SEGUNDA PARTE EsTUDIOs DE CAsOs

CAPTULO 7

Evaluacin analtica de polticas educativas compensatorias en Mxico. El caso de los programas de lucha contra la pobreza, 1988-20111
Jorge Arzate Salgado2

I. Introduccin
El presente artculo hace una evaluacin analtica de los componentes educativos implcitos en los diseos de programas compensatorios de lucha contra la pobreza extrema implementados en Mxico entre los aos de 1988-2011. Durante las ltimas dcadas en el pas se han implementado importantes polticas compensatorias educativas, es decir, aquellas que buscan lograr la igualdad de oportunidades educativas (Reimers, 2000), en las que se pueden identificar dos tipos de polticas: las que destinan recursos para mejorar las condiciones materiales y de trabajo de las escuelas rurales e indgenas,3 y las que buscan mejorar la calidad de la oferta educativa a travs de programas de lucha contra la pobreza extrema. Este ltimo tipo de polticas son las que interesan al
Una versin de este trabajo ha sido publicado en la Revista Mexicana de Investigacin Educativa, vol. XVI, n 51. 2 Profesor e investigador de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico. arzatesalgado2@gmail.com 3 Entre los que destacan los diversos programas del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE). Entre los ms importantes y exitosos se puede considerar al Programa para Abatir el Rezago Educativo (PARE) (CONEVAL, 2010a).
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presente trabajo, sobre todo, en la medida que han sido las polticas pblicas sociales ms importantes en su extensin y cantidad de financiamiento durante las ltimas dcadas en Mxico. Los programas de lucha contra la pobreza extrema han sido principalmente dos: el Programa Nacional de Solidaridad o Solidaridad (en adelante PRONASOL-Solidaridad), del que derivan los sub programas Nios en Solidaridad y Escuela Digna, que trabajaron a nivel nacional desde 1988 hasta 1994, y el Programa de Educacin Salud y Educacin (Progresa), que desde 2006 fue denominado Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (en adelante Progresa-Oportunidades); dicho programa del que solo nos interesa aqu su componente educativo ha venido trabajando a nivel nacional de manera intensiva desde 1997 hasta la fecha (2012). En trminos metodolgicos, este trabajo construye un modelo terico y normativo sobre las formas que asumen las desigualdades educativas, que permite pensar en forma arquetpica los procesos de construccin/reproduccin de esas desigualdades, considera los contextos socio-econmicos de pobreza o carencia, y coloca a la escuela como institucin social con capacidad de cambio social; enseguida, dicho modelo es utilizado como marco evaluativo, herramienta analtica que permite dar un punto de vista cualitativo y crtico de los objetivos de cambio educativo y social en cada programa estudiado. Este tipo de acercamiento metodolgico ayuda a pensar las capacidades potenciales de intervencin de una poltica y sus respectivos programas, es decir, se ponen a prueba las capacidades de cambio social y educativo implcitas en sus componentes de diseo, al tiempo que se convierten en un discurso normativo a favor de la equidad educativa y de la escuela como institucin social con capacidad de producir cambio socio-histrico. La justificacin de este ejercicio se centra en aspectos normativos. As, al pensar en la escuela como institucin social con capacidad de cambio, se supone que tiene capacidad para regular las desigualdades sociales, a la vez que producir movilidad social. De esta forma se concibe a la escuela como institucin fundamental para combatir la exclusin social en un sentido amplio. Estas ideas han sido planteadas por la sociologa funcionalista, tanto en sus versiones clsicas europeas (en particular, puede recordarse la obra de mile Durkheim) como en su versin norteamericana, que ha puesto el acento en la capacidad de la educacin para producir movilidad social (Davis y Moore, 1975). Por su parte, el liberalismo poltico comparte la idea de que es la educacin el pilar de una
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sociedad democrtica, donde el acceso a la educacin garantiza el acceso a las oportunidades (teora del desarrollo humano). Como principio metodolgico entendemos a la institucin escolar como generadora de bienestar en sentido amplio. Puede generar movilidad social, pero tambin tiene capacidad de producir cambio social en diferentes esferas de lo social y econmico, por lo que un discurso a favor de la democratizain de las oportunidades educativas contribuye a construir una sociedad ms justa. Es una alternativa ideolgica y terico-metodolgica para abordar el problema de la vulnerabilidad educativa: ayuda a evaluar las polticas pblicas y a pensar nuevos diseos de polticas. Un marco normativo, o sea, lo que esperamos de la educacin y la escuela desde un punto de vista ideolgico, comprometido con el bienestar social y econmico en un marco democrtico, es una herramienta para pensar en forma analtica y crtica los procesos sociales que produce la escuela y la educacin que imparte, as como los procesos en torno a la escuela y la educacin que desde el Estado se generan. Dicho conjunto de ideas son una teora de la institucin escolar, a la vez que una teora en acto de la justicia social. Un discurso en este sentido, tambin, es una ideologa a favor de la democratizacin de la sociedad en un sentido amplio, que coloca a la institucin educativa en el centro de las posibilidades de cambio. Este trabajo est dividido en tres partes fundamentales. Una dedicada a exponer de manera breve elementos en torno a la vulnerabilidad educativa, en trminos tericos y estadsticos, para el caso mexicano; otra en la que se realiza una evaluacin analtica de los diseos de poltica pblica estudiados; y una tercera que, a manera de reflexin final, deriva propuestas a favor de la evaluacin analtica de polticas, y presenta una crtica a las polticas mexicanas, al resaltar sus limitaciones como estrategias de intervencin social y educativa.

2. Elementos en torno a la vulnerabilidad educativa

2.1. Educacin y desigualdades educativas Trabajar la exclusin y el fracaso educativos como problema social implica combatir la desigualdad en el acceso al recurso clave de la estructura social y de la distribucin de las oportunidades de vida individuales (Fernndez-Enguita, 2010: 18). La exclusin y el fracaso en contextos de precariedad econmica o pobreza son fenmenos complejos, que se encuentran determinados por
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variables de desigualdades escolares y extraescolares, por lo que para asumir el problema es indispensable comprender la escuela articulada no solo al sistema educativo, sino a su contexto social y econmico inmediato (local y regional) y mayor (nacional) (Arzate Salgado, 2005). En lo que sigue denominamos al problema de la exclusin y el fracaso educativos como vulnerabilidad educativa. La reduccin de la pobreza tiene que ver con el crecimiento econmico, mientras que la reduccin de la marginalidad, entendida como el acceso a las oportunidades, depende de acciones sociales para incrementar el poder y la influencia poltica de los pobres (La Belle, 1995); entonces, las acciones educativas de la escuela en contextos de vulnerabilidad social deberan, adems de trabajar las capacidades bsicas para que los individuos funcionen en el mercado, fortalecer el estatus social y poltico de los ms vulnerables. La escuela y su accin pedaggica no pueden resolver el problema de la pobreza en s misma, pero pueden y deberan, trabajar para generar capacidades productivas y capacidades ciudadanas en los individuos; en este sentido, es relevante el sentido del currculum y de las estrategias pedaggicas que le acompaan (ibd.). Asimismo, la idea normativa de que la escuela debe contribuir a hacer sociedades ms justas es fundamental para leer en forma crtica los discursos y polticas que han puesto el acento en la calidad y eficiencia de los sistemas educativos en Amrica Latina durante las ltimas dcadas, dejando en un segundo plano el asunto de la equidad (Reimers, 2002). La igualdad de oportunidades educativas existe cuando las probabilidades de que cualquier persona pueda matricularse en una institucin educativa, y reciba all el apoyo adecuado para aprender en profundidad a niveles de excelencia y proceder al siguiente nivel educativo, es independiente de caractersticas ascriptivas y de factores ajenos al esfuerzo, la habilidad y las preferencias de la persona, y, en particular, de la clase social de origen, raza, gnero o lugar de residencia (ibd.: 11). Reimers identifica cinco desafos para lograr la igualdad de oportunidades: 1. Reduccin de las brechas en el acceso a la educacin inicial, secundaria y terciaria entre estudiantes de distinto origen social, 2. Atencin a la segregacin socioeconmica de estudiantes en instituciones educativas, 3. Fortalecer las competencias profesionales de los docentes, 4. Insuficiencia de materiales y programas bien estructurados que hayan probado su efectividad en apoyar altos niveles de logro con estudiantes de grupos socialmente marginados, 5. Currculum relevantes para cubrir las demandas del mundo moderno. Detrs de cada uno de estos retos existen importantes problemas estructurales en los
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sistemas educativos de Amrica Latina, los cuales, a pesar de las iniciativas de polticas pblicas para corregirlas en ningn pas se han podido producir cambios significativos (Reimers, 2000); sobre todo, porque igualar las oportunidades educativas requiere mejorar los ambientes de aprendizaje de los pobres (ibd.). En el caso mexicano las desigualdades que enfrentan las escuelas estn ligadas con las enormes desigualdades entre regiones y grupos sociales (grupos tnico-culturales y clases sociales); por ello, son las escuelas rurales las que se encuentran en peores condiciones. Con el cambio de paradigma de desarrollo hacia el neoliberalismo, iniciado a finales de la dcada de los 80, las desigualdades educativas se han agudizado en lo general. Sobre todo, en un contexto en el que las polticas educativas se han centrado en los problemas de la expansin, descentralizacin y calidad del sistema, dejando en un segundo plano el asunto de la equidad (Ornelas, 2002). As, por ejemplo, se han ampliado las brechas en el acceso a la educacin inicial, secundaria y terciaria entre estudiantes de distinto origen social, as como la segregacin socioeconmica de estudiantes en instituciones educativas, sobre todo, en la educacin superior, sector en el que la educacin privada ha ganado importantes cuotas de mercado (Arzate y Romero, 2007). Los docentes, adems de sufrir un importante deterioro en su salario y estatus social, no han fortalecido sus competencias profesionales (Ornelas, op. cit.). Un recorrido por las escuelas primarias y secundarias en contextos rurales e indgenas basta para percatarse de que sus infraestructuras son precarias, las escuelas carecen de servicios bsicos como luz y agua potable, y las del sistema de telesecundarias son las ms precarizadas en cuanto a infraestructura (Agudo Snchez, 2008; Arzate, op. cit.; Mancera et al., 2010; Ornelas, op. cit.). De igual forma, la investigacin educativa ha documentado la escasa capacidad del sistema para atender el rezago de los estudiantes menos aventajados (Muoz Izquierdo y Lavn, 1988). 2.2. Pobreza y exclusin educativa en Mxico El problema de la pobreza es una forma especfica de plantear las desigualdades, de acotar su contenido desde un punto de vista econmico. Con el neoliberalismo el concepto de pobreza se ha situado como un concepto y una herramienta clave para las polticas pblicas, por lo que el binomio pobreza-educacin ha ocupado un lugar privilegiado en el debate y estudio de las desigualdades educativas en Mxico durante las ltimas dcadas. Para situar el problema de
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la equidad en trminos de la pobreza se ha introducido y utilizado el concepto de pobreza educativa; que define como pobres educativos a todos aquellos que no cuenten con la educacin bsica concluida, y por lo tanto, tiene que ver con la distribucin de los aos de escolaridad en un pas (Martnez Rizo, 1992; Bracho, 1995). El concepto de pobreza educativa ha sido usado en casi todos los ndices de medicin de pobreza multidimensionales; a nuestro entender, resulta bueno para conocer el estado de la escolarizacin de una sociedad, pero por su naturaleza no relacional, no sociolgica, tiene problemas para expresar la causa y las formas de la exclusin educativa. La investigacin educativa ha encontrado una relacin de causalidad entre situaciones de pobreza material y las posibilidades de escolarizacin; en este sentido, para las Naciones Unidas el obstculo ms grande para la educacin es la pobreza: la disminucin se explic por los aumentos de los ingresos medios por ocupado (CEPAL, 2007: 74), la cual tiene un particular efecto negativo para la poblacin rural y el gnero (Naciones Unidas, 2010). La pobreza en Mxico aparece en todos los espacios sociales y ha sido una situacin omnipresente para los grupos campesinos e indgenas. Los niveles de pobreza varan segn el mtodo de medicin utilizado, si se miran los datos de la CEPAL (Tabla I), producidos utilizando un mtodo de Lnea de Pobreza, tenemos que de 1989 a 2008 (un perodo de casi veinte aos) se ha registrado una disminucin de casi 13 puntos en los porcentajes de poblacin en pobreza, pasando de un 47,7% en 1989 a un 34,8% en 2008, donde la mayora de esta poblacin se encuentra en zonas rurales (para 2008 el 44,6% frente al 29,2% de las reas urbanas). La pobreza extrema en el mismo lapso temporal ha descendido en 7,5 puntos, pasando de 18,7% en 1989 a 11,2% en 2008. Durante los aos de operacin del PRONASOL-Solidaridad (1989-1994) la pobreza se redujo en 2,6 puntos porcentuales, avance que se perdi con la crisis de 1994. Mientras que entre 1998 hasta 2008 (ao anterior a los efectos de la crisis del capitalismo avanzado) hubo una disminucin de la pobreza de 12,1 puntos porcentuales. Desde el punto de vista histrico no parece existir una relacin entre programas de lucha contra la pobreza y su disminucin, ms bien parece que los datos de pobreza se mueven segn los ciclos econmicos. De esta forma, durante la crisis de 1994 y 1996 se nota un aumento de 7,8 puntos porcentuales en la pobreza total y de 9,3 en la pobreza urbana, pero durante los aos de crecimiento sostenido que van de 2006 a 2008 se notan descensos constantes. Para la CEPAL, en Amrica Latina, entre 1990 y 2005
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cada punto porcentual de incremento del producto por habitante signific una disminucin de un 0,8% de la tasa de pobreza y un 1,5% de la de indigencia (CEPAL, 2006: 61). De igual forma, entre 2002 y 2007 el efecto de las transferencias de los programas sociales a las familias fueron marginales en la disminucin de la pobreza, la disminucin se explic por los aumentos de los ingresos medios por ocupado (CEPAL, 2007: 74). Adems, habra que considerar los posibles efectos de las remesas en la disminucin de la pobreza, sobre todo en el campo, las cuales han venido creciendo durante todo este lapso temporal. Tomando en cuenta lo anterior se puede pensar que los efectos de los programas compensatorios de lucha contra la pobreza han sido ms bien modestos en su disminucin. Tabla I Poblacin bajo lnea de pobreza en Mxico
Total pobreza (incluye pobreza extrema)
47,7 45,1 52,9 46,9 41,1 39,4 37 35,5 31,7 34,8

Ao

Pobreza urbana (incluye pobreza extrema)

42,1 36,8 46,1 38,9 32,3 32,2 32,6 28.5 26,8 29,2

Pobreza rural (incluye pobreza extrema)

56,7 56,5 62,8 58,5 54,7 51,2 44,1 47,5 40,1 44,6

Pobreza extrema

1989 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008

18,7 16,8 22 18,5 15,2 12,6 11,7 11,7 8,7 11,2

Fuente: CEPAL (2009), Panormica Social para Amrica Latina 2009.

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El sistema educativo pblico mexicano ha sido uno de los pilares del sistema de bienestar durante el siglo XX, por lo que a travs de la Secretara de Educacin Pblica (SEP) se construy un complejo y gigantesco sistema, que para 2010, atenda a ms de 33 millones de alumnos. Martnez Rizo (2002), al analizar las tendencias distributivas de los aos de escolarizacin en Mxico, encuentra que entre 1970 y 2000, los avances en la escolaridad no fueron el resultado de polticas compensatorias, sino de un proceso inercial, donde la oferta sigue a la presin de la demanda. A pesar del crecimiento de la matrcula, el sistema adolece de importantes problemas en cobertura y calidad, los cuales se expresan en un rezago educativo de ms de 33 millones de personas (Tabla II). Durante los ltimos veinte aos la poblacin en rezago ha crecido de ms de 31 millones a ms de 33 millones, siendo el gnero femenino el que ha presentado mayores crecimientos representando ms de 18 millones de personas para 2010. Tabla II Rezago educativo*
Poblacin en rezago educativo (en miles) Total Hombres Mujeres 1990 1995 2000 2005 2010

31,159 14,510 16,649

33,416 15,518 17,898

33,330 15,270 18,060

33,510 15,299 18,211

33,357 15,225 18,133

* La poblacin en rezago educativo es la de 15 aos y ms, que con base en el Acuerdo para la Modernizacin Educativa Bsica de 1993 se encuentra en cualquiera de las siguientes situaciones: sin instruccin, con algn grado de estudios tcnicos o con instruccin bsica incompleta. Fuente: Gobierno Federal de Mxico (2010), IV informe de Gobierno 2010, segn datos de SEP.

El rezago es alimentado por los procesos de exclusin en el acceso al sistema escolar, as como por el fracaso escolar. Segn datos del ciclo escolar 2008-2009 (Tabla III) existen grupos de poblacin pequeos en trminos porcentuales, pero significativos en nmeros absolutos, que no asisten a la escuela bsica;
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tambin es evidente que existe un serio problema de exclusin escolar en el nivel medio superior y superior. Tabla III Atencin a la demanda
Cobertura educativa (%) Educacin bsica* Preescolar Primaria Secundaria Educacin media superior** Bachillerato Educacin superior*** 19801981 19851986 19901991 19951996 20002001 20052006 20082009

81,6 16,8 107,5 59,4 25,7 23 12,4

87,7 36,4 103,3 72,6 35,9 29,1 13,3

83,2 40,7 95,9 68 36 29,5 12,3

85,9 46,2 95,2 74,9 40,5 34 13,7

88,9 50,5 94,8 8,.8 48,4 42,4 21,6

94,3 66,9 94,1 91,8 58,6 52,8 25,2

98,4 83.9 95,7 95,4 62,4 56,6 27,5

* Alumnos registrados en educacin bsica en un ciclo escolar X 100/Poblacin de 3 a 15 aos. ** Alumnos registrados en educacin media superior en un ciclo escolar X 100/Poblacin de 16 a 18 aos de edad. *** Alumnos registrados en educacin superior en un ciclo escolar X 100/Poblacin de 19 a 23 aos de edad (incluye no escolarizado). Fuente: Gobierno Federal de Mxico (2010), IV informe de Gobierno 2010, segn datos de SEP.

Las tendencias de exclusin se refuerzan al pasar de un nivel a otro, y si bien los ndices de absorcin de los niveles de secundaria y bachillerato han mejorado, en este ltimo hay un 13,8% de poblacin escolar que ya no ingresa (Tabla IV).
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Tabla IV Indicador de rendimiento escolar: ndice Absorcin*

ndice de absorcin (100%) Secundaria Bachillerato 19801981 19851986 19901991 19951996 20002001 20052006 20082009

82

84,4

82,3

87

91,8

94,9

96,2

68,8

64

61.

74,1

81

84,9

86,2

* El ndice de absorcin es la relacin porcentual entre el nuevo ingreso a primer grado de un nivel educativo, en un ciclo escolar dado, y el egreso del ltimo grado del nivel educativo inmediato inferior del ciclo escolar pasado. Fuente: Gobierno Federal de Mxico (2010), IV informe de Gobierno 2010, segn datos de SEP.

El indicador de eficiencia terminal, asociado con el fracaso escolar, presenta datos importantes: para el ciclo escolar 2008-2009, en primaria hubo un 6,9% de matrcula que sali del sistema, en secundaria fue un 20,7%, y el en bachillerato un 37,1% (Tabla V). Tabla V Eficiencia terminal*
Eficiencia terminal (%) Primaria Secundaria 75,5 19801981 19851986 63,9 75,7 19901991 70,1 73,9 19951996 80 75,8 20002001 86,3 74,9 20052006 91,8 78,2 20082009 93,1 79,3

Bachille68,9 65,2 60,1 58,1 59,3 59,6 62,9 rato * Es la relacin porcentual entre los egresados de un nivel educativo dado y el nmero de estudiantes de nuevo ingreso que se incorporaron a primer grado de ese nivel educativo n aos antes. Fuente: Gobierno Federal de Mxico (2010), IV informe de Gobierno 2010, segn datos de SEP.

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Las tendencias de produccin de fracaso escolar se pueden apreciar en los ndices de desercin, particularmente agudos en la educacin secundaria y media superior, con 7 y 14,9%, respectivamente, para el ciclo escolar 20082009 (Tabla VI). Tabla VI ndice de desercin
ndice de desercin (%) Primaria 19801981 6,9 19851986 5,3 19901991 4,6 19951996 3,1 20002001 1,9 20052006 1,3 20082009 1,5

Secundaria Media superior

9,6

9,3

8,8

8,8

8,3

7,7

14,8

20,1

18,8

18,5

17,5

16,5

14,9

Fuente: Gobierno Federal de Mxico (2010), IV informe de Gobierno 2010, segn datos de SEP.

A estas formas de exclusin escolar convertidas en rezago educativo hay que sumarles la poblacin analfabeta, que representaba, para el ao de 2009, el 7% del total de la poblacin nacional, la mayora son poblaciones con discapacidad y adultos mayores, muchos de los cuales son indgenas que viven en reas rurales y mujeres (CEPAL, 2010).

3. Evaluacin analtica de los diseos de poltica pblica

3.1. El programa PRONASOL-Solidaridad El PRONASOL-Solidaridad fue la poltica social que puso por primera vez en el centro de atencin gubernamental el problema de la pobreza, trabaj entre 1988 y 1994 durante la presidencia de Carlos Salinas de Gortari. Aparece en un contexto de importantes carencias sociales (la crisis de la deuda de 1982, que lastr la economa mexicana; en 1988 el desempleo era del 20% de la PEA) y
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en una coyuntura poltica donde el partido hegemnico, Partido Revolucionario Institucional (PRI), atraves una crisis de legitimacin. La poltica parta de un pensamiento ideolgico segn el cual el Estado se auto defina como solidario, por lo que las premisas de los programas estaban montadas sobre un cuerpo discursivo que pretenda retomar los principios de un supuesto liberalismo social mexicano, es decir, trabajar con principio liberales, pero adaptados a los ideales de la revolucin mexicana. De esta plataforma poltico-ideolgica, el PRONASOL-Solidaridad fue una poltica social que buscaba aglutinar a las fuerzas de la sociedad y los organismos del Estado, descentralizando funciones, pero al mismo tiempo, poniendo como rectora de todo el conjunto a la figura presidencial. Tena como objetivo general mejorar el nivel de vida de la poblacin ms desfavorecida, sobre todo, la del campo y los ncleos sub-urbanos. El medio para lograrlo era generar un sustento productivo que mejorara los niveles de vida de las familias, partiendo del supuesto de que solo con la participacin directa y el trabajo productivo se podra incrementar el ingreso familiar, mejoraran los niveles de bienestar de indgenas, campesinos y colonos populares para erradicar la pobreza a mediano plazo (Ortiz Prez, 1995). El mecanismo poltico y operativo de los programas fue la descentralizacin de las decisiones, para lo cual se crearon Comits de Solidaridad en cada municipio, que validaban las acciones a seguir por el programa. La poltica aprovech la infraestructura administrativa y operativa de los programas de desarrollo regional de anteriores gobiernos (Barajas, 2002), y con ello organiz trece subprogramas en torno a tres ejes de accin: 1. bienestar social, con subprogramas asistenciales dirigidos al mejoramiento inmediato de los niveles de vida en aspectos como salud, alimentacin, educacin, vivienda, servicios bsicos y regularizacin de la tenencia de la tierra; 2. incentivo a la produccin agrcola, que inclua subprogramas que buscaban crear oportunidades de empleo, as como el desarrollo de capacidades y recursos productivos mediante el apoyo de actividades agropecuarias, agroindustriales, microempresas, y pisccolas; 3. impulso al desarrollo regional, donde existan una serie de subprogramas dirigidos a la construccin de obras de infraestructura que tuvieran impacto a nivel regional y programas especiales de desarrollo en regiones especificas. Este ltimo eje fue el ms relevante y el que ms recursos ejerci, por lo que el bienestar social fue entendido como parte de una poltica de incentivo a la productividad regional, as el 70% de los recursos de la poltica a nivel nacio-

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nal se destinaron al mejoramiento de la infraestructura bsica y la produccin (Zepeda Miramontes, 1994). Los subprogramas dirigidos al problema de la educacin y la pobreza trabajaron en todo el territorio nacional. Escuela Digna tena como objetivo la rehabilitacin y el mantenimiento de los planteles de educacin bsica, para lo cual, siguiendo el principio de corresponsabilidad, se incorporaba el trabajo de autoridades, maestros, padres de familia, alumnos en trabajos de reparacin y mantenimiento de instalaciones y mobiliario de las escuelas. Entre 1990 y 1994 Escuela Digna mejor 119.706 escuelas en todo el pas (Salinas de Gotari, 2000). Las acciones fueron heterogneas, pues el apoyo consisti en construir y pintar bardas perimetrales, realizar limpieza de instalaciones, construir baos escolares o dotar de servicios bsicos a las escuelas, entre otras actividades. Mejoras pequeas en la mayora de los casos, pero significativas para un conjunto de escuelas rurales que venan trabajando en situaciones de precariedad en cuanto a infraestructura, sobre todo, en los medios rurales e indgenas. Nios en Solidaridad pretenda contrarrestar la limitacin econmica de las familias que impeda a los nios continuar sus estudios en la escuela primaria, era un subprograma de retencin escolar que otorgaba una compensacin econmica o beca para la familia, una despensa alimenticia mensual, asistencia mdica y nutricional, promocin de actividades recreativas y talleres de beneficio comunitario. Las becas eran otorgadas a los nios con menores recursos, la seleccin estaba en manos del denominado Comit Escolar de Solidaridad, conformado por directivos, maestros, padres de familia, alumnos, autoridades municipales y ciudadanos, que validaba la solicitud de las becas de solidaridad. En 1994 el programa termin atendiendo a quince millones de nios en todo el pas (Rojas Gutirrez, 1992). El programa no fue evaluado de manera oficial, por lo que es imposible conocer su impacto o capacidad de cambio social. Estudios contemporneos presentan conclusiones ambivalentes. Por ejemplo, al evaluar el impacto del programa en el Estado de Mxico Sobrino y Garrocho (1995) destacan: 1. Una ineficiencia en la distribucin de los recursos a nivel de estados de la repblica, pero una eficiencia en la asignacin de recursos a nivel municipal, pues se dio una mayor cantidad de recursos a los municipios con mayor necesidad absoluta; 2. Una asignacin exitosa en los recursos, ya que el 36% de la poblacin destinataria real perciba familiarmente menos de un salario mnimo y un 46% adicional ganaba menos de dos salarios; y 3. La existencia de inconsistencias entre los tipos de necesidades de cada regin y los recursos sectoriales asignados,
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es decir, no se identificaron con claridad las necesidades ms apremiantes. Los autores mencionan que uno de los subprogramas que mayor impacto tuvieron en la erradicacin de la pobreza fue Nios en Solidaridad, debido al apoyo econmico directo recibido por las familias. Otros trabajos consideran que no fue un programa de lucha frontal contra la pobreza extrema en estricto sentido, sino solo de alivio inmediato a ciertos aspectos de la carencia econmica, combinado con inversin para el desarrollo regional, por lo que a pesar de la fuerte inversin realizada por la poltica en su conjunto, no tuvo capacidad para cambiar las desigualdades regionales existentes (Zepeda Miramontes, op. cit.). En otros casos, el programa es calificado de alivio a la pobreza ms que de lucha, y como una estrategia de legitimacin poltica que fue fundamental para reorganizar el Estado mexicano segn las necesidades del modelo econmico neoliberal, es decir, menos estado social (Barajas, op. cit.). Cordera Campos y Lomel Vanegas (1999) consideran que, en trminos generales, los componentes educativos del PRONASOL-Solidaridad funcionaron bien y califican su saldo como positivo. Uno de los aspectos que se mencionan como innovadores del programa fue su capacidad organizativa y participativa que logr a travs de los Comits de Solidaridad (Barajas, op. cit.). 3.2. El programa Progresa-Oportunidades Comenz a finales de 1997 durante el gobierno del presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len, y si bien aprovech algunas estructuras administrativas del PRONASOL-Solidaridad, como la estructura operativa de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), se plante como un programa de desarrollo humano, es decir, con un entramado ideolgico tpicamente neoliberal, que pone en el centro de su atencin a la familia, en particular a los nios lactantes y en edad escolar, as como a jefas de familia. El contexto de su aparicin es el de la crisis econmica de 1994-1995 (crisis que produjo la quiebra financiera del Estado, fuga de capitales, devaluacin de la moneda y la prdida de un milln de empleos). Como parte destacable del diseo est la focalizacin tcnica de los beneficiarios, que se realiza mediante una encuesta nacional que mide umbrales de pobreza. De esta metodologa de focalizacin deriva una administracin de los apoyos, donde los beneficiarios no son partcipes activos de la poltica, en la medida que la gestin del programa se realiza en forma vertical, por lo que
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los gobiernos municipales solo son ejecutores de las acciones. En su inicio se defini como un programa de combate a la pobreza extrema rural, pero en 2002 comenz a incorporar localidades urbanas. Durante su existencia este programa ha sufrido pocos cambios en su diseo y se ha mantenido un ncleo duro en relacin a los componentes de educacin, salud, y alimentacin. Actualmente tiene los siguientes componentes:
Educativo. Otorga becas educativas y un apoyo para la adquisicin de tiles escolares, atiende a nios a partir del tercer ao de primaria, secundaria y preparatoria. Salud. Opera bajo cuatro estrategias: proporciona de manera gratuita el Paquete Bsico de Servicios de Salud de acuerdo con la edad y sexo de cada persona, promueve la mejor nutricin de la poblacin beneficiaria, en especial, previene y atiende la desnutricin de los nios desde la etapa de gestacin y de las mujeres embarazadas o en lactancia, mediante la entrega de complementos alimenticios, la vigilancia y el monitoreo de la nutricin de los nios menores de cinco aos, de las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, el control de los casos de desnutricin y la educacin alimentario-nutricional; fomenta y mejorara el auto cuidado de la salud de las familias y de la comunidad mediante la comunicacin educativa en materia de salud, nutricin e higiene; refuerza la oferta de servicios de salud para satisfacer la demanda adicional a travs de un sistema de clnicas de primer nivel rurales y sub urbanas. Alimentario. Otorga apoyos monetarios directos de manera bimestral a las familias beneficiarias para contribuir a que mejoren la cantidad, calidad y diversidad de su alimentacin, buscando por esta va elevar su estado de nutricin. Asimismo, la entrega bimestral de complementos alimenticios y la educacin alimentario-nutricional refuerza la alimentacin infantil y de las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia.

En los ltimos aos, y como complemento a los anteriores componentes, se han agregado otros de menor calado, entre los que destacan: componente Patrimonial Jvenes con Oportunidades, que otorga becas a los jvenes que cursan la educacin media superior, componente para Adultos Mayores, que otorga de manera bimestral un apoyo monetario mensual a los adultos mayores, con una edad de 70 aos o ms, y componente de apoyo energtico.
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Para 2009 el programa funcionaba en 2.445 municipios y trabajaba en 97.922 localidades, donde atenda 5. 209.359 familias. Para el segundo semestre de 2010 el monto mximo de apoyos econmicos que reciba una familia con hijos en la escuela primaria y secundaria era de 1,525.00 pesos al mes, mientras que una familia con hijos en la escuela primaria, secundaria y educacin media superior reciba un monto mximo de 2.440 pesos al mes.4 La literatura en torno al Progresa-Oportunidades es contradictoria en sus evaluaciones, los estudios oficiales tienden a sobreestimar sus efectos positivos, mientras que algunas investigaciones no oficiales sostienen que el Programa ha tenido efectos ms bien modestos en la reduccin de la pobreza. Es el caso del trabajo de Corts (2007), donde al medir el efecto en la reduccin de la pobreza por parte del Programa entre 2002 y 2005 concluye que, durante dicho periodo, el Programa tuvo efectos positivos en la reduccin de la pobreza rural, pero que dicha reduccin es ms bien poca: su impacto a nivel nacional ha sido de un punto porcentual para la pobreza alimentaria []. Los efectos sobre la pobreza rural han sido un poco ms marcados, alcanzando cifras de entre 2.1 y 2.8 puntos porcentuales para la pobreza alimentaria (Corts, op.cit.: 33). Las evaluaciones externas al programa se han venido realizando desde 1999 hasta 2010, con diseos de investigacin diversos, destacndose los cuantitativos, aunque tambin se han usado diseos cualitativos. A partir de 2007 la poltica ha sido evaluada por el Consejo Nacional de Evaluacin (CONEVAL), rgano desconcentrado de la administracin pblica federal, que tiene como objeto la evaluacin sistemtica y objetiva de toda la poltica social del Estado mexicano. La evaluacin externa 2007 enfocada al diseo del Programa, realizada por encargo del CONEVAL, concluye que el diseo del programa es consistente y adecuado para terminar con la pobreza extrema en trminos de una teora del capital humano (Soto Romero, 2008: 64). La misma evaluacin concluye respecto al impacto del componente educativo: aumento de la inscripcin para las transiciones de primaria a secundaria, y secundaria a media superior, particularmente para las mujeres; disminucin de la reprobacin y la desercin escolar; aumento del logro educativo; aumento de la disposicin de los padres a promover la continuidad educativa de sus hijos y el cumplimiento de sus obligaciones escolares (ibd.: 119). En la evaluacin externa de 2008 (Arroyo Ortiz, 2008), al momento de analizar los impactos monetarios del programa, se encontr que el mayor impacto en el consumo se encuentra en el rubro de alimentos, con una media
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Se trata de programas federales que buscan mejorar la gestin escolar.

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de poco ms de 520 pesos por persona al ao; por su parte, el gasto en salud e higiene mejor en 115 pesos per cpita, mientras que en el caso de educacin el gasto de las familias ms pobres se haba incrementado en 60 pesos mensuales por cada miembro del hogar. De igual forma, se reporta una mejora en el gasto de las familias indgenas, donde el mayor gasto se realizaba en la compra de alimentos. Si bien el aumento en el gasto dedicado a la educacin puede considerarse significativo en contexto de extrema pobreza, el monto resulta ms bien bajo, es difcil pensar que con estos recursos pueda mejorar en forma significativa la condicin econmica de los estudiantes menos favorecidos. El mismo estudio hace una comparacin entre los grupos de personas incorporados al programa en 1999 con los incorporados en 2003, y si bien encuentra que entre ambos grupos la brecha en trminos de consumo se ha reducido, la pobreza de los grupos incorporados en 1999 sigue siendo ms elevada, es decir, en diez aos no han salido de la pobreza. La evaluacin externa 2008 realiz un anlisis de los resultados de la prueba Enlace 2007 de los estudiantes beneficiarios por el programa, encontrando brechas desfavorables a los becarios del Programa en todas las modalidades tanto en primaria como en secundaria, as como resultados de aprendizaje [] extremadamente bajos en las primarias indgenas y en los cursos comunitarios de primaria (Mancera et al., 2008: 19). En dicha evaluacin las escuelas atendidas por el programa resultaron con peor puntaje que las escuelas con menor nmero de becarios. El reporte encuentra una distribucin desigual de los recursos federales, porque las escuelas con mayor nmero de becarios no acceden al Programa Escuelas de Calidad (PEC), ni al programa Red Escolar. En cuanto a la eficiencia de la educacin otorgada por escuelas con mayor nmero de becarios se encontr que: poco ms del 30% de los beneficiarios del Programa, al concluir la primaria, no alcanza las competencias bsicas de lenguaje que les permita continuar satisfactoriamente con sus estudios. Esta cifra se eleva a 56,6% si los becarios asisten a escuelas indgenas. De igual manera, el 54,9% de los becarios no alcanzan los aprendizajes mnimos en lenguaje y comprensin de lectura al concluir la telesecundaria (ibd.: 19). El informe de evaluacin concluye: parece poco probable que la beca y los apoyos de salud y nutricin sean suficientes para cerrar las brechas de logro escolar entre becarios y no becarios, y entre los becarios las caractersticas escolares tienen un peso muy grande, mayor que las individuales []. Por eso es tan importante fortalecer la calidad de las escuelas (ibd.: 21).
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Por su parte, Agudo Snchez (op. cit.), si bien identifica que el programa ha tenido un impacto positivo en el gnero femenino, concluye: El programa Oportunidades no incide directamente en la calidad de la educacin ni en la capacidad de los becarios; el aumento de la asistencia escolar y la prolongacin de trayectorias educativas no significan que el alumno aprenda ms. Sin embargo, como resultado relativo de dicha prolongacin de trayectorias escolares, los ex becarios salen con relativamente mayores capacidades (y titulacin de estudios) que posibilitan empleos bajo condiciones ligeramente mejores (ibd.: 76). La evaluacin externa 2010, dedicada al estudio de la calidad de los servicios que ofrece el programas en localidades rurales (Mancera et al., 2010), encuentra que ser becario del Programa no es una variable significativa para explicar el rendimiento escolar, que s lo son las asociadas a las caractersticas de la familia (condiciones socioculturales), as como las mejores expectativas de los docentes hacia el logro de sus estudiantes. La evaluacin externa 2009-2010, encargada por el CONEVAL, recomienda continuar investigando en torno a nuevas estrategias de atencin en las escuelas rurales de educacin bsica (CONEVAL, 2010b), ya que encuentra un marcado diferencial en los servicios de salud y educacin en las zonas indgenas y de pobreza extrema, por lo que recomienda mejoras en infraestructura y personal en estas zonas. 3.3. Formas de las desigualdades educativas: un modelo analtico A continuacin se elabora un modelo analtico, de naturaleza terico-normativa, que plantea las formas que asume la desigualdad educativa en torno a la institucin escolar. El modelo plantea posibilidades heursticas para conocer la manera en que la escuela construye sociedad, y, en este sentido, reproduce las formas de desigualdad social y econmica a escala comunitaria y regional. Consideramos la existencia de, por lo menos, tres dimensiones necesarias de intervencin social y educativa en torno a la institucin escolar para lograr una mayor equidad educativa:
A. Dimensin de intervencin de cualidad. Implica el desarrollo de acciones dedicadas a mejorar los insumos humanos y materiales de la escuela. B. Dimensin de intervencin de accin social-econmica. Supone el desarrollo de acciones dedicadas a mejorar los procesos de accin
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social que tejen los sujetos sociales que intervienen en la vida escolar en funcin a sus recursos econmicos organizativos y polticos, contextualizados regional y comunitariamente. C. Dimensin de intervencin de sentido institucional. Implica el desarrollo de acciones dedicadas a mejorar el contenido propiamente educativo de la escuela, y por lo tanto, su efecto potencial en lo individual y social.

Las dimensiones de intervencin anteriormente descritas se deben pensar, a su vez, en dos niveles analtico-relacionales: escuela-sistema y escuela-contexto. Cada una de estas dimensiones supone la existencia de una serie de formas de la desigualdad educativa. El nivel analtico-relacional escuela-sistema y sus formas de desigualdad educativa asociadas se puede esquematizar de la siguiente manera: Esquema I Escuela-sistema y formas de desigualdad educativas
B. Dimensin de cualidad del sistema escuela B.1. Insumos Humanos A. Dimensin de accin social- econmica A.1. Oportunidades formales de acceso A.2. Oportunidades de permanencia B.2. Insumos Materiales

Escuela como proceso educativo C.1. Currculum C.2. Estrategias pedaggicas

C. Dimensin de sentido institucional orientado al trabajo con sujetos escolarizados Fuente: Elaboracin propia.

Aqu aparece el sistema de relaciones socio-educativas: A. Dimensin de accin social-econmica. Supone desigualdades en las oportunidades formales de acceso a la escuela, que requieren acciones compensatorias dirigidas a los individuos y familias ( A.1. ), as como

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desigualdades en las oportunidades de permanencia en la escuela, que requieren acciones compensatorias para individuos y familias (A.2.). B. Dimensin de cualidad del sistema escuela. Supone desigualdades en la dotacin insumos humanos, sobre todo de calidad en el caso de profesorado y administrativos (B.1.), as como desigualdades en la dotacin de insumos materiales, que implicaran acciones de dotacin compensatoria sustentables en trminos de infraestructura, servicios, materiales de apoyo (B.2.). C. Dimensin de sentido institucional orientado hacia el trabajo con los sujetos escolarizados. Dimensin sustantiva de la escuela y su proceso pedaggico. Supone la carencia de un currculum adecuado al contexto socio-econmico de la escuela, por lo que sera necesario el desarrollo de un currculum adecuado a las necesidades del medio social, que tenga como objetivo dotar de capacidades ciudadanas y capacidad reflexiva para salir de la precariedad social y econmicas (C.1.), as como el desarrollo de estrategias pedaggicas adecuadas para trabajar con estudiantes con menores recursos econmicos y culturales (C.2.). El nivel analtico-relacional escuela-contexto y sus formas de desigualdad educativa asociadas se puede esquematizar de la siguiente manera: Esquema II Escuela-contexto y formas de desigualdad educativa
E. Dimensin de cualidad estructural E.1. Sistema econmico
Individuos

E.2. Precariedad social

D. Dimensin de accin socio-poltica

D.1. Organizacin social a favor de la escuela

Familia Comunidad Estado Organizaciones del mercado

Escuela como proceso educativo

F.1. Currculum

F.2. Estrategia pedaggica

F. Dimensin de sentido institucional orientado al trabajo con la sociedad civil Fuente: Elaboracin propia.

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Aqu aparece el sistema de relaciones socio-educativas: D. Dimensin de accin socio-poltica. Supone el desarrollo de formas de organizacin social a favor de la escuela, lo que requiere de acciones participativas y organizativas a favor de la escuela por parte de individuos, familias, comunidad, Estado, Organizaciones de la Sociedad Civil y organizaciones del mercado, mediante una participacin de naturaleza democrtica y, por lo tanto, ciudadana (D.1.). E. Dimensin de cualidad estructural. Supone introducir cambios en el sistema econmico local y regional, lo que implica generar formas de intervencin a nivel de comunitario y regional para superar las desigualdades econmicas, sobre todo la generacin y distribucin de ingreso, bienes productivos y patrimonio familiar, pero tambin en trminos de una mejora en las infraestructuras regionales (E.1.), as como generar estrategias concretas para trabajar con las formas de precariedad social existentes, formas de intervencin a nivel de comunidad y regionales para superar las desigualdades sociales y econmicas del entorno escolar comunitario y regional, sobre todo, contra las principales formas de discriminacin, exclusin social y explotacin econmica que enfrentan las familias, y las principales formas de violencia asociadas a estas (E.2.). En este caso, no solo se tratara de estrategias de lucha contra la pobreza, sino de desarrollar estrategias a favor del gnero femenino, la niez y los adultos mayores, colectivos muy vulnerables en el campo y las zonas suburbanas. F. Dimensin de sentido institucional orientada al trabajo con la sociedad civil. Supone el desarrollo de elementos en el currculum, quiz de manera transversal, para generar ciudadana (F.1), as como estrategias pedaggicas que trabajen valores democrticos, ciudadanos, y cultura de paz entre los estudiantes y padres de familia (F.2.). El modelo normativo delineado parte de la idea fundamental de entender a la escuela como institucin estructuradora de lo social. Pensar a la escuela como productora de una accin pedaggica que desborda las aulas y produce un sistema de relaciones con la sociedad civil y el Estado. Esta idea es de vital importancia para comprender cmo funcionan y se reproducen las desigualdades educativas, as como para pensar acciones de intervencin, es decir, pensar las desigualdades educativas como un proceso dinmico, en el que las acciones y polticas del Estado tienen sus efectos, pero tambin los tienen las acciones de la escuela en el aula y en su relacin directa con su comunidad. La intervencin en torno a las desigualdades educativas debe buscar la construccin sistemtica de una escuela que trabaje contra las formas de exclusin educativa, al tiempo
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que genere una educacin con potencialidad para el cambio econmico, social y poltico, en este ltimo caso, ciudadanizando a los sujetos sociales que participan con la escuela. Como se ve, las desigualdades educativas aparecen como una red compleja de problemas a resolver, por lo que sera importante el conocimiento de dicha red problemtica no solo de forma cualitativa (pruebas de rendimiento escolar o ndices de pobreza), sino tambin en trminos cualitativos, es decir, mediante investigacin que ayude a comprender el sistema de relaciones que se teje entre escuela-comunidad y escuela-Estado, investigacin sociolgica que ayude a identificar la calidad y la accin social de los sujetos sociales involucrados en el proceso. 3.4. Prueba analtica de los diseos Ahora se retoman los sistemas de relaciones socio-educativas y formas de desigualdad (Esquema I y II) como herramientas analticas para poner a prueba los diseos de las polticas compensatoria estudiadas. 3.4.1. Primera prueba: en relacin a las formas de desigualdad educativa En el esquema III se ponen a prueba las supuestas capacidades de intervencin de los programas en funcin de las dimensiones de desigualdad escuela-sistema.

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Esquema III Capacidades de intervencin de los programas sobre educacin y pobreza en las dimensiones de desigualdad escuela-sistema
Dimensiones de desigualdad escuela-sistema Dimensiones de sentido institucional orientado al trabajo con sujetos escolarizados

Dimensiones de accin social- econmica Programas y componentes educativos

Dimensiones de cualidad del sistema escuela

A.1. OportuA.2. B.1. B.2. C.1. C.2. nidades Oportunida- Insumos Insumos Currcu- Estrategias formales des de per- Humanos/ Materiales/ lum/ cen- pedaggide acceso/ manencia/ en torno a acciones de trada en cas/ dirigiacciones acciones de la calidad dotacin dotar de das a evitar compensato- compensato- del profe- compencapacida- el fracaso rias para ria para sorado y satoria des bsicas escolar individuos y individuos y adminissustentapara funfamilias familia trativos bles cionar en el mercado No interviene No interviene No interviene Interviene No interviene No interviene

PRONASOLSolidaridad Escuela Digna PRONASOLSolidaridad Nios de Solidaridad Componente Educativo ProgresaOportunidades

Interviene

Interviene

No interviene

No interviene

No interviene

No interviene

Interviene

Interviene

No interviene

No interviene

No interviene

No interviene

Fuente: Elaboracin propia.

Lo que aparece es que los componentes educativos presentan poca incidencia sobre el sistema desigualdades escuela-sistema. Tanto PRONASOL-Solidaridad Nios de Solidaridad como Progresa-Oportunidades intervienen en las dimensiones de apoyo a las oportunidades formales de acceso y permanencia, mediante acciones compensatorias dirigidas a estudiantes (otorgamiento de becas), pero no tienen incidencia sobre el resto de variables de la desigualdad escuela-sistema. En el caso del PRONASOL-Solidaridad Escuela Digna
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tienen incidencia en la variable de insumos materiales, en la medida que realizaba dotaciones de infraestructura en las escuelas, pero luego de ello no tienen incidencia sobre el resto de variables. En el esquema IV se ponen a prueba las supuestas capacidades de intervencin de los programas en funcin de las dimensiones de desigualdad escuela-contexto. Esquema IV Capacidades de intervencin de los programas sobre educacin y pobreza en las dimensiones desigualdad escuela-contexto
Dimensiones desigualdad escuela-contexto Dimensin de accin socio-poltica Programas y componentes Dimensin de cualidad estructural Dimensin de sentido institucional orientado al trabajo con la sociedad civil

E.1. Sistema econmico/ D.1. Organi- trabajo conzacin social tra las desa favor de la igualdades escuela econmicas comunitaria y regionales Interviene No interviene No interviene

E.2. PrecaF.2. riedad social F.1. CurrcuEstrategia peda/trabajo lum/ generaggica/ enfocada contra las cin de ciua trabajar valores desigualda- dadana entre democrticos, des sociales los estudiantes ciudadanos y del entorno y padres de cultura de paz entre escolar familia los estudiantes y comunitario padres de familia y regional No interviene No interviene No interviene No interviene

PRONASOLSolidaridad Escuela Digna PRONASOLSolidaridad Nios de Solidaridad Otros componentes sistmicos del PRONASOLSolidaridad Componente Educativo ProgresaOportunidades Otros componentes sistmicos del ProgresaOportunidades

No interviene

No interviene

No interviene

No interviene

Interviene

No interviene

No interviene

No interviene

No interviene No interviene

No interviene No interviene

No interviene

No interviene

No interviene

Interviene

No interviene

No interviene

Fuente: elaboracin propia.

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El programa PRONASOL-Solidaridad Escuela Digna intervena en la dimensin de accin socio-poltica, a travs de generar organizacin social a favor de la escuela (Comits de Solidaridad), pero no tena incidencia sobre el resto de variables de la desigualdad escuela-contexto. PRONASOL-Solidaridad Nios de Solidaridad no tena incidencia en ninguna de las variables. Los otros componentes sistmicos del PRONASOL-Solidaridad tenan incidencia en el sistema econmico, ya que en este sentido trabajaban una serie de subprogramas que mejoraban las desigualdades econmicas comunitarias y regionales, sobre todo en trminos de dotacin de servicios e infraestructuras. El componente educativo del Progresa-Oportunidades no tiene incidencia en ninguna de las variables de la desigualdad escuela-contexto, mientras que otros componentes sistmicos del Progresa-Oportunidades tienen incidencia en la dimensin de precariedad social, ya que otorgan acceso a servicios bsicos de salud y apoyos econmicos que mejoran la alimentacin de las familias, pero no tienen incidencia en el resto de las variables de la desigualdad escuela-contexto. Es decir, la incidencia en las formas de desigualdad escuela-contextos de ambos programas es ms bien precaria. 3.4.2. Segunda prueba: en relacin a la construccin de la relacin sociedad-Estado Siguiendo el marco analtico planteado, suponemos que la institucin escolar produce una relacin poltica entre actores, en este caso interesa conocer qu tipo de relacin entre sociedad y Estado plantean los programas. Dicha relacin ayuda a comprender la concepcin que los programas tienen de la escuela como institucin social y de los sujetos sociales que interactan con ella (Esquema V). Esquema V Formas de relacin Estado-sociedad de los programas de lucha contra la pobreza en Mxico
Programa
PRONASOL-Solidaridad Progresa-Oportunidades

Tipo de Focalizacin
A travs de asamblea deliberativa, pero subordinada a la figura presidencial Tcnico- cientfica

Relacin Estado-sociedad
Neo-corporativa Vertical autoritaria

Fuente: Elaboracin propia.

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En cuanto a la relacin que los programas construyen entre sociedadEstado, el PRONASOL-Solidaridad practic un mtodo de focalizacin que tuvo su eje en la asamblea deliberativa a travs de los Comits de Solidaridad, lo que pudo haber producido una socialidad reflexiva, el problema es que las estructuras de comits, al final de cuentas, quedaban subordinadas a la figura presidencial, por lo tanto la relacin sociedad-Estado se puede calificar como de tipo neo-corporativa. El Progresa-Oportunidades practica una focalizacin tcnico-cientfica (mediante la medicin de umbrales de pobreza), por lo que es inexistente un dilogo con la sociedad, esto lleva a plantear una relacin sociedad-Estado de naturaleza vertical, burocrtica; pese a su discurso a favor de la corresponsabilidad, parece ms bien de naturaleza autoritaria. 3.4.3. Tercera prueba: de consistencia sistmica de los programas Para terminar con el ejercicio, interesa evaluar en forma sistmica los diseos de los programas. Para ello es necesario plantear una serie de preguntas normativas que pongan a prueba sus componentes. En este sentido, es posible evaluar los diseos de ambos programas de una manera global, planteando siete preguntas de naturaleza reflexiva que resumen las dimensiones del modelo terico-normativo de las desigualdades educativas (Esquema VI).

