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Controladoria-Geral
da Unio
Controladoria-Geral da Unio
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Controladoria-Geral da Unio
Revista da CGU
Braslia, DF
Dezembro/2008
Jorge Hage
Ministro-Chefe da Controladoria-Geral da Unio
Luiz Navarro de Britto Filho
Secretrio-Executivo da Controladoria-Geral da Unio
Valdir Agapito Teixeira
Secretrio Federal de Controle Interno
Eliana Pinto
Ouvidora-Geral da Unio
Marcelo Neves da Rocha
Corregedor-Geral da Unio
Marcelo Stopanovski Ribeiro
Secretrio de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas
A Revista da CGU editada pela Controladoria-Geral da Unio
Tiragem: 1.500 exemplares
Periodicidade: semestral
Distribuio gratuita
Permitida a reproduo parcial ou total desta obra desde
que citada a fonte.
O contedo e a opinio dos artigos assinados so de
responsabilidade exclusiva dos autores e no expressam,
necessariamente, a opinio da Controladoria-Geral da Unio.
Revista da CGU / Presidncia da Repblica, Controladoria-Geral
da Unio. Ano III, n 5, Dezembro/2008. Braslia: CGU, 2008.
138 p. Coletnea de artigos.
1. Preveno da corrupo. I. Controladoria-Geral da Unio.
ISSN 1981- 674X
CDD 352.17
S
umrio
Nota do editor ................................................................................5
Artigos
Controle interno nos municpios: constrangimentos
e conseqncias ......................................................................10
Adailton Amaral Barbosa Leite
O impacto das auditorias da CGU sobre o desempenho
administrativo local .................................................................22
Victor Leal Santana
Controle Social: transparncia das polticas pblicas
e fomento ao exerccio de cidadania ........................................28
Lenise Barcellos de Mello Secchin
Os servidores pblicos federais e a gesto de
sociedades privadas .................................................................46
Carlos Higino Ribeiro de Alencar
Corrupo e economia informal ..............................................56
Fbio Alvim Klein
O combate corrupo em redes interorganizacionais:
um estudo da Estratgia Nacional de Combate Corrupo
e Lavagem de Dinheiro .........................................................70
Leonino Gomes Rocha
A percepo da corrupo entre universitrios .........................83
Rita de Cssia Biason, Ana Flvia Bonachini, Ivan Boscariol,
Ldia Paula Mendes da Costa e Vtor Zanardi Pires
Legislao
Atos normativos ......................................................................92
Legislao em destaque ...........................................................95
Jurisprudncia
Julgados recentes do TCU Acrdos ....................................130
Julgados recentes de Tribunais ...............................................135
Jurisprudncia em destaque ..................................................137
5 Revista da CGU
N
ota do editor
Esta 5 edio da Revista da CGU traz sete artigos inditos, produzidos
por servidores da Controladoria-Geral da Unio e por pesquisadores, estu-
dantes e profissionais, sobre temas importantes relacionados s atividades de
controle sobre o uso de recursos pblicos e de preveno da corrupo.
O debate sobre a importncia de controles internos municipais atuantes
como garantia de uma boa administrao vem se intensificando na ltima
dcada. consenso que o controle interno desempenha papel relevante na
Administrao Pblica, principalmente pela orientao e vigilncia em relao
s aes dos administradores, visando assegurar a adequada aplicao dos
recursos pblicos. Nesse sentindo, o controle interno representa uma impor-
tante ferramenta da luta contra a corrupo. Entre as questes que represen-
tam preocupao contnua entre os estudiosos est a lenta evoluo do
controle interno nos municpios.
O artigo Controle interno nos municpios: constrangimentos e conseq-
ncias mostra que a evoluo do controle interno municipal, mesmo aps
duas dcadas de sua previso na Constituio de 1988, no ocorreu com a
mesma intensidade que no Executivo Federal. Para melhor compreenso
dessa realidade, o autor, Adailton Amaral Barbosa Leite, analisa os fatores
que inibiram o desenvolvimento desse instrumento primordial para o contro-
le nos municpios brasileiros.
J Victor Leal Santana, em seu artigo O impacto das auditorias da CGU
sobre o desempenho administrativo local, avalia a efetividade do Programa
de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos sobre a administrao pblica
municipal. O autor analisa as constataes encontradas nas auditorias dos
municpios que tiveram sua gesto fiscalizada por mais de uma vez e testa a
6 Revista da CGU
hiptese de que os municpios fiscalizados no Programa mencionado dimi-
nuem as irregularidades na Administrao, aumentando, assim, a eficincia
dos gastos pblicos.
A 5 edio da Revista tambm conta com uma anlise da importncia do
controle social como elemento de estmulo de prticas corretas, e, por con-
seguinte, como instrumento inibidor de desvios e abusos no trato da coisa
pblica. Lenise Barcellos de Mello Secchin, autora do artigo Controle Social:
transparncia das polticas pblicas e fomento ao exerccio de cidadania,
relata os obstculos para o exerccio do controle social, mas ressalta que a
participao da sociedade possvel. Para tanto, a transparncia e o acesso
informao so imprescindveis.
Carlos Higino Ribeiro de Alencar, autor de Os servidores pblicos federais
e a gesto de sociedades privadas, faz uma anlise histrica das mudanas
ocorridas no Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Federais relativamente
proibio da participao destes servidores como administradores de so-
ciedades privadas. Para o autor, o debate sobre essas mudanas merece
destaque, verificado que, no mbito da Administrao Pblica Federal, as
interpretaes tm sido as mais diversas possveis e os casos de incidncia em
tal proibio tm sido freqentes.
Em Corrupo e economia informal, Fbio Alvim Klein defende que o
combate corrupo e economia informal deve ser, em grande parte, di-
recionado para a melhoria institucional. De acordo com o autor, alteraes
nos incentivos que permeiam as prticas corruptas e ilegais so possveis por
meio de mudanas institucionais.
O artigo O combate corrupo em redes interorganizacionais: um es-
tudo da Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro
(Enccla) defende a necessidade de o governo estabelecer mais redes interor-
ganizacionais para combater a corrupo. Nesse contexto, o autor, Leonino
Gomes Rocha, analisa os aspectos de formatao e articulao da Estratgia
como um caso de rede interorganizacional para preveno e combate cor-
rupo.
Nesta edio tambm so apresentados os resultados da pesquisa A
percepo da corrupo entre os universitrios, realizada na cidade de
Franca, interior do Estado de So Paulo, por estudantes do Grupo de Estudos
e Pesquisas sobre Corrupo da Universidade Estadual Paulista (Unesp). A
pesquisa, concluda em dezembro de 2007, foi realizada em trs instituies
de ensino superior: a Unesp, o Centro Universitrio de Franca (Uni-Facef) e a
Faculdade de Direito de Franca (FDF).
7 Revista da CGU
Alm dos artigos, o leitor poder ampliar e enriquecer seus conhecimentos
com outras duas sees que reproduzem orientaes relevantes para a
Administrao. Em Legislao em Destaque, apresentada a Portaria
Interministerial n 127/2008, que estabelece normas para execuo do dis-
posto no Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispe sobre as
normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios
e contratos de repasse, e d outras providncias.
J a seo Jurisprudncia em Destaque aborda a Smula Vinculante 13
do Supremo Tribunal Federal (STF), que trata da nomeao de cnjuge, com-
panheiro ou parente de servidor para o exerccio de cargo em comisso ou
de confiana.
Esperamos que os artigos, a legislao e a jurisprudncia apresentados na
5 edio da Revista da CGU contribuam para a reflexo e o aprofundamen-
to dos temas explorados e, assim, possam enriquecer o debate sobre a pre-
veno e o combate corrupo no Brasil.
Boa leitura!
Os editores
9 Revista da CGU
A
rtigos
10 Revista da CGU
Nestes 20 anos da nova
Constituio, constata-se admirvel
evoluo do controle interno do
Executivo Federal. Entretanto, essa
dinmica no se refletiu com a mes-
ma intensidade nas esferas subna-
cionais, especialmente nos munic-
pios. A eficcia do modelo brasileiro
de controle pblico, fundado em or-
ganismos quasi-judiciais (os Tribunais
de Contas), voltados basicamente a
aes de controle a posteriori depen-
de, dentre outros fatores, do funcio-
namento eficiente de sistemas de
controle interno que realizem aes
preventivas ou concomitantes.
A fiscalizao da aplicao dos
recursos federais, realizada pela CGU
por meio dos sorteios, tem detecta-
do irregularidades graves em cerca
de 70% dos municpios fiscalizados,
evidenciando a debilidade dos meca-
nismos de freios e contrapesos e de
controle interno na esfera local. A
Constituio Federal de 1988 deter-
mina que, de modo semelhante
esfera federal, a fiscalizao no mu-
nicpio exercida pelo Legislativo
municipal, com o auxlio dos Tribunais
Controle interno
nos municpios:
constrangimentos e
conseqncias
Adailton Amaral Barbosa Leite, doutorando e mestre em Cincia Poltica (UFPE),
especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (MPOG)
de Contas (controle externo), e pelos
sistemas de controle interno do
Executivo. Na esfera da Unio, a
Constituio determinou que o con-
trole interno, alm de verificar a le-
galidade dos atos, avalie a execuo
dos programas e os resultados da
gesto quanto eficcia e eficincia,
alm de apoiar o controle externo.
De forma exploratria, pretende-se,
neste artigo, detectar quais fatores
inibem a evoluo deste instrumento
central para o controle nos munic-
pios brasileiros, aps duas dcadas
de sua previso na prpria lei funda-
dora do Estado democrtico, assim
como verificar a associao deste
processo com a proviso de polticas
pblicas.
Teoria da Delegao e
Descentralizao: bons e
maus governos
Em qualquer situao em que a
delegao do processo decisrio se
faz presente, tanto quando envolve
relaes de autoridade como quan-
do envolve relaes de cooperao,
11 Revista da CGU
surgem problemas de agncia. O
comportamento do agente que rece-
be uma delegao nem sempre esta-
r direcionado para os melhores in-
teresses do delegante (principal) ou
para cumprir da melhor maneira as
aes a que se comprometeu antes
de receber autoridade para tal. O
problema de agncia envolve princi-
palmente os conceitos de oportunis-
mo e assimetria de informao, que
resultam na diferena entre o com-
portamento dos indivduos antes e
aps receber uma delegao. Na fase
anterior ao compromisso, o principal
no tem como conhecer exatamente
as intenes e as habilidades do
agente, podendo gerar problemas
de seleo adversa. Aps a delega-
o, diante da assimetria informacio-
nal representada pela impossibilida-
de de o principal obter informaes
perfeitas e completas sobre suas
aes, o agente pode buscar atender
seus prprios interesses, em detri-
mento daqueles aos quais havia se
comprometido.
Apesar dos seus custos e riscos, a
delegao um processo essencial,
porque viabiliza ao principal contor-
nar vrias limitaes, como a exign-
cia de conhecimentos especficos e a
disponibilidade de tempo e outros
recursos. Assim, os cidados delegam
poderes aos polticos eleitos, o
Legislativo delega ao Executivo, os
atores polticos delegam aos servido-
res pblicos e, em um Estado
Federativo, ocorrem delegaes entre
os vrios nveis de governos. No Brasil,
por exemplo, o Executivo Federal re-
cebeu delegao para arrecadar im-
postos que posteriormente se consti-
tuem em receita prpria dos entes
sub-nacionais (FPE, FPM) e os estados
e municpios recebem transferncias
de recursos da Unio, por determina-
es constitucionais, legais ou trans-
ferncias voluntrias, para executa-
rem, em suas jurisdies, as polticas
definidas pelo governo central. Em
2007, as transferncias para os muni-
cpios ultrapassaram a cifra de R$ 84
bilhes, conforme Quadro 1.
Processos de delegao, portan-
to, envolvem benefcios e custos.
Quanto maior a discricionariedade
concedida, por um lado, obtm-se
maior agilidade e adaptabilidade das
decises, mas por outro, tambm se
Quadro 1: Transferncias da Unio p/ Municpios (R$ bilhes), 2002-2007
0
20
40
60
80
100
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Despesas Correntes Investimentos Total Fonte: STN/Min.Fazenda




12 Revista da CGU
elevam os riscos de que o comporta-
mento do agente se distancie do de-
sejado. Para buscar alinhar os inte-
resses do agente e, desse modo,
minimizar a ocorrncia de compor-
tamentos no desejados, o principal
ter de arcar com custos relativos a
aes de monitoramento, incentivos
e sanes. Apesar disso, subsistem
perdas decorrentes de decises ina-
dequadas e desvios no detectados.
Os agentes interessados em compor-
tamentos indesejveis comparam os
benefcios esperados aos riscos de
serem descobertos, aos riscos de se-
rem punidos e magnitude das san-
es. Quanto menores os incentivos
e a capacidade de monitorar, detec-
tar e punir esses comportamentos,
maiores tendem a ser os desvios. Na
esfera governamental, esses instru-
mentos podem estar contidos nas
polticas pblicas e se combinam
com os incentivos eleitorais e meca-
nismos de freios e contrapesos insti-
tucionais, que atuam sobre as distin-
tas esferas de poder no contexto de
uma federao.
Quanto menores os
incentivos e a
capacidade de
monitorar, detectar
e punir esses
comportamentos,
maiores tendem
a ser os desvios.
Alguns pressupostos ou apostas
que predominaram na constituinte de
1988 e no perodo imediatamente se-
guinte mostraram-se posteriormente
equivocados. Ao mesmo tempo em
que as instituies de freios e contra-
pesos (Legislativo, Judicirio, Ministrio
Pblico, Tribunais de Contas) foram
fortalecidas com novas competncias
nas relaes horizontais, a descentra-
lizao poltica e fiscal especialmente
para os municpios foi incorporada
no como um instrumento (com suas
caractersticas positivas e negativas),
mas como um valor, um fim em si
mesmo. O desenho adotado confiava
excessivamente no envolvimento da
sociedade no processo decisrio e no
controle da gesto locais, principal-
mente por meio dos conselhos gesto-
res. Pela proximidade com os proble-
mas e com os cidados afetados, os
governos locais seriam necessariamen-
te mais informados, responsveis, res-
ponsivos, controlados e, portanto,
democrticos. Essas apostas eram
compatveis com as anlises vigentes
poca, de carter normativo e infor-
madas pela observao de pases de-
senvolvidos, que contavam com sli-
das instituies que limitam as
oportunidades de rent-seeking, como
agncias de auditoria e monitoramen-
to, mdia e outros mecanismos de ac-
countability, de existncia dbil nas
novas democracias e especialmente no
mbito local.
As concluses de estudos mais
recentes tm revelado que o dese-
nho desses processos pode levar a
problemas de perda de coordena-
o, cooperao e escala, ao aumen-
to do tamanho do Estado e da cor-
rupo. A heterogeneidade nos
indicadores econmico-sociais, pa-
dres de competio poltica e fun-
cionamento dos mecanismos de
freios e contrapesos impactam a go-
vernana, resultando em conseqn-
13 Revista da CGU
cias muitas vezes opostas s teorias
normativas da descentralizao. Do
mesmo modo que nas anlises de
poltica comparada, o caso brasileiro
aponta para a influncia desses me-
canismos nas escolhas dos agentes
eleitos entre a alocao dos recursos
escassos do Estado para a proviso
de bens pblicos (aqueles que aten-
dem a interesses mais amplos) ou
privados (direcionados a grupos es-
pecficos ou corrupo). Como pode
ser visto no Quadro 2, boa gover-
nana ocorre quando as instituies
de freios e contrapesos so eficazes.
Nesse contexto, quando o nvel de
competio poltica baixo, tende a
ocorrer clientelismo, constrangido
pelos checks and balances; quando
elevado e os oponentes tm prefe-
rncias muito polarizadas, a volatili-
dade das polticas pblicas pode ser
elevada. Entretanto, quando os freios
e contrapesos so frgeis, a tendn-
cia que ocorram governos patrimo-
nialistas ou predatrios, conforme o
horizonte temporal dos atores pol-
ticos seja mais longo ou curto, em
decorrncia da competio poltica
mais baixa ou mais elevada.
1
1. ALSTON, Lee; MELO, Marcus; Mueller, Bernardo;
PEREIRA, Carlos. The Virtuous or Predatory Choices
that Governors Make. In: National Bureau for
Economic Research Seminar 2008 (NBER), 2008.
NBER.
O modo como os polticos tor-
nam-se crveis para o eleitorado
outro fator que contribui para suas
escolhas.
2
Quando a credibilidade do
sistema baixa, como em democra-
cias mais jovens e de menor renda,
ganha maior dimenso a existncia
de patrons, intermedirios entre os
eleitores e os competidores polticos.
Os patrons buscam incentivos seleti-
vos para seus clientes, dos quais ex-
traem parcela para si, em troca de
retornos eleitorais ao competidor
poltico. Quanto mais elevada a mag-
nitude do clientelismo, maior a pro-
viso de bens privados e menor a
relevncia dos bens pblicos na dis-
puta eleitoral, favorecendo a viola-
o das leis, a corrupo poltica e a
execuo das polticas por critrios
particularistas, que demandam a
participao do patron para o acesso
ao Estado.
Em resumo, eleies so funda-
mentais para a democracia, mas,
isoladamente, no representam in-
centivos suficientes para tornar os
agentes polticos responsveis peran-
te os cidados. Aplicando essas con-
cluses execuo local das polticas
federais descentralizadas, pode-se
inferir, pela existncia de elevadas
2. Keefer, Philip; Vlaicu, Razvan. Democracy,
Credibility and Clientelism. World Bank Policy
Research Working Paper N. 3472 (2005).
Quadro2: Efeitos das Instituies e Competio Poltica na Governana
Competio Poltica
Alta Baixa
Freios e
Contrapesos
Alta
Boa Governana,
com volatilidade
das polticas
Boa Governana,
com clientelismo
Baixa Governo Predatrio Patrimonialismo
Traduzido de ALSTON; MELO; Mueller; PEREIRA (2008).
14 Revista da CGU
perdas de agncia, em decorrncia
da assimetria informacional, que se
agrega s debilidades dos freios e
contrapesos e aos padres de com-
petio. Os achados de auditorias da
CGU nos municpios materializam as
previses dessa literatura.
Evoluo do controle interno
no Executivo Federal
Nas ltimas dcadas tem havido
um interesse crescente pelo estudo
da atuao dos rgos de controle,
especialmente do controle externo.
No Brasil, contudo, por conta da di-
ficuldade de acesso a dados e do
impacto das aes da CGU na opi-
nio pblica a partir dos sorteios,
esse processo tem ganhado maior
dimenso a partir do controle inter-
no. Esta seo utiliza-se em grande
medida de dois estudos: Martins
(2006)
3
e Olivieri.
4
O controle interno no Brasil surge
nas primeiras dcadas do sculo pas-
sado, restrito rea contbil. A lei
4.320/64 alargou a abrangncia do
controle interno, incorporando, aos
objetivos tradicionais de verificao
de compliance (conformidade), a
avaliao de performance. De ter-
minou a criao de um sistema de
controle interno integrante do siste-
3. MARTINS, Raildy. A (re) Introduo do Decreto
Autnomo no Ordenamento Jurdico Brasileiro.
Anlise de Caso Concreto: o Sistema de controle
interno do Poder Executivo Federal. Monografia
(Especializao em Direito Pblico). Instituto
Brasiliense de Direito Pblico, Braslia, 2006.
4. OLIVIERI, Ceclia. Poltica e Burocracia no Brasil:
o Controle sobre a Execuo das Polticas Pblicas.
Escola de Administrao de Empresas de So
Paulo, FGV, So Paulo, 2008.
ma de formulao e implementao
de polticas, voltado para resultados.
Elevado ao plano constitucional em
1967, esse modelo foi organizado de
forma horizontalmente descentrali-
zada e verticalmente centralizada, ou
seja, cada ministrio possua um r-
go prprio em sua sede na capital
federal. A competncia legal no se
fez acompanhar das tecnologias ne-
cessrias e da construo de capaci-
dade para as funes de avaliao e,
efetivamente, at os anos 90, o con-
trole interno permaneceu limitado
tradio burocrtica de verificao
de registros contbeis e de legalida-
de dos atos.
Nas ltimas dcadas tem
havido um interesse
crescente pelo estudo da
atuao dos rgos de
controle, especialmente
do controle externo. No
Brasil, contudo, por
conta da dificuldade de
acesso a dados e do
impacto das aes da
CGU na opinio pblica
a partir dos sorteios,
esse processo tem
ganhado maior
dimenso a partir do
controle interno.
A Constituio de 88 fortaleceu
as instituies de controle externo e
interno, determinando a considera-
15 Revista da CGU
o, alm da legalidade, legitimida-
de e economicidade, dos atos de
gesto oramentria, financeira e
patrimonial, reforando, assim, o ca-
rter avaliativo at ento previsto
apenas para o controle interno. No
incio dos anos 90, aps denncias
que culminaram no impeachment do
presidente Collor, auditorias do TCU
e, posteriormente, a CPI do
Oramento, foi constatada a debili-
dade do sistema de controle interno
do Executivo Federal, com problemas
de desenho institucional, de escassez
de recursos humanos e de politiza-
o da gesto. Recuperar a credibili-
dade do aparelho estatal exigia am-
pliar as capacidades dos sistemas de
controle externo e interno.
Em um cenrio de estabilidade
poltica e macroeconmica, foram
implementadas, em 1994, as reco-
mendaes do TCU e da CPI do
Oramento, ocasionando profundas
alteraes do sistema de controle in-
terno, com a criao da SFC -
Secretaria Federal de Controle
Interno, vinculada ao Ministrio da
Fazenda. De certo modo, este epis-
dio revela uma inverso de papis
em relao literatura sobre os con-
troles exercidos pelo Legislativo em
relao ao Executivo: espera-se que
a sociedade civil acione alarmes (fire
alarms) pelos quais reclama/denun-
cia aos legisladores, que empregam
os mecanismos de freios e contrape-
sos para controlar o Executivo. Neste
caso, a mdia e, posteriormente, o
Congresso, por intermdio da CPI, e
os rgos auxiliares (TCU) aciona-
ram os alarmes. O Executivo reagiu
incorporando as recomendaes do
Legislativo em uma MP, porm, na
seqncia, o Legislativo no demons-
trou interesse em aprov-la. Foi ne-
cessria a reedio da medida provi-
sria 87 vezes, entre 1994 e sua
converso, em 2001.
Com a criao da SFC, o controle
interno passou a compor o ciclo de
gesto. As atividades de auditoria,
fiscalizao e avaliao foram sepa-
radas da administrao financeira e
contbil e executadas pela STN -
Secretaria do Tesouro Nacional. Os
rgos de controle interno dos mi-
nistrios civis foram segregados do
ministrio controlado e incorpora-
dos SFC, que passou a contar tam-
bm com rgos regionais, encarre-
gados de fiscalizar os recursos
federais executados em suas jurisdi-
es. No novo desenho, com o co-
mando centralizado em um nico
rgo e as aes descentralizadas
cobrindo todos os estados, o siste-
ma ganhou coordenao e capilari-
dade, apoiadas em um sistema in-
formacional corporativo acessvel
de todo o territrio nacional. Alm
disso, o sistema beneficiou-se de
duas reformas mais amplas, ocorri-
das nos governos Cardoso: por um
lado, a reforma administrativa for-
taleceu os recursos humanos das
carreiras consideradas estratgicas,
como a de finanas e controle; por
outro, a nova formatao do ora-
mento, definindo os programas
como ponto de referncia, resultou
em ganhos de informao para as
atividades de controle. O quadro
de pessoal passou a ter forte pre-
ponderncia dos analistas (de nvel
superior) e a imensa maioria do
pessoal passou a ser alocado nas
atividades finalsticas.
16 Revista da CGU
O final do perodo Cardoso repre-
sentou um cenrio de elevada insta-
bilidade para o sistema de controle
interno. Em todo esse perodo, hou-
ve uma tenso entre as Ciset -
Secretarias de controle interno exis-
tentes nos ministrios e o comando
do sistema, na SFC/Ministrio da
Fazenda. A SFC se fortaleceu com a
disputa e a crise econmica de 1999
ao exigir um enxugamento da m-
quina administrativa e gerou as con-
dies para um novo redesenho do
sistema, dessa vez de carter redu-
cionista. Em 2000, as Cisets dos mi-
nistrios civis foram extintas, sendo
suas competncias transferidas para
a SFC. O autocontrole realizado pe-
los prprios ministrios teve suas
competncias e estrutura de apoio
reduzidas, passando para a respon-
sabilidade de um Assessor Especial
de Controle Interno (AECI), indicado
pelo ministro da rea e aprovado
pela SFC.
Em 2001, auditoria do TCU reco-
nheceu os avanos do controle inter-
no do Executivo, mas recomendou
sua vinculao diretamente ao
Presidente da Repblica, objetivando
dotar-lhe de maior autonomia.
Naquele ano, foi criada a CGU -
Corregedoria-Geral da Unio, rgo
central da atividade de correio. No
incio de 2002, a SFC foi transferida
da pasta da Fazenda para a Casa Civil
da Presidncia da Repblica e, dois
meses depois, para a ento
Corregedoria-Geral da Unio. Este
fenmeno representou uma inverso
da lgica organizacional de um sis-
tema de controle: o rgo de audi-
toria, fiscalizao e avaliao foi in-
corporado ao rgo de correio.
Em maio daquele ano, medida pro-
visria transformava a CGU em
Controladoria, o que no se manteve
na converso da MP, em setembro.
No incio do governo
Lula, a CGU redefinida
como Controladoria-
Geral da Unio,
integrando a Presidncia
da Repblica. Desde
ento, duas aes deram
maior visibilidade ao
controle interno: as
auditorias especiais e as
mudanas no
acompanhamento da
execuo, pelos
municpios, de
programas
governamentais da
Unio, por meio da
criao do Programa de
Fiscalizao a partir de
Sorteios Pblicos.
No incio do governo Lula, a CGU
redefinida como Controladoria-
Geral da Unio, integrando a
Presidncia da Repblica. Sem aden-
trar nos detalhes das mudanas de
competncia e organizacionais ocor-
ridas desde ento, duas aes deram
maior visibilidade ao controle inter-
no: as auditorias especiais e as mu-
danas no acompanhamento da exe-
17 Revista da CGU
cuo, pelos municpios, de
programas governamentais da
Unio, por meio da criao do
Programa de Fiscalizao a partir de
Sorteios Pblicos. Na gesto anterior,
a fiscalizao dos municpios voltava-
se apenas produo de informa-
es gerenciais, visando avaliao
dos programas governamentais. Em
outros termos: a partir de critrios de
risco e de materialidade, determina-
dos programas eram selecionados e
municpios onde tais programas es-
tavam implantados eram escolhidos,
por amostragem, para aes de fis-
calizao. Hipoteticamente, se um
municpio era escolhido para ser fis-
calizado e executava vinte programas
federais, apenas os recursos referen-
tes quele programa especfico pelo
qual havia sido selecionado seriam
efetivamente fiscalizados. O objetivo
era a avaliao dos programas e no
dos agentes encarregados de sua
execuo. Os problemas detectados
na execuo pelos municpios deve-
riam impactar o desenho do progra-
ma, com baixssima ou nenhuma
repercusso sobre os agentes cujo
comportamento indesejvel fosse
detectado.
No novo formato, os municpios
com at 500 mil habitantes (exceto
capitais) passaram a ser escolhidos
por sorteio. Previamente a cada sor-
teio, so definidos os programas que
sero avaliados pela fiscalizao. A
gesto dos recursos federais de cada
municpio passou a ser observada
com base no conjunto dos progra-
mas federais por ele executado, den-
tre aqueles previamente seleciona-
dos. Existem outras diferenas
significativas entre os dois modelos:
a) os cidados dos municpios fisca-
lizados no tomavam conhecimento
do desempenho dos seus gestores
pblicos, o que passou a ocorrer des-
de ento; b) o valor dos recursos fis-
calizados nos municpios de menor
porte era muitas vezes inexpressivo,
por se referir a um nico programa.
No novo modelo, o montante das
transferncias federais d materiali-
dade mesmo s unidades de menor
porte; e c) o volume de aes de fis-
calizao nos municpios pelo rgo
central do sistema (CGU) passou a
compensar a carncia de fiscalizao
dos ministrios transferidores dos
recursos, cuja capacidade de acom-
panhamento dos municpios bas-
tante limitada.
O que inibe a evoluo
do controle interno nos
municpios brasileiros?
Tendo em vista que a eficcia do
modelo brasileiro de controle exter-
no depende, entre outros fatores, do
funcionamento de um eficiente sis-
tema de controle concomitante, pa-
pel que pode ser desempenhado
pelo controle interno, que fatores
explicam o subdesenvolvimento des-
se sistema no mbito dos municpios
brasileiros, 20 anos aps a nova
Constituio? Como inexistem dados
sistematizados sobre a organizao
e funcionamento dessas organiza-
es, tomamos como proxy as des-
pesas informadas pelo municpio
STN Secretaria do Tesouro Nacional,
referentes ao exerccio de 2006. Pelo
carter exploratrio do trabalho, ire-
mos nos deter ao exame de correla-
es com outras variveis municipais,
18 Revista da CGU
resultantes de pesquisas e de regis-
tros administrativos de rgos fede-
rais (IBGE, IPEA, STN/Ministrio da
Fazenda, TSE Tribunal Superior
Eleitoral; Inep/Ministrio da Educao
e Datasus/Ministrio da Sade), refe-
rentes quele exerccio ou ao perodo
mais prximo disponvel.
Vejamos alguns argumentos ra-
zoveis. Ser que as principais cau-
sas esto no tamanho da populao
ou no oramento municipal?
Quanto menores, menor a dificul-
dade para o controle da mquina
pblica pelos agentes eleitos e, por-
tanto, mais dispensvel seria uma
organizao profissionalizada para
tal finalidade. Teria relao com a
taxa de urbanizao, uma vez que,
quanto menor, mais difcil o contro-
le das aes, ou, alternativamente,
quanto mais elevada, maior a visibi-
lidade das aes para os cidados,
o que exigiria mais vigilncia do
Executivo, para minimizar compor-
tamentos indesejveis dos servido-
res? Estaria o gasto com controle
interno relacionado capacidade
arrecadatria prpria, ou seja, quan-
to maior a parcela das despesas do
municpio que so cobertas com sua
arrecadao tributria prpria,
maior o interesse em desenvolver
um sistema de controle interno?
Estaria relacionado presena de
algum meio de comunicao no
municpio, ampliando o nvel de in-
formao e exigncia dos cidados?
Seria conseqncia dos resultados
eleitorais, ou seja, os prefeitos ree-
leitos em 2004, estando mais expe-
rientes em sua segunda gesto, de-
dicariam mais esforos para
melhorar a mquina pblica ou ten-
tar limitar as oportunidades de rent-
seeking de seus sucessores? Ou,
alternativamente, naqueles munic-
pios onde a eleio foi mais acirra-
da, os prefeitos eleitos necessitariam
ter mais controle da mquina pbli-
ca para evitarem surpresas desagra-
dveis e assim investiriam no auto-
controle? O Quadro 3.1 mostra que
nenhuma destas variveis apresen-
tou correlao significativa com o
Quadro 3.1: Gasto dos Municpios com controle interno (2006)
Gasto dos Municpios
c/ controle interno, % das
Despesas (2006)
b

Variveis testadas r p-valor N
Populao (estimativa p/2006)
a
0.001 0.962 5418
Oramento, Total (2006)
b
0.001 0.945 5418
Taxa de Urbanizao (2000)
a
0.017 0.207 5366
Desequilbrio Vertical (2001-2004)
b
-0.013 0.436 3810
Existncia de Emissora de Rdio/TV (2001)
c
-0.007 0.61 5418
Prefeitos Reeleitos (2004)
d
0.018 0.175 5418
Diferena (%) entre os 2 candidatos a
Prefeito + votados no 1.turno (2004)
c
0.009 0.52 5296
Fontes: a) IBGE; b) STN; c) IPEA; d) TSE.
19 Revista da CGU
percentual das despesas totais do
municpio alocadas ao controle in-
terno naquele exerccio.
Ento, afinal, que variveis aju-
dam a explicar o fenmeno?
Achamos algumas pistas, includas
no Quadro 3.2. Quanto menor a taxa
de analfabetismo entre os adultos e
maior o gasto per capita do munic-
pio, maior o interesse em fazer auto-
controle. Quanto maiores a percen-
tagem de indigentes e pobres
(principalmente de indigentes) na
populao, o peso da administrao
pblica no PIB do municpio (em
2004), a taxa de investimento na
gesto anterior (2001-2004) e o per-
centual do oramento gasto com o
Legislativo, menor o interesse em re-
alizar controle da mquina pblica.
Em resumo, a dificuldade de im-
plantar sistemas de autocontrole nos
municpios se relaciona fortemente
com os incentivos para produzir bens
privados e rent-seeking, em prejuzo
da qualidade das polticas pblicas.
Quanto maior o poder econmico
do prefeito (medido pela participa-
o da administrao pblica no
PIB), a parcela de habitantes em situ-
ao de extrema pobreza e vulnera-
bilidade e maior a taxa de investi-
mentos, situaes que a literatura
aponta como favorveis a comporta-
mentos clientelistas e de rent-se-
eking, menor o interesse em desen-
volver sistemas de integridade da
gesto pblica. O desenvolvimento
de sistemas de controle interno est
associado a populaes com maior
nvel educacional, exatamente aque-
las que necessitam menos da prote-
o social do Estado.
Mais liberdade e menos
controle: os resultados das
gestes so melhores ou
piores?
Em situaes de fragilidade dos
mecanismos de freios e contrapesos,
a classificao de Alston et al (2008)
aponta para efeitos contrrios aos
esperados pelo nosso processo de
descentralizao. Acredi tava-se que,
Quadro 3.2: Gasto dos Municpios com controle interno (2006)
Gasto dos Municpios
c/ controle interno, % Total das
Despesas (2006)
b

Variveis testadas r p-valor N
Taxa (%) de alfabetizao (2000)
a
.033(*) 0.015 5366
Porcentagem de Indigentes (2000)
a
-.040(**) 0.004 5366
Porcentagem de Pobres (2000)
a
-.031(*) 0.024 5366
PIB, administrao pblica/total (2004)
c
-.030(*) 0.026 5418
Taxa de Investimento (2001-2004)
b
-.033(*) 0.039 3810
Gasto (% das despesas)
c/ Legislativo (2006)
b
-.041(**) 0.002 5418
Fontes: a) IBGE; b) STN; c) IPEA; d) TSE. * significativa a 0.05. ** significativa a 0.01.
20 Revista da CGU
ampliando o grau de liberdade dos
municpios na execuo dos recursos
transferidos pela Unio, melhores
seriam os resultados alcanados pelo
aproveitamento de oportunidades
que seriam desperdiadas caso fos-
sem mais rgidos os regulamentos e
padronizados os resultados espera-
dos. Esta expectativa no encontra
respaldo na teoria da delegao, se-
gundo a qual as oportunidades sero
utilizadas positiva e/ou negativamen-
te, visando ao rent-seeking e aos
bens privados, em detrimento da
proviso de bens pblicos. Mas afi-
nal, qual perspectiva apresenta maior
aderncia ao caso? Ou seja, ser que
os municpios que implementaram
sistemas de controle interno, e, em
algum nvel, observam mais a con-
formidade dos procedimentos, apre-
sentam resultados melhores ou pio-
res que os demais, em suas
polticas?
Como pode ser observado no
Quadro 4, na rea da educao, os
municpios que contam com sistemas
implantados de controle interno apre-
sentam melhores resultados na sua
rede prpria: menor defasagem e me-
lhores taxas de aprovao dos alunos
do ensino bsico e maior percentual
de docentes do ensino bsico com
nvel superior de formao. Na rea
da sade, esses municpios realizam
mais procedimentos de ateno bsi-
ca por usurio, e um percentual maior
de gestantes realizam sete ou mais
consultas de pr-natal. Estes so indi-
cadores freqentemente empregados
para mensurar os resultados de pol-
ticas que marcam melhores nveis de
proviso de bens pblicos.
Quadro 4: Polticas Pblicas x Gastos
com controle interno (2006)
Gasto dos Municpios
c/ controle interno, % do Total
das Despesas (2006)
c

Variveis testadas r p-valor N
Defasagem, Ensino Fundamental,
Escolas Municipais (2001-2004)
a
-.055(**) 0 5265
Taxa de Aprovao, 1 a 4 sries,
Escolas Municipais (2004)
a
.069(**) 0 5307
Taxa de Aprovao, 5 a 8 sries,
Escolas Municipais (2004)
a
.041(*) 0.013 3721
Docentes do Ensino Fundamental,
Escolas Municipais,
% c/ Nivel Superior, 5 a 8 sries (2004)
a
.037(*) 0.037 3184
SUS - Procedimentos de Ateno Bsica,
por Usurio (2004)
b
.053(**) 0 5353
SUS - % Gestantes (c/ 7 ou + consultas
de pr-natal), (2001-2004)
b
.032(*) 0.02 5407
Fontes: a) INEP; b) DATASUS; c) STN
* significativa a 0.05. ** significativa a 0.01.
21 Revista da CGU
Consideraes finais
Em resumo, apesar do carter ex-
ploratrio deste trabalho, a realidade
se mostra conforme as expectativas
da teoria da delegao. Onde exis-
tem mais oportunidades para o
clientelismo, o interesse na qualida-
de da gesto menor e haver me-
nos investimento no desenvolvimen-
to de controles. Entretanto, de forma
diferente do que se pensava h al-
guns anos, o maior grau de liberda-
de dos gestores e de adaptabilidade
das polticas federais no plano local
no tem sido utilizado para o apro-
veitamento das oportunidades. Estas
caractersticas geralmente parecem
conduzir maior produo de bens
privados e rent-seeking, reduzindo a
proviso de bens pblicos e contri-
buindo para a permanncia de indi-
cadores sociais muito inferiores
expectativa e aos esforos da socie-
dade. Em vez de concentrarmos nos-
sa ateno apenas na formatao
geral das polticas, fundamental
permanecermos atentos ao compor-
tamento dos entes subnacionais,
agentes que, de fato, executam estas
polticas.
Referncias Bibliogrficas
ALSTON, Lee; MELO, Marcus; MUELLER,
Bernardo; PEREIRA, Carlos. The Virtuous
or Predatory Choices that Governors
Make. In: National Bureau for Economic
Research Seminar 2008 (NBER), 2008.
NBER.
KEEFER, Philip; VLAICU, Razvan.
Democracy, Credibility and Clientelism.
World Bank Policy Research Working
Paper N. 3472 (2005).
MARTINS, Raildy. A (re) Introduo do
Decreto Autnomo no Ordenamento
Jurdico Brasileiro. Anlise de Caso
Concreto: o Sistema de controle interno
do Poder Executivo Federal. Monografia
(Especializao em Direito Pblico).
Instituto Brasiliense de Direito Pblico,
Braslia, 2006.
OLIVIERI, Ceclia. Poltica e Burocracia no
Brasil: o Controle sobre a Execuo das
Polticas Pblicas. Escola de Administrao
de Empresas de So Paulo, FGV, So
Paulo, 2008.
22 Revista da CGU
Introduo
O Programa de Fiscalizao a par-
tir de Sorteios foi institudo pela
Controladoria-Geral da Unio (CGU)
em 2003, e tem como principais ob-
jetivos inibir e dissuadir a corrupo.
A esperada eficcia da fiscalizao
tem como pressuposto que o proces-
so estimularia, entre os governantes,
prticas mais rigorosas de controle,
assegurando a correta aplicao do
dinheiro pblico (CGU, 2006).
Ao longo desses ltimos cinco
anos, do 1 ao 25 sorteio, foram
realizadas 1342 auditorias em 1303
municpios diferentes. Essas audito-
rias contriburam bastante para ilu-
minar a situao da administrao
pblica municipal no Brasil. Situao
essa que preocupante, tendo em
vista recente declarao do ministro-
chefe da CGU, Jorge Hage, de que
foram identificados problemas gra-
ves em cerca de 80% dos municpios
fiscalizados pela Controladoria.
1
1. A entrevista foi concedida a Bob Fernandes no
dia 10/09/2008. Disponvel em http://terramaga-
zine.terra.com.br/interna/0,,OI961203-EI6578,00.
html. Acesso em 18/09/2008.
Diversos estudos tm utilizado os
resultados apresentados nos relat-
rios do rgo para avaliar o nvel de
corrupo nos municpios, procuran-
do associar essa questo com aspec-
tos sociais, econmicos e polticos
locais.
2
Os relatrios mostraram ser
uma fonte importante para obten-
o de medidas de corrupo ou de
ineficincia administrativa. Assim, o
trabalho dos tcnicos da CGU se tor-
nou fundamental para pesquisas
empricas envolvendo o desempenho
administrativo dos municpios brasi-
leiros.
Apesar da importncia desse ins-
trumento na elaborao de medidas
de corrupo, sua eficcia para coibir
ms administraes, seja pelo medo
do gestor de ter seu municpio sorte-
ado, seja pelo fato de ser punido por
meio de denncias expostas nos re-
latrios, ainda no foi avaliada. Nesse
sentido, o objetivo do artigo justa-
mente analisar o impacto das audi-
torias realizadas sobre a administra-
o pblica local. Ou seja, quando
2. Alguns exemplos so Weber (2006), Ferraz e
Finan (2005), Zamboni (2007) e Alves e Sodr
(2007).
O impacto das
auditorias da CGU
sobre o desempenho
administrativo local
Victor Leal Santana, bacharel em Cincia Poltica pela UnB
23 Revista da CGU
um municpio fiscalizado, so cria-
dos incentivos ou constrangimentos
ao corrupta ou oportunista dos
governos locais?
Para responder a essa pergunta,
foram analisadas as constataes de
duas auditorias realizadas em um
mesmo municpio. Assim, a partir das
informaes sobre as irregularidades
observadas em 39 municpios, em
dois perodos distintos, foi investiga-
da a eficcia da fiscalizao realizada
pela CGU sobre o desempenho futuro
da administrao pblica local.
Descentralizao
e controle interno
A descentralizao fiscal de polti-
cas vinculadas sade, educao
bsica e assistncia social, ao dotar
os governos locais de grande autono-
mia financeira e oramentria, poderia
tambm aumentar substancialmente
o potencial para irregularidades
(FISMAN; GATTI, 2002; FERRAZ;
FINAN, 2005). Apesar dos ganhos dis-
tributivos, a descentralizao no ne-
cessariamente traduzida em melho-
res resultados sociais e econmicos,
principalmente devido corrupo e
outras ineficincias administrativas.
Em um contexto de crise fiscal e
reorientao do papel do Estado, a
eficincia se tornou aspecto funda-
mental para a qualidade do governo.
Um bom governo deveria agir no
apenas com eficcia em relao s
demandas da sociedade (PUTNAM,
2006, p.77), mas visando tambm
maximizar os ganhos econmicos e
de bem-estar. Com isso, passaram
a ser discutidas diversas reformas
institucionais, com vistas a aumen-
tar o nvel de eficincia do governo.
Para garantir que o governo admi-
nistre com transparncia e respon-
sabilidade, foram constitudos me-
cani smos de control e, cuj a
efetividade seria a chave para a
qualidade da democracia.
De acordo com Baltaci e Yilmaz
(2006), o sucesso da descentraliza-
o depende da existncia de insti-
tuies e organizaes que mante-
nham o governo l ocal ou
subnacional responsvel e sua bu-
rocracia atenta para os resultados.
Nesse sentido, os sistemas de con-
trole interno teriam um papel fun-
damental para o estabelecimento
de governos mais accountables e
com menores incentivos para extra-
rem rendas pessoais e para agirem
de maneira oportunista.
Os dados coletados pelos tcni-
cos da CGU indicam tendncias a
respeito da execuo dos progra-
mas de governo nos municpios.
Dessa forma, possvel analisar de
que forma tm sido gastos os recur-
sos federais e onde encontrado o
maior nmero de problemas ou
constataes. Apesar de apresentar
apenas um proxy de como so ad-
ministrados os recursos federais,
esse sistema de controle funda-
mental para tornar governos locais
mais responsveis.
O contexto justifica a implemen-
tao de sistemas de controle inter-
no, porm, resta saber o quo eficaz
so esses sistemas na consecuo de
seus objetivos. Na prxima seo
24 Revista da CGU
ser apresentada a metodologia uti-
lizada e a descrio dos dados dos
municpios investigados.
Metodologia e dados
Para que fosse possvel avaliar ob-
jetivamente o impacto das auditorias
levadas a cabo pela CGU sobre a efici-
ncia administrativa do municpio, foi
preciso enquadrar os resultados em
uma medida padro. Como as fiscali-
zaes envolviam diferenas temporais
de at quatro anos e como os relat-
rios no so uniformes na descrio
dos resultados, foram contabilizadas
apenas as constataes observadas,
sendo deixadas de lado classificaes
quanto ao grau da irregularidade.
Assim, para a elaborao do indi-
cador de eficincia administrativa, o
total de constataes observadas no
municpio foi ponderado pelo total de
recursos fiscalizados, para evitar efei-
tos decorrentes de quantidade distin-
tas de aes e recursos auditados. A
medida utilizada na anlise emprica
foi calculada da seguinte maneira:
Efic_Adm i =
Const i
$ Fiscalizados i
onde Const i o total de constata-
es identificadas no municpio i e $
Fiscalizados i o total de recursos
auditados pela CGU no municpio i
dividido por 10
4
. Para o teste emp-
rico, os valores do indicador foram
normalizados por meio de transfor-
mao logartmica, para atender a
requisito do teste de diferena de
mdias.

Foram coletadas ainda informa-
es sobre o desenvolvimento social
e econmico dos municpios, de for-
ma a traar um perfil das localidades
investigadas.
Com relao incidncia dos mu-
nicpios, h uma concentrao em
municpios com baixo ndice de
Desenvolvimento Humano. Dos 39
municpios que tiveram seus recursos
auditados duas vezes, 25 municpios
ou 64,1% esto nas regies Norte e
Nordeste. Os estados que tiveram o
maior nmero de localidades anali-
sadas foram o Rio de Janeiro e o Rio
Grande do Norte, com 5 e 4 munic-
pios, respectivamente.
A tabela 1 apresenta as estatsti-
cas descritivas dos dados socioeco-
nmicos dos municpios e das cons-
tataes observadas. Nota-se que a
ineficincia bem maior nos recur-
sos destinados assistncia social,
rea extremamente sensvel em loca-
lidades com baixo ndice de desen-
volvimento social. Nesse caso, os
problemas nessa rea superam em
mais do que o dobro do verificado
na sade e na educao.
A prxima seo apresenta os tes-
tes empricos para o modelo especi-
ficado. A questo levantada ser
verificada pelo teste t de Student de
diferena de mdias, sendo conside-
radas as irregularidades constatadas
em dois momentos distintos para o
mesmo municpio.
Anlise emprica
Os municpios foram divididos
em dois grupos. O teste ser reali-
25 Revista da CGU
zado em duas medies da mesma
amostra, ou seja, uma nica amos-
tra de 39 municpios ser medida
em pontos diferentes do tempo.
Assim, no grupo 1 esto os munic-
pios com os resultados da primeira
auditoria, enquanto no grupo 2 es-
to os mesmos municpios, mas
agora com os resultados da segun-
da auditoria.
Em cada grupo especificado, a
mdia e o desvio-padro do indica-
dor Efic_Adm foram estimados, sen-
do conduzido o seguinte teste de
hipteses:
H
0
:

1
=
2
ou H
1
: 1
2
no qual
1
a mdia estimada do
grupo 1 e
2
mdia estimada do
grupo 2. H
0
a hiptese nula, sinali-
zando que a diferena apresentada
no significativa, ou seja, os resul-
tados esperados no so observados
e a diferena estatisticamente nula.
H
1
sinaliza para uma diferena esta-
tisticamente significante entre as
mdias dos dois grupos.
A tabela 2 mostra o teste t de
diferena de mdias das variveis
Efic_Adm para todas as constata-
es e o mesmo indicador por setor
especfico.
Os resultados revelam
que o objetivo da CGU
satisfatoriamente
cumprido, ou seja, de
forma geral, h reduo
no nmero de
irregularidades quando
feita uma segunda
fiscalizao.
Os resultados revelam que o ob-
jetivo da CGU satisfatoriamente
cumprido, ou seja, de forma geral,
h reduo no nmero de irregulari-
Tabela 1: Descrio dos dados. Mdia e desvio-padro
Mdia Desvio-padro Mediana Mnimo Mximo
IDH 0,687 0,065 0,694 0,542 0,800
Pib 2005 352473,2 1036663,1 88547 6505 6362615
Pib per capita 2005 11140 33279,2 5374 1666 211600
Ideb 3,24 0,725 3,30 1,90 4,70
Ateno Bsica 74,49 30,36 77,8 11,18 126,99
Efic_Adm 0,462 0,402 0,453 -0,49 1,44
Educao 0,053 0,469 0,028 -0,94 1,19
Sade -0,026 0,468 -0,064 -1,22 1,20
Assistncia Social 0,215 0,707 0,203 -2,31 2,14
Fonte: IDH: Atlas do Desenvolvimento Humano (PNUD/IPEA); Pib e Pib per capita: IBGE, 2005;
Ateno Bsica: CNM; Ideb: Ministrio da Educao; Efic_Adm (geral, educao, sade e assistncia so-
cial): Relatrios de Fiscalizao a partir de Sorteios da CGU (1 ao 25 sorteio).
Obs.: Os valores de Efic_Adm esto em logaritmo.
26 Revista da CGU
dades quando feita uma segunda
fiscalizao. A possibilidade de os
recursos serem novamente audita-
dos parece inibir ou coibir uma ad-
ministrao mais ineficiente.
Os dados apontam para um nvel
de significncia de 1% tanto para o
indicador de eficincia para todos os
setores analisados como para Efic_
Adm para os setores da sade e de
assistncia social. Nesses casos, rejei-
ta-se a hiptese nula de que a dife-
rena entre as mdias igual. Dessa
forma, o indicador Efic_Adm redu-
zido consideravelmente. Na segunda
fiscalizao, a ineficincia na admi-
nistrao dos recursos federais pelos
municpios reduzida em 45%. Com
relao eficincia na aplicao dos
recursos e nas aes vinculadas
sade e assistncia social, os ga-
nhos de eficincia so de 63% e
116%, respectivamente.
Para testar os efeitos da fiscaliza-
o sobre o comportamento do po-
ltico que governava durante a pri-
meira auditoria e permaneceu no
governo durante a segunda audito-
ria, comparamos a mdia do indica-
dor de eficincia administrativa tam-
bm para dois grupos, os que
permaneceram e os que no perma-
neceram no governo. Supe-se que
o mesmo prefeito que teve sua ad-
ministrao fiscalizada duas vezes
tenha um comportamento distinto,
ou seja, o fato de permanecer no go-
verno durante a segunda fiscalizao
poderia oferecer resultados interes-
santes para a anlise.
E foi o que ocorreu. Os resultados
mostraram que prefeitos que esta-
vam na primeira auditoria, e continu-
aram no governo durante a segunda,
talvez tenham duvidado que seriam
novamente fiscalizados. Isso porque
os municpios desses prefeitos apre-
sentaram menor eficincia na segun-
da fiscalizao. Entretanto, esses
resultados so estatisticamente sig-
nificantes apenas para a eficincia na
administrao dos recursos vincula-
dos educao. Nesse caso, os ga-
nhos de eficincia pouco mais que
dobram.
Tabela 2: Teste t de diferena de mdias para
duas medies da mesma amostra
Total Mesmo Governo
Grupo 1 Grupo 2 dm Sim No dm
N de Obs. 39 39 ------ 24 54 ------
Efic_Adm
0,597
(0,402)
0,327
(0,359)
0,269***
0,517
(0,449)
0,437
(0,381)
0,08
Educao
0,075
(0,485)
0,028
(0,455)
0,05
0,197
(0,516)
-0,013
(0,435)
0,21*
Sade
0,102
(0,515)
-0,158
(0,378)
0,259***
0,002
(0,554)
-0,039
(0,429)
0,04
Assistncia Social
0,525
(0,641)
-0,087
(0,641)
0,612***
0,318
(0,754)
0,177
(0,693)
0,14
Fonte: Elaborao prpria a partir de Relatrios de fiscalizao por sorteios da CGU (1 ao 25 sorteio).
***Rejeita-se a hiptese nula de que as diferenas so iguais com 99% de certeza;
*Rejeita-se a hiptese nula de que as diferenas so iguais com 90% de certeza.
27 Revista da CGU
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Para as outras variveis, a hiptese
nula se mantm, ou seja, a diferena
observada decorrente do erro amos-
tral das mdias dos dois grupos.
Concluses
O objetivo do artigo foi avaliar o
impacto do programa de fiscalizao
a partir de sorteios da CGU sobre a
administrao pblica municipal.
Assim, testamos a hiptese de que
municpios que j haviam sido fisca-
lizados tenderiam a reduzir o nme-
ro de irregularidades na administra-
o, aumentando a eficincia dos
gastos pblicos. Os resultados con-
firmaram a hiptese e o esperado
pela CGU, que, dessa forma, cumpre
seus principais objetivos. Ou seja, em
uma segunda fiscalizao, o nmero
de constataes irregulares menor
do que na primeira auditoria.
Alm disso, foi analisada a situa-
o na qual no houve troca de pre-
feito de uma fiscalizao para outra,
ou seja, o prefeito era o mesmo du-
rante as duas auditorias. Nesse caso,
houve uma diferena estatisticamente
significante apenas em recursos para
a educao. De qualquer forma, mes-
mo no sendo observadas diferenas
significantes, os resultados aponta-
ram para a direo que prefeitos que
permaneceram no governo so mais
cticos com relao a uma segunda
fiscalizao, aumentando o nmero
de irregularidades e, muito provavel-
mente, o nvel de corrupo.
A anlise estatstica reportada re-
fora a noo intuitiva de que o medo
da administrao ser novamente fis-
calizada e denunciada, caso sejam
verificados problemas graves, afeta a
eficincia aps a primeira auditoria.
Esse um sinal significativo de que a
fiscalizao realizada pela CGU im-
portante no apenas para a elabora-
o de medidas objetivas de desem-
penho administrativo, mas tambm
como instrumento eficaz na reduo
do nvel de corrupo e no aumento
da eficincia nos gastos locais de re-
cursos advindos do governo federal.
28 Revista da CGU
Falar de controle social tratar da
participao da sociedade na admi-
nistrao pblica, na definio de
diretrizes, na avaliao da conduta
dos agentes pblicos, na gesto das
polticas pblicas, enfim, na partici-
pao efetiva da sociedade em tudo
aquilo que direta ou indiretamente
afeta o bem-estar comum.
O controle exercido pela socieda-
de elemento de fundamental im-
portncia ao estmulo de prticas
corretas pelos atores sociais, e, por
conseguinte, instrumento inibidor
de desvios e abusos no trato da coisa
pblica, alm de propiciador da in-
cluso social.
Muitos so os obstculos para o
alcance do controle social, dentre os
quais: a existncia de legislao de-
satualizada e incoerente; a descrena
por parte da sociedade na possibili-
dade de mudana positiva da gesto
pblica; o baixo nvel de escolaridade
da maior parte da populao; e os
interesses individuais, principalmente
dos poderosos que conflitam com
o interesse comum.
Porm, verificam-se, na histria
do Brasil, vrios exemplos de que
com a participao social possvel
alcanar vitrias para o bem de to-
dos, e que, para tal, a transparncia
e o acesso informao tornam-se
imprescindveis.
1. Uma abordagem
conceitual
1.1. A origem
Diversas podem ser as conceitua-
es acerca do termo Controle Social,
principalmente se observadas as v-
rias origens desse termo. A palavra
controle tem, considerando sua ori-
gem francesa, sentido de fiscaliza-
Controle Social:
transparncia das
polticas pblicas
e fomento ao exerccio
de cidadania
Lenise Barcellos de Mello Secchin, bacharel em Administrao de Empresas,
ps-graduada em Gesto e Controladoria Governamental (UNEB DF),
especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (MPOG),
ocupante do cargo de coordenadora-geral da CGSS/DGI/CGU
29 Revista da CGU
o, de vistoria, de coao, de regis-
tro. J na lngua inglesa, tem enfoque
de direo, de domnio, de limitao.
No Brasil, observa-se uma perspecti-
va de unio desses significados, to-
davia, num sentido negativo pela
fiscalizao e correio dos atos ile-
gais, como tambm, em certa medi-
da, dos atos inconvenientes ou ino-
portunos, lesivos ao interesse pblico.
De outro modo, o controle tambm
tem um sentido positivo, orientador
do comportamento humano que
leva a seguir valores estabelecidos na
sociedade, incentivado pelos pr-
mios, sugestes, reconhecimento,
enfim, pelos paradigmas sociais.
O controle social pode ser visto
como um conjunto de aes poss-
veis que um grupo social pode im-
plementar, de forma a viabilizar a
execuo do bem comum, garantido
por normas, princpios, cultura e cos-
tumes.
1.2. A base legal
A Constituio Federal preceitua
em seu art. 1, pargrafo nico, que:
Todo o poder emana do povo, que
o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituio. Desta forma,
faz sentido dizer que o controle so-
cial tem origem na sociedade e, por
conseguinte, a quem todos os entes
que a representam devem se repor-
tar. A Carta Magna ainda refora
esse entendimento ao estabelecer
em seu art. 37, 3, que:
A lei disciplinar as formas de par-
ticipao do usurio na administra-
o pblica direta e indireta, regu-
lando especialmente:
I - as reclamaes relativas pres-
tao dos servios pblicos em ge-
ral, asseguradas a manuteno de
servios de atendimento ao usurio
e a avaliao peridica, externa e
interna, da qualidade dos servios;
II - o acesso dos usurios a registros
administrativos e a informaes so-
bre atos de governo, observado o
disposto no art. 5, X e XXXIII;
III - a disciplina da representao
contra o exerccio negligente ou
abusivo de cargo, emprego ou fun-
o na administrao pblica.
O controle exercido pela
sociedade elemento de
fundamental
importncia ao estmulo
de prticas corretas
pelos atores sociais, e,
por conseguinte,
instrumento inibidor de
desvios e abusos no
trato da coisa pblica,
alm de propiciador da
incluso social.
Em diversos outros momentos, a
Constituio Federal trata da organi-
zao do Estado brasileiro, viabili-
zando direta ou indiretamente a par-
ticipao social, como, por exemplo:
artigo 24 normas a respeito do
meio ambiente; art. 30 utilizao
de solo urbano; art. 70 a 75 fisca-
lizaes contbeis, financeiras e or-
30 Revista da CGU
amentrias; art. 129 atuao do
Ministrio Pblico; art. 196 a 200
aes do sistema e servio de sade.
Nos artigos citados, e em muitos ou-
tros, foi viabilizada a participao da
populao, que, a partir das regras
constitucionais traadas, pode de-
nunciar as irregularidades e cobrar a
elaborao de normas que permitam
a efetivao dos direitos constitucio-
nais.
H de se mencionar a Lei de
Responsabi l i dade Fi scal (Lei
Complementar n 101/2000), que
foi elaborada a partir da obedincia
Emenda Constitucional n 19/98, a
qual estabelece a necessidade de re-
gulao, preconizando, para isso,
formas de participao do usurio na
administrao pblica direta e indi-
reta. Na referida Lei, foram institu-
dos instrumentos de transparncia,
de controle, de fiscalizao e outros
que orientam e supervisionam os
gestores pblicos, melhorando as
condies de inspeo, por meio do
estabelecimento de normas de finan-
as pblicas voltadas para a respon-
sabilidade na gesto fiscal e outras
providncias.
1.3. Definies e interpretaes
Bresser Pereira, em 1999, ao dis-
por sobre cidadania, controle social
e democratizao do Estado, estatui
que: ...governabilidade diz respeito
existncia de instituies polticas
aptas a garantir melhor intermedia-
o de interesses e tornar mais leg-
timos e democrticos os governos,
aperfeioando a democracia repre-
sentativa e abrindo espao para o
controle social ou democracia dire-
ta. Entre os elementos da governa-
bilidade, aponta a existncia de me-
canismos de responsabilizao
(accountability) dos polticos e buro-
cratas perante a sociedade.
O setor pblico o tutor do con-
trole social, o qual, por sua vez,
exercido pela sociedade. Assim sen-
do, o Estado deve incentivar a socie-
dade, firmando diretrizes especficas
para sua participao nas decises e
no acompanhamento das polticas
pblicas, o que, dessa forma, acaba
levando ao exerccio da cidadania. O
reconhecimento da necessidade de
ao conjunta entre Estado e socie-
dade remete idia de accountabili-
ty, que a obrigao de prestar con-
tas e assumir responsabilidades
perante os cidados, imposta aos
que detm o poder de Estado, o que
por si resulta em maior transparn-
cia.
Apesar de o controle ser uma atri-
buio tpica do Estado, o cidado
pode e deve exerc-lo como um di-
reito, utilizando-se, para tal, de ins-
trumentos que permitam sua execu-
o, seja para defesa de assuntos de
cunho individual ou coletivo. Dentre
os instrumentos disponveis para o
cidado, conferidos pela Constituio
Federal, esto o mandado de segu-
rana, o habeas data, o mandado de
injuno e a ao popular. Outras
maneiras de o cidado exercer ou
motivar o controle social ocorrem
por meio das organizaes sociais e
dos mecanismos colocados sua dis-
posio pela Administrao Pblica,
como por exemplo, a possibilidade
de denncia por meio do site da
31 Revista da CGU
Controladoria-Geral da Unio, no
Portal da Transparncia, nas ouvido-
rias pblicas e nas Agncias Regu-
ladoras.
A efetividade do controle social
tem cume quando da aplicao das
correies para sanear situaes de
desrespeito s normas estabelecidas,
moral, tica e tambm quando
do reconhecimento do mrito de
agentes que seguem condutas iliba-
das, respeitando as diretrizes sociais
pr-estabelecidas.
A efetividade do
controle social tem cume
quando da aplicao das
correies para sanear
situaes de desrespeito
s normas estabelecidas,
moral, tica e
tambm quando do
reconhecimento do
mrito de agentes que
seguem condutas
ilibadas, respeitando
as diretrizes sociais
pr-estabelecidas.
Pode-se constatar, a partir das
conceituaes apresentadas, que
controle mais comumente percebi-
do em sua conotao negativa, de
origem na Sociologia e no Direito,
distanciando-se do enfoque positivo
preconizado pela Escola Clssica da
Administrao, em que Fayol e Taylor
foram os criadores das funes ad-
ministrativas (planejar, organizar, co-
mandar, coordenar e controlar).
Essas funes so aplicadas at hoje
pelas empresas, mas de forma ainda
incipiente na Administrao Pblica,
a qual, porm, vem apresentando
indcios de assimilao destas fun-
es, o que pode ser notado pelas
reformas ocorridas e pelas reformas
em fase de formulao nos trs po-
deres.
Destarte, o controle pode ser en-
tendido como forma de medir resul-
tados, de impedir desvios de condu-
ta e de aplicar aes corretivas ou
punitivas conforme a situao; ou
seja, o controle social deve ocorrer
antes, durante e depois de iniciados
programas e aes pblicas, procu-
rando atingir os princpios da
Administrao Pblica, que so:
Legalidade, Impessoalidade, Mora-
lidade, Publicidade e Eficincia.
2. Relevncia da participao
social nas polticas pblicas e
na gesto governamental
2.1. O foco
O objetivo do controle social no
apenas verificar o quantitativo dos
gastos pblicos, mas tambm, sua
economicidade, imparcialidade, ra-
cionalidade, assim como a adequa-
o do atendimento das necessida-
des da sociedade, isto , o bom
emprego dos recursos pblicos. Com
isso, passa a ser um instrumento va-
lioso para se atingir o bem comum
de forma eficiente, alm de servir
como elemento motivacional para os
32 Revista da CGU
agentes pblicos exercerem suas in-
cumbncias de maneira correta,
atendendo ao clamor social com
maior preciso. Sendo assim, pode-
se dizer que uma sociedade partici-
pativa na execuo de polticas p-
blicas desestimula, ou at mesmo
cobe a desdia e a corrupo no tra-
to da coisa pblica.
O controle social serve como
reforo do controle estatal acer-
ca dos atos dos gestores pblicos
seja no Executivo, no Legislativo,
ou no Judicirio e ainda fomenta
o exerccio da cidadania, facilitan-
do, com isso, a existncia de uma
sociedade mais justa, mais inde-
pendente, conhecedora de seus
direitos e obrigaes. Em suma, o
controle social auxilia a expanso
da democracia.
2.2. Os meios
importante ressaltar que a mo-
dernizao dos rgos de fiscaliza-
o e o estmulo ao controle social
so os principais instrumentos para
se coibir os desvios dos recursos p-
blicos. Apesar de se constatar, pelos
estudos disponveis sobre o tema,
que as aes de estmulo ao contro-
le social so mais demoradas, per-
cebe-se, por outro lado, que elas
tendem a ser mais efetivas quando
so amparadas na transparncia e
na publicidade. Assim, torna-se im-
prescindvel que o acesso s infor-
maes sobre as polticas governa-
mentais e seus respectivos gastos se
realizem em linguagem simples, de
forma que o cidado comum possa
compreender.
A eficincia na prestao dos
servios pblicos pode ser mais fa-
cilmente atingida por meio do con-
trole social, uma vez que o usurio
dos servios (em ltima instncia a
sociedade) pode fornecer direta-
mente informaes sobre a quali-
dade na prestao daqueles servi-
os aos polticos e aos gestores
pblicos. Para isso, indispensvel
o fortalecimento dos canais de co-
municao existentes entre socie-
dade e governo.
O controle social serve
como reforo do
controle estatal acerca
dos atos dos gestores
pblicos seja no
Executivo, no
Legislativo, ou no
Judicirio e ainda
fomenta o exerccio da
cidadania, facilitando,
com isso, a existncia
de uma sociedade
mais justa, mais
independente,
conhecedora de seus
direitos e obrigaes.
2.3. Controle social x corrupo
Francisco C.C. Silva, em sua mo-
nografia vencedora do Prmio
Serzedello Corra 2001, diz:
33 Revista da CGU
A corrupo um fenmeno so-
cial presente mesmo em naes
mais desenvolvidas e com meca-
nismos de controle do Estado
bastante elaborados. A existn-
cia de corrupo no Brasil ou em
qualquer outro pas poderia ser
justificada e aceita como um pro-
cesso natural, baseando-se nesse
argumento. Porm, quando exis-
tem evidncias de que a sua pr-
tica atinge nveis que a sociedade
no mais tolera, necessria uma
reavaliao nas formas de con-
trole da Administrao Pblica
com o objetivo de coibir a sua
ocorrncia.
O controle dos atos da
Adminis trao Pblica
no deve ser visto
apenas como forma de
verificar a incorreo na
aplicao dos recursos
pblicos, mas tambm
como uma ferramenta
poderosssima de
monitoramento.
Tendo em vista as ocorrncias su-
perabundantes de corrupo na
histria do Brasil, amplamente divul-
gadas, (tais como: 1.Anaconda:
venda de sentenas judiciais em So
Paulo, com a participao de juzes e
policiais federais; 2. Gafanhotos:
folha de pagamentos a servidores
fantasmas, com envolvimento direto
do governador do estado de Roraima;
3. Sanguessuga: envolvimento de
dezenas de parlamentares em siste-
ma de propina em torno de emendas
do oramento para compra de am-
bulncias com recursos pblicos) e
tendo em vista ainda a suspeita po-
pular de que muitos outros casos de
desvios ocorrem sem que venham a
conhecimento pblico, no se pode
refutar o reconhecimento de que os
limites aceitveis h muito foram
ultrapassados, e que, por isso, a par-
ticipao social se tornou fator indis-
pensvel.
2.4. Fator de insero social
O controle dos atos da Adminis-
trao Pblica no deve ser visto
apenas como forma de verificar a in-
correo na aplicao dos recursos
pblicos, mas tambm como uma
ferramenta poderosssima de moni-
toramento. Isso porque o controle
contnuo da gesto pblica possibi-
lita o atendimento mais adequado
das demandas sociais, a correo ou
o ajustamento de polticas pblicas,
a promoo de novas aes gover-
namentais para se alcanar o bem
comum, seja por programas de go-
verno, por reformas legislativas ou
por decises dos julgados, mais pr-
ximas da realidade, alm de fomen-
tar a legitimao das aes dos
agentes pblicos dos trs poderes.
No Seminrio Desenvolvimento
com Distribuio de Renda, realiza-
do em 4 de dezembro de 2003
(Fruns do Planalto), o ento Ministro
de Estado Chefe da Casa Civil da
Presidncia da Repblica ressaltou a
importncia da participao ampla,
irrestrita e organizada da sociedade
34 Revista da CGU
brasileira para que o Brasil, na sua
dimenso geogrfica e na dimenso
de seus problemas, consiga superar
seus desafios. Para o Brasil ocupar
um lugar no mundo, necessrio
que o cidado ocupe seu lugar no
Brasil. Ele ressaltou ainda que uma
lei imposta se no tiver um pacto
federativo, um pacto social vira le-
tra morta.
3. Problemas
para sua efetivao
3.1. Entraves burocrticos
Constata-se que o planejamento
governamental carece de definies
claras de objetivos e metas, e, por
conseqncia, resultam incompatibi-
lidades entre o Plano Plurianual
(PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e a Lei Oramentria Anual
(LOA), dificultando sobremaneira a
avaliao dos resultados desejados.
Cabe salientar que
obrigao do Estado
estimular o interesse do
cidado comum quanto
ao entendimento da
Administrao Pblica.
Hoje, existem disponveis muitas
informaes sobre a gesto governa-
mental, principalmente sobre o ora-
mento pblico. Porm, informao
disponvel no significa transparn-
cia, visto que necessrio que os
dados estejam acessveis popula-
o como um todo e no apenas aos
especialistas de cada rea. Cabe sa-
lientar que obrigao do Estado
estimular o interesse do cidado co-
mum quanto ao entendimento da
Administrao Pblica.
3.2. O descrdito
Segundo Carl Taylor, um fator re-
levante a ser considerado o alto
nvel de desconfiana e ceticismo dos
cidados em relao ao governo. A
sociedade no suporta mais o pro-
cesso elitista e exclusivo a que sub-
metida, e, por isso, clama por trans-
parncia na gesto pblica, assim
como por oportunidades reais de
participao, principalmente, em
questes de impacto direto na socie-
dade.
Alm disso, as estruturas hoje
existentes reforam o ceticismo da
populao, a qual, apesar de se de-
parar com a divulgao de escnda-
los e atitudes coercitivas por parte
das autoridades, em muitos casos
no vislumbra um desfecho de jus-
tia em relao a eles. Isso porque,
embora o Tribunal de Contas da
Unio detenha amplos poderes de
sano e correo, a partir de traba-
lhos constitudos com muita serieda-
de e que seguem os trmites legais
de ampla defesa (com o estabeleci-
mento de prazos para vistas, instru-
o do processo, apresentaes de
provas e demandando o empenho
de vrios profissionais especialistas
no assunto), pode ter todo o seu tra-
balho revisto por um juiz de 1 ins-
tncia que paralisa o processo em
obedincia s brechas legais. E
35 Revista da CGU
essa duplicidade de trabalho e as
procrastinaes jurdicas que aca-
bam por desmoralizar o servio p-
blico perante a sociedade e desesti-
mular os tcnicos envolvidos.
Outro exemplo inconcebvel o
de que a lista de nomes de agentes
pblicos com suas contas reprovadas
remetidas aos TREs (Tribunal Regional
Eleitoral), para que constem como
inelegveis, est passvel de contesta-
es, recursos que obriguem a reti-
rada de nomes constantes nela para
que assim possam livremente se can-
didatar a cargos pblicos e se eleger.
Por conseguinte, conforme declarou
poca o Presidente do Supremo
Tribunal Federal, o Ministro Maurcio
Corra, precisamos urgentemente de
uma reforma da justia, revendo,
principalmente, seus cdigos proces-
suais e reorganizando as leis, prefe-
rencialmente reforma do judicirio,
a qual s ir reorganizar as pessoas.
A morosidade processual injusti-
ficada no pode ser aceita, uma vez
que a lentido das anlises tende a
prejudicar o inocente e a beneficiar
o culpado. Alm disso, a reviso de
leis obsoletas passa a ser imperiosa,
pois a desobedincia a elas uma
ilegalidade, e a obedincia uma ile-
gitimidade.
3.3. O fator cultural
Deve-se considerar a grande he-
terogeneidade da populao brasi-
leira em todos os sentidos, e, sobre-
tudo, o grande contingente de
pessoas que vivem margem da so-
ciedade, por conseqncia da desi-
gualdade da distribuio de renda,
do baixo grau de escolaridade, da
falta de conhecimento, pelo cidado,
dos seus direitos sociais e da quase
inexistncia de participao poltica
a qual, para muitos, s existe quan-
do da obrigao de votar. Enfim, os
parmetros sociais encontrados no
Brasil, com certeza, dificultam o re-
vigoramento do controle social.
Contudo, no podem ser utilizados
como escusas no estimulao
desse controle.
A sociedade brasileira apesar de
se mostrar mais atuante na vida p-
blica, o que se confirma ao se obser-
var o crescente nmero de associa-
es civis (associaes de bairros, de
pais de alunos, de aposentados, de
consumidores, de pessoas portado-
ras de necessidades especiais e mui-
tas outras), assim como o de
Organizaes No Governamentais,
no conseguiu com todos esses mo-
vimentos alcanar, efetivamente,
uma adequada insero social. Essa
constatao advm do fato de que
ainda se registra a falta ou uma ul-
trapassada regulao poltica, um
comportamento patrimonialista no
trato da coisa pblica, uma cultura
arraigada de corrupo, a famigera-
da Lei de Gerson (de levar vanta-
gem em tudo), alm da ignorncia
da sociedade sobre seus direitos.
Infelizmente, ainda se constata
uma espcie de vu que encobre a
realidade distorcida em que vivem os
cidados, os quais, no muito distan-
te no tempo, eram denominados de
massa massa essa que carrega o
significado de algo que pode ser mol-
dado ao bel prazer de quem detm o
36 Revista da CGU
poder. J a democracia, felizmente,
vem crescendo muito pelo pas, po-
rm, ainda com uma enormidade de
despreparo e desinformao.
A sociedade brasileira
apesar de se mostrar
mais atuante na vida
pblica, o que se
confirma ao se observar
o crescente nmero de
associaes civis
(associaes de bairros,
de pais de alunos, de
aposentados, de
consumidores, de
pessoas portadoras de
necessidades especiais e
muitas outras), assim
como o de Organizaes
No Governamentais,
no conseguiu com
todos esses movimentos
alcanar, efetivamente,
uma adequada
insero social.
3.4. Instrumentos tcnicos x
interesses polticos
No que se refere informatizao
do servio pblico no obstante o
reconhecimento dos grandes esfor-
os implementados e a atual perfor-
mance de modernidade existente,
como o SIAFI, SIDOR, SIORG,
SISPLAN, SIAPE, Comprasnet, entre
outros possvel se defrontar tam-
bm com sistemas no integrados,
muitas vezes no atendendo ao pro-
psito a que se destinam. Mesmo
que se considere a existncia de alto
nvel tcnico na rea de tecnologia
da informao, o que notoriamen-
te reconhecido internacionalmente
(o Brasil foi o primeiro pas do mun-
do a viabilizar que a declarao de
imposto de renda fosse feita por
meio eletrnico, utilizando-se os dis-
quetes, e continuou desbravando
horizontes ao permitir a entrega da
declarao via internet; alm disso,
outro destaque inovador foi a reali-
zao de 100% das eleies do pas
em urnas eletrnicas), continua a se
observar os costumeiros entraves bu-
rocrticos criados na Administrao
Pblica, fato esse que acaba levando
concluso de que as intervenes
polticas so as principais respons-
veis pela no utilizao dessa capaci-
dade tecnolgica em sua plenitude.
Outro ponto de grande signifi-
cncia diz respeito aos indicadores
de desempenho, os quais so insufi-
cientes, quando no inexistentes, e,
em alguns casos, no confiveis.
Com isso, dificulta-se sobremaneira
a aferio do desempenho das pol-
ticas e dos atores pblicos e, por
conseguinte, os eventuais ajustes ne-
cessrios. Percebe-se, alm disso,
uma ausncia de estratgia para fo-
mentar os indicadores de forma cen-
tralizada e uniforme, de maneira que
se permita a conexo vertical e hori-
zontal dos indicadores dos diversos
rgos e, conseqentemente, se
possibilite uma leitura transversal e
37 Revista da CGU
cognitiva acerca das aes pblicas
como um todo.
Em 2002, Arretche, em seu estu-
do sobre reforma de programas so-
ciais, aponta que no existe relao
obrigatoriamente necessria entre a
radicalidade das reformas pretendi-
das pelo Executivo Federal e a arena
decisria em que so aprovadas as
medidas indispensveis sua imple-
mentao, ou seja, existem alterna-
tivas de gesto que podem desviar
de custos elevados para aprovao
de reformas, como, por exemplo,
criando incentivos que tornem atra-
entes as subordinaes aos princ-
pios de reforma. Contudo, deve-se
manter em mente que o beneficirio
final de tudo deve ser o cidado, e,
para tal, as consultas pblicas po-
dem ser uma ferramenta importante
tanto para conclamar parceiros como
para legitimar a reforma.
O teste ACIDD, representado por
um conjunto de letras que, traduzi-
das, significam: anlise, escolha, im-
plementao, debate e deciso,
uma estrutura para o planejamento
de polticas que contribui para a cla-
reza na elaborao de polticas, in-
formando ao formulador o porqu,
quando, como e quem ele deve con-
sultar para subsidiar seu trabalho.
4. Transparncia como forma
de incluso social
4.1. O acesso informao
A partir das reformas administra-
tivas e das posturas adotadas nos
trs poderes da Repblica, possvel
verificar que h uma busca pela am-
pliao da participao social.
Contudo, muito ainda se deve fazer
para se fortalecer ou mesmo alcan-
ar um controle social efetivo e de
ampla participao.
Um requisito
fundamental de
incentivo ao controle
social a transparncia,
e, para alcan-la, a
publicidade dos atos dos
atores pblicos uma
ferramenta de extrema
importncia, j que
garante o acesso do
cidado s informaes
sobre o que esses atores
fazem ou deixam de
fazer.
Um requisito fundamental de in-
centivo ao controle social a trans-
parncia, e, para alcan-la, a publi-
cidade dos atos dos atores pblicos
uma ferramenta de extrema impor-
tncia, j que garante o acesso do
cidado s informaes sobre o que
esses atores fazem ou deixam de fa-
zer. No obstante, a disponibilidade
de informao no significa, de ma-
neira incontestvel, que ela seja til,
isto , que permita uma interpreta-
o precisa sobre o assunto. Ao con-
trrio, muitas vezes, o cidado se
depara com uma grande quantidade
de informaes que so inintelig-
38 Revista da CGU
veis, seja por se utilizar vocabulrio
demasiadamente tcnico ou rebus-
cado, seja por apresentar bases agre-
gadas, seja ainda por repassar dados
soltos sem vinculao comparativa
com aes idnticas ou pelo menos
semelhantes.
Cabe enfatizar, ainda, que o aces-
so informao que permita ao ci-
dado o exerccio de seus direitos e
o acompanhamento das aes pbli-
cas deve ser gratuita, tendo em vista
que a maioria da sociedade vive com
enormes restries oramentrias.
Speck diz:
...especialmente num pas de
desigualdades sociais graves, to-
das as informaes que contri-
buem para tornar a administra-
o mais transparente, ou que
fornecem detalhes sobre direitos,
benefcios ou ttulos, devem ser
gratuitas. Mais ainda, dever do
poder pblico esclarecer os cida-
dos sobre seus direitos, particu-
larmente os que no dispem de
uma educao suficiente. essa
falta de conhecimento bsico,
alm da falta de recursos apro-
priados, que faz com que boa
parte dos gastos sociais no che-
gue s camadas mais necessita-
das.
4.2. Ferramentas disponveis
Para Hayes, existem muitas ma-
neiras de fomentar a incluso social.
Todavia, deve-se levar em conta o
grau de envolvimento desejado para
a escolha da tcnica mais apropria-
da. Entre tais tcnicas, encontram-
se:
Visita in loco: consiste em convi-
dar participantes interessados em
uma determinada poltica para
conhecer o local de sua elabora-
o e/ou implementao, para
que possam obter informaes e
orientaes sobre um projeto, as-
sim como responder questes a
ele relacionado, passando a ter
um papel contributivo.
Reunio pblica: so propostos
projetos e se colhem informaes,
buscando troca de conhecimen-
tos em grupo relativamente gran-
de, seguindo uma agenda pr-
estabelecida.
Seminrio pblico: concentram-
se esforos na discusso de uma
determinada poltica, com apre-
sentao de palestrantes, discus-
ses em plenria com sesses de
perguntas e respostas.
Reunies nas prefeituras: pessoas se
renem com figuras pblicas para
conversar sobre assuntos de seu in-
teresse, numa discusso sobre pon-
tos de vista, procurando sensibilizar
as autoridades em relao aos pro-
blemas da comunidade.
No Brasil, verifica-se grande sede
por parte do cidado em participar
da formulao e decises de polti-
cas pblicas. Entretanto, escassos
so os meios colocados sua dispo-
sio para efetiva participao. Os
conselhos comunitrios, que pode-
riam ser um grande caminho para a
participao social, em muitos casos
39 Revista da CGU
so incuos, visto que alguns desses
conselhos comunitrios so consti-
tudos por pessoas ligadas s auto-
ridades locais. Isso faz com que es-
ses conselhos passem a funcionar
no como uma voz da sociedade,
mas sim como um nicho poltico-
partidrio.
Bem contextualiza Offe ao con-
cluir que:
As foras associativas so mais
capazes de definir e redefinir de
forma constante a mistura cor-
reta de padres institucionais do
que qualquer autoproclamado
especialista ou protagonista inte-
lectual de uma das doutrinas pu-
ras da ordem social.
No Brasil, verifica-se
grande sede por parte
do cidado em participar
da formulao e
decises de polticas
pblicas. Entretanto,
escassos so os meios
colocados sua
disposio para efetiva
participao.
A transparncia pode ser incen-
tivada por meio de acordos de coo-
perao e de parcerias entre institui-
es que realizam trabalhos
semelhantes, correlatos ou comple-
mentares, como o caso de institu-
tos de pesquisas e universidades
que elaboram estudos de avaliaes
de polticas pblicas, alm de r-
gos e entidades do Administrao
Pblica, tais como a Controladoria-
Geral da Unio, os Tribunais de
Contas, o Congresso Nacional, as
Assemblias Legislativas e os
Tribunais de Justia. Esses rgos e
entidades so os responsveis pela
formulao de leis, julgados e ges-
to pblica de modo geral. Assim,
se teria uma forma de validao cr-
tica e interao de esforos.
A participao da mdia de vital
importncia para a divulgao de
acontecimentos, sobretudo as repor-
tagens investigativas que vm contri-
buindo fortemente para que fatos
desconhecidos venham tona, e,
por conseguinte, estimulem a parti-
cipao da sociedade na escolha dos
rumos a serem tomados para a se
alcanar a justia. Para tal, as pre-
vises constitucionais de liberdade
de expresso e liberdade de impren-
sa so cruciais para se atingir a uni-
formidade de conhecimento de as-
suntos de interesse pblico.
So vrias as denncias que se
tornaram pblicas por meio das di-
versas mdias nos ltimos tempos e,
como no poderia deixar de ser, di-
versas crticas tambm vm surgin-
do, especialmente, no que se refere
publicao de matrias que no
foram suficientemente investigadas,
o que um fato merecedor de aten-
o. Porm, verificado, sem dvida,
que, a partir da divulgao de tais
matrias, a sociedade vem acompa-
nhando mais intensamente assuntos
de interesse geral, tendo se apresen-
tado mais interessada em participar
da gesto de seu pas e em exigir
40 Revista da CGU
mais informaes e mais transparn-
cia, o que um passo importante
para a verdadeira conquista da cida-
dania.
O advento da internet contribuiu
muito para a crescente transparncia
de informaes de interesse geral, e,
mesmo que o acesso a esse veculo
ainda seja restrito a um grupo relati-
vamente pequeno, a sua capacidade
de disseminao de informao
enorme. Alm disso, o acesso a esse
veculo est se tornando cada vez
mais popular e contribuindo enor-
memente para o nivelamento de co-
nhecimentos, tendo em vista a gra-
tuidade.
5. Experincias positivas
5.1. O governo
Atualmente, verificam-se, na ges-
to do presente governo federal,
duas estruturas de ponta que tm
impacto direto na transparncia e
controle da gesto pblica: a
Controladoria-Geral da Unio e a
Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica, ambas integrantes da es-
trutura da Presidncia da Repblica.
A Controladoria-Geral da Unio
(CGU) instituiu, em maro de
2003, o Programa Fiscalizao a
partir de Sorteios Pblicos, cujo
objetivo a realizao de auditoria
de recursos pblicos federais apli-
cados em reas municipais, sendo
em cada sorteio selecionados, ale-
atoriamente, municpios a serem
auditados. Desta forma, tambm
buscou-se tornar mais transparen-
te as atividades de auditoria, uma
vez que a populao passa a saber
se seu municpio ser fiscalizado,
possi bi l i tando, assi m, mel hor
acompanhamento dos gastos p-
blicos pela sociedade.
A CGU responsvel pela gesto
do Portal de Transparncia, o qual
tem como objetivo dar publicidade e
transparncia gesto dos gastos
pblicos de todo o Governo Federal
via internet. Para isso, o Portal dispo-
nibiliza dados do SIAFI e de outras
fontes, abrangendo todos os progra-
mas de governo, em linguagem
acessvel populao (linguagem ci-
dad).
O advento da internet
contribuiu muito para a
crescente transparncia
de informaes de
interesse geral, e,
mesmo que o acesso a
esse veculo ainda seja
restrito a um grupo
relativamente pequeno,
a sua capacidade de
disseminao de
informao enorme.
Outra competncia da CGU refe-
re-se ao Conselho da Transparncia
Pblica e Combate Corrupo, ins-
titudo pela Lei 10.683/2003, que
tem por misso debater e sugerir es-
tratgias de combate corrupo e
41 Revista da CGU
impunidade, visando melhoria do
controle, sendo sua composio pa-
ritria (sociedade civil e governo).
A CGU, por meio de suas polticas
pblicas, tem buscado conscientizar
a sociedade para o controle dos gas-
tos pblicos e inibir a corrupo.
Seguindo ainda por essa trilha, o
Brasil sediou o IV Frum Global de
Combate Corrupo, realizado em
2005, com a participao de mais de
100 pases, alm de instituies in-
ternacionais como ONU, OEA, OCDE,
Banco Mundial e BID.
Polticas pblicas voltadas para
estimular a participao do cidado
no controle social tm sido imple-
mentadas pela CGU, principalmente
por meio do Programa Olho Vivo no
Dinheiro Pblico. O Programa, volta-
do para a preveno da corrupo, a
promoo da transparncia e o con-
trole social, promove, entre outras
aes: capacitao de agentes pbli-
cos municipais e de representantes
da sociedade civil; formao de acer-
vos tcnicos disponveis ao cidado;
cooperao institucional; promoo
de concurso de desenho e redao;
e publicaes tcnicas sobre contro-
le e combate corrupo.
A Secretaria-Geral da Presidncia
da Repblica (SG) tem, entre outras
atribuies, a competncia de assistir
o Presidente da Repblica no relacio-
namento e articulao com as enti-
dades da sociedade civil e na criao
e implementao de consulta e par-
ticipao popular, buscando a inte-
grao/participao dos dirigentes
com os servidores pblicos e socie-
dade.
O Ministro de Estado Chefe da
Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica (SG) pronunciou-se, no
incio do segundo mandato do
Governo Lula, sobre a importncia
da participao social e sobre como
o atual governo vem incluindo tal
participao nas mais variadas fren-
tes, como na elaborao do PPA,
como forma de criar um novo dilo-
go entre populao e governo, e na
busca de melhorar a incluso social,
construindo uma nova relao com
a sociedade civil, organizada ou no.
Afirmou, tambm, que a participa-
o social cotidiana valoriza e au-
menta a democracia, mas que existe
risco de alienao poltica do cida-
do na atualidade, seja pela falta de
tempo, seja pela forma/estrutura or-
ganizacional do governo. Relatou,
por fim, que a participao social e a
representativa so igualmente im-
portantes, e que a participao dire-
ta serve como incentivo ao engaja-
mento poltico e como reforo da
democracia contempornea, ajudan-
do as reformas estruturais propostas
pelo governo.
Desde 2003, a SG vem organizan-
do eventos com participao social,
sobretudo por meio do Dilogo
Social, que tem como objetivo pres-
tar contas e dar transparncia s
aes implementadas pelo Governo
Federal. Dentre os macro-objetivos e
desafios da SG, encontram-se o de
incluso social e reduo das desi-
gualdades sociais e o da promoo e
expanso da cidadania e fortaleci-
mento da democracia.
Como exemplo de incluso de
metas sociais do plano plurianual
42 Revista da CGU
(PPA 2004-2007), pode-se citar:
educao erradicao do analfa-
betismo no Brasil, 100% da popula-
o com idade entre 7 e 14 anos na
escola at 2007; habitao redu-
o de 25% do dficit habitacional
das famlias com renda de at 5 sa-
lrios mnimos at 2007, financiar e
apoiar a produo de 1,2 milho de
unidades habitacionais; assistncia
social/transferncia de renda aten-
dimento de 100% das famlias em
situao de pobreza at 2007; mi-
cro e pequenas empresas duplica-
o da participao de MPEs nas
exportaes; e meio ambiente du-
plicar a rea de florestas manejadas,
reduzir em 15% os focos de incn-
dio e formar 6,2 mil educadores
ambientais.
5.2. O caso de Londrina
Retornando um pouco no tempo,
constata-se que, h alguns anos,
Londrina viveu um fato histrico so-
bre os resultados positivos da mobi-
lizao social, o qual resultou na
cassao do prefeito, acusado de co-
mandar esquemas de corrupo e de
desviar mais de R$ 100 milhes.
Tudo se iniciou com investigaes
realizadas pela Promotoria Pblica
com relao a superfaturamento em
contratos para limpeza da cidade.
No decorrer dos trabalhos, a
Promotoria acabou encontrando for-
tes indcios de outros crimes. O en-
to prefeito se dizia perseguido por
adversrios que eram apoiados pelos
promotores pblicos. A partir da, os
promotores se reuniram com vrios
representantes de organizaes da
sociedade civil, apresentando as pro-
vas levantadas. Com isso, a socieda-
de passou a se mobilizar e a acom-
panhar as investigaes. O arcebispo
da Igreja Catlica de Londrina inse-
riu-se no contexto do caso, sendo
seguido por diversas outras institui-
es como OAB, Associao
Comercial e Industrial de Londrina,
Associao dos Construtores,
Conselho Municipal de Segurana,
Conselho Evanglico, Centro de
Direitos Humanos, Rotary, Lions, en-
tre outros. A famlia londrinense de-
mandou relatrios mensais
Promotoria, os quais eram examina-
dos em reunies abertas. O movi-
mento em si cresceu e criou fora,
exigindo a parceria da mdia, que
passou a dar ampla cobertura ao
caso, tanto em nvel local como na-
cional. Com o agigantamento da
mobilizao e sua precariedade de
recursos, a OAB e a Associao
Comercial patrocinaram os trabalhos
financiando aluguis de salas e for-
necendo equipamentos para opera-
cionalizao das atividades, produ-
o de documentos e juntada de
provas.
Com a unio dos esforos, a so-
ciedade, munida de registros docu-
mentais, exigiu que a Cmara
Municipal votasse pela cassao do
mandato do Prefeito. Porm, o pro-
cesso em questo passou a andar a
passos lentos, emperrando seu des-
fecho. Por conseguinte, a populao
foi s ruas em passeatas de protesto,
formando-se o Movimento pela
Moralizao da Administrao
Pblica de Londrina, que, no desen-
rolar dos acontecimentos, passou a
ser chamado de Movimento de Ps
Vermelhos e Mos Limpas, em refe-
43 Revista da CGU
rncia ao solo vermelho agrrio da
cidade e operao italiana Mos
Limpas. O movimento teve a partici-
pao ativa de mais de 80 organiza-
es, realizando manifestaes de
protesto, tais como: varrio de ruas,
caminhadas, criao de simbolismo
(uma pedra de uma tonelada foi co-
locada na calada, representando o
peso do problema), criao do bole-
tim Reaja agora, Londrina, distri-
buio de panfletos e confeco de
camisetas e adesivos. Sem sada, a
Cmara no teve alternativa a no
ser a cassao do mandato do pre-
feito, o qual foi preso duas vezes,
sendo solto por via de habeas cor-
pus, alm de responder a diversos
processos que esto tramitando na
justia.
5.3. Marcos histricos
Aqui, foram citados apenas exem-
plos nacionais, com o objetivo de
mostrar que a sociedade brasileira,
quando requisitada e bem orientada,
pode se organizar para alcanar seus
objetivos, pois provida de fora la-
tente que s precisa de estmulo para
aflorar e fazer valer os valores do
bem comum. Seguindo ainda por
esse caminho, importante mencio-
nar as mobilizaes histricas de
participao social, como os dois ca-
sos que se tornaram marcos: o
Movimento Diretas J (que resultou
na elaborao de uma nova
Constituio Federal e, na possibili-
dade de eleies diretas para
Presidente da Repblica) e o
Movimento dos Caras Pintadas (que
culminou no impeachment do
Presidente Fernando Collor).
6. Consideraes finais
O acesso livre e transparente s
informaes referentes s aes go-
vernamentais, coadunadas dissemi-
nao dos direitos e obrigaes do
cidado, auxilia, de forma geral, a po-
pulao frente a atitudes arbitrrias,
ilegais ou imorais por parte dos agen-
tes pblicos, ou, pelo menos, viabiliza
a participao social de trs maneiras:
individualmente, em grupos organi-
zados, ou em grupos no organiza-
dos. Essa participao ocorre nas de-
cises da gesto governamental e em
seu efetivo controle, seja a priori, con-
comitante ou posteriori.
O acesso livre e
transparente s
informaes referentes
s aes
governamentais,
coadunadas
disseminao dos
direitos e obrigaes do
cidado, auxilia, de
forma geral, a
populao frente a
atitudes arbitrrias,
ilegais ou imorais por
parte dos agentes
pblicos
amplamente divulgada a neces-
sidade de reformas em todas as es-
feras de Poder. Contudo, para que as
reformas necessrias sejam realmen-
44 Revista da CGU
te atingidas, deve-se instrumentali-
zar o cidado de conhecimentos b-
sicos e de ferramentas de acesso
informao, para que desta maneira
possa efetivamente participar da ela-
borao das reformas, o que se tra-
duzir no estabelecimento de limites
do poder poltico, administrativos e
judiciais.
O controle social, por meio da
transparncia e da cidadania, s
vivel por intermdio da combinao
de esforos das instituies sociais
com as organizaes governamen-
tais e a configurao de ferramentas
de consulta pblica, referendo, ple-
biscito, oramento participativo, en-
fim, mecanismos de participao
direta, sejam elas conquistadas por
pleitos sociais ou delegadas pela efe-
tiva representao de seus candida-
tos eleitos.
A participao da sociedade no
deve ser apenas legitimadora das
aes de governo, mas, tambm, de
interferncia, demonstrando suas
necessidades, seus desejos, suas re-
clamaes e suas sugestes. H de se
ter uma renovao da cultura do
Estado e da sociedade para que haja
uma dialtica construtiva. Por parte
da sociedade, sua criatividade nas
solues, e, por parte do governo,
sua experincia e seu conhecimento
tcnico.
A fim de se elaborar uma boa es-
tratgia de fortalecimento do con-
trole social e um plano de fomento
participao popular, o que deve
ser estimulado pelo Estado a pre-
parao de um conjunto de aes de
plano de consulta. Neste sentido,
deve-se levar em conta o histrico
situacional, os elementos do plano,
os princpios norteadores dessa es-
tratgia, seus objetivos, a aborda-
gem mais conveniente, o escopo da
poltica, a identificao dos partici-
pantes e os locais a serem abrangi-
dos, os questionamentos necessrios
para elucidar dados e a definio de
ferramentas a serem utilizadas para
comunicao. Conseqentemente, a
probabilidade de se alcanar o suces-
so na incluso social passa de uma
perspectiva de sorte para um resul-
tado de esforo profissional.
A participao da
sociedade no deve ser
apenas legitimadora das
aes de governo, mas,
tambm, de interferncia,
demonstrando suas
necessidades, seus
desejos, suas reclamaes
e suas sugestes.
As instituies devem ser subme-
tidas a uma idia bsica de valores,
de harmonia entre princpio e proce-
dimentos. A internet deve ser utiliza-
da como ferramenta de divulgao
dos gastos pblicos. A democracia
precisa ser consistente e incluir a
populao, desenvolver o desejo de
participao do cidado, propician-
do acompanhamento e participa-
o na formulao das polticas p-
blicas, para que, desta forma, se
obtenha um controle mais efetivo,
uma vez que, quando se tem o mau
funcionamento do controle, nos
45 Revista da CGU
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aproximamos perigosamente da im-
punidade.
So necessrias a mobilizao da
sociedade como elemento de pres-
so em busca do bem comum e a
parceria da imprensa, que pode ser
uma grande aliada para divulgao
dos fatos e eventos de interesse ge-
ral. A soma de esforos do cidado
e dos rgos que pode levar efe-
tividade no combate aos desvios e
adequao no atendimento das de-
mandas sociais.
A tica o aspecto mais polmico
e mais urgente na discusso poltica,
pois a partir de uma poltica com
tica, com disciplina e com regra,
conjugada efetiva representao e
participao popular, que se con-
quista uma sociedade de bem-estar,
alcanando-se, assim, a dignidade
das pessoas e a paz.
46 Revista da CGU
1. Introduo
A recente Lei n 11.784, de 22 de
setembro de 2008, alterou mais uma
vez o inciso X do art. 117 do Regime
Jurdico dos Servidores Pblicos
Federais, que trata da proibio da
participao destes servidores como
administradores de sociedades priva-
das. O presente artigo busca analisar,
brevemente, o significado desta mu-
dana, o histrico das alteraes
promovidas e o contedo desta ve-
dao.
importante destacar que a
participao de servidores como
administradores de sociedades pri-
vadas uma infrao considerada
extremamente grave pelo estatuto,
visto que implica demisso do ser-
vidor, de acordo com o art. 132,
XIII, da Lei n 8.112, de 1990.
Assim, o debate quanto ao alcance
e ao significado da referida norma
assume especial relevncia quando
se verifica que, no mbito da
Administrao Pblica Federal, as
interpretaes tm sido as mais di-
versas possveis e que tm sido fre-
qentes os casos de incidncia em
tal infrao.
2. Histrico da proibio
Dentre as condutas vedadas ao
servidor pblico federal, nenhuma
sofreu mais alteraes do que a ges-
to de sociedades privadas. No qua-
dro ao lado, verifica-se que a atual
redao j a quarta desde a pro-
mulgao da Lei n 8.112, em 11 de
dezembro de 1990.
Dentre as condutas
vedadas ao servidor
pblico federal,
nenhuma sofreu mais
alteraes do que a
gesto de sociedades
privadas.
Vale ressaltar que tal proibio no
representou inovao do legislador de
1990. Ela j constava no art. 195, VII,
do estatuto anterior, a Lei n 1.711, de
1952, bem como em outras normas
precedentes. Todavia, a freqncia de
mudanas, aps a implementao do
novo regime estatutrio, sem altera-
o significativa de direcionamento
visto que a inteno do legislador tem
Os servidores pblicos
federais e a gesto de
sociedades privadas
Carlos Higino Ribeiro de Alencar, bacharel em Economia pela USP
e em Direito pela UFC, mestrando em Direito pelo Instituto Brasiliense
de Direito Pblico (IDP), corregedor-geral adjunto da CGU
47 Revista da CGU
Quadro 1. Alteraes na proibio de gesto
de sociedades privadas pelo servidor
Diploma legal Data Redao
Art. 117. Ao servidor proibido:
Lei n 8.112
redao original
11.12.1990
X - participar de gerncia ou administrao de
empresa privada, de sociedade civil, ou exercer o
comrcio, exceto na qualidade de acionista, cotis-
ta ou comanditrio;
Medida Provisria
n 2.225-45
04.09.2001
X - participar de gerncia ou administrao de
empresa privada, sociedade civil, salvo a participa-
o nos conselhos de administrao e fiscal de
empresas ou entidades em que a Unio detenha,
direta ou indiretamente, participao do capital
social, sendo-lhe vedado exercer o comrcio, exce-
to na qualidade de acionista, cotista ou comandi-
trio;
Lei n 11.094 13.01.2005
X - participar de gerncia ou administrao de so-
ciedade privada, personificada ou no personifica-
da, salvo a participao nos conselhos de adminis-
trao e fiscal de empresas ou entidades em que a
Unio detenha, direta ou indiretamente, participa-
o no capital social ou em sociedade cooperativa
constituda para prestar servios a seus membros,
e exercer o comrcio, exceto na qualidade de acio-
nista, cotista ou comanditrio;
Lei n 11.784 22.09.2008
X - participar de gerncia ou administrao de so-
ciedade privada, personificada ou no personifica-
da, exercer o comrcio, exceto na qualidade de
acionista, cotista ou comanditrio;
[...]
Pargrafo nico. A vedao de que trata o inciso
X do caput deste artigo no se aplica nos seguin-
tes casos:
I - participao nos conselhos de administrao e
fiscal de empresas ou entidades em que a Unio
detenha, direta ou indiretamente, participao no
capital social ou em sociedade cooperativa consti-
tuda para prestar servios a seus membros; e
II - gozo de licena para o trato de interesses par-
ticulares, na forma do art. 91 desta Lei, observada
a legislao sobre conflito de interesses.
indicado no sentido da permanncia
da proibio , demonstra claramente
a dificuldade de delimitar os contornos
que se espera desta regra. Extrai-se um
certo desconforto da norma, quando
esta prev que dever ser expulso da
Administrao tanto um servidor que
pratica o comrcio de forma individu-
al, eventual e fora de seu horrio de
trabalho, como aquele que utiliza a
mquina pblica para auferir ganhos
para sua empresa.
Conforme se buscar demonstrar
ao final, as alteraes no tm en-
frentado frontalmente as razes para
tal proibio, o que tem gerado a
necessidade de explicitao de novas
excees, que implicaram as modifi-
caes mencionadas. Nesse sentido,
48 Revista da CGU
possvel que, no futuro, novas mu-
danas sejam necessrias.
3. Necessidade de fim
econmico e de efetiva
participao na gesto
Em primeiro lugar, importante
ressaltar que a vedao atinge o
exerccio da gerncia ou administra-
o de sociedade privada, personi-
ficada ou no personificada. O ter-
mo sociedade possui uma definio
especfica, prevista no art. 981 do
Cdigo Civil, de conjunto de pesso-
as que celebram um contrato para
o exerccio de atividade econmica
e a partilha, entre si, dos resultados.
Assim, fica claro que a participao
em sociedades envolve a busca pelo
ganho econmico, pelo lucro. Dessa
forma, a proibio no abrange a
participao de servidor em associa-
es, por exemplo, definidas, pelo
art. 53 do mencionado Cdigo,
como unio de pessoas que se or-
ganizam para fins no econmi-
cos.
Alm disso, a redao do inciso
deixa claro no ser suficiente a de-
monstrao de que o servidor pbli-
co encontrava-se, no contrato social,
estatuto ou perante os rgos tribu-
trios, na condio de gerente ou
administrador. Muitos desses instru-
mentos tm se demonstrado desatu-
alizados e no correspondentes
realidade. Tanto a autoridade com-
petente como a eventual comisso
que venha a ser designada devero
buscar provas de que a sociedade
possua atividade e que, de fato, o
servidor participou de sua gerncia
ou administrao, pois tal conduta ,
na verdade, a vedada pela lei.
So comuns situaes nas quais o
servidor j gerenciou empresa priva-
da previamente ao seu ingresso no
servio pblico, tendo deixado de
tomar as providncias, quando in-
gressou na Administrao, de encer-
ramento da mencionada sociedade.
Assim, recomenda-se que sejam
coletados elementos prvios que con-
firmem ou refutem as suspeitas ini-
ciais, anteriormente instaurao de
sindicncia ou processo administrati-
vo disciplinar. Para tal, podero ser
solicitados, ao servidor, esclarecimen-
tos, bem como documentos julgados
pertinentes, com o objetivo de funda-
mentar um correto juzo de admissi-
bilidade que legitime a instaurao
do processo administrativo disciplinar
frente necessidade de um mnimo
legal que, traduzindo possibilidade de
condenao (fumus boni juris), se es-
tribe em elementos concretos indica-
dores de tal viabilidade.
1
Cumpre destacar, em complemen-
to e na mesma linha do argumento
anterior, que no h necessidade de
que a sociedade esteja formalmente
constituda para que o servidor geren-
te venha a se enquadrar na conduta
vedada. A lei deixa claro que a socie-
dade poder ser personificada ou
no. Fica claro, dessarte, que a legis-
lao quer impedir a efetiva gerncia,
mesmo que a sociedade no esteja
regular, e no a condio formal con-
1. COSTA, Jos Armando da. Teoria e prtica do
processo administrativo disciplinar. Braslia: Braslia
Jurdica, 1999, 3 ed., p. 182.
49 Revista da CGU
tida em contrato social ou perante
rgos pblicos.
4. Relao das sociedades
com a Administrao Pblica
Cumpre destacar, ainda, por ser
questo relevante, que importante
a verificao de eventual relaciona-
mento entre a empresa pertencente
a servidor pblico e a Administrao
Pblica. Tal poder se processar com
o levantamento, junto ao Sistema
Integrado de Admi ni strao
Financeira do Governo Federal (Siafi),
de pagamentos que tenham sido re-
alizados empresa ou sociedade.
No que esta seja uma questo
preliminar comprovao da gesto
privada e nem se deduz, a contrario
sensu, que a inexistncia de pagamen-
tos inibe a imputao do art. 117, X,
da Lei n 8.112, de 1990. Entretanto,
recomendada a verificao de atos
conexos que podem caracterizar, em
tese, diante da anlise dos elementos
concretos de cada caso, outras irregu-
laridades graves correlatas, previstas
na Lei n 8.112, tais como valimento
de cargo (art. 117, IX) ou improbidade
administrativa (art. 132, IV).
5. Excees proibio do
art. 117, X, da Lei n 8.112
5.1. Participao como
acionista, cotista ou
comanditrio
Dentre as excees previstas no
art. 117, X, da Lei n 8.112, de 1990,
a primeira e mais antiga trata da par-
ticipao do servidor como acionista,
cotista ou comanditrio, mantida, na
ltima alterao, no prprio corpo
do inciso. O acionista, proprietrio
de parcelas de uma sociedade por
aes, possui seus direitos essenciais
previstos no art. 109 da Lei n 6.404,
de 15 de dezembro de 1976:
Art. 109. Nem o estatuto social
nem a assemblia-geral podero
privar o acionista dos direitos
de:
I - participar dos lucros sociais;
II - participar do acervo da com-
panhia, em caso de liquidao;
III - fiscalizar, na forma prevista
nesta Lei, a gesto dos negcios
sociais;
IV - preferncia para a subscrio
de aes, partes beneficirias
conversveis em aes, debntu-
res conversveis em aes e b-
nus de subscrio, observado o
disposto nos artigos 171 e 172;
V - retirar-se da sociedade nos
casos previstos nesta Lei.
Vale comentar, nesse tocante, que
o exerccio da fiscalizao dos neg-
cios da empresa no se confunde
com sua gesto.
O scio comanditrio pertence a
espcie de sociedade rara, a socieda-
de em comandita simples. Por suas
prprias caractersticas, no pode o
scio comanditrio exercer a gesto
da empresa, conforme vedao ex-
pressa no Cdigo Civil:
Art. 1.047. Sem prejuzo da
faculdade de participar das deli-
beraes da sociedade e de lhe
50 Revista da CGU
fiscalizar as operaes, no pode
o comanditrio praticar qualquer
ato de gesto, nem ter o nome
na firma social, sob pena de ficar
sujeito s responsabilidades de
scio comanditado.
O cotista aquele que possui par-
celas de capital em sociedades de
responsabilidade limitada. Sobre
este, so pertinentes e ponderados
os comentrios de Jos Armando da
Costa
2
:
Destaque-se, ainda, que os ser-
vidores pblicos somente ficam
fora do proibitivo disciplinar
insculpido nesse inciso X do art.
117 da Lei 8.112/90 quando,
na condio de acionistas, quo-
tistas e comanditrios, no se
comprometam com as ativida-
des de administrao e gerncia
de suas respectivas empresas.
(...)
Esclarea-se que emergenciais,
espordicas e isoladas providn-
cias, tomadas em favor da em-
presa pelo servidor acionista, no
caracterizam o defeso gerencia-
mento previsto na infrao disci-
plinar em lide. O que pode muito
bem ocorrer em pequenas fir-
mas, onde o servidor quotista,
detendo a expressiva maioria do
capital social, se veja, de repente,
de inopino e de forma inespera-
da, abandonado pelo seu scio-
gerente.(...)
Agregue-se, porm, que essas
excepcionais providncias so-
2. COSTA, Jos Armando da. Direito Administrativo
Disciplinar. Braslia: Braslia Jurdica, 2004, pgs.
389 a 390.
mente se justificam quando rea-
lizadas fora da jornada de traba-
lho da repartio, e desde que
ocorram dentro do lapso tempo-
ral de pequena durao.
5.2. Participao nos
conselhos de administrao
e conselhos fiscais de empresas
ou entidades da Unio
e em sociedades
cooperativas
A Lei n 11.784, de 2008, inovou
ao deslocar parte do contedo do
inciso para um pargrafo nico do
art. 117. Assim deixou o texto mais
elegante e compreensvel. A primeira
exceo, contida no inciso I, do pa-
rgrafo nico, refere-se participa-
o nos conselhos de administrao
e fiscal de empresas ou entidades em
que a Unio detenha, direta ou indi-
retamente, participao no capital
social. Tal modificao j constava
desde 2001, ficando claro que nes-
ses casos o interesse precpuo da
Administrao, na boa gesto das
empresas ou sociedades de que par-
ticipa. Assim, no poderia o servidor
ser punido por receber um encargo
da prpria Administrao, no inte-
resse desta.
Ainda, no inciso I, se encontra
tambm excetuada a participao
em sociedade cooperativa constitu-
da para prestar servios a seus
membros. Tal atividade, sempre de
natureza civil, est regulada pelos
arts. 982, 1.093 a 1.096 do Cdigo
Civil e pela Lei n 5.764, de 16 de
dezembro de 1971. H claro incen-
tivo participao nesse tipo de so-
51 Revista da CGU
ciedade, no vislumbrando a norma
tratar-se de atividade que entre em
choque com o desempenho do car-
go pblico.
5.3. Servidores afastados
integral ou parcialmente
O Regime Jurdico dos Servidores
Pblicos Civis no faz meno jor-
nada de trabalho de 40 horas como
requisito proibio da gesto de
sociedades privadas. Dessa forma,
em princpio, aplicar-se-ia a vedao
em debate a qualquer servidor, in-
dependente do tempo de trabalho
que o mesmo tenha que dedicar a
seu cargo.
A inovao de mrito trazida pela
Lei n 11.784, de 2008, foi permitir
a administrao de sociedades e a
prtica do comrcio pelos servidores
que se encontrarem no gozo de li-
cena para trato de interesses parti-
culares, desde que tal atividade no
represente conflito de interesses.
Entretanto, h de se considerar
que a Medida Provisria n 2.174-
28, de 24 de agosto de 2001 que
instituiu, no mbito do Poder
Executivo da Unio, o Programa de
Desligamento Voluntrio - PDV, a
jornada de trabalho reduzida com
remunerao proporcional e a li-
cena sem remunerao com paga-
mento de incentivo em pecnia
excluiu expressamente da vedao
prevista no art. 117, X, da Lei n
8.112, de 1990, aqueles servidores
que optassem pela reduo de jor-
nada e pela licena incentivada. In
verbis:

Seo II
Incentivos Jornada de Trabalho
Reduzida com Remunerao
Proporcional
Art. 17. O servidor poder, du-
rante o perodo em que estiver
submetido jornada reduzida,
exercer o comrcio e participar
de gerncia, administrao ou de
conselhos fiscal ou de adminis-
trao de sociedades mercantis
ou civis, desde que haja compa-
tibilidade de horrio com o exer-
ccio do cargo.
1 A prerrogativa de que trata
o caput deste artigo no se apli-
ca ao servidor que acumule car-
go de Professor com outro tcni-
co relacionado nos incisos I a VI
do caput do art. 3 ou no 2 do
mesmo artigo.
2 Aos servidores de que trata
o caput deste artigo aplicam-se
as disposies contidas no art.
117 da Lei n 8.112, de 1990,
exceo da proibio contida em
seu inciso X.
Seo III
Incentivos Licena sem Remu-
nerao
Art. 18. O incentivo em pecnia
ser pago integralmente ao ser-
vidor licenciado sem remunera-
o, at o ltimo dia til do ms
de competncia subseqente ao
que for publicado o ato de con-
cesso inicial, e no ms subse-
qente ao que for publicado o
ato de prorrogao da licena
por mais trs anos, quando for o
caso.
(...)
Art. 20. Aplica-se o disposto no
art. 17 ao servidor que estiver
afastado em virtude de licena
52 Revista da CGU
incentivada sem remunerao,
exceto a exigncia de compatibi-
lidade de horrio com o exerccio
do cargo.
Ressalta-se que a mencionada
medida provisria ainda se encontra
em vigor, por fora do art. 2 da
Emenda Constitucional n 32, de 11
de setembro de 2001
3
.
O questionamento que aqui se
coloca, pelo princpio da isonomia,
o seguinte. Os servidores que estives-
sem em licena incentivada sem re-
munerao ou com jornada de tra-
balho reduzida com remunerao
proporcional, ambas com funda-
mento na Medida Provisria n
2.174-28, de 2001, teriam direito ao
exerccio da gesto privada, ao passo
que aqueles que estivessem em licen-
a para trato de interesses particula-
res, prevista no art. 91 da Lei n
8.112, de 1990, ou ainda que pos-
sussem jornada de 20h ou 30h se-
manais, por fora de legislaes es-
pecficas, no teriam o mesmo
direito.
O novo inciso II, do pargrafo
nico, do art. 117 da Lei n 8.112,
de 1990, introduzido pela Lei n
11.784, de 2008, veio a corrigir so-
mente parcialmente essa distoro,
permitindo a gesto de sociedades
particulares aos servidores que esti-
vessem com afastamento integral,
fundamentado no Regime Jurdico
3. Emenda Constitucional n 32, de 2001:
Art. 2 As medidas provisrias editadas em data
anterior da publicao desta emenda continuam
em vigor at que medida provisria ulterior as
revogue explicitamente ou at deliberao defini-
tiva do Congresso Nacional
dos Servidores. Entretanto, no tra-
tou da situao do afastamento par-
cial. Pelo regramento atual permane-
ce a previso de demisso ao servidor
que, originariamente, possui jornada
de 20h ou 30h, e pratica a gesto de
sociedades privadas, enquanto que
est completamente livre de repri-
menda o servidor cujo cargo possua
jornada de 40h, que foi reduzida
para 20h ou 30h com fundamento
na Medida Provisria n 2.174-28,
de 2001. Parece-nos, nesse caso, ha-
ver clara ofensa ao princpio da iso-
nomia.
Indo alm, a, nos servidores
com jornada parcial, para os quais
a nova lei foi silente, justamente
onde incidem os maiores proble-
mas, pois a maior parte dos casos
verificados, a partir da experincia
da Adminis trao Pblica, acontece
com profissionais que possuem jor-
nada reduzida, quando o servio
pblico costuma no ser a fonte
principal de remunerao. Tais situ-
aes ocorrem com freqncia nas
reas de sade, com mdicos, e
educao superior, com professores
de universidades em dedicao par-
cial. No havendo conflito de inte-
resses, no se vislumbra, por dois
motivos, razo para que tais profis-
sionais no possam exercer a gern-
cia de sociedades. O primeiro deles
diz respeito a uma questo de iso-
nomia. So situaes absolutamen-
te similares queles que possuam
jornada integral e optaram por re-
duzi-la. O segundo motivo exige
uma anlise mais percuciente da ve-
dao contida no art. 117, X, da Lei
n 8.112, de 1990. Tal proibio,
alm de vedar a gesto de socieda-
53 Revista da CGU
des privadas, probe tambm a pr-
tica de comrcio, de forma individu-
al. Entretanto, no traz vedao
prtica de outras atividades, tal como
ocorre com a prestao de servios
de forma individual. Assim, um m-
dico com jornada de 20h pode tra-
balhar em um hospital privado ou
em seu consultrio particular. Porm,
pode ser demitido caso gerencie uma
pequena empresa mdica na rea de
sua especialidade. No parece razo-
vel tal interpretao.
6. Conflito de interesses e
gesto de sociedades
privadas
Nesse contexto, entende-se que o
conflito de interesses o ponto prin-
cipal da questo. Ele vem sendo ob-
jeto de debates promovidos pela
CGU, que culminaram, inclusive,
com o envio, pelo Presidente da
Repblica ao Congresso Nacional, do
projeto de Lei n 7.528, de 2006. A
abordagem do conflito de interesses
demonstra-se mais adequada por,
no mnimo, duas razes.
A primeira delas decorre da cria-
o de um conceito de carter mais
abstrato, o conflito de interesses,
que abrange uma quantidade muito
maior de atividades, deixando ao in-
trprete a misso de verificar se o
caso concreto traz uma ofensa, de
fato, moralidade administrativa
exigida pelo cargo. Tem-se demons-
trado uma tarefa ingrata, e ser ela
sempre incompleta, a tentativa de
previso de todas as excees em
que a gesto de sociedades privadas
no entre em conflito com o exerc-
cio da funo pblica. A totalidade
dos exemplos de gesto privada que
no enseje conflito jamais poder ser
prevista pelo legislador, apesar das
tentativas realizadas.
Nesse contexto,
entende-se que o
conflito de interesses
o ponto principal da
questo. Ele vem sendo
objeto de debates
promovidos pela CGU,
que culminaram,
inclusive, com o envio,
pelo Presidente da
Repblica ao Congresso
Nacional, do projeto de
Lei n 7.528, de 2006.
A segunda razo para a aborda-
gem via conflito de interesses que
ela aprofunda o espectro da discus-
so, retirando a questo da atividade
incompatvel com a funo pblica
do plano meramente formal, trans-
ferindo-a para o plano do contedo.
importante ressaltar que, ao con-
trrio de outras hipteses de infra-
es administrativas graves como
o valimento, a improbidade ou a cor-
rupo , o exerccio da gesto pri-
vada no traz um elemento de deso-
nestidade imediato e grave, a priori.
Se aceitvel o argumento de que o
servidor que tenha furtado um bem
de pequeno valor da Administrao
merece ser demitido (e h jurispru-
dncia no sentido da no aplicao
54 Revista da CGU
do princpio da bagatela nesses ca-
sos), pois houve quebra de confian-
a, tal no ocorre da mesma forma
no caso em que o servidor gerencie
uma pequena loja fora do horrio de
trabalho. No nos parece razovel
que se suponha a demisso de um
servidor que atue aos fins de semana
ou noite em um negcio familiar.
Alm disso, o cotejamento do inciso
X com o inciso XVIII do art. 117 pode
criar situaes que venham a violar,
novamente, o princpio da isonomia,
impedindo somente que o servidor
se organize em uma empresa para a
prestao de determinado servio,
podendo faz-lo livremente caso seja
empregado ou profissional liberal.
Um mdico que atender, fora do
horrio de expediente, seus pacien-
tes, no sofrer sano alguma caso
o faa na condio de empregado
ou profissional liberal, mas ser pu-
nido com demisso caso gerencie
uma sociedade com o mesmo fim.
Ainda mais grave nesse campo
que as legislaes tributria e traba-
lhista criam incentivos para que es-
ses profissionais organizem-se em
empresas.
Para algumas carreiras, tais como
aquelas que possuem poder de pol-
cia (o que no se confunde com ati-
vidade policial), poderia haver uma
presuno de conflito de interesse. O
conceito de poder de polcia pode
ser extrado do Cdigo Tributrio
Nacional:
Art. 78. Considera-se poder de
polcia atividade da administra-
o pblica que, limitando ou
disciplinando direito, interesse
ou liberdade, regula a prtica de
ato ou a absteno de fato, em
razo de interesse pblico con-
cernente segurana, higiene,
ordem, aos costumes, disci-
plina da produo e do mercado,
ao exerccio de atividades econ-
micas dependentes de concesso
ou autorizao do Poder Pblico,
tranqilidade pblica ou ao
respeito propriedade e aos di-
reitos individuais ou coletivos.
Nesses casos poderia haver uma
restrio de ordem absoluta para a
prtica da gesto privada. Tal tcnica
j utilizada, por exemplo, pelo
Estatuto da Advocacia. A Lei n
8.906, de 4 de julho de 1994, nos
arts. 27 a 30, elenca os casos de in-
compatibilidades e impedimentos,
definindo os primeiros como impos-
sibilidades absolutas e o segundo
grupo como caso de vedaes rela-
tivas.
7. Concluso
A questo que deveria ter sido
enfrentada com maior profundidade
a de que a vedao gesto de
sociedades privadas contm dois ele-
mentos principais.
O primeiro est ligado ao cum-
primento da jornada de trabalho
de maneira adequada, bem como
um foco maior de dedicao ati-
vidade pblica. Para tal, entretan-
to, existe no somente o debatido
artigo, bem como o inciso XVIII, do
art. 117 da mesma lei, que veda
o exerccio de quaisquer ativida-
des que sejam incompatveis com o
exerccio do cargo ou funo e com
55 Revista da CGU
o horrio de trabalho. Ademais,
algumas carreiras j possuam le-
gislaes especficas que vedavam
o exerccio de outras atividades, tal
como a Polcia Federal
4
. Nas lti-
mas estruturaes promovidas em
carreiras tpicas de Estado, contidas
na Medida Provisria n 440, de 29
de agosto de 2008, o governo tem
adotado a regra da dedicao inte-
gral
5
, com exceo apenas ao ma-
gistrio, aos servidores remunera-
dos por subsdio.
O segundo ponto o do conflito
de interesses. Seria, a nosso ver,
muito mais esclarecedor que a legis-
4. Lei N 4.878, de 3 de dezembro de 1965.
[...]
Art. 4 A funo policial, fundada na hierarquia e
na disciplina, incompatvel com qualquer outra
atividade.
5. O relatrio da Cmara dos Deputados, encer-
rado ao tempo da concluso do presente artigo,
j flexibilizou esse conceito, introduzindo a noo
de conflito de interesses
lao previsse a impossibilidade da
prtica da gesto privada que envol-
vesse conflito de interesses com a
atividade pblica. O risco maior de
conflito, em algumas carreiras, po-
deria requerer uma vedao de or-
dem absoluta. Todavia, essa no
uma exigncia para a maior parte
do servio pblico. Tentar tratar de
situaes to distintas de maneira
uniforme uma porta aberta para a
violao do princpio da isonomia,
conforme j tratado, mas tambm
do princpio da proporcionalidade,
sobretudo no tocante ao sub-prin-
cpio da necessidade.
A legislao, em verdade, j vem
realizando, indiretamente, esse co-
tejamento com o conflito de inte-
resses. Talvez, quando resolver en-
frent-lo de maneira mais aberta,
crie um texto com vocao mais pe-
rene e evite que se cometam even-
tuais injustias.
56 Revista da CGU
Introduo
Corrupo e economia informal es-
to intimamente ligadas, apresentan-
do entre si uma relao de mtua cau-
salidade: a corrupo causa a economia
informal, e vice-versa. Por exemplo: na
medida em que um agente privado
exercendo algum tipo de atividade in-
formal ou ilegal recorre a subornos de
oficiais pblicos como forma de dar
continuidade s suas operaes, evi-
tando, assim, correr o risco de sofrer
as sanes previstas em lei, a econo-
mia informal causa a corrupo, pois
a existncia da primeira leva necessi-
dade da segunda. Nesse caso, a cor-
rupo um mecanismo de proteo
informalidade. Indo alm, nota-se
que, ao mesmo tempo em que a cor-
rupo permite a continuidade da ati-
vidade informal, esta torna-se conse-
qncia daquela e, nesse caso,
podemos ver a corrupo como cau-
sadora da informalidade. De forma
inversa ao exemplo anterior, pensemos
agora num agente privado atuando na
economia oficial (formal). Esse agente
pode recorrer corrupo de oficiais
pblicos e de polticos para obter al-
gum tipo de benefcio ou vantagem
comercial ou, at mesmo, para operar
dentro da lei, o que pode gerar distor-
es na economia que levam a um
aumento da economia informal. Por
exemplo, a existncia de alto grau de
corrupo na economia oficial pode
aumentar os custos de operar formal-
mente, inclusive diminuindo a capaci-
dade competitiva daqueles agentes
que no recorrem corrupo. Nesse
caso, o setor informal pode se tornar
uma alternativa mais atraente e rent-
vel em comparao ao setor formal,
pois sua inerente obscuridade o torna
menos exposto ao controle do poder
pblico e, conseqentemente, ao grau
de discricionariedade e corrupo de
seus oficiais. Alm disso, boa parte das
transaes financeiras resultantes de
atos corruptos ocorridos no setor for-
mal precisa fugir dos registros oficiais,
sendo, ento, canalizados para a eco-
nomia informal como, por exemplo,
na forma de evaso fiscal. Nesses lti-
mos casos, a economia informal cau-
sada pela corrupo que ocorre na
economia formal. Conclui-se ento,
pelos exemplos acima, que o combate
informalidade tambm um comba-
te corrupo, e vice-versa.
O presente artigo discute a relao
entre corrupo e economia informal
por meio de uma anlise terica e em-
prica, mostrando como essas duas va-
riveis esto relacionadas qualidade
institucional e como impactam e so
impactadas por variveis como as fi-
nanas pblicas, a proviso de bens e
Corrupo e
economia informal
Fabio Alvim Klein, bacharel em Administrao Pblica (EAESP/FGV) e em
Cincias Sociais (FFLCH/USP), mestre em Desenvolvimento Econmico (Universidade de
Nottingham, Inglaterra) e doutorando em Administrao Pblica (EAESP/FGV)
57 Revista da CGU
servios pblicos, os investimentos pri-
vados e pblicos, o crescimento econ-
mico, o desemprego e o nvel de desen-
volvimento. Para tanto, o estudo
sugere um modelo de causa-efeito en-
tre essas diversas variveis (seo 1) e
apresenta os resultados empricos pre-
liminares obtidos da anlise em cross-
section agregada de 183 pases nos
anos de 1998, 2000 e 2002 (seo 2).
Algumas consideraes sobre reforma
institucional, polticas de combate
corrupo e informalidade so aborda-
das na terceira seo. O artigo conclui
que a corrupo e a economia informal
reforam-se mutuamente por meio da
existncia de baixa qualidade institucio-
nal, alm de estarem associadas a me-
nores nveis de desenvolvimento.
1. Corrupo e economia
informal: anlise terica
Nessa seo, apresentamos no
Quadro 1 um modelo de causa-efeito,
relacionando corrupo e economia
informal a outras variveis, como qua-
lidade institucional, finanas pblicas,
proviso de bens e servios pblicos,
investimentos privados e pblicos,
crescimento econmico e desempre-
go. Esse modelo foi construdo a partir
da reviso da literatura terica e emp-
rica sobre o tema, cujos estudos en-
contram-se listados na bibliografia.
Comeando pelo ciclo 1 (chame-
mos perodo 1), caracterizado pelas
setas em negrito, uma economia
apresenta altas taxas/impostos e alta
arrecadao, levando alta receita
tributria. Essa receita usada para
financiar as despesas do governo, fi-
xadas em oramento. Note que esses
gastos ocorrero sob um contexto
institucional (caracterizado pelas li-
nhas tracejadas conectando as despe-
sas governamentais s caixas de qua-
lidade institucional), que pode ser de
alta ou baixa qualidade. Por isso, h
duas setas partindo da caixa de altas
























- - - - ciclo 2 (vicioso) .. ciclo 2 (virtuoso)
Qualidade
Institucional
Quality
ciclo 1
Taxas e Impostos Receita
Tributria
Informal
( no ofcial )
Formal
( ofcial )
Investimentos
Privados
Alta
Baixa
Alto
Baixo
Alta Baix a Baixa Alta
Alta
Baixa
Alto
Baixo
Efc cia
Regulat ria
Fora a da Lei
Efc cia do
Governo
Voz e
y
Bens e
Servi
P blicos
Nvel de Emprego
Baixo Alto
Dfcit Supervit
Investimento
no perodo 2
Crescimento Econmico
Desepesas de
Governo
(fxado em
oramento)
Arrecadao
Base Arrecadat ria de
Impostos
Estabilidade
Pol tica
Controle
da Corrup o
Baixo Alto
Baixo Alto
- - - - ciclo 2 ( vicioso) .. ciclo 2 (virtuoso)
Qualidade
Institucional
Quality
ciclo 1
Taxas e Impostos Receita
Tributria
Informal
( no ofcial )
Formal
( ofcial )
Investimentos
Privados
Alta
Baixa
Alto
Baixo
Alta Baix a Baixa Alta
Alta
Baixa
Alto
Baixo
Efccia
Regulatria
Fora da Lei
Efccia do
Governo
Voz e
Bens e
Servios
Pblicos
Nvel de Emprego
Baixo Alto
Dfcit Supervit
Investimento
no perodo 2
Crescimento Econmico
Desepesas de
Governo
(fxado em
oramento)
Arrecadao
Base de Arrecadao
de Impostos
Estabilidade
Pol tica
Controle da
Corrupo
Baixo Alto
Baixo Alto
Accountability
Quadro 1: Modelo de Causa-Efeito
58 Revista da CGU
receitas tributrias e passando pela
caixa de despesas de governo.
Se o contexto inicial de alta qua-
lidade institucional (caracterizada pela
seta pontilhada), as receitas so gastas
eficazmente, o que leva a dois resulta-
dos concomitantes. Primeiro, refora a
responsabilidade fiscal que se reflete
num potencial supervit oramentrio,
que permitir altos nveis de investi-
mentos no perodo 2, numa maior
taxa de crescimento econmico e
maiores nveis de empregos formais, o
que propicia condies para maiores
nveis de renda per capita e de desen-
vol vi mento sci o-econmi co.
Segundo, um gasto eficaz promove
melhor e maior proviso de bens e ser-
vios pblicos (incluindo servios vol-
tados melhoria institucional), o que
leva a maior atratividade da economia
formal, levando a maiores nveis de
investimentos privados oficiais e, con-
seqentemente, ampliao da base
de arrecadao. Retornando caixa de
taxas e impostos, inicia-se um ciclo
virtuoso, permitindo ao governo tanto
baixar como aumentar as taxas e im-
postos sem necessariamente perder
receita tributria, uma vez que a base
de arrecadao agora mais alta. Esse
ciclo virtuoso denominado na litera-
tura como equilbrio saudvel, ca-
racterizado pelas setas pontilhadas.
Por outro lado, se o contexto ini-
cial de baixa qualidade institucional
(caracterizado pelas setas traceja-
das), ocorre mau uso dos recursos
pblicos, tornando os gastos inefi-
cientes e levando a um potencial d-
ficit oramentrio, o que levar a
baixos nveis de investimento no pe-
rodo 2, e conseqentemente a bai-
xos nveis de crescimento e empregos
formais, afetando negativamente a
renda per capita e os padres de de-
senvolvimento. Alm disso, produzi-
r nveis baixos de bens e servios
pblicos, aumentando os incentivos
para os agentes privados investirem
na economia informal, o que leva a
uma deteriorao da base de arreca-
dao. Uma fraca base leva o gover-
no a aumentar as taxas e os impostos
na busca de recuperar perdas de re-
ceita tributria e, alm disso, leva a
potencial queda na capacidade de
arrecadao, uma vez que o governo
tem um limite superior para aumen-
tar a carga tributria
1
. A economia
entra, ento, num ciclo vicioso (ou
equilbrio prejudicial), caracteriza-
da pelas setas tracejadas.
Ao analisarmos o modelo, pode-
mos inferir algumas importantes hi-
pteses:
a) Maiores taxas e impostos apre-
sentam efeito duplo e dbio na
economia informal: um efeito di-
reto que leva a maior informalida-
de, j que uma carga tributria
mais pesada aumenta o custo do
investimento oficial, reduzindo,
assim, a atratividade do setor for-
mal; e um efeito indireto que re-
duz a informalidade, j que uma
carga tributria mais pesada, ain-
da que aumente os custos de
operar formalmente, apresenta
receitas tributrias potencialmen-
te maiores que podem ser utiliza-
1. Isso demonstrado pela curva de Laffer (forma
de um U invertido), mostrando que a receita trib-
utria apresenta retornos marginais decrescentes
com relao s taxas e impostos. Alm da regra de
Laffer, o governo enfrenta custos polticos para
aumentar a carga tributria.
59 Revista da CGU
das para melhorar o nvel e quali-
dade dos bens e servios pblicos,
aumentando, assim, a atrativida-
de do setor formal. Em outras
palavras, o efeito das taxas e im-
postos no nvel de informalidade
depende do equilbrio entre carga
tributria e qualidade dos bens e
servios pblicos, sendo a quali-
dade institucional importante fa-
tor de ponderao desse equil-
brio, como veremos em (c).
b) A qualidade institucional determi-
na indiretamente a atratividade
da economia informal por meio
dos efeitos que produz tanto nas
condies fiscais do governo
quanto na quantidade e qualida-
de dos bens e servios pblicos. A
baixa qualidade institucional pro-
move fracas condies fiscais, o
que leva a nveis baixos de inves-
timentos, crescimento econmico
e emprego, forando a economia
para maiores nveis de informali-
dade. Alm disso, baixa qualidade
institucional afeta negativamente
a quantidade e qualidade dos
bens e servios pblicos, aumen-
tando, assim, a atratividade da
economia informal.
c) A qualidade institucional afeta in-
diretamente a poltica fiscal e tri-
butria por meio dos efeitos que
produz no nvel de informalidade
da economia. Baixa qualidade ins-
titucional leva a maior informali-
dade (ver item b), que por sua vez
deteriora a base de arrecadao e
fora o governo a aumentar as ta-
xas e impostos, o que, provavel-
mente, produz ganhos positivos
apenas marginais ou mesmo ne-
gativos na receita tributria. Ainda
que aumentos de taxas e impostos
apresentem efeito dbio no nvel
de informalidade conforme visto
em (a), a qualidade institucional
que ir, em parte, balizar a eficcia
da poltica fiscal e tributria.
d) Uma economia que parte de boas
condies fiscais pode acabar
presa num ciclo vicioso depen-
dendo de suas condies institu-
cionais. Elevadas receitas tribut-
rias so condies necessrias
para melhores bens pblicos, mas
no so suficientes. Choques po-
sitivos de crescimento econmico
podem levar a alta arrecadao,
mas se essa receita extraordinria
for utilizada de forma ineficiente,
a condio fiscal, posterior ao
choque positivo, pode ser ainda
pior do que antes dele.
e) A corrupo, produto definitivo de
uma baixa qualidade institucional,
reduz o crescimento econmico e
a renda per capita ao prejudicar a
produtividade do investimento
por meio da deteriorao que cau-
sa na qualidade e nveis dos bens
e servios pblicos, e tambm ao
promover maiores incentivos para
os agentes se tornarem informais
e continuarem atuando na infor-
malidade.
2. Corrupo e economia
informal anlise emprica
2.1. Apresentao dos dados
Os dados utilizados para a anlise
emprica compreendem 183 pases
60 Revista da CGU
nos anos de 1998, 2000 e 2002,
avaliados sob diversas variveis sele-
cionadas que refletem aquelas apre-
sentadas no modelo terico. Os da-
dos foram obtidos de Schneider
(2005), Schneider and Enste (2000),
World Bank (2005) e Kaufmann,
Kraay and Mastruzzi (2005). Vejamos
a descrio dos dados, conforme sua
categoria:
Bens e Servios Pblicos
Sade : total do gasto pblico em
sade como percentual do PIB.
Educao : total do gasto pblico
em educao como percentual do
PIB.
Estradas : percentual de estradas
pavimentadas sobre o total das
estradas.
Telecomunicaes : nmero de as-
sinantes de linhas fixas e mveis
para cada 1000 habitantes.
Qualidade Institucional
Voz e Accountability : mede os
direitos polticos, civis e huma-
nos.
Estabilidade Poltica e Violncia :
mede a garantia de continuidade
de governo e de sua proteo
contra ataques violentos, incluin-
do terrorismo.
Eficcia do Governo : mede a com-
petncia da burocracia pblica e
a qualidade de entrega de servi-
os pblicos.
Eficcia Regulatria : mede a inci-
dncia de polticas fortalecedoras
do mercado.
Fora da Lei (Rule of Law) : mede
a qualidade da garantia dos con-
tratos, da polcia, da justia, bem
como o controle do crime e da
violncia.
Controle da Corrupo : mede a
capacidade de controlar o uso do
poder pblico para ganhos priva-
dos, desde pequenos subornos e
propinas at a captura do Estado
(state capture)
2
.
Taxas e Impostos
Receita Tributria : receita de taxas
e impostos como percentual do
PIB.
Maior imposto individual : maior
alquota marginal de imposto
para pessoas fsicas.
Maior imposto corporativo : maior
alquota marginal de imposto
para pessoas jurdicas.
Condies Macroeconmicas
Desemprego : percentual da po-
pulao economicamente ativa
que est desempregada.
Crescimento : taxa de crescimento
anual do PIB per capita.
Caixa (supervit/dficit) : supervit
ou dficit em caixa do governo
como percentual do PIB.
2.2. Resultados Empricos
A metodologia utilizada foi a es-
timao por OLS (Ordinary Least
Squares), em formato de cross-sec-
tion agregada (pooled) para os anos
1998, 2000 e 2002.
O Quadro 2 mostra os modelos
que foram testados, tendo a econo-
mia informal como varivel depen-
dente.
2. Para o conceito de state capture, ver Hellman,
Jones and Kaufmann (2000)
61 Revista da CGU
No modelo 1, o termo EL
it
a eco-
nomia informal como percentual do
PIB para o pas i no ano t. Do lado
direito, o primeiro termo uma
constante; o segundo termo expres-
sa o conjunto de dummies anuais
(d
it
), em que t = {1998, 2000,
2002}, e z expressa o coeficiente
para cada ano respectivo, sendo z =
{1, 2, 3}. O terceiro termo compre-
ende o coeficiente linear estimado
(
1
) para X
1
um vetor de dimenso
1x1 representando uma categoria
explicativa (Bens e Servios Pblicos,
Qualidade Institucional, Taxas e
Impostos ou Condies Ma-
croeconmicas), que foram testadas
separadamente; o quarto termo
o erro residual. No modelo 2, a vari-
vel lnPIB/capita foi includa como for-
ma de controlar as diferenas entre
os pases no tocante ao grau de
desenvolvimento econmico, uma
vez que o efeito das variveis X sobre
ES podem variar dependendo do
grau de desenvolvimento do pas.
Por fim, o modelo 3 apresenta a re-
gresso conjunta das variveis inde-
pendentes que se mostraram mais
representativas nas regresses dos
modelos 1 e 2. Nesse modelo, SP
refere-se varivel representando
Bens e Servios Pblicos, C refere-se
varivel Controle da Corrupo, T
refere-se varivel representando
Taxas e Impostos e D refere-se va-
rivel Desemprego.
Notar que por tratarem-se de re-
gresses em OLS, os resultados apre-
sentam apenas correlaes entre as
variveis dependentes e independen-
tes, no indicando relao de causa-
lidade.
Na Tabela 1, cada coluna apresen-
ta os resultados correspondentes aos
modelos 1, 2 e 3 da seo anterior.
Nas colunas 1 e 2 so apresentados
os coeficientes estimados de , o er-
ro-padro (em parnteses), o R ajus-
tado e o tamanho da amostra, em
pases-ano (tambm em parnteses)
para os modelos 1 e 2. As colunas 3a
a 3d mostram os resultados do mo-
delo 3 em especificaes variadas,
apresentando os coeficientes estima-
dos de e o erro-padro (em parn-
teses). As variveis medidas em log
tiveram seus coeficientes e erros-pa-
dro divididos por 100 para facilitar a
exposio. Importante reforar que a
coluna 1 apresenta os resultados in-
dividuais para uma nica varivel in-
dependente, enquanto na coluna 2
so apresentados os resultados des-
sas mesmas variveis, porm contro-
ladas pela varivel lnPIB/capita.
Quadro 2: Modelos testados
( )
it it
z
it z it it
X d EI r o o - - -

1 1
3
1
(1)
( )
it it it
z
it z it it
capita PIB X d EI r o o - - - -

/ ln
2 1 1
3
1
(2)

( )
it it it it it it
z
it z it it
capita PIB D T C SP d EI r o o - - - - - - -

/ ln
5 4 3 2 1
3
1
(3)

62 Revista da CGU
Vejamos primeiramente os resul-
tados para os modelos 1 e 2. Ao
olharmos para a coluna 1 da Tabela
1, podemos verificar que as 4 vari-
veis utilizadas como referncia para
Bens e Servios Pblicos so individu-
almente significativas com = 1%
(onde o nvel de significncia do
teste estatstico t) e apresentam sinal
negativo, conforme previsto. Ou
seja: maiores nveis de bens e servi-
os pblicos esto associados a me-
nores nveis de economia informal.
Os coeficientes esto expressos em
nveis, e portanto devem ser lidos da
seguinte forma: o aumento de 1 uni-
dade no gasto em Sade diminui a
economia informal em 3.80 unida-
des. Como Sade e Economia
Informal so medidas como percen-
tual do PIB, significa que o aumento
de 1 ponto percentual no gasto em
sade est associado a uma queda
de 3.80 pontos percentuais na eco-
nomia informal. Com relao
Telecom, seus coeficientes foram
multiplicados por 100 para facilitar a
interpretao. Significa que o incre-
Tabela 1: Cross-section agregada (1998-2002)
Varivel dependente: economia subterrnea (% do PIB)
) d 3 ( ) c 3 ( ) b 3 ( ) a 3 ( ) 2 ( ) 1 ( a i r o g e t a C
-3.80*** -0.63
(0.314) (0.40)
0.27 (380) 0.46 (371)
-2.85*** -1.26*** -0.01 2.50***
(0.571) (0.488) (0.865) (0.701)
0.12 (173) 0.45 (170)
-0.15*** 0.01
(0.025) (0.025)
0.23 (214) 0.50 (212)
9 1 . 0 - 5 3 . 0 - * * * 3 1 . 1 - * * * 8 1 . 2 -
) 0 5 3 . 0 ( ) 5 0 4 . 0 ( ) 0 0 . 0 ( ) 1 1 . 0 (
0.49 (409) 0.53 (399)
-0.24*** -0.15*** -0.11** -0.13*** -0.10** -0.10***
(0.012) (0.019) (0.054) (0.040) (0.038) (0.031)
0.53 (409) 0.57 (399)
-0.22*** -0.07***
(0.014) (0.019)
0.41 (407) 0.52 (397)
-0.45*** -0.16* 0.10 -0.08
(0.116) (0.09) (0.207) (0.133)
0.08 (220) 0.49 (216)
-0.27*** -0.15*** -0.50*** -0.23***
(0.070) (0.05) (0.090) (0.065)
0.04 (247) 0.56 (243)
0.015 -0.12
(0.118) (0.07)
-0.009 (257) 0.56 (255)
0.50*** 0.19* 0.21 0.09 0.26* 0.16
(0.153) (0.10) (0.185) (0.151) (0.152) (1.853)
0.09 (253) 0.56 (247)
0.023 0.27**
(0.152) (0.28)
0.06 (408) 0.51 (399)
-0.92*** 0.03
(0.229) (0.19)
0.09 (202) 0.49 (198)
-0.08*** -0.09*** -0.06*** -0.06*** -0.06***
(0.004) (0.022) (0.019) (0.019) (0.018)
0.51 (399)
7 8 1 9 5 1 4 9 6 8 ) o n a - s e s a p ( s e a v r e s b O
R 0.63 0.66 0.61 0.60
***signifcativa em = 1% (intervalo de confana de 99%)
**signifcativa em = 5% (intervalo de confana de 95%)
*signifcativa em = 10% (intervalo de confana de 90%)
Bens e Servios
Pblicos
Maior Imposto Individual
Maior Imposto Corporativo
Condies
Macroeconmicas
Qualidade
Institucional
Taxas e Impostos
Sade
Educao
Estradas
Telecom (10)
Controle da Corrupo (log)
Qualidade Institucional (mdia
geral em log)
Receita Tributria
Desemprego
Crescimento
Caixa (dfcit/supervit)
Log PIB/capita


63 Revista da CGU
mento de 100 linhas fixas e mveis
para cada 1000 habitantes est as-
sociado com a queda de 2.18 pontos
percentuais na economia informal.
Das 4 variveis, nota-se que Telecom
a mais significativa estatisticamen-
te, por apresentar maior R, porm
em termos econmicos perde para
Educao e Sade, que possuem co-
eficientes maiores, e portanto tem
maior impacto individual sobre
Economia Informal. Isso ocorre pro-
vavelmente pelo fato de que o grau
de economia informal est relaciona-
do negativamente qualidade da
mo-de-obra, que por sua vez re-
lacionada positivamente com educa-
o e sade. No entanto, ao adicio-
narmos a varivel lnPIB/capita (coluna
2), Sade e Estradas perdem signifi-
cado estatstico, enquanto Educao
e Telecom continuam significativas a
um = 1%, porm tm seus coefi-
cientes reduzidos. V-se ento que
maiores nveis de bens e servios p-
blicos esto geralmente associados a
menor economia informal, porm
so sensveis com relao ao grau de
desenvolvimento econmico, aqui
medido como o PIB/capita.
Observando agora a categoria
Qualidade Institucional, vemos que
ela negativamente correlacionada
economia informal e estatistica-
mente significativa nos modelos 1 e
2. Aqui, apresentamos os resultados
tanto para Controle da Corrupo
isoladamente como tambm para a
mdia agregada dos 6 indicadores
de governana. Pelo modelo 2, ve-
mos que o aumento de 1 ponto per-
centual no controle da corrupo
est associado a uma queda de 0.15
pontos percentuais na economia in-
formal. Da mesma forma, o aumen-
to de 1 ponto percentual na quali-
dade institucional de forma geral
est associado a uma queda de 0.07
pontos percentuais na economia in-
formal, mostrando que boas insti-
tuies esto associadas a menores
nveis de economia informal. Chama
a ateno o fato de que a varivel
Controle da Corrupo, por si s,
mais significativa tanto econmica
quanto estatisticamente quando
comparada Qualidade Institucional,
dado seu maior coeficiente e R, in-
dicando haver uma forte associao
entre corrupo e economia infor-
mal.
De forma semelhante, as variveis
Receita Tributria e Maior Imposto
Individual so ambas significativas e
apresentam sinal negativo nos dois
modelos, mostrando que maiores
alquotas de impostos cobrados de
pessoas fsicas e maiores receitas de
impostos esto associados a uma
menor economia informal. Por outro
lado, Maior Imposto Corporativo no
apresenta significncia estatstica,
impedindo-nos fazer qualquer ava-
liao mais acertada sobre seu im-
pacto na economia informal. Aqui j
percebemos o aspecto dbio dos im-
postos, onde maiores alquotas esto
associadas a menor economia infor-
mal, e no o contrrio, como poderia
parecer primeira vista. Pelo modelo
2, o aumento de uma unidade em
receitas tributrias (ou um aumento
de 1 ponto percentual na receita tri-
butria como percentual do PIB) di-
minui a economia informal em 0.16
pontos percentuais, sugerindo que
maiores receitas podem ser utiliza-
das para melhorar as instituies e a
64 Revista da CGU
proviso de bens e servios pblicos,
reduzindo assim a atratividade do
investimento extra-oficial. Da mesma
forma, o aumento de 1 ponto per-
centual nos impostos de pessoas f-
sicas est associado a uma queda de
0.15 ponto percentual da economia
informal, indicando que maiores al-
quotas aplicadas aos indivduos no
os foram necessariamente para a
economia informal, uma vez que eles
talvez estejam dispostos a pagar
maiores tributos se estes forem con-
vertidos em melhores servios pbli-
cos. Notar que tanto Receita
Tributria quanto Maior Imposto
Individual possuem baixo R (confor-
me modelo 1), indicando no serem
fortes candidatas explicativas para o
tamanho da economia informal.
Olhando para os resultados da cate-
goria Taxas e Impostos, percebe-se
que esta no necessariamente po-
sitiva ou negativamente relacionada
economia informal, pois os sinais
de sua correlao muito provavel-
mente dependem do tipo de equil-
brio no qual o pas se encontra. De
acordo com os dados utilizados nes-
te trabalho, a grande maioria dos
pases reduziu as alquotas dos im-
postos individuais entre 1998 e
2002, enquanto houve crescimento
da economia informal. Porm, h ca-
sos em que as alquotas so aumen-
tadas e a economia informal reduzi-
da (ex: Dinamarca), e outros em que
tanto as alquotas quanto a econo-
mia informal sobem (ex: Brasil e
Congo). Isso parece sugerir que a
Dinamarca um caso clssico de um
pas situado no ciclo virtuoso (ou
equilbrio saudvel), enquanto o
Brasil e o Congo so provavelmente
e respectivamente exemplos de pa-
ses em ciclo transitrio (ou equilbrio
instvel) e ciclo vicioso (ou equilbrio
prejudicial).
Por fim, vemos que os resultados
para a categoria Condies Macro-
econmicas so variados. O ponto
comum que essas variveis, com
exceo de PIB/capita, apresentam
baixo poder explicativo, demonstra-
do pelos seus baixos R no modelo 1.
Alm disso, nota-se que elas so bas-
tante sensveis incluso de lnPIB/
capita, sendo Desemprego a nica
varivel que se mantm relativamen-
te robusta. No modelo 1, vemos que
o aumento de 1 ponto percentual no
desemprego est associado a um au-
mento de 0.5 pontos percentuais da
economia informal a um = 1%,
indicando que esta provavelmente
absorve parte da massa de desem-
pregados do setor formal. Porm,
quando testado em conjunto com
lnPIB/capita, o coeficiente de desem-
prego cai para 0.19 pontos percen-
tuais com um = 10%. Da mesma
forma, melhorias no Caixa (supervit/
dficit) do governo esto associadas
a menor economia informal, onde o
aumento de 1 ponto percentual no
caixa (por exemplo, saindo de uma
situao deficitria para outra cada
vez mais superavitria) est associa-
do a uma queda de 0.92 ponto per-
centual da economia informal, refle-
tindo o provvel fato de que
melhores condies oramentrias
so em parte o resultado de melho-
res condies institucionais, ao mes-
mo tempo em que criam as condi-
es para maiores investimentos no
perodo seguinte. Porm, quando
testada junto com lnPIB/capita, per-
de significncia estatstica. J com a
65 Revista da CGU
varivel Crescimento Econmico
ocorre o oposto, que passa de no
significativa para significativa com
= 5% depois de testada conjunta-
mente com lnPIB/capita. Pelos dois
modelos, o crescimento econmico
relaciona-se de forma neutra a posi-
tiva em relao economia informal,
fato que causa estranhamento pri-
meira vista. Uma possvel explicao
a de que pode haver algum grau
de complementaridade entre a eco-
nomia oficial e extra-oficial
33
. Isso
significa que o crescimento que ocor-
re no setor oficial pode ser acompa-
nhado de um crescimento tambm
do setor extra-oficial. De fato, a
grande maioria dos pases apresen-
tou uma taxa mdia de crescimento
econmico de 2.08% entre 1998 e
2002, e uma taxa mdia de cresci-
mento da economia informal de
2.34% no mesmo perodo. De acor-
do com o modelo terico, um maior
crescimento econmico deveria levar
a maiores nveis de investimentos pri-
vados oficiais (formais). Porm, a
participao da economia informal
tem aumentado segundo mostram
os dados. Isso traz uma contribuio
importante para a teoria: a de que
pode haver crescimento com exter-
nalidades negativas, como por exem-
plo maiores nveis de economia in-
formal e corrupo. Isso significa que
at pode haver crescimento sob um
contexto de baixa qualidade institu-
cional, mas com um preo a ser pago
pela sociedade: a ocorrncia de
maior economia informal e corrup-
o, alm da produo de outras
externalidades negativas, como por
3. Ver Dreher and Schneider (2006). Para uma
proposio terica, ver Gupta (1993).
exemplo, maior degradao ambien-
tal, aumento da desigualdade, des-
cumprimento de leis trabalhistas,
dentre outras.
Observando agora as colunas 3a
a 3d, vemos que independentemen-
te da especificao utilizada
(Educao ou Telecom para a cate-
goria Bens e Servios Pblicos, e
Imposto Individual ou Receita
Tributria para a categoria Taxas e
Impostos), trs variveis se mostram
fortemente significativas: Controle
da Corrupo, Maior Imposto
Individual e PIB/capita. Por esses re-
sultados, vemos que a corrupo
de fato fortemente associada eco-
nomia informal. Da mesma forma,
maior grau de desenvolvimento eco-
nmico (aqui medido como PIB/ca-
pita) est relacionado a menor tama-
nho da economia informal,
enquanto maiores impostos indivi-
duais parecem contribuir de maneira
positiva para a sua reduo, sob a
hiptese de que estes retornem para
a economia na forma de melhores
servios pblicos.
3. Uma breve discusso
sobre reforma institucional
e polticas de combate
corrupo e economia
informal
Um governo preso num ciclo vi-
cioso tem o desafio de implementar
reformas institucionais sob severas
condies oramentrias. Aumentar
as taxas e impostos no a melhor
forma de faz-lo, uma vez que au-
mentos de taxas e impostos afetam
a economia informal de forma d-
66 Revista da CGU
bia, no sendo, portanto, garantia
de sucesso na reforma. Sobrariam,
ento, duas outras opes: transferir
recursos de outras linhas do ora-
mento para projetos de reforma ins-
titucional ou endividar-se atravs de
emprstimos. Porm, ambas apre-
sentam seus desafios. A primeira op-
o apresenta claras barreiras polti-
cas, uma vez que os diferentes
ministrios iro lutar por seus recur-
sos e, caso percam, podem eventu-
almente prejudicar a oferta de alguns
servios e bens pblicos, afetando
negativamente a economia formal.
A segunda opo apresenta o custo
de aumentar, ainda mais, o endivida-
mento do governo, o que pode ser
desastroso dependendo da situao
econmica do pas.
Um governo preso num
ciclo vicioso tem o
desafio de implementar
reformas institucionais
sob severas condies
oramentrias.
Uma possvel soluo seria obter
financiamento externo de organiza-
es multilaterais (por exemplo, o
Banco Mundial ou o Banco Intera-
mericano de Desenvolvimento), que
muitas vezes fornecem auxlio finan-
ceiro, especificamente voltado para
aes de melhoria institucional e de
combate corrupo. Alm de com-
prometidos com a causa, apresen-
tam fora de monitoramento por
meio da elaborao de emprstimos
condicionados a melhorias concre-
tas, de forma que futuros emprsti-
mos ficam restritos verificao de
que emprstimos anteriores foram
utilizados eficazmente. Com isso, a
comunidade internacional torna-se
um importante fiscal independente,
monitorando, reportando e exigindo
aes concretas contra a corrupo
e a informalidade.
H vrias maneiras de se desenhar
um financiamento desse tipo, mas o
ponto fundamental que ele deveria
promover aumentos da receita tribu-
tria, por meio de melhorias na arre-
cadao, sem necessidade de au-
mentos de taxas e impostos. Por
exemplo, o emprstimo inicial para
iniciar o programa de reforma pode-
ria ser utilizado pelo governo para
reformas tributrias que visem sim-
plificao do sistema e maior capa-
cidade de administrao fiscal. Esse
emprstimo permitiria ao governo
financiar e compensar potenciais
perdas de receita advindas da refor-
ma. Uma vez que a arrecadao ten-
de a melhorar com a reforma, au-
mentam-se as chances de maior
receita, proporcionando ao governo
as condies necessrias para honrar
a dvida. O contrato de financiamen-
to poderia, at mesmo, incluir uma
clusula de incentivo em que des-
contos sobre a dvida total fossem
concedidos medida que fossem
observados aumentos na receita tri-
butria advindos da reforma, e no
do simples aumento de taxas e im-
postos.
Dada a restrio fiscal, o governo
deveria focar as aes da reforma em
reas da administrao e em setores
econmicos que apresentem melhor
relao custo-benefcio no tocante
67 Revista da CGU
aos resultados a serem alcanados.
Primeiramente, deve-se identificar as
reas e os setores mais sensveis cor-
rupo e economia informal.
Tomando como exemplo a adminis-
trao pblica, poderamos citar algu-
mas: i) justia e a polcia, que afetam
diretamente a fora da lei; ii) empre-
sas estatais, sujeitas interferncia
poltica; iii) rea de licitaes, sujeita
a acordos corruptos entre empresas
candidatas e oficiais pblicos; iv) fis-
cais da receita, sujeitos a proteger a
informalidade e a evaso fiscal me-
diante propinas e subornos, dentre
outros exemplos. Uma vez identifica-
das as reas, parte-se para a seleo
daquelas que apresentam baixo custo
e alto impacto da reforma. Uma rea
importante que aparenta ter baixo
custo e alto impacto no controle da
corrupo o departamento de com-
pras. Reformas que visam melhorar os
procedimentos envolvidos nas ativi-
dades de compras (ou procurement,
em ingls) do setor pblico parecem
promissoras no combate corrupo.
Por exemplo, implementar conjunta-
mente a rotao de funes s regras
de maker and checker nos sistemas
de compras, obrigando que uma so-
licitao de compra seja feita por duas
pessoas distintas (uma que entra com
o pedido e outra que aprova), so
medidas efetivas para maior controle
da corrupo. A escolha da dupla de
execuo/aprovao em cada perodo
pode at mesmo ser feita por sorteio,
diminuindo ainda mais o grau de
controle e poder de um ou mais indi-
vduos sobre o processo.
Naquelas reas que lidam com
atendimentos e processos mais pa-
dronizados e de alto volume, como
emisses de documentos, certifica-
dos, licenas e guias, uma simples
reviso dos processos, das funes e
das responsabilidades ajudaria a
identificar etapas ou reas que no
agregam valor qualidade do pro-
duto final (isto , ao bem ou servio
pblico requerido). Essa avaliao
permitiria identificar oportunidades
de melhorias e simplificao de pro-
cessos administrativos e burocrti-
cos. Essas aes de reduo da bu-
rocracia excessiva so importantes
na medida em que reduzem o grau
de discricionariedade e corrupo
dos servidores envolvidos em tais ser-
vios, pois estes muitas vezes podem
utilizar a prpria burocracia como
justificativa para dificultar a entrega
do servio, oferecendo em contra-
partida um servio diferenciado
mediante uma ajuda extra. Alguns
estudos tericos sugerem que quan-
to maior o nmero de servidores
exercendo a mesma funo, maior o
nvel de corrupo nesses setores,
uma vez que se diminui o risco de
deteco para cada servidor indivi-
dualmente. Rose-Ackerman (1999)
sugere que promover certo grau de
sobreposio de funes e servios
eficaz para aumentar a competio
entre os servidores na oferta desses
servios, reduzindo, assim, a deman-
da por propinas por parte deles.
A estratgia de priorizao das
aes tambm deve ser aplicada
queles setores econmicos mais
sensveis corrupo e economia
informal. Setores que deveriam ser
monitorados de perto so os de in-
fra-estrutura, os estatais e os de
bens de consumo para alguns pro-
dutos. Na rea de infra-estrutura e
68 Revista da CGU
de estatais, ateno especial deve
ser dada aos setores de construo
civil, de telecomunicaes, de ener-
gia, de esgoto, dentre outros, por
serem estes setores tipicamente sen-
sveis corrupo (por exemplo, em
funo de corrupo nos contratos
de licitao e concesses ou em fun-
o de maior sujeio interfern-
cia poltica). J no setor de bens de
consumo, maior ateno deve ser
dada aos mercados de produtos
como equipamentos e mdias ele-
trnicas, vesturio, bebidas e cigar-
ros, por serem mais sensveis in-
formalidade, principalmente na
forma de contrabandos e falsifica-
es.
Um comentrio final sobre polti-
cas de combate corrupo e in-
formalidade refere-se importncia
de haver vontade poltica. Para isso,
importante que as iniciativas da
reforma sejam um esforo coordena-
do entre as trs esferas de governo
(Executivo, Legislativo e Judicirio),
as reas tcnicas e administrativas
(como a prpria CGU, a Receita
Federal, a Polcia Federal, dentre ou-
tras), a sociedade civil nacional e in-
ternacional (como a imprensa, os
institutos de pesquisa, os sindicatos
e as organizaes no-governamen-
tais) e as organizaes multilaterais
como o Banco Mundial, o Banco
Interamericano de Desenvolvimento
(BID), a Organizao para a
Cooperao e o Desenvolvimento
Econmico (OCDE), a Organizao
das Naes Unidas (ONU) e a
Organizao dos Estados Americanos
(OEA), todas essas de alguma forma
envolvidas em iniciativas de combate
corrupo.
Concluso
A corrupo e a economia in-
formal reforam-se mutuamente
por meio da existncia de baixa
qualidade institucional, alm de
estarem associadas a menores n-
veis de desenvolvimento econmi-
co, demonstrado pelo fato de que,
mesmo em situaes de cresci-
mento econmico, este pode estar
vindo acompanhado de externali-
dades negativas. Por isso, o com-
bate corrupo e economia
informal devem ser, em grande
parte, direcionados para a melho-
ria institucional, pois, como vimos,
por meio da qualidade institu-
cional que polticas econmicas e
pblicas so mais efetivas, facili-
tando a aproximao de uma eco-
nomia ao ciclo virtuoso e permitin-
do, assim, maiores nveis de
desenvolvimento. Melhor qualida-
de institucional significa, em par-
te, melhor fora da lei (como maior
garantia dos contratos e acesso
amplo a uma justia barata e efi-
ciente), maior eficcia do governo
(como maior oferta de servios p-
blicos burocrticos de qualidade),
maior eficcia regulatria (como
leis e regras mais simples, transpa-
rentes e estveis), maior voz e ac-
countability (como a extenso e
garantia dos direitos civis, polti-
cos e humanos) e maior estabilida-
de poltica (como a maior garantia
de continuidade e troca de gover-
nos segundo as regras do jogo de-
mocrtico). A justificativa para o
foco institucional est na necessi-
dade de alterar os incentivos que
permeiam as prticas corruptas e
ilegais.
69 Revista da CGU
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70 Revista da CGU
1. Introduo
A corrupo era considerada um
lubrificante necessrio para a eco-
nomia at a dcada de 80. A partir
dos anos 90, passou-se, ento, a
analisar o fenmeno em relao aos
prejuzos que ele traz sociedade,
alertando-a para os custos sociais,
econmicos e polticos e sugerindo
reformas para diminuir a incidncia
da corrupo.
A eficincia e a eficcia das pol-
ticas pblicas ficam prejudicadas
com a corrupo em funo dos se-
guintes aspectos: 1) perda de efici-
ncia dos gastos com o financia-
mento de projetos improdutivos; 2)
perdas na arrecadao tributria; 3)
m qualidade na execuo dos re-
cursos pblicos; 4) falhas na aloca-
o dos recursos pblicos, afetando
a composio dos gastos governa-
mentais; 5) financiamentos pblicos
com taxas de juros abaixo do valor
de mercado, etc.
A corrupo era
considerada um
lubrificante necessrio
para a economia at a
dcada de 80.

Nesse contexto, a corrupo in-
dica um mau funcionamento das
instituies, reduzindo a capacida-
de de os Estados executarem de for-
ma eficiente suas funes e de im-
plementarem com eficcia suas
polticas, resultando numa situao
que prejudica a separao entre a
esfera pblica e a privada (FIESP,
2007).
O combate
corrupo em redes
interorganizacionais:
um estudo da Estratgia
Nacional de Combate
Corrupo e Lavagem
de Dinheiro
Leonino Gomes Rocha, engenheiro, especialista em Controladoria Governamental,
mestre em Administrao, AFC e chefe de diviso da CGU-Regional/CE
71 Revista da CGU
Para combater esse problema, a
Transparncia Internacional, orga-
nizao sem fins lucrativos de com-
bate corrupo, defende a neces-
sidade de haver uma parceria
buscando a construo de coali-
zes para conteno da corrupo,
adotando uma viso holstica de
cooptar todos os atores principais
para o processo de reforma anti-
corrupo. Deve-se estabelecer o
conceito de sistema nacional de
integridade, possuindo como pi-
lares uma srie de instituies e
prticas cujo funcionamento e in-
terao so essenciais, represen-
tando uma unio metdica das
vrias partes e atores que coletiva-
mente compreendem o sistema de
integridade de uma Nao (EIGEN,
2002).
Da mesma forma, Speck (2002)
afirma que, na amplitude do espec-
tro em que a corrupo ocorre, pre-
cisa-se de uma complexa rede de
instituies para combat-la, fortale-
cendo as coalizes contra o fenme-
no. Na perspectiva brasileira, as pro-
postas anticorrupo devem ter
como foco a criao e o fortaleci-
mento de mecanismos de preveno
e controle da corrupo na adminis-
trao pblica e a reduo da per-
cepo de impunidade por meio de
uma justia mais rpida e eficiente
(FIESP, 2007).
Como exemplo de combate cor-
rupo em redes interorganizacio-
nais, cita-se a Estratgia Nacional de
Combate Corrupo e Lavagem
de Dinheiro (Enccla), que foi criada
em dezembro de 2003 para o com-
bate ao crime de lavagem de dinhei-
ro e, em sentido mais amplo, ao cri-
me organizado no Brasil. Em 2007,
teve incorporado o tema combate
corrupo.
Nesse contexto, realizou-se este
estudo partindo do pressuposto de
que para se combater as complexas
formas de corrupo, que contam
com a participao de atores dentro
e fora do Estado, trazendo prejuzos
sociais, econmicos e polticos so-
ciedade, torna-se necessrio os r-
gos/entidades interagirem em redes
interorganizacionais, atuando de
forma sistmica, sendo a troca de
informaes e a criao de conheci-
mento para combater a corrupo
fundamentais.
O principal objetivo desta pesqui-
sa analisar aspectos da formatao
e da articulao existente em uma
rede interorganizacional de combate
corrupo, tendo como estudo de
caso a Enccla.
Ressalta-se que este artigo no
abordar aspectos referentes parti-
cipao da sociedade, diretamente ou
por meio dos Conselhos Gestores de
Polticas Pblicas, no combate cor-
rupo, em que pese a sua importn-
cia para combater esse fenmeno.
O estudo apresenta, em sua es-
trutura, a conceituao de redes
interorganizacionais: as polticas
pblicas por meio das redes in ter-
orga nizacionais; o combate cor-
rupo em redes; a anlise de uma
rede interorganizacional de com-
bate corrupo no Brasil como
resultado emprico; e, as conside-
raes finais.
72 Revista da CGU
2. Redes interorganizacionais
- conceituao
O aumento do interesse pelos es-
tudos de redes no contexto organi-
zacional apontam, dentre outros
fatores, para a maturidade conceitu-
al e analtica, mostrando que a for-
ma e o interesse nos estudos de re-
des ultrapassariam a idia esotrica
e emprica. A partir do final dos anos
60, foi desenvolvido um conjunto de
abordagens tcnicas e metodolgi-
cas por pesquisadores nas reas de
sociologia e de comportamento or-
ganizacional sobre o tema das redes
(NOHRIA, 1992).
Segundo Castells (2003, p. 498),
rede um conjunto de ns inter-
conectados. N um ponto no qual
uma curva entrecorta. Con-
cretamente, o que um n depende
do tipo de redes concretas que fala-
mos. O autor cita, como exemplo,
que a rede de trfico de drogas
composta do campo de coca e pa-
poula, dos laboratrios clandesti-
nos, das pistas de aterrissagens se-
cretas, das gangues de rua e das
instituies financeiras para lava-
gem de dinheiro, sendo essa rede
bastante complexa, prejudicando as
economias, sociedades e Estados do
mundo inteiro.
Utilizando o ambiente organiza-
cional como base de anlise, rede
representa uma forma de organiza-
o que redefine os princpios da
estrutura burocrtica e da hierarquia
inflexvel pela necessidade premente
de vinculao entre os processos re-
ferentes coordenao (MASUTTI,
2005).
No estudo da administrao, as
redes descrevem um fenmeno or-
ganizacional que mostra a complexi-
dade dos empreendimentos contem-
porneos, utilizam da flexibilidade
das tecnologias de comunicao e
incorporam estilos de gesto que
buscam maior participao e com-
promisso das pessoas envolvidas. Em
contraposio ao modelo de organi-
zao burocrtica, a rede pressupe
disposio horizontal dos atores, se-
jam indivduos ou instituies, base-
ada em relaes mais simtricas do
que hierrquicas, mais cooperativas
do que competitivas e mais dinmi-
cas do que normativas (MIGUELETTO,
2001).
Redes so estruturas organizacio-
nais abertas capazes de se expandir
de forma ilimitada, integrando novos
participantes desde que consigam se
comunicar dentro da rede, compar-
tilhando os mesmos cdigos de co-
municao, ou seja, os mesmos va-
lores ou objetivos de desempenho.
Uma estrutura social em redes um
sistema aberto altamente dinmico
e susceptvel a inovaes sem amea-
a ao seu equilbrio (CASTELLS,
2003).

De forma bastante ampla e abor-
dando aspectos de interdependn-
cia, compartilhamento, cooperao,
coordenao e confiana, Migueletto
(2001, p. 48) define rede da seguin-
te forma:
A rede um arranjo organizacio-
nal formado por um grupo de
atores, que se articulam ou so
articulados por uma autoridade
- com a finalidade de realizar ob-
73 Revista da CGU
jetivos complexos, e inalcan-
veis de forma isolada. A rede
caracterizada pela condio de
autonomia das organizaes e
pelas relaes de interdependn-
cia que estabelecem entre si.
um espao no qual se produz
uma viso compartilhada da rea-
lidade, se articulam diferentes
tipos de recursos e se conduzem
aes de forma cooperada. O
poder fragmentado e o conflito
inexorvel, por isso se necessita
de uma coordenao orientada
ao fortalecimento dos vnculos
de confiana e ao impedimento
da dominao.
Nesse ambiente, as redes apre-
sentam como caracterstica bsica
as diversas formas de interao
existentes entre os atores envolvi-
dos. Percebe-se que as organiza-
es atuando em rede buscam su-
perar a dicotomia entre ambiente
interno e externo, passando de um
enfoque direcionado a entidades
individuais para uma anlise simul-
tnea de mltiplas relaes sociais
envolvendo os indivduos, os gru-
pos sociais, as organizaes e as
instituies (CNDIDO; ABREU,
2000).
Essas multiplicidades de rela-
es nas redes, que se caracteri-
zam por assegurar maior flexi-
bi l i dade, descentral i zao e
capa cidade de conectar diferentes
organizaes, sero maiores quan-
to mais regulares forem as intera-
es. Assim, o fundamento de
uma rede sua arquitetura social,
que incorpora mecanismos por
meio dos quais a intensidade, os
resultados e a qualidade das inte-
raes acontecem entre os mem-
bros periodicamente (CHARAN,
2000).
Para Marcon e Moinet (2000), a
institucionalizao de uma rede co-
laborativa depende da combinao
e ocorrncia de trs elementos fun-
damentais: 1) existncia de recursos
disponveis ou objetos para a troca,
tais como informaes, conhecimen-
tos ou insumos, que constituem a
base de uma rede colaborativa; 2)
existncia de infra-estrutura informa-
cional e procedural, que designa o
conjunto de regras de funcionamen-
to e tica que dever ser observada
entre os usurios da rede colaborati-
va; 3) existncia de infra-estrutura
fsica e tecnolgica que compe os
meios prticos de ao, tais como:
oramento, local, material, comuni-
cao, conexo e equipamentos tec-
nolgicos.
3. Polticas pblicas por
meio das redes
As iniciativas de reestruturao
econmica e reconfigurao das es-
tratgias empresariais, provocadas
pela crise dos anos 70, introduziram
j no incio dos anos 80, a necessida-
de de o Estado contemporneo in-
corporar novos papis, abandonan-
do outros e, sobretudo, exigindo
reorganizao para enfrentar a crise,
adequando-se aos novos requeri-
mentos e demandas da sociedade e
do cidado (GOMES, 1999).

Uma constatao j consensual, a
partir de evidncias empricas, que
74 Revista da CGU
o movimento de reforma nos pases
centrais e perifricos vem transcor-
rendo segundo duas lgicas. Em um
primeiro estgio, so deflagradas in-
tervenes na direo da abertura
dos mercados, da desregulamenta-
o e da desonerao do Estado, em
especial via privatizao de empresas
pblicas. Em um segundo estgio, o
foco o desenvolvimento de capaci-
dades administrativas e institucio-
nais, ou seja, a melhoria do desem-
penho do aparelho do Estado e das
condies de governana

(SOUZA,
2001).

Nesse contexto, a formulao e a
implantao de polticas pblicas
no ocorrem no prisma de uma ni-
ca organizao. Os intricados pro-
cessos decisrios em questo dizem
respeito a um conjunto de organiza-
es e a um complexo sistema de
relaes formais e informais que en-
tre elas se estabelecem. A rede inte-
rinstitucional explica um padro de
interao intensiva de organizaes
autnomas que se dispem a atuar
conjuntamente, como um sistema,
para alcanar objetivos prprios ou
coletivos, ou para resolver problemas
especficos de uma clientela alvo
(CAVALCANTI, 1991).
Na tica da gesto integrada ou
gesto em redes, evidencia-se a exis-
tncia de problemas que efetivamen-
te no podem ser adequadamente
resolvidos se observados numa pers-
pectiva meramente setorial. Portanto,
se faz necessrio agregar, capaci-
dade de identificao e mensurao
dos objetivos dos programas, a inte-
gralidade de decises e aes pulve-
rizadas por mltiplos atores, partici-
pantes em diversos nveis do governo
comprometidos com o desenvolvi-
mento setorial diversificado. Assim,
observa-se que o estabelecimento
das redes impulsiona o governo na
adoo de polticas pblicas que
apiem e desenvolvam o fortaleci-
mento da gesto em redes.
Portanto, o conceito de Gesto
Pblica Integrada, ao dar conta das
interaes entre formulao e im-
plementao de polticas pblicas
e das relaes intersetoriais, inte-
rinstitucionais e interorganizacio-
nais que prevalecem nesses proces-
sos, surge como novo caminho
para o tratamento dos problemas
complexos enfrentados pelos ges-
tores de polticas pblicas, havendo
a criao dos correspondentes me-
canismos de coordenao (gover-
nana).

4. O combate
corrupo em redes
interorganizacionais
Em perodo anterior aos anos 90,
a corrupo pblica

era tratada na
literatura acadmica praticamente
por economistas inclinados para a
modelao, dedicados ao estudo dos
efeitos do desequilbrio de informa-
o em leiles (a propinagem traria
tal desequilbrio). Estudos do impac-
to da corrupo sobre a economia
eram raros, sendo o fenmeno con-
siderado por muitos pesquisadores
como uma graxa que lubrifica a
economia, uma acidentalidade pou-
co importante e, para alguns, at
benfica para a eficincia econmica
(ABRAMO, 2006).
75 Revista da CGU
Quanto ao benefcio, a corrupo
era considerada necessria para con-
tratao com a administrao pbli-
ca, sendo essencial para obteno de
celeridade na tramitao de certos
processos. O pagamento de suborno
em pases menos desenvolvidos era
aceito e at incentivado por diversos
pases desenvolvidos, inclusive com
previso de deduo tributria nas
legislaes (FURTADO, 2006). Nessa
perspectiva, pesquisadores acredita-
vam que a corrupo podia funcio-
nar como redutor das incertezas e
barreiras num projeto de investimen-
to, por exemplo, sem repercutir gra-
vemente na taxa de retorno, bem
como podia representar forte instru-
mento contra as regulaes excessi-
vas e inadequadas (CAMPOS,
2002).
Quanto ao benefcio, a
corrupo era
considerada necessria
para contratao com a
administrao pblica,
sendo essencial para
obteno de celeridade
na tramitao de certos
processos.
A partir dos anos 90, entretanto,
o debate sobre o fenmeno aumen-
tou e ganhou densidade, surgindo
iniciativas visando identificar as cau-
sas institucionais da corrupo, aler-
tando a sociedade para os custos
sociais, econmicos e polticos e su-
gerindo reformas para diminuir a
incidncia desse complexo fenme-
no (SPECK, 2000). Com isso, houve
o declnio da interpretao da cor-
rupo como lubrificante benfico
para a economia, passando a anali-
sar o fenmeno em relao aos pre-
juzos que ela traz sociedade
(ABRAMO, 2006).
Corroborando essa posio, Eigen
(2002) afirma que a corrupo, em
maior ou menor grau, representa
ameaa no somente ao meio am-
biente, aos direitos humanos, s ins-
tituies democrticas e aos direitos
e liberdades fundamentais, mas tam-
bm aumenta a pobreza das popu-
laes e solapa o desenvolvimento.
Quando muito disseminada, a cor-
rupo diminui o fluxo dos investi-
mentos, facilita as atividades do cri-
me organizado e mina a legitimidade
poltica, podendo impedir a consoli-
dao das reformas pr-democrti-
cas (ELLIOTT, 2002).
A corrupo representa nus in-
sustentvel para economias que
buscam um patamar competitivo,
aumentando muito o custo opera-
cional de diversos pases. Traduz-se
como uma das mais perversas tipo-
logias criminosas, por impedir a
ruptura dos ciclos de pobreza; mi-
nar os esforos dos estados nacio-
nais em produzir desenvolvimento
econmico e social; e condenar am-
plos contigentes populacionais a
condies de misria (RIBEIRO,
2001).
Em relao aos efeitos negativos
da corrupo para as naes, apre-
senta-se estudo da FIESP

(2007),
abordando as seguintes conseqn-
cias do fenmeno: 1) desestimula o
76 Revista da CGU
investimento privado ao funcionar
como um imposto; 2) afeta negativa-
mente a competitividade do pas ao
elevar o custo do investimento produ-
tivo; 3) reduz a produtividade do in-
vestimento pblico; 4) prejudica a
eficincia da administrao pblica;
5) diminui a efetividade do gasto so-
cial; e, 6) gera perda da arrecadao
tributria. O conjunto desses fatores
traz prejuzos ao crescimento econ-
mico, gerando incentivos negativos
sobre os cidados e aumentando a
injustia social (CAMPOS, 2002).
Nessa perspectiva, Vieira (2007),
citando a corrupo nas perspectivas
econmicas e da escolha racional
abordadas por Della Porta e Vanucci
(1999), afirma que o fenmeno est
centrado na racionalidade individual e
nos incentivos e oportunidades propi-
ciadas pelo sistema institucional. A
deciso de participar do mercado ile-
gal da corrupo depende basicamen-
te da probabilidade de ser descoberto
e punido, da severidade da punio,
da expectativa de ganhos envolvidos,
do contexto institucional e da intera-
o estratgica entre os atores.
Sendo assim, e considerando o
ambiente de impunidade favorvel
obteno de vantagens econmicas,
surgem as redes de corrupo com o
objetivo de vender informaes pri-
vilegiadas, levantar dinheiro de cam-
panhas polticas, receber crditos de
bancos oficiais a juros negativos, etc,
organizando-se desde as esferas
mais elevadas de poder, dentro e
fora do Estado, at a burocracia mais
elementar (SILVA, 2001). Essas redes
so de difcil identificao, necessi-
tando de uma estratgia de combate
com a participao de diversos ato-
res fechando o crculo em torno do
fenmeno, sendo fundamental redu-
zir a sensao de impunidade que
impera em pases como o Brasil
(FIESP, 2007).
As possibilidades de
combate corrupo
pelos Estados tm
limitaes claras quando
se deparam com
organizaes que
operam em rede,
caracterizando-se por
representarem barreiras
ao combate e vantagens
competitivas para as
organizaes criminosas.
As possibilidades de combate
corrupo pelos Estados tm limita-
es claras quando se deparam com
organizaes que operam em rede,
caracterizando-se por representarem
barreiras ao combate e vantagens
competitivas para as organizaes
criminosas. O Estado s ter condi-
es de combater essas organizaes
criminosas organizadas em rede se
suas instituies passarem a funcio-
nar tambm em rede e com carter
informacional, ampliando o uso das
diversas formas de inteligncia
(RIBEIRO, 2001).
Nesse contexto, entende-se que as
limitaes para se combater as redes
de corrupo incrustadas dentro e fora
77 Revista da CGU
do Estado somente sero quebradas
com o fortalecimento e a atuao das
instituies em rede, sendo a criao
de conhecimentos fundamental para
tornar as aes mais eficazes, visando
aniquilar esse mal que tanto prejudica
o desenvolvimento econmico, social
e poltico do Brasil.
5. Redes interorganizacionais
de combate corrupo -
uma anlise emprica
Considerando o ambiente de im-
punidade favorvel obteno de
vantagens econmicas e sociais, sur-
gem as diversas formas de corrup-
o, organizando-se desde as esferas
mais elevadas de poder, dentro e
fora do Estado, at a burocracia mais
elementar (SILVA, 2001). Essas redes
so de difcil identificao e atuam
de forma complexa, com o envolvi-
mento da esfera pblica, privada e
do terceiro setor.
Nesse contexto, para combater as
complexas formas de corrupo, que
contam com a participao de atores
dentro e fora do Estado, torna-se ne-
cessrio os rgos/entidades intera-
girem em redes interorganizacionais.
Esses assuntos sero abordados nos
tpicos a seguir como resultado em-
prico da pesquisa.
5.1. Exemplo de articulao
pblica em rede para combater
a corrupo - a Enccla
A Estratgia Nacional de Combate
Lavagem de Dinheiro e Recuperao
de Ativos (Encla) foi iniciada em de-
zembro de 2003, sendo uma experi-
ncia indita de articulao dos di-
versos rgos do Estado para o
estabelecimento de uma poltica p-
blica de combate ao crime de lava-
gem de dinheiro e, em sentido mais
amplo, ao crime organizado no
Brasil.
A Encla foi criada para suprir a
falta de articulao e de atuao es-
tratgica coordenada do Estado no
combate lavagem de dinheiro, a
inexistncia de programas de treina-
mento e capacitao de agentes
pblicos, a dificuldade de acesso a
bancos de dados, como tambm a
carncia de padronizao tecnol-
gica e a insuficincia de indicadores
de eficincia. Nesse mbito, foi de-
finida uma estratgia focada na re-
cuperao de ativos, garantindo
que o crime no compense financei-
ramente.
Para a elaborao da Estratgia, os
principais dirigentes dos rgos en-
volvidos com o tema identificam con-
juntamente os problemas existentes e
definem os principais objetivos para a
construo de um sistema de comba-
te lavagem de dinheiro.
A Encla 2004 contou com a par-
ticipao de 27 rgos e estabeleceu
6 objetivos estratgicos, detalhados
em 32 metas, com indicao de seus
responsveis e prazos de cumpri-
mento. A Encla 2005 contou com a
participao de 57 rgos que, de-
pois de terem verificado o cumpri-
mento das metas da Encla 2004,
estabeleceram outros 5 objetivos es-
tratgicos e 43 metas para o ano de
2005. A Encla 2006 foi realizada en-
78 Revista da CGU
tre 8 e 11/12/2005, com a fixao de
29 metas para o ano de 2006.
H a elaborao de um relatrio
de atingimento das metas propostas,
no qual cita-se, como exemplo, a
aferio das metas da Encla 2006,
contendo um relatrio com as me-
tas, os rgos responsveis, o prazo
para execuo e, detalhadamente, a
situao da meta.
Em ateno recomendao do
Tribunal de Contas da Unio, foi decidi-
do, em conjunto com a Controladoria-
Geral da Unio, que, na sua quarta
edio anual consecutiva, a Encla inclui-
ria o tema de combate corrupo,
passando a se denominar Estratgia
Nacional de Combate Corrupo e
Lavagem de Dinheiro (Enccla).
Diante disso, foi realizada, entre
29/11 e 2/12/2006, a Enccla 2007, que
contou com a presena de 52 rgos e
mais de 100 participantes. Nessa reu-
nio, foram aprovadas 33 metas e 20
recomendaes. A Enccla 2008 foi rea-
lizada entre 28 a 30/11/2007, contan-
do com 22 metas.
Constata-se, portanto, uma preo-
cupao do poder pblico com atu-
ao em rede, inicialmente para
combater a lavagem de dinheiro e a
partir do final de 2006 tambm para
combater a corrupo, corroboran-
do as argumentaes deste estudo.
5.2. Composio e forma de
atuao da Enccla
Visando criar um ambiente de in-
terao e cooperao interorganiza-
cional para combater a corrupo e
a lavagem de dinheiro, a Enccla
composta por 52 membros e nove
convidados especiais (Quadro 1).
Verifica-se uma diversidade de
atores na composio da Enccla.
Essa multiplicidade na participao
ocorre primordialmente em funo
da rea de atuao das organizaes
nos trs poderes (planejamento,
controle, finanas, oramentria, po-
licial, advocacia, arrecadao de im-
postos, tica, etc), caracterizando o
aspecto de complementariedade e
interdependncia abordado por
Cndido e Abreu (2000), passando
de enfoque direcionado a entidades
individuais para anlise simultnea
de mltiplas relaes sociais envol-
vendo os indivduos, os grupos so-
ciais, as organizaes e as institui-
es.
A diversidade de atores aumenta
com a participao de convidados
especiais. So realizadas reunies pe-
ridicas, inclusive com a existncia
de um calendrio de reunies, o que
favorece a arquitetura social da atu-
ao em rede abordada por Charan
(2000) no tocante intensidade das
interaes, em funo da regularida-
de das reunies.
Esse padro de interao intensi-
va, conseguido por um conjunto de
organizaes atuando em redes num
complexo sistema de relaes for-
mais e informais, contribui para a
Enccla alcanar objetivos complexos
prprios ou coletivos ou resolver pro-
blemas especficos de uma clientela
alvo, conforme abordado por
Cavalcanti (1991).
79 Revista da CGU
Quadro 1: Composio da Estratgia Nacional
de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro
Advocacia-Geral da Unio AGU
Agncia Brasileira de Inteligncia ABIN
Associao dos Juzes Federais AJUFE
Associao Nacional de Procuradores da Repblica ANPR
Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL
Banco Central do Brasil BACEN
Cmara dos Deputados CMARA
Casa Civil da Presidncia da Repblica CASA CIVIL
Colgio dos Corregedores Gerais de Justia CCGJ
Comisso de Valores Mobilirios CVM
Conselho da Justia Federal CJF
Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF
Conselho Nacional dos Chefes de Polcia Civil CNCPC
Conselho Nacional dos Corregedores-Gerais dos Ministrios Pblicos dos Estados e da
Unio CNCGMPEU
Conselho Nacional de Justia CNJ
Conselho Nacional do Ministrio Pblico CNMP
Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais do Ministrio Pblico dos Estados e da
Unio CNPG
Consultoria Jurdica do Ministrio da Justia CONJUR/MJ
Controladoria-Geral da Unio CGU
Departamento de Estrangeiros DEEST/SNJ
Departamento de Justia, Classificao, Ttulos e Qualificao - DEJUS/SNJ
Departamento de Polcia Federal DPF
Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional DRCI/SNJ
Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica GSI/PR
Instituto Nacional do Seguro Social INSS
Ministrio da Defesa MD
Ministrio da Fazenda MF
Ministrio da Justia MJ
Ministrio do Planejamento MPOG
Ministrio da Previdncia Social MPS
Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro MP-RJ
Ministrio Pblico do Estado de So Paulo MP-SP
Ministrio Pblico Federal MPF
Ministrio das Relaes Exteriores MRE
Polcia Civil do Estado do Rio de Janeiro PCERJ
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional PGFN
Receita Federal do Brasil RFB
Secretaria de Assuntos Legislativos SAL
Secretaria de Direito Econmico SDE
Secretaria de Gesto SEGES
Secretaria Nacional Antidrogas SENAD
Secretaria Nacional de Justia SNJ
Secretaria Nacional de Segurana Pblica SENASP
Secretaria de Previdncia Complementar SPC
Secretaria de Reforma do Judicirio SRJ
Secretaria do Oramento Federal SOF
Senado Federal SENADO
Superintendncia de Seguros Privados SUSEP
Superior Tribunal de Justia STJ
Supremo Tribunal Federal STF
Tribunal de Contas da Unio TCU
Tribunal Superior Eleitoral TSE
Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados coletados (2008)
80 Revista da CGU
O avano da corrupo
impe aos Estados a
necessidade de atuarem
em redes
interorganizacionais
para combater esse
complexo problema, que
ameaa a democracia,
aumenta a pobreza e
prejudica o
desenvolvimento.
Como modelo de governana
para o atingimento dos objetivos da
Enccla 2008, cita-se como exemplo
a Meta 21 (viabilizar a criao de
cadastro pblico unificado de pes-
soas sancionadas em ltima instn-
cia administrativa). A Controladoria-
Geral da Unio o rgo
responsvel pela Meta e conta com
mais 21 atores, dentre os quais ci-
tamos a ABIN, AGU, BACEN, COAF,
CVM, DPF, MPF, MPOG, PGFN, RFB,
SUSEP, SPC, TCU e TSE. Todos inte-
ragem em rede compartilhando in-
formaes e conhecimentos para o
combate corrupo, conforme
Marcon e Moinet (2000).
Especificamente em relao
Meta 21 da Enccla 2008, considera-
se a Controladoria-Geral da Unio-
CGU (rgo Central do Sistema de
controle interno do Poder Executivo
Federal e pertencente estrutura da
Presidncia da Repblica) como or-
ganizao principal, corroborando a
forma de ao integrada com diver-
sos rgos no combate corrupo,
conforme previso legal constante
no Decreto n 5.683/2006:
- A Controladoria-Geral da Unio
encaminhar Advocacia-Geral
da Unio e ao Ministrio Pblico
os casos que configurem impro-
bidade administrativa e todos
quantos recomendem a indispo-
nibilidade de bens, o ressarci-
mento ao errio e outras provi-
dncias a cargo daqueles rgos,
bem assim provocar, sempre
que necessria, a atuao do
Tribunal de Contas da Unio, da
Secretaria da Receita Federal do
Ministrio da Fazenda, dos r-
gos do Sistema de controle in-
terno do Poder Executivo Federal
e, quando houver indcios de res-
ponsabi l i dade penal , do
Departamento de Polcia Federal
do Ministrio da Justia e do
Ministrio Pblico, inclusive
quanto a representaes ou de-
nncias que se afigurarem mani-
festamente caluniosas.
Ressalta-se, ainda, que a relao
de rgos e entidades participantes
da Enccla no exaustiva, havendo,
a partir de reunies, estudos de gru-
pos de trabalho, etc, indicao de
outras organizaes que possam co-
laborar com o combate corrupo,
inclusive organizaes de outras es-
feras da federao brasileira (estadu-
al e municipal) e da sociedade civil
organizada.
6. Consideraes finais
O avano da corrupo impe
aos Estados a necessidade de atua-
81 Revista da CGU
rem em redes interorganizacionais
para combater esse complexo pro-
blema, que ameaa a democracia,
aumenta a pobreza e prejudica o de-
senvolvimento. A forma de gesto
integrada em rede torna-se, ento,
necessria, atuando os rgos e en-
tidades de forma sistmica sendo a
troca de informaes e a criao de
conhecimento para combater a cor-
rupo fundamentais.
Nesse contexto, realizou-se este
estudo visando analisar aspectos da
formatao e articulao de uma
rede interorganizacional de combate
corrupo, no caso, a Estratgia
Nacional de Combate Corrupo e
Lavagem de Dinheiro (Enccla).
Com base nas informaes cole-
tadas, infere-se que os rgos/enti-
dades interagindo em rede favorece
a consecuo de resultados mais
concretos. A diversidade de atores e
a atuao em rede parecem criar es-
paos interativos de articulao inte-
rorganizacional, gerando uma siner-
gia em busca dos objetivos da
Enccla.

Por fim, entende-se oportuno re-
gistrar que o estudo permite abertu-
ra para reflexes sobre o complexo
tema redes de combate corrupo,
contribuindo para discusses em re-
lao temtica polticas pblicas
em redes interorganizacionais de
combate corrupo.
82 Revista da CGU
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83 Revista da CGU
A pesquisa A Percepo da
Corrupo entre os universitrios
1

foi realizada na cidade de Franca, in-
terior do Estado de So Paulo, Brasil.
A pesquisa iniciou-se no ms de
agosto de 2006 e foi concluda em
dezembro de 2007. A pesquisa foi
realizada em trs instituies de en-
sino superior, especificamente: a
Universidade Estadual Paulista
(UNESP)
2
, o Centro Universitrio de
Franca (Uni-FACEF)
3
e a Faculdade de
Direito de Franca (FDF)
4
, na cidade
em questo. O nmero de alunos
entrevistados foi de 299 e, destes,
269 responderam os questionrios,
sendo que 79 entrevistados so es-
tudantes na UNESP, 90 na FDF e 100
na Uni-FACEF.
Os objetivos dessa pesquisa fo-
ram: 1) avaliar o impacto da corrup-
1. O questionrio aplicado nesta pesquisa uma
adaptao do utilizado nas pesquisas de 2004 e
contou com a colaborao, na sua confeco
inicial, do prof. Dr. Bruno Speck.
2. Universidade pblica no interior do Estado de
So Paulo. Website: http://www.franca.unesp.br/
3. Universidade privada de Franca. Website: http://
www.facef.br/
4. Universidade municipal de Franca. Website:
http://www.direitofranca.br/
o e a percepo que os universit-
rios tm sobre o tema, ou seja, nossa
preocupao foi averiguar os valores
dos alunos em relao corrupo e
no em compreender a realidade
francana pelas entrevistas; 2) por ser
um ano eleitoral no Brasil, inclumos
a questo da compra de voto entre
os eleitores. Neste tpico, verifica-
mos, a partir do eleitor, qual foi o
ndice de compra de votos durante o
ciclo eleitoral e o que era ofertado:
dinheiro, bens, servios, etc.
Para avaliar a percepo da cor-
rupo, foram criadas situaes que
englobavam desde os pequenos atos
ilcitos do cotidiano, como uma liga-
o clandestina na rede eltrica, at
aquela corrupo que se processa no
interior do governo. Pretendia-se,
desta forma, verificar indiretamente
as prticas ilcitas que se processam
cotidianamente na sociedade brasi-
leira, como suborno, nepotismo,
clientelismo, sonegao fiscal e favo-
recimento. Tais prticas esto pre-
sentes na esfera privada e na pblica,
podendo ser detectadas pela percep-
o dos entrevistados. Como o pr-
prio ttulo diz, a pesquisa uma per-
cepo, ou seja, diz respeito opinio
A percepo
da corrupo
entre universitrios
Rita de Cssia Biason, professora assistente,
doutora no curso de Relaes Internacionais (UNESP).
Ana Flvia Bonachini, Ivan Boscariol, Ldia Paula Mendes da Costa,
Vtor Zanardi Pires, estudantes do Grupo de Estudo e Pesquisas
sobre Corrupo da UNESP
84 Revista da CGU
dos entrevistados e no se funda-
menta em dados oficiais.
No tpico de compra de votos,
nossa preocupao foi avaliar as
ofertas que os eleitores tiveram, ou
no, na troca de votos por favores.
Trata-se de uma abordagem mais
sutil, mas considerando-se a no
identificao do entrevistado, foi ga-
rantida certa integridade e confiabi-
lidade das respostas.
A metodologia seguiu a amostra
definida por Arkin e Colton, Tables
for Statisticians, e levou em conside-
rao o nmero de alunos matricu-
lados nas instituies: UNESP com
1.600, UniFACEF com 1.600 e FDF
com 1.400. Considerando-se a m-
dia de estudantes de 1.500, estabe-
lecemos uma margem de erro de 10
pontos percentuais, resultando no
total 100 entrevistados por institui-
o. A escolha dos entrevistados foi
aleatria. A tabulao dos dados e o
cruzamento das informaes, que
em sua maioria eram fechadas, fo-
ram feitos no programa SPSS
(Statistical Package for the Social
Sciences).
1. Perfil scio-econmico dos
entrevistados
A pesquisa foi realizada com dife-
rentes grupos de universitrios que
estudam na cidade de Franca. O per-
fil scio-econmico obtido foi:
88,3% possuem entre 16 e 24 anos,
contrapondo-se aos 9,10% que pos-
suem entre 25 e 32 anos e aos 2,6%
que tm mais de 33 anos. Dentre
essas pessoas, 52% alegaram ser ca-
tlicas, 15,5%, espritas e 8,5%, pro-
testantes, contra 24% que no pos-
suem ou declararam ser de outra
religio. Ainda, em relao renda
desses universitrios, constatamos
que 39,1% possuem renda familiar
entre R$ 2.001,00 e R$ 5.000,00,
27,4%, entre R$ 1.001,00 e R$
2.000,00, 24,3%, com mais de R$
5.000,00, 6,9%, entre R$ 501,00 e
R$ 1.000,00 e 2,3%, at R$ 500,00.
Sendo assim, trabalhamos com um
universo de maioria jovem, entre 16
a 24 anos, catlico e com renda fa-
miliar entre R$ 2.001,00 e R$
5.000,00.
2. O que corrupo?
Antes de propormos a avaliao
das situaes, pedimos aos entrevis-
tados que definissem corrupo em
uma frase. As definies mais fre-
qentes foram: corrupo falta de
tica, para 7,4 % dos entrevistados;
corrupo desvio de carter, para
16,9%; corrupo roubo, para
12,6%; corrupo favorecimento,
abuso de poder e posio, para
8,7%; corrupo um problema
cultural, para 9,1%; corrupo
um problema do cotidiano, para
8,2%; corrupo indignao,
para 21,2%; corrupo o gover-
no/poltica, para 12,6% dos estu-
dantes. interessante observar que
a compreenso do que um ato cor-
rupto vai desde a violao da lei at
o universo cultural.
3. Situaes de avaliao da
percepo da corrupo
Neste tpico, foram apresentadas
diferentes situaes que envolvem o
85 Revista da CGU
Quadro 1: Situaes propostas
Situao Aceitvel Indiferente Inaceitvel
1. Um indivduo abre mo da nota fiscal e paga
menos por um servio executado por uma
empresa ou profissional liberal.

23,7%

21,7%

54,6%
2. Uma grande empresa no declara servios
Receita para evitar o pagamento de impostos.

6,1%

12,4%

81,5%
3. Um motorista paga R$ 50,00 para evitar ser
multado devido a uma infrao de trnsito.

1,2%

13,6%

85,2%
4. Um guarda de trnsito deixa de multar um
motorista por infrao porque este lhe explica
tratar-se de uma situao de emergncia.
52,8%

28,3%

18,9%
5. Um funcionrio solicita dinheiro para dirigir
uma licitao em um hospital em favor de uma
empresa fornecedora.

3%

16,7%

80,3%
6. Um restaurante deixa policiais almoarem de
graa.

18,3%

38%

43,7%
7. Um vendedor ambulante sem ponto paga
mensalmente R$200,00 a um fiscal para
continuar trabalhando.

11,7%

15,5%

72,8%
8. Um cidado paga taxa de urgncia para
funcionrios pblicos para conseguir mais
agilidade na tramitao dos processos dentro
do rgo pblico.

6,4%

15,2%

78,4%
9. Um cidado pede ajuda de um vizinho que
trabalha em um rgo pblico para agilizar o
andamento de um processo.

16%

32,3%

51,7%
10. Um candidato, nas semanas anteriores a
eleio, distribui remdios a eleitores em troca
de votos.

1,2%

5,6%

93,2%
11. Um cabo eleitoral facilita o acesso a
servios da prefeitura durante o ano todo e, na
poca da eleio, cobra o voto do eleitor.

1,9%

8,3%

89,8%
12. Um secretrio emprega, em seu gabinete,
vrios parentes em cargos de confiana.

1,9%

5,6%

92,2%
13. Uma pessoa recebe benefcios do governo,
mesmo sabendo que no tem direito a eles.
(Ex: Bolsa Famlia)

2,3%

7,5%

90,2%
14. Um mdico usa de sua influncia para
conseguir a internao, em um hospital
pblico, para sua me que se encontra doente.

18,2%

31,8%

50%
15. Uma pessoa costuma comprar produtos
piratas e/ou fazer gatos em rede eltrica.

23,1%

39,4%

37,5%
16. Um poltico desvia verbas para ajudar uma
instituio de caridade.

17,7%

24%

58,3%
17. Uma pessoa falsifica documentos para
obter algum tipo de vantagem.

0,8%

10,5%

88,7%
18. Uma pessoa omite recibos na declarao de
Imposto de Renda.

11,3%

21,5%

67,2%
86 Revista da CGU
cotidiano dos brasileiros e solicitou-se
que fosse feita uma avaliao entre
aceitvel, inaceitvel e indiferente para
cada acontecimento. So 18 situaes
corruptas que se processam cotidiana-
mente, mas que nos permitem com-
preender os valores e o comportamen-
to do cidado quanto sonegao
fiscal (1,2,18), ao suborno (3,4,5,7,8),
ao favorecimento (6,9,13,14), ao
clientelismo (10,11,16), ao nepotismo
(12) e fraude (15, 17).
A metodologia utilizada para
classificar as situaes teve por crit-
rio a definio de Heidenheimer. O
pesquisador define trs tipos de cor-
rupo centradas na opinio pblica:
a corrupo branca, considerada
pela maioria do pblico como tole-
rvel; a corrupo negra, considera-
da como condenvel ou inaceitvel;
e a corrupo cinza, que remete a
uma avaliao de indiferena do en-
trevistado.
3.1 Anlise dos resultados
Na avaliao da sonegao fiscal,
perceptvel uma maior tolerncia
em relao sonegao praticada
por uma pessoa fsica (situao 1,
54,6%) do que por uma pessoa ju-
rdica (situao 2, 81,5%). Na ques-
to do suborno, pagamento ou re-
cebimento, percebemos que h
maior tolerncia quando se trata de
questes pessoais (situao 4, acei-
tao de 52,8%), mas h maior re-
jeio prtica de suborno na situ-
ao 3 (85,2%), na situao 5
(80,3%), na situao 7 (72,8%) e
na situao 8 (78,4%). Estes ltimos
dizem respeito ao enriquecimento
ou benefcio prprio, nos quais ine-
xiste a dimenso da caridade, do
amor ao prximo, da solidariedade,
do envolvimento emocional presen-
te no caso 4. Entretanto, percep-
tvel que em todos houve violao
da lei, das normas que regulam a
sociedade brasileira.
Das quatro situaes que envol-
vem o favorecimento, apenas uma
apresentou alto ndice de rejeio: a
de nmero 13, com 90,2%. Enten-
demos que a situao envolve um
prejuzo econmico que afeta dire-
tamente os entrevistados, enquanto
que as demais, no. Se considerar-
mos que as demais apresentam re-
jeio de 43,7% (situao 6); 51,7%
(situao 9); e 50% (situao 14),
podemos afirmar que os entrevista-
dos so mais sensveis quando os
recursos provm do Estado.
Quanto ao clientelismo, definido
comumente como prtica eleitoreira
de certos polticos que consiste em pri-
vilegiar uma clientela em troca de seus
votos ou troca de favores entre quem
detm o poder e quem vota, foram
consideradas prticas inaceitveis: si-
tuao 10 (93,2%); situao 11
(89,8%); e situao 16 (58,3%).
Podemos supor que o alto ndice de
rejeio ao clientelismo advm das
inmeras denncias que so retrata-
das pela mdia cotidianamente. H
certa insatisfao para com essas pr-
ticas, pois dificilmente h punio para
quem as pratica. A questo do nepo-
tismo (situao 12) foi considerada
inaceitvel por 92,2%. Esse alto ndice
de rejeio de alguma forma era espe-
rado, pois o cidado demonstra-se
menos tolerante ao emprego de pa-
87 Revista da CGU
rentes por polticos. H uma aguda
conscincia do prejuzo que essa pr-
tica causa ao sistema democrtico.
As situaes que envolvem prticas
de ilegalidade e fraude (nmeros 15 e
17) apresentaram uma discrepncia.
Enquanto a compra de produtos ile-
gais ou contrabandeados foi conside-
rada indiferente por 39,4% dos entre-
vistados, a falsificao de documentos
para obter vantagem foi considerada
inaceitvel por 88,7%. O interessante
que as duas situaes representam
atos ilegais, mas a primeira envolve
aspectos econmicos, poder de com-
pra do cidado e a segunda diz respei-
to vantagem que o indivduo ter
por meio da falsificao.
4. Compra de voto
Dos entrevistados, 15,60% res-
ponderam que haviam recebido al-
gum tipo de oferta pelo voto, dentre
os quais 53,8% eram do sexo femi-
nino e 46,2%, do masculino. Dentre
os 84,4% que responderam que no
haviam recebido qualquer tipo de
oferta pelo voto, 54,3% eram do
sexo masculino e 45,7%, do sexo fe-
minino. Para os entrevistados, que
responderam afirmativamente, pros-
seguimos com a questo: A qual
rgo pblico esse funcionrio per-
tencia? A maioria das propostas
partiu de funcionrios ligados pre-
feitura da cidade, seguido de fiscais,
funcionrios de outros rgos pbli-
cos e da rea da sade. Como a Uni-
FACEF uma instituio particular e
a FDF municipal, a maioria dos es-
tudantes reside em Franca e, portan-
to, possui maior proximidade com os
funcionrios pblicos municipais, o
que faz com que o ndice de propos-
ta de compra de voto seja maior nes-
se rgo. O quadro 2 ilustra este
universo de resposta.
As situaes que
envolvem prticas de
ilegalidade e fraude
apresentaram uma
discrepncia. Enquanto a
compra de produtos
ilegais ou
contrabandeados foi
considerada indiferente
por 39,4% dos
entrevistados, a
falsificao de
documentos para obter
vantagem foi considerada
inaceitvel por 88,7%.
4.1 Compra de voto
e sua relao com a renda
No Quadro 3 podemos observar
que, quanto maior a renda, maior a
propenso do entrevistado em acei-
tar o dinheiro em uma possvel ofer-
ta de compra de voto. Esse fato co-
loca em questionamento o senso
comum de que a populao de baixa
renda mais suscetvel venda de
votos. Sur preendeu-nos o fato de
que a populao com renda entre R$
2.001,00 e R$ 5.000,00 aceitaria R$
50,00 pelo seu voto. Alm disso, o
88 Revista da CGU
ndice mais alto de ocorrncia dessa
situao, que de 36,4%, est pre-
sente entre a populao com renda
mensal superior a R$ 5.000,00.
Ressaltamos que 17% dos entre-
vistados que aceitariam oferta em
dinheiro, o total de 70% solicita-
riam mais de R$ 500,00 pelo voto.
A fim de avaliar a conivncia do elei-
tor com a possvel venda de seu voto,
perguntamos aos entrevistados se ele
votaria no candidato que pagou pelo
voto. Noventa e quatro por cento dos
entrevistados, que afirmaram aceitar
uma possvel oferta de compra de voto,
disseram que no votariam no candida-
to que fez a oferta de compra de voto.
Nesse universo, os entrevistados do
sexo feminino tm maior tendncia em
no votar naquele que lhe fez a oferta
do que os de sexo masculino.
5. Concluso
Podemos afirmar que os universi-
trios mostram-se mais sensveis
quando a corrupo envolve o meio
Quadro 2: em quais rgos trabalham as pessoas
que ofereceram algo pelo voto



Quadro 3: Venda de voto x Renda
Renda Mensal da Famlia
(soma de todos que contribuem)
Se algum lhe oferecesse
dinheiro pelo seu voto, voc aceitaria?
At R$ 500,00 0%
De R$ 501,00 at R$ 1.000,00 13,60%
De R$ 1.001,00 at R$ 2.000,00 18,20%
De R$ 2.001,00 at R$ 5.000,00 31,80%
Mais de R$ 5.000,00 36,40%
TOTAL 100%
89 Revista da CGU 89 Revista da CGU
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Corrupo), So Paulo, Fundao
Konrad Adenauer, diciembre 2000, p.
9-46.
pblico, principalmente com as
questes de nepotismo e compra de
votos. Nesse ltimo item, a maioria
dos entrevistados no votaria naque-
les que ofereceram benefcios. Nesse
contexto, explicitada a ambigida-
de dessa questo visto que, mesmo
as pessoas no tolerando a compra
de votos, aceitam aquilo que ofe-
recido, e surpreende que a popula-
o com mais renda a mais condi-
zente com esse tipo de situao.
Os universitrios se mostram mais
tolerantes em situaes ligadas
corrupo quando estas so de
cunho pessoal, como apelo carida-
de e sade, evidenciando a dificul-
dade de compreender e avaliar o li-
mite entre a corrupo e o favor.
Podemos afirmar que
os universitrios
mostram-se mais
sensveis quando a
corrupo envolve o
meio pblico,
principalmente com as
questes de nepotismo
e compra de votos.
Por meio dessa pesquisa, foi pos-
svel identificar dois tipos de corrup-
o: a pequena corrupo, que se
refere violao de regras em favor
de amigos, por exemplo, e a corrup-
o rotineira, que refora a relao
patro-cliente e deixa as obrigaes
menos transparentes, convertendo a
prtica ilcita em uma norma na
sociedade brasileira.
91 Revista da CGU
L
egislao
92 Revista da CGU
Leis Ordinrias
11.661, de 24.4.2008 (DOU de
25.4.2008)
Autoriza, em carter excepcional, a
prorrogao de contratos tempor-
rios no mbito de projetos de coope-
rao com prazo determinado, im-
plementados mediante acordos com
organismos internacionais.
11.763, de 1.8.2008 (DOU de
4.8.2008)
D nova redao ao 2
o
-B do art. 17
da Lei n
o
8.666, de 21 de junho de
1993, que regulamenta o inciso XXI
do caput do art. 37 da Constituio
Federal e institui normas para licita-
es e contratos da administrao
pblica.
11.783, de 17.9.2008 (DOU de
18.9.2008)
Acrescenta o inciso XXIX ao caput do
art. 24 da Lei n
o
8.666, de 21 de ju-
nho de 1993, que regulamenta o
inciso XXI do caput do art. 37 da
Constituio Federal, institui normas
para licitaes e contratos da admi-
nistrao pblica e d outras provi-
dncias.
11.788, de 25.9.2008 (DOU de
26.9.2008)
Dispe sobre o estgio de estudan-
tes; altera a redao do art. 428 da
Consolidao das Leis do Trabalho
CLT, aprovada pelo Decreto-Lei n
o

5.452, de 1
o
de maio de 1943, e a
Lei n
o
9.394, de 20 de dezembro de
1996; revoga as Leis n
os
6.494, de 7
de dezembro de 1977, e 8.859, de
23 de maro de 1994, o pargrafo
nico do art. 82 da Lei n
o
9.394, de
20 de dezembro de 1996, e o art. 6
o

da Medida Provisria n
o
2.164-41,
de 24 de agosto de 2001; e d ou-
tras providncias.
Decretos
6.428, de 14.4.2008 (DOU de
15.4.2008)
Altera o Decreto n
o
6.170, de 25 de
julho de 2007, que dispe sobre as
normas relativas s transferncias de
recursos da Unio mediante conv-
nios e contratos de repasse.
6.467, de 30.5.2008 (DOU de
30.5.2008, edio extra)
Acresce dispositivo ao Decreto n
o

6.370, de 1
o
de fevereiro de 2008,
para dispor sobre movimentao de
suprimento de fundos.
6.477, de 9.6.2008 (DOU de
10.6.2008)
Incorpora ao Plano Plurianual 2008-
2011 as alteraes de programa de
que trata o 3
o
do art. 15 da Lei n
o

11.653, de 7 de abril de 2008, e dis-
pe sobre a divulgao na Internet
dos anexos atualizados do Plano
Plurianual.
6.491, de 26.6.2008 (DOU de
27.6.2008)
D nova redao ao art. 19 do
Decreto n
o
5.209, de 17 de setembro
de 2004, que regulamenta a Lei n
o

Atos Normativos
93 Revista da CGU
10.836, de 9 de janeiro de 2004,
que cria o Programa Bolsa Famlia.
6.497 de 30.6.2008 (DOU de
1.7.2008)
Acresce dispositivos ao Decreto n
o

6.170, de 25 de julho de 2007, que
dispe sobre as normas relativas s
transferncias de recursos da Unio
mediante convnios e contratos de
repasse.
6.508, de 15.7.2008 (DOU de
16.7.2008)
Incorpora ao Plano Plurianual 2008-
2011, aprovado pela Lei n
o
11.653,
de 7 de abril de 2008, alteraes de
programas, dispe sobre a divulgao
na Internet dos anexos atualizados do
Plano Plurianual e revoga o Decreto
n
o
6.477, de 9 de junho de 2008, em
conseqncia de retificao na Lei n
o

11.647, de 24 de maro de 2008 - Lei
Oramentria Anual.
6.548, de 25.8.2008 (DOU de
26.8.2008)
D nova redao ao art. 9
o
do Decreto
n
o
2.488, de 2 de fevereiro de 1998,
que define medidas de organizao
administrativa especficas para as au-
tarquias e fundaes qualificadas
como Agncias Executivas.
6.553, de 1.9.2008 (DOU de
2.9.2008)
Fixa os limites de rea rural a que se
refere o inciso II do 2
o
do art. 17 da
Lei n
o
8.666, de 21 de junho de 1993.
6.574, de 19.9.2008 (DOU de
22.9.2008)
Altera o Decreto n
o
6.386, de 29 de
fevereiro de 2008, que regulamenta
o art. 45 da Lei n
o
8.112, de 11 de
dezembro de 1990, e dispe sobre o
processamento das consignaes em
folha de pagamento no mbito do
Sistema Integrado de Administrao
de Recursos Humanos - SIAPE.
6.580, de 25.9.2008 (DOU de
26.9.2008)
D nova redao ao pargrafo nico
do art. 3
o
do Decreto n
o
4.081, de 11
de janeiro de 2002, para excluir a re-
presentao da Controladoria-Geral
da Unio na Comisso de tica dos
Agentes Pblicos da Presidncia e Vice-
Presidncia da Repblica - CEPR.
Portarias
Portaria CGU n 528,
de 11.4.2008 (DOU de
15.4.2008)
Institui o Programa de Fortalecimento
da Gesto Pblica com o intuito de
contribuir para a boa e regular apli-
cao dos recursos pblicos pelos
entes federados brasileiros.
Portaria Interministerial MP/MF/
CGU n 127, de 29 de maio de
2008 (DOU de 30.5.2008)
Estabelece normas para execuo do
disposto no Decreto no 6.170, de 25
de julho de 2007, que dispe sobre
as normas relativas s transferncias
de recursos da Unio mediante con-
vnios e contratos de repasse, e d
outras providncias.
Portaria/SECOM n 36,
de 6.6.2008
(DOU de 9.6.2008)
Aprova o Manual de Procedimento
das Aes de Publicidade, o qual dis-
ciplina os processos de anlise, desen-
94 Revista da CGU
volvimento e execuo de demandas
de aes de publicidade e atos subsi-
dirios a sua realizao, inclusive sobre
as relaes com as agncias de propa-
ganda contratadas pela SECOM.
Portaria Interministerial MP/MF/
CGU n 165, de 20.6.2008
(DOU de 23.6.2008)
Dispe sobre a Comisso Gestora do
Sistema de Gesto de Convnios e
Contratos de Repasse, de que trata o
1, do art. 13, do Decreto n 6.170,
de 25 de julho de 2007, e d outras
providncias.
Portaria MF n. 184, de
25.8.2008
(DOU de 26.8.2008)
Dispe sobre as diretrizes a serem ob-
servadas no setor pblico (pelos entes
pblicos) quanto aos procedimentos,
prticas, elaborao e divulgao das
demonstraes contbeis, de forma a
torn-los convergentes com as Normas
Internacionais de Contabilidade
Aplicadas ao Setor Pblico.
Intrues Normativas
Instruo Normativa SLTI n
o
02,
de 30 de abril de 2008.
(DOU de 2.5.2008)
Dispe sobre regras e diretrizes para
a contratao de servios, continua-
dos ou no.
Instruo Normativa SLTI n
o
04,
de 19.5.2008.
(DOU de 20.5.2008)
Dispe sobre o processo de contra-
tao de servios de Tecnologia da
Informao pela Administrao
Pblica Federal direta, autrquica e
fundacional.
Instruo Normativa/TCU n 57,
de 27.8.2008
(DOU de 29.8.2008)
Estabelece normas de organizao e
apresentao dos relatrios de ges-
to e dos processos de contas da
administrao pblica federal, fican-
do revogada a Instruo Normativa/
TCU n 47, de 27.10.2004
95 Revista da CGU
Portaria Interministerial n
127, DE 29 DE MAIO DE 2008
Estabelece normas para execuo do
disposto no Decreto no 6.170, de 25
de julho de 2007, que dispe sobre
as normas relativas s transferncias
de recursos da Unio mediante con-
vnios e contratos de repasse, e d
outras providncias.
OS MINISTROS DE ESTADO DO
PLANEJAMENTO, ORAMENTO E
GESTO, DA FAZENDA e DO
CONTROLE E DA TRANSPARNCIA,
no uso da atribuio que lhes confe-
re o inciso II do pargrafo nico do
art. 87 da Constituio, e tendo em
vista o disposto no art. 18 do Decreto
n 6.170, de 25 de julho de 2007,
resolvem:
TTULO I
DAS DISPOSIES GERAIS
Art. 1 Esta Portaria regula os conv-
nios, os contratos de repasse e os ter-
mos de cooperao celebrados pelos
rgos e entidades da Administrao
Pblica Federal com rgos ou enti-
dades pblicas ou privadas sem fins
lucrativos para a execuo de progra-
mas, projetos e atividades de interes-
se recproco que envolvam a transfe-
rncia de recursos financeiros oriundos
do Oramento Fiscal e da Seguridade
Social da Unio.
1 Para os efeitos desta Portaria,
considera-se:
Legislao em destaque
I - concedente - rgo ou entidade
da administrao pblica federal, di-
reta ou indireta, responsvel pela
transferncia dos recursos financei-
ros ou pela descentralizao dos cr-
ditos oramentrios destinados
execuo do objeto do convnio;
II - contratado - rgo ou entidade
da administrao pblica direta ou
indireta, de qualquer esfera de go-
verno com a qual a administrao
federal pactua a execuo de contra-
to de repasse;
III - contratante - rgo ou entidade
da administrao pblica direta ou
indireta da Unio que pactua a exe-
cuo de programa, projeto, ativida-
de ou evento, por intermdio de ins-
ti tui o fi nancei ra federal
(mandatria) mediante celebrao
de contrato de repasse;
IV - contrato de repasse - instrumen-
to administrativo por meio do qual a
transferncia dos recursos financei-
ros se processa por intermdio de
instituio ou agente financeiro p-
blico federal, atuando como manda-
trio da Unio;
V - convenente - rgo ou entidade
da administrao pblica direta ou
indireta, de qualquer esfera de go-
verno, bem como entidade privada
sem fins lucrativos, com o qual a ad-
ministrao federal pactua a execu-
o de programa, projeto/atividade
ou evento mediante a celebrao de
convnio;
96 Revista da CGU
VI - convnio - acordo ou ajuste que
discipline a transferncia de recursos
financeiros de dotaes consignadas
nos Oramentos Fiscal e da Seguridade
Social da Unio e tenha como partci-
pe, de um lado, rgo ou entidade da
administrao pblica federal, direta
ou indireta, e, de outro lado, rgo
ou entidade da administrao pblica
estadual, distrital ou municipal, direta
ou indireta, ou ainda, entidades pri-
vadas sem fins lucrativos, visando
execuo de programa de governo,
envolvendo a realizao de projeto,
atividade, servio, aquisio de bens
ou evento de interesse recproco, em
regime de mtua cooperao;
VII - consrcio pblico - pessoa jur-
dica formada exclusivamente por
entes da Federao, na forma da Lei
11.107, de 6 de abril de 2005;
VIII - dirigente - aquele que possua
vnculo com entidade privada sem
fins lucrativos e detenha qualquer
nvel de poder decisrio, assim en-
tendidos os conselheiros, presiden-
tes, diretores, superintendentes, ge-
rentes, dentre outros;
IX - empresa estatal dependente:
empresa controlada que receba do
ente controlador recursos financeiros
para pagamento de despesas com
pessoal ou de custeio em geral ou de
capital, excludos, no ltimo caso,
aqueles provenientes de aumento de
participao acionria;
X - etapa ou fase - diviso existente
na execuo de uma meta;
XI - interveniente - rgo ou entida-
de da administrao pblica direta
ou indireta de qualquer esfera de go-
verno, ou entidade privada que par-
ticipa do convnio para manifestar
consentimento ou assumir obriga-
es em nome prprio;
XII - meta - parcela quantificvel do
objeto descrita no plano de traba-
lho;
XIII - objeto - o produto do convnio
ou contrato de repasse ou termo de
cooperao, observados o programa
de trabalho e as suas finalidades;
XIV - padronizao - estabelecimen-
to de critrios a serem seguidos nos
convnios ou contratos de repasse
com o mesmo objeto, definidos pelo
concedente ou contratante, especial-
mente quanto s caractersticas do
objeto e ao seu custo;
XV - projeto bsico - conjunto de
elementos necessrios e suficien-
tes, com nvel de preciso adequa-
do, para caracterizar a obra ou ser-
vio, ou complexo de obras ou
servios, elaborado com base nas
indicaes dos estudos tcnicos
preliminares, que assegurem a via-
bilidade tcnica e o adequado tra-
tamento do impacto ambiental do
empreendimento, e que possibilite
a avaliao do custo da obra ou
servio de engenharia e a definio
dos mtodos e do prazo de execu-
o;
XVI - proponente - rgo ou entida-
de pblica ou privada sem fins lucra-
tivos credenciada que manifeste, por
meio de proposta de trabalho, inte-
resse em firmar instrumento regula-
do por esta Portaria;
97 Revista da CGU
XVII - termo aditivo - instrumento
que tenha por objetivo a modifica-
o do convnio j celebrado, veda-
da a alterao do objeto aprovado;
XVIII - termo de cooperao - instru-
mento de descentralizao de crdito
entre rgos e entidades da adminis-
trao pblica federal, direta e indire-
ta, para executar programa de gover-
no, envolvendo projeto, atividade,
aquisio de bens ou evento, median-
te Portaria ministerial e sem a necessi-
dade de exigncia de contrapartida;
XIX - termo de parceria - instrumen-
to jurdico previsto na Lei 9.790, de
23 de maro de 1999, para transfe-
rncia de recursos para organizaes
sociais de interesse pblico; e
XX - termo de referncia - documen-
to apresentado quando o objeto do
convnio contrato de repasse ou ter-
mo de cooperao envolver aquisi-
o de bens ou prestao de servi-
os, que dever conter elementos
capazes de propiciar a avaliao do
custo pela Administrao, diante de
oramento detalhado, considerando
os preos praticados no mercado, a
definio dos mtodos e o prazo de
execuo do objeto.
2 A descentralizao da execuo
por meio de convnios ou contratos
de repasse somente poder ser efe-
tivada para entidades pblicas ou
privadas para execuo de objetos
relacionados com suas atividades e
que disponham de condies tcni-
cas para execut-lo.
3 Os rgos ou entidades da ad-
ministrao pblica de qualquer es-
fera de governo que recebam as
transferncias de que trata o caput
devero inclui-las em seus oramen-
tos.
4 A Unio no est obrigada a
celebrar convnio ou contrato de re-
passe.
5 Na hiptese de o convnio ou
contrato de repasse vir a ser firmado
por entidade dependente ou rgo
de Estado, Distrito Federal ou
Municpio, o Chefe do Poder
Executivo desse ente dever partici-
par no instrumento a ser celebrado
como interveniente, caso no haja
delegao de competncia.
6 Os convnios e contratos de re-
passe referentes a projetos financiados
com recursos de origem externa deve-
ro contemplar, no que couber, alm
do disposto nesta Portaria, os direitos
e obrigaes constantes dos respecti-
vos Acordos de Emprstimos ou
Contribuies Financeiras no reem-
bolsveis celebrados pela Unio com
Organismos Internacionais, agncias
governamentais estrangeiras, organi-
zaes multilaterais de crdito ou or-
ganizaes supranacionais.
Art. 2 No se aplicam as exigncias
desta Portaria aos convnios e con-
tratos de repasse:
I - cuja execuo no envolva a trans-
ferncia de recursos entre os partci-
pes;
II - celebrados anteriormente data
de sua publicao, devendo ser ob-
servadas, neste caso, as prescries
normativas vigentes poca de sua
98 Revista da CGU
celebrao, podendo, todavia, se
lhes aplicar naquilo que beneficiar a
consecuo do objeto do convnio;
III - destinados execuo descentra-
lizada de programas federais de
atendimento direto ao pblico, nas
reas de assistncia social, mdica e
educacional, ressalvados os conv-
nios em que for prevista a antecipa-
o de recursos;
IV - que tenham por objeto a dele-
gao de competncia ou a autori-
zao a rgos ou entidades de ou-
tras esferas de governo para a
execuo de atribuies determina-
das em lei, regulamento ou regimen-
to interno, com gerao de receita
compartilhada;
V - homologados pelo Congresso
Nacional ou autorizados pelo Senado
Federal naquilo em que as disposi-
es dos tratados, acordos e conven-
es internacionais, especficas, con-
flitarem com esta Portaria, quando
os recursos envolvidos forem inte-
gralmente oriundos de fonte externa
de financiamento;
VI - relativos aos casos em que lei
especfica discipline a transferncia
de recursos para execuo de pro-
gramas em parceria do Governo
Federal com governos estaduais, mu-
nicipais e do Distrito Federal; e
VII - relativos s transferncias for-
malizadas sob a abrangncia da Lei
n 9.807, de 13 de julho de 1999, e
dos Decretos n 3.518, de 20 de ju-
nho de 2000, no 6.044 de 12 de
fevereiro de 2007 e n 6.231, de 11
de outubro de 2007.
Art. 3 Os atos e os procedimentos
relativos formalizao, execuo,
acompanhamento, prestao de
contas e informaes acerca de to-
mada de contas especial dos conv-
nios, contratos de repasse e termos
de cooperao sero realizados no
Sistema de Gesto de Convnios e
Contratos de Repasse - SICONV,
aberto consulta pblica, por meio
do Portal dos Convnios.
1 Os atos que, por sua natureza,
no possam ser realizados no
SICONV, sero nele registrados.
2 Para a celebrao dos instru-
mentos regulados por esta Portaria,
os rgos, entidades e entes a que se
refere o art. 1 devem estar cadastra-
dos no SICONV.
3 O convenente ou contratado
dever manter os documentos rela-
cionados ao convnio e contrato de
repasse pelo prazo de dez anos, con-
tado da data em que foi aprovada a
prestao de contas.
Art. 4 Os rgos e entidades da
Administrao Pblica federal que
pretenderem executar programas,
projetos e atividades que envolvam
transferncias de recursos financei-
ros devero divulgar anualmente no
SICONV a relao dos programas a
serem executados de forma descen-
tralizada e, quando couber, critrios
para a seleo do convenente ou
contratado.
1 A relao dos programas de que
trata o caput ser divulgada em at
sessenta dias aps a sano da Lei
Oramentria Anual e dever conter:
99 Revista da CGU
I - a descrio dos programas;
II - as exigncias, padres, procedi-
mentos, critrios de elegibilidade e
de prioridade, estatsticas e outros
elementos que possam auxiliar a ava-
liao das necessidades locais; e
III - tipologias e padres de custo
unitrio detalhados, de forma a
orientar a celebrao dos convnios
e contratos de repasse.
2 Os critrios de elegibilidade e de
prioridade devero ser estabelecidos
de forma objetiva, com base nas di-
retrizes e objetivos dos respectivos
programas, visando atingir melhores
resultados na execuo do objeto,
considerando, entre outros aspectos,
a aferio da qualificao tcnica e
da
capacidade operacional do conve-
nente ou contratado.
3 O concedente ou contratante
dever adotar procedimentos claros,
objetivos, simplificados e padroniza-
dos que orientem os interessados, de
modo a facilitar o seu acesso direto
aos rgos da Administrao Pblica
federal.
CAPTULO I
DO CHAMAMENTO PBLICO
Art. 5 Para a celebrao dos instru-
mentos regulados por esta Portaria,
o rgo ou entidade da Administrao
Pblica Federal poder, com vista a
selecionar projetos e rgos ou enti-
dades que tornem mais eficaz a exe-
cuo do objeto, realizar chama-
mento pblico no SICONV, que
dever conter, no mnimo:
I - a descrio dos programas a se-
rem executados de forma descentra-
lizada; e
II - os critrios objetivos para a sele-
o do convenente ou contratado,
com base nas diretrizes e nos objeti-
vos dos respectivos programas.
1 Dever ser dada publicidade ao
chamamento pblico, pelo prazo m-
nimo de quinze dias, especialmente
por intermdio da divulgao na pri-
meira pgina do stio oficial do r-
go ou entidade concedente, bem
como no Portal dos Convnios.
2 A qualificao tcnica e capa-
cidade operacional da entidade pri-
vada sem fins lucrativos ser aferida
segundo critrios tcnicos e objeti-
vos a serem definidos pelo conce-
dente ou contratante, bem como
por meio de indicadores de eficin-
cia e eficcia estabelecidos a partir
do histrico do desempenho na
gesto de convnios ou contratos
de repasse celebrados a partir de 1
de julho de 2008.
CAPTULO II
DAS VEDAES
Art. 6 vedada a celebrao de
convnios e contratos de repasse:
I - com rgos e entidades da admi-
nistrao pblica direta e indireta
dos Estados, Distrito Federal e
Municpios cujo valor seja inferior a
R$ 100.000,00 (cem mil reais);
II - com entidades privadas sem fins
lucrativos que tenham como dirigen-
tes, proprietrios ou controladores:
100 Revista da CGU
a) membros dos Poderes Executivo,
Legislativo, Judicirio, do Ministrio
Pblico e do Tribunal de Contas da
Unio, bem como seus respectivos
cnjuges, companheiros, e parentes
em linha reta, colateral ou por afini-
dade at o 2 grau; e
b) servidor pblico vinculado ao r-
go ou entidade concedente, bem
como seus respectivos cnjuges,
companheiros, e parentes em linha
reta, colateral ou por afinidade at o
2 grau;
III - entre rgos e entidades da
Administrao Pblica federal, caso
em que dever ser firmado termo de
cooperao;
IV - com rgo ou entidade, de direi-
to pblico ou privado, que esteja em
mora, inadimplente com outros con-
vnios ou contratos de repasse cele-
brados com rgos ou entidades da
Administrao Pblica Federal, ou
irregular em qualquer das exigncias
desta Portaria;
V - com pessoas fsicas ou entidades
privadas com fins lucrativos;
VI - visando realizao de servios
ou execuo de obras a serem custe-
adas, ainda que apenas parcialmen-
te, com recursos externos sem a pr-
via contratao da operao de
crdito externo;
VII - com entidades pblicas ou pri-
vadas cujo objeto social no se rela-
cione s caractersticas do programa
ou que no disponham de condies
tcnicas para executar o convnio ou
contrato de repasse; e
VIII - com Estados, Distrito Federal ou
Municpios, caso a soma das despesas
de carter continuado derivadas do
conjunto das parcerias pblico-priva-
das j contratadas por esses entes
tenham excedido, no ano anterior, a
1% (um por cento) da receita corren-
te lquida do exerccio ou se as despe-
sas anuais dos contratos vigentes nos
10 (dez) anos subseqentes excede-
rem a 1% (um por cento) da receita
corrente lquida projetada para os res-
pectivos exerccios, conforme dispos-
to no art. 28 da Lei n 11.079, de 30
de dezembro de 2004.
1 Para fins de alcance do limite
estabelecido no inciso I do caput,
permitido:
I - consorciamento entre os rgos e
entidades da administrao pblica
direta e indireta dos Estados, Distrito
Federal e Municpios; e
II - celebrao de convnios ou contra-
tos de repasse com objeto que englo-
be vrios programas e aes federais a
serem executados de forma descentra-
lizada, devendo o objeto conter a des-
crio pormenorizada e objetiva de
todas as atividades a serem realizadas
com os recursos federais.
2 Os rgos e as entidades conce-
dentes ou contratantes procedero,
segundo normas prprias e sob sua
exclusiva responsabilidade, s inclu-
ses no Cadastro Informativo de
Crditos no Quitados do Setor
Pblico Federal - CADIN, de pessoas
fsicas ou jurdicas que se enquadrem
na hiptese prevista no inciso IV do
caput, observando-se as normas vi-
gentes a respeito desse cadastro, em
101 Revista da CGU
especial a Lei n 10.522, de 19 de
julho de 2002.
CAPTULO III
DO PROTOCOLO DE INTENES
Art. 7 um instrumento com obje-
tivo de reunir vrios programas e
aes federais a serem executados
de forma descentralizada, devendo
o objeto conter a descrio porme-
norizada e objetiva de todas as ativi-
dades a serem realizadas com os
recursos federais.
Pargrafo nico. Na hiptese prevista
no caput, os rgos e entidades da
administrao pblica federal que de-
cidirem implementar programas em
um nico objeto devero formalizar
protocolo de intenes, que conter,
entre outras, as seguintes clusulas:
I - descrio detalhada do objeto,
indicando os programas por ele
abrangidos;
II - indicao do concedente ou con-
tratante responsvel pelo consrcio;
III - o montante dos recursos que cada
rgo ou entidade ir repassar;
IV - definio das responsabilidades
dos partcipes, inclusive quanto ao
acompanhamento e fiscalizao na
forma prevista nesta Portaria; e
V - a durao do ajuste.
CAPTULO V
DA PLURIANUALIDADE
Art. 8 Nos instrumentos regulados
por esta Portaria, cuja durao ultra-
passe um exerccio financeiro, indi-
car-se- o crdito e respectivo empe-
nho para atender despesa no
exerccio em curso, bem como cada
parcela da despesa relativa parte a
ser executada em exerccio futuro,
mediante registro contbil.
Pargrafo nico. O registro a que se
refere o caput acarretar a obrigato-
riedade de ser consignado crdito
nos oramentos seguintes para ga-
rantir a execuo.
CAPTULO VI
DO CONSRCIO PBLICO
Art. 9 Os rgos e entidades da
Administrao Pblica federal daro
preferncia s transferncias volun-
trias para Estados, Distrito Federal e
Municpios cujas aes sejam desen-
volvidas por intermdio de consr-
cios pblicos, constitudos segundo
o disposto na Lei n 11.107, de
2005.
Art. 10. A celebrao do convnio
com consrcio pblico para a trans-
ferncia de recursos da Unio est
condicionada ao atendimento, pelos
entes federativos consorciados, das
exigncias legais aplicveis, sendo
vedada sua celebrao, bem como a
liberao de quaisquer parcelas de
recursos, caso exista alguma irregu-
laridade por parte de qualquer dos
entes consorciados.
Art. 11. Os Estados, os Municpios e
o Distrito Federal podero executar o
objeto do convnio ou contrato de
repasse celebrado com a Unio por
meio de consrcio pblico a que es-
tejam associados.
102 Revista da CGU
Pargrafo nico. Para efeito do dis-
posto no caput, o instrumento de
convnio ou contrato de repasse po-
der indicar o consrcio pblico
como responsvel pela execuo,
sem prejuzo das responsabilidades
dos convenentes ou contratados.
TTULO II
DO CREDENCIAMENTO, DA
PROPOSIO E DO
CADASTRAMENTO
Art. 12. Para apresentar proposta de
trabalho, o interessado dever estar
credenciado no SICONV.
Art. 13. As informaes prestadas no
credenciamento e no cadastramento
devem ser atualizadas pelo convenen-
te ou contratado at que sejam exau-
ridas todas as obrigaes referentes
ao convnio ou contrato de repasse.
CAPTULO I
DO CREDENCIAMENTO
Art. 14. O credenciamento ser rea-
lizado diretamente no SICONV e
conter, no mnimo, as seguintes in-
formaes:
I - nome, endereo da sede, endere-
o eletrnico e nmero de inscrio
no Cadastro Nacional de Pessoas
Jurdicas - CNPJ, bem como endereo
residencial do responsvel que assi-
nar o instrumento, quando se tratar
de instituies pblicas; e
II - razo social, endereo, endereo
eletrnico, nmero de inscrio no
Cadastro Nacional de Pessoas
Jurdicas - CNPJ, transcrio do obje-
to social da entidade atualizado, re-
lao nominal atualizada dos diri-
gentes da entidade, com endereo,
nmero e rgo expedidor da cartei-
ra de identidade e CPF de cada um
deles, quando se tratar das entida-
des privadas sem fins lucrativos.
CAPTULO II
DA PROPOSTA DE TRABALHO
Art. 15. O proponente credenciado
manifestar seu interesse em cele-
brar instrumentos regulados por esta
Portaria mediante apresentao de
proposta de trabalho no SICONV, em
conformidade com o programa e
com as diretrizes disponveis no sis-
tema, que conter, no mnimo:
I - descrio do objeto a ser executa-
do;
II - justificativa contendo a caracteri-
zao dos interesses recprocos, a re-
lao entre a proposta apresentada e
os objetivos e diretrizes do programa
federal e a indicao do pblico-alvo,
do problema a ser resolvido e dos re-
sultados esperados;
III - estimativa dos recursos financeiros,
discriminando o repasse a ser realizado
pelo concedente ou contratante e a
contrapartida prevista para o propo-
nente, especificando o valor de cada
parcela e do montante de todos os re-
cursos, na forma estabelecida em Lei;
IV - previso de prazo para a execu-
o; e
V - informaes relativas capacida-
de tcnica e gerencial do proponen-
te para execuo do objeto.
103 Revista da CGU
Pargrafo nico. Os rgos ou enti-
dades da administrao pblica fe-
deral podero exigir o prvio cadas-
tramento para encaminhamento das
propostas de trabalho.
Art. 16. O rgo ou entidade da
Administrao Pblica federal repas-
sador dos recursos financeiros anali-
sar a proposta de trabalho e:
I - No caso da aceitao:
a) o rgo ou entidade da Admi-
nistrao Pblica federal repassador
dos recursos financeiros realizar o
pr-empenho, que ser vinculado
proposta e s poder ser alterado
por intermdio do SICONV;
b) o proponente atender s exign-
cias para efetivao do cadastro e
incluir o Plano de Trabalho no
SICONV; e
c) informar ao proponente das exi-
gncias e pendncias verificadas.
II - No caso de recusa:
a) o rgo ou entidade da
Administrao Pblica federal repas-
sador dos recursos financeiros regis-
trar o indeferimento no SICONV; e
b) comunicar ao proponente o in-
deferimento da proposta.
CAPTULO III
DO CADASTRAMENTO
Art. 17. O cadastramento dos rgos
ou entidades pblicas ou privadas
sem fins lucrativos recebedores de
recursos oriundos do Oramento
Fiscal e da Seguridade Social da
Unio ser realizado em rgo ou
entidade concedente ou nas unida-
des cadastradoras do SICAF a ele vin-
culadas, e ter validade de 1 (um)
ano, sem prejuzo do disposto no
art. 13.
1 O representante do rgo ou da
entidade pblica ou privada respon-
svel pela entrega dos documentos
e das informaes para fins de ca-
dastramento, dever comprovar seu
vnculo com o cadastrado, demons-
trando os poderes para represent-lo
neste ato.
2 A comprovao a que se refere
o pargrafo anterior, sem prejuzo da
apresentao adicional de qualquer
documento hbil, poder ser feita
mediante apresentao de:
I - cpia autenticada dos documen-
tos pessoais do representante, em
especial Carteira de Identidade e
CPF;
II - cpia autenticada do diploma
eleitoral, acompanhada da publica-
o da portaria de nomeao ou ou-
tro instrumento equivalente que de-
legue competncia para representar
o ente, rgo ou entidade pblica,
quando for o caso; e
III - cpia autenticada da ata da as-
semblia que elegeu o corpo dirigen-
te da entidade privada sem fins lu-
crativos, devidamente registrada no
cartrio competente, acompanhada
de instrumento particular de procu-
rao, com firma reconhecida, assi-
nado pelo dirigente mximo, quando
for o caso.
104 Revista da CGU
Art. 18. Para a realizao do cadas-
tramento das entidades privadas sem
fins lucrativos ser exigido:
I - cpia do estatuto ou contrato so-
cial registrado no cartrio competen-
te e suas alteraes;
II - relao nominal atualizada dos
dirigentes da entidade, com Cadastro
de Pessoas Fsicas - CPF;
III - declarao do dirigente mximo
da entidade acerca da inexistncia
de dvida com o Poder Pblico e de
inscrio nos bancos de dados p-
blicos ou privados de proteo ao
crdito;
IV - declarao do dirigente mximo
da entidade informando, para cada
pessoa relacionada no inciso II, se:
a) membro do Poder Executivo,
Legislativo, Judicirio, do Ministrio
Pblico ou do Tribunal de Contas da
Unio, ou respectivo cnjuge ou
companheiro ou parente em linha
reta, colateral ou por afinidade at o
2 grau; e
b) servidor pblico vinculado ao
rgo ou entidade concedente, ou
respectivo cnjuge, companheiro ou
parente em linha reta, colateral ou
por afinidade at o 2 grau;
V - prova de inscrio da entidade no
Cadastro Nacional de Pessoas
Jurdicas - CNPJ pelo prazo mnimo
de trs anos;
VI - prova de regularidade com as
Fazendas Federal, Estadual e
Municipal e com o Fundo de Garantia
do Tempo de Servio - FGTS, na for-
ma da lei; e
VII - comprovao da qualificao
tcnica e da capacidade operacional,
mediante declarao de funciona-
mento regular nos 3 (trs) anos an-
teriores ao credenciamento, emitida
por 3 (trs) autoridades do local de
sua sede.
Pargrafo nico. Nas aes voltadas
educao, assistncia social e
sade, as exigncias previstas nos in-
cisos V e VII do caput podero ser
atendidas somente em relao ao
exerccio anterior.
Art. 19. Para o cadastramento dos
rgos e entidades pblicas dos
Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, ser exigida a atualiza-
o das informaes constantes do
credenciamento, respeitadas as exi-
gncias do art. 17.
TTULO III
DA CONTRAPARTIDA, DO PLANO DE
TRABALHO E DO PROJETO BSICO
CAPTULO I
DA CONTRAPARTIDA
Art. 20. A contrapartida, quando
houver, ser calculada sobre o valor
total do objeto e poder ser atendida
por meio de recursos financeiros e de
bens ou servios, se economicamen-
te mensurveis.
1 A contrapartida, quando finan-
ceira, dever ser depositada na conta
bancria especfica do convnio ou
contrato de repasse em conformida-
105 Revista da CGU
de com os prazos estabelecidos no
cronograma de desembolso.
2 A contrapartida por meio de bens
e servios, quando aceita, dever ser
fundamentada pelo concedente ou
contratante e ser economicamente
mensurvel devendo constar do ins-
trumento, clusula que indique a for-
ma de aferio do valor corresponden-
te em conformidade com os valores
praticados no mercado ou, em caso de
objetos padronizados, com parme-
tros previamente estabelecidos.
3 A contrapartida, a ser aportada
pelo convenente ou contratado, ser
calculada observados os percentuais e
as condies estabelecidas na lei fede-
ral anual de diretrizes oramentrias.
4 O proponente dever compro-
var que os recursos, bens ou servios
referentes contrapartida proposta
esto devidamente assegurados
CAPTULO II
DO PLANO DE TRABALHO
Art. 21. O Plano de Trabalho, que
ser avaliado aps a efetivao do
cadastro do proponente, conter, no
mnimo:
I - justificativa para a celebrao do
instrumento;
II - descrio completa do objeto a
ser executado;
III - descrio das metas a serem atin-
gidas;
IV - definio das etapas ou fases da
execuo;
V - cronograma de execuo do ob-
jeto e cronograma de desembolso;
e
VI - plano de aplicao dos recursos
a serem desembolsados pelo conce-
dente e da contrapartida financeira
do proponente, se for o caso.
Art. 22. O Plano de Trabalho ser
analisado quanto sua viabilidade e
adequao aos objetivos do progra-
ma e, no caso das entidades privadas
sem fins lucrativos, ser avaliada sua
qualificao tcnica e capacidade
operacional para gesto do instru-
mento, de acordo com critrios esta-
belecidos pelo rgo ou entidade
repassador de recursos.
1 Ser comunicada ao proponen-
te qualquer irregularidade ou impre-
ciso constatadas no Plano de
Trabalho, que dever ser sanada no
prazo estabelecido pelo concedente
ou contratante.
2 A ausncia da manifestao do
proponente no prazo estipulado im-
plicar a desistncia no prossegui-
mento do processo.
3 Os ajustes realizados durante a
execuo do objeto integraro o
Plano de Trabalho, desde que sub-
metidos e aprovados previamente
pela autoridade competente.
CAPTULO III
DO PROJETO BSICO E DO TERMO
DE REFERNCIA
Art. 23. Nos convnios e contratos
de repasse, o projeto bsico ou o ter-
mo de referncia dever ser apresen-
106 Revista da CGU
tado antes da liberao da primeira
parcela dos recursos, sendo faculta-
do ao concedente ou contratante
exigi-lo antes da celebrao do ins-
trumento.
1 O projeto bsico ou o termo de
referncia poder ser dispensado no
caso de padronizao do objeto, a
critrio da autoridade competente
do rgo ou entidade concedente,
em despacho fundamentado.
2 O projeto bsico ou o termo de
referncia dever ser apresentado no
prazo fixado no instrumento, prorro-
gvel uma nica vez por igual pero-
do, a contar da data da celebrao,
conforme a complexidade do obje-
to.
3 O projeto bsico ou do termo
de referncia ser apreciado pelo
concedente ou contratante e, se
aprovado, ensejar a adequao do
Plano de Trabalho.
4 Constatados vcios sanveis no
projeto bsico ou no termo de refe-
rncia, estes sero comunicados ao
convenente ou contratado, que dis-
por de prazo para san-los.
5 Caso o projeto bsico ou o ter-
mo de referncia no seja entregue
no prazo estabelecido no pargrafo
anterior ou receba parecer contrrio
sua aprovao, proceder-se- ex-
tino do convnio ou contrato de
repasse, caso j tenha sido assina-
do.
6 Quando houver, no Plano de
Trabalho, a previso de transferncia
de recursos para a elaborao do
projeto bsico ou do termo de refe-
rncia, facultada a liberao do
montante correspondente ao custo
do servio.
TTULO IV
DA CELEBRAO
CAPTULO I
DAS CONDIES PARA CELEBRAO
Art. 24. So condies para a cele-
brao de convnios e contratos de
repasse, a serem cumpridas pelos
convenentes ou contratados, confor-
me previsto na Lei Complementar n
101, de 4 de maio de 2000, na Lei
de Diretrizes Oramentrias e na le-
gislao federal:
I - a demonstrao de instituio,
previso e efetiva arrecadao dos
impostos de competncia constitu-
cional do ente federativo comprova-
do por meio do Relatrio Resumido
da Execuo Oramentria - RREO
do ltimo bimestre do exerccio en-
cerrado ou do Balano-Geral, nos
termos do art. 11 da Lei Complementar
n 101, de 2000;
II - o Certificado de Regularidade
Previdenciria CRP, exigido de acor-
do com o Decreto n 3.788, de 11
de abril de 2001;
III - a comprovao do recolhimento
de tributos, contribuies, inclusive
as devidas Seguridade Social, mul-
tas e demais encargos fiscais devidos
Fazenda Pblica federal;
IV - a inexistncia de pendncias pe-
cunirias registradas no CADIN, de
107 Revista da CGU
acordo com o art. 6, da Lei n
10.522, de 2002;
V - a comprovao de regularidade
quanto ao depsito das parcelas do
Fundo de Garantia por Tempo de
Servio - FGTS;
VI - as prestaes de contas de recur-
sos anteriormente recebidos da
Unio, conforme dispe o art. 84, do
Decreto-Lei n 200, de 25 de feverei-
ro de 1967, e art. 70, pargrafo ni-
co, da Constituio Federal;
VII - o pagamento de emprstimos e
financiamentos Unio, como pre-
visto no art. 25 da Lei Complementar
101, de 2000;
VIII - a aplicao dos limites mnimos
de recursos nas reas de sade e
educao, comprovado por meio do
RREO do ltimo bimestre do exerc-
cio encerrado ou no Balano-Geral;
IX - a observncia dos limites das d-
vidas consolidada e mobiliria, de
operaes de crdito, inclusive por
antecipao de receita, de inscrio
em restos a Pagar e de despesa total
com pessoal, mediante o Relatrio
de Gesto Fiscal;
X - a publicao do Relatrio de
Gesto Fiscal de que tratam os arts.
54 e 55 da Lei Complementar no
101, de 2000;
XI - o encaminhamento das contas
anuais, conforme o art. 51 da Lei
Complementar n 101, de 2000;
XII - a publicao do Relatrio
Resumido da Execuo Oramentria
de que trata o disposto no art. 52 da
Lei Complementar no 101, de 2000;
e
XIII - a apresentao de suas contas
Secretaria do Tesouro Nacional ou
entidade preposta nos prazos referi-
dos no art. 51, 1o, incisos I e II, da
Lei Complementar no 101, e 2000,
observado o que dispe o art. 50 da
referida Lei.
1 Nos convnios e contratos de
repasse celebrados com entidades da
administrao pblica indireta, as
condies de celebrao elencadas
no caput devero ser cumulativa-
mente atendidas pelo ente federati-
vo ao qual o convenente ou contra-
tado est vinculado.
2 A exigncia prevista no par-
grafo anterior aplica-se aos conv-
nios e contratos de repasse celebra-
dos com rgos da administrao
direta em relao ao seu respectivo
ente federativo, que dever figurar
como interveniente no instru-
mento.
3 condio para a celebrao de
convnios ou contratos de repasse, a
existncia de dotao oramentria
especfica no oramento do conce-
dente ou contratante, a qual dever
ser evidenciada no instrumento, in-
dicando-se a respectiva nota de em-
penho.
4 Nos convnios e contratos de
repasse celebrados com entes, r-
gos ou entidades pblicas, as exi-
gncias para celebrao sero aten-
didas por meio de consulta ao
Cadastro nico de Convnio - CAUC,
108 Revista da CGU
observadas as normas especficas
que o disciplinam.
5 No se aplicam aos convnios e
contratos de repasse celebrados com
entidades privadas sem fins lucrativos,
as exigncias previstas nos incisos I, II,
VII, VIII, IX, X, XI, XII e XIII do caput.
6 A publicao ou a apresentao
dos documentos elencados no caput
fora dos prazos especificados em lei
no impedir a realizao de trans-
ferncia voluntria ou liberao de
suas parcelas de recursos, a partir da
data em que se der a referida publi-
cao ou apresentao.
Art. 25. Sem prejuzo do disposto no
art. 24, so condies para a cele-
brao de convnios e contratos de
repasse:
I - cadastro do convenente ou con-
tratado atualizado no SICONV -
Portal de Convnios no momento da
celebrao, nos termos dos arts. 17
a 19;
II - Plano de Trabalho aprovado;
III - licena ambiental prvia, quando
o convnio envolver obras, instala-
es ou servios que exijam estudos
ambientais, na forma disciplinada
pelo Conselho Nacional do Meio
Ambiente - CONAMA; e
IV - comprovao do exerccio pleno
dos poderes inerentes propriedade
do imvel, mediante certido emiti-
da pelo cartrio de registro de im-
veis competente, quando o convnio
tiver por objeto a execuo de obras
ou benfeitorias no imvel;
1 Alternativamente certido pre-
vista no inciso IV, admite-se, por in-
teresse pblico ou social, condicio-
nadas garantia subjacente de uso
pelo prazo mnimo de vinte anos, o
seguinte:
I - comprovao de ocupao regular
de imvel:
a) em rea desapropriada por Estado,
por Municpio, pelo Distrito Federal
ou pela Unio, com sentena transi-
tada em julgado no processo de de-
sapropriao;
b) em rea devoluta;
c) recebido em doao:
1. da Unio, do Estado, do Municpio
ou do Distrito Federal, j aprovada
em lei, conforme o caso, e, se neces-
sria, inclusive quando o processo de
registro de titularidade do imvel
ainda se encontrar em trmite; e
2. de pessoa fsica ou jurdica, inclu-
sive quando o processo de registro
de titularidade do imvel ainda se
encontrar em trmite, neste caso,
com promessa formal de doao ir-
retratvel e irrevogvel;
d) que, embora ainda no haja sido
devidamente consignado no cartrio
de registro de imveis competente,
pertence a Estado que se instalou em
decorrncia da transformao de
Territrio Federal, ou mesmo a qual-
quer de seus Municpios, por fora de
mandamento constitucional ou legal;
e) pertencente a outro ente pblico
que no o proponente, desde que a
109 Revista da CGU
interveno esteja autorizada pelo
proprietrio, por meio de ato do che-
fe do poder executivo ou titular do
rgo detentor de delegao para
tanto;
f) que, independentemente da sua do-
minialidade, esteja inserido em Zona
Especial de Interesse Social - Zeis, ins-
tituda na forma prevista na Lei n
10.257, de 10 de julho de 2001, de-
vendo, neste caso, serem apresenta-
dos os seguintes documentos:
1. cpia da publicao, em peridico
da Imprensa Oficial, da lei estadual,
municipal ou distrital federal institui-
dora da Zeis;
2. demonstrao de que o imvel
beneficirio do investimento encon-
tra-se na Zeis instituda pela lei refe-
rida no item anterior; e
3. declarao firmada pelo chefe do
poder executivo (governador ou pre-
feito) do ente federativo a que o con-
venente seja vinculado de que os
habitantes da Zeis sero beneficirios
de aes visando regularizao
fundiria da rea habitada para sal-
vaguardar seu direito moradia;.
g) objeto de sentena favorvel aos
ocupantes, transitada em julgado,
proferida em ao judicial de usuca-
pio ou concesso de uso especial
para fins de moradia, nos termos do
art. 183 da Constituio Federal, da
Lei n 10.257, de 2001, e da Medida
Provisria n 2.220, de 4 de setem-
bro de 2001; e
2. declarao de rgo, de quaisquer
dos entes federativos, responsvel
pelo ordenamento territorial ou re-
gularizao fundiria, de que a rea
objeto do convnio ocupada por
comunidade remanescente de qui-
lombo, caso no tenha sido expedi-
do o ato de que trata a alnea ante-
rior;
b) por comunidade indgena, me-
diante documento expedido pela
Fundao Nacional do ndio - Funai.
2 Nas hipteses previstas na alnea
a do inciso I do 1, quando o pro-
cesso de desapropriao no estiver
concludo, permitida a comprova-
o do exerccio pleno dos poderes
inerentes propriedade do imvel
via Termo de Imisso Provisria de
Posse ou alvar do juzo da vara onde
o
processo estiver tramitando, admi-
tindo-se, ainda, caso esses documen-
tos no hajam sido emitidos, a apre-
sentao, pelo proponente do
convnio ou contrato de repasse, de
cpia da publicao, na Imprensa
Oficial, do decreto de desapropria-
o e do Registro Geral de Imveis
(RGI) do imvel, acompanhado do
acordo extrajudicial firmado com o
expropriado.
3 Na hiptese prevista na alnea
d do inciso I do 1, imperativa
a apresentao da promessa formal
de doao (termo de doao), irre-
tratvel e irrevogvel, caso o proces-
so de registro da doao ainda no
haja sido concludo.
4 Quando o convnio tiver por
objeto obras habitacionais ou de ur-
banizao de interesse pblico ou
social, dever constar no instrumen-
110 Revista da CGU
to de autorizao ou, se for o caso,
no contrato ou compromisso, de que
tratam a alnea f do inciso I e o
inciso II, ambos do 1, a obrigao
de se realizar a regularizao fundi-
ria em favor das famlias moradoras
ou a cesso do imvel ao proponen-
te do convnio a fim de que este
possa promov-la.
5 A critrio do concedente ou
contratante, os documentos previs-
tos nos incisos III e IV do caput po-
dero ser encaminhados juntamente
com o projeto bsico, aps a cele-
brao, aplicando-se os 2 e 5 do
art. 23 em relao aos prazos.
Art. 26. A comprovao da regulari-
dade, bem como das condies para
a celebrao, para os efeitos desta
Portaria, ser efetuada mediante
consulta aos sistemas de informao
do Governo Federal ou, na impossi-
bilidade de efetu-la, mediante apre-
sentao da devida documentao
junto ao rgo responsvel pela ma-
nuteno do respectivo sistema.
Art. 27. Poder ser realizada a cele-
brao de convnios, contratos de
repasse ou termo de parceria com
previso de condio a ser cumprida
pelo convenente ou contratante, e
enquanto a condio no se verificar
no ter efeito a celebrao pactua-
da.
Pargrafo nico. O concedente ou
contratante dever extinguir o con-
vnio no caso de no cumprimento
da condio no prazo fixado no ins-
trumento, prorrogvel uma nica
vez por igual perodo a contar da ce-
lebrao.
Art. 28. Ser obrigatria a estipula-
o do destino a ser dado aos bens
remanescentes do convnio ou con-
trato de repasse.
1 Consideram-se bens remanescen-
tes os equipamentos e materiais per-
manentes adquiridos com recursos do
convnio ou contrato de repasse ne-
cessrios consecuo do objeto, mas
que no se incorporam a este.
2 Os bens remanescentes adquiri-
dos com recursos transferidos pode-
ro, a critrio do Ministro de Estado
supervisor ou autoridade equivalente
ou do dirigente mximo da entidade
da administrao indireta, ser doados
quando, aps a consecuo do objeto,
forem necessrios para assegurar a
continuidade de programa governa-
mental, observado o disposto no res-
pectivo termo e na legislao vigente.
CAPTULO II
DA FORMALIZAO DO
INSTRUMENTO
Art. 29. O prembulo do instrumen-
to conter a numerao seqencial
no SICONV, a qualificao completa
dos partcipes e a finalidade.
Art. 30. So clusulas necessrias
nos instrumentos regulados por esta
Portaria as que estabeleam:
I - o objeto e seus elementos carac-
tersticos, em consonncia com o
Plano de Trabalho, que integrar o
termo celebrado independentemen-
te de transcrio;
II - as obrigaes de cada um dos
partcipes;
111 Revista da CGU
III - a contrapartida, quando couber, e
a forma de sua aferio quando aten-
dida por meio de bens e servios;
IV - as obrigaes do interveniente,
quando houver;
V - a vigncia, fixada de acordo com
o prazo previsto para a consecuo
do objeto e em funo das metas
estabelecidas;
VI - a obrigao de o concedente ou
contratante prorrogar de ofcio a
vigncia do instrumento antes do
seu trmino, quando der causa a
atraso na liberao dos recursos, li-
mitada a prorrogao ao exato per-
odo do atraso verificado;
VII - a prerrogativa do rgo ou en-
tidade transferidor dos recursos fi-
nanceiros assumir ou transferir a
responsabilidade pela execuo do
objeto, no caso de paralisao ou da
ocorrncia de fato relevante, de
modo a evitar sua descontinuidade;
VIII - a classificao oramentria da
despesa, mencionando-se o nmero
e data da Nota de Empenho ou Nota
de Movimentao de Crdito e de-
clarao de que, em termos aditivos,
indicar-se-o os crditos e empenhos
para sua cobertura, de cada parcela
da despesa a ser transferida em exer-
ccio futuro;
IX - o cronograma de desembolso
conforme o Plano de Trabalho, in-
cluindo os recursos da contrapartida
pactuada, quando houver;
X - a obrigatoriedade de o convenen-
te ou contratado incluir regularmen-
te no SICONV as informaes e os
documentos exigidos por esta
Portaria, mantendo-o atualizado;
XI - a obrigatoriedade de restituio
de recursos, nos casos previstos nes-
ta Portaria;
XII - no caso de rgo ou entidade
pblica, a informao de que os re-
cursos para atender s despesas em
exerccios futuros, no caso de inves-
timento, esto consignados no plano
plurianual ou em prvia lei que os
autorize;
h) tombado pelo Instituto do
Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional - IPHAN, desde que haja
aquiescncia do Instituto;
II - contrato ou compromisso irre-
tratvel e irrevogvel de constitui-
o de direito real sobre o imvel,
na forma de cesso de uso, conces-
so de direito real de uso, conces-
so de uso especial para fins de mo-
radia, aforamento ou direito de
superfcie; ou
III - comprovao de ocupao da
rea objeto do convnio:
a) por comunidade remanescente de
quilombos, certificadas nos termos
do 4 do art. 3 do Decreto n
4.887, de 20 de novembro de 2003,
pelo seguinte documento:
1. ato administrativo que reconhea
os limites da rea ocupada pela co-
munidade remanescente de quilom-
bo, expedido pelo rgo do ente
federativo responsvel pela sua titu-
lao; ou
112 Revista da CGU
XIII - a obrigao do convenente de
manter e movimentar os recursos na
conta bancria especfica do conv-
nio ou contrato de repasse em insti-
tuio financeira controlada pela
Unio, quando no integrante da
conta nica do Governo Federal;
XIV - a definio, se for o caso, do
direito de propriedade dos bens re-
manescentes na data da concluso
ou extino do instrumento, que, em
razo deste, tenham sido adquiridos,
produzidos, transformados ou cons-
trudos, respeitado o disposto na le-
gislao pertinente;
XV - a forma pela qual a execuo
fsica do objeto ser acompanhada
pelo concedente ou contratante, in-
clusive com a indicao dos recursos
humanos e tecnolgicos que sero
empregados na atividade ou, se for
o caso, a indicao da participao
de rgos ou entidades previstos no
2 do art. 53;
XVI - o livre acesso dos servidores dos
rgos ou entidades pblicas conce-
dentes ou contratantes e os do contro-
le interno do Poder Executivo Federal,
bem como do Tribunal de Contas da
Unio aos processos, documentos, in-
formaes referentes aos instrumentos
de transferncias regulamentados por
esta Portaria, bem como aos locais de
execuo do objeto;
XVII - a faculdade dos partcipes res-
cindirem o instrumento, a qualquer
tempo;
XVIII - a previso de extino obriga-
tria do instrumento em caso de o
Projeto Bsico no ter sido aprovado
ou apresentado no prazo estabeleci-
do, quando for o caso;
XIX- a indicao do foro para dirimir
as dvidas decorrentes da execuo
dos convnios, contratos ou instru-
mentos congneres, estabelecendo a
obrigatoriedade da prvia tentativa
de soluo administrativa com a par-
ticipao da Advocacia-Geral da
Unio, em caso de os partcipes ou
contratantes serem da esfera federal,
administrao direta ou indireta, nos
termos do art. 11 da Medida
Provisria n 2.180-35, de 24 de
agosto de 2001;
XX - a obrigao de o convenente ou
o contratado inserir clusula nos
contratos celebrados para execuo
do convnio ou contrato de repasse
que permitam o livre acesso dos ser-
vidores dos rgos ou entidades p-
blicas concedentes ou contratantes,
bem como dos rgos de controle,
aos
documentos e registros contbeis
das empresas contratadas, na forma
do art. 44;
XXI - a sujeio do convnio ou con-
trato de repasse e sua execuo s
normas do Decreto 6.170, de 25 de
julho de 2007, bem como do Decreto
n 93.872, de 23 de dezembro de
1986, e a esta Portaria;
XXII - a previso de, na ocorrncia de
cancelamento de Restos a Pagar, que o
quantitativo possa ser reduzido at a
etapa que apresente funcionalidade;
XXIII - a forma de liberao dos re-
cursos ou desbloqueio, quando se
tratar de contrato de repasse;
113 Revista da CGU
XXIV - a obrigao de prestar contas
dos recursos recebidos no SICONV;
XXV - o bloqueio de recursos na con-
ta corrente vinculada, quando se tra-
tar de contrato de repasse;
XXVI - a responsabilidade solidria
dos entes consorciados, nos instru-
mentos que envolvam consrcio p-
blico; e
XXVII - o valor limite a que se refere
o 5 do art. 50.
CAPTULO III
DA ANLISE E ASSINATURA DO
TERMO
Art. 31. A celebrao do convnio
ser precedida de anlise e manifes-
tao conclusiva pelos setores tcni-
co e jurdico do rgo ou da entida-
de concedente ou contratante,
segundo suas respectivas competn-
cias, quanto ao atendimento das exi-
gncias formais, legais e constantes
desta Portaria.
Art. 32. Assinaro, obrigatoriamen-
te, o convnio ou contrato de repas-
se os partcipes e o interveniente, se
houver
CAPTULO IV
DA PUBLICIDADE
Art. 33. A eficcia de convnios,
acordos, ajustes ou instrumentos
congneres fica condicionada pu-
blicao do respectivo extrato no
Dirio Oficial da Unio, que ser pro-
videnciada pelo concedente ou con-
tratante, no prazo de at vinte dias
a contar de sua assinatura.
Pargrafo nico. Somente devero
ser publicados no Dirio Oficial da
Unio os extratos dos aditivos que
alterem o valor ou ampliem a execu-
o do objeto, vedada a alterao da
sua natureza, quando houver, respei-
tado o prazo estabelecido no ca-
put.
Art. 34. Aos atos de celebrao, al-
terao, liberao de recursos, acom-
panhamento da execuo e a presta-
o de contas dos convnios e
contratos ser dada publicidade em
stio eletrnico especfico denomina-
do Portal dos Convnios.
Art. 35. O concedente ou contratan-
te notificar, no prazo de at dez
dias, a celebrao do instrumento e
a liberao dos recursos transferidos
Assemblia Legislativa ou Cmara
Legislativa ou Cmara Municipal
do convenente ou contratado, con-
forme o caso.
Art. 36. Os convenentes ou contra-
tados devero dar cincia da celebra-
o ao conselho local ou instncia de
controle social da rea vinculada ao
programa de governo que originou
a transferncia, quando houver.
Pargrafo nico. As entidades priva-
das sem fins lucrativos devero noti-
ficar, se houver, o conselho municipal
ou estadual responsvel pela respec-
tiva poltica pblica onde ser execu-
tada a ao.
CAPTULO V
DA ALTERAO
Art. 37. O convnio, acordo, ajuste
ou instrumento congnere poder
114 Revista da CGU
ser alterado mediante proposta, de-
vidamente formalizada e justificada,
a ser apresentada ao concedente ou
contratante em, no mnimo, trinta
dias antes do trmino de sua vign-
cia ou no prazo nele estipulado.
Art. 38. A prorrogao de ofcio da
vigncia do convnio, acordo, ajuste
ou instrumento congnere, estabele-
cida no inciso VI do art. 30, prescin-
de de prvia anlise da rea jurdica
do concedente ou contratante.
TTULO V
DA EXECUO
CAPTULO I
DAS DISPOSIES GERAIS
Art. 39. O convnio ou contrato de
repasse dever ser executado em es-
trita observncia s clusulas avena-
das e s normas pertinentes, inclusi-
ve esta Portaria, sendo vedado:
I - realizar despesas a ttulo de taxa
de administrao, de gerncia ou si-
milar;
II - pagar, a qualquer ttulo, servidor
ou empregado pblico, integrante
de quadro de pessoal de rgo ou
entidade pblica da administrao
direta ou indireta, por servios de
consultoria ou assistncia tcnica,
salvo nas hipteses previstas em leis
especficas e na Lei de Diretrizes
Oramentrias;
III - alterar o objeto do convnio ou
contrato de repasse, exceto no caso
de ampliao da execuo do objeto
pactuado ou para reduo ou exclu-
so de meta, sem prejuzo da funcio-
nalidade do objeto contratado;
IV - utilizar, ainda que em carter
emergencial, os recursos para finali-
dade diversa da estabelecida no ins-
trumento, ressalvado o custeio da
implementao das medidas de pre-
servao ambiental inerentes s obras
constantes do Plano de Trabalho;
V - realizar despesa em data anterior
vigncia do instrumento;
VI - efetuar pagamento em data pos-
terior vigncia do instrumento, sal-
vo se expressamente autorizada pela
autoridade competente do conce-
dente ou contratante e desde que o
fato gerador da despesa tenha ocor-
rido durante a vigncia do instru-
mento pactuado;
VII - realizar despesas com taxas ban-
crias, multas, juros ou correo mo-
netria, inclusive referentes a paga-
mentos ou recolhimentos fora dos
prazos, exceto, no que se refere s
multas, se decorrentes de atraso na
transferncia de recursos pelo conce-
dente, e desde que os prazos para
pagamento e os percentuais sejam
os mesmos aplicados no mercado;
VIII - transferir recursos para clubes,
associaes de servidores ou quais-
quer entidades congneres, exceto
para creches e escolas para o atendi-
mento pr-escolar; e
IX - realizar despesas com publicida-
de, salvo a de carter educativo, in-
formativo ou de orientao social, da
qual no constem nomes, smbolos
ou imagens que caracterizem pro-
115 Revista da CGU
moo pessoal e desde que previstas
no Plano de Trabalho.
Pargrafo nico. Observado o limite
de 5% do valor do objeto, os recur-
sos do convnio ou contrato de re-
passe podero custear despesas ad-
ministrativas das entidades privadas
sem fins lucrativos, obedecidas as
seguintes exigncias:
I - estar expressamente previsto no
plano de trabalho;
II - estar diretamente relacionadas ao
objeto do convnio ou contrato de
repasse; e
III - no sejam custeadas com recur-
sos de outros convnios ou contratos
de repasse.
Art. 40. Os Estados, Distrito Federal
e os Municpios, bem como seus res-
pectivos rgos e entidades, pode-
ro transferir a execuo do progra-
ma de trabalho a interveniente
executor, respeitadas as exigncias
desta Portaria e desde que haja pre-
viso para tanto no Plano de Trabalho
aprovado e conste de clusula espe-
cfica do instrumento celebrado.
Art. 41. Os convