Libro Universidad

UNIVERSIDAD, ORGANIZACIN E INCENTIVOS: DESAFOS DE LA POLTICA
DE FINANCIAMIENTOS FRENTE A LA COMPLEJIDAD INSTITUCIONAL
ANA MARA GARCA DE FANELLI
Mio y Dvila srl .minoydavila.com.ar www.minoydavila.com.ar www
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Prohibida su reproduccin total o parcial, incluyendo fotocopia, sin la autorizacin expresa de los editores. Primera edicin: marzo de 2005 ISBN: 84-95294-72-9 IMPRESO EN ARGENTINA Ilustraciones: Ilustracin de portada: Ana Fraile portada . lomo .
Diseo de portada e interior: Gerardo Mio, miembro de grupo de diseo creativo www .crestad.com.ar www.cresta.cresta-d.com.ar
UNIVERSIDAD, ORGANIZACIN E INCENTIVOS: DESAFOS DE LA POLTICA

DE FINANCIAMIENTOS FRENTE A LA COMPLEJIDAD INSTITUCIONAL
NDICE
Introduccin ......................................................................................... 21 PARTE I: MARCO

ANALTICO ....................................................................
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CAPTULO 1. La universidad pblica como organizacin compleja ........ 29 Enfoque interdisciplinario ................................................................ Organizacin, institucin y complejidad ..................................... Los objetivos de la universidad ........................................................ Estructura del proceso decisorio: regulacin externa y autonoma ........................................................................................ Tipos de autoridad acadmica .................................................... Niveles en que se concentra la autoridad ................................... Modalidades de ejercicio de la autoridad en los pases industrializados ................................................................ Diversidad institucional, funcional y disciplinaria ............................ El cambio en las universidades ........................................................ 30 32 34 37 40 40 43 47 52
CAPTULO 2. La eficiencia, los productos y los incentivos .................... 59 El concepto de eficiencia aplicado a las universidades .................... Tipos de bienes universitarios e intervencin estatal ....................... Externalidades ............................................................................ Imperfecciones en los mercados de capitales ............................ Informacin imperfecta ............................................................. Bsqueda de equidad .................................................................. Bienes preferentes ...................................................................... Tipos de bienes e intercambio .................................................... 60 65 66 70 71 71 72 73
La medicin y valuacin de los productos universitarios ................ La valuacin social de los productos universitarios ................... Estructura de incentivos .................................................................. Economas de produccin conjunta ................................................ Conclusiones ....................................................................................
74 76 82 84 86
CAPTULO 3. La asignacin de fondos: eficacia de los instrumentos frente a la complejidad organizacional y productiva ............................. 91 Los nuevos instrumentos de asignacin de fondos ......................... 94 Frmulas .................................................................................... 98 Contratos .................................................................................... 100 Dimensiones a analizar en las polticas de financiamiento ............... 101 Adecuacin de la relacin causal ................................................ 104 Capacidad para trasladar el mensaje a los centros de decisin y ejecucin ................................................................... 105 La calidad de la informacin ............................................................ 106 La coherencia de las polticas y los recursos financieros comprometidos ........................................................................... 107 PARTE II: LA
EXPERIENCIA INTERNACIONAL
.............................................. 109
CAPTULO 4. Frmulas y contratos en los Estados Unidos, el Reino Unido y Francia ..................................................................................... 111 La experiencia de los pioneros: Estados Unidos .............................. 113 Principales caractersticas de los instrumentos de asignacin utilizados ................................................................... 116 El caso del Estado de Tennessee ................................................ 119 Balance sobre el uso de frmulas ............................................... 123 Del reinado de la oligarqua acadmica al control de gestin del seudomercado: el Reino Unido ........................................................ 126 La frmula de la UFC de Inglaterra (HEFCE) ............................ 129 La descentralizacin de las decisiones de gestin financiera: los centros de costos ................................................................. 137 Contratos-programa dentro de una filosofa de la negociacin: Francia ............................................................................................. 140 La asignacin segn una frmula ............................................... 141 El contrato - programa ............................................................... 142 Balance de la experiencia internacional ............................................ 147
La congruencia de los cambios en el financiamiento, con la estructura de governance del sistema ..................................... 147 La compatibilidad de los cambios en el financiamiento, con el funcionamiento econmico de las universidades .................... 149 Las frmulas como instrumentos de poltica de financiamiento ............................................................................ 150 Los contratos como instrumentos de poltica de financiamiento ............................................................................ 151 PARTE III: EL
CASO ARGENTINO ...............................................................
155
CAPTULO 5. Demanda, recursos financieros y estrategias de las organizaciones: hechos estilizados ........................................................ 157 La demanda por educacin superior ................................................ 160 Los recursos financieros ................................................................. 166 Crecimiento y complejidad de la oferta organizacional ......................... 174 La heterogeneidad de las funciones de produccin de las universidades nacionales .................................................................. 181 Tamao ...................................................................................... 181 Insumos, procesos, producto y eficiencia ................................. 188 Desafos de las polticas pblicas en la construccin de respuestas a los problemas del sector universitario nacional ........... 204 Apndice .......................................................................................... 206 CAPTULO 6. Marco institucional y toma de decisiones ......................... 211 El marco institucional ...................................................................... 212 Grado de autonoma-control estatal ........................................... 214 Rgimen econmico-financiero .................................................. 216 El proceso de toma de decisiones .................................................... 220 Los objetivos organizacionales ................................................... 221 Formas de autoridad y actores en la gestin universitaria ......... 222 La gestin institucional ............................................................... 227 La gestin acadmica ................................................................. 230 La gestin econmico-presupuestaria ............................................. 231 Las polticas pblicas y la estructura de governance ...................... 234 CAPTULO 7. Asignacin por medio de frmulas ................................... 237 La reforma y la asignacin de fondos ............................................. 238 El diagnstico del PRES ............................................................. 238
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Nuevos mecanismos de asignacin de fondos ........................... 240 Asignacin sobre la base de frmulas ............................................. 245 El Profide .................................................................................... 246 Objetivos ............................................................................... 246 Mecanismo de asignacin: el modelo de costos estndar ..... 247 Modelo de asignacin de recursos del ao 2002 ...................... 254 Objetivos ............................................................................... 254 Mecanismo de asignacin ..................................................... 254 Tras los objetivos de equidad interinstitucional y eficiencia: balance de la experiencia argentina en el uso de frmulas .............. 259 Equidad interinstitucional............................................................ 260 Respondiendo a la presin de la demanda ............................. 260 Equidad horizontal versus equidad vertical ........................... 264 Medicin de los costos docentes .......................................... 265 Clculo del costo corriente de funcionamiento ..................... 267 El control de la calidad .......................................................... 270 Impacto en el proceso de toma de decisiones ...................... 271 Eficiencia .................................................................................... 272 Limitaciones de los indicadores de eficiencia ....................... 273 Planificando los recursos humanos profesionales ................ 276 Restricciones en el proceso decisorio ................................... 279 Balance del uso de frmulas como mecanismo de promocin del cambio en las universidades ....................................................... 280 Apndice .......................................................................................... 282 CAPTULO 8. Contratos competitivos de asignacin especfica ............. 287 El Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores ............... 288 Objetivos .................................................................................... 289 Mecanismo de asignacin .......................................................... 290 Montos y estructura del incentivo .............................................. 294 Beneficiarios ............................................................................... 297 El Fondo para el Mejoramiento de la Calidad ................................... 306 Objetivos .................................................................................... 306 Mecanismo de asignacin .......................................................... 307 Beneficiarios y montos asignados .............................................. 308 Contratos e incentivos en una organizacin compleja: evaluacin del FOMEC y los programas de incentivos ..................................... 317
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Criterios objetivos y transparencia ............................................. 318 Reformas orientadas a la mejora de la calidad ............................ 322 Mejora del cuerpo acadmico ............................................... 323 Planes estratgicos y reformas ............................................. 328 Balance del uso de contratos de asignacin especfica de fondos, para inducir el cambio organizacional ................................................... 330 Apndice .............................................................................................. 332 CONCLUSIONES ........................................................................................ 335 Complejidad organizacional y productiva de las universidades pblicas ..................................................................... 336 La multiplicidad de productos .................................................... 336 La funcin objetivo, difusa, y el proceso decisorio, altamente atomizado ................................................................................... 337 La coordinacin y la motivacin ................................................ 339 La diferenciacin institucional y la diversificacin de programas y actividades ............................................................. 340 Instrumentos de asignacin de fondos pblicos como inductores de cambios ....................................................................................... 342 Frmulas .................................................................................... 342 Contratos .................................................................................... 343 Condiciones para que los instrumentos del tesoro sean eficaces .............................................................................. 344 Las reformas en la asignacin de fondos en la Argentina ............... 345 Hechos estilizados sobre la trayectoria de la demanda, de los recursos y de las estrategias organizacionales ........................... 346 Marco institucional y estructura de gobierno y gestin ............. 348 Los nuevos instrumentos de asignacin de fondos .................... 349 Frmulas ............................................................................... 350 Contratos de asignacin especfica ....................................... 353 Balance sobre el uso de instrumentos de asignacin de fondos en la Argentina ................................................................................. 357 REFERENCIAS
BIBLIOGRFICAS ..................................................................
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INDICE
DE ESQUEMAS, CUADROS Y GRFICOS
Esquemas
1.1 Niveles de autoridad en el sistema de educacin superior ........... 1.2. El tringulo de coordinacin de Clark ......................................... 1.3. Elementos de la complejidad organizacional de la educacin superior ...................................................................... 1.4. Principales actividades de las universidades ................................ 2.1. Insumos, procesos y productos en el sector universitario ......... 2.2. La organizacin econmica de las universidades pblicas .......... 3.1. Mecanismos de asignacin de los fondos pblicos a la oferta universitaria ................................................................................. 3.2. Dimensiones de anlisis de las polticas pblicas de asignacin de fondos a las universidades ...................................................... 4.1. Relacin entre objetivos e instrumentos en la educacin superior ........................................................................................ 5.1. Indicadores seleccionados para caracterizar los insumos, procesos y productos de las universidades nacionales ............... 40 45 47 50 78 88 95 102 152 189
Cuadros
4.1. Indicadores demogrficos, econmicos y de educacin superior, seleccionados en los Estados Unidos, Reino Unido y Francia ...................................................................................... 112 4.2. Fuentes de ingreso de las instituciones de educacin superior norteamericanas por tipo de universidad (4-year institutions), 1995-1996 (en %) ....................................................................... 114
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4.3. Estndares de la frmula de financiamiento sobre resultados, utilizados por el Estado de Tennessee para el perodo 2000 al 2004 ................................................................................ 122 4.4. Ponderadores segn costo por grupo de disciplinas, Inglaterra 2002 ............................................................................ 131 4.5. Componentes de la asignacin del HEFCE a la investigacin de las universidades de Inglaterra, 2002-2003 ................................. 134 4.6. RAE rankings convertidos en ponderadores de financiamiento para cada unidad .......................................................................... 135 4.7. Caractersticas de las divisiones en la Universidad de Oxford, 2002 ............................................................................................. 139 5.1. Argentina. Crecimiento de la matrcula de educacin superior y de las universidades nacionales, 1906-2000 ............................. 163 5.2. Indicadores de financiamiento en la Argentina y en algunos paises de la OECD ....................................................................... 168 5.3. Argentina. Tendencias en el gasto pblico universitario y en la matrcula entre 1986 y 1999 (en %) ........................................... 170 5.4. Argentina. Salario inicial del personal docente de las universidades nacionales, 2000 ................................................... 172 5.5. Argentina. Salario inicial horario del personal docente de las universidades nacionales, 2000 ................................................... 172 5.6. Argentina. Salario del personal docente de las universidades nacionales con 15 aos de antigedad, 2000 .............................. 173 5.7. Argentina. Evolucin de las instituciones del sector universitario, 1970-2000 ................................................................................... 176 5.8. Argentina. Evolucin de las instituciones terciarias no universitarias, 1970-2000 ............................................................ 177 5.9. Argentina. Tamao promedio de las instituciones de educacin superior, 2000 ............................................................................. 177 5.10.Argentina. Distribucin de los nuevos inscriptos en las universidades nacionales segn disciplina, 1953 y 1997 (en %).......................................................................................... 178 5.11.Argentina. Clasificacin del sector de universidades nacionales en grupos segn tamao, 2000 .................................. 183 5.12.Argentina. Indicadores de los insumos de las universidades nacionales, 2000 .......................................................................... 191 5.13.Argentina. Indicadores de proceso de las universidades nacionales, 2000 .......................................................................... 195 5.14.Argentina. Indicadores del producto de las universidades nacionales, 2000 .......................................................................... 198
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5.15.Argentina. Indicadores de productividad de las universidades nacionales, 2000 .......................................................................... 6.1. Grado de autonoma de las universidad nacionales en la Argentina ..................................................................................... 6.2. Distribucin de la autoridad en las universidades nacionales de la Argentina ............................................................................. 7.1. Argentina. Principales diagnsticos y propuestas de polticas para el sistema de educacin superior argentino: Proyecto de Reforma de la Educacin Superior (PRES) ................................ 7.2. Argentina. Distribucin del presupuesto universitario a travs de Programas Especiales y Reforma Laboral. Participacin sobre el total, 1993-2000 ............................................................. 7.3. Argentina. Instrumentos de asignacin de los fondos pblicos al sector universitario nacional, 1993-2002 ................................. 7.4. Modelo de asignacin de recursos 2002. Matriz Disciplinar Estndar de la disciplina en las Ciencia Econmicas ................... 7.5. Modelo de asignacin de recursos 2002. Distribucin de los inscriptos y reinscriptos por cada ao de la carrera ................... 7.6. Comparacin de costos observados y estimados en dos universidades nacionales segn variacin en los datos utilizados ...................................................................................... 7.7. Cantidad de mdicos cada mil habitantes, hacia 1997. Varios pases seleccionados ........................................................ 7.8. Graduados universitarios segn ttulo de grado en 1996. Pases seleccionados de Iberoamrica (en %) ............................ 8.1. Fondos asignados por Leyes de Presupuesto Nacional al Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores y al FOMEC, 1994-2002, en pesos de cada ao ............................... 8.2. Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores. Variacin en la participacin de las categoras ms altas (I+II) sobre el total de docentes-investigadores segn universidades, entre 1997 y 2000 (en %) ........................................................... 8.3. Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores. Ejemplos de puntajes otorgados en la categorizacin .................. 8.4. Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores. Montos a percibir segn dedicacin a la investigacin y categora .......... 8.5. Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores. Montos mensuales percibidos en el ao 2001 .......................................... 8.6. Argentina. Remuneraciones promedio de algunos cargos de las universidades nacionales, 2000 ..............................................
200 214 223
239
241 242 256 256
270 277 278
288
292 294 295 295 296
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8.7. Programa de incentivo a los Docentes-Investigadores. Incremento del ingreso que percibe el docente-investigador en algunas categoras (en %), 2001 ................................................. 297 8.8. Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores. Evolucin del nmero de docentes-investigadores que perciben el incentivo, 1994-2000 ............................................................... 298 8.9. Docentes Incentivados respecto del plantel docente de dedicacin exclusiva, 2000 (en %) ............................................. 301 8.10.Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores. Docentes-investigadores que perciben el incentivo por categora equivalente de investigacin, segn rea de conocimiento, 2000 (en %) ......................................................... 302 8.11.Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores. Cantidad de proyectos por docente investigador total y categora I y II, 2000 .................................................................. 304 8.12.FOMEC. Cantidad de proyectos y montos en miles de pesos asignados en el total de las convocatorias (1995-1999) segn universidad nacional e indicador de montos respecto al total de alumnos ....................................................................................... 309 8.13. FOMEC. Tasa de xito segn montos y proyectos y porcentaje de rechazos de proyectos en la instancia de calidad y en la instancia de pertinencia e impacto, 1995-1999 ........................... 311 8.14.FOMEC. Cantidad de proyectos y proporcin de rechazos por cada instancia de evaluacin ................................................. 313 8.15.FOMEC. Cantidad y monto de proyectos aprobados por disciplina 1 a 5 Convocatoria, 1995-1999 (en miles de pesos) e indicador de monto por alumno ................................................ 315 8.16.FOMEC. Montos aprobados por rubro de financiamiento y disciplina, en porcentajes sobre el total de la disciplina, 1 a 5 Convocatoria, 1995-1999. ........................................................... 315 8.17. Universidades Nacionales. Evolucin del indicador alumnos de grado por cargo docente con dedicacin exclusiva, 1989-2000 ................................................................................... 324 8.18. Universidad de Buenos Aires. Porcentaje de cargos docentes con dedicacin exclusiva y ad honrem sobre el total en cada unidad acadmica, 2000 .............................................................. 325
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Lista de grficos
5.1. Evolucin y tendencia de la matrcula de las universidades nacionales, 1906-2000 ................................................................ 5.2. Evolucin de la matrcula de las universidades nacionales, privadas y terciarios no universitarios, 1906-2000 .................... 5.3. Tasa de crecimiento de la matrcula de las universidades nacionales, 1907-1950 (en %) ................................................... 5.4. Tasa de crecimiento de la matrcula de las universidades nacionales, 1950-2000 (en %) ................................................... 5.5. Argentina. Evolucin del gasto universitario, 1980-1999 ........... 5.6. Argentina. Gasto pblico universitario a precios de 1991 .......... 5.7.a. Argentina. Relacin inscriptos a las Universidades Nacionales y egresados de enseanza media por jurisdiccin, 2000 ............................................................................................ 5.7.b.Argentina. Relacin inscriptos a las Universidades Nacionales y egresados de enseanza media por jurisdiccin sin ciudad de Buenos Aires, 2000 .............................................. 5.8. Proporcin de alumnos de las universidades nacionales que trabajan ms de 35 horas por semana (1994) ............................ 5.9. Indicador del gasto corriente por alumno en las universidades nacionales, 2000 .................................................. 5.10. Indicador del gasto corriente por egresado en las universidades nacionales, 2000 .................................................. 7.1. Costo de funcionamiento de las universidades nacionales, 1994 ............................................................................................ 7.2. Indicador de convergencia del gasto por alumno de las universidades nacionales, 1986-2000 ......................................... 7.3.a. Costo de funcionamiento de las universidades nacionales (sin recursos propios), 1994 ...................................................... 7.3.b. Costo de funcionamiento de las universidades nacionales, 1994 ............................................................................................ 8.1. Docentes-investigadores segn dedicacin en porcentajes, ao 2000 ..................................................................................... 160 161 161 162 169 171
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188 190 194 194 251 263 268 269 300
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A Jos Mara, Paula y Sebastin
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INTRODUCCIN
Hasta hace slo unas dcadas, la universidad como objeto de estudio de las ciencias sociales no despertaba gran atencin. Desde mediados del siglo XX, sin embargo, esa apata se fue transformando de forma paulatina pero firme en inters creciente. Como es habitual en las ciencias sociales, este cambio de actitud en el plano analtico fue en gran medida motorizado por los desafos que planteaban los cambios sociales que se estaban produciendo. Y, entre esos cambios, no cabe duda que la presin creciente de la clase media urbana por acceder a las casas de altos estudios tuvo un papel clave. La expansin de la demanda transform radicalmente todo el escenario de la educacin superior y cre nuevos problemas organizacionales, econmicos y de poltica pblica. Un hecho que torn ms compleja la situacin fue que, al tiempo que la demanda de educacin superior se expanda, el sector pblico enfrentaba una variedad de presiones adicionales para que cumpliera con las funciones que tericamente deba atender el Estado de bienestar, tal como se lo conceba en la inmediata posguerra. De todo esto resultaron aumentos del gasto y de la participacin del sector pblico que seran difciles de sustentar en el largo plazo, debido tanto a los desequilibrios presupuestarios como a la creciente complejidad de las funciones econmicas del Estado. La potencialidad de estos hechos para generar desequilibrios macroeconmicos e ineficiencia productiva, pas en gran medida desapercibida en el perodo de optimismo social y alto crecimiento que sigui a la guerra. En los aos setenta y ochenta, no obstante, la percepcin del papel del Estado cambi dramticamente, debido en buena medida a una sucesin de hechos traumticos en lo macroeconmico, como la crisis del dlar, a los shocks petroleros en los pases desarrollados y a la crisis de la deuda en Amrica latina. La situacin de menor crecimiento e inestabilidad que sigui a estos hechos oblig a reconsiderar una serie de cuestiones tanto en lo relativo al equilibrio
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macroeconmico como en lo atinente a la eficiencia del gobierno en la provisin de servicios. En este nuevo contexto, el Estado del bienestar resign su lugar de privilegio en favor de polticas econmicas centradas en el control del dficit fiscal y la reduccin del tamao del sector pblico. Esto fue particularmente as en los pases en desarrollo que, en los noventa, trataran de introducir reformas estructurales en el sector pblico inspirados en el llamado Consenso de Washington (Williamson, 1990). La Argentina, que al emerger de la crisis de la deuda de los ochenta mostraba profundos desequilibrios presupuestarios al tiempo que experimentaba un crecimiento marcado en su matrcula y en la presin de nuevos estratos sociales por acceder a la universidad, no fue una excepcin en relacin con estos hechos. En el escenario social y econmico del ltimo cuarto de siglo, en suma, el desafo para las polticas pblicas de educacin superior qued planteado en trminos de un dilema muy especfico: qu polticas disear e implementar para dar respuesta al deseo de los jvenes por acceder a estudios de nivel superior y evitar al mismo tiempo que el gasto pblico siguiera aumentando al ritmo que lo haca la matrcula. Es bastante natural pensar que las polticas pblicas orientadas a enfrentar este desafo no podrn ser unilaterales e involucrarn necesariamente una batera de estrategias e instrumentos. Ellas seguramente abarcarn no slo ajustes en el gasto pblico y mayor participacin privada sino tambin cambios institucionales y organizacionales. Cambios que debern ser capaces de mejorar la eficiencia en la produccin del servicio y en la asignacin de los recursos que la sociedad destine a la educacin superior, sin sacrificar el objetivo ltimo y superior de poner el conocimiento al alcance de todos. De hecho, la observacin de la experiencia internacional y local muestra que la presin del desafo que se expresa en el dilema anterior produjo tanto respuestas de poltica gubernamental como cambios generados endgenamente por las mismas instituciones y organizaciones universitarias en respuesta a sus problemas. Un primer conjunto de respuestas y cambios endgenos de gran importancia consisti en la aparicin de nuevos diseos institucionales, bsicamente a travs de la creacin de carreras e instituciones de educacin superior no universitaria, de menor costo y con ms rpida salida laboral. Pero en los ochenta las soluciones propuestas comenzaron tambin a enfatizar la cuestin del financiamiento. Dos puntos muy concretos que se plantearon fueron: 1) qu agentes econmicos deben aportar los fondos requeridos por la expansin del gasto y a travs de qu mecanismos de financiamiento; 2) cmo deben asignarse esos fondos para garantizar un uso eficiente y equitativo y, ms especficamente, cmo deben distribuirse entre las universidades estatales y, dentro de ellas, entre las distintas actividades. El primer punto ha recibido gran atencin en la literatura especializa-
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da nacional e internacional. El segundo, en cambio, ha sido mucho menos estudiado, tanto en los aspectos analticos como aplicados. Analizado desde un alto nivel de abstraccin, el objetivo de este libro podra definirse como el de contribuir al conocimiento de las cuestiones que plantea el dilema antes mencionado, ya sea en el plano de los cambios organizacionales e institucionales como en el de las polticas. En un sentido ms especfico, no obstante, una cuestin concreta que nos interesa estudiar analtica y empricamente es una relacin de feedback. Esto es, por una parte, cmo las polticas pblicas pueden influenciar las estructuras institucionales y las dinmicas de comportamiento organizacional a travs de un instrumento concreto: la asignacin de fondos pblicos; y, por la otra, cmo las organizaciones y las instituciones con sus inercias y caractersticas afectan la eficiencia en la asignacin de fondos pblicos o cambian los objetivos buscados por las polticas. Para estudiar esta cuestin, tanto en el plano analtico como en su aplicacin, hemos enfocado el anlisis en la cuestin de la asignacin y distribucin de fondos, por dos razones: por un lado, la contribucin marginal de este trabajo al conocimiento puede ser de mayor valor debido a la escasez de estudios sobre el tema; por el otro, se trata de un tema de vital importancia prctica en el caso de la Argentina, que es el que estudiaremos en detalle. La perspectiva terica a partir de la cual se ha abordado el diseo de los instrumentos de asignacin de fondos pblicos ha sido, hasta el momento, acotada. Ha omitido las importantes diferencias que median entre el funcionamiento tpico de una empresa y las organizaciones sin fines de lucro de alta complejidad, como son las universidades pblicas. Con el propsito de superar esa limitacin, en este trabajo enfocamos esta cuestin desde una perspectiva interdisciplinaria. Dicha perspectiva nos permitir apreciar que no existe una relacin causal directa entre la implementacin de una poltica de financiamiento y el impacto sobre la organizacin, como implcitamente suele asumirse. Por el contrario, la evidencia emprica sugiere que el resultado final de la aplicacin de los instrumentos del tesoro se encuentra en muchas ocasiones indeterminado y que esa indeterminacin se relaciona con la suerte que corren los incentivos econmicos cuando atraviesan la caja negra de la organizacin. El enfoque que adoptamos en esta investigacin nos llevar naturalmente a adentrarnos en el anlisis de la caja negra de la organizacin universitaria. Enfatizaremos, en particular, aquellas dimensiones organizacionales y productivas que inciden directamente sobre la suerte de los nuevos instrumentos de asignacin. En trminos de Simon (1988), podramos decir que este trabajo busca fundamentalmente aclarar cul es el conjunto de premisas de las cuales se parte en el proceso de decisin de las polticas pblicas sobre el financiamiento universitario.
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El origen y la naturaleza de los recursos que se distribuyen merecen una consideracin central a la hora de discutir cmo se los asignar. Quienes asignan recursos en distintos niveles, buscan asegurarse que los mismos sean utilizados por los receptores del modo ms eficiente y efectivo para alcanzar los objetivos originalmente predeterminados; y, salvo que confen plenamente que los receptores comparten sus mismos fines y valores, buscarn influenciarlos para que acten del modo deseado. En el caso que nos ocupa, esto es, la asignacin de fondos pblicos a las universidades, una restriccin fundamental torna complejo el problema de coordinar objetivos desde el Estado (Jensen y Meckling, 1976). Un desafo es, entonces, disear mecanismos o reglas que permitan armonizar los intereses de las autoridades de las instituciones de educacin superior con los intereses de los responsables de las polticas en el gobierno central. La cuestin se plantea en trminos de timonear a distancia a las instituciones de educacin superior, conducindolas hacia una mejora de la eficiencia y la calidad en la provisin del servicio pblico educativo (Neave y Van Vught, 1994). Empero, es claro que difcilmente se puede timonear un barco del cual se desconoce o se ignora su estructura y funcionamiento. Implcitamente este timoneo a distancia parte de una visin de las polticas pblicas que presupone que los incentivos y seales del Estado son causas necesarias y suficientes para motorizar el cambio en las universidades. Por el contrario, en este trabajo mostramos que esta visin de la promocin del cambio es incompleta, dado que no parte de una diagnstico de la complejidad del comportamiento organizacional y del sistema de instituciones de educacin superior. En este sentido, este libro tiene un doble propsito. Por un lado, mostrar que la universidad es una entidad compleja, caracterizada por multiplicidad de objetivos y de productos y con un proceso de toma de decisiones atomizado; en este sentido consideramos que este propsito encuentra su justificacin en que se trata de una visin de la complejidad universitaria no analizada hasta el momento en estos trminos, integrando en el anlisis tanto la perspectiva de la teora de la organizacin como la de la teora microeconmica de la produccin. Por el otro, el propsito es tambin analizar cmo repercute esta complejidad en el diseo de las polticas pblicas, identificando adems aquellas condiciones que facilitan que las nuevas herramientas tengan mayor probabilidad de ser eficaces, en trminos del logro de los objetivos de eficiencia, equidad interinstitucional y calidad. Los problemas emergentes del impacto de las polticas de modernizacin de la educacin superior se potencian en el caso argentino, por el contexto de alta inestabilidad econmica y poltica y por los bajos recursos destinados a la educacin superior y a la investigacin en general. En este marco,
INTRODUCCIN |
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resulta aun ms prioritario descubrir aquellas propiedades de las organizaciones universitarias y de las polticas pblicas que favorecen u obstaculizan alcanzar niveles superiores de prestacin del servicio educativo. La experiencia internacional y, particularmente, la muestra es el laboratorio elegido para analizar empricamente la gestin universitaria que surge de este carcter de observar a la universidad como organizacin y produccin compleja y las polticas de la misma que tratan de promover un cambio exgeno. Para ello, analizamos los rasgos organizacionales de las universidades pblicas argentinas y el diseo de polticas de financiamiento orientadas a crear nuevos mecanismos de asignacin de los fondos pblicos. El libro est organizado en tres partes y una conclusin. En la primera parte, que consta de tres captulos, se formula un marco analtico para estudiar las universidades pblicas y las polticas de asignacin desde la premisa de la complejidad organizacional. Para ello tomamos en cuenta los aportes realizados desde la teora de las organizaciones en el campo de la sociologa, la administracin y la economa. La segunda parte, examina la experiencia internacional. Tener en cuenta esto es vital pues los hechos estilizados de la experiencia internacional y la interpretacin que de ellos se hace tienen gran influencia no slo porque se utilizan en la literatura analtica sino tambin, y quiz fundamentalmente, porque son fuente de efectos de demostracin que influyen significativamente las percepciones de los hacedores de poltica y de la opinin pblica en general. Estos hechos estilizados que estudiamos se centran en tres casos que han sido clave en calidad de modelos a imitar por los pases de Amrica latina y por otros pases industrializados y en desarrollo: Estados Unidos, el Reino Unido y Francia. En los tres se analizan los principales instrumentos de financiamiento instrumentados para influir sobre el comportamiento de las organizaciones universitarias, evaluando la capacidad de estas herramientas para alcanzar los fines de las polticas y las condiciones que se deben dar para su mejor funcionamiento. La tercera parte est dedicada al estudio del caso argentino, aplicando el marco analtico desarrollado en la primera parte y las enseanzas que se desprenden de la segunda, tras el anlisis de la experiencia internacional en materia de instrumentos de asignacin. Se comienza estudiando en el Captulo 5 la expansin de la demanda de educacin superior y las respuestas a la presin de dicha demanda desde el lado de los recursos pblicos, la dinmica de crecimiento organizacional y las estrategias particulares de las universidades que se fueron cristalizando en distintas funciones de produccin. Se contina el anlisis en el Captulo 6, donde se examinan el marco institucional y el proceso decisorio en las universidades nacionales, delimitando en particular el grado de autonoma-control que poseen. Se ha prestado particular
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atencin a aquellos aspectos del marco institucional y del proceso de decisin universitaria que ataen a la definicin de los planes de produccin, dimensin sobre la cual busca incidir la poltica de financiamiento universitario. Este conjunto de elementos analizados en el Captulo 5 y en el 6 permitieron identificar los problemas principales del sector universitario pblico en la Argentina y las restricciones institucionales y financieras con las cuales las polticas pblicas deben operar; en particular, las respuestas que se brindaron tanto desde la dinmica propia de las organizaciones como desde la evolucin del gasto pblico, en un marco de alta inestabilidad poltica y macroeconmica, que generaron una serie de problemas que afectaron la equidad, la eficiencia y la calidad del sector. Una respuesta a estos problemas fue la formulacin de polticas pblicas desde la Secretara de Polticas Universitarias a partir del ao 1993 y, en particular, la bsqueda de la promocin del cambio organizacional mediante el uso de instrumentos de financiamiento. En el Captulo 7 se brinda una sntesis del diagnstico del cual parti este proyecto de reformas y la batera de instrumentos diseados para enfrentarlos. En ste y en el Captulo 8, concentramos la atencin en el anlisis de las tres polticas de asignacin de fondos pblicos a las universidades ms importantes creadas en el marco de este proyecto de reforma. De modo particular, estas polticas han adoptado dos formas centrales: 1) la asignacin de una suma global a travs del empleo de una frmula para promover la equidad interinstitucional y la eficiencia interna; y 2) la asignacin por va competitiva de fondos destinados a la mejora de calidad, tales como la introduccin de incentivos para los docentes-investigadores o el concurso competitivo de fondos para proyectos de mejora, como fue el caso del FOMEC (Fondo para el Mejoramiento de la Calidad). Analizamos, entonces, estas polticas en los dos ltimos captulos examinando, en primer lugar, si los diagnsticos que les dieron fundamento contemplan una descripcin de las propiedades complejas de estas organizaciones, en trminos tanto de su estructura de governance como respecto a su funcin de produccin; y en segundo lugar, estudiamos en qu medida cada una de estas polticas es pensada desde una estrategia global de cambio tendiente a enfrentar los problemas centrales del sector. Finalmente, evaluamos las limitaciones de estos instrumentos para inducir estos procesos de transformacin en trminos tcnicos (la calidad de las seales y de los indicadores) y segn su capacidad de influir sobre aquellos que definen los planes de produccin.
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PARTE I MARCO ANALTICO
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CAPTULO 1 LA
UNIVERSIDAD COMO ORGANIZACIN COMPLEJA
Un propsito central de este trabajo es analizar la capacidad de los nuevos mecanismos de financiamiento universitario para promover su eficiencia, calidad y equidad interinstitucional. Si abordramos esta cuestin de la forma que es tradicional, deberamos privilegiar el estudio de cmo la poltica de financiamiento afecta a la funcin de produccin universitaria a travs de mecanismos que actan por la va de los incentivos. Consideramos, sin embargo, que esta forma de encarar el problema sera demasiado estrecha. En particular, porque ello implicara no tener en cuenta las limitaciones intrnsecas al concepto de funcin de produccin, limitaciones que son un obstculo para una cabal comprensin de la complejidad que reviste tpicamente la respuesta organizacional a los estmulos econmicos. Es clave tomar en consideracin que esta respuesta no depender nicamente de un clculo preciso de los costos y los beneficios, sino tambin de factores como la capacidad de gestin y de autorregulacin de las instituciones universitarias y que esos factores, a su vez, son determinantes primarios de la habilidad de una determinada organizacin para ubicarse sobre la frontera de eficiencia, manteniendo ciertos niveles de calidad. Se sigue de este argumento que, para evaluar polticas y performances especficas en el mbito de la educacin superior, es necesario comprender el funcionamiento de la universidad en tanto organizacin compleja. Este captulo est enteramente dedicado al anlisis de la complejidad organizacional de la universidad y lo mismo ocurre con el Captulo 2, cuyo objetivo es incorporar el estudio del funcionamiento econmico de estas organizaciones.
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Enfoque interdisciplinario
En qu medida es posible establecer una relacin causal entre las polticas de financiamiento universitario y los cambios en la gestin y el funcionamiento de las universidades? La respuesta a esta pregunta es vital para nuestros objetivos y el primer paso para contestarla es contar con un marco analtico que tome en cuenta la complejidad intrnseca que es tpica de la organizacin que encontramos en el mbito de la educacin superior. Especficamente, la complejidad de esa organizacin se expresa en: a) La multiplicidad de bienes que produce, que denotan la variedad de sus fines organizacionales y de su papel en la sociedad y en la economa. b) El proceso decisorio en el cual, gracias al estatus particular que le brinda la autonoma acadmica e institucional, intervienen mltiples actores, dentro y fuera de la organizacin, cada uno de los cuales detenta un peso diferente en funcin de la estructura interna del gobierno y de acuerdo con el grado de coordinacin ejercido por el Estado o el mercado. c) La variedad y especificidad de los mecanismos de coordinacin y motivacin para la produccin econmica del servicio educativo universitario. d) La diferenciacin institucional y diversificacin de programas que caracterizan al campo de la educacin superior, donde conviven establecimientos de gestin pblica y privada, terciarios y universitarios, y en todos los cuales se ofrece una gran variedad de ttulos de grado y posgrado en diversos campos disciplinarios. Esta complejidad del objeto de anlisis reclama, naturalmente, un abordaje interdisciplinario. Por lo tanto, no debera sorprender que nuestro enfoque incorpore herramientas analticas y hallazgos provenientes tanto del campo de la teora de las organizaciones como de la teora econmica de las organizaciones industriales y de la educacin. Dentro de los estudios que abordan la educacin superior desde una perspectiva organizacional, se destaca el enfoque internalista desarrollado por Burton Clark (1992), centrado en el anlisis del marco institucional de la organizacin universitaria. Dicho anlisis comprende el estudio de la naturaleza especfica del conocimiento como materia prima en torno a la cual se organiza la actividad de la universidad, el modo en que son concebidas y ordenadas las tareas y las actividades principales, las normas y valores primarios de los actores, la distribucin de la autoridad, quines y cmo coordinan estas actividades y cul es la capacidad de innovacin y cambio organizacional.
CAPTULO 1 - LA UNIVERSIDAD COMO ORGANIZACIN COMPLEJA |
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Desde su visin internalista, Clark llama la atencin frente al error de analizar el cambio dentro de las organizaciones universitarias como producto de fuerzas externas que, o bien alcanzan su objetivo de producir la transformacin deseada, o bien resultan neutralizadas por la inmovilidad de aqullas, desatendiendo as la necesidad de evaluar la compatibilidad entre las demandas por el cambio y los patrones de funcionamiento organizacional. En tal sentido, seala que la identificacin de una determinada demanda no es ms que el punto inicial del anlisis. A lo cual agrega::
Incluso el surgimiento y el temprano desarrollo de formas nuevas requiere una buena dosis de anlisis internalista si hemos de captar la diferencia entre lo significativo y lo trivial (Clark, 1992: 20-21).
En los anlisis de las polticas pblicas implementadas en la educacin superior es comn constatar que se asume implcitamente que la sola puesta en marcha de las polticas presupone su xito, cuando quizs todo lo que habr de ocurrir sern modificaciones superficiales en la estructura de la organizacin, sin consecuencias para el ncleo duro de funcionamiento de esta ltima. En este sentido, las polticas de financiamiento y de distribucin de fondos implementadas en el sector universitario no constituyen una excepcin. Por lo tanto, como en nuestro estudio de estas polticas nos proponemos tomar en consideracin de manera relevante la advertencia del enfoque internalista de Clark, es lgico que para cumplir con el objetivo ltimo de evaluar la potencialidad de cambio de tales polticas, nuestro trabajo se proponga como primer paso analizar los patrones de funcionamiento de las organizaciones universitarias pblicas. Las polticas pblicas que se basan en mecanismos de financiamiento asignan un papel central a los incentivos econmicos como vehculos de promocin del cambio organizacional. Por ello es necesario complementar y enriquecer el enfoque internalista con las herramientas que nos brinda el anlisis econmico, sobre todo en lo relativo a la cuestin de la motivacin, la informacin y la coordinacin. En este sentido, son vitales para nuestros propsitos analticos los aportes que ha realizado en aos recientes el enfoque neoinstitucionalista en economa. Nos referimos, especficamente, a las innovaciones conceptuales incorporadas por un conjunto de tericos de la economa, y que ponen el acento en la interaccin entre lo institucional y lo econmico. Sin formar explcitamente parte de una escuela, estos tericos1
1 Nos referimos centralmente a Douglas North (1990), a Oliver Williamsom (1996) y a los aportes, desde una perspectiva un poco distinta de los anteriores, realizada por Paul Milgrom y John Roberts (1992). Para un buen anlisis de los aportes de este grupo de economistas ver, por ejemplo, Eggertsson (1990).
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se han ocupado de los problemas que plantean la coordinacin y la motivacin de los agentes econmicos, y lo han hecho a travs del estudio del intercambio de los derechos de propiedad, los contratos incompletos, la informacin costosa y la conducta oportunista. La preocupacin central de estos autores ha sido el anlisis de la empresa productiva. A partir de estos aportes hemos estructurado un marco analtico que expondremos a continuacin. Este marco supone un trabajo particular de elaboracin pues es necesario utilizar, sin violar el principio de consistencia, elementos provenientes de diversas vertientes tericas y disciplinarias. Comenzaremos por aclarar algunas cuestiones en torno a los conceptos de organizacin, institucin y complejidad y, posteriormente, analizaremos en este captulo y en el prximo la organizacin universitaria centrndonos en aquellas preguntas cuyas respuestas explican su estatus de organizacin compleja. Estas preguntas son, concretamente: Qu objetivos persigue la universidad? Son las universidades pblicas homogneas en torno a la funcin objetivo? Cun autnomas son las universidades? Cul es el papel del Estado y del mercado en la coordinacin de la educacin superior? Cmo se distribuye la autoridad entre los distintos niveles organizacionales y entre los diversos actores de este campo organizacional? En qu medida la estructura de gobierno define estilos distintos de gestin? Cul es el grado de diferenciacin que tiene la organizacin universitaria en trminos institucionales, disciplinarios y funcionales? Cambian las universidades como respuesta frente a las polticas pblicas? En qu medida el funcionamiento econmico de las universidades pblicas difiere del de otras organizaciones, como son las empresas u otras entidades pblicas? Mientras que la ltima pregunta ser materia de anlisis del Captulo 2, a continuacin nos ocuparemos de sealar cules son algunas de las respuestas posibles al resto de estas cuestiones.
Organizacin, institucin y complejidad

La nueva economa institucional define a las instituciones como el conjunto de normas formales e informales que, en tanto restricciones, definen la interaccin humana. Las instituciones estructuran los incentivos en el intercambio que ocurre entre las personas, sea ste de tipo poltico, social o econmico, y definen y limitan el conjunto de opciones de los individuos.
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Incluyen tanto aquello que les est vedado como bajo qu condiciones pueden realizar ciertas acciones (North 1990)2. Por su parte las organizaciones son definidas como:
Entidades tiles diseadas por sus creadores para maximizar la riqueza, los ingresos u otros objetivos definidos por las oportunidades que proporciona la estructura institucional de la sociedad (North 1990: 73).
Cabe destacar que las organizaciones no son, empero, siempre socialmente tiles pues pueden llegar a desarrollar incentivos perversos, orientados a servir los intereses de sus miembros ms que los de la colectividad. Ello es posible por la existencia de contratos que delegan derechos de propiedad de facto a algunos de sus integrantes3. Los derechos de propiedad de facto derivan de la habilidad de ciertas personas para utilizar una propiedad en su propio beneficio, aun cuando no sean los propietarios legales (de jure) de la misma. De ah que un elemento importante del anlisis de las organizaciones sea cmo se distribuyen los derechos de propiedad entre sus miembros (North, 1990). Dado nuestro inters en evaluar la efectividad de los nuevos mecanismos de financiamiento universitario en tanto fuerzas de cambio organizacional, esta literatura ser de gran ayuda para identificar qu aspectos de las organizaciones universitarias deben privilegiarse en el anlisis. En particular, esta literatura conduce naturalmente a examinar la estructura institucional que gobierna el accionar de los miembros de la organizacin; estructura sta que contiene normas tanto formales (constituciones, leyes, estatutos, reglamentos, contratos, procedimientos internos) como informales (tica, confianza, cdigos implcitos de conducta). Asimismo, el anlisis institucional de las universidades pblicas nos brindar un mejor conocimiento de la es2 Si bien la inclusin de la dimensin institucional como reglas de juego es novedosa en el campo de la economa, es de antigua data en la teora sociolgica. La hallamos tanto en el pensamiento de Talcott Parsons (1945, 1951) como en la obra ms moderna de Anthony Giddens (1995). Un sistema de derechos de propiedad es un mtodo por el cual se asigna autoridad a ciertos individuos para seleccionar, dados ciertos bienes especficos, cualquier uso dentro de la clase de aquellos que no estn prohibidos.(Alchian, 1965; citado en Eggertsson, 1990: 33). Usualmente se distinguen tres tipos de derechos de propiedad: 1) Derecho de uso de un bien, donde se define los usos legtimamente posibles de este bien. 2) Derecho de obtener ingreso a partir de un bien y establecer contratos con otros individuos. 3) Derecho a transferir permanentemente a otra parte los derechos de propiedad sobre los bienes.
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tructura de incentivos que rige el comportamiento de las organizaciones universitarias y de sus miembros. Sobre la base de este enfoque podremos examinar con mayor precisin si las polticas de financiamiento universitario son capaces de modificar la estructura de incentivos y si es razonable esperar que la introduccin de nuevos mecanismos de asignacin de fondos genere las respuestas organizacionales y los resultados educativos que se esperan. Al comienzo de este captulo caracterizamos a la universidad como una organizacin compleja, sealando distintos planos institucionales y tecnolgicos donde esta complejidad se expresa. Seguidamente vamos a ocuparnos de analizar estos distintos planos en la organizacin universitaria examinando: Los objetivos organizacionales: las normas formales e informales que delimitan su funcin objetivo La estructura de gobierno: grado de autonoma frente al Estado y al mercado, derechos de propiedad de jure y de facto y distribucin de la autoridad La estructura acadmica y su diferenciacin institucional y funcional: las reglas que rigen la transmisin y produccin de conocimiento en distintos campos del conocimiento y el grado de integracin de la estructura institucional.
Los objetivos de la universidad

Uno de los aspectos en los cuales se refleja la complejidad de la universidad es en la delimitacin de los objetivos que persigue. En el sector privado, las empresas producen bienes y servicios con el fin de generar beneficios para sus propietarios; por lo que su objetivo primario se expresa usualmente como la maximizacin de estos beneficios. En contraste, basta listar algunos de los objetivos de la educacin superior para apreciar el grado de complejidad de esta institucin. Entre ellos podemos mencionar los siguientes: 1) La formacin de profesionales para el mercado de trabajo (gobierno, empresas, sector acadmico). 2) La formacin de cientficos para la produccin y transmisin del conocimiento en las ciencias. 3) La formacin de lderes polticos y empresariales. 4) La formacin de ciudadanos dotados de mayor conocimiento y cultura general. 5) La produccin de nuevo conocimiento cientfico.
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6) La produccin de servicios de asistencia tcnica, consultora y transferencia tecnolgica al sector productivo y a la comunidad. 7) La mejora de la distribucin del ingreso a travs de la provisin de oportunidades de movilidad social ascendente. 8) La provisin de un conocimiento independiente de los gobiernos y de los partidos polticos, teniendo por valor orientativo la bsqueda de la verdad. 9) Constituirse como un polo de desarrollo econmico local. 10)Preservar y diseminar los valores culturales. Podemos agrupar estos diez objetivos especficos en tres de carcter general (expresados normalmente en los estatutos que definen su misin y funcin, y coincidentes con las tres funciones clsicas de la universidad), y en otro conjunto de objetivos no siempre explcito de generacin de bienes sociales, que benefician a la sociedad en su conjunto, esto es, a su desempeo social, econmico o poltico: Objetivos explcitos: Enseanza (objetivos 1 y 2). Investigacin (objetivo 5). Extensin (objetivo 6). Objetivos implcitos o latentes: Produccin de bienes sociales (objetivos 3, 4, 7, 8, 9 y 10). En qu medida esta variedad de objetivos afecta el proceso de asignacin de fondos entre y dentro de las instituciones universitarias? En primer lugar, la universidad contempornea se caracteriza por su amplia heterogeneidad: por ms que un nombre genrico las aglutine, las universidades difieren entre s en el grado y alcance con que persiguen los diez objetivos antes sealados; ello implica que el instrumento de asignacin que se disee debe contemplar esta diversidad de objetivos institucionales, evitando cambiar la funcin objetivo predeterminada por sus creadores. En segundo lugar, la universidad est integrada por diversos actores (autoridades, docentes, no docentes, estudiantes, graduados), los cuales persiguen algunos pero no necesariamente todos estos objetivos colectivos en forma simultnea. Es frecuente, adems, que stos persigan intereses personales, los cuales pueden entrar en contradiccin con estos intereses colectivos. Ser importante, por tanto, analizar en qu medida la funcin objetivo implcita en la poltica de financiamiento, como expresin del inters colectivo, se alinea con los objetivos de los actores que tienen capacidad de influir en el proceso decisorio de la organizacin.
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En sntesis, una primera dimensin de la complejidad organizacional a atender al momento de disear el procedimiento de asignacin de fondos pblicos a las universidades es su multiplicidad de objetivos. Ello se complica todava ms si tenemos presente los siguientes aspectos: 1) No todas las instituciones de educacin superior desarrollan la misma combinacin de objetivos. Tpicamente, las as llamadas universidades de investigacin (research universities), siguiendo el modelo de universidad humboldtiana, maximizan el logro del objetivo de investigacin. Empero, particularmente tras el proceso de masificacin de la educacin superior, aparecieron otras instituciones centralmente dedicadas a la enseanza, fundamentalmente en carreras profesionales o terciarias no universitarias. Entre el modelo de institucin superior dedicada a la investigacin y el modelo de institucin de educacin superior dedicada a la enseanza, existe un continuo de tipos institucionales, que otorgan mayor o menor peso a estos distintos objetivos. 2) Como examinaremos en el prximo captulo, el alcance de cada uno de los objetivos da lugar a distintos tipos de bienes econmicos: mixtos (privados con externalidades), pblicos (por ejemplo la investigacin bsica o la formacin de lderes) o preferentes. Ello implica que las fuentes de financiamiento que reciban las instituciones incidirn en el tipo de objetivo que puedan alcanzar. Claramente slo el financiamiento pblico puede conducir a la inversin ptima en la produccin de bienes sociales. 3) Debemos distinguir entre objetivos o metas oficiales y objetivos operativos (Perrow 1972). Los primeros suelen aparecer enunciados formalmente en los estatutos de las universidades, conformando as los objetivos o metas oficialmente reconocidas. Sin embargo, la poltica practicada por la institucin en el plano real es la que expresa las verdaderas metas u objetivos operativos, que a su vez pueden ser el resultado de procesos de cambio en los objetivos originales. Esto se puede dar: a) por presin directa de factores externos que conducen a una desviacin de las metas originales (por ejemplo, procesos de evaluacin de la calidad, mecanismos de financiamiento, vinculacin con el sector productivo, etc.); o b) por presin interna, lo cual puede conducir a que se otorgue primaca a actividades diferentes a las originalmente pretendidas (Hall 1996). En este ltimo caso se debe tener presente que los actores que inciden en el funcionamiento organizacional de las universidades son tambin mltiples y, frecuentemente, sus funciones objetivo suelen alinearse con algunos pero no con todos los objetivos organizacionales. La literatura especializada muestra que los docentes investigadores maximizan el tiempo dedicado a la investigacin por encima del tiempo dedicado a la enseanza y, den-
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tro de este ltimo, el destinado al posgrado, ms afn a sus intereses de investigacin. Al mismo tiempo, docentes y autoridades vinculadas con las actividades de extensin a la comunidad y con la venta de servicios al sector productivo maximizan el tiempo y los recursos fsicos destinados a esta actividad, frente a las otras tareas de enseanza o investigacin. Los alumnos centran su preocupacin en que se cumpla la actividad docente y en que se creen canales que faciliten la movilidad social. Por ltimo, cada uno de estos actores desarrolla tambin intereses corporativos que frecuentemente se oponen al logro de los intereses colectivos. Cuando se evala la probable eficacia de un instrumento de poltica para incidir exgenamente en una organizacin como la universidad, debe contemplarse entonces qu objetivos se estn promoviendo y qu actores son aquellos que los van a llevar a cabo dentro de la organizacin. Puede ocurrir que la estructura de incentivos que se construya a partir de la poltica no se alinee con el conjunto de los actores que inciden en el proceso decisorio de estas organizaciones. Lo relevante es, por tanto, poder delimitar quines tienen autoridad para disear la estructura normativa de la organizacin, quines deciden sobre su operatoria cotidiana y quines tienen capacidad para ejercer influencia sobre este proceso decisorio. De ello nos ocuparemos seguidamente.
Estructura del proceso decisorio : regulacin externa y autonoma

De acuerdo con Cave et al. (1995), el comportamiento de las instituciones de educacin superior es funcin de la interaccin entre los objetivos institucionales, el contexto de mercado dentro del cual opera y las restricciones en trminos de regulacin a las cuales estn sujetas. En particular, las regulaciones del gobierno implican la estructuracin del proceso de toma de decisiones de las universidades al establecer objetivos y utilizar los instrumentos de poltica pblica para ello. As, en el caso de poltica pblica que nos ocupa, el gobierno utiliza los incentivos econmicos como instrumento, buscando interferir en el proceso de toma de decisiones dentro de las organizaciones universitarias. Esta intervencin opera a travs del cambio de la percepcin de la naturaleza de las alternativas de accin presentes en dicho proceso; por ejemplo, mediante la introduccin de incentivos econmicos cambia los precios relativos y con ello el atractivo de las distintas alternativas disponibles en un determinado momento (van Vught, 1989; North, 1990). Sin embargo, no resulta adecuado suponer que la relacin causal entre
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el incentivo econmico y la respuesta organizacional es directa, sino que es necesario incorporar en el marco de anlisis la estructura que media en este proceso, esto es, la estructura de governance de las universidades. En palabras de Milgrom y Roberts (1992: 41, traduccin nuestra):
...la prediccin de la forma y el comportamiento organizacional requiere un anlisis cuidadoso de quines tienen el poder para disear la organizacin y tomar decisiones y de quines ejercen influencia sobre estas decisiones y en su implementacin.
El trmino anglosajn governance resume de modo apropiado la combinacin de actividades de gobierno y administracin universitaria. Por tal se entiende, entonces, el ejercicio de la autoridad en la adopcin de decisiones sobre asuntos fundamentales que hacen al diseo y al funcionamiento del sistema de educacin superior y de sus instituciones particulares (Millett, 1984). Este concepto de governance implica una nocin de administracin estrechamente vinculada con el ejercicio del poder y la autoridad. A fin de poder describir cmo se toman las decisiones clave en las universidades es importante delimitar quines son los que deciden sobre los asuntos acadmicos y poltico- administrativos y cmo lo hacen. El primer tema, esto es, quines son los que deciden, remite al grado de autonoma que las universidades tienen frente al Estado y a la estructura interna del gobierno universitario. La cuestin en este caso es si la autoridad en temas de gobierno y de gestin acadmica e institucional reside internamente, en las propias universidades (independencia institucional), o externamente, en el gobierno (nacional o provincial) (control pblico). La independencia institucional se relaciona con temas tales como el destino de los fondos a usos especficos, la determinacin del gasto, la determinacin de las tareas de los profesores y de sus salarios, la seleccin de los estudiantes, la seleccin y promocin de los profesores, la aprobacin de los cursos, etc. El control pblico se relaciona, por su parte, con temas tales como el cumplimiento de la ley, la neutralidad poltica, las frmulas generales para distribuir recursos, el control del gasto ejecutado, los estndares de responsabilidad institucional exigibles, el nivel general de salarios, la poltica general de acceso estudiantil, etc. Tambin importa el grado de dependencia de otros factores exgenos, tales como la estructura de mercado que las instituciones universitarias enfrentan (Millet, 1984). En particular, Ashby y Anderson (1966, citado en Tight, 1992) distinguen seis dimensiones de la vida acadmica a partir de las cuales se puede analizar el grado de autonoma de la organizacin: Gobierno de la organizacin. Control financiero.
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Poltica de personal. Admisin de estudiantes. Plan de estudio. Mtodos de evaluacin.
En las ltimas dos dcadas, la tendencia internacional se caracteriza por una elevacin del control externo ejercido sobre las universidades. Dicho control tiene lugar a travs de distintos tipos de regulacin pblica directa directivas, tales como exigencias de control de calidad e indirecta va incentivos econmicos (van Vught, 1989). Tambin es mayor la influencia que ejerce el mercado sobre la poltica acadmica de las universidades a travs de la demanda de los estudiantes y de las empresas. En el plano internacional, los mecanismos de evaluacin y de financiamiento han sido las polticas privilegiadas por los gobiernos para elevar el nivel de regulacin estatal sobre la educacin superior. El segundo tema, esto es, cmo se toman las decisiones, remite a las distintas formas de gestin institucional y acadmica. En los ltimos aos, las instituciones de educacin superior de los pases industrializados comenzaron a incorporar tcnicas de gestin para elevar la eficiencia y la efectividad de su desempeo. Tecnologas organizacionales como la calidad total (total quality management), la planificacin estratgica (strategic planning) o la gerencia por objetivos (management by objectives) han sido crecientemente incorporadas en las instituciones de educacin superior norteamericanas y se comienza a debatir su extensin al resto de los sistemas de educacin superior. Dentro del enfoque del Nuevo Gerenciamiento Pblico (New Public Management), el nfasis en la eficiencia, la descentralizacin, la orientacin hacia la excelencia y hacia el cliente, traspasa los lmites normales de las empresas privadas para ocupar un lugar privilegiado en el conjunto del sector pblico y en el sector universitario en particular. Esto cambia adems la estructura de gobierno de las universidades, incorporando un nuevo cuadro de personal: los profesionales de la gestin o gerentes universitarios (Rhoades y Sporn, 2002). Seguidamente analizamos con mayor detalle el conjunto de los temas hasta aqu planteados. Comenzamos examinando el concepto de autoridad en el mbito particular de la educacin superior, distinguiendo entre diversas formas: tpico-ideales de autoridad, seis niveles en los cuales la misma puede residir y las modalidades nacionales de autoridad predominantes en los pases industrializados. Concluimos este primer punto abordando la cuestin de la integracin de los sistemas de educacin superior segn sea la autoridad o el control relativo que distintos tipos de agentes e instituciones tienen sobre el diseo ltimo del sistema.
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Tipos de autoridad acadmica
Cada sistema de educacin superior tiene sus propias modalidades de conduccin universitaria, que dependen de la forma predominante de autoridad y del nivel o niveles que concentran la mayor cuota de poder de decisin sobre los asuntos acadmicos. En un libro ya clsico sobre el tema, Burton Clark (1992) distingui tres formas tpico-ideales de autoridad y seis niveles en que la misma se concentra. Los tres modelos de autoridad son el colegiado, el burocrtico y el poltico. Como ocurre habitualmente con estas tipologas, en la realidad suelen existir modelos mixtos, donde uno de estos tres tiende a predominar por sobre los otros dos. El modelo colegiado de conduccin acadmica se caracteriza por ser no jerrquico, cooperativo en la toma de decisiones y por predominar la autodeterminacin de los claustros representados. El modelo burocrtico de organizacin acadmica se caracteriza por la existencia de una burocracia legal y racional apoyada en el cargo y en la autoridad del cuerpo de profesores sustentada en el conocimiento. Posee la jerarqua formal de las burocracias (la cadena vertical de mandos) y los modos informales de la organizacin profesional (unidades vinculadas horizontalmente). Dentro de esta caracterizacin cabe distinguir dos tipos: la personal (de los profesores) de mayor prestigio y dominada por los acadmicos; y la administrativoburocrtica, de menor prestigio y dominada por los administradores. Tanto el colegiado como el burocrtico se oponen, en tanto modelos racionales, a un tercer modelo de organizacin acadmica. Se trata del modelo poltico, que se caracteriza por la existencia de mltiples grupos de inters y de procesos polticos y conflictos entre tales grupos, que compiten desde perspectivas y valores contrapuestos.
Niveles en que se concentra la autoridad
Clark reconoce a su vez distintos niveles en los cuales reside la autoridad (ver esquema 1.1). ESQUEMA 1.1. - Niveles de autoridad en el sistema de educacin superior Primer nivel Segundo nivel Tercer nivel Cuarto nivel Unidad operativa: departamento o ctedra Facultad o Escuela Universidad o college Sistemas unificados de varias instituciones, juntas regionales o consejo de rectores.
Contina
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Quinto nivel Sexto nivel

Fuente: Clark (1992)
Gobierno provincial o municipal Gobierno nacional
Cada uno de estos niveles son estructuras de acceso a ciertos problemas y lugares donde se toman las decisiones, es decir, son estructuras de decisin. El primero y segundo nivel conforman la infraestructura del sistema; el tercero es el ncleo de la estructura intermedia, y los niveles cuarto, quinto y sexto son los niveles de administracin y coordinacin global del sistema. Es posible, entonces, reducir los seis niveles de autoridad sobre los que se pueden analizar los distintos modelos organizativos a tres que tienen como centro a las disciplinas acadmicas, a los establecimientos y a los sistemas. Dado que las universidades son organizaciones cuya principal actividad es la transmisin y produccin de conocimiento de alto nivel, y que dicho conocimiento reside en saberes especializados en cada una de las distintas disciplinas, la autoridad que naturalmente detentan stas es una de las caractersticas ms propias que presentan las universidades frente a otros tipos de organizaciones sociales. De ah que a los sistemas de educacin universitaria se los describa en trminos de sistemas de base pesada. La jerarqua de organizacin del trabajo acadmico es adems, segn Clark, plana y flojamente acoplada. El primer nivel de autoridad tiene por base la disciplina, con su organizacin jerrquica dentro del establecimiento. En efecto, si bien la disciplina es una de las modalidades en que se organiza en general el trabajo en la educacin superior, existe otra modalidad que se le entrecruza: el establecimiento. Mientras que la primera atraviesa las fronteras de los establecimientos locales, la segunda recoge subgrupos disciplinares para hacer de ellos conglomerados locales. El espacio disciplinar en el campo del establecimiento se traduce as en departamentos, ctedras, niveles de pregrado, grado y posgrado y otras diferencias funcionales. Clark tambin seala que dependiendo de cmo est organizado el primer nivel de autoridad (por el sistema departamental o de ctedra), la autoridad en el nivel de las disciplinas acadmicas es la autoridad del profesor que se ejerce en el mbito de la ctedra o en la conduccin colegiada del departamento o de la facultad. En los sistemas basados en la organizacin acadmica por medio de ctedras, predomina el poder personalista ejercido por los profesores sobre sus alumnos y sobre las tareas del profesorado joven. Esto es as especialmente cuando la supervisin colegiada es nominal y la estatal es demasiado remota como para ejercer un control efectivo sobre el trabajo acadmico. En los sistemas departamentales el poder personalista es menor, pues reside en varios profesores
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titulares; sin embargo, est presente en la investigacin y en la docencia avanzada. Lo comn a ambos sistemas es que el cuerpo acadmico desarrolle ciertos derechos de propiedad de facto, producto del prestigio adquirido por los docentes en el mbito acadmico o, all donde tiene peso la autoridad poltica, segn los medios de influencia a su disposicin. Estos derechos de propiedad provocan una divisin de tareas en la actividad docente entre aquellos que estn en los niveles jerrquicos ms altos y los que se ubican en los primeros escalones de su carrera acadmica, dando lugar tambin a una distribucin de tareas entre la docencia de grado y posgrado y entre stas y la actividad de investigacin. Contrarrestando esta autoridad personalista en el mbito de las disciplinas se encuentra la autoridad colegiada. La progresiva especializacin ha fortalecido la influencia del control colegiado bajo la forma de la evaluacin de las actividades de enseanza e investigacin por medio de pares acadmicos, y la adopcin de decisiones efectuadas por stos a lo largo de una gama cada vez ms amplia de campos ocupacionales. En los sistemas de ctedra, el dominio colegiado ha sido el nico mecanismo de coordinacin en la facultad y la universidad. Los pares eligen a aquellos que los van a gobernar entre los mismos acadmicos. Nace as la administracin acadmica en manos no profesionales que conduce a una estrecha relacin entre la administracin y el profesorado. El decano o rector constituye una especie de jefe temporal que representa al grupo y que est consciente de que su poder depende de la venia de aqul. Segn Clark:
Es natural que con una autoridad basada en el criterio de una persona/un voto se desarrolle cierto grado de actividad poltica, abierta u oculta, ya que hace falta constituir bloques mayoritarios a partir de los individuos y las facciones. Por otro lado, los arreglos cupulares y los acuerdos tcitos tambin intervienen para mantener el orden y producir resultados (Clarck, 1992: 166).
La autoridad basada en el establecimiento puede residir en un patronato conformado por legos (trustee authority) o en una burocracia administrativa. En el primer caso, la supervisin del establecimiento es realizada por agentes externos legos que le dedican slo una parte de su tiempo y generalmente no reciben remuneracin, puesto que sus compromisos principales son ajenos a la institucin y se supone que representan el inters pblico. El patronato generalmente acta como propietario legal o encargado formal de la administracin del establecimiento. En los sistemas que carecen de patronato, los intereses de diversos pblicos establecen su representacin legtima por medio de canales gubernamentales.
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Aunque tuvo su origen en la educacin superior britnica, la expresin ms vigorosa del sistema de patronato se encuentra en los Estados Unidos. La autoridad en el nivel del establecimiento puede tambin ser ejercida por administradores de tiempo completo que se incluyen dentro de una jerarqua formal. stos disponen de una cuota diferencial de autoridad segn el cargo. Los intereses de los administradores burocrticos en las instituciones de educacin superior suelen estar alejados tanto de aquellos del gobierno central como de los profesores y estudiantes. Finalmente, la autoridad basada en el sistema refleja la dimensin poltica. En este nivel la autoridad puede ser burocrtica (cuando encuentra su legitimacin en las normas) o acadmica (cuando encuentra su legitimacin en el saber experto). En algunos casos se trata de la autoridad ejercida por los ministerios de educacin y en otros, como en el Reino Unido, por organizaciones intermedias como lo era el Comit de Subvenciones Universitarias (University Grant Committee) hasta los aos ochenta. Este ltimo no dependa jurdicamente del departamento de educacin y estaba fundamentalmente controlado por las propias universidades. Las recientes polticas gubernamentales propician el engrosamiento de los departamentos administrativos en las burocracias centrales ya que, como efecto del crecimiento de la matrcula y frente a la necesidad de rendir cuentas pblicamente, los gobiernos crean grandes oficinas encargadas de desembolsar fondos, fijar requisitos uniformes, evaluar el cumplimiento y poner en prctica los diversos aspectos de las polticas pblicas.
Modalidades de ejercicio de la autoridad en los pases industrializados
Aplicando estas categoras para analizar los casos nacionales en los sistemas de educacin superior de los pases industrializados, Clark reconoce a mediados de los aos ochenta, tres modalidades centrales de distribucin de la autoridad: la modalidad norteamericana, la modalidad britnica y la modalidad de la Europa continental. En la modalidad norteamericana est ms fortalecido el nivel del establecimiento (nivel 3), dada la influencia ejercida por los patronatos y los administradores, mientras que los profesores ejercen un control ms dbil. La modalidad britnica es una combinacin del poder de los acadmicos y una modesta influencia de los patronatos y de los administradores institucionales (niveles 1, 2 y 3); sin embargo, en la ltima dcada el gobierno ha elevado su grado de autoridad, tendiendo a fortalecer el nivel 6. Finalmente, la modalidad de autoridad de la Europa continental se expresa principalmente en los intereses de dos grupos: los profesores titulares y los funcionarios del ministerio central. El rubro financiero ms importante el corres-
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pondiente a los salarios de los profesores y al del personal de apoyo ni siquiera figura en los presupuestos institucionales. Como parte del servicio civil stos reciben sus remuneraciones de un presupuesto salarial global del ministerio o del gobierno en su conjunto. La autoridad reside en la base (niveles 1 y 2) y en la cpula ministerial (niveles 5 y 6) pero no en las instituciones (nivel 3). En el nuevo contexto de los aos noventa y comienzos del dos mil, la coordinacin poltico-burocrtica est adquiriendo un papel ms relevante en las reformas de los sistemas de educacin superior. Por una parte, los gobiernos buscan promover la vinculacin vertical en sistemas cada vez ms grandes y complejos. Al incorporarse entre las nuevas tareas de la coordinacin poltica, la evaluacin como mecanismo central de regulacin de la educacin superior requiere de la creacin de nuevos departamentos, comisiones semigubernamentales e incorporacin creciente de expertos al trabajo administrativo. Por otro lado, las instituciones de educacin superior de los pases industrializados comenzaron a incorporar tcnicas de gestin para elevar la eficiencia y la efectividad de su desempeo. Sin embargo, este avance de la coordinacin poltico-burocrtica encuentra resistencias en el poder que detentan las otras dos formas de coordinacin. As, la diversificacin de las reas disciplinarias tiende a reforzar el poder ya presente en la coordinacin acadmica. El manejo de estas reas es el fundamento de la legitimidad de la autoridad acadmica y de su saber esotrico. Asimismo, la creciente especializacin temtica y la consiguiente identificacin de los acadmicos con sus pares dentro de la especialidad han dado lugar a la emergencia de otras formas de coordinacin acadmica. Surgen as las distintas asociaciones acadmicas nacionales y se expanden los cuerpos colegiados centrales, tales como los comits de expertos que evalan proyectos de investigacin e intervienen en el control de calidad de las instituciones y programas. Otras formas de coordinacin profesional de reciente creacin, han sido los consejos de rectores que nuclean a los representantes de las instituciones universitarias con funciones de coordinacin en mbitos comunes a las mismas y las organizaciones sindicales de profesores que suponen un nuevo instrumento de coordinacin de las contrataciones y el trabajo de los acadmicos en tanto negocian con las cpulas burocrticas. El mercado tambin es una fuerza de coordinacin en expansin y especialmente adquiere mayor peso bajo la influencia del nuevo protagonismo otorgado a ste en el campo poltico y econmico a partir de los aos ochenta. La base de la coordinacin de mercado es la existencia de intercambios no regulados como medios para vincular personas y sectores. Es posible distinguir tres mercados relevantes: el de los consumidores, el ocupacional y el institucional. El mercado de los consumidores funciona cuando se intercambia
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dinero a cambio de bienes y servicios (por ejemplo, se cobran aranceles a los estudiantes); los gobiernos intervienen en este mercado educativo cuando otorgan becas y otros apoyos financieros y tambin se apela a este mercado cuando el mecanismo de asignacin de fondos pblicos a las universidades se realiza segn la matrcula estudiantil, es decir, segn la demanda. El mercado ocupacional opera cuando existe posibilidad de movilidad de profesores y administrativos entre las instituciones y stas fijan recompensas diferenciales para atraerlos. Finalmente el mercado institucional funciona en la medida en que existe interaccin competitiva entre establecimientos en torno al personal, las clientelas, los recursos financieros y el prestigio. ESQUEMA 1.2. - El tringulo de coordinacin de Clark
Autoridad estatal
El tringulo de la coordinacin
URSS
Suecia Francia Estados Unidos Japn Gran Bretaa Italia
Mercado
Oligarqua acadmica
Fuente: Clark (1992:207)
La gestin administrativa y de gobierno de las universidades pblicas en los pases industrializados ha estado condicionada por el tipo de relacin que media entre ellas, el gobierno y el mercado. Como queda claro a partir del tringulo de coordinacin de Clark (ver esquema 1.2) , los sistemas de educacin superior tienden a ubicarse en diferentes posiciones dentro del mismo y cada uno de ellos define para las universidades restricciones a su accin.
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Cuando se fortalecen las formas polticas y burocrticas de autoridad en el nivel del sistema, las universidades estn condicionadas por los mecanismos de regulacin directos o indirectos establecidos por el gobierno. Si lo que prima es la coordinacin realizada por el mercado, ser la demanda de los estudiantes y de las empresas las que operen sobre la definicin de las polticas, determinando qu carreras ofrecer o qu tipo de investigacin realizar. Por el contrario, cuando la autoridad de coordinacin es interna a la propia institucin, sern sus autoridades las que marquen el rumbo poltico y administrativo de la institucin. En los ltimos aos, la tendencia general en los pases industrializados y en los pases en desarrollo ha sido elevar el nivel de coordinacin que realiza el Estado, por un lado, y el mercado, por el otro, en desmedro de los grupos acadmicos dentro de las universidades. En uno y otro caso, el principal argumento ha sido que es necesario que las instituciones de educacin superior sean responsables frente al pblico, que en ltima instancia es quien financia a las universidades. Adems, en la medida en que las instituciones de educacin superior diversifican sus fuentes de financiamiento, arancelando sus estudios, vendiendo servicios o realizando otro tipo de transferencias al sector productivo, otorgan a los estudiantes y a las empresas mayor poder de exigir un determinado tipo de producto. As, junto a las formas de gestin colegiada, burocrtica y poltica emerge una gestin de corte empresarial (Williams, 1990, 1995). El nuevo paradigma de la universidad con gestin empresarial supone incentivos a la comercializacin de los resultados de la investigacin, a la contribucin de la universidad con el desarrollo econmico regional y a una mayor orientacin hacia el cliente (Smilor, R. et al., 1993). En sntesis, un estudio del proceso decisorio en una organizacin compleja como la universidad demanda distinguir entre los siguientes niveles de anlisis: 1) La distribucin de autoridad entre el Estado y las universidades sobre temas clave de poltica acadmica e institucional 2) La influencia exgena que ejercen diversos actores del campo de la educacin superior y del campo poltico en general, sobre las decisiones internas de las universidades 3) El tipo de autoridad y la estructura de gobierno y gestin interna de las universidades Los dos primeros niveles adquieren una relevancia particular cuando se estudia el proceso decisorio en universidades estatales.
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Diversidad institucional, funcional y disciplinaria

La expansin cuantitativa del sistema de educacin superior, que explica el paso de las universidades de elite a instituciones de educacin superior de masas, ha producido ineludiblemente transformaciones de tipo cualitativo en la currcula, en el gobierno y en el nivel de diversificacin interna de las organizaciones (Geiger, 1992). Estas transformaciones tornan cada vez ms compleja a la institucin universitaria, particularmente si tenemos presente los elementos que Hall (1996) seala como aquellos que permiten visualizar la complejidad de una organizacin: la diferenciacin horizontal, la diferenciacin vertical o jerrquica y la dispersin espacial. En el campo de la educacin superior, los dos primeros estn reflejados en el anlisis que realiza Clark (1992) y que hemos sintetizado de la siguiente figura: ESQUEMA 1.3. - Elementos de la complejidad organizacional de la educacin superior
Diferenciacin Entre Las organizaciones de educacin superior Dentro
Horizontal Sectores: Gestin pblica/privada Terciarias no univ./ Universidades Por campo de
Vertical Jerarqua de reputacin/ calidad Pregrado: (c.tcnicas, diplomas) Grado (licenciaturas, ttulos profesionales) Posgrado (especializaciones, maestras, doctorados)
de las organizacio- conocimiento: nes de educacin Ctedra/ Departamento

superior Facultad/Escuela
Fuente: Elaboracin propia sobre texto de Clark (1992)
La masificacin obr en la dcada del sesenta como el motor de los cambios de amplio alcance que afectaron la estructura de los sistemas de educacin superior en los pases industrializados de Europa occidental y, desde principios de siglo, en los Estados Unidos. Para algunos pases, una opcin a la ampliacin de la demanda fue crear alternativas de educacin superior no universitaria. El proceso de reforma curricular tom dos caminos bsicos. Uno de ellos, el ms transitado, con-
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sisti en producir una diferenciacin institucional dentro del sistema de educacin superior; el otro, en promover reformas dentro de las mismas universidades. En el primer caso, las instituciones no universitarias dieron cabida a las nuevas carreras; en el segundo, las universidades tradicionales fueron las encargadas de ofrecer dichas carreras, cortas y orientadas hacia el dominio de una tcnica profesional especfica. Alemania, Australia, Francia, Reino Unido y con anterioridad Estados Unidos, optaron por la primera alternativa; Espaa y Suecia son ejemplos de la segunda (Garca de Fanelli y Trombetta, 1996 ). Asimismo, otro camino para ampliar las plazas ofrecidas fue la creacin de instituciones de educacin superior privadas. Esta va, recorrida por Estados Unidos, Japn y varios pases asiticos, fue tambin la que tendi a prevalecer en varios pases de Amrica latina, siendo los ejemplos ms notables los casos de Colombia, Chile y Brasil, donde aproximadamente el 60 por ciento de la matrcula corresponde a establecimientos de gestin privada (Levy, 1986). A la par que el sistema daba cabida a sectores socioeconmicos antes excluidos, esta diferenciacin horizontal del sistema supuso tambin la segmentacin del mismo en trminos funcionales y de calidad. Tpicamente, los establecimientos de educacin superior no universitaria y las instituciones de educacin superior privada se han especializado ms en la funcin de enseanza que en la tarea de investigacin, concentrando sus actividades en la formacin de profesionales y tcnicos para el mercado laboral (Baln y Garca de Fanelli, 1997; Trombetta, 1998). En algunos pases existe, adems, una diferenciacin vertical entre instituciones sobre la base de la reputacin. ste es un nuevo elemento que, junto con la diversidad funcional, contribuye a estratificar el sistema. Una pregunta crucial en relacin con esto es qu instituciones formarn a los futuros lderes del campo poltico, cientfico y empresario. Si nos concentramos en el caso especfico de las universidades estatales, que tienen un papel central en las cuestiones que nos hemos planteado estudiar en este trabajo, una pregunta que surge naturalmente es cmo las afecta este proceso. La respuesta es doble. En primer lugar, crea un mbito de competencia entre las universidades estatales y las privadas, y entre aqullas y el sector terciario no universitario por recursos humanos (estudiantes, docentes), fsicos y financieros. En este ltimo caso, emergen cuasimercados donde el Estado compra plazas u otros servicios de investigacin o asistencia tcnica a las universidades, distribuyendo los fondos de modo competitivo (Cave et al., 1995). En segundo lugar, la diferenciacin institucional y funcional avanza dentro del propio sector de universidades pblicas creando
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nuevos tipos de organizacin, al punto de que hoy no es posible sostener que stas puedan ser tratadas como un sector homogneo. Adems de la heterogeneidad que introduce la incorporacin de carreras tcnicas de corte profesional en el mbito de la universidad clsica, la masificacin y los avances tecnolgicos han dado lugar a la concentracin de la actividad de investigacin en algunos nichos particulares. Esta actividad se fue alejando progresivamente de la enseanza de grado para concentrarse en el posgrado o en institutos especficos de investigacin en la propia universidad o fuera de ella. Surge asimismo, una tendencia a orientar ms la universidad hacia el sector productivo produciendo un tipo de universidad de corte empresarial4. Las demandas complejas que plantea este entorno organizacional dan lugar a la diferenciacin estructural dentro de las organizaciones universitarias. Se crean as unidades internas encargadas de la vinculacin y transferencia tecnolgica, fundaciones para canalizar con mayor flexibilidad los contratos con el sector productivo, incubadoras de empresas, etc. En trminos del modelo de contingencia5, cuando las universidades deben hacer frente a nuevas demandas de su entorno crean estructuras, cada una de las cuales tiene por objetivo negociar una parte de las condiciones con el entorno, al margen de la organizacin global (Thompson, 1967). Esto crea nuevos desafos a la gestin institucional. Entonces, teniendo presente estas fuerzas que actan a favor de la diferenciacin en el plano de la enseanza, la investigacin y la extensin, es posible construir distintos tipos de universidades pblicas segn el predomi4 Entre las fuerzas externas impulsoras de esta transformacin se sealan: 1) los cambios en las polticas pblicas federales y provinciales o estatales en el fomento de la comercializacin de los resultados cientficos, promoviendo el desarrollo de nuevos tipos de alianzas estratgicas entre la universidad y el sector productivo; 2) la bsqueda de parte de los gobiernos de alguna forma de rendicin de cuenta de las universidades por los recursos sociales que a ellas se destinan; 3) las complejas tecnologas que requieren grandes presupuestos, enfoques interdisciplinarios y nuevos tipos de vinculacin entre la universidad y la empresa; 4) la necesidad de tecnologas y recursos humanos para ser competitivos en el plano internacional; y 5) la creacin de fuentes alternativas de recursos para la actividad de investigacin, desde que las fuentes tradicionales han declinado. Entre las fuerzas internas se mencionan: 1) las necesidades complejas e interdisciplinarias de la investigacin bsica en las tecnologas emergentes; 2) la bsqueda de beneficios econmicos en los avances tecnolgicos; 3) la presencia de administradores universitarios que facilitan esta actividad; 4) la demanda por nuevos tipos de programas que tomen en cuenta actividades empresariales y el desarrollo de habilidades y destrezas gerenciales; 5) las expectativas de los estudiantes por cursos de relevancia para el mercado de trabajo; y 6) la respuesta a los requerimientos por educacin continua para el desarrollo tcnico, profesional y personal (Smilor et al., 1993). Para una caracterizacin de este modelo, ver nota siguiente.
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nio relativo en ellas de algunas de estas tres actividades. Por su parte, dentro de estas tres actividades, se pueden distinguir combinaciones factibles de las mismas y composiciones diversas segn el tipo de enseanza brindada (cientfica o profesional), el tipo de investigacin realizada (bsica o aplicada) y el estilo de extensin que se lleva adelante. Con el fin de visualizar la posible tipologa de organizaciones que puede surgir de esta distincin, hemos construido la siguiente figura con forma de trapecio donde las aristas principales corresponden a la enseanza y a la investigacin, la primera con mayor peso dentro de los sistemas de educacin superior masivos y la segunda, de menor magnitud pero base de todo el sistema educativo de nivel superior (ver esquema 1.4). La extensin es una actividad que es subsidiaria de las otras dos y se orienta principalmente a las actividades de servicios, consultoras y transferencia a la comunidad en general o al sector productivo en particular, que se puede realizar como fruto de la actividad profesional o de los resultados de la investigacin cientfica. ESQUEMA 1.4. Principales actividades de las universidades
Fuente: Elaboracin propia

El contexto para el diseo de las polticas pblicas se complica an ms si tenemos presente que la diferenciacin, como proceso, avanza dentro de las propias instituciones en el nivel disciplinario. La educacin superior es una estructura social para la produccin y la difusin del conocimiento avanzado y la tcnica. La materia prima es el conocimiento, y la investigacin y la enseanza las principales tecnologas. Los currculos constituyen las definiciones de las formas de conocimiento que merecen ser transmitidas (Clark, 1992). La tendencia en dicha estructura est marcada por los siguientes rasgos:
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La creciente especializacin de los campos de conocimiento. Ello se expresa en la diversificacin de los programas de estudio. La mayor autonoma dentro de cada uno de los ciclos de aprendizaje. En particular, se ampla la brecha entre las especialidades, y entre ellas y el conocimiento general impartido en el nivel secundario y en los primeros aos de los estudios de grado. La conformacin de comunidades disciplinarias que trascienden los espacios institucionales e incluso los pases. Todo ello tiende a conformar un tipo de organizacin muy especial, ms prxima a una federacin o coalicin de disciplinas que a una organizacin burocrtica. Esto afecta directamente al proceso decisorio y a los mecanismos de integracin de la organizacin. En este sentido, a diferencia de otros tipos de organizaciones, las universidades no tienen partes claramente interdependientes. Contrariamente a la natural interdependencia que existe entre los departamentos de una empresa o de una oficina burocrtica, Blau (1994) seala que en una universidad, cuanto ms especializadas son sus unidades acadmicas, ms difcil ser para sus miembros comunicarse con otras unidades sobre dichos asuntos y encontrar bases comunes de integracin social. Esta diversidad disciplinaria se expresa, en el campo de la gestin, bajo la forma organizacional de los departamentos y las ctedras, reunidos a su vez en facultades o universidades. La diferenciacin horizontal y vertical a la que da lugar la diversificacin disciplinaria explica que Clark caracterice a las universidades como organizaciones con base pesada, la cual se traduce en una estructura de autoridad dominada desde abajo. En particular, las formas personalistas y colegiadas de autoridad acadmica tienen una fuerte presencia en las decisiones de la organizacin y dan al personal operativo una influencia poco comn sobre los niveles superiores. En la base hay una gran cuota de discrecionalidad. El dbil acoplamiento que se observa en la divisin del trabajo tiene su paralelo en la distribucin de la autoridad. La toma de decisiones en los niveles superiores se convierte en una movilizacin de tomos de intereses localizados en las ctedras, institutos o departamentos. Cabe al respecto la siguiente afirmacin de Weiss:
...las autoridades, recomiendan, aconsejan, consultan, elaboran presupuestos, desarrollan planes, formulan guas de accin, reportan, supervisan, proponen iniciativas legales, asisten, se renen, discuten, capacitan, pero acaso deciden? (citado en Clark, 1992: 193).
En el caso de Amrica latina, sin embargo, un elemento que debemos incorporar para analizar el grado de pesadez de la base operativa de las
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universidades es la dedicacin laboral del cuerpo de docentes-investigadores. All donde prevalece la dedicacin parcial, es de esperar que la base sea ms liviana que donde predomina la dedicacin de tiempo completo, por la falta de compromiso de los docentes con la organizacin. Cuando esto ocurre, la mayor cuota de autoridad de la base se delega a los cuerpos ejecutivos o colegiados que actan como mecanismo de representacin de los intereses disciplinarios y corporativos. Tambin es posible afirmar que dentro de una misma universidad, existirn facultades con base disciplinaria pesada (tpicamente aquellas especializadas en las ciencias bsicas y humanidades) y ms liviana (las facultades profesionales). Esta observacin, que se basa en nuestra experiencia en la investigacin del tema en Amrica latina, sugiere que sera incorrecto extraer conclusiones sobre las caractersticas de una determinada organizacin haciendo caso omiso de su entorno social y econmico. Finalmente, otro elemento que expresa la complejidad de la organizacin universitaria es su dispersin espacial. A fin de poder satisfacer las demandas del entorno y adquirir mayor poder dentro del mercado interinstitucional, las instituciones de educacin superior amplan sus bases territoriales, a travs de sedes, reales o virtuales, en distintos puntos del propio pas o del exterior. La provisin de servicios educativos a distancia y la emergencia de nuevas formas de educacin transnacional cambian los requerimientos de la gestin acadmica e institucional de las instituciones de educacin superior. En suma, siguiendo los elementos que Hall (1996) destaca como rasgos de complejidad organizacional (la diferenciacin horizontal y vertical y la dispersin espacial) cabe considerar a la universidad como una organizacin compleja. Esta complejidad afecta directamente a la gestin acadmica e institucional en tanto atomiza el proceso de toma de decisiones entre una variedad de unidades acadmicas que representan disciplinas y grupos de intereses personales y colectivos diversos.
El cambio en las universidades

Dada la complejidad que caracteriza a estas organizaciones, cabe preguntarse en qu medida ellas reaccionan generando transformaciones endgenas frente a cambios en su entorno organizacional. Ya hemos llamado la atencin sobre la importancia de esta cuestin para el caso latinoamericano. En principio, podramos plantear dos hiptesis sobre tal respuesta que, si bien parecen rivales, en algunos aspectos se complementan. Segn la primera, las universidades pblicas son organizaciones flexibles, que se adaptan a su entorno. De algn modo, ello explicara que las
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universidades se encuentren entre las organizaciones sociales ms antiguas que todava persisten. Desde esta perspectiva, la diversidad organizacional refleja, por tanto, cambios en las estrategias y en las estructuras de las organizaciones en respuesta a las demandas del entorno que presenta nuevas oportunidades y amenazas. Las organizaciones ajustan sus estrategias y estructuras para hacer frente a las contingencias generadas por el flujo del trabajo y por las incertidumbres del ambiente. La teora de la dependencia de los recursos pone as el acento en el cambio estructural que neutraliza las incertidumbres que plantea el entorno. Dentro de este ltimo enfoque, la accin de los individuos, en particular de aquellos situados en la cspide de la organizacin, resulta determinante para producir este cambio. Podramos asociar esta hiptesis con la teora de la contingencia6. En el campo de la educacin superior, los movimientos en pro del fortalecimiento de la cspide institucional, del liderazgo del ejecutivo y de la utilizacin de la planificacin estratgica responden a esta visin de la relacin entre la universidad y su entorno. Segn la segunda hiptesis, las universidades pblicas son organizaciones que presentan altos ndices de inercia estructural. La presin de la inercia que ejercen las estructuras centrales (core structures) de las organizaciones, impide que stas cambien radicalmente. Son, por el contrario, ms permeables a la incorporacin del cambio tecnolgico. Las nuevas tecnologas pueden ser fcilmente copiadas e incorporadas dentro de las organizaciones. Hay, por tanto, lmites objetivos al cambio que pueden llevar adelante las autoridades. Estos lmites estn impuestos por: la forma organizacional (caractersticas del sistema de control, las normas que guan el comportamiento, la estructura de incentivos), la escasez de recursos, los patrones de competencia dentro y entre organizaciones, y las limitaciones que presenta la decisin racional. Este enfoque se corresponde con el marco analtico de la teora ecolgica de las organizaciones (Hannan y Freeman, 1989). Las polticas pblicas de reforma del sistema universitario parten implcitamente
6 La teora de la contingencia surge a mediados de los aos sesenta en los Estados Unidos. Entre sus principales representantes encontramos a Lawrence y Lorsch (1967) y James Thompson (1967). Actualmente la teora de la contingencia tiene sus defensores en autores tales como Lex Donaldson (1995) y ha influido sobre teoras administrativas contemporneas que enfocan temas como el planeamiento estratgico. Mientras que el libro escrito por Lawrence y Lorsch, El entorno de la empresa, tena como pblico directo a los gerentes de las mismas, Organizaciones en accin, de James Thompson, se diriga a un pblico ms acadmico. Ambos textos comparten enfoques comunes: la idea de un sistema abierto, que debe adaptarse o ajustarse a cambios exgenos, que desarrolla internamente procesos de diferenciacin para hacer frente a las demandas de su tecnologa y de su ambiente y que requiere procesos de coordinacin o integracin entre sus partes, para garantizar la supervivencia de la organizacin.
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de esta hiptesis de la inercia estructural de las universidades pblicas pero confan, sin embargo, en la capacidad de los instrumentos para remover las bases estructurales que crean rigideces. Qu nos dicen las investigaciones que se han abocado especficamente a analizar los cambios operados en las instituciones de educacin superior? Los estudios realizados en los ltimos aos que abordan el cambio en las universidades en respuesta a los procesos de modernizacin de su entorno, muestran que las universidades pblicas en particular las ms antiguas no han respondido produciendo transformaciones de importancia en la gestin acadmica y administrativa o en su estructura de gobierno y control. ste es un hecho que se constata no slo en Amrica latina sino tambin en los pases industrializados y en otros en vas de desarrollo (Cerych y Sabatier, 1992; y van Vught, 1989). Por tanto, lejos de observarse una respuesta adaptativa de las universidades frente al entorno cambiante de las polticas y del mercado, como afirma la teora de la contingencia, las instituciones muestran un alto nivel de inercia estructural. La inercia estructural, que se explica por la multiplicidad de objetivos e intereses a los que sirve. Si bien las organizaciones son creadas para llevar adelante ciertas acciones colectivas especficas, ellas consumen gran parte de sus recursos organizacionales en su construccin y administracin. En este proceso, las organizaciones desarrollan sus fines propios, muchas veces desconectados de los fines colectivos para los cuales fueron creadas y de las intenciones de las autoridades (Hannan y Freeman, 1989)7. Cuando los miembros de una universidad tienen intereses diversos, los resultados organizacionales dependen de la poltica interna de la misma y del balance de poder entre los diversos grupos. Sin embargo, ello no significa que no haya cambios por efecto de las demandas de este entorno. Las universidades, frente a condiciones adversas en el nivel del financiamiento pblico, responden diversificando las fuentes posibles de ingreso, compitiendo por captar financiamiento privado y pblico. Para hacer frente a las nuevas demandas, las universidades pblicas crean estructuras (oficinas de posgrado, de vinculacin con el sector productivo, fundaciones, etc.), cada una de las cuales tiene por objetivo negociar una parte de las condiciones con el entorno al margen de la organizacin global. Como estas actividades deben moverse en un mbito competitivo de mercado o de contratos con el sector pblico, el aprovechamiento de las oportunidades que stos ofrecen exigen mayor flexibilidad y dis7 Esta accin de autopreservacin organizacional es, empero, tambin funcional para el logro de los fines de la universidad. Cuando las universidades resisten la influencia del mercado en la definicin de la agenda de investigacin, por ejemplo, contribuyen con la produccin de bienes pblicos, como es la investigacin bsica.
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crecionalidad que la que puede suministrar la estructura previa. El comportamiento que asumen las nuevas estructuras es, entonces, elevar el grado de discrecionalidad por fuera de los canales formalmente establecidos. As, sin cambiar los cimientos organizacionales, se anexan nuevas unidades perisfricas a la organizacin. Sin embargo, dados los rasgos internos de la estructura universitaria, la integracin de estas nuevas estructuras dentro de la organizacin es conflictiva y se crean trabas para que el proceso de diferenciacin confluya en el cumplimiento de los objetivos globales de la organizacin8. Desde una posicin que busca alcanzar una sntesis entre ambos enfoques, podramos sostener que si bien la estructura central (de governance) presenta altos niveles de inercia estructural, la organizacin universitaria cambia como respuesta activa frente a su entorno a travs del proceso de diferenciacin estructural y funcional, lo que hace sin afectar el ncleo duro. Por supuesto, esto crea nuevos problemas de integracin y cohesin entre sus partes. Un ejemplo de ello son los conflictos que ocasiona la vinculacin con el sector productivo, particularmente entre las unidades acadmicas que tienen mayores oportunidades de obtener ingresos a travs de consultoras y ventas de servicios, y aquellas otras que no estn en igual posicin. Una medida cohesiva, en tal caso, podra ser la institucionalizacin de prcticas de subsidio cruzado, como de hecho sucede en los estudios de grado. Sin embargo, como la actividad de vinculacin se halla bsicamente coordinada por las demandas del mercado, estos subsidios son resistidos pues afectan los incentivos de los agentes directamente comprometidos con esta actividad. Algunos resultados de investigaciones realizadas sobre procesos de reforma universitaria dan cuentan de esta combinacin entre inercia y flexibilidad estructural que presentan dichas organizaciones. Un estudio reciente de Burton Clark (1998) sobre las condiciones que presentan aquellas universidades que se han adaptado ms exitosamente a las crecientes demandas del entorno, permite caracterizar lo que l denomina senderos de transformacin organizacional. Estos senderos estn conformados por cinco rasgos: Un ncleo reforzado de conduccin institucional: grupo centralizado que acta descentralizadamente y que logra combinar los valores acadmicos y las capacidades de gestin para administrar el cambio.
Ejemplo de ello son los cambios organizacionales de las universidades pblicas argentinas para satisfacer las demandas por mayor vinculacin con el sector productivo o para el ofrecimiento de cursos de posgrado. Ver al respecto los resultados de las investigaciones emprendidas por la autora en ambos casos (Garca de Fanelli, 1993, 2000c).
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Una periferia de desarrollo expandida: anillo de unidades flexibles, situada en la interfase entre la universidad y la sociedad, que promueve investigaciones por contrato, presta servicios docentes y ofrece consultoras. Una base discrecional de financiamiento: diversificacin de las fuentes de recursos que otorga libertad y flexibilidad para accionar. Una retaguardia estimulada: las secciones ms tradicionales de la universidad, que se ven estimuladas a cambiar por su interaccin con las ms dinmicas. Una ideologa emprendedora: valores que se transmiten a todo el cuerpo institucional, favoreciendo comportamientos activos. Asimismo, sobre la base de otra investigacin realizada en el contexto europeo respecto del impacto de las polticas de reforma de la educacin superior, se destacan las siguientes conclusiones (Cerych y Sabatier, 1992): Las reformas que suponen cambios radicales en las normas y las tradiciones son exitosas si se limitan a una o a unas pocas reas (por ejemplo, currculum, admisin o poltica de recursos humanos). Es ms fcil cambiar una nica organizacin (o crear una nueva) que cambiar todo un sistema. Aun los cambios de una nica universidad deben concentrarse en unas pocas reas, mientras se mantienen los patrones y valores de las otras. Las reformas con un nivel de alcance bajo no suelen ser exitosas, pues no galvanizan suficientes energas para superar la inercia del sistema. En funcin de las conclusiones de estas investigaciones realizadas sobre las respuestas de las organizaciones universitarias frente a su entorno, podramos plantear las siguientes hiptesis de trabajo: Las universidades presentan una estructura central de governance con baja capacidad de transformacin, lo cual da cuenta del nivel de inercia estructural del sistema. Las reformas sern ms exitosas si afectan slo algunas reas funcionales de dicha estructura, y si permiten canalizar el cambio a travs de la creacin de unidades perifricas ms flexibles, que no alteren el ncleo duro de la organizacin. Los mecanismos de financiamiento producirn cambios slo si logran alinear los objetivos del gobierno con aquellos que toman las decisiones clave en el rea respectiva dentro de la organizacin. El alcance de la reforma (en trminos de recursos financieros comprometidos) es una variable importante para contrarrestar los factores que generan inercia estructural, permitiendo compensar a los perdedores de la poltica.
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Estas conclusiones completan nuestro primer paso en el estudio de la caja negra de las organizaciones. Debemos introducir ahora en el anlisis, las cuestiones ms estrictamente econmicas del funcionamiento de las universidades.
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CAPTULO 2 LA
EFICIENCIA, LOS PRODUCTOS Y LOS INCENTIVOS
Una de las caractersticas distintivas de las universidades pblicas es que reciben fondos del gobierno pero, al mismo tiempo, gozan de considerable autonoma de gestin. Como lo sugiere nuestro anlisis previo, la autonoma implica que no cabe esperar una alineacin automtica entre los objetivos perseguidos por la autoridad central y los buscados por la organizacin universitaria. Sin embargo, el hecho de que los fondos provengan de la tesorera general abre la posibilidad de que las autoridades utilicen su poltica de asignacin para enviar seales y crear incentivos que promuevan una gestin orientada al uso eficiente de los recursos pblicos. La conviccin de que es posible inducir cambios en las instituciones y en el comportamiento organizacional a partir de la aplicacin de instrumentos relacionados con la asignacin de fondos descansa, a su vez, en la creencia en la mxima que afirma que aquel que paga al gaitero, pide la tonada (McPherson et al., 1993). En el caso de una organizacin compleja, sin embargo, es posible que la relacin entre financiamiento y resultados no sea tan sencilla. En la medida en que los nuevos instrumentos de asignacin se han diseado para enfrentar el desafo de la falta de alineacin entre los objetivos colectivos y los objetivos de las universidades, las caractersticas de los mismos se pueden formalizar como una relacin del tipo principal-agente, en una situacin de informacin asimtrica donde el agente (la universidad) cuenta con informacin sobre el real funcionamiento de la organizacin que el principal (el gobierno) no posee, la universidad, entonces, podra adoptar comportamientos que estaran guiados por motivaciones particulares. Esto es, podra desarrollar conductas oportunistas frente al gobierno orientadas a maximizar una funcin objetivo distinta a la de ste. As, dentro de este marco analtico, podramos interpretar que como no es posible medir el esfuerzo realizado por las universidades para alcanzar los fines colectivos debido a
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los costos de transaccin involucrados, el gobierno trata de solucionar el problema de incentivos generados por la relacin entre el principal y el agente, diseando contratos que premien la minimizacin del coste por alumno y la elevacin de la productividad. Este captulo, justamente, est destinado a mostrar cmo las caractersticas de la organizacin de la produccin en el mbito de la universidad hacen que la relacin causa efecto entre las polticas basadas en la asignacin de fondos y las metas buscadas, diste de ser simple. Considerando las variables que intervienen en la produccin de bienes universitarios, mostraremos cmo la complejidad del funcionamiento econmico de las universidades pblicas se manifiesta en las siguientes dimensiones: La medicin de la eficiencia universitaria. La heterogeneidad de los bienes econmicos que produce. La dificultad para alcanzar medidas cuantitativas y cualitativas unvocas de los productos universitarios. Los incentivos implcitos en los contratos incompletos que definen las relaciones de autoridad y las relaciones laborales. La produccin conjunta de enseanza e investigacin, lo cual torna difcil la identificacin de la funcin de produccin.
El concepto de eficiencia aplicado a las universidades

A fin de lograr una mejor comprensin de los objetivos perseguidos por las polticas de asignacin de fondos, es necesario diferenciar entre dos conceptos de eficiencia: la externa o asignativa, y la interna. La externa se asocia con el primer teorema fundamental del bienestar que se formula dentro del enfoque de Pareto, quien afirma que en determinadas circunstancias los mercados competitivos dan lugar a una asignacin de los recursos que tiene la propiedad de que no existe ninguna reasignacin de los mismos capaz de mejorar el bienestar de una persona sin empeorar al mismo tiempo el de alguna otra. En el campo educativo, examinar en qu medida determinadas polticas pblicas conducen o no a una asignacin eficiente supone evaluar los efectos netos marginales en trminos de costos y beneficios sociales de cada alternativa. En otras palabras, si suponemos que no existen fallas en el mercado educativo y que los mercados de capitales son completos, el clculo de las tasas de retorno social de distintos proyectos educativos permitira guiar la decisin respecto de qu poltica permite lograr una asignacin eficiente desde el punto de vista de Pareto. Cabe remarcar, no obstante, que la eficiencia asignativa asume que la organizacin compra y utiliza
CAPTULO 2 - LA EFICIENCIA, LOS PRODUCTOS Y LOS INCENTIVOS |
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todos sus insumos eficientemente. Sin embargo, lo que se observa empricamente, aun en el campo de la empresa con fines de lucro, es que esto ltimo no sucede. Es por ello de alta relevancia prestar atencin al logro de la eficiencia interna que relaciona insumos y resultados dentro de las organizaciones. A diferencia de la asignacin externa, cuyo patrn de medicin es el grado de cumplimiento de objetivos sociales, en la eficiencia interna se mide su logro sobre la base de los objetivos organizacionales. Los nuevos mecanismos de financiamiento buscan especialmente promover esta eficiencia intena. La relacin entre los insumos y los productos organizacionales que implica la eficiencia interna se representa a travs de una funcin de produccin. Este concepto describe el mximo producto que puede obtenerse con una combinacin de insumos dada cierta tecnologa. Una organizacin ser entonces eficiente tcnicamente (eficiencia- x), si logra ubicarse sobre la frontera del conjunto de produccin, lo cual indica que ha alcanzado el volumen mximo de produccin que puede obtener con una cantidad dada de factores. El logro de la eficiencia interna no es, empero, independiente de la eficiencia asignativa. En efecto, si los instrumentos de financiamiento logran, por ejemplo, impulsar cambios institucionales en las universidades de modo tal que stas se ubiquen sobre la frontera de produccin, las tasas de retorno social de la inversin en educacin universitaria sern mayores pues se aprovecharn mejor los recursos existentes. El uso del concepto de eficiencia en su sentido ms restringido se encuentra asociado normalmente a una concepcin ortodoxa de la teora de la empresa, que descansa en las siguientes tres premisas fundamentales: La empresa es una caja negra, en la cual no se ve el proceso. La funcin de produccin define la cantidad de producto alcanzable tecnolgicamente con una cierta combinacin de insumos. Los precios de los factores y de los productos se determinan exgenamente. Dados los precios de los productos y los precios de los factores, el empresario elegir aquel plan de produccin que maximice la ganancia. A este concepto estrecho de la funcin de produccin determinada fundamentalmente por la tecnologa, es posible contraponer otro ms amplio, definido por Jensen y Meckling (1979)1, los cuales sostienen que las funciones de produccin dependen no slo de la tecnologa sino tambin de la es-
Citado en Eggertsson 1990.
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tructura de los derechos de propiedad. La produccin puede representarse simblicamente a travs de la siguiente funcin: Q= FR (L, K, M, T, C) Donde: Q es el producto; FR es la funcin de produccin que corresponde a los derechos de propiedad R, donde R es el conjunto de reglas externas que definen qu arreglos contractuales son legales o ilegales, cules son las sanciones frente a cada comportamiento y en qu medida el Estado utiliza el poder de polica para reforzar el cumplimiento de los arreglos contractuales; L es el factor trabajo; K es el factor capital; M son las materias primas; T es el vector de tecnologas factibles y C es el conjunto de formas organizacionales entre las cuales se puede optar, o sea, el vector de reglas internas a elegir dadas las reglas externas. En el caso particular de la funcin de produccin universitaria, R estar definido por el grado de control ejercido por el Estado a travs del marco regulatorio existente, que incluye el grado de auditora y las consiguientes sanciones que aplica en caso de su incumplimiento. Por su parte C est compuesto por las reglas internas de funcionamiento, el ejercicio de la autonoma institucional y la capacidad que la organizacin universitaria tiene de imponer sanciones y recompensas que afectan el comportamiento de sus agentes. Este concepto amplio de funcin de produccin coincide con el que emplea Ginestar (1990) al delimitar el uso del concepto de eficiencia. En trminos generales, afirma que una relacin de produccin F1 es ms eficiente que otra relacin F2 si en tal relacin se produce ms producto (yi) con cierta cantidad de insumo (xi) o si en dicha relacin se requiere menos insumo (xi) para producir cierta cantidad de producto (yi) que en la otra. En este punto, Ginestar Ginestar Ginestar aclara que funciones de produccin con organizaciones y comportamientos diferentes impiden que sea el criterio de eficiencia por s slo el que lleve a elegir cul es la mejor relacin de produccin. En igual sentido, una aplicacin incorrecta de este criterio tiene lugar cuando se comparan diferentes tipos de producto, provistos por diversas formas organizacionales (por ejemplo, servicios educativos brindados por una universidad de investigacin y por una entidad lucrativa de capacitacin de recursos humanos). La opcin entre estas formas organizacionales no se limita, entonces, a tratar de responder cul es ms eficiente en producir un cierto producto, sino que se extiende a qu tipo de productos se desea producir y cmo asignarlos de la forma ms eficiente entre diferentes consumidores. Si se toma en cuenta este concepto amplio de funcin de produccin aplicado al campo de las universidades pblicas y las conclusiones de nues-
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tra incursin en la caja negra de la organizacin en el captulo anterior, queda claro que la efectividad de los nuevos instrumentos de asignacin de fondos a las universidades depender del grado en que los mismos logren impulsar cambios en las reglas internas de funcionamiento (C), de modo tal que las universidades busquen acercarse a su frontera de produccin. Estos instrumentos suelen estar acompaados tambin por cambios en los derechos de propiedad o reglas externas. As, por ejemplo, en 1992 en la Argentina, el gobierno otorg a las universidades a travs de la Ley de Presupuesto, el derecho a disponer de los fondos del Tesoro Nacional como un monto global de libre disponibilidad, y en 1998 traslad a las universidades el derecho de fijar su propia escala salarial a travs de contratos celebrados en convenciones colectivas del trabajo. Ambas medidas aumentaron formalmente la capacidad de las universidades pblicas para la gestin interna, es decir, para definir las reglas internas de asignacin de fondos entre las distintas actividades. Para estudiar la probable incidencia de estos instrumentos del tesoro sobre las decisiones econmicas de las universidades, es vital conocer cmo stas resuelven los dos problemas clave de su funcionamiento econmico: la coordinacin y la motivacin. El problema de la coordinacin supone determinar qu cosas se deben hacer, cmo se deben hacer y quin las debe hacer. En otras palabras, implica definir el plan de produccin y la divisin del trabajo. En el plano organizacional, el problema es tambin determinar quines toman las decisiones, con cul informacin y cmo conformar el sistema de comunicacin para asegurar que la informacin necesaria est disponible (Milgrom y Roberts, 1992). En el Captulo 1 vimos que la coordinacin de la educacin superior es una tarea compartida entre el gobierno, las universidades y, en menor medida, el mercado, encontrndose el proceso de toma de decisiones altamente atomizado. Vinculado con el problema de la coordinacin de los planes de produccin, cabe asimismo sealar dos diferencias que median entre el concepto ortodoxo de funcin de produccin aplicado a la empresa lucrativa y su aplicacin al caso de las universidades pblicas. En primer lugar, la organizacin universitaria no suele enfrentarse con precios de sus productos o con precios de sus factores determinados en forma exgena. En el apartado siguiente veremos que, lo primero, se vincula con los distintos tipos de bienes econmicos que produce la universidad y, lo segundo, con arreglos institucionales que histricamente han prevalecido en ellas (por ejemplo, escalas fijas de remuneraciones docentes, con variaciones slo segn categora, dedicacin y antigedad).
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En segundo lugar, otro elemento a contemplar es que, como ya vimos, la funcin objetivo de la universidad no es la maximizacin de la ganancia. A diferencia de las empresas con fines de lucro, las universidades estatales, en tanto entidades pblicas, buscan en principio maximizar el bienestar social. Sin embargo, cabe realizar dos acotaciones a esta aseveracin: a) la fuerte atomizacin que existe en la toma de decisiones en estas organizaciones y la presencia de informacin asimtrica, explican que no siempre sus agentes persigan exclusivamente objetivos colectivos; b) las universidades estatales no constituyen tpicamente un ejemplo de entidad econmica de gestin pblica; en efecto, gracias a la autonoma institucional y a la autarqua financiera de la cual suelen gozar, constituyen una forma econmica hbrida, con fuertes semejanzas con las entidades sin fines de lucro, lo que, tal como ocurre en estas formas econmicas hbridas, afecta la estructura de incentivos para el logro de la eficiencia (Weisbrod, 1988). Con relacin al problema motivacional, ste consiste en asegurar que todos los individuos comprometidos con este proceso, desarrollen su tarea voluntariamente entendindose como una parte de ese todo, proveyendo la informacin exacta para elaborar el plan adecuado y actuando en forma acorde con dicho plan. Lo importante en este caso es determinar un acuerdo, ms precisamente contratos, sobre el tipo de accin esperada por cada uno de los participantes, los flujos de pagos que van de unos a otros, las reglas y procedimientos que cada uno debe utilizar en las decisiones en el futuro y el comportamiento que espera del otro (Milgrom y Roberts, 1992). Estas dimensiones del funcionamiento econmico de las organizaciones delineadas por estos autores, son coincidentes con el diagnstico de Leibenstein (1980) respecto de los cuatro elementos que promueven la ineficiencia-x: a) la presencia de contratos de trabajo incompletos2, b) la existencia de factores de produccin no disponibles en ciertos mercados (por ejemplo, el conocimiento de la buena gerencia, disponible en algunos mercados pero no en otros), c) la no especificacin o conocimiento de la funcin de produccin, y d) el grado de motivacin para alcanzar la meta. Las observaciones de todos estos autores concuerdan tambin con el sealamiento de Levin (1991) respecto de cules son los pilares sobre los
2 Para que un contrato completo tenga lugar se deben poder predecir todas las contingencias posibles y delinear todos los cursos de accin para cada contingencia, y aquellos que firmen el contrato estarn plenamente de acuerdo con todo lo anterior. Esto ltimo implica que no querrn despus renegociar los trminos del contrato y, si se violan esos trminos, cada uno debe tener la voluntad y ser capaz de dar cumplimiento a lo acordado (Milgrom y Roberts, 1992). La mayor parte de los contratos laborales son incompletos. Si bien especifican una serie de pasos a seguir frente a ciertas contingencias, no detallan todas las eventualidades posibles del caso.
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que descansa una gestin eficiente del sistema universitario. Segn este autor, los mismos son: la determinacin de los fines, los incentivos asociados con su logro y la disponibilidad de informacin para ello. En suma, para que el instrumento de poltica logre su cometido, su diseo debera contemplar: a) cul es la especificacin de la funcin de produccin de la universidad y, b) el mecanismo de coordinacin de los planes de produccin y la estructura de incentivos econmicos apropiados para que los agentes encargados de dichas decisiones se encuentren motivados a producir el efecto buscado. Sin embargo, las complejidades organizacionales y econmicas que presenta la produccin universitaria puede llegar a impedir tal resultado o bien a realizarlo pero con altos costos de transaccin3.
Tipos de bienes universitarios e intervencin estatal

En el captulo anterior hemos visto que la universidad genera una variedad de productos: graduados de distintas disciplinas y niveles, investigacin bsica y aplicada, actividad de extensin y otros bienes sociales no buscados intencionalmente por aquellos que deciden sobre la inversin educativa. Cabe preguntarse cmo afecta esta variedad de bienes4 a las decisiones sobre qu, cunto, con qu calidad y para quin producir. Para ello es preciso determinar si esos bienes son pblicos, privados o preferentes. Centrndonos en uno de los objetivos primarios de las universidades, la enseanza, es claro que esta actividad no es un bien pblico, dado que no cumple con ninguno de los dos principios que definen este tipo de bienes, esto es, la no-rivalidad en el consumo y la no-exclusin; en efecto, el costo marginal de educar a un sujeto dista de ser cero y no es difcil cobrar un precio por el uso de este servicio (Stiglitz, 1988). Desde la perspectiva de la teora del capital humano, quienes invierten en educacin reciben por ello un retorno que logran apropiarse individualmente a travs del flujo de ingresos que perciben a lo largo de su vida laboral. Para ellos, la inversin en capital humano es semejante a cualquier otra, donde en el proceso decisorio cuentan la evaluacin de los costos y los beneficios que
3 Los costos de transaccin son los costos de coordinar y motivar a los agentes, y de poner en funcionamiento el sistema (Milgrom y Roberts, 1992). Consisten en los costos de obtener y verificar la informacin sobre la cantidad y calidad de los bienes y servicios, la identificacin de los agentes que participarn de la transaccin (su reputacin, su historia), en los costos de proteccin de los derechos de propiedad y en los costos de disear, supervisar y hacer cumplir los contratos de transferencia (North, 1990). Ntese que utilizamos el trmino bien en un sentido amplio, para referirnos a todo el output, incluyendo obviamente a los servicios.
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reporta tal proyecto. Siendo que esta inversin genera como beneficio un mayor grado de empleabilidad y un nivel de salarios crecientes, en funcin de la cantidad de capital acumulado los individuos estaran dispuestos a pagar un precio por este servicio. A pesar de que todo esto nos indica que estamos ante un bien privado que puede asignarse en el mbito del mercado, la presencia de fallas y otros valores sociales en dicho mbito justifican la intervencin estatal. Existen tres razones por las que el mecanismo del mercado no puede dar lugar a una asignacin eficiente en el sentido de Pareto en la educacin superior: la presencia de externalidades, las imperfecciones en el mercado de capitales y la informacin imperfecta. Adicionalmente, aun cuando el mercado sea eficiente en el sentido de Pareto, pueden existir dos razones ms que justifiquen la intervencin del Estado en este nivel: a) el mercado competitivo puede dar lugar a una distribucin de la renta que no sea deseable desde el punto de vista social; la educacin superior puede ser, entonces, un mecanismo para buscar la equidad, compensando en parte tal desigualdad; b) hay quienes creen que los individuos, aun cuando estn bien informados, no juzgan correctamente sobre los bienes que consumen, lo que justifica las reglamentaciones que restringen el consumo de algunos bienes y la provisin pblica de otros, llamados bienes preferentes o meritorios (Stiglitz, 1988). As, la poltica pblica puede llegar a definir que hay sobredemanda de algunas carreras (por ejemplo, abogaca, contador pblico o medicina) y subdemanda de otras (por ejemplo, fsica, biologa, matemtica), y a travs del financiamiento, el Estado puede buscar influir en tal sentido. Analizaremos a continuacin cada una de las fallas de mercado y otros factores que justifican que sea el Estado, y no el mercado, el que tenga una funcin primaria en la coordinacin de la educacin superior.
Externalidades
Existen externalidades positivas cuando los actos de una persona o de una organizacin afectan a otras personas u otras organizaciones, generndoles beneficios, sin recibir una retribucin a cambio. Cuando hay externalidades, la asignacin de los recursos que realiza el mercado puede no ser eficiente; en el caso de la educacin, como no recae sobre los individuos la totalidad de los beneficios de las externalidades positivas que generan, si dejamos que dicha inversin se realice exclusivamente sobre la base de la decisin individual, el nivel de la misma estar por debajo del nivel socialmente ptimo. Si bien casi nadie niega la existencia de externalidades positivas como producto de la educacin universitaria, no existe mucha evidencia cuantita-
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tiva concluyente sobre las mismas; lo que influye a la hora de calcular su tasa de retorno social pues, por lo general, se omite totalmente el clculo de tales externalidades, subvalundose de este modo los beneficios que esta inversin aporta a la sociedad. Quizs el mayor avance que se ha alcanzado hasta el momento en trminos de reconocer el papel general de la educacin corresponde a las mediciones de su contribucin en el crecimiento econmico, estudio que coincide adems con el nacimiento mismo de la economa de la educacin como disciplina cientfica. En efecto, este campo disciplinario reconoce como uno de sus principales antecedentes los aportes de Theodore Schultz (1968) y de Gary Becker (1964) en la formulacin de la teora del capital humano.5 Esta primera generacin de economistas de la educacin concentr su atencin en dos problemas del programa de investigacin neoclsica: cmo se toman las decisiones respecto de la inversin privada y social en educacin y cules son las determinantes del crecimiento econmico. La primera lnea de investigacin dio por resultado el desarrollo terico del enfoque del capital humano y el clculo de las tasas de retorno privado y social en distintos pases y niveles. La segunda lnea de investigacin, toma por punto de partida el modelo de crecimiento de Solow (1956) y, de ah en ms, avanza a travs de su perfeccionamiento conceptual y tcnico. Dentro de esta ltima se destaca el trabajo realizado por Denison (1962), el cual analiza la contribucin de dichas determinantes utilizando una tcnica de descomposicin de los cambios en el crecimiento, entre las contribuciones realizadas por los distintos recursos productivos y por el progreso tcnico6. Tras la desaceleracin del crecimiento econmico en los setenta y las crticas formuladas al modelo de capital humano desde distintas corrientes tericas la teora del credencialismo, la teora de los mercados de trabajo duales y el enfoque radical7 la contribucin de la educacin a dicho crecimiento deja de estar en el centro de la escena. Sin embargo, tras una impas5 Al respecto se suele fijar como nacimiento de este campo disciplinario el 28 de diciembre de 1958 en St.Louis, Estados Unidos, cuando Theodore Shultz disert sobre el valor econmico de la educacin en la Asociacin Americana de Economa. En la Argentina, Elas (1992) realiz un estudio comparativo con datos de siete pases latinoamericanos (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela), investigando las principales fuentes de crecimiento entre 1940 y 1985. Este trabajo revela que el componente de calidad del trabajo fue, en este perodo, muy importante para explicar la contribucin del factor trabajo al crecimiento econmico. En la mejora de la calidad del trabajo, la educacin fue, a su vez, el elemento ms importante. Trabajos ms recientes destacan tambin el importante papel de la educacin en el crecimiento regional de la Argentina (Delfino, 1998). Para una sntesis de estas corrientes ver Blaug (1996).
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se de aproximadamente una dcada, renace la preocupacin por la vinculacin de la educacin con el crecimiento econmico, de la mano de los modelos de crecimiento endgeno8. Si bien estos modelos no suelen analizar en particular el papel de la educacin universitaria, la nueva terminologa que emerge de estas investigaciones da cuenta claramente del importante lugar que le cabe en la explicacin de dicho crecimiento. As, la literatura reciente referida a innovacin y crecimiento reconoce la importancia de tres factores de produccin: hardware, software y wetware (Nelson y Romer, 1996). El concepto de hardware denota a los bienes de capital fsico y a las obras de infraestructura; el de software comprende los conocimientos, tecnologa e informacin que pueden ser almacenados, copiados y comunicados a travs de las distintas tecnologas disponibles; y finalmente el de wetware abarca a todo el conocimiento e informacin almacenado en la red computacional del cerebro, e incluye la nocin tradicional de capital humano. Fcilmente se puede apreciar la correspondencia de estos factores con los productos de la universidad, que no slo produce software sino que provee a los individuos del wetware necesario para funcionar en la sociedad del conocimiento. Una limitacin comn a todos estos intentos novedosos por capturar los efectos de la educacin y la tecnologa en el crecimiento econmico, es que no han tomado en cuenta el conjunto de efectos monetarios y no monetarios de la educacin. sta es, como vimos, una limitacin tambin de los estudios de las tasas de retorno social dentro de la teora del capital humano. Por tanto, un nuevo avance en el estudio del papel de la educacin en este crecimiento econmico, ha sido la incorporacin de los beneficios sociales (externos) que ella genera. Los aportes ms importantes en este campo se deben a Haveman y Wolfe (1984) y a McMahon (1999). En particular, este ltimo analiza las determinantes del desarrollo endgeno. Este concepto es anlogo al de crecimiento endgeno, pero incluye tambin las mejoras en la calidad de vida atribuibles a los efectos no monetarios de la educacin. Al respecto, se pueden distinguir dos niveles donde es posible observar la existencia de beneficios sociales en forma de externalidades. El primero es dentro de las empresas o de las familias. As se puede observar, por ejemplo,
8 Los modelos de crecimiento endgeno reciben esta denominacin por incorporar al desarrollo tecnolgico como variable endgena, analizando los determinantes de su nivel y del crecimiento en el largo plazo (Lucas, 1988 y Barro, 1990). Ello los distingue del modelo neoclsico de Solow (1956) donde la tecnologa es una variable exgena. Estos modelos fueron revolucionarios en dos sentidos. En primer lugar, cada unidad marginal de nuevo conocimiento presenta rendimientos no decrecientes, contrariamente al capital y al trabajo en el modelo de Solow, en el cual cada unidad marginal de estos factores que se agrega a la produccin resulta cada vez menos productiva. En segundo lugar, el conocimiento se internaliza o endogeniza, reconociendo que los agentes econmicos pueden afectar la tasa a la cual el conocimiento tcnico se acumula.
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que la mayor educacin de los integrantes de un ambiente de trabajo, por ejemplo, estimula el aprendizaje y el aumento de la productividad en el trabajo grupal; lo mismo se aplica en el contexto familiar, donde una mayor educacin mejora el proceso decisorio en materia de salud, planificacin familiar y socializacin de los nios. Un segundo nivel de externalidades tiene lugar en la comunidad como un todo: la mayor educacin se asocia con tasas ms bajas de criminalidad, mayor calidad en la salud pblica, fortalecimiento de los procesos democrticos, estabilidad poltica y otros aspectos a los cuales la educacin contribuye positivamente; la presencia de estas externalidades permite contrarrestar los retornos decrecientes al capital fsico predichos por el modelo neoclsico. De acuerdo con McMahon (1999) si los efectos directos de la inversin en educacin permiten crear una fuerza de trabajo capaz de elevar la productividad de la economa, los efectos indirectos se traducen en tasas ms altas de inversin en capital fsico, mayor competitividad de las exportaciones y otros efectos indirectos sobre el contexto socioeconmico, tales como la reduccin de la pobreza y una mayor estabilidad poltica. En conjunto, McMahon estima que los efectos indirectos externos de la educacin representan entre un 38 y un 40 por ciento del total de los efectos de la educacin sobre el crecimiento econmico. Finalmente, otra lnea de investigacin que analiza la contribucin de la educacin al desarrollo econmico del pas es el estudio del impacto econmico de la universidad en el mbito regional. Estos estudios analizan el efecto en la regin sobre el Producto Bruto regional y el empleo atribuibles a la presencia de una universidad, utilizando la metodologa de insumo-producto (Caffrey 1971). As, por ejemplo, una investigacin realizada en los Estados Unidos sobre el impacto de los community colleges revela que un presupuesto de 10 millones de dlares gener un volumen de negocios en el mbito local por 16 millones y cre 550 puestos de trabajo entre 1988 y 1989 (Honeyman y Bruhn, 1996). Otro estudio realizado en Canad mostr que el funcionamiento de sus universidades de investigacin daba cuenta del 1 por ciento del Producto Nacional Bruto y del 0,5 por ciento de su fuerza de trabajo (Trudeau y Martin 1999)9. En sntesis, aunque con limitaciones de carcter metodolgico, se est avanzando en la estimacin de las economas externas que genera la inversin educativa en general y la universitaria en particular. Esto es importante en la definicin de los instrumentos de asignacin pues en el diseo de la
9 Como limitaciones de este enfoque se puede sealar que no analiza los impactos de largo plazo de la educacin en la comunidad, tales como su incidencia en la calificacin de los trabajadores y la relacin entre investigacin e industria local. Otro inconveniente es que dichos estudios son costosos y requieren de la disponibilidad de muchos datos, no tomando en cuenta los efectos no monetarios.
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frmula, por ejemplo, podra incluirse indicadores que trataran de capturar algunas de estas economas externas, como, por ejemplo, el impacto econmico y cultural regional producto de la presencia de una universidad en la zona o la importancia estratgica de ciertas disciplinas para el crecimiento econmico.
Imperfecciones en los mercados de capitales
Si los mercados de capitales funcionaran de modo perfecto, los individuos para los cuales la educacin fuera beneficiosa (esto es, que les proporcionara beneficios superiores a sus costos), tendran un incentivo para pedir un prstamo con el fin de pagar su educacin superior. Pero, dadas las imperfecciones en los mercados de capital, casi nadie est dispuesto a prestar para financiar la educacin de otro; as, las personas que carecen de recursos propios vern negado su acceso a la educacin superior si no se los ayuda (Stiglitz, 1988). En las ltimas dcadas se han desarrollado distintos tipos de sistemas de crditos educativos (hipotecarios y contingentes) destinados a que los estudiantes puedan hacer frente a los costos de sus estudios (Johnstone, 2000). Sin embargo, en todos los casos los mismos tienen un alto componente de subsidio pblico. En principio, porque el Estado acta como collateral frente a un eventual incumplimiento en la devolucin del prstamo; luego, porque las tasas de inters que se aplican estn subsidiadas. Con relacin a la actividad de investigacin all donde existe un mercado de capitales orientado a financiarla, ste se halla fuertemente subsidiado por leyes de exencin impositiva, o bien se circunscribe a la investigacin aplicada o a la actividad de desarrollo experimental que tiene lugar en las propias empresas. En los Estados Unidos, por ejemplo, dentro del financiamiento destinado a la Ciencia y a la Tecnologa (2,7 por ciento de su PBI en 1999), el 23 por ciento financia investigacin aplicada, el 61 por ciento desarrollo experimental y el resto (16 por ciento) corresponde a investigacin bsica. En total, el 69 por ciento de dicho gasto lo financia el sector empresario y el 76 por ciento del mismo se ejecuta dentro de sus lmites (RICYT, 2000). A diferencia del caso de la investigacin aplicada y el desarrollo experimental, la actividad de investigacin bsica presenta componentes de bien pblico; es por ello que normalmente la misma es financiada por la sociedad en general a travs del sistema impositivo y se desarrolla dentro de los lmites de las universidades o de institutos de investigacin estatales o pertenecientes a entidades sin fines de lucro.
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Informacin imperfecta
Algunas actividades del Estado se justifican porque los consumidores tienen informacin incompleta y por la conviccin de que el mercado suministra informacin muy escasa; la informacin es un bien pblico en el sentido que suministrar informacin a una persona adicional no supone reducir la cantidad que tienen otras. En el caso del bien universidad, los estudiantes y sus familias no tienen informacin suficiente sobre la calidad del producto que estn adquiriendo. Se trata, adems, de un contrato relacional, en tanto se prolonga en el tiempo y existen altos costos de transaccin en las entradas y salidas (exit) de una organizacin educativa (Weisbrod, 1988). Un mecanismo para evitar que el oferente del servicio adopte una conducta oportunista frente a la falta de informacin de los estudiantes (los consumidores), es que la organizacin que lo ofrezca no tenga fines de lucro. La opcin en este caso es entre la provisin directa del bien universitario por parte del sector pblico o por el sector privado sin fines de lucro.
Bsqueda de equidad
En particular, desde los aos 50 y 60 los gobiernos enfatizaron el papel de la educacin universitaria como canal de movilidad social ascendente. Lo importante era garantizar la igualdad de oportunidades, de modo tal que todo aquel que cumpliera con las condiciones legales de acceso al sistema (ttulo secundario completo) pudiera hacerlo, sea ingresando directamente o tras rendir pruebas que garantizaran un acceso meritocrtico a este nivel. Cuando existe un objetivo explcito por parte del gobierno o de las instituciones universitarias de garantizar la equidad del acceso a dicho bien, intervienen valores que caen fuera de la eficiencia econmica. En tal sentido Stiglitz (1988) sostiene que si uno quisiera maximizar el producto nacional y si nuestro nico objetivo fuera aumentar la eficiencia, asignaramos fondos de modo tal que el incremento en la productividad derivada de gastar un dlar adicional en un individuo fuese igual al incremento de productividad de gastar un dlar en otro individuo. Si los individuos ms hbiles logran un mayor retorno marginal de la inversin en educacin y se benefician en general ms de ella, esta poltica conducira a que se gastase ms en los ms hbiles; as, aun cuando el gobierno gastase en todos por igual, los ms talentosos tendran ventajas. Esto motiva que algunos consideren necesarias las polticas compensatorias. En tal sentido Stiglitz sostiene que en la medida en que se asigna cada vez ms fondos a los menos hbiles y menos a los ms talentosos, el producto final caer. Hay por tanto un trade-off entre eficiencia e igual-
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dad. Cabe de todos modos observar que este razonamiento no toma en consideracin las externalidades positivas que una poblacin en general ms educada tiene con respecto al desarrollo econmico, gracias a los efectos indirectos sobre el comportamiento social y poltico y sobre la mejora del proceso de decisin en el entorno de la planificacin familiar (McMahon, 1999). En esta discusin acerca de la relacin entre acceso y equidad se debe tambin tener presente que equidad e igualdad no son sinnimos. Muchas de las herramientas analticas diseadas para medir la naturaleza de la distribucin compara una distribucin verdadera con una terica que representa la igualdad perfecta (como en el clculo del coeficiente de Gini). Sin embargo, lo que la poltica pblica puede estar buscando es un tratamiento desigual entre desiguales (ejemplo del acceso meritocrtico a la educacin universitaria); por ello, un anlisis econmico de las implicaciones de la equidad de una inversin debe comenzar con el planteo de una posicin respecto de qu se considera una distribucin equitativa de los recursos. El tema comienza as a transformarse en una cuestin tambin filosfica sobre los valores que se persiguen en la sociedad (Psacharopoulos y Woodhall 1987). Segn Stiglitz (1988), las imperfecciones en los mercados de capitales y la preocupacin por la redistribucin del ingreso son las razones principales que justifican, en general, la intervencin del Estado en la educacin. La cuestin de la equidad tambin admite un tratamiento desde el punto de vista institucional. Algunos de los nuevos mecanismos de financiamiento buscan precisamente alcanzar la equidad interinstitucional. En este caso debe quedar en claro si lo que se persigue es la equidad horizontal (tratamiento igual entre iguales) o la equidad vertical (tratamiento desigual entre desiguales). Mientras que en el primer caso se estara suponiendo una cierta homogeneidad institucional, en el segundo se partira de la premisa de que existen diferencias importantes entre las universidades y que las mismas deben contemplarse a la hora de realizar la distribucin de fondos.
Bienes preferentes
Algunos estiman que evaluar el bienestar de cada individuo de acuerdo con sus propias percepciones (como ocurre con el principio de la eficiencia en el sentido de Pareto) es un criterio inadecuado para juzgar el bienestar, ya que los consumidores pueden tomar decisiones malas aun cuando posean una informacin completa. Se considera entonces que el Estado debe intervenir, pues sabe mejor que los ciudadanos lo que ellos necesitan. En el campo de la educacin superior esta visin se expresa, por ejemplo, en polticas de desaliento o promocin de ciertas carreras de grado o de posgrado y en
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el establecimiento de criterios de pertinencia para juzgar cules temas de investigacin merecen o no ser financiados con fondos pblicos.
Tipos de bienes e intercambios
De lo analizado hasta el momento surge que la educacin universitaria produce distintos tipos de bienes o servicios, cuyos beneficios son apropiables no slo por cada uno de los individuos que los adquieren sino por la sociedad en su conjunto. Existen adems fallas que impiden que la asignacin ptima de los mismos se realice por medio del mercado. Entre ellas, la ms relevante es la existencia de imperfecciones en los mercados de capitales. A lo cual se adiciona la presencia de productos universitarios que son considerados meritorios o preferentes por parte del Estado. Dicho esto, cabe ahora preguntarse cmo ello afecta a la coordinacin del plan de produccin de la organizacin universitaria. Para responder a esta cuestin es pertinente tener en cuenta la distincin que realiza Ginestar (2001:106-107) entre distintos tipos de intercambios segn el tipo de bien: Los intercambios explcitos se refieren a bienes que son apropiables (bienes privados). Las personas saben qu bien se cambia, cunto es su cantidad en forma expresa y cul es su precio. El precio es financiado totalmente por sus demandantes. El conjunto de intercambios referidos a un determinado bien privado se denomina mercado. Los intercambios implcitos se refieren a los bienes pblicos que dan lugar a operaciones en las cuales los individuos entregan a los organismos pblicos ciertas cantidades de dinero en forma de contribuciones o impuestos. Las organizaciones pblicas proveen, a cambio, bienes pblicos. La relacin entre las cantidades de dinero aportadas por los individuos y los bienes provistos se refleja en los presupuestos pblicos. Los intercambios mixtos se refieren a los bienes que tienen componentes privados, en tanto que satisfacen, a la vez, necesidades individuales y tienen repercusin social. Estos precios se forman por la demanda y la oferta, pero los intercambios son mixtos porque son financiados por los destinatarios o beneficiarios directos, pero se ajustan socialmente por subsidios o impuestos indirectos, segn se exprese en la poltica definida en el presupuesto pblico. En la produccin universitaria predomina el tipo de intercambio mixto, particularmente cuando su papel principal es la formacin de profesionales para el mercado de trabajo. En el caso de las universidades pblicas argentinas, el costo de la formacin de los graduados tiene un subsidio pblico equivalente al total de los costos directos del proceso de enseanza, quedan-
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do a cargo de los estudiantes afrontar los costos indirectos (transporte, libros, fotocopias, costo de oportunidad del tiempo destinado al estudio). En el nivel de posgrado la situacin es diferente, pues los estudiantes deben tambin abonar un arancel que no llega a cubrir el total de los costos directos. En suma, tal como se seal en el captulo anterior, la universidad pblica tiene mltiples objetivos, los cuales se traducen en la produccin de varios bienes que no son, por otra parte, homogneos desde el punto de vista econmico. Algunos son bienes privados con externalidades, otros son pblicos y otros preferentes. En todos estos casos existen argumentos que apoyan su financiamiento a travs de fondos pblicos y el nivel de tal subsidio vara segn sea el tipo de bien econmico especfico (Piffano, 1993).
La medicin y valuacin de los productos universitarios

En el Captulo 1 hemos listado los principales productos de la universidad. Por lo general, las estimaciones sobre la funcin de la produccin universitaria se han centrado slo en algunos de ellos: alumnos, graduados, investigacin, extensin. El producto alumno debe interpretarse como una variable proxy del valor agregado por la actividad de enseanza e investigacin universitaria. El producto graduado, muestra la conclusin final de este mismo proceso de produccin. El producto investigacin se mide normalmente a travs de indicadores de productividad cientfica (cantidad de publicaciones, citaciones, patentes, fondos de proyectos obtenidos, premios, etc.). Finalmente, el producto extensin se lo puede expresar por la frecuencia de las actividades de extensin emprendidas (cantidad de contratos de consultora, asistencia tcnica, cursos de capacitacin, contratos de transferencia tecnolgica, montos obtenidos por esta actividad, etc.). Adems de la dificultad implcita en estos indicadores, ya que no expresan perfectamente aquellos productos que pretenden medir, el problema de la medicin adecuada del producto universitario remite necesariamente a la medicin de la calidad de dicho producto (Schapiro, 1993). En particular, McPherson y Winston (1993) reconocen algunos factores que complican esta medicin. En primer lugar, la industria de la educacin superior, adems de tener la propiedad de su funcin multiproducto, presenta una fuerte heterogeneidad respecto de la clientela a la cual sirve. En tal sentido, una educacin de buena calidad para un grupo de estudiantes es aquella que se adapta adecuadamente a sus necesidades y capacidades, lo cual frustra la posibilidad de una medida unvoca de calidad.
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Un segundo rasgo particular de las instituciones educativas que complica el anlisis de la calidad del producto, diferente al modelo de empresa econmica con fines de lucro, es que la educacin superior utiliza como insumos a sus propios clientes (customer-input technology). Para esta tecnologa, es sumamente importante la accin del grupo de pares ya que los estudiantes aprenden no slo gracias a su actividad individual sino a su interaccin grupal. La calidad del grupo de pares es tcnicamente un insumo de la funcin de produccin (Goethals, Winston y Zimmerman, 1998). En el caso del sistema de educacin superior de Estados Unidos, por ejemplo, las universidades de elite seleccionan a sus estudiantes, dado el exceso de demanda, ofrecindoles a los ms talentosos ayuda econmica para solventar el arancel. Cuanto mayor es el nivel de donaciones de que goza una institucin, mayor ser el subsidio que otorga para atraer a los mejores y menor, por tanto, la proporcin del costo directo financiado por los propios alumnos y sus familias10 (Winston, 1999). En esta situacin, los modelos microeconmicos en los cuales los compradores son annimos y los vendedores se desinteresan de quines son los compradores, no resultan apropiados para el caso de las universidades. En conclusin, un rasgo comn a la educacin universitaria que complica los modelos de asignacin de fondos entre universidades, es que la calidad del producto es difcil de medir. Comparte esta caracterstica con otras industrias, tales como los servicios legales, los servicios de salud y los equipos electrnicos. Se trata de bienes cuya calidad se demuestra al usarlos, por la experiencia y no por su inspeccin directa. Nelson (1970) distingue as entre experience goods e inspection goods. Como la informacin es un bien pblico, el nivel que proveer el mercado se encontrar por debajo de lo socialmente deseable, lo cual puede demandar la provisin pblica de la informacin a travs de mecanismos de control de calidad; pero aun sta puede no ser suficiente por remitirse a ciertos indicadores objetivos que quizs no reflejen totalmente el bien que se est ofreciendo. En tal situacin de informacin asimtrica, se puede generar un derroche social por la produccin de seales que busquen comunicar la calidad de la institucin va la publicidad o a travs de precios (aranceles) que, por ser altos, reflejen una mejor calidad. Se debe tener presente que los derechos de propiedad sobre la reputacin de la organizacin universitaria son difusos. En la medida en que la reputacin puede ser establecida (por ejemplo, a travs de acreditaciones de calidad), ello aumenta tambin los costos de entrada (pues in10 De ah que, como muestra Winston, los estudiantes de las universidades de elite reciban un subsidio pblico proporcionalmente mayor que aquellos que asisten a las universidades de menor rango, pues los primeros reciben una educacin con mayor tasa de retorno privada.
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cluyen los costos de establecer una reputacin) y stos tienden a ser ms altos en la medida en que la compra es poco frecuente, como ocurre tpicamente a un servicio que se compra slo una vez, como lo es la educacin universitaria (Cave et al., 1995). Objetando el uso habitual que se realiza de la medicin de la productividad sin que sea controlada por la calidad del producto, como sera el caso de comparar la eficiencia relativa de distintas universidades, Schapiro (1993: 58) seala el siguiente ejemplo para el contexto norteamericano:
Viviendo en el Estado de Massachusetts, me sera impensable el clculo de una variable que simplemente sumara el nmero de los graduados de todas las universidades, lo dividiera por el total de los gastos, y que este cociente se comparara con, por ejemplo, el del Estado de New Jersey. No hay razn para esperar que la calidad de la educacin sea suficientemente similar a travs de los estados como para que este indicador tenga un real significado como variable de productividad.
De igual modo Weisbrod (1988) alerta contra los anlisis errneamente planteados que comparan la eficiencia de distintos tipos de organizaciones sin controlarlas adecuadamente por el tipo de producto que se ofrece y su calidad.
La valuacin social de los productos universitarios
Un aspecto que tambin complica la determinacin de la eficiencia es la ausencia de precios de mercado como valuacin social de los productos universitarios. Para suplir esta carencia, los instrumentos de asignacin han descansado en el diseo de indicadores que reflejan indirectamente las condiciones de demanda y oferta de los bienes universitarios. Uno de los indicadores ms importantes empleado en la distribucin de los fondos es, en tal sentido, el costo por alumno o por graduado11. Esto se debe a que los precios de la produccin universitaria slo estn definidos con mayor claridad en el espacio de los factores de produccin, pero no en el de la oferta y demanda de los productos.
11 El costo por graduado asume que aquellos alumnos que no han concluido sus estudios no constituyen productos de la universidad. Sin embargo, ste no es un supuesto adecuado, teniendo presente que la productividad de los individuos con terciaria incompleta, segn lo refleja el salario de mercado, suele ser mayor a la de aquellos que slo han concluido la secundaria. Ginestar (1990, 1994) propone una metodologa para medir el costo del graduado que contempla la repitencia y el abandono ocurrido a lo largo de la carrera.
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Si bien el costo por alumno o por graduado es un indicador de gran relevancia como gua para la gestin universitaria, se debe tener en cuenta que es precisamente la estructura de governance la que, sobre la base de estos precios y de otros indicadores utilizados, tomar la decisin final sobre qu, cunto y cmo producir en la universidad. Es el grado de autonoma de la organizacin universitaria e indirectamente el gobierno, los que definen los planes de produccin y la divisin del trabajo. La organizacin universitaria acta as con el doble papel de oferente y demandante de los servicios universitarios; en este ltimo caso pues se supone que sus autoridades representan los intereses colectivos. En el caso de la universidad estatal, como de otras entidades pblicas, los indicadores de resultado (performance indicators) son uno de los instrumentos privilegiados por el movimiento de la nueva gerencia pblica para promover la eficiencia interna de la organizacin, precisamente en ausencia del funcionamiento pleno del mercado en calidad de coordinador de todo el proceso. Se supone as que estos indicadores cumplen un doble papel: son variables proxies para la medicin del grado de eficiencia-ineficiencia de las universidades y constituyen seales sobre cul es el camino correcto a seguir para alcanzar la eficiencia interna. En otras palabras, al igual que los precios, son seales que revelan las preferencias de los consumidores y miden el grado de satisfaccin de las mismas. Hay cuatro instancias del funcionamiento universitario en las cuales puede recolectarse informacin para armar indicadores (Cave et al., 1997): 1) 2) 3) 4) Insumos Proceso o productividad Productos intermedios Productos finales o impactos
Johnes y Taylor (1990) elaboraron el siguiente esquema sobre la funcin de produccin universitaria, de la cual se derivan los indicadores apropiados para cada una de las etapas de produccin:
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ESQUEMA 2.1 - Insumos, procesos y productos en el sector universitario
Personal docente Servicios laborales Estudiantes
Personal no docente
Bienes inmuebles Bienes de capital INSUMOS Procesamiento de los insumos
Equipos
Bienes de consumo
Investigacin
Administracin
Mantenimiento Otras actividades
Docencia Abandonos Graduados Primer trabajo Carrera
PRODUCTOS
Investigacin Publicaciones Patentes
Consultora Productos sociales y culturales
En una actividad comercial, los flujos que tienen lugar en cada una de estas instancias pueden ser medidos en trminos monetarios, y la medida ltima proviene de la valuacin de los productos realizada por los consumidores finales. Pero esta aproximacin no es posible, como vimos, en la educacin superior pues no es factible medir el flujo de cada instancia en trminos monetarios ni aun fsicos. De ah que se utilicen estos indicadores como medidas indirectas de los insumos o productos. Adems del uso de indicadores de resultado para comparar la eficiencia relativa de las universidades, se pueden identificar otras cuatro tcnicas que persiguen iguales propsitos (Cave et al., 1997):
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a) b) c) d)
Costo-beneficio Costo-efectividad Frontera de eficiencia Medicin del valor agregado por el mtodo de regresin
La tcnica de costo-beneficio es una de las ms ambiciosas. Se la ha utilizado para calcular la tasa de retorno de la inversin en educacin superior, sea para la sociedad en general (tasa social), sea para el individuo (tasa privada). Dentro de los costos se incluyen, en el primer caso, los de oportunidad y los vinculados directamente con la actividad de enseanza. Los beneficios son normalmente estimados como el valor presente del incremento de los ingresos por el nivel de educacin superior alcanzado. Los ingresos se estiman mediante datos de encuestas sobre los ingresos individuales clasificados por edad y nivel de instruccin. Las diferencias entre los flujos de ingresos estimados simultneamente para personas con distintos niveles de educacin se atribuyen a estas diferencias de instruccin. Las cifras sin descontar los impuestos, se toman como rendimientos sociales, y las netas de impuestos, como rendimientos privados. Este clculo presenta una serie de dificultades: 1) se utilizan datos procedentes de encuestas simultneas actuales para predecir series temporales futuras; 2) no es adecuado suponer que el salario es siempre un indicador vlido de la productividad marginal; en efecto, raramente los salarios que pueden llegar a percibir los profesionales reflejan su productividad ya que tambin estn determinados por el puesto, el tipo de mercado y el grado de sindicalizacin o control profesional de la actividad; 3) en los puestos de entrada a la carrera profesional, la hiptesis del credencialismo tiene tambin un peso importante pues el ttulo acta como filtro en el proceso de seleccin (Blaug, 1994); 4) el clculo de los beneficios privados de la inversin educativa debera tambin contemplar el clculo del riesgo asociado con las fluctuaciones del ciclo econmico y los cambios en los precios relativos dentro de la economa; 5) finalmente, como ya sealamos, dentro de los beneficios sociales se suelen omitir las economas externas positivas que genera la inversin en educacin universitaria. Por otra parte, aun cuando pudiera calcularse de forma apropiada la tasa de retorno privada y social de la actividad de enseanza universitaria, este indicador no es muy til para apreciar diferencias interinstitucionales, dado que el nivel de agregacin de estos datos no lo suele permitir. Una aproximacin similar puede llevarse a cabo para estimar el costo- beneficio de los productos de investigacin. Empero, en este caso, las dificultades para calcular apropiadamente los beneficios son aun mayores, dadas las importantes economas externas que suele generar dicha actividad.
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La tcnica de costo-efectividad es menos ambiciosa que la anterior y proviene de constatar la dificultad de poder estimar los beneficios de una inversin educativa. Por tal motivo, a los productos se los estima en cantidades fsicas y los insumos en trminos monetarios. Se elegir aquella inversin que permita alcanzar el mismo producto al costo menor. La dificultad de esta tcnica proviene de que se debe tener la certeza de que los productos fsicos son efectivamente equivalentes. Dado que, como ya sealamos, los productos universitarios difieren mucho en calidad, esto no siempre es posible. Cuando en los mecanismos de asignacin se comparan los costos de una misma carrera entre diferentes instituciones para llevar adelante una poltica de equidad interinstitucional asignando fondos sobre la base de igual costo unitario a cada una se est aplicando la tcnica de costo-efectividad12. Otro mtodo es el Data Envelopment Analisis (DEA) o el de la frontera de eficiencia (Cooper et al., 2000). Se trata de un mtodo de programacin lineal que busca obtener la mxima combinacin de productos que se pueden obtener con una cantidad dada de insumos en trminos fsicos. A diferencia de los indicadores de performance, en los cuales se suelen calcular algunas medidas de productividad parcial, en el DEA se calcula una medida de productividad total. Ello evita que se imputen a algn factor o insumo ganancias que son atribuibles a otro factor utilizado tambin en la produccin. As se compara as la situacin de organizaciones similares y se establece cules de ellas estn en mejor situacin que otras. La frontera muestra las mejores prcticas observables (best practices). Este mtodo, a diferencia del de costo-beneficio, no nos puede decir cul es el mtodo ms eficiente desde el punto de vista econmico para lograr lo que uno se propone; pero nos permite determinar cul es la mejor prctica y qu combinacin de insumos y productos se logra en ella13. Desde un punto de vista conceptual, la riqueza de este mtodo descansa en el enfoque multiinsumo y multiproducto que adopta, lo cual se ajusta bien al sistema universitario. Como es propio del mtodo de programacin lineal, es til cuando el decisor se enfrenta con la tarea de asignar recursos limitados entre actividades competitivas de la mejor manera posible; en tal sentido, se adapta al concepto que, segn Simon (1988), describe la prctica concreta de los procesos decisorios
12 Tanto la tcnica de costo-efectividad como la tcnica de costo-beneficio parten del supuesto de que costos particulares incurridos por las instituciones de educacin superior se asocian con retornos particulares. Sin embargo, hay muchas dificultades para establecer esta relacin en una funcin multiproducto, como es la universitaria. 13 Un problema con este mtodo es que los resultados varan segn el nivel de desagregacin que se emplea. Cuanto ms desagregada est la informacin, menor ser el grado de ineficiencia pues puede ocurrir que por su forma particular de producir alcance un punto en la curva de posibilidades de produccin.
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en las organizaciones, esto es, satisfizar, trmino que combina satisfacer y optimizar. En lugar de intentar el desarrollo de una medida global de eficiencia para conciliar de manera ptima los conflictos entre los diferentes objetivos deseables, se utiliza este enfoque ms pragmtico que consiste en buscar una solucin lo suficientemente buena para el problema que se enfrenta. Por ejemplo, se establecen metas que impliquen satisfacer niveles mnimos en distintas reas de la organizacin; as si se encuentra una solucin que permita que todas estas metas se cumplan, es posible que se adopte sin ms requisitos. Finalmente, otra tcnica es la medicin del valor agregado como el residuo no explicable una vez que se ha controlado por los insumos de cada institucin. El ejercicio que realizan Johnes y Taylor (1990) para construir el indicador de eficiencia terminal, por ejemplo, supone estimar una regresin, cuya variable dependiente es la tasa de abandono de los estudios de grado dentro de una determinada cohorte de alumnos y cuyas variables independientes son una serie de factores no atribuibles a la eficiencia organizacional que pueden explicar parte de este resultado. En el contexto del sistema de educacin superior del Reino Unido, estos insumos son: proporcin de ingresantes con las mximas calificaciones, disciplina, residencia en el campus, cociente alumno/docente, entre otros. La ecuacin estimada permite, reemplazando los valores de las variables de los coeficientes por los correspondientes a cada universidad, calcular el valor esperado de abandono de cada institucin. El indicador de eficiencia terminal es, entonces, la diferencia entre el valor real obtenido en este indicador por cada universidad y el valor esperado segn la ecuacin estimada. Los autores destacan, empero, que existen algunas limitaciones metodolgicas para su aplicacin. La principal de ellas es que se observa en algunos casos que existe una fuerte correlacin entre los residuos no explicados en aos sucesivos, lo cual sugiere que puede haberse omitido alguna variable en dicha explicacin. Como uno de los supuestos centrales del mtodo de los residuos es que stos son aleatorios, la correlacin encontrada afecta a los resultados obtenidos. Ms all de las dificultades tcnicas de aplicar este mtodo, lo que Johnes y Taylor estn alertando es respecto del peligro de usar indicadores de funcionamiento para la asignacin de recursos. Por ms que sepamos que un departamento presenta un nivel menor de performance que otro, no podremos decir que es ms ineficiente a menos que conozcamos las caractersticas de la funcin de produccin que utiliza para convertir insumos en productos.
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Estructura de incentivos
La eficacia de un mecanismo determinado de asignacin de fondos pblicos entre las universidades estar ciertamente correlacionada con la posibilidad de disear indicadores apropiados para coordinar los planes de produccin. Sin embargo, lo que resulta tambin fundamental es que el esquema de incentivos y recompensas impuesto por el instrumento de financiamiento se pueda trasladar a los agentes econmicos dentro de las universidades (Cave et al., 1995). Por su forma organizacional, el agente central dentro de la universidad es el cuerpo acadmico, tanto por la autoridad que detenta en la base operativa de la disciplina como por ser representante de su claustro en los rganos colegiados y ejecutivos de gobierno. Si bien las universidades no persiguen como funcin objetivo la maximizacin de los beneficios, se podra considerar que, como otros casos de cooperativas de trabajadores, tienen por funcin objetivo la maximizacin del ingreso organizacional. Sin embargo, el predominio de contratos laborales de escala salarial fija restringe la persecucin de esta meta pues los agentes econmicos no tienen los incentivos para ello. En este caso, el comportamiento econmico de los agentes no se orientar a la maximizacin del ingreso, pues es imposible para los acadmicos dividir entre ellos los ingresos netos de la institucin. Cabe empero sealar que, como cualquier empleado cuya funcin objetivo difiere de las preferencias de los propietarios o gerentes, puede apropiarse de rentas asociadas con su relacin de empleo por otros medios. Una forma es a travs del empleo de un nmero excesivo de asistentes o, simplemente, a travs de un menor esfuerzo en su trabajo, dado que el control de tal esfuerzo suele ser costoso. En particular, el caso de informacin asimtrica que es analticamente importante para comprender esta relacin es el riesgo moral (moral hazard). En este caso, el agente (el docente) dispone de una informacin privada relevante que el principal (las autoridades universitarias) no tiene despus que el contrato se firma14. Esto constituye una forma de oportunismo poscontractual que surge debido a que las acciones de los agentes que tienen consecuencias sobre la eficiencia de la organizacin no son observables y, por tanto, aquellos que disponen de esta informacin pueden perseguir sus intereses privados a expensas de los intereses del principal.
14 El otro caso de informacin asimtrica ocurre cuando el agente tiene informacin privada relevante que el principal no tiene antes de que el contrato se firme, situacin que conduce a la seleccin adversa (adverse selection).
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Para solucionar esta falta de incentivos en pos de la eficiencia organizacional, en los ltimos aos se han propuesto reformas en la estructura salarial de las universidades tendientes a formular contratos que eviten el riesgo moral. Para ello se han diseado contratos con incentivos explcitos. Dado que en algunas situaciones verificar el comportamiento o la informacin suministrada puede ser muy costoso, se buscan observar los resultados y ligar los incentivos al buen comportamiento que los mismos permitan inferir; sin embargo, el diseo de tales contratos presenta tambin varios inconvenientes. En primer lugar, no siempre es posible una medicin adecuada de los resultados; y hemos observado especialmente este punto en el anlisis previo sobre la dificultad de medicin de los productos universitarios. En segundo trmino, si la actividad a cargo del empleado supone ms de una tarea (como es el caso de los docentes que realizan investigacin, extensin y gestin) y si la distribucin del tiempo entre estas actividades no puede ser controlada por el empleador, la actividad con la menor tasa de retorno privado marginal recibir menor atencin; en particular, si se espera que el empleado destine tiempo y esfuerzo a una actividad para la cual el resultado no puede ser medido, entonces el sistema de incentivos no ser efectivo. En tercer lugar, otro problema es el riesgo; a muchas personas no les agrada que su ingreso est ligado a los resultados, pues son reacias al riesgo que surge del hecho de que factores no predecibles o incontrolables afecten significativamente sus ingresos; para poder convencerlas de que asuman este riesgo, entonces, se les deber pagar ms, por lo que el costo puede ser mayor para la sociedad, reduciendo la eficiencia (Milgrom y Roberts, 1992). En cuarto trmino, el esquema de incentivos puede no tomar en cuenta la importancia de las recompensas no monetarias en actividades como la enseanza y la investigacin; los docentes universitarios pueden estar dispuestos a aceptar menores niveles de recompensa monetaria dado el goce de derechos de propiedad de facto que les permite maximizar la utilidad de sus consumos personales dentro de la actividad (Levin, 1991). Finalmente, se omite la ventaja de un sistema estandarizado de salarios en mbitos como el sistema universitario, donde el trabajo cooperativo en equipo es crucial. La estandarizacin remueve, por tanto, una fuente potencial de conflicto y evita la generacin de un clima de inseguridad, que podra afectar la moral del cuerpo docente (Blau, 1994; McPherson y Winston, 1993). Lo cierto es que, ms all de las dificultades operativas para disear contratos laborales que incluyan esquemas de incentivos apropiados para alcanzar los objetivos universitarios, esta tarea parece indispensable para solucionar el problema motivacional sealado por Milgrom y Roberts (1992). Las distintas alternativas para ello incluyen no slo los salarios con un plus de
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ingreso en carcter de incentivo sino tambin el rediseo del puesto de trabajo y la aplicacin de incentivos econmicos grupales. Otra alternativa frecuente en las organizaciones sin fines de lucro es el uso de recompensas no monetarias. En el caso especfico de la educacin universitaria, la reputacin alcanzada tras una actividad socialmente valorada o por la originalidad del trabajo, es un valor determinante en las motivaciones de los profesionales y cientficos (Merton, 1977b).
Economas de produccin conjunta

En el diseo de la mayora de los instrumentos empleados para distribuir los fondos entre las universidades, se ha utilizado centralmente el modelo de uni-produccin clsico para estimar la funcin de produccin, o su dual para la funcin de costos. Ello obedece a dos motivos: uno de orden metodolgico y el otro de carcter sustantivo. En primer lugar, es muy complejo poder estimar, por ejemplo, cunto del tiempo total de un docente o de un no docente es destinado a la actividad de enseanza, investigacin o extensin. Lo mismo sucede con los otros factores de produccin (capital, bienes de consumo, materias primas, conocimiento tcnico); por tanto, usualmente se resuelve pragmticamente estimar los costos volcados a la actividad principal en la mayora de las universidades, esto es, a la enseanza. En segundo trmino, la masificacin de la educacin superior dio lugar a un aumento del nmero de instituciones y de alumnos matriculados en universidades centralmente dedicadas a esta actividad. Cada vez ms la actividad conjunta de enseanza e investigacin est reservada slo a algunas universidades (por ejemplo, las research universities en los Estados Unidos) o a segmentos dentro de las mismas (los estudios de posgrado y doctorado) (Clark, 1995a). Es por tanto razonable que en la distribucin de los fondos a las universidades, el clculo bsico descanse en el clculo de los costos de la actividad de enseanza. No hay dudas de que, en principio, podra ser muy ventajoso concebir a la universidad como una actividad multiproducto. Ello permitira contar con herramientas conceptuales para afrontar preguntas del tipo: deben las universidades dedicarse simultneamente a la enseanza y a la investigacin?; cules son los beneficios de la produccin simultnea de estos productos? Pero tambin es cierto que la cuestin de la actividad multiproducto plantea dificultades tanto prcticas como analticas, difciles de tratar, dado el estado del arte. En efecto, en el plano emprico est el problema ya mencionado de estimar los costos conjuntos de la actividad multiproducto universitaria. En el plano analtico, en tanto, se plantean dos inconvenientes: por una par-
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te, los desarrollos referidos a actividades multiproducto suelen asumir un contexto de maximizacin de beneficios y precios de factores y productos paramtricos; y por la otra, aparecen las dificultades que plantean las economas de produccin conjunta (economies of scope) (Baumol, Panzar y Willig, 1982). Es importante tener en cuenta, asimismo, que no existe consenso firme respecto de cul debera ser el mix multiproducto de la universidad. Desde el campo organizacional y pedaggico, el modelo humboldtiano, donde se supone la existencia de un nexo indisoluble entre la actividad de enseanza y la prctica de la investigacin, ha sido ampliamente defendido en la literatura especializada como la forma ms adecuada para brindar enseanza de calidad en un ambiente estimulante para la adquisicin, transmisin y produccin del conocimiento. Sin embargo, en el contexto de las universidades masivas no siempre es factible, ni tampoco deseable, el predominio de esta forma de produccin15. Clark (1995a), por ejemplo, considera que este nexo entre la enseanza, el aprendizaje y la investigacin debe concentrarse en algunas instituciones y, dentro de las mismas, en niveles como el posgrado. Desde el punto de vista econmico, cabe preguntarse si el costo de generar los dos productos (enseanza e investigacin) en forma conjunta es mayor, menor o igual al costo de encarar ambas actividades en forma separada. En principio, se podra suponer que la respuesta ms probable es que dicho costo sea menor. Las bibliotecas o ciertos laboratorios en una universidad, por ejemplo, pueden ser utilizados como factores de produccin tanto para la actividad de enseanza como para la actividad de investigacin. Por otra parte, la calidad del tiempo de trabajo que los docentes destinan a la actividad de enseanza puede tambin ser superior, si simultneamente actualizan y avanzan en sus conocimientos gracias a la actividad de investigacin. Estas economas de produccin conjunta complican, a su vez, la interpretacin de las probables economas de escala, pues puede ocurrir que una universidad de mayor tamao aproveche mejor sus economas de escala en la enseanza pero a costa de un menor rendimiento en la actividad de investigacin, ya que los recursos escasos (entre otros, el tiempo de los docentes) se destinan principalmente a la primera actividad16. La investigacin realizada por Cohn et al. (1989), empleando datos de una muestra de instituciones de educacin superior pblicas y privadas de
15 Para una caracterizacin de la diferenciacin funcional que ocurre dentro de las propias universidades, ver Moura Castro y Levy (2000). 16 Un problema que surge cuando estamos frente a una funcin de produccin multiproducto es la identificacin de los retornos a escala. Ello se debe a que, mientras que el costo marginal puede identificarse del modo tradicional, no ocurre lo mismo con el concepto de costo medio, pues los costos fijos son compartidos entre los varios servicios producidos.
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Estados Unidos, permite concluir que el sector privado y en menor medida el sector pblico, se pueden beneficiar de la existencia de economas de produccin conjunta a medida que el nivel del producto aumenta. Entre otros resultados de inters, los autores sealan que las instituciones de educacin superior ms complejas, que atienden tanto a los alumnos de grado como de posgrado y que tambin llevan a cabo actividades de investigacin, parecen ser menos costosas que las instituciones de educacin superior especializadas. A pesar del alto inters que presenta este anlisis, se debe tener presente que si bien la funcin de produccin multiproducto responde adecuadamente al tipo ideal de universidad humboldtiana, que combina la actividad de enseanza con la de investigacin, lo cierto es que en el caso argentino y, tambin en Amrica latina, una alta proporcin de la matrcula universitaria se encuentra en instituciones que tienen baja dedicacin a la investigacin. Ello se debe tanto a que muchas de ellas se han orientado a la formacin de carcter profesional, menos ligada con la produccin de nuevo conocimiento, como a que la escasez de fondos de investigacin dificulta que, en el contexto de la universidad masiva, el modelo de universidad de investigacin se desarrolle en forma extendida en el sistema. Ello no impide que tal nexo se presente en algunos nichos dentro de las universidades o en niveles de estudios de posgrado, por ejemplo. Por tanto, a la hora de disear frmulas para la distribucin de los fondos pblicos a las universidades, sta es una restriccin importante pues las mismas deberan contemplar en el plano normativo la probable existencia de distintas funciones de produccin asimilables a diversos modelos de universidad, donde la probable presencia de economas de produccin conjunta sea factible.
Conclusiones
En este captulo se han sealado una serie de rasgos especficos del funcionamiento econmico de la universidad que deben ser tenidos en cuenta a la hora de disear, implementar y evaluar el desempeo de mecanismos especficos de asignacin de fondos cuyo objeto sea mejorar la eficiencia tanto asignativa como organizativa. Un punto que se desprende naturalmente de nuestros argumentos es que, en el caso de la universidad, es aconsejable utilizar con cautela el modelo tradicional basado en la empresa con fines de lucro. Los factores a resaltar son los siguientes: No es conveniente suponer que los agentes econmicos de las universidades maximizan el beneficio o el ingreso de la organizacin ni que po-
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seen una funcin objetivo unvoca; los problemas de agencia son de alta relevancia. Los precios de los insumos, centralmente los salarios docentes, no suelen ser exgenos. No existen criterios claros para distribuir el tiempo de los docentes y de los estudiantes entre las actividades de enseanza, investigacin y otras actividades de relevancia. No existen precios de mercado (exgenos) para la mayora de los productos de enseanza e investigacin, como tampoco para otros productos que constituyen el output de la universidad. No existen, por tanto, procedimientos objetivos para calcular sin ambigedad las contribuciones de cada unidad de enseanza o investigacin a la utilidad total generada por la organizacin universitaria. Las externalidades y otras fallas de mercados son importantes.
En funcin de estos hechos, nuestro anlisis trat de incorporar elementos que van ms all de la concepcin basada en la funcin de produccin de la microeconoma ms tradicional. El esquema 2.2 puede ser de utilidad para sintetizar y organizar las conclusiones. La funcin de produccin de las universidades utiliza cantidades y calidades variables de insumos (tiempo de los docentes, alumnos, bienes de consumo, equipamiento, etc.) para producir una gran variedad de productos. A su vez, esta funcin de produccin est determinada por la tecnologa disponible, la distribucin de los derechos de propiedad entre el Estado y las universidades (grado de autonoma) y las propias reglas internas de funcionamiento. En particular, las decisiones econmicas en el mbito de la produccin de bienes universitarios referidas a qu composicin de bienes producir y con qu tipo de funcin de produccin responden a la coordinacin propia de las jerarquas en el plano de las organizaciones. Ello se relaciona con el tipo de bienes econmicos que se producen (bienes mixtos, pblicos, preferentes) y con las fallas presentes en los mercados de capitales de la educacin superior. La ausencia de precios de mercado para la mayora de los productos universitarios impide su valorizacin objetiva desde el punto de vista econmico e implica que la produccin no se orientar, entonces, por la soberana del consumidor, dado que no existe una clara especificacin de la demanda de dichos productos. La determinacin sobre el plan de produccin recaer sobre la estructura de governance de la organizacin universitaria. La cuestin en este caso es, entonces, en qu medida el gobierno, a travs de los instrumentos de asignacin, puede incidir sobre las reglas internas de funcionamiento de modo tal de promover decisiones que conduzcan a la organizacin a un nivel de mayor eficiencia.
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ESQUEMA 2.2 - La organizacin econmica de las universidades pblicas.
INSTRUMENTOS DE ASIGNACIN Funcin de produccin
EFICIENCIA
Coordinacin
Motivacin
COMPLEJIDAD DE LA PRODUCCIN Bienes heterogneos Produccin conjunta Contratos laborales incompletos
Productos de difcil valuacin
Funcin objetivo difusa
Como en todo proceso decisorio, los agentes con autoridad dentro de esta estructura de governance podrn tomar decisiones ms racionales en la medida en que dispongan informacin adecuada para ello. En tal sentido, contar con indicadores de productividad fsica o de costos de los productos ser de gran utilidad en pos de asegurar la asignacin eficiente de los recursos organizacionales. Sin embargo, ello no es condicin suficiente; el hecho de que la informacin disponible sea de mejor calidad no garantiza que esa informacin sea bien utilizada cuando las funciones objetivo de los que toman las decisiones no estn alineadas con los fines colectivos de la organizacin. Por otra parte, a diferencia de lo que suele ocurrir en la firma privada, tampoco es probable que el lugar de la maximizacin del beneficio sea ocupado por la maximizacin del ingreso de la organizacin. El diseo de contratos laborales segn escala de remuneraciones fijas es una razn fundamental detrs de esto. Asimismo, desde el plano organizacional, pueden ser factores tambin intervinientes el diseo del puesto de trabajo (por ejemplo, el concurso por ctedras, en lugar de por rea departamental o el procedimiento seguido para seleccionar a las autoridades universitarias) o el uso de recompensas no monetarias. Finalmente, otro elemento que hace complejo el funcionamiento econmico de las universidades es que, aun cuando pudiera estimarse una funcin
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de produccin como ocurre habitualmente para la actividad de enseanza y determinarse los costos-beneficios de las decisiones adoptadas en esta esfera, estos resultados podran estar sesgados por la omisin de las economas de produccin conjunta. Desde la perspectiva de lo que nos interesa en esta investigacin, todos estos temas nos llevan a privilegiar dos cuestiones que hacen a la mejora del proceso decisorio. La primera se refiere a la necesidad de informacin vlida y confiable para la estimacin de la funcin de produccin universitaria y para la minimizacin de los costos de produccin, dentro de los condicionamientos impuestos por la ausencia de precios de mercado. La segunda se refiere al problema motivacional, esto es, a la medida en que los docentes y las autoridades estn motivados para el cumplimiento del plan de produccin. Este tema se vincula, a su vez, con la compatibilidad entre los incentivos contenidos en el diseo de la poltica pblica de asignacin de fondos y aquellos presentes en los contratos laborales y en la estructura de governance de la organizacin universitaria. Si los miembros de la organizacin que celebran contratos con el gobierno (para la asignacin de fondos pblicos por medio de frmulas, contratos o incentivos directos) no son los mismos agentes que toman las decisiones de produccin y gestin, el xito de estas recompensas monetarias depender del grado en que estos incentivos puedan ser trasladados al nivel de los que toman realmente las decisiones organizacionales.
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CAPTULO 3 LA
ASIGNACIN DE FONDOS: EFICACIA DE LOS ORGANIZACIONAL Y PRODUCTIVA
INSTRUMENTOS FRENTE A LA COMPLEJIDAD
La tensin entre la restriccin de recursos pblicos y la expansin de la matrcula universitaria promovi en los gobiernos una preocupacin creciente por dos cuestiones bsicas: cmo asegurar la eficiencia del gasto y cmo garantizar la calidad en el servicio educativo respetando al mismo tiempo una severa restriccin de presupuesto. Hay dos herramientas que se privilegiaron en la bsqueda de estos objetivos: nuevos instrumentos para asignar las partidas presupuestarias entre las universidades y mayor nfasis en el control de calidad, por medio de mecanismos de acreditacin de carreras e instituciones y la evaluacin externa. En ocasiones, la efectividad de cada una de estas herramientas se vio potenciada gracias a la implementacin de polticas que las combinaban. No obstante ello, en tanto la mayor parte de los ingresos de las universidades pblicas proviene de los fondos que le asigna el Estado, tendi a consolidarse la idea de que la manipulacin de los recursos de financiamiento manejados por el tesoro podra constituirse en un instrumento de gran poder para alcanzar los objetivos sociales buscados por la poltica pblica. En funcin de este diagnstico sobre el potencial de los fondos pblicos manejados por el tesoro como herramienta de poltica, creci en los gobiernos el inters por contar con un diagnstico preciso respecto de cules eran los instrumentos ms apropiados para realizar la asignacin de dichos fondos. En trminos generales, la idea era reemplazar los mecanismos inerciales y de negociacin poltica en la asignacin presupuestaria por mecanismos que incorporaran en mayor medida pautas de racionalidad econmica. La bsqueda de racionalidad en el gobierno y gestin de las universidades se corresponde adems con dos herramientas que adquirieron un peso relevante en los procesos de modernizacin del Estado en los pases indus-
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trializados: la gestin por objetivos y la tcnica de la calidad total1. En ambos casos, la poltica pblica se orient hacia la incorporacin de tcnicas en boga en el mundo empresario a fin de introducir mejoras en la eficiencia y calidad de la prestacin del servicio pblico. En trminos del diseo de la poltica pblica, se presupone que este conjunto de estmulos va a generar un producto especfico en la organizacin universitaria, esto es, un cambio en la estructura institucional y en la gestin. Como efectos de estos cambios, se espera que se eleve la eficiencia-x o interna, mejore el nivel de calidad de los productos y, en el plano sistmico, se alcance una distribucin equitativa de los fondos entre las instituciones Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que todo intento de dar mayor peso a los criterios de racionalidad econmica en las decisiones que se tomen en el campo sectorial de las polticas universitarias necesita dos condiciones. La primera es que las autoridades a cargo del diseo del instrumento de asignacin puedan determinar fines, ordenarlos jerrquicamente, evaluar asignaciones alternativas para alcanzar estos fines y definir cul de todas estas asignaciones permite el logro de los fines ms valorados. La segunda es que sea posible jerarquizar y profundizar el papel del Estado en la coordinacin de los planes de produccin de la universidad pblica en forma indirecta, a travs de recompensas monetarias. Aun si interpretamos racionalidad en el sentido ms pragmtico de racionalidad limitada, estas dos condiciones no podran cumplirse si no se verifican dos hechos adicionales: uno, es que los fines de la inversin en educacin universitaria no sean ambiguos y puedan ser ordenados jerrquicamente; el otro, es que se conozca la funcin de produccin de las universidades, es decir, que sea factible establecer las distintas combinaciones posibles de recursos para alcanzar un cierto nivel y tipo de producto. El anlisis que hemos realizado en los captulos precedentes, con respecto a la organizacin y el funcionamiento econmico de la universidad sugiere que sera errneo desde el punto de vista analtico (e ingenuo desde
1 La direccin por objetivos es un enfoque de la administracin que toma como base el modelo de sistemas y se orienta al logro de resultados. Las partes coordinadas de este sistema son: 1) los objetivos, 2) el entorno en el cual acta la organizacin, 3) las restricciones del entorno, 4) los recursos, y 5) las actividades de cada componente del sistema, todo esto orientado por el mtodo de direccin para alcanzar metas. La administracin por objetivos es un proceso para la fijacin de metas, adecuado para fomentar la autogestin, cuyo propsito es aumentar la motivacin y la satisfaccin en el trabajo, por una parte y aumentar las ganancias y mejorar la organizacin, por la otra (Garca de Fanelli, 1998). Con relacin a la tcnica de calidad total, la misma se define por la orientacin hacia la preferencia de los consumidores, la participacin de los actores organizacionales en la mejora continua de la calidad, un nfasis en los procesos y una evaluacin continua de los resultados (Williams, 1993).
CAPTULO 3 - LA ASIGNACIN DE FONDOS... |
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el punto de vista del manejo de polticas) asumir sin ms que estas condiciones se cumplen. La complejidad del entramado organizacional y econmico de la universidad indica que es muy probable que en su intento por introducir mayores cuotas de racionalidad los gobiernos se vean involucrados en un proceso de aprendizaje sobre la base de ensayos de prueba y error. En tal sentido, los instrumentos eficaces para el logro de una asignacin ms racional de los recursos deben tomar en cuenta las restricciones que imponen las particulares formas de organizacin para la produccin del servicio pblico, que se observan en el mbito de la educacin superior. ste no ha sido siempre el caso del diseo de las polticas y de los diagnsticos que le dieron sustento. Las polticas que se fueron implementando descansan en tres supuestos centrales. En primer lugar, un diagnstico negativo del funcionamiento del sistema de educacin superior, el cual se expresa en problemas de eficiencia interna (baja graduacin, prolongacin excesiva de los estudios, aprovechamiento inadecuado de los recursos existentes), equidad (desigual distribucin de los aportes pblicos entre las instituciones) y calidad (ofertas de programas de grado y posgrado de desigual calidad, docentes inadecuadamente capacitados, falta de seleccin en los alumnos, baja inversin en investigacin); este diagnstico, empero, ha reconocido slo parcialmente la complejidad organizacional y econmica de las universidades pblicas. En segundo trmino, se considera que las universidades presentan rasgos de inercia estructural, lo cual les impide realizar por s mismas cambios endgenos; identificar estos rasgos, sin embargo, no es equivalente a conocer sus causas y en general se nota una cierta vaguedad en la forma que las polticas han encarado esta cuestin. No se ha indagado, por ejemplo, el papel de los determinantes estructurales cotejndolos con los del entorno que rodea a la organizacin. Finalmente, se evala que, dentro de los instrumentos en manos del gobierno, la regulacin por medios econmicos (incentivos) es la ms apropiada para favorecer el cambio sin afectar la autonoma universitaria, promoviendo a su vez la capacidad de autorregulacin de las propias organizaciones. Pero ya nos referimos a las complicaciones que existen para relacionar instrumentos y objetivos en busca de mayor racionalidad, cuando se toman en cuenta las estructuras de governance y los problemas de alineacin de objetivos entre el agente y el principal. Dentro del espectro de instrumentos utilizados en busca de la racionalidad, el inters de nuestro trabajo se centra en las polticas de asignacin de fondos. En funcin de ello, dedicamos este captulo a elaborar un marco conceptual para el anlisis de dichas polticas. Primero, describimos los principales instrumentos y mecanismos empleados en el plano internacional, y luego utilizamos el anlisis de la estructura de governance y de la funcin de produccin de las universidades pblicas realizadas en los dos captulos
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previos con el sentido de formular una metodologa para el anlisis de la eficacia de las polticas de asignacin de fondos. Un objetivo importante de este captulo es desarrollar herramientas metodolgicas que nos permitan encarar una cuestin clave que motiva nuestro trabajo: cul es la eficacia de las polticas de asignacin de fondos como instrumento exgeno de generacin de dinmicas de cambio, que favorezcan la eficiencia y la calidad en una organizacin compleja como la universidad?
Los nuevos instrumentos de asignacin de fondos

En principio, los fondos del presupuesto pblico pueden asignarse a la oferta, es decir a las instituciones de educacin superior, o directamente a la demanda, es decir a los estudiantes. Si bien en la construccin de una tipologa de mecanismos e instrumentos de asignacin son factibles ambas posibilidades, la experiencia internacional indica que los fondos se han asignado casi exclusivamente a las instituciones2. Quizs ello responda tanto a restricciones polticas como institucionales para llevar adelante una poltica de subsidio a la demanda. En primer lugar, puede resultar discutible el supuesto de que los estudiantes eligen la universidad y la carrera segn su calidad, sea por la existencia de informacin imperfecta o porque los gustos y los intereses son lo suficientemente variados como para que la calidad no sea la orientacin principal de los distintos grupos de estudiantes. Aun cuando se pudiera suponer que los estudiantes optan por la mejor alternativa segn la calidad, este concepto recibe adems distintas acepciones para las diversas clientelas de la educacin superior. En segundo lugar, el mercado educativo no es lo suficientemente competitivo como para que el subsidio a la demanda garantice que las universidades se comporten ms eficientemente (Aoki y Feiner, 1996). Finalmente, las universidades temen las fluctuaciones en la matrcula, lo cual podra poner en peligro la planificacin de carreras de larga duracin. Si bien es posible afirmar que la asignacin directa a la demanda no tiene un peso de gran relevancia en el financiamiento actual de las instituciones de educacin superior, cabe acotar que algunas de sus virtudes son capturadas indirectamente por los nuevos instrumentos de financiamiento dirigidos a la oferta, en los cuales se tratan de introducir seales que de algn modo simu-
En el ao 2001 Holanda inici una experiencia piloto de aplicacin de un sistema de vouchers que afecta slo a un grupo reducido de instituciones. Para mayor informacin, ver Vossensteyn (2001).
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len la operatoria del mercado captando las demandas de los estudiantes y estimulando la competencia entre las instituciones3. Centrndonos entonces en el subsidio a la oferta forma predominante en la mayora de los pases industrializados y en desarrollo es posible sintetizar los mecanismos institucionales y los instrumentos empleados en los distintos casos, tal como puede verse en el esquema 3.14: ESQUEMA 3.1 - Mecanismos de asignacin de los fondos pblicos a la oferta universitaria
GOBIERNO
Monto global Por tem de gasto Indirecto Buffer
Frmulas Contratos Directo
ENTE INTERMEDIO
UNIVERSIDADES
En principio, se destaca el proceso poltico de fijacin del monto total a asignar al sector universitario dentro de las partidas presupuestarias. Este monto es la dotacin inicial que determina la capacidad del sistema para llevar adelante las actividades de enseanza e investigacin, y la calidad con la cual el servicio puede ser provisto. Constituye, por tanto, la restriccin pre3 Las experiencias de asignacin de fondos a los estudiantes se circunscriben al otorgamiento de becas o crditos educativos, los cuales en sentido estricto no financian directamente la produccin del servicio educativo o la investigacin, sino que colaboran para mejorar la equidad y calidad de los insumos que intervienen en este proceso productivo (el tiempo que los estudiantes destinan a la actividad de aprendizaje). Ver al respecto Albrecht y Ziderman (1992), Williams (1990, 1995), Piffano (1993) y Harrold (1992).
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supuestaria con la cual el sector debe operar. Consideramos que esta dotacin inicial incide sobre la viabilidad poltica de introducir ciertos tipos de instrumentos de asignacin y, en particular, determina los lmites a posibles compensaciones de los perdedores de la reforma producida por la introduccin de estos instrumentos de mejora en la asignacin. La distribucin del presupuesto desde el gobierno a las universidades puede ser realizada por un mecanismo directo, destinando una suma de fondos a cada universidad o utilizando un ente intermedio que se ocupa, a su vez, de realizar la distribucin secundaria entre las universidades. El objetivo de este ente intermedio es garantizar la independencia de las instituciones de la intervencin del poder poltico. Con este propsito se crearon entes intermedios en los pases del Reino Unido y en aquellos pertenecientes al Commonwealth (Albrecht y Ziderman 1992). En el Reino Unido, entre 1954 y 1988 el ente intermedio de financiamiento fue el University Grants Committee (UGC), que asignaba a las universidades un monto global libremente utilizable, con la nica exigencia de respetar las normas financieras y contables correspondientes. Si bien el UGC empleaba una frmula en dicho procedimiento, no la daba a conocer a fin de no influir sobre la autonoma de las universidades, lo que facilitaba la gestin colegiada de las instituciones en manos de los acadmicos (Williams, 1995). En 1988 se reemplaz el UGC por el University Funding Council (UFC), en este caso con mayor injerencia estatal. Usualmente, los miembros de los organismos intermedios son usualmente autoridades universitarias y suele tambin haber representantes del gobierno; el UFC incluy, asimismo, representantes de la industria. El ente intermedio tiene por misin evaluar las necesidades del sector universitario y volcarlas en un presupuesto. De acuerdo con la evaluacin sobre el funcionamiento de estos entes realizada por Albrecht y Ziderman (1992), este mecanismo funciona bien cuando el gobierno prefiere que el proceso de asignacin descanse en manos de expertos, en lugar de burcratas. La experiencia demuestra que estos entes pueden promover, en ciertas circunstancias, la autonoma universitaria y servir como instancias de asignacin de fondos segn criterios y no en funcin de negociaciones polticas. Sin embargo, su sola existencia no garantiza que ello vaya a ocurrir, pues ni los entes intermedios ms fuertes son inmunes a la poltica universitaria o a la presin gubernamental. Por otra parte, en ocasiones, como lo demuestran los casos de Nigeria e Israel, entes intermedios fuertes pueden ejercer un control excesivo sobre las instituciones e interferir de igual modo que lo podra hacer el gobierno (Albrecht y Ziderman 1992).
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Sea por la va de asignaciones directas a las instituciones o indirectas, a travs de un ente intermedio, los fondos pueden llegar a las universidades de dos modos: Por partida de gasto (line-item-budgeting). Como una partida global (block grant). La asignacin de los fondos pblicos por partida de gasto ha sido la forma ms difundida entre los pases europeos y los pases latinoamericanos hasta mediados de los aos ochenta (Williams, 1990). Acompaa esta forma de asignacin burocrtica, una gestin pasiva por el lado de las instituciones universitarias, cuya preocupacin dominante pasa a ser la de ejecutar las partidas de gastos en insumos segn el presupuesto asignado por el gobierno, al tiempo que las remuneraciones se fijan centralmente. Usualmente este mecanismo de asignacin es incremental, respetndose los montos asignados en partidas pasadas, a lo cual se le adicionan los aumentos dispuestos por el gobierno para el sector universitario de cada ao. Desde el lado de los gobiernos, la principal ventaja consiste en controlar directamente el costo del servicio, pues el precio del principal insumo, las remuneraciones docentes y no docentes, las fija el propio Estado a travs del presupuesto. Por el lado de las universidades, evita conflictos internos en el proceso de asignacin, ya que el mismo viene determinado desde el nivel central, descomprimiendo los costos de transaccin para las universidades, inherentes al diseo, implementacin y control de los procedimientos de asignacin. Como desventajas de este mecanismo se mencionan las siguientes (Albrecht y Ziderman, 1992; Piffano, 1993): La falta de transparencia en la determinacin de los montos que corresponden a cada institucin, dado que no existen criterios objetivos de asignacin. La distorsin en la asignacin de los recursos internamente, en tanto las instituciones no tienen incentivos para administrarlos eficientemente. La ausencia de seales para responder a las demandas externas. Las restricciones al gerenciamiento, pues las organizaciones no pueden cambiar dinmicamente la asignacin de los recursos para mejorar la eficiencia interna La presencia de una poltica salarial centralizada y homognea, que impide utilizar este instrumento para incentivar la mejora de la eficiencia y la calidad institucional. Con el propsito de elevar la capacidad de coordinacin del Estado y subsanar los inconvenientes generados por la transferencia burocrtica en el marco de la autonoma universitaria en los aos ochenta los ministerios de educacin comenzaron a fomentar el cambio en los contratos que de-
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terminan las condiciones de transferencia del subsidio pblico a las universidades. Ello se fue dando a travs de algunas reformas en los derechos de propiedad y en los mecanismos de distribucin de los recursos. El primer paso fue asignar a las universidades un monto global para despus experimentar con el uso de distintos instrumentos para la distribucin secundaria del presupuesto universitario entre las instituciones. Tambin se introdujeron medidas tendientes a elevar la productividad de la docencia ligando el sistema de remuneraciones a indicadores de productividad (merit system),5 generndose un fuerte ataque en Estados Unidos a la institucin del tenure (contratos laborales que aseguran estabilidad) sobre la base del argumento de que la misma tiene efectos distorsivos sobre la eficiencia. Todo ello fue acompaado por el control de la calidad de los programas y de las instituciones. Bajo condiciones particulares en cada caso, estas polticas han comenzado a formar parte de la agenda de educacin superior en varios pases latinoamericanos (Garca de Fanelli, 2000 b). Entre los instrumentos utilizados por el gobierno para la asignacin secundaria de los recursos pblicos entre las universidades, podemos distinguir dos grandes tipos: Frmulas Contratos
Frmulas
El uso de frmulas para distribuir el presupuesto pblico es uno de los mecanismos ms empleados entre los pases integrantes de la OECD (Williams,1990). Sus principales ventajas frente a los mtodos tradicionales de financiacin pblica por negociacin del presupuesto, se encuentran en la garanta de un tratamiento semejante a las universidades, ya que se les ofrece a todas las mismas reglas de juego, un aumento de la transparencia en la distribucin de fondos pblicos y la flexibilidad que proporciona a los gobiernos para inducir a las universidades al logro de los objetivos considerados socialmente deseables respetando la autonoma (Bricall, 2000). En su forma ms simple, la frmula toma en cuenta el costo promedio por alumno, segn disciplina y nivel, que el gobierno financia en funcin de la matrcula de la institucin. Otra alternativa es la distribucin del presupuesto segn la cantidad de cargos docentes y no docentes. En ambos casos se asignan los fondos pblicos en funcin de los insumos de las institu5 Para mayor informacin sobre este tema, ver Hansen, (1992); McPherson. y Schapiro (1999) y McPherson y Winston (1993).
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ciones de educacin superior, aunque en el caso de que la frmula se centre en los alumnos, podra interpretarse tambin que se est financiando segn el producto. La utilizacin de ponderadores en la frmula brinda al gobierno la posibilidad de delinear una poltica ms especfica. En algunos pases de la OECD y en casi todos los latinoamericanos existen problemas de eficiencia que se traducen en una baja proporcin de alumnos que se gradan y en la prolongacin excesiva del perodo de estudios. Para incentivar la solucin de estos problemas la frmula puede incorporar ponderadores que premien en funcin de la proporcin de graduados y el acortamiento de los plazos de estudio; en particular, la asignacin puede realizarse sobre la base de los resultados. El financiamiento segn resultados o performance-base funding se ha instrumentado en varios estados de los Estados Unidos y en algunos pases europeos. As, en Suecia, Dinamarca y Holanda, el financiamiento segn resultados representa entre un 5 y 10 por ciento del monto base asignado al sistema; en Holanda, se premia que las estudiantes completen sus estudios en el tiempo normal (usualmente cuatro aos); en Suecia, poco menos del 50 por ciento del presupuesto se asigna segn resultados mientras que el sistema de educacin superior de Dinamarca es el nico caso donde todo el presupuesto se asigna segn este modelo (Kaiser et al., 2001). El uso de frmulas segn resultados o performance funding est ampliamente difundido en los Estados Unidos. Esta modalidad vincula la asignacin estatal a las universidades pblicas sobre la base de un grupo de indicadores que reflejan las prioridades estatales. Las nuevas tcnicas presupuestarias adoptadas por las universidades norteamericanas desde los aos setenta facilitaron a su vez la implementacin de esta modalidad, en particular se incorporaron tcnicas tales como el presupuesto por programa y el presupuesto de base cero. La ventaja del presupuesto por programa es que demanda un estudio de los costos y los beneficios de cada actividad. Se deben cuantificar los fines, los objetivos y las metas as como los costos y beneficios de las polticas alternativas. Por su parte, el mtodo de presupuesto de base cero requiere que todas las actividades sean identificadas en paquetes de decisin, los cuales son evaluados por un anlisis sistemtico de su importancia relativa. Para ello se debe definir claramente cada actividad y ordenarlas segn un anlisis costo-beneficio o anlisis subjetivo. En principio, la frmula supone la asignacin de fondos sin condicionamientos para las universidades, las cuales pueden a su vez distribuir libremente la partida global correspondiente entre aquellas actividades y programas que consideren prioritarios. Sin embargo, las seales que se envan a travs de los indicadores incorporados en la frmula buscan alinear la funcin objetivo del gobierno con aquellas de las instituciones universitarias,
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promoviendo un comportamiento especfico segn el patrn que especifica la frmula.

Contratos
Los contratos son instrumentos de asignacin utilizados por el gobierno a fin de promover actividades, programas o comportamientos especficos en las universidades. A diferencia de las frmulas, los contratos condicionan el accionar de las universidades al sujetarlas a los trminos del mismo. Pueden ser asignados por la va competitiva o simplemente por adjudicacin a toda institucin, grupo o individuo dentro de ella que cumpla con ciertos criterios de elegibilidad. Cuando se lo realiza por la va competitiva se busca premiar la calidad de la propuesta dentro de lneas de financiamiento consideradas prioritarias por el gobierno. En este caso, el gobierno acta como un monopsonio, comprando servicios al mejor postor6. Este mecanismo, de antigua data en el campo de la asignacin de fondos de investigacin, es utilizado crecientemente por los gobiernos para la mejora de la calidad. Dentro de los contratos no competitivos encontramos los contratosprograma. Un ejemplo de su aplicacin es el sistema francs. En este caso son las propias instituciones que negocian con el gobierno llevar adelante un determinado proyecto acadmico o de gestin. Por supuesto, el ministerio debe tambin fijar qu tipo de proyectos est dispuesto a financiar y sobre esta base se negocia con las universidades (Abcassis, 1994). La asignacin del presupuesto global destinado a cada institucin podra realizarse, en principio, a travs de un nico contrato comprensivo para el conjunto de funciones y programas acadmicos. Sin embargo, realizarlo de este modo puede implicar costos de transaccin muy elevados (Ferris, 1991). Es por ello, que la alternativa con mayor grado de aceptacin internacional ha sido la combinacin de una suma global, que financia las actividades operativas centrales de cada universidad y cuya asignacin interna entre partidas de gastos queda en manos de las propias instituciones, y contratos
6 Un mecanismo de este tipo se emple en las universidades del Reino Unido para distribuir los fondos de enseanza entre las instituciones de educacin superior. Por este medio se trat de simular la competencia de mercado. As, todas las universidades tuvieron que ofertar vacantes en cada uno de los centros de costos para el periodo 1994-95. La oferta deba tomar la forma de ofrecer x lugares a y libras por lugar y z lugares a w libras, sobreentendiendo que siendo que y era un precio gua suministrado por la UFC sobre la base de los costos medios, w sera menor a y. El objetivo de la UFC era promover la utilizacin de las economas de escala que se estimaban presentes en el sector universitario. Esta poltica se aplic slo en una oportunidad pues, lejos de competir por precios, las universidades se colusionaron para ofrecer todas las vacantes a los precios gua y no a valores por debajo de stos.
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de asignacin especfica para llevar adelante ciertos programas particulares en el caso de la enseanza o la investigacin. Bsicamente esta solucin, que mezcla un procedimiento en parte inercial con la distribucin de fondos competitivos, responde a la necesidad de estabilidad en la disponibilidad de los fondos operativos. Debe tenerse en cuenta que estos fondos fundamentalmente se destinan a gastos en personal y a gastos de funcionamiento de las distintas actividades centrales de la universidad. Ello explica tambin que cuando se han implementado frmulas segn resultados, las mismas no representen ms de un 5 o 6 por ciento del monto global. En todos estos casos, la interferencia gubernamental ocurre por medio del cambio de las percepciones de la naturaleza de las alternativas de eleccin para los actores; esto es, se cambia el atractivo relativo de las alternativas. En trminos econmicos, ello implica afectar el proceso de eleccin segn la funcin de utilidad de los agentes a travs de un cambio en los precios relativos (North, 1990). En suma, los instrumentos de poltica actan como un estmulo externo para promover una cierta conducta organizacional deseable. Entonces, la cuestin a analizar es: se puede sostener una hiptesis determinista para juzgar esta relacin entre estmulo y respuesta?
Dimensiones a analizar en las polticas de financiamiento

El esquema 3.2 siguiente, brinda una versin simplificada de las dimensiones a contemplar en el estudio del carcter de agente de cambio de las polticas de financiamiento. Estas dimensiones guardan correspondencia con la caracterizacin de la universidad pblica como organizacin y funcin de produccin compleja realizada en los dos captulos previos. El estmulo para el cambio proviene de dos tipos genricos de instrumentos de poltica: frmulas y contratos de asignacin especfica. En ambos casos, se busca estimular el cambio a travs del uso de recompensas monetarias, empleando para ello indicadores y lneas de actividades que son promovidas por la poltica pblica. Como ya mencionamos en el Captulo 2, estos indicadores cumplen la funcin de los precios, es decir, coordinan la actividad dispersa de un conjunto de agentes econmicos. Las respuestas que se esperan como resultado de la implementacin de estas polticas pblicas son cambios en el plano de las estructuras institucionales y la gestin de las universidades. Como producto de ellos, las universidades deberan acercarse a su frontera tcnica de produccin (eficiencia-x), sin disminuir o aun aumentando su nivel de calidad, y la distribucin resultante debera ser tal que se lograra la equidad interinstitucional.
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ESQUEMA 3.2 - Dimensiones de anlisis de las polticas pblicas de asignacin de fondos a las universidades.
FRMULAS CONTRATOS
Seal
Reformas en la estructura y gestin
Anlisis
POLTICAS PBLICAS
Equidad
Eficiencia
Calidad
Adecuacin relacin causal Traslacin de seales Calidad informacional Coherencia polticas Recursos financieros
ORGANIZACIN COMPLEJA
Visin-Misin Toma de decisin Diferenciacin
ESTRUCTURA DE GOVERNANCE
FUNCIN DE PRODUCCIN
Funcin objetivo Incentivos Produccin conjunta
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Con relacin a la cuestin de la eficiencia y de la calidad en el campo de la organizacin universitaria, para que la poltica pblica de financiamiento promueva mejoras en tal sentido se debe examinar: 1) El grado de conocimiento por parte de los que disean las polticas pblicas respecto de la funcin de produccin de cada una de las universidades afectadas por el instrumento de asignacin. Ello incluye tambin el conocimiento de la calidad de los productos. 2) Quines son los que toman las decisiones sobre los planes de produccin y respecto de la divisin del trabajo es decir, los que deciden qu cosas, cmo y quines las deben hacer y qu agentes influyen endgena y exgenamente sobre todo este proceso. 3) Cul es la informacin disponible para la formulacin de los instrumentos y para el sistema de comunicacin interna. 4) En qu medida la estructura de incentivos definida por las relaciones de autoridad y las relaciones laborales permiten que los agentes lleven adelante el plan de produccin. As, por ejemplo, si uno de los objetivos de la poltica de financiamiento es promover una mayor tasa de retencin y graduacin entre los estudiantes, ello puede implicar cambios en distintos planos de la organizacin universitaria, como ser: En la estructura institucional (por ejemplo, reformas en los regmenes de alumnos, esto es, en los procesos de admisin, condiciones de permanencia, evaluacin y graduacin; reformas en los regmenes que regulan los contratos laborales docentes, premiando la actividad de enseanza y la tutora en mayor medida que la investigacin). Mejoras en la gestin de los asuntos estudiantiles (por ejemplo, cursos de nivelacin para compensar los bajos perfiles educativos con los cuales egresan del secundario los estudiantes, cursos de orientacin vocacional, becas de manutencin y de mrito). Mejoras en los planes de estudio (por ejemplo, acortamiento de las carreras, mejor articulacin de los contenidos curriculares con las demandas de la investigacin acadmica y el mercado laboral, actualizacin de los programas, flexibilizacin de los planes de los estudios a travs de la revisin del rgimen de correlatividades y la articulacin entre carreras afines). En este caso particular, suponiendo que conocemos cul es el nivel mximo de producto (como ser, graduados o alumnos que permanecen estudiando) que puede alcanzarse con los recursos disponibles en cada universidad, la cuestin a examinar es quines son los que deciden sobre los temas antes
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mencionados dentro de las universidades y en qu medida la poltica genera incentivos que estimulan a estos agentes a actuar del modo esperado. De acuerdo con las conclusiones de los estudios sobre cambio en las universidades, las polticas encuentran menos obstculos cuando no afectan directamente a las reas funcionalmente ms relevantes dentro de la estructura de gobierno y de gestin de las universidades, las cuales presentan mayor grado de inercia estructural. En sntesis, la eficacia de la poltica de asignacin, en trminos del alcance de sus objetivos (logro de mayor eficiencia, calidad y equidad interinstitucional) depender de los siguientes factores: 1) La adecuacin de la relacin causal planteada en el diseo del instrumento. 2) La capacidad de traslacin del mensaje a los centros de decisin y ejecucin dentro de la organizacin. Ello implica tambin analizar la estructura de incentivos implcitas en las relaciones de autoridad y en las relaciones laborales para llevar adelante los planes de produccin7. 3) La calidad de la informacin utilizada en el diseo del instrumento y en el sistema de comunicacin del mensaje dentro de la organizacin universitaria. 4) La magnitud y horizonte temporal de los recursos financieros comprometidos en la ejecucin de la poltica. 5) La coherencia interna del conjunto de polticas dirigidas a este sector educativo.
Adecuacin de la relacin causal
La cuestin central en este caso es determinar en qu medida el diseo de la poltica de financiamiento parte de una especificacin adecuada del modelo de funcionamiento organizacional y econmico de las universidades, en los trminos en que fue desarrollado en los dos primeros captulos. Ello implica analizar los siguientes aspectos: Si el diagnstico sobre el cual se basa la poltica, est empricamente corroborado. El grado de conocimiento de la frontera tcnica de produccin.
7 Las dimensiones 1 y 2 corresponden a los dos aspectos que Cerych y Sabatier (1992) reconocen como importantes dentro de lo que denominan adecuacy of causal theory underlying the reform. Ellos explican su relevancia en estos trminos (Cerych y Sabatier, 1992: 1006): If goals are to be realized, it is important that causal links be understood and that officials responsible for implementing the program have jurisdiction over sufficient critical linkages to make possible the attainment of objectives. Only when these two conditions have been met can the basic decision establishing the reform be said to incorporate a valid causal theory.
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Si el diseo ha tenido en cuenta la multiplicidad de objetivos y la heterogeneidad institucional. Si el instrumento permite solucionar los problemas de agencia presentes en la relacin gobiernouniversidad. La capacidad del gobierno de hacer cumplir los contratos que se firmen con las universidades (enforcement). En este ltimo caso, se debe tener presente que cada uno de los instrumentos de poltica diseados para distribuir los fondos pblicos a las universidades supone la realizacin de un contrato, el cual establece qu derechos de propiedad son transferidos a las universidades y bajo qu trminos. Por ejemplo, tras la asignacin competitiva de fondos entre las universidades, aquellas favorecidas por una lnea de financiamiento particular, acuerdan con el Estado las acciones para alcanzar las metas del proyecto y los trminos en que estas se realizarn. Una dimensin a contemplar en este caso es en qu medida existen instituciones que permiten el control de lo acordado en el contrato y si esto es posible con un nivel de costos sobrellevable para el Estado.
Capacidad para trasladar el mensaje a los centros de decisin y ejecucin
La coordinacin de la poltica se logra en tanto el plan formulado se traduce en que los individuos comprometidos voluntariamente cumplan con la parte que les cabe en el todo. Entonces, se debe determinar en qu medida aquellos que acuerdan con las autoridades gubernamentales para llevar adelante el plan son los mismos que estn en condiciones de tomar las decisiones o, en caso contrario, en qu medida ellos tienen mecanismos de incentivos o de directivas para imponer este plan internamente. Si la universidad va a operar sobre la frontera tcnica de produccin, los agentes econmicos deben contar con los incentivos apropiados, que dependen de los derechos de propiedad de jure o de facto sobre el uso de los recursos a su disposicin. La productividad aumenta cuando los derechos de propiedad fomentan que los decisores internalicen el total de los costos y beneficios sociales de sus acciones. Si esto no ocurre, difcilmente se logre promover un aumento de eficiencia en las universidades. Como se analiz en captulos precedentes, no es fcil cumplir con esta condicin. Esto se debe al grado de atomizacin de la toma de decisiones en las universidades y a que la asignacin de los derechos de propiedad no siempre fomenta la bsqueda de los intereses colectivos. Es por ello que tambin es relevante evaluar en qu medida dicha reforma implica alterar el ncleo duro de la organizacin, o bien crear nuevas entidades ms flexibles en su
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periferia organizacional; es probable que la poltica sea ms eficaz en este segundo caso, aunque el costo implique introducir un mayor grado de dispersin organizacional. El ncleo duro de la organizacin universitaria pblica hace referencia a las instituciones que rigen su estructura de gobierno y al poder de los grupos ocupacionales dentro de la organizacin. Alterar este ncleo supone, por tanto, capacidad para negociar, establecer alianzas y compensar a los perdedores. En cambio, cuando el proceso de reforma no afecta a este ncleo sino que puede canalizarse por medio de la diferenciacin institucional creando nuevas estructuras, entonces es ms probable que la reforma encuentre menos resistencia en la consecucin de sus propsitos, aunque stos sern necesariamente ms limitados en su alcance y se incurrir en el riesgo de aumento en la dispersin antes mencionado.
La calidad de la informacin
Garantizar la calidad de las seales emitidas por los instrumentos de financiamiento es condicin necesaria, aunque no suficiente, para que los receptores de este mensaje (las universidades) puedan decodificarlo adecuadamente. En la mayor parte de los casos, los instrumentos de financiamiento emplean distinto tipo de indicadores que miden los insumos, procesos o productos organizacionales. En la frmula, dichos indicadores son incluidos como variables que brindan una medida aproximada de los costos de produccin, en carcter de indicadores de performance o para fomentar la produccin de bienes preferentes. En los contratos de asignacin especfica, los indicadores se utilizan en la seleccin (screening) de los beneficiarios y en la evaluacin posterior del cumplimiento del contrato. De acuerdo con la OECD (1988:73; citado en Cave y Hanney, 1992) un indicador es un valor numrico usado para medir algo que es difcil de cuantificar. El anlisis del funcionamiento de las universidades en trminos de la teora econmica de la produccin deja en claro que son muchos los aspectos de la actividad educativa complejos de llevar a expresiones monetarias susceptibles de medicin. Normalmente se considera que, como todo indicador, aquellos que se utilizan para evaluar el funcionamiento de las universidades deben ser vlidos, es decir, deben tener el mismo alcance de contenido que la definicin nominal del concepto que se busca medir. Tambin deben ser confiables; en otras palabras, su aplicacin debe producir el mismo resultado en las diferentes aplicaciones.
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Adems de estas dos condiciones, se suelen mencionar otros aspectos a tener en cuenta (Cave y Hanney, 1992; Sanyal y Martn, 1998): 1. La pertinencia o relevancia: deben medir aspectos que merecen cuantificarse de acuerdo con los objetivos de la institucin. 2. La ambigedad: la direccin de la mejora debe ser clara. 3. El costo de recoleccin: no deben ser muy costosos ni de difcil obtencin. 4. Actualizacin: deben estar disponibles en el momento que se necesiten para tomar decisiones apropiadas. 5. Manipulabilidad: debe resultar imposible manipular los indicadores a fin de ofrecer una imagen distorsionada de la realidad, favorable a las actividades que se evalan. En particular, respecto de la validez del indicador de eficiencia es importante controlar a travs de los insumos utilizados (Johnes y Taylor, 1990); de no hacerlo, se puede cometer el error de comparar la eficiencia relativa de instituciones que no tienen a su disposicin la misma cantidad o calidad de los insumos. En otras palabras, para evaluar la eficiencia se debe tener en cuenta que el indicador construido mida el valor agregado durante el proceso de produccin educativa.
La coherencia de las polticas y los recursos financieros comprometidos
Importa, en este caso, analizar la coherencia entre el conjunto de polticas diseadas cuya poblacin objetivo son las universidades pblicas, observando en qu medida todos los instrumentos empleados promueven conductas que guardan coherencia entre s, reforzndose mutuamente en su accionar. Tambin es relevante determinar la viabilidad financiera del proyecto emprendido, lo que supone evaluar si los recursos comprometidos para su implementacin son adecuados para llevarlo adelante en los trminos prefijados originalmente y si sern sostenibles en el largo plazo.
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PARTE II LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
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CAPTULO 4 FRMULAS Y CONTRATOS EN UNIDOS, EL REINO UNIDO

LOS Y
ESTADOS
FRANCIA
En el Captulo 3 hemos discutido un esquema para el anlisis de los instrumentos de asignacin de fondos que se han incorporado en la poltica universitaria en las ltimas dos dcadas. A fin de alcanzar una comprensin mayor de estos instrumentos en su carcter de potenciales promotores de la dinmica de cambio de las universidades pblicas, en este captulo analizaremos el uso de frmulas y contratos a travs de la experiencia de tres pases: Estados Unidos, Reino Unido y Francia. En funcin de los objetivos de este trabajo de investigacin, nos centraremos en la descripcin del contexto institucional y organizacional en que se aplicaron estos instrumentos y en la evaluacin de su capacidad para lograr los objetivos de promover la eficiencia, la equidad interinstitucional y la calidad de las universidades pblicas. La seleccin de estos tres casos halla su fundamento en la importancia que los mismos han tenido en su carcter de distintos modelos a imitar por parte del resto de los pases industrializados y en desarrollo1. Estados Unidos es el pas con mayor experiencia en el uso de frmulas para la distribucin del presupuesto entre las instituciones de educacin superior, y en los aos ochenta experiment tambin un cambio hacia la asignacin de fondos segn resultados. En el Reino Unido, la llamada revolucin del gerencialismo incorpor el empleo de frmulas para asignar los fondos de enseanza centrada en la medicin de costos y precios gua y para distribuir
1 Dill y Sporn (1995: 1, traduccin nuestra) citando al respecto a Ben-David (1992), sealan: Como en el pasado, las universidades creadas en el continente europeo, en el Reino Unido y en los Estados Unidos han sido piedras fundamentales en el debate, no porque hayan sido los nicos ejemplos de cambio, sino porque han servido como modelos histricos a partir de los cuales los sistemas de educacin superior contemporneos se han basado.
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los fondos destinados a la investigacin, utilizando en este ltimo caso como principal criterio la medicin de los resultados y la calidad de esta actividad. Finalmente, el caso francs contrasta con estas dos experiencias, volcadas principalmente al aumento de la eficiencia y la calidad va la competencia y el uso de frmulas, encontrando que en su lugar, el camino privilegiado para la modernizacin del Estado debe descansar en la realizacin de contratosprograma o contratos no competitivos. Estos tres pases presentan como un rasgo comn un nivel de esfuerzo estatal alto en trminos de financiamiento de sus sistemas de educacin superior. Ello se refleja en el 1 por ciento o ms de su PBI que destinan a esta actividad. Cabe sealar, empero, ciertos contrastes importantes en sus estructuras demogrficas, econmicas y educativas, especialmente, entre los dos pases europeos seleccionados, por un lado, y los Estados Unidos, por el otro (ver cuadro 4.1). Cuadro 4.1. - Indicadores demogrficos, econmicos y de educacin superior, seleccionados en los Estados Unidos, Reino Unido y Francia.
INDICADOR
PBI per cpita1 Millones de habitantes
2
ESTADOS UNIDOS
31.872 280.4 8.896.765 40,8 (1997) 5.844 1,3
REINO UNIDO
22.093 59.0 1.321.713 36,1 (1991) 3.102 1,1
F RANCIA
22.897 59.3 1.621.498 32,7 (1995) 3.850 1,0
Estudiantes universitarios3 Desigualdad de ingresos4 Estudiantes terciarios cada 100 mil habitantes5 Gasto pblico en educacin superior /PBI6 Gasto por estudiante universitario en dlares PPP6 Gasto estudiante universitario /PBI per cpita6
1. 2. 3. 4. 5. 6.
19.802 61
9.699 46
7.113 34
PPP en dlares de Estados Unidos, 1999 En 1999. La matrcula de Francia y Reino Unido corresponde al ao 93/94. La de Estados Unidos al ao 1997. Medido segn Coeficiente de Gini. Ao 1995. Ao 1998.
Fuente: OECD (2000), UNESCO (1998), PNUD (2001).
CAPTULO 4 - FRMULAS Y CONTRATOS EN LOS ESTADOS UNIDOS... |
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Estados Unidos merece un tratamiento diferencial, tanto por su tamao poblacional, el cual se refleja en los casi 9 millones de estudiantes universitarios2, como por estar integrado por casi cincuenta sistemas de educacin superior, uno por cada uno de sus estados. Presenta, adems, una inversin de recursos financieros en este nivel muy superior a la de los otros dos pases. Su tamao y su riqueza de recursos lo convierte en un polo de atraccin de docentes y estudiantes de otros pases, y lo configura como el principal modelo a imitar por el resto de los pases industrializados y en desarrollo. Por l comenzaremos nuestro estudio, para continuar luego con los casos del Reino Unido y Francia. Concluimos este captulo con un balance de estas experiencias centrado en los puntos que consideramos de relevancia, especficamente, en primer lugar evaluamos la adecuacin de los instrumentos utilizados en cada caso en funcin del funcionamiento organizacional y econmico de las universidades y, luego, examinamos el alcance de las frmulas y contratos como potenciales inductores del cambio en la dinmica de funcionamiento econmico y organizacional de la universidad.
La experiencia de los pioneros: Estados Unidos

Es de destacar que varias de las polticas que conforman la agenda de reformas de la educacin superior en Amrica latina, como as tambin la de los pases europeos, son ya de antigua data en el sistema norteamericano3. Ello es atribuible a que ha sido uno de los sistemas que ms pronto alcanz la universalizacin de su matrcula de educacin superior. Se vio as obligado, mucho antes que los otros pases industrializados, a brindar una solucin al dilema entre masividad y fondos pblicos que no crecen a la par. Dicha solucin descans en elevar la complejidad organizacional e institucional, al diversificar la oferta y las fuentes de financiamiento. La diversificacin de la oferta se observa en la variedad institucional existente entre
2 3 Se excluy en este caso a los estudiantes de los community colleges para que el dato fuera comparable con el Reino Unido y Francia. Este es el caso, que seguidamente expondremos, del uso de frmulas para la asignacin del financiamiento. Otro ejemplo en el mismo sentido son los Community Colleges, cuyos antecesores, los Junior Colleges hicieron su aparicin a comienzos del siglo XX. Estos Community Colleges surgen en su versin moderna a partir del Plan Maestro para la Educacin Superior de California, a fines de la dcada del cincuenta (Garca de Fanelli y Trombetta, 1996). Tambin es propio de la evolucin histrica del sistema norteamericano a lo largo del siglo XX la alta presencia del sector privado, el cobro de aranceles, el otorgamiento de crditos educativos, los estudios de maestra y los procesos de acreditacin de instituciones y programas.
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sus ms de cuatro mil instituciones de educacin superior y en los numerosos programas de pregrado, grado y posgrado. El segundo aspecto, correspondiente a la diversificacin de las fuentes de financiamiento, se refleja en el cuadro 4.2. Cuadro 4.2. - Fuentes de ingreso de las instituciones de educacin superior norteamericanas por tipo de universidad (4-year institutions), 1995-1996 (en porcentaje).
FUENTE Gobierno federal*** Gobiernos estatales Aranceles Donaciones, contratos, subsidios Ingreso por endowment Venta de servicios Gobiernos locales Otros Total
UNIVERSIDADES PBLICAS* 12,3 34,2 18,3 4,8 0,7 25,7 0,8 3,3 100,0
UNIVERSIDADES PRIVADAS** 14,2 1,8 41,4 9,4 5,4 21,6 0,7 5,4 100,0
* En 1997 existan 615 universidades pblicas cuya matrcula total era de 5.835.433 alumnos. ** En 1997 existan 1.705 universidades privadas cuya matrcula total era de 3.061.332 alumnos. *** Excluye asistencia econmica a los estudiantes. Fuente: U.S. Department of Education, The Digest of Education Statistic (1998).
En los Estados Unidos, la educacin es jurdicamente un aspecto que corresponde a cada uno de los cincuenta estados que lo conforman. Ello explica que la fuente de mayor peso en el financiamiento de las universidades pblicas sea el aporte estatal, lo que otorga alta relevancia poltica al instrumento utilizado para asignar estos fondos. Este proceso de asignacin se constituye, entonces, en el mecanismo de control ms importante en manos de los gobiernos estatales. Por su parte, el gobierno nacional contribuye indirectamente con el sostn de dicho sistema, a travs del otorgamiento de becas, crditos educativos y fondos para investigacin. Histricamente, la asignacin de los fondos estatales a las instituciones de educacin superior pblicas se realizaba en funcin de los insumos organizacionales. En 1996 unos treinta estados empleaban frmulas sobre la base de insumos y procesos para distribuir los presupuestos estatales entre las universidades pblicas de su mbito territorial.
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Las frmulas utilizadas son una expresin matemtica para estimar el total de recursos que los estados deben asignar a cada organizacin a travs de la aplicacin de relaciones entre la demanda de los programas (nmero de estudiantes) y sus costos (segn disciplina y nivel). Los datos pueden ser histricos, tendencias proyectadas o parmetros negociados para proveer los niveles deseables de financiamiento. Constituyen, por tanto, una combinacin de juicios tcnicos y acuerdos polticos. A decir de McKeown (1996: 50, traduccin nuestra): Las frmulas son productos de procesos polticos, lo cual implica que las frmulas son resultado de compromisos. Estos compromisos pueden ser, como nos lo muestra el ejemplo del estado de Texas, el resultado de la bsqueda de una solucin para enfrentar la presin de las universidades por mayor cantidad de fondos pblicos en el contexto de la masificacin de sus organizaciones. As, tras el aumento de la matrcula despus de la Segunda Guerra Mundial, las instituciones de educacin superior de Texas comenzaron a realizar actividades de lobby ante la legislatura a fin de que se les otorgara fondos adicionales. Los legisladores estimaron que los recursos solicitados eran excesivos y que existan situaciones de inequidad entre las instituciones. Esto motiv que la legislatura estatal solicitara la confeccin de un instrumento que permitiera una distribucin ms racional de los recursos. En 1951 se desarroll una frmula basada en la carga docente que no reconoca diferencias de misin y roles entre las instituciones. Despus de realizar una investigacin sobre tales diferencias interinstitucionales (la cual incluy la realizacin de una lista de los programas ofrecidos y sus costos), se decidi en 1958 elaborar cinco frmulas para distribuir fondos destinados a los salarios docentes, los gastos generales de la administracin, las bibliotecas, el mantenimiento de la infraestructura edilicia y los servicios de seguridad en el campus. En 1961 se incorporaron dos frmulas ms para distribuir los fondos destinados a las actividades de investigacin y a cubrir los costos operativos de cada departamento. En 1996 en Texas se utilizaban trece frmulas separadamente (McKeown, 1996). A fines de los aos setenta, el estado de Tennessee introdujo una innovacin importante en materia de asignacin presupuestaria a las universidades: los fondos comenzaron a ser distribuidos segn resultados. Este mecanismo adopt dos formas diferentes segn el estado: el financiamiento por resultados (performance funding) y la presupuestacin por resultados (performance budgeting). En el caso del financiamiento por resultado, una proporcin pequea del monto total que se asigna a las universidades, por lo general inferior al 5 por ciento, se realiza a travs de indicadores de resultados. Una excepcin es Carolina del Sur, que es el nico estado que ha determinado que el 100 por ciento de los fondos se asignen por tal procedimiento.
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En el caso de la presupuestacin por resultados, a la hora de decidir el presupuesto total que se le destinar a cada institucin, el gobierno local y los legisladores toman en cuenta los indicadores de resultados como un elemento ms, junto con otros indicadores institucionales y del contexto organizacional (Burke y Serban, 1998). Una encuesta realizada en 1998 mostr que la mitad de los estados utilizaban al menos una de las dos formas de financiamiento por resultado. Empero, por tratarse de un sistema ms flexible, una mayor cantidad de estados opta por el performance budgeting (21 en total), mientras que trece emplean el performance funding (Burke y Serban, 1998).
Principales caractersticas de los instrumentos de asignacin utilizados
Lo que habitualmente se entiende por formula funding comprende aquellas frmulas donde se incluyen indicadores de insumo y proceso. Esta prctica obliga a las universidades a adoptar el criterio del presupuesto de base cero, pues cada institucin debe justificar sus pedidos de fondo al estado cada ao sobre la base de lo que sealan sus indicadores. McKeown (1996) distingue tres mtodos de clculo para el financiamiento por medio de frmulas: 1) RPBF (rate-per-base factor): comienza con una estimacin de un factor base, tal como la cantidad de crditos o la cantidad de alumnos de tiempo completo, y despus se multiplica este factor base por ponderadores que diferencian segn disciplina, nivel y tipo de institucin. 2) PBF (base factor-position): supone que existe una cierta relacin entre un factor base, como ser los salarios de los acadmicos, y los otros gastos, como los atribuibles a la administracin del departamento. Se suele suponer que la mayor parte de los gastos comunes se relacionan con la funcin de enseanza. 3) BF-PR/SR (base factor-position ratio with salary rates): se basa en una relacin ptima entre un factor base y el nmero de personal; por ejemplo, tasas como la proporcin de alumnos por profesor, crditos por docente, etc. El nmero resultante determina la cantidad de docentes requeridos, el cual se multiplica por el salario. Ello brinda informacin sobre el presupuesto necesario para llevar adelante la actividad. Para reconocer la diferenciacin institucional se incluyen indicadores que reflejan las posibles economas y deseconomas de escala, mtodos de instruccin y tamao de las clases4.
4 Algunos ejemplos sencillos de frmulas aplicadas son las siguientes (McKeown, 1996): 1) Frmula para enseanza: la suma del nmero de total cargos docentes por disciplina, la
Contina
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En la medida en que se trata de captar las diferencias interinstitucionales en trmino de misiones y funciones, las frmulas se vuelven cada vez ms complejas. En este caso, se plantea el dilema entre el deseo de aumentar la exactitud de la informacin a utilizar y el costo de proveer tal informacin. Por otra parte, al volverse ms complejas, tambin son menos eficaces para transmitir seales claras a las universidades respecto del comportamiento socialmente esperado. Si bien actualmente persiste la distribucin de los fondos principales a travs de una frmula de insumos o procesos, el movimiento en boga es hacia la medicin de la productividad a travs de la aplicacin del performance funding. Como este mtodo liga el financiamiento a los resultados organizacionales, el monto a distribuir es contingente a dichos logros. Los primeros estados en aplicarlos han sido Tennessee, Hawaii, y Washington todos los cuales haban incorporado el mtodo de presupuestacin por programas, aunque en la actualidad slo contina en el primero, ya que en los otros dos desapareci en la medida en que el apasionamiento por los mtodos de presupuestacin segn programas, fue disminuyendo debido a las dificultades para procesar el conjunto de la informacin necesaria. Burke (1998b) analiz los principales indicadores utilizados en once estados en las frmulas segn resultados. En general, la mayora de los indicadores corresponde a la funcin de la enseanza de grado; stos son: Tasas de matriculacin, retencin y graduacin por gnero, raza y tipo de programa. Tiempo de graduacin. Actividades remediales e indicadores de su efectividad. Tasas de transferencia entre instituciones de dos aos y cuatro aos. Tasas de xito en los exmenes de licencia profesional. Trabajo obtenido tras la graduacin y satisfaccin de los graduados con su trabajo. Carga de trabajo de los docentes y productividad en forma de tasas de alumnos por docente y cantidad de horas de contacto con instructores.
cual se multiplica por el salario medio por disciplina. El nmero de cargos docentes est a su vez determinado en funcin de la relacin entre alumnos y docentes. Por su parte, el nmero de alumnos de tiempo completo equivalente es calculado a partir de la informacin sobre el total de crditos realizados por cada alumno en cada nivel. 2) Frmula para investigacin: un porcentaje respecto del total de fondos externos obtenidos por la universidad para la actividad de investigacin. En otros casos el porcentaje vara segn el tipo de institucin (universidad de investigacin, college, community college). 3) Frmula para los gastos de funcionamiento: en ocasiones se los determina como un porcentaje de la suma de los gastos de enseanza e investigacin.
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En otros casos tambin se incluyen los siguientes indicadores: Tasas de admisin. Crditos totales cursados por estudiante por institucin y disciplina. Resultados de estudios de satisfaccin de los graduados, alumnos, familiares, empleados. Fondos externos de investigacin. Aun cuando los elementos principales de un programa de financiamiento por resultados son la seleccin de los fines y de los indicadores para medir el logro de los mismos, a los efectos de evaluar el alcance de su implementacin se requiere examinar otros elementos crticos (Serban, 1998b): El criterio de xito, es decir, el estndar a partir del cual la institucin se compara. Los ponderadores mediante los cuales se fija el porcentaje de fondos que ser asignado segn cada indicador. Si la asignacin de acuerdo con la frmula de resultado se realiza sobre el total del presupuesto o slo sobre los incrementos. El total de los recursos que se asignarn segn el mtodo de performance funding. Con relacin al criterio de xito, normalmente se ha empleado una combinacin de tres mtodos: mejora institucional en el tiempo, comparaciones con otras instituciones pares, comparaciones contra objetivos estndares definidos. El primer mtodo trata de evitar la competencia interinstitucional y tiene la desventaja de que castiga a las instituciones que ya son de por s de buen nivel. El segundo mtodo se ha establecido utilizando benchmarks por sectores institucionales (por ejemplo, universidades de investigacin, enseanza, tcnicas, de dos aos, etc.) y acordando con benchmarks que establezcan las propias instituciones. Se analiza, entonces, su progreso en trminos de ambos benchmarks. En este caso es posible utilizar la tcnica de DEA o Data Envelop Analysis comentada en el Captulo 2. Como desventaja es posible sealar la falta de estmulos para innovar y mejorar por fuera de los nichos donde las organizaciones se ubican. El menos popular es el tercero, pues tiene el inconveniente de que no permite captar adecuadamente la diversidad, ya que somete a todas las instituciones de educacin superior a igual vara de medida. Los ponderadores introducen un ranking o prioridades entre los indicadores. Lo menos conflictivo es establecer iguales ponderadores para todos los indicadores, pero ello tiene como desventaja que no permite captar la diversidad institucional. Sin embargo, el uso de ponderadores diferentes puede poner en peligro ciertas actividades no ponderadas en algunas institu-
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ciones. Por ejemplo, si la actividad de investigacin tiene una ponderacin muy alta, puede perjudicar la asignacin de tiempo a la docencia. Una posibilidad alternativa es establecer un rango para cada indicador, con un mnimo y un mximo. Con relacin a los mtodos de asignacin, la discusin es si se deben tomar en cuenta slo fondos incrementales, lo cual facilita la disponibilidad de fondos adicionales para poner en marcha el programa, o si se debe incorporar la metodologa del reparto segn una frmula de resultado en el presupuesto anual. El problema de la primera alternativa es que estos fondos son ms vulnerables a los recortes presupuestarios. Sin embargo, dado el costo poltico de implementar la segunda alternativa, la mayora de los estados ha incorporado la primera opcin. Tambin se discute si los fondos que se distribuyen son discrecionales o restrictivos; en algunos pocos estados ocurre esta ltima alternativa. Finalmente, respecto a los montos de financiamiento repartidos por el mtodo de frmulas por resultado, por ahora son muy bajos: se establecen en el orden del 5 al 6 por ciento del presupuesto. En general se considera que la mejor estrategia es comenzar con sumas pequeas para despus ir aumentando progresivamente.
El caso del Estado de Tennessee5
Como ya sealamos, el Estado de Tennessee presenta la particularidad de ser el primero que incorpor indicadores de resultado en su frmula para asignar presupuesto. En 1967 se cre el Directorio de Coordinacin de la Educacin Superior del Estado de Tennessee (THEC- Tennessee Higher Education Co-ordinating Board), que es un rgano de coordinacin encargado de las actividades de planificacin, control y asesoramiento respecto de los presupuestos institucionales y la coordinacin de los programas. La autoridad administrativa reside, a su vez, en dos patronatos: el Board of Trustees of the University of Tennessee, responsable del manejo de cinco instituciones antiguas, y el Board of Regents of the State University and Community College System, que es responsable por las veinte universidades, dos community colleges y veintisis instituciones de formacin profesional. La estructura de governance de este sistema de educacin superior se conforma partir de un rgano externo, integrado por legos no pertenecientes a las universidades que gobierna y administra.
En el desarrollo de este punto hemos seguido el trabajo realizado por Kaiser et al. (2001).
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A fin de ir adaptndose a la complejidad de las organizaciones a las cuales se dirigen los fondos, la frmula fue experimentando transformaciones a lo largo del tiempo. La ltima versin de ella contempla trece componentes. Vale la pena pasar revista de los ms significativos, a los efectos de mostrar la densa trama de factores involucrados:
1) Fondos para la enseanza
Este componente representaba el 58 por ciento de la frmula en el perodo 1999/2000. Como indicadores se utilizan los salarios docentes y la relacin alumno/docente en instituciones de igual tipo. Se divide el total de alumnos de tiempo completo equivalente (calculado sobre la base del total de crditos cursados) por la relacin alumno/docente para determinar el nmero de personal requerido. Este nmero se lo multiplica a su vez por el salario promedio por tipo institucional (diferenciando entre distintos tipos de instituciones de educacin superior); es decir, se emplea el mtodo de BF-PR/ SR (base factor-position ratio with salary rates). Se realizan luego ajustes en funcin de la utilizacin de estudiantes de posgrado como profesores en el grado, personal no docente y otros requerimientos necesarios para brindar este servicio. Las bibliotecas reciben financiamiento contabilizando el nmero total de alumnos existentes.
2) Gastos de funcionamiento
Este componente representaba el 8 por ciento del total de gastos en el perodo 1999/2000. El gasto bsico se obtiene tras multiplicar los m2 del total de la institucin por una tasa aplicable por m2 (US$2, 62 en el 2001).
3) Gastos institucionales de gestin
Comprenden el 10 por ciento de los gastos. Incluye los gastos de administracin del gobierno universitario, personal, produccin de informacin, gastos de seguridad, etc. La frmula reconoce una tasa por m2 para los gastos de seguridad. El gasto bsico es de 150 mil dlares adicionales que varan en funcin de los otros gastos de la frmula.
4) Servicios a los estudiantes
Estos servicios que incluyen los gastos por el proceso de admisin, asistencia financiera, servicios de salud y deportivos comprenden el 6 por ciento del total de los gastos y se calculan como una tasa fija por cantidad de estudiantes de tiempo completo equivalente. Esta tasa (US$177) refleja el costo de los servicios estudiantiles.
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5)
Investigacin
Comprende el 6 por ciento del total de los gastos e incluye los egresos necesarios para sostener los institutos y proyectos especiales. La mitad de esta asignacin se realiza en funcin de los gastos existentes. La otra mitad se corresponde con los fondos de investigacin obtenidos por la institucin de fuentes externas. En 1978, el sistema de educacin superior de Tennessee tambin incorpor en su frmula general la asignacin segn resultados o performance funding. Este mecanismo recompensa el buen desempeo institucional, sobre la base de una serie de medidas de efectividad seleccionadas. El programa es plurianual, pues toma en cuenta ciclos de cinco aos. El actual cubre el perodo 2000-01 al 2004-05. De este modo facilita el ejercicio de la planificacin estratgica, brindando un horizonte de recursos garantizados por este perodo. Los procedimientos actuales de evaluacin para la asignacin de estos fondos fueron desarrollados con la participacin del Tennesse Board of Regents, el personal de la Universidad de Tennessee y otras instituciones de educacin superior de la regin. El centro de dicho programa lo constituye la provisin de servicios de enseanza de alta calidad. Para ello se desarrollaron cuatro estndares de funcionamiento, que comprenden un total de diez indicadores de resultado (ver cuadro 4.3 )6. Los ponderadores sealados en dicho cuadro corresponden a las universidades (4-year institutions). Los ponderadores para los community colleges difieren en tres de los indicadores. La evaluacin de los resultados otorga hasta 100 puntos, los cuales son luego convertidos en un porcentaje de fondos que, como mximo representa el 5,45 por ciento de lo que a la institucin se le ha asignado sobre la base del total de puntos que obtuvo en la frmula previa. Las instituciones no tienen que competir por estos fondos de incentivo ya que lo reciben todas aquellas que alcanzan los estndares predeterminados. La mayora de los indicadores se refieren a una mejora de la calidad de la enseanza o de la efectividad (por ejemplo, mejoramiento en las tasas de persistencia) (ver cuadro 4.3).
El nmero de indicadores y los estndares fueron cambiando a lo largo del tiempo.
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| ANA MARA GARCA DE FANELLI TERCERA PARTE: LAS CUESTIONES ESPECFICAS
Cuadro 4.3.- Estndares de la frmula de financiamiento sobre resultados, utilizados por el Estado de Tennessee para el perodo 2000 al 2004.
ESTNDAR
Evaluacin de la calidad
I NDICADOR
Test de resultados generales de la enseanza Evaluacin piloto de otras medidas de la enseanza
PROPSITO
Proveer incentivos para la mejora de la enseanza de grado dem al anterior pero sobre la base de otros mtodos de evaluacin diseados por la institucin Proveer incentivos para alcanzar y mantener programas de excelente calidad Proveer incentivos para mejorar la calidad de las principales disciplinas Proveer incentivos para mejorar la formacin de los alumnos y graduados en funcin de las necesidades de los alumnos y los empleadores
PUNTOS
15
Rendicin de cuentas de los programas
25
Evaluacin de las principales disciplinas Satisfaccin de los estudiantes Encuestas realizadas a los alumnos, graduados y empleadores
15
10
Articulacin y estndares Proveer incentivos para fomentar de transferencia (slo la articulacin con los community para las universidades) colleges Planificacin Plan estratgico de la institucin Proveer incentivos para mejorar la calidad de sus programas sobre la base de la evaluacin del progreso de los mismos de acuerdo con los fines especficos del plan estratgico Proveer incentivos para mejorar la calidad de sus programas sobre la base de la evaluacin del progreso de los mismos de acuerdo con los fines especficos del plan estratgico maestro del estado
Plan estratgico maestro del estado
Contina
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Logros de los estudiantes
Resultados alcanzados en Proveer incentivos para mejorar tasas de retencin y la calidad de los programas de graduacin grado al examinar la capacidad de retencin y graduacin de sus estudiantes Empleo (slo para community colleges) Proveer incentivos para mejorar la capacidad de empleabilidad de los graduados de los community colleges Proveer incentivos para incorporar la informacin obtenida del ejercicio de evaluacin de los resultados en la gestin acadmica y administrativa cotidiana de la institucin
15
Implementacin de la evaluacin
10
Fuente: Kaiser et al. (2001)
Balance sobre el uso de frmulas
La experiencia norteamericana en el uso de frmulas permite apreciar el alcance de este instrumento en trminos de su adecuacin para inducir un funcionamiento equitativo y eficiente del complejo sector universitario norteamericano7. Es posible clasificar el conjunto de efectos en lo institucional, econmico y organizacional que surgen a partir de la aplicacin de frmulas en los Estados Unidos teniendo en cuenta su impacto sobre: 1) 2) 3) 4) 5) El aumento de la transparencia y la equidad interinstitucional. La alineacin de objetivos entre los gobiernos y las universidades. La mejora en la capacidad de gestin de las universidades. La complejidad organizacional del sector. El logro de la eficiencia. Veamos, a continuacin, cada uno de estos impactos.
1) El aumento de la transparencia y la equidad interinstitucional
En general se estima que la frmula constituye un mtodo objetivo para determinar las necesidades institucionales de un modo equitativo. En particular, reduce la competencia poltica y el uso de la prctica de lobby y esta7 Para una evaluacin de la aplicacin de frmulas en los Estados Unidos, ver Burke (1998 a y b), Burke y Serban (1998), Layzell (1998), McKeown (1996) y SHEEO (1998).
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blece canales institucionales de comunicacin entre el estado y las universidades para el tratamiento de temas crticos. En trminos de Milgrom y Roberts (1992), ello implica que se reducen los costos de influencia. Adems, provee a los funcionarios estatales con una medida razonablemente simple y comprensible para medir cada ao las necesidades de ingresos y egresos de las universidades y para determinar la adecuacin del apoyo estatal que se brinda. Sin embargo, la frmula, si se basa en datos histricos, puede tambin perpetuar inequidades que existan previamente a su aplicacin.
2) La alineacin de objetivos entre los gobiernos y las universidades
Las frmulas segn resultados estimulan a las universidades a responder las demandas del estado y de los estudiantes. Las frmulas en general permiten tambin vincular la formulacin del presupuesto en el nivel estatal con la planificacin de actividades en el nivel de las organizaciones universitarias. Empero, cuando la frmula es por resultados, puede dar lugar a conductas oportunistas por parte de las universidades; as se observa, por ejemplo, que las universidades fijan niveles bajos de metas para asegurarse que lo podrn alcanzar.
3) La mejora en la capacidad de gestin de las universidades
Al permitir a las instituciones proyectar las necesidades en un tiempo determinado, la frmula contribuye con la actividad de planificacin y, en el caso de las frmulas por resultado, pueden constituir un instrumento para impulsar la mejora institucional. Como efecto negativo, si se liga el financiamiento a la planificacin acadmica, sta puede llegar a distorsionarse al acentuar las cuestiones financieras por sobre las educativas.
4) La complejidad organizacional del sector
Si bien se considera que la frmula es un instrumento que facilita la comparacin entre instituciones, sin duda su mayor debilidad es su dificultad para captar, a travs de fines y estndares comparativos, la complejidad de las misiones y funciones universitarias. Por otra parte, las frmulas son lineales por naturaleza y no permiten incorporar bien los cambios en la matrcula y en los costos. En general se aprecia que hay un trade-off entre aumentar el nmero de indicadores para captar la diversidad y los conflictos que genera tal aumento en trminos de la transparencia y la equidad, pues se otorga legitimidad a objetivos institucionales en ocasiones contrapuestos y por la falta de claridad del mensaje.
5) El logro de la eficiencia
Las frmulas que potencialmente pueden contribuir al logro de la eficiencia son especialmente aquellas que se orientan a los resultados. stas estimulan
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a las universidades a prestar atencin, por ejemplo, a la evaluacin del nivel de aprendizaje de los alumnos. Generan adems mayor presin sobre las universidades para que stas controlen la cantidad de tiempo que los docentes destinan a la actividad de enseanza, cuando que lo ms frecuente es que stos privilegien la actividad de investigacin. Sin embargo, el mayor inconveniente para la promocin de la eficiencia es disponer de datos confiables y que los productos comparados sean homogneos en trminos de calidad. La actividad de definir, medir y evaluar la calidad de la educacin superior es una tarea que est destinada a encontrar dificultades de peso, que bajo ciertas circunstancias pueden parecer insuperables debido a su complejidad. El documento del SHEEO (State Higher Education Executive Officers) seala (1998:1, traduccin nuestra): Las complejidades para medir la calidad, en particular para medir el grado de aprendizaje alcanzado por los estudiantes, son enormes.... Finalmente, recompensar a las universidades segn sus resultados puede producir desigualdades si no se controla por los insumos. Este punto es importante pues el xito depende de los recursos disponibles y de los estudiantes, los cuales difieren mucho entre las universidades. En un documento de la SHEEO (1998) en el que en una frmula se analiza el empleo del indicador de tasa de egresados por inscriptos, se extraen las siguientes conclusiones. En primer lugar, si se toma en cuenta la mejora del indicador, aquellas instituciones que han trabajado ms en el pasado en tal direccin no podrn mostrar los mismos resultados que las que parten de situaciones que revelan ausencia de esfuerzo en tal sentido hasta el momento. En segundo lugar, las universidades que tienen una clientela de estudiantes que se matriculan no bien egresan del nivel medio, tendrn tasas de retencin mucho ms altas que aquellas menos selectivas, que atienden a estudiantes no tradicionales, los cuales constituyen la primera generacin de estudiantes universitarios en la familia. En tercer lugar, las universidades ubicadas en reas donde los estudiantes trabajan y estudian al mismo tiempo tendrn tasas de retencin ms bajas. Finalmente, desde el punto de vista de la eficiencia del sistema se seala que posiblemente no sea lo ms adecuado que, a las universidades que ya han utilizado todas las estrategias de bajo costo, el Estado les exija que utilicen estrategias de alto costo para aumentar la retencin. En suma, de acuerdo con la amplia experiencia norteamericana, la frmula es un instrumento que puede resultar de gran utilidad para mejorar la transparencia y la equidad interinstitucional y, si se utilizan indicadores de resultado, puede tener un impacto positivo sobre la eficiencia. Pero resulta claro que ello se logra si los datos son confiables, si se controla la calidad de los insumos y de los productos y si se contempla la diversidad institucional a travs de ponderadores definidos adecuadamente en cada caso. Se debe
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tener tambin presente que en el sistema norteamericano, la capacidad de gestin del establecimiento es alta, como efecto de la estructura de governance que descansa en el patronato externo a la universidad, que elige a su vez al rector. Ello favorece la traslacin del mensaje que se enva a travs de la frmula, al resto de los actores universitarios. Para promover la eficiencia, el patronato puede, por ejemplo, utilizar la estructura de remuneraciones, premiando a aquellos docentes que tienen niveles ms altos de productividad en la enseanza. El patronato tiene, por tanto, la capacidad de movilizar instrumentos de gestin para promover el cambio organizacional, fenmeno que no sucede en otros sistemas donde la toma de decisiones se halla ms atomizada.
Del reinado de la oligarqua acadmica al control de gestin del seudomercado: el Reino Unido
Segn Martin Trow uno de los principales estudiosos del sistema educativo ingls, desde principios de los aos ochenta la educacin superior del Reino Unido experiment una revolucin que l denomina managerialism, cuya traduccin aproximada al espaol podra ser gerencialismo y que se vincula con la corriente del Nuevo Gerenciamiento Pblico (Trow, 1994). Este movimiento consiste bsicamente en emular el estilo gerencial del sector privado en el sector pblico, a fin de mejorar la eficiencia de ste y brindar una mayor satisfaccin al cliente. Supone, tambin, cambios institucionales orientados a otorgarle al sector pblico una mayor flexibilidad organizativa y laboral y la configuracin de estructuras organizacionales horizontales o con pocas jerarquas. Con anterioridad a este cambio en el enfoque del sector pblico, la educacin superior en el Reino Unido se caracterizaba por ser un sistema de elite controlado centralmente por los propios acadmicos y por el patronato, con alta independencia del gobierno. Incluso el organismo de financiamiento intermedio creado en 1919, la University Grants Committee (UGC), se encontraba centralmente bajo la influencia de estos mismos acadmicos. Aun cuando el estado actuaba sobre el tamao y la forma final del sistema elevando, por ejemplo, los Colleges of Advanced Technology al status de universidades en 1963 y creando nuevas universidades entre 1958 y 1963 todava el gobierno central no intervena en la vida interna de las universidades. La educacin superior britnica tampoco estaba sujeta al mercado. No exista un mercado de consumidores en tanto no se haban establecido precios competitivos para atraer a los alumnos y los aranceles fijados para los programas de estudio de grado eran cubiertos por los fondos pblicos que fluan
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hacia las instituciones. Tampoco exista un mercado de trabajo competitivo, pues los salarios se determinaban segn una escala fija en el nivel nacional, y existan pocos elementos discrecionales en la misma. La mayora de los fondos con que contaban las universidades provena de sumas globales otorgadas por el gobierno y de los aranceles financiados tambin por el gobierno a travs de la UGC. Para la distribucin de los fondos entre las universidades, la UGC se basaba en la cantidad de matrcula a atender en cada institucin, la cual a su vez estaba determinada por la capacidad de los recursos edilicios. Por su parte, la investigacin se financiaba por un doble procedimiento: una parte la reciba la institucin como suma global otorgada por la UGC y la otra por la va competitiva a travs de los consejos de investigacin. A partir de mediados de los aos setenta, las universidades experimentaron fuertes restricciones en sus presupuestos. En dicha oportunidad, la UGC resolvi que la cantidad de fondos que se inverta por estudiante deba mantenerse a fin de no disminuir la calidad, por lo cual la matrcula universitaria a principios de los ochenta no creci. La demanda excedente por estudios de nivel superior fue absorbida por los Institutos Politcnicos, bajo el control de los gobiernos locales, en ese momento en manos del Partido Laborista. En este contexto, la educacin superior britnica se expandi en su segmento terciario no universitario, a costa de un estancamiento del sector universitario. La restriccin en los fondos pblicos promovi tambin nuevas estrategias organizacionales, tales como la diversificacin de las fuentes de financiamiento, aumentando la matrcula de los estudiantes extranjeros, los cuales comenzaron a abonar aranceles cada vez ms altos, y se elev la oferta de cursos cortos de corte comercial y el nmero de contratos celebrados con el sector productivo (Johnes y Taylor, 1990). Hasta ese momento, los estudiantes britnicos podan acceder a una educacin totalmente gratuita, pues la existencia de becas para cubrir los aranceles de grado era obligatoria para ellos. Como uno de los problemas del sistema de educacin superior ingls era su baja tasa de matriculacin en comparacin con otros pases industrializados, el gobierno ingls decidi generar incentivos para el aumento de la oferta de vacantes, elevando la proporcin del presupuesto pblico destinado a cubrir los aranceles de grado. Se introducan as incentivos propios del subsidio a la demanda. En la medida en que el arancel era fijado en relacin con el costo medio, incentivaba a que las instituciones de educacin superior aprovecharan mejor sus economas de escala, ampliando su matrcula. Entre el ao 1974/75 y 1987/88, la proporcin asignada por la UGC como suma global descendi del 77,7 por ciento del total de fondos transferidos al 55,3 por ciento. Por su parte, la proporcin de fondos asig-
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nados para cubrir los aranceles de los ciudadanos britnicos se elev en igual perodo del 3,1 por ciento al 7,5 por ciento (Johnes y Taylor, 1990). Esta tendencia se profundiz en los aos noventa. En 1993/94, el financiamiento pblico a las universidades representaba el 47 por ciento del total de sus ingresos; dentro del mismo, el 69 por ciento era asignado como un monto global y el 31 por ciento para cubrir aranceles (West, 1996). Con el fin de reformar radicalmente este sistema, elevando el nivel de control del gobierno sobre la educacin superior y creando condiciones de seudomercado para estimular el aumento de la eficiencia va la competencia, el gobierno reemplaz en 1988 a la UGC por la University Funding Council (UFC) y ste se dividi en 1992 en centros regionales, conformando de ah en ms cuatro centros, correspondientes a Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte. El UFC dividi la asignacin de los recursos destinados a la enseanza y de aquellos orientados a la investigacin. Al mismo tiempo, las universidades comenzaron un proceso interno de descentralizacin del manejo de su presupuesto, por el cual la asignacin de los fondos entre los distintos departamentos o facultades dependa de sus productos. Se crearon as centros de costos, que coincidan generalmente con el nivel de las escuelas o facultades, que agrupaban a su vez a varios departamentos en reas disciplinarias comunes. Un principio a aplicar era que los centros de costos disearan presupuestos acordes con los ingresos que generaban en la universidad utilizando, para ello, la tcnica de planificacin estratgica y el anlisis de costo-beneficio. Por otra parte, si el centro de costos lograba ahorros, los mismos quedaban en su poder. Lo ms importante de esta modalidad de gestin era lograr que los centros de costos decidiesen sus gastos en funcin de los recursos disponibles en el mismo centro. En el nivel de la gestin universitaria, otros tres cambios importantes impulsados por el gobierno fueron la mejora en los procedimientos de administracin, el fortaleciendo del papel de los presidentes y la flexibilizacin y deshomologacin de los salarios docentes (Cave et al., 1995). El informe de Jarratt, elaborado por el consejo de presidentes de las universidades, llamaba la atencin sobre la importancia de mejorar la eficiencia en la administracin. Para ello, consideraban que los presidentes (vicechancellors) deban cumplir una funcin ms ejecutiva. Crean tambin que se deba poder delegar en los jefes de departamento las tareas de control de los productos y el manejo del presupuesto; en otras palabras, apoyaban la constitucin de estos centros de costos. Un estudio realizado en la Universidad de Leicester, por ejemplo, muestra que bajo los nuevos principios de la gestin acadmica por centros de costos, los decanos tienen responsabilidades no slo acadmicas sino tambin financieras y reciben el ttulo de budget center manangers (Green, 1995). Por su parte, destacando otras
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consecuencias de este nuevo proceso de gestin, Brown y Wolf (1995) sealan que a partir de las actividades de planeamiento, el manejo de recursos humanos y el fund-raising que tienen a su cargo los jefes de departamento se ha elevado el nivel de estrs que padecen. Tras describir el contexto general en que se fueron desarrollando los mecanismos de financiamiento en el Reino Unido, veamos ahora cules son los principales rasgos de los instrumentos diseados, analizando, en primer lugar, la frmula que utiliza la UFC de Inglaterra para asignar los fondos de enseanza e investigacin y, luego, la experiencia de la Universidad de Oxford en la descentralizacin del manejo de la gestin financiera.
La frmula de la UFC de Inglaterra (HEFCE)8
La UFC de Inglaterra asigna fondos para la enseanza y la investigacin utilizando para ello frmulas diferentes. Los principales objetivos que se persiguen con estos instrumentos son: Aumentar las oportunidades de acceso de los estudiantes de distintos niveles socioeconmicos. Mantener y mejorar la calidad de la enseanza y la investigacin. Promover que las universidades se vinculen con las empresas y con la comunidad. Apoyar la diversidad. Promover la eficiencia en el uso de los fondos pblicos. Proveer estabilidad en el financiamiento. Los fondos que la HEFCE asigna a las universidades constituyen la fuente ms importante que stas reciben para la actividad de enseanza. La otra fuente relevante es el cobro de aranceles. En particular, desde el ao 1998, los estudiantes del Reino Unido pagan un arancel anual de 1.100 libras esterlinas, lo cual representa un cuarto del costo total promedio9. La HEFCE aporta tambin la fuente ms significativa de fondos para la investigacin. Otros organismos pblicos que tambin financian esta actividad son las agencias de investigacin10, las cuales aportan fondos para proyectos y para becas destinadas a algunos tipos de estudiantes de posgrado.
8 La principal fuente utilizada para el desarrollo de este tema, es el documento Funding Higher Education in England: How the HEFCE allocates its funds, de la HEFCE del ao 2002. Aquellos jvenes que provienen de familias de bajos ingresos estn eximidos de abonar parte o todo el arancel.
10 stas son la Office of Science and Technology y el Arts and Humanities Research Board (AHRB).
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Por su parte, el National Health Service financia los hospitales-escuela y contribuye tambin con el financiamiento de la investigacin. Sobre el total de fondos que la HEFCE destin a las instituciones de educacin superior en el perodo 2002-2003, esto es, 5.076 millones de libras esterlinas, asign por medio de frmulas el 64 por ciento a la actividad de enseanza y el 19 por ciento a la actividad de investigacin. Se reserv as un 15 por ciento para asignacin a travs de lneas especficas y un 2 por ciento para un programa de recompensas y desarrollo del cuerpo acadmico (HEFCE, 2002). La frmula para asignar los fondos de enseanza se introdujo en 1998-99. Lo que se buscaba con ello era garantizar bsicamente la equidad interinstitucional, otorgando montos similares a actividades semejantes en las universidades. A pesar de ello, se tomaron recaudos a fin de contemplar algunas situaciones especiales. As se tienen en cuenta los costos extras debidos a la matriculacin de ciertos tipos particulares de estudiantes, tales como los de tiempo parcial y de edad madura en los estudios de grado11, y los discapacitados. De esta manera, se apoya la diversidad al reconocer asimismo el costo extra que supone para ciertas universidades especializarse en slo algunas disciplinas. El mtodo tambin permite solicitar el financiamiento de alumnos adicionales respecto del perodo previo de acuerdo con criterios que se determinan en cada oportunidad. Las universidades obtienen los fondos para la actividad de enseanza del aporte institucional que realiza la HEFCE y de los aranceles que cobran a sus estudiantes de grado y posgrado. Los estudiantes con dedicacin exclusiva del nivel de grado pueden recibir asistencia econmica del gobierno para cubrir los aranceles, segn sea su nivel socioeconmico. Los estudiantes de posgrado de cursos profesionales abonan aranceles de sus propias fuentes, mientras que algunos alumnos de cursos acadmicos son financiados a travs de las agencias de financiamiento12. Ms de un tercio de los aranceles de los estudiantes de tiempo parcial son pagados por los empleadores. Finalmente los estudiantes extranjeros cubren la totalidad de los costos de su enseanza a travs del pago del arancel. Para calcular cunto se le debe asignar a cada universidad en concepto de fondos para la enseanza, el HEFCE sigue cuatro pasos. En primer lugar, se calculan los recursos estndar (standard resources) para la universidad. Para ello se toman en cuenta estos factores:
11 Por edad madura se entiende aquellos que tienen ms de 25 aos al ingresar a la universidad. 12 Slo son financiados de la HEFCE los alumnos de posgrados acadmicos que estn insertos en unidades acadmicas con alto puntaje en el proceso de evaluacin de la calidad de la investigacin.
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Nmero de estudiantes de tiempo completo equivalente. Factores relacionados con la disciplina. Factores relacionados con los estudiantes. Factores relacionados con la institucin.
Los estudiantes que se incluyen para el clculo de la frmula son los ciudadanos britnicos y otros de la Unin Europea que no disponen de otra fuente pblica de financiamiento13. Los factores relacionados con la disciplina se expresan en cuatro grupos de precios, que constituyen el promedio de los costos de las disciplinas que los integran. stos a su vez dan lugar a ponderadores que se traducen en montos de financiamiento, que a su vez dependen del total de recursos disponible cada ao (ver cuadro 4.4 ).
Cuadro 4.4 - Ponderadores segn costo por grupo de disciplinas, Inglaterra 2002.
GRUPO A B
DE
PRECIO
DESCRIPCIN
DEL GRUPO
P ONDERADOR
DE LOS COSTOS
C D
Fuente: HEFCE (2002)
Disciplinas en estadios clnicos de la medicina, la odontologa y la veterinaria Disciplinas con prcticas de laboratorio (ciencias bsicas, etapa pre clnica de las ciencias de la salud, ingeniera y tecnolgicas) Disciplinas con trabajos de campos, diseos o experiencias de laboratorio Todas las otras disciplinas
4,5 2
1,5 1
Con relacin a los factores vinculados con los estudiantes, se toman en cuenta los costos extra que se asocian con los estudiantes de tiempo parcial, los estudiantes adultos y aquellos en cursos de larga extensin. Finalmente, en el plano institucional se incluyen ponderadores especiales segn:
13 No se incluyen estudiantes extranjeros o aquellos que son financiados a travs de las agencias pblicas de financiamiento. Los estudiantes de posgrado son financiados a travs de la frmula utilizada para asignar los fondos de investigacin.
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Zona (el mayor costo de vida de la ciudad de Londres, por ejemplo). Seguridad social (algunas instituciones tienen esquemas de seguridad social de mayor costo). Instituciones especializadas (aquellas que tienen ms del 60 por ciento de la matrcula concentrada en una o dos disciplinas, pues sus costos son ms altos) Tamao pequeo (entendiendo por instituciones pequeas a aquellas que tienen menos de 1000 estudiantes de tiempo completo equivalente). Edificios antiguos (debido al mayor costo de mantenimiento de los mismos) Teniendo en cuenta estos factores, los pasos a seguir para arribar a la cifra correspondiente a los recursos estndar son los siguientes. En primer lugar, se calcula todo el fondo disponible para la actividad de enseanza (monto global ms los aranceles) y se lo divide por el nmero total de estudiantes de tiempo completo equivalente, ajustados por los ponderadores antes sealados. A este indicador se lo denomina el precio base (base price) y constituye el precio estndar para el grupo disciplinario D. De ah en ms se puede calcular el precio estndar para cada grupo disciplinario. En el ao 2002-2003 el precio base fue de 2.870 libras esterlinas; para el grupo disciplinario A ascendi a 12.915 y para el B, a 5.740 libras esterlinas (HEFCE, 2002). Los recursos estndares totales para una institucin son iguales al total de los alumnos de tiempo completo equivalente ponderados por los factores ya sealados y multiplicados por los precios base. Despus se calculan los recursos que utilizan las universidades (actual resources); ello implica tomar en cuenta el monto que se le asign el ao previo, tras realizar ajustes por inflacin, ms supuestos sobre el monto de aranceles recaudados. Se comparan, entonces, los recursos estndares con los actuales que tiene la institucin y esta diferencia se la expresa en porcentaje. Si los recursos actuales presentan una diferencia inferior al 5 por ciento respecto de los recursos estndares, entonces se asigna el mismo monto que el ao previo; de hecho este 5 por ciento constituye la banda de tolerancia. Por fuera de la misma, el monto o el nmero de estudiantes debe ajustarse para ubicarse dentro de esta banda14.
14 El ajuste del monto de financiamiento se puede dar debido a que: 1) la institucin no cumple con lo acordado en el compromiso de financiamiento; usualmente ello se debe a que sta no logra retener a los alumnos sobre cuya base recibi el financiamiento el ao anterior; 2) aumentos de precios por inflacin; y 3) aumento de fondos para incrementar el nivel de la matrcula. El HEFCE quiere promover el aumento del nmero de estudiantes y las instituciones pueden incrementar el nmero de las vacantes disponibles a los precios estndares.
CAPTULO 4 - FRMULAS Y CONTRATOS EN LOS ESTADOS UNIDOS...
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Para comparar los recursos disponibles con los que surgen de la frmula se realiza el siguiente clculo: (Recursos disponibles- recursos estndar) x 100 Recursos estndar Antes de recibir los montos correspondientes, la universidad firma con el gobierno una suerte de contrato (Financial Memorandum) en el cual se compromete a realizar un cierto volumen de actividad de enseanza. Dentro de este compromiso, la universidad puede variar la composicin (alumnos de tiempo completo o parcial y de distintas zonas de precio) siempre y cuando la variacin se encuentre dentro de la banda de tolerancia del 5 por ciento. Adems el HEFCE establece ciertos niveles mnimos de estudiantes en algunos programas de medicina y odontologa. Si las universidades no alcanzan estos niveles mnimos, se les reduce el monto de financiamiento y, por otro lado, se imponen penalidades para aquellas instituciones que exceden un lmite mximo de cierto tipo de estudiantes estipulado por la HEFCE (Maximum Student Number-MaSN). Estos estudiantes son los ciudadanos ingleses y de la Unin Europea. El propsito de este mximo es evitar que las universidades acepten ms estudiantes de los estipulados en el acuerdo de compromiso (Financial Memorandum) para as percibir ms ingreso por medio del arancel que stos pagan. La penalidad es equivalente al arancel pagado por estudiante. En sntesis, la frmula de enseanza busca la equidad interinstitucional horizontal, fomentando la baja en el costo por estudiante, pero tambin trata de reconocer algunas circunstancias especiales vinculadas con el tipo de estudiantes o de institucin. Es decir, contempla la existencia de la complejidad organizacional y otorga, asimismo, cierta flexibilidad al incorporar una banda de tolerancia del 5 por ciento. Debemos tener presente que esta frmula es el resultado de cambios realizados recientemente por HEFC debido a crticas recibidas a sus versiones previas. En particular, anteriormente no se calculaba en forma adecuada el costo de los alumnos de tiempo parcial ni los requerimientos institucionales para ampliar la matrcula. Adems de este mtodo para asignar los fondos a la actividad de enseanza, la HEFCE destina recursos especiales para financiar el costo adicional que supone la incorporacin de alumnos subrepresentados15 en la educacin superior o que presentan discapacidades.
15 Para identificarlos, toma en cuenta los vecindarios ms subrepresentados. Utilizan para ello el cdigo postal.
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Con relacin a los fondos pblicos destinados a la investigacin, los mismos se asignan a las universidades por un doble mecanismo. La HEFCE brinda fondos para cubrir los salarios de los miembros permanentes del cuerpo acadmico, los gastos en bibliotecas y costos de computacin. Las agencias de financiamiento otorgan a su vez fondos para los proyectos y contribuye con los costos indirectos de stos. Por lo general, los fondos provistos por la HEFCE financian el costo del entrenamiento de nuevos investigadores y la investigacin bsica. Para poder acceder a estos fondos las universidades deben demostrar fortaleza en su actividad de investigacin de acuerdo con estndares nacionales e internacionales. La calidad es medida a travs de una evaluacin peridica denominada Research Assessment Exercise (RAE). La frmula contempla, entonces, los resultados de este ejercicio y el volumen de actividad de investigacin emprendida. Hay tres componentes de lo que se denomina el Quality-related research funding (QR), cuya importancia relativa se refleja en la distribucin de fondos correspondiente al ao 2002-2003, como se ve en siguiente cuadro: Cuadro 4.5. - Componentes de la asignacin del HEFCE a la investigacin de las universidades de Inglaterra, 2002-2003
COMPONENTES
DEL
QR
FUNDING
MONTO
TOTAL EN MILLONES
DE LIBRAS ESTERLINAS
Mainstream QR: asignacin que refleja la calidad y volumen de la investigacin Fondos para la supervisin de los estudiantes que realizan investigacin Ponderador por ubicacin en Londres, dados los costos adicionales de esta localidad
841,2 69,5 29,3
El maintream QR , que es el componente que concentra la mayora de los fondos, se determina en dos etapas. En la primera se calcula cunto le corresponde a cada disciplina; en la segunda, cunto se le debe asignar a cada institucin. Para determinar el monto correspondiente a cada una de las 68 disciplinas consideradas, se les asigna uno de los tres tipos de ponderadores: se otorga una ponderacin de 1,6 a las disciplinas con mayores costos de investigacin por suponer utilizacin de equipamiento costoso de laboratorios, y a las disciplinas de la salud; las disciplinas con costos intermedios reciben una ponderacin de 1,3; y las otras, una ponderacin de 1. Estos pondera-
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dores fueron calculados de modo tal que reflejen los costos relativos de la investigacin en estas disciplinas. Posteriormente, se multiplica el volumen de actividad de investigacin por el ponderador respectivo16. El total de fondos destinados a cada una de las 68 disciplinas se distribuye luego entre las instituciones segn el volumen de actividad de investigacin que se realiza en cada una y segn el ranking que surge del RAE. Cada cuatro aos el RAE otorga a cada institucin un puntaje en una escala de 1 a 5 estrellas. En el cuadro 4.6 se observa cmo estas clasificaciones se asocian con diversos ponderadores para la asignacin de fondos. CUADRO. 4.6 - RAE rankings convertidos en ponderadores de financiamiento para cada unidad
RAE RANKING 2001
1 2 3b 3a 4 5 5*
PONDERADORES
DE FINANCIAMIENTO
EN EL MODELO
QR
0 0 0 0,305 1 1,89 2,707
Como es posible apreciar, un puesto inferior a 3a no permite acceder a fondos de investigacin. El ms alto, 5*, obtiene tres veces ms fondos que el que obtuvo un puesto 4. En otras palabras, el modelo de asignacin para la investigacin es altamente selectivo y competitivo, con lo que refuerza, por tanto, el efecto Mateo17. Adems de los fondos que la HEFCE asigna para las actividades de enseanza e investigacin a travs de las frmulas ya comentadas, se otorgan otros dos tipos de fondos. El primer fondo, Rewarding and developing staff in higher education, tiene por objetivo que las instituciones lo utilicen para
16 El volumen de investigacin est principalmente determinado por el nmero de investigadores activos presentes en la unidad acadmica a financiar. 17 Sobre la base de la frase del Evangelio segn San Mateo que dice: Pues al que tenga se le dar, y tendr abundancia; pero al que no tenga se le quitar lo poco que tenga, Merton (1977a) asimila estas palabras a la acumulacin del reconocimiento a las contribuciones cientficas particulares de acadmicos de considerable reputacin, y la negacin de tal reconocimiento a los que todava no se hayan distinguido.
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recompensar y retener personal acadmico de alta calidad18, y se distribuye segn el resultado combinado de las frmulas de enseanza e investigacin. Asume la forma de un contrato pues, si bien ser cada institucin la que determine libremente la estrategia para alcanzar el objetivo propuesto, las metas definidas en estos planes sern controladas anualmente a travs de los resultados alcanzados. Constituye, entonces, un contrato de asignacin especfica. Tambin la HEFCE se reserva otra proporcin de los fondos de las instituciones de educacin superior a fin de destinarlos a lneas especficas que el gobierno busca promover. Se han establecido, por ejemplo, distintos programas orientados a fomentar estrategias en el campo del aprendizaje, el acceso y la participacin, la investigacin, la vinculacin con el sector productivo, las relaciones internacionales, etc. Algunas de las observaciones crticas realizadas a la implementacin de estos nuevos instrumentos destacan en particular el excesivo peso que finalmente se le otorga a la investigacin. Los indicadores utilizados en las frmulas y en los ejercicios de medicin de la calidad le adjudican un peso desproporcionado a la actividad de investigacin por sobre la enseanza, y a la investigacin aplicada por sobre la bsica. Corroborando esta afirmacin, una encuesta realizada a acadmicos ingleses mostr que slo el 3 por ciento consideraba que el sistema de remuneraciones recompensaba la enseanza. Para la mayora de los encuestados el factor que determinaba su nivel de remuneraciones era el desempeo personal en la actividad de investigacin (Dearings Summary, 1997). Por otra parte, el nfasis en las publicaciones dio lugar a un aumento de las mismas dentro de los propios departamentos, utilizando criterios laxos de calidad (Wagner, 1996). Esto adems tiene otras consecuencias no intencionadas. La universidad al maximizar el nivel de ingresos como funcin objetivo asigna ms fondos y menor carga docente a aquellos departamentos que han obtenido alto puntaje en la RAE, as como otras inversiones para mejorar su posicin competitiva. Un resultado ha sido el desfinanciamiento progresivo de las reas de humanidades, matemtica y ciencias puras (Wagner, 1996). Los jefes de departamento fomentan tambin entre sus colegas que enseen menos y que escriban ms. Otra estrategia es focalizarse en investigaciones con resultados de corto plazo, abandonndose la actividad de investigacin de largo plazo, la cual demora muchos aos en brindar productos observables. Un supuesto que critica Trow (1994) es aquel por el cual, en el campo investigativo la fortaleza debe ser recompensada y la debilidad castigada. Muestra como ejemplo contrario el caso del departamento de biologa en la
18 Las universidades inglesas determinan su propia escala salarial.
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Universidad de Berkeley; cuando a principios de los aos ochenta los directivos de esta universidad tomaron conciencia de las deficiencias en la calidad de las investigaciones realizadas por este departamento, decidieron llevar adelante un estudio examinando los motivos y, concluido el mismo, disearon una estrategia de reforma del departamento, lo cual demand mayores recursos en equipamiento y en investigadores. Como ya sealamos, la utilizacin de frmulas como instrumento de asignacin fue acompaada por polticas de descentralizacin del manejo de presupuesto. Para ilustrar este proceso, expondremos el caso de la Universidad de Oxford (Oxford Today, 2002).
La descentralizacin de las decisiones de gestin financiera: los centros de costos
La literatura que acentu el problema del tipo principal-agente en las organizaciones, interpret el pasaje de la organizacin de las empresas desde la forma funcional (U-divisions) a la estructura multidivisin por producto (M-divisions) como un mecanismo para mejorar la capacidad del control y evitar la conducta oportunista. Para Donaldson (1995), esto no es exactamente as. Citando a Chandler (1962) destaca que esta evolucin en la organizacin empresaria tuvo relacin con el problema de manejar la complejidad en industrias multiproductos. Es posible interpretar en estos trminos el cambio que est actualmente experimentando la Universidad de Oxford, que se descentraliz en cinco divisiones siguiendo las directivas recomendadas por la Comisin North: una visin estratgica en el centro combinada con la delegacin del proceso de toma de decisiones al ms bajo nivel de responsabilidad (Oxford Today 2002: 13, traduccin nuestra). El sistema que se incorpor en Oxford en el ao 2001 reemplaza al anterior que concentraba casi todo el poder decisorio en los cuerpos colegiados de las facultades, los cuales a su vez, dependan de un Global Board. El proceso decisorio en tal situacin sola demandar considerable tiempo. Bajo el nuevo sistema, no existe ms el Global Board.Cada uno de los consejos que presiden las cinco divisiones tiene ahora la responsabilidad de coordinar la toma de decisiones entre sus departamentos o facultades y cada departamento puede libremente formular sus planes acadmicos en la medida en que los recursos disponibles se lo permitan. El nico poder de decisin central que persiste es el Council, es decir, el patronato de la institucin, el cual se ocupa de los asuntos estratgicos de largo alcance de la misma. Todos los jefes de divisin tienen un asiento en este Council, integrado adems por
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legos, es decir, por miembros ad honorem que no pertenecen a la universidad19. A juzgar por las opiniones vertidas por los jefes de departamentos de divisin, la evaluacin de este cambio ha sido positiva:
Es una gran ventaja planear estratgicamente y pensar coherentemente sobre los objetivos. (Ralph Walker, head of the Humanities Division, en Oxford Today 2002: 13 traduccin nuestra). La divisin ha tenido una comprensin mejor de lo que ocurre en las facultades que el Directorio General (General Board). (Donald Hay, head of the Social Sciences Division, en Oxford Today, 2002:13, traduccin nuestra). Mi visin personal es que la reestructuracin nos ha colocado en una posicin tal que comprendemos nuestras finanzas como nunca antes lo habamos hecho. (Brian Cantor, head of Mathematics and Physical Sciences Division, Oxford Today, 2002:14, traduccin nuestra)
El presupuesto se asigna a cada divisin a travs de una frmula, la cual a su vez distribuye los fondos entre sus departamentos. Esta frmula replica, de algn modo, aquella utilizada por la HEFCE. As incluye como indicadores el nmero de estudiantes, el ranking obtenido en el RAE y los ingresos de cada departamento en concepto de aranceles de estudiantes extranjeros y por investigacin. De los fondos globales asignados por la HEFCE, la universidad retiene una proporcin, la cual asigna a los costos generales de infraestructura, incluyendo servicios centrales, bibliotecas y museos. Como resultado de la aplicacin de la frmula, algunos departamentos han ganado y otros perdido. Si bien cada divisin desarrolla sus propios criterios respecto de cmo distribuir los fondos que a su vez se les asignan, cada vez ms deben utilizar tcnicas de costo-beneficio si desean, por ejemplo, contratar un nuevo profesor o aumentar el nmero de estudiantes de posgrado. En la transicin al nuevo sistema se acordaron mecanismos para que los departamentos ganadores subsidien a los perdedores. Sin embargo, se supone que a partir del perodo fiscal 2005-2006, cada departamento deber demostrar que merece ser subsidiado. En el cuadro 4.7 se observa que cada divisin define una estrategia diferente frente al nuevo escenario. Las ciencias sociales, por ejemplo, han de-
19 Ver una descripcin ms detallada sobre la historia y composicin de estos boards en el Reino Unido y en los Estados Unidos, en Garca de Fanelli (1998).
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sarrollado una estrategia de aumento de los alumnos de posgrado profesionales, frente a los de grado. Cuadro 4.7. - Caractersticas de las divisiones en la Universidad de Oxford, 2002
INDICADOR HUMANIDADES CIENCIAS
DE
CIENCIAS
MATEMTICAS Y FSICAS
CIENCIAS
DE
CIENCIAS
SOCIALES
LA VIDA Y AMBIENTALES
LA SALUD
Alumnos grado Alumnos posgrado profesional Alumnos posgrado Investigacin Docentes Investigadores Fondos para investigacin* Fondos totales*
4383 385
1156 129
2884 116
899 25
1812 890
819
459
871
456
486
433 91 1.4 19.4
138 350 20.7 32.8
315 551 31.1 56.8
190 1101 73.9 94
241 105 6.7 21.2
* en millones de libras esterlinas Fuente: Oxford Today (2002)
Una divisin con ciertas dificultades de desarrollo es la de humanidades. De acuerdo con su jefe de divisin, es complejo obtener fondos para el rea, tanto para investigacin como para los estudiantes de posgrado, con la excepcin de proyectos especficos, tales como el desarrollo de estudios sobre China. Tal como el cuadro 4.7 lo revela, sta es una de las reas fuertes de Oxford en el nivel de los estudios de grado. Sin embargo, es el trabajo intensivo y no el tipo de actividad lo que ms se premia en trminos de los criterios internos de asignacin de fondos, en los cuales la investigacin tiene el mayor peso. Aqu se observa cmo una distribucin particular de los incentivos puede llegar a afectar la produccin de ciertos bienes universitarios que tienen fuertes externalidades para la universidad en trminos de prestigio. Una slida reputacin puede resentirse en la medida en que el instrumento empleado no logre incorporar en la medicin de los beneficios esta cuestin particular.
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En sntesis, los mecanismos de asignacin de los fondos en el Reino Unido descansan en el uso de frmulas que contemplan tanto los insumos (bsicamente los componentes de la frmula de enseanza) como los productos (en particular, las evaluaciones de calidad en el campo de la investigacin). A su vez se promueve la delegacin de autoridad en materia presupuestaria en el nivel de las unidades acadmicas, a fin de que stas puedan elaborar respuestas diseando su estrategia frente a los incentivos incorporados en ambas frmulas. Simultneamente a esta actividad de envo de seales a travs de las frmulas, la HEFC ejerce tambin una tarea de auditora de la informacin y de la calidad de los procesos y productos educativos. Ya hemos mencionado el ejercicio de evaluacin de la calidad de la investigacin y su relevancia a la hora de la asignacin del financiamiento de la investigacin. La enseanza, por otro lado, es controlada a travs de inspectores que asisten a los cursos, bajo la institucin del Her Majestic Inspectorate (HMI). Esta prctica de control, tan poco usual en la educacin superior, es resultado del temor del gobierno a la actitud oportunista de las universidades, distorsionando los datos para verse favorecidas como producto de los incentivos asociados con la combinacin de indicadores y financiamiento. Persiste, por tanto, un clima de desconfianza mutua que da lugar a aumentos en los costos de transaccin debido a la implementacin de mecanismos de auditora de la informacin. Esto es confirmado por un destacado investigador del sistema de educacin superior, Martin Trow (1994), quien seala que la prdida de la confianza en las universidades por parte del gobierno ingls ha conducido a una prdida semejante de confianza de las universidades en el gobierno y a una relacin de confrontacin en lugar de cooperacin, provocando inevitablemente la manipulacin de la informacin y de los datos que se dirigen desde las universidades al gobierno. Esto, a su vez, ha promovido un crculo vicioso de mayor cantidad de actividades de auditora y visitas a las universidades, lo cual incentiv an ms el comportamiento defensivo e ingenioso por parte de stas.
Contratosprograma dentro de una filosofa de la negociacin: Francia