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Esquema VI Evaluacin global del diseo de los componentes y programas sobre educacin y pobreza
Preguntas reflexivas
1. Los elementos del diseo cuentan con capacidad potencial para mejorar el acceso y permanencia en la escuela bsica de nios y adolecentes en condiciones de vulnerabilidad social. 2. Los elementos del diseo cuentan con capacidad potencial para mejorara los insumos humanos y materiales de la escuela bsica en contextos de pobreza extrema. 3. Los elementos del diseo cuentan con capacidad potencial para producir resultados escolares que doten a los individuos de conocimientos y capacidades para romper con el crculo de la pobreza. 4. Los elementos del diseo cuentan con capacidad potencial para trabajar con los sujetos sociales a favor de la escuela. 5. Los elementos del diseo cuentan con capacidad potencial para trabajar con las desigualdades econmicas sistmico-contextuales. 6. Los elementos del diseo cuentan con capacidad potencial para trabajar con las desigualdades sociales sistmico-contextuales. 7. Los elementos del diseo cuentan con capacidad potencial para producir ciudadana.

PRONASOLSolidaridad

ProgresaOportunidades

S/en forma parcial

S/en forma parcial

S/en forma parcial

NO

NO

NO

S/en forma parcial

NO

SI/ en forma parcial

NO

NO

S/en forma parcial NO

NO

Fuente: Elaboracin propia.

Los programas, a pesar de su sentido de complementariedad, tienen pocos componentes para atender la problemtica de la vulnerabilidad educativa de forma integral. En ambos casos, los diseos son precarios en sus posibilidades de intervencin, ya que ponen el acento de las oportunidades de escolarizacin y permanencia a travs de de becas y transferencias monetarias, pero, en ningn caso, trabajan los aspectos de cualidad del sistema, lo cual implicara intervenir
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en aspectos de calidad, por ejemplo, en el caso de docentes, o las caractersticas de los currculums, o las estrategias pedaggicas. Ambos programas carecen de capacidad para generar ciudadana, es decir, para democratizar la sociedad. Como resultado, se observa que PRONASOL-Solidaridad cubre en forma positiva, aunque de manera parcial, cuatro preguntas de siete. Mientras que el Progresa-Oportunidades cubre en forma positiva, aunque de manera parcial, solo dos preguntas de siete; con lo cual queda patente una escasa capacidad de los programas para producir cambios sustantivos en el sistema de desigualdades educativas en contextos de pobreza.

4. Reflexin final: evaluaciones analticas como teora de las posibilidades de intervencin de una poltica
Los diseos de poltica pblica son en s mismos teoras de la realidad social, a la vez que tcnicas de intervencin social, por lo que implican una definicin del problema a intervenir, y una perspectiva normativa y poltica para hacerlas efectivas. Por esta razn, es posible evaluar los diseos de poltica pblica a travs de pruebas analticas, por las cuales se pueden conocer sus alcances potenciales o sus capacidades para transformar en algn sentido la realidad. Esto es lo que denominamos evaluacin terico-normativa de los diseos de poltica pblica. Este tipo de ejercicio no es ms que una propuesta metodolgica para evaluar un diseo de poltica pblica, que como tal, puede dar luz a criterios que ayuden a emprender una evaluacin emprica posterior de la poltica. De esta forma, la evaluacin de los diseos de polticas pblicas desde una metodologa terico-normativa o analtica contribuye, sin grandes costos econmicos, a pensar las polticas como posibilidades de mejora de lo social. Este tipo de propuesta es de naturaleza sociolgica, en la medida que usa los conceptos sociolgicos como herramienta fundamental en la construccin de su discurso y parmetros normativos. En el caso que nos ocupa, considerando los resultados de la prueba analtica, se encuentra que los componentes educativos de los programas mexicanos compensatorios de lucha contra la pobreza extrema presentan diseos precarios, en el sentido de que sus componentes intervienen en pocos aspectos de la vulnerabilidad social econmica y educativa. Los componentes educativos de los programas se han centrado en las dotaciones monetarias como herramientas para escolarizar, pero no han trabajado aspectos cualitativamente significativos,
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sustantivos, intrnsecos a la escuela, con los cuales la institucin escolar pueda alcanzar una accin pedaggica que evite la vulnerabilidad educativa con mayor efectividad. Tambin es notorio que sus componentes complementarios tienen poca capacidad para intervenir de manera importante en las formas de la precariedad social y econmica caractersticas de los entornos comunitarios y regionales en que las escuelas trabajan. Esto permite ver que los diseos han sido confeccionados con un pobre conocimiento de la vulnerabilidad social econmica y educativa, es decir, de las formas que asumen las desigualdades, y de las maneras en que producen formas de violencia. En el caso de la educacin, al poner el acento en los aspectos econmicos, olvidan que la educacin es un complejo sistema social tejido en torno al binomio escuela-sociedad, en el que las dimensiones sustantivas relativas a la organizacin escolar, el currculum o la calidad del docente son fundamentales. En el caso del Programa Progresa-Oportunidades, el diseo plantea intervenciones sin una participacin importante de la escuela y sus actores, o sea, piensa a la institucin escolar sin capacidad de accin social. Esta concepcin ve a la institucin escolar aislada de la sociedad, desconectada de su medio circundante; por lo que se trata de un pensamiento que, al desideologizar la escuela, facilita su uso instrumental; al obviar sus posibilidades de cambio y transformacin social, niega su capacidad para generar sujetos sociales reflexivos. Considerando el conjunto de datos presentados a lo largo del trabajo (vulnerabilidad educativa de enormes dimensiones en el pas, y, sobre todo, los resultados de las evaluaciones externas del Progresa-Oportunidades que muestran, despus de diez aos de trabajo, que el Programa no ha generado mejoras sustantivas en la disminucin de la pobreza econmica y educativa de los ms pobres), podemos concluir que sera necesario repensar la poltica en trminos de concebir diseos que incidan en una mayor cantidad de dimensiones de las desigualdades educativas de manera consistente, a la vez que trabajen con una mayor coordinacin con otras polticas pblicas. Considerando el ejercicio de evaluacin analtica realizado valen las preguntas: Qu son estos diseos de polticas pblicas entendidas como estrategias privilegiadas de intervencin social y educativa? Cules son sus objetivos en trminos de cambio social, educativo y poltico? Por nuestra cuenta, al haber considerado los datos estadsticos, los de investigacin educativa, y los aportados por las evaluaciones externas de los programas, as como por los razonamientos derivados del ejercicio de evaluacin analtica de los diseos, podramos pensar
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en dos respuestas, que se constituyen como nuevas hiptesis de trabajo: 1. Los programas compensatorios mexicanos de lucha contra la pobreza y con componentes educativos, ms que estar diseados para eliminar en forma sustantiva las condiciones de la precariedad econmica social y vulnerabilidad educativa de la poblacin menos favorecida, estn hechos para gestionar recursos mnimos que colaboran a una administracin tcnica de tales formas de precariedad por parte del Estado, y 2. Por las formas en que los diseos se plantean la relacin sociedad-Estado, los programas se pueden convertir en dispositivos de intervencin social que logran sobreponerse a las sociedades menos favorecidas, produciendo relaciones socio-polticas caractersticas del corporativismo y el clientelismo poltico, anulando, de esta forma, la capacidad de la institucin escolar para con el cambio social democrtico.

Bibliografa
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Evaluacin analtica de polticas educativas compensatorias en Mxico

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