto a la atencin y el
seguimiento de los trmites. Todos los procedimientos cuentan con un mdulo especial en
el sistema para generar informacin sobre el tiempo de inicio y finalizacin del trmite. Esta
informacin es utilizada por los directivos y funcionarios del RPP para identificar reas de
oportunidad y realizar acciones de mejora.
Ms all de la informacin que el sistema puede ofrecer en cuestiones de tiempo, tambin
tiene la capacidad de generar informes estadsticos en los que se pueden conocer las reas a
las que pertenecen los trmites y el nmero de trmites realizados diariamente completos
o en proceso, e identificar al personal, ya sea operativo o supervisor, encargado de
analizarlos, entre otras cosas.
Adicionalmente, como parte de la implementacin del SGSI se generaron procesos
definidos para la gestin de la informacin, de forma que permitieran realizar consultas y
estadsticas de trmites ejecutados, rastreando su estatus por tipo de servicio solicitado.
Cabe destacar que para la creacin de este sistema se tomaron en cuenta las buenas
prcticas del gobierno del estado de Jalisco. En algunas dependencias estatales ya se contaba
con tableros de medicin alimentados con indicadores previamente instaurados y que
permiten dar seguimiento a las acciones establecidas en los planes y programas de trabajo.
En especfico, se pueden sealar los sistemas implementados en la Secretara de Planeacin,
que han servido para que las secretaras locales proporcionen informes electrnicos al
Ejecutivo del estado.
Retos futuros
A pesar de que Jalisco se encuentra en el nivel mximo de avance sealado por el Modelo
Integral en el componente indicadores de desempeo, todava quedan algunas reas de
oportunidad pendientes. Una de ellas es estandarizar la definicin de parmetros y mtricas
de evaluacin. Actualmente, cada rea tiene la libertad de seleccionar sus propias metas, lo
que hace, hasta cierto punto, incomparables los resultados de avance entre un rea y otra.
Si se tienen en cuenta las distintas naturalezas de los departamentos que componen el RPP,
esta diferencia a primera vista puede sealarse como una deficiencia del sistema.
Otro de los principales retos que todava tiene el RPP es la oferta de servicios electrnicos
remotos a los usuarios, a partir de la informacin contenida en las bases de datos de la
institucin. Esta medida puede significar un gran avance en la simplificacin de los trmites
y servicios que ofrece el RPP, adems de que repercutira directamente en los costos por
desplazamiento e inversin de tiempo que actualmente generan los servicios presenciales
para el usuario.
En cuanto a la vinculacin con dependencias relevantes, como el Catastro, es necesario
impulsar convenios de colaboracin, tanto con los ayuntamientos como con el gobierno
federal, encaminados a la estandarizacin y homologacin de la informacin patrimonial. El
objetivo final ser brindar certeza jurdica integral sobre la tenencia de la tierra, homologando
la informacin entre las instituciones, tanto en los aspectos tcnicos como en los jurdicos.
En 2009 Jalisco dio el primer paso en esta direccin a travs del Catastro Estatal al realizar
una inversin de 60 millones de pesos para apoyar a los municipios en su modernizacin
catastral. El objetivo fue la incorporacin de la clave catastral a la base de datos del RPP,
de forma que se relacionara la informacin de los propietarios con la informacin fsica de
las propiedades. Sin embargo, los esfuerzos no han logrado una culminacin exitosa
de vinculacin, por lo que es importante dar seguimiento a su consecucin.
Conclusiones
Los sistemas de medicin de desempeo del RPP de Jalisco son una gran herramienta de
evaluacin y de implementacin de mejoras. El seguimiento de las metas, la promocin
de mejoras y el reconocimiento de los logros han sido fundamentales en la modernizacin de
la dependencia. La publicidad de los resultados incentiva a los ms rezagados a identificar
sus reas de oportunidad para mejorarlas y, adems, motiva a todos los interesados a obtener
mejores calificaciones o mantenerse en los ms altos niveles de desempeo.
En una institucin con el volumen de trmites y la importancia jurdica del RPP, los
indicadores de desempeo se convierten en un aliado indispensable para su direccin.
Los indicadores no slo mostrarn las deficiencias en algunos procesos y la necesidad
de implementar acciones correctivas, sino que al lograr niveles aceptables, sern los
catalizadores idneos para la innovacin y el establecimiento de nuevas metas que puedan
tener una evolucin identificable.
4. MEJORES PRCTICAS CATASTRALES EN MXICO133
Captulo 4
MejoresprcticascatastralesenMxico
En este captulo se presentan los casos de estudio de las entidades federativas
que tuvieron uno de los mejores desempeos en cada uno de los siete
componentes los elementos esenciales del Catastro que se definen en el
Modelo ptimo de Catastro, de acuerdo con la ltima medicin de la lnea
base. Estas prcticas sirven como ejemplo de compromiso, dedicacin y
resultados alcanzados en la modernizacin del Catastro y representan, por lo
tanto, oportunidades de aprendizaje y lecciones a emular por el resto de las
entidades federativas de Mxico.
1344. MEJORES PRCTICAS CATASTRALES EN MXICO
La importancia de los RPP y los catastros en Mxico radica en que son las instituciones
que permiten salvaguardar los derechos de propiedad de los mexicanos. Dado que son entes
pblicos, es responsabilidad compartida del gobierno federal y los gobiernos estatales y
municipales garantizar su correcto funcionamiento a fin de asegurar que cumplen con su
cometido de forma eficaz y eficiente.
Para lograr esta tarea es necesario que ambas instituciones cuenten con los elementos
constitutivos adecuados y correctamente desarrollados: andamiaje institucional, marco
legal, tecnologas de la informacin, procesos y reglas de negocios, poltica laboral, entre
otros. A travs del Programa de Modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad
y Catastros, el gobierno federal ha propuesto el Modelo Integral del Registro Pblico de la
Propiedad y el Modelo ptimo de Catastro como herramientas que permiten mejorar los
elementos esenciales que conforman las instituciones de los RPP y los catastros.
En este captulo se presentan los casos de estudio de las entidades federativas que
tuvieron uno de los mejores desempeos en cada uno de los siete componentes los
elementos esenciales del Catastro definidos por el Modelo ptimo de Catastro, de acuerdo
con la ltima medicin de la lnea base. La relacin de las mejores prcticas de las entidades
federativas seleccionadas se muestra en el cuadro 4.1.
Cuadro 4.1. Mejoresprcticasdeloscatastrosporcomponente
yporentidadfederativa
Componentes Entidad federativa
1. Marco jurdico Morelos
2. Procesos y reglas de negocio Puebla
3. Tecnologas de la informacin Distrito Federal
4. Vinculacin del catastro con el RPP Campeche
5. Gestin de la calidad Sonora
6. Profesionalizacin Nuevo Len
7. Polticas institucionales Nuevo Len
Cada caso de estudio est dividido en tres grandes secciones. En la primera se describe
el contexto de los esfuerzos de modernizacin, que se enmarcan dentro del Programa de
Modernizacin de Registros Pblicos de la Propiedad y Catastros del gobierno federal.
Posteriormente se describen la motivacin, las acciones de cambio y los beneficios de
la modernizacin del Catastro, en general, por la entidad federativa bajo estudio. La
ltima seccin identifica las razones por las cuales el estado es un referente nacional en el
componente especfico del modelo ptimo sealado en el cuadro 4.1, as como las acciones
que llevaron al estado a tener dicho desempeo, y se finaliza con la identificacin de los
retos futuros para continuar y consolidar los esfuerzos de modernizacin.
dedicacin y resultados alcanzados en la modernizacin de los catastros. Demuestran
cmo el liderazgo, los esfuerzos conjuntos y los programas de trabajo claros y con
objetivos alcanzables, apoyados por una buena organizacin y un financiamiento adecuado,
hacen posible el cambio y la reforma. Por lo tanto, ests mejores prcticas representan
oportunidades de aprendizaje y lecciones a emular por el resto de las entidades federativas
de Mxico en su trabajo para mejorar y modernizar los catastros.
ModeloptimodeCatastro
Caso:Morelos
Componente:marcojurdico
del programa es la adopcin por los municipios de las entidades federativas mexicanas del
Modelo ptimo de Catastro (Modelo ptimo).
El Modelo ptimo diseado por el gobierno federal tiene como objetivo establecer un
marco de referencia de Catastro que sea una gua para los estados y municipios del pas,
donde el Catastro se erija en una institucin eficaz y eficiente, con procesos operativos
modernos y con capacidad para el intercambio de informacin, vinculando la informacin
catastral con el RPP y otras instancias registrales, para brindar seguridad jurdica en la
tenencia de la tierra y sustentar el desarrollo econmico, la planeacin y el ordenamiento
territorial de los estados y municipios.
El PMRPPC es financiado con recursos que la propia Federacin transfiere a los estados
y, en su caso, a los municipios, para la modernizacin de los catastros. Estos recursos
se complementan con recursos aportados por los propios estados y, en su caso, por los
municipios.
Asimismo, para la adecuada adopcin del Modelo ptimo, el gobierno federal, a travs
de la SEDESOL, brinda asesora puntual a las entidades que lo soliciten. La SEDESOL es
Debido a la organizacin territorial prevista en la Constitucin Poltica del Estado de
Morelos, desde 2003 se inici la transferencia de la administracin de los catastros a los
municipios. Esta configuracin present dificultades adicionales asociadas a las autoridades
estatales en cuanto al diseo jurdico, ya que, por un lado, permite a los municipios total
autonoma para su funcionamiento, pero, por el otro, establece un marco normativo comn a
todos ellos, as como un plan para implementar un programa de modernizacin homogneo.
El xito de su desarrollo hace hoy de Morelos un referente nacional por su nivel de desarrollo
en el componente de marco jurdico, de acuerdo con el Modelo ptimo.
Aun cuando los trabajos de modernizacin catastral comenzaron desde 2008, las
autoridades catastrales de Morelos reconocen que el grado de avance logrado por el Instituto
del Registro Pblico de la Propiedad y de Comercio del estado en su modernizacin fue de
gran utilidad para hacer lo propio en el Catastro, ya que son muchas las lecciones aplicadas
provenientes del programa de modernizacin del RPP implementado por Morelos.
Estas mismas autoridades reconocen que el apoyo de gobierno del estado ha sido
tambin muy importante para la realizacin de estas acciones, ya que al fuerte impulso del
programa de modernizacin del Catastro contribuyeron de manera decisiva los recursos que
el gobierno del estado consigui para realizar las mejoras. Asimismo, la colaboracin en el
diseo del programa del secretario de Finanzas y Planeacin y del subsecretario de Ingresos
signific que se pudiera garantizar el acceso a recursos tanto federales como estatales.
En ese sentido, el gobierno federal, a travs de la SEDESOL, ha asignado ms de 50
millones de pesos al apoyo de los proyectos ejecutivos de catastro (PEC) de Morelos.
Qu motiv el cambio?
A partir de 2003, cuando la administracin del Catastro pas a los municipios, se
produjo entre los mismos una gran divergencia de criterios de trabajo. Esto hizo surgir
discrepancias entre la informacin contenida en el RPP y la de los catastros municipales.
Adems, se advirti que el trabajo catastral no era tomado en cuenta en la labor registral, por
lo que las oficinas catastrales municipales comenzaron a ser relegadas a una mera funcin
de actualizacin del impuesto predial para fines recaudatorios.
1
Esta heterogeneidad de criterios, que llevaba a discrepancias en el funcionamiento de
los procesos y, lo que resulta an ms preocupante, en la informacin contenida en el RPP,
aunada a la falta de inters de algunos municipios en dar un uso apropiado a sus catastros,
llev a las autoridades estatales a plantearse la conveniencia de coordinarse e implementar
el PMRPPC del gobierno federal, empleando el compromiso y el apoyo polticos del ms
alto nivel.
Aparte de los propios municipios, la intervencin del gobierno estatal y de otras
instituciones, como la Comisin Estatal de Mejora Regulatoria y la Procuradura Fiscal,
result decisiva para la eficacia de los esfuerzos.
La Direccin General del Sistema de Informacin Catastral del estado de Morelos fue
la dependencia que encabez las acciones, con el respaldo permanente del Consejo Estatal
Catastral. Tambin se cont con la participacin relevante del gobierno federal, entre otros
actores.
En lo relativo a organismos privados destaca la participacin del Colegio de Arquitectos,
el Colegio de Ingenieros y el Colegio de Peritos Valuadores del estado.
1
Varios catastros ni siquiera aprovecharon los beneficios de la actualizacin del impuesto predial con fines
recaudatorios.
Gran parte del programa de modernizacin del Catastro en Morelos descansa en una
reforma hecha a la Ley de Catastro Municipal. En efecto, el artculo 101 de la Ley de Catastro
Municipal para el Estado de Morelos establece que, para poder realizar inscripciones en
el RPP, es requisito acreditar que se realizaron las manifestaciones correspondientes en el
catastro del municipio respectivo.
Algunos aspectos, como la integracin de bases de datos entre Catastro y RPP, la
resolucin de discrepancias y, en trminos generales, la vinculacin entre las dos instituciones,
se facilitaron debido al trabajo realizado en aos anteriores por el RPP.
De manera general, debido a la distribucin de competencias entre los municipios
y el estado, el Catastro Estatal de Morelos se ha enfocado en convertirse en un rgano
concentrador de la informacin catastral aportada por los municipios. Por lo tanto, son
los municipios los responsables de actualizar su padrn catastral, valuar los inmuebles y
establecer la base para el clculo del impuesto predial.
Puesto que el Catastro del Estado es depositario de la informacin aportada por los
municipios y tiene como encargo su resguardo, ha tomado la batuta en el impulso del
programa de modernizacin a favor de los municipios. Por ello es el Catastro del Estado
el que realiza labores de convencimiento entre los catastros municipales para que conozcan
e implementen el programa de modernizacin. Asimismo, se encarga de adquirir el equipo
necesario para los municipios, celebrando contratos de comodato con los beneficiados.
Esto ha hecho que, en cierta forma, el Catastro del Estado sea un organismo coordinador
de la modernizacin de los catastros municipales. No obstante, el Catastro del Estado
se ha encontrado con algunas resistencias y dificultades para poder impulsar de manera
homognea el programa de modernizacin en todo el estado.
En cuanto al financiamiento y sustento del programa, al igual que el RPP, el apoyo
recibido por parte de las autoridades gubernamentales ha sido esencial para que la Direccin
General del Sistema de Informacin Catastral cuente con los medios adecuados para realizar
sus labores en coordinacin con los municipios.
El apoyo recibido del Ejecutivo estatal ha sido de vital importancia, ya que gracias a l
se han conseguido los acuerdos necesarios para que la Legislatura estatal autorice y destine
recursos al programa de modernizacin. Dichos recursos se han destinado a la adquisicin
del equipo que se otorga a los catastros municipales para sus tareas y modernizacin.
Asimismo, a travs de la Secretara de Finanzas se ha logrado disear un programa de
modernizacin no solamente viable, sino adaptado al Modelo ptimo y que, por tanto,
permite el acceso a recursos federales. En esta lnea, las autoridades catastrales reconocen
que el compromiso poltico, el cabildeo y la vinculacin con actores clave han sido los
principales elementos que les han permitido avanzar.
Si bien todava existen oportunidades de mejora en la modernizacin del Catastro
Estatal de Morelos, ya hay varios avances impulsados por la institucin. En este sentido, la
Direccin del Sistema de Informacin Catastral ha realizado todas las adecuaciones legales
de manera interna, sin verse en la necesidad de contratar servicios de consultora externa.
Durante la implementacin del programa de modernizacin del Catastro han surgido
resistencias por parte de algunos municipios en los que la colaboracin entre el catastro
municipal y el estatal ha sido prcticamente nula.
Esta situacin tiene como principal implicacin la gran dificultad para aplicar de
manera homognea el programa de modernizacin en todo el estado. Tal es el caso de la
negativa de algunos cabildos municipales a autorizar a los presidentes municipales para
firmar el contrato de comodato sobre el equipo adquirido por el Catastro del Estado para
modernizacin, as como de los sndicos municipales que se negaban a permitir que el
Catastro del Estado realizara labores de actualizacin de la informacin. Como estrategia
para generar empata con los municipios y que stos permitieran la actualizacin de valores,
el Catastro del Estado ha fungido como notificador ante los propietarios de los predios para
que no sea el municipio quien asume el costo poltico.
Debido a las resistencias presentadas por los municipios, el Catastro del Estado ha
realizado una amplia labor de convencimiento para que sean cada vez ms los que se suman
a los esfuerzos de modernizacin. As se ha evidenciado cmo aquellos municipios que han
permitido estas acciones han visto aumentar sistemticamente su recaudacin e ingresos.
Otra prueba del resultado favorable de esta labor es que los municipios ms avanzados son
aquellos que han dado continuidad al programa.
La realidad es que el esfuerzo de modernizacin no implica solamente la realizacin de
labores tcnicas como la actualizacin de las bases de datos, sino tambin la adopcin
de una visin de largo plazo y la profesionalizacin de los recursos humanos. En este sentido,
dos de los principales problemas que el Catastro del Estado ha encontrado en los municipios
es la falta de personal especializado, de continuidad de los programas y de personal con cada
cambio de administracin.
Debido al tiempo relativamente corto que lleva la implementacin del programa de
modernizacin de los catastros, es notable que el Catastro del Estado de Morelos ya presente
avances importantes.
Pese a las dificultades con las que se ha encontrado la Direccin General del Sistema
de Informacin Catastral, se ha logrado establecer un nivel de cooperacin importante
con algunos municipios. Ello no solamente ha llevado a una mayor recaudacin, sino que
tambin se ha logrado mantener actualizado el padrn catastral, lo que implica un mayor
conocimiento del territorio por parte de las autoridades y un mejor servicio para los usuarios.
Asimismo, otro de los logros que ha obtenido el Catastro del Estado en la labor realizada
con los municipios es la homologacin de los trmites: los requisitos y procedimientos se han
ido transformando hasta alcanzar un alto grado de homogeneidad. En este aspecto Morelos
ha logrado un avance significativo, ya que se ha permitido incluir dichas modificaciones en
la Ley de Catastro Municipal, expedida por la Legislatura estatal y no por los cabildos.
Marco jurdico en Morelos: el reto de la coordinacin municipal
El componente marco jurdico del Modelo ptimo evala los instrumentos legales que
permiten soportar los procesos contemplados en el Modelo ptimo, as como clarificar las
atribuciones y responsabilidades de la funcin catastral y establecer servicios electrnicos
con validez jurdica.
Qu hace de Morelos un referente nacional?
A pesar de que el Modelo ptimo fue adoptado desde hace poco tiempo, Morelos se ha
ubicado rpidamente como un estado con slidos avances por lo que hace al componente
de marco jurdico. La experiencia que ya se tiene del Programa de Modernizacin del
RPP permiti a la entidad ubicarse como punta de lanza porque ya se contaba con algunas
modificaciones legales y aprendizajes previos. En este sentido, Morelos ya ha dado
cumplimiento a casi la mitad de las disposiciones del Modelo ptimo, a diferencia del
promedio nacional, que es de menos de la tercera parte.
Para Morelos, lo fundamental a fin de poder implementar adecuadamente el programa
de modernizacin ha sido el apoyo y el compromiso poltico, as como la vinculacin
con los actores clave. Esto le ha permitido obtener el soporte necesario para realizar
los cambios estructurales que implica el Modelo ptimo, especficamente en lo referente
al componente de marco jurdico, a travs de las modificaciones a su marco normativo. Las
acciones administrativas e institucionales, as como de recursos humanos, tambin han sido
importantes en el proceso de modernizacin.
El marco jurdico como soporte de las funciones catastrales
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en su artculo 115, fraccin IV,
establece la facultad de los municipios para administrar libremente su hacienda, percibiendo
las contribuciones que los estados establezcan sobre la propiedad inmobiliaria, facultad
que puede delegarse en el gobierno estatal cuando existan los convenios correspondientes.
En cumplimiento de este precepto, la Constitucin Poltica del Estado de Morelos tambin
establece en su artculo 115 las facultades sealadas. La lectura hecha de estos preceptos
por el gobierno del estado deriv en la publicacin de la Ley de Catastro Municipal para el
Estado de Morelos.
2
La Ley de Catastro Municipal es el cuerpo normativo que regula la distribucin de
competencias en materia catastral entre los municipios y el estado. Para efectos de esta
ley, el Catastro de Morelos estar conformado por dos sistemas: el Catastro del Estado y el
Catastro Municipal.
El Catastro del Estado ser sustentado y actualizado con la informacin de los catastros
municipales, para fines jurdicos, administrativos, geogrficos, estadsticos, socioeconmicos
y de planeacin.
A su vez, el Catastro Municipal ser el encargado del censo y los datos estadsticos
resultantes de las funciones tcnicas, analticas, valorativas, recaudatorias y registrales de
los predios ubicados en el territorio de los municipios, para los mismos fines que el Catastro
del Estado, adems de para fines fiscales.
2
Algunos de los ordenamientos jurdicos revisados o modificados para la asignacin de dichas funciones
fueron la CPEUM, la Constitucin Poltica del Estado de Morelos, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
del Estado de Morelos y la Ley de Catastro Municipal para el Estado de Morelos.
En esta estructura catastral se advierte que son los catastros municipales los que realizan
la mayora de las funciones tcnicas y analticas en Morelos, mientras que el Catastro del
Estado se ocupa nicamente de integrar los datos obtenidos por los municipios. Esto surge de
una concepcin recaudatoria segn la cual, al ser los municipios los receptores de ingresos
por la propiedad inmobiliaria, deben ocuparse ellos mismos de contar con la informacin
necesaria para tales fines.
A pesar de las limitadas facultades de la Direccin General del Sistema de Informacin
Catastral, ha logrado establecer comunicacin con varios municipios para iniciar el programa
de modernizacin. Debido a las caractersticas y facultades de los catastros municipales y
el estatal, la labor de comunicacin y convencimiento ha sido muy importante para poder
concertar acuerdos. El que Morelos sea uno de los estados con mejor desempeo en el
componente de marco jurdico es indicativo de la gran labor que la autoridad catastral estatal
realiza pese a la distribucin de facultades y a la autonoma municipal, que dificultan la
creacin de cuerpos normativos aplicables a todo el territorio.
Una reforma legal relevante para dar inicio a la modernizacin del Catastro fue la hecha
al artculo 101 de la Ley de Catastro Municipal para el Estado de Morelos. En tal artculo se
estableci que el RPP no hara inscripcin alguna en sus libros sin que mediara la comprobacin
de que se han hecho las manifestaciones correspondientes en el Catastro Municipal respectivo.
Asimismo, determina que el RPP y los catastros municipales debern coordinar sus bases de
datos, a fin de que cada uno cuente con los elementos tcnicos administrativos que les permitan
verificar la legalidad y legitimidad de las operaciones que realicen.
Esta reforma, en primer trmino, permite que se establezca el marco legal para la
vinculacin de bases de datos entre el RPP y el Catastro. La normativa adecuada para realizar
el intercambio de informacin estar contenida en el Reglamento de Catastro del Estado,
que actualmente est en proyecto.
De la modificacin al artculo 101 de la Ley de Catastro Municipal para el Estado de
Morelos deriv la integracin de las bases de datos de los catastros municipales en una
sola fuente de informacin. A travs de la Direccin General del Sistema de Informacin
Catastral, el estado cuenta con informacin geogrfica disponible para las dependencias
responsables de elaborar el Plan Estatal de Desarrollo Urbano. Este intercambio de
informacin se debe principalmente a los mecanismos establecidos por la Ley de Catastro
Municipal para el Estado de Morelos conforme a las atribuciones de los ayuntamientos.
Las modificaciones y reformas a la Ley de Catastro Municipal llevaron alrededor de dos
aos. Dichas modificaciones fueron diseadas a partir de los diagnsticos elaborados tanto
por la SEDESOL como por el INEGI y la Consejera Jurdica del estado, y su integracin
se realiz internamente, sin necesidad de asesora externa.
Un obstculo al que se ha enfrentado el Catastro del Estado es la implementacin de un
reglamento homogneo para los catastros municipales. En un inicio, existan municipios
que hicieron caso omiso de la emisin del reglamento. Por ello, en sesiones del Consejo
Estatal Catastral se dieron a conocer las faltas y sanciones en que estaban incurriendo los 17
municipios que carecan de reglamento. Esta situacin implicaba que haba municipios que
realizaban actuaciones sin estar facultados para ello o expedan documentos sin la validez
derivada de la reglamentacin. Por tal motivo se elabor una propuesta de reglamento,
con la finalidad de que los municipios la adoptaran, lo cual ha sucedido ya en 15 de los 18
municipios del estado.
Como ya se dijo, debido a la autonoma municipal en cuestiones catastrales, el Catastro del
Estado ha enfocado sus esfuerzos en la creacin de acuerdos y la promocin de acciones
de mejora para que los municipios las implementen. En este sentido, sus facultades de
coordinacin le han permitido promover los esfuerzos y recursos federales y estatales para
la implementacin de sistemas que coadyuven a la coordinacin y logren la identificacin
exacta de los predios. Tambin se han destinado recursos, tanto estatales como federales,
para la actualizacin de los padrones estatal y municipales a travs de la contratacin de una
empresa especializada para realizar los trabajos tcnicos, analticos y digitales necesarios.
El municipio con el que existe una comunicacin y colaboracin ms estrecha es el de
Cuernavaca. Ah se ha logrado iniciar la implementacin del programa de modernizacin,
pues las autoridades municipales estn convencidas de los beneficios que trae. De esta
manera, ya han comenzado a utilizar sistemas electrnicos de pago, as como servicios en
lnea, gracias al respaldo de la Ley de Firma Electrnica del estado,
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entre cuyos objetivos
estn la agilizacin, simplificacin y accesibilidad de los actos y trmites ante las autoridades
gubernamentales, por lo que esta ley constituye una herramienta fundamental de los avances
logrados por el estado.
Retos futuros
Aunque Morelos ha avanzado mucho en este componente, todava existen grandes reas
de oportunidad que pueden ser mejoradas en los prximos aos para fortalecer el Catastro.
Al ser facultad de los municipios el manejo de sus catastros, el Estado no puede valuar
los inmuebles, al menos para fines catastrales. Como es sabido, dicha valuacin impacta
directamente en la base para el clculo del impuesto predial, por lo que queda a decisin
de los municipios la actualizacin de los valores catastrales y el consecuente impacto
que sta pueda tener sobre la recaudacin. Es decir, existen grandes disparidades en la
aplicacin de valores entre los municipios, ya que aquellos que han adoptado el programa
de modernizacin y han actualizado sus valores catastrales han visto entre las consecuencias
el aumento de la recaudacin. Por lo tanto, el incentivo de actualizacin depender de la
poltica de cada municipio por el costo poltico que esto implica.
Asimismo, las facultades del Catastro del Estado no le permiten expedir constancias y
certificaciones catastrales de planos y otros documentos relativos a servicios catastrales.
Solamente los municipios estn facultados para hacerlo, lo que impacta en la calidad
de atencin al usuario, ya que, como se dijo, existen grandes rezagos en cuanto a la
profesionalizacin del personal, dependiendo del municipio.
Otro aspecto relevante que Morelos debe tomar en cuenta es la inclusin normativa de
los principios de localizacin, identificacin, registro de cdula nica catastral electrnica
y valuacin de bienes inmuebles con las autoridades municipales. Por lo que hace a estos
principios, deben estar contenidos en los reglamentos catastrales correspondientes.
En cuanto a la cdula nica catastral, las autoridades estatales consideran que
es competencia del INEGI y los municipios, por lo que el Catastro del Estado solamente
puede coadyuvar a la aplicacin de las especificaciones correspondientes. La valuacin
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Publicada en el peridico oficial del estado, Tierra y Libertad, el 17 de noviembre de 2010.
catastral, as como la valuacin del inventario de inmuebles, como se ha dicho, tambin son
facultad del municipio.
En lo que se refiere a la implementacin de la cdula nica catastral electrnica, ha
habido ciertas dificultades, pues los municipios trabajan con una integracin de expedientes
diferente. Dicha cdula implicara una importante carga de trabajo para ellos, por lo que
no se ha logrado implementar en su totalidad. No obstante, los campos de captura ya estn
previstos y actualmente estn en proceso de actualizacin las claves utilizadas, de tal forma
que el uso de la cdula est previsto, aunque no se encuentra en funcionamiento.
Las autoridades catastrales del estado de Morelos tambin consideran que es importante
establecer legalmente la obligatoriedad del ciudadano de inscribir en el Catastro municipal
las modificaciones que se hagan a su predio, ya que actualmente este acto no es obligatorio.
Para solucionar esta omisin, algunos municipios han realizado campaas de difusin
mediante las cuales se invita a la poblacin a acudir al Catastro para regularizar sus
expedientes, otorgando descuentos en el costo del servicio. En este contexto, la disparidad
en el nivel de inters de los municipios por actualizar su informacin hace que el padrn
catastral se mantenga con diferentes grados de avance entre los municipios. Esto influye
en la calidad de los datos que concentra la Direccin General del Sistema de Informacin
Catastral del Estado de Morelos.
En lo referente al manejo de discrepancias entre los datos del Catastro y los del RPP,
existen iniciativas para modificar el procedimiento. Actualmente, para la rectificacin de
los datos es necesario que se genere un acuerdo de todos los vecinos colindantes, ya sea
para modificar o para mantener la informacin registrada. El proyecto de modificaciones
contempla que si el Catastro municipal advierte que un predio tiene deficiencias en su
medicin, realizar los ajustes necesarios e informar al RPP. Sin embargo, es importante
tener en cuenta las implicaciones jurdicas de este acto.
En cuanto a la homologacin de derechos por los diversos servicios catastrales,
Morelos ha realizado un anlisis de las diferencias entre los municipios. Sin embargo, no
se ha concretado la integracin de una poltica uniforme debido a los intereses propios del
municipio y a que cualquier modificacin debe integrarse en sus reglamentos.
Por ltimo, uno de los grandes retos es blindar las reformas y acciones ante los cambios
transexenales para poder dar continuidad al programa. Por ello, en opinin de las autoridades
catastrales, es importante que el apoyo no sea nicamente poltico y presupuestal, sino
tambin legal. Por eso es importante que los ordenamientos legales definan claramente las
facultades de la Direccin General del Sistema de Informacin Catastral y que exista un
marco comn que permita la interaccin y la cooperacin entre esta direccin y los catastros
municipales.
Conclusiones
Una leccin aprendida por el estado de Morelos es que el programa de modernizacin
indudablemente traer buenos resultados para el municipio que lo implemente. Sin embargo,
para poder obtenerlos debe haber participacin y compromiso de todos los actores clave,
sobre todo de los cabildos municipales. La falta de participacin de algunos municipios del
estado es, por tanto, un fuerte obstculo para la modernizacin estatal.
De esta manera, es necesaria la voluntad, la capacitacin y la adopcin municipal del
programa de modernizacin, de tal forma que el Catastro Municipal y el Estatal cobren
la relevancia a la que estn destinados. Para ello es necesario que exista una visin de
profesionalizacin y de largo plazo en el Catastro, con el objetivo de que los trabajadores
estn capacitados y puedan realizar mejor sus labores, en concordancia con los procesos
implementados en la modernizacin.
Un paso fundamental para el xito es el diseo y la trascendencia del programa de
modernizacin, a fin de obtener los recursos federales necesarios para darle seguimiento,
y los mecanismos de blindaje transexenal. En resumen, los grandes retos que implica la
integracin de la visin municipal en un proyecto de modernizacin estatal no es tema que
pueda obviarse. En ese sentido Morelos ha realizado un trabajo constante de sensibilizacin
que no siempre ha rendido los frutos esperados. Por ello, esquemas de centralizacin como
el manejado por los institutos registrales y catastrales se vislumbran como opciones claras
para las entidades que an no cuentan con ellos.
Caso:Puebla
Componente:procesosyreglasdenegocio
y, en su caso, a los municipios, para la modernizacin de los catastros. Estos recursos se
complementan con recursos aportados por los propios estados y, en su caso, por los municipios.
Puebla es uno de los estados pioneros en la modernizacin catastral en Mxico. Desde
hace ms de 20 aos el estado ha invertido recursos y tiempo en numerosos esfuerzos
para convertir la institucin catastral en un ente habilitador de una mejor administracin
territorial.
Como antecedente del actual Instituto Registral y Catastral del Estado de Puebla
(IRCEP), en 1991 se crea el Instituto Catastral del Estado de Puebla (ICEP) como organismo
pblico descentralizado, adscrito a la Secretara de Finanzas del gobierno estatal.
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Desde
ese momento y a lo largo de las ltimas dos dcadas, el trabajo continuo, la bsqueda
de una constante innovacin y la adopcin de mejores prcticas internacionales para su
funcionamiento lo han convertido en uno de los mejores del pas en diversas reas de la
labor catastral.
En su ltimo periodo de modernizacin y reestructuracin (2005-2011), el Catastro
en Puebla redefini la visin que se tena de la institucin, transformndola de un
enfoque prioritariamente fiscalizador y de recaudacin en un modelo multifinalitario de
administracin territorial, es decir, un Catastro a travs del cual se puede conocer la situacin
fsica, jurdica y econmica del territorio.
La participacin decidida y la visin de sus integrantes, as como el permanente apoyo
estatal y federal en la implementacin de sus estrategias de modernizacin, han sido algunos
de los pilares que han posibilitado el buen funcionamiento del Catastro.
De acuerdo con el Modelo ptimo, Puebla se ubica como una de las entidades con mejor
desempeo en el componente de procesos y reglas de negocio. En este sentido, el trabajo
coordinado y los esfuerzos reiterados de colaboracin con los municipios han permitido que
los servicios ofrecidos a los usuarios sean referentes para otras entidades.
Qu motiv el cambio?
Con la creacin del ICEP en 1991 se comenz la transformacin del Catastro en Puebla.
Sin embargo, los esfuerzos realizados en aquella poca estuvieron encaminados a la creacin
de un padrn fiscal que permitiera la recaudacin del impuesto predial, limitando de esta
manera una verdadera gestin catastral. No obstante, las acciones realizadas sentaran las
bases para la visin actual del Catastro en la entidad.
Una de las acciones ms exitosas durante esta etapa y que contina hasta la actualidad
fue la creacin del Programa de Regularizacin de la Propiedad Rstica Inmobiliaria.
El objetivo principal era otorgar ttulos de propiedad a poseedores de predios privados
destinados a unidades de produccin agropecuaria, no mayores de seis hectreas. Puebla
fue la primera entidad del pas en poner en marcha un programa semejante, con el que fue
posible desarrollar un padrn de propiedades privadas rsticas.
Durante la segunda mitad de la dcada de los noventa, el ICEP adquiri cartografa y
ortofotografas para cubrir la totalidad de la superficie del territorio estatal. Adems, el
gobierno estatal destin recursos para dotar de infraestructura tecnolgica e instalaciones
adecuadas a las oficinas centrales.
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En 2011 se adscribe a la Secretara de Gobierno, dndole un papel ms relevante en la administracin
estatal.
Fue as como, hacia el ao 2000, el ICEP conform un acervo cartogrfico digital que
se convirti en ejemplo a nivel nacional, pero que desafortunadamente slo funcionaba
como visualizador, ya que no poda realizarse ningn tipo de gestin catastral con l. En
este contexto, el ICEP contaba con un padrn fiscal con cuentas consecutivas del impuesto
predial y una cartografa estatal, pero que no tenan vinculacin entre ellas.
Por otro lado, a pesar de contar con el marco jurdico que lo nombraba como organismo
pblico descentralizado, la falta de voluntad poltica para ejercer plenamente su autonoma
en la administracin de su patrimonio trajo importantes riesgos en la viabilidad financiera
de la institucin.
Adems, a partir de las modificaciones realizadas al artculo 115 de la CPEUM, se otorga
a los municipios la facultad de administrar su hacienda y realizar las funciones catastrales.
En este sentido, en el Estado de Puebla la mayora de los municipios no contaban con
los recursos, el personal ni el inters para realizar dichas actividades, por lo que con la
transferencia de funciones se gener un fuerte rezago en la actualizacin de la informacin
catastral.
As, a pesar de las importantes acciones realizadas en ese periodo, la falta de un
verdadero sistema de gestin catastral que permitiera una constante actualizacin, y la
escasa participacin de las autoridades municipales en la realizacin de las tareas catastrales,
generaron un estancamiento en el ICEP y pusieron en riesgo su funcionamiento. El padrn
se encontraba completamente desactualizado y los valores catastrales rezagados frente a los
valores comerciales, lo que fomentaba la evasin fiscal en las transacciones inmobiliarias
y una falta de control del territorio en todo el estado.
Para enfrentar la problemtica descrita, a partir del ao 2005 el ICEP se dio a la tarea de
reestructurar y reorientar la visin y los objetivos de la institucin catastral estatal. Para ello
se realiz un diagnstico integral que abarc el anlisis de la situacin jurdica, operativa,
tecnolgica y estructural del instituto, y se determinaron tres nuevos objetivos estratgicos
para permitir su viabilidad en el futuro: 1) posibilitar la integracin del padrn catastral; 2)
consolidar financieramente el ICEP, y 3) descentralizar la operacin y fortalecer la labor
municipal.
Adems, los directivos de la institucin establecieron contacto con diferentes catastros
en Latinoamrica y Europa Colombia, Guatemala, Argentina, Uruguay, Espaa, Portugal
y Holanda, entre otros, con el objetivo de conocer las mejores prcticas que pudieran
incorporar al nuevo modelo de Catastro de Puebla.
Las acciones realizadas no habran sido posibles sin el apoyo y los recursos invertidos
por el gobierno estatal y por el propio ICEP. Sin embargo, la participacin del gobierno
federal ha sido fundamental en las tareas de modernizacin.
Actualmente, la participacin y el apoyo del gobierno federal a travs de la SEDESOL
con el programa de modernizacin catastral resulta indispensable para que se consoliden
los esfuerzos y se inicien nuevas acciones encaminadas al xito de la integracin registral
y catastral a travs del IRCEP.
Adems, la participacin de algunos de los gobiernos municipales y el sector privado han
sido especialmente importantes para que los avances permeen el mbito exterior al instituto.
Como se dijo, fue a partir de 2005, con el diagnstico realizado, cuando se inici
un ambicioso programa de reestructuracin y reorientacin del Catastro estatal. En esa
ocasin, la estrategia estaba encaminada a convertirlo en un organismo que apoyara a la
administracin estatal con la informacin sobre el territorio de la entidad.
Gracias a la inversin conjunta de los gobiernos federal y estatal, recursos propios del
ICEP y el apoyo del Fondo Estatal de Catastro, se comenz a trabajar en la ejecucin de
diversos proyectos y acciones de modernizacin para lograr los objetivos estratgicos ya
sealados.
Entre las acciones destacan las adecuaciones del marco jurdico, la actualizacin de la
cartografa y la creacin del visualizador cartogrfico GeoPuebla, la redensificacin de
la Red Geodsica Estatal, la generacin de bases de datos georreferenciadas, la equiparacin
de los valores catastrales con los comerciales, la implementacin del Sistema de Gestin
Catastral y el establecimiento y equipamiento de las oficinas municipales para la realizacin
de las labores catastrales.
Una de las primeras medidas fue la actualizacin de la cartografa mediante la adquisicin
de imgenes satelitales. Esto permiti conocer la evolucin catastral del estado e identificar
el grado de retraso en que se encontraba. Asimismo, representa una importante herramienta
para la validacin de la informacin predial, as como para la asignacin de claves
catastrales.
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Para la integracin del padrn catastral se desarroll e implement el Sistema de
Gestin Territorial Catastral, por medio del cual se actualiza de manera inmediata la
informacin derivada de movimientos inmobiliarios y levantamientos topogrficos. En este
sentido se realiz una reingeniera de procesos y se desarrollaron controles para evitar la
discrecionalidad en la prestacin de servicios. Asimismo, se desarrollaron aplicaciones con
una estrategia eminentemente catastral para la asignacin de la clave catastral.
Con la finalidad de lograr la equiparacin entre los valores catastrales y los comerciales
del mercado inmobiliario, primero era necesario contar con informacin actualizada. Se
trabaj con el apoyo de consultores externos para integrar una base de datos georreferenciada
que incluyera los valores comerciales de suelo urbano para los 217 municipios que integran
el estado. Dicha base se actualiza peridicamente con informacin proporcionada por
topgrafos que realizan trabajo de campo, as como por indicadores como la inflacin y los
movimientos del mercado inmobiliario. Adems, se disearon manuales de valuacin para
el aprovechamiento de los municipios.
De esta manera, el ICEP pudo apoyar al Congreso y a los ayuntamientos del estado para
lograr la equiparacin de al menos 75% de los valores catastrales y comerciales en 204
municipios. No obstante, se busc que la equiparacin no afectara de manera importante al
usuario, por lo que fue necesario ajustar a la baja las tasas del impuesto predial. Sin embargo,
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A partir de 2009 es obligatorio que todo predio cuente con clave catastral.
los beneficios de estas acciones se vieron reflejados en el incremento de la recaudacin del
impuesto sobre adquisicin de bienes inmuebles (ISABI).
Por otro lado, se realiz una renovacin de la infraestructura tecnolgica y el equipamiento
de las oficinas centrales y forneas. Uno de los objetivos fue lograr la descentralizacin de la
operacin catastral mediante el establecimiento de 21 delegaciones municipales supervisadas
por seis delegados regionales.
De esta manera, el ICEP logr obtener una autonoma presupuestal que le permiti
tener el flujo suficiente para su operacin y cuyos remanentes se reinvirtieron en mejoras
continuas de la institucin.
Hasta el da de hoy los esfuerzos de modernizacin del ICEP inciden en 204 de los 217
municipios del estado. Los 13 municipios restantes operan de manera descentralizada y
tambin han realizado esfuerzos de modernizacin, pero de manera individual.
Si bien hasta el momento el gobierno del estado a travs del Catastro del Estado ha
asumido una posicin de promotor y facilitador de las funciones de los ayuntamientos, la
respuesta de los municipios ha sido escasa, ya que no existen sanciones para aquellos que
no cumplan lo estipulado en la ley.
El ICEP logr la firma de 183 convenios de colaboracin con los municipios para
brindarles asistencia y apoyo tcnico. En la ltima renovacin de convenios, el ICEP busc
plantear objetivos y metas especficas para un mayor aprovechamiento de esta colaboracin
y la consecucin de resultados tangibles.
Finalmente, a partir de agosto del 2011 y por decisin del Ejecutivo del estado a travs de
la Secretara General de Gobierno, se consolida la creacin del Instituto Registral y Catastral
del Estado de Puebla (IRCEP). Esta accin ha creado las condiciones para consolidar un
sistema registral y catastral moderno y eficiente.
La estructura orgnica del IRCEP contempla la instalacin de los consejos consultivos
catastral y registral, particularmente el catastral, para promover la participacin de las
autoridades municipales en las funciones catastrales que por ley son de su competencia.
En este sentido, el Catastro de Puebla enfrenta un nuevo reto de coordinacin con el RPP,
con la visin de ofrecer un servicio integral de ambas instituciones.
Al cierre del ejercicio 2004, la recaudacin anual del ICEP era de 12 millones de pesos
aproximadamente. En 2011, antes de la fusin con el IRCEP, recaud alrededor de 50
millones de pesos. En los aos intermedios, todos los remanentes del dinero recaudado por
concepto de derechos se reinvirtieron en el instituto, lo que aceler de manera importante
la agenda de modernizacin.
Uno de los grandes logros es que gracias a la informacin obtenida sobre los valores
comerciales del uso del suelo en el estado, el IRCEP es el responsable de valuar los bienes
inmuebles que vayan a ser sujetos de una operacin inmobiliaria por parte del sector pblico
del estado y sus municipios. De esta manera, el IRCEP ejerce una influencia importante en
el mercado inmobiliario estatal.
Procesos y reglas de negocio en Puebla: el Catastro del Estado como asesor
y apoyo tcnico
El componente procesos y reglas de negocio del Modelo ptimo mide la estandarizacin
de procesos a travs de la homologacin de trmites y servicios catastrales, con una definicin
general de criterios y requisitos a considerar, independientemente de la entidad de que se trate.
Qu hace de Puebla un referente nacional?
Puebla es un ejemplo a nivel nacional en el componente de procesos y reglas de negocio
por haber alcanzado un avance significativo en todos los procedimientos que realiza el
Catastro, entre los que destacan inspeccin, consulta, emisin de constancias, valuacin y
levantamientos topogrficos, y actualizacin, entre otros. Ha logrado un gran avance en la
estandarizacin municipal de los procesos mencionados y la equiparacin de 80% de los
valores catastrales y comerciales desde 2009, y actualmente trabaja en la integracin de
los padrones catastrales.
El inters que la actividad catastral despierta desde hace muchos aos en la entidad
ha permitido que los cambios administrativos e institucionales, la consultora, la asesora
externa y los recursos humanos hayan facilitado la implementacin de mejoras en el
componente.
La centralizacin de los procesos
Si bien la modernizacin del Catastro ya haba avanzado en Puebla, con la creacin del
IRCEP y el desarrollo de su portal de servicios electrnicos se concretar la homologacin y
la integracin de sus procesos en cuanto a requisitos y etapas. Asimismo, el uso generalizado
de la clave catastral hace posible vincular la informacin relevante tal como superficie,
linderos, colindancias y datos del propietario con la cartografa. Esto ha permitido facilitar
la ubicacin de los bienes inmuebles y brindar mayor certeza sobre la informacin capturada.
En los 203 municipios donde la Direccin de Catastro estatal atiende el trfico inmobiliario
se est alcanzando un importante grado de automatizacin de los procesos, debido a que
el sistema con que funciona el portal de servicios electrnicos permite que el trabajo se
distribuya directamente a los funcionarios responsables de analizar los trmites, y que se d
seguimiento a sus niveles de productividad.
Asimismo, debido a que para iniciar cualquier trmite el usuario debe realizar el pago a
travs de bancos, se ha eliminado el manejo de dinero en las oficinas catastrales, lo cual ha
trado grandes beneficios en cuanto a transparencia y combate de prcticas indebidas.
Adicionalmente, el gobierno del estado exige a las dependencias estatales la publicacin
de los requisitos, costos y tiempos de entrega en el portal Tramitapue. Esto ayuda a que el
usuario conozca la homologacin de procedimientos, costos y plazos en todas las oficinas
del estado de manera transparente.
Otro de los beneficios que se consiguieron con la implementacin del portal de servicios
del IRCEP, en algunos casos, fue el seguimiento del estatus de los trmites a travs del portal.
Por otra parte, el Catastro del Estado public manuales de valuacin comercial y catastral
para homologar dichos procesos en los municipios. Asimismo, apoya a los ayuntamientos
en la formulacin y revisin de las tablas de valores unitarios de suelo y construccin.
Para lograrlo fue necesario elaborar planes de trabajo coordinados que incluyeran la
investigacin del mercado inmobiliario del estado para crear una base de datos sobre valores
comerciales del suelo urbano y rural en la entidad. Con la obtencin de esta informacin
se actualizaron las matrices de precios unitarios de construcciones y, posteriormente, se
formularon fichas tcnicas descriptivas para aplicar el mtodo valorativo de mercado. Esto
se reprodujo en cada uno de los municipios, por lo que, una vez integradas las tablas de
valores catastrales unitarios de cada uno, se sometieron a la autorizacin de sus respectivos
cabildos y se enviaron al Congreso del estado.
Este procedimiento es uno de los pocos que se han logrado automatizar a nivel general,
ya que a travs de la aplicacin de un sistema electrnico en el portal del IRCEP se puede
generar el avalo catastral de los inmuebles, de manera unitaria o masiva en el caso
de condominios o fraccionamientos.
Otra de las acciones realizadas por el Catastro fue impulsar la equiparacin de los valores
catastrales con los de mercado. Este trabajo comenz en 2006, con el apoyo de estudios de
mercado inmobiliario para definir y clasificar zonas y bandas de valor. Con esto ha sido
posible realizar propuestas de modificacin de valores catastrales que se equiparen en un
80% al valor comercial de la zona en estudio. Para ese ao 215 de los 217 ayuntamientos
presentaron sus propuestas de zonificacin y tablas de valores catastrales bajo esta premisa.
Una vez aprobado el incremento del valor catastral, fue necesario hacer la integracin de la
informacin en cuatro etapas: formulacin de la tabla de valores, revisin y aprobacin de
las tablas, emisin de las tablas de valores y publicacin del decreto de aprobacin de las
tablas en el Peridico Oficial del estado.
Por otra parte, Puebla considera que el proceso de actualizacin de cartografa digital
segn las normas del INEGI, al ser un procedimiento dinmico, debe realizarse con
frecuencia y tener en cuenta consideraciones tcnicas, sobre todo la actualizacin grfica y
mtrica georreferenciada del inventario de los bienes inmuebles. Para realizar este proceso
es necesario obtener ortofotografas e incorporar la restitucin digital de las fotografas
entregadas a partir de los vuelos de actualizacin cartogrfica.
Adicionalmente, es indispensable complementar los vuelos con trabajo de campo a fin
de detallar aquellos aspectos no identificables en las fotografas, as como corroborar la
informacin de cuenta y espacial de los predios. A partir de la finalizacin de los trabajos de
campo es fundamental normalizar, corregir y limpiar los datos geomtricos y alfanumricos
obtenidos, para finalmente conformar una base de datos cartogrfica verificada en la que se
incluyan capas, geometras, datos espaciales y atributos actualizados.
El Proceso de Actualizacin de Cartografa Digital que se dio durante el periodo 2005-
2011, a pesar de su complejidad, es uno de los que se han logrado automatizar en el Estado
de Puebla. Para hacerlo se requiri de la participacin de las 21 delegaciones de Catastro
que conforman el IRCEP. El producto final es una plataforma cartogrfica administrada
desde las oficinas centrales a travs de un proceso de replicacin que permite obtener las
actualizaciones diarias que se producen en cada regin del estado y concentrarlas en una
sola base de datos centralizada.
El Proceso de Inspeccin Catastral tambin se controla a travs del portal del IRCEP,
mediante un mecanismo de regulacin de rdenes de trabajo en el que el rea responsable
de las inspecciones recibe y analiza la informacin del trmite para determinar el tipo de
inspeccin requerida, asignando las visitas y distribuyndolas de acuerdo con las brigadas
de inspectores disponibles para su ejecucin, quienes son los encargados de entregar los
resultados a la misma rea.
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Con este trabajo se identifican buenas prcticas realizadas por el estado de Puebla
que son susceptibles de repetirse en otras entidades federativas: i) la centralizacin de los
procesos genera eficiencia en los resultados; ii) permitir el seguimiento de los trmites
por va electrnica facilita a los usuarios conocer su estatus; iii) la equiparacin de los
valores catastrales con los valores de mercado facilita la actualizacin de stos, y iv) el uso
de medios remotos para el manejo de las brigadas de inspectores genera una asignacin
expedita de inspecciones, que a su vez deriva en una actualizacin ms precisa de los valores
catastrales.
Retos futuros
De acuerdo con la visin que se tiene sobre el Catastro en los pases miembros del Comit
Permanente de Catastros de Iberoamrica (el ICEP es uno de los tres organismos del pas que
forman parte de este comit), la tendencia indica que, adems de la informacin territorial
de la que disponen los distintos catastros, su viabilidad y utilidad se sustentarn en los
servicios que otorguen y la facilidad con que los usuarios puedan acceder a ellos. Por otro
lado, debern estar en posibilidad de operar mediante infraestructuras de datos espaciales
(IDES), de tal manera que se permita su intercambio y vinculacin en un entorno global.
A fin de cumplir con estos objetivos, Puebla se ha planteado tres estrategias para el
futuro: primero, lograr la participacin efectiva de los municipios en la operacin catastral
a travs del diseo de un sistema de gestin catastral que les permita actualizar de manera
sencilla la informacin del padrn. Adems, se requiere establecer una poltica estatal que,
en coordinacin con el Congreso local, logre el apoyo de los municipios en coordinacin con
la asistencia proporcionada por el gobierno del estado. En este sentido, se est trabajando
en una Ley Registral y Catastral en donde la operacin sea 100% municipal pero la
normatividad sea 100% estatal, y que obliga a los municipios a compartir su informacin.
En segundo lugar, es necesario posibilitar la entrega de servicios por internet, sobre todo
para los grandes usuarios. Asimismo, se estn acondicionando dentro del estado 21 oficinas
que integran el RPP y Catastro, y para este ao quedarn listas al menos la mitad de ellas.
De esta manera se buscar obtener un padrn estatal integral con toda la informacin sobre
los movimientos en el mercado inmobiliario del estado. En este sentido, con la creacin
del Portal de Administracin de Servicios Electrnicos de Puebla (PASEP) del IRCEP se
mejorar el proceso de administracin de trmites, ya que ser posible solicitarlos por va
electrnica y conocer en cualquier momento el estatus de la solicitud.
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Las inspecciones fsicas se realizan a travs de mecanismos de verificacin de campo, mediante
dispositivos GPS para obtener con mayor precisin las coordenadas del predio. Lo anterior se realiza con el
apoyo de estaciones totales que efectan la medicin de los vectores de los predios rsticos. En el caso de
los inmuebles ubicados en zonas urbanas, se dispone de una cartografa base en escala 1:1000, por lo que al
compararse con las ortofotos digitales de fechas ms recientes se puede actualizar la informacin en gabinete
para despus corroborarla en un estudio de campo.
Actualmente el IRCEP trabaja en la elaboracin y la definicin del sistema de gestin
de calidad. De igual manera se est creando un manual de procedimientos catastrales que
incluir las modificaciones recientes a los procesos catastrales, as como las necesidades
surgidas a partir de la creacin de la nueva institucin. Una vez que est en completo
funcionamiento el sistema de gestin, ser posible obtener estadsticas sobre el desempeo
del instituto con el fin de evaluar los avances e identificar las reas de oportunidad.
En tercer lugar se encuentra la vinculacin y el intercambio de informacin con
otras dependencias de la administracin estatal. De acuerdo con la Ley del IRCEP, esta
institucin tiene la funcin de administrar el Sistema Estatal de Informacin Territorial, cuya
informacin podrn contribuir a integrar todas las dependencias y entidades de los diferentes
rdenes de gobierno. El proyecto es que el sistema se convierta dentro de dos aos en una
de las primeras IDES. De esta manera el IRCEP ser el encargado de generar, administrar,
procesar y compartir la informacin territorial con estndares nacionales e internacionales.
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Por otro lado, es necesario concluir el proceso de actualizacin del padrn catastral
en el estado, cuyo reto principal es lograr la vinculacin del padrn alfanumrico y la
cartografa digital. Para ello todava se requiere realizar censos de campo para validar y
cotejar la informacin almacenada actualmente en el padrn catastral. En una primera etapa
se depurarn alrededor de 167,000 predios.
En 2012 Puebla obtuvo fondos federales para el Programa Estatal de Catastro (PEC),
con lo que pretende dar solucin a algunos de los retos mencionados, entre ellos un censo
en 11 localidades que permita consolidar una geobase con informacin legal y fsica de los
inmuebles.
En cuanto a la cdula nica de Catastro-RPP, Puebla tiene como tarea pendiente
estructurarla conforme a la reciente norma tcnica para la generacin, captacin e integracin
de datos catastrales vigente del INEGI. Aunque el estado ya cuenta con un sistema de
clave catastral propio, es necesario adoptar los estndares exigidos y modificar la clave en
concordancia con dicha norma. Al lograr esta modificacin ser posible integrar los padrones
municipales en un solo padrn catastral estatal y, a su vez, incorporarlo al visualizador
nacional.
Conclusiones
Los trabajos realizados por Puebla en las ltimas dcadas han buscado la consolidacin
de una institucin que administre el territorio y que, mediante un sistema de informacin
actualizado, pueda compartir datos con otras instancias gubernamentales relacionadas con
la materia; es decir, un Catastro multifuncional.
A pesar del largo camino recorrido, todava quedan muchas cosas por hacer para
alcanzar los nuevos objetivos planteados a partir de la creacin del IRCEP. En el marco
del Modelo ptimo, queda pendiente la homologacin de los procesos catastrales en su
transferencia hacia los municipios, finalizar la actualizacin de cartografa digital y lograr
una actualizacin continua de las bases de datos y la informacin de los padrones.
7
El estndar internacional se logra a travs de la asociacin con el Open Geospacial Consortium (OGC),
con sede en Estados Unidos.
El mayor reto del IRCEP es lograr un trabajo coordinado y la implementacin de sistemas
interoperables tanto con los municipios descentralizados como con las distintas reas de la
administracin estatal.
Para lograrlo es fundamental que el instituto siga contando con el apoyo poltico del
Ejecutivo, el compromiso de largo plazo de las diferentes instancias y los recursos propios
y externos que le permitan mantener una autonoma tcnica, operativa y presupuestal.
Por lo tanto, es importante que el IRCEP mantenga una participacin continua dentro del
programa de modernizacin, a fin de que pueda seguir obteniendo los recursos y el apoyo
que contribuyan a un mximo aprovechamiento de sus capacidades institucionales.
Caso:DistritoFederal
Componente:tecnologasdelainformacin
municipios.
El Distrito Federal es actualmente el referente nacional segn el Modelo ptimo en la
integracin de tecnologas de la informacin a procesos catastrales en Mxico, lo anterior
como consecuencia de aplicar numerosas acciones de mejora en torno a la innovacin y
el aprovechamiento de los recursos tecnolgicos disponibles ante el reto de administrar la
mayor base de datos catastral en el pas.
El Catastro del Distrito Federal es una institucin con 115 aos de existencia.
Histricamente integrada dentro de las responsabilidades de la Secretara de Finanzas de
la entidad, su principal funcin ha sido la recaudacin del impuesto predial y del impuesto
sobre transmisin de propiedad.
Hoy el Catastro ha transformado la visin de sus funciones buscando brindar informacin
sobre el territorio, as como el control y el registro de las modificaciones fsicas realizadas
en las propiedades inmobiliarias. Sin embargo, est en vas de transitar hacia un modelo de
catastro multipropsito que conciba una planificacin estratgica territorial para la Ciudad
de Mxico.
Qu motiv el cambio?
A partir de la administracin 2006-2012 se plante la importancia de modernizar
el Catastro hacindolo transitar de una funcin meramente recaudatoria a la de una
institucin que concentrara una base de datos del territorio de la Ciudad de Mxico y
sirviera como base para la planificacin, el estudio y el anlisis del gobierno de la ciudad,
proveyendo informacin a otras dependencias, como las secretaras de Proteccin Civil,
Desarrollo Econmico, Seguridad Pblica y Desarrollo Social. En suma, una institucin de
administracin y apoyo de informacin territorial en todos los niveles y reas del gobierno
de la entidad, que impulse el desarrollo eficiente de la ciudad. Este cambio de visin se da
en el marco de una tendencia internacional que promueve a los catastros como organismos
de informacin territorial multipropsito.
Ante la potencialidad de la informacin territorial que hay que reunir y el conocimiento
de las prcticas multifinalitarias, el plan de mejoras dej de estar circunscrito al plano fiscal
y se plante que tambin sentara las bases para el desarrollo tecnolgico.
Hoy, seis aos despus, para la Ciudad de Mxico el Catastro no slo es un instrumento de
recaudacin fiscal, sino tambin parte fundamental del desarrollo urbano, contribuyendo con
informacin que posibilita el anlisis y la certeza fsica de las caractersticas del territorio
e incidiendo en la calidad de vida de los habitantes.
Gracias a la visin decidida del gobierno capitalino fue posible llevar a cabo uno de
los proyectos ms ambiciosos en materia de catastro, el cual fue complementado con la
participacin del gobierno federal a travs del PMRPPC. As, una vez que se vislumbr la
importancia del proyecto de modernizacin, el secretario de Finanzas plante su inquietud
al jefe de gobierno del Distrito Federal, quien dio la autorizacin para su implementacin
y otorg los recursos necesarios para realizarlo. Incluso, el jefe de gobierno apoy en
la asignacin de recursos del presupuesto de egresos del Distrito Federal especialmente
dedicados a la modernizacin.
Por la importancia de la inversin comprometida, el seguimiento del proyecto se llev
a cabo de manera puntual y se cont con la participacin directa del Ejecutivo en las
negociaciones con los dems actores participantes, tanto externos como internos. Asimismo,
se realizaron diversas reformas en la legislacin vinculada con la materia catastral a fin
de dar sustento a las acciones de mejora realizadas, por lo que fue necesario plasmar
modificaciones al Cdigo Fiscal del Distrito Federal.
Uno de los principales catalizadores del programa de modernizacin fue que los altos
ejecutivos del gobierno del Distrito Federal jefe de gobierno y secretario de Finanzas
concordaron en las medidas a implementar para la modernizacin del Catastro y en la
importancia que este programa significaba en la certeza jurdica sobre el patrimonio de las
familias capitalinas.
La implementacin del programa de modernizacin fue respaldada principalmente por la
Secretara de Finanzas, a travs de la Tesorera del Distrito Federal y de la Subtesorera de
Catastro y Padrn Territorial. Al pertenecer estas dos ltimas dependencias a la Secretara
de Finanzas, la interaccin y la organizacin para coordinar las acciones de modernizacin
ha sido ms sencilla y expedita.
A pesar del cambio dado en la dirigencia de la Secretara de Finanzas del Distrito Federal,
las medidas contempladas dentro del programa de modernizacin se mantuvieron constantes.
El actual secretario de Finanzas haba fungido como subsecretario de la misma institucin,
motivo por el que cual conoca de primera mano la importancia del apoyo para el desarrollo
del programa de modernizacin.
Como herramientas para la modernizacin, en primera instancia, se realizaron anlisis y
diagnsticos internos de la situacin del Catastro en la Ciudad de Mxico. Los estudios fueron
realizados por la Subtesorera de Catastro y Padrn Territorial, a travs de las direcciones de
Poltica Catastral y del Sistema Cartogrfico Catastral. Los resultados permitieron generar
un consenso dentro del Catastro, para identificar los problemas especficos, sus causas y
repercusiones, de forma que se lograran plantear las soluciones ptimas tanto en el aspecto
tecnolgico como en el operativo.
Una de las partes medulares en el anlisis fue el rastreo y la identificacin de los
grupos de inters interno que deban ser integrados en el programa de modernizacin y la
estructuracin resultante despus del proceso.
Antes del diseo del sistema tecnolgico que se implementara, se tuvieron reuniones con el
Colegio de Notarios de la Ciudad de Mxico, los 16 colegios de peritos valuadores, el INEGI,
las secretaras de Desarrollo Urbano, Medio Ambiente y Proteccin Civil, la Direccin General
del Registro Pblico de la Propiedad y de Comercio; es decir, la mayor parte de los actores
relevantes para el Catastro, tanto en el mbito externo como interno. El objetivo fue obtener
opiniones y generar consenso sobre las necesidades que el sistema deba contemplar. Cabe
destacar que dichas reuniones siguen realizndose de manera peridica con el fin de seguir
incorporando inquietudes y opiniones de todos los sectores en la evolucin del programa de
modernizacin. Especialmente, se sostienen reuniones bimestrales con el Colegio de Notarios
a travs de su Comisin Fiscal, e igualmente con los peritos valuadores, de manera semanal.
Para disminuir las resistencias internas ante el cambio, el Catastro del Distrito Federal busc
que el nuevo sistema de trabajo integrara lo ms cercanamente posible el proceso existente.
De esta manera, con la adquisicin de programas informticos similares a los que ya existan,
pero en sus versiones ms actualizadas, la modificacin a la forma de trabajo fue menor.
Dentro del Catastro, los principales usuarios del sistema son aquellos que realizan
modificaciones o consultas sobre la cartografa. Fue as como para la implementacin
del nuevo sistema se consider indispensable la realizacin de cursos de capacitacin
tanto para el uso de los nuevos mdulos de trabajo como para un entendimiento de los
procedimientos de manera integral. Los cursos se realizaron en varias etapas y se mantienen
incluso ahora debido a las actualizaciones peridicas necesarias. Las actualizaciones y
capacitaciones son impartidas por los proveedores de las aplicaciones.
Uno de los principales retos en la modernizacin del Catastro fue la continuidad de
las mejoras implementadas; la solucin aplicada por el gobierno del Distrito Federal fue
la institucionalizacin de las mismas. Las adecuaciones legales realizadas en el Cdigo
Fiscal del Distrito Federal (el cual rige la actividad catastral), as como la iniciativa de Ley
de Catastro en 2012, buscaron proteger las acciones de modernizacin conseguidas. Por
ejemplo, los cambios en el Cdigo Fiscal comprenden la obligatoriedad de la presentacin
de avalos de forma electrnica, el uso de avalos comerciales en ciertos trmites y la
posibilidad de emisin de cartografa electrnica.
Adicionalmente, desde el momento en que el personal opera a travs de la plataforma
tecnolgica, la eficiencia adquirida y el arraigo de los nuevos procedimientos hacen muy
difcil un cambio drstico en la operacin del Catastro. Esto genera una ventaja competitiva
para la entidad, dado que el uso de la tecnologa impone un candado para evitar fluctuaciones
con los cambios de administracin.
Sin duda uno de los indicadores de xito ms evidentes de las acciones implementadas en
el Catastro del Distrito Federal ha sido el aumento sostenido de la recaudacin del impuesto
predial. Del ao 2009 al 2011, los ingresos en materia de predial han crecido a tasas muy
altas, pasando de 7,512 millones de recaudacin anual en 2009 a 9,564 millones en 2011
(trminos reales a precios de 2011), es decir, un 27.3% de incremento.
Adicionalmente, de cara a los usuarios y dentro de las actividades de la modernizacin
del Catastro, destaca la ampliacin en 2009 del Centro de Atencin al Contribuyente. Esto ha
propiciado que la atencin provista al ciudadano en relacin con quejas y dudas sea mucho
ms eficiente, rpida y expedita.
Con el mismo objetivo de mejorar la atencin, se implement un mecanismo permanente
de buzn del contribuyente. A su vez, se abri la recepcin de quejas y sugerencias por
medios electrnicos como la pgina web y las redes sociales del Catastro, as como la lnea
de atencin telefnica Contributel. Gracias a estas herramientas todas las quejas, solicitudes
y comentarios de los usuarios son atendidos y analizadas de manera sistemtica con el fin
de mejorar el trabajo en el Catastro de forma constante.
Tecnologas de la informacin en el Distrito Federal:
ms all de una funcin recaudatoria
El componente tecnologas de la informacin del Modelo ptimo mide la correcta
aplicacin de soluciones tecnolgicas para satisfacer las necesidades de modernidad de
los catastros facilitando la integracin y explotacin de la informacin e incrementando la
eficiencia y eficacia institucional al garantizar la certeza jurdica.
Qu hace del Distrito Federal un referente nacional?
El Catastro del Distrito Federal es el ms avanzado del pas en lo que a tecnologas de
la informacin se refiere, como indican los avances identificados con respecto al Modelo
ptimo. Destacan como sus principales fortalezas el soporte que ha implementado para las
tecnologas de la informacin, la auditabilidad de sus sistemas y la rplica de su informacin
con ayuda de instituciones externas como el INEGI, lo cual guarda congruencia con el
Modelo ptimo.
Las acciones de modernizacin que se han realizado en el Distrito Federal dejan claro
que para el Catastro, el compromiso poltico, contar con un presupuesto y un financiamiento
suficientes, as como la asesora para la modernizacin, han sido los factores clave del
xito; todo esto sin dejar de lado las adecuaciones en la organizacin de la institucin y una
constante capacitacin del personal.
Adems, dentro de los trece indicadores que forman el componente de tecnologas de la
informacin, el Distrito Federal identific las acciones de apoyo por parte de consultoras
y asesoras externas que son altamente relevantes para el avance de los indicadores, siendo
indispensables las adecuaciones legales, el compromiso poltico y el financiamiento de los
proyectos.
8
El camino de la modernizacin tecnolgica
El Catastro del Distrito Federal tiene un objetivo institucional muy claro: ser la fuente
de toda la informacin territorial de la Ciudad de Mxico. La captura y el mapeo del
territorio del Distrito Federal, y la integracin de un sistema de datos, tienen un potencial
ms amplio que el meramente catastral. El gobierno del Distrito Federal est consciente de
que la inversin necesaria para recabar informacin territorial es muy alta, por lo que tener
duplicidades en este mbito no es viable financieramente. Lo anterior obliga al Catastro a
aprovechar la informacin territorial y convertirse en proveedor de todas las reas conocidas
y las instituciones afines que la requieran.
En el Catastro de la Ciudad de Mxico, a partir de la dcada de los noventa se empez
a utilizar cartografa digital y a construir un padrn fiscal electrnico. Sin embargo, la
informacin recabada no estaba contenida en sistemas empatados y nicos, por lo que, con
el paso del tiempo, un gran porcentaje de la informacin cartogrfica y alfanumrica sobre
una misma propiedad en los archivos del Catastro difera entre s.
En 1999 el Distrito Federal realiz un esfuerzo de actualizacin de datos a travs de
sobrevuelos para la obtencin de ortofotografas, de forma que se lograra una consolidacin
de la informacin cartogrfica del territorio de la entidad.
Sin embargo, como los sistemas que se utilizaban en ese tiempo estaban totalmente
rebasados y no contaban con los estndares de seguridad de la informacin necesarios para
8
Como parte del PMRPPC, la Federacin contribuy con 30 millones de pesos.
la actualidad, en 2006 los funcionarios del Catastro se dieron cuenta de que no era suficiente
implementar un nuevo sistema informtico, sino que tambin tenan que trabajar con la
validacin de la informacin cartogrfica almacenada en el Catastro debido al alto nivel de
desactualizacin existente.
Con la implementacin en 2008 del Programa de Modernizacin Catastral (PROMOCA),
se realizaron varios cambios: el primero y ms importante fue la actualizacin cartogrfica,
que implic la realizacin de una nueva cartografa, la creacin de un sistema de actualizacin
y gestin del impuesto predial, el desarrollo de la Oficina Virtual de Catastro para la atencin
de los usuarios y la implementacin de herramientas de mantenimiento continuo para la
informacin y sus sistemas.
La obtencin de una nueva cartografa requiri trabajo de campo y vuelos, debido a que
el mapeo de la ciudad tuvo que realizarse desde cero. Para lograrlo se hicieron sobrevuelos
fotogramtricos de toda la ciudad por etapas. Dada la necesidad de tener el mayor nivel
de detalle posible, se realizaron, por primera vez a escala masiva en Mxico, vuelos con
cmaras digitales especializadas, cuya principal caracterstica es una mayor definicin por
pixel. Para el rea urbana cada pixel de la imagen equivale a un rea de 9 cm
2
del territorio
y, en el caso de predios rurales (que tradicionalmente requieren una menor precisin), de
16 cm
2
. Una vez que se obtuvieron las imgenes digitales de la ciudad, se hizo un trabajo
de oficina para trazar las manzanas, predios y construcciones.
El proceso de actualizacin requiri un alto nivel de precisin en el trabajo de
identificacin de predios, as como en la deteccin de cambios fsicos en los lmites y las
construcciones de las propiedades. Con las imgenes digitales se logr identificar el nmero
de niveles de construccin por predio, informacin que despus se corrobor con trabajo de
campo. Se visitaron todos los inmuebles de la ciudad,
9
por lo que prcticamente se realiz
un censo para verificar la informacin obtenida a partir de las fotografas. El proceso de
actualizacin cartogrfica, la toma de imgenes digitales, el dibujo de las propiedades en
cartografa y la verificacin de campo de la informacin requirieron casi tres aos para su
conclusin.
El objetivo principal de obtener una cartografa 100% actualizada fue cubrir la necesidad
de transparencia de la informacin inmobiliaria con un padrn catastral confiable y certero.
La actualizacin de la informacin se convirti en una de las herramientas necesarias para
ejercer adecuadamente el cobro de las obligaciones fiscales que cada propiedad genera.
Como previsin, la actualizacin catastral busc estabilizar la recaudacin del impuesto
predial (cuya tendencia fue a la baja en el periodo 2003-2007) en el mediano y el largo
plazos, de forma que se situara como la principal fuente de ingresos para el gobierno de la
ciudad.
Asegurar el xito de la actualizacin cartogrfica requiri, en primer trmino, la
renovacin tecnolgica de las oficinas del Catastro. Se adquirieron equipos y programas de
cmputo robustos, que cumplan con los requisitos necesarios
10
para soportar la actividad
9
Todo esto se realiz por una empresa a travs de licitacin internacional, ya que el GDF no tiene el
equipamiento necesario para hacerlo. El Catastro obtuvo recursos econmicos de la Secretara de Finanzas para
hacer la contratacin.
10
Aunque en el momento de la adquisicin del equipo y los programas para el Catastro del Distrito Federal
no estaba en operacin el PROMOCA de la SEDESOL, cabe destacar que el equipo adquirido cumple con los
estndares mnimos que indica el Modelo ptimo de Catastro.
catastral; es decir, sistemas desarrollados y diseados para poder crecer en capacidad, y con
respaldo de los proveedores en el servicio de mantenimiento y soporte tcnicos.
Es importante destacar que para la eleccin del equipamiento idneo, el gobierno del
Distrito Federal cuenta con un rea dedicada a emitir reglamentacin sobre la adquisicin
de equipo y programas. En el caso del equipo, la normativa indica en detalle su tipo y las
caractersticas mnimas que debe cumplir. La reglamentacin tambin toma en cuenta el
servicio que brindar el equipo, es decir, los requisitos mnimos de una computadora para
uso administrativo son muy diferentes a los de una computadora que se utilizar en tareas
cartogrficas.
En este sentido, ni el gobierno federal ni el del Distrito Federal pueden hacer
recomendaciones de marcas especficas de equipo de cmputo y programas, por lo que
la adquisicin se realiza por un proceso de licitacin pblica en el que se elige la mejor
propuesta.
Para el programa de modernizacin, la seleccin de los proveedores se realiz a travs
de una licitacin en la que se estipularon los requisitos tanto del equipo como del servicio
posventa que deban cumplir los concursantes. Como parte de la licitacin, se exigi
establecer una pliza de servicio, mantenimiento y licencias que cubriera la duracin del
proyecto (2008-2010). Terminado dicho plazo, para garantizar el correcto funcionamiento
de los sistemas la Secretara de Finanzas renov las plizas.
La principal inversin que se hizo en el equipo de cmputo del Catastro del Distrito
Federal fue en servidores con capacidad necesaria para soportar el grado de resolucin de
las ortofotografas y el peso de la nueva cartografa (integrada con fotos de terreno, planos
y cortes de las propiedades).
Para la renovacin de las aplicaciones cartogrficas se busc adquirir la versin ms
reciente del sistema MicroStation,
11
que ya se usaba en el Catastro del Distrito Federal,
de forma que el personal estuviera lo ms familiarizado posible con su uso. Para las
actualizaciones adicionales de las nuevas versiones del programa cartogrfico se acord la
realizacin de cursos de capacitacin impartidos por el proveedor del sistema.
En cuanto al manejo de bases de datos, ya se contaba con un sistema Oracle VI, por lo
que se opt por adquirir licencias nuevas para actualizarlo a la versin X (en ese momento la
ms reciente). El motivo por el que se eligi el sistema Oracle para el manejo de la base de
datos fue el requerimiento de altos niveles de seguridad y soporte de la informacin. En el
Distrito Federal el volumen de informacin es de aproximadamente 2.1 millones de cuentas
catastrales, y cada cuenta tiene 28 campos de informacin bsica alfanumrica, sin contar
las capas de informacin grfica y de raster. En este caso, la compra de una licencia de una
empresa lder confiable, aunque es costosa, asegura el respaldo del proveedor y minimiza
las probabilidades de sufrir prdidas de informacin.
La necesidad de ser ms eficientes en el manejo y la actualizacin de la informacin
debido a su gran cantidad ha hecho indispensable el desarrollo de aplicaciones de manera
interna bajo estndares de ptima funcionalidad. Esto ha permitido que el propio Catastro
pueda modificar sus sistemas de manera inmediata y sin intermediarios de acuerdo con sus
necesidades.
11
Programa MicroStation, de la empresa Bentley.
Por lo que respecta a las telecomunicaciones, actualmente se est montando una red de
fibra ptica, de forma que se pueda conectar el centro de datos
12
con las oficinas centrales del
Catastro. Con esta conexin se pretende lograr mayor eficiencia y seguridad en la operacin
de los sistemas y los datos catastrales.
Desde el diseo y la implementacin de los nuevos sistemas se privilegi un desarrollo
robusto de la seguridad. La principal ventaja que proporcion la actualizacin de los
programas fue integrar en un solo sistema los datos catastrales. Anteriormente el personal
que realizaba modificaciones en el padrn alfanumrico poda no realizar las actualizaciones
correspondientes en el padrn cartogrfico. Esta situacin propiciaba divergencias entre
ambos padrones y restaba certeza sobre la informacin catastral, a pesar de que ya se contaba
con la posibilidad tanto legal como tcnica de garantizar la veracidad y la confiabilidad de
la informacin electrnica del Catastro de la ciudad.
Con los nuevos sistemas se logr desarrollar un padrn catastral nico que incluy la
informacin predial alfanumrica y la informacin cartogrfica. Junto con la unificacin de
la informacin catastral se desarroll e implement un mdulo de seguridad y control que
impide la modificacin de informacin dentro del sistema si no existe una orden de trmite.
Dicha orden es necesaria en cualquier solicitud de modificacin, ya sea de algn usuario
externo o para modificaciones que hace el personal como parte del trabajo dentro del mismo
Catastro. Slo con la orden de trmite es posible acceder a un expediente abierto en el que
se puede modificar la informacin.
El flujo del sistema se desarrolla conforme al procedimiento establecido para la revisin
por tipo de trmite. El expediente transita a travs de bandejas de anlisis diseadas conforme
a las tareas y responsabilidades asignadas a cada operador del sistema. Los operadores
revisan los expedientes y, mediante su autorizacin, les dan avance hacia otras fases. Cuando
los rechazan se genera un oficio en el que se identifican las deficiencias del expediente para
su posible subsanacin. As, los oficios sirven para identificar los expedientes detenidos, de
forma que se racionalicen los flujos de trabajo en el sistema.
Los puntos de verificacin ms importantes de los datos catastrales son la revisin jurdica,
realizada en la etapa inicial del trmite, que sirve para comprobar la personalidad jurdica y el
inters jurdico de los solicitantes y los trmites, y la revisin tcnica, en la que mayoritariamente
se comprueban las caractersticas fsicas del predio y las construcciones encontradas. Cuando
existe un error o se deben actualizar los datos catastrales durante la revisin tcnica, se realiza
el cambio de la informacin y se enva a modificacin de la cartografa.
La seguridad en el manejo de la informacin por parte de los servidores pblicos
se estableci a travs de perfiles con diferentes niveles de seguridad. Dependiendo del
perfil de usuario asignado, el sistema le permitir acceder a ciertas tareas de insercin o
modificacin de datos.
Para validar que el perfil de trabajo en el sistema corresponda con el personal asignado,
se implementaron contraseas de seguridad. Las contraseas van ligadas a las computadoras
de cada funcionario de acuerdo con la direccin IP
13
y la direccin MAC,
14
de forma que
12
Por seguridad, los datos del Catastro se encuentran fuera de las oficinas centrales.
13
Etiqueta numrica que identifica una interfaz de un dispositivo dentro de una red.
14
Siglas en ingls de media access control. Es un identificador que corresponde de forma nica a una tarjeta
o dispositivo de red.
se dificulta que cualquier funcionario realice actividades en una computadora que no sea la
suya. Adicionalmente, la informacin se cifra o codifica para ser transmitida de forma segura
durante las diferentes etapas del proceso. En suma, a travs de este marco de seguridad se
guarda una bitcora que puede rastrear las actividades de los funcionarios.
La planeacin del sistema catastral contempl la reparticin automtica y aleatoria del
trabajo entre los funcionarios. Si un expediente supera el trabajo de anlisis asignado a un
mdulo y se encuentra listo para avanzar en el proceso, el sistema lo asigna al personal libre
encargado de trabajar en el mdulo siguiente; es decir, el sistema distribuye las cargas de
trabajo y los folios con que trabajarn los revisores. Con esto se busca eliminar cualquier
situacin que pueda propiciar que la revisin se dirija a un funcionario en particular, y
evitar as la posibilidad de corrupcin. Adicionalmente, los revisores de expedientes tienen
un supervisor que verifica la realizacin adecuada del trabajo en cada mdulo y autoriza el
avance de los expedientes a los mdulos posteriores.
El Catastro del Distrito Federal considera que es importante centralizar la informacin
catastral porque ello hace ms difcil su vulneracin al evitar su transmisin entre oficinas.
Dentro de la infraestructura fsica del sistema se instalaron medios redundantes para la
proteccin de la informacin. La informacin del SIGAPred
15
finalmente no tiene salida
de Catastro, ya que no se puede acceder al sistema desde un lugar remoto. La informacin
que se puede consultar en el exterior es simplemente un visualizador que no interacta
directamente con la fuente original, ya que se pone a disposicin del usuario mediante
un sistema de espejos. Adicionalmente, se implementaron dispositivos fsicos y lgicos
(firewalls) que blindan la informacin contra ataques externos realizando pruebas constantes
para evaluar la seguridad del sistema.
El Modelo ptimo de Catastro establece la necesidad de conformar una cdula nica
catastral y registral. Las bases de datos del RPP y el Catastro pueden operar de forma
independiente, pero requieren desarrollar una interfaz de comunicacin, por lo cual se
ha diseado un sistema de vinculacin de la cdula catastral electrnica y el folio real
electrnico.
La comunicacin que ha establecido el Catastro con el RPP se inici a partir de la
implementacin en 2011 de un sistema de gestin en el RPP que le permite generar el folio
real electrnico. Dicha comunicacin est orientada a la vinculacin de los 300,000 folios
reales electrnicos
16
que se desarrollen en 2012 en el RPP con las 300,000 cdulas catastrales
correspondientes.
El objetivo que se persigue con la integracin de la informacin catastral y registral es
que ambas instituciones puedan consultar, revisar y actualizar datos con esquemas de trabajo
precisos y adecuados, tanto para el Catastro como para el RPP, brindando certeza jurdica a
los usuarios, dado que la verdad jurdica del RPP guarda congruencia con la verdad fsica
que se establece en el Catastro.
15
Sistema Integral de Gestin y Actualizacin de Predial, que contiene un mdulo de generacin de avalos,
pagos del ISAI y servicios para la gestin de condominios.
16
El Registro Pblico de la Propiedad est iniciando la generacin de folios electrnicos con los movimientos
nuevos en las propiedades; los folios antiguos no se estn generando de forma electrnica.
Retos futuros
El reto ms importante para el Catastro es aprovechar la existencia de la Ley de
Firma y Medios Electrnicos del Distrito Federal, de forma que se pueda implementar
la firma electrnica avanzada (FEA). Esta herramienta permitir al Catastro ofrecer
trmites certificados 100% en lnea y mejorar el principio de seguridad en la informacin.
En la entidad otras dependencias como el Registro Civil ya cuentan con una FEA,
y en consecuencia pueden expedir actas con certificacin digital en los quioscos de
informacin y trmites instalados en la ciudad.
Asimismo, todava hoy se aspira a evolucionar institucionalmente de un esquema
puramente recaudatorio a uno de servicios para la planeacin del desarrollo, que utilice
el anlisis de la informacin territorial como herramienta. Debido a la orientacin
multipropsito en materia territorial que el Catastro busca liderar en el Distrito Federal,
es indispensable realizar acciones y acuerdos para compartir la informacin del Catastro
con otras dependencias. De manera especial se debe buscar la realizacin de acuerdos con
instituciones afines a la actividad catastral, como las secretaras de Desarrollo Urbano y
Proteccin Civil. De esta forma se puede proporcionar informacin relevante con miras a la
construccin de planes de desarrollo delegacionales y el acercamiento a otras instituciones
que busquen fines ligados al ordenamiento ecolgico y la creacin de mapas de riesgos o
mapas de seguridad, entre otros.
Como paso obligado para el Catastro del Distrito Federal, se contempla aumentar la
certidumbre jurdica de los ciudadanos en cuanto al valor de los inmuebles. Esto contribuir
a que los habitantes de la ciudad conozcan y reconozcan los valores que da el Catastro
como un referente para transacciones inmobiliarias. Se planea tambin incluir en la base de
datos la informacin censal y socioeconmica, con el fin de determinar la distribucin de la
poblacin y los niveles de ingreso y, por lo tanto, estimar la capacidad contributiva.
Como siguientes pasos en la modernizacin de las leyes, se incluye la coordinacin
obligatoria con el RPP, la posibilidad de reconocer los valores comerciales base para el
pago del impuesto sobre adquisicin de inmuebles (ISAI), como base gravable del impuesto
predial, y la comparticin de informacin con diferentes dependencias del gobierno del
Distrito Federal.
Por ltimo, existe una Oficina Virtual del Catastro (OVICA) que an no se presenta de
forma funcional a los usuarios. Este ao se implement la actualizacin de la cartografa
con los grandes desarrollos de los ltimos meses.
En la oficina virtual se puede obtener la cartografa catastral y planos por manzana y por
lote. Se planea que, para noviembre de 2012, mediante la asignacin de una clave de acceso
por contribuyente, se pueda visualizar toda la informacin relativa a los predios y se puedan
obtener planos cartogrficos e iniciar trmites remotos.
Tambin se buscar integrar la informacin de otras instituciones del gobierno con el fin
de proporcionar y mantener actualizados datos de infraestructura de transporte, servicios
(bancos, hospitales, escuelas, etc.), calidad ambiental, ndice de seguridad, etctera.
A partir de la integracin del Distrito Federal en el PMRPPC, una de las obligaciones que
se plantea es la creacin de una plataforma que permita compartir la informacin catastral
con la SEDESOL y el INEGI. En la actualidad, el Catastro del Distrito Federal busca
formalizar un convenio para el intercambio de informacin. Para el Catastro, es previsible
que la integracin con el visualizador de informacin del INEGI sea un proceso relativamente
sencillo y que pueda llevarse a cabo en el corto plazo, debido a que el tipo de informacin
que se comparte no implica problemas con la Ley de Proteccin de Datos Personales.
Para la integracin de la informacin catastral en el visualizador del INEGI, una de las
ventajas del Catastro del Distrito Federal es que el manejo de la informacin siempre ha sido
de forma central, es decir, no existe informacin catastral en ninguna de las delegaciones,
por lo que no se requieren procesos de estandarizacin de informacin entre delegaciones
(municipios), a diferencia de lo que ocurre en otras entidades federativas.
Conclusiones
A partir de las acciones de modernizacin tomadas por el Catastro del Distrito Federal,
se reconoce que la actualizacin de la informacin catastral de cualquier delegacin o
municipio no consiste en realizar estudios o vuelos para obtener imgenes actualizadas
del territorio. El reto de la modernizacin es la correcta depuracin y actualizacin de la
informacin que se tiene histricamente y su concentracin en un sistema til.
Uno de los mayores aciertos en la modernizacin catastral del Distrito Federal fue la
continuidad en las actividades que supuso para el personal actualizar los sistemas y los
programas que ya se usaban en la operacin catastral, de forma que los nuevos sistemas no
representaran una transformacin radical de su labor.
En cuanto a la creacin de un Instituto Registral y Catastral del Distrito Federal,
existen argumentos poderosos que pueden impedir la vinculacin institucional del RPP
y el Catastro. Ambas instituciones concuerdan en la necesidad de compartir informacin
y en la certidumbre que su informacin brinda a los usuarios, pero consideran que, por el
tamao tanto del Catastro como del RPP, la vinculacin no necesariamente implicar un
esquema ms eficiente. El Catastro se encarga de la realidad fsica, mientras que el RPP
trabaja para brindar certeza jurdica sobre la publicidad de los derechos de propiedad. La
distinta finalidad de estas instituciones hace que la cuestin se considere como un tema de
interoperabilidad y no de una fusin. La existencia de plataformas que garanticen la igualdad
y la coordinacin de la informacin entre ambas podr llevar a formas de trabajo y servicios
que permitan desarrollar esta alternativa de no fusionarse, de manera eficiente.
Caso:Campeche
Componente:vinculacinentreCatastroyRegistroPblicodelaPropiedad
municipios.
Campeche es referente en Mxico sobre como aprovechar la informacin estadstica
disponible y el resto de medios a su alcance y, con todo ello, organizar una estrategia para la
modernizacin de su Catastro. Es as como, en 2010, se inici la conformacin del Instituto
de Informacin Estadstica, Geogrfica y Catastral del Estado de Campeche (INFOCAM),
con el propsito no slo de incentivar la recaudacin en los municipios, sino para convertirlo
en el centro de informacin geogrfica y estadstica de la entidad, que permitiera al gobierno
estatal tener una mejor administracin del territorio.
En los aos posteriores a su participacin en el Programa de las 100 Ciudades en 1992,
Campeche logr concretar acciones tendientes a la transformacin del enfoque catastral. Esta
misin requiri transitar por un largo camino en bsqueda de aliados y socios que apoyaran
con la obtencin de recursos para su implementacin. A lo largo de esta ruta se fueron
sumando diversas instituciones hasta conformar el programa que hoy se est implementando.
En el ao 2011 Campeche present su primer Proyecto Estatal de Catastro (PEC) con el
fin de acceder a los recursos de modernizacin que proporcionaba la Secretara de Desarrollo
Social (SEDESOL) del gobierno federal. A partir de la aprobacin de la propuesta, y tras
casi un ao de haber iniciado los trabajos, Campeche se ha situado como referente para el
componente de vinculacin entre Catastro y Registro Pblico de la Propiedad del Modelo
ptimo.
Qu motiv el cambio?
Hasta 2009 exista la percepcin de que el Instituto Catastral del Estado de Campeche
(ICECAM)
17
haba perdido fuerza en la realizacin de sus funciones, limitndose a apoyar
a los municipios en algunos procedimientos catastrales a partir de la transferencia que, por
reforma constitucional, otorgaba autonoma a stos en el manejo de su hacienda pblica. Los
mismos funcionarios del ICECAM se vean relegados a un papel de meros capacitadores,
17
Hoy Instituto de Informacin Estadstica, Geogrfica y Catastral del Estado de Campeche (INFOCAM).
sin injerencia en la actualizacin de las tablas de valores, dejando al estado con limitada
informacin para la administracin territorial.
A raz de esta situacin, el gobierno entrante
18
decidi que uno de los cimientos de su
administracin sera el aprovechamiento de la informacin territorial, por lo que incorpor
entre sus planes el de dar al instituto mayores atribuciones y recuperar la valiosa informacin
catastral del estado.
El cambio en la organizacin y el manejo de la actividad catastral en la entidad que
pas de ser regulada de forma estatal a independizarse bajo varios esquemas municipales y
la falta de actualizacin de la informacin cartogrfica por los municipios haban dejado a la
entidad con informacin poco til. Los predios y sus tamaos, as como los propietarios y
sus escrituras, no estaban actualizados, y era imposible relacionarlos en las bases de datos
de las diferentes instituciones.
Fue as como surgi el proyecto de modernizacin catastral, que busca una reestructuracin
integral con base en las siguientes premisas: proporcionar certeza geogrfica y jurdica a
la propiedad inmobiliaria; generar ms y mejor informacin para la administracin pblica
territorial; garantizar la actualizacin sistemtica de la informacin catastral-territorial;
racionalizar y simplificar los procesos para la atencin al ciudadano, y alinear las acciones
de modernizacin al Modelo ptimo, reconciliando las particularidades de la entidad.
Al inicio de la gestin 2009-2015, el gobierno estatal anunci la creacin del Instituto de
Informacin Estadstica, Geogrfica y Catastral del Estado de Campeche (INFOCAM) durante
la presentacin del Plan Estatal de Desarrollo. El INFOCAM surgi del entonces ICECAM y
se concibi como el principal soporte de la informacin territorial para la toma de decisiones en
el estado, enfocado principalmente en una actualizacin de la informacin de las propiedades
que brinde certeza jurdica a los ciudadanos y coadyuve a la gestin pblica.
El equipo del recin integrado INFOCAM se constituy con personal de gran experiencia
en cuidado patrimonial, tanto en el rea de desarrollo urbano como en la de catastros:
una conjuncin de economistas, arquitectos, ingenieros, expertos en desarrollo urbano y
catastros, as como en sistemas de informacin geogrfica.
De esta forma el INFOCAM tom como objetivo principal el desarrollo de un proyecto
de modernizacin de los catastros en colaboracin con la Federacin. Como soporte de esta
labor particip la Secretara de Gobierno del estado, principalmente, en cuanto impulsora
de un esquema de vinculacin y colaboracin entre el INFOCAM y el RPP.
Los trabajos paralelos de la SEDESOL y el gobierno del estado de Campeche en
el tema catastral permitieron que en 2009 el INFOCAM participara en la adopcin del
proyecto de modernizacin. Aunque en esos momentos todava no existan asignaciones
de recursos federales para el programa de modernizacin de catastros, el gobierno federal
apoy de manera relevante en crear conciencia sobre la necesidad de alinear los objetivos
de modernizacin del RPP. Fue a partir de esta reunin cuando se plante la necesidad de
colaborar de manera vinculada entre ambas dependencias.
18
La administracin comprendida en el periodo gubernamental 2009-2015.
Antes de la asignacin de recursos federales para la modernizacin del Catastro de
Campeche, el INFOCAM logr obtener, por medio de la Secretara de Finanzas del gobierno
del estado,
19
5 millones de pesos del Fideicomiso para el Desarrollo Regional del Sur Sureste
(FIDESUR) para financiar sobrevuelos que le permitieran actualizar las fotografas de las
zonas urbanas del estado de Campeche, as como restituir la cartografa.
Ya con una primera piedra puesta en el tema de la modernizacin, el INFOCAM se dio
a la tarea de difundir y promover la idea entre los posibles actores municipales y estatales,
y es as como, con la obtencin de recursos para la implementacin del proyecto en 2011,
la Secretara de Administracin e Innovacin Gubernamental del estado se ocup de
adquirir los bienes y servicios contemplados para la modernizacin del Catastro. Tambin
particip en la propuesta para la interconectividad de los catastros municipales a travs
del aprovechamiento de la red de telecomunicaciones creada para el proyecto Habilidades
Digitales para Todos (HDT).
20
De igual forma, dentro del componente del modelo referente a la adecuacin del marco
jurdico, el INFOCAM conform mesas de trabajo interinstitucionales e interdisciplinarias
en las que particip la Consejera Jurdica del estado, y estableci encuentros con algunos
legisladores.
El compromiso de todas estas instituciones de la administracin estatal es una muestra de
que el proceso ha sido impulsado desde el ms alto nivel del gobierno de Campeche. Ello se
encuentra reflejado en el Plan Estatal de Desarrollo 2009-2015, donde se establecen como
polticas de gobierno: garantizar el Estado de derecho como fuente de orden y certidumbre;
fortalecer los servicios del RPP; modernizar el Sistema Estatal de Informacin Estadstica,
Geogrfica y Socioeconmica, e impulsar la modernizacin de los sistemas catastrales y
registrales.
La primera accin de modernizacin del Catastro a partir de la autonoma catastral de
los municipios se realiz en 1992 con el apoyo de la SEDESOL en el entonces denominado
Programa de las 100 Ciudades. Como resultado de este esfuerzo, la entidad percibi
que los datos y la actividad catastral en los municipios se reducan prcticamente a un
listado de contribuyentes para el pago del impuesto predial. Adems, se hizo evidente la
existencia de una desactualizacin importante en la informacin de los datos catastrales.
A partir del ingreso en el Programa de las 100 Ciudades, por primera vez se realiz
en Campeche el sobrevuelo fotogramtrico de los nueve municipios existentes en aquel
entonces,
21
con el fin de obtener la cartografa actualizada de las reas urbanas. Se realiz
adems el levantamiento para crear el padrn mediante un censo, y se dot de equipo de
cmputo a los municipios, para incorporar el uso de un sistema de gestin catastral. La
modernizacin impulsada por este programa culmin en 1995 con la creacin del ICECAM.
19
Secretara que hasta la fecha se ha responsabilizado de la disponibilidad de recursos.
20
Operado por la Secretara de Educacin del estado, el proyecto HDT propone un modelo de conectividad
que permita crear una red WiMAX de banda ancha con acceso inalmbrico a internet en escuelas. El modelo
de redes WiMAX permite disponer de acceso a internet en diversas ubicaciones fsicas en un rea determinada.
21
El municipio de Calakmul no se cre sino hasta diciembre de 1996, y el de Candelaria en 1998.
En el periodo 1995-2009 los municipios continuaron con las actividades catastrales,
pero sin hacer un registro cartogrfico de las modificaciones y actualizaciones, ya que
la incorporacin de nuevos fraccionamientos y la regularizacin de predios, divisiones y
fusiones se consideraban solamente para fines de tabulacin en los padrones. Despus de la
modernizacin impulsada en 1992, la mayora de los municipios no contaban con el personal
ni los incentivos necesarios para dar continuidad al trabajo realizado. De los 11 municipios
del estado, slo Campeche y Carmen
22
contaban con la capacidad si bien limitada y los
recursos para el manejo independiente de sus catastros. Como consecuencia de ello, en este
periodo la mayora de los catastros municipales trabajaron con los archivos y la cartografa
de 1992, generando un fuerte rezago en la actualizacin de la informacin.
La falta de seguimiento a las acciones de modernizacin y mejora en el catastro condujo
a que la funcin del ICECAM se limitara a capacitar al personal de los distintos municipios.
Se haca principalmente cada vez que ocurra un cambio en la administracin municipal
o cuando los municipios requeran apoyo para presentar la propuesta de tablas de valor al
Congreso local.
Sin una directriz en la actividad catastral de los municipios, los procedimientos y la
informacin se volvieron obsoletos. No existan datos catastrales recientes de las ciudades y
tampoco haba equipamiento suficiente para trabajar. Fue a travs de diagnsticos realizados
de forma interna en el estado como el ICECAM confirm la falta de actualizacin de la
informacin de los municipios.
Con el inicio del proceso de creacin del INFOCAM
23
en 2009, se detona el ms reciente
esfuerzo de modernizacin catastral en el estado, como parte del cuarto eje
24
del Plan Estatal
de Desarrollo 2009-2015. La principal misin de esta institucin se defini como garantizar
los sistemas de informacin en materia territorial para fortalecer en el estado la toma de
decisiones y una mayor capacidad de administracin territorial.
Como parte de esta transformacin, en 2010 se inici una serie de acciones sustantivas
para la modernizacin: vuelos fotogramtricos para contar con cartografa urbana actualizada,
revisiones y observaciones al marco jurdico existente, y elaboracin de diagnsticos del
estatus del Catastro en el estado. Ya en 2011, adherida la entidad al programa federal de
modernizacin, se implementaron las propuestas y adecuaciones jurdicas (Ley de Catastro,
Ley del Registro Pblico y Ley del Sistema de Informacin Estatal, as como la revisin
de 20 instrumentos normativos asociados); el sobrevuelo y la restitucin de 16 localidades
para conformar el mosaico cartogrfico con precisin catastral de 11 cabeceras y 20 juntas
municipales; la investigacin de campo de todos los predios urbanos restituidos, con la
finalidad de elevar el grado de la vinculacin con el RPP (Censo Patrimonial Campeche
2012); procesos masivos de vinculacin de las bases de datos catastrales y registrales
existentes; el diseo y el desarrollo del sistema de informacin geogrfica de gestin
catastral, basado en programas libres y plataforma web; y el equipamiento tecnolgico de
los municipios para garantizar la operacin del Sistema Estatal de Catastro.
De manera paralela a la integracin del proyecto estatal de modernizacin catastral,
existi un esfuerzo del gobierno federal para trabajar con los catastros municipales.
22
En la actualidad persiste la misma situacin. Slo estos municipios tienen los recursos para operar sus
catastros de forma funcional.
23
En marzo de 2011 se concluy oficialmente el cambio del ICECAM al INFOCAM.
24
Modernizacin, innovacin y fortalecimiento de la gestin pblica. En este eje se incluye la modernizacin
de los sistemas de informacin registral y catastral.
Campeche y Carmen fueron los nicos municipios
25
que reunan los requisitos necesarios
para integrarse al programa. Sin embargo, slo Carmen pudo concretar su propuesta de
modernizacin, que consisti en la realizacin de un vuelo y trabajo de campo para actualizar
la informacin fotogrfica y cartogrfica de los predios, as como la implementacin de un
sistema de gestin catastral.
Una de las principales enseanzas obtenidas con la modernizacin del municipio de
Carmen fue el descubrimiento de la gran proporcin de predios irregulares o desactualizados
con respecto a la informacin referida en los padrones catastrales. En este sentido,
la actualizacin de valores catastrales represent un gran reto y, en consecuencia, se
identificaron los posibles obstculos para la modificacin de las tasas impositivas. El costo
poltico asociado a la modificacin de los valores catastrales es muy alto para los presidentes
municipales, quienes generalmente optan por no realizar cambios de este tipo, aunque este
municipio asumi el reto de la actualizacin y, sin realizar cambios significativos a sus
tablas de valor, catapult su recaudacin de impuesto predial por el simple factor de la
actualizacin de datos.
Asimismo, se observ que los sistemas disponibles de catastro presentaban problemas
en la integracin de informacin tabular y geogrfica. Esto hizo evidente la importancia
del diseo integral de los sistemas para el programa de modernizacin catastral a nivel
estatal dentro de una plataforma que integrara una geobase de datos nica que agrupara la
informacin de un ambiente geogrfico.
Por otro lado, como parte del proceso de integracin de Campeche en el programa de
modernizacin catastral del gobierno federal, en 2011 se realiz el diagnstico de lnea de base
para alinear los objetivos del Proyecto Ejecutivo de Catastro (PEC). Fue as como Campeche
se convirti en una de las primeras entidades que presentaron un proyecto de modernizacin,
el cual llevaba poco ms de dos aos diseando. La propuesta era ambiciosa: se buscaba
mejorar de manera integral todos los componentes incluidos en el Modelo ptimo. El gobierno
estatal realiz una inversin, en conjunto con la Federacin, de 46 millones de pesos, a los que
posteriormente se sumaron 28 millones destinados exclusivamente a la vinculacin del 70%
de los predios. Adems del tema de vinculacin, el proyecto contemplaba modificaciones al
marco jurdico, la implementacin de un sistema catastral estatal y el establecimiento de un
sistema de profesionalizacin de las funciones catastrales.
Destaca que, aunque la mayora de las acciones de mejora incluidas en el proyecto de
modernizacin se realizan a travs de la contratacin de consultora externa, es el INFOCAM
y, en general, la administracin estatal quienes han dispuesto de manera clara e inequvoca
las necesidades y la visin con la cual tienen que implementarse las modificaciones. Por
ejemplo, para las modificaciones del marco jurdico se realizaron anlisis integrales de
impacto y se defini la necesidad de crear tres nuevas leyes, as como adaptar 20 normas
estatales que regulan los procedimientos bsicos de los catastros municipales, el RPP y las
relaciones con los notarios, apegndose a las sugerencias del Modelo ptimo.
En cuanto al desarrollo de un nuevo sistema de gestin catastral, el estado recuper
la experiencia de 1992 y, ms recientemente, la obtenida por el municipio de Carmen.
El sistema deba incorporar de manera integral la informacin tabular en las ubicaciones
geogrficas. Es comn que los proveedores de programas informticos adapten soluciones
25
Por infraestructura y personal en la actividad catastral, as como por el potencial para la obtencin de
recursos.
previamente generadas y que no siempre cumplan con las especificaciones del cliente. En
este caso, la visin de administracin territorial y la experiencia adquirida permitieron
que la entidad supiera definir de manera clara lo que esperaba de los programas. Entre
otros requisitos, la entidad solicit la entrega de un programa de demostracin durante el
proceso de licitacin, en el cual se observaran las funcionalidades requeridas. Adems,
el programa deba ser libre para evitar la generacin de cuotas tanto al estado como a los
municipios. Por ltimo, la aplicacin deba ser basada en internet para que los catastros
municipales pudieran hacer uso de ella desde cualquier computadora con acceso a internet,
y actualizarse en tiempo real.
Por el lado del equipamiento, una de las ventajas para los municipios es que el mismo
INFOCAM y, en ltima instancia, el gobierno estatal como responsables del proyecto de
modernizacin han adquirido los equipos de cmputo y la infraestructura necesaria para
el funcionamiento y la interconectividad de las oficinas municipales. En este sentido el
esquema de trabajo es mediante la celebracin de un convenio de colaboracin para la
implementacin del proyecto en cada uno de los municipios, en el cual se establece que,
mediante el pago de una cuota mensual del municipio al INFOCAM, este ltimo garantiza
soporte, capacitacin, asesora y actualizacin de los sistemas y equipos para su ptimo
funcionamiento. De esta manera se aspira a dar continuidad al uso del sistema y a la
actualizacin de la informacin.
En cuanto a la capacitacin y la homologacin de los procesos, el proyecto de modernizacin
contempla la elaboracin de manuales de procedimientos con el fin de establecer flujos de
trabajo transparentes, as como el incremento del nivel de profesionalizacin del personal
tanto municipal como estatal.
Gracias al apoyo continuo que el INFOCAM ha brindado a los municipios en su labor,
la coordinacin con ellos para las acciones de modernizacin catastral ha sido sencilla. El
hecho de que la entidad cuente con slo 11 municipios tambin ha hecho ms manejables
las tareas de coordinacin.
El proyecto de modernizacin tiene como fin una relacin mutuamente benfica para
la Federacin, el estado y los municipios. Una administracin ms eficiente de las labores
catastrales, as como contar con informacin actualizada en las tareas de planeacin,
desarrollo y toma de decisiones, sern herramientas tiles para cualquier orden de gobierno.
A partir de la presentacin del proyecto de modernizacin catastral y la integracin en el
programa federal para la modernizacin de los catastros, con la consiguiente obtencin de
recursos en noviembre de 2011, se lograron avances notables, tanto en el funcionamiento
del INFOCAM como en las oficinas municipales de catastro y otros rganos de gobierno,
que pueden aprovechar los beneficios de contar con informacin predial actualizada.
26
Un
ejemplo de los avances es el equipamiento de las oficinas municipales con la infraestructura
tecnolgica adecuada para sus funciones, as como el desarrollo de un sistema de gestin que
actualiza de manera inmediata las bases de datos centrales llevando a cabo de una manera
sencilla los servicios y trmites catastrales en los municipios, lo que permite brindar un
mejor servicio a los usuarios.
26
La Federacin ha contribuido hasta la fecha con 48.32 millones de pesos.
La relacin cercana creada por el INFOCAM con las oficinas catastrales municipales,
el RPP, el INEGI y la delegacin estatal del Registro Agrario Nacional (RAN) permite la
bsqueda de consensos y la participacin permanente para garantizar la implementacin del
proyecto de modernizacin de forma integral. Con esto se aspira a integrar a las instituciones
a la planeacin del proyecto, facilitndose as el esquema de vinculacin de informacin.
Como parte del cumplimiento del Modelo ptimo se ha desarrollado para los usuarios un
esquema de informacin correctiva en materia de calidad a travs de buzones de sugerencias
o inconformidades en los catastros municipales y tambin en medios electrnicos como
pginas web y redes sociales. Adicionalmente, el sistema catastral integra indicadores de
gestin que permitirn establecer acciones en las que la ciudadana sea partcipe de las
mejoras y pueda calificar la actuacin de las autoridades catastrales.
Vinculacin entre Catastro y Registro Pblico de la Propiedad en Campeche:
base de la administracin territorial
El componente de vinculacin entre Catastro y RPP del Modelo ptimo evala el grado
de integracin de la informacin entre dependencias catastrales y registrales. La vinculacin
implica desde la simple homologacin de la informacin y el uso de claves de identificacin
compartidas, hasta la integracin de dependencias en un solo organismo para una mejor
administracin del territorio.
Qu hace de Campeche un referente nacional?
Campeche es una de las primeras entidades que iniciaron los esfuerzos de modernizacin
de acuerdo con el Modelo ptimo. Un aspecto importante de la modernizacin del Catastro
en Campeche es que se busc cambiar la visin institucional, de tal forma que pasara de ser
una oficina centrada en la recaudacin del impuesto predial, a ser un centro de informacin
territorial multifuncional. Como particularidad de la planeacin y la implementacin del
programa federal de modernizacin del Catastro, en el estado se ha contemplado desde
el principio la participacin activa del RPP de Campeche, tanto para obtener recursos como
para establecer los canales de vinculacin de la informacin de ambas instituciones.
El programa de modernizacin del Catastro no se habra implementado de no ser por el
apoyo de las autoridades. Por tal motivo, el compromiso poltico se considera uno de los
factores ms importantes para poder iniciar las acciones de modernizacin. Asimismo, el
financiamiento y la vinculacin con actores clave han desempeado un papel fundamental,
as como las adecuaciones del marco jurdico, ya que a travs de stas se sustenta la
existencia de intercambio de informacin entre las instituciones. Esto ha permitido que
Campeche presente una vinculacin de los datos catastrales con los datos registrales al 100%,
a travs de vincular el nmero de predio con el folio real.
Un nuevo sistema catastral interconectado
A partir de la participacin del estado en el programa de modernizacin federal, se crea
una visin de vinculacin cuya premisa es alcanzar y mantener la certeza total sobre la
informacin del 100% de los predios del territorio campechano, a travs de la actualizacin
automtica mediante los procesos realizados de forma cotidiana por las instituciones.
El cambio de adscripcin del INFOCAM
27
a la Secretara de Gobierno fue una de las
acciones importantes para lograr la cercana con el RPP. De esta forma se hizo ms sencillo
facilitar la vinculacin entre ambas instituciones.
Una de las primeras acciones que sentaron las bases para la vinculacin de la
informacin catastral y registral fue el diagnstico
28
del grado de compatibilidad de
la informacin contenida en ambas bases de datos, con meros fines estadsticos. A travs
de la bsqueda de coincidencias en campos de nombre, direccin, clave catastral y superficie
con linderos, fue como se obtuvo una primera relacin de los predios y propietarios que
podan vincularse por cada institucin. Sin embargo, se encontraron obstculos para la
estructuracin
29
de la base de datos del RPP, como la falta de coincidencias de los campos
geogrficos de las bases registrales y catastrales.
A partir de la implementacin del proyecto de modernizacin catastral de Campeche, se
proyectaron dos etapas para la vinculacin de la informacin. La primera fue una vinculacin
masiva de la informacin registral cruzada con sus ubicaciones geogrficas, a partir de la
informacin catastral existente. En segundo trmino a partir del ms reciente vuelo de
levantamiento se defini la realizacin de un censo catastral en el cual se obtendra una
mayor precisin sobre la informacin del vuelo, y se solicitara la informacin sobre la
propiedad o posesin de cada predio.
En la primera etapa se dise un proceso semiautomatizado de deteccin y ubicacin
de predios a partir del Sistema de Informacin Geogrfica para la Gestin Catastral. El
procedimiento identificara, a travs de direcciones aproximadas, nombres o colindancias,
el grado de vinculacin de los predios de acuerdo con algunos criterios de ponderacin.
30

Con el fin de establecer los lineamientos de esta vinculacin semiautomtica, se realizaron
reuniones de consenso con directivos del Catastro, el RPP y el Registro Agrario Nacional.
Con estos esfuerzos se logr la vinculacin de poco ms del 70% de los predios.
Para la segunda etapa se defini una estrategia de mediano plazo que plante la necesidad
de realizar un censo catastral. Segn los resultados del vuelo realizado, la cantidad de
construcciones irregulares y modificaciones con respecto a las ltimas imgenes disponibles
era grande. En este sentido, un censo realizado directamente entre los ciudadanos ayudara,
por un lado, a validar los cambios y, por el otro, generara una mayor responsabilidad
de los ciudadanos para regularizar su patrimonio. Para ello se disearon herramientas de
recopilacin de informacin que permitieran recuperar el folio real y los datos de inscripcin
de los predios. Si se identificaba alguna informacin faltante, se solicitaba a los propietarios
su apoyo para suplirla o resolver las discrepancias.
De igual manera se implementaron otras acciones de mejora para impulsar la vinculacin
veraz, tales como el incremento del nmero de inspecciones a predios para la obtencin
27
Con anterioridad, el INFOCAM (ICECAM) estaba adscrito a la Secretara de Finanzas del estado. Sin
embargo, a partir de 2011 la institucin se erigi en organismo descentralizado, aunque an no cuenta con
presupuesto propio (la nmina est a cargo de la Secretara de Administracin e Innovacin y los recursos se
asignan en el presupuesto de egresos del estado).
28
Realizado por el INEGI.
29
No existen campos diferenciados para la direccin que desagreguen la informacin en calle, nmero,
colonia y municipio.
30
La vinculacin de la informacin catastral y registral se da a partir de la coincidencia de un dato, y la
ponderacin de vinculacin se valora dependiendo de cuatro principales campos de coincidencia. Si coinciden
los cuatro, la ponderacin de la vinculacin es del 100%; si no, cada campo tiene un valor determinado.
de informacin; la realizacin de una campaa en medios de comunicacin para la
sensibilizacin de la ciudadana sobre la importancia de tener informacin actualizada del
patrimonio; la validacin de los datos obtenidos en los vuelos, y la incorporacin de otros
tipos de propiedad, como las regidas por el RAN.
Como incentivo para la participacin de los municipios en el proceso de vinculacin y
mantenimiento de las bases cartogrficas se han realizado sesiones de sensibilizacin de los
servidores pblicos, para presentar los beneficios que ofrecen tanto la homologacin como
la implementacin de nuevos sistemas para la toma de decisiones en el municipio. El nico
municipio que est pendiente de integrarse al programa de modernizacin es Carmen, ya
que cuenta con un sistema propio que no es compatible con el generado por el estado.
El avance primordial en la vinculacin de las bases de datos est centrado en los cambios
que surgieron a partir del programa de modernizacin. Como sustento legal y garanta
de continuidad, se realizaron modificaciones en la regulacin para hacer obligatoria la
vinculacin entre el RPP y el Catastro.
La obligatoriedad de la vinculacin va ms all de la modificacin de informacin dentro
de las instituciones; los datos que un notario modifica, por ejemplo, en materia de derechos de
propiedad de inmuebles tambin deben reflejarse de manera integral. Es ah donde el diseo
del sistema tiene una importancia especial. Con la inscripcin de los actos en la parte registral,
el sistema de SIGER inmobiliario utilizado por el RPP incorpora ahora a peticin del
gobierno de Campeche en reuniones de trabajo con la Secretara de Economa del gobierno
federal campos especficos para la ubicacin geogrfica del predio que se escritura. De esta
forma, a partir de ahora el notario podr, adems de hacer la descripcin de las colindancias
y la superficie del predio, ubicarlos geogrficamente mediante la incorporacin de la clave
catastral y el cuadro de construccin de un predio en las formas precodificadas.
En cuanto a la interfaz del sistema de gestin catastral, incorpora la informacin vinculada
con el RPP. A partir del procesamiento ya mencionado, se ha incorporado al sistema la
informacin registral relevante, como propietario, folio real, direccin y descripcin del
predio. Adems, se muestra el grado de vinculacin existente (datos que se corresponden de
manera idntica en las bases de datos de ambas instituciones), lo cual permite que, en caso
de requerir algn tipo de validacin adicional, el funcionario del Catastro pueda solicitar al
tramitante la presentacin de la misma para completar la vinculacin en el sistema, o bien,
remitirlo directamente al RPP para resolver la discrepancia.
Asimismo, aunque el sistema guarda la informacin catastral de todos los municipios
en un servidor central, el manejo y la modificacin de la informacin es tarea exclusiva
de cada uno de ellos. Es decir, la base de datos estatal concentra de manera centralizada la
informacin, pero slo los municipios tienen la capacidad de acceder a su informacin y
alterarla. El acceso al sistema por localidad mostrar nicamente los datos correspondientes
a sus lmites geogrficos; esto con la finalidad de asegurar la autonoma en el manejo de
esta informacin entre municipios.
El sistema funciona de manera muy sencilla presentando la cartografa, donde, mediante
un clic en el polgono, se accede de manera inmediata a la informacin catastral, as como
a un apartado de informacin registral. Dichos datos se encuentran vinculados directamente a
la base de datos del RPP y su registro es inalterable: slo se despliega en pantalla y los
funcionarios catastrales no pueden modificarlo.
En caso de discrepancias en la informacin, el sistema valida y permite conocer de
forma automtica cul es el nivel de vinculacin de una propiedad. Si la vinculacin no
est completa, el sistema seala los requisitos con que se lograra la vinculacin total. En el
INFOCAM o en el RPP no puede realizarse la homologacin de datos de forma automtica,
ya que legalmente no est permitido, a menos de que sea a peticin del propietario. De
esta forma, los movimientos en el Catastro sern los detonantes para iniciar el proceso
de homologacin.
Por otra parte, en cuanto a la vinculacin de la informacin catastral con el RAN, sta se
realiza a travs de conexiones por internet slo de consulta, lo cual resulta poco funcional
para el Catastro. Sin embargo, el estado ya ha firmado un convenio de colaboracin con el
RAN para poder utilizar la informacin de forma fsica.
La informacin catastral de los municipios es completamente privada y slo puede ser
consultada y modificada por ellos. Asimismo, tienen la facultad de modificar sus tablas de
valores y tasas gravables, as como de realizar modificaciones a los predios. El operar bajo
un mismo sistema permite a los municipios, adems de contar con informacin registral,
tener un mayor control sobre su territorio. A su vez, esto permite al estado obtener de manera
inmediata la informacin catastral actualizada.
Retos futuros
Un reto importante que se ha presentado en los catastros municipales de Campeche es
lograr que los propietarios registren las modificaciones realizadas en sus predios. Si bien
es una obligacin legal hacer estas manifestaciones, la realidad es que muy pocos ciudadanos
lo hacen. Para las autoridades catastrales es necesario crear conciencia en la ciudadana de
que el registro y la actualizacin catastral van ms all de los efectos recaudatorios y son
un auxiliar para la certeza jurdica sobre la propiedad y su valor, as como para el incentivo
del municipio de brindar ms y mejores servicios pblicos.
Tambin se considera primordial dar continuidad al apoyo que las autoridades
gubernamentales han brindado para el desarrollo del proyecto de modernizacin. Es
necesario dar seguimiento a las acciones implementadas en los municipios y trascender
los cambios de administracin, brindando informacin sobre los beneficios de un correcto
manejo catastral.
Como parte del desarrollo del sistema de vinculacin, si bien se ha avanzado en relacin
con la informacin disponible, es esencial que la culminacin del Censo Patrimonial
Campeche 2012 provea de informacin actualizada y permita una vinculacin an mayor y
ms certera.
El reto de la capacitacin del personal de los municipios en el manejo del sistema catastral
es todava una tarea programada como una de las fases finales del proyecto, adems de la
capacitacin en materia jurdica y de reingeniera de procesos.
Conclusiones
Campeche es un referente de eficiencia en la ejecucin de la modernizacin catastral. Ser
un estado piloto en la implementacin del programa federal le ha permitido una interaccin
permanente con todos los actores clave en el tema de la modernizacin, tanto de los RPP
como del Catastro, adems de haber recibido asesora e informacin correctiva constantes
de la SEDESOL. Estas acciones han permitido lograr la implementacin eficaz del proyecto
de modernizacin del Catastro.
El apoyo del ms alto nivel, as como el compromiso, la visin y la claridad de las metas
han sido, una vez ms, clave para el trabajo colaborativo de diversas instituciones estatales.
Adems, la conformacin de equipos multidisciplinarios ha permitido dar un enfoque
integral y holstico al proyecto de modernizacin, siempre contando con la participacin
de los gobiernos municipales, que finalmente son y sern los beneficiarios directos y los
encargados de permitir la continuidad de estos esfuerzos.
La administracin estatal tiene una visin clara de la finalidad de su Catastro: la
informacin actualizada es una herramienta poderosa para la toma de decisiones acertadas.
La georreferenciacin del Sistema de Informacin Gubernamental (SIG) no slo brinda
certeza geogrfica y jurdica sobre el patrimonio, sino que permite la posibilidad de realizar
una verdadera planeacin urbana, as como de identificar el mejor aprovechamiento de las
polticas sociales.
Caso:Sonora
Componente:gestindecalidad
y, en su caso, a los municipios, para la modernizacin de los catastros. Estos recursos se
complementan con recursos aportados por los propios estados y, en su caso, por los municipios.
Sonora fue la primera entidad en crear un Instituto Catastral y Registral en Mxico.
Uno de los pilares en la creacin de esta institucin y en el financiamiento para lograr su
modernizacin fue la implementacin de polticas de calidad que aseguraran una adecuada
actividad catastral.
A principios de la dcada pasada, y como sucedi en todas las entidades del pas debido
a la modificacin del artculo 115 constitucional y otras disposiciones estatales, el Instituto
Catastral y Registral del Estado de Sonora (ICRESON) se vio obligado a transferir las
funciones catastrales operativas a los municipios. Conforme a este esquema y para garantizar
la eficacia de los servicios catastrales, en Sonora se realizaron acuerdos con los municipios
para trasladar el conocimiento acumulado por el estado.
Sin embargo, en cerca del 87% de los municipios esta transferencia ha sido obstaculizada
por la falta de infraestructura y capacidades municipales, por lo que la entidad ha conservado
ciertas funciones. Es as como, a travs del ICRESON, Sonora ha desarrollado un sistema
de calidad que cumple con los estndares sugeridos por el Modelo ptimo.
Qu motiv el cambio?
Con la obligacin de realizar una transferencia de la funcin catastral a los municipios,
el ICRESON efectu un diagnstico previo para determinar la viabilidad de dicho mandato.
Los resultados arrojaron que la falta de recursos y capacidades en los municipios para
proporcionar servicios catastrales homogneos y de calidad sera un obstculo para la
mayora de ellos.
Esto, aunado a un reconocimiento de los propios municipios de dicha situacin, oblig
a la firma de convenios de colaboracin entre el ICRESON y 63 de los 72 municipios del
estado, con el fin de que la institucin siguiera absorbiendo las funciones tcnicas necesarias.
No obstante, el ICRESON respetara la solicitud de cualquier municipio de descentralizarse,
ofreciendo la transferencia de sistemas y capacitacin para una mayor probabilidad de xito
en las funciones.
En este acoplamiento del ICRESON para orientar sobre la funcin catastral y, en la
mayora de los casos, asumir la responsabilidad de ella respetando la autonoma de los
municipios, se hizo necesaria la exploracin de nuevas formas de trabajo entre los rdenes
de gobierno estatal y municipal. Fue as como surgi la necesidad de buscar mejoras en sus
procedimientos y servicios, que le permitieran realizar la actividad catastral de una forma
ms eficiente para soportar la creciente demanda del estado, la cual se encuentra muy
vinculada con la atraccin de inversiones extranjeras.
Para lograr las acciones de mejora requeridas por el ICRESON a fin de cumplir con sus
nuevas funciones hacia usuarios y municipios, fue necesario el apoyo econmico y poltico
del gobernador y del secretario de Gobierno del estado.
Aos atrs, la coordinacin que impuls el Ejecutivo estatal con la SEDESOL del
gobierno federal result ser una herramienta indispensable para que Sonora modernizara su
Catastro e incluso que ste se convirtiera en una institucin piloto que ms tarde sera tomada
en cuenta para disear el Modelo ptimo, base del programa de modernizacin federal.
31
De forma interna, el personal del ICRESON tambin desempe un papel importante
en la adopcin de la nueva configuracin de los catastros. Su principal aporte fue acatar la
responsabilidad de guiar a los municipios en el cumplimiento de su actividad catastral y en
el impulso de mejoras de modernizacin homologadas.
En esta nueva etapa de transferencia de tareas, el apoyo del gobierno estatal en 2009
permiti obtener 32 millones de pesos para realizar la fase inicial del programa de
modernizacin. En este sentido, la entidad se ha dado a la tarea de identificar las acciones
pendientes para la vinculacin entre la informacin registral y catastral, previendo un
funcionamiento ms eficiente y una mayor certeza para los usuarios. En este contexto, la
entidad est desarrollando una propuesta de modernizacin para acceder a recursos federales
que le permitan lograrlo.
El Catastro de Sonora es una institucin que inici formalmente sus funciones en 1945
con las atribuciones de estudiar, proyectar, ejecutar controlar y conservar la estadstica de
los predios,
32
as como la red geodsica, topogrfica y fotogramtrica de la entidad.
En las primeras dcadas de trabajo de la Direccin General de Catastro se realizaron
fotografas areas y levantamientos catastrales en los municipios de Hermosillo, Nogales y
Cajeme. El trabajo puso en evidencia el gran nmero de propiedades irregulares que no se
encontraban inscritas en el Catastro, y fue as como en 1973 se realiz el primer gran trabajo
de actualizacin catastral en el estado con el fin de obtener un padrn catastral completo y
confiable.
Sin embargo, el punto de inflexin en la actividad catastral de Sonora se present en 1992
con la sustitucin de la Ley 36 Catastral y Registral del estado por la Ley 143, en la cual los
servicios catastrales y registrales quedan integrados en una sola dependencia, crendose de
esta forma el ICRESON. El instituto se erigi como rgano administrativo desconcentrado
con personalidad jurdica y autonoma tcnica y presupuestal, subordinado a la Secretara
de Hacienda del estado. La responsabilidad del instituto ahora estaba en manos de un vocal
ejecutivo y de un consejo tcnico catastral
33
como rgano colegiado de apoyo.
Los trabajos de actualizacin de la informacin catastral fueron prioritarios en los
primeros aos de funcionamiento del ICRESON. Se realizaron nuevas fotografas areas de
las 24 principales ciudades del estado, respaldadas por un trabajo de campo de verificacin
con el fin de incorporar los datos a un sistema informtico. De esta forma, tambin se inici
el proceso de digitalizacin del acervo catastral de informacin urbana y rural.
31
En 2010 la SEDESOL invit al gobierno de Sonora a participar en la generacin del Modelo ptimo de
Catastro, con lo cual el ICRESON tuvo la oportunidad de aportar su experiencia y conocimiento a las acciones
de modernizacin.
32
De propiedad federal, estatal, municipal, ejidal y privados.
33
Integrado por cinco funcionarios del gobierno del estado y cuatro presidentes municipales.
En 1995 se firm un convenio de coordinacin entre el estado y los municipios, con
el objeto de transferir algunos servicios catastrales a estos ltimos, en el que se formaliz
la participacin de las autoridades municipales en la actividad catastral y el compromiso
de dar capacitacin (administrativa, operativa, tcnica e informtica) al personal de las
tesoreras municipales. La transferencia de servicios catastrales incluy la entrega de
programa informtico de gestin y la imparticin de la capacitacin correspondiente para la
realizacin de trmites tales como certificacin de valor catastral en traslacin de dominio,
certificado de valor catastral, certificado de no inscripcin, antecedentes catastrales,
manifestaciones de obra, fusiones y subdivisiones, copia de planos y cartografa urbana y
rural. No obstante, la escasa capacidad de 63 municipios para realizar el trabajo oblig a que
siguiera siendo necesario que el ICRESON los asesorara e incluso que desempeara gran
parte de las funciones.
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Para el manejo de estos casos se han creado dentro del ICRESON
consejos catastrales municipales y regionales.
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Como parte del soporte tcnico que el ICRESON est obligado a brindar a los municipios,
se transfiere el programa informtico de gestin catastral y una vez al ao se imparten cursos
de capacitacin a los que se invita a asistir a los funcionarios municipales, especialmente
a los presidentes tesoreros de los catastros municipales. Adicionalmente, los municipios
pueden solicitar cursos o programas especializados de capacitacin al ICRESON.
Para el desarrollo de la gestin de la informacin catastral, en 2001 se adquiri un
sistema informtico cuyo primer reto fue hacer que las plataformas de informacin entre los
municipios y el ICRESON fueran compatibles e interoperables. En este sentido, la ley obliga
a los municipios a enviar las modificaciones de su informacin catastral
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de manera mensual
al ICRESON con el objetivo de mantener una base de datos estatal actualizada. Asimismo,
aun cuando los municipios son libres de cambiar de sistema de gestin, el que adopten debe
ser compatible e interoperable con el manejado por ICRESON a fin de continuar con la
actualizacin de la base centralizada.
En 2002 el Congreso del estado reform la Ley 143 Catastral y Registral, estableciendo
que los municipios deben realizar estudios de valores unitarios de terreno y construccin para
la actualizacin de sus valores catastrales. Asimismo, se decret entonces que los municipios
ejercieran la funcin catastral de su territorio.
Como parte del seguimiento a la implementacin del sistema catastral y la
homologacin de informacin en los catastros, a partir de 2007 se inici en el ICRESON
la digitalizacin de documentos y cartografa, logrndose un avance del 70% en ese mismo
ao y del 95% despus de dos aos de trabajo. Es importante resaltar que la informacin
catastral de todo el estado est resguardada en el ICRESON y la alimentacin de los datos
se realiza a travs del envo de informacin de los municipios y de las 16 oficinas registrales
del estado. De esta forma, cualquier municipio puede recuperar su informacin en caso de
algn siniestro, prdida de archivo o falla del sistema.
34
De los 72 municipios del estado, solamente 15 tienen la capacidad tcnica para manejar su Catastro de
forma autnoma, por lo que el resto ha firmado convenios con el instituto para que ste realice el manejo de la
base de datos, la cartografa y las tablas de valor para el cobro del impuesto predial.
35
Se invita a participar en los consejos a notarios, corredores, constructores y dems profesionistas
relacionados con las actividades catastrales.
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Pueden ser avisos, cambios en la cartografa, datos del inmueble, etctera.
Adems, la base de datos catastral estatal tambin se actualiza con la informacin
proporcionada por el rea del RPP, que proporciona copia de la informacin de traslados de
dominio que reciben con la inscripcin de las transacciones inmobiliarias.
Por otro lado, y como forma de alinear la calidad de los servicios y trabajar de manera
coordinada con el estado, se han instaurado consejos catastrales municipales y regionales
para establecer una relacin fortalecida que asegure el intercambio de informacin en el
futuro. En dichos consejos participan no slo funcionarios municipales y estatales, sino que
tambin estn integrados por asociaciones y colegios de peritos, notarios y otros actores
relevantes en el mbito catastral.
Como resultado de las mesas de trabajo con los consejos, Sonora actualmente realiza
el proceso de actualizacin de valores catastrales en casi todos los municipios, trabajando
conforme a un esquema del menor impacto financiero posible para el ciudadano, en el que se
actualizan los valores, pero se reforman las tasas impositivas, de manera que el aumento del
impuesto predial no rebase el 10%. De esta forma, el incremento en la recaudacin se recibe
solamente a travs de transacciones inmobiliarias y el pago del impuesto sobre adquisicin
de inmuebles calculado con un valor catastral cercano al valor comercial de la propiedad.
Dentro de este mismo esfuerzo, y a fin de integrarse al programa de modernizacin
catastral de la SEDESOL, el gobierno de Sonora present en 2011 un proyecto para adquirir
equipo de cmputo, actualizacin cartogrfica e infraestructura para la conectividad entre
los catastros municipales y el estado. Su participacin en el programa tambin permiti que
Sonora conociera los resultados preliminares del primer diagnstico del rea de catastro del
ICRESON. Este diagnstico ayud a identificar algunas reas de oportunidad.
Hoy el grado de avance en la digitalizacin y la actualizacin de la informacin hace que
el rea catastral del ICRESON est en condiciones ptimas para vincular su informacin
con la resguardada por el rea del RPP. Sin embargo, esta ltima an se encuentra en un
esfuerzo de digitalizacin de documentos que, segn se proyecta, terminar en 2013, por
lo que no ser sino hasta entonces cuando se d la vinculacin de la informacin de ambas
instituciones.
37
Gracias a las acciones de modernizacin, en Sonora se han obtenido certificaciones de
calidad y medidas de evaluacin en los procedimientos realizados dentro del instituto. Para
conservar la certificacin y, por ende, el buen servicio a los usuarios, se ha implementado
dentro del ICRESON un proceso de auditoras constantes que se realizan de manera
peridica con intervalos de seis meses.
La implementacin de indicadores de calidad en el servicio al pblico, a travs de buzones
de quejas y sugerencias, as como de cuestionarios de satisfaccin, permiten calificar y
mejorar la experiencia del usuario en el ICRESON. Esta informacin se capitaliza en la toma
de acciones de capacitacin, mejoras de los manuales de procedimientos y agilizacin de los
servicios. Los resultados generan reconocimiento entre los usuarios. As, en Sonora se logr
37
Anteriormente se desarroll un esfuerzo de vinculacin, pero debido a las diferencias en la actualizacin
y el formato de la informacin, los datos que se vincularon no contaban con la certeza de anotaciones o registros
en tiempo real, de manera que la informacin careca de veracidad y seguridad.
el reconocimiento de INCIDE
38
por las buenas prcticas en la transferencia de funciones
catastrales a los municipios.
Gestin de calidad en Sonora: servicios eficientes en los municipios
Qu hace de Sonora un referente nacional?
Sonora es la entidad mejor calificada en el componente de gestin de calidad de la
medicin de lnea base del Modelo ptimo. Este componente tiene como objetivo garantizar
que los procesos demuestren a los usuarios la calidad de los productos y servicios brindados
por las oficinas pblicas a fin de conseguir la satisfaccin de dichos usuarios. Sonora destaca
de las dems entidades principalmente en la eficiencia de los servicios internos y en la mejora
continua del sistema de calidad.
La creacin del ICRESON ha permitido establecer un mejor ordenamiento de la
informacin y de las actividades en el Catastro de Sonora, lo que se ha traducido en mayor
eficiencia para la resolucin de trmites, as como en mayor calidad de stos. De las mejoras
implementadas destacan, dentro del mbito de la gestin de calidad, la eficiencia impulsada
por los servicios internos del instituto (trabajo de gabinete y visitas de campo) y acciones
de mejora continua como las polticas de calidad y las certificaciones.
El compromiso poltico de las instituciones estatales y municipales, as como la asesora
de expertos en mbitos catastrales, fueron las principales acciones que facilitaron la tarea de
modernizacin en Sonora, sin dejar a un lado la participacin del gobierno federal a travs
de la SEDESOL, as como el compromiso del personal, siempre necesario para lograr
cualquier modernizacin.
Por lo que se refiere a la gestin de calidad, para los 26 indicadores que miden el
desempeo en el componente se requirieron acciones concentradas en aspectos que implicaron
cambios en la organizacin y la administracin del Catastro, medidas de persuasin para
que el personal adoptara los cambios, e integracin al esquema de modernizacin con otros
actores clave de la actividad catastral.
El camino de la calidad en el servicio
En 2005 el ICRESON inici el proceso de certificacin y mejora de procesos. A fin de
obtener el apoyo y los recursos necesarios para la mejora del Catastro fue necesario presentar
a la Secretara de Finanzas del estado un proyecto en el que se describieron todas las medidas
por implementar, desde las relativas a la cabeza de la institucin (vocal ejecutivo) hasta las
que correspondan al ltimo elemento de la organizacin del instituto.
El financiamiento inicial para la certificacin y la mejora de procedimientos se obtuvo
con recursos estatales. En 2007, al avanzar los programas de modernizacin federales, el
ICRESON pudo presentar proyectos de mejora para acceder a recursos del gobierno federal.
38
Revista local especializada en temas de construccin, industria y desarrollo.
El proyecto de certificacin y mejora de procesos presentado fue un sistema de gestin
de calidad denominado crculos de calidad, que se orient a la mejora de la prestacin de
servicios a usuarios tanto externos (particulares) como internos (63 de los municipios del
estado). Es decir, se aspiraba a cubrir tanto el aspecto de experiencia del usuario como
la mejora de las herramientas con las que el personal desempeaba su labor catastral
diariamente.
A travs de cursos, se capacit al personal en temas de optimizacin y reingeniera de
procesos, con lo que se orient la preparacin del personal del Catastro para posibilitar su
desempeo como auditores de sus propios procedimientos. En esta capacitacin, realizada
en 2009, participaron el Instituto Superior de Auditora y Fiscalizacin del Estado de Sonora
(ISAF) y una empresa certificadora externa con experiencia y reputacin en procesos
catastrales. Con estas instituciones se estableci el objetivo de lograr la certificacin de
cuatro procesos fundamentales del Catastro: actualizacin del padrn catastral, asesora
y apoyo en funcin catastral, capacitacin en funcin catastral y prestacin de servicios y
productos catastrales y cartogrficos; esto, a fin de garantizar la calidad de las inscripciones
y modificaciones realizadas en el Catastro, la calidad de los servicios que brindan los
funcionarios de estas oficinas, que stos a su vez cuenten con los conocimientos necesarios
para un ptimo desempeo, y la calidad de los productos que se ofrecen a los usuarios y
ciudadanos.
Para lograr la mejora de los procedimientos y la consecuente certificacin de las distintas
reas del ICRESON, en el sistema de crculos de calidad se contempla la realizacin de
mesas de trabajo para exponer problemas identificados en los servicios que prestan las
diferentes reas de la institucin. La principal herramienta de anlisis para las mesas de
trabajo es un buzn de sugerencias en el que se depositan los comentarios y calificaciones
que hacen los usuarios sobre los servicios que se prestan. Adicionalmente, la informacin
se complementa con los resultados que exponen los indicadores del sistema de gestin en
todos los procesos internos del Catastro, resultados que, antes de ser integrados a las mesas
de trabajo, se revisan en el rea de innovacin y calidad del ICRESON.
El fin de estas mesas de trabajo es encontrar consensos en soluciones a los problemas
planteados. En cada rea del instituto se realizan reuniones mensuales en las que participa
todo el personal del rea correspondiente. Al final se obtienen propuestas de solucin que
se presentan a los directivos para realizar acciones correctivas o de mejora.
Como parte de la implementacin del sistema de crculos de calidad fue necesaria la
actualizacin del manual del sistema de gestin de calidad. La actualizacin de este manual
fue autorizada por el Comit de Calidad del gobierno del estado y se envi para validacin
a la Secretara de Hacienda local. La actualizacin consisti principalmente en lograr la
integracin de las certificaciones ISO en el manual. Muchos conceptos de calidad ya se
tenan en la versin original del manual, por lo que slo se integraron los lineamientos
requeridos para obtener las certificaciones ISO.
Las certificaciones de calidad en los procedimientos y trmites se realizan cada ao. Para
ello se contrata a una empresa certificadora a fin de que realice auditoras dentro de las reas de
servicio que existen en el ICRESON. Una de las finalidades ms importantes de las auditoras
es validar la vigencia de los procesos que ya cuentan con la certificacin ISO.
En el instituto se ha buscado dar seguimiento a las acciones de mejora de calidad y
sus etapas. Como una de las medidas de seguimiento se logr mantener el servicio de
la misma empresa auditora desde la implementacin de certificaciones de calidad en el
instituto hasta la actualidad. Cabe destacar que las certificaciones de los servicios son
una de las herramientas que permiten mantener los recursos que ofrecen los programas de
modernizacin que impulsa el gobierno federal a travs de la SEDESOL.
Por lo que hace a la eficiencia en el servicio a usuarios, los crculos de calidad se
han orientado a medidas de satisfaccin. Para garantizar tiempos eficientes de respuesta
en trmites y servicios, el ICRESON instaur una carta compromiso con la cual define
los tiempos mximos de respuesta a las solicitudes, los responsables de los trmites y el
procedimiento que se debe seguir. Esta carta compromiso, adems de estar publicada en las
oficinas, se ha incluido en el sitio web del ICRESON para lograr una mayor cobertura de
informacin para los usuarios.
Ms all de la carta compromiso, las certificaciones de procedimientos permiten
respaldar el compromiso de servicio plasmado en ella, ya que la certificacin de eficiencia
en los procedimientos y trmites obliga al cumplimiento de cierto lmite en los tiempos
de respuesta. En caso de que exista alguna inconformidad con el tiempo de expedicin de
trmites o servicios, las quejas recibidas son atendidas por la Contralora del ICRESON,
que verifica las causas de la inconformidad en las diferentes reas del instituto y toma
medidas para su correccin. Con la certificacin de estos procedimientos se demuestra el
compromiso con la calidad y la satisfaccin del cliente, as como con la mejora continua que
resulta indispensable para brindar servicios eficaces y eficientes, no slo para el desempeo
del instituto, sino tambin en la atencin a los usuarios.
Las solicitudes de servicios en el ICRESON se realizan de forma estrictamente presencial.
Slo las solicitudes directas de los ayuntamientos pueden realizarse por correo electrnico,
fax o telfono. Todos los documentos y solicitudes que se presentan deben ingresar por el
mdulo de atencin, en donde se concentran y distribuyen hacia las reas correspondientes
para ofrecer solucin a los trmites. En general, los trmites solicitados por los usuarios
del Catastro en los municipios se realizan en el ICRESON, salvo los relacionados con el
impuesto predial y con el impuesto sobre adquisicin de bienes inmuebles (ISABI).
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En este
proceso, los municipios reciben las solicitudes de trmites y despus los envan al ICRESON
para que sean resueltos. Cabe aclarar que si algn usuario de un municipio realiza solicitudes
de trmites directamente en el ICRESON, dicho trmite no se puede procesar sino hasta que
exista un oficio de autorizacin por parte del municipio en cuestin.
Hasta el momento, los usuarios intensivos que representan grandes volmenes de
trabajo para el ICRESON por ejemplo, desarrolladores inmobiliarios u organismos
como el INFONAVIT, no cuentan con herramientas especializadas para la expedicin
de trmites o servicios. Sin embargo, el ICRESON ofrece un servicio prioritario cuando
existen solicitudes de informacin de alguna autoridad judicial (Procuradura General de la
Repblica o juzgados) en las cuales se especifica el plazo de resolucin.
Para complementar el servicio que se ofrece en las instalaciones del instituto, en la pgina
web del ICRESON, as como en las oficinas, existe informacin detallada sobre los trmites
que se pueden realizar, su tiempo de respuesta, costo, lugares de pago, requisitos, fundamento
jurdico y observaciones. Adicionalmente, se informa cul es la unidad administrativa que
atiende el trmite o servicio, as como su domicilio y horario de atencin.
39
Los trmites relacionados con estos impuestos los hacen directamente los municipios, ya que estn
vinculados con la recaudacin local.
Por ltimo, si bien es cierto que la prestacin de servicios que ofrece el ICRESON resulta
eficiente, esto no lo exime de contar con mecanismos para brindar un mejor servicio a los
usuarios. Por ejemplo, al realizar un trmite ante el instituto se pide al usuario su telfono
para avisarle en caso de que algn hecho imprevisto pudiera impedir la expedicin oportuna
de su trmite, con lo que se garantiza la prestacin eficiente de los servicios.
Retos futuros
Aunque es cierto que en el ICRESON se percibe un buen grado de eficiencia en los
servicios catastrales, tambin es cierto que la limitacin de la actividad normativa del
instituto sobre los catastros municipales les ha costado retrocesos en su modernizacin. Un
ejemplo es la falta de homologacin de la informacin y los procedimientos, que ha hecho
necesario un ajuste de los estndares para lograr la compatibilidad de datos entre municipios
y el ICRESON.
Esta falta de normatividad puede reflejarse de forma ms directa en la atencin a los
usuarios. Aunque las certificaciones de calidad obtenidas por el ICRESON garantizan un
tiempo de respuesta eficiente y altos estndares de calidad en los procesos del instituto,
no se puede decir lo mismo de los catastros municipales. stos no cuentan con regulacin
alguna que los obligue a cumplir en tiempo y forma con los servicios que prestan, mucho
menos de manera homologada entre municipios. Asimismo, entre los municipios y el
ICRESON no existe un esquema homogneo de profesionalizacin de la funcin catastral
que defina perfiles educativos y profesionales adecuados para cada tipo de responsabilidad
y rea de trabajo.
Adicionalmente, de cara a los usuarios, para el ICRESON es necesario ampliar las
modalidades en las que se pueden realizar los trmites. Hasta el momento, cualquier solicitud
se realiza de forma presencial, por lo que instaurar quioscos de tramitacin, servicios e
informacin, as como solicitudes en lnea o incluso trmites 100% electrnicos, mejorara
el servicio, sobre todo por la accesibilidad y la transparencia que ofrecen estas tecnologas.
Conclusiones
A pesar de las mejoras y certificaciones implementadas por el instituto para la optimizacin
de los servicios catastrales, el esquema de organizacin debe fortalecerse para asegurar la
calidad en el servicio que perciben los usuarios, sobre todo a nivel municipal, ya que
la autonoma de su manejo puede generar importantes diferencias en la tramitacin. Por ello
el ICRESON tiene el reto de continuar el trabajo que ha venido realizando para apoyar a los
catastros municipales a fin de que stos cuenten con la experiencia y la capacidad tcnica
necesarias para el manejo eficiente de sus oficinas catastrales.
En este sentido, Sonora est consciente de que an queda trabajo por hacer. Sin embargo,
cuenta con una visin de largo plazo que permite integrar completamente la informacin
catastral municipal y estatal con la informacin registral. El mayor beneficio ser para
los adquirentes de propiedades, que de manera fcil y accesible podrn consultar la historia
registral y catastral de los predios antes de realizar su inversin.
Caso:NuevoLen
Componente:profesionalizacindelafuncincatastral
Componente:polticasinstitucionales
municipios.
El Catastro en Nuevo Len es un caso de estudio notable, ya que desde hace ms de dos
dcadas se han realizado acciones para modernizar y agilizar su labor. El resultado de tales
acciones hoy ubican a esta entidad como una de las ms avanzadas de acuerdo con el Modelo
ptimo.
De todas las circunstancias resalta el nivel de profesionalizacin de la plantilla que
labora en la institucin, ya que gran parte de los funcionarios son profesionistas. Este hecho,
junto con la visin clara de los directivos y un decidido apoyo del Ejecutivo del estado, han
permitido definir objetivos claros y convertir esta institucin en un rgano que proporciona
informacin sobre el territorio estatal de manera eficaz. Asimismo, el apoyo del gobierno
federal ha resultado relevante para lograr los avances que se han obtenido hasta la fecha en
el proceso de modernizacin del Catastro de Nuevo Len.
Una de las grandes diferencias que este Catastro presenta con respecto a muchos otros en
el pas radica en que las funciones normativas y la concentracin de la base de datos
catastral recaen en el estado. De esta manera, los municipios se ven beneficiados tanto de
los sistemas como del apoyo tcnico recibido por parte del gobierno estatal, lo que permite
un trabajo coordinado entre los dos rdenes de gobierno.
Con la reciente creacin del Instituto Registral y Catastral de Nuevo Len (IRCNL), el
reto vigente para el Catastro Estatal consiste en la completa integracin de sus funciones con
el RPP. Para superarlo y rendir frutos visibles para los ciudadanos, el IRCNL cuenta con la
colaboracin e innovacin continua, as como las opiniones, de los actores clave del sector
inmobiliario del estado.
Qu motiv el cambio?
Hasta 1979, el esquema de trabajo en el Catastro de Nuevo Len consista en la
realizacin manual de todos los servicios con mquinas de escribir y modificaciones en
planos. La necesidad de un mejor control y agilizacin en el manejo de la informacin
catastral apremi para que, en ese mismo ao, se instaurara un sistema electrnico de captura
de datos. Este sistema sent las bases para el desarrollo del padrn alfanumrico catastral.
Sin embargo, el sistema no contempl la inclusin de un mdulo para el rea de
cartografa, por lo que los mapas y el registro de la informacin cartogrfica continuaban
producindose, modificndose y analizndose sobre el papel. No fue sino hasta 1993, de
la mano de la SEDESOL del gobierno federal, y con el apoyo del gobierno estatal, cuando
se dio inicio a un proyecto ms detallado de modernizacin catastral en Nuevo Len. Este
segundo esfuerzo incluy la realizacin de vuelos, restituciones y toma de fotografas,
herramientas con las que se obtuvo la primera cartografa electrnica del estado.
40
A partir del xito del programa de 1993, Nuevo Len busc dar continuidad a los
esfuerzos de modernizacin. Fue as como, en 2005, se inici un proceso de escaneo y
digitalizacin de los expedientes catastrales que incluy una depuracin y estructuracin
para su mayor aprovechamiento. Adicionalmente, en 2009 se realiz un nuevo proyecto de
actualizacin cartogrfica para adquirir nueva fotografa y mapeo de todo el territorio estatal.
La culminacin de este proyecto incluir la integracin tanto del padrn alfanumrico como
de la cartografa del padrn catastral en un solo sistema.
Como resultado de las acciones de modernizacin, hoy el Catastro tiene cerca de 30
millones de documentos, y aproximadamente 1 milln de planos totalmente digitalizados.
La digitalizacin incluy una labor importante de indexacin para identificar los documentos
y trmites realizados, lo que permiti el diseo de una herramienta de visualizacin para
acceder rpidamente a dichos archivos y con ella efectuar la revisin de los documentos
contenidos en cada expediente catastral de forma remota, eliminando el uso fsico de los
papeles.
Desde los primeros esfuerzos de modernizacin en 1979, el apoyo y la gestin, as como
la obtencin de recursos a travs de las mximas autoridades gubernamentales, han sido
decisivos.
40
Este programa contempl el rea metropolitana de Monterrey y el municipio de Linares.
El programa actual de modernizacin del Catastro pudo iniciarse gracias a la gestin
realizada por el gobernador del estado. Cuando ste funga como subsecretario de Atencin
Ciudadana y Asuntos Religiosos consider que unir las reas del RPP y el Catastro Estatal en
un Instituto Registral y Catastral tendra efectos benficos en la certeza jurdica y la tcnica
de la propiedad inmobiliaria que estas instituciones brindan a los usuarios. Para consolidar
este proyecto, se busc, junto con la Secretara de Finanzas y la Secretara General de
Gobierno del estado, la obtencin de recursos federales. En un primer paso, se logr obtener
56 millones de pesos, que se destinaron a financiar los vuelos necesarios para realizar la
toma de ortofotos que actualizaron la cartografa.
Parte del esquema de colaboracin con los municipios se gener a partir de la aportacin
de recursos econmicos por programas federales y estatales en el pasado. Esta ayuda
financiera sent las bases para que en el programa de modernizacin actual se pudieran
establecer convenios para el intercambio de informacin, as como planear y organizar la
actividad catastral estatal y municipal.
El esquema utilizado en el estado de Nuevo Len es el de un catastro estatal centralizado,
que ha permanecido incluso despus de las modificaciones al artculo 115 constitucional que
entraron en vigor en 2002. Para la organizacin catastral de Nuevo Len se tomaron en
cuenta las experiencias de otras entidades federativas, particularmente el caso del estado
de Puebla. En esta ltima entidad un aspecto clave fue el hecho de que las bases de datos
catastrales eran administradas por el Catastro Estatal, que se las proporciona gratuitamente
a los municipios para su aprovechamiento. Este esquema, implementado tambin en Nuevo
Len, ha resultado ventajoso tanto para el gobierno del estado como para los municipios, ya
que, por una parte, logra mantener actualizadas las bases de datos de todo el territorio estatal
y, por la otra, permite ahorros y sinergias a los municipios en torno a los costos relacionados
con la cartografa y el mantenimiento de las base de datos. Adems, permite la asistencia
tcnica del estado para el clculo del impuesto predial.
Conviene mencionar tambin el apoyo clave presentado por la sociedad civil organizada
y por dependencias que participan en la gestin territorial del estado. As, se recibi soporte
poltico e institucional por parte de organismos como la Cmara Nacional de la Industria de
Desarrollo y Promocin de Vivienda (CANADEVI), la Cmara de Propietarios de Bienes
Races, el Colegio de Notarios Pblicos y los colegios de valuadores.
41
Gracias al trabajo en
conjunto con el Colegio de Notarios se logr desarrollar la plataforma de notarios, mediante
la cual se emiten avisos informativos de valor catastral, y que pas de solicitarse en una
ventanilla a obtenerse por internet,
42
facilitando as los trmites.
Acciones clave para la modernizacin
En Nuevo Len existe una importante labor de continuidad de los esfuerzos de
modernizacin, como queda constatado por las acciones que se han venido realizado desde
1979 y, ms formalmente, a partir de 1993. Esto significa que se han superado muchos de los
obstculos polticos y de temporalidad para que un programa de modernizacin se mantenga.
41
Tanto el Colegio de Notarios como el de Valuadores, por sus actividades mantienen reuniones peridicas
con el IRCNL, que se celebran aproximadamente cada 15 das.
42
Segn las autoridades catastrales, actualmente entre el 60% y el 65% de las solicitudes de avalos
realizadas por notarios son por internet.
A partir de la inclusin del rea metropolitana de Monterrey, en 1993, dentro del
Programa de las 100 Ciudades impulsado por la SEDESOL, el Catastro de Nuevo Len
se ha convertido en un centro de informacin inmobiliaria para el estado. A pesar de sus
limitaciones jurdicas,
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ha servido de gran apoyo al proporcionar informacin territorial del
estado a las dems dependencias pblicas. Es tal la amplitud de los datos territoriales que
se manejan que incluso la informacin administrada por el Catastro llega a servir de base a
otras dependencias estatales.
Como primer intento para la creacin de un Instituto Registral y Catastral, y como
parte de las acciones de modernizacin, en diciembre de 2005 se contrat a una empresa
especialista en reingeniera de procesos para las reas del Catastro y el RPP. El desarrollo
se realiz durante el ao 2006 con la participacin del personal de ambas reas y de una
empresa supervisora. Entre las principales actividades desarrolladas en este periodo de
modernizacin estuvieron el diagnstico de la situacin del RPP y el Catastro;
44
la definicin
del plan estratgico para la creacin del nuevo instituto; la creacin de un manual para la
operacin de los nuevos procesos; el plan de implementacin de acciones de modernizacin,
y la creacin de una nueva estructura orgnica.
A fin de que el proceso de modernizacin fuera una herramienta integral, este trabajo
tambin incluy la participacin de abogados y notarios pblicos, quienes aportaron sus
conocimientos y experiencia, principalmente en lo que seran las reformas legales para la
adecuacin del marco jurdico del nuevo instituto.
En 2009 se public la Ley del Instituto Registral y Catastral del Estado de Nuevo Len.
En dicha ley se especifica la integracin del RPP y el Catastro Estatal. Consecuentemente, el
instituto se establece como organismo descentralizado de la administracin pblica estatal,
con personalidad jurdica y patrimonio propio, as como con autonoma financiera, tcnica
y de gestin.
La publicacin de la Ley del Instituto Registral y Catastral de Nuevo Len en 2009 otorg
los medios adecuados para que el instituto trabajara de manera continua en los esfuerzos
necesarios para dar permanencia al programa de modernizacin. Estos esfuerzos se realizaron
en coordinacin con el gobierno estatal para lograr los objetivos y metas de modernizacin
que se haban trazado en materia inmobiliaria. No obstante, las autoridades del IRCNL
todava consideran necesario que se mantenga el apoyo del ms alto nivel de las autoridades
gubernamentales a fin de asegurar la materializacin de los esfuerzos de mejora. Necesitan
que desde el gobierno del estado se sigan brindando los apoyos polticos para la obtencin de
recursos econmicos con los cuales se da seguimiento a las mejoras que an estn pendientes.
Como resultado del proceso de planeacin, cabildeo, modificaciones legales y
reingeniera, en enero de 2011 comienza a la operacin formal del IRCNL, con el objetivo
principal de proporcionar mayor certidumbre y seguridad jurdica y tcnica en materia
inmobiliaria.
43
La estructura jurdica en materia de catastros vara de un estado a otro. En Nuevo Len, la distribucin
de competencias de las funciones catastrales est totalmente centralizada, de tal forma que todas las actividades
catastrales las realiza el Catastro Estatal. Por su parte, dentro del pas existen marcos jurdicos que confieren
todas las facultades de administracin catastral a los municipios, como es el caso de Morelos. Sin embargo, para
entidades como Nuevo Len, el esquema de organizacin que poseen no implica que no se respete la autonoma
municipal. Los municipios son los responsables del cobro del impuesto predial y administran libremente su
hacienda, aunque para la asignacin de valores hay cooperacin tcnica por parte del Catastro Estatal.
44
En procesos operativos y administrativos, as como la definicin de nuevos procesos.
La conformacin del IRCNL es una accin progresiva, ya que ms all de su creacin
legal, hay varias acciones pendientes de realizar para poder integrar completamente a los dos
organismos, es decir el RPP y el Catastro. En contraste con las acciones de 2005-2006, la
mayor parte del trabajo en materia de modernizacin realizado por el IRCNL ha prescindido de
consultora externa. Salvo en cuestiones cartogrficas,
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ha sido el propio equipo del Catastro
Estatal el que ha diseado los planes de trabajo, as como las labores de modernizacin.
Para el diseo de la oficina catastral, el gobierno del estado ha buscado implementar el
mapeo completo del territorio; un centro en donde se pueda relacionar la cartografa con los
inmuebles; oficinas con instrumentos 100% digitales (sin papel) y con operacin de trmites
a travs de internet, y la operacin centralizada de todo esto.
Con esta visin y sus correspondientes acciones, el estado ha conseguido implementar
mejoras de manera gradual. Un ejemplo de cara a los servicios para usuarios es que el sistema
de recepcin de trmites se agiliz. Ya no slo se recibe documentacin en papel, sino por
medios electrnicos, adems de que los procedimientos se han vuelto ms competitivos
en los tiempos de resolucin. La interaccin con otras instituciones catastrales, adems de
generar un constante intercambio de experiencias, tambin ha servido para enriquecer la
visin en la implementacin de herramientas para el futuro.
Actualmente, en el IRCNL se sigue trabajando para concretar totalmente la integracin
de las dos instituciones, as como la vinculacin de sus respectivas bases de datos. Se
ha determinado que tanto el Catastro como el RPP sigan con sus planes de modernizacin y
trabajo, de tal manera que las acciones para su conjuncin no impliquen un retroceso como
institucin ni un retraso en sus funciones.
Para el gobierno del estado es importante la consolidacin de ambas instituciones, pues
ello promueve una mayor eficiencia y eficacia en los servicios y trmites que se ofrecen
en el IRCNL. En este sentido, hay trmites registrales que solamente pueden llevarse a cabo
con la previa participacin del Catastro, quien debe acreditar cuestiones como localizacin
del predio, colindancias y medidas correctas. La vinculacin entre el Catastro y el RPP
contribuir a que se eliminen trmites innecesarios o redundantes cuando se lleve a cabo un
acto determinado.
Actualmente, como parte de las mejoras impulsadas en la nueva institucin en materia
de servicio a usuarios, se puede dar inicio a algunos de los trmites a travs de internet y
posteriormente presentarse en persona en las oficinas catastrales. Ello permite agilizar los
trmites, ya que, una vez realizada la solicitud y el llenado de datos en lnea, slo es necesario
que los documentos sean firmados por las autoridades competentes, sin que el usuario deba
acudir a las oficinas a realizar la gestin del trmite de principio a fin.
A pesar de la implementacin de acciones para agilizar las tramitaciones en el IRCNL,
hasta la fecha la Ley de Firma e Identificacin Electrnica del estado se encuentra en proceso
de emisin. Se plantea que la publicacin de la Ley de Firma Electrnica Avanzada har
innecesario que los usuarios acudan a las oficinas catastrales, de forma que podrn realizar
sus trmites 100% en lnea.
45
Se ha contratado a empresas externas para el levantamiento del territorio del estado, tanto en cuestiones de
vuelo como de integracin de mapas, esencialmente por los costos que representan estas acciones en adquisicin
de equipo. Asimismo, se ha empleado una empresa a fin de que desarrolle herramientas para la integracin y
vinculacin de la cartografa con la informacin alfanumrica.
Pese a la centralizacin de las funciones del Catastro en Nuevo Len, la informacin
catastral est orientada a las necesidades de los municipios. Ello quiere decir que el IRCNL,
al asumir las responsabilidades del antiguo Catastro Estatal, es el encargado de realizar las
funciones catastrales de conservacin de la informacin y actualizacin de la cartografa,
siendo los municipios los que se ven beneficiados al poder hacer uso de dicha informacin
en diversas reas como planeacin urbana, seguridad pblica y recaudacin.
Para mantener la seguridad de la informacin se opt por disear un sistema de acceso
a la base de datos catastral a travs de conexiones de internet para las oficinas catastrales
y sus delegados. De esta forma se asegura que nicamente ellos puedan acceder a dicha
informacin. El compromiso del gobierno del estado es tener actualizada la base de datos
catastral.
Como herramienta para asegurar la actualizacin de los datos catastrales se ha hecho
hincapi en la correcta fiscalizacin de las nuevas construcciones y la regularizacin de
aquellas que presentaban discrepancias entre lo registrado y lo fsico. Los municipios
estn encargados de realizar las gestiones y la recaudacin por regularizacin, para
posteriormente entregar la parte correspondiente al gobierno del estado. De esta forma,
tanto el gobierno estatal como los municipales se incentivan para llevar a cabo programas de
regularizacin catastral gracias a los beneficios obtenidos por los derechos correspondientes.
El proceso de modernizacin le ha permitido a Nuevo Len desarrollar nuevas
herramientas que facilitan la funcin catastral. Actualmente se trabaja en el desarrollo
de un sistema mediante el cual los desarrolladores inmobiliarios entregarn al Catastro
la informacin georreferenciada de los fraccionamientos que pretenden construir, con lo
cual se obtendr la informacin de ubicacin, medidas de terrenos y planos. A partir de esa
informacin se podrn generar las asignaciones en la base de datos alfanumrica de manera
paralela. Anteriormente se tena que hacer la captura de la informacin predio por predio o a
travs de rangos, lo que implicaba ms trabajo para el Catastro. Adems, con este esfuerzo,
el IRCNL se coloca como institucin de vanguardia, ya que no existe ningn sistema similar
en toda Latinoamrica.
Otro de los principales logros de este programa de modernizacin ha sido que los municipios
ahora cuentan con herramientas ms solidas para manejar su hacienda pblica con mayor
eficiencia. En el caso de algunos municipios, como Allende, se buscaron formas de aumentar
la recaudacin mediante la equiparacin de valores catastrales con valores comerciales, sin
afectar de manera directa el impuesto predial. Para tal efecto no se modificaron las tasas de
impuesto predial y, en cambio, se busc aumentar la recaudacin a travs del impuesto sobre
adquisicin de inmuebles. Esto permiti aumentar la recaudacin en 300%.
Profesionalizacin de la funcin catastral: un equipo de profesionistas
y una capacitacin continua
El componente de profesionalizacin de la funcin catastral del Modelo ptimo analiza
el grado de desarrollo profesional del personal y las estrategias, programas, polticas y
criterios de distintos rdenes y niveles, requeridos para cumplir la funcin del Catastro.
Entre las herramientas consideradas para cumplir con este componente estn el sistema de
capacitacin y desarrollo del personal, los manuales de organizacin y procedimientos y los
planes de carrera.
Qu hace de Nuevo Len un referente nacional?
Los esfuerzos de Nuevo Len para modernizar su Catastro han rendido frutos, ya
que actualmente es una de las entidades federativas que presentan mayores avances
con respecto al Modelo ptimo. Por lo que respecta especficamente al componente de
profesionalizacin de la funcin catastral, ha sido de mucha ayuda contar con el Instituto
de Profesionalizacin para el Servicio Pblico del Estado de Nuevo Len, que se encarga de
impartir capacitacin constante al personal de las diferentes dependencias e instituciones
del gobierno estatal.
Mientras que en el resto del pas el componente de profesionalizacin de la funcin
catastral se encuentra muy rezagado, Nuevo Len tiene avances importantes que le han
permitido ubicarse como lder. Al respecto, el Catastro del Estado ha obtenido calificaciones
positivas tanto en la capacitacin del personal como en la organizacin del Catastro
conforme a los parmetros del Modelo ptimo.
El principal aspecto para lograr la modernizacin del Catastro en Nuevo Len fue contar
con el presupuesto y el financiamiento adecuados, as como con un marco normativo que
soporta los cambios institucionales. De manera interna, las acciones administrativas e
institucionales y el manejo adecuado de los recursos humanos fueron fundamentales.
Un equipo de profesionistas y una capacitacin constante
A raz de la reingeniera de procesos realizada en 2006, algunas de las acciones clave
posteriores fueron la instauracin de una nueva estructura orgnica y la generacin de un
manual para la operacin de los nuevos procesos, en el cual se incluy un apartado sobre la
organizacin del personal.
Adems, se definieron las acciones necesarias para establecer polticas y procedimientos
que permiten seleccionar al personal de acuerdo con los perfiles requeridos por el Catastro
Estatal. Dichos perfiles se han ido modificando segn los cambios tecnolgicos y estructurales
efectuados durante la integracin del IRCNL.
Si bien para la gestin y la seleccin del personal no existe un rea de recursos humanos
dentro del IRCNL, la Direccin de Administracin del instituto se encarga de hacer llegar a
la Direccin de Recursos Humanos del gobierno del estado los requerimientos de personal
y sus perfiles, para que esta ultima direccin realice las evaluaciones necesarias con el fin
de contratar al personal.
Por otra parte, el IRCNL cuenta con una poltica de contratacin de personal encaminada
a la equidad de gnero, motivo por el cual la composicin del rea catastral resulta equitativa
entre hombres y mujeres, y se dan oportunidades de trabajo a personas con discapacidad.
En cuanto a las responsabilidades de los servidores pblicos, aunque en el IRCNL no
existe un cdigo de conducta especfico para el personal ni del Catastro ni del RPP, se
aplica directamente la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado de
Nuevo Len. En dicha ley se establecen las responsabilidades y faltas en que incurren los
servidores pblicos en caso de tener conductas indebidas. De manera especfica, el artculo
50 de la ley, uno de los ms importantes, se refiere a las obligaciones de confidencialidad
de los funcionarios pblicos. Las sanciones que se pueden imponer por el incumplimiento de
estas disposiciones van desde sanciones econmicas hasta la inhabilitacin para ocupar
cargos pblicos, dependiendo de la gravedad del acto.
En cuanto a la capacitacin del personal, sta se realiza de manera continua en el
IRCNL. La capacitacin recibida por los funcionarios se alinea al modelo de competencias
del instituto, en donde se establecen competencias tcnicas indispensables y deseables,
certificaciones, incentivos, motivacin y mejora del desempeo, entre otras.
Para la imparticin de la capacitacin, el gobierno del estado cuenta con un organismo
dependiente de la Oficiala Mayor denominado Instituto de Profesionalizacin para
el Servicio Pblico del Estado de Nuevo Len (IPSPENL), que se encarga de prestar
gratuitamente los servicios de capacitacin y desarrollo integral, con el objetivo de contribuir
a la profesionalizacin de los funcionarios para que puedan desempear sus funciones de
forma ptima, lo que se traduce directamente en servicios de calidad para los usuarios.
Los programas de desarrollo del IPSPENL implementan acciones y programas de
formacin, proponen mtodos de evaluacin de los funcionarios, identifican necesidades de
formacin continua y desarrollan los contenidos y las evaluaciones de los cursos impartidos.
A travs de dicho instituto se garantiza que se cubran de manera uniforme las necesidades
de formacin y profesionalizacin de los servidores pblicos. La capacitacin que imparte
incluye desde conocimientos bsicos de computacin hasta cuestiones ajenas a las funciones
laborales, como, por ejemplo, la violencia familiar.
Entre los cursos impartidos a los funcionarios del IRCNL se encuentran los dirigidos al
conocimiento integral de los objetivos, la misin, las funciones y los procesos del RPP y
del Catastro.
Con el fin de determinar las necesidades de capacitacin del IRCNL, anualmente se
realiza una encuesta a todas las direcciones de rea para determinar las necesidades de
actualizacin y capacitacin de cada una de ellas. La asistencia a los cursos se registra en los
expedientes laborales del personal y sirve como parte de los criterios para autorizar ascensos
en la institucin. De esta manera se incentiva a los funcionarios catastrales a mantenerse
actualizados.
Los temas que se cubren en los distintos cursos son jurdicos, tcnicos, de servicios y
desarrollo personal. La periodicidad de cada curso depende del tema que se cubra y de las
necesidades manifestadas por las reas. Para su organizacin, adems de contar con un
catlogo de cursos, se atienden las recomendaciones de diversas dependencias y organismos
a fin de organizar una capacitacin especializada en cierto tema.
Por otro lado, la capacitacin impartida tanto por el IRCNL como por el IPSPENL es
posible gracias a que las nuevas instalaciones del IRCNL cuentan con un espacio fsico
adecuado para ello.
La capacitacin que reciben los funcionarios del IRCNL no slo se efecta en las
instalaciones del IRCNL y del IPSPENL; tambin se han utilizado las reas adecuadas para
la imparticin de cursos que han facilitado otras INSTITUCIONES, entre las que destacan
el Colegio de Notarios Pblicos, el Instituto de Ingeniera Civil de la Universidad Autnoma
de Nuevo Len (UANL), la Facultad de Derecho de la UANL y la Sala de Capacitacin de
la CANADEVI.
La Organizacin de Estados Americanos (OEA) ha capacitado a algunos funcionarios
en funciones catastrales. Asimismo, el Lincoln Institute y la Universidad de Quertaro han
impartido cursos de especialidad en ingeniera catastral. Tambin se ofreci un curso en
conjunto con el Instituto de Estudios Fiscales de Espaa, tanto en lnea como de manera
presencial.
En la imparticin de cursos han participado el rea jurdica, el Colegio de Notarios y los
jueces del poder Judicial del estado, capacitando a los servidores catastrales en temas como
prescripciones adquisitivas y otras figuras que pueden ser de relevancia para la funcin
catastral.
Se ha trabajado a travs de varios mdulos en la incidencia de otras dependencias del
Catastro, as como en la importancia que tiene la funcin catastral en aspectos legales y
tcnicos. Tambin se ha capacitado a los servidores pblicos del Catastro en temas tcnicos
como el Registro Agrario Nacional, entre otros.
En cuestiones tcnicas, se han impartido cursos de topografa a travs de la UANL.
Tambin se capacita al personal en temas relacionados con la funcin del Instituto Nacional
de Estadstica y Geografa (INEGI), en el cual se actualiz a los funcionarios sobre sus
nuevos sistemas de domicilios geogrficos.
Por ltimo, tambin se imparten cursos de actualizacin a los municipios de manera
anual y, de manera ms puntual, cuando hay cambios de administracin. Los cursos versan
principalmente sobre el cobro del impuesto predial y en la medida de lo posible se imparten
en una regin que agrupa varios municipios para facilitar la realizacin de diagnsticos sobre
necesidades regionales del estado.
Retos futuros
En la ruta crtica emprendida hasta el momento en el mbito de la profesionalizacin
de la funcin catastral se ha identificado una serie de acciones cuya realizacin permitir
completar la visin en esta materia.
Una de las primeras tareas es la correcta implementacin de un programa de desarrollo de
competencias para la funcin catastral que incluya necesidades de uso de nuevas tecnologas,
conocimientos tcnicos y metodolgicos, tendencias internacionales y manejo y aplicacin
de equipo informtico a los procesos catastrales. Si bien algunos de estos temas ya se cubren
en los cursos impartidos, un programa diseado especficamente para las necesidades
catastrales ampliar su visin y alcance.
En segundo lugar, es aconsejable contar con una certificacin de habilidades profesionales
en la funcin catastral, que se otorgue al personal que haya recibido capacitacin del IRCNL
y que sea expedida por una institucin profesional especializada. Este tipo de certificaciones
contribuye a la motivacin del personal para capacitarse y conocer mejor el trabajo que
realiza la institucin.
Adicionalmente, en la experiencia del personal del IRCNL, uno de los obstculos
con los que se han encontrado para continuar con las tareas de capacitacin es la falta de
presupuesto para la imparticin de cursos externos del IPSPENL. Por lo general, estos
cursos tienen costos variables y hay funcionarios que no estn en posibilidades econmicas
de cubrirlos. La intencin del IRCNL es dar acceso a un mayor nmero de funcionarios,
pero sus limitaciones presupuestales no le permiten hacerlo.
En este contexto, actualmente existe un acuerdo con el Instituto Mexicano del Catastro, a
travs del cual se han obtenido becas de la OEA para capacitar a los funcionarios del Catastro.
Otro reto importante es la permanencia del personal. La rotacin de funcionarios en el
IRCNL es muy alta, ya que la preparacin que reciben ah los vuelve objetivos atractivos
para el sector privado que busca gente especializada en cuestiones inmobiliarias con
conocimientos tcnicos o jurdicos. El acceso a mayores recursos permitir que el instituto
ofrezca sueldos y prestaciones ms competitivos a fin de generar en sus trabajadores mayor
permanencia en el servicio.
Polticas institucionales: un esfuerzo dirigido
El componente polticas institucionales del Modelo ptimo evala el avance en
la implementacin de las reformas para que los Catastros cuenten con estructuras y
programas institucionales adecuados que den soporte a la operacin. Entre las principales
polticas institucionales destacan: autosuficiencia presupuestal, derechos adecuados por los
servicios, control de los fenmenos de corrupcin que pudieran presentarse y fomento de la
cultura catastral.
Qu hace de Nuevo Len un referente nacional?
Como ya se dijo, Nuevo Len experimenta un proceso de modernizacin desde hace
varios aos. Aunado a lo anterior, la visin que se ha tenido sobre un Instituto Registral y
Catastral moderno conlleva una clara percepcin de las polticas institucionales que deben
seguirse. Por tales motivos no resulta sorpresivo que el estado se ubique actualmente como
uno de los mejores del pas en este componente.
Dentro del Modelo ptimo, el componente de polticas institucionales es uno de los que
presentan mayores rezagos en todo el pas, con un avance promedio nacional menor del 5%.
Sin embargo, Nuevo Len se ha ubicado muy por encima del promedio, con un avance casi
ocho veces mayor, sobre todo en lo que respecta al diseo del IRCNL.
El principal aspecto para lograr la modernizacin del Catastro en Nuevo Len fue contar
con el financiamiento necesario, as como adecuar el marco normativo para soportar los
cambios institucionales. En la gestin interna, las acciones administrativas y el manejo
adecuado de los recursos humanos fueron fundamentales.
Un esfuerzo dirigido
El constante proceso de modernizacin experimentado por el Catastro de Nuevo Len
permiti que con la creacin del IRCNL se disearan polticas institucionales claras con una
visin de largo plazo.
Antes de la creacin del IRCNL el Catastro dependa directamente de la Secretara
de Finanzas local, mientras que el RPP dependa de la Secretara General de Gobierno.
Naturalmente, esta separacin traa aparejada visiones diferentes en cuanto a las prioridades
de modernizacin.
La creacin del IRCNL ayud a unificar los objetivos de ambas instituciones y permitir
un mayor trabajo coordinado entre ellas. Desde el principio del proyecto el gobierno del
estado tuvo la visin de crear un organismo descentralizado con autonoma tcnica y de
gestin, y con personalidad jurdica y patrimonio propio.
Como ya se seal, este proyecto, adems de contar con el apoyo del subsecretario de
Atencin Ciudadana y Asuntos Religiosos, actual gobernador del estado, de la Secretara
General de Gobierno y de la Secretara de Finanzas y Tesorera General del estado, tambin
obtuvo el aval de la Subsecretara de Asuntos Jurdicos, que dirigi los esfuerzos para
concretar la creacin del IRCNL y su puesta en marcha en enero de 2011.
El principal objetivo de la integracin fue brindar certeza y seguridad jurdica inmobiliaria a
travs de la plena ubicacin y descripcin, tanto tcnica como jurdica, del padrn inmobiliario
estatal. Para la elaboracin del proyecto se realiz un estudio de viabilidad a cargo del Instituto
Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y de la Universidad Autnoma
de Nuevo Len (UANL). Adems, se trabaj con una empresa externa para establecer una
reingeniera de procesos en ambas instituciones, as como para definir los requerimientos que
permitiran integrarlas en el IRCNL, identificando los puntos de unin.
El inmueble o propiedad inmobiliaria se encuentra definido tanto por sus caractersticas
fsicas como por los derechos de propiedad. Por tal motivo, en el proyecto de integracin
se estableci como requisito fundamental la existencia de una base de datos vinculada que
proporcionara informacin precisa sobre ambos aspectos. Como sucede en la mayora de
las entidades mexicanas, la informacin entre el Catastro y el RPP vara generalmente por
omisiones de los ciudadanos o por la falta de criterios de captura. De esta manera, con la
creacin del IRCNL no slo se busca integrar la informacin, sino eliminar las discrepancias
entre los datos catastrales y registrales. Cabe sealar que en el caso de Nuevo Len la base
de datos del Catastro fue la que se eligi como plataforma para integrar la informacin, ya
que se encontraba ms actualizada que la del RPP.
Contar con una sola base de datos para la propiedad inmobiliaria permitir no slo brindar
mayor certeza sobre los inmuebles, sino facilitar la realizacin de algunos trmites a los
usuarios, quienes antes tenan que acudir a cada institucin por separado. Actualmente el
IRCNL trabaja en la creacin de una sola ventanilla donde el usuario realice sus trmites y
que los procesos de interaccin entre el Catastro y el RPP, se resuelvan de manera interna.
Uno de los aspectos que han facilitado la integracin de las instituciones es el esquema
de centralizacin con que trabaja el Catastro de Nuevo Len. Primordialmente el manejo de
las cuestiones tcnicas y la actualizacin de bases de datos se realizan a travs del estado,
mientras que los municipios se encargan de la recaudacin del impuesto predial y la
regularizacin de los inmuebles. De esta forma, la creacin del IRCNL y la unificacin de
las bases de datos fue competencia exclusiva del estado.
Jurdicamente, la elaboracin de la ley que cre el IRCNL fue prioritaria. La propuesta
de ley requiri la colaboracin de una empresa consultora externa que se centr en reunir
informacin sobre los procesos catastrales y registrales y el impacto que tenan en diversas
normas. En la estructuracin del IRCNL se busc definir un diseo institucional que
optimizara las funciones para ambas instituciones. Asimismo, se cont con la participacin
de diversos actores clave en el mercado inmobiliario, como el Colegio de Notarios, el
Colegio de Abogados y la Cmara de Propietarios de Bienes Races.
Adems de los beneficios inherentes al hecho de constituirse como organismo pblico
descentralizado, la creacin del instituto permiti un ahorro de recursos al conformarse como
una sola estructura administrativa, jurdica, tecnolgica y de soporte tcnico para ambas
direcciones; esto es, que se logr racionalizar los gastos del IRCNL.
Durante la elaboracin de la ley que cre el IRCNL se previ la creacin de un Consejo
Ciudadano. El consejo est integrado por los directores de la Universidad de Monterrey, la
UANL, el ITESM, el Colegio de Notarios y la Cmara de Propietarios de Bienes Races.
Sesiona cada seis meses y est encargado de vigilar la operacin del instituto y emitir
propuestas y recomendaciones para su mejor operacin y funcionamiento. Asimismo,
permite la participacin de usuarios particulares.
En lo referente a la aportacin de recursos para la creacin del IRCNL, hubo participacin
tanto del gobierno del estado como de la Federacin. El estado elabor un proyecto de
modernizacin que contemplaba tecnologas, procesos y polticas institucionales. El
gobierno federal aport recursos a travs de un esquema pari passu, es decir, al ser aprobado
el proyecto de modernizacin, la Federacin aport la mitad de los recursos necesarios para
la implementacin del proyecto, mientras que el gobierno del estado de Nuevo Len aport
por lo menos la misma cantidad que el gobierno federal.
Retos futuros
Actualmente, en el IRCNL slo se cuenta con la ley que cre el instituto. En materia de
procesos an permanecen en vigor la Ley del Catastro y la Ley Reglamentaria del RPP. Por
eso cabe sealar que no hay cambios sustanciales en las funciones del Catastro ni del RPP,
ya que ambas dependencias siguen trabajando conforme a sus propios procesos. A pesar
de mantener las funciones intactas, existen beneficios directos para los usuarios al no tener
que realizar sus trmites en dos dependencias diferentes. Para crear una mejor dinmica en
los procesos de la institucin, se encuentra en estudio un proyecto para crear una ley y un
reglamento que rijan los procesos del IRCNL de manera unificada y en detalle.
No obstante los cambios implementados a partir de la instauracin del IRCNL,
actualmente es la Secretara de Finanzas y Tesorera General del estado, con fundamento
en un convenio de coordinacin, la dependencia que administra los recursos del instituto,
ya que an falta definir cuestiones tcnicas sobre su estructura financiera. En este sentido,
las adquisiciones y la asignacin de presupuesto se siguen gestionando a travs de dicha
secretara. Sin embargo, existe el proyecto de volverlo un organismo verdaderamente
autnomo en lo financiero sin suspender la estrecha comunicacin con la Tesorera para
la aplicacin de los recursos. En consecuencia, el IRCNL tiene el objetivo de empezar a
obtener recursos por concepto de venta de cartografa y servicios de consultora a partir del
prximo ao.
Sin embargo, an quedan varios aspectos pendientes de regulacin para el IRCNL, que
se espera cumplir en el futuro prximo. Entre ellos est la simplificacin y la integracin
de trmites, la implementacin de servicios remotos, la adquisicin de equipos y sistemas
tecnolgicos, la mejora de la infraestructura fsica y la creacin de la carrera profesional
de Catastro y RPP, todo esto con el objetivo primordial de brindar un mejor servicio a los
usuarios.
Un aspecto fundamental es lograr la completa vinculacin entre las bases de datos del
Catastro y el RPP, lo que permitir que el IRCNL trabaje de manera ms eficiente, brinde un
mejor servicio a los usuarios y les proporcione mayor certeza jurdica sobre sus inmuebles.
Por ltimo, el desarrollo de indicadores de desempeo y crecimiento del mercado
inmobiliario es uno de los aspectos en que ninguna entidad ha logrado avanzar. El
conocimiento profundo del dinamismo de este mercado ayudar a identificar los aciertos y
las reas de oportunidad a los que se enfrentan el estado y el IRCNL, como parte medular,
en esta materia.
Conclusiones
Los esfuerzos de modernizacin llevados a cabo por Nuevo Len desde hace ms de 30
aos le han permitido ubicarse actualmente en niveles altos de cumplimiento del Modelo
ptimo.
Asimismo, la administracin central del Catastro ha permitido que Nuevo Len cuente
con una estructura que facilita disponer de informacin actualizada de manera uniforme
en todo su territorio. En opinin de las autoridades del IRCNL, ste es uno de los aspectos
fuertes del instituto. El mantenimiento de informacin actualizada implica no slo una
estrecha comunicacin y colaboracin con los municipios, sino una facilitacin de las tareas
de otras dependencias y organismos gubernamentales vinculados con la planeacin y el
desarrollo urbano, as como con la prevencin y las accin rpida en zonas de riesgo.
Por lo que corresponde a la profesionalizacin de la funcin catastral, el IPSPENL
es una herramienta muy importante para la capacitacin y profesionalizacin de los
funcionarios del IRCNL. En este sentido, la labor del gobierno del estado ha sido vital
para brindar una preparacin homologada a los funcionarios de todas las dependencias y
organismos que lo integran. El IPSPENL ha sido una pieza clave para la actualizacin de
los servidores pblicos, ya que en cuanto organismo especializado en brindar servicios
de profesionalizacin adecuados, permite economizar y potencializar sus funciones.
Asimismo, la existencia del IPSPENL permite a las diferentes instituciones y dependencias
del gobierno del estado centrarse en el cumplimiento de sus funciones sustantivas, pues es
este instituto el que se encarga de la organizacin de cursos de capacitacin, as como de su
seguimiento y de la imparticin de nuevos cursos a los funcionarios de reciente ingreso.
En cuanto a las polticas institucionales, cabe sealar que Nuevo Len cuenta con una
visin clara de lo que se persigue con la creacin del IRCNL. Entre los objetivos que se
intentan cumplir estn la simplificacin de trmites, la unificacin de bases de datos para
eliminar discrepancias y las estructuras administrativas y tecnolgicas redundantes. Detrs
de todo esto, el objetivo primordial es el brindar servicios de calidad a los usuarios.
Nuevo Len cuenta con grandes avances en materia de catastro. Su ejemplo de mejora
continua, innovacin y congruencia a travs del tiempo es un referente claro para el resto
de las entidades federativas mexicanas.
LECCIONES APRENDIDAS Y SIGUIENTES TAREAS195
Leccionesaprendidasysiguientestareas
Las mejores prcticas registrales y catastrales documentadas en el presente
estudio permiten identifcar una serie de lecciones que deben ser consideradas
por las entidades federativas mexicanas durante la planeacin y la ejecucin
de las acciones de modernizacin de los RPP y los catastros. Estas lecciones
son producto de la refexin global de los casos de xito. La refexin tambin
permite defnir las tareas pendientes de ejecucin para la Federacin y las en-
tidades federativas mexicanas. Llevar a cabo dichas tareas permitir abordar
los retos ms importantes en el corto y el mediano plazos en los trabajos de
modernizacin de los RPP y los catastros.
196LECCIONES APRENDIDAS Y SIGUIENTES TAREAS
La proteccin de los derechos de propiedad, elementos esenciales para el desarrollo
econmico y social del pas, requiere de la existencia de instituciones modernas y slidas, las
cuales deben ser apoyadas con un marco jurdico robusto y con herramientas adecuadas para
garantizar su funcionamiento eficaz y eficiente. El Programa de Modernizacin de Registros
Pblicos de la Propiedad y catastros del gobierno federal, acompaado por los programas
estatales anlogos, tiene como objetivo hacer de los RPP y los catastros instituciones de
vanguardia, poniendo nfasis en desarrollar adecuadamente sus elementos constitutivos
esenciales, a fin de que dichas instituciones cumplan de forma eficaz y eficiente su cometido
de proteger los derechos de propiedad.
En este estudio se documentan las mejores prcticas registrales y catastrales de diversas
entidades federativas mexicanas, de acuerdo con los componentes del Modelo Integral
del Registro Pblico de la Propiedad y el Modelo ptimo de Catastro desarrollados por el
gobierno federal. Los estados documentados obtuvieron uno de los desempeos ms altos
conforme a la ltima medicin de la lnea base, que es parte del programa de modernizacin
federal y evala el grado de desarrollo del RPP y el Catastro en relacin con el Modelo
Integral y el Modelo ptimo, respectivamente.
Las mejores prcticas identificadas en este captulo sirven como ejemplo de compromiso,
dedicacin y resultados alcanzados en la modernizacin de los RPP y los catastros, y, como
tales, representan una fuente de inspiracin para los esfuerzos de modernizacin de las dems
entidades federativas mexicanas. Asimismo, dado que contienen informacin concreta y
detallada de las acciones de modernizacin, estas mejores prcticas pueden ser emuladas y
adoptadas por otros estados.
Las mejores prcticas registrales y catastrales documentadas permiten identificar una
serie de lecciones que deben ser consideradas por las entidades federativas mexicanas
durante la planeacin y la ejecucin de las acciones de modernizacin de los RPP y los
catastros. Dichas lecciones son el producto de la reflexin global de los casos documentados.
Asimismo, con el fin de consolidar y reforzar los esfuerzos de modernizacin, esta reflexin
permite definir tareas pendientes de ejecucin por parte de la Federacin y de los estados
mexicanos. Llevar a cabo dichas tareas permitir abordar los retos ms importantes en el
corto y el mediano plazos en los trabajos de modernizacin de los RPP y los catastros. Las
lecciones que han de considerarse y las tareas por realizar se detallan a continuacin.
Leccionesquehandeconsiderarse
El elemento esencial y ms importante para la modernizacin de los RPP y los
catastros es la existencia de liderazgo y apoyo poltico del ms alto nivel, el cual
se debe traducir, entre otras cosas, en la disponibilidad de recursos financieros
Los esfuerzos de modernizacin de los RPP por parte del gobierno federal se remontan
al principio de la dcada de los noventa. Dichos esfuerzos fueron modificndose y
evolucionando hasta la concepcin actual, que cuenta con un programa bien definido de
modernizacin de los RPP, con herramientas y procesos claros y que ya se han desarrollado
para los catastros. Si bien estos elementos han sido claves para avanzar en la modernizacin,
su eficacia se ha debido a la existencia de un fuerte liderazgo y compromiso por parte del
gobierno federal. El liderazgo y el apoyo se han manifestado en la promocin del programa
de modernizacin y su adopcin por las entidades federativas mexicanas. Asimismo,
resulta esencial que este mismo nivel de liderazgo y compromiso se refleje en los gobiernos
estatales, donde el titular del Ejecutivo desempea el papel ms importante. De lo contrario,
los esfuerzos hacia dentro del estado corren el riesgo de diluirse.
Las pruebas reunidas en los casos de estudio seala que el liderazgo y el apoyo al
programa de modernizacin se debe reflejar en acciones concretas; entre ellas, la ms
importante es la disponibilidad de recursos financieros. Una modernizacin de alto impacto y
con efectos duraderos requiere de recursos financieros a fin de garantizar que los resultados
esperados y prometidos se concreten.
Una modernizacin efectiva en los RPP y los catastros necesariamente requiere
reformas a los instrumentos legales
El abanico de oportunidades de mejora en instituciones como el RPP y el Catastro es
amplio. Dichas oportunidades abarcan desde pequeas mejoras en los procesos diarios
tales como eliminar la necesidad de una firma o sello adicional en un trmite hasta
cambios de gran calado, como la creacin de un solo instituto responsable de las actividades
registrales y catastrales. Si bien todo tipo de mejoras contribuyen a alcanzar el objetivo
de mejorar el desempeo de las instituciones registrales y catastrales, se debe aspirar a
maximizar el impacto de dichas mejoras y a que los beneficios que se derivan de ellas
sean duraderos. Para ello, los casos de estudio sugieren que necesariamente deben hacerse
cambios en el andamiaje legal y regulatorio que envuelve a los RPP y los catastros.
Las reformas legales contribuyen, por ejemplo, a hacer operativa la visin del esfuerzo
de modernizacin, a travs de crear nuevas instituciones o reformar las existentes, y a
travs de hacer vinculante la adopcin de procesos mejorados y herramientas de apoyo. Los
instrumentos legales objeto de reforma varan segn los objetivos que se quieran alcanzar
y dependiendo de la situacin en la que se encuentran en la actualidad; pueden ser leyes
estatales y sus reglamentos, reglamentos internos o manuales de procesos, entre otros.
En las acciones de reforma al marco normativo, las entidades federativas debern tomar
en consideracin la inclusin de los cambios necesarios para lograr que las actividades
registrales y catastrales transiten hacia un sistema basado en el uso de herramientas
electrnicas. Entre dichas herramientas se debe considerar: a) el uso del folio real electrnico,
b) la ley de medios digitales, c) el uso de la firma electrnica, d) la vinculacin entre las
bases de datos del RPP y el Catastro, y e) el uso de la cdula nica catastral, conforme a las
normas tcnicas del INEGI. La adopcin y la implementacin de estas medidas permitirn
mejorar significativamente el desempeo del RPP y el Catastro, ya que los procesos se
simplificarn y mejorarn.
Dado que la mecnica de las reformas legales puede ser compleja, los gobiernos estatales,
como parte de las acciones de modernizacin de los RPP y catastros, deben adoptar una
estrategia de inclusin de los actores clave Congreso del estado, secretarios estatales,
otros servidores pblicos, empresarios y sociedad civil a fin de sumar voluntades a la
modernizacin y minimizar resistencias a la reforma.
La participacin en las acciones de modernizacin del personal que labora en
los RPP y los catastros es clave para lograr una visin compartida y generar
un sentido de pertenencia, lo cual contribuye a hacer irreversibles las mejoras
implementadas
Un elemento adicional que contribuye a la permanencia de las mejoras implementadas
es lograr que el personal que labora en los RPP y los catastros haga suyas las acciones de
modernizacin. Para mejorar el desempeo de los RPP y catastros es indispensable hacer
ms eficientes sus procesos internos, lo cual implica modificar o eliminar algunos patrones
de conducta y prcticas laborales, as como estereotipos o ideas arcaicas que son contrarios
a la visin y los objetivos de la modernizacin. Los casos de estudio documentados indican
que esto se puede lograr a travs de cursos de capacitacin, sin hacer distinciones entre
personal afiliado a sindicatos y personal no sindicalizado.
No obstante, a fin de que los empleados adopten y hagan suya la visin de modernizacin
y se enorgullezcan de las acciones y los beneficios que se derivan de ella, son necesarios
algunos esfuerzos adicionales. Entre ellos, se requiere la adopcin de mtricas e indicadores
de desempeo, a fin de hacer comparaciones en el tiempo y poder medir el impacto de
las medidas de mejora, lo cual se debe acompaar de una estrategia de comunicacin,
tanto interna como externa, de dichos resultados. Dicha comunicacin puede incluir la
identificacin de los empleados que contribuyeron a los resultados.
De esta manera se generar un sentido de pertenencia del personal con respecto al
programa y las acciones de modernizacin. Asimismo, al estar los empleados convencidos
del beneficio de las mejoras y estar conscientes de que es un resultado directo de sus
esfuerzos, ellos mismos pueden fungir como elementos de seguridad para evitar el
desmantelamiento de las prcticas adoptadas. Como resultado, se contribuye a hacer
irreversibles las acciones de modernizacin, an ante cambios de personal directivo
derivados de ciclos polticos.
Un elemento importante para lograr la participacin del personal en las acciones de la
modernizacin, es que el RPP y el Catastro cuenten de inicio con personal con los perfiles
adecuados para la realizacin de las tareas sustantivas. Esto facilitar la comunicacin de los
beneficios de la modernizacin al personal y maximizar su sentimiento de pertenencia hacia
las reformas. En el caso del RPP, la naturaleza de sus labores sustantivas sugiere la necesidad
de tener personal con perfiles de estudios de derecho, mientras que al Catastro corresponden
ms la ingeniera civil y la arquitectura. Para cumplir con esta tarea, se debe considerar
la necesidad de adecuar las polticas de definicin de perfiles y las de reclutamiento, y
complementar esta accin con el desarrollo de capacidades en el personal existente.
En los esfuerzos de modernizacin, es necesario primero establecer un programa claro,
con objetivos definidos y alcanzables, y despus incluir la utilizacin de las TIC como
herramienta para alcanzar dichos objetivos.
El establecimiento por los gobiernos estatales de un programa estructurado, con objetivos
especficos definidos y alcanzables, y que incluya tanto la ruta crtica para llegar a dichas
metas como la definicin de responsables de las acciones, es un elemento que no se puede
dejar de resaltar como esencial en los trabajos de modernizacin de los RPP y los catastros.
Es aqu donde el Modelo Integral del Registro Pblico de la Propiedad y el Modelo ptimo
de Catastro hacen una de sus ms valiosas contribuciones, pues facilitan la definicin de
dichos programas y objetivos.
Las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) son una de las herramientas
ms eficaces para simplificar y hacer ms eficientes los procesos registrales y catastrales. Es
por ello por lo que tanto el Modelo Integral como el Modelo ptimo definen la adopcin y el
uso de las TIC como uno de los componentes esenciales de los programas de modernizacin
de los RPP y catastros. Por lo tanto, al ser las TIC una herramienta, su utilizacin no es un
objetivo en s mismo, sino que debe sujetarse a las metas y la ruta critica definidas en el
programa de modernizacin.
Las pruebas reunidas en los casos de estudio seala que el empleo de las TIC desempe
un papel fundamental en casos como la digitalizacin del acervo documental tanto del RPP
como de los catastros, lo cual deriv en un incremento de la eficiencia de los procesos,
beneficiando a ciudadanos y empresas. Como parte fundamental para lograr estos beneficios,
fue necesario que de forma previa se definieran claramente la estrategia y los objetivos que
haban de alcanzarse con la digitalizacin.
En la modernizacin de los catastros es deseable establecer convenios
de colaboracin entre las entidades federativas y los municipios, lo cual permite
combinar recursos y experiencias para atender con mayor eficacia los retos de
las actividades catastrales
Los casos de estudio revelan la conveniencia de establecer convenios de colaboracin
entre los municipios y los gobiernos estatales. La naturaleza tcnica de las actividades
catastrales exige la utilizacin intensiva de equipo y personal especializados, lo que se
traduce en necesidades de recursos financieros de los que en ocasiones los municipios no
disponen. Las pruebas de los casos de estudio sealan que, ante esta situacin, algunos
municipios han optado por transferir al estado la realizacin de estas tareas tcnicas, a travs
de convenios de colaboracin, sin detrimento de la autonoma municipal.
Un ejemplo de esta colaboracin es el caso de Nuevo Len, en el cual las funciones
normativas catastrales y la concentracin de una base de datos catastral recaen en el
gobierno estatal, de tal manera que los municipios se ven beneficiados tanto de los sistemas
informticos como del apoyo tcnico recibido por parte del estado. De esta forma, la base de
datos catastral se encuentra actualizada y se proporciona de forma gratuita a los municipios,
generando sinergias importantes y aprovechando las economas de escala que esto presenta.
Tareasporrealizar
El gobierno federal y los gobiernos estatales deben garantizar la permanencia
de las acciones de modernizacin ante los cambios de personal directivo y de
administraciones
La reforma y la mejora de las instituciones del RPP y el Catastro se deben visualizar como
acciones continuas, que requieren de esfuerzos sostenidos a travs del tiempo. Los cambios
de personal directivo o de administraciones a causa de los ciclos polticos representan un
riesgo para la continuidad de los programas de modernizacin del RPP y los catastros.
Para garantizar la continuidad de las acciones de mejora, los gobiernos pueden adoptar
varias de las acciones identificadas en la lecciones detalladas anteriormente. Esto incluye el
compromiso con la modernizacin por parte de los mandos superiores del gobierno federal
y los gobiernos estatales, cambios al andamiaje legal, as como la creacin de una cultura de
modernizacin en el personal de los RPP y los catastros. Estas acciones se pueden complementar
con la participacin de la sociedad a travs de la Asociacin Nacional del Notariado Mexicano,
la Cmara Mexicana de la Industria de la Construccin, el Instituto Mexicano del Derecho
Registral A. C., el Instituto Mexicano del Catastro, los peritos valuadores, asociaciones civiles,
as como el sector educativo y acadmico, mediante los cuales se puede canalizar la exigencia
de permanencia de las polticas de modernizacin de los RPP y los catastros.
Los estados con rezagos en la modernizacin de los RPP y los catastros deben
adoptar acciones decididas y contundentes de mejora
Las mejores prcticas identificadas en este estudio indican que la dinmica de la reforma
es compleja, y que los elementos que en conjunto son necesarios para implementar una
modernizacin exitosa son complicados de establecer y de agrupar. No obstante, las pruebas
tambin sealan que la reforma y la modernizacin son posibles, y que se han llevado a cabo
con xito en numerosas entidades federativas de Mxico.
Los estados que de acuerdo con las ltimas mediciones de lnea base del Modelo Integral
del Registro Pblico de la Propiedad y del Modelo ptimo de Catastro se encuentran
rezagados en la adopcin de medidas de modernizacin pueden utilizar las experiencias de
las entidades federativas descritas en este informe como inspiracin y ejemplos a seguir
para adoptar medidas de mejora, lo cual deben hacer de forma decidida y contundente.
La Federacin y los estados deben acelerar los trabajos de modernizacin
de los catastros
A diferencia de la acciones de modernizacin de los RPP, que llevan casi dos dcadas de
aplicacin y evolucin, los esfuerzos de modernizacin de los catastros apenas comienzan.
Esta situacin, ms que representar una justificacin para el desempeo moderado en
la mejora de los catastros con relacin al Modelo ptimo (28% de promedio nacional
de avance), comparado con los RPP y su Modelo Integral (63% de promedio nacional de
avance), representa un reto para los gobiernos estatales y federales para acelerar la
modernizacin y lograr desempeos similares a los del RPP. De esta forma, la convergencia
en desempeo entre los RPP y los catastros derivar en la ampliacin de los beneficios que
acarrea la proteccin efectiva de los derechos de propiedad en Mxico.
Una ventaja existente es el aprendizaje y la experiencia con que cuentan tanto el gobierno
federal como los gobiernos estatales en la modernizacin de los RPP, lo cual se puede
utilizar para la aplicacin ms eficaz y eficiente de acciones de mejora en los catastros. Las
principales lecciones aprendidas, que incluyen la identificacin de aciertos, as como errores
que hay que evitar, pueden permitir la ejecucin de medidas de mejora de los catastros de
manera ms expedita.
Se debe reforzar la visin de integracin entre el RPP y los catastros
El componente con mayor rezago en el pas del Modelo Integral del Registro Pblico
de la Propiedad, de acuerdo con la ltima medicin de la lnea base, es la vinculacin con
otros sectores (44% de avance en promedio), que incluye la vinculacin con los catastros.
Asimismo, el componente de vinculacin con el RPP del Modelo ptimo de Catastro tiene
el desempeo ms bajo del pas (5% de avance en promedio), de acuerdo con la ltima
medicin de la lnea base. Estas cifras sugieren que se deben redoblar los esfuerzos de
vinculacin entre el RPP y los catastros.
La importancia de redoblar esfuerzos en la vinculacin RPP-Catastro tambin radica en
la necesidad de establecer una visin ms global, integral y comn de las polticas pblicas
de proteccin de los derechos de propiedad. Ambas instituciones generan informacin
sobre la situacin inmobiliaria y de predios en el pas, informacin que a su vez sirven de
insumo para desarrollar polticas encaminadas a favorecer el desarrollo econmico y social
de localidades y regiones, con impactos claros en la competitividad del pas. En la medida
que dicha informacin sea ms completa y de mejor calidad, lo cual incluye la congruencia
de los datos, las polticas pblicas econmicas y sociales sern ms eficaces. Y generar ms
y mejor informacin sobre los inmuebles y predios en el pas slo se puede lograr a travs
de una mejor vinculacin entre RPP y catastros.
Por ejemplo, la vinculacin entre las bases de datos del RPP y el Catastro, as como su
actualizacin en tiempo real, permitira que las polticas tributarias regionales y locales
estuvieran basadas en el valor real de los inmuebles (en vez de realizarse con base en el
registro histrico), lo que aumentara la recaudacin. Asimismo, en la medida que las bases
de datos del RPP y el Catastro converjan y sean congruentes en la informacin sobre un
mismo predio, ser posible representar espacialmente predios, manzanas, zonas urbanas y
rurales, aportando con ello elementos valiosos para la planeacin urbana y el ordenamiento
del territorio.
Por parte de los RPP, las acciones para reforzar la vinculacin con los catastros deben
incluir medidas para comunicar con ms eficacia los beneficios que la vinculacin
acarreara. Dicha comunicacin debe ir dirigida a los mandos superiores de los gobiernos
estatales, as como al resto de los servidores pblicos estatales interesados. Por el lado de
los catastros, debe implementarse una comunicacin similar a nivel municipal, insistiendo
en la importancia del papel de los catastros como generadores de informacin inmobiliaria,
ms all de las funciones recaudatorias que tradicionalmente han tenido.
La experiencia seala que una de las medidas favorecidas por algunos estados para
lograr esta vinculacin es la creacin de un instituto que consolide las actividades estatales
y registrales. Sin embargo, es necesario sealar que, aun sin la existencia de estos institutos,
es posible lograr una vinculacin efectiva, como es el caso del estado de Colima.
BIBLIOGRAFA203
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Mejores prcticas registrales y catastrales
en Mxico

Este trabajo est publicado en OECD iLibrary, plataforma que rene todos los libros, publicaciones peridicas y
bases de datos de la OCDE. Visite www.oecd-ilibrary.org y no dude en contactarnos para ms informacin.
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La proteccin de los derechos de propiedad en una economa es una precondicin para su crecimiento y
prosperidad. Una correcta implementacin de los derechos de propiedad, as como la definicin de sus
poseedores, implicar mayores niveles de seguridad y, con ello, mayor confianza y facilidad de acceso para la
inversin y el crdito, y para el desarrollo de innovaciones. Los RPP y los Catastros son instituciones clave dentro
de la economa de Mxico. Su objetivo principal es el de establecer y asegurar los derechos de propiedad y uso
de inmuebles brindando certidumbre y transparencia sobre los mismos. Su correcto manejo ser un catalizador
en la promocin de inversiones, productividad y crecimiento de cualquier economa.
El Programa de Modernizacin de Registros Pblicos de la Propiedad y Catastros (PMRPPC) del gobierno federal,
acompaado por los programas estatales anlogos, tiene como objetivo establecer a los RPP y los Catastros
como instituciones de vanguardia, haciendo nfasis en desarrollar adecuadamente sus elementos constitutivos
esenciales, a fin de lograr que dichas instituciones cumplan apropiadamente su cometido de proteger los
derechos de propiedad. El PMRPPC ofrece a las entidades federativas mexicanas apoyos tcnicos y financieros
para la mejora en el desempeo de los RPP y los Catastros. El programa contempla la medicin de parmetros
robustos y medibles, a travs del Modelo Integral del Registro Pblico de la Propiedad y el Modelo ptimo de
Catastro, adems de promover una visin integrada de RPP y Catastros.
En este estudio se documentan las mejores prcticas registrales y catastrales de entidades federativas
mexicanas, de acuerdo con los componentes del Modelo Integral y del Modelo ptimo. Los estados
documentados obtuvieron uno de los desempeos ms altos conforme a la ltima medicin de la lnea base que
evala el grado de desarrollo del RPP y Catastro en relacin con los modelos, respectivamente. En el caso del
RPP, los casos de xito incluidos abarcan los estados de Baja California, Colima, Guanajuato, Jalisco, Mxico,
Morelos, Quertaro y Yucatn. En el caso de Catastro, los casos de xito incluyen los estados de Morelos,
Campeche, Nuevo Len, Puebla y Sonora, as como el Distrito Federal.
Las mejores prcticas identificadas en este estudio sirven como ejemplo de compromiso, dedicacin y resultados
alcanzados en la modernizacin de los RPP y Catastros. Denotan cmo el liderazgo, los esfuerzos conjuntos,
los programas de trabajo claros y con objetivos alcanzables apoyados por una buena organizacin y
financiamiento adecuado hacen posible el cambio y la reforma. Por lo tanto, estas mejores prcticas representan
oportunidades de aprendizaje y lecciones a emular por el resto de las entidades federativas en Mxico en su
trabajo para mejorar y modernizar los RPP y Catastros.

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OCDE (2012) Mejores Prácticas Registrales y Catastrales en México

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OCDE (2012) Mejores Prácticas Registrales y Catastrales en México

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Mejores prcticas registrales y catastrales

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