El sistema de educacin superior francs se caracteriza por una fuerte centralizacin de todo el proceso decisorio en manos de las autoridades de los distintos ministerios con incumbencia en el rea. De ah que Clark (1992) lo ubicara cerca del vrtice de la coordinacin del Estado.
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En las dos ltimas dcadas, algunas polticas adoptadas han permitido que gradualmente las instituciones de educacin superior fueran adquiriendo una mayor autonoma en la gestin. As, a pesar de que todava las partidas presupuestarias correspondientes a los gastos en personal, construcciones y becas se manejan centralizadamente, el resto se destina a las instituciones de educacin superior francesas a travs de dos mecanismos: una suma global, asignada por medio de una frmula, y la realizacin de contratos-programa ligados a ciertos objetivos especficos. Ambos casos responden al modelo de gestin por objetivos que forma parte de la filosofa general de la modernizacin del estado francs. Desde mediados de los aos setenta, y durante quince aos, los crditos y los cargos de personal se repartieron sobre la base del modelo GARACES Grupo de Anlisis e Investigacin sobre las Actividades y los Costos de la Enseanza Superior. Este modelo utilizaba la carga horaria de enseanza conforme a los planes de estudio de las diversas carreras como indicador para la asignacin del presupuesto. Tambin se tomaba en cuenta la superficie de los edificios expresada en metros cuadrados. Como fue criticado por demasiado detallista y por no incorporar un sistema de incentivos, se lo reemplaz por un sistema de transferencias globales y por el acuerdo de contratos-programa. La asignacin de los recursos pblicos a las instituciones de educacin superior francesas20 descansa entonces en un doble reparto: Una distribucin anual segn una frmula. Una distribucin negociada a travs de un contrato-programa plurianual.
La asignacin segn una frmula
El modelo de distribucin denominado SANREMO (Sistema Analtico de Reparticin de Medios) est funcionando desde 1993. Tiene el propsito de aumentar la autonoma de las universidades en el manejo de las diferentes categoras de gastos. El clculo del aporte utiliza el costo medio por estudiante establecido segn familias de carreras (reagrupadas de acuerdo con tres criterios: disciplina, tipo de costo, ciclo de estudios). Tiene por finalidad implementar una pol20 El sistema de educacin superior francs est compuesto por las universidades, los IUTs (Institutos de Tecnologa), los IUP (Institutos Profesionales) y los IUFM (Institutos Universitarios de Formacin de Maestros), los tres pertenecientes a las universidades; las Grandes coles; los STS (Seccin Tcnica Superior) y las CPGE (Clases preparatorias para las Grandes coles) y un nmero de escuelas orientadas a las profesiones paramdicas y sociales.
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tica de fijacin de un cuasi-precio por estudiante formado y estimular la optimizacin de los costos. El anlisis de costos fue confiado al Observatorio de Costos, creado para este fin en 199121. El clculo del costo medio por estudiante supone un financiamiento separado de la investigacin y se funda en el clculo del presupuesto normalizado para cada universidad. Comparndolo con el presupuesto ejecutado se obtiene el ajuste necesario para la normalizacin. El criterio utilizado para la definicin de la dotacin normalizada es la relacin docente/alumno determinada para cada familia de carreras. El mecanismo de la distribucin anual debe permitir una progresiva reduccin de las disparidades existentes entre las universidades. Para el clculo del presupuesto de funcionamiento se considera en cada establecimiento el gasto de funcionamiento corriente tomando en cuenta las diversas familias de carreras, el nmero de estudiantes inscriptos multiplicado por el costo medio de cada una, adems de las economas de escala ligadas a cada establecimiento. Se define as un coeficiente de tamao que disminuye a medida que aumenta el tamao de cada establecimiento medido por la matrcula. Las ecuaciones que determinan los coeficientes de tamao no se corresponden con economas de escala comprobadas, sino que expresan una decisin de poltica universitaria orientada a aumentar el presupuesto de los establecimientos nuevos. La implementacin de la frmula trae por resultado que se agreguen recursos a los establecimientos que muestren una diferencia positiva entre la dotacin normalizada y la efectiva. De igual modo se hace con la compensacin no docente; para ello se incorpor una regla por la cual se garantiza a cada universidad un aporte no inferior al del ao precedente. El modelo se implementa nicamente sobre el incremento de los fondos presupuestarios (Haugades, 1996).
El contrato-programa
El contrato-programa forma parte de la doctrina de la Direccin por Objetivos aplicada por el estado francs a fin de modernizar la gestin pblica. En el caso de la educacin superior, se basa en el diseo de un proyecto institucional, en el cual la universidad define su programa de enseanza, las necesidades de financiamiento de los gastos corrientes, la necesidad
21 El Observatorio tena slo diez empleados permanentes. Su tarea principal era realizar un anlisis detallado de los costos (overheads, depreciacin de equipos, salarios). La investigacin sobre costos era propiedad de la institucin y no poda darse a conocer sin su consentimiento (Bornarel y Levy, 1994).
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de nuevos puestos22 o la capacitacin de su personal. La negociacin con el ministerio resulta en la definicin de los programas que la universidad puede ofrecer y por los cuales obtendr financiamiento corriente del Estado y en el establecimiento de financiamiento para actividades especficas durante los cuatro aos de duracin del contrato. La figura del contrato entre las universidades y el Estado recibi reconocimiento legal con la Ley de Educacin Superior de enero de 1984. El primer contrato fue firmado en 1983 en el campo de la investigacin pero su aplicacin recin comenz firmemente en 1989. Los principales objetivos que condujeron a la incorporacin de este instrumento por parte del Estado fueron: 1) mejorar las relaciones de negociacin entre el Estado y las universidades, 2) otorgar mayor autonoma a las instituciones sin realizar formalmente una real descentralizacin del poder, y 3) mejorar la equidad interinstitucional (Musselin, 1997). En ltima instancia, el propsito de la realizacin de contratos es otorgar a las universidades mayor autonoma, a la vez que instaurar una nueva relacin entre stas y el Estado. Dado que el contrato se establece entre el Ministerio de Educacin y la institucin como un todo, un requisito es que exista dentro de la universidad un poder central lo suficientemente fuerte y legtimo como para establecer los objetivos generales del proyecto institucional y tomar las decisiones pertinentes. El concepto de proyecto institucional es el fundamento de la realizacin del contrato. Antes de prepararlo, la universidad debe desarrollar un proyecto bosquejando las principales orientaciones y sus desarrollos en los aos prximos, tomando en consideracin tanto los objetivos nacionales como las necesidades locales de entrenamiento de recursos humanos. Este plan cubre todas las actividades dentro de las instituciones (enseanza, investigacin, cooperacin internacional, gerenciamiento, etc.) y toma en cuenta a todos los actores universitarios, y a partir de ah comienza la negociacin. A travs del contrato la universidad y el gobierno central asumen un compromiso durante cuatro aos. No es un verdadero contrato en el sentido legal sino un acuerdo mutuo, explcito y formalizado. La universidad se compromete a respetar lo establecido en el contrato y el Ministerio le asegura a la universidad el financiamiento del plantel docente necesario para llevar adelante el proyecto institucional, los otros gastos requeridos y los que corresponden al mantenimiento de los edificios.
22 En la primera ronda de contratos se incluy a los puestos docentes dentro de la negociacin, permitiendo la incorporacin de nuevos cargos. Aun cuando la promesa se mantuvo en algunos casos, en otros, debido a restricciones presupuestarias, se retir la asignacin de los puestos de los contratos negociados (Chevallier, 1998).
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Un aspecto criticado dentro de los primeros contratos firmados era que los proyectos institucionales constituan, en definitiva, una suma de proyectos independientes de cada una de las unidades acadmicas. Ello reflejaba que los decanos eran fuertes pero los presidentes dbiles; por ello, desde el gobierno se hizo mucho hincapi respecto de que el proyecto fuera realmente un producto colectivo. En particular, el contrato es visto como un instrumento para promover la coordinacin de los comportamientos colectivos y la cooperacin, lo que el proyecto deba privilegiar las cuestiones globales que ataen a toda la institucin y no las particulares que afectan a las disciplinas. Es en este contexto que la figura del presidente y su nuevo rol de aglutinar los intereses dispersos en el plano institucional se convirti en crucial (Musselin, 1997). Ello motiv tambin la discusin sobre la necesidad de profesionalizacin de la gestin universitaria en manos del presidente de la universidad23. Aun cuando los fondos que se financian por medio del contrato corresponden a actividades especficas dentro de los proyectos institucionales promoviendo en particular el cambio institucional, el contrato es tambin el marco que permite planificar y negociar la creacin de nuevos puestos de trabajo. El nmero de puestos a crear se calcula en funcin de la matrcula y la relacin docente-alumno en cada una de las disciplinas principales24 . Cuando se negocia el nuevo contrato, uno de los elementos que el gobierno toma en cuenta es el resultado alcanzado en el previo, y en particular analiza en qu medida la universidad ha cumplido los objetivos declarados segn las metas e indicadores definidos en el contrato. Recientemente, la Comisin Nacional de Evaluacin ha incorporado dentro de los aspectos a considerar en las evaluaciones externas de las instituciones, los contratos firmados por stas con el Estado. Con relacin a la actividad de investigacin, en un principio la misma se asignaba en funcin de otro contrato guiado por criterios de resultados. En la actualidad se firma un nico contrato que incorpora tanto la actividad de investigacin como la de enseanza. En el caso de la actividad de investigacin, sta es analizada por expertos cientficos en el nivel central que deciden si se otorgan o no los fondos correspondientes. La universidad no tiene capacidad de modificar los montos que el gobierno central asigna a los equipos de investigacin (Musselin, 1997). Adems de los aportes directos del gobierno nacional, las universidades reciben fondos de investigacin del
23 El presidente de las universidades francesas es electo por cinco aos y no puede ser reelegido. 24 La creacin de puestos para el personal no docente es ms problemtica, pues el Ministerio no se quiere comprometer en este aspecto (Abcassis, 1994).
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CNRS (Comisin Nacional de Investigacin Cientfica) y de otras agencias nacionales de investigacin. En el ao 2000, 188 instituciones de educacin superior estaban incluidas en esta prctica de realizacin de contratos, lo que comprenda a ms del 75 por ciento de la matrcula del sistema. El monto disponible para los contratos representa un tercio de los fondos que el Estado otorga a las universidades en forma directa. Al respecto se debe tener en cuenta que slo el 20 por ciento de los recursos destinados a la educacin superior se asignan en forma directa a las universidades, ya que el 55 por ciento de los recursos se destinan a los salarios docentes, los cuales son remunerados directamente por el Estado. Otras asignaciones directas del Estado son las inversiones en construccin y la ayuda econmica a los estudiantes. Podemos evaluar la capacidad de este instrumento en los mismos trminos que lo hicimos al analizar la experiencia de las frmulas en los Estados Unidos, esto es destacando su impacto sobre25: 1) 2) 3) 4) El aumento de la transparencia y la equidad interinstitucional. La alineacin de objetivos entre los gobiernos y las universidades. La mejora en la capacidad de gestin de las universidades. La complejidad organizacional del sector. Veamos cada uno de estos impactos.
1) El aumento de la transparencia y la equidad interinstitucional
Un primer efecto positivo que contribuye con el logro de la mayor transparencia es que las universidades tienen inters en brindar informacin sobre su funcionamiento y datos respecto de sus caractersticas especficas. Por otra parte, al centralizar la actividad de negociacin en un solo instrumento, evita que las autoridades universitarias realicen actividades de lobby en distintas oficinas pblicas de Pars, y favorece el dilogo entre las autoridades universitarias y los expertos profesionales del gobierno.
2) La alineacin de objetivos entre los gobiernos y las universidades
Se estima que este instrumento provee una oportunidad nica para el dilogo entre el Estado y las instituciones de educacin superior. A pesar de ello, se reconoce que los contratos no tuvieron a veces xito en superar las divisiones existentes entre las unidades acadmicas. Aquellas unidades fuer-
25 El anlisis se basa en los resultados volcados en los siguientes textos: Abcassis, 1994; Musselin, 1997; Chevallier, 1998. En esta evaluacin del instrumento se omiti el logro de la eficiencia, ya que en el contexto de este tipo de instrumento se considera a las mejoras de eficiencia como un subproducto de la mejor gestin.
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tes, se resistieron a ser incluidas en el proyecto institucional, arguyendo que eran muy especficas para ser englobadas en un proyecto comn.
3) La mejora en la capacidad de gestin de las universidades
Esta es quizs la mayor virtud de los contrato-programa, pues es una herramienta gerencial que fomenta la planificacin en la asignacin interna de los recursos. Por otra parte, refuerza la autoridad central, la cual comienza a adquirir un mayor grado de conocimiento sobre lo que le sucede a sus unidades. A partir de ello, ha surgido una nueva generacin de presidentes con orientacin gerencial y se alter en forma significativa el papel de los decanos y jefes de departamento. En general se observa que existe una mayor capacidad de regulacin por parte del Estado, a la vez que se delega la capacidad de decisin en los que estn mejor informados sobre el funcionamiento de la organizacin en su conjunto (los presidentes). Sin embargo, todava existen problemas para canalizar las conductas individuales en una accin colectiva. Ello se manifiesta primero en la fase de diseo de los proyectos. Los presidentes, decanos y otras autoridades administrativas vieron en estos contratos la posibilidad de obtener recursos y, por tanto, se movilizaron tras este objetivo. Sin embargo, perdieron de vista el aprovechamiento de la oportunidad que el mismo brindaba para redefinir la misin, establecer prioridades y dar lugar a una gestin diferente. Sobre la base de un estudio centrado en tres universidades, Musselin (1997) seala que en muchos casos la realizacin del contrato ha sido el producto de una reflexin aislada del presidente de una universidad y de su equipo. Segn esta autora, la falta de concrecin de una accin colectiva tambin fue clara al momento de la implementacin. Despus de la firma de los contratos, no siempre stos tuvieron xito en poner en funcionamiento mecanismos para producir la nueva informacin demandada por el proyecto institucional. Por otro lado, se observa la necesidad de nuevas habilidades en aquellos funcionarios del Estado a cargo del manejo de la educacin superior.
4) La complejidad organizacional del sector
En la medida en que el nfasis se pone en los problemas de la universidad como un todo en lugar de colocarlo en las disciplinas, y se toman ms decisiones analizando caso por caso, en lugar de realizar un tratamiento homogneo para todo el sistema, se logra atender la complejidad organizacional. Sin embargo, la regulacin de todo el sistema a travs de la definicin de los fines sustentados por las agencias del Estado resulta cada vez ms difcil por las especificidades que plantea cada caso. La consecuencia es que este marco es renegociado y reinterpretado permanentemente por parte de los actores universitarios.
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Balance de la experiencia internacional

Un punto de partida del anlisis es constatar la diferente ubicacin de los tres casos analizados en trminos del esquema de coordinacin de Clark (1992). A mediados de los aos ochenta (momento en que Clark dise este esquema), Estados Unidos era el prototipo de la coordinacin centralmente dominada por el mercado, Reino Unido (junto a Italia) de la coordinacin de la oligarqua acadmica y Francia de la coordinacin estatal. Las transformaciones que se observan en el plano de los mecanismos de financiamiento muestran una gradual convergencia de los tres modelos hacia el centro del tringulo, observndose que predomina un mayor equilibrio de fuerzas entre las distintas formas de coordinacin. As es posible apreciar que las frmulas segn resultados en los Estados Unidos aumentan la injerencia del gobierno estatal en las instituciones de educacin superior. Las frmulas de enseanza y de investigacin utilizadas por los entes intermedios en el Reino Unido elevan la influencia del gobierno y del seudomercado sobre las universidades. Los contratos-programa en Francia redefinen la relacin entre el Estado y las universidades al otorgarles a stas mayor autonoma, fortaleciendo la figura del rector, sin descentralizar totalmente la coordinacin del sistema. En todos estos casos se aprecia una poltica pblica muy activa de induccin de las transformaciones del sector universitario a partir del uso de nuevos instrumentos de asignacin de fondos. Tambin cabe considerar el punto de partida de las reformas, configurado por un nivel de recursos iniciales para la educacin superior elevado, en trminos internacionales. Dadas las coordenadas que definen los rasgos particulares de estructura de governance de cada uno de estos tres sistemas y las dotaciones iniciales de recursos financieros, humanos y fsicos, el anlisis que sigue se centrar en los siguientes aspectos: La congruencia de los cambios en el financiamiento, con la estructura de governance del sistema. La compatibilidad de los cambios en el financiamiento, con el funcionamiento econmico de las universidades. Las frmulas como instrumentos de poltica de financiamiento. Los contratos como instrumentos de poltica de financiamiento.
La congruencia de los cambios en el financiamiento, con la estructura de governance del sistema
Tanto las frmulas como los contratos son mecanismos de asignacin de fondos que se apoyan en la produccin de seales que, actuando en ca-
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rcter de incentivos, promueven cierta actividad o accin deseada por el estado, en su carcter de representante del inters colectivo. Es un intento por resolver el problema de la relacin entre principal-agente presente en la educacin superior. Por ello, una condicin necesaria para que estos mecanismos promuevan la eficiencia interna es que las organizaciones tengan amplia autonoma de gestin, de modo tal de poder disear polticas para responder a los estmulos que reciben. Esta condicin parece satisfecha en el caso de las universidades norteamericanas y en menor medida en las del Reino Unido. En el caso de Estados Unidos, las universidades gozan de alta autonoma y la cspide del establecimiento tiene una cuota de poder suficiente como para poder movilizar la accin colectiva. Particularmente gracias a la presencia de los patronatos, los cuales guardan cierta independencia de las decisiones estrictamente acadmicas para concentrarse particularmente en el gobierno y de la gestin institucional de la universidad. Por otra parte, estas seales pueden en principio transferirse hasta la base de la organizacin, en tanto que las condiciones de la relacin del contrato laboral estn en manos de este mismo patronato. En el Reino Unido, si bien el ente intermedio de financiamiento tiene una cuota muy alta en la coordinacin general del sistema, la delegacin del poder de decisin en las unidades acadmicas o centros de costos, favorece tambin la transmisin de la seal hasta la base, aunque quizs a costa de debilitar la autoridad del establecimiento, en tanto refuerza la capacidad de decisin de las unidades acadmicas. Ello puede profundizar la natural atomizacin del proceso decisorio en la universidad, al perder de vista la idea de un proyecto colectivo. Por otra parte, al enfatizar el anlisis costo-beneficio econmico en las decisiones a adoptar por los centros de costos, puede llegar a descuidar la produccin de bienes con alta externalidades sociales, como es el caso de la enseanza de las humanidades en el ejemplo de la Universidad de Oxford o la investigacin bsica de largo plazo. Sin embargo, quizs ello puede ser superado a partir de medidas adoptadas en el plano del establecimiento, al estar el patronato reforzado en su papel de conduccin de la organizacin en su totalidad. En el caso de Francia, se observa una mayor dificultad para el ejercicio de la autonoma institucional, en tanto los principales actores, los docentesinvestigadores, tienen sus salarios fijados en forma centralizada y en la medida en que no tienen claros incentivos para participar activamente en este proceso de negociacin con el Estado. En los tres casos se observa que la poltica pblica se orienta hacia el fortalecimiento de la autoridad responsable de la gestin institucional, esto es, el nivel gerencial (el presidente o rector). Ello se constituye en una con-
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dicin necesaria para una gestin por objetivos, coherente con la aplicacin de frmulas o contratos. Segn Clark (1995b) tambin lo es para la innovacin en el plano de la organizacin. A las autoridades en la cspide de la organizacin universitaria les corresponden tres roles principales. El primero es lograr coherencia entre la misin institucional y las actividades de enseanza, investigacin y extensin emprendidas por los docentes-investigadores; el segundo es garantizar la calidad de todo el proceso; finalmente, tienen la tarea de formular polticas que posicionen adecuadamente a la organizacin en su entorno.
La compatibilidad de los cambios en el financiamiento, con el funcionamiento econmico de las universidades
Tanto las frmulas como los contratos no se corresponden claramente con la natural tendencia difusa del proceso decisorio en las universidades. En todos los casos, la aplicacin de estos instrumentos exige la adopcin de puntos de vista claros sobre cul es la visin y misin de la universidad y sobre cules son los cursos de accin a seguir para alcanzarlos. sta es la base sobre la cual se levanta la planificacin estratgica y la direccin por objetivos. Por tanto, la aplicacin de estos instrumentos sirve como un proceso de aprendizaje y cambio organizacional que obliga a la universidad a definir qu es lo quiere lograr y cmo lo har. Pero precisamente, por no resultar un proceso natural en el mundo acadmico, es altamente complejo de alcanzar. El caso francs, que descansa en el proceso de negociacin, revela las dificultades presentes para canalizar los intereses grupales o personales en una actividad colectiva. En trminos de productos, un problema que se observa en estos instrumentos es que si bien los mismos privilegian el objetivo de provisin de enseanza a fin de canalizar la demanda creciente por estudios superiores, las recompensas monetarias y simblicas siguen asociadas con la actividad de investigacin. Ello dificulta que los docentes-investigadores presten la debida atencin a los problemas emergentes de la educacin superior masiva, esto es, a los desniveles en la formacin acadmica de los estudiantes en los primeros aos, las altas tasas de desercin, la prolongacin de los estudios, etc. Por otra parte, al no asociar incentivos explcitos para la promocin de actividades proveedoras de bienes sociales, estos instrumentos pueden llegar a desestimularlas, con los perjuicios que ello ocasionara al bienestar social. Desde el punto de vista de los requerimientos tcnicos, estos instrumentos demandan recursos para realizar el clculo del costo por alumno de distinto tipo de carreras y niveles de enseanza. En el caso de Francia y el Reino
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Unido, contribuye positivamente con este propsito que las que recolectan y procesan esta informacin, sean agencias independientes de las universidades. En la etapa de implementacin de dichos instrumentos se han presentado problemas por el cambio continuo en los indicadores utilizados, lo cual ha generado ruidos en el envo de los mensajes definidos por la poltica, adems de aumentar los costos de administracin. Finalmente, un aspecto aun no sopesado adecuadamente en toda su dimensin es el costo de oportunidad de asignar tiempo de los acadmicos a tareas administrativas demandadas por los nuevos instrumentos de financiamiento y control de calidad. Ello supone un aumento de los costos de transaccin en la produccin de bienes universitarios.
Las frmulas como instrumentos de poltica de financiamiento
La ventaja fundamental de la frmula es constituirse en un mtodo objetivo y transparente para determinar las necesidades institucionales de un modo equitativo, reduciendo la competencia poltica y la prctica de lobby. Sin embargo, la experiencia norteamericana es clara respecto de que la frmula tambin es el resultado de compromisos polticos. Ello explica, por ejemplo, que algunos estados reemplacen el performance funding por el performance budgeting, dada la mayor flexibilidad de este ltimo, ya que los indicadores de resultado son slo uno de los elementos a contemplar junto con otros aspectos del contexto a la hora de distribuir el presupuesto entre las instituciones. La frmula por insumos o procesos es adecuada para el logro de la equidad interinstitucional. Sin embargo, segn sea el mtodo empleado para evaluar a las instituciones sobre esta base, se alcanzan distintos fines. Cuando la frmula contempla mejoras de los indicadores en el tiempo, atempera la competencia interinstitucional y ayuda al mejoramiento de la calidad y a la bsqueda de eficiencia. Pero castiga a las mejores universidades. Si la frmula compara los resultados de los indicadores entre grupos de instituciones, es decir, entre pares, evita que universidades de distinto tipo reciban un tratamiento homogneo; pero puede inhibir la innovacin y el cambio organizacional. Finalmente, cuando los indicadores se comparan con estndares determinados por el gobierno, no promueve la diversidad, aunque s crea un contexto competitivo entre las instituciones. En general, la desventaja principal de la frmula segn insumos o procesos es que no suele captar la diversidad institucional y, si lo logra, es a expensas de volverse excesivamente compleja y sofisticada como para que sea de utilidad, a fin de timonear a distancia a la educacin superior.
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Respecto de la frmula por resultado, su principal virtud es promover la eficiencia interna en las organizaciones universitarias. Sin embargo, adems de tener como elemento adverso la falta de deteccin de la diversidad institucional, presenta problemas de medicin de los productos y su calidad. Puede dar lugar adems a conductas oportunistas por parte de las universidades. Cabe al respecto sealar las condiciones que, segn la Comisin Dearing en el Reino Unido (1997), deben existir si se planea introducir la frmula segn resultados. En tal caso, la Comisin seala que es necesario: 1) Asegurar que las universidades puedan controlar resultados de impacto definidos y mensurables. Si esto no es posible, recomiendan centrarse en los productos y no en los resultados. 2) Definir claramente los resultados o productos que se utilizarn para la asignacin del financiamiento, as como su calidad, prestando atencin a los lmites y a la complementariedad de los productos (por ejemplo, entre la enseanza y la investigacin) para evitar cambios potenciales en los costos o en la calidad de los mismos. 3) Determinar cules son los distintos clientes que se busca servir, clasificando sus necesidades particulares. 4) Establecer informacin robusta sobre la estructura y el nivel de costos de distintos productos, instituciones, aptitudes y necesidades de los clientes. 5) Determinar si es necesario realizar ajustes en funcin de las caractersticas propias de las distintas universidades (por ejemplo, escala de operacin, antigedad de edificios, combinacin trabajo/capital, etc.). 6) Establecer la combinacin ms apropiada de incentivos y sanciones, despus de considerar quin debe soportar la incidencia final de cualquier sancin y si hay barreras a la operacin efectiva de las recompensas y sanciones (por ejemplo, acuerdos laborales).
Los contratos como instrumentos de poltica de financiamiento
En el caso de los contratos-programas tal como existen actualmente en Francia, su principal atributo es crear un clima de negociacin y no de desconfianza, como suele prevalecer entre las universidades y los HEFC en el Reino Unido. Ello evita adems los costos de transaccin asociados con el oportunismo en la relacin de agencia que se establece entre el gobierno y las universidades, pues stas estarn ms dispuestas a brindar informacin sobre su real funcionamiento. Es, adems, una herramienta gerencial que fomenta la planificacin en la asignacin interna de los recursos, unifica el proceso decisorio en la figura del presidente y vincula sinrgicamente el financiamiento con la actividad de evaluacin, favoreciendo la funcin de
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mejoramiento. Es, por tanto, un instrumento adecuado para promover la diversidad y la mejora institucional. Si el objetivo es premiar la excelencia acadmica o promover ciertas lneas especficas deseadas por la poltica de Estado, la mejor opcin parece ser, en cambio, los contratos de asignacin especfica competitivos, como estn presentes en el modelo ingls, por ejemplo. Cabe por tanto observar que, dependiendo del objetivo que desde el gobierno se quiere alcanzar con la poltica de financiamiento, es posible identificar algunos instrumentos cuya probable efectividad para lograr este objetivo es mayor. Sintticamente, ello podra formularse en los trminos del siguiente esquema: ESQUEMA 4.1 - Relacin entre objetivos e instrumentos en la educacin superior.
Equidad intersintitucional
Frmula segn insumos y procesos
Eficiencia
Frmula segn productos-impactos
Produccin de bienes sociales Contratos de asignacin especfica Excelencia acadmica
Mejora de calidad
Frmula segn mejora de los indicadores
Integracin universidad-Estado
Contratos programa
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Como vimos, un factor bsico detrs de la gran complejidad de la organizacin universitaria, radica precisamente en la multiplicidad de objetivos perseguidos. Es, por tanto, necesario acudir a un nmero variado de instrumentos para alcanzar dichos objetivos. Siguiendo el teorema de Tinbergen, lo idea sera que el nmero de instrumentos a utilizar sea igual al nmero de objetivos perseguidos. Si embargo, segn es posible apreciar en los tres casos analizados, suele ser muy raro que un solo instrumento opere favorablemente sobre cada uno de los objetivos, resultando neutro respecto de los dems. Como lo ms factible es que cada instrumento opere positivamente sobre uno de los objetivos pero con efectos positivos o negativos sobre los otros, lo ms probable es que existan situaciones tanto de trade-off o trueque entre objetivos como de generacin de sinergias entre los mismos (Nez Miana, 1998). Ello torna necesario evaluar el conjunto de los instrumentos utilizados por la poltica pblica de educacin superior como un todo, para poder redimensionar adecuadamente en qu medida su efecto conjunto resulta coherente. En tal situacin, ciertos efectos negativos de un instrumento (por ejemplo, el efecto Mateo producto de los contratos competitivos) pueden ser neutralizados por otros instrumentos (por ejemplo, los contratos programas destinados al mejoramiento de la calidad).
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PARTE III EL CASO ARGENTINO
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CAPTULO 5 DEMANDA,
RECURSOS FINANCIEROS Y
ESTRATEGIAS DE LAS ORGANIZACIONES: HECHOS ESTILIZADOS
En los aos noventa la Argentina se embarc en un proyecto global de modernizacin de las instituciones de educacin superior. En el marco de ese proyecto se le asign un papel de relevancia a la renovacin de los mecanismos de asignacin de fondos y se confi en que esa renovacin podra devenir en potente agente de cambio. Dentro de los nuevos mecanismos que se introdujeron se destaca el uso de frmulas y contratos. Dedicaremos buena parte de lo que resta de este trabajo a estudiar el funcionamiento e investigar la potencialidad que tienen las frmulas y los contratos para influir sobre las organizaciones universitarias. En la actualidad es poco lo que se conoce respecto de las consecuencias del uso de estos instrumentos en el contexto de pases de ingreso medio como la Argentina. Es por ello que, en la bsqueda de hechos estilizados, nos hemos visto obligados a privilegiar el examen del uso de frmulas y contratos en pases desarrollados, que es el tipo de experiencia que se ha estudiado mejor. Desde esta perspectiva, consideramos que nuestro estudio, al analizar en profundidad el caso argentino, podra representar un aporte a la literatura cuyo inters se centra en evaluar la cuestin ms general de cmo los mecanismos de asignacin de fondos pueden influir sobre el comportamiento organizacional e inducir el cambio. El conocimiento detallado de los fundamentos analticos de las polticas, de la experiencia internacional y de las caractersticas tcnicas de los instrumentos de asignacin (en nuestro caso, como hemos dicho, las frmulas y contratos) es vital para evaluar procesos de reforma. Sin embargo, no se debe perder de vista que las polticas se aplican siempre en un contexto histrico y geogrfico determinado. Las frmulas y los contratos se disearon e introdujeron en los pases industrializados que analizamos, para resolver problemas particulares dentro de ellos y en contextos organizacionales y de disponibilidad de recursos que difieren muy significativamente del caso ar-
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gentino. En este sentido, no sera correcto entrar de lleno en la evaluacin de las polticas de financiamiento implementadas en la Argentina en los aos noventa sin examinar previamente los hechos estilizados, las caractersticas institucionales y la evolucin de la educacin superior en la Argentina. Esto es, por otra parte, particularmente as en un pas como el nuestro debido a las particularidades que presenta su estructura universitaria y su contexto econmico y poltico. Cumplir con el requisito de contextualizar las polticas de reforma antes de entrar de lleno en el examen detallado de sus instrumentos es, precisamente, el objetivo de este captulo y del siguiente. Enfatizaremos dos cuestiones La primera es la tendencia persistente al desequilibrio entre el crecimiento de la demanda de vacantes y el incremento de los recursos financieros del gobierno. La segunda son los problemas y restricciones que introduce la particular estructura de governance de las universidades pblicas argentinas. La tensin entre la presin de la demanda y la escasez de recursos es una fuente de los problemas ms serios que enfrenta el sector. Paradojalmente, en parte esta tensin tiene su origen en el xito logrado en el pas en promover de manera precoz la demanda por educacin superior. En efecto, desde principios del siglo pasado, la Argentina se adelanta a casi todo el resto de Amrica latina en el proceso de incorporacin de nuevos sectores a la universidad, en el contexto de una economa que crece a largo plazo a ritmo sostenido. Este primer impulso, lamentablemente, se fue haciendo cada vez ms difcil de mantener debido a la tendencia al estancamiento econmico que se fue instalando a medida que el siglo avanzaba. Esta tendencia se acentu dramticamente en los ltimos treinta aos1 e impidi que los recursos fiscales crecieran al mismo ritmo que la demanda por educacin terciaria, que en gran medida segua aumentando inercialmente de la mano del incremento de la poblacin y de la mejora en sus niveles educativos. En este sentido podra argumentarse que hasta cierto punto los problemas actuales de la universidad argentina son el reflejo de las distintas velocidades de ajuste dinmico que presentan las variables econmicas y fiscales, por un lado, y las demogrficas y educativas, por el otro. Enfrentada al desafo de la masificacin creciente, la universidad pblica encontr dificultades de peso para funcionar eficientemente. Pero, ms all de la incidencia de los factores macroeconmicos y fiscales, tambin es verdad que no todas las organizaciones tienen igual capacidad de reaccin ante un contexto adverso o simplemente cambiante. A este respecto, desde el punto de vista microeconmico, la pregunta relevante es si, dado el con1 Fanelli (2002) muestra que desde 1975 el PBI per cpita mostr ms aos de cada que aos de aumento, en un contexto de muy marcada inestabilidad macroeconmica.
CAPTULO 5 - DEMANDA, RECURSOS FINANCIEROS Y ESTRATEGIA... |
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texto, la organizacin de que se trate est o no operando sobre su frontera de eficiencia. En los captulos anteriores vimos que no sera posible contestar esta pregunta sin tomar en cuenta las estructuras de governance. No sorprende, entonces, nuestra eleccin de los problemas de governance como la segunda cuestin de contexto a enfatizar. La estructura de gobierno y de gestin que adoptaron las universidades argentinas diferente a la de los pases industrializados analizados previamente, delimita un marco institucional que restringe de un modo particular la capacidad de la poltica pblica para reaccionar ante los problemas e incidir sobre la toma de decisiones de las universidades. Consideramos que estas dos cuestiones constituyen hitos de referencia a partir de los cuales hay que diferenciar el anlisis no slo del problema especfico de los mecanismos de asignacin, sino tambin de buena parte de los problemas de la educacin superior en la Argentina. En este sentido, creemos que el estudio que se realiza en estos dos captulos tiene un valor en s mismo, y que podra utilizarse como marco de referencia contextual para otros estudios que excedan el alcance del presente, centrado en los contratos y frmulas. Dedicamos este captulo a la primera cuestin y dejamos para el prximo el examen de la estructura de governance de las universidades argentinas. Este captulo comienza analizando la interaccin entre la evolucin de la demanda y los recursos para luego indagar ms profundamente tanto sobre los cambios endgenos que tal interaccin indujo sobre la estructura de la oferta como en trminos de respuesta de la sociedad y las organizaciones de educacin superior. Para evaluar la evolucin de la demanda centramos el anlisis en dos dimensiones: por una parte, estudiamos qu ocurri con la demanda en el largo plazo y, luego, estimamos sus determinantes actuales recurriendo a tcnicas economtricas. En el caso de la disponibilidad de recursos financieros, para atender esta expansin el anlisis enfatiza lo ocurrido en los noventa, que es el perodo en el que se aplicaron los nuevos mecanismos de asignacin. Aqu tambin tratamos de dar una visin integrada de la evolucin de los recursos fiscales aplicados a la universidad pblica, tomando en cuenta los efectos del crecimiento econmico y los precios relativos sobre los costos de la educacin. Luego continuamos con las respuestas de la sociedad y del Estado frente a estos procesos: un primer tipo de respuesta ha sido el proceso de diferenciacin y diversificacin de las instituciones de educacin superior, fenmeno que ocurre como confluencia de fuerzas espontneas, desde iniciativas polticas regionales y desde el mercado, despus canalizadas en autorizaciones de creacin de universidades por parte del Estado. Un segundo tipo de respuesta constituye la delimitacin de diversas estrategias organizacionales, las cuales a su vez configuran distin-
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tas funciones de produccin universitarias, lo que da lugar a la heterogeneidad organizacional que presenta el sector universitario pblico en la Argentina.
La demanda por educacin superior

La evolucin de la matrcula de educacin superior en la Argentina, que incluye al sector universitario y al terciario de rgimen oficial y privado, presenta desde principios del siglo XX una tendencia creciente, con una tasa de crecimiento promedio de 7 por ciento anual (ver cuadro 5.1 y grfico 5.1). Este ritmo sostenido de crecimiento se ha visto peridicamente alterado por la inestabilidad poltica del pas, la cual repercuti en particular en el sector ms importante en trminos de absorcin de matrcula, es decir, el sector de universidades nacionales (ver grfico 5.2). Este fenmeno se observa, en particular, desde mediados de siglo, momento a partir del cual los cambios entre gobiernos democrticos y de facto estuvieron asociados con mecanismos de admisin ms permisivos o ms restrictivos, respectivamente (ver grficos 5.3 y 5.4). As, mientras que el coeficiente de variacin de la tasa de crecimiento para el primer perodo era 1,39, entre 1950 y el 2000 ascendi a 1,73, revelando las continuas fluctuaciones impuestas por la inestabilidad poltica. Grfico 5.1 - Evolucin y tendencia de la matrcula de las universidades nacionales, 1906 - 2000.
Aos Universidades Nacionales

Tendencia (HP)
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Grfico 5.2 - Evolucin de la matrcula de las universidades nacionales, privadas y terciarios no universitarios, 1906-2000.
Aos Nacionales Terciarios Privados
Grficos 5.3 - Tasa de crecimiento de la matrcula de las universidades nacionales, 1907-1950 (en %)
Aos
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Grfico 5.4 - Tasa de crecimiento de la matrcula de las universidades nacionales, 1950-2000 (en %)
Aos Tasa de crecimiento Hasta la dcada del 50, la forma tradicional de acceso al sistema universitario nacional era a travs de exmenes de ingreso. En 1952, el gobierno del presidente Juan D. Pern elimin los aranceles en los estudios de grado y estableci un examen de acceso sin restricciones (Trombetta, 1999). Esto repercuti sobre la dinmica de crecimiento del sistema, observndose un salto en la tasa de crecimiento entre 1952 y 1955 (ver cuadro 5.1). Tras el derrocamiento del presidente Pern en 1955, el gobierno militar otorg autonoma a las universidades para que stas impusiesen exmenes de admisin, lo cual se reflej en una desaceleracin de la tasa de crecimiento a 3,8 por ciento anual promedio. Si se observan las variaciones del perodo (ver grfico 5.4), se aprecian aumentos de la matrcula durante los gobiernos democrticos entre 1958 y 1963. Este perodo tambin coincidi con el comienzo de la desaparicin del monopolio del sector universitario pblico en la educacin superior, dado el surgimiento del sector privado y del terciario no universitario (ver grfico 5.2). Tras la asuncin del gobierno democrtico en 1973, la matrcula de las universidades nacionales volvi a crecer explosivamente por la instauracin de un sistema de admisin sin restricciones. Disminuy nuevamente tras la instauracin de cursos de ingreso en 1975 y, particularmente, durante el gobierno militar que gobern entre 1976 y 1983, el cual reimplant los exmenes de ingreso en las universidades nacionales. En este perodo es notable la
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cada en la tasa de crecimiento de las universidades nacionales, que se compens en parte con el aumento en la tasa de crecimiento de las universidades privadas y de los terciarios no universitarios. Nuevamente la matrcula de las universidades nacionales creci a un ritmo explosivo durante los primeros aos del gobierno democrtico del presidente Alfonsn y, a partir de entonces, se estabiliz en una tasa de crecimiento promedio del 6,3 por ciento anual (ver cuadro 5.1).
Cuadro 5.1. Argentina. Crecimiento de la matrcula de educacin superior y de las universidades nacionales, 1906-2000.
P ERODO TASA
DE CRECIMIENTO ANUAL
TASA
DE CRECIMIENTO ANUAL
PROMEDIO TOTAL. EDUCACIN
MATRCULA SUPERIOR.
PROMEDIO.
UNIVERSIDADES
NACIONALES
1906 -2000 1906-1918 1918-1930 1930-1952 1952-1955 1955-1966 1966-1973 1973-1975 1975-1983 1983-1984 1984-2000
6,7 11,4 6,6 7,3 11,5 5,0 6,7 19,5 -0,03 16,7 4,1
7,0 13,2 7,4 7,4 12,1 3,8 6,0 23,9 -4,4 26,8 6,3
Fuente: Elaboracin propia en base a las estadsticas del Ministerio de Educacin.
Los factores polticos, no obstante, tienden a ejercer su influencia en el corto plazo. En el largo plazo, la evolucin de la demanda obedece a factores estructurales ms profundos tales como la evolucin de los graduados de la escuela secundaria. A fin de contar con una visin ms estructurada respecto de los factores que influyen el ritmo de la expansin de la matrcula universitaria, estimaremos la demanda de este sector. En funcin de la disponibilidad de datos, nos centraremos en el perodo muestral 1970-2000. Como punto de partida utilizaremos un modelo tradicional de demanda2. As, partiremos del supuesto de que la cantidad demandada D es funcin del precio o costo de estudiar C, de la posicin econmica familiar del alumno Y,
2 Especficamente, en esta estimacin hemos seguido el modelo utilizado por Delfino (1998) para estimar la demanda de estudiantes del nivel terciario no universitario.
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de la tasa de desocupacin U y de la cantidad de egresados de la educacin media en el perodo previo, Et-1. Nos alejaremos, no obstante, del modelo tradicional en un punto. Dado el peso que como vimos ha tenido la inestabilidad poltica, para controlar por este factor poltico, incorporamos una variable dummy (DP). La funcin estimada ha sido: Ln Dt= f(ln Ct ,lnYt, Ut, ln Et-1,DPt) La demanda privada de vacantes en las universidades nacionales se midi segn la cantidad de inscriptos de cada ao (t) . Dado que el precio de los estudios de grado en trminos de aranceles es igual a cero, se tom en cuenta el costo de oportunidad de los estudiantes medidos segn el salario real promedio del perodo. La posicin econmica familiar se la calcul segn la evolucin del PBI per cpita. Finalmente, la dummy incorporada controla por los aos de gobierno militar en este perodo. Los resultados de esta estimacin, aplicando mnimos cuadrados ordinarios, se muestran en el cuadro A.5.1 en el apndice de este captulo, que estn en lnea con los obtenidos por otros autores (Delfino 1998). Esto es, la evolucin del nmero de inscriptos a las universidades nacionales se explica en forma positiva por la evolucin del nmero de egresados de la educacin media y por la posicin econmica familiar del alumno3. La variable representativa de los factores polticos es tambin altamente significativa. Como la dummy toma valor uno para el perodo de 1976 a 1983, su significatividad implica que los exmenes de ingreso durante el gobierno militar tuvieron un efecto de relevancia en trminos de deprimir la demanda. El costo de oportunidad de estudiar medido por el salario real no result significativo y, adems, el signo de su coeficiente fue el contrario al esperado. Esto estara reflejando un hecho frecuente en economas inestables: el mayor peso de los efectos ingreso en relacin con los efectos de sustitucin. Esto es, cuando el ingreso personal aumenta, el costo de oportunidad de dedicar tiempo al estudio aumenta, pero tambin se cuenta con mayor ingreso para afrontar los gastos asociados a una carrera universitaria. Este ltimo efecto no debera, justamente, ser irrelevante en un contexto en que las becas para ese tipo de gastos del alumno prcticamente no existen. Esta hiptesis, no obstante, debe ser tomada con precaucin pues desde el punto de vista economtrico est el problema de que el salario real y el PBI per cpita estn fuertemente
3 En este ltimo caso hemos obtenido mejores resultados rezagando la variable representativa del ingreso, lo cual estara mostrando que existe un cierto perodo de tiempo entre el momento de tomar la decisin de iniciar estudios y el ingreso efectivo en la casa de estudios; lo cual es razonable si se piensa en el proceso de inscribirse, etc.
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correlacionados, dando lugar a un problema de colinealidad en la estimacin de la ecuacin que incluye a ambos. Finalmente, la tasa de desocupacin no result significativa. Hemos reproducido esta estimacin tradicional para facilitar la comparacin de nuestro estudio con otros previos realizados para nuestro pas y en el exterior. Sin embargo, esta estimacin enfrenta un problema. Cuando se realiza el test de raz unitaria sobre las series utilizadas en la estimacin, no se puede rechazar la hiptesis nula de existencia de una raz de ese tipo4 . Esto sugiere que es posible que la estimacin realizada en base al modelo tradicional est reflejando asociaciones espurias. Para controlar este problema hemos ensayado con un modelo de correccin de errores, en lnea con lo aconsejado en la literatura especializada (Enders, 1995). Este modelo, adems de permitirnos un tratamiento del problema de raz unitaria a partir de tcnicas de cointegracin, tiene la ventaja de permitirnos distinguir entre los determinantes de largo plazo de la demanda de educacin universitaria y los factores que la afectan a corto plazo. Asimismo permite modelar relaciones causales entre las variables y especificar el ajuste dinmico desde una situacin de desequilibrio hacia una de equilibrio. En el apndice de este captulo especificamos el modelo de correccin de errores en su totalidad y mostramos los resultados de la estimacin. Los resultados confirman que, efectivamente, la cantidad de alumnos egresados de la educacin media y el PBI per cpita rezagado dos perodos se asocian en el largo plazo con la demanda de vacantes en la universidad. Esto es, todas estas variables estn cointegradas. Sin embargo, los coeficientes difieren de los estimados por mnimos cuadrados. Ntese en particular el fuerte efecto que tiene el mejoramiento de la riqueza familiar medida mediante el PBI per cpita. El modelo estimado nos brinda tambin informacin de relevancia sobre el ajuste de corto plazo. Especficamente, las variaciones de corto plazo de la demanda de egresados (Dln Dt ) estn muy influenciadas por los procesos de correccin de los desequilibrios de corto plazo. El coeficiente del trmino de ajuste del desequilibrio es negativo y sugiere que aproximadamente el 60 por ciento de la diferencia entre la demanda de equilibrio y la observada en cada ao tiende a corregirse al ao siguiente. Por otra parte, el modelo vuelve a confirmar que la poltica de admisin es un determinante significativo en el corto plazo. El coeficiente de la dummy es negativo y significativo, lo cual implica que un endurecimiento de la poltica de admisin repercute rpidamente, en el corto plazo, sobre la variacin de la demanda. Por ltimo, el coeficiente positivo de (D ln Dt-1) en la
4 Ver cuadro A.5.1 en el apndice de este captulo.
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ecuacin correspondiente a (Dln Dt) nos indica que existe una relacin de causalidad en el sentido de Granger, en la evolucin temporal que sigue la demanda. Es decir, luego de controlar por el efecto de otras variables, el modelo detecta que perodos de alto (bajo) crecimiento de la demanda tienden a ser seguidos por perodos tambin de alto (bajo) crecimiento. Esto sugiere que existe un componente inercial importante en la evolucin de la demanda. En conclusin, si bien es posible observar una tendencia creciente de la matrcula de las universidades nacionales, explicada fundamentalmente por la evolucin de la tasa de egreso de la enseanza media y el PBI per cpita, es necesario tener en cuenta que las fluctuaciones de corto plazo pueden ser pronunciadas debido a shocks provenientes sobre todo del campo de la poltica. Asimismo, por la correccin de desequilibrios anteriores y por la inercia que muestra la evolucin de la demanda misma, los efectos de los shocks tienden a prolongarse en el tiempo. Todos estos factores se conjugan para determinar un crecimiento de la demanda de vacantes en la universidad que resulta muy voltil. La alta variacin en la tasa de crecimiento esperada implica que las universidades no tienen un horizonte muy estable para la planificacin estratgica. Esta dificultad, unida al peso de los factores polticos en un contexto de presin constante de los sectores medios por acceder a la educacin superior, afecta la capacidad para decidir de manera autnoma la cantidad de vacantes a admitir por carrera y por universidad en funcin de la planificacin organizacional y la eficiencia.
Los recursos financieros
Hemos argumentado ms arriba que, en el caso de la Argentina, la falta de crecimiento econmico cre una brecha entre la evolucin de la demanda de educacin superior y la capacidad de la sociedad para generar los recursos necesarios para financiar un nivel de oferta suficiente y de calidad aceptable. Muchas veces, las consecuencias de la falta de crecimiento sobre el gasto educativo pasan desapercibidas debido a una mala interpretacin de los indicadores. As, si nos remontamos en el tiempo hasta la dcada de los aos sesenta cuando la universidad an no mostraba varios de los problemas que presenta hoy, constatamos que en ese momento se destinaba la misma proporcin del PBI que hoy a la educacin universitaria (0,59 por ciento) (CONADE, 1968). De esto podra inferirse que la sociedad argentina realiza un esfuerzo constante para financiar su educacin superior, lo que sera cierto, pero este hecho no constituye una condicin suficiente para garantizar un servicio educativo de caractersticas similares en ambos perodos. La razn es simple: en el perodo que media entre los sesenta y la
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actualidad, como vimos, el stock de alumnos matriculados aument a tasas del 6 por ciento anual, mientras el producto por habitante tendi a estancarse. En consecuencia, una proporcin constante de un PBI que no creca lo suficiente debi repartirse entre una cantidad de estudiantes siempre en aumento. Para mostrar de manera transparente este hecho, hemos construido un indicador que relaciona el gasto por alumno universitario con el PBI per capita. De dicha comparacin surge que en 1965 la inversin por alumno en trminos del PBI per cpita duplicaba a la existente; en efecto, mientras que en 1965 la relacin entre el gasto por alumno universitario y el PBI per cpita era de 0,51, en 1998 apenas alcanz el 0,22 por ciento (CONADE, 1968, Ministerio de Educacin 2000; RICYT, 2000). Esto implica una fuerte cada de ms del cincuenta por ciento. Otra forma de constatar las restricciones que esta dinmica impone en trminos de escasez de recursos es comparar la relacin gasto por alumno/PBI per cpita de la Argentina con los estndares internacionales. Como lo muestra el cuadro 5.2, el indicador de la Argentina est significativamente por debajo del indicador correspondiente a los pases industrializados Ntese que las cifras estn expresadas a precios corregidos por el efecto de PPP (Purchasing Power Parity) y que se toma como denominador el PBI per cpita. Por ende, las diferencias no se explican ni por el nivel del PBI absoluto ni por distorsiones en los precios relativos (el llamado efecto Balasa Samuelson); por lo tanto, parece razonable concluir que la Argentina gasta poco en educacin universitaria. Cuando se toma en cuenta el rol de privilegio que la teora del crecimiento otorga a la acumulacin de capital humano, sera difcil exagerar la importancia de este hecho en tanto obstculo para el desarrollo. En este sentido, la Argentina parece haber quedado atrapada, en las ltimas dcadas, dentro de una suerte de crculo vicioso: el pas gasta poco en educacin universitaria, porque no crece y no crece porque gasta poco en acumular capital humano. Otra enseanza importante de la teora del crecimiento endgeno5 y de la economa de la educacin es que existe una sinergia entre el gasto universitario y el gasto en ciencia y tcnica. As, en el caso argentino, cualquiera sea el nivel de gasto pblico en educacin universitaria, su efecto sobre la calidad de las universidades se ve limitado por el bajo nivel del gasto de I&D; en la dcada del noventa, por ejemplo, el esfuerzo estatal destinado a la actividad de investigacin se mantuvo constante en trminos de su participacin en el PBI, representando entre un 0,20 y un 0,23 por ciento (Ministerio de Economa, 2000); lo que es un nivel de gasto exiguo comparado con patrones internacionales. Esto es claro cuando se contrasta el nivel de esfuerzo
5 Ver Barro (1990) y Lucas (1988).
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financiero que realiza el conjunto de la sociedad argentina en materia de I&D, con el realizado por otros pases latinoamericanos. La RICYT (2004) estimaba el gasto total en I&D de la Argentina (incluyendo al sector pblico y privado) en 0,45 por ciento del PBI en 1999; en igual ao este porcentaje era de 0,55 por ciento en Chile y 0,87 por ciento en Brasil.
Cuadro 5.2. - Indicadores de financiamiento en la Argentina y en algunos pases de la OECD, 1998.

INDICADOR
Alemania Australia Espaa Estados Unidos Francia Mxico Reino Unido Promedio OECD Argentina
* Dlares corregidos por PPP. Fuente: Becerra, M. y Cetrngolo, O. (2001) sobre datos de OECD (2000).
GASTO
POR ALUMNO
UNIVERSITARIO *
GASTO POR ALUMNO/ PBI PER CPITA*

44 51 30 61 34 48 46 45 22
10.139 12.279 5.056 19.802 7.113 3.800 9.699 11.720 2.572
Ya hemos llamado la atencin, no obstante, respecto de que el problema no es slo de falta de crecimiento econmico o escasez de recursos. Dos obstculos adicionales importantes tienen que ver con la volatilidad del entorno y la asignacin del gasto entre instituciones. El grfico 5.5 muestra la evolucin del gasto universitario desde 1980. Para facilitar el seguimiento de los argumentos del texto, el grfico exhibe el gasto total (TO) y el gasto neto del componente correspondiente a las universidades nuevas (SN), creadas a partir de 1989. Lo ocurrido en estos aos es de alta relevancia para nuestro estudio, pues el programa de modernizacin de las universidades pblicas que se pone en marcha en los noventa fue en parte una reaccin ante las dificultades experimentadas en los ochenta. En lo que hace a la asignacin, un rasgo distintivo de la poltica universitaria a lo largo de esta dcada fue que una parte significativa del incremento en el gasto se orient a financiar la creacin de numerosas universidades nacionales. En efecto, del anlisis desagregado del crecimiento del presu-
169
puesto por universidad se concluye que el financiamiento de las nuevas universidades constituy un factor explicativo dentro del crecimiento marginal del presupuesto. As, si tomamos en cuenta el crecimiento del gasto en el subconjunto de instituciones ya existentes a fines de los ochenta, el aumento del gasto en ellas entre 1986 y 1999 fue de 59 por ciento en trminos reales, muy por debajo del 73 por ciento en que creci el presupuesto total que incluye a las universidades nuevas. Ello se observa claramente en el grfico 5.5 a partir de la brecha creciente entre las variables TO y SN. Ms all de los motivos esgrimidos para crear estas universidades, es posible que esta estrategia de asignacin haya influido sobre la posibilidad de explotar economas de escala y haya contribuido a complejizar aun ms un entramado institucional de por s complicado. Grfico 5.5 - Evolucin del gasto universitario
En valores constantes
2000000000 1800000000 1600000000 1400000000 1200000000 1000000000 800000000 600000000 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98
Ao Gasto_TO Gasto_SN
La elevada volatilidad es muy clara en la evolucin del gasto en educacin superior en este perodo, que cay abruptamente al estallar la crisis de la deuda en 1981-82, y que se recuper fuertemente a mediados de la dcada por el efecto ya comentado de recuperacin de la democracia, para desplomarse nuevamente durante el proceso hiperinflacionario de fines de los aos ochenta. En la dcada del noventa, no obstante, la mayor estabilidad macroeconmica facilit que los recursos destinados a educacin superior aumentaran. Hacia el final de la dcada se registraron mximos histricos. Como puede apreciarse en el cuadro 5.3, los crditos presupuestarios del tesoro nacional destinados a las universidades crecieron a una tasa anual
170
real promedio de 4,3 por ciento entre 1986 y 1999, por encima de la tasa de crecimiento de los inscriptos (3,3 por ciento), aunque levemente por debajo de la del nmero de alumnos (4,7 por ciento anual promedio). Este aumento del presupuesto es significativo si adems tenemos en cuenta que las carreras que tuvieron una mayor expansin en igual perodo han sido aquellas de menor costo relativo (las ciencias sociales y humanas). CUADRO 5.3. - Argentina. Tendencias en el gasto pblico universitario y en la matrcula entre 1986 y 1999 (en porcentajes)
INDICADORES PORCENTAJE
DE
VARIACIN TOTAL
TASA DE CRECIMIENTO ANUAL PROMEDIO

4,3 4,7 7 6,3 3,3
Crditos del tesoro nacional Matrcula total Matrcula Cs. Soc. y Humanas Matrcula Cs. Bs.,Tecn.y Salud Nuevos inscriptos
73 81 122 52 3
Fuente: Elaboracin propia en base a Anuario 1996 y 1998 de Estadsticas Universitarias, Ministerio de Educacin.
En relacin con el PBI, el gasto en educacin superior ascendi de 0,40 por ciento en 1991 a 0,59 por ciento en 1998 (Ministerio de Educacin 2000). Sin embargo, esta expansin del gasto universitario tanto en trminos reales como en cuanto a su participacin en el PBI debe debe ser evaluada a la luz de lo ocurrido con los precios relativos en los aos noventa, luego de implementada la convertibilidad. Especficamente, en la dcada del noventa los precios de los servicios crecieron en promedio por encima de los precios de los bienes, dentro de los cuales tenemos a gran parte de los transables; en efecto, durante toda la dcada, el valor relativo de los bienes no transables mostr un nivel muy elevado en relacin a los transables (Fanelli, 2002) y debemos tener en cuenta que los costos de la universidad tienen fuerte correlacin con el precio de los no transables. Al igual que con los servicios en general, ello ocurre porque la funcin de produccin de la universidad es intensiva en mano de obra. As, cuando deflactamos la serie del gasto pblico universitario por el ndice de precios de los servicios, se aprecia una tasa de crecimiento en trminos reales mucho menor a la que observamos con la serie deflactada por el ndice de precios combinados o con el ndice de precios al consumidor (ver grfico 5.6). As, para obtener un mismo nivel de
171
prestaciones en el sector de servicios educativos, se debi utilizar una proporcin mayor del PBI. Grfico 5.6. - Gasto pblico universitario a precios de 1991
1.400.000.000 1.200.000.000 800.000.000 600.000.000 400.000.000 200.000.000 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Aos Gastos corrientes deflactados por el ndice de SS privados Gastos corrientes deflactados por el IPC Gastos corrientes deflactados por el ndice de precios combinados
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del MECyT.
Otro hecho que sugiere que el gasto en educacin universitaria enfrenta serias restricciones presupuestarias es la existencia de bajos niveles salariales, como puede observarse en los cuadros 5.4 y 5.5. Por otra parte, el efecto negativo de los bajos niveles salariales sobre los incentivos se ve agravado por la presencia de una serie de distorsiones que afectan la estructura salarial. En este sentido, las principales distorsiones son: Achatamiento de la estructura jerrquica (un profesor titular tiene una remuneracin que no llega a duplicar la de un ayudante) (ver cuadro 5.4). Peso homogneo de la antigedad, sin consideracin de la jerarqua (120 por ciento como mximo, en todos los casos) (un profesor titular que recin ingresa a la universidad tiene una remuneracin inferior a un ayudante con 15 aos de antigedad) (ver cuadros 5.4 y 5.6).
172
Falta de proporcionalidad entre la carga horaria y la remuneracin (la relacin entre los cargos de exclusiva y de dedicacin simple, con igual antigedad, es de 7, mientras que en trminos de horas la relacin es equivalente a 4 ) (ver cuadro 5.6). Alta proporcin de docentes sin remuneracin (ad honorem) en las carreras profesionales6. Cuadro 5.4. - Argentina. Salario inicial del personal docente de las universidades nacionales, 2000
CARGO
P.Titular P.Asociado P.Adjunto Jefe TP Ayudante 1
EXCLUSIVA
1042 981 850 745 669
SEMIEXCLUSIVA
488 455 367 310 275
S IMPLE
197 184 154 131 115
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin de la Coordinacin General Econmico-Financiera del MECyT.
Cuadro 5.5. - Argentina. Salario inicial horario del personal docente de las universidades nacionales, 2000
CARGO
EXCLUSIVA
7 6 5 5 4
SEMIEXCLUSIVA
6 6 5 4 3
S IMPLE
5 5 4 3 3
Ver, por ejemplo, el cuadro 8.16 del captulo 8, que contiene del Censo de Docentes de la UBA en el ao 2001.
173
Cuadro 5.6. - Argentina. Salario del personal docente de las universidades nacionales con 15 aos de antigedad, 2000
CARGO
EXCLUSIVA
1752 1649 1430 1252 1126
SEMIEXCLUSIVA
694 654 551 481 437
S IMPLE
263 247 210 181 162
En suma, cuando se observa con mayor detenimiento existen algunas evidencias que generan dudas sobre la suficiencia del nivel de gasto para garantizar una educacin universitaria pblica de calidad y pertinente para el desarrollo acadmico, productivo y social del pas. Por otra parte, en el futuro ser muy difcil volver a alcanzar los niveles de participacin del gasto universitario en el producto de fines de los noventa, dada la fuerte crisis fiscal que sigui al estallido de la convertibilidad. El nico punto favorable de la crisis es, quizs, que al cambiar los precios relativos en contra de los servicios y los no transables en general, sera posible financiar un mismo nivel real de prestaciones comprometiendo un porcentaje menor del producto. Los aspectos de la experiencia de los noventa que hemos revisado hasta aqu, sin embargo, dejan algunas lecciones importantes. Los siguientes hechos estilizados merecen destacarse. Primero, aun cuando la educacin universitaria se caracteriza por la produccin conjunta de enseanza e investigacin, variando la intensidad de ambas actividades en funcin de la orientacin ms acadmica o profesional de las reas de conocimiento, un fenmeno observable en la Argentina es que el crecimiento del financiamiento pblico en los noventa fue importante para la actividad de enseanza, pero no fue acompaado por un aumento de igual nivel en el gasto de I&D. El esfuerzo que el gobierno y el sector privado realizan en tal sentido es claramente insuficiente si se lo compara con los parmetros promedio de Amrica latina y especialmente del mundo industrializado. Segundo, el gasto por alumno universitario promedio resulta bajo en trminos internacionales. Empero, este segundo dato debe ser analizado con ciertas reservas, pues es probable que parte de esta brecha se explique simplemente por una cuestin metodolgica, esto es, por cmo se define un alumno en el contexto de las universidades argentinas y en el mundo industrializado. De todos modos, es difcil imaginar que el ajuste de los datos
174
existentes, de modo tal de tornarlos comparables con los datos internacionales, lleve a acortar la brecha en forma tan significativa como para que pierda sentido el contraste entre ambas realidades. Tercero, los efectos de los cambios de precios relativos deben ser tenidos en cuenta al evaluar la participacin presupuestaria del gasto universitario. En los aos noventa, parte del aumento en esa participacin se explica por el encarecimiento general de los bienes no transables. Tras la salida de la convertibilidad a principios del ao 2002, este proceso se ha revertido y sera posible financiar el servicio educativo absorbiendo menos recursos en trminos relativos. Cuarto, la estructura de remuneraciones muestra un nivel de salarios bajos, particularmente en trminos del costo de oportunidad para los docentes-profesionales, y con distorsiones que afectan la estructura de incentivos. Finalmente, la poltica de creacin de nuevas universidades puede haber generado un cierto fenmeno de crowding out respecto de las instituciones ms viejas, en la medida en que el incremento en el gasto pblico debi ser distribuido entre un mayor nmero de organizaciones. Esto puede haber encarecido en el corto plazo el costo marginal de los inscriptos a estas nuevas universidades, dado el reducido tamao con el cual estn operando la mayora de ellas. Dada la importancia de esta cuestin para los temas organizacionales que nos interesan, lo analizaremos con mayor detalle en lo que sigue.
Crecimiento y complejidad de la oferta organizacional

Desde que en 1613 se fundara la primera universidad en Crdoba7, el aumento y la diversificacin de la demanda de educacin universitaria ha sido la fuente de incentivos ms permanente para la expansin de la oferta y la formacin de un entramado de instituciones educativas cada vez ms denso. Pero la interaccin entre expansin de la demanda, oferta e instituciones ha sido compleja y ha mostrado una tendencia a mudar significativamente ante cambios en el contexto poltico y en la disponibilidad de recursos fiscales. En particular, ello determin que sea posible detectar perodos en nues7 En 1613 la Compaa de Jess fund en la ciudad de Crdoba la Universidad de San Carlos, que desde 1856 pas a denominarse Universidad Nacional de Crdoba. Cabe destacar que se trat de la cuarta institucin universitaria fundada en el territorio americano: la primera universidad fue la de Santo Domingo fundada en 1538, y en segundo lugar y en forma simultnea se fundan las de Lima y Mxico (1552). En Amrica del Norte, la primera universidad, Harvard, data de 1636 (Trombetta, 1994).
175
tra historia donde parece ms bien operar una ley de Say de la educacin superior, segn la cual la expansin de la oferta, de la mano de polticas pblicas ms proactivas, parece crear su propia demanda de educacin universitaria. Tras la creacin de las universidades de Buenos Aires (1821), La Plata (1890), Tucumn (1912)8, Litoral (1919) y Cuyo (1939), estas seis instituciones dominaron la oferta de educacin superior hasta los aos cincuenta, cuando bajo la presidencia de Arturo Frondizi, la Ley N 14557 de 1958 (conocida como Ley Domingorena) regul la participacin del sector privado en la educacin universitaria, permitiendo la emergencia de las primeras universidades privadas. Simultneamente comenzaron a ganar presencia las instituciones terciarias no universitarias y algunas provincias fundaron sus propias universidades. Para entonces el sistema de educacin superior argentino ya se caracterizaba por una elevada proporcin de jvenes que realizaban estudios universitarios, lo cual ubicaba a la Argentina por encima del resto de Amrica latina y en igual situacin que los pases europeos La diferenciacin institucional facilit la expansin de la matrcula, al acercar la oferta a la demanda . Esto ocurri mediante tres procesos: el crecimiento en la variedad de instituciones (universidades, institutos de profesorado y tcnicos), el avance del sector privado y la descentralizacin del sistema por la creacin de universidades y terciarios a lo largo de todo el pas. Esta expansin de la oferta y un sistema bastante abierto de admisin facilitaron el acceso de cada vez ms jvenes, dejando atrs la universidad de elite que en los aos 60 albergaba al 11 por ciento del grupo de edad respectivo, dando paso a la educacin superior masiva donde hoy estudia el 45 por ciento de los jvenes entre 18 y 22 aos. Sin embargo, a diferencia de los pases industrializados, esta transicin entre la universidad de elite y la universidad masiva se dio en la Argentina en forma catica, en un contexto de inestabilidad poltica derivada de los diversos golpes militares que se sucedieron principalmente desde mediados del siglo XX y falta de crecimiento econmico. Si se considera la etapa comprendida entre 1970 y el ao 2000, se observa que el proceso de creacin de universidades nacionales en la Argentina reconoce tres momentos bien marcados (ver cuadro 5.7). El primero llega hasta mediados de la dcada del setenta, poca en la que culmin el ciclo de expansin y diferenciacin institucional de la educacin superior que haba comenzado entre mediados de la dcada del cincuenta y principios de la del
8 Estas universidades (excepto la de Cuyo) nacieron primero en el mbito provincial y despus fueron nacionalizadas.
176
sesenta. Si se lo mide por el nmero de universidades nacionales, este proceso expansivo muestra que de las siete existentes en 1955 se pas a diez en 1970 y a veintisis en 1975. Entre 1970 y 1975, por lo tanto, se multiplic por 2,6 el nmero de universidades nacionales9. Desarrollos similares, aunque de distinto orden, se manifestaron en las restantes instituciones de educacin superior (ver cuadro 5.8). En el segundo momento, entre mediados de los aos setenta y fines de la dcada del ochenta, se manifiesta una relativa calma en cuanto a la creacin de nuevas instituciones universitarias, aunque en esta misma poca se presentaron diversos proyectos de creacin de universidades nacionales. El inicio de la ltima etapa se puede situar en 1988 con la creacin de la Universidad Nacional de Formosa y como cierre de dicho perodo es posible tomar a 1995 como ao en que el Poder Legislativo cre dos universidades nacionales y sancion la Ley de Educacin Superior. As, entre 1988 y 1995, se crearon ocho universidades nacionales (seis de ellas se encuentran en el conurbano bonaerense), se nacionalizaron dos universidades provinciales existentes y se crearon veintitrs universidades privadas (Baln y Garca de Fanelli, 1994). Entre 1995 y el ao 2000 se incorpor un instituto universitario en la rbita nacional y se crearon cuatro universidades privadas. Cuadro 5.7. - Argentina. Evolucin de las instituciones del sector universitario, 1970-2000
UNIVERSIDADES
Nacionales Provinciales Privadas Total
1970
10 4 24 38
1975
26 3 24 53
1987
26 3 23 52
1995
36 4 46 86
2000
41* 1 52* 94*
* La Ley de Educacin Superior sancionada en 1995 cre un nuevo tipo de universidades, a las cuales denomin Institutos Universitarios. stos se caracterizan porque su oferta acadmica se concentra en una sola rea disciplinaria. En el ao 2000 haba 5 institutos universitarios, 36 universidades nacionales, 10 institutos universitarios privados y 42 universidades privadas. Fuente: Elaboracin propia en base a estadsticas del MECyT.
Entre fines de los aos sesenta y la primera mitad de la dcada del setenta el Estado nacional contribuy con la ampliacin del sistema universitario de tres maneras: 1) pas a la rbita oficial algunas universidades privadas (Ro Cuarto, Tandil); 2) nacionaliz la mayor parte de las instituciones provinciales existentes (La Pampa, Jujuy, Comahue); y 3) puso en funcionamiento el Plan Taquini, impulsando la creacin de nuevas instituciones universitarias en las provincias o localidades importantes que no contaban con esta oferta (Catamarca, Salta, Misiones, Lujn), o dividi otras ms grandes (Rosario, San Juan, San Luis) (Trombetta, 1994).
177
Cuadro 5.8 - Argentina. Evolucin de las instituciones terciarias no universitarias, 1970-2000

TERCIARIOS
Oficiales Privados Totales
1970
145 70 215
1980
353 228 581
1990*
749 460 1209
2000
760 994 1754
*Estimacin del Ministerio de Educacin.

Fuente: Elaboracin propia en base a estadsticas del MECyT.
La diversidad que es producto de estos procesos de crecimiento institucional se expresa, entre otros aspectos, en el diferente tamao institucional, sobresaliendo el caso de la Universidad de Buenos Aires que cuenta con casi 300 mil estudiantes (ver el cuadro 5.9 siguiente): Cuadro 5.9. Argentina. Tamao promedio de las instituciones de educacin superior, 2000
TIPO
DE INSTITUCIN*
PROMEDIO
DE ALUMNOS**
Universidad de Buenos Aires Otras univ. nacionales grandes (6 instituciones) Univ. nacionales medianas (13 instituciones) Univ.nacionales pequeas (16 instituciones) Univ. privadas (41 instituciones) Terciarios (1754 instituciones)
293.917 73.190 20.864 7.485 3.808 250
*Las universidades nacionales grandes tienen ms de 50.000 estudiantes (se excepta la UBA por constituir un caso extremo), las medianas tienen entre 49.999 y 15.000 estudiantes y las pequeas menos de 15.000. Las privadas presenta un rango amplio, ya que la universidad ms pequea (CEMA) posee apenas 71 estudiantes y la ms grande (Kennedy) 16.678. ** Los datos de las universidades privadas corresponden al ao 1998. Fuente: Elaboracin propia en base a estadsticas del MECyT.
La creciente complejidad institucional del sistema se expresa tambin en el plano de la tecnologa de produccin de saberes, tras la emergencia de nuevas carreras de grado y posgrado, de carcter presencial o bajo la modalidad a distancia. Si bien en trminos de carreras universitarias actualmente siguen siendo las ms demandadas las profesionales de corte tradicional (medicina, contador pblico y abogaca), el cuadro 5.10 permite apreciar que en el ltimo medio siglo han ganado presencia otros campos disciplinarios, especialmente en las ciencias sociales y humanidades. Dentro de estos
178
campos, las carreras creadas coinciden con aquellas a las cuales se orientan ms las mujeres: psicologa, educacin y comunicacin social. Tambin ha cambiado el perfil de carreras con ms demanda dentro de cada campo disciplinario: creci diseo grfico en el campo de la arquitectura, administracin en las ciencias econmicas, las carreras paramdicas y auxiliares en la medicina e ingeniera industrial e informtica en las ingenieras. La preferencia de los estudiantes por estas carreras est indicando que buscan una mejor alternativa de insercin laboral frente a una probable saturacin del mercado de trabajo en las carreras profesionales ms tradicionales. Por otra parte, aunque se observa una leve variacin, el bajo inters que sigue presente por las ciencias bsicas se corresponde con las escasas chances de una buena insercin acadmica y la baja inversin en I&D (Baln y Garca de Fanelli, 1994). Cuadro 5.10. - Argentina. Distribucin de los nuevos inscriptos en las universidades nacionales segn disciplina, 1953 y 1997 (en %)
CARRERA
Medicina Odontologa Agronoma y Veterinaria Ciencias Exactas y Naturales Farmacia y Bioqumica Informtica Ingeniera Arquitectura y Diseo Derecho Ciencias Econmicas Otras Cs. Ss. y Humanidades Total
1953
18,5 4,3 1,7 3,9 6,0 17,9 3,8 26,2 12,5 5,2 100,0
1997
8,0 2,0 3,8 5,0 2,1 7,2 9,7 5,6 12,6 18,0 26,0 100,0
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Conade (1968) y del MECyT.
La principal novedad de las ltimas dos dcadas ha sido la emergencia de los posgrados. Fruto de la masificacin de la enseanza de grado, de las necesidades de mayor capacitacin y de la globalizacin importacin del modelo anglosajn de masters, los posgrados experimentaron un crecimiento explosivo desde mediados de los aos ochenta, imprimindole un nuevo dinamismo a la educacin superior (Garca de Fanelli, 2000c). En el mbito de las universidades nacionales, los posgrados surgieron en un entorno organizacional caracterizado por la restriccin de recursos financieros, lo cual los oblig a autofinanciarse a travs del cobro de aranceles a los estudiantes.
179
Esta necesidad de autofinanciacin y su escasa importancia dentro de la arena de la poltica universitaria, a la par que limita su desempeo, los ha tornado ms libres y autnomos frente a la inercia burocrtica de las instituciones. La inclusin de los posgrados dio lugar as a un cambio profundo en el plano organizacional, sin lograr todava su articulacin adecuada con el nivel de grado. Funcionan con una lgica totalmente innovadora: la seleccin de los docentes suele quedar a discrecin de los directores y comits acadmicos de los programas; el nivel de las remuneraciones (muy superior a la enseanza de grado) se fija en forma descentralizada, prevaleciendo los contratos por tiempo determinado; se implementan procedimientos de seleccin de los alumnos mucho ms restrictivos que en la licenciatura y existe una competencia entre el sector pblico y el privado por el cuerpo de profesores, los alumnos y la reputacin en el mercado acadmico10. Cabe destacar que esta competencia interinstitucional se plantea en forma diferente a la que prevalece en los estudios de grado. Si bien las universidades privadas, en distintos nichos de mercado, compiten entre s y con el sector pblico por captar alumnos, en los estudios de grado el nivel de competencia interinstitucional entre el sector pblico y el sector privado es menor que en el posgrado, principalmente porque la educacin superior pblica de grado es gratuita. Ello obliga a las organizaciones privadas a diferenciar productos para captar los alumnos que naturalmente van al sector pblico, dada la existencia de vacantes con precio cero y la ausencia de procesos muy estrictos de admisin, sumado al prestigio de universidades como la UBA. En tal situacin, segn sus objetivos institucionales, el sector privado trata de diferenciarse del sector pblico mediante diversas estrategias: menor rigidez de los planes de estudio, acortamiento de la duracin de las carreras, mayores comodidades en trminos edilicios y de horarios, doble titulacin con universidades extranjeras, mayor calidad expresada en un proceso de seleccin ms severo y en un cuerpo docente de tiempo completo y con alta trayectoria acadmica. Estas diversas estrategias organizacionales dan lugar a la segmentacin del sector privado en dos grandes grupos: el sector de absorcin de demanda, preocupado por captar la mayor cantidad de alumnos posible, otorgndoles a stos facilidades no presentes en el sector pblico, y el sector de elite, que se dirige a un pblico de alto nivel adquisitivo, al cual le promete una enseanza de elevado nivel acadmico y personalizada.
10 En este nivel, el 3l por ciento de los ttulos ofrecidos por las universidades estatales y privadas corresponde a las ciencias sociales, seguida en importancia por las ciencias de la salud. Dos rasgos caracterizan a los posgrados en ciencias sociales: una participacin semejante del sector pblico y del sector privado en la matrcula y la oferta de maestras, especialmente en administracin y economa (Garca de Fanelli 2000c).
180
En un punto intermedio se suelen hallar las universidades privadas con fines confesionales11. Tanto la emergencia de los programas de posgrado como una actividad mucho ms intensa desde los aos ochenta con respecto a la venta de servicios y consultora al sector productivo dieron lugar tambin a la creacin de nuevas estructuras dentro de las universidades nacionales (oficinas de posgrado, de transferencia tecnolgica, UBATEC, fundaciones, etc.). Ello revela que cuando las universidades deben hacer frente a nuevas demandas de su entorno, crean estructuras en la periferia de su ncleo duro, cada una de las cuales tiene por objetivo negociar contratos con el entorno al margen de la organizacin global. Como adems estas actividades exigen moverse en un contexto de mercado ms competitivo, requieren mayor flexibilidad y agilidad en los procesos decisorios. Respetar el plano institucional con su marco regulatorio sujeto a procesos lentos de decisin en los rganos colegiados y unipersonales, puede poner en peligro el xito final de la empresa. En este caso se da la situacin descrita por Thompson (1967: 136) en su anlisis del cambio en las organizaciones empresarias: ...la creciente complejidad de la tecnologa o del ambiente de tarea puede exigir ms flexibilidad y ms discrecionalidad de la que pueda suministrar la estructura establecida en un periodo anterior. El comportamiento que asumen los nuevos departamentos es elevar el grado de su discrecionalidad por fuera de los canales formalmente establecidos. Un problema organizacional que entonces surge a partir de estas nuevas actividades, es cmo lograr su integracin con las otras actividades tradicionales de la universidad. A partir de los procesos antes delineados, es posible concluir enumerando los principales hechos estilizados de la oferta de educacin superior que se derivan de los mismos. stos son: Una amplia oferta institucional producto de la creacin de instituciones universitarias, dentro de un proceso general de descentralizacin del sector pblico (universidades y terciarios en todas las provincias y en aquellas jurisdicciones con alta densidad poblacional), y la expansin del sector privado. La concentracin de la matrcula en una megauniversidad pblica y en un grupo de universidades de tamao grande, ubicadas en su mayora en la regin pampeana. La competencia por alumnos y reputacin en la enseanza de grado entre el sector universitario privado y el sector pblico, dentro a su vez de
11 Levy (1985) desarroll esta tipologa para caracterizar la evolucin del sector privado en Amrica latina.
181
distintos nichos conformados por estrategias acadmicas y de mercado diferentes. La competencia por alumnos, docentes y reputacin entre el sector pblico y el privado en el nivel del posgrado. La emergencia de estructuras perifricas a las organizaciones universitarias que atienden nuevas demandas del entorno (estudios de posgrado, vinculacin con el sector productivo) y que innovan en el diseo de sus contratos. Estas estructuras introducen nuevos problemas de articulacin con la estructura previa desarrollada para atender la enseanza de grado.
La heterogeneidad de las funciones de produccin de las universidades nacionales

Otras respuestas a la expansin de la demanda en el contexto de recursos cada vez ms escasos, son las estrategias organizacionales de las universidades pblicas que se plasman en distintos tipos de modelo de universidad y de funcin de produccin. Este cuestin no es, sin embargo, claramente percibida por la poltica pblica. As, en el diagnstico y el diseo que precedieron a la implementacin de instrumentos de asignacin de los fondos pblicos a las universidades, se tendi a caracterizar al sector universitario nacional en funcin de una nica variable, su tamao, medido a partir de la cantidad de alumnos. Si bien esta dimensin es altamente significativa, en particular si tenemos en cuenta la presencia de economas de escala en la funcin de produccin universitaria, tambin es cierto que supone una visin excesivamente estrecha. En particular, omite diferencias intergrupo e intragrupo que se observan al examinar los insumos, procesos y productos de cada universidad, todo lo cual refleja los diversos senderos de evolucin que han experimentando desde su fundacin. Con el objeto de examinar estas cuestiones con mayor profundidad, hemos construido una serie de indicadores que intentan captar la diversidad y los puntos en comn que muestran las instituciones universitarias pblicas de la Argentina. Adems de las cuestiones de tamao, esos indicadores toman en cuenta factores relacionados con la demanda, el entorno regional y la funcin de produccin.
Tamao
En relacin a la clasificacin por tamao, hemos tomado como base dos variables: el stock de alumnos, es decir, los estudiantes reinscriptos en el ao 2000, y el flujo de alumnos, esto es, los estudiantes inscriptos en igual
182
ao. Ello dio por resultado la conformacin de los cinco grupos de instituciones que aparecen en el cuadro 5.1112. El anlisis sobre la base de estas dos variables muestra nicamente a la Universidad de Buenos Aires en un grupo, con sus 300 mil estudiantes. Este resultado no hace sino reflejar lo que es bien claro a partir de observar el tamao de esta institucin. Se trata de una megauniversidad que, desde el punto de vista del anlisis organizacional y econmico, requiere un tratamiento diferenciado del conjunto13. Esta nica institucin concentra el 27 por ciento de los reinscriptos y el 25 por ciento de los inscriptos al sector universitario nacional. En el segundo grupo se encuentran la Universidad Nacional de Crdoba y la Universidad Nacional de La Plata. Estas dos universidades de tamao grande son, junto con la UBA, las de mayor antigedad del sector. El tercer grupo es ya bastante ms heterogneo que el anterior, pues est conformado por una universidad especializada en un nico campo disciplinario, como la Universidad Tecnolgica Nacional; una universidad con casi cien aos de antigedad, como Tucumn; Rosario, que es fruto de la separacin de otra universidad tradicional (Litoral); y Nordeste, creada a mediados de los aos cincuenta En su conjunto, en estos tres primeros grupos estudian el 65 por ciento de los estudiantes de las universidades nacionales. El cuarto grupo es igualmente heterogneo en trminos de la variable antigedad pues lo conforman dos universidades tradicionales como Litoral y Cuyo, y otras tres fruto de la ola de creacin o nacionalizacin de universidades en los aos setenta, como son Lomas de Zamora, Comahue y Mar del Plata. Finalmente, el quinto grupo es el ms heterogneo del conjunto. La universidad ms antigua del mismo es la del Sur. El resto de las universidades fueron fundadas en los aos setenta o en la ltima oleada de creacin a partir de fines de los ochenta. Dentro de este grupo es posible tambin descubrir distintos senderos de expansin. La Universidad del Sur, por ejemplo, tiene un nmero similar de alumnos que Misiones, creada diecisis aos despus. De igual modo, cabe destacar el caso de dos universidades del norte del pas,
12 Para evitar hasta donde es posible un agrupamiento arbitrario, recurrimos al mtodo de agrupamiento de datos conocido como cluster de k-medias El anlisis de cluster de k medias es una tcnica estadstica para agrupar a los elementos en grupos, de forma tal que respecto a la distribucin de los valores de las variables, por un lado, cada grupo sea lo ms homogneo posible y, por el otro, los grupos sean muy distintos entre s. 13 Pensemos, por ejemplo, que en la clasificacin de las universidades espaolas, aquellas consideradas muy grandes, como la Universidad Complutense de Madrid, no sobrepasan los 120.000 estudiantes.
183
Salta y Jujuy: las dos fueron creadas en el mismo momento14, pero la primera duplica en matrcula a la segunda. Entre las universidades creadas a fines de los ochenta en el conurbano bonaerense, existen tambin algunas como la Universidad Nacional de la Matanza, con 17.000 alumnos y otras como Quilmes que apenas sobrepasan los 7.00015. Cuadro 5.11. - Argentina. Clasificacin del sector de universidades nacionales en grupos segn tamao, 2000.
ANTIGEDAD REINSCR. % SOBRE INSCRIPTOS % SOBRE ALUMNOS %SOBRE
TOTAL TOTAL
TOTAL
Grupo 1 UBA Participacin Grupo 2 Crdoba La Plata Participacin Grupo 3 Rosario Tecnolgica Nordeste Tucumn Participacin Grupo 4 Lomas de Zamora Litoral Comahue Mar del Plata Cuyo Participacin Grupo 5 Sur Salta La Matanza Misiones Lujn
181
222008
26,6 26,6
71909
24,9 24,9
293917
26,1 26,1
389 112
92217 71366
11,0 8,5 19,6
19819 17683
6,9 6,1 13,0
112036 89049
10,0 7,9 17,9
34 43 46 90
53391 50110 40828 38140
6,4 6,0 4,9 4,6 21,9
16416 13174 13503 12490
5,7 4,6 4,7 4,3 19,2
69807 63284 54331 50630
6,2 5,6 4,8 4,5 21,2
30 83 31 27 63
25566 18859 15766 13881 19953
3,1 2,3 1,9 1,7 2,4 11,3
10796 7680 8281 8920 5661
3,7 2,7 2,9 3,1 2,0 14,3
36362 26539 24047 22801 25614
3,2 2,4 2,1 2,0 2,3 12,0
46 30 13 29 30
15077 13153 14520 12151 11792
1,8 1,6 1,7 1,5 1,4
3868 5691 2503 4367 4939
1,3 2,0 0,9 1,5 1,7
18945 18844 17023 16517 16731
1,7 1,7 1,5 1,5 1,5
Contina
14 Jujuy haba sido antes universidad provincial. 15 El coeficiente de correlacin entre el tamao y la antigedad, excluyendo a las universida des de tamao grande, es significativo y tiene un valor de 0,6, lo que muestra que existe asociacin pero que ella no es muy alta.
184
ANTIGEDAD REINSCR. % SOBRE INSCRIPTOS % SOBRE ALUMNOS %SOBRE

TOTAL TOTAL
TOTAL
Ro Cuarto San Luis San Juan Pat.San J. Bosco Entre Ros La Rioja Jujuy Catamarca Stgo. Estero Centro Pcia.Bs.As La Pampa Quilmes Formosa Pat.Austral Gral. San Martn Lans Tres de Febrero Villa Mara Gral.Sarmiento Participacin Total
31 29 29 22 29 8 29 30 29 28 29 13 14 8 10 7 7 7 10
11075 10909 10902 8578 7881 7158 6769 6757 6374 6116 5007 3866 3789 2809 2510 2200 1505 1124 692 834799
1,3 1,3 1,3 1,0 0,9 0,9 0,8 0,8 0,8 0,7 0,6 0,5 0,5 0,3 0,3 0,3 0,2 0,1 0,1 20,7 100,0
4330 4302 6288 5565 2826 3983 3598 4125 4777 2068 2693 3297 2545 1940 1714 1454 1219 1128 3694 289246
1,5 1,5 2,2 1,9 1,0 1,4 1,2 1,4 1,7 0,7
15405 15211 17190 14143 10707 11141 10367 10882 11151 8184
1,4 1,4 1,5 1,3 1,0 1,0 0,9 1,0 1,0 0,7 0,7 0,6 0,6 0,4 0,4 0,3 0,2 0,2 0,4 22,7 100,0
0,9 7700 1,1 7163 0,9 6334 0,7 4749 0,6 4224 0,5 3654 0,4 2724 0,4 2252 1,3 4386 28,7 100,0 1124044
Fuente: Elaboracin propia utilizando el mtodo de cluster de k-medias, sobre la base de los datos del Anuario 99-00, MECyT.
El hecho de que instituciones con la misma antigedad sean clasificadas dentro de grupos diferentes en funcin de las variables de tamao, revela que pueden diferir significativamente los resultados de acuerdo con el tipo especfico de interaccin entre el lado de la oferta y el de la demanda. Esto es, la interaccin entre estrategias particulares de las organizaciones (polticas de admisin ms o menos restrictivas, tipo de carreras ofertadas) y una configuracin de demanda especfica, la cual a su vez es funcin de la cantidad de egresados del nivel medio en su zona de influencia, la competencia originada por la presencia de otras ofertas locales y la preferencia de los estudiantes por dichas universidades. Las estimaciones de demanda que hemos presentado anteriormente revelaron que la demanda de educacin superior y la cantidad de egresados de la escuela media estn cointegradas. Esto implica que a nivel agregado, uno de los principales determinantes de la demanda privada universitaria en el largo plazo es la cantidad de egresados del nivel medio. La disponibilidad de informacin no nos permite utilizar las tcnicas economtricas (en este caso,
185
para datos de panel) para investigar el papel de la demanda en el nivel regional. Sin embargo, es posible construir indicadores que s nos permitirn identificar algunos hechos estilizados sumamente importantes. Especficamente, hemos construido un indicador que relaciona la demanda potencial regional, expresada en funcin de los egresados del nivel medio en 1999, con las inscripciones a las universidades nacionales en estas mismas jurisdicciones en el ao 200016. Una primera observacin que es posible realizar a partir del anlisis de los egresos del nivel medio y las inscripciones a las universidades nacionales, es que las inscripciones superan en promedio en un 9 por ciento a los egresos17. Ello da cuenta de que existen alumnos con trayectorias acadmicas no tradicionales, esto es, jvenes adultos que ingresan por primera vez al sistema universitario en edad tarda y alumnos que cambian de carrera o de institucin por motivos acadmicos y vocacionales. Es posible corroborar esto a partir de la informacin estadstica disponible sobre nuevos inscriptos a las universidades nacionales segn edad18. Sobre el total de los que se inscribieron en las universidades nacionales en el ao 2000, los menores de 20 aos difcilmente superaban el 50 por ciento en las distintas universidades. En varias, en particular en aquellas ubicadas en el norte del territorio argentino, dicha proporcin result inferior al 30 por ciento. La segunda constatacin que surge de comparar la serie de egresos del nivel medio con las inscripciones en las universidades nacionales es que si bien ambas variables estn altamente correlacionadas19, existen importantes diferencias regionales respecto de la capacidad de absorcin de los egresados de media por parte de la universidad en algunas jurisdicciones. Podemos distinguir tres casos: 1) las jurisdicciones en las cuales las universidades nacionales absorben un nmero de estudiantes muy por encima de los egresados del nivel medio de su zona, atrayendo entonces a jvenes de otras provincias o jurisdicciones; 2) las que incorporan una proporcin semejante al nmero de egresados de nivel medio de su jurisdiccin y, 3) las que tienen un nmero de inscriptos por debajo de los egresados de nivel medio de su jurisdiccin. Para dar una idea sinttica del cuadro de situacin en relacin con estos tres casos hemos elaborado el grfico 5.7a. En el eje de abscisas
16 Ver detalle sobre la metodologa utilizada para construir este indicador en el cuadro A.5.2 en el apndice a este captulo. 17 Ver cuadro A.5.2 en el apndice de este captulo. En la lectura de estos datos se debe tener en cuenta que la oferta regional est tambin conformada por las universidades privadas y por los terciarios pblicos y privados. 18 Ver cuadro 3.2.6 del Anuario de Estadsticas Universitarias 1999-2000 en www.me.gov.ar. 19 El coeficiente de correlacin entre ambas variables es de un valor significativo: 0,97.
186
figuran las jurisdicciones y en el eje de ordenadas un ndice de los desvos respecto del promedio20. As, ubicamos los tres casos en el grfico 5.7a en funcin de la distancia del caso respecto del eje de abscisas. Obviamente, las jurisdicciones que se acercan a este eje son las que muestran un desvo que se aproxima a cero respecto del promedio. La jurisdiccin que tiene ms peso como atraccin de los jvenes por fuera de su zona de influencia es, sin lugar a dudas, la Ciudad de Buenos Aires y ello se debe, obviamente, a la presencia de la Universidad de Buenos Aires. Segn datos del Censo de Estudiantes de la UBA de 2001, cerca del 60 por ciento de sus estudiantes residen en el conurbano bonaerense. Es posible conjeturar que este hecho responde a una combinacin de polticas organizacionales de oferta de vacantes (ingreso sin restricciones, carreras profesionales tradicionales, apertura de sedes por fuera del radio de emplazamiento original) y de atraccin, debido al prestigio entre los estudiantes ubicados en un radio considerablemente ms amplio que su mbito geogrfico particular21. Si tenemos en cuenta que en esta misma jurisdiccin se concentra tambin una amplia oferta institucional pblica y privada de educacin superior, esto refleja la reputacin adquirida por esta universidad a lo largo de su historia. Justamente por ser la UBA, como lo sealan estos hechos y el anlisis de clusters, un caso que presenta caractersticas de outlier, en el grfico 5.7b hemos eliminado a la Ciudad de Buenos Aires y recalculado los desvos respecto de la capacidad de absorcin promedio sin Buenos Aires22. Vale la pena marcar dos hechos. El primero es que, ahora, universidades grandes y con prestigio como el caso de Crdoba y la Plata (que est incluida en la jurisdiccin que llamamos Crdoba y resto de Buenos Aires, respectivamente) aparecen, como la UBA, como factores de atraccin regional. El segundo es que las universidades nuevas del conurbano (que estn incorporadas en Conurbano PBA) siguen mostrando una baja capacidad de atraccin. ste es un hecho a tener en cuenta. Como vimos, estas universidades recibieron una parte proporcionalmente mayor de los incrementos marginales del presupuesto en la dcada de los noventa. En este sentido, quizs se justificaran polticas proactivas para impulsar una mayor absorcin que permitira apro20 Ver la definicin precisa del indicador en el cuadro A.5.2a en el apndice de este captulo. 21 En una encuesta que realizamos en 1996 a 1.072 alumnos del CBC de la UBA, les preguntamos por qu haban decidido estudiar en esta universidad. Los tres motivos que tuvieron mayor nmero de menciones fueron: porque es mejor la calidad de los estudios, porque es la ms prestigiosa y porque es gratuita. Dado que este ltimo factor es comn a todas las universidades pblicas, en la competencia interinstitucional dentro de este sector lo que ha pesado en la decisin son las dos primeras consideraciones. Ver Garca de Fanelli (1997). 22 Ver cuadro A.5.2b en el apndice a este captulo.
187
vechar potenciales efectos de escala y descomprimir la presin de la demanda sobre la UBA. Grfico 5.7a - Relacin ingresantes a las universidaes nacionales y egresados de enseanza media por jurisdiccin.
200
Ciudad Bs. As.

150
La Rioja
100
Indicador ING/EGR
Chubut San Luis

50
Tucumn
Catamarca La Pampa Neuqun Chaco Resto Pcia. Bs. As Crdoba Corrientes Formosa Jujuy Entre Ros
San Juan Ro Negro
Santa Cruz Santiago del Estero Santa Fe
Misiones Mendoza Salta
-50
Conourbano Pcia. Bs. As.

-100
Tierra del Fuego
Jurisdicciones Fuente: Elaboracin propia en base a datos del MECyT.
Hasta aqu, nuestro anlisis muestra que el tamao, la antigedad y el entorno de demanda que enfrentan las universidades son variables muy relevantes a la hora de elaborar indicadores cuyo objeto sea caracterizar al sector universitario nacional. Sin embargo, esos indicadores seran muy incompletos si no incorporaran variables relativas al proceso de produccin; esto es, variables asociadas con los insumos, procesos, productos y productividad. En realidad, en el caso argentino, ignorar el papel de estas variables debilitara el anlisis debido a la singular heterogeneidad que muestran las instituciones en relacin con ellas.
188
Grfico 5.7b - Relacin ingresantes a las universidaes nacionales y egresados de enseanza media por jurisdiccin sin Ciudad de Buenos Aires, 2000.
La Rioja
Indicador Desvo Egres-Ingr.
Chubut San Luis Catamarca La Pampa Chaco Resto Pcia. de Bs. As. Corrientes Crdoba Formosa Misiones Jujuy Mendoza Salta Neuqun Santa F San Juan Ro Negro Santa Cruz Santiago del Estero Tucumn
Conourbano Pcia. de Bs. As.
Entre Ros Tierra del Fuego
Jurisdicciones Fuente: Elaboracin propia en base a datos del MECyT.
Insumos, procesos, producto y eficiencia
Como es habitual, la disponibilidad de informacin no siempre se adapta a las necesidades del anlisis. Por ello nos vimos obligados a utilizar indicadores que slo son una aproximacin a las variables que desearamos medir con precisin. Para facilitar la comprensin de nuestros argumentos referidos a los indicadores del proceso de produccin y la eficiencia, elaboramos en el esquema 5.1 siguiente:
189
Esquema 5.1 - Indicadores seleccionados para caracterizar los insumos, procesos y productos de las universidades nacionales. INSUMOS
Estudiantes de tiempo parcial Docentes dedicados a la enseanza Docentes dedicados a investigacin DocentesInvestigadores I y II Gasto corriente por alumno Gasto corriente por egresado
PROCESOS
Alumnos/profesor de enseanza Alumnos/profesor de investigacin Alumnos/no docente Docentes-Investigadores ciencias duras
PRODUCTOS
Egresados en el grado Alumnos de posgrados Proporcin de recursos propios Proyectos de investigacin Posgrados A y B
EFICIENCIA
Reinscripcin activos sobre total Egresados sobre inscriptos Proyectos de investigacin/docenteinvestigador I y II.
Como muestra este esquema, entre los insumos ms importantes de la funcin de produccin universitaria hallamos la cantidad y calidad del tiempo que los estudiantes y los docentes dedican a la actividad de enseanzaaprendizaje-investigacin. Para examinar el insumo tiempo de los estudiantes hemos recurrido a datos del Censo de 1994, que informa la cantidad de alumnos con empleo de tiempo completo (trabajan 35 horas semanales o ms). En el grfico 5.8 se observa que una proporcin considerable de los estudiantes son trabajadores de jornada completa y, por ende, estudiantes de tiempo (muy) parcial. Esto es particularmente as en los grandes asentamientos urbanos de la Capital Federal, el conurbano bonaerense y algunas localidades de la Provincia de Buenos Aires, tales como Lujn. La mayor proporcin de estudiantes que trabajan, se observan en las universidades de General San Martn, Lomas de Zamora, La Matanza, Quilmes, Lujn, Tecnolgica Nacional y en la Universidad de Buenos Aires. Por el contrario, la proporcin de alumnos de tiempo completo o parcialmente completo23 es bastante superior al promedio en varias otras provincias del territorio argentino.
23 Es decir que trabajan menos de 35 horas semanales.
190
Grfico 5.8 - Proporcin de alumnos de las universidades nacionales que trabajan ms de 35 horas por semana.
Gral. San Martn Lomas de Zamora La Matanza Tecnolgica Quilmes Lujn Buenos Aires Patagonia San Juan Bosco Catamarca Nordeste Formosa Entre Ros Mar Del Plata Rosario Comahue Litoral Centro San Luis Misiones Crdoba Salta Jujuy Ro Cuarto La Rioja La Plata Tucumn Sgo. del Estero La Pampa San Juan Sur
Cuyo
10
20
30
40
50
60
70
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Censo 1994.
Un segundo insumo importante que aparece en nuestro esquema 5.1 es la disponibilidad de cargos docentes dedicados a la enseanza. Para medirlo, elaboramos un indicador que trata de evitar algunos sesgos que suelen caracterizar la construccin del mismo24 (ver cuadro 5.12).
24 Para armar el indicador de cargos docentes dedicados a la enseanza hemos tomado en cuenta los resultados de la informacin brindada por los docentes investigadores en trminos de cantidad de horas dedicadas a la investigacin, segn dedicacin del cargo. La mayora de los docentes con dedicacin exclusiva y semiexclusiva declararon dedicarse a la investigacin ms del 50 por ciento de su tiempo (20 horas, en el caso del docente con dedicacin exclusiva y 10 horas en el caso del docente con semiexclusiva). Tomando en consideracin estos resultados como mximos (con lo cual estaramos en principio sobreestimando el tiempo dedicado a la enseanza), sumamos los cargos docentes dedicados a la enseanza de acuerdo con la siguiente frmula: CDEn = 2*CDDExi +1*CDSExi + 1*CDSi (i= cada una de las 36 universidades, o sea, i=universidad). En otras palabras estamos suponiendo que, en trminos de dedicacin a la enseanza, un docente con dedicacin exclusiva es equivalente a dos cargos simples y con semiexclusiva a un cargo simple. Habitualmente se utiliza como indicador el docente de tiempo completo equiva-
191
Cuadro 5.12. - Argentina. Indicadores de los insumos de las universidades nacionales, 2000.
ALUMNOS Grupo 1 UBA Promedio Grupo 2 Crdoba La Plata Promedio Grupo 3 Rosario Tecnol. Nordeste Tucumn Promedio Grupo 4 Lomas de Zamora Litoral Comahue Mar del Plata Cuyo Promedio Grupo 5 Sur Salta San Juan La Matanza Lujn DOC. DOC.
INVESTIG. QUE TRABAJAN1 ENSEANZA2
DI CAT. I Y II 946 946 454 519 487 245 51 77 263 159 12 216 80 193 253 151 158 109 150 31 53
GASTO CTE.
POR ALUMNO
GASTO CTE.
POR EGRESADO
51 51 38 32 35 40 59 44 31 44 65 39 40 41 23 42 29 37 30 63 55
24822 24822 8209 10502 9356 6908 16307 4209 5339 8191 2312 3227 2177 4813 4332 3372 2463 1659 3421 1493 2247
2847 2847 1353 1835 1594 1332 260 299 1255 787 36 911 546 830 792 623 668 472 797 197 207
1425 1425 1360 1390 1375 1355 2009 1049 2097 1627 940 2066 1759 1965 3083 1963 2173 1737 3782 1583 1448
43769 43769 33521 28877 31199 32965 65467 28533 68794 48940 32110 62947 68996 81468 52189 59542 73265 129359 149099 178436 38450
Contina
lente llevando los cargos de dedicacin simple a 0,25 de un exclusivo y el semiexclusivo a 0,5 de un exclusivo. Sin embargo, este indicador no nos brinda informacin relevante para la toma de decisiones pues no nos expresa ni la intensidad del uso de los recursos para la enseanza (dado que un cargo de dedicacin exclusiva no equivale a cuatro cargos simples en trminos de actividad de enseanza) ni para la investigacin (pues el cargo exclusivo no implica slo actividad de investigacin). Es por ello que hemos preferido armar un nuevo indicador para expresar el tiempo docente aproximado dedicado a la enseanza y medir la actividad de investigacin a travs del indicador de docentes- investigadores. De todos modos, esto slo nos permite aproximarnos a la medicin del tiempo que los docentes dedican a la actividad de enseanza. Todava resta aclarar mejor qu se entiende por dedicacin exclusiva en cada uno de los establecimientos universitarios.
192
ALUMNOS Misiones Ro Cuarto San Luis Pat.San J.Bosco Sgo. Estero La Rioja Catamarca Entre Ros Jujuy Centro Pcia.Bs.As La Pampa Quilmes Formosa Pat.Austral Gral. Sarmiento Gral. San Martn Lans Tres de Febrero Villa Mara Promedio 38 35 38 46 31 34 45 42 36 39 30 57 42 s. d s. d 65 s. d s. d s. d 41
DOC. 1519 2015 1800 2059 1127 904 1183 1557 869 1723 1622 252 947 618 132 610 29 196 218 1278
DOC.
INVESTIG .
QUE TRABAJAN1 ENSEANZA2
DI CAT. I Y II 44 123 76 27 31 20 33 45 44 94 29 28 15 3 10 24 0 0 3 48
GASTO CTE.
POR ALUMNO
GASTO CTE.
POR EGRESADO
269 788 573 200 252 84 313 190 204 488 252 111 48 114 51 74 22 0 34 267
1931 2532 2500 2940 1666 1394 2267 2320 1672 3781 2671 2429 1668 3016 2273 4228 1653 1827 2465 2331
43810 74578 103376 97376 113946 83025 101106 36742 178685 74741 77332 29841 52301 144694 sin egresados 175070 sin egresados sin egresados sin egresados 97762
1. Porcentaje de estudiantes que trabajan ms de 35 horas semanales segn el Censo de Estudiantes realizado en el ao 1994 por el Ministerio de Educacin y el INDEC. Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Censo de Universidades Nacionales de 1994 e INDEC y Anuario 99-00, MECyT.
La cantidad de cargos dedicados a la enseanza, los docentes-investigadores y los docentes categorizados I y II son variables que estn altamente correlacionadas con el tamao del establecimiento25. La UBA y las universidades del grupo 2 y 3 concentran casi el 50 por ciento del cuerpo de docentes-investigadores, porcentaje que asciende al 65 por ciento si incorporamos tambin a algunas universidades con tradicin en la investigacin del grupo 4, como Litoral, Comahue, Mar del Plata y Cuyo. Por su parte, el 65 por ciento de los docentes-investigadores que se encuentran entre los ms
25 En los tres casos, la correlacin utilizando el mtodo de Pearson nos da coeficientes significativos y superiores a 0,86.
193
capacitados para dirigir grupos de investigacin (Categoras I y II) se hallan en slo ocho instituciones del sector: UBA, Crdoba, La Plata, Rosario, Tucumn, Litoral, Mar del Plata y Cuyo (ver cuadro 5.12). Finalmente, se utilizaron los indicadores de gasto corriente por alumno y por egresado para medir los recursos disponibles para ser utilizados como insumos en cada una de las universidades. En ambas variables se observa una amplia variacin entre universidades de distinto tamao y aun dentro de cada grupo, particularmente cuando se calcula el gasto por egresado (ver cuadro 5.12). Para dar una visin sinttica de la dispersin institucional, en relacin con esto hemos vuelto a utilizar un indicador de desvos respecto de la media calculados con igual mtodo que el utilizado en el caso del cuadro referido a dispersin regional26. As, el grficos 5.9 muestra el desvo observado en cada universidad en relacin al promedio de gasto corriente por alumno del agregado, y el grfico 5.10 hace lo propio con indicador de gasto por egresado. As, por ejemplo, en universidades de igual nmero de alumnos y antigedad, como es el caso de San Juan y Misiones, se observa que la primera tiene un gasto por alumno que se desva significativamente del promedio hacia arriba, mientras que con la segunda ocurre lo contrario. Las diferencias ms marcadas, de todos modos, se producen en el indicador de gasto por egresado, como surge rpidamente de la observacin del grfico 5.10. Esta dispersin en el gasto por egresado refleja sobre todo diferencias en las tasas de abandono: mientras que el promedio del gasto por egresado de la UBA es 44.000 pesos, en el grupo dos ese promedio se ubica en 31.000 y en el grupo tres en 49.000. El promedio aumenta considerablemente en los grupos cuatro y, particularmente, cinco. A estas instituciones asisten, adems, estudiantes con menor dedicacin al trabajo. Todos estos hechos revelan, en suma, la presencia de una gran variabilidad intragrupo y sugieren que no hay explicaciones lineales para la dispersin observada. Con relacin a los indicadores de proceso, un hecho significativo es que, con la excepcin del indicador proporcin de docentes investigadores de las ciencias duras sobre el total de docentes investigadores, el resto no estn asociados al tamao de las universidades27.
26 La frmula del indicador es: (Gai/Gm -1) 100, donde Gai el gasto por alumno de la universidad i y Gm el gasto por alumno promedio del conjunto de universidades nacionales. De igual modo se construy el indicador para ver la dispersin del gasto de los egresados. 27 En el caso de la variable proporcin de docentes investigadores de las ciencias duras, el coeficiente de correlacin de Pearson es significativo y con un valor de 0,87.
194
Grfico 5.9 - Indicador del gasto corriente por alumno en las universidades nacionales, 2000.
120.0 100.0 80.0 60.0 40.0 20.0 0.0 -20.0 -40.0 -60.0 -80.0 Cuyo Centro Patagonia Austral G. San Martn San Juan
Patagonia San Juan Bosco Villa Ro San Luis Catamarca Entre Ros Quilmes Mara G. Sarmiento Cuarto Sur Tucumn Litoral Tecnolgica Mar del Comahue Formosa Jujuy Misiones La Tres de Salta Plata Matanza Lans Febrero Sgo. del Lujn La Rioja Buenos Crdoba La Plata Rosario Estero Aires Lomas de Nordeste Zamora La Pampa
Universidades
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del MECyT.
Grfico 5.10 - Indicador del gasto corriente por egresado en las universidades nacionales, 2000.
150 Jujuy 100 San Juan Salta 50 Catamarca Mar del Plata 0 Centro Buenos Aires Comahue Cuyo Crdoba Formosa Entre Ros La Plata Lomas de Zamora La Pampa Litoral Lujn Sgo. del Estero San Luis Sur Tucumn La Matanza
Patagonia San Juan Bosco Ro Cuarto
Tecnolgica Misiones Rosario Nordeste
-50
-100
Universidades Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del MECyT.
195
El cuadro 5.13, por su parte, muestra que las universidades de mayor tamao tienen en promedio entre 20 y 40 alumnos por cada profesor dedicado a la enseanza, mientras que en varias universidades de tamao diverso la relacin suele ser bastante menor, llegando a casos extremos con menos de 10 alumnos por profesor28. Seguramente una parte de esta variabilidad se explica por la composicin de carreras dentro de cada universidad, lo que no es visible en este nivel de agregacin de los datos. Sin embargo, una hiptesis plausible es que no se estn explotando adecuadamente las economas de escala en el proceso productivo, centrado en la mayora de los casos en un proceso de enseanza-aprendizaje sostenido sobre la base de ctedras independientes por carrera. Ello podra estar obstaculizando el aprovechamiento de los costos fijos que supone un profesor a cargo de un curso reducido, el cual podra compartirse con otras carreras en campos disciplinarios afines. Esta ltima estrategia organizacional es ms propia del mtodo departamental. Tampoco est claramente asociado con el tamao el nmero de alumnos por no docentes o docente-investigador, existiendo situaciones dispares entre distintos grupos de universidades. Entre las universidades ms grandes, la UBA tiene una proporcin de no docentes por estudiante bastante superior al resto, con la excepcin de Tucumn, cuyo nmero es aun mayor. En los otros grupos las situaciones particulares son totalmente variables. Cuadro 5. 13. - Argentina Indicadores de proceso de las universidades nacionales, 2000.
GRUPO 1 UBA Promedio Grupo 2 Crdoba La Plata Promedio Grupo 3 Rosario Tecnolgica Nordeste ALUMNO/ PROF. 39 39 34 26 30 25 7 34
EN1
ALUMNO/ PROF. INV.2 ALUMN/NO 311 311 247 172 209 285 1241 706 28 28 40 41 41 32 44 40
DOC.
DI CS. DURAS/DI 69 69 72 66 69 60 88 89
Contina
28 Hemos tomado en cuenta exclusivamente los profesores y no los auxiliares, pues se supone que estos ltimos son dependientes del nmero de profesores y del tipo de prctica de enseanza-aprendizaje del curso respectivo, motivo por el cual es menos confiable si no se tiene, como en este caso, informacin sobre el tipo de carrera.
196
GRUPO 1 Tucumn Promedio
ALUMNO/ PROF. 23 22 28 19 26 14 12 20 19 26 8 26 21 20 18 17 16 20 15 13 13 27 10 11 31 11 17 51 12 126 14 19 23
EN1
ALUMNO/ PROF. INV.2 ALUMN/NO 193 606 3030 123 301 118 101 735 120 173 115 549 316 375 125 200 524 360 557 330 238 236 87 266 256 422 1583 439 176 0 0 751 341 22 35 65 28 41 44 19 39 41 37 15 69 36 41 31 28 26 38 47 24 31 30 23 25 29 26 28 42 25 30 80 31 35
DOC.
DI CS. DURAS/DI 69 76 83 74 46 63 46 63 77 65 61 11 54 67 65 75 54 66 55 57 65 52 63 63 53 77 32 57 84 18 0 12 53
Grupo 4 Lomas de Zamora Litoral Comahue Mar del Plata Cuyo Promedio Grupo 5 Sur Salta San Juan La Matanza Lujn Misiones Ro Cuarto San Luis Pat.San J.Bosco Stgo. Estero La Rioja Catamarca Entre Ros Jujuy Centro Pcia.Bs.As La Pampa Quilmes Formosa Pat.Austral Gral.Sarmiento Gral. San Martn Lans Tres de Febrero Villa Mara Promedio
1. Profesores titulares, asociados y adjuntos de acuerdo con el tiempo dedicado a la enseanza. 2. Docentes con categoras I y II en el programa de incentivos Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Anuario 99-00 y otras estadsticas del MECyT.
Con relacin a la prctica de investigacin, mientras que en promedio hay de 200 a 300 alumnos por docente-investigador en las universidades grandes, en algunas otras este indicador supera varias veces este valor, mostrando el poco peso que la investigacin tiene en ellas. Ello corrobora que si bien en los estatutos todas las universidades hacen suya la vocacin por la
197
investigacin vinculada con la enseanza, en la prctica la actividad acadmica de estas universidades gira en torno a esta ltima y no a la primera. Finalmente, es posible constatar que la actividad de investigacin en las universidades est ms asociada con las ciencias bsicas, aplicadas y de la salud (que denominamos en el cuadro genricamente ciencias duras), que con las ciencias sociales y humanas. Cabe destacar que estas ltimas son, por el contrario, las que concentran la mayor parte de la matrcula de grado. As ms del 70 por ciento de los docentes investigadores en las universidades de mayor tamao y en algunas medianas y pequeas pertenece al campo de las ciencias duras. Excepciones al respecto son algunas universidades nuevas, como La Matanza y Villa Mara, con claro predominio de investigadores de ciencias sociales y humanas. En contraste con los indicadores de proceso, los indicadores de producto estn en su mayora claramente asociados con el tamao de la institucin29. Para medir la actividad de enseanza, el producto analizado ha sido la cantidad de graduados en los estudios de grado. Para medir el peso de la actividad de investigacin dentro de cada universidad hemos construido tres indicadores: la cantidad de alumnos de posgrado, la cantidad de proyectos aprobados por la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica (ANPCYT) entre 1997 y 1999 por universidad30, y la cantidad de posgrados acreditados por la CONEAU con categora A y B. Finalmente, como un indicador aproximado de la actividad de extensin calculamos la proporcin que representan los ingresos por recursos propios sobre el total de la ejecucin presupuestaria por universidad (ver cuadro 5.14)31. En general, la distribucin de los egresados sigue el mismo patrn que la agrupacin por tamao institucional. La UBA, Crdoba, La Plata y las otras de mayor tamao concentran la mayor parte de los egresados en proporciones semejantes a su participacin en la variable alumnos. En el caso de los alumnos de posgrado existe una leve mayor desconcentracin, aunque la UBA retiene el 27 por ciento del total de los mismos. Los otros indicadores de produccin de actividad de investigacin, refuerzan la percepcin de que las universidades ms antiguas tienen un peso muy por encima del promedio
29 Los coeficientes de correlacin de Pearson entre el tamao de la universidad y cada una de estas variables son significativos y en su mayora superiores a 0,90. 30 Tomamos en cuenta los aprobados y no los financiados, pues en este ltimo caso la seleccin se realiza en funcin de la pertinencia del proyecto y lo que nosotros quisimos medir fue el alcance y la calidad de la investigacin. 31 Este indicador subestima el alcance de esta actividad, pues gran parte de la misma se realiza por fuera del mbito institucional, a travs de fundaciones.
198
del sector en esta actividad. El 56 por ciento de los proyectos de investigacin de las universidades nacionales aprobados por la ANPCYT entre 1997 y 1999 correspondieron a slo tres instituciones: la UBA, Crdoba y La Plata. Sin embargo, cabe tambin destacar que existen algunos casos de universidades medianas y pequeas con un muy buen resultado al respecto. Ellas son las del Litoral, Mar del Plata y Ro Cuarto. Cuadro 5.14. - Argentina. Indicadores del producto de las universidades nacionales, 2000
EGRESADOS
GRADO
(EN %1) Grupo 1 UBA Grupo 2 Crdoba La Plata Grupo 3 Rosario Tecnolgica Nordeste Tucumn Grupo 4 Lomas de Zamora Litoral Comahue Mar del Plata Cuyo Grupo 5 Sur Salta San Juan La Matanza Lujn Misiones Ro Cuarto San Luis Pat.San J. Bosco Stgo. Estero La Rioja Catamarca Entre Ros Jujuy 24,9 11,8 11,1 7,5 5,0 5,2 4,0 2,8 2,3 1,6 1,4 3,9 1,5 0,7 1,1 0,4 1,6 1,9 1,4 1,0 1,1 0,4 0,5 0,6 1,8 0,3
ALUMNOS RECURSOS POSGRADO 1 PROPIOS (EN %) (% EN CADA UNIV.) 27,0 4,7 5,9 6,1 4,1 5,4 6,3 1,0 5,9 3,5 1,9 4,6 2,0 1,9 1,0 0,1 0,3 1,2 2,1 1,4 1,1 0,4 0,3 1,4 1,5 1,1 30 14 6 1 14 10 2 12 6 3 4 1 2 2 1 3 4 4 3 1 2 1 6 4 2 1
PROY. AGENCIA (EN %2) 32,7 10,9 12,1 5,9 0,5 0,8 4,6 0,0 4,2 1,7 4,7 1,3 2,9 1,0 2,0 0,0 0,3 0,6 3,5 2,3 0,7 0,6 0,2 0,0 0,6 0,5
POSGRADOS AYB (EN %3) 22,7 15,0 9.3 3,7 0,3 0,7 6,3 0,0 4,7 1,7 5,3 3,7 6,3 2,3 4,0 0,0 1,0 1,0 2,3 2,7 0,0 0,3 0,0 0,3 0,3 0,3
Contina
199
EGRESADOS
GRADO
(EN %1) Centro Pcia.Bs.As La Pampa Quilmes Formosa Pat.Austral Gral.Sarmiento Gral. San Martn Lans Tres de Febrero Villa Mara Total en % Cantidad total 1,1 0,7 1,5 0,5 0,3 sin egresados 0,3 sin egresados sin egresados sin egresados 100 38471
ALUMNOS RECURSOS POSGRADO 1 PROPIOS (EN %) (% EN CADA UNIV.) 2,2 1,0 0,3 0,5 0,3 0,1 2,4 1,3 0,0 0,0 100 32643 3 1 7 2 3 5 16 11 6 5
PROY. AGENCIA (EN %2) 2,0 0,2 2,0 0,0 0,1 0,3 0,7 0,2 0,0 0,0 100 2477
POSGRADOS AYB (EN %3) 1,7 0,0 0,3 0,0 0,0 0,3 2,3 1,0 0,0 0,0 100,0 300
1. Corresponde al ao 1999. En el nivel de posgrado, La Plata, Tucumn, Comahue, San Juan, Misiones y Sgo. del Estero, el dato es del ao 1998. 2. Total de proyectos de investigacin aprobados por la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica entre 1997 y 1999 por universidad. 3. Total de posgrados acreditados cuyas resoluciones fueron publicadas en la pgina de Internet de la CONEAU (xww.coneau.gov.ar). Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Anuario 99-00, MECyT, CONEAU y Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica.
Al observarse el otro indicador, el correspondiente a la cantidad de posgrados acreditados A y B, los resultados son coincidentes con el indicador previo, concentrndose el mayor nmero de casos en las mismas universidades, a las cuales se les agregan la Universidad del Sur, San Juan, San Luis, Centro y General San Martn. Si se analiza la informacin de la CONEAU tomando en consideracin la disciplina, queda claro que mientras que los campos de investigacin de las universidades ms grandes y antiguas abarcan un espectro variado de ellas, en las universidades de tamao mediano ubicadas en las distintas provincias, tiende a observarse una mayor especializacin temtica en la actividad de investigacin. El anlisis de los indicadores vinculados con la actividad de investigacin muestra la importancia de diferenciar entre segmentos diferentes de la oferta, particularmente si se desean aplicar instrumentos para aprovechar las ventajas comparativas poniendo en funcionamiento herramientas que favorezcan el efecto Mateo. Finalmente, el indicador de recursos propios muestra a unas pocas universidades con una actividad importante al respecto. Sobresalen, en particular, la UBA, Crdoba, Tecnolgica, Nordeste, Lomas de Zamora, Gral. San Martn y Lans. Como es posible apreciar, dentro de este grupo encon-
200
tramos algunas universidades con escaso peso en la actividad de investigacin, como la Tecnolgica o la de Lomas de Zamora, pero que en cambio demuestran ser muy activas generando ingresos gracias a la venta de servicios, cursos y consultoras. Por ltimo, cabe observar los resultados de algunos indicadores que relacionan insumos con productos a fin de medir de un modo aproximado la eficiencia de la enseanza y de la investigacin. En el primer caso, hemos tomado en cuenta la relacin entre reinscriptos activos (los que han aprobado ms de dos materias en el ao), y el total de alumnos reinscriptos, y la relacin entre egresados e inscriptos. En el caso de la investigacin, la cantidad de proyectos aprobados en la ANPCYT por cada diez docentes-investigadores con las mximas categoras (I y II) (ver cuadro 5.15). Cuadro 5.15. - Argentina. Indicadores de eficiencia de las universidades nacionales, 2000.
GRUPO Grupo 1 UBA Promedio Grupo 2 Crdoba La Plata Promedio Grupo 3 Rosario Tecnolgica Nordeste Tucumn Promedio Grupo 4 Lomas de Zamora Litoral Comahue Mar del Plata Cuyo Promedio Grupo 5 Sur Salta San Juan DOS MAT./REINSCR. EGRES./INGRES.1 PROY.INV. CADA 10 DI CIYII2 9 9 6 6 6 6 2 2 4 4 1 5 5 6 1 4 5 2 3
Contina
64 64 60 58 59 56 56 47 55 53 68 66 68 56 77 67 47 41 57
25 25 27 29 28 22 11 21 18 18 16 21 14 18 33 20 38 7 15
201
GRUPO La Matanza Lujn Misiones Ro Cuarto San Luis Pat.San J.Bosco Stgo. Estero La Rioja Catamarca Entre Ros Jujuy Centro Pcia.Bs.As La Pampa Quilmes Formosa Pat.Austral Gral.Sarmiento Gral. San Martn Lans Tres de Febrero Villa Mara Promedio Promedio general
DOS MAT./REINSCR. 65 55 60 76 45 47 34 62 35 52 39 71 71 86 55 42 70 75 66 37 89 57 58
EGRES./INGRES.1 2 17 21 23 17 20 13 6 16 24 6 29 23 62 15 sin egresados sin egresados sin egresados sin egresados sin egresados sin egresados 20 21
PROY.INV. CADA 10 DI CIYII2 0 1 4 7 7 7 5 3 0 3 3 5 1 18 0 10 7 8 0 0 0 4 4
1.Coeficiente entre el promedio de egresados entre 1997 y 1999 y el promedio de inscriptos entre 1991 y 1993. 2.Coeficiente entre el total de proyectos aprobados por la Agencia Nacional de Investigaciones Cientficas y Tecnolgica y los docentes investigadores de las categoras I y II, expresado cada diez investigadores. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Anuario 99-00 del MECyT y de la Agencia Nacional de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas.
El indicador de reinscriptos activos sobre el total de reinscriptos, muestra que aproximadamente el 40 por ciento de estos ltimos no ha rendido ninguna materia en el curso del ao. Esto expresa o bien problemas muy serios de eficiencia o bien falta de depuracin de los registros de alumnos, permaneciendo en tal carcter estudiantes que ya no se encuentran en la institucin. En funcin de nuestra clasificacin de grupos, los ms eficientes en estos trminos, son el cuatro (Lomas de Zamora, Litoral, Comahue y Cuyo, no as Mar del Plata, cuyo nmero es bastante menor al promedio del grupo) y el uno (la UBA). En el conjunto heterogneo de universidades que integran el grupo cinco, presentan un valor relativamente ms elevado de este indicador La Matanza, Ro Cuarto, Centro, La Pampa, Quilmes, Gene-
202
ral Sarmiento, San Martn y Lans. En el caso de las universidades del conurbano se debe tener presente que varias de ellas tienen carreras de nivel terciario o de duracin ms breve. El indicador de egresado por inscriptos, adems de revelar los serios problemas de eficiencia del sector en su conjunto, presenta tambin una situacin variada entre universidades clasificadas en grupos de distinto tamao, no existiendo un patrn que asocie claramente ambas variables. Entre las ms grandes encontramos universidades con valores muy por debajo al promedio, como la Universidad Tecnolgica con 11 egresados por cada 100 inscriptos, frente a valores por encima del promedio, como la Universidad de la Plata con 29 egresados por cada 100 inscriptos. Finalmente, el indicador de eficiencia en la investigacin replica los resultados encontrados cuando analizamos la cantidad de proyectos aprobados en cada universidad. As la UBA obtuvo nueve proyectos por cada diez docentes-investigadores con la mxima categora. Aunque bastante por debajo de este resultado, las otras universidades ms antiguas y de mayor tamao tambin alcanzaron resultados bastante por encima de la media del sector. Entre las medianas y pequeas hubo casos a destacar, como Ro Cuarto, San Luis, San Juan Bosco, Santiago del Estero, Centro, Quilmes, Patagonia Austral, General Sarmiento y General San Martn. De todos modos hay que tener en cuenta que en algunos de estos ltimos casos, por tratarse de universidades de creacin reciente, este indicador esconde desarrollos incipientes en estos campos. Por ejemplo, el valor de 10 del indicador en el caso de la Patagonia Austral, es el resultado de relacionar la obtencin de tres proyectos de la agencia y tres docentes-investigadores. Por el contrario, estos guarismos adquieren otro sentido en el caso de las universidades de mayor antigedad y tamao. En la UBA el valor 9 del indicador surge de relacionar 810 proyectos y 946 investigadores de las categoras I y II. En su conjunto es posible apreciar que los indicadores de productividad, al igual que los de proceso, no guardan tampoco relacin con el tamao organizacional32. Relacionando los resultados hallados con el inters principal de este trabajo las polticas de asignacin de fondos a las universidades nacionales, es posible concluir con las siguientes observaciones: Para poder disear instrumentos que logren alinear las funciones objetivo de las universidades con la del gobierno, en su carcter de representante de la sociedad, se necesita conocer claramente qu funcin objetivo mueve a las primeras. Si se toman como punto de partida de estas
32 Los coeficientes de correlacin de Pearson entre estas variables y el tamao de la universidad no fueron significativos, por lo que nunca se encontr asociacin entre ellas.
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funciones objetivo, las declaraciones formales de la misin institucional asentadas en los estatutos universitarios, como veremos en el prximo captulo, se podra concluir que estamos frente a un sector relativamente homogneo. Todas las universidades nacionales declaran tener como objetivos la formacin de acadmicos y profesionales (enseanza), la produccin de nuevo conocimiento (investigacin) y la vinculacin con el medio (extensin). Los indicadores analizados dejan entrever, sin embargo, que las tres actividades no adquieren la misma ponderacin en todas las universidades y que la dotacin de factores con que cuentan difiere mucho de una a otra institucin. El tamao de la universidad se asocia tanto con la actividad de enseanza como con las actividades de investigacin y de extensin. Son las universidades de mayor tamao las que producen ms graduados, ms alumnos de posgrado, obtienen una proporcin mayor de recursos propios y desarrollan actividad de investigacin en mayor cantidad y de mejor calidad que el promedio. Ello no excluye la presencia de un reducido grupo de universidades de tamao intermedio y pequeo, que se destacan en el campo de la investigacin o en el de la extensin. El diseo de las polticas de financiamiento debera tomar en cuenta estas diferencias para promover la mejora de la eficiencia, la explotacin de economas de escala y especializacin y la promocin de la calidad. La gran variabilidad del indicador gasto por alumno muestra que existe una marcada disparidad en la distribucin de los recursos. Si bien puede suponerse que, en parte, las diferencias obedecen a la presencia de economas de escala, ello no puede ser la nica causa e, incluso, la ms importante, pues existen disparidades de gastos por alumno entre universidades con igual tamao. Un segundo factor que podra estar incidiendo a favor de la disparidad observada es la existencia de costos diferenciales segn carrera. En cualquier caso, lo seguro es que para evaluar estas hiptesis sobre los factores que explican la disparidad que se observa entre organizaciones es necesario contar con un clculo razonable de los costos por alumno y por egresado, para lo cual habra que intentar estimar adecuadamente la produccin conjunta de enseanza e investigacin. Es muy probable que esto ltimo sea especialmente importante en algunas unidades acadmicas de las universidades de mayor tamao, donde se practica el grueso de la actividad de investigacin y donde las actividades multiproducto y las economas de scope pueden ser potencialmente de alta relevancia. Los indicadores de procesos y eficiencia muestran que no es posible llegar a conocer lo que sucede en la caja negra de las universidades nacionales, a travs de indicadores excesivamente agregados que toman como
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unidad de anlisis exclusiva a la universidad. Para mejorar la asignacin de recursos es necesario, por ejemplo, llegar al nivel micro de los estudios de cohortes de alumnos para descubrir los factores sociodemogrficos, socioeconmicos e institucionales que inciden sobre el rendimiento y el abandono de los estudios universitarios. Slo controlando por el tipo y calidad de los insumos (en este caso los alumnos), es posible afirmar que un proceso productivo es ms eficiente que otro. Tambin es necesario disponer de informacin en el nivel de las carreras sobre las funciones de produccin prevalecientes en cada una de ellas y las tecnologas pedaggicas incluidas en dichos procesos. Sin esta informacin no resulta posible comprender en qu medida las disparidades existentes entre el nmero de alumnos por profesores o el de alumnos por no docentes, son atribuibles a problemas de eficiencia o a la produccin de graduados de diferente tipo o calidad. En suma, la principales conclusiones de esta seccin y que son de alta relevancia para el diseo de mecanismos de asignacin de fondos pblicos son dos: No estn claras las funciones objetivo de las universidades nacionales. El sector es heterogneo y concentrado, lo cual plantea problemas de informacin que requieren llevar adelante investigaciones en el nivel de desagregacin de los alumnos y las carreras para llegar a conocer la funcin de produccin de cada una de las universidades.
Desafos de las polticas pblicas en la construccin de respuestas a los problemas del sector universitario nacional
En trminos del diseo de polticas de asignacin de fondos, la dinmica de evolucin de las organizaciones universitarias pblicas en la Argentina plantea un dilema que no tiene una clara resolucin. La demanda por estudios de educacin superior crece a una tasa anual promedio del 6 por ciento, estimulada principalmente por el aumento en la cantidad de graduados del nivel medio. Como rasgo adicional, esa demanda tiende a concentrarse, histricamente, en un grupo reducido de universidades del amplio sector universitario nacional. Simultneamente, en un contexto de falta de crecimiento, los recursos financieros pblicos invertidos en el sector universitario no permiten garantizar un nivel de gasto por alumno que asegure una convergencia hacia los parmetros internacionales que marcan los pases desarrollados. Dado que las universidades llevan adelante tambin actividades de investigacin, las restricciones de recursos en inversin en I&D no hacen
205
sino profundizar aun ms este dficit en materia de recursos financieros para el sector. Frente a este dilema que plantea la presin de la demanda y la existencia de recursos pblicos para la enseanza y la investigacin que no crecen a la par, las polticas de asignacin de fondos cumplen un papel relevante como instrumentos para garantizar que los recursos escasos se asignen a los usos socialmente ms productivos en trminos acadmicos. Si bien la escasez de recursos pblicos frente a una demanda en expansin y el respeto por la autonoma universitaria son dos de las condiciones con las cuales deben operar las polticas de asignacin de fondos a las universidades, hacer compatible estos instrumentos con la lgica de funcionamiento de la organizacin universitaria constituye quizs el mayor desafo. Del anlisis de la informacin existente sobre el sector universitario nacional surgen algunos temas clave que pueden afectar el diseo y la implementacin de los nuevos mtodos para asignar fondos a las universidades y la eficacia de las polticas pblicas en inducir el cambio universitario. En primer lugar, los datos disponibles sobre el sector universitario nacional permiten constatar la existencia de un conjunto altamente diferenciado en tamao, capacidad de atraccin de los estudiantes de su zona de influencia, recursos humanos y financieros y ponderacin relativa de las actividades de investigacin y extensin. La poltica pblica, al tratar al conjunto de universidades nacionales como un todo homogneo, contribuye indirectamente a reforzar este carcter. Si bien es cierto que la definicin propia de universidad contempla la realizacin simultnea de las actividades de enseanza, investigacin y extensin, lo cierto es que en la prctica existen distintos modelos de universidad, donde estas tres actividades reciben una ponderacin diferencial, sin por ello desmerecer necesariamente la calidad del producto. En segundo lugar, la estructura de educacin superior en tanto entidad productora presenta problemas de eficiencia terminal en gran parte de las universidades que la componen. Esto se expresa en que una proporcin de slo el 20 por ciento de los inscriptos concluye sus estudios universitarios y en que casi el 40 por ciento de los alumnos no logra aprobar dos materias en el curso del ao. Si bien los indicadores utilizados son slo aproximaciones a este fenmeno, requirindose un estudio donde las unidades de anlisis sean los alumnos y no las instituciones como un todo, los indicadores agregados estn llamando la atencin respecto de la presencia de un problema que el diseo de la poltica pblica debera atender. En particular, los mecanismos de asignacin deberan tomar en cuenta que las polticas de apoyo va becas para aumentar la proporcin de estudiantes a tiempo completo son casi inexistentes, pues existe una cierta tendencia a concebir las polticas de beca como un problema distributivo ms que productivo. Ms all de la cuestin
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de la equidad, esta visin tiende a pasar por alto que la calidad del producto est estrechamente correlacionada con la calidad del insumo. El desafo de la poltica de asignacin de fondos dirigida a las universidades pblicas se encuentra, entonces, en disear instrumentos que capten la diversidad. Sin embargo, existe un desafo aun mayor: lograr incidir sobre una estructura de decisin altamente atomizada y que goza de amplia autonoma institucional. De este punto nos ocuparemos en el prximo captulo. En tal sentido debemos tener presente que la poltica pblica de los aos noventa utiliz no slo instrumentos financieros para promover el cambio universitario, sino que tambin apel a modificar los derechos de propiedad a travs de un nuevo marco regulatorio. Por tanto, la estructura de governance a la cual se enfrentaron los nuevos mecanismos de financiamiento fue levemente transformada por las nuevas reglas del juego definidas por el gobierno central.
Apndice
Cuadro A.5.1a. - Estimacin de la demanda de las universidades nacionales por el mtodo de mnimos cuadrados ordinarios VARIABLE DEPENDIENTE: Ln Inscriptos universidades nacionales (Ln Dt) PERODO MUESTRAL: 1969-2000
VARIABLE
Ln Egresados Media Rez(Ln Et-1) Poltica de admisin (DPt) Ln PBI Per Capita Rez. (LnYt-2) Constante R2 ajustado Durbin-Watson Estadstico F
COEFICIENTES (AI)
0,9337 -0,9069 1,0107 -8,4773 0,9319 1,6425 133,37
ESTADSTICO T
8,7426 -11,6978 2,4988 -2,5040
TEST DE RAZ UNITARIA (DICKEY-FULLER) VARIABLE

Ln Inscriptos universidades nacionales Ln Egresados media Ln PBI per cpita
ESTADSTICO ADF VALOR CRTICO

-1,4 -1,4 -1,9 -2,9 -2,9 -2,9
207
ECUACIN
ESTIMADA:
Ln Dt = + SUSTITUCIN
Ln Et-1+
DPt +
LnYt-2
DE LOS COEFICIENTES:
Ln Dt = -8,4773+ 0,9337 Ln Et-1 - 0,9069 DPt + 1,0107 LnYt-2 Cuadro A.5.1b. - Estimacin de la demanda de las universidades nacionales por el mtodo de correccin de errores de variables cointegradas VARIABLE DEPENDIENTE: Ln Dt PERODO MUESTRAL: 1969 2000
VARIABLE
Ecuacin de largo plazo Ln Et-1 ( 1) Ln Yt-2 ( 2) Constante ( 3) Ecuacin de corto plazo Correccin de error ( 4) Ln Dt-1 ( 5) Ln Et-2 ( 6) Ln Yt-3 ( 7) DP ( 8) Constante ( 9) R2 ajustado Estadstico F -0,5835 0,3014 -0,6124 -0,2349 -0,6042 0,2287 0,76818 18,8943 -7,3116 2,8916 -0,7840 -0,5539 -7,0763 5,4219 0,7852 1,3128 -9,5776 6,6449 2,5745
COEFICIENTE
ESTADSTICO T
ECUACIN
ESTIMADA:
Ln Dt = 4 (Ln Dt + 1 Ln Et-1 + Et-2 + 7 Ln Yt-3 + 8 DPt + 9
Ln Yt-2 + 3) +
Ln Dt-1 +
Ln
SUSTITUCIN
DE LOS COEFICIENTES:
Ln Dt = -0,5835 (Ln Dt -0,7852 Ln Et-1 -1,3128 Ln Yt-2 + 9,5776) +0,3014 Ln Dt-1 -0,6124 Ln Et-2 -0,2349 Ln Yt-3 -0,6042 DPt + 0,2287
208
Cuadro A 5.2a. - Argentina. Relacin entre los egresados de la educacin media y los inscriptos en las universidades nacionales por divisin territorial
DIVISIN
TERRITORIAL
INDICADOR
DE DEMANDA1
MEDIA
EGRESADOS 1999 265211 56725 37928 26099 2636 6379 2917 28700 7410 8882 3275 5362 2283 1841 10568 4909 3056 3629 7982 4288 2456 1423 23276 4074 704 8409
UNIV. NAC.
INSCRIPTOS 2000 289246 25200 39634 73658 4125 6640 5625 27881 7427 3706 2545 3598 2693 4224 6475 4367 3727 4554 5691 6288 4302 2089 25766 4777 163 14091
INSCRIPTOS/ EGRESADOS 109 44 104 282 156 104 193 97 100 42 78 67 118 229 61 89 122 125 71 147 175 147 111 117 23 168
Total Pas Conurbano Pcia. Bs.As. Resto Pcia.Bs.As. Ciudad Bs.As. Catamarca Chaco Chubut Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Sgo. del Estero Tierra del Fuego Tucumn -59 -4 159 44 -5 77 -11 -8 -62 -29 -38 8 110 -44 -18 12 15 -35 35 61 33 2 8 -79 54
1 [{(IUj/EMj)/ (IUj/EMj)}-1] * 100 donde j: jurisdiccin. IUj: Inscriptos en las universidades nacionales en cada jurisdiccin en el ao 2000. EMj: Egresados de nivel medio en cada jurisdiccin. IUj: Sumatoria de todos los inscriptos en las universidades nacionales en el total de las jurisdicciones en el ao 2000. EMj: Sumatoria de todos los egresados de la educacin media en el total de las jurisdicciones en el ao 1999. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del MECyT.
209
Cuadro A 5.2b. - Argentina. Relacin entre los egresados de la educacin media y los inscriptos en las universidades nacionales por divisin territorial sin Ciudad de Bs.As.
DIVISIN TERRITORIAL Total Pas Conurbano Pcia.Bs.As. Resto Pcia.Bs.As. Catamarca Chaco Chubut Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Sgo. del Estero Tierra del Fuego Tucumn -51 16 74 16 114 8 11 -54 -14 -25 31 155 -32 -1 36 39 -21 63 95 63 23 30 -74 86
DE
INDICADOR DEMANDA1
EGRESADOS MEDIA 1999 239112 56725 37928 6379 2917 28700 7410 8882 3275 5362 2283 1841 10568 4909 3056 3629 7982 4288 2456 1423 23276 4074 704 8409
INSCRIPTOS UNIV. NAC. 2000 215588 25200 39634 4125 6640 5625 27881 7427 3706 2545 3598 2693 4224 6475 4367 3727 4554 5691 6288 4302 2089 25766 4777 163 14091
INSCRIPTOS/ EGRESADOS 90 44 104 156 104 193 97 100 42 78 67 118 229 61 89 122 125 71 147 175 147 111 117 23 168
1. [{(IUj/EMj)/ (IUj/EMj)}-1] * 100 donde j: jurisdiccin. IUj: Inscriptos en las universidades nacionales en cada jurisdiccin en el ao 2000. EMj: Egresados en cada jurisdiccin. IUj: Sumatoria de todos los inscriptos en las universidades nacionales en el total de las jurisdicciones (sin Ciudad de Buenos Aires) en el ao 2000. EMj: Sumatoria de todos los egresados de la educacin media en todas las jurisdicciones (sin Ciudad de Buenos Aires) en el ao 1999. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del MECyT.
211
CAPTULO 6 MARCO
INSTITUCIONAL Y TOMA DE DECISIONES
En el Captulo 3 sealamos que la respuesta de las universidades a los incentivos econmicos incluidos en los nuevos mecanismos de financiamiento depender de que aqullos que reciban el mensaje tengan capacidad y motivacin suficientes como para definir nuevos cursos de accin en la organizacin. En este sentido son claves tanto el marco institucional externo, al cual nos hemos referido en el Captulo 2 como derechos de propiedad, como la forma y distribucin de la autoridad dentro de la organizacin. En funcin de esto, en este captulo nos centramos en dos cuestiones bsicas. La primera es el marco institucional y la segunda el proceso de toma de decisiones. En lo referido al marco institucional, estudiaremos cules son los principales aspectos legales que rigen para las universidades nacionales e identificaremos el grado de autonoma-control que ellas poseen. Prestamos particular atencin a los aspectos que afectan a la definicin de los planes de produccin, pues es esta una dimensin privilegiada sobre la cual busca incidir la poltica de financiamiento universitario. Asimismo, en el curso de este anlisis haremos repetidas referencias al denominado Programa de Reformas de la Educacin Superior (PRES), que fue formulado e implementado desde 1993 por la Secretara de Polticas Universitarias (SPU) y concebido como un programa de modernizacin en lnea con la agenda de reformas propuestas en el plano internacional y con los problemas y desafos que enfrentaba el gobierno argentino. Especficamente, segn sus creadores (MCE 1997:1):
El PRES comprende varios programas en un amplio campo de actividades, orientados todos ellos a estimular el proceso de cambio a travs de la bsqueda de consensos, en un marco de res-
212
peto a la autonoma y aliento a la responsabilidad de las instituciones integrantes del sistema.1

Se deduce de este prrafo que los impulsores de este programa de reforma eran conscientes de las limitaciones al avance de las polticas del Estado impuestas por el marco institucional y, especficamente, por la autonoma universitaria; de ah que los instrumentos se proponan la bsqueda de consensos y el aliento a la responsabilidad de las universidades nacionales. El PRES es importante para nuestro estudio no slo porque el marco regulatorio sufri cambios significativos como fruto de este proyecto, sino tambin porque esos cambios buscaron ex profeso inducir una transformacin en la dinmica de comportamiento organizacional, a travs del uso de mecanismos de asignacin de fondos, tema ste que est en el ncleo de las preocupaciones analticas que motivan este trabajo. En cuanto al proceso decisorio, describiremos las principales caractersticas del mismo en el marco del gobierno y de la gestin universitaria. Concluido este captulo estaremos en condiciones de evaluar en los prximos en qu medida las nuevas polticas de financiamiento contemplan en su diseo las complejidades que la estructura de governance de las universidades pblicas argentinas plantean a las iniciativas de cambio.
El marco institucional
Las universidades nacionales, en tanto entidades de derecho pblico, estn sujetas a un plexo de normas que delimitan las reglas a las cuales se deben ajustar las conductas, tareas y actividades de los miembros de estas organizaciones. Entre los preceptos jurdicos que afectan la gestin organizacional y, en particular, la gestin financiera de estas instituciones, encontramos principalmente tres: 1) La norma constitucional. 2) La Ley de Educacin Superior (N 24.521, sancionada en 1995). 3) La Ley de Administracin Financiera (N 24.156, sancionada en 1992) y la Ley Complementaria Permanente del Presupuesto. La Constitucin de 1853, reformada en 1994, establece que corresponde al Congreso sancionar leyes de organizacin y de base de la educacin que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educacin pbli1 Para un anlisis algo ms detallado del diagnstico que dio lugar al PRES, ver el captulo siguiente.
CAPTULO 6 - MARCO INSTITUCIONAL Y TOMA DE DECISIONES |
213
ca estatal y la autonoma y autarqua de las universidades nacionales. Los pares de conceptos gratuidad-equidad y autonoma-autarqua, han promovido debates doctrinarios y diferentes posiciones jurisprudenciales, que han afectado la aplicacin de la Ley de Educacin Superior2 (Snchez Martnez, 2002). La norma fundamental otorga as legitimidad a la tarea del Congreso de legislar en materia de educacin superior y asienta, desde el punto de vista organizacional, la autonoma y autarqua de las universidades nacionales. En particular, las universidades nacionales dejan de formar parte de la Administracin Pblica Nacional como entidades descentralizadas para adquirir un estatus sui generis de personas pblicas estatales con rango constitucional autonmico. Un ejemplo de la atribucin que la norma constitucional otorga al Congreso es la Ley de Educacin Superior sancionada en 1995 (N 24.521) y el conjunto de normas reglamentarias que especifican los alcances de sus distintos artculos, todo lo cual conforma un marco que condiciona la gestin de las organizaciones universitarias pblicas oficiales en diversos aspectos3. Entre aquellos que han sido reglados por la Ley de Educacin Superior y que afectan directamente a la gestin universitaria podemos mencionar: Los derechos, deberes y perfiles de los actores clave: los docentes y los alumnos4. Los alcances de la autonoma5. El rgimen de ttulos6.
2 Varias universidades nacionales iniciaron acciones legales contra la Ley de Educacin Superior por violar los principios de gratuidad, al admitir sta la posibilidad de que se cobren aranceles en el nivel de grado, y el principio de autonoma, por especificarse ciertas condiciones en la integracin de los rganos de gobierno y por la obligatoriedad de la acreditacin de las carreras de grado. En el primer caso, la disputa doctrinaria gir en torno a la interpretacin del concepto de equidad. Si la universidad gratuita no facilitaba el acceso a los sectores socioeconmicamente ms desfavorecidos, entonces no era equitativa. Por tanto arancel ms becas conformaba un instrumento adecuado para preservar este precepto (Nagata, 1998), Con relacin a la cuestin de la autonoma, se volver a este punto al examinar la Ley de Educacin Superior. Tal como lo analiza Snchez Martnez (2002), algunas cuestiones regladas por esta norma estaban ya presentes en anteriores legislaciones que afectaron a la educacin superior, y otras fueron novedosas dentro de la tradicin legislativa en la materia. Uno de los aspectos ms novedosos es que regula al conjunto del sistema de educacin superior, universitario y no universitario, de rgimen pblico y privado. Con anterioridad existan leyes diferentes para las universidades nacionales, las privadas y las provinciales. Ttulo II, Captulo 3, artculos 11 al 14; Ttulo IV, Captulo 3, artculo 36 y Captulo 4, artculos 50 y 51. Ttulo IV, Captulo 2, artculo 29. Ttulo IV, Captulo3, artculos 40 a 43.
4 5 6
214
La evaluacin y la acreditacin7. Los rganos de gobierno8. El rgimen econmico-financiero9. A continuacin se examinar el tratamiento de estos aspectos, destacando el grado de control pblico o autonoma universitaria que existe en el tratamiento de cada uno de ellos.
Grado de autonoma-control estatal
Excluyendo el alcance del control financiero del sector pblico que se analiza en un apartado especial, es posible estudiar el grado de autonoma de la que gozan las universidades nacionales evaluando cinco dimensiones: gobierno, poltica de personal, poltica de admisin, ttulos y diseo del plan de estudio, y poltica de control de calidad10. A partir de analizar los artculos correspondientes en la Ley de Educacin Superior, es posible sintetizar los resultados de este estudio en el siguiente cuadro: Cuadro 6.1. - Grado de autonoma de las universidad nacionales en la Argentina
DIMENSIONES Gobierno CONTROL PBLICO El claustro docente debe tener una representacin relativa superior al 50%. Los representantes de los alumnos deben ser regulares y con ms del 30% de las asignaturas de la carrera aprobadas. Los no docentes deben tener algn tipo de representacin. Los representantes de los graduados no deben tener relacin de dependencia con la institucin. El rector durar como mnimo tres aos, tendr dedicacin exclusiva y debe haber sido profesor por concurso. INDEPENDENCIA
ORGANIZACIONAL
Los cuerpos colegiados y ejecutivos son elegidos por cada universidad segn su estatuto.
Contina
7 8 9
Ttulo IV, Captulo3, artculos 44 a 47. Ttulo IV, Captulo 4, artculos 52 a 57 Ttulo IV, Captulo 4, artculos 58 a 61.
10 Estas son las dimensiones que Ashby y Anderson (1966) sugieren utilizar para evaluar el grado de control pblico-independencia institucional presente en el sector universitario. Ver Captulo 1.
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Poltica de personal
La seleccin se debe realizar por La universidad selecciona, concurso pblico (el 70 % o ms de promueve a sus docentes y define la planta). la poltica de remuneracin. Los docentes deben tener ttulo acadmico igual o mayor al nivel que ensean. Los docentes tienen derecho a integrar el gobierno y la asociacin gremial. Deben ser egresados del secundario 1. Se considera alumno regular si aprueba al menos dos materias por ao2. Para tener validez oficial, la CONEAU debe acreditar todos los ttulos de posgrado y aquellos de grado correspondientes a las carreras profesionales reguladas por el Estado4. Se deben realizar autoevaluaciones que se complementan con evaluaciones externas a cargo de la CONEAU cada seis aos. Los regmenes de admisin, permanencia y promocin de los estudiantes quedan en manos de cada universidad nacional3. Los ttulos poseen validez acadmica y habilitan profesionalmente. Cada universidad define el plan de estudio, respetando la carga horaria mnima. Los mtodos de evaluacin de los alumnos y de su personal son decididos por cada universidad.
Admisin estudiantes
Ttulos y plan de estudios
Control de calidad
1 Tambin pueden ser admitidos aquellos postulantes mayores de 25 aos que demuestren la formacin acadmica necesaria para ingresar a la universidad. 2 Salvo cuando el plan de estudio prevea menos de cuatro asignaturas anuales, en cuyo caso se debe aprobar una asignatura. 3 De modo arbitrario y con un fin netamente poltico, se le incorpor al proyecto de Ley original una disposicin por la cual en aquellas universidades con ms de cincuenta mil es tudiantes, el rgimen de admisin, permanencia y promocin de los estudiantes sera defi nido en el nivel de cada facultad o unidad acadmica equivalente. 4 Son aquellas carreras cuyo ejercicio puede comprometer el inters pblico poniendo en ries go de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formacin de los habitantes. En estos casos, los planes de estudio de las carreras deben tener en cuenta los contenidos curriculares bsicos y los criterios sobre intensidad de la formacin prctica que establezca el Ministerio de Educacin en acuerdo con el Consejo de Universidades. Hasta el momento se han acreditado las carreras de medicina y se ha iniciado la acreditacin de las carreras de ingeniera.
Al analizar la legislacin vigente, cuya sntesis se volc en el Cuadro 6.1, es posible concluir que el grado de autonoma acadmica e institucional de la cual gozan las universidades nacionales en la Argentina es considerablemente alto, si tenemos presente el contexto internacional11. El mayor avance del control pblico sobre el sector universitario se ha dado en el caso de la acreditacin de las carreras de grado. Sin embargo, la experiencia transitada hasta el momento indica que el alcance de este con11 Ver al respecto Mc Daniel (1996) y Neave y van Vught (1994).
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trol est mediatizado por el papel que pasa a desempear la propia comunidad acadmica en dicha tarea, interviniendo en la definicin de los criterios y en los mismos procesos de acreditacin en su calidad de pares.
Rgimen econmico-financiero
Segn lo reconoce la Ley de Educacin Superior, las instituciones universitarias nacionales gozan de autarqua econmica-financiera, la que se ejercer dentro del rgimen de la Ley 24.156 de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional. Es, entonces, principalmente en dicho marco legal donde se desenvuelve la gestin financiera del sector universitario pblico estatal. La Ley 24.156 (Artculo 2, Ttulo I) define a la administracin financiera como: el conjunto de sistemas, rganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtencin de los recursos pblicos y su aplicacin para el cumplimiento de los objetivos del Estado. Entre los objetivos de la Ley 24.156 (Art. N 4), cabe adems destacar dos que definen una concepcin de gestin pblica por objetivos ligada, como veremos luego, a los nuevos mtodos de asignacin de fondos implementados en los aos noventa. stos son: a) garantizar la aplicacin de los principios de regularidad financiera, legalidad, economicidad, eficiencia y eficacia en la obtencin y aplicacin de los recursos pblicos; y b) desarrollar sistemas que proporcionen informacin oportuna y confiable sobre el comportamiento financiero del sector pblico nacional, til para la direccin de las jurisdicciones y entidades, y para evaluar la gestin de los responsables de cada una de las reas administrativas. Dentro de este marco legal, el abordaje de los tres temas siguientes muestran el grado de especificidad que tienen las organizaciones universitarias nacionales, en el conjunto del Sector Pblico Nacional, tras la delegacin a stas de amplios derechos de propiedad de jure sobre el uso de los recursos pblicos. Estos temas son: 1) La asignacin presupuestaria a las universidades a travs de una suma global. 2) La descentralizacin en la determinacin del nivel de remuneraciones y de las condiciones laborales. 3) El manejo de los recursos propios. Veamos cada uno de estos tres temas, ms especficamente.
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1) La asignacin presupuestaria a las universidades mediante una suma global
Siguiendo el ritmo de las reformas internacionales, los aos noventa dieron a luz en la Argentina nuevos procedimientos de asignacin de los fondos pblicos a las universidades. En primer lugar, el Presupuesto de la Administracin Pblica Nacional del ejercicio de 1992 aprueba por primera vez una transferencia global sin afectacin especfica a las universidades nacionales12, con lo que se otorga a las universidades mayor autonoma y autarqua en la administracin de su patrimonio y de su presupuesto. Simultneamente, desde 1993 se incorporaron programas de asignacin especfica de fondos que, como se analizar en el prximo captulo, tendieron a promover cambios en las universidades nacionales en el plano organizacional y de gestin13. El otorgarmiento de una suma global a cada universidad nacional se corresponde con la orientacin de la gestin por objetivos. Lo que importa no es ya el control de la asignacin de los insumos segn las partidas de gastos, sino el uso que se realiza de estos recursos para alcanzar los objetivos organizacionales. Se supone que ello favorece el desarrollo de la capacidad gerencial en la gestin pblica frente a una administracin meramente funcional, donde slo importa la legalidad en la aplicacin de recursos para llevar adelante las actividades planeadas (Ginestar, 1994). Esta nueva lgica de comportamiento se corresponde tambin con la implementacin de procedimientos de asignacin segn resultados que, segn pudimos apreciar en la experiencia de algunos pases industrializados, se ha incorporado progresivamente como criterio de distribucin.
12 Con anterioridad el presupuesto se aprobaba por objeto de gasto: Personal (inciso 1), Bienes de Consumo (inciso 2), Servicios No Personales (inciso 3) y Bienes de Uso (inciso 4). 13 El tratamiento del sector universitario pblico de gestin estatal en las leyes de presupuesto se realiza, de ah en ms, del siguiente modo. En primer lugar, se le dedican uno o ms artculos de la Ley de Presupuesto de la Administracin Nacional al detalle de los crditos previstos para las universidades nacionales, correspondientes a la fuente de financiamiento del Tesoro Nacional (fuente 11). En segundo lugar, en otra planilla anexa se detalla la distribucin secundaria del monto total entre las universidades. En esta planilla se asignan los fondos en tres partidas, cada una correspondiente a tres grupos de actividades universitarias: salud, enseanza y cultura, y ciencia y tcnica. En estos montos estn comprendidos los gastos en personal, bienes de consumo, servicios no personales, bienes de uso, transferencias, activos financieros y servicios de la deuda, y disminucin de otros pasivos. En tercer lugar, en cuadros separados dentro de la misma planilla anexa, se detallan los crditos a distribuir dentro de la misma fuente 11 o Tesoro Nacional, correspondiente a fondos destinados a programas especiales llevados a cabo por el Ministerio de Educacin con el propsito de promover cambios institucionales. Tambin se incluyen los crditos a distribuir correspondientes al otorgamiento de crditos externos (fondo 22).
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En realidad, la implementacin de esta forma de asignacin en bloque form parte de un modelo que se iba diseando y que recibira un fuerte impulso con el lanzamiento del PRES. En trminos de Piffano (1993), podra caracterizarse ese modelo como descentralizado pblico. Es decir, al mismo tiempo que se le otorgaba a las universidades mayor autonoma institucional y autarqua financiera al transferirle la mayora de sus recursos como suma global (block grant), dentro del marco del PRES se disearon otros instrumentos complementarios de asignacin (cuyo anlisis detallado hacemos ms adelante) con el fin de alinear los objetivos del gobierno y de las universidades a la par que se buscaba promover reformas en su seno. As, si bien de este modo el gobierno le estaba otorgando a las universidades nacionales mayor autonoma y autarqua en la asignacin interna de los fondos pblicos, los programas que se incorporaron luego se orientaron a aumentar el nivel de regulacin indirecta del Estado mediante las seales enviadas por medio de los indicadores empleados en la distribucin. En suma, el modelo descentralizado pblico que se puso en marcha a partir de estas reformas implicaba la descentralizacin de la oferta educativa, a travs de la provisin del servicio pblico por medio de universidades autnomas y autrquicas, econmica y financieramente. Un adecuado funcionamiento de este sistema requera el diseo de esquemas de incentivos consistentes, mediante un mecanismo de asignaciones presupuestarias orientadas al cumplimiento de objetivos de eficiencia y equidad distributiva (solucin al estilo Lange-Lerner con indicadores a la manera de precios sombra) (Piffano, 1993)14. Como destaca Piffano (1993), este modelo demandaba, asimismo, solucionar los problemas principal-agente presentes en el funcionamiento de las universidades estatales a travs de reformas institucionales.
2) La descentralizacin en la determinacin del nivel de remuneraciones y de las condiciones laborales
La poltica de descentralizacin salarial en el sector universitario nacional comienza a partir de la ley 24.447 de Presupuesto General de la Administracin Nacional para el ejercicio de 199515. A travs de este acto, el Estado
14 Piffano contrapone este modelo de organizacin econmica al descentralizado privado, donde se introduce el financiamiento pblico de la demanda, tanto para los estudiantes de las universidades pblicas como privadas. 15 En el artculo Art. 19 de dicha ley se determina que: Las universidades nacionales fijarn su rgimen salarial y de administracin de personal a cuyo efecto asumirn la representacin que corresponde al sector empleador en el desarrollo de las negociaciones colectivas dispuestas por las leyes 23.929 y 24.185. El Poder Ejecutivo nacional reglamentar el procedimiento de negociacin colectiva del sector en acuerdo con el Consejo Interuniversitario Nacional. En el nivel general las universidades nacionales debern uni-
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deleg la competencia que tena en materia de remuneraciones del personal docente y no docente a favor de las universidades nacionales. Si bien podan fijar libremente su escala salarial en acuerdo con la representacin sindical, existan lmites a esta autonoma pues el Estado fij ciertos contenidos mnimos de la negociacin, cuya observancia era condicin de validez de los acuerdos alcanzados en el marco del Programa de Reforma Laboral. Dichos contenidos mnimos para el personal docente contemplaban la revisin de pautas y mecanismos sobre tres temas: 1) los regmenes de obligaciones docentes, 2) el rgimen de antigedades, y 3) el rgimen de incompatibilidades (Nagata, 1998). El acuerdo al cual se arrib en 1998 detalla especficamente los compromisos alcanzados en estos tres puntos. Hasta el momento, esta poltica de descentralizacin salarial no ha tenido impactos de importancia, pues los crditos previstos para el Programa de Reforma y Reestructuracin Laboral han sido muy inferiores a lo previsto y por la dificultad de realizar cambios en la escala salarial en las universidades de mayor tamao. Cabe de todos modos apreciar la importancia de esta medida que, al menos formalmente, brinda mayor libertad de accin a las universidades para delimitar la naturaleza de sus contratos laborales. En particular, los cambios ms significativos tuvieron lugar en las universidades nuevas, ms pequeas, donde no slo se avanz en la determinacin de una escala de remuneraciones distinta a la prevaleciente en las universidades tradicionales, sino que tambin comenz crecientemente a operarse con la figura del contrato laboral por servicios, alejndose de la tradicional figura del contrato laboral permanente para el cuerpo acadmico. Este tipo de contrato laboral, empero, si bien permite alcanzar una mayor flexibilidad en la gestin, puede afectar la transparencia del procedimiento de seleccin y la calidad del cuerpo acadmico en la medida en que no opera sobre la base competitiva de los concursos.
3) El manejo de los recursos propios
Producto de la necesidad de disponer de un nivel de presupuesto mayor y ms diversificado, y contando adems con la experiencia ya adquirida en esta materia por los pases industrializados, las universidades nacionales en la Argentina buscaron afanosamente vincularse con el sector productivo y obtener nuevos recursos de la oferta de servicios de posgrado, que se enficar su representacin mediante la celebracin de un acuerdo que establezca los alcances de la misma. La negociacin laboral en el mbito de cada universidad deber asegurar que no menos del quince por ciento del crdito presupuestario total de la misma sea destinado a otros gastos distintos al gasto en personal. Estas nuevas disposiciones legales se incluyen en los artculos 48 y 78 de la Ley N 11.672, Complementaria Permanente del Presupuesto, 1999.
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cuentra amparada por el marco regulatorio vigente. En efecto, la Ley de Educacin Superior N 24.521 establece en el Artculo 59 c) que las universidades:
Podrn dictar normas relativas a la generacin de recursos adicionales a los aportes del Tesoro Nacional, mediante la venta de bienes, productos, derechos o servicios, subsidios, contribuciones, herencias, derechos o tasas por los servicios que presten, as como todo otro recurso que pudiera corresponderles por cualquier ttulo o actividad.
Un problema que genera estas actividades de venta de servicios, consultoras y otros mecanismos de vinculacin es su control, pues una proporcin significativa de ellas se realiza a travs de asociaciones sin fines de lucro, como son las fundaciones o cooperadoras. La razn de tal procedimiento descansa en otorgar mayor flexibilidad a esta gestin pero, como efecto negativo, se encuentra la dificultad de su control (Brotto, 1999). De todos modos, a pesar de la creciente importancia de los recursos propios como fuente de financiamiento de las universidades nacionales, la mayora de ellas sigue siendo muy dependiente de los fondos provenientes del gobierno central como fuente principal y casi exclusiva de financiamiento. En sntesis, el marco institucional se caracteriza por otorgar a las universidades una alta independencia institucional (autonoma) y transfiere amplios derechos de propiedad de jure sobre el uso de los fondos pblicos, hallndose de todos modos bajo los mecanismos de control interno y externo comunes al resto del sector pblico nacional. Por otro lado, tambin se aprecia un alto grado de dependencia para el financiamiento de la enseanza de grado y la investigacin de los recursos provenientes del Tesoro Nacional. Como consecuencia de esto ltimo, los cambios en la situacin financiera del gobierno central tienden a reflejarse de forma rpida sobre la restriccin de presupuesto que enfrentan las universidades.
El proceso de toma de decisiones

Como ya hemos sealado en repetidas ocasiones, la capacidad de promocin del cambio que tendrn las polticas pblicas de asignacin de fondos a las universidades, ser funcin del impacto que la misma tenga sobre el proceso de toma de decisiones dentro de la organizacin. Una primera dimensin del proceso de decisin en las universidades nacionales es el grado de autonoma de la cual gozan respecto del gobierno. En el apartado previo se ha abordado esta cuestin concluyendo que el grado
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de autonoma institucional y acadmica en el plano formal es alto, aunque la Ley de Educacin Superior introduce algunos artculos que la limitan parcialmente en lo que hace a la poltica acadmica vinculada con carreras sometidas a procesos de acreditacin. A continuacin completaremos el anlisis del proceso de decisin examinando el entramado interno del mismo, dadas las restricciones ya sealadas que operan desde el marco legal y desde las influencias que ejerce su entorno social, econmico y tecnolgico. Para ello el anlisis abordar los procesos formales de toma de decisin16 en lo que respecta a la gestin institucional, la gestin acadmica y la gestin econmico-financiera. Previamente a ello, comenzaremos analizando cules son los objetivos organizacionales de acuerdo con la expresin que de ellos se tiene en funcin de los estatutos universitarios.
Los objetivos organizacionales
Hay distintas instancias en que se expresan los principales objetivos de una organizacin universitaria. Por un lado, se encuentra la declaracin formal de fines u objetivos contenida en el estatuto universitario; por el otro, est la instancia que corresponde al plano operativo de la conformacin de una determinada estructura acadmica, caracterizada por el perfil de sus estudiantes y de sus docentes, por la oferta de carreras y por las actividades de investigacin o extensin emprendidas. Esta ltima es la que vimos plasmada en los indicadores asociados con la funcin de produccin universitaria analizados en el Captulo 5. Al analizar los estatutos de las universidades nacionales, surgen dos tipos de formulaciones de la misin institucional: las extremadamente genricas con respecto a los objetivos de la organizacin universitaria y las que prcticamente omiten la definicin de la visin y misin organizacional. Los estatutos con declaraciones muy generales sobre los objetivos organizacionales, incorporan dentro de stos todas las funciones clsicas de la universidad (enseanza, extensin e investigacin), a lo cual agregan la produccin de externalidades sociales tales como la difusin y preservacin del acervo cultural y el respeto a la libertad acadmica y cientfica. Las universidades nacionales creadas en el conurbano bonaerense a fines de los ochenta incluyen tambin declaraciones ms explcitas respecto de la prestacin de servicios a la comunidad local de referencia. Ejemplo de ello son los estatutos de las Universidades Nacionales de la Matanza y de General Sarmiento.
16 Este anlisis se basa en el marco regulatorio interno de las instituciones, segn lo definen los estatutos respectivos de las universidades nacionales. No nos adentramos en el plano real de la toma de decisiones, aunque haremos algunos comentarios sobre el mismo de acuerdo con los procesos de evaluacin externa publicados por la CONEAU.
222
En trminos generales, es posible concluir, de la lectura de los estatutos, que difcilmente ellos pueden actuar como guas claras en la definicin de objetivos especficos que permitan formular la estrategia de mediano plazo de las universidades. En particular, no es posible distinguir con precisin la jerarqua de los fines que luego se emplearn en el proceso de decisin para definir la estrategia de la organizacin. Esta cuestin es de alta relevancia a la hora de establecer prioridades en la asignacin de recursos. As por ejemplo, podra suceder que en una universidad la bsqueda de calidad en el proceso de enseanza recibiera prioridad por sobre la investigacin y, en consecuencia, los fondos se asignaran privilegiando tal proceso. En ese caso es probable que los gastos en actividades de investigacin fueran considerados como un empleo de recursos que se justifica presupuestariamente, slo porque permite alcanzar niveles ms altos de calidad en la enseanza. Una jerarqua particular de fines de este tipo es de hecho consistente con un modelo de universidad cuya meta primordial sea formar profesionales. Por el contrario, una institucin orientada a la formacin de cientficos podra privilegiar la investigacin por encima de la enseanza; incluso hasta el punto de que sus mejores investigadores no tuvieran un papel preponderante en la enseanza de grado inicial, reservndoseles el papel de guas de las actividades de investigacin emprendidas por los alumnos ms avanzados; por ejemplo, de doctorado. Como analizaremos en los prximos captulos, lo difuso de los objetivos formulados por las universidades afecta de hecho la distribucin de recursos. Adems, las autoridades centrales muestran una tendencia al tratamiento homogneo de todas las instituciones, no generndose de tal forma incentivos suficientes para establecer distintas jerarquas de prioridades entre ellas.
Formas de autoridad y actores en la gestin universitaria
En este anlisis se adopta el concepto de gestin en un sentido amplio, semejante al significado del concepto de governance en la literatura anglosajona17. Es decir, consideramos que la gestin incluye al gobierno de la institucin y las fases de planeacin, ejecucin y control. La complejidad del proceso de decisin en las universidades nacionales descansa tanto en los distintos actores que intervienen o influyen exgenamente en ella como en el hecho de que, a diferencia de las organizaciones privadas, las pblicas deben sopesar la decisin en relacin con un sistema comprensivo de valores pblicos (Simon, 1988).
17 Ver Millett (1985).
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Dentro del sistema universitario argentino existen distintos agentes que intervienen directamente en la toma de decisiones. El tipo de intervencin que realiza cada agente puede ir desde la simple propuesta de una determinada estrategia de accin, hasta la determinacin de su ejecucin final y su control, segn sean el nivel de autoridad del agente y el tema a considerar. Con relacin al nivel de autoridad, se puede ubicar a cada uno de los distintos tipos de rganos colegiados y unipersonales de gobierno y de consulta de las universidades nacionales, dentro del cuadro de niveles de autoridad de Clark que presentamos en el Captulo 1, como puede verse en el cuadro 6.2. siguiente: Cuadro 6.2. - Distribucin de la autoridad en las universidades nacionales de la Argentina
UNIDAD OPERATIVA UNIDAD ACADMICA UNIVERSITARIO SISTEMAS
MULTIUNIVERSITARIOS
Ctedra (autoridad del profesor ) y en pocos casos departamento Facultad (autoridad del decano /consejo directivo) y en pocos casos departamento (director/jefe de departamento) Asamblea, consejo superior, rector o presidente Consejo de Universidades/Consejo Interuniversitario Nacional Consejo de Planificacin Regional (CPRES) Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa
GOBIERNO
NACIONAL
Este cuadro sugiere las siguientes apreciaciones. En primer lugar, la infraestructura del sistema universitario nacional, formada por los primeros dos niveles, se ha mantenido estable por ms de un siglo, fundamentalmente en lo que se refiere al ncleo formado por la ctedra y la facultad. La incorporacin de las estructuras departamentales es relativamente tarda (la Universidad Nacional del Sur, creada en 1956, fue la primera en darse esa organizacin) y est limitada a algunas universidades, particularmente a aquellas que se crearon en la ltima dcada. Como vimos en el Captulo 1, la ctedra es, segn Clark (1992), el mbito del ejercicio de la autoridad personalista de los profesores. En contraposicin, el departamento contrarresta en parte dicho personalismo por la autoridad ejercida por el jefe de departamento como articulador del conjunto de las actividades de la unidad acadmica (la docencia, la investigacin y la extensin) y por el control de los pares sobre las decisiones que aqul toma. Sin embargo, esta lectura en el caso argentino presenta un matiz diferente. La autoridad personalista del sistema de ctedra de las universidades argentinas est debilitada por la alta presencia de docentes que ejercen su actividad de enseanza slo a tiempo parcial. Este elemento impide una fuerte
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identificacin del profesor con el establecimiento, aun cuando contine detentando derechos de propiedad de jure, gracias a las garantas constitucionales de libertad acadmica, como de facto, por la autoridad conferida por su saber experto y la debilidad del control de calidad ejercido por los rganos colegiados y unipersonales en el nivel de la facultad o departamento. En tales condiciones de funcionamiento, los lazos de integracin social de la comunidad acadmica con la organizacin estn fuertemente debilitados, mostrando tendencia a la disolucin de los vnculos organizacionales. Una excepcin al respecto ocurre en las disciplinas de las ciencias bsicas, las cuales suelen tener una base ms pesada debido a su dedicacin laboral de tiempo completo y a lo lazos que crea la actividad colectiva de investigacin en mbitos como los laboratorios. Otro rasgo central del caso argentino semejante al modelo europeo continental es la designacin de todos los rganos unipersonales y colegiados por mecanismos electorales en los cuales intervienen los diversos agentes que integran las universidades, segn el modelo originado en la Reforma de Crdoba de 1918. En las universidades nacionales con organizacin acadmica en forma de ctedras y facultades organizacin que, como vimos es predominante en el caso argentino, los consejos directivos de las facultades son elegidos por votacin directa de los distintos claustros y estn representados los profesores, los graduados y los estudiantes (en algunos casos, tambin los no docentes). Estos consejos eligen a su vez al decano de la facultad. Los miembros de los rganos colegiados superiores de la universidad tambin son el resultado del acto eleccionario de los distintos claustros. El consejo superior, integrado por el rector, los decanos y representantes de los profesores, graduados y estudiantes integran junto con los miembros de los consejos directivos la asamblea universitaria que elige a su vez al rector. La organizacin en ctedras y el mecanismo de eleccin explican que, a diferencia del modelo anglosajn, y tal como ocurre en el modelo europeo continental, el poder del rector sobre las unidades acadmicas y del decanato sobre las unidades operativas sea relativamente reducido. Si bien estas conclusiones se desprenden a partir de la lectura del caso en funcin de la literatura especializada, otro elemento que debilita en general la unidad de mando en la organizacin universitaria es la falta de profesionalizacin de la gestin universitaria. Por tal se entiende no slo que las autoridades universitarias carezcan de conocimientos sobre administracin y gestin educativa, sino en particular que el nivel promedio de remuneracin de estos cargos no favorece su ejercicio a tiempo completo. En muchos casos la comunidad acadmica percibe el desempeo de estos puestos como una carga pblica o como un escaln dentro de una carrera poltica y no se generan, por tanto,
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suficientes incentivos econmicos o simblicos para un ejercicio adecuado del cargo, sobre la base de la persecucin de los objetivos colectivos. Las evaluaciones externas realizadas en el marco de la CONEAU a un grupo de universidades nacionales, son de gran utilidad para nuestra investigacin, pues pueden encontrarse ricas evaluaciones de cmo las estructuras institucionales afectan los comportamientos organizacionales en la prctica. As, concretamente, de esas evaluaciones se desprenden otros problemas que tambin estaran dificultando la tarea de coordinacin dentro de la jerarqua vertical de mando de las universidades18. En particular se sealan fallas por la presencia de los siguientes hechos: No existen mecanismos institucionales de coordinacin horizontal (entre unidades acadmicas) y vertical (entre niveles de enseanza, tales como el grado y el posgrado). Son deficientes los canales de comunicacin de la informacin para la gestin universitaria. Los procedimientos administrativos se caracterizan por la falta de formalizacin y la lentitud. Se posterga el tratamiento de temas de poltica universitaria en los rganos colegiados, por las urgencias cotidianas que imponen otros temas de administracin de la universidad. Falta desarrollar una mirada colectiva para el logro de objetivos comunes por la ausencia de un proyecto institucional explcito y por la presencia de comportamientos corporativos, guiados por intereses partidarios ajenos a la institucin universitaria. En el nivel de los sistemas multiuniversitarios, existen dos instancias de coordinacin pero con un grado de autoridad reducido. stos son: a). el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), conformado por los rectores de las universidades nacionales y que integra a su vez el Consejo de Universidades19; y b). los Consejos de Planificacin Universitaria Regional (CPREs). El Consejo de Universidades dentro del cual se encuentra el CIN tiene a su cargo la coordinacin de polticas y estrategias de desarrollo universitario y es el mbito de concertacin alrededor de las polticas formuladas por el
18 Ver al respecto los informes de las evaluaciones externas en: www.coneau.gov.ar. La informacin proviene de las universidades nacionales cuya evaluacin externa ya fue realizada y publicada. Ellas son las universidades nacionales de Tucumn, Litoral, Nordeste, San Juan, San Luis, Lujn, Centro de la Provincia de Buenos Aires, Salta, Santiago del Estero y Patagonia San Juan Bosco. 19 El Consejo de Universidades es presidido por el Ministro de Educacin e integrado por el Comit Ejecutivo del CIN, la Comisin Directiva del Consejo de Rectores de Universidades Privadas y un representante de los CPREs.
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gobierno. Los CPREs tienen por objetivo alcanzar consensos para coordinar la planificacin de la oferta de carreras en el nivel regional. De todos modos, como las decisiones que se adoptan en estos mbitos no son vinculantes para las universidades nacionales, el poder decisorio suele ser escaso. Con relacin a la autoridad que detenta el gobierno nacional, sta se define a partir de los alcances de la autonoma de las universidades20, los cuales ya fueron sealados en el cuadro 6.1. Adems del poder decisorio que legalmente detentan los rganos colegiados y unipersonales de las universidades nacionales, otros actores exgenos a la institucin, adems del gobierno central, ejercen una influencia considerable sobre el proceso decisorio de las universidades. stos son: La comunidad acadmica disciplinaria, nacional e internacional, que delimita los temas de frontera dentro del conocimiento experto, las prcticas de enseanza e investigacin, los estndares de calidad y la pertinencia cientfica. Las organizaciones profesionales, que influyen sobre la determinacin de las incumbencias profesionales, las calificaciones y habilidades requeridas para el ejercicio profesional, los plazos de validez de los conocimientos adquiridos en las universidades, los regmenes de alumnos, los contenidos curriculares y las prcticas requeridas en los planes de estudio, los estndares de calidad, y la pertinencia profesional. Los sindicatos, que agrupan al personal docente y no docente, y que actan en la definicin de las carreras del personal (seleccin, promocin y retiro o despido) y de las condiciones laborales, en la fijacin de los niveles de remuneracin docente y en la capacitacin del personal. Los sectores medios, con amplia capacidad de voice21 para enfrentar aquellas polticas universitarias que pueden afectar la posibilidad de los jvenes de ingresar directa y gratuitamente a las universidades. Los partidos polticos, en tanto ejercen influencia sobre los procesos de eleccin de las autoridades colegiadas y unipersonales de las universidades, tiendo de color partidario los actos eleccionarios y la relacin entre las universidades y el gobierno. Dada la complejidad intrnseca del proceso decisorio en el sector universitario y la variada influencia ejercida por actores exgenos al mismo, ste
20 Los distintos aspectos relacionados con las cuestiones de la autonoma y la autarqua universitarias han sido estudiados por Jos Luis Cantini (1997). El autor analiza esas cuestiones desde una perspectiva histrica y jurdica, haciendo hincapi en las novedades introducidas por la Ley de Educacin Superior. 21 Hirschman (1970).
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presenta una alta atomizacin, todo lo cual otorga un papel central a la gestin poltica por sobre la burocrtica y a la negociacin por sobre la jerarqua de mandos. A continuacin, se examinarn sintticamente los procesos decisorios de los principales temas de la gestin institucional, acadmica y econmicofinanciera, segn surge del marco regulatorio existente.
La gestin institucional
La gestin institucional de las universitarias nacionales es centralmente de carcter colegiada22. El rgano que detenta la mxima autoridad de gobierno es la asamblea universitaria. Entre sus principales funciones se incluyen: Dictar y reformar el estatuto de la universidad. Elegir al rector y, en algunas universidades al vicerrector, y remover a esta autoridad por causas justificadas. Crear, suprimir, fusionar o dividir unidades acadmicas (facultades, institutos, departamentos). El gobierno directo sobre los asuntos universitarios recae sobre otro rgano colegiado: el consejo superior y sobre los consejos directivos de las unidades acadmicas. Entre las principales atribuciones del consejo superior en el campo de la gestin institucional se incluyen: Proponer a la asamblea universitaria la creacin de facultades. Proponer a la asamblea universitaria el cambio del estatuto. Por su parte, a los rganos colegiados en el nivel de las unidades acadmicas (facultades o departamentos) les compete la eleccin de su rgano ejecutivo, es decir, el decano o el jefe de departamento. Dentro de esta estructura de governance, las autoridades ejecutivas (el rector y los decanos o jefes de departamento) detentan escaso poder de decisin autnomo, en particular porque la eleccin de estas autoridades descansa en la realizacin de acuerdos o negociaciones previas entre los distintos actores representados en el rgano colegiado que los selecciona (cuerpo de profesores, alumnos, graduados y no docentes). En trminos de un proceso de cambio institucional, son los rganos colegiados los que tienen la ltima palabra en promover o consentir dicho pro22 Cabe aclarar que este anlisis se basa exclusivamente en el marco regulatorio (reglas, normas, incentivos derivados de los contratos) y no sobre la prctica de los actores o la cultura organizacional. Ambos aspectos son fundamentales para completar un conocimiento acabado de la gestin institucional, pero supera el objetivo propuesto en este trabajo.
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ceso. En este punto, y en el mismo sentido en que fue sealado en el caso de la autoridad del rector o del decano, es importante tener en claro que estos rganos colegiados deciden creando consensos y entablando negociaciones entre los distintos actores representados en los mismos. Si entendemos con Simon (1988) que tomar decisiones implica el proceso de eleccin humana por el cual se extraen conclusiones de determinadas premisas, es clara la complejidad del proceso de decisin en las universidades nacionales. Es pertinente la apreciacin de Simon (1988: XI) cuando caracteriza a una decisin compleja en estos trminos: Es como un gran ro que toma de sus muchos tributarios las innumerables premisas que la componen. En el caso particular de los rganos colegiados de las universidades, estas premisas responden no slo a la accin de sopesar de modo racional los medios y restricciones de la accin a emprender segn los fines colectivos de la organizacin, sino a las orientaciones particulares de cada uno de los actores y, en el caso particular de la Argentina, en ocasiones tambin a la identificacin personal de stos con algunos partidos polticos. En tal situacin, el logro de la accin colectiva es una tarea de extrema dificultad, lo que contribuye a la inercia institucional, particularmente si dichos cambios dan lugar a perdedores a los cuales es muy difcil otorgar una compensacin por los daos personales o colectivos ocasionados por la transformacin de la estructura institucional. Esta inercia, a su vez, puede devenir en un proceso de debilitamiento e, incluso, desintegracin institucional en la medida en que no permita hacer frente a los principales problemas organizacionales. Tal es el sentido de algunas observaciones sealadas en los procesos de evaluacin externa de las universidades nacionales por parte de los pares acadmicos. Refirindose a la Universidad Nacional de San Juan stos destacan lo siguiente:
Se advierte una marcada resistencia al cambio, expresada por las autoridades universitarias y por varios de los docentes y consejeros entrevistados. Lo constante de esta afirmacin por parte de los protagonistas entrevistados puede interpretarse como una sensacin extendida propia de la dinmica institucional, donde las luchas de los grupos por espacios de poder, reales o virtuales asignaciones presupuestarias, aulas, laboratorios, materiales, subsidios, etc. impiden una mirada colectiva para lograr objetivos comunes. Esta dificultad lleva a negociaciones en que o no se decide o se generan decisiones conducentes al fin buscado pero de efectos muy dilatados en el tiempo (CONEAU 1998).
Con igual carcter se expresan los evaluadores externos de la Universidad Nacional de Tucumn cuando sealan que existe un sistema mixto de
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gestin, conformado por una instancia de gobierno colegiado, un sistema legal burocrtico de organismos administrativos y acadmicos y un sistema poltico predominante caracterizado por la existencia de diversos grupos de intereses y variados estilos de negociacin que abarca los espacios institucionales de poder y gobierno. (CONEAU 1998). Ello tambin impide la elaboracin de un proyecto institucional para la organizacin universitaria. En el caso de la evaluacin externa de la Universidad Nacional de Salta se explica ello del siguiente modo:
La UNAS no ha conseguido explicitar suficientemente su proyecto institucional y desarrollar consecuentemente un plan de accin. Varias razones contribuyen a ello. Desde la normalizacin, la vida poltica de la Universidad ha estado afectada por la competencia entre distintas orientaciones polticas y pertenencias profesionales y disciplinarias. Dicha competencia obstaculiz en parte la posibilidad de generar un proyecto institucional con una perspectiva de largo plazo. En un sentido convergente, los modos de funcionamiento de los rganos de gobierno dificultaron los procesos de decisin, provocando demoras en la resolucin de los problemas... la gestin estuvo orientada en primer lugar a preservar lo existente en mayor medida que a definir planes de accin (CONEAU, 1998).
En iguales trminos, un documento elaborado para la CONEAU por Martnez Nogueira (2000: 40) caracteriza a la modalidad colegiada de toma de decisiones en las universidades nacionales en los siguientes trminos:
Los sistemas de gobierno incorporan mbitos participativos y representativos, los que se reproducen en diferentes niveles de conduccin. Ello provoca negociaciones constantes, problemas en la coherencia de las decisiones adoptadas, lentitud en los procesos, dificultades para la anticipacin de situaciones y con frecuencia una excesiva deliberacin. La consecuencia es que la gestin suele ser reactiva en lugar de proactiva.
Otra cuestin que dificulta el funcionamiento normal de los rganos colegiados es la baja proporcin de docentes concursados por unidad acadmica. Dado que slo los docentes designados por concurso intervienen en los rganos colegiados de gobierno, ello deja sin representatividad a aproximadamente la mitad del cuerpo acadmico. En las evaluaciones externas se observ que en varias unidades acadmicas la proporcin de docentes concursados no superaba el 40-50 por ciento. Por otra parte, el consejo direc-
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tivo suele tener la facultad de prorrogar el mandato de aquellos docentes designados por concurso, si no se substancia el mismo en tiempo y forma.
La gestin acadmica
Las decisiones clave en materia de gestin acadmica descansan, por un lado, en los rganos colegiados superiores (el consejo superior) y directivos (de cada unidad acadmica); y, por el otro, en el cuerpo docente, particularmente en aquellas universidades organizadas por el sistema de ctedras, que son la mayora. Los consejos superiores son los que deciden respecto a los siguientes temas: Rgimen de alumnos (admisin, promocin y evaluacin). Rgimen de docentes (reglamentos, convocatoria de concursos, designacin de regulares y destitucin de profesores). Planes de estudio. Como ya lo sealamos precedentemente, existen otros actores que tambin ejercen influencias sobre tales decisiones: la comunidad acadmica, las organizaciones profesionales, los sindicatos docentes y la capacidad de voice de los sectores medios. Por su parte, los consejos directivos proponen a los consejos superiores los planes de carreras, fijan el calendario acadmico y aprueban los programas de estudio. La confeccin de estos ltimos y los procesos pedaggicos y de evaluacin empleados suelen quedar en manos de los propios docentes. En el caso particular de los estudios de posgrado, los mismos tienen mayor flexibilidad en su gestin acadmica. Si bien se deben regir por los reglamentos propios de cada universidad y las carreras deben ser aprobadas por los rganos colegiados, el grado de autoridad de los directores del posgrado y los comits acadmicos es considerablemente mayor. Particularmente ello se observa en los mecanismos empleados para la designacin de los docentes, los cambios en los programas de estudio, los mecanismos de evaluacin, promocin y seguimiento de los estudiantes (Garca de Fanelli, 2000c). Entonces, en el plano de la gestin acadmica existe tambin una fuerte atomizacin del proceso decisorio, vinculado con factores tecnolgicos (el saber experto en el campo disciplinario) e institucionales (el sistema de ctedra, la gestin colegiada, influencias externas). Dicha atomizacin se profundiza en la medida en que fallan los canales de comunicacin en el plano horizontal (entre unidades acadmicas y campos disciplinarios) y vertical (entre los niveles de enseanza de pregrado, grado y posgrado).
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Los resultados de la evaluacin externa muestran adems una ausencia en la gestin acadmica: la gestin dirigida al alumno. As se observa que las universidades no suelen contar con procedimientos sistemticos para captar el grado de satisfaccin de los alumnos por el servicio pblico que reciben por ejemplo, a travs de la aplicacin de encuestas o de mecanismos de seguimiento de los graduados, para observar en qu medida los conocimientos impartidos por la organizacin han sido de provecho en el campo acadmico y laboral.
La gestin econmico-presupuestaria
En la dcada del noventa la autarqua econmico-financiera de las universidades nacionales adquiri nuevo alcance por la asignacin presupuestaria a cada universidad segn un monto, la descentralizacin salarial y el manejo de los recursos propios a travs de fundaciones. Desde un punto de vista legal, los presupuestos son formulados por los consejos superiores y ellos son tambin los que aprueban las polticas de remuneracin docente y no docente segn los resultados de los convenios colectivos celebrados entre los gremios docentes y las universidades, estas ltimas en calidad de empleadores. Como ya sealamos, la fijacin descentralizada de una escala salarial slo ha operado en algunas universidades nacionales nuevas del conurbano y en el nivel del posgrado, donde cada universidad, unidad acadmica e incluso cada programa, determina autnomamente el monto otorgado en calidad de honorario. Con relacin a la elaboracin del presupuesto y su utilizacin como herramienta de gestin econmico-financiera, hubo avances importantes en los ltimos aos. De acuerdo con informacin de la Direccin de Asignacin Presupuestaria del Ministerio de Educacin, la mayora de las universidades nacionales, con la excepcin de la Universidad de Buenos Aires que lo hace segn dependencias, confecciona sus presupuestos por programas. A pesar de ello, las evaluaciones externas muestran que la contabilizacin de la ejecucin impide que se pueda realizar un anlisis de los resultados alcanzados en ellos. En particular, la informacin presupuestaria y sobre ejecucin del gasto no est preparada para servir como instrumento en la toma de decisiones. No se cuenta con datos que permitan identificar la funcin de produccin o su dual, la funcin de costo por actividades. Cabe al respecto citar las observaciones realizadas en el ao 1998 a la Universidad Nacional de Tucumn en la evaluacin externa:
Las incoherencias e incongruencias se ponen de relieve, por ejemplo, en el proceso de formulacin del presupuesto, que si bien se confecciona por programas, mantiene firme un modelo de
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requerimiento presupuestario que no brinda la necesaria informacin y transparencia para la asignacin de gastos y percepcin de recursos. La discordancia entre la formulacin por programas y la forma de ejecucin, hace que no se puedan realizar anlisis de desempeo ni evaluacin de resultados. De esta manera, el presupuesto no se presenta como la articulacin de demandas tendientes a la satisfaccin de objetivos, sino como un trmite burocrtico para la liberacin de fondos. La consecuente ausencia de un debate sobre las metas, logros y desvos impide su administracin racional y dificulta un proceso de autoevaluacin y gestin colectiva que optimice recursos (CONEAU, 1998).
Otro aspecto que surge de las evaluaciones externas, es la dificultad que tienen los mecanismos de auditora interna para operar en funcin de su cometido. Cabe en tal sentido aclarar que si bien las universidades gozan de una amplia autarqua econmico-financiera, estn sujetas a los mismos mecanismos de control interno y externo que el resto del Sector Pblico Nacional. Tal como lo sealan Atchabahian y Massier (1985: 356):
...la autarqua es un concepto de alcances relativos y no absolutos; es facultad para administrarse a s mismo, pero sin perjuicio de reconocer la superintendencia, la vigilancia y la tutela de los poderes y rganos centrales del Estado.
Como parte, entonces, del Sector Pblico Nacional, las universidades nacionales estn bajo el sistema de control que especifica el Artculo 3 de la ley 24.156, integrado por estructuras de control interno (la Sindicatura General de la Nacin SIGEN, en el mbito del Poder Ejecutivo y las unidades de auditora interna en cada universidad nacional, las cuales dependen de la autoridad superior de la misma23 ) y externo (la Auditora General de la Nacin AGN, en el mbito del Poder Legislativo). En la prctica del control interno se observan, empero, problemas en su eficacia. En un artculo dedicado a realizar un balance de este sistema de control, Bielsa (2001) realiza algunas objeciones al actual sistema que pue23 La autoridad superior de cada universidad es responsable del mantenimiento y de un adecuado sistema de control interno que incluye: a) los instrumentos de control previo y posterior incorporados al plan de cada organizacin y a los reglamentos y manuales de procedimiento y b) la auditora interna. Esta ltima es un examen posterior de las actividades financieras y administrativas de la entidad, realizada por los auditores de dicha auditora interna. Se supone que las funciones y actividades de tales auditores deben mantenerse desligadas de las operaciones sujetas a examen.
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den ser extensibles a su funcionamiento en el campo del sistema universitario. Los problemas sealados son: 1) La ausencia de un marco legal para imponer sanciones. La obligacin jurdica de conducirse de determinada manera se debilita cuando la norma jurdica no establece un acto coactivo que sancione la conducta contraria. 2) La dependencia de la auditora interna de la autoridad superior de cada organismo. La auditora desarrolla un espritu de cuerpo y es reacia a oficializar las observaciones y recomendaciones que la comprometan de manera sustancial. Se supone que la dependencia directa de la autoridad superior y la desvinculacin con las operaciones tienden a asegurar la independencia de criterio del auditor interno. Sin embargo, la falta de estabilidad en el cargo conspira contra ella. Entrevistas mantenidas con autoridades del Ministerio de Educacin permitieron corroborar tambin este problema sealado por Bielsa (2001) en el funcionamiento de algunas auditoras internas de las universidades nacionales. 3) El marco normativo vigente no otorga a la SIGEN mecanismos suficientes de coercin para que los organismos proporcionen informacin completa y oportuna, ni para impulsar el cumplimiento de las recomendaciones. Este tema es relevante a la hora de disear mecanismos de asignacin de fondos a las universidades nacionales, sean ellos frmulas, contratos-programa o contratos de asignacin especfica competitivos, pues para alcanzar los objetivos propuestos en estos instrumentos se requiere informacin vlida, confiable y oportuna, entre otros aspectos, para la confeccin de indicadores de performance. 4) La dificultad para el control segn criterios de economa, eficiencia y efectividad. Al respecto afirma Bielsa (2001) que: ... existe un desafo que no puede resolverse en el mbito del sistema de control interno, y es la consistencia entre los principios que orientan a ste (economa, eficacia y eficiencia) y los que orientan a la gestin que se debe controlar: estos principios estn orientados a los resultados, mientras que an en la cultura administrativa imperante en el mbito nacional se gestiona por normas, por medios, antes que por fines. Este problema tambin se constata en la cultura administrativa de las universidades nacionales. Las tareas de control interno y externo se tornan aun ms complejas en el mbito de las universidades nacionales; en primer lugar, por el celo con el cual defienden estas instituciones su autonoma y, en segundo trmino, por la falta de informacin confiable y oportuna sobre el funcionamiento del sector. Con relacin a este ltimo aspecto, el Ministerio de Educacin dise un programa especial de mejoramiento de la informacin universitaria
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(SIU), uno de cuyos componentes es el SIPEFCO (Sistema de Administracin Presupuestaria Financiera y Contable), el cual progresivamente es utilizado por el sistema universitario nacional. Ello podr facilitar la construccin de indicadores para mejorar el planeamiento, la ejecucin y el control de la gestin pblica en las universidades nacionales.
Las polticas pblicas y la estructura de governance

Tras el anlisis del marco institucional y del proceso de toma de decisin en las universidades nacionales, es claro que el margen de incidencia del gobierno a travs de las polticas pblicas de financiamiento es acotado. Desde el punto de vista de las reglas externas del funcionamiento del sector, las universidades nacionales gozan de amplia autonoma institucional y autarqua financiera. Dicha autonoma se ampli formalmente por el otorgamiento de los fondos pblicos como una suma global, la capacidad de definir la escala salarial y el manejo de sus recursos propios. Desde un punto de vista formal, entonces, las universidades gozan de mayor autonoma de gestin y, en tal sentido, podran responder a los estmulos generados por el gobierno realizando transformaciones para mejorar su eficiencia interna, la equidad interinstitucional y la equidad. Sin embargo, si bien las universidades tienen autonoma, en la prctica la misma no se ejerce plenamente debido a distintas restricciones que condicionan su proceso decisorio. En primer lugar, su visin y misin institucional suele ser muy difusa. A pesar de la heterogeneidad del sector, frente a la definicin de las polticas, las universidades asumen estrategias mimticas que las llevan a identificarse con el patrn comn tradicionalmente asociado con el concepto de universidad, esto es, la organizacin que ensea, investiga y se vincula con el medio. Esto es fruto de la natural competencia interinstitucional que tiene lugar en el campo organizacional de las universidades (Di Maggio y Powell, 1991). La poltica pblica, al tratarlas tambin como un sector homogneo, contribuye indirectamente a reforzar este carcter. En segundo trmino, el proceso decisorio se halla altamente atomizado, lo cual deja indeterminadas las seales enviadas desde la poltica. Esta atomizacin responde tanto a factores internos como externos. Internamente resulta muy difcil, dentro de los espacios de negociacin de distintos intereses acadmicos y corporativos que conforman los rganos colegiados de gobierno, tomar decisiones de cambio institucional que modifiquen partes importantes de la estructura universitaria y que, por tanto, afecten directa o indirectamente estos mismos intereses. Adems, no existen canales de comunicacin adecuados entre los rganos de gobierno y la base operativa de la organizacin, esto es, el cuerpo acadmico y los alumnos. Los rganos
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de gobierno carecen de instrumentos para incentivar el cambio en la base de la organizacin y tampoco suelen tener claros incentivos para hacerlo. Externamente, el proceso decisorio de las universidades pblicas se ve tambin afectado por presiones de distinto tipo: los sectores medios, que buscan acceder sin restricciones a la educacin superior; los partidos polticos, que contribuyen con la partidizacin de la poltica universitaria, influenciando la bsqueda de metas acadmicas con otras de carcter poltico; las corporaciones profesionales, que aspiran a ver protegidos sus intereses en el ejercicio profesional; las comunidades acadmicas, preocupadas por el desarrollo del conocimiento en su campo disciplinario particular, sin identificarse claramente con los intereses colectivos de la organizacin. Al sumar, por tanto, distintos actores que intervienen directa o indirectamente en la toma de decisin de los asuntos universitarios, es claro por qu resulta tan difcil el cambio ordenado dentro de estas organizaciones. Ello no significa, empero, que nunca cambien. Lo hacen, pero normalmente sin alterar el ncleo duro de su estructura de governance, asumiendo comportamientos adaptativos a travs de la creacin de estructuras perifricas dentro de la organizacin. Ejemplos de estas creaciones en las ltimas dos dcadas han sido las oficinas de posgrado, las de transferencia tecnolgica y vinculacin con el sector productivo, las de educacin a distancia, etc. El desafo de la poltica de asignacin de fondos es lidiar, entonces, con todos estos problemas y aquellos propios de la gnesis del sistema de educacin superior que detallamos en el captulo anterior.
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CAPTULO 7 ASIGNACIN
POR MEDIO DE FRMULAS
Las reformas al marco institucional llevadas a cabo en los noventa buscaron, como vimos, reemplazar el modelo centralizado pblico por el descentralizado. El movimiento hacia una mayor descentralizacin implic que el Estado pasara de asignar los crditos presupuestarios a las universidades por inciso de gasto, a asignarlos a travs de un monto global por universidad. Para asegurar la coherencia de este mecanismo de asignacin, no obstante, se requera del diseo e implementacin de un sistema complementario de indicadores que actuaran como seales de orientacin para que cada universidad se comportara de acuerdo con la direccin del cambio deseado por las autoridades. Obviamente, una condicin sine qua non para el xito de cualquier sistema de seales de este tipo es que el mismo enfrente con eficacia el problema de agencia en el marco de las restricciones que impone el entramado institucional. En particular, el sistema debe estar en condiciones de estructurar un esquema de incentivos capaz de alinear los objetivos del gobierno y de las universidades, de forma tal de promover la eficiencia en el uso de los recursos sin violar el principio de equidad interinstitucional. Cuando el problema se observa desde esta perspectiva, queda claro que una cuestin crtica para evaluar la pertinencia de estas polticas es en qu medida los instrumentos basados en recompensas monetarias tienen potencia suficiente como para inducir procesos de transformacin en las universidades y, asimismo, qu condiciones deben presentarse para potenciar su efectividad en cuanto a alcanzar los propsitos buscados. La evidencia disponible sobre la evolucin de la universidad argentina y el proceso de reformas encarados en la ltima dcada nos brindan la oportunidad de analizar de modo experimental el diseo de este tipo de polticas y su interaccin con la organizacin y la funcin de produccin de las universidades nacionales, cuyos rasgos particulares hemos ya examinado.
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En este y en el prximo captulo trataremos, justamente, de sacar provecho analtico de esa oportunidad. Especficamente, analizaremos los tres programas ms importantes de esta poltica: la asignacin va formulas (PROFIDE Programa de Financiamiento de la Enseanza y el modelo de asignacin del ao 2002), el FOMEC (Fondo de Mejoramiento de la Calidad) y el Fondo de Incentivo a los Docentes-Investigadores. Los mecanismos va frmulas se analizan en este captulo y los dos restantes en el siguiente. La mayor parte de estos programas formaron parte sustantiva del PRES que, para disearlos, se bas en un diagnstico bastante abarcador. Por ello, antes de entrar de lleno en la evaluacin de los tres programas, dedicamos un breve punto a presentar el diagnstico realizado por el PRES as como a brindar informacin contextual sobre las polticas de asignacin de fondos a las universidades nacionales incorporadas en este perodo. De este modo, esperamos brindar una visin del marco general dentro del cual se inscriben las tres polticas de asignacin que analizamos en detalle.
La reforma y la asignacin de fondos

El diagnstico del PRES
El conjunto de polticas formuladas desde la SPU encontr su justificacin en un diagnstico previo que sus autoridades y expertos tcnicos realizaron sobre el funcionamiento general del sistema y de sus instituciones. En el cuadro 7.1 se presenta una versin sinttica de este diagnstico1 y de las propuestas de poltica elaboradas al respecto. Se distinguen dos dimensiones que seran objeto de cambio: el sistema de educacin superior en su conjunto y las organizaciones universitarias, especialmente las de rgimen oficial. Como es posible apreciar en el diagnstico realizado en el plano del sistema en su conjunto, el problema ocasionado por la presin de la demanda y la disponibilidad de recursos se solucionara en la visin del PRES mediante la creacin de nuevas universidades y otros tipos de instituciones de educacin superior no universitarias, tales como los institutos tecnolgicos y los colegios universitarios. En la prctica, la mayora de las nuevas universida1 El diagnstico surge fundamentalmente de los siguientes documentos: Ministerio de Cultura y Educacin (1995b), Del Bello (1994), Ministerio de Cultura y Educacin (1996), Ley de Educacin Superior N 24.521 y declaraciones varias en los medios de comunicacin masiva del ex Ministro de Cultura y Educacin Jorge Rodrguez (1992-1996) y del ex Secretario de Polticas Universitarias Juan Carlos del Bello (1993-1995).
CAPTULO 7 - ASIGNACIN POR MEDIO DE FRMULAS |
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des nacionales adoptaron como estrategia controlar el crecimiento a travs de procesos de seleccin, con lo cual no llegaron a contribuir de modo significativo a desconcentrar la matrcula de las universidades de mayor tamao. Por otra parte, ni esta estrategia de crear nuevas universidades ni la creacin de colegios universitarios constituyen mecanismos viables para desconcentrar la matrcula de las universidades tradicionales, si stas no incorporan mecanismos ms estrictos de admisin. Cuadro 7.1. - Argentina. Principales diagnsticos y propuestas de polticas para el sistema de educacin superior argentino: Proyecto de Reforma de la Educacin Superior (PRES)
DIMENSIN DIAGNSTICO Sistema Conformacin Ausencia de un marco legal La LES extiende su alcance a todas las insdel sistema comn para el sector universi- tituciones de educacin superior y crea tario y el terciario tanto de organismos de consenso y coordinacin rgimen oficial como privado. de polticas. Oferta Expansin indiscriminada de la matrcula de las universidades pblicas, concentrada en un grupo reducido de instituciones. Carreras excesivamente largas y concentracin en programas tradicionales. Se busca diversificar la oferta promoviendo la creacin de nuevas universidades, institutos tecnolgicos y colegios universitarios. Se fomenta el acortamiento de las carreras y la diversificacin de la oferta de programas. POLTICA
Organizacin Universitaria Evaluacin y acreditacin Abuso de la autonoma Se crea la CONEAU con la tarea de acreuniversitaria, necesidad de ditacin y evaluacin de universidades y accountability y falta de trans- programas. parencia en la oferta. Mecanismo inercial y negociado para distribuir el presupuesto pblico. Falta de diversificacin de las fuentes de financiamiento. Efectos inequitativos del gasto pblico. Bajo nmero de graduados y prolongacin excesiva de los estudios. Sistema de ctedra que crea rigidez. Se estudia la introduccin de frmulas y contratos competitivos para asignar los fondos entre las universidades pblicas. La LES levanta la prohibicin de cobrar aranceles. Se promueve la combinacin de aranceles y becas para contrarrestar la inequidad. Se impulsa el acortamiento de las carre ras, la introduccin de indicadores de resultado en la distribucin de los fondos pblicos que premien la eficiencia y la departamentalizacin.
Contina
Gestin de los recursos financieros
Gestin acadmica
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Gobierno
Escaso peso del plantel de profesores en los rganos de gobierno de las universidades pblicas Falta de requisitos para la seleccin de representantes estudiantiles y graduados.
La LES fija que la representacin docente sea superior al 50%. Requisitos para la representacin de alumnos y graduados. Participacin del personal administrativo. Se prev la constitucin de un consejo social. Fomento del establecimiento de procesos de admisin de alumnos ms restrictivos y con determinacin de vacantes. La LES dispone que los alumnos deban aprobar dos materias por ao para mantener la condicin de regular. Fomento del crecimiento de las dedicaciones exclusivas va poltica de incentivos. Programa de Reestructuracin Laboral. Fomento de la capacitacin de docentes en posgrados (CAP-FOMEC). Descentralizacin de la poltica salarial.
Gestin de El ingreso irrestricto deteriora los asuntos la calidad y promueve la deserestudiantiles cin y el uso ineficiente de los recursos. Existen criterios poco exigentes para ser considerado alumno regular. Gestin de recursos humanos Profesor con dedicacin simple, sin actividad de investigacin y con multiempleo. Falta de formacin en posgrados. Ausencia de incentivos por existencia de homologacin salarial.
Fuente: Elaboracin propia.
Por su parte, para promover la transformacin de las organizaciones universitarias se disearon distintos instrumentos. En primer lugar, se realizaron los cambios que ya hemos mencionado en el marco regulatorio por la va de la sancin de la Ley de Educacin Superior (LES) en el ao 1995. Como vimos en el captulo anterior, la LES modific parcialmente los derechos de propiedad delegados de jure a las universidades, transformando el marco institucional a partir del cual opera la gestin universitaria, tanto pblica como privada. En segundo lugar, y como subproducto de la LES, se comenzaron a instrumentar procedimientos de acreditacin de carreras de grado y posgrado y de evaluacin externa de las instituciones universitarias, para lo cual se cre la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU). Finalmente, se trat de operar mediante el diseo de instrumentos de asignacin econmica, buscando promover incentivos para el cambio en la organizacin universitaria.
Nuevos mecanismos de asignacin de fondos
Si bien el grueso del presupuesto pblico destinado al sector de universidades nacionales fue asignado bajo el mecanismo inercial y negociado, una proporcin creciente de los presupuestos desde 1993 hasta la actualidad se
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distribuyeron de acuerdo con nuevos mecanismos de financiamiento. Como se aprecia en el cuadro 7.2, dicha proporcin disminuye desde 1999, tras agudizarse la situacin recesiva de la economa. Esto es as pues, en la medida en que no existieron recursos financieros incrementales, se torn cada vez ms difcil asignar fondos por medio de programas especiales, dado que ello implicaba restarle recursos a los presupuestos histricos de las universidades. Aun en este caso, continuaron aplicndose instrumentos de asignacin especiales, sealando la voluntad poltica de que ello deba seguir en pie, destinndole al menos una pequea proporcin del presupuesto total. Cuadro 7.2. - Argentina. Distribucin del presupuesto universitario a travs de Programas Especiales y Reforma Laboral. Participacin sobre el total, 1993-2000.
AO 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 PARTICIPACIN 7% 8% 9% 6% 10 % 15 % 10 % 9% 7% 7%
SOBRE EL TOTAL
* Educacin y Cultura y Ciencia y Tcnica. Excluye Salud. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de las Leyes de Presupuesto y Planillas Anexas, 19932002.
El cuadro 7.3 muestra los distintos instrumentos de distribucin de fondos destinados al sector universitario nacional incorporados a lo largo de la dcada del noventa, el mecanismo de asignacin correspondiente, quines eran los receptores directos de estos fondos, los recursos comprometidos en cada caso y el tipo de actividad financiada.
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Cuadro 7.3. - Argentina. Instrumentos de asignacin de los fondos pblicos al sector universitario nacional, 1993-2002
DENOMINACIN DEL PROGRAMA AOS MECANISMO RECEPTORES MONTOS
ASIGNADOS
ACTIVIDAD
FINANCIADA
(EN Financiamiento 1997para el desarrollo 1998 de la enseanza universitaria Programa de asignacin de recursos 2002 Frmula Universidades Nacionales
MILLONES DE
$) 27 Enseanza
Frmula
Universidades Nacionales
23,8
Enseanza
Apoyo al desaDesde rrollo de univer- 1998 sidades nuevas Financiamiento de inversiones Incentivo a los docentesinvestigadores Fondo para el mejoramiento de la calidad Reforma y reestructuracin laboral 1998
Discrecional Universidades segn necesidades Nacionales particulares nuevas Semi-discrecional Universidades sobre necesidades Nacionales Docentes que investigan Universidades Nacionales Grupos Acadmicos Docentes de las Universidades Nacionales Alumnos
32,4
Varias
15 560
Infraestructura Enseanzainvestigacin Enseanzainvestigacin
Desde Plus salarial 1993 segn categora Contina 19952000 Competencia por proyectos en lneas especficas Segn convenciones colectivas Segn nivel socioeconmico y acadmico
175
Desde 1998
223
Enseanza
Programa nacio- 1996nal de becas 1999 universitarias
25
Enseanza
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de las Leyes de Presupuesto, Planillas Anexas, 19932002, Anuario 99-00 MECyT y Crovetto (1999).
En este cuadro es posible apreciar que la SPU utiliz principalmente instrumentos de financiamiento dirigidos directamente a la oferta, es decir, a las universidades nacionales o a agentes dentro de stas, como los docentes o grupos acadmicos nucleados en ctedras o facultades. La nica excep-
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cin al respecto es el Programa Nacional de Becas Universitarias, el cual ha tenido un alcance limitado por lo reducido de la poblacin atendida2. Con el propsito de ir modificando el procedimiento negociado e inercial, las autoridades de la SPU pusieron en marcha el PROFIDE, por el cual se distribuy una pequea proporcin del monto total de los presupuestos de 1997 y 1998, utilizando para ello una frmula que empleaba criterios objetivos para la asignacin de los gastos de enseanza. Esta experiencia era considerada por las autoridades como un ensayo para probar tcnicamente el instrumento y para lograr consensos polticos entre los principales actores involucrados. De alcanzarse estos objetivos, la meta era ir aumentando progresivamente la proporcin del monto global que se canalizara por esta va. El programa se suspendi al asumir en 1999 la nueva gestin, pero a fines del ao 2001 ya estaba en estudio una nueva formulacin del mismo bajo iguales objetivos, la cual se utiliz para distribuir otra pequea proporcin del presupuesto en el ao 2002. Debido a que se entenda que las nuevas universidades fundadas desde 1990 no se encuadraban adecuadamente en estos modelos objetivo, se decidi crear un instrumento diferente para allegarle nuevos fondos, atendiendo a sus requerimientos particulares: el Programa para el Apoyo a las Universidades Nuevas (PROUN). Asimismo, la atencin a las necesidades de infraestructura dio origen al Programa de Financiamiento de Inversiones (PROIN), aunque el mismo estuvo vigente slo un ao. El PROIN tuvo por objetivo asignar fondos para proyectos de obras de infraestructura y equipamiento, de acuerdo con un orden de prelacin que resultaba de las prioridades fijadas para los proyectos formulados por las propias universidades y de pautas objetivas de evaluacin para definir el ordenamiento de las instituciones peticionantes. Como tambin era parte de los objetivos de la modernizacin universitaria la mejora de la actividad docente de las universidades, se incorporaron instrumentos de poltica especialmente diseados para ello. Uno de stos fue el Programa de Incentivo para los Docentes-Investigadores por el cual se le otorg un plus salarial a aquellos docentes que, tras ser ubicados en una categora en funcin de su trayectoria acadmica y profesional, realizasen simultneamente actividades de investigacin. Este programa es uno de los pocos que continu hasta el presente.
Entre 1996 y 1999 se adjudicaron entre 1500 y 2500 becas por ao, lo cual cubra aproximadamente un 20 por ciento de las solicitudes presentadas (ver al respecto, Crovetto, 1999). La primera versin de la planilla Anexa del Presupuesto 2002 haba aumentado significativamente el monto destinado a este rubro; sin embargo, esta asignacin desapareci totalmente en la versin definitiva de la misma.
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Otro de los programas que indirectamente buscaba tambin impactar sobre la actividad de docencia-investigacin, fue el Fondo para el Mejoramiento de la Calidad (FOMEC) allegando recursos a las universidades para la mejora de la enseanza de grado. Para acceder a estos fondos, las universidades presentaron proyectos dentro de lneas prioritarias de financiamiento y, tras su examen por parte de distintas instancias de evaluacin, los mismos eran ejecutados con financiamiento internacional y nacional. En su origen, se proyectaba la continuidad de este programa con fondos nacionales. Sin embargo, esto no se ha dado ya que la gestin que asumi en 1999 suspendi su funcionamiento en el ao 2000, continuando slo la administracin de las partidas ya asignadas en las convocatorias previas. Otra pieza clave de este proceso de modernizacin fue la mejora de la estructura salarial del cuerpo acadmico y de los no docentes. Sobre la base de un diagnstico negativo de la misma3, se dise el Programa de Reforma y Reestructuracin Laboral cuyo fin era mejorar esta estructura a partir de un sistema de negociacin centralizada realizada mediante Convenciones Colectivas a cargo de las Comisiones Negociadoras de los Niveles Generales del Personal Docente y No docente; mecanismo que tambin tuvo continuidad bajo la nueva gestin que se inici en 1999. Este Programa constitua un complemento importante de la poltica de descentralizacin salarial que, como vimos, comienza a partir de la ley 24.447 de Presupuesto General de la Administracin Nacional para el ejercicio de 1995. En el Artculo 19 de dicha ley se determina que:
Las universidades nacionales fijarn su rgimen salarial y de administracin de personal a cuyo efecto asumirn la representacin que corresponde al sector empleador en el desarrollo de las negociaciones colectivas dispuestas por las leyes 23.929 y 24.185. El Poder Ejecutivo nacional reglamentar el procedimiento de negociacin colectiva del sector en acuerdo con el Consejo Interuniversitario Nacional. En el nivel general las universidades nacionales debern unificar su representacin mediante la celebracin de un acuerdo que establezca los alcances de la misma. La negociacin laboral en el mbito de cada universidad deber asegurar que no menos del quince por ciento (15 %) del crdito presupuestario total de la misma sea destinado a otros gastos distintos al gasto en personal 4.
3 4 Ver Doberti (1998) y Torres y Sozio (1998). La ley de educacin superior 24.521, en su artculo 59 b reconoce tambin esta competencia para el sector de universidades nacionales.
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Ya hemos sealado que esta poltica de descentralizacin salarial no ha tenido impactos de importancia ms all de sus efectos sobre la poltica salarial de las universidades nuevas. ste es un ejemplo de cmo la cantidad de recursos destinados a la poltica y, por sobre todo, la estabilidad de los montos comprometidos, resultan elementos importantes para garantizar el xito final de stas. Tambin en este caso es posible apreciar la dificultad de producir cambios en la estructura de remuneraciones, por las grandes distorsiones existentes, y por los distintos actores que inciden sobre la distribucin final de los recursos dentro de cada universidad.
Asignacin sobre la base de frmulas

Como es posible apreciar a partir de la experiencia internacional, la asignacin de los fondos pblicos entre las universidades utilizando una frmula, contempla bsicamente cuatro aspectos: 1) La distribucin presupuestaria a travs de una suma global para cada universidad. 2) El clculo del costo por alumno, para diferentes niveles (pregrado, grado, posgrado) y para las diversas carreras. 3) La definicin de lo que se entiende por alumno financiable. 4) Indicadores que promuevan la eficiencia interna. Para garantizar la equidad interinstitucional se contempla que todas las instituciones reciban iguales montos para iguales tipos de provisin del servicio. Estos tipos de provisin se suelen caracterizar casi exclusivamente por dos variables: el nivel de los estudios (tcnico o profesorado, licenciatura o ttulo profesional, posgrado) y el grado de complejidad segn disciplina. En otras palabras, el monto a recibir por alumno de grado en la carrera de medicina ser el mismo en la Universidad de Buenos Aires, en Crdoba o en el Litoral. Se supone, por tanto, la homogeneidad de los insumos, los procesos y los productos de las distintas casas de estudio, despus de controlar por nivel de estudio y carrera. El concepto de alumno financiable apunta tanto a consideraciones de equidad como de eficiencia. En el primer sentido, se estima la intensidad del uso de los recursos humanos y fsicos en cada institucin; si en una universidad los alumnos cursan en promedio dos materias al ao y en otras cuatro, en la asignacin del monto por universidad se contempla dicha diferencia. Asimismo, en la medida en que existan costos fijos de importancia en la provisin del servicio (tanto en trminos de profesores por alumno como en
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aulas e instalaciones), las universidades pueden ser estimuladas para que aprovechen mejor sus economas de escala. Finalmente, algunas frmulas incluyen no slo indicadores de insumo y proceso (reflejados en el clculo del costo por alumno antes sealado) sino tambin indicadores de producto e impacto, para estimular a las instituciones a que se ubiquen sobre la frontera de produccin. Para ello se incluyen indicadores de productividad, como cantidad de graduados por inscriptos o cantidad de materias aprobadas por alumno por ao, o de impacto, como cantidad de graduados que se insertan en el mercado de trabajo transcurrido un cierto perodo, el nivel de remuneracin promedio que obtienen, nmero de graduados que continan estudiando en el nivel de posgrado o que obtienen becas de investigacin. A continuacin se analizarn las dos experiencias que ha tenido la Argentina en el diseo de modelos objetivos de distribucin: el PROFIDE y las pautas diseadas por las autoridades del MECyT en el ao 2002. Previamente a la evaluacin de la capacidad de estos instrumentos de asignacin como promotores de cambios en el sector universitario, es necesario describirlo en detalle en trminos de sus objetivos y mecanismos de asignacin.
El PROFIDE Objetivos
Tomando como referencia la experiencia de otros pases industrializados y en desarrollo, la SPU comienza a estudiar a mediados de los aos noventa, la incorporacin de una frmula para asignar una proporcin del presupuesto universitario por este medio. Ello dio por resultado el PROFIDE. El modelo de distribucin utilizado por este programa5, denominado modelo de costos estndar, constituy la primera respuesta estructurada del gobierno nacional frente a lo dispuesto por la LES. En efecto, en su Artculo 58 se seala:
Corresponde al Estado nacional asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales, que garantice su normal funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines. Para la distribucin de ese aporte entre
5 Esta frmula fue presentada por sus autores en un seminario internacional que tuvo lugar en Buenos Aires y publicada posteriormente en un libro que recoge todas las ponencias discutidas en el mismo (ver al respecto, Delfino y Gertel, 1996). No existen documentos oficiales que den cuenta claramente de la frmula aplicada en 1998 (ver al respecto, Gaggero, Iparraguirre y Torres 1996; y Gaggero, 1996).
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las mismas se tendrn especialmente en cuenta indicadores de eficiencia y equidad. En ningn caso podr disminuirse el aporte del Tesoro Nacional como contrapartida de la generacin de los recursos complementarios por parte de las instituciones universitarias nacionales.
Como se expresa claramente en el texto, los principales objetivos son alcanzar la equidad y la eficiencia institucional en el marco de la asignacin de los fondos correspondientes al Tesoro Nacional. Este artculo, sin embargo, no condiciona a que el instrumento elegido sea efectivamente una frmula, ya que slo se afirma que en la distribucin se tendrn especialmente en cuenta indicadores de eficiencia y calidad. Es por tanto tambin coherente con la interpretacin de la ley, la inclusin de otros instrumentos como el performance budgeting utilizado en varios estados de los Estados Unidos. En este caso, los indicadores son empleados en forma conjunta con otras dimensiones del contexto institucional para negociar y definir el monto del presupuesto a asignar a cada universidad, sin verse as sujetos a la rigidez que supone la presencia de una frmula predeterminada. ste parece ser el espritu del modelo propuesto por el MECyT en el ao 2002.
Mecanismo de asignacin: el modelo de costos estndar
Como antes sealamos, el presupuesto pblico destinado a las universidades nacionales se asigna desde 1992 como un monto global, discriminando entre tres grandes partidas: educacin y cultura (funcin enseanza), salud (funcin enseanza y extensin a la comunidad) y ciencia y tcnica (funcin investigacin). La frmula diseada en 1997 fue utilizada para distribuir las dos primeras partidas bajo el entendimiento de que ambas se corresponden con la actividad de enseanza6. Para determinar si las instituciones estaban sub o sobre financiadas se deba poder calcular los costos estndar o normativos a fin de compararlos
6 Al incorporar la realizacin de acuerdos previos a la transferencia de los fondos, la frmula introducida en la Argentina asumi tambin rasgos propios de los contratos-programa, conminando a las instituciones a proceder segn lo declarado en dicho acuerdo. Se podan presentar proyectos de mejoramiento de la formacin de los egresados, mejoramiento de la calidad, dedicacin o rendimiento de las plantas acadmicas, mejoramiento o ampliacin de la infraestructura fsica, reformas de planes o programas de estudios, reforma de la organizacin y de los sistemas de gestin, mejoramiento del nivel de posgrado, reduccin de la desercin e incremento de la eficiencia terminal, promocin de mecanismos eficaces de comunicacin y colaboracin intra e interinstitucional y articulacin con la enseanza media, y otros. Como vemos, la lista es sumamente amplia y deja abierta la posibilidad de propuestas definidas por cada institucin.
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luego con los costos observados. Para ello se comienza por dividir los costos de la actividad de enseanza en tres grupos: Costos corrientes en personal. Costos corrientes de funcionamiento. Costos de capital. Debido a la falta de informacin sobre los costos de capital, la frmula se limit a la determinacin de las otras dos dimensiones de los costos de enseanza. Como a su vez no se dispona de informacin sobre costos por carrera y nivel de estudio (pregrado, grado y posgrado), se opt por elaborar indicadores que permitieran aproximarse a un clculo de los mismos7. Para ello se construyeron mdulos integrados cada uno por un profesor equivalente a tiempo completo al frente de un grupo de alumnos8. Se defina tambin la cantidad de auxiliares docentes y de personal no docente necesarios por cada profesor titular. Bajo el supuesto de la existencia de economas de escala en instituciones de distinto tamao se dividi al sistema universitario en quintiles9. Esta decisin metodolgica puede resultar problemtica a la luz del anlisis que realizamos en el Captulo 5 al agrupar las universidades segn los inscriptos y los reinscriptos. Difcilmente la funcin de produccin de la UBA, teniendo en cuenta su tamao expresado tanto en trminos del stock de alumnos como del flujo de inscriptos, permite asimilarla a la situacin de las otras cinco universidades incluidas tambin en el primer quintil (Crdoba, La Plata, Tecnolgica, Rosario y Nordeste). Cabe tambin reconocer la gran heterogeneidad de este grupo en trminos organizacionales al incluir en el mismo, por un lado, a universidades comprensivas (que abarcan las diferentes disciplinas), mayormente ubicadas en un nico espacio territorial10 y, por el otro, a la Universidad Tecnolgica especializada en un campo disciplinario y con sedes distribuidas en gran parte del pas. Sobre la base, entonces, de esta divisin en quintiles, se propusieron las siguientes relaciones normativas:
7 8
La frmula no incluye los gastos de enseanza en el nivel de posgrado. Para el clculo de la variable docentes equivalentes a tiempo completo se utilizaron las ponderaciones de 1 para los docentes exclusivos, 0,5 para los docentes semiexclusivos y 0,25 para los de dedicacin simple. Esta divisin se realiz sobre la base del nmero de inscriptos en cada universidad en 1992.
10 Con excepcin de la creacin de sedes en alguna de ellas.
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A/P (Alumnos por profesor): se impuso un nivel mnimo para cada quintil: 1er 2 3er 4 5 1er 2 3er 4 5 quintil: 55 quintil: 35 quintil: 25 quintil: 20 quintil: 15 quintil: 1,5 quintil: 1,2 quintil: 1 quintil: 0,9 quintil: 0,8
Au/P (Auxiliares por profesor): se impuso un nivel mximo para cada quintil:
Nd/P (No docentes por profesor): se impuso un nivel mximo para cada quintil: 1er quintil: 2,3 2 Quintil: 1,4 y 1,6 3er Quintil: 1,3 4 Quintil: 1,2 5 Quintil: 1,0 Analizando el modelo de costos estndar en trminos de los mtodos alternativos utilizados para el clculo del financiamiento por medio de frmulas, ste se basa en una relacin ptima entre un factor base (la cantidad de alumnos) y el nmero de personal (profesores, auxiliares, no docentes) (Base Factor-Position with salary rates) (McKeown 1996). Para poder completar, entonces, el clculo del costo por alumno, era necesario definir claramente el concepto de alumno financiable. Ello implicaba construir un indicador para medir la intensidad del uso de los servicios de enseanza ofrecidos en cada institucin, tomando tambin en cuenta la diversidad de prcticas pedaggicas presentes en las distintas carreras y niveles. Para ello, en primer lugar, se consider como alumno activo al que haba aprobado al menos dos materias del ciclo lectivo previo y a los nuevos inscriptos11. En segundo lugar, se contempl la diversidad de costos segn carrera gracias al uso de los siguientes ponderadores calculados en el mbito del CIN:
11 Se define al alumno activo como la suma de los nuevos inscriptos (NI) y los reinscriptos (R) que haban aprobado dos materias el ao previo. Este ltimo criterio se corresponde con requisito de regularidad fijado por la LES en 1995.
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COEFICIENTE GRUPO I: 0,5 (Derecho y Ciencias Sociales, Ciencias Econmicas, Tcnicos en carreras afines). COEFICIENTE GRUPO II: 1,0 (Arquitectura, Ingeniera, Ciencias de la Salud, Humanidades, Tcnicos en General). COEFICIENTE GRUPO III: 1,5 (Ciencias Qumicas, Ciencias Exactas, Ciencias Biolgicas). COEFICIENTE GRUPO IV: 2,5 (Ciencias Agronmicas, Veterinarias y Forestales). Del cociente entre los alumnos activos en cada universidad corregidos por complejidad acadmica y de las relaciones de A/P, Aux/P y Nd/P de acuerdo con los lmites mximos y mnimos definidos por las relaciones normativas segn tamao, surgi la cantidad de mdulos necesarios para brindar el servicio de enseanza Una vez determinados los mdulos requeridos para brindar el servicio de enseanza de grado, se procedi a valorarlos en funcin de los siguientes precios: Profesores de tiempo completo equivalente (PT) = remuneracin anual de un profesor titular con dedicacin exclusiva y 15 aos de antigedad (Wpt). Auxiliares docentes de tiempo completo equivalente (AuxT) = remuneracin anual de un jefe de trabajos prcticos con dedicacin exclusiva y una antigedad de 10 aos(Wauxt). Personal no docente (ND): salario medio de este personal en el sistema universitario (Wnd). As, el costo estndar total en personal (CP) se expresa simblicamente a travs de la siguiente sumatoria: (1) CPi = PTi * Wpt + (AuxTi/PTi)*Wauxt. +( NDi/ PTi)*Wnd Siendo i: universidad nacional y PTi la cantidad de profesores de tiempo completo equivalente que le corresponde a la universidad i. El PTi se calcula en funcin de dos variables: 1. la cantidad de profesores de tiempo completo equivalente definida previamente segn el quintil de tamao de la institucin y, 2. la cantidad de alumnos activos corregidos por complejidad acadmica de la universidad. El valor de PTi determina cuntos profesores titulares necesitar la universidad para llevar adelante sus actividades de enseanza. AuxTi/PTi representan la cantidad de auxiliares que segn los parmetros normativos corresponde por profesor titular de equivalente a tiempo com-
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pleto a cada universidad de acuerdo con el tamao de cada universidad y, finalmente, NDi / PTi es la cantidad de no docentes que segn los parmetros normativos le corresponde por profesor titular de tiempo completo equivalente a cada universidad de acuerdo a su tamao Entonces, dividiendo (1) por el total de alumnos activos corregidos por complejidad acadmica en cada universidad, se arriba al costo estndar de los gastos en personal para la enseanza por alumno: (2) CEPAi = CPi Ai donde CEPAi representa el costo estndar por alumno, en trminos de gastos en personal para la enseanza, en cada universidad. Para completar el clculo del costo estndar por alumno para la enseanza se necesitaba calcular tambin los gastos de funcionamiento correspondientes a esta actividad. En dicho caso, el parmetro de comparacin no fue un valor estndar o normativo definido por las autoridades, sino el resultado de realizar una estimacin de los gastos corrientes de funcionamiento con el mtodo de mnimos cuadrados. Se estim as una funcin polinomial de tercer grado, definida de este modo pues se supuso la existencia de economas y deseconomas de escala. En este caso, entonces, en lugar de valores normativos se tuvieron en cuenta los valores medios del sector como parmetro de comparacin con los observados. Reproduciendo esta informacin para el ao 1994, efectivamente se observa en el grfico de dispersin un tipo de comportamiento como el supuesto. A medida que el tamao de la organizacin aumenta, el costo medio disminuye hasta alcanzar un nivel mnimo, para volver a crecer en el caso de la Universidad de Buenos Aires (ver grfico 7.1). Grfico 7.1 - Costo de funcionamiento de las Universidades Nacionales, 1994.
Costo por alumno en pesos 2500 2000 1500 1000 500 0 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 160000 Cantidad de alumnos Fuente: Elaboracin propia sobre la base datos de Delfino y Gertel (1995).
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La funcin estimada especficamente fue: (3) CFi =

0
Ai +
A2i +
A3 i
donde CFi representa los costos de funcionamiento de la universidad i y A, a los alumnos de dicha universidad, lo cual permite arribar a un costo estndar de funcionamiento por alumno igual a: (4) CEFAi = CFi Ai donde CEFAi es el costo estndar de funcionamiento por alumno de la universidad i. La funcin estimada mostr un buen ajuste (R2 ajustado de 0,986) y todos los coeficientes de las variables independientes resultaron significativos12. Con los parmetros obtenidos de la regresin y los alumnos correspondientes a cada universidad, se determin el costo estimado de funcionamiento. Sumando los costos estndar por alumno de los mdulos de enseanza (Ecuacin 2) y los costos estndar por alumno de los gastos de funcionamiento (Ecuacin 4), se arriba al costo estndar total por alumno por universidad (CEA). Es decir: (5) CEAi= CEPAi+ CEFAi Al multiplicar (5) por la cantidad de alumnos activos corregidos por complejidad acadmica, se arriba al total del costo en personal y en funcionamiento que normativamente le corresponde a cada universidad. Esto se expresa en la siguiente ecuacin: (6) CETi= CEAi* Ai Estos costos estndar por alumno por universidad se compararon con los costos observados en gastos de personal y gastos de funcionamiento. Los gastos en personal observados surgen de dividir el total de los gastos de personal13 por los alumnos activos ajustados por complejidad acadmica en
12 Ver los resultados de la regresin en el cuadro A.7.4, en el apndice de este captulo. 13 A este inciso 1 de gasto se le substrajeron los gastos en alumnos preuniversitarios y los salarios de las autoridades superiores. 13 A este inciso 1 de gasto se le substrajeron los gastos en alumnos preuniversitarios y los salarios de las autoridades superiores.
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cada universidad. As, por ejemplo, el costo estndar en personal por alumno para la UBA con datos del ao 1994 era 2.683 y el observado 2.31114. Por su parte, los costos en funcionamiento observados surgen de dividir, por universidad, la suma de las partidas en Bienes de consumo, Servicios no personales y Transferencias de las cuentas de ejecucin del presupuesto de 1994 y el total de remuneraciones de las autoridades superiores, por los alumnos corregidos por complejidad acadmica. La diferencia permita ver cules universidades tenan costos por alumno por encima del valor estndar y cules por debajo. De tomarse en cuenta esta diferencia, la distribucin favorecera a las que se encontraban, segn este resultado, desfinanciadas. Este procedimiento permita arribar a una distribucin terica que especificaba un primer escenario posible (escenario 1), el cual se supona aseguraba la equidad en la distribucin. Sin embargo, en tanto que el objetivo de aplicar la frmula no era slo garantizar una mayor transparencia y equidad sino tambin promover la elevacin de la eficiencia, el modelo incorpor relaciones normativas que definan ciertos resultados deseables en funcin de los objetivos de la poltica educativa. Los resultados buscados eran un incremento del 10 por ciento con relacin a la media del sistema en el nmero de materias cursadas por alumno (M/A) y un coeficiente egresado/inscripto (E/I) igual al coeficiente promedio del sistema para todas las universidades. Para aplicar estos indicadores de eficiencia se incorporaban ponderadores que modificaban la cantidad de alumnos financiables. En el caso del indicador de cantidad de materias por alumno, se fij un piso de 3,5 y si la universidad obtena un valor menor, se reduca el nmero de alumnos financiables (reinscriptos) en una proporcin igual a la que se verificaba entre el nmero de M/A rendidas en la universidad y el nivel establecido. Para la relacin E/I se fij un piso de 0,29 y si la universidad presentaba un valor menor, se reduca su nmero de alumnos financiables (inscriptos) en una proporcin igual a la que se verificaba entre la cantidad de egresados por inscriptos promedio de esa universidad y el nivel indicado. De este modo se arriba al escenario 2. Se construy un tercer escenario que podan optar las autoridades del MECyT. Para construir el escenario 3, se propona, adems, ciertos lmites al financiamiento de los nuevos inscriptos en las tres carreras que, de acuerdo con los autores, mostraban un exceso de matrcula (contador pblico, abogaca y medicina). As se incorpor a los criterios definidos en el escenario 2, un coeficiente de ajuste que restringa aun ms el nmero de alumnos financiables, limitando la cantidad de nuevos inscriptos a reconocer como alumnos financiables en las carreras de derecho, contador pblico y medici14 Ver cuadro 5, en Delfino y Gertel (1995).
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na. Se aceptaba una participacin relativa equivalente al 15, 25 y 30 por ciento, segn si la universidad ofreca slo una de estas carreras, dos de ellas o las tres, respectivamente. Este escenario 3 fue el que finalmente se puso en marcha en la distribucin incremental de fondos15.
Modelo de asignacin de recursos del ao 2002 Objetivos
El nuevo modelo elaborado por el MECyT y aplicado en el ao 2002 establece como objetivo:
Sustituir una distribucin histrica de los recursos en la que primaron criterios incrementalistas, no siempre relacionados con las metas, resultados y necesidades de las universidades, por una metodologa basada en pautas susceptibles de ser expuestas y discutidas en el marco de una poltica de educacin superior (Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, 2002: 1).
Como se expresa en este prrafo, el objetivo de este modelo es actuar fundamentalmente como gua de los procesos de negociacin del monto global destinado a cada universidad, teniendo presente tambin consideraciones de equidad y eficiencia.
Mecanismo de asignacin16
El Ministerio reconoce que un modelo como el propuesto debera conducir al clculo del presupuesto normativo total de cada universidad. Ello implicara el clculo de los gastos corrientes (sueldos del personal docente, administrativo, autoridades y otros gastos de operacin) y de los gastos de inversin. Sin embargo, debido a la complejidad de los clculos que tal tarea supona, la Secretara de Polticas Universitarias (SPU) decidi priorizar la determinacin del presupuesto normativo para la enseanza de grado, teniendo en cuenta el gasto en personal docente, el cual representa aproximadamente el 50 por ciento del presupuesto universitario total observado. Se sostiene que a partir del presupuesto normativo docente es posible inferir porcentualmente los dems componentes del presupuesto normativo total. Se deja
15 En los cuadros A.7.1, A.7.2 y A.7.3 en el apndice de este captulo, hemos detallado los montos y beneficiarios en cada uno de los aos. 16 En la descripcin del mecanismo empleado se ha seguido la versin del texto tcnico elaborado por el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa en mayo de 2002.
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de lado, por tanto, la estimacin de los costos de funcionamiento tal como se haba realizado en el modelo de costos estndar. Al igual que en el modelo de costos estndar, para realizar el clculo de los costos normativos para la enseanza se construyeron mdulos integrados por profesores y auxiliares y fueron expresados en trminos de los alumnos activos que era posible atender con dichos mdulos. La principal diferencia con el modelo del PROFIDE reside en el procedimiento para construir estos mdulos; mientras que en el modelo de costos estndar los mdulos normativos tienden a corresponderse con los valores medios dentro de cada quintil de tamao universitario, en el nuevo modelo se utilizaron para ello los resultados de una encuesta realizada a una muestra de universidades nacionales y de sus carreras17. En la misma se requiri informacin sobre la estructura de cada una de las carreras en trminos de su duracin total en horas y aos, y respecto de la distribucin de las asignaturas por cada ao de la carrera y por tipo. La clasificacin de las asignaturas en tipos obedece a distintas demandas pedaggicas18: cada uno de los tipos de asignatura (A, B, C y D) supone una relacin alumno-docente diferente, pues las asignaturas de tipo A requieren un mayor nmero de docentes por alumno y, en el extremo opuesto, las de tipo D, un menor nmero. En el cuadro 7.4 se brinda el ejemplo de las carreras de ciencias econmicas, donde se observa que una carrera tpica de ciencias econmicas tiene 27 materias, siendo la mayora de las asignaturas del tipo C.
17 La encuesta indag tanto sobre la estructura existente como respecto de la estructura ideal. En esta primera versin del modelo se aplic la informacin que surge de la estructura existente. Ver para mayor detalle, MECyT (2002). 18 La tipologa de asignaturas contempladas en el modelo es: Tipo A: asignaturas cuyas prcticas se desarrollan generalmente en mbitos externos a la unidad acadmica, y consisten en trabajos de campo, residencias, pasantas u otra modalidad similar que requiere una atencin personalizada del docente. Tipo B: asignaturas con prcticas de laboratorio con utilizacin de instrumental de uso individual en forma preponderante, o con prcticas realizadas en modalidad de taller. Tipo C: asignaturas que desarrollen prcticas basadas en la resolucin de modelos tericos (matemtica, fsica, etc.) o en anlisis de casos como simulacin de la realidad (administracin, legislacin, etc.) en las que se realizan presentaciones colectivas de los problemas a analizar y se manejan hiptesis de solucin vlidas para el conjunto de la clase. Tipo D: asignaturas eminentemente tericas que requieren trabajos individuales o grupales fuera del aula con apoyo docente para consultas.
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Cuadro 7.4 - Modelo de asignacin de recursos 2002. Matriz Disciplinar Estndar de la disciplina en las Ciencias Econmicas
TIPO AO 1ro. 2do. 3ro. 4to. 5to. Totales A B 1 1 2 1 5 C 2 3 3 3 2 13
DE
MATERIAS TOTALES 5 5 5 6 6 27 2 2 1 1 1 7
2 2
Fuente: MECyT (2002)
Una vez que se conoce la composicin de cada carrera en trminos de sus asignaturas especficas y la cantidad de alumnos que la cursan, se est en condiciones de determinar cuntos docentes va a demandar dicha carrera. Como las autoridades del MECyT no disponan de la informacin sobre cmo se distribuyen los alumnos entre cada una de las distintas asignaturas, se supuso la siguiente distribucin entre alumnos inscriptos y reinscriptos activos, es decir, con ms de dos materias aprobadas el ao previo19: Cuadro 7.5. Modelo de asignacin de recursos 2002. Distribucin de los inscriptos y reinscriptos por cada ao de la carrera
TIPO
DE CARRERA
1ER. AO 100% 5% -
2DO. AO 25% -
3ER. AO 35% 10% -
4TO. AO 20% 55% 10%
5TO. AO 15% 35% 90%
Nuevos inscriptos Reinscriptos carrera larga Reinscriptos carrera corta Reinscriptos carrera articulada Fuente: MECyT (2002)
A partir de este supuesto, se distribuy la cantidad de alumnos activos en cada carrera segn la matriz disciplinar estndar que le corresponda20;
19 La distribucin de los reinscriptos se basa en criterios intuitivos sugeridos por la opinin de algunos funcionarios de las universidades. Si suponemos que los alumnos inscriptos representan el 30 por ciento del total de la matrcula, en este cuadro se est suponiendo una tasa de egresado sobre inscriptos del orden del 35 por ciento (ver Gaggero, 1998). 20 Al considerarse, entonces, slo a los alumnos que han rendido ms de dos materias para estimar el gasto correspondiente, se est incorporando implcitamente un indicador de eficiencia.
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hecho esto se pudo determinar cuntos alumnos habra en cada tipo de asignatura de una determinada carrera. Por tanto, tambin result factible determinar cuntos docentes se requeran en funcin de dicha distribucin. As, segn las relaciones estndares de alumnos por docente que han sido definidas para cada tipo de asignatura y que surgen de los pasos anteriores, se calcul para cada una de stas, y por agregacin para cada carrera y para cada universidad, la cantidad de mdulos docentes requeridos21. El paso siguiente fue transformar los mdulos docentes calculados en cargos; en este sentido, el MECyT consider que la dedicacin simple era equivalente a un mdulo; la dedicacin semiexclusiva a 1,5 mdulos y la dedicacin exclusiva a 2 mdulos22. Con relacin al vector de precios utilizado para valorar estos mdulo, la SPU emple, al igual que en el modelo anterior, las escalas salariales vigentes, determinando as el presupuesto normativo para el personal docente de cada universidad23. Para la determinacin de los otros componentes del presupuesto normativo, es decir, el 50 por ciento correspondiente a salarios en personal de apoyo administrativo, autoridades, gastos de funcionamiento e inversiones, el MECyT seal que, por un lado, se podran tomar en cuenta las ponderaciones relativas observadas (reales), y por el otro, los porcentajes considerados ideales en funcin de parmetros internacionales y de la situacin nacional.
21 Un mdulo docente estndar contempla la dedicacin horaria necesaria para la atencin completa de un grupo de alumnos, es decir, 10 horas semanales de actividad acadmica (durante un ao), lo cual comprende el dictado de clases, la elaboracin, toma y correccin de exmenes, los horarios de consultas, la preparacin de las clases, la actualizacin permanente, etc. De las 10 horas estipuladas para un mdulo, corresponde un mnimo de 2 horas semanales (y un mximo de 4 horas) frente a alumnos. Esto se explica si se tiene en cuenta que cada asignatura equivalente anual dura 120 horas, de las cuales 60 horas son tericas y 60 son prcticas (excepto el tipo D que slo tiene clases tericas). Adems, se calculan por separado los mdulos de profesor y los de auxiliar. A los primeros corresponden los tericos y a los segundos los prcticos. 22 Como se seal en el Captulo 5, consideramos ms adecuado suponer que un cargo con dedicacin semiexclusiva equivale a un cargo de dedicacin simple, basndonos en lo que la mayora de los propios docentes-investigadores con dedicacin semiexclusiva declararon en el Programa de Incentivos. 23 Debe aqu destacarse que el modelo da cuenta de la mayor dispersin geogrfica, al considerar por separado las carreras de una misma disciplina que se dictan en sedes diferentes de una misma universidad. De esta manera, se evita el clculo de las economas de escala que se produciran si esas carreras se dictaran en forma concentrada. Por otro lado, las diferencias socioeconmicas regionales son en parte contempladas al calcular, en la valorizacin de los cargos, los mayores montos salariales por zona desfavorable.
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Con relacin a las otras dos partidas presupuestarias destinadas a las universidades, salud e investigacin, la propuesta de la SPU es que, hasta tanto no se desarrollen los estndares correspondientes, se mantenga el presupuesto histrico en cada caso, o se efecten eventuales incrementos a las partidas globales24. Se arriba as al paso final, momento en el cual se resuelve la poltica de asignacin de recursos a las universidades nacionales como resultado de la contrastacin del presupuesto real y del presupuesto normativo de cada institucin. Este cuadro de situacin permite detectar aquellas universidades tericamente subfinanciadas (presupuesto real insuficiente para atender sus necesidades acadmicas), y aquellas tericamente sobrefinanciadas (presupuesto real superior al necesario para la atencin de sus necesidades). Segn lo plantea el documento del MECyT (2002), el objetivo de tender a la equidad distributiva entre las universidades admite dos alternativas bsicas para la asignacin de los recursos: Asignar los recursos incrementales entre las universidades subfinanciadas. Reasignar el presupuesto real (total o parcialmente) en funcin de los valores normativos calculados. El MECyT sostiene que en el primer caso se mantienen inalterables los presupuestos histricos y slo se afectan los incrementos presupuestarios. En cambio, la segunda alternativa, en la medida en que existan unas instituciones subfinanciadas y otras sobrefinanciadas produce, respectivamente, el aumento y la disminucin de los presupuestos histricos. En realidad, esta afirmacin del MECyT no es del todo correcta pues en ambos casos se modifica la estructura histrica de distribucin. La nica diferencia es que en el primer caso es ms viable polticamente, pues dicha reasignacin se produce en forma recursiva, tras la aplicacin de la frmula durante varios perodos. En el caso de la distribucin de los fondos del 2002, se asignaron montos adicionales a las universidades subfinanciadas, sin restarle a las sobrefinanciadas, pero se dispuso un tope de 4 millones a cada una. Por otra parte, se determin que, si la universidad beneficiaria tena un nivel de ejecucin en el rubro personal superior al 85 por ciento, los fondos adicionales no los podra aplicar a ese rubro. Si tenemos en cuenta que las nuevas universidades no fueron incluidas en el modelo por disponer de un programa especial para ellas, se aprecia que
24 Igual tratamiento reciben los alumnos preuniversitarios, que haban sido excluidos del modelo PROFIDE.
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ms de la mitad de las universidades nacionales recibieron fondos adicionales a travs de este programa25.
Tras los objetivos de equidad interinstitucional y eficiencia: balance de la experiencia argentina en el uso de frmulas
Si bien los objetivos de equidad y eficiencia son los efectos finales esperados como producto de la aplicacin de estos modelos, es posible estimar el xito que los mismos han tenido hasta ahora en la Argentina por la proporcin de fondos que efectivamente fueron canalizados a travs de los mismos. Siguiendo este criterio, es posible afirmar que el uso de frmulas en la Argentina como poltica no fue exitosa; en efecto, tras su comienzo a modo de prueba en 1997, cuando se distribuy un monto equivalente al 1,3 por ciento del presupuesto universitario, el monto asignado al ao siguiente disminuy a menos de la mitad. Desde entonces y hasta el ao 2001 se abandon la aplicacin de criterios objetivos, para nuevamente adoptarse esta poltica en la distribucin de un monto tambin muy reducido en la asignacin presupuestaria del ao 2002. Al respecto cabe sealar que, en la planilla originalmente anexada al Presupuesto de la Nacin del ao 2002 correspondiente a la distribucin de crditos destinados a las universidades nacionales, el programa de asignacin representaba el 11 por ciento del presupuesto total. Sin embargo, los 168 millones de pesos que en un principio se pensaban distribuir por criterios objetivos fueron reducidos a 23 millones en una nueva versin de la planilla anexa de dicho presupuesto. Esto demuestra que, tras casi diez aos de intentos desde el gobierno por ampliar el monto a distribuir a travs de frmulas o modelos objetivos, esta poltica no logra generar los consensos necesarios para su implementacin en gran escala. Sobre la base del anlisis realizado en los captulos previos, a continuacin argumentamos que ello responde a la falta de adecuacin del modelo de costos estndar utilizado, por una parte, y los rasgos del funcionamiento econmico y de la estructura de governance de las universidades, por la otra. Asimismo, consideramos que las imperfecciones en la calidad de la informacin utilizada en su diseo, tambin constituyeron un obstculo muy significativo, al respecto. Para
25 Ver cuadro A.7.3., en el apndice de este captulo. En el ao 2002, la SPU acord con el CIN implementar una frmula con dos componentes: el modelo de la SPU recin delineado, y el componente del CIN. Para mayor detalle de esta ltima parte de la frmula, ver en la pgina de Internet del CIN (www.cin.edu.ar).
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poder desarrollar este argumento, se tomarn como eje de anlisis los dos procesos de cambio organizacional que se buscaban inducir a travs de los indicadores de la frmula: la equidad del proceso de asignacin de los montos globales y la eficiencia interna de las organizaciones universitarias pblicas.
Equidad interinstitucional Respondiendo a la presin de la demanda
El diagnstico del cual se parte, y que da fundamento a la necesidad de la distribucin segn criterios objetivos, es aquel que estima que, hasta el momento, el mecanismo utilizado para asignar los fondos a las universidades se ha basado en la inercia y en la negociacin poltica. Lo que se busca, entonces, es tornar ms transparente este proceso de asignacin, facilitando adems que los agentes econmicos (las universidades) internalicen sus costos y de este modo mejoren su propio proceso de distribucin de fondos entre las distintas partidas de gastos. Si bien de la utilizacin de conceptos tales como distribucin del presupuesto sobre bases histricas o segn la inercia se puede inferir que ste carece de racionalidad o criterio objetivo, el estudio emprico de dicho proceso no permite arribar a tal conclusin. Por el contrario, los datos corroboran que la lgica del proceso de asignacin ha sido guiada, fundamentalmente, por la necesidad de brindar una respuesta a la presin de la demanda. Esta conclusin se desprende de los resultados obtenidos tras estimar una funcin lineal que relaciona, como variable dependiente, el total de los crditos del Tesoro Nacional a valores constantes asignados a cada universidad entre 1986 y 2000, y como variables independientes, el total de nuevos inscriptos en cada ao, el total de reinscriptos y una variable dummy para captar los shocks de demanda inducidos por la poltica26. En el cuadro A.7.5 del apn26 En el caso de la muestra con que contamos, la dummy se incorpor para controlar por la explosin de la demanda al inicio del rgimen democrtico (tiene valor 1 en 1986-87-88). En la estimacin se emple el mtodo de mnimos cuadrados generalizados para controlar por la presencia de heteroscedasticidad.. Al respecto, cabe aclarar que cuando los errores u de la ecuacin de regresin no tienen una varianza constante, se dice que son heterocedsticos. Cuando ello sucede, la estimacin por mnimos cuadrados ordinarios no es eficiente (la varianza del estimador no es mnima, como se pedira de un buen estimador) y no son vlidas las pruebas de significacin. Para mayor informacin sobre este tema, ver Maddala (1996) En el apndice a este captulo (cuadro A.7.5) se presenta la estimacin con constante comn para todas las universidades (el mtodo de efectos fijos no presenta cambios de significacin en los parmetros). Para contar con un panel homogneo se incluy en el mismo el conjunto de universidades nacionales existentes en 1986.
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dice de este captulo, puede verse que los coeficientes de las tres variables independientes son altamente significativos y presentan el signo esperado. Ntese que, en un contexto en que la falta de racionamiento va precios (la universidad no es arancelada) y va cantidades es muy tenue (en general, no hay cupos ni exmenes de ingresos muy limitativos), es vlido asumir que lo que determina la cantidad de alumnos que estudian es la demanda, ms que la oferta (aunque esto no implica desconocer que la oferta tiende a ajustar los excesos de demanda por la va de cadas en la calidad, ms que en la cantidad). En este sentido, la estimacin nos dice que la presin de la demanda sobre el gasto es importante tanto en trminos de stocks como de flujos. As, en el Captulo 5 vimos que, histricamente, la matrcula de educacin universitaria (que refleja tanto efectos de stock como de flujo) aument al 6,3 por ciento por ao. Si discriminamos entre el efecto stock y el efecto flujo de ese crecimiento, nuestra estimacin indica que un aumento del stock del 6 por ciento requiere de un incremento del gasto en educacin superior del 3 por ciento; a ello hay que sumarle un aumento del gasto debido al efecto flujo de nuevos ingresantes de 0,7 por ciento, lo que arroja un total de 3,7 por ciento por ao. Ntese que no se trata, de cualquier forma, de una cifra insostenible en el largo plazo para una economa que crece. Si la economa creciera al 3,5 por ciento por ao, la participacin del gasto en educacin superior en el producto permanecera ms o menos constante27. Esto es una indicacin ms de que si bien la presin de la demanda es importante, lo cierto es que el problema bsico de la Argentina es el crecimiento econmico. En suma, a partir de esta estimacin se puede concluir que entre los factores explicativos ms relevantes en la asignacin del gasto por universidad se encuentran el nmero de reinscriptos e inscriptos en cada ao. Aun cuando de esta estimacin se deduce que el criterio utilizado fue principalmente financiar a las instituciones segn su demanda, esto no implica afirmar que este proceso fue equitativo o que en definitiva un mtodo de racionamiento basado exclusivamente en las seales de demanda es el ms apropiado. Para tener una visin ms completa del proceso de asignacin y poder mejorarlo, es necesario tomar en cuenta los costos diferenciales segn carrera y, tambin, la proporcin de alumnos que en cada caso efectivamente terminan utilizando los servicios de la universidad. Desde este punto de vista, lo que estos datos estn revelando es que la demanda es introducida por la inercia fundamental del sistema, y que es posible que el mtodo de asignacin utilizado, siguiendo de hecho la dinmica impuesta por
27 Es posible, no obstante, que tal participacin tendiera a subir debido al cambio de precios relativos a favor de los no transables que se produce cuando una economa crece (ver Captulo 5).
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esa inercia, haya contribuido a fomentar el sesgo profesionalista de las universidades argentinas. Especficamente, el papel desempeado por el indicador alumnos sin discriminar costos por carrera y nivel como variable principal en el proceso de negociacin del presupuesto puede haber contribuido a instalar un esquema de racionamiento que se conoce en la literatura como manipulable. Esto es, bajo esas reglas de negociacin, las universidades que buscaban obtener ms presupuesto y, simultneamente elevar su cuota de poder en la definicin de las polticas del sector, se hallaban incentivadas para seguir una estrategia de creacin de carreras profesionales, especialmente contador pblico y abogaca. Dado el menor costo relativo de estas carreras, y suponiendo la existencia de economas de escala en su produccin, esta estrategia permita que las universidades obtuvieran un ingreso marginal por estudiante por encima de su costo marginal, dado que en la negociacin del presupuesto pesaba el valor promedio. Es probable que el logro de la transparencia en el perodo estudiado, se haya visto tambin afectado por la existencia de fondos distribuidos segn una lgica guiada ms por la racionalidad poltica que la acadmica. Ello resulta una consecuencia esperable a partir de la influencia exgena de los partidos polticos en el gobierno del sector universitario pblico28. De todos modos, es interesante constatar que, aun prevaleciendo esta lgica poltica, la misma va perdiendo peso en la medida en que las reglas de juego se tornan ms claras, lo que pudimos comprobar analizando las variaciones en la dispersin del gasto por alumno entre 1986 y el 2000. Para ello se construy un indicador de la convergencia de este gasto entre las universidades nacionales. El indicador construido29 result en el siguiente:
t
= [ (lngalumnoi,t - lngalumnot)2/n)]
siendo t = ao, i = universidad, n= total de universidades Como puede apreciarse en el grfico 7.2, el gasto pblico constante por alumno tiende a converger a principios de los aos noventa, en un contexto de estabilizacin de la economa y produccin de informacin sobre el sector.
28 En tal sentido, debemos tener en cuenta que en este anlisis se excluye la creacin de nuevas universidades, lo cual, como ya mostramos en el Captulo 5, tambin constituye un factor explicativo en la asignacin final de los recursos existentes para el sector. Algunos interpretan la creacin de nuevas universidades como una estrategia del partido entonces gobiernante para elevar el poder del grupo de universidades oficialistas dentro del CIN. 29 Excluimos del anlisis a las nuevas universidades. El indicador utilizado es una variante del empleado por Calero (2000) para estudiar la equidad de la distribucin del gasto pblico entre las Comunidades Autnomas en Espaa.
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Grfico 7.2 - Indicador de convergencia del gasto por alumno en las Universidades Nacionales, 1986-2000.
,8
,7
,6
,5
,4
,3 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Aos
Este resultado sugiere que cuando el proceso de negociacin del presupuesto se realiza en un marco de estabilidad y en un contexto de produccin y discusin de la informacin generada en mbitos de concertacin como el CIN, tiende a instalarse una tendencia a acortar las brechas que se observan en el nivel de gasto por alumno entre universidades. De todos modos, hay que tener presente que ello no implica desconocer que detrs de esta convergencia continen existiendo asignaciones no equitativas en lo institucional, no adecuadas desde un punto de vista normativo para el sector. En particular, no debemos olvidar dos puntos: por un lado, se trata de un contexto de informacin asimtrica en el que no es posible asegurar la total veracidad de la informacin y en el que, por tanto, aparece el problema de agencia entre el gobierno y las universidades; por el otro, ms all de otras consideraciones, lo cierto es que la autonoma de las universidades impone costos de transaccin altos a la hora de buscar instrumentos para alinear los objetivos entre las diferentes instancias y de disear mecanismos de incentivos para que las autoridades universitarias informen al gobierno sobre su verdadero funcionamiento.
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Equidad horizontal versus equidad vertical
El anlisis realizado hasta este punto, centrado en el diagnstico que dio fundamento a la introduccin de la frmula, parti de la identificacin de la equidad con la bsqueda de transparencia por medio de criterios objetivos, es decir, a travs de la identificacin de hechos que den cuenta de cmo se distribuyen los recursos. Sin embargo, la frmula construida tiene tambin implcita una nocin normativa de equidad; en particular, en el Programa PROFIDE se identific la bsqueda de equidad con el logro de la equidad horizontal, ya que el instrumento supona la homogeneidad de insumos, procesos y productos. La nica variable del instrumento que discriminaba entre distintos tipos de universidades era el tamao, bajo el reconocimiento de la presencia de economas de escala. La frmula, en este caso, consista en una aplicacin del mtodo de costo-efectividad bajo el supuesto de que todas las universidades nacionales atendan a iguales grupos de estudiantes, tenan misiones semejantes, generaban iguales productos y que slo se diferenciaban por el grado en que podan aprovechar las economas de escala en la produccin. En los captulos anteriores hemos mostrado que, lejos de ser ste el caso, una caracterstica distintiva de las instituciones universitarias argentinas es su heterogeneidad30. Esta forma limitada de visualizar al sector universitario nacional como un todo homogneo en trminos funcionales, refuerza la tendencia natural de las universidades a padecer procesos de isomorfismo organizacional. Las universidades adoptan este comportamiento isomrfico para asimilarse a los patrones socialmente institucionalizados de su campo organizacional, entre ellos las lneas disponibles de financiamiento (Di Maggio y Powell, 1991). En la medida en que la frmula no fomenta entonces la posibilidad de modelos diversos de universidad, se coarta la posibilidad de pensar en trminos de equidad vertical, premiando y fomentando distintos tipos de productos, en funcin de las ventajas comparativas de algunas universidades en la produccin de graduados u otros servicios de calidad para ciertos campos profesionales o acadmicos. Por otra parte, si bien es cierto que la frmula se limit explcitamente a la distribucin de los fondos de enseanza, no se evalu la posibilidad de produccin conjunta entre enseanza e investigacin en aquellas instancias ms reducidas numricamente donde la prctica acadmica permite co30 Tampoco deberamos olvidar las economas de scope, que podran ser importantes en este contexto y que muy probablemente sean muy diferentes en cuanto a su significacin en las distintas universidades, sobre todo por la diferencia en la calidad y cantidad de profesoresinvestigadores.
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nectar la enseanza, el aprendizaje y la investigacin, como es el caso en las ciencias bsicas, las humanidades, las ciencias agronmicas y algunos campos especficos en las disciplinas profesionales. En sntesis, la frmula utilizada no tom en cuenta la diversidad institucional ni la complejidad de la funcin de produccin.
Medicin de los costos docentes
Con relacin a la capacidad del instrumento para alcanzar la equidad en trminos de mayor transparencia del proceso, la debilidad ms fuerte del modelo de costos estndar se halla en los indicadores utilizados para medir el costo por alumno segn carrera. En particular, el indicador de profesores de tiempo completo en relacin con los alumnos corregidos segn complejidad acadmica, base para la determinacin de los mdulos que permiten calcular los costos de personal, no resulta vlido ni confiable. En efecto, no es vlido en tanto no mide realmente la intensidad del uso de los recursos humanos dedicados a la enseanza, ya que un docente con dedicacin exclusiva no es equivalente, ni en trminos de la definicin del perfil de la tarea de enseanza ni en horas dedicadas a ello, a cuatro cargos docentes con dedicacin simple. Normalmente, si aceptamos que en la mayora de los casos un docente con dedicacin exclusiva a lo sumo est al frente de dos cursos por perodo, ste sera equivalente a dos docentes con dedicacin simple. Por otra parte, este indicador tampoco es confiable en la medida en que vara segn universidad, tanto el nmero horas que corresponde al desempeo del cargo como el rgimen de incompatibilidades que se admite en cada caso. Por tanto, si el objetivo de la aplicacin de este tipo de instrumentos de asignacin en trminos de equidad, es otorgar al sistema una mayor transparencia, resulta importante la produccin de ms y mejor informacin que acte como base de negociacin de este proceso de distribucin. Los criterios utilizados en el ao 2002 para distribuir una proporcin de fondos entre las universidades nacionales buscan aproximarse de un modo ms preciso a este indicador, a partir de los resultados de una encuesta que midi la intensidad del uso de los factores segn carreras. Este procedimiento es semejante al aplicado por el Higher Education Funding Council de Inglaterra, analizado en el Captulo 4. Sin embargo, de contrastar ambas experiencias surge claramente el camino que todava resta transitar en la Argentina para producir un instrumento de asignacin ms riguroso. En el caso del Reino Unido, los grupos de precios que se utilizan en calidad de ponderadores para arribar a los montos de financiamiento para cada universidad, constituyen valores promedio de cada disciplina. Son el resultado, por tanto, de un clculo previo de los costos en que efectivamente se incurre en
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cada campo disciplinario. En el caso argentino, el procedimiento para llegar a estos ponderadores es ms indirecto pues parte de considerar el armado de estructuras acadmicas de carreras a partir de una encuesta a una muestra de universidades. Por otra parte, en la frmula de Inglaterra se toma en cuenta la presencia de distintos tipos de alumnos (tiempo parcial, adultos, discapacitados) y distintas funciones de produccin (por ejemplo, la presencia de costos ms altos por concentracin en una o dos disciplina). Incorpora a su vez cierta flexibilidad en su implementacin, pues incorpora una banda de tolerancia del 5 por ciento en la brecha entre los costos estndar y los costos observados. Por el error implcito en la misma, esto es particularmente importante cuando el parmetro con el cual se compara el valor observado es resultado de una estimacin economtrica. Otra cuestin que plantean los datos utilizados en la frmula de costos estndar y en el nuevo modelo del ao 2002, es cmo compatibilizar la poltica de descentralizacin salarial con la inclusin de un nico vector de precios. Si bien algunos objetan tal decisin, ello no parece estar fundado en consideraciones econmicas, dado que los fondos que se distribuyen a travs de la frmula corresponden al Tesoro Nacional, en principio no habra ninguna justificacin clara por la cual el Estado debera contemplar un salario diferencial por universidad para un docente de igual categora y dedicacin. Aunque se reconocen adicionales salariales bajo la fundamentacin de criterios especiales, como zona desfavorecida por ejemplo, no parecen existir fundamentos para aplicar distintos vectores de precios reconociendo la libertad de las organizaciones para definir su propia escala salarial. Se supone que tal libertad se ejerce gracias a una asignacin ms eficiente de los recursos estatales o gracias a la disponibilidad de recursos propios. Un buen ejemplo de ello es el procedimiento seguido en la asignacin de fondos a las universidades pblicas por parte de los gobiernos estatales en los Estados Unidos. La escala salarial de estas universidades se suele fijar en forma centralizada por parte de cada gobierno estatal en acuerdo con la representacin sindical, aun cuando cada universidad puede asignar recursos propios para modificar dicha escala31 . En la frmula que se aplica en el estado de Tennessee, por ejemplo, el vector precio vara por el tipo de institucin (community college, universidad comprensiva, universidad de investigacin), pero dentro de cada tipo el salario considerado es el nivel promedio.
31 Las universidades pueden tambin optar por no ajustar sus salarios a los que fija el sindicato. Por ejemplo, en la Universidad de Minnessota los docentes resolvieron no afiliarse al sindicato y, por tanto, no se ajustaron a la escala salarial y a las condiciones laborales fijada por ste.
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Clculo del costo corriente de funcionamiento
Tal como observan Gaggero, Iparraguirre y Torres (1996) en las partidas presupuestarias que se incluyen en la estimacin del modelo de costos estndar, las de servicios personales, de bienes de consumo y de transferencias son erogaciones que reciben financiamiento por medio de fuentes propias. Dichas fuentes son gastos principalmente de los servicios de enseanza de posgrado y de actividades de consultora y asistencia tcnica al sector productivo. No constituyen, por tanto, gastos atribuibles, en principio, a la enseanza de grado. Estos autores sealan, entonces, que en la medida en que los recursos propios adquieren mayor significacin entre las fuentes de financiamiento, la informacin sobre ejecuciones presupuestarias puede distorsionar la informacin sobre los costos operativos. Para corroborar esta afirmacin, incluimos los recursos propios como otra variable independiente, en la funcin polinmica de tercer orden estimada por Delfino y Gertel (1995). El resultado de esta estimacin mejora el ajuste respecto al modelo estimado por Delfino y Gertel, ya que el R2 ajustado resultante es 0,9909 y todas las variables independientes, incluso la variable de recursos propios, resultan significativas32. Ello permite concluir que en la estimacin realizada por Delfino y Gertel se omiti una variable de importancia. Cabe destacar que, adems de la distorsin en el clculo, la inclusin de la ejecucin de los recursos propios para financiar gastos de funcionamiento en la frmula, contradice lo estatuido por el Artculo 58, donde se afirma que la distribucin de los aportes del Tesoro no podr disminuirse como contrapartida de la generacin de recursos complementarios. Esta acotacin que se realiza en la ley tiene por propsito evitar la creacin de incentivos incompatibles con la actividad emprendedora de las universidades en pos de obtener recursos propios. Teniendo en cuenta esta observacin, volvimos a calcular el costo observado de funcionamiento deduciendo aquellos gastos financiados a travs de recursos propios, con los mismos datos utilizados para construir la variable alumno empleada por Delfino y Gertel (1995)33. En el grfico donde se vuelcan estos datos la probable presencia de deseconomas de escala se atena (ver grfico 7.3a), aunque la estimacin de la funcin polinomial de tercer grado empleando mnimos cuadrados ordinarios sigue brindando un
32 Ver cuadro A.7.4, con los resultados de la regresin, en el apndice de este captulo. 33 Lo cual implica tener en cuenta el dato de alumnos corregidos por complejidad acadmica, segn Delfino y Gertel (1995).
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buen ajuste (R2 de 0.958) y todos los coeficientes resultan estadsticamente significativos34. Grfico 7.3a - Costo de funcionamiento de las Universidades Nacionales (sin recursos propios), 1994
Costo por alumno en $ 2500 2000 1500 1000 500 0 0 50000 100000 Cantidad de alumnos Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de MECyT (1995) y Delfino y Gertel (1995) 150000 200000
Con el fin de demostrar la sensibilidad del modelo frente a variaciones en los datos utilizados, se calcul tambin el costo de funcionamiento por alumno utilizando los datos de alumnos ajustados por complejidad acadmica informados en el trabajo de Gaggero, Iparraguirre y Torres (1995), el cual difiere en algunos casos significativamente de los proporcionados por el informe de Delfino y Gertel (1995)35. En este caso, el clculo de los costos observados muestra tambin la presencia de economas y deseconomas de escala, aunque esta ltima se presenta menos acentuada que en el grfico 7.1. Al realizar la estimacin del modelo polinmico de tercer grado, el mismo volvi a proporcionar un buen ajuste (R2 de 0,9619) y todos los coeficientes resultaron significativos36 (ver grfico 7.3b).
34 Ver cuadro A.7.6 con los resultados de la regresin en el apndice de este captulo. 35 Llama en particular la atencin el dato que brindan Delfino y Gertel sobre la cantidad de alumnos ajustados por complejidad acadmica en las Universidades Nacionales de Crdoba y La Plata, cuyos nmeros superan en un alto porcentaje a los datos brindados por el censo de estudiantes de 1994 y a los informados en Gaggero, Iparraguirre y Torres (1995). 36 Ver resultados de la regresin en el cuadro A.7.7, en el apndice de este captulo.
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Grfico 7.3b - Costo de funcionamiento de las Universidades Nacionales, 1994

Costo por alumno en $ 2500 2000 1500 1000 500 0 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 Cantidad de alumnos Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del MCE (1995) y Gaggero, Iparraguirre y Torres (1995).
Sin embargo, aun cuando todas las estimaciones realizadas corroboran la probable presencia de economas y deseconomas de escala en los gastos de funcionamiento de las universidades nacionales, a los fines de la metodologa de asignacin de los fondos del Tesoro Nacional, los resultados aportados por estas distintas especificaciones dan lugar a cambios en la brecha entre los costos observados y estimados por universidad. Ello altera, por tanto, la distribucin final entre universidades sobre o subfinanciadas. Vamos a ejemplificar esto mediante el caso de las Universidades de La Plata y Lomas de Zamora: en el ao 1994 la Universidad de La Plata tena un porcentaje moderado de ingresos por recursos propios (13 por ciento) y la de Lomas de Zamora uno de los ms altos (42 por ciento). En el cuadro 7.6 se aprecia que la Universidad de La Plata presenta un nivel de costo de funcionamiento observado, por encima del estimado en los tres escenarios, aunque el monto de la diferencia vara significativamente en cada uno. En el caso de la Universidad de Lomas de Zamora la variacin es mucho ms significativa. Segn el clculo realizado en el modelo de costos estndar de Delfino y Gertel, el costo de funcionamiento observado indicaba que esta universidad estaba gastando por alumno bastante por encima del promedio. Sin embargo, una vez deducidos los recursos propios en la estimacin y en el clculo de los gastos observados, el resultado es el opuesto. Lomas de Zamora tena en 1994 un gasto de funcionamiento por alumno que la ubicaba por debajo del promedio del sector.
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Cuadro 7.6 - Comparacin de costos observados y estimados en dos universidades nacionales, segn variacin en los datos utilizados.
ESCENARIO* La Plata Universidad Lomas de Zamora C. ESTIMAD. DIFERENCIA 519 424 537 457 -139 -198
C. OBSERV. C. ESTIMAD. DIFERENCIA C. OBSERV. 1 2 3 279 165 301 200 150 264 79 15 37 976 285 339
* Las filas significan lo siguiente: 1: Estimacin de Delfino y Gertel (1995). 2: Estimacin propia con gastos de funcionamiento financiados por el Tesoro Nacional (sin recursos propios) y alumnos segn complejidad acadmica en Delfino y Gertel (1995). 3: Estimacin propia con gastos de funcionamiento financiados por el Tesoro Nacional (sin recursos propios) y alumnos segn complejidad acadmica en Gaggero, Iparraguirre y Torres (1995).
En ambas universidades, la diferencia que se observa entre el primer y el segundo escenario es atribuible a la no inclusin de los recursos propios en el ltimo, mientras que la variacin entre el segundo y el tercer escenario, se explica por la utilizacin de distintas fuentes de datos para la estimacin de alumnos medidos por complejidad acadmica. Este ejercicio nos permite apreciar el alto grado de sensibilidad de estos modelos de asignacin a los datos utilizados. En el caso de la Argentina, los problemas en la calidad de la informacin suministrada por las universidades y la falta de una adecuada auditora de los mismos dara entonces por resultado que la aplicacin de un modelo de este tipo no tenga los efectos esperados en trminos de lograr por su intermedio una mayor equidad insterinstitucional.
El control de la calidad
Si bien el indicador clave desde el punto de vista tcnico es la determinacin lo ms precisa posible del costo por alumno, de modo tal de garantizar iguales montos pblicos para iguales prestaciones del servicio, una condicin necesaria para que ello sea posible es asegurarse efectivamente que el producto sea homogneo en trminos de calidad. Tal como lo vimos en el Captulo 2, sin el control de calidad de los productos, la comparacin de costos carece prcticamente de sentido. A fin de brindar una solucin a esta cuestin, Piffano (1993) sugiere el establecimiento de un sistema permanente de calidad de los egresados a travs de un test de evaluacin, que deberan
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tomar todos los graduados como condicin administrativa previa necesaria para gestionar la solicitud del diploma correspondiente. Existen antecedentes similares al respecto en el examen Probao aplicado en Brasil y en los exmenes al fin de las licenciaturas llevado adelante por Mxico. Sin embargo, en estos casos los exmenes de evaluacin no afectan al alumno (pues el resultado es independiente de la obtencin del ttulo) sino a la reputacin de la universidad. En la Argentina la CONEAU ha implementado un examen de este tipo para la acreditacin de las carreras de ingeniera. Una alternativa a la medicin de la calidad a travs de un test, como sugiere Piffano, es incorporar otros indicadores centrados en la carrera acadmica y profesional del graduado. Por ejemplo, en la acreditacin de las carreras de medicina realizada por parte de la CONEAU se ha tomado en cuenta, como un indicador de calidad de los graduados, la cantidad de ellos que continan formndose en prcticas de residencia. En el resto de las carreras, podra considerarse como indicador la continuacin de estudios de posgrado o el xito en la carrera laboral, medido ste a travs del puesto obtenido en el mercado de trabajo y el nivel de remuneraciones, transcurrido un cierto perodo desde la graduacin. El problema de este ltimo indicador es su sensibilidad frente a cambios macroeconmicos y a transformaciones en el mercado de trabajo. A pesar de ello, el xito en el mercado de trabajo sigue siendo un elemento importante para juzgar sobre la calidad de los graduados, como lo demuestra el hecho de que, entre los factores que los alumnos toman en cuenta en la eleccin de una universidad, se encuentra la reputacin que sta tiene entre los empleadores, tanto del mbito profesional como cientfico.
Impacto en el proceso de toma de decisiones
Ms all de las mejoras tcnicas que pueden realizarse al instrumento para garantizar que el mismo d por resultado una asignacin lo ms equitativa posible, desde el reconocimiento de la diversidad institucional subsiste el condicionamiento que ejerce la estructura de toma de decisin de las universidades. Delfino y Gertel (1996) reconocen como una de las virtudes de las frmulas que las universidades internalicen los costos. El supuesto que subyace a esta apreciacin es que las organizaciones tomarn decisiones a partir de conocer sus costos, lo cual conducir a una mejora en la asignacin interna de sus recursos. Sin embargo, una de las complejidades presentes en las universidades en general y que se agudiza en el caso particular de la Argentina, es la alta atomizacin del proceso decisorio y la escasa autoridad de los rganos ejecutivos. Aunque sin percibir la complejidad real del fenmeno,
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ello es resaltado en un informe de avance del PRES, donde entre los principales problemas afrontados por el programa de asignacin de recursos se sealan: Las restricciones institucionales que plantea la conformacin de los Consejos Superiores dificultan la racionalidad en la asignacin interna de los recursos adicionales asignados (PRES,1997: 9). En este contexto organizacional, queda indeterminado el resultado final de internalizar los costos. Reconociendo esta cuestin, el gobierno de Inglaterra, por ejemplo, ha impulsado la creacin de centros de costos en el nivel de las unidades acadmicas o departamentos, a los que se les delega autoridad en trminos del manejo de su presupuesto. Como vimos en el caso ingls, empero, esta solucin puede tener tambin sus efectos adversos en trminos del desarrollo institucional, pues dificulta la existencia de subsidios cruzados, base de la funcin de produccin universitaria que produce tanto servicios privados como mixtos, estos ltimos con altas externalidades sociales. En el caso de Oxford, por ejemplo, el presupuesto se asigna a travs de una frmula a cada centro de costo (divisin equivalente a la unidad acadmica). En la actual situacin, un departamento con problemas es el de humanidades, cuya actividad de enseanza en el grado es uno de los puntos fuertes de Oxford. Al tener muchas menores chances de obtener fondos va aranceles de posgrado (ya que su ventaja comparativa es el grado) y al no existir incentivos ligados a la actividad de enseanza (otra de las ventajas comparativas de esta divisin), esta carrera ve con temor el momento futuro cuando cesen los subsidios cruzados entre los distintos departamentos. El impacto de estas frmulas para inducir el cambio universitario depende crticamente, entonces, de la estructura de governance de las universidades. Esto confirma la necesidad de analizar las polticas de asignacin y su probable efecto sobre el sector universitario de un modo sistmico, contemplando los requisitos organizacionales y productivos necesarios para que las mismas sean efectivas.
Eficiencia
La frmula elaborada dentro del PROFIDE buscaba no slo la equidad interinstitucional sino tambin y, principalmente, el logro de la eficiencia. Para ello se incorpor indicadores de resultado y se compar la situacin de cada universidad en trminos de cada uno de estos indicadores con el resultado promedio del sector, fijando un estndar a alcanzar por encima de dicho valor. Los indicadores utilizados con tal propsito fueron los siguientes (Delfino y Gertel 1996): Egresados (producto) por inscripto (insumo). Materias aprobadas (producto) por alumno (insumo) por ao.
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Cantidad de inscriptos en derecho, contador pblico y medicina (producto) sobre el total de los inscriptos (insumo) por ao.
Limitaciones de los indicadores de eficiencia
El diagnstico del cual se parte para incluir indicadores de eficiencia en la frmula es la constatacin del bajo nmero de egresados por inscriptos del sector, la alta proporcin de alumnos que no han aprobado ninguna materia en el curso del ao y la sobreoferta de cursos de abogaca, contador pblico y medicina. En particular los dos primeros aspectos se corresponden con los hechos estilizados que tambin hallamos en nuestro anlisis del sector y que sintetizamos en el Captulo 5. Al incorporar estos indicadores, la frmula castiga (o premia) a aquellas universidades nacionales que obtienen un valor por debajo del estndar (o por encima del valor estndar). As se supone que existe una relacin causal entre la seal (el indicador) y el comportamiento universitario esperado (la mejora en la eficiencia). Aquellas universidades que, por ejemplo, han sido castigadas tendrn incentivos para generar cambios endgenos que las conduzcan a niveles superiores de eficiencia. Partiendo de esta relacin causal es posible sealar en ella, tanto algunos supuestos de comportamiento organizacional que no se corresponden con la estructura de governance de las universidades, como la presencia de restricciones que pueden dificultar el logro de los objetivos buscados por la poltica En primer lugar, no se conoce la funcin de produccin de las universidades, lo cual implica que no existen diagnsticos precisos que expliquen las causas de la baja graduacin y retencin en el mbito universitario. En particular, no se est en condiciones de delimitar cunto de dicho resultado es atribuible al funcionamiento propio de las universidades (a los procesos de produccin) y cunto a factores exgenos a la misma (los insumos con los cuales cuenta). Slo en el primer caso la relacin causal de promocin de cambio implcita en esta poltica podra brindar el impacto esperado. Tal como lo sealan Johnes y Taylor (1990), para poder comparar distintas funciones de produccin en trminos de su eficiencia relativa medida por el indicador de egresados por inscriptos, debemos controlar adecuadamente por los insumos37. Para corroborar esto en el caso del Reino Unido, Johnes y Taylor (1990) estiman una funcin multivariada que relaciona este indicador con diversas variables que caracterizan a los insumos. Entre ellas probaron ser altamente significativas para explicar la tasa de abandono, en
37 Esta referencia al indicador de abandono es tambin extensible al indicador de materias aprobadas por alumno, que mide el grado de retencin.
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primer lugar, la formacin acadmica previa del estudiante y, en segundo lugar, la carrera cursada. Por tanto, estos autores concluyen que para poder utilizar el indicador de abandono como una medida de eficiencia relativa de las universidades se debe poder controlar previamente por estos factores. Como es improbable que en el corto plazo se disponga de informacin adecuada para controlar la calidad y cantidad de los insumos, un indicador ms apropiado que la relacin entre egresados e inscriptos en un momento del tiempo, como la usada en el modelo de costos estndar, podra ser evaluar la mejora institucional en el tiempo. En particular, si tenemos presente que no es de esperar que las universidades pblicas, a diferencia de las empresas privadas, desaparezcan del mercado educativo por ser ineficientes, lo ms apropiado resulta utilizar indicadores que expresen la mejora en el tiempo y no valores absolutos. Si bien esto tiene como desventaja que castiga a las universidades ms eficientes, garantiza que las menos eficientes se preocuparn por disear instrumentos organizacionales para la mejora. Este ejemplo deja en claro que un nico instrumento de asignacin no permitir alcanzar el conjunto de objetivos de la poltica estatal. Por tanto, se necesitar otro instrumento para premiar a las ms eficientes. Otra alternativa en igual sentido, es la comparacin de los resultados de las universidades con otras similares en trminos de su misin funcional o de que muestren llevar adelante las mejores prcticas dentro de su grupo (benchmarking). Empero, para el uso de esta tcnica se requiere tambin disponer de muy buena informacin, de modo tal que se capte realmente la diversidad institucional. El ejemplo del Reino Unido muestra la ntima vinculacin de este indicador con uno de los problemas no resueltos en el sistema de educacin superior de la Argentina: la presin de la demanda en un contexto donde los recursos pblicos no crecen a la par. Si, tal como se supone a partir de diagnsticos parciales, el bajo nmero de graduados es atribuible a la deficiente formacin acadmica que tienen los egresados del nivel medio, existe una estrategia organizacional a mano de las universidades nacionales para mejorar rpidamente el resultado de este indicador: basta con que la organizacin incorpore procedimientos de admisin estrictos. Pero ocurre que si bien sta puede ser una solucin factible en el nivel individual para alguna organizacin universitaria en particular, subsiste el problema desde el punto de vista social de cmo dar respuesta a esta demanda, siendo que adems, como vimos en el Captulo 2, la acumulacin de capital humano es socialmente valorada como un medio de crecimiento y desarrollo econmico38. En otras palabras, la incorporacin de indicadores que promuevan respuestas estratgicas en el plano individual de las organizaciones (por ejemplo, la
38 Ver al respecto los resultados de Elas (1992) y Delfino (1998).
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administracin de exmenes ms estrictos de admisin) no contribuye a resolver el problema del equilibrio general del sistema. Contemplando esta cuestin, la frmula de resultado que aplica por ejemplo el estado de Tenneessee, en los Estados Unidos, examina la capacidad de retencin y graduacin de los estudiantes en trminos de mejora en dichos logros, considerndose la situacin diferencial de los community colleges y las universidades de cuatro aos. De este modo, contempla dos situaciones bien diferentes en trminos de procesos de seleccin de los estudiantes: los community colleges con ingreso sin restricciones y mecanismos de nivelacin y las universidades, con exmenes de admisin. En el sistema de educacin superior argentino no existe una diferenciacin funcional de las organizaciones entre un grupo que admite libremente a los estudiantes y que adems acta como institucin de nivelacin, y otro grupo que impone procesos ms estrictos de admisin. Por tanto, la incorporacin de este indicador en la frmula del PROFIDE podra promover un cambio organizacional en trminos de la mejora general del sistema, si al mismo tiempo existieran otras polticas que atendiesen la cuestin de la presin de la demanda. Si bien una de dichas medidas ha sido facilitar la diversificacin institucional creando, por ejemplo, nuevas universidades en reas densamente pobladas como el conurbano bonaerense, la creacin de estas universidades no fue concebida dentro de un plan de desconcentracin de la matrcula de las universidades de mayor tamao como la UBA. Por el contrario, estas nuevas universidades fueron construyendo su identidad bajo el supuesto de que la estrategia apropiada para garantizar la calidad del producto era controlar el tamao, no respondiendo as a la presin de la demanda local39. Sin embargo, resta solucionar un problema adicional para que este indicador permita al Estado enviar mensajes apropiados en la direccin de la mejora organizacional. Al igual que acontece cuando se busca garantizar la equidad en la asignacin de los recursos, para poder afirmar que una funcin de produccin es ms eficiente que otra debemos poder controlar por la calidad del producto. Este requisito se aplica tanto para el indicador de egresados por inscriptos como para el de cantidad de materias aprobadas por los alumnos. En sntesis, una de las restricciones que encontramos en el uso de estos indicadores de resultado en la frmula del PROFIDE es el escaso conocimiento existente referido a la cantidad y calidad de los insumos y productos utilizados en la produccin. Aun cuando se puedan controlar estas dimensiones, subsiste la falta de informacin sobre la funcin de produccin. En
39 Una excepcin a este modelo es la Universidad Nacional de La Matanza (ver Garca de Fanelli, 1997).
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tal sentido, los procesos que dan lugar a estos resultados siguen formando parte de la caja negra de la organizacin universitaria. Por otra parte, tambin falta una mirada global del problema desde la perspectiva que plantea la presin de la demanda, tema no resuelto si los incentivos promueven slo estrategias individuales para solucionarlo.
Planificando los recursos humanos profesionales
Una cuestin diferente plantea el ltimo de los indicadores de resultado utilizados, esto es, la proporcin de inscriptos en las tres carreras profesionales que atraen la mayora de los estudiantes, pues ello no hace a la eficiencia interna sino a la eficiencia asignativa. A travs del uso de este indicador, el Estado busca intervenir en el libre juego de la oferta y la demanda de vacantes universitarias, regulando la produccin de graduados en ciertos campos profesionales bajo el entendimiento de que existe un exceso de graduados en los mismos. Como afirman los autores del modelo de costos estndar:
Esta correccin se asienta en las evidencias internacionales que resume el Anexo 4, en el que se observa que solamente en la Argentina esas disciplinas aportan la mitad de los egresados de la educacin superior, pues en Chile contribuyen con un cuarto, en Espaa con un tercio y en Canad con menos de un quinto, por ejemplo (Delfino y Gertel, 1995: 26).
No es por tanto un indicador genuino de resultado sino, que se trata de una seal de poltica con objetivos de planificacin educativa para mejorar la asignacin de recursos pblicos entre los distintos usos alternativos en trminos disciplinarios. Entonces, del uso de este indicador se deriva que los autores entienden que hay fallas en el funcionamiento del mercado como coordinador de las decisiones de inversin en capital humano. Sin embargo, lo que el diseo de este instrumento no contempla son las distorsiones que su implementacin puede causar en el mercado educativo, con resultados indeterminados (en trminos de costos y beneficios) para la eficiencia asignativa. Si lo que el Estado busca por este medio tras el diagnstico de saturacin de la oferta antes citado es fomentar que no se incremente el stock de abogados, mdicos y contadores, el indicador utilizado no solucionar este problema en la medida en que la poltica pblica no disee otros instrumentos para afectar la presin de la demanda. Bajo las condiciones en que se aplica este instrumento, a lo sumo lo que se provocar como efecto es un aumento de los graduados en las universidades privadas. En tal caso, una va alternativa a la poltica propuesta es brindar informacin a la demanda y
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no operar sobre la oferta. Bastara con poner a disposicin de los jvenes y de sus familias la informacin que sirvi de base para el diseo de esta poltica y que llev a concluir que socialmente no se necesitan tantos mdicos, abogados ni contadores. Sin embargo, esto no es tan sencillo; as, por ejemplo, con relacin al caso de los mdicos, si bien es cierto que la Argentina tiene una alta proporcin de estos profesionales por habitantes, el cuadro 7.7 permite apreciar que dicho valor se asemeja a Estados Unidos y es largamente superado por varios pases de alto nivel de desarrollo de Europa, algunos pases del Este europeo, Rusia, Cuba e Israel. Cuadro 7.7. - Cantidad de mdicos cada mil habitantes, hacia 1997. Varios pases seleccionados
PASES Alemania Argentina Austria Blgica Canad Cuba R.Checa Dinamarca Espaa Estados Unidos Federacin Rusa Finlandia Francia Holanda Hungra Israel Nueva Zelandia Noruega Portugal Suecia Suiza CANTIDAD DE MDICOS CADA 1000 HABITANTES 3,4 2,7 3,5 3,8 2,2 3,6 3,0 2,9 4,1 2,5 4,1 2,8 2,8 2,5 3,4 3,8 2,1 3,1 3,0 3,1 3,2
Fuente: World Development Indicators. The World Bank (1999)
Dada la dificultad para arribar a conclusiones firmes sobre la compatibilidad entre la formacin de graduados en ciertas reas profesionales y los requerimientos de la sociedad en el corto y largo plazo, cabe al menos concluir que lo necesario es complejizar el diagnstico. Quizs lo ms apropiado desde el Estado no sea promover que se restrinja el acceso a estas carre-
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ras profesionales40, sino fomentar aquellas otras carreras que la poltica estatal evala importantes para el crecimiento econmico y el desarrollo social del pas. En el cuadro 7.8, que detalla la cantidad de graduados universitarios en un ao en distintos pases de Iberoamrica, se observa, por ejemplo, que nuestra distribucin de graduados por campo disciplinario es bastante similar a la de Estados Unidos, excepto en la cantidad de graduados en Medicina y en Ciencias Naturales y Exactas. Este ltimo dato es el resultado de la poltica cientfica y tecnolgica de este pas, canalizada a travs de becas y fondos para la investigacin, todo lo cual se traduce en una alta inversin en I&D por parte del sector pblico y privado. En sntesis, si nuestro perfil universitario es profesionalista, centrado en las tres grandes carreras antes sealadas, ello tambin es reflejo de la falta de planes de innovacin cientfica y tecnolgica en el Estado y en el sector privado. Cuadro 7.8. Graduados universitarios segn ttulo de grado en 1996. Pases seleccionados de Iberoamrica (en porcentajes)
CAMPOS DISCIPLINARIOS PASES Argentina Brasil* Canad Chile Cuba Espaa EEUU Mxico Portugal Naturales Ingeniera Ciencias y exactas y tecnol. mdicas 7 10 5 5 3 10 24 2 5 17 7 7 28 19 10 16 27 10 22 13 7 11 23 9 2 20 9 Ciencias Ciencias agrcolas sociales 4 2 7 10 5 0 3 3 3 37 39 55 38 50 56 37 55 56 Humanidades Total 100% 12 28 19 8 0 15 19 3 14 37878 228591 127989 15943 27502 100241 503806 191024 36771
*Corresponde al ao 1994.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la RICYT (2000).
40 Es importante diferenciar entre, por un lado, la posicin que se asume en el modelo de costos estndar, en el cual se promueve la incorporacin de cupos que hallan su fundamento en la existencia en estas carreras de una saturacin de la oferta profesional y, por el otro, de la poltica de gestin acadmica que consiste en definir vacantes por carrera. En este ltimo caso, la justificacin del nmero de vacantes descansa en la disponibilidad, en un momento determinado, de recursos humanos, fsicos y financieros para ser asignados a la misma. Este lmite puede ampliarse en la medida en que estos recursos tambin lo hagan. Mientras el nmero de vacantes se determina por las condiciones de funcionamiento interno de las universidades, el cupo se precisa segn los determinantes del mercado de trabajo.
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Lo mismo que sealamos al examinar el indicador de egresados por inscriptos, la cuestin principal al introducir indicadores de resultado, es tener presente los impactos sobre el sistema en su totalidad y la consistencia lgica del conjunto de polticas que se dirigen a este sector.
Restricciones en el proceso decisorio
Supongamos que fuera posible llegar a descubrir claramente cules son los factores endgenos a las organizaciones universitarias que estn incidiendo en la eficiencia (es decir, en la cantidad de graduados y en el rendimiento de los mismos), aun as no es seguro que a travs de los instrumentos econmicos el Estado est en condiciones de incentivar la bsqueda de eficiencia en los principales actores universitario. La razn se halla en cmo se toman las decisiones en estas organizaciones y en la variedad de actores que intervienen en dicho proceso. As, por ejemplo, se podra descubrir que la baja graduacin es atribuible a las rigideces de los planes de estudio, pero si se disea una poltica de financiamiento tendiente a promover la reforma de estos planes, nada garantiza que este instrumento sea efectivo en impulsar la reforma, pues los que toman decisiones en este plano no necesariamente tienen como prioridad mejorar los ndices de graduacin. En efecto, mientras que los que reciben las seales (las autoridades ejecutivas y colegiadas de las universidades) tienen escaso peso en la toma de decisiones que afecta estas cuestiones, los que realmente coordinan los planes de produccin que finalmente inciden sobre la retencin estudiantil son los docentes, a travs de su actividad de enseanza y tutora. Como los salarios son uniformes en casi todas las universidades nacionales, variando slo de acuerdo con la categora, dedicacin docente y antigedad, las autoridades colegiadas y ejecutivas no tienen capacidad de disear un mecanismo de incentivos econmicos orientado a la mejora de la eficiencia y de la calidad organizacional. Ello significa que el mensaje que estas autoridades reciben del gobierno va la poltica de financiamiento (ser ms eficientes y elevar la calidad ) no puede trasladarse a la base de la organizacin, es decir, a los docentes-investigadores y a las unidades acadmicas. Esto se vincula con el peligro de riesgo moral (moral hazard) en la relacin definida por los contratos laborales en la docencia. En este caso, las acciones de los agentes que tienen consecuencias sobre la eficiencia de la organizacin no son observables. Por tanto, stos pueden perseguir sus intereses privados y no necesariamente los objetivos organizacionales. Es ms, la propia poltica pblica genera una estructura de incentivos que desva la atencin de los docentes de su actividad de enseanza al otorgar premios casi exclusivamente vinculados con la produccin
280
de investigacin. El Programa de Incentivos, por ejemplo, que trata de fomentar la produccin conjunta de enseanza e investigacin, crea mecanismos de control de resultados para evitar el problema de riesgo moral, pero lo hace focalizndose en la cantidad y calidad del producto de investigacin. Ello es atribuible a la dificultad para controlar los resultados de la actividad de la docencia. En esta situacin, la estructura de incentivos promueve que los docentes asignen mayor tiempo a la investigacin por encima de la docencia, pues la primera tiene una tasa marginal de retorno mayor que la segunda. Sin embargo, la principal actividad vinculada con el problema de la desercin es la enseanza, no la investigacin. Como vemos, en el caso de las universidades argentinas estn presentes la mayora de las condiciones que Leibenstein (1980) seala como restricciones para alcanzar la eficiencia-x. Estas son: la presencia de contratos laborales incompletos, la no especificacin de la funcin de produccin y la baja motivacin en los agentes para alcanzar las metas de produccin.
Balance del uso de frmulas como mecanismo de promocin del cambio en las universidades
Si bien coincidimos con la necesidad de definir criterios objetivos para distribuir el presupuesto pblico entre las universidades, la experiencia de la Argentina y la internacional indican que una condicin necesaria para lograr que este proceso sea transparente es la produccin de informacin de calidad y auditable, que permita la construccin de indicadores vlidos, confiables y no manipulables. Como queda expresado en las condiciones ideales formuladas por un experto de uno de los pases con mayor experiencia en la aplicacin de frmulas, como lo es Estados Unidos, la produccin de informacin no resulta, sin embargo, una condicin suficiente para asegurar el xito de este programa (Burke 1998b), sino que tambin se requiere que el diseo de este instrumento se acerque gradualmente a lo que sera, segn Burke, el programa ideal: Simple de comprender y operar. Sustantivo en trmino de fines y objetivos. Que recompense el funcionamiento de calidad. Equitativo en considerar la diversidad institucional. Vlido y confiable metodolgicamente. Con un enfoque de desarrollo y experimental.
Teniendo presente estas mximas de Burke, es fcil concluir cun lejos estamos de ellas. De acuerdo con el anlisis realizado, el modelo de costos estndar no cumple en forma apropiada con estos requisitos. En particular,
281
el mismo fue construido sobre la base de indicadores no siempre vlidos y en general poco confiables, lo cual hace dudar sobre su contribucin a la mejora de la transparencia y equidad interinstitucional. Por su parte, la promocin de la eficiencia-x a travs del empleo de indicadores tales como egresados por inscriptos y cantidad de materias por alumno, requiere del cumplimiento de ciertos requisitos previos que no se alcanzan en este modelo a fin de otorgarle validez, confiabilidad y eficacia al instrumento. Estos requisitos son: 1) la investigacin sobre los principales determinantes de estas fallas en el funcionamiento organizacional; 2) un adecuado control de los insumos o, en su defecto, asociar la asignacin con la variacin en el tiempo de dicho indicador; 3) la evaluacin de la calidad de los productos; y 4) el diseo de otros instrumentos que acompaen el proceso de cambio resolviendo la cuestin de la presin de la demanda sobre el sector en el contexto de recursos que no crecen a la par. Reconociendo adems la complejidad de la estructura de governance de las universidades, Burke (1998b) amplia sus recomendaciones para desarrollar un programa viable al sealar que ste tambin supone: Colaboracin entre los dirigentes universitarios y gubernamentales. Comunicacin continua y abierta. Cooperacin para desarrollar un programa comn. Compromiso para asegurar un mutuo consentimiento.
El tema de la colaboracin entre las partes que acuerdan con estos contratos de asignacin es clave en el caso de las universidades pblicas. En la medida en que ellas gozan de amplia autonoma, el gobierno no puede imponer polticas, sino buscar el consenso a travs del diseo de instrumentos de financiamiento, coordinacin y control de calidad. En particular, el tema de la negociacin es clave en la elaboracin de frmulas dado que la experiencia internacional muestra que las mismas son una combinacin de juicios tcnicos y acuerdos polticos. Por supuesto, estos requisitos para el diseo de un instrumento apropiado de asignacin de fondos es slo una meta, a la cual es posible que nos aproximemos por ensayo y error, en la medida en que no obviemos la complejidad del proceso de inducir cambios a travs de indicadores.
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Apndice
Cuadro A.7. 1. - Argentina. Distribucin de recursos para la funcin Educacin y Cultura mediante el Modelo de Costos Estndar, 1997
UNIVERSIDADES
NACIONALES
MONTOS (EN MILES DE PESOS) 1.336 2.886 1.308 4.958 787 4.298 1.203 942 2.282 20.000
Centro Crdoba La Matanza La Plata Litoral Lomas de Zamora Lujn Mar del Plata Ro Cuarto Total General
Fuente: Anuario Estadstico del Ministerio de Educacin, 1997.
Cuadro A.7. 2. - Argentina. Distribucin de recursos para la funcin Educacin y Cultura mediante el Modelo de Costos Estndar, 1998
UNIVERSIDADES
NACIONALES
MONTO EN PESOS 650.000 264.984 299.758 155.743 650.000 50.000 172.381 68.008 50.000 235.633 650.000 55.492 382.144 172.884 129.870 290.604 161.194 595.003 313.473 465.639 197.976 50.000 211.795 727.419 7.000.000
Buenos Aires Catamarca Centro Comahue Crdoba Entre Ros Formosa Jujuy La Matanza La Pampa La Plata La Rioja Litoral Lomas de Zamora Lujn Mar del Plata Misiones Nordeste Ro Cuarto Rosario Salta San Luis Sur Tecnolgica Nacional Total
Fuente: Anuario Estadstico del Ministerio de Educacin, 1998.
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Cuadro A.7. 3. - Argentina. Distribucin del Programa de Asignacin de Recursos. Funcin Educacin y Cultura, 2002
UNIVERSIDADES
NACIONALES
MONTO EN PESOS 4.000.000 2.340.577 4.000.000 99.803 348.587 179.482 3.276.352 439.347 364.497 222.543 545.633 2.316.998 1.238.186 1.806.767 1.330.903 119.545 442.917 682.863 23.755.000
Buenos Aires Comahue Crdoba Formosa Jujuy La Matanza La Plata Litoral Lomas de Zamora Lujn Misiones Nordeste Ro Cuarto Rosario Salta San Luis Santiago del Estero Tucumn Total General
Fuente: Resolucin 104/2002 del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin.
Cuadro A.7.4. - Funcin de gastos de funcionamiento estimada por Delfino y Gertel (mtodo de mnimos cuadrados)
GFi =
Donde:
Ai +
Ai 2 +
Ai
GF= gastos de funcionamiento A= alumnos i= universidad nacional

Resultado con coeficientes (entre parntesis estadstico t):
GF= 2457,421 + 0,438525 Ai 0,0000089Ai 2 + 0,00000000007 Ai 3 (3,49) (4,7539) (-4,7762) (8,030) R2 ajustado 0,9856 Estadstico F 689,0837
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Modelo de Delfino y Gertel con variable de recursos propios
GFi =
Donde:
Ai +
Ai 2+
Ai 3+
Ri
Ri: Recursos propios en cada universidad nacional

GF= 2251,781+ 0,348152 Ai - 0,0000061 Ai 2+ 0,00000000004Ai 3+ 0,511938 Ri (4,0048) (4,5434) (-3,6822) (4,1652) (4,0048)
R2 ajustado 0,9909 Estadstico F 821,2131 Cuadro A.7.5. - Estimacin de la asignacin de los fondos del Tesoro Nacional a las Universidades Nacionales
Mtodo de Mnimos Cuadrados Generalizados para datos de panel
Perodo muestral: 1986 2000 Modelo estimado
Ln Git =
Ln Iit +
LnRit +
Det
Resultado con coeficientes (entre parntesis el estadstico t)
Ln Git = 11,6376+ 0,1152 Ln Iit +0,5132 LnRit +0,1048 Det (197,858) (3,9885) (21,9103) (6,5485) R2 ajustado 0,999
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Cuadro A.7.6. - Estimacin de los gastos de funcionamiento sin recursos propios con datos de alumnos, de Delfino y Gertel (mtodo de mnimos cuadrados) Funcin estimada:
GFi =
Ai +
Ai 2 +
Ai
GF= 2754,534+ 0,26277 Ai - 0,00000437 Ai 2+ 0,00000000003Ai 3 (5,4729) (4,060) (-3,2486) (4,6833) R2 ajustado 0,958 Estadstico F 230,1372 Cuadro A.7.7. - Estimacin de los gastos de funcionamiento sin recursos propios con datos de alumnos, de Gaggero, Iparraguirre y Torres (mtodo de mnimos cuadrados) Funcin estimada:
GFi =
A i+
Ai 2 +
Ai
GF= 2443,275+ 0,39120 Ai - 0,0000073 Ai 2+ 0,000000000059Ai 3 (4,800) (4,349) (-2,711) (3,4659) R2 ajustado 0,9619 Estadstico F 253,532
287
CAPTULO 8 CONTRATOS
COMPETITIVOS DE
ASIGNACIN ESPECFICA
En los aos ochenta, simultneamente con el creciente uso de frmulas como instrumentos de distribucin de un monto global dado entre las universidades, diferentes pases comenzaron a utilizar fondos con asignacin especfica de tipo competitivo. Su fin era promover lneas de cambio en ciertos aspectos del funcionamiento universitario. Esta prctica, comn en el mbito de la distribucin de fondos de investigacin, se extenda as a los fondos destinados a enseanza. Mientras que la proporcin del presupuesto pblico asignado como monto global por medio de una frmula estaba destinada a financiar el funcionamiento central de las universidades, los programas de asignacin especfica contribuan al desarrollo de programas especiales de mejora de la calidad, inversin y promocin de reformas estructurales. De acuerdo con el propio diseo de estos contratos, el grado factible de injerencia del Estado sobre el sector universitario, induciendo en l un proceso de cambio, es formalmente mayor que en el caso de la frmula. A diferencia de las sumas asignadas por medio de frmulas que son de libre disponibilidad, los contratos sujetan a las partes a cumplir con lo estipulado mediante mecanismos de control de dicho cumplimiento. En el caso argentino, podemos ubicar dentro de esta segunda lnea de distribucin de fondos por medio de contratos, al Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores y al Fondo de Mejoramiento de la Calidad (FOMEC). Desde 1994 hasta el presente, los montos en pesos asignados por Ley de Presupuesto Nacional a ambos programas se vuelcan en el cuadro 8.1. Como se puede apreciar en este cuadro, los montos no son muy significativos si los comparamos con las partidas presupuestarias globales correspondientes al sector de universidades nacionales, las cuales se han ubicado por encima de los 1.500 millones de pesos anuales en los aos noventa. Sin embargo, si
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tenemos presente que aproximadamente el 86 por ciento de este monto se destina a remunerar personal, se concluye que el peso de los montos transferidos por concepto de estos programas ha tenido alta relevancia para la poltica universitaria. Cuadro 8.1. - Fondos asignados por Leyes de Presupuesto Nacional al Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores y al FOMEC, 1994-2002, en pesos por cada ao
AO 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total 1994-2002 PROGRAMA INCENTIVO 42.000.000 70.000.000 70.000.000 70.000.000 70.000.000 53.000.000 55.000.000 65.000.000 65.000.000 560.000.000 FOMEC
32.800.000 74.200.000 21.150.050 16.812.694 15.532.853 14.685.6321 175.181.229
1. Incluye programa SIU (Sistema Informtico Universitario). Fuente: Elaboracin propia sobre la base de las Leyes de Presupuesto, Planillas Anexas.
A continuacin, se examinar el funcionamiento de ambos programas en trminos de sus objetivos, caractersticas del instrumento, montos y principales beneficiarios. En la ltima seccin se concluye analizando los alcances de ambos programas para inducir procesos de cambio en el sector universitario argentino.
El Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores

El Programa de Incentivo comenz a funcionar en 1994 y a comienzos del ao 2002 continuaba operando, aunque con grandes demoras en la liquidacin de las partidas presupuestarias1. Su principal objetivo es promover el
1 El instrumento legal que dio origen a este programa es el Decreto 2427 de 1993. En el mismo se estableca (entre otros aspectos vinculados con la operatoria del programa) quines percibiran el incentivo, cmo sera seleccionada esta poblacin, el clculo del monto del incentivo y qu mecanismos de control de gestin se aplicaran. Algunos de estos aspectos fueron modificados en 1997 por medio de la Decisin Administrativa 665/ 97 del 23 de octubre de 1997, Resolucin Ministerial N 2307 del 4 de diciembre de 1997 y Resolucin Conjunta SPU N 11-SCT N 21/98 del 20 de febrero de 1998.
CAPTULO 8 - CONTRATOS COMPETITIVOS DE ASIGNACIN ESPECFICA |
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desarrollo integrado de la carrera acadmica, entendiendo por ello la realizacin conjunta de actividades de enseanza e investigacin. Este Programa fue diseado tras constatar dos hechos juzgados negativos por las autoridades de la SPU: el reducido nmero de docentes con dedicacin exclusiva (12,1 por ciento sobre el total de la planta docente de 1994) y la escasez de grupos consolidados de investigacin. Respecto de la primera cuestin, ello era sntoma de un bajo nivel de dedicacin a la investigacin entre los docentes universitarios. Con relacin a la segunda cuestin, un relevamiento realizado en 1982 daba cuenta de que el 20 por ciento de los proyectos de I&D eran unipersonales y que la mitad tena entre dos y tres integrantes, con un promedio para el total de 1,8 investigadores por proyecto, lo cual estaba indicando que el sistema tena una baja capacidad de formacin de recursos humanos (Palacios, 1999).
Objetivos
Dado el bajo nmero de docentes que emprenden tareas de investigacin en las universidades y lo reducido de los grupos conformados para dicha actividad, el programa se propuso incentivar el cambio organizacional a travs de un procedimiento de asignacin directo a las personas (los docentes) con seales claras respecto de qu era lo que se buscaba premiar: la realizacin conjunta de tareas de docencia exclusiva e investigacin, particularmente en el mbito de grupos a cargo de un director con trayectoria en investigacin. Se supona, entonces, que el aumento en la recompensa monetaria que dichos docentes pasaran a percibir en concepto de incentivo inducira una mayor dedicacin a la investigacin. Por otro lado, los investigadores con menor experiencia en el campo deban formar parte de equipos a cargo de directores adecuadamente formados para ser acreedores de este beneficio monetario. Ello estimulaba, luego, la conformacin de equipos. De acuerdo con la coordinadora de este programa, los cambios esperados tras su implementacin eran de tres tipos: culturales, financieros y organizacionales. En trminos culturales, el programa deba promover
...un cambio en el esquema de valores del mundo acadmico, partiendo de la premisa de que un aumento de la calidad acadmica supone un cambio cultural, como condicin necesaria para la instalacin y mantenimiento de las pautas de excelencia. Por otra parte, deba promover la calidad cientfica y acadmica, que permitiera acercarse a los parmetros internacionales (Palacios 1999: 113).
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La calidad era percibida, en este caso, por la actividad conjunta de docencia e investigacin en el mbito universitario de grado. Desde el punto de vista financiero, deba garantizar la aplicacin de recursos con fines especficos, relacionados con el aumento de la calidad y, al mismo tiempo, promover la objetividad en la distribucin de los recursos. Finalmente, en trminos organizacionales, el programa deba tener capacidad de incidir en la organizacin del rgimen acadmico, articulndose con las dems herramientas definidas por el Ministerio de Educacin para promover el cambio.
Mecanismo de asignacin
La participacin de los docentes en el programa es voluntaria. En 1993 se establecieron, para ello, las siguientes condiciones: 1) ser docente de una universidad nacional; 2) estar al frente de alumnos de carrera de grado en dos o ms cursos durante el ciclo lectivo anual o, en caso contrario, se podra sustituir el 50 por ciento de esta exigencia por la alternativa de dictar cursos de posgrado; 3)estar categorizados; 4) participar en proyectos de investigacin acreditados por entidades habilitadas2, donde uno de los integrantes, en calidad de director, tuviera una de las dos mximas categoras (A y B, luego I y II). En una primera instancia, la categorizacin en cuatro clases (A, B, C, D)3, segn la trayectoria de investigacin del candidato, fue realizada por las propias universidades. En 1995 se realiz una revisin de las categoras ms elevadas (A y B) para analizar en qu medida se haban aplicado criterios homogneos en este procedimiento. En ese momento se hall que la mitad de las categoras con capacidad de direccin no haba sido correctamente asignada, correspondiendo en realidad a categoras inferiores (Palacios et al., 1996). ste y otros efectos adversos detectados en esta primera etapa de la implementacin del programa dieron lugar a los cambios introducidos en 1997. As se observ que la presencia del incentivo fue el mvil para un incremento desmedido de cursos de grado o de posgrado dictado por varios profesores con un reducido nmero de horas de clase, simplemente con la intencin de cumplir con los dos cursos que se solicitaban como mnimo para percibir el incentivo (Mayer, 1996). Tambin dio lugar a que un inves2 Las entidades habilitadas son todos los consejos de investigacin nacionales y provinciales, la SECYT, los organismos privados e internacionales que cuenten con mecanismos de financiamiento de proyectos de investigacin y las universidades nacionales. Ver detalles de cada categora en el rgimen legal del Programa de Incentivos, en la pgina de Internet de este programa: http://incentivos-spu.me.gov.ar.
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tigador tuviese a su cargo la direccin de varios proyectos o que hubiera proyectos dirigidos por investigadores con las categoras C o D. En 1997 se decidi realizar un nuevo procedimiento de categorizacin, centralizando el mismo en Comits de Evaluadores en el nivel nacional, que analizaban los antecedentes de los postulantes a ser categorizados aplicando pautas orientadoras. Los investigadores fueron clasificados en cinco categoras. Para evitar la proliferacin innecesaria de cursos se procedi tambin a cambiar la exigencia correspondiente al nmero de los mismos, estipulndose que los docentes deban destinar al menos un 30 por ciento del tiempo de su dedicacin a actividades de docencia de grado, las que incluiran el dictado de clases con un mnimo de 120 horas anuales4. Asimismo, se dispuso que los docentes con dedicacin simple no podran recibir el incentivo, con la excepcin de aquellos miembros de la carrera de investigador o de becarios del CONICET, CIC, CNEA o de otro organismo, que determinara la autoridad de aplicacin. Finalmente, se estableci que los directores como mximo podan dirigir dos proyectos. En el ao 2000 se volvi a cambiar el procedimiento de categorizacin, organizndose en esta oportunidad por regiones, y no en el plano nacional, lo cual es juzgado por las autoridades del Programa de Incentivos como un mecanismo que garantiza la mejora en la transparencia del proceso, en tanto logra evitar las prcticas de negociacin entre universidades. El marco regulatorio de este programa tambin previ distintas instancias de evaluacin y control. Una primera instancia es el propio director del proyecto, el cual debe dar cuenta en el informe anual del desempeo de cada uno de los miembros de su equipo. Una segunda instancia es la evaluacin por parte de la entidad habilitada que acredit al proyecto y, finalmente, la auditora de todo el programa por parte de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica (ANPCyT). En 1997 se resolvi que dicha auditora se realizara anualmente; sin embargo, en lo que va del programa, slo se llev a cabo en una oportunidad a una muestra equivalente al 10 por ciento de los proyectos existentes en 1998 (Dellacha, coord., 1999), lo cual revela la presencia de costos de transaccin altos para la actividad de control. El resultado de dicha auditora arroj un 10 por ciento de proyectos juzgados como no satisfactorios. Implcitamente, en las propias recomendaciones formuladas por la ANPCyT tras concluir este proceso, se deja entrever la presencia de algunos problemas en la realizacin de este procedimiento de control. As, se sugiere que en el futuro, participen expertos que
4 Esto equivale a dictar un curso anual o a lo largo de dos cuatrimestres. Corresponde, por tanto, a la exigencia normalmente mnima para ser docente con dedicacin simple en una universidad nacional.
292
no sean beneficiarios directos del Programa de incentivos para as alcanzar la ecuanimidad necesaria en la determinacin de la calidad del informe. Tambin se pide asegurar el anonimato de los auditores y modificar el formulario utilizado para el informe de avance y final. Es probable que esta actividad de evaluacin y control, y la aplicacin del nuevo mtodo ms exigente de categorizacin de las mximas categoras contribuyan a explicar que la participacin de los docentes investigadores que perciben el incentivo en las mximas categoras, haya disminuido desde 1997 en adelante. En efecto, si bien el nmero absoluto de investigadores con la mxima categora aumenta en 956 nuevos integrantes, el cuadro 8.2 muestra que su participacin en el total disminuye en promedio 7 puntos5. Con excepcin de las Universidades de Buenos Aires, Crdoba, La Plata, Tecnolgica, Lomas de Zamora, Mar del Plata, Ro Cuarto y San Luis, en el resto de las universidades nacionales que tenan docentes investigadores en 1997 se observan cadas en la participacin de aquellos con las mximas categoras. En general, el grupo donde se observan las mayores disminuciones en la participacin de las mismas es en el grupo 5, integrado por las universidades ms pequeas. En algunas universidades las disminuciones en la participacin de estas categoras son muy pronunciadas, superiores a 10 puntos. Ejemplos de ello son La Rioja (17 puntos), Santiago del Estero (14 puntos), Patagonia San Juan Bosco (14 puntos), Misiones (13 puntos) y Entre Ros (11 puntos). Cuadro 8.2. - Programa de Incentivo a los Docentes- Investigadores. Variacin en la participacin de las categoras ms altas (I+II) sobre el total de docentes- investigadores segn universidades, entre 1997 y 2000 (en %)
1997 Grupo 1 UBA Promedio Grupo 2 Crdoba La Plata Promedio 2000 DIFERENCIA 2000-1997 2 2 4 5 4
Contina
31 31 30 23 27
33 33 34 28 31
En la elaboracin de este cuadro y en los siguientes, hemos organizado la presentacin utilizando la clasificacin por tamao que surgi de aplicar la metodologa de clusters, en el Captulo 5.
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Grupo 3 Rosario Tecnolgica Nordeste Tucumn Promedio Grupo 4 Lomas de Zamora Litoral Comahue Mar del Plata Cuyo Promedio Grupo 5 Sur Salta San Juan La Matanza Lujn Misiones Ro Cuarto San Luis Pat.San J.Bosco Stgo. Estero La Rioja Catamarca Entre Ros Jujuy Centro Pcia.Bs.As La Pampa Quilmes Formosa Pat.Austral Gral.Sarmiento Gral. San Martn Lans Tres de Febrero Villa Mara Promedio Participacin Total
23 17 35 23 25 29 33 19 22 36 28 27 28 20 25 30 29 14 12 28 17 41 17 35 29 25 21 26 39 5 0 36 0 0 0 21 31 3503
18 20 26 21 21 33 24 15 23 32 25 24 23 19 16 26 16 16 13 14 12 24 11 24 22 19 12 25 31 3 20 32 0 0 9 17 24 4459
-5 3 -9 -2 -4 4 -9 -4 1 -4 -3 -3 -5 -1 -9 -4 -13 2 1 -14 -5 -17 -6 -11 -7 -6 -9 -1 -8 -2 20 -4 0 0 9 -4 -7 956
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Anuario 99-00 MECyT.
Las pautas para categorizar tambin dieron lugar a algunos problemas, debido a los puntajes que reciban aquellos que desempeaban actividades
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de gestin. En el cuadro 8.3 brindamos un ejemplo de la distorsin que tal escala introduce en la seleccin de la categora de los beneficiarios del programa. Cuadro 8.3. - Programa de Incentivo a los Docentes- Investigadores. Ejemplos de puntajes otorgados en la categorizacin
TRAYECTORIA ACADMICA Doctorado Especializacin Direccin tesis de posgrado Direccin de investigadores Direccin de becarios PUNTAJE 150 50 Hasta 120 Hasta 60 Hasta 60 GESTIN Rector Consejero de Consejo Superior Secretario de Univ. nacionales Director de Centro, Instituto Responsable de Programas Instituc. PUNTAJE 200 30 120 70 50
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la informacin del Programa de Incentivos, Ministerio de Educacin.
El problema en este caso es que se utiliz un mismo instrumento para premiar actividades de carcter muy diferente e incluso hasta incompatibles, dada la dedicacin horaria que requiere el buen desempeo de la administracin y el gobierno universitario. Ocurre, empero, que en el contexto de los magros salarios que se perciben en la gestin, el incentivo poda constituir un complemento deseado para mejorar los ingresos percibidos.
Montos y estructura del incentivo
El monto que percibe cada docente-investigador incluido en el programa, depende del valor ndice definido segn la cantidad de beneficiarios, la cantidad de horas que dedican a la docencia y a la investigacin y la categora correspondiente. En funcin de esta informacin y del crdito presupuestario estipulado para el programa se define, entonces, el valor del coeficiente, el cual sirve para determinar el monto mensual a percibir por cada docente segn su ubicacin en la siguiente matriz6 (ver cuadro 8.4). Los docentes con dedicacin exclusiva pueden solicitar el incentivo con una dedicacin 1, 2 o 3 si acreditan que dichas tareas representan, respectivamente, al menos el 50 por ciento, el 25 por ciento o el 12,5 por ciento de la dedicacin exclusiva. La percepcin de la ltima cuota por parte del investigador est sujeta a la evaluacin interna del proyecto que elabore la universidad.
En realidad, los docentes no perciben este monto mensualmente, sino por cuatrimestre en tres cuotas iguales.
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Cuadro 8.4. - Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores. Montos a percibir segn dedicacin a la investigacin y categora
CATEGORA DEL DOCENTE-INVESTIGADOR Categora I Categora II Categora III y IV Categora V DEDICACIN 1 150 100 60 40
A LA INVESTIGACIN
2 60 40 24 16
3 25 16,5 10 6,5
Fuente: Programa de Incentivos, MECyT.
El resultado ha sido que la mayora de los docentes con dedicacin exclusiva (97 por ciento) declara hallarse en la situacin ms favorable para el incentivo, es decir la 1, y el 98 por ciento con dedicacin semiexclusiva admite tener la dedicacin ms alta admitida, es decir, la 2 (Programa de Incentivos 2000). En contraste, los investigadores con dedicacin simple, que segn el marco legal son investigadores del CONICET, CIC, CONEA, etc. o becarios de estas organizaciones, deban declarar el mnimo de dedicacin a la investigacin, lo cual contradeca la realidad de su desempeo7. A fin de brindar un ejemplo respecto del monto del incentivo segn categora y dedicacin, en el cuadro 8.5 se encuentra la informacin correspondiente al ao 2001, momento en que el valor del ndice era de 6,1 pesos. Este valor da por resultado los siguientes montos mensuales en pesos de dicho ao: Cuadro 8.5. - Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores. Montos mensuales percibidos en el ao 2001
CATEGORA DEL DOCENTE-INVESTIGADOR Categora I Categora II Categora III y IV Categora V DEDICACIN 1 915 610 366 244
A LA INVESTIGACIN
3 152,5 100,7 61 39,7
366 244 146,4 97,6
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la informacin del Programa de Incentivos, MECyT.
A partir del otorgamiento del incentivo correspondiente al ao 2003, los investigadores del CONICET, CIC, CONEA y de otros centros reconocidos pueden percibir el monto correspondiente a la dedicacin a la investigacin, es decir, de acuerdo con la dedicacin 1.
296
Los montos del Programa de Incentivos resultan muy significativos cuando se los compara con las remuneraciones promedio que perciben los docentes universitarios en al menos el 90 por ciento de las universidades nacionales8 (ver cuadro 8.6). Cuadro 8.6. Argentina. Remuneraciones promedio de algunos cargos de las universidades nacionales, 2000
CARGO Profesor Titular Profesor Adjunto Jefe Trabajos Prcticos Ayudante 1 Profesor Titular Profesor Adjunto Jefe Trabajo Prcticos Ayudante 1 Profesor Titular Profesor Adjunto Jefe Trabajos Prcticos Ayudante 1 DEDICACIN Exclusiva Exclusiva Exclusiva Exclusiva Semiexclusiva Semiexclusiva Semiexclusiva Semiexclusiva Simple Simple Simple Simple ANTIGEDAD 15 aos 10 aos 10 aos 10 aos 15 aos 10 aos 10 aos 10 aos 15 aos 10 aos 10 aos 10 aos REMUNERACIN BRUTA 1752 1264 1107 995 694 499 481 437 263 194 167 148
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Escalafn Nacional y Decretos 965/92, 1610/93 y 1470/98 MECyT.
Para estimar el impacto del monto del incentivo sobre el promedio de remuneraciones docentes, hemos calculado cunto se incrementa el ingreso en algunas categoras9 (Ver cuadro 8.7). Cabe aclarar que este cuadro slo refleja una situacin hipottica; compara el monto percibido en la categora I y la dedicacin ms alta a la investigacin con la remuneracin promedio de un titular con dedicacin exclusiva y 15 aos de antigedad. En los otros casos se adoptaron decisiones similares, en funcin de los requisitos que se establecen en el proceso de categorizacin de los docentes y para su ubicacin en una categora de investigacin.
Como ya mencionamos, desde 1992 las universidades nacionales pueden fijar su propia escala de remuneraciones. Sin embargo, la mayora de ellas se siguen rigiendo por el Escalafn Nacional. El incremento en el ingreso neto es aun mucho ms importante que el que se vuelca en el cuadro 8.7, si tenemos presente que las remuneraciones promedio segn escalafn son brutas.
297
Cuadro 8.7. Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores. Incremento del ingreso que percibe el docente-investigador en algunas categoras (en%) 2001
CATEGORA DEL DOCENTE-INVESTIGADOR Categora I-II (Titular) Categora III (Adjunto) Categora IV (JTP) Categora V (Ayud.) DEDICACIN A LA INVESTIGACIN 1 2 3 (Exclusiva) (Semiexclusiva) (Simple) 52 29 33 25 53 29 30 22 58 31 37 27
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los cuadros 8.5 y 8.6.
Si bien se destaca la alta relevancia que el incentivo ha tenido sobre los ingresos de los docentes universitarios, cabe aclarar que en los hechos los docentes no percibieron ninguna cuota durante el ao 2001 por las graves dificultades financieras que atravesaba entonces el pas. Recin a comienzos del ao 2002, cobraron parcialmente la primera cuota correspondiente al ao 2001. Precisamente, legalizando una situacin que se haba planteado en el curso de estos eventos, una resolucin del 8 de abril de 2002 de la Secretara de Educacin Superior, dispuso cambiar la forma y periodicidad de este pago, determinando que de ahora en ms el incentivo ser percibido por ao de ejercicio vencido. Ello implica que los docentes-investigadores percibirn el incentivo durante el ao inmediatamente posterior al que hayan desarrollado las actividades previstas para su cobro, tras conocerse el resultado de la evaluacin interna del proyecto. Se determina, adems, que las tres cuotas pueden fraccionarse, ajustndose a los niveles de cuotas financieras que autoriza trimestralmente la Secretara de Hacienda del Ministerio de Economa. Se aclara, asimismo, que el incentivo tiene el carcter de beca de investigacin y reviste, como tal, carcter no remunerativo y no bonificable. Ello implica, entre otros aspectos, que dicho monto no se incorpora al salario, ni para la determinacin de la jubilacin ni para el monto de despido.
Beneficiarios
Tras slo dos aos despus de su creacin, en 1996 la cantidad de docentes que reciban el incentivo haba aumentado cerca de un 70 por ciento respecto de 1994. Sin embargo, el nmero se fue reduciendo con posterioridad, para volver a aumentar entre 1999 y el 2000 (ver cuadro 8.8).
298
Cuadro 8.8. Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores. Evolucin del nmero de docentes- investigadores que perciben el incentivo, 1994-2000
1994 Grupo 1 UBA Promedio Grupo 2 Crdoba La Plata Promedio Grupo 3 Rosario Tecnolgica Nordeste Tucumn Promedio Grupo 4 Lomas de Zamora Litoral Comahue Mar del Plata Cuyo Promedio Grupo 5 Sur Salta San Juan La Matanza Lujn Misiones Ro Cuarto San Luis Pat.San J.Bosco Stgo. Estero La Rioja Catamarca Entre Ros Jujuy Centro Pcia.Bs.As La Pampa Quilmes 2350 2350 859 1510 1185 611 32 187 556 347 24 531 208 582 539 377 406 328 271 51 175 164 460 336 48 81 21 103 49 58 385 190 33 1995 2775 2775 1277 2016 1647 886 394 234 826 585 74 740 376 730 767 537 562 456 476 93 200 241 636 441 101 134 44 254 103 126 473 299 57 1996 3348 3348 1608 2201 1905 1092 469 259 1088 727 59 726 495 858 819 591 652 492 633 147 238 277 736 568 132 172 80 310 150 190 512 321 77 1997 3262 3262 1394 2055 1725 1127 424 247 1052 713 62 697 443 782 780 553 622 452 606 182 214 258 700 521 144 172 76 301 159 186 489 285 61 1998 3034 3034 1295 1895 1595 1058 318 247 979 651 54 647 484 718 738 528 598 398 608 180 199 264 710 536 121 176 71 265 175 181 416 228 65 1999 2684 2684 1252 1810 1531 1025 275 244 961 626 38 643 428 686 699 499 581 423 626 174 172 251 680 528 108 172 57 264 167 173 391 206 56 2000 2847 2847 1353 1835 1594 1332 260 299 1255 787 36 911 546 830 792 623 668 472 797 197 207 269 788 573 200 252 84 313 190 204 488 252 111 94-00 % 21 21 58 22 40 118 713 60 126 254 50 72 163 43 47 75 65 44 194 286 18 64 71 71 317 211 300 204 288 252 27 33 236
Contina
CAPTULO 8 - CONTRATOS COMPETITIVOS DE ASIGNACIN ESPECFICA | Formosa Pat.Austral* Gral.Sarmiento* Gral. San Martn* Lans Tres de Febrero Villa Mara * Promedio Total 51 0 0 0 0 0 0 134 103 0 0 6 0 0 0 200 100 23 0 46 0 0 0 244 90 91 0 59 0 0 0 236 75 103 0 69 0 0 0 227 74 86 18 63 0 0 2 220 16017 48 114 51 74 22 0 34 267 18704 -6 396 183 1133 0 1600 100
299
11199 15900 18878 17993 16905
* Por ser de reciente creacin, para el clculo del aumento de DI se tom en cuenta el primer ao donde se registra DI. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Anuario 99-00 MECyT.
Cuando se analiza la dinmica de expansin segn la universidad, se observa una alta variabilidad en el sistema. En particular resulta notable el aumento en algunas universidades de tamao intermedio (grupo 3) y pequeo (grupo 5). En el primer caso, se destaca en particular la Universidad Tecnolgica y, entre las ms pequeas, los aumentos ms importantes tuvieron lugar en San Juan, La Matanza, Patagonia San Juan Bosco, La Rioja, Entre Ros, Jujuy, Quilmes, Patagonia Austral y General San Martn. Por otra parte, al analizar los coeficientes de correlacin existentes entre la variable incremento en el nmero de docentes incentivados por universidad entre 1994 y el 2000 y aquellas variables que denotan actividad de investigacin en las mismas (cantidad de proyectos financiados por la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tcnica entre 1996 y 1999, cantidad de docentes incentivados de las mximas categoras y cantidad de posgrados que recibieron la categora de A y B por parte de la CONEAU) se aprecia que no existe ninguna asociacin entre ellas. En otras palabras, el aumento en el nmero de docentes investigadores no se ha producido en las universidades que tradicionalmente se han destacando en la actividad de investigacin10. En trminos de distribucin de los docentes-investigadores por dedicacin, se observa un patrn esperable en funcin de los candidatos admitidos para percibir el incentivo. Esto es, existe una presencia mayoritaria de docentes con dedicacin exclusiva, siguiendo en importancia los docentes con dedicacin semiexclusiva y una reducida presencia de docentes con dedicacin simple. Recordemos que los docentes con dedicacin simple incorporados al programa son investigadores de CONICET, CIC, CONEA o becarios de dichas instituciones (ver grfico 8.1)
10 En todos estos casos los coeficientes de correlacin de Pearson no son significativos.
300
Grfico 8.1 - Docentes-Investigadores, segn dedicacin, 2000.

Simples 14 % Semi 28 % Exclusivas 58 %
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Programa de Incentivos, MECyT.
Comparando el plantel docente incorporado al programa de incentivo con el total del cuerpo acadmico de las universidades nacionales, se aprecia que en promedio el 17 por ciento de los docentes universitarios cobra el incentivo, ascendiendo al 73 por ciento si consideramos al subgrupo de aquellos que gozan de dedicacin exclusiva. En el cuadro 8.9. se puede observar que el cargo de dedicacin exclusiva no puede identificarse con la realizacin de la actividad de investigacin. Ello es as particularmente en el grupo de universidades de tamao intermedio (grupo 3 y 4) y pequeo (grupo5). Si adoptamos el criterio que, dado el incentivo econmico, todos los docentes de dedicacin exclusiva que realizan actividad de investigacin se encuentran en el plantel de docentes-investigadores, del cuadro 8.9 se deduce que el 27 por ciento de estos cargos no se destina a esta actividad. Esta proporcin asciende notablemente en algunos casos. As, en Formosa el 75 por ciento de los docentes con dedicacin exclusiva no realizan investigacin; en Lomas de Zamora y en Lujn, el 61 por ciento; en La Matanza y Villa Mara, el 51 por ciento; y en Nordeste, el 48 por ciento11. Con relacin al campo disciplinario, el rea con mayor peso en el Programa es la que corresponde a las ciencias exactas y naturales, la cual posee el 30 por ciento del total de docentes-investigadores del sistema y el 35 por ciento de los docentes-investigadores de la mxima categora. Le siguen en importancia las ciencias sociales, con una participacin del 25 por ciento sobre el total.
11 Llaman la atencin dos casos: Entre Ros y Litoral, en los cuales la proporcin de docentes incentivados con dedicacin exclusiva supera a los cargos con exclusiva de estas universidades. Esta anomala se explica por la probable suma de cargos, al convertir las universidades cargos de dedicacin simple y semiexclusiva en cargos de dedicacin exclusiva, a los fines de que algunos de sus docentes percibir un incentivo mayor; lo que no est autorizado por la normativa legal correspondiente.
301
Cuadro 8.9. Docentes Incentivados respecto del plantel docente de dedicacin exclusiva, 2000 (en%)
DOCENTES Grupo 1 UBA Promedio Grupo 2 Crdoba La Plata Promedio Grupo 3 Rosario Tecnolgica Nordeste Tucumn Promedio Grupo 4 Lomas de Zamora Litoral Comahue Mar del Plata Cuyo Promedio Grupo 5 Sur Salta San Juan La Matanza Lujn Misiones Ro Cuarto San Luis Pat.San J.Bosco Stgo. Estero La Rioja Catamarca Entre Ros Jujuy Centro Pcia.Bs.As La Pampa Quilmes Formosa
CON DEDICACIN
DOCENCTES
CON DEDICACIN
EXCLUSIVA QUE SON
D-INV.
EXCLUSIVA QUE NO SON
D-INV.
72 72 75 82 79 97 54 52 65 67 39 111 77 81 66 75 87 78 66 49 39 69 88 81 62 64 61 70 129 65 79 65 61 25
28 28 25 18 22 3 46 48 35 33 61 23 19 34 34 13 22 34 51 61 31 12 19 38 36 39 30 35 21 35 39 75
Contina
302
DOCENTES Pat.Austral Gral.Sarmiento Gral. San Martn Lans Tres de Febrero Villa Mara Promedio Participacin total
CON DEDICACIN
DOCENCTES
CON DEDICACIN
EXCLUSIVA QUE SON
D-INV.
EXCLUSIVA QUE NO SON
D-INV.
58 78 54 67* 0 49 64** 73
42 22 46 33 0 51 36 27
*El dato del Anuario 99-00 informa que Lans no tiene docentes con dedicacin exclusiva. Sin embargo, el Programa de Incentivos nos comunic que ello es un error. Este indicador fue entonces calculado sobre el nmero de docentes con dedicacin exclusiva informado por el Programa de Incentivos. ** Para calcular el promedio no se tom en cuenta el dato de Entre Ros. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Anuario 99-00 MECyT.
Si analizamos el peso relativo de esta rea disciplinaria en funcin de su tamao, medido por el nmero de alumnos de grado de la misma, se observa claramente que las ciencias naturales y exactas, las ciencias mdicas y las ciencias agrcolas tienen una alta sobrerrepresentacin en el total del programa. Por el contrario, las ms subrrepresentadas son las ciencias sociales, y las ingenieras y tecnologas (ver cuadro 8.10). Cuadro 8.10. Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores. Docentes- investigadores que perciben el incentivo por categora equivalente de investigacin segn rea de conocimiento, 2000 (en %)
Distribucin porcentual CATEGORA T OTAL 18704 100 AyI B y II C, D y III, IV, V Alumnos por DI rea de conocimiento CS. NATURALES INGENIERA CIENCIAS CIENCIAS CIENCIAS CIENCIAS Y EXACTAS Y TECNOL. MDICAS AGRCOLAS HUMANAS SOCIALES 5629 30,1 11,2 16,4 72,4 6,3 2484 13,3 9,2 15,3 75,5 103,4 1532 8,2 8,8 14,1 77,1 10,4 2488 13,3 5,2 15,9 78,9 10,4 1979 10,6 7,7 15,1 77,2 80,1 4592 24,6 6,9 14,3 78,8 106,2
303
Finalmente, en funcin del nmero total de proyectos de investigacin que se realizan dentro de este Programa de Incentivos, la dotacin media de investigadores por proyecto ha aumentado de 1,8 a 3,5 si tomamos como dato de referencia para 1982 el citado por Palacios. Dicho incremento no es tan pronunciado, sin embargo, si el punto de partida es el clculo realizado por Bisang tambin para 1982, el cual estimaba en 2,4 la cantidad de investigadores por proyecto (Bisang 1995). En este sentido, por tanto, el Programa de Incentivo parece haber alterado la funcin de produccin de la actividad de investigacin. Si tenemos en cuenta que los docentes-investigadores capaces de dirigir proyectos son nicamente aquellos pertenecientes a las tres primeras categoras12, es posible analizar en qu medida las universidades tienen una dotacin suficiente de investigadores capaces de dirigir los proyectos presentados. Como puede apreciar en el cuadro 8.11, hay ms investigadores potencialmente capaces de dirigir proyectos que cantidad de proyectos en curso, lo cual implica que en muchas de ellas hay grupos de investigacin integrados por docentes-investigadores ya formados. Esta situacin es menos marcada en las universidades de menor tamao, donde en muchos casos el nmero de proyectos supera la cantidad de investigadores en condiciones de ejercer la actividad de direccin. Se debe, adems, tener presente que en algunas universidades, la cantidad de investigadores con la categora III supera a la I y II. En esas universidades, en consecuencia, los proyectos estn a cargo de directores con menor trayectoria en la actividad de investigacin.
12 A partir de la categorizacin realizada en el ao 1997 se autoriz a los docentes investigadores con la nueva categora III, a dirigir proyectos de investigacin. Anteriormente esto slo competa a las categoras A y B.
304
Cuadro 8.11. - Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores. Cantidad de proyectos por docente investigador total y categora I y II, 2000
TOTAL DI Grupo 1 UBA Promedio Grupo 2 Crdoba La Plata Promedio Grupo 3 Rosario Tecnolgica Nordeste Tucumn Promedio Grupo 4 Lomas de Zamora Litoral Comahue Mar del Plata Cuyo Promedio Grupo 5 Sur Salta La Matanza Misiones Lujn Ro Cuarto San Luis San Juan Pat.San J.Bosco Entre Ros La Rioja Jujuy Catamarca Stgo. Estero Centro Pcia.Bs.As La Pampa Quilmes Formosa PROYECTOS DI I Y II DIII PROYECTO/ DI I, II Y III 0,6 0,6 0,6 0,5 0,5 0,7 0,8 0,7 0,4 0,6 1,5 0,7 0,5 0,5 0,5 0,8 0,5 0,6 1,2 1,1 0,8 0,4 0,3 0,6 0,9 0,9 1,3 0,9 0,4 0,7 0,4 0,8 0,5 1,0 DI / PROY 2,9 2,9 3,1 3,5 3,3 3,4 2,8 2,8 5,9 4 1,4 3,2 4,2 3,9 3,4 3 3,8 3,1 3 2,5 2,5 5,5 6,4 3,9 2,9 2,8 2,5 2,7 5,6 4,1 5,1 2,6 3,8 2,5
Contina
2847 2847 1353 1835 1594 1332 260 299 1255 787 36 911 546 830 792 623 668 472 197 269 207 788 573 797 200 190 84 204 313 252 488 252 111 48
972 972 442 527 485 395 92 105 212 201 25 281 129 213 233 176 176 152 65 106 83 142 89 204 69 68 34 75 56 62 95 97 29 19
946 946 454 519 487 245 51 77 263 159 12 216 80 193 253 151 158 109 31 44 53 123 76 150 27 45 20 44 33 31 94 29 28 15
774 774 306 521 414 340 65 72 317 199 5 190 171 200 183 150 193 135 22 54 45 209 183 191 46 34 6 43 95 58 125 89 36 5
CAPTULO 8 - CONTRATOS COMPETITIVOS DE ASIGNACIN ESPECFICA | Pat.Austral Gral. San Martn Lans Tres de Febrero Villa Mara Gral.Sarmiento Promedio Total 114 74 22 0 34 51 267 18704 41 36 7 0 15 17 72 5363 3 24 0 0 3 10 48 4459 27 30 8 0 7 17 72 4802 1,4 0,7 0,9 0 1,5 0,6 0,8 0,8
305
2,8 2,1 3,1 0 2,3 3 3 3,5
En sntesis, los principales rasgos de la estructura y dinmica de la poblacin beneficiaria del Programa son: El 17 por ciento del total del cuerpo docente de las universidades nacionales percibe el incentivo. Este nmero se eleva al 73 por ciento si tenemos en cuenta a los docentes con dedicacin exclusiva. Esto a su vez implica un dato importante: el 27 por ciento de los profesores que poseen un cargo con dedicacin exclusiva no realiza actividad de investigacin. La importancia de los cargos con dedicacin exclusiva se refleja en la composicin interna del programa, puesto que lo integran un 58 por ciento de docentes con dicha dedicacin, un 28 por ciento con dedicacin semiexclusiva y un 14 por ciento con dedicacin simple. Se ha dado una importante expansin desde su creacin, aunque con fluctuaciones en los perodos intermedios, producidas por bajas debidas a los procesos de auditora de los proyectos. Hay alta variabilidad en la dinmica interinstitucional, algunas universidades duplicaron el nmero de sus docentes investigadores entre 1994 y el 2000 y otras apenas elevaron su participacin. Las universidades que ms aumentaron su participacin son las de tamao intermedio y las pequeas. En el promedio del sector, ha disminuido la proporcin de docentes-investigadores con las categoras I y II que pueden dirigir proyectos de investigacin. Esta cada ha sido ms pronunciada entre las universidades pequeas. Las reas de las ciencias exactas y naturales y ciencias agrcolas explican el 43 por ciento de la composicin de los docentes-investigadores del Programa; sin embargo, tienen apenas el 5,5 por ciento de los alumnos de grado. La dotacin media de docentes-investigadores por proyecto es 3,5, lo cual revela un aumento respecto de comienzos de los aos ochenta.
306
El Fondo para el Mejoramiento de la Calidad (FOMEC)

Entre los nuevos mecanismos de financiamiento del PRES, el FOMEC fue uno de los ms importantes, tanto por el monto comprometido como por el tipo de instrumento empleado13. Fue el ejemplo ms acabado de instrumentacin de un mecanismo competitivo de asignacin especfica en la Argentina y, salvo contadas excepciones14, en Amrica latina.
Objetivos
El objetivo central de este instrumento de financiamiento fue promover la mejora de la calidad de las universidades nacionales a travs de la provisin de fondos para ciertas lneas especficas definidas como prioritarias por el gobierno. Los supuestos centrales sobre los cuales descansaba este programa eran que estos fondos permitiran la adopcin de prcticas evaluativas, a partir de las cuales se iran delineando planes estratgicos de mejoramiento; y, al mismo tiempo, favorecera el desarrollo de capacidades institucionales para la generacin y gerenciamiento de cambios acadmicos e institucionales. Esto era as pues el procedimiento de otorgamiento de fondos implicaba que la universidad deba fundamentar su pedido sobre la base de una autoevaluacin donde se identificaban los problemas a resolver y en funcin de un plan estratgico en el cual se explicitaban las estrategias de mejoramiento a seguir. En el diagnstico que dio fundamento a la adopcin de esta poltica de financiamiento se resaltan los siguientes problemas a resolver (Marqus, Riveiro y Martnez Porta, 1999): Escasa dedicacin horaria de los profesores. Bajo nivel de formacin acadmica de los profesores. Desactualizacin de los planes de estudio. Bajas tasas de graduacin. Duracin real de los estudios que supera en 1,6 veces la duracin terica de las carreras.
13 El FOMEC fue creado por el Poder Ejecutivo Nacional mediante Decreto N 408/95. Si bien la fuente principal de financiamiento del FOMEC fue un crdito otorgado por el Banco Mundial, se esperaba que en el mediano plazo ste continuara con fondos del gobierno nacional. Durante el ao 1998 el FOMEC se financi con fondos del Tesoro Nacional y se llam FOMEC/SPU (Infomec 1998). 14 Las excepciones son el Programa de Desarrollo Institucional en Chile y el Fondo de Mejoramiento de la Educacin Superior en Mxico.
307
Insuficiencia de recursos complementarios para la enseanza, tales como biblioteca, laboratorios, equipamiento informtico y multimedia. A partir de este diagnstico se puede apreciar que la reforma que se trataba de impulsar iba ms all del mejoramiento de la calidad, en tanto algunos de los indicadores utilizados en el mismo revelan centralmente problemas de eficiencia, tales como las bajas tasas de graduacin o la duracin real de los estudios. En funcin de este diagnstico y de consultas realizadas a expertos de algunas disciplinas, tales como biologa, matemtica, fsica, qumica e informtica, acerca de las necesidades de financiamiento (Castro, 2002a) se definieron las lneas de objetivos prioritarios (FOMEC, 1998: 5):
Apoyo a las reformas acadmicas: modernizacin de los planes de estudio, creacin de ciclos articulados, departamentalizacin, modernizacin de la gestin, etc. Mejora en la calidad de la enseanza: capacitacin de los planteles docentes, mejoramiento de los procesos de enseanza aprendizaje, evaluacin del desempeo de profesores y alumnos, consolidacin de programas de posgrado, modernizacin de bibliotecas, etc. Bsqueda de mayor eficacia y eficiencia en los procesos de formacin acadmica: implementacin de prcticas conducentes a la disminucin de la desercin y de la duracin real de las carreras, introduccin de criterios de racionalizacin del ingreso, etc.
Dentro de estas lneas, podan presentarse proyectos institucionales, de facultades, departamentos, carreras, posgrados acreditados y redes interinstitucionales y se financiaran los siguientes rubros (FOMEC 1998: 6): Bienes: comprende equipos pedaggicos y de laboratorios, computadoras, software y equipos de comunicaciones, publicaciones y elementos para biblioteca. Servicios de consultora: incluye profesores visitantes del pas y del exterior y servicios de consultores. Becas: abarca becas, pasantas y apoyo para la radicacin de docentes. Obras: se refiere a las reparaciones y obras menores de adecuacin de infraestructura fsica.
Mecanismo de asignacin
El FOMEC estaba constituido por fondos del crdito internacional por un total de 160 millones de dlares y por 80 millones a aportar por parte de
308
las universidades nacionales en calidad de fondos de contrapartida (matching funds). Estos fondos de contrapartida tenan por objetivo estimular el compromiso de las instituciones en la consecucin del proyecto de mejora. Cabe hacer notar, sin embargo, que al momento de concluir el programa, la falta de cumplimiento en la integracin de los fondos de contrapartida fue uno de los elementos destacados como problemticos por una Comisin Internacional de Seguimiento del FOMEC. Superadas las dificultades iniciales respecto de los procedimientos de compras y contrataciones, a fines del ao 2001 la tasa de ejecucin de los proyectos aprobados era del 93 por ciento (Castro, 2002a). Para acceder a los fondos del FOMEC, las universidades deban presentar proyectos de mejoramiento en las lneas priorizadas por el programa. En realidad, en la primera de las cinco convocatorias que tuvo el programa, algunas partidas estaban destinadas exclusivamente a proyectos de las ciencias bsicas; en particular, se trat de corregir la desinversin producida en las dos dcadas anteriores en laboratorios, bibliotecas y en formacin de posgrado del cuerpo de profesores. Con posterioridad se realiz una apertura generalizada al conjunto de las disciplinas15. El procedimiento de asignacin competitiva se realizaba sobre la base de la evaluacin de las propuestas por parte de una serie de instancias de evaluacin y los proyectos eran juzgados segn su elegibilidad, calidad, pertinencia e impacto. Por elegibilidad se entenda que los proyectos concordasen con las lneas priorizadas por el programa y que cumplieran con los requisitos definidos por la convocatoria respectiva. Esta tarea estaba a cargo de la Direccin Ejecutiva del programa; la calidad era juzgada por un comit de pares acadmicos especialmente convocados para esta tarea y la pertinencia de los proyectos, por las Comisiones Asesoras de Componente (Ciencias Bsicas e Ingenieras o Ciencias Sociales, Humanas y de la Salud). Finalmente, la ltima instancia de evaluacin era realizada por el Consejo Directivo, compuesto por cuatro miembros y presidido por el Secretario de Educacin Superior. El mismo tena a su cargo la evaluacin del conjunto del proceso y dirima frente a dictmenes en conflicto.
Beneficiarios y montos asignados
A pesar de tratarse de un procedimiento competitivo, todas las universidades nacionales obtuvieron al menos un proyecto FOMEC. Las universidades de mayor tamao (los tres primeros grupos) fueron acreedoras del 41
15 Para entonces se intent realizar un relevamiento equivalente al de las ciencias bsicas para las ciencias sociales, pero el mismo no lleg finalmente a concretarse.
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por ciento de los proyectos y del 46 por ciento de los fondos otorgados (ver cuadro 8.12). Cuadro 8.12. - FOMEC. Cantidad de proyectos y montos en miles de pesos asignados en el total de las convocatorias (1995-1999) segn universidad nacional e indicador de montos respecto al total de alumnos
PROYECTOS % Grupo 1 UBA Promedio Grupo 2 Crdoba La Plata Promedio Grupo 3 Rosario Tecnolgica Nordeste Tucumn Promedio Grupo 4 Lomas de Zamora Litoral Comahue Mar del Plata Cuyo Promedio Grupo 5 Sur Salta La Matanza Misiones Lujn Ro Cuarto San Luis San Juan Pat.San J.Bosco Entre Ros La Rioja Jujuy
DE CADA GRUPO
MONTOS %
DE CADA GRUPO
SOBRE EL TOTAL
SOBRE EL TOTAL
MONTO ALUMNOS 106 106
12 59 59 15 32 41 37 14 23 14 8 24 17 16 2 21 8 14 32 15 44 25 13 8 8 9 18 12 11 6 6 1 5 10613 5339 2271 2498 2288 9194 4495 4381 1655 1672 961 1528 1097 11224 3106 6736 12378 6908 10928 8063 3484 7933 7602 12232 20627 16430 31146 31146
15
16 109 232 170 15 157 127 64 157 126 17 30 423 129 295 483 272 36 562 284 134 151 137 597 296 255 118 156 86 147
Contina
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PROYECTOS % Catamarca Stgo. Estero Centro Pcia.Bs.As La Pampa Quilmes Formosa Pat.Austral Gral. San Martn Lans Tres de Febrero Villa Mara Gral.Sarmiento Promedio Total 2 8 16 8 11 2 13 16 3 5 3 6 9 493
DE CADA GRUPO
MONTOS % 1041 2213 3857 3006 3722 449 2705 5839 518 623 811 1678 3057 202311
DE CADA GRUPO
SOBRE EL TOTAL
SOBRE EL TOTAL
MONTO ALUMNOS 96 198 471 390 520 71 570 1382 142 229 360 383 321
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin Ejecutiva del FOMEC y del Anuario 99-00 del MECyT.
Como el FOMEC fue un programa destinado centralmente a la mejora de la enseanza, se ha calculado un indicador que trata de medir el impacto relativo de estos montos en funcin del tamao de esta actividad en cada una de las casas de estudio. Para ello se tom en cuenta el indicador montos del FOMEC por alumno. De acuerdo con el mismo indicador, entre las universidades grandes, las tres ms beneficiadas por los montos del FOMEC han sido La Plata, Rosario y Tucumn; entre las de tamao intermedio (Grupo 4), Cuyo y Litoral; y, finalmente, entre las pequeas Sur, Ro Cuarto, Centro de la Provincia de Buenos Aires y varias de las nuevas universidades (General San Martn, Quilmes, Patagonia Austral, General Sarmiento y Villa Mara). En este ltimo grupo, algunas universidades recibieron un monto por alumno entre 3 y 10 veces superior al que obtuvo la UBA (ver cuadro 8.12). Si bien todas las universidades obtuvieron fondos del FOMEC, la proporcin entre fondos solicitados y aprobados (tasa de xito en fondos) y proyectos solicitados y aprobados (tasa de xito en proyectos), se ubic en el 30 y 39 por ciento respectivamente. Tanto en trminos de montos como de proyectos, las universidades ms exitosas se encuentran en el grupo de las de menor tamao (grupo 5). Dentro de este grupo se destacan Sur, Salta, Misiones, Lujn, Santiago del Estero y las nuevas universidades de Tres de Febrero, General. San Martn y Sarmiento (ver cuadro 8.13).
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Cabe tambin destacar la brecha entre los montos solicitados por los proyectos y los que finalmente fueron aceptados. Ello da cuenta de que muchas veces las universidades formularon proyectos con gastos sobredimensionados. En particular, esta situacin se present durante las primeras convocatorias, momento en el cual las ciencias bsicas solicitaron equipamiento de alto costo. Los propios comits de pares evaluaban el presupuesto presentado y sugeran los recortes apropiados, teniendo presente el proyecto y el impacto del mismo. Cuadro 8.13. - FOMEC. Tasa de xito segn montos y proyectos y porcentaje de rechazos de proyectos en la instancia de calidad y en la instancia de pertinencia e impacto, 1995-1999
UNIVERSIDADES Grupo 1 UBA Promedio Grupo 2 Crdoba La Plata Promedio Grupo 3 Rosario Tecnolgica Nordeste Tucumn Promedio Grupo 4 Lomas de Zamora Litoral Comahue Mar del Plata Cuyo Promedio Grupo 5 Sur Salta La Matanza Misiones Lujn Ro Cuarto TASA
XITO MONTOS
TASA
XITO PROYECTOS
33 33 34 36 35 19 23 25 15 21 19 33 26 23 41 28 51 50 25 24 43 43
42 42 49 43 46 32 26 32 35 31 17 53 38 28 54 38 61 48 50 22 69 60
Contina
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UNIVERSIDADES San Luis San Juan Pat.San J.Bosco Entre Ros La Rioja Jujuy Catamarca Stgo. Estero Centro Bs. As. La Pampa Quilmes Formosa Pat. Austral Gral. San Martn Lans Tres de Febrero Villa Mara Gral. Sarmiento Promedio
TASA
XITO MONTOS
TASA
XITO PROYECTOS
27 20 20 26 12 19 15 60 26 41 22 11 30 42 37 45 33 38 32 30
43 25 33 33 7 22 13 62 40 42 41 20 32 62 38 50 30 60 40 39
Promedio Total Universidades
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la informacin de la Direccin Ejecutiva del FOMEC.
Analizando la proporcin de proyectos rechazados por cada una de las instancias de evaluacin, se observa, en primer lugar que, en promedio, resultaron elegibles el 84 por ciento de los proyectos presentados; en segundo lugar, sobre el total de proyectos elegibles, la distribucin segn proyectos rechazados por cada una de las tres instancias de evaluacin da por resultado que la mayora de ellos (el 77 por ciento) corresponde a los comits de pares (CP). Estos comits juzgaban la calidad de los proyectos. Las proporciones de proyectos rechazados por las otras dos instancias, las Comisiones Asesoras de Componentes (CAC), que valoraba la pertinencia e impacto de los proyectos, y el Consejo Directivo (CD), el cual evaluaba todo el proceso, fueron, respectivamente 14 y 9 por ciento (ver cuadro 8.14). Es destacable, en particular, que varias universidades no tuvieron ni un solo proyecto rechazado por las instancias de los CACs y la CD. Estas universidades son: Lomas de Zamora, La Matanza, Lujn, La Rioja, Jujuy, Lans y Villa Mara.
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Cuadro 8.14 - FOMEC. Cantidad de proyectos y proporcin de rechazos por cada instancia de evaluacin
% ELEGIBLES Grupo 1 UBA Promedio Grupo 2 Crdoba La Plata Promedio Grupo 3 Rosario Tecnolgica Nordeste Tucumn Promedio Grupo 4 Lomas de Zamora Litoral Comahue Mar del Plata Cuyo Promedio Grupo 5 Sur Salta La Matanza Misiones Lujn Ro Cuarto San Luis San Juan Pat.San J.Bosco Entre Ros La Rioja Jujuy Catamarca Stgo. Estero Centro Pcia.Bs.As La Pampa Quilmes 95,1 77,8 87,5 43,2 100,0 90,0 85,7 68,2 88,9 100,0 66,7 69,6 80,0 100,0 92,5 100,0 100,0 14 8 6 8 4 9 12 19 10 12 9 11 10 5 21 11 16 66,7 97,5 85,7 78,0 98,3 6 18 10 25 26 71,2 71,7 92,0 73,9 29 24 15 27 T OTAL % POR CP RECHAZADOS1 56 56 26 40 63 63 77 73 75 76 92 67 81 79 100 89 80 60 73 80 43 75 100 75 100 89 67 79 70 58 100 100 60 60 67 73 81 % POR CAC % POR CD
82,1 82,1 89,2 85,3
23 23 19 23 21 10 4 33 7 14 0 11 10 28 15 13 21 25 0 25 0 11 25 16 30 17 0 0 30 0 14 18 13
14 14 4 5 4 14 4 0 11 7 0 0 10 12 12 7 36 0 0 0 0 0 8 5 0 25 0 0 10 40 19 9 6
Contina
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% ELEGIBLES Formosa Pat.Austral Gral. San Martn Lans Tres de Febrero Villa Mara Gral.Sarmiento Promedio Total 100,0 85,4 92,3 100,0 90,0 100,0 100,0 83,6 21
T OTAL % POR CP RECHAZADOS1 8 22 8 5 4 7 4 88 64 75 100 50 100 75 77 553 77
% POR CAC 13 14 25 0 25 0 0 13 14
% POR CD 0 23 0 0 25 0 25 10 9
1. El total de rechazados corresponde a aquellos que ya haban superado la primera etapa de elegibilidad realizada por la Direccin Ejecutiva. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los datos de la Direccin Ejecutiva del FOMEC.
En general, se observa que la evaluacin segn la calidad del proyecto realizada por parte de los comits de pares (CP) y la evaluacin de pertinencia llevada a cabo por las comisiones asesoras de componentes (CACs) actuaron de modo independiente. En el caso de la instancia de evaluacin integral realizada por la comisin directiva (CD), identificamos la existencia de una correlacin negativa significativa (aunque baja) con la instancia de evaluacin de calidad16. En trminos de grupos disciplinarios, claramente las ciencias bsicas y las ciencias agropecuarias han sido las grandes beneficiarias del FOMEC, correspondindoles el 34 por ciento de los proyectos aprobados y el 49 por ciento de los montos (ver cuadro 8.15). Con el objetivo de examinar el tamao relativo de estos montos dentro de cada grupo disciplinario, hemos calculado un indicador que relaciona los montos totales aprobados en cada uno y el nmero de alumnos de grado de dichas disciplinas. Este indicador confirma que en relacin con los alumnos de grado afectados por los programas FOMEC, los grandes beneficiarios han sido las ciencias bsicas y las ciencias agropecuarias. Las peor ubicadas son las ciencias sociales.
16 El coeficiente de correlacin de Pearson es -0,366.
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Cuadro 8.15. - FOMEC Cantidad y monto de proyectos aprobados por disciplina. 1 a 5 Convocatoria, 1995-1999 (en miles de pesos) e indicador de monto por alumno
DISCIPLINAS Ciencias Bsicas Ciencias Agopecuarias Otras Ciencias Tecnol. Ciencias Sociales Ciencias Humanas Ciencias Mdicas Biblioteca Desarrollo Institucional Total PROYECTOS 134 35 93 61 59 24 52 42 500 % SOBRE
TOTAL
MONTOS 78519 22229 36163 14464 14708 7829 21557 8761 204231
% SOBRE
TOTAL
MONTOS
POR ALUMNO
27 7 19 12 12 5 10 8 100
38 11 18 7 7 4 11 4 100
2220 956 139 30 93 50
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la informacin de la Direccin Ejecutiva FOMEC y el Anuario 99-00, MECyT.
Dentro de las ciencias bsicas, de las tecnolgicas y de las mdicas predomin la asignacin de fondos para equipamiento. Esta situacin contrasta con las ciencias sociales y humanas, donde las becas y, especialmente, la actividad de consultora tuvieron el peso ms significativo (ver cuadro 8.16). Cuadro 8.16 FOMEC. Montos aprobados por rubro de financiamiento y disciplina, en porcentajes sobre el total de la disciplina, 1 a 5 Convocatoria, 1995-1999
DISCIPLINAS Ciencias Bsicas Ciencias Agropecuarias Otras Ciencias Tecnolgicas Ciencias Sociales Ciencias Humanas Ciencias Mdicas Biblioteca Desarrollo Institucional Total BIENES 61 44 50 26 30 70 82 52 55 CONSULTORA 7 8 9 21 17 7 8 31 10 BECAS 31 47 40 53 52 22 8 16 34 OBRAS 1 1 1 0 1 0 2 1 1 T OTAL 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: Direccin Ejecutiva FOMEC
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Cabe aqu realizar algunas observaciones adicionales sobre el otorgamiento de becas dentro del Programa y respecto del peso del rubro Bienes dentro de los proyectos de Desarrollo Institucional mencionados en el cuadro 8.16. Con relacin a las becas, el FOMEC otorg tres tipos: 1) de formacin docente para cursar estudios de maestra, doctorado y posdoctorado; 2) abiertas para apoyar a los posgrados nacionales acreditados; y 3) de radicacin docente. Por el impacto esperado sobre el mejoramiento de la calidad del plantel docente, cabe examinar con mayor atencin el primer tipo. En este caso, los requisitos fijaban un lmite de edad, necesidad de cursar en una institucin distinta a la que otorg el ttulo de grado, dedicacin tiempo completo a los estudios, acreditacin con categoras A o B de los posgrados de destino y compromiso de reinsercin con dedicacin exclusiva. A partir de la investigacin realizada por Castro (2002a) se pueden sealar las siguientes dificultades en el funcionamiento de este programa de becas: Las disciplinas que menos lograron ejecutar las becas ofrecidas han sido las ciencias sociales y las ciencias mdicas. Datos de un relevamiento realizado por la SPU a fines del ao 2001 mostraban que slo el 35 por ciento de los becados haban concluido su tesis17. Si se toman en cuenta nicamente las becas de maestra, de menor duracin que los doctorados, concluyeron el 19 por ciento de aquellos que cursaron en un posgrado nacional y el 61 por ciento que lo hizo en el extranjero18. Sobre el total de becarios que finalizaron su tesis, slo el 23 por ciento se reinsert a la universidad con dedicacin exclusiva y, en total, apenas el 37 por ciento de ellos se reinsertaron en la universidad, resultando superior el porcentaje para los que estudiaron en el exterior (41 por ciento) respecto de los que lo hicieron localmente (27 por ciento). Con relacin a las becas de radicacin docente, las mismas no tuvieron el xito esperado pues slo se ejecutaron la mitad de ellas19.
17 Cabe aclarar que el 88 por ciento de los becarios de maestra y el 69 por ciento de los becarios de doctorado obtuvieron su beca entre 1995 y 1996 (Castro, 2002). 18 La posibilidad de cumplir con el requisito de dedicacin de tiempo completo es claramente ms factible cuando se cursan estudios en el extranjero que cuando se lo realiza en el pas, por la mayor oferta laboral en este ltimo caso. 19 Castro (2002) lo atribuye a que se deba superar una serie de restricciones, tales como condiciones acadmicas propicias para que el investigador encontrara atractivo radicarse en un determinado lugar. Si bien el FOMEC tambin provea fondos para ello, no poda garantizar al investigador que las mismas se mantendran posteriormente. Otro factor de peso es el gran atractivo que ejerce la concentracin de instituciones de excelencia en slo algunos puntos especficos del pas.
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El programa de Desarrollo Institucional, el mismo tena por objetivo apoyar reformas acadmicas y de gestin derivadas de los procesos de evaluacin institucional. El peso adquirido en este programa por el rubro equipamiento concuerda con los resultados de la investigacin de Castro (2002a), que muestra que bsicamente el FOMEC apoy procesos de reforma y mejora administrativa e implementacin del programa SIU20. En otras palabras, las universidades interpretaron que el desarrollo institucional se identificaba fundamentalmente con la mejora del equipamiento informtico y la conformacin de redes y circuitos administrativos. En resumen, la asignacin de fondos del FOMEC benefici: En trminos absolutos, a las universidades ms grandes y tradicionales del sistema. Sopesando su tamao (medido por el nmero de alumnos), a las nuevas universidades del conurbano y a otras universidades de tamao intermedio y pequeas. Tanto en trminos absolutos como relativos a las ciencias bsicas y a las ciencias agropecuarias, centralmente a travs de la provisin de equipamiento y, en menor medida, de becas. Los fondos se distribuyeron en primer lugar para proveer equipamiento a las universidades y, en segundo lugar, para becas de capacitacin docente.
Contratos e incentivos en una organizacin compleja: evaluacin del FOMEC y los programas de incentivos
As como empleando una frmula se persegua principalmente la equidad interinstitucional y la eficiencia interna del sector universitario, con los contratos de asignacin especfica tales como los celebrados por el Programa de Incentivos o el FOMEC se esperaba mejorar la calidad del sector, a la par que se introducan nuevos criterios objetivos de distribucin del presupuesto. En qu medida se adecuaron estas polticas a los objetivos de reforma propuestos desde el punto de vista de la causalidad? Cul era la capacidad de estos instrumentos para alcanzar estos fines? Para abordar estas cuestiones, se requiere delimitar previamente el punto de partida representado por el diagnstico del problema a atender. En tal sentido, el diagnstico del cual
20 Los fondos de consultora tambin estaban destinados a obtener asistencia tcnica para el diseo de los circuitos informticos y administrativos correspondientes.
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parte el FOMEC es suficientemente difuso e inclusivo como para permitir incorporar dentro del concepto de calidad cuestiones vinculadas, como vimos, con la eficiencia en la gestin acadmica y administrativa. Desde esta perspectiva, sus objetivos son mltiples y este instrumento por s solo no parece adecuarse apropiadamente a todos ellos. Por el contrario, el Programa de Incentivos parti de un diagnstico ms focalizado y de objetivos precisos y acotados. A fin de examinar la probable eficacia de estos instrumentos para inducir estos procesos de cambio en las universidades, se analizar su consistencia con los dos objetivos principales para los cuales fueron creados: el diseo de criterios objetivos para brindar transparencia al sistema y la mejora de la calidad de la enseanza en las universidades nacionales.
Criterios objetivos y transparencia
Como vimos en el Captulo 7, dentro del PRES, tanto el Programa de Incentivos como el FOMEC eran considerados parte de un programa ms general de asignacin de fondos pblicos orientado a lograr que los mismos se canalicen segn fines especficos y a que, por su intermedio, se garantice una distribucin objetiva, es decir, no sujeta a las presiones de los intereses corporativos ni partidarios de las universidades nacionales. Siendo ste un sector caracterizado por una estructura de governance fuertemente politizada y atomizada, se trataba de una tarea extremadamente difcil. Ello se comprueba en los problemas detectados en el funcionamiento del programa de incentivo, tanto en el proceso de seleccin de los beneficiarios como en la eficacia de los mecanismos de enforcement o control. Los problemas en el proceso de seleccin de los beneficiarios se observan tanto en el diseo del instrumento de categorizacin, en el cual las actividades de gestin recibieron ponderaciones equivalentes a las de investigacin, como en lo que respecta a la organizacin de este procedimiento en s mismo. Cabe resaltar, no obstante, que el funcionamiento del Programa dio lugar, de hecho, a un proceso de aprendizaje por ensayo y error que llev a reformular los procedimientos con el objeto de evitar las conductas oportunistas en los actores universitarios. Sin embargo, algunas anomalas detectadas a partir de la informacin existente muestran que las mismas no han sido totalmente eliminadas. Tanto en lo que respecta a dicho procedimiento de seleccin, como en la declaracin de la cantidad de horas dedicadas a la investigacin por cada docente-investigador, la eficacia del contrato de incentivo descansa en la presencia de procedimientos efectivos de auditoria de la informacin. Dada la relacin del tipo principal-agente presente entre el gobierno y las universi-
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dades y, dentro de ellas, entre las autoridades universitarias y los docentesinvestigadores, si no se logran disear contratos que tomen en cuenta claramente esta falla en la informacin es muy probable que no se alcance los efectos buscados. Como vimos, el Programa de Incentivos contempla estas instancias de auditora, y en los hechos stas han operado mejorando progresivamente la transparencia del proceso. Empero, continan existiendo problemas para dar continuidad a estos procedimientos y persisten prcticas heterogneas de control de los resultados de las investigaciones por parte de las universidades nacionales. A pesar de lo dicho, gracias al perfeccionamiento continuo del instrumento, es posible aseverar que el mismo ha alcanzado un nivel adecuado de seleccin de la poblacin objetivo. Ello lo corroboramos al correlacionar la variable docente incentivado y la variable cantidad de proyectos de la ANPCyT, obtenidos por las universidades entre 1995 y 1999 por universidad21. Los coeficientes de correlacin entre la variable docente-investigador y la variable proyectos de investigacin de la ANPCyT, as como con otro indicador que denota calidad, como la cantidad de posgrados categorizados A y B, muestra que la asociacin entre las mismas es muy elevada y significativa22. Ello confirma que el indicador de docentes-investigadores es vlido para medir la presencia de la actividad de investigacin realizada por las universidades. La riqueza de esta variable como reflejo de la actividad conjunta de enseanza e investigacin radica tambin en su empleo como indicador para la distribucin de la partida Ciencia y Tcnica entre las universidades nacionales. Para corroborar el efecto de este programa en esta direccin, estimamos una funcin lineal que relaciona la distribucin de la partida Ciencia y Tcnica del Tesoro Nacional y la cantidad de docentes-investigadores por universidad nacional para el perodo 1996-2000. Utilizamos para ello el mtodo de mnimos cuadrados ordinarios aplicado a datos de panel. Como resultado de esta estimacin se comprob que efectivamente la cantidad de docentes-investigadores en cada universidad explica la distribucin de esta partida entre las distintas universidades nacionales. Especficamente, la regresin economtrica muestra que el coeficiente de la variable docentes-investigadores es altamente significativo, siendo el R2 ajustado de 0,9723. Con relacin al FOMEC, una encuesta realizada a una muestra de los docentes-investigadores de las universidades revela que la mayora considera que el procedimiento de asignacin de fondos a travs de este programa ha sido transparente (Castro, 2002a). Sin embargo, en trminos de analizar la efica21 Ver Captulo 5. 22 En los tres casos el coeficiente de correlacin de Pearson es superior a 0.9. 23 Ver cuadro A.8.1, en el apndice de este captulo.
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cia del mismo, cabe examinar tambin la objetividad del procedimiento, no por la honestidad de todos los que participaron del mismo, sino por la adecuacin causal entre diagnstico, punto de partida del programa, y quines fueron finalmente los beneficiarios del sistema. Para evaluar esta cuestin es necesario tener en cuenta el diagnstico que realizamos en el Captulo 5, donde mostramos que un problema crtico que est afectando la calidad del sector, particularmente en las universidades ms grandes y tradicionales, es la expansin de las carreras profesionales, en un contexto de presin de la demanda y recursos financieros que no acompaan tal proceso. De dicho diagnstico se infiere que, si lo que se buscaba era mejorar la calidad del sector universitario nacional, el instrumento deba seleccionar como poblacin objetivo estas carreras profesionales y las universidades de mayor tamao y antigedad del sector. El resultado de la aplicacin del instrumento fue precisamente el opuesto. Las carreras ms beneficiadas, tanto por el FOMEC como por el Programa de Incentivos, fueron las ciencias bsicas y las ciencias agronmicas que concentran a menos del 6 por ciento del total de alumnos de grado de las universidades nacionales. En cuanto al tipo de universidad beneficiada, si bien en trminos absolutos las universidades ms grandes recibieron la mitad de los fondos, sopesando esta distribucin por el nmero de alumnos que se beneficiaran con esta mejora, las principales receptoras de los fondos han sido algunas universidades de menor tamao y las universidades del conurbano. En particular en este ltimo caso, no parece corresponderse adecuadamente el diagnstico de necesidad de mejora y reforma en organizaciones de reciente creacin. Mxime cuando adems exista un fondo particular, el PROUN, para atender con procedimientos ad hoc (Obeide, 1999), sus necesidades particulares de desarrollo. Lo cuestionable no es, sin embargo, que se hayan otorgado fondos principalmente a las ciencias bsicas y agronmicas, sino que los instrumentos elegidos por el Estado para mejorar al sector de universidades nacionales se redujeran, por el contrario, a atender los requerimientos de un pequeo subsector del mismo, representativo en trminos de excelencia acadmica, pero no precisamente en cuanto a problemas de funcionamiento. En particular, dados los rasgos de calidad que histricamente presentan estas disciplinas en la Argentina, ms que un programa de mejoramiento de su calidad o de promocin de la actividad de docencia-investigacin, lo que estas disciplinas requeran era simplemente un fondo competitivo de equipamiento y becas para evitar el deterioro y sostener su calidad, fortaleciendo los centros de mayor nivel acadmico del pas. Ello parece razonablemente
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apropiado para un campo disciplinario que se autoidentifica como de excelencia24. El sesgo del instrumento de asignacin hacia estas disciplinas en el pas, se vincula en buena medida con la capacidad de influencia que ellas tienen para imponer los requerimientos de sus funciones de produccin como patrn para el diseo de los instrumentos de asignacin concursables. En el caso del FOMEC esto se observa, en primer lugar, en que ste parti de un diagnstico de necesidades de las ciencias bsicas y en funcin de ello se definieron las primeras lneas concursables. Esta capacidad de influencia sobre el FOMEC de las ciencias bsicas era un punto sobre el cual las autoridades del organismo eran conscientes25. De acuerdo con la descripcin que sobre estas disciplinas realizan Brunner y Martnez Nogueira (1999), la capacidad de influencia sobre los procedimientos de asignacin del FOMEC que estas disciplinas demostraron tener puede atribuirse a sus caractersticas de funcionamiento. En efecto, son las que tienen mayor hbito de participar en contextos competitivos para la obtencin de subsidios de investigacin, disponen de plantas docentes con mayor dedicacin horaria y tienen en claro cules son sus carencias y potencialidades. A esta caracterizacin de Brunner y Martnez Nogueira sobre las ciencias bsicas, le podemos contraponer lo que ocurre con las carreras profesionales. Las mismas estn pobladas por docentes con escasa dedicacin horaria e, incluso, ad honorem; tienen objetivos disciplinarios complejos, definidos tanto endgenamente (por el saber experto del cuerpo acad24 Cabe en tal sentido reflejar esta apreciacin en las palabras del decano de la Facultad de Ciencias Exactas de la UBA, Pablo Jacovski, durante una entrevista realizada por Javier Castro (2002: 63): La Facultad de Ciencias Exactas, aunque sea antiptico decirlo, es la institucin cientfica ms importante del pas, es as. Entre el 10 y el 15 por ciento de los investigadores del pas est en la facultad (...) Eso no quiere decir que en todas las reas sea la mejor, puede ser que en cada una de las reas haya otra institucin u otro grupo que sea mejor que Exactas, no somos los mejores en todo. Pero en promedio, teniendo en cuenta todas las reas, por masividad, por productividad, por excelencia, es lgico que surgieran proyectos de mucha calidad en la Facultad. 25 El entonces Director Ejecutivo del FOMEC, Carlos Marqus, en una entrevista realizada tambin por Javier Castro (2002: 63-63) en octubre de 2001afirmaba: ...nosotros decamos que el FOMEC era para la enseanza, pero en realidad, toda su lgica era una lgica de financiamiento de proyectos de investigacin aplicado a la enseanza. Entonces, si el cdigo que vos utilizs es un cierto cdigo, te contestan los que manejan ese cdigo, y me parece que ste fue un dficit (...) incluso, el mecanismo de evaluacin era un mecanismo de evaluacin cientfica, no un mecanismo de evaluacin de proyectos (...) Y esa lgica se impona, yo senta impotencia al querer modificar esa lgica. Tampoco estaba totalmente convencido de introducir modificaciones puesto que estos actores (los pares evaluadores) eran actores experimentados en evaluar proyectos.
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mico) como exgenamente (por el mercado de trabajo y las corporaciones profesionales); los docentes estn poco entrenados en la prctica de presentacin de proyectos de investigacin y se encuentran menos identificados que las ciencias bsicas con el mbito universitario de pertenencia. Ello hace que la funcin objetivo de las carreras profesionales sea mucho ms difusa y el logro de consensos sobre sus requerimientos ms complejo que en las ciencias con orientacin claramente de investigacin. Por qu el FOMEC se orient principalmente a estas ciencias y a las universidades ms pequeas? La hiptesis que al respecto sostenemos es que frente a la oportunidad de disponer fondos internacionales para asignar a un programa de mejora de la calidad, se opt por la estrategia de asignacin que se estimaba con mayores probabilidades de xito, medido ste por su efectividad de corto plazo. Por otra parte, implcitamente se sostena la hiptesis de la inercia estructural en las universidades de mayor tamao y antigedad; por tanto, era ms fcil que el impacto de la induccin del cambio desde el Estado se hiciera evidente en las ms pequeas y, por sobre todo, en aquellas que haban sido creadas durante el mismo gobierno que puso en marcha al FOMEC. Adems, distribuir fondos y consensuar estrategias con aquellas disciplinas que tienen una funcin objetivo clara y articulada y que, aunque numricamente minoritarias, tienen una alta capacidad de voice, como es el caso de los cientficos de las ciencias duras, garantizaba tambin la alineacin de objetivos entre el programa y el comportamiento de estos grupos.
Reformas orientadas a la mejora de la calidad
Tanto el Programa de Incentivos como el FOMEC coinciden en una meta: la promocin de la mejora del cuerpo acadmico de las universidades nacionales, incentivando la expansin de la dedicacin exclusiva y la formacin acadmica en el nivel del posgrado. El Programa de Incentivo lo hizo indirectamente por medio de las seales enviadas a travs del premio otorgado en la categora obtenida durante la categorizacin y el monto de incentivo correspondiente. En tal sentido, la ubicacin del docente-investigador es funcin tanto de su trayectoria docente y profesional (y en la gestin) como de la formacin acadmica mxima alcanzada. Entonces, el Programa de Incentivos introduca indirectamente recompensas que promovan la capacitacin de los docentes en la formacin avanzada. Por otro lado, el fomento a la dedicacin exclusiva es claro si se tiene presente la ponderacin recibida en la determinacin del monto del incentivo. En el caso del FOMEC, una de las lneas prioritarias del programa era el otorgamiento de becas de formacin docente. En el contrato de asignacin
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de esta beca, la universidad se comprometa a incorporar posteriormente al becario en calidad de docente con dedicacin exclusiva. Tanto en uno como en otro caso, el alcance de estos instrumentos en el cumplimiento de los objetivos propuestos ha estado condicionado por el marco institucional de las organizaciones universitarias y por la estructura de las remuneraciones docentes. Otra lnea de reforma importante en trminos de calidad desarrollada por el FOMEC se refera a inducir cambios en la capacidad de decisin de las instituciones, fortaleciendo el planeamiento estratgico y la posibilidad de realizar reformas estructurales en su seno. Dado que los ejes de las reformas fueron la mejora de la calidad del cuerpo acadmico y el fortalecimiento del planeamiento estratgico, a continuacin pasamos a analizar ambas cuestiones. Enfatizamos dos puntos: el primero, es la consistencia de estos instrumentos con los arreglos institucionales presentes en el marco de los contratos laborales de las universidades nacionales; el segundo, es su capacidad para inducir cambios en el plano de las estrategias organizacionales.
Mejora del cuerpo acadmico
La estrategia de mejora de la calidad del cuerpo de profesores estaba orientada a dos polticas: estimular la ampliacin de los cargos de dedicacin exclusiva y la formacin de posgrado. Ambas cuestiones afectan en particular a las disciplinas profesionales que, como ya sealamos, no fueron precisamente las beneficiarias principales de ambos programas. Las restricciones que dificultan la ampliacin de las dedicaciones exclusivas se vinculan con el nivel y la estructura de cargos y remuneraciones del cuerpo docente en las universidades nacionales, y con la falta de recursos financieros suficientes como para atender una transformacin de este tipo. Partiendo del anlisis realizado en el Captulo 5, es posible apreciar que la planta actual docente con dedicacin exclusiva es muy baja. Si bien la misma se ha expandido en trminos absolutos en la dcada del noventa, un 18 por ciento de los nuevos cargos con dedicacin exclusiva existentes en el ao 2000 son atribuibles a la creacin de las nuevas universidades fundadas desde 1989 (MECyT 2002). Por otra parte, tal como se puede apreciar en el cuadro 8.17, la cantidad de alumnos por docente con dedicacin exclusiva ha aumentado en este perodo, por lo que, la situacin ha empeorado. Cabe sealar algunas pocas excepciones a lo dicho, entre algunas universidades de mayor tamao. En efecto, en las universidades de La Plata, Rosario, Tecnolgica, Nordeste y Mar del Plata el indicador disminuy entre 1989 y 2000 reflejando una mejora de la situacin. Entre las universidades ms pequeas, la nica que mejor el indicador fue la del Centro de la Provincia de
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Buenos Aires, que presenta el menor valor del conjunto del sector universitario, con apenas 18 alumnos por cada docente con dedicacin exclusiva (ver cuadro 8.17). Cuadro 8.17. - Universidades Nacionales. Evolucin del indicador alumnos de grado por cargo docente con dedicacin exclusiva, 1989-2000
ALUMNOS/DEDICACIN EXCLUSIVA 1989 Grupo 1 UBA Promedio Grupo 2 Crdoba La Plata Promedio Grupo 3 Rosario Tecnolgica Nordeste Tucumn Promedio Grupo 4 Lomas de Zamora Litoral Comahue Mar del Plata Cuyo Promedio Grupo 5 Sur Salta San Juan Lujn Misiones Ro Cuarto San Luis Pat.San J.Bosco Stgo. Estero Catamarca Entre Ros Jujuy Centro Pcia.Bs.As La Pampa Promedio Total 94 94 92 123 108 145 291 195 28 165 340 64 24 51 59 108 13 32 15 32 43 17 13 42 13 20 61 27 24 19 27 72 ALUMNOS/DEDICACIN EXCLUSIVA 2000 120 120 116 86 101 132 214 127 40 128 512 68 50 37 65 146 38 45 21 62 78 25 25 100 39 39 105 81 18 38 51 88
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin del Anuario 99-00 y datos 1989 del Ministerio de Educacin.
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Ms all de estos casos particulares, en el sistema en su conjunto se observa que no se ha modificado el patrn de baja proporcin de docentes con dedicacin exclusiva. Uno de los factores que inciden en ello es el alto costo salarial y poltico que supone una modificacin en tal sentido. Como sealamos en el Captulo 5, el costo salarial de un cargo con dedicacin exclusiva es siete veces superior al de un cargo simple. Por otro lado, la carga de enseanza de un docente con la mxima de dedicacin, normalmente no supera el doble de aquella correspondiente a un cargo simple. Dado que la estrategia adoptada por las universidades nacionales como efecto de la presin de la demanda en las carreras profesionales ha sido expandir indefinidamente las vacantes, la nica poltica compatible con tal estrategia era contratar docentes con dedicacin simple o ad honorem. Modificar adems la estructura de dedicaciones, hasta alcanzar un punto en el cual cada universidad tuviera una masa crtica de docentes en las carreras profesionales con la mxima dedicacin, supona reconocer la necesidad de remunerarlos segn el costo de oportunidad en el mercado profesional. Ello implicaba un costo adicional difcil de afrontar con los recursos existentes. Basta en tal sentido observar la estructura de cargos de la Universidad de Buenos Aires (ver cuadro 8.18). Cuadro 8.18. - Universidad de Buenos Aires. Porcentaje de cargos docentes con dedicacin exclusiva y ad honorem sobre el total en cada unidad acadmica, 2000
PROFESORES UNIDAD ACADMICA Agronoma Arquitectura Econmicas Exactas y Naturales Sociales Veterinaria Derecho Farm. y Bioqumica Filosofa y Letras Ingeniera Medicina Odontologa Psicologa CBC DED. EXCLUSIVA EN % S/TOTAL
UNIDAD
AUXILIARES DED. EXCLUSIVA EN % S/TOTAL

UNIDAD
AD HONREM EN % S/TOTAL
UNIDAD
AD HONOREM EN % S/TOTAL
UNIDAD
58,1 3,3 3,3 64,3 13,2 47,7 2,4 56,9 32,2 18,6 6,6 13,1 9,1 15,7
17,6 11,8 23,4 4,1 17,2 11,9 4,9 13,4 10 4,6 71 9,8 9,7 9,3
35,9 2,1 1,3 32,2 3,7 16,6 0,6 18,6 11 7,2 3,7 1 0,5 1,9
26,2 30,2 58,1 1,4 24,6 68 27,5 10,6 12,4 67,9 44,3 31,8 6,2 8,6
Fuente: Censo de docentes 2000, Universidad de Buenos Aires.
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En el cuadro 8.18 se aprecian dos hechos de alta relevancia en trminos de restricciones para una transformacin de esta estructura: algunas carreras profesionales tienen un elevado nmero de sus profesores y auxiliares ad honorem y todas presentan los niveles ms bajos de cargos con dedicacin exclusiva. Por el contrario, las ciencias exactas y naturales presentan la situacin opuesta: bajos porcentajes de cargos ad honorem y altos niveles de cargos con dedicacin exclusiva. El Programa de Reforma Laboral creado en 1998, fue un mecanismo ideado por el gobierno para ir solucionando sta y otras distorsiones de la estructura de remuneraciones. Sin embargo el Programa no alcanz los objetivos esperados; en primer lugar, porque los fondos comprometidos originalmente para el mismo se redujeron notablemente. La Ley 24.938 de Presupuesto Nacional de 1998 asignaba a este programa 65 millones de pesos a distribuir entre las universidades nacionales; de esta suma se destinaron 50 millones al personal docente y 15 millones al no docente. Se previ tambin que se le asignaran a este programa 105 millones en el ao 2000 y 125 millones en el ao 2001. En realidad se asignaron tanto en el ao 2000 como en el 2001, 64 millones, de los cuales 49 correspondieron a las paritarias docentes. Esto reconfirma la importancia que Cerych y Sabatier (1992) otorgan al cumplimiento de los fondos comprometidos como inductores de procesos de cambio. En las universidades ms grandes, modificar la estructura existente sin generar costos polticos importantes demanda una cantidad de recursos considerable. Como se analiza en el trabajo de Torres y Sozio (1998), la reforma de esta estructura solucionando algunas de las distorsiones sealadas en el Captulo 5, sin disminuir salarios segn dedicacin y categora y sin alterar la actual estructura de dedicaciones docentes tiene un costo salarial anual adicional de aproximadamente 350 millones de pesos. A lo cual se le debe sumar el costo salarial anual por antigedad, que Torres y Sozio estiman en 247 millones de pesos. Por supuesto que alcanzado el consenso sobre una estructura salarial definida como meta, la idea era que el Programa de Reforma Laboral ayudara a modificarla progresivamente, por aplicaciones recursivas del instrumento. Pero la disminucin de los fondos asignados a este Programa y la presin de los gremios por aumentos salariales uniformes manteniendo la estructura existente, restringi la capacidad del mismo de inducir un proceso de cambio en el sector universitario, particularmente en las universidades de mayor tamao. Los bajos niveles de remuneracin docente generaron a su vez distorsiones en el Programa de Incentivos pues, dada la significatividad de ste respecto del salario, devino en un mecanismo para paliar esta situacin, en lugar de convertirse en un real incentivo para emprender la actividad de in-
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vestigacin. Por su parte, ello tambin condicion la actividad de gestin de la investigacin por parte de las universidades, en la medida en que ellas se vieron impedidas de definir reas prioritarias de su inters o desarrollar aquellas para las cuales tenan ventajas comparativas. As, si la universidad decida no aprobar un proyecto de investigacin porque ste no se adecuaba a las lneas definidas por la universidad, los docentes investigadores integrantes de este proyecto no cobraban el incentivo. En la situacin salarial ya sealada, este comportamiento de las autoridades universitarias era muy poco probable (CONEDUS, 2002). En este contexto de recursos financieros insuficientes y restricciones institucionales, la existencia de estmulos de transformaciones del cuerpo acadmico, induciendo por incentivos el aumento de las dedicaciones exclusivas a travs del Programa de Incentivos o del FOMEC, no lograron canalizarse satisfactoriamente26. La mejora de calidad del cuerpo acadmico no descansaba, empero, slo en el aumento de la dedicacin docente, sino que tambin el FOMEC prevea el estmulo a la formacin acadmica avanzada. En este punto se observa que el nmero de becas otorgadas a las ciencias bsicas y tecnolgicas, se ubic por encima de las que estaban originalmente previstas, mientras que las asignadas a las ciencias sociales representaron una pequea proporcin de las anticipadas (Direccin Ejecutiva FOMEC 1999). Es probable que en ello hayan incidido dos factores: el primero, la tradicin de formacin de posgrado en las ciencias bsicas; el segundo, la mayor edad promedio de los docentes sin formacin de posgrado en las ciencias sociales. En este ltimo caso, quiz expliquen el resultado el costo de oportunidad (en trminos salariales y de compromisos familiares) de dedicarse en tiempo completo a los estudios y la baja oferta de posgrados nacionales con acreditacin de A o B en este campo disciplinario27. Por tanto, por diversos motivos, el instrumento no pareci adaptarse adecuadamente para inducir una mejora en el conjunto del cuerpo acadmico de las universidades nacionales, aunque s lo hizo en un subconjunto de ste.
26 Otra restriccin que ha pesado sobre la incorporacin de becarios del Programa FOMEC en cargos con dedicacin exclusiva, ha sido que esta seal no resultaba consistente con el mecanismo institucional de seleccin de docentes dentro de las universidades, el cual se realiza por medio del concurso pblico de antecedentes y oposicin. De respetarse este procedimiento, la universidad no poda garantizar este cargo al becario, sino que ste deba someterse a la instancia pblica de concurso, como cualquier otro candidato (Castro, 2002). 27 Hubo en este aspecto problemas de coordinacin del conjunto de las polticas, pues el FOMEC impuso como requisito de acceso a las becas locales que los posgrados elegidos estuvieran acreditados por la CONEAU con categora A o B, pero la CONEAU no haba concluido este proceso para entonces.
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Planes estratgicos y reformas
A partir de la segunda convocatoria de proyectos del FOMEC, se solicit que los mismos fueran precedidos por un Documento de Estrategias Institucionales (DEI), el cual deba estar acompaado por una resolucin del Consejo Superior de la universidad que diera su aval. El objetivo de esta medida era que los actores universitarios fundamentasen sus pedidos de fondos definiendo previamente una estrategia global para la institucin. En un estudio realizado sobre los DEI elaborados por las universidades nacionales en las convocatorias realizadas entre 1996 y 1998, se observa que sobre un total de 28 universidades analizadas28, slo en siete casos se dispuso de una resolucin del Consejo Superior (Castro y Rojas, 1998). Ello ya da una medida de la falta de consenso alcanzado por el proyecto particular dentro de la institucin en su conjunto. Basta observar los principales problemas sealados por las universidades nacionales en los DEI para concluir que stos no estaban reflejando las verdaderas dificultades afrontadas por estas instituciones, sino slo aquellas factibles de ser solucionadas por el FOMEC. As, por orden de importancia en la mencin de los mismos, los problemas sealados fueron: Escasa inversin en equipamiento informtico, de laboratorio y de edificios. Desactualizacin de los planes de estudio. Escasos programas de capacitacin docente. Problemas vinculados con la administracin y gestin. Al observar este listado, es clara la asociacin entre los diagnsticos y las lneas que el FOMEC estaba dispuesto a financiar: equipamiento, becas, consultoras y desarrollo institucional. Estas condiciones pueden haber dado lugar a algunos casos de seleccin adversa, dado que las universidades tenan informacin previa a la firma del contrato que el FOMEC no dispona. Tambin es evidente la seleccin de problemas cuya resolucin no compromete cambios que alteren el ncleo duro de funcionamiento de las universidades. As, por ejemplo, los mecanismos de admisin es una categora poco mencionada como problema y la mayor concentracin de menciones tiene lugar en las universidades de menor tamao y no en las grandes, las cuales son en realidad las ms afectadas por la falta de seleccin de los alumnos.
28 Los autores de ese trabajo no contaron con informacin de cuatro universidades (Misiones, San Juan, La Pampa y Lomas de Zamora) y otras cuatro fueron excluidas del anlisis, pues los DEI presentados se limitaban a describir la universidad sin volcar el diagnstico ni propuestas de mejoramiento (Quilmes, General Sarmiento, Villa Mara y Tres de Febrero).
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En sntesis, en funcin del estudio preliminar realizado por Castro y Rojas (1998) los planes estratgicos que se formularon no contienen un diagnstico total del conjunto de problemas que afectan a la organizacin, partiendo de objetivos precisos y compartidos, sino que las universidades elaboraron una estrategia organizacional que consista en presentar un diagnstico y propuestas acordes con las lneas que el FOMEC estaba dispuesto a financiar. Estos resultados coinciden con un estudio que realizara posteriormente Castro (2002b)29, donde se analiza en particular la capacidad del FOMEC para inducir reformas en el plano acadmico y en la gestin. En ste se aprecia que los objetivos de reforma se alcanzaron en mayor medida en aquellas instituciones que ya tenan proyectos en marcha, respecto de las que iniciaban este proceso inducidas por los fondos FOMEC. Tambin se seala que las instituciones de tamao mediano y pequeo son las que han mostrado mayor capacidad para concretar reformas de acortamiento en la duracin de las carreras y articulacin de ciclos de grado y posgrado, mientras que las universidades grandes avanzaron principalmente slo en estrategias de mejoramiento de los mtodos de enseanza (Castro 2002b). Ambos programas (Incentivos y FOMEC) presentan tambin limitaciones como promotores de cambio bajo las actuales condiciones de funcionamiento de la estructura de toma de decisiones del sector universitario nacional. A diferencia de la aplicacin de la frmula, la estabilidad y el apoyo alcanzado por el FOMEC y el Programa de Incentivo en la comunidad acadmica descansan en la influencia ejercida sobre sta al dirigir fondos directamente a la infraestructura del sistema a: los docentes, los grupos de investigacin y las unidades acadmicas. Tanto el FOMEC como el Programa de Incentivos se apoyaron en la comunidad acadmica en el proceso de seleccin y le suministraron recursos financieros sin grandes condicionamientos a cambio. En particular, en el caso del FOMEC, su potencialidad de cambio descansaba en poder generar procesos endgenos desde la base del sistema. Sin embargo, dada la estructura de gobierno de las universidades y el reducido peso que en el mismo tiene la comunidad cientfica, un proceso de induccin desde la base no cuenta a priori con alta probabilidad de xito. Es posible que si se obtiene algn grado de efectividad, sta se limite a las disciplinas de base pesada (es decir, las ciencias bsicas). En tal sentido, en caso de ocurrir es difcil que este ltimo resultado se difunda al resto de la organizacin pues, como afirma Blau (1994), las unidades acadmicas detrs de los agrupamientos disciplinarios tienen baja interdependencia entre s. En suma, desde la perspectiva de generacin de un cambio de gran envergadura en el ncleo duro de las universidades pblicas, ambos instrumen29 Este trabajo constituye su tesis de maestra, realizada bajo la direccin de la autora.
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tos tienen alcances limitados. Las polticas de asignacin de fondos en el plano internacional que han tratado de fortalecer la capacidad de planeamiento estratgico de la organizacin, incorporando adems la lgica de la direccin por objetivos, se han abocado a robustecer la autoridad en el plano del establecimiento. Por el contrario, tanto el FOMEC como el Programa de Incentivos han contribuido a aumentar aun ms la atomizacin del proceso decisorio, fortaleciendo a los grupos acadmicos vinculados con la actividad de la investigacin. Si bien ello puede ser tambin interpretado como un efecto positivo de la poltica, ese efecto es estrecho, pues impacta exclusivamente sobre los mbitos particulares de algunas disciplinas acadmicas.
Balance del uso de contratos de asignacin especfica de fondos, para inducir el cambio organizacional
El Programa de Incentivos constituy un avance importante en la produccin de informacin sobre la produccin conjunta de enseanza e investigacin en las universidades. La sola existencia de esta informacin sobre el funcionamiento del sector universitario, contribuy positivamente en la asignacin secundaria de fondos para la ciencia y la tcnica entre las universidades nacionales. Por otra parte, si bien han tenido problemas en los procesos de seleccin y control, los mismos se han ido superando con el tiempo, aunque el xito futuro descansar en buena medida en la existencia de mecanismos adecuados de auditora del conjunto de la informacin suministrada por los agentes. Al haberse focalizado en el objetivo de la produccin conjunta de enseanza e investigacin, el Programa de Incentivo ha tenido la virtud de, al menos, garantizar el fortalecimiento de esta actividad all donde ex ante la misma ya era importante. Pero un instrumento slo no puede, empero, incidir significativamente en la direccin de ampliar esta produccin conjunta a otros sectores de las universidades nacionales. Para este ltimo propsito se hace indispensable contar con otros instrumentos de poltica que coadyuven al aumento de las dedicaciones exclusivas y con los fondos disponibles para proyectos de investigacin. Si bien estas polticas existieron (Programa de Reforma Laboral y fondos de la Agencia de Investigacin Cientfica y Tecnolgica), las mismas no tuvieron el impacto que de ellas se esperaba; en parte por la insuficiencia de los recursos financieros que se les asign, y en parte por la dificultad de superar las restricciones institucionales presentes en la estructura de governance de las universidades. Por otro lado, al no haberse modificado significativamente el nivel de las remuneraciones docentes, el incentivo deriv con el tiempo en un plus salarial, desvirtuando su
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existencia como beca de estmulo a la actividad conjunta de docencia e investigacin. Frente al Programa de Incentivos, el problema del FOMEC reside en haberse planteado objetivos excesivamente amplios para ser satisfechos en forma simultnea con un nico instrumento. En este sentido, podra afirmarse que se tendi a ignorar la complejidad de las actividades y funciones de las instituciones universitarias que hemos tratado de describir y analizar en captulos anteriores. Para enfrentar los problemas de una organizacin compleja, con problemas de calidad en todos los campos disciplinarios, con tradiciones, formas organizacionales y funciones de produccin extremadamente heterogneas, es necesario disear polticas que tengan a su disposicin una diversidad de instrumentos. El hecho de no tener suficientemente en cuenta este punto dio por resultado que, en la bsqueda de efectividad, el programa terminara acotando su funcin objetivo a un rango de metas ms modesto. As, la distribucin de fondos termin mostrando un sesgo en favor del campo de las ciencias duras y de las universidades de menor tamao o de reciente creacin. Existieron tambin restricciones para que el FOMEC cumpliera con su cometido de mejorar la capacidad de planificacin estratgica de las universidades. En primer lugar, los contratos fueron negociados con la base organizacional, aun cuando los gobiernos universitarios dieran su consentimiento formal; por tanto, no se centr en los problemas de la universidad como un todo, sino que se focaliz en los problemas de las disciplinas. En segundo lugar, se definieron lneas de financiamiento que no favorecan los incentivos a la transformacin de las prcticas de la organizacin y daban lugar a que se privilegiaran, en cambio, rubros como el equipamiento. Ambos procesos pueden haber incidido sobre la realizacin de un planeamiento estratgico simplemente formal, para satisfacer el requisito solicitado, pero sin impacto real sobre la capacidad gerencial de las universidades. Las unidades acadmicas y los posgrados vieron en estos contratos especficos la posibilidad de obtener recursos adicionales a los disponibles en el presupuesto del Tesoro Nacional y, como consecuencia, se movilizaron tras este objetivo; adems, no tuvieron adems que lidiar con las restricciones burocrticas y polticas que existen en el plano de la asignacin interna de recursos. Sin embargo, si bien este mecanismo fue provechoso para allegarle nuevos recursos a los centros de alto nivel acadmico del pas, con este procedimiento no se contribuy con el fortalecimiento de la capacidad de decisin en el plano del establecimiento, base para generar un proceso de direccin por objetivos y estrategias institucionales. Una condicin necesaria para lograr esto es que la negociacin del contrato se establezca con las autoridades centrales; por ejemplo, a travs de un contrato programa.
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En tal sentido se debe tener presente que estos instrumentos se apoyan en la produccin de seales, que actuando como incentivos, promueven cierta actividad o accin deseada por el Estado. Pero para que ello tenga lugar, las organizaciones deben contar con capacidad de respuesta autnoma en el plano de la gestin. Lo que se observa en una organizacin tan compleja como la universidad es que esta autonoma es limitada, en tanto todo plan a emprender para ser viable no debe alterar los diversos intereses creados que se vinculan con los numerosos actores internos y externos a la misma que, como una mano invisible, terminan definiendo el rumbo a seguir. Dada la amplia atomizacin del proceso de toma de decisiones en las universidades argentinas, este proceso se agudiza. Las autoridades centrales de las universidades tienen, entonces, escaso margen de operatoria, tanto en el plano institucional, por ejemplo respecto a la poltica de recursos humanos, como en lo que hace al plano acadmico, dominio principal de las ctedras y las disciplinas. El FOMEC apel centralmente a estas ltimas, en particular a aquellas que tenan ms claro cul era su funcin objetivo, y con ello no cre condiciones para fomentar el planeamiento estratgico en el plano de la organizacin en su conjunto.
Apndice
Cuadro A.8.1. - Estimacin de la funcin de asignacin de la partida de Ciencia y Tcnica de las universidades nacionales
Mtodo de mnimos cuadrados para datos de panel
PERODO 1996-2000. MODELO ESTIMADO: CyTij=

0
DIij
Donde: i: universidad nacional j: ao CyT : Partida asignada a Ciencia y Tcnica DI: Cantidad de docentes-investigadores
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Resultado coeficientes (entre parntesis el estadstico t)
CyTij= 34074,35 + 2772,329 DIij (1,1434) (77,41064) R2 ajustado: 0,9741 Estadstico F: 5992,407
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CONCLUSIONES
Un argumento central de este trabajo es que la eficacia del timoneo a distancia realizado a travs de los nuevos mecanismos de asignacin de fondos, depende de que el instrumento de poltica utilizado sea capaz de hacer frente al desafo que representa la complejidad organizacional y productiva de las universidades pblicas. De ah la importancia que le dimos a dos cuestiones. Primero, desarrollar un marco analtico que caracterizara esta complejidad en los planos de la organizacin, la funcin de produccin y los instrumentos de poltica. Segundo, utilizar ese marco analtico para evaluar la potencia de determinados instrumentos para inducir el cambio en la organizacin. Especficamente, los instrumentos que nos interesaban eran el uso de frmulas, los contratos de asignacin especfica y los contratos-programa. Sin embargo, nuestro inters iba ms all del plano estrictamente analtico. En realidad, nuestro propsito ltimo era contar con un anlisis de lo ocurrido en la Argentina a partir de la introduccin de nuevos mecanismos de asignacin en la dcada pasada. En funcin de este inters, buena parte del trabajo se dedic a estudiar en detalle la experiencia argentina con el uso de esos mecanismos. Sin embargo, para evitar que nuestra evaluacin del caso argentino resultara muy idiosincrsica, complementamos nuestro estudio recurriendo previamente al plano internacional y estudiamos el uso de frmulas, contratos de asignacin especfica y contratos-programa, en los Estados Unidos, el Reino Unido y Francia. A continuacin presentamos las conclusiones ms importantes de nuestra investigacin. La exposicin presenta en forma secuencial los resultados de cada una de las tres etapas de la investigacin; esto es, los resultados referidos al marco analtico, a la experiencia internacional y al caso argentino.
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Complejidad organizacional y productiva de las universidades pblicas

La complejidad organizacional y productiva de las universidades se expresa fundamentalmente en cuatro aspectos: Multiplicidad de productos. Proceso decisorio altamente atomizado y con una funcin objetivo difusa. Coordinacin compartida entre el Estado, el mercado y la comunidad acadmica, y dificultad para definir una estructura de incentivos armnica con esta mltiple coordinacin. Diferenciacin institucional y diversificacin de programas y actividades.
La multiplicidad de productos
Lo propio de la universidad lo que la distingue de una empresa, por ejemplo no es slo la multiplicidad de bienes que produce, asociados a sus mltiples fines, pues en realidad muchas empresas tambin son entidades econmicas multiproducto. Lo que claramente da a la universidad su carcter de entidad econmica sui generis es, primero, el hecho de que estos bienes no son homogneos desde el punto de vista econmico; en efecto, algunos son bienes privados con externalidades, otros son pblicos, otros preferentes, y ello afecta la forma en que se coordinan los planes de produccin y se motiva a los agentes. Segundo, pueden existir economas de produccin conjunta en ciertas actividades, tales como la produccin de enseanza e investigacin, las cuales no siempre son fcilmente identificables sin disponer de adecuada informacin para ello. Un aspecto asociado con esta complejidad productiva de la universidad es la dificultad para la medicin y la valuacin social de los productos universitarios. En la prctica, los mtodos de asignacin de fondos utilizan distintas tcnicas a fin de simular esta valuacin social, ante la ausencia de precios de mercado para la mayora de sus productos. En tal sentido, es importante tener presente que los instrumentos de asignacin utilizados con tal propsito buscan, a travs de las recompensas monetarias, enviar seales a los agentes econmicos para que stos seleccionen planes de produccin y sigan los cursos de accin correspondientes para maximizar el producto o minimizar el costo de las actividades emprendidas. Actan, por tanto, creando una situacin de seudomercado. De ah que la cantidad y calidad de la informacin que se emplea en este proceso de construccin del instrumento de asignacin, sea una variable determinante del resultado final que se lograr tras su aplicacin.
CONCLUSIONES |
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Una primera conclusin, en tal sentido, es que un programa de investigacin orientado a desarrollar mtodos cada vez ms rigurosos y efectivos de asignacin de fondos a las universidades, debe otorgar alta prioridad a la produccin de informacin vlida, confiable y no manipulable sobre las complejidades asociadas con el funcionamiento organizacional y productivo del sector.
La funcin objetivo, difusa, y el proceso decisorio, altamente atomizado
La funcin objetivo y la atomizacin de las decisiones son factores interdependientes, pues el carcter difuso de la funcin objetivo universitaria deriva precisamente de la multiplicidad de actores que endgena y exgenamente intervienen en el proceso de decisin en los temas clave de la gestin institucional y acadmica. Esta complejidad en la toma de decisin se explica por tres factores. En primer lugar, por la autonoma institucional y acadmica de las universidades pblicas, que presenta grados diversos de independencia o control estatal segn sea el sistema de educacin superior que se analice. En segundo lugar, por la especificidad del proceso productivo, orientado a la generacin y transmisin del saber experto en el campo acadmico y profesional. Finalmente, por la forma y el grado de autoridad que detenta cada uno de los miembros de la comunidad acadmica, que tambin es variable de acuerdo con el sistema de educacin superior de que se trate. Con relacin a la autonoma universitaria, debemos tener presente que las funciones de produccin dependen no slo de la tecnologa disponible en un cierto momento, sino tambin de la estructura de los derechos de propiedad. Este conjunto de reglas externas, en el caso de las universidades define la distribucin de los derechos de propiedad de jure y de facto entre stas y el gobierno. La variable control pblico expresa, entonces, el grado de injerencia del estado en el gobierno de la organizacin, tanto desde el punto de vista normativo como en su capacidad de auditora de los procesos y resultados. Las dimensiones de mayor relevancia al respecto son la gestin financiera, la gestin de recursos humanos y la gestin acadmica. Sobre la base del anlisis del grado de independencia organizacional o control estatal en cada una de estas dimensiones, se puede evaluar la capacidad de respuesta autnoma que tiene la organizacin universitaria frente a los estmulos externos provenientes de la poltica pblica. Sin embargo, la comprensin del proceso decisorio de las universidades no termina en este punto. Dado que la organizacin universitaria tiene como funcin principal la produccin y transmisin del saber experto en distintos campos acadmicos y profesionales, son numerosos los actores, tanto in-
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ternos a la organizacin, como externos a ella, que inciden sobre la seleccin de los planes de produccin dentro del men de las opciones tcnica y legalmente factibles. Los actores que deciden internamente sobre dicho plan (los profesores, los auxiliares docentes, los estudiantes, los consejos profesionales a travs de los graduados, los no docentes, un directorio externo a la organizacin) y el grado y tipo de autoridad que detentan en el proceso de toma de decisiones, estarn determinados por la forma de gobierno existente en cada caso. Externamente, el proceso decisorio de las universidades recibe la influencia de las comunidades acadmicas disciplinarias nacionales e internacionales, las corporaciones profesionales, los sindicatos que agrupan al personal docente y no docente, la presin de los sectores medios por acceder a las universidades y los partidos polticos, all donde la forma de autoridad predominante en el mbito universitario sea la poltica, en lugar de la burocrtica o la acadmica. Estos rasgos particulares que asume el proceso de toma de decisin en las universidades pblicas, complican la aplicacin de instrumentos del tesoro en dos sentidos. En primer lugar, los instrumentos buscan alinear los objetivos del gobierno (como principal o representante del inters colectivo) con los objetivos de las universidades (los agentes). En la medida en que los objetivos de estos ltimos no estn bien claros o resulten una suma de intereses parciales corporativos y acadmicos, no es posible disear contratos que faciliten los canales de accin colectiva. De esto se deriva que utilizar instrumentos del tesoro sin tomar en consideracin la estructura del proceso decisorio en el gobierno y la gestin universitaria, deja indeterminado el resultado. En particular, resulta muy complicado, dentro de los espacios de negociacin en que se expresan los distintos intereses acadmicos y corporativos que conforman los rganos de gobierno universitario, tomar decisiones de cambio organizacional que modifiquen partes importantes de la estructura universitaria y que, por tanto, afecten directa o indirectamente a estos mismos intereses. Es por ende prioritario que los instrumentos que se diseen contribuyan a la construccin de planes estratgicos y consensos dentro de las organizaciones respecto de cul es su visin y misin organizacional, y cuenten con recursos financieros adecuados como para compensar a los perdedores de los cambios introducidos. En segundo trmino, las estructuras de gobierno y de gestin y, en consecuencia las formas y niveles donde reside la autoridad dentro de la organizacin, varan segn los pases. Ello implica que algunos instrumentos relativamente exitosos en los pases industrializados pueden no serlo en los pases en desarrollo, en la medida en que difieran en la estructura de governance. Por ello es relevante conocer para cada caso, en qu medida los arreglos institucionales facilitan que los mensajes transmitidos a travs de los instru-
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mentos del tesoro se puedan trasladar hasta los actores clave en el proceso decisorio. Esto remite a la estructura de incentivos y al problema motivacional, es decir, a la medida en que las autoridades universitarias y los docentesinvestigadores estn adecuadamente motivados para el cumplimiento de su parte en el plan de produccin promovido por la poltica pblica.
La coordinacin y la motivacin
En los sistemas de educacin superior, los planes de produccin estn sujetos, en distintos grados segn los casos, a la coordinacin del Estado, del mercado y de la comunidad acadmica. La tensin entre estos tres niveles de coordinacin fue claramente expresada en el tringulo de Clark (1992). El marco institucional delimita en cada caso cul es el grado de autonoma que gozan las universidades y, por tanto, el nivel de autoridad de coordinacin que posee el Estado. Por su parte, los cambios introducidos en las ltimas dcadas relacionados con la diversificacin de las fuentes de financiamiento universitario y el aumento del papel del financiamiento privado del sistema, han elevado tambin el grado de coordinacin que el mercado ejerce sobre la educacin superior. En tal situacin, las autoridades universitarias deben desarrollar la difcil tarea de gestionar y compatibilizar planes de produccin altamente diversos, como son los resultantes de las lgicas de la burocracia pblica y del mercado. Ello es claro, por ejemplo, en el manejo de los fondos provenientes de actividades de vinculacin con el sector productivo. Las empresas demandan a las universidades respuestas rpidas y flexibles para la prestacin de servicios tcnicos, consultoras y capacitacin. El Estado, a travs de sus mecanismos de control de las cuentas pblicas, exige el cumplimiento de ciertos procedimientos administrativos que pueden demorar el proceso. Por su parte, la propia lgica de coordinacin en el mbito acadmico, sustentada en la forma colegiada y poltica de autoridad, tiene tambin sus complejidades en trminos de brindar una respuesta rpida a las demandas del mercado. Estos problemas de coordinacin se trasladan al plano de las estructuras de incentivos, pues en la medida en que son varios los agentes que coordinan, tambin son diferentes los patrones de incentivos que se van consolidando. La coordinacin en mltiples niveles y las distintas lgicas que configuran la estructura de incentivos afectan la eficacia de los mecanismos de asignacin, en tanto nada garantiza que las seales enviadas a travs de las recompensas monetarias incidan realmente en la definicin de los planes de produccin. Imaginemos, por ejemplo, la siguiente situacin, que guarda semejanzas con lo ocurrido en la Argentina en la ltima dcada. El Estado promueve la coordinacin a travs del mercado al autorizar (e incluso pre-
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miar) a las universidades para que perciban ingresos en carcter de recursos propios. El Estado apoya esta actividad, entre otros motivos, porque ello alivia en parte el problema derivado del aumento de la matrcula y las restricciones macroeconmicas para el crecimiento del gasto pblico. Las universidades responden a este estmulo destinando parte del tiempo de sus docentes a las actividades de asistencia tcnica, consultora y cursos de capacitacin. Por estas tareas los docentes reciben ingresos que pueden superar el nivel de remuneracin que obtienen como docentes-investigadores. En la medida en que las autoridades universitarias no realicen un control adecuado del desempeo de estos docentes, puede ocurrir que descuiden su actividad de enseanza pues la tasa de retorno marginal que perciben con la actividad de vinculacin es mayor. Simultneamente el Estado desarrolla dos nuevos mecanismos de asignacin de los fondos pblicos a las universidades. A travs de uno de ellos, una frmula por ejemplo, premia o castiga a las universidades segn el resultado del indicador de productividad, consistente en relacionar el nmero de graduados con el nmero de inscriptos. A travs del otro instrumento premia a aquellos docentes que realizan investigacin. As, el propio Estado (como principal) genera tres estructuras de incentivos diferentes y no necesariamente consistentes entre s. En una deja que la coordinacin del mercado premie la vinculacin con el sector productivo; en otra incentiva la labor de enseanza, que es la que tiene mayor incidencia sobre la graduacin; y, finalmente, en la ltima promueve la investigacin. La gestin universitaria (como agente) debe entonces lidiar para imponer coherencia en los resultados varios de estos diferentes instrumentos, lo cual deja indeterminado el resultado de la aplicacin del mecanismo de asignacin y aumenta los costos de transaccin atribuibles a los costos de coordinacin. Incluso, esta situacin se complica aun ms si tomamos en cuenta que los intereses del agente de gestin pueden no estar alineados con los objetivos del principal.
La diferenciacin institucional y la diversificacin de programas y actividades
Producto de la expansin de la matrcula y de un entorno ms competitivo, los sistemas de educacin superior estn actualmente experimentando un proceso de diferenciacin en sentido vertical, horizontal y espacialmente, que son las tres caractersticas que, de acuerdo con Hall (1996) definen a una organizacin como compleja. A ello se incorporan procesos de cambio dentro de las universidades que contribuyen a complejizar an ms su funcionamiento y gestin. As, como recin sealamos, frente a la escasez de recursos financieros pblicos, las universidades respondieron diversificando
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las fuentes de financiamiento a travs del aumento de las actividades de venta de servicios, consultoras, cursos y transferencias al sector productivo. El crecimiento de estas actividades y de otras asociadas con las nuevas tecnologas de produccin, dio lugar a la creacin de estructuras perifricas al ncleo central del gobierno y de la gestin universitaria. Como producto de estos procesos de crecimiento y complejizacin organizacional, actualmente los sistemas de educacin superior estn integrados por organizaciones heterogneas, no asimilables al modelo humboldtiano asociado con la universidad de elite. El diseo de los mecanismos de financiamiento debe contemplar de manera relevante esta diversidad organizacional. En sntesis, como conclusin de la primera parte de nuestra investigacin, encontramos que para ser eficaz en la promocin de la eficiencia, en la mejora de la calidad y en la promocin de la equidad interinstitucional, el diseo de los instrumentos de asignacin de fondos pblicos a las universidades debe tener en cuenta cinco factores: 1) La informacin que se utilice en la construccin de los indicadores incluidos en las frmulas y contratos debe ser vlida, confiable y auditable, representativa del verdadero funcionamiento organizacional y productivo del sector. 2) La eleccin de los instrumentos de poltica debe privilegiar la seleccin de aquellos que favorecen la generacin de consensos alrededor de la visin y de la misin organizacional, por sobre aquellos que pueden contribuir a profundizar la atomizacin del proceso decisorio de las universidades. 3) Los recursos financieros a distribuir con los nuevos mecanismos deben ser suficientes como para tener un impacto significativo sobre la organizacin objetivo. 4) Debe priorizarse la consistencia interna entre el conjunto de seales generadas por los instrumentos de asignacin (y el resto de las polticas), por un lado, y la estructura de gobierno y gestin universitaria, por el otro. 5) El diseo de los instrumentos debe contemplar la diversidad organizacional, sin imponer modelos que afecten artificialmente la espontnea diferenciacin funcional y espacial del sector.
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Instrumentos de asignacin de fondos pblicos como inductores de cambios

Tras analizar la experiencia de los Estados Unidos, el Reino Unido y Francia en la implementacin de frmulas, contratos competitivos de asignacin especfica y contratos-programa, es posible extraer algunas lecciones respecto de las ventajas relativas de cada uno de estos instrumentos para promover mejoras en la eficiencia, la calidad y la equidad interinstitucional. Asimismo, es posible plantear ciertas condiciones generales que deberan cumplirse para que estos instrumentos alcancen un grado adecuado de eficacia en el logro de estos objetivos, en el contexto de la universidad como organizacin y funcin de produccin compleja.
Frmulas
La frmula por insumos o procesos es un instrumento de asignacin adecuado para el logro de la equidad interinstitucional, evitando especialmente los costos de influencia ocasionados por la actividad de lobby poltico. De ello no se deduce, sin embargo, que la negociacin poltica sea eliminada de la escena. Por el contrario, como lo seala Burke (1998), un especialista en la aplicacin de frmulas en los Estados Unidos, stas siempre resultan de una combinacin de juicios tcnicos y polticos. Esto no hace sino reflejar los rasgos especficos que presenta la estructura de governance de las universidades y la necesidad de que el estado deba entablar acuerdos con los actores que endgena y exgenamente ejercen influencia sobre el gobierno y la gestin universitaria. Desde un punto de vista ms especficamente tcnico, es posible constatar que existe una relacin de interaccin entre el mtodo empleado para evaluar a las instituciones en la frmula y los objetivos. Es vital tener en cuenta este punto al disear el instrumento, pues el mtodo elegido podra devenir en un obstculo para conseguir el fin que se busca. Cuando la frmula contempla mejoras de los indicadores en el tiempo, ayuda al mejoramiento de la calidad y a la bsqueda de eficiencia sin descuidar la heterogeneidad organizacional antes sealada, pero castiga indirectamente a las mejores universidades. Si la frmula compara los resultados de los indicadores entre grupos de instituciones, es decir, entre pares, ello facilita tambin atender la diversidad, pero puede inhibir la innovacin y el cambio organizacional. Finalmente, las que se consideran ms problemticas son las frmulas que comparan datos observados con estndares determinados por el gobierno. Su mayor defecto es que en este caso no se atiende la heterogeneidad organizacional.
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Con respecto en particular a la frmula por resultados, su mayor virtud es promover la eficiencia interna en las organizaciones universitarias. Sin embargo, esto adems de tener tambin como principal elemento adverso la falta de deteccin de la diversidad institucional, presenta problemas de medicin de los productos y su calidad. Asimismo, frecuentemente da lugar a conductas oportunistas por parte de las universidades. Quizs ello explique que en los Estados Unidos, varios estados hayan abandonado la frmula por resultados, para optar por el mecanismo ms flexible y con mayor capacidad de negociacin poltica representado por el presupuesto por resultados, dentro del cual los indicadores cumplen un papel a la hora de decidir el monto a asignar a cada universidad, pero lo hacen flexiblemente en conjunto con otras condiciones generales del contexto y de la poltica. Por su parte, en el caso del Reino Unido se ha optado por estudiar la incorporacin de frmulas por resultados, pero el gobierno ha demostrado ser muy consciente de los requisitos tcnicos que previamente se deben alcanzar para este paso.
Contratos
En el caso de los contratos-programa, tal como existen actualmente en Francia, su aspecto ms destacable es que crea un clima de negociacin y no de desconfianza, como suele prevalecer entre las universidades y en los HEFC en el Reino Unido. Hemos subrayado previamente que es altamente relevante generar un ambiente propicio a los acuerdos y consensos, pues de lo contrario ser muy difcil que un instrumento dado afecte realmente a las organizaciones universitarias. La creacin de un espacio de consenso y negociacin es tambin muy importante, para evitar el oportunismo en la relacin de agencia que se establece entre el gobierno y las universidades. Como ya sealramos al analizar la cuestin en los Estados Unidos, las conductas oportunistas son ms frecuentes en el caso de la aplicacin de frmulas por resultado, que cuando se recurre a contratos-programa, como ocurre en Francia, donde las universidades estn ms dispuestas a brindar informacin sobre su funcionamiento. En tanto herramienta gerencial, el contrato-programa tiene la virtud de fomentar la planificacin en la asignacin interna de los recursos, unificar el proceso decisorio en la figura del presidente y vincular sinrgicamente el financiamiento con la actividad de evaluacin, favoreciendo la funcin de mejoramiento. Es, por tanto, un instrumento adecuado para promover la diversidad y la mejora institucional. Sus problemas de implementacin han tenido bsicamente que ver con los obstculos que impone la complejidad y, en particular, la atomizacin del proceso decisorio en las universidades. Como destaca Musseln (1997), el lmite del financiamiento basado en la negocia-
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cin est impuesto por la organizacin y su base dbilmente acoplada que impide canalizar los intereses personales, acadmicos y profesionales, en pos de la accin colectiva. En este sentido, la entidad de los obstculos organizacionales a superar sugiere que el cambio en la relacin entre las universidades y el Estado por la va de contratos-programa requerir largos procesos de aprendizaje que no deben ser descuidados. De hecho, esto es lo que ha ocurrido en el pasado con otros cambios organizacionales de magnitud, como la incorporacin de las actividades de autoevaluacin y evaluacin externa de las universidades. Otra leccin de relevancia es que si el objetivo de poltica es premiar la excelencia, el contrato-programa no es el instrumento ms adecuado. Si el propsito es fomentar la excelencia o promover ciertas lneas especficas deseadas por la poltica de Estado, la mejor opcin parece ser el contrato de asignacin especfica competitivo. El caso ingls es una rica fuente de experiencias en este sentido en cuanto a financiar la investigacin, mientras que el modelo norteamericano lo es para premiar la excelencia acadmica tanto en la enseanza como en la investigacin.
Condiciones para que los instrumentos del tesoro sean eficaces
Ms all de las caractersticas particulares que presenta cada uno de los instrumentos utilizados y las experiencias nacionales, en general en todos los casos los mejores resultados estn vinculados con el grado en que los mismos logran manejar la complejidad organizacional y productiva analizada en la primera parte. Los factores principales son los siguientes: La disponibilidad de informacin vlida y confiable sobre el funcionamiento del sector universitario. Un indicador de gran importancia es la determinacin del costo por alumno y por graduado en las distintas carreras y niveles. La medicin ms precisa posible de los costos es una condicin necesaria para la construccin de frmulas que logren captar realmente la diversidad, adems de constituirse en una herramienta gerencial de importancia en el mbito organizacional. Dada la complejidad productiva de las universidades, la tcnica de clculo de los costos debera tambin contemplar la existencia de economas de produccin conjunta en algunos mbitos particulares. Esta actividad de medicin de costos puede coordinarse a travs de una entidad externa especializada, como el Observatorio de costos, de Francia. El funcionamiento adecuado de los mecanismos de auditora y control de la informacin disponible ex ante, en el caso de las frmulas, o ex post, en el caso de los contratos. Esto de todos modos est lejos de ser sencillo. As lo demuestran la sucesin de mecanismos de control cada vez
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ms sofisticados que se vio obligado a disear el gobierno ingls para evitar la conducta oportunista de las universidades. La consistencia de la estructura de incentivos generados por los diversos instrumentos y la compatibilidad con la estructura de governance de las universidades. La experiencia sugiere que estructuras de governance del tipo de la inglesa o norteamericana resultan ms compatibles con la aplicacin de los nuevos instrumentos de asignacin. La comprensin adecuada de la estructura de incentivos que confrontan los docentes es un prerrequisito para implementar cambios en el monto relativo que stos dedican a la actividad de enseanza, investigacin y extensin. En tal sentido, un defecto generalizado en la mayor parte de los sistemas de educacin superior, ha sido remunerar a los docentes centralmente en funcin de su actividad de investigacin. Ello no contribuye con las acciones volcadas al mejoramiento de la calidad de la enseanza, objetivo que ha sido privilegiado en la aplicacin de los nuevos instrumentos del tesoro en las experiencias que analizamos. En este sentido, una tarea pendiente es el diseo de indicadores adecuados para medir la intensidad y calidad del esfuerzo realizado por el cuerpo acadmico en esta actividad. La promocin de actividades orientadas a que las universidades incorporen gradualmente la prctica de ir definiendo su visin y misin institucional, a travs de tcnicas tales como la planificacin estratgica, la direccin por objetivos y los procesos de autoevaluacin institucional. Si las universidades no definen claramente su visin y misin, difcilmente los instrumentos puedan cumplir con su papel de alinear los objetivos colectivos con los de quienes manejan las universidades. Por los rasgos propios que asume la organizacin y la funcin de produccin universitaria, no se debera descuidar el papel que pueden cumplir las recompensas simblicas como incentivos para guiar la accin individual tras los objetivos institucionales. Es claro que la reputacin tiene una alta valuacin social en el campo cientfico y profesional. Ya hemos visto los difciles dilemas que este problema plantea en cuanto al nuevo papel de las humanidades en el caso de Oxford.
Las reformas en la asignacin de fondos en la Argentina

La cuestin central que gui nuestro examen de la Argentina fue la siguiente. Si concebimos a las universidades pblicas como organizaciones complejas con una funcin de produccin compleja, qu lecciones pueden extraerse de la incorporacin de nuevos mecanismos de asignacin (frmu-
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las y contratos) para el sector universitario nacional en la ltima dcada? Para contestar a esta pregunta, tuvimos presente no slo las caractersticas especficas de los instrumentos utilizados sino, tambin, el contexto concreto en que se aplicaron. Esto ltimo requera un anlisis tanto del sector universitario (estructura de toma de decisiones y grado de autonoma, forma y niveles de autoridad, insumos y productos del proceso productivo) como de la evolucin global de la demanda por educacin superior en la Argentina y de los recursos disponibles para satisfacerla. En lo que sigue, presentamos las principales conclusiones que obtuvimos al utilizar el marco analtico que desarrollamos en la primera parte y las lecciones que extrajimos de la experiencia internacional para contestar la pregunta anterior.
Hechos estilizados sobre la trayectoria de la demanda, de los recursos y de las estrategias organizacionales
La trayectoria de la demanda y de los recursos de las organizaciones universitarias pblicas en la Argentina, plantea un dilema que no tiene una clara resolucin en trminos del diseo de polticas de asignacin de fondos. La demanda por estudios de educacin superior crece a una tasa anual promedio del 6 por ciento, estimulada principalmente por el aumento en la cantidad de graduados del nivel medio, aunque con fluctuaciones debidas a la inestabilidad poltica. Las estimaciones de la demanda que realizamos en el trabajo, utilizando un modelo de cointegracin con correccin de errores, confirman la importancia explicativa de la variable graduados de nivel medio. Asimismo, aparecen como variables de relevancia la posicin econmica familiar del alumno y los procesos polticos. Histricamente, adems, esta demanda por vacantes se ha concentrado en un grupo reducido de universidades nacionales. Al mismo tiempo, los recursos financieros pblicos invertidos en el sector universitario no permiten garantizar un nivel de gasto por alumno acorde con los parmetros internacionales. Dado que las universidades llevan adelante tambin actividades de investigacin, las restricciones de recursos en inversin en I&D no hacen sino profundizar aun ms este dficit en materia de recursos financieros para el sector. Frente a este dilema que plantea la presin de la demanda y la existencia de recursos pblicos para la enseanza y la investigacin que no crecen a la par, las polticas de asignacin de fondos incorporadas en los aos noventa fueron pensadas como una estrategia de induccin de cambios en el funcionamiento y la gestin universitaria para que stas mostraran mayor preocupacin por mejorar la eficiencia y la calidad en el uso de los escasos recursos pblicos.
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Los resultados de nuestras dos primeras etapas de la investigacin sugieren que, para enfrentar este desafo, la poltica de financiamiento debera tomar en consideracin los rasgos que caracterizan a la funcin de produccin de las universidades, la forma particular que asume su estructura de gobierno y gestin, y la propia consistencia interna de las polticas pblicas para enfrentar los problemas principales del sector. El anlisis de un conjunto de indicadores referidos a los insumos, procesos, productos y productividad de las universidades nacionales nos permiti concluir que, efectivamente, es vital que la poltica atienda a la diversidad organizacional del sector universitario nacional. Tal diversidad se expresa en las siguientes dimensiones: Tamao: mediante el mtodo estadstico de agrupamiento (cluster) de k -medias se pudieron distinguir cinco grupos de establecimientos universitarios. Esta distribucin tom en cuenta los valores de dos variables, una que mide el stock de alumnos (reinscriptos) y otra que mide el flujo (inscriptos). As, pudimos observar que en relacin con el tamao, el sector universitario nacional se caracteriza por dos hechos: el primero, la concentracin de la matrcula en unas pocas universidades que se encuentran entre las que tienen mayor antigedad del sector; el segundo, la presencia de una megauniversidad: la Universidad de Buenos Aires, que desde el punto de vista del tamao y la complejidad organizacional, constituye en s misma un agrupamiento particular, no asimilable al conjunto integrado por las universidades ms grandes del sector. Presin de demanda: algunas universidades, particularmente de la zona pampeana, son polos de atraccin de estudiantes por fuera de su radio de influencia. Ello puede atribuirse a su prestigio, a la oferta de carreras y a la expansin territorial a travs de sedes. Otras universidades, en cambio, enfrentan una demanda de vacantes anual por debajo de la cantidad de graduados del nivel medio de su jurisdiccin. Gasto por alumno y por graduado: presentan una alta variabilidad, incluso intragrupo, es decir, aun relacionndolo con el tamao organizacional. Dotacin de recursos humanos y productos: ambas dimensiones se hallan asociadas con el tamao organizacional. Ello no impide encontrar situaciones diversas dentro de un mismo grupo de tamao. Actividad de investigacin: se encuentra concentrada en las universidades de mayor tamao y antigedad del sector y en la disciplina de las ciencias duras, existiendo algunas pocas excepciones al respecto en universidades de tamao intermedio y pequeo que sobresalen en un campo cientfico particular. Generacin de recursos propios: esta actividad tambin se concentra en unas pocas universidades, aunque de tamao diverso.
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Indicadores de proceso y productividad: en ambos casos existe diversidad, aunque esta variabilidad no se explique por el tamao organizacional. Estos hechos estilizados reflejan la heterogeneidad productiva del sector. Si bien todas se caracterizan por el crecimiento organizacional a travs de la expansin de las carreras profesionales, en algunas de ellas se presentan rasgos diferenciales que permiten vislumbrar el desarrollo de nichos donde se explotan las economas de produccin conjunta de la enseanza y la investigacin, y donde en general las condiciones de funcionamiento propician el desarrollo de productos de investigacin. Tambin la heterogeneidad se expresa en la presencia de distintas estrategias de desarrollo organizacional. As, algunas universidades han desarrollado una actividad relevante de vinculacin con el sector productivo y han expandido el nivel de posgrado, mostrando como resultado una capacidad importante de generacin de recursos propios. Los datos sobre el sector universitario nacional tambin dan cuenta de los problemas de eficiencia terminal en gran parte de las universidades. stos se expresan en que una proporcin de slo el 20 por ciento de los inscriptos concluyen sus estudios universitarios y aproximadamente el 40 por ciento de los alumnos no logran aprobar dos materias en el curso del ao. Si bien los indicadores utilizados son slo aproximaciones a este fenmeno, que requieren un estudio donde las unidades de anlisis sean los alumnos y no las instituciones como un todo, los mismos llaman la atencin respecto de un problema que el diseo de la poltica pblica debera atender. El desafo de la poltica de asignacin de fondos dirigida a las universidades pblicas se encuentra, entonces, en disear instrumentos que capten esta diversidad y atiendan las principales distorsiones de su expansin no planificada. Sin embargo, existe un desafo aun mayor: lograr incidir sobre una estructura de decisin altamente atomizada y que goce de amplia autonoma institucional.
Marco institucional y estructura de gobierno y gestin
En relacin con el punto de vista de las reglas externas del funcionamiento del sector, las universidades nacionales gozan de amplia autonoma institucional y autarqua financiera. Dicha autonoma se ampli formalmente por el otorgamiento de los fondos pblicos como una suma global, la capacidad de definir la escala salarial y el manejo de sus recursos propios. Desde un punto de vista formal, entonces, las universidades gozan de mayor capacidad de gestin y, en tal sentido, podran responder mejor a los estmulos generados por el gobierno realizando transformaciones para mejorar su eficiencia interna, la equidad interinstitucional y la calidad. Sin embargo, si bien
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las universidades tienen autonoma, en la prctica la misma no se ejerce plenamente debido a distintas restricciones algunas de ellas inherentes al funcionamiento de este tipo de organizaciones y otras ms especficas del caso argentino que condicionan su proceso decisorio. Estas restricciones son: Una visin-misin difusa, que resulta de hecho un impedimento para la especializacin y diferenciacin funcional y espacial. Esto se ve reforzado por el tratamiento homogneo que realiza la poltica pblica con respecto a todo el sector universitario nacional. Un proceso decisorio altamente atomizado, caracterizado por: 1) el predominio de la forma poltica de autoridad centrada en la negociacin entre los diversos intereses acadmicos y corporativos representados en los rganos de gobierno; 2) la debilidad de los rganos ejecutivos de gobierno; 3) la influencia ejercida por diversos actores exgenos a la organizacin: las comunidades acadmicas nacionales e internacionales, las corporaciones profesionales, los sindicatos y los partidos polticos. La ausencia de estructuras de incentivos que permitan transmitir las seales emitidas por los instrumentos de financiamiento a los que deciden los planes de produccin, y que motiven a los agentes a la realizacin adecuada de estos planes. Propensin a que los cambios organizacionales tengan lugar a travs de la creacin de estructuras perifricas, que no afectan al ncleo duro de gobierno y gestin universitaria. En sntesis, si bien formalmente las universidades nacionales gozan de amplia autonoma de gobierno y gestin, en la prctica la toma de decisiones se encuentra notablemente restringida por esta atomizacin que, si bien es natural en los sistemas de educacin superior, en el caso argentino se potencia por efecto de la influencia exgena de los partidos polticos, los intereses sectoriales y regionales en la poltica universitaria.
Los nuevos instrumentos de asignacin de fondos
Teniendo como premisas de nuestro anlisis: la complejidad organizacional y productiva de las universidades; las ventajas relativas de las frmulas y contratos para actuar como instrumentos de mejora de la asignacin de los fondos pblicos, cuando se dan las condiciones adecuadas; los rasgos propios del caso argentino respecto a las cuestiones sociales a resolver por parte de la poltica pblica, la heterogeneidad organizacional y productiva de las universidades nacionales y los rasgos del marco institucional y la estructura del proceso de toma de decisiones dentro de ellas;
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nos hemos preguntado por la eficacia para inducir el cambio organizacional del uso de frmulas y contratos que se han aplicado en la Argentina en los aos noventa. Las conclusiones en tal sentido, se refieren tanto a la formulacin particular de cada uno de estos instrumentos como al balance general de este programa de modernizacin del sector.
Frmulas
Las experiencias llevadas adelante en la Argentina en el uso de frmulas o modelos objetivos han tenido hasta el momento dos propsitos principales: el logro de la equidad interinstitucional y la promocin de la eficiencia interna en la gestin universitaria. Sobre estas bases, hemos analizado la capacidad potencial de este instrumento para alcanzar dichos propsitos, dados los hechos estilizados ya sealados, los rasgos propios del instrumento empleado y la estructura de gobierno y gestin de las universidades nacionales. Con relacin a la promocin de la equidad interinstitucional, nuestro anlisis destac dos problemas principales. El primero se refiere al concepto normativo de equidad que subyace al modelo de costos estndar, consistente en adoptar un criterio de equidad horizontal procurando que se garantice la igualdad entre iguales. En el caso argentino, como en casi todos los sistemas de educacin superior ms complejos y desarrollados, el sector universitario se caracteriza por su heterogeneidad organizacional y productiva expresada en los insumos, procesos y productos. Atendiendo a esta diversidad, lo ms apropiado sera intentar construir un instrumento que tratara de captarla del modo ms preciso posible. Surge entonces como necesario, que existan instrumentos de asignacin que se funden en criterios de equidad vertical, es decir, en un tratamiento desigual entre desiguales. Ello permitira, en el contexto de recursos escasos, obtener un mejor aprovechamiento de las ventajas comparativas presentes en distintos nichos dentro de las universidades nacionales. La segunda dificultad se refiere a la calidad de los indicadores de insumo o proceso utilizados en la frmula. Hemos examinado los problemas de validez y confiabilidad que presentan varios de los indicadores empleados en el modelo de costos estndar, realizando observaciones a los mismos y mostrando tambin la sensibilidad del instrumento a la variacin de la informacin utilizada. Una dificultad adicional es la falta de control de calidad de los insumos y productos. Avanzar en la aplicacin de un instrumento construido sobre la base de informacin poco confiable, no contribuye a la generacin de los consensos polticos necesarios para que estas frmulas sean
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realmente efectivas. Cabe mencionar, asimismo, que la promocin de la eficiencia por la va de frmulas tambin se ve afectada por los problemas de informacin. Al incorporar indicadores de resultado, la validez de la informacin empleada para construir estos indicadores y el control de la calidad de los insumos y productos, son cuestiones determinantes para aplicar en forma rigurosa el concepto de eficiencia al sector universitario. En nuestro anlisis hemos hecho hincapi en la necesidad de evitar evaluar las virtudes o defectos de un instrumento de manera aislada del contexto global de la educacin superior y del resto de las polticas. El uso de frmulas no es una excepcin a este respecto. Hay tres conclusiones que nuestro anlisis indica como relevantes en este sentido. Primero, una debilidad de la poltica pblica es que suelen concebirse con un enfoque de equilibrio parcial. As, el diseo tiende a sustentarse en seales que promueven estrategias organizacionales individuales para mejorar su eficiencia relativa (por ejemplo, incluir exmenes de admisin), bajo el supuesto de que funcionarn otras polticas dirigidas a resolver el problema sistmico, esto es, brindar una respuesta a la presin de la demanda por acceder a las instituciones de educacin superior. Por el contrario, la diversificacin institucional promovida por la poltica pblica no contribuy ms que marginalmente a desconcentrar la matrcula. Este problema de diseo de la poltica pblica tambin responde a la omisin del anlisis de las causas que generan como efecto la elevada tasa de desercin, esto es, el bajo nivel de formacin acadmica de los alumnos provenientes del nivel medio. Segundo, se suelen planear polticas que slo toman en cuenta el segmento pblico y tienden a ignorar el privado. Esto es evidente, por ejemplo, en la visin parcial con que se incluyeron en la frmula indicadores para desincentivar el crecimiento de ciertas carreras profesionales, que desde una visin planificadora se estimaban con oferta saturada. As, los indicadores castigaban la inscripcin en las carreras de contador pblico, abogaca y medicina. El problema en este caso es la coherencia asignativa global de los resultados que se busca alcanzar. Si las universidades responden a esta seal que castiga a aquellas que tengan ms inscriptos en las mismas, la presin de la demanda continuar, pero esta vez se canalizar hacia el sector privado. Por lo tanto, con este indicador no se promueve la eficiencia asignativa sino de forma muy parcial. Tercero, la comparacin de la tasa bruta de escolarizacin superior de la Argentina con aquella de los pases industrializados y las investigaciones realizadas sobre los determinantes del crecimiento econmico en el pas, revelan que no hay un exceso de jvenes estudiando en el nivel superior. Sobre esta premisa, los problemas a resolver se refieren a cmo lograr una distribucin espacial y organizacional ptima de stos para mejorar la efi-
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ciencia y la calidad de las universidades. Los indicadores de resultados utilizados en la frmula no permiten captar esta visin sistmica del problema al promover, por el contrario, comportamientos organizacionales orientados a mejorar la supervivencia individual dentro del sector. Aun cuando no existieran problemas con los indicadores y pudieran detectarse los factores endgenos y exgenos a la organizacin que inciden sobre su eficiencia, todava quedara por contemplar que existen restricciones para que los instrumentos del tesoro influyan sobre las decisiones de los agentes. Los que reciben las seales en trminos de premios y castigos son las autoridades de las universidades. Pero dado que la forma de autoridad predominante es la poltica y reside por sobre todo en los rganos colegiados de gobierno, no existen mecanismos claros a travs de los cuales las autoridades universitarias puedan trasladar el mensaje hasta el nivel de los que realmente deciden sobre los planes de produccin que inciden en la desercin universitaria, es decir, los docentes. En los Estados Unidos, por ejemplo, las universidades tienen mayores chances de poder responder en forma activa frente a las seales que el gobierno les enva a travs de las frmulas, pues disponen de instrumentos internos de gestin para hacerlo. Especficamente, los instrumentos para ello son la centralizacin de las decisiones de gestin institucional y administrativa en un patronato externo, que nombra a la autoridad ejecutiva, y el sistema de remuneraciones, dentro del cual se incorporan incentivos para premiar ciertas conductas deseadas por la poltica. Es por ello importante no pensar el xito relativo que puede tener un instrumento de poltica descuidando el papel que en ste le cabe a la estructura de governance del sistema. Tampoco es conveniente forzar cambios en dicha estructura incitando a que, a modo del Lecho de Procusto, se le ampute la cantidad suficiente de partes para que ocupe el espacio de autoridad justo que la correcta aplicacin del instrumento puede requerir. Ello resulta organizacionalmente inviable pues la forma de gobierno tiene su razn de ser en la complejidad organizacional. De estos argumentos se deriva que, por una parte, es necesario realizar cambios en la estructura de governance de las universidades argentinas para mejorar su capacidad de lidiar con la complejidad y con las presiones diversas impuestas por la coordinacin del estado y del mercado. Pero, por la otra, no es razonable esperar que el cambio sea fruto de la aplicacin aislada de un instrumento. Es necesario que las polticas acten de manera coordinada y simultnea en varios frentes, utilizando para ello una diversidad de instrumentos. Finalmente, es importante aclarar que el mecanismo inercial y negociado que se buscaba modificar mediante el uso de la frmula, y que en los hechos oper en todo el perodo analizado, respondi tambin a criterios medibles objetivamente. As pudimos comprobar, a travs del anlisis de regresin
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con datos de panel, que la variacin en el nivel de gasto de las universidades entre 1986 y el 2000 se explica por la combinacin lineal de dos variables: los nuevos inscriptos y los reinscriptos, tras controlar con una dummy para captar el efecto de la demanda reprimida durante el gobierno militar, que se canaliz en los primeros aos de la democracia. Ello muestra que al menos desde mediados de los aos ochenta hasta el 2000 la asignacin se realiz fundamentalmente respondiendo a la demanda, aunque ello no implica que el proceso fue totalmente transparente. Precisamente, en tanto en esta distribucin no se contempl el indicador de costo por alumno segn nivel y carrera, seguramente se tendi a reproducir distorsiones que se fueron generando histricamente. Sin embargo, la disminucin de la brecha en el gasto por alumno entre 1992 y el 2000, que surge de la aplicacin de un indicador de convergencia basado en la varianza de dicho gasto para el perodo 19862000, pone en evidencia que un contexto estable en trminos inflacionarios y la produccin de mayor informacin sobre el sector universitario actan a favor de una mayor transparencia en la negociacin del presupuesto entre las universidades. A partir de este resultado, y de la importancia que tiene la celebracin de acuerdos y la negociacin poltica en los procesos de asignacin de fondos pblicos a las universidades, cabe concluir que un papel de alta relevancia de la poltica pblica es producir informacin cada vez ms precisa sobre el funcionamiento de este sector, pues este hecho de por s se constituye en una base de relevancia para la celebracin de contratos que tiendan a la equidad interinstitucional.
Contratos de asignacin especfica
Los dos tipos de contratos de asignacin especfica ms relevantes durante los aos noventa que fueron objeto de anlisis en este trabajo, el Programa de Incentivos a los Docentes-Investigadores y el FOMEC, han tenido propsitos semejantes. Ambos han sido pensados como mecanismos para incorporar, al igual que la frmula, criterios objetivos en el proceso de asignacin de fondos pblicos a las universidades nacionales y han estado orientados a la mejora de la calidad de la enseanza, fundamentalmente en el nivel de grado. Es entonces, sobre estos dos ejes, criterios objetivos y calidad, que hemos estructurado nuestro anlisis de la compatibilidad de los mismos con el funcionamiento de las organizaciones universitarias y su capacidad de inducir transformaciones en su seno. Como mecanismo para incorporar criterios objetivos en el proceso de asignacin, el Programa de Incentivos fue quizs la herramienta ms poderosa. A pesar de los problemas que este programa ha tenido para garantizar la objetividad del proceso de seleccin de los candidatos y en la efectividad
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de los mecanismos de auditora de los resultados del contrato, el principal logro de este programa es haber desarrollado un criterio para determinar el peso especfico de la investigacin entre los docentes universitarios, siendo adems de utilidad para asignar los fondos de ciencia y tcnica correspondientes a cada universidad. Esto ltimo lo corroboramos de dos modos: en primer lugar, analizando la asociacin del indicador de docentes-investigadores con otro indicador que mide la actividad de investigacin, tal como la cantidad de proyectos aprobados por universidad por la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica a lo largo de tres aos (1996 a 1999). En segundo lugar, constatamos a travs de una estimacin basada en datos de panel que al menos el 97 por ciento de la variacin en los montos de ciencia y tcnica que recibieron cada una de las universidades nacionales entre 1996 y el 2000 se explican por la variable cantidad de docentes-investigadores en cada una de ellas. Con relacin al FOMEC, si bien tambin contribuy incorporando criterios objetivos en la distribucin, el principal problema que presenta es que no existe correspondencia entre los principales objetivos del programa orientado centralmente a la mejora de la calidad de la enseanza de grado y aquellos que fueron sus principales beneficiarios en trminos disciplinarios y organizacionales. En funcin de esto ltimo es posible inferir que el FOMEC sigui criterios propios de dos instrumentos diferentes. Por un lado fue un fondo para sostener la excelencia, apoyando centralmente a aquellas disciplinas ms desarrolladas en trminos acadmicos: las ciencias bsicas y las ciencias agrarias. Por el otro, fue un fondo para promover reformas all donde se estimaban ms factibles: en las universidades ms pequeas y en las nuevas universidades. Como resultado de la combinacin de ambos criterios, el FOMEC no fue estrictamente un fondo para la mejora de la calidad en la enseanza, si se concibe este problema en trminos sistmicos. En funcin de los hechos estilizados ya analizados, el problema principal de calidad reside en las carreras profesionales y en las universidades de mayor tamao. Sin embargo, aun cuando estas ltimas fueron las ms beneficiadas en trminos absolutos, dentro de ellas resultaron las ciencias bsicas la poblacin objetivo del Programa. Cabe tambin preguntarnos si el principal instrumento diseado para este propsito de mejora deba ser aplicado a universidades que recin abran sus puertas, particularmente si tenemos presente que dentro del conjunto de mecanismos diseados por el PRES, exista uno especialmente creado para atender sus necesidades particulares de desarrollo incipiente. En suma, si bien el FOMEC tambin contribuy a incluir criterios objetivos de distribucin, combin criterios no siempre bien definidos a la luz de los objetivos mltiples que se propona.
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La otra cuestin analizada ha sido en qu medida estos instrumentos pueden resultar apropiados para la mejora de la calidad del sector universitario. En particular, tanto el Programa de Incentivos como el FOMEC han tenido por objetivo la mejora de la calidad del cuerpo acadmico, promoviendo indirectamente el aumento de las dedicaciones exclusivas. El primero, a travs del fomento de la actividad conjunta de enseanza e investigacin, brindando un plus salarial que otorga una alta ponderacin a la dedicacin exclusiva; el segundo, a travs del otorgamiento de becas para la formacin docente, las cuales tambin estaban vinculadas con la posterior reinsercin del candidato como docente con dedicacin exclusiva. Hasta el momento, el resultado ha sido que en ninguno de los dos casos el incentivo econmico de estas polticas ha sido suficiente para transformar la estructura de dedicaciones del cuerpo docente. Si bien se aprecia en los aos noventa un aumento absoluto del nmero de cargos con dedicacin exclusiva, al relacionar esta variable con la matrcula, se concluye que, por el contrario, la cantidad de alumnos por cada docente con dedicacin exclusiva ha aumentado. Esto da cuenta de la necesidad de utilizar de manera simultnea una batera de instrumentos y de recursos adicionales de importancia para incrementar la eficacia de las polticas orientadas a actuar sobre el ncleo duro del sector universitario. En particular, en este trabajo hemos analizado que el cambio de la estructura del cuerpo acadmico, tanto en sentido de mejorar las dedicaciones como en trminos de estimular una mayor preocupacin por las tareas de enseanza, implica la realizacin de cambios de gran envergadura en la estructura organizacional. Estos cambios se relacionan tanto con transformaciones en el nivel y en la estructura de las remuneraciones docentes, especialmente en las carreras profesionales, como con la gestin acadmica, centrada en la organizacin por ctedras o la disponibilidad de mayor cantidad de fondos para investigacin que acompaen la ampliacin del nmero de docentes-investigadores. En tal sentido, la eficacia de estos contratos de asignacin especfica requiere que otras polticas de mayor alcance refuercen la accin individual emprendida por cada uno de ellos. Adems de esta tarea de mejora del cuerpo acadmico, el FOMEC tuvo tambin a su cargo crear condiciones ms propicias para la enseanza, a travs del otorgamiento de fondos dentro de ciertas lneas definidas por el Programa (equipamiento, biblioteca, consultora). La solicitud de estos fondos deba justificarse dentro de un planeamiento estratgico, otorgndose una mayor ponderacin a las acciones de mejora orientadas a realizar reformas de mayor envergadura en las universidades nacionales, tales como los cambios en los planes de estudio o la departamentalizacin. Los primeros resultados en tal sentido revelan ciertas limitaciones en el alcance de estos
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objetivos de calidad. As se ha sealado que en lugar de un plan estratgico, las universidades seleccionaron aquellas lneas de accin y problemas a resolver que coincidan con las que el FOMEC estaba dispuesto a financiar y cuya implementacin no generaba conflictos internos de importancia (Castro y Rojas, 1998). Con relacin a la reforma, el mayor xito en trminos de cumplimiento de sus objetivos correspondi, en trminos disciplinarios, a las ciencias duras y, en trminos organizacionales, a aquellas universidades de tamao intermedio y pequeo que, por otra parte, ya haban iniciado procesos de cambio con anterioridad al FOMEC (Castro, 2002). Los problemas en tal sentido pueden ser atribuibles a tres factores. En primer lugar, el diseo del instrumento era ms compatible con las necesidades de la funcin de produccin de las ciencias duras que con las carreras profesionales. En segundo trmino, los fondos se dirigieron a grupos disciplinarios dentro de las universidades, ms que a la organizacin como un todo. As, no fue posible galvanizar los intereses acadmicos y corporativos dentro de las universidades, particularmente en aquellas cuya estructura de governance es ms compleja, como es el caso de las organizaciones de mayor tamao. En tercer lugar, dadas las limitaciones en la cantidad de recursos disponibles para ser asignados en el conjunto del sector universitario nacional, stos tuvieron un efecto impacto mucho mayor en las unidades de menor tamao. No debemos omitir en este anlisis que el FOMEC recibi financiamiento centralmente del Banco Mundial, de modo tal que es posible interpretar esta relacin entre el Banco Mundial y el FOMEC como una relacin de agencia. A fin de cumplir con las metas fijadas por el principal (el Banco Mundial) en la celebracin del contrato de otorgamiento del crdito externo, el FOMEC (el agente) instrument procedimientos de seleccin de los beneficiarios que aseguraran la efectividad de la poltica. Para ello se tom en cuenta tanto la calidad de las propuestas como el impacto probable de las mismas. Claramente las ciencias duras, por un lado, y las universidades ms pequeas, por el otro, garantizaban potencialmente los mejores resultados. Implcitamente esta poltica parti, entonces, de dos premisas: la primera es que las universidades pblicas de mayor tamao presentan una alta inercia estructural; la segunda, que es posible generar procesos endgenos de cambio enviando seales directamente a la base de los establecimientos (las comunidades acadmicas). Sin embargo, dada la estructura de gobierno de las universidades argentinas y el grado de autoridad que en l tiene la comunidad cientfica, esta induccin desde la base no parece tener alta probabilidad de xito o, si lo tiene, estar acotada a las disciplinas de base pesada (es decir, las ciencias bsicas). En tal sentido, es difcil que de ocurrir este ltimo resultado se difunda al resto de la organizacin pues, como afirma Blau (1994),
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las unidades acadmicas detrs de los agrupamientos disciplinarios tienen baja interdependencia entre s. En suma, desde la perspectiva de generacin de un cambio de gran envergadura en el ncleo duro de las universidades pblicas, ambos instrumentos tienen alcances limitados. En primer lugar, porque requieren del xito simultneo de otras polticas que afecten la gestin de los recursos humanos dentro de las universidades. En segundo lugar, porque han logrado incidir positivamente sobre un grupo reducido dentro del amplio sector universitario nacional. Por ltimo, los contratos de asignacin especfica, como el FOMEC o el Programa de Incentivos, tienen un papel limitado en la promocin del planeamiento estratgico de las universidades, pues en los hechos se dirigen directamente a la base del establecimiento (docentes, grupos disciplinarios), produciendo impactos positivos pero acotados a esos mbitos.
Balance sobre el uso de instrumentos de asignacin de fondos en la Argentina

La propia complejidad del funcionamiento y gestin de las universidades pblicas, y el contexto de inestabilidad macroeconmica y poltica de la Argentina, tornan el diseo de mecanismos de asignacin de fondos pblicos a las universidades, como una tarea de extrema dificultad. Sin embargo, un programa de investigacin en dicha lnea podra, partiendo de un conocimiento profundo de esta complejidad y aprendiendo de los aciertos y errores del pasado, disear un paquete consistente de instrumentos orientados a alcanzar una mayor equidad interinstitucional, eficiencia y calidad. Dentro de dicho paquete de polticas, las frmulas segn insumos y procesos pueden resultar apropiadas para mejorar la equidad interinstitucional en la distribucin de la suma global. Pero para ello se requiere, en primer lugar, elaborar indicadores vlidos, confiables y auditables externamente, fundamentalmente de costos por alumno segn carreras y niveles. En segundo lugar, se deben incorporar mecanismos para poder controlar la calidad de los principales insumos y productos del sector universitario. En tercer lugar, y a fin de reconocer la heterogeneidad de la funcin de produccin, se tendran que definir ponderadores que permitieran captar distintos tipos de organizaciones universitarias. De todos modos, la experiencia internacional nos indica que la frmula, como instrumentos de asignacin, tiene un lmite para captar la complejidad. Este lmite viene determinado precisamente por la necesidad de que la frmula sea lo suficientemente simple como para ayudar en el proceso de negociacin del presupuesto. Ello garantiza la
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transparencia del proceso y la recepcin clara del mensaje transmitido por los indicadores a los actores universitarios. De igual modo, se pueden incorporar frmulas segn resultados, si es posible satisfacer los requisitos de calidad de la informacin antes detallados, aunque premiando la mejora del indicador en el tiempo y no su valor absoluto. ste es el mecanismo ms apropiado para una organizacin como la universidad pblica que, a diferencia del caso de una empresa ineficiente, no va a cerrar sus puertas por el hecho de ser castigada por su mal desempeo. Por tanto, lo que el Estado debe garantizar a travs de la frmula por resultados es la mejora continua de la eficiencia. Como este instrumento a su vez distorsiona los incentivos, al castigar implcitamente a las unidades acadmicas y a las universidades que han tenido histricamente un desempeo relativo mejor, se requiere tambin incorporar fondos dirigidos a sostener la excelencia acadmica y crear nichos donde puedan explotarse adecuadamente las ventajas relativas del sector, all donde stas puedan ser identificadas. Para alcanzar tal objetivo, lo ms apropiado son los contratos competitivos de asignacin especfica. Finalmente, para fomentar el planeamiento estratgico y un clima de mayor acuerdo y negociacin entre el gobierno y las universidades, el modelo del contrato-programa francs puede ser de utilidad. Es, adems, un instrumento que permite vincular los procesos de autoevaluacin y evaluacin externa de las universidades con la provisin de fondos especiales para la mejora. Como se seala en el caso de la experiencia francesa, estos contratos pueden ser tambin apropiados para actuar en sentido contrario a la atomizacin natural del proceso decisorio de las universidades. Sin embargo, la experiencia internacional y nacional revela, adems, que estos instrumentos del tesoro por s solos pueden no alcanzar el efecto esperado, si simultneamente no son acompaados por cambios en la estructura de los incentivos internos de la organizacin y son implementados dentro de un marco de polticas que resulten consistentes entre s y con su entorno social, econmico y poltico. En particular, la universidad debe desarrollar capacidades de gobierno y gestin para hacer frente a las innumerables demandas impuestas por la complejidad organizacional. En este caso lo deseable no es que el Estado, como Procusto, ampute las partes no deseadas de la estructura de governance, sino que sean las propias universidades, en un entorno de polticas y de recursos apropiados, las que reestructuren el lecho al tamao requerido para satisfacer ms adecuadamente los intereses colectivos que deben servir. Si esto no ocurre, el impacto positivo de los mecanismos de asignacin se limitar, en el mejor de los casos, a sostener la situacin existente con sus nichos de excelencias y sus amplios espacios de problemas sin resolucin.
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UNIVERSIDAD, ORGANIZACIN E INCENTIVOS: DESAFOS DE LA POLTICA

DE FINANCIAMIENTOS FRENTE A LA COMPLEJIDAD INSTITUCIONAL

ANA MARA GARCA DE FANELLI

Mio y Dvila srl .minoydavila.com.ar www.minoydavila.com.ar www

UNIVERSIDAD, ORGANIZACIN E INCENTIVOS: DESAFOS DE LA POLTICA

ANA MARA GARCA DE FANELLI

Introduccin ......................................................................................... 21 PARTE I: MARCO

ANA MARA GARCA DE FANELLI

| ANA MARA GARCA DE FANELLI

DE ESQUEMAS, CUADROS Y GRFICOS

| ANA MARA GARCA DE FANELLI

200 214 223

241 242 256 256

270 277 278

292 294 295 295 296

| ANA MARA GARCA DE FANELLI

188 190 194 194 251 263 268 269 300

A Jos Mara, Paula y Sebastin

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| ANA MARA GARCA DE FANELLI

PARTE I MARCO ANALTICO

| ANA MARA GARCA DE FANELLI

CAPTULO 1 - LA UNIVERSIDAD COMO ORGANIZACIN COMPLEJA |

| ANA MARA GARCA DE FANELLI

Organizacin, institucin y complejidad

CAPTULO 1 - LA UNIVERSIDAD COMO ORGANIZACIN COMPLEJA |

| ANA MARA GARCA DE FANELLI

Los objetivos de la universidad

CAPTULO 1 - LA UNIVERSIDAD COMO ORGANIZACIN COMPLEJA |

| ANA MARA GARCA DE FANELLI

CAPTULO 1 - LA UNIVERSIDAD COMO ORGANIZACIN COMPLEJA |

Estructura del proceso decisorio : regulacin externa y autonoma

| ANA MARA GARCA DE FANELLI

CAPTULO 1 - LA UNIVERSIDAD COMO ORGANIZACIN COMPLEJA |

Poltica de personal. Admisin de estudiantes. Plan de estudio. Mtodos de evaluacin.

| ANA MARA GARCA DE FANELLI

Tipos de autoridad acadmica

CAPTULO 1 - LA UNIVERSIDAD COMO ORGANIZACIN COMPLEJA |

Quinto nivel Sexto nivel

Gobierno provincial o municipal Gobierno nacional

| ANA MARA GARCA DE FANELLI

CAPTULO 1 - LA UNIVERSIDAD COMO ORGANIZACIN COMPLEJA |

| ANA MARA GARCA DE FANELLI

CAPTULO 1 - LA UNIVERSIDAD COMO ORGANIZACIN COMPLEJA |

Suecia Francia Estados Unidos Japn Gran Bretaa Italia

Fuente: Clark (1992:207)

| ANA MARA GARCA DE FANELLI

CAPTULO 1 - LA UNIVERSIDAD COMO ORGANIZACIN COMPLEJA |

Diversidad institucional, funcional y disciplinaria

Diferenciacin Entre Las organizaciones de educacin superior Dentro

Horizontal Sectores: Gestin pblica/privada Terciarias no univ./ Universidades Por campo de

de las organizacio- conocimiento: nes de educacin Ctedra/ Departamento

Fuente: Elaboracin propia sobre texto de Clark (1992)

| ANA MARA GARCA DE FANELLI

CAPTULO 1 - LA UNIVERSIDAD COMO ORGANIZACIN COMPLEJA |

| ANA MARA GARCA DE FANELLI

Fuente: Elaboracin propia

CAPTULO 1 - LA UNIVERSIDAD COMO ORGANIZACIN COMPLEJA |

| ANA MARA GARCA DE FANELLI

El cambio en las universidades

CAPTULO 1 - LA UNIVERSIDAD COMO ORGANIZACIN COMPLEJA |

| ANA MARA GARCA DE FANELLI

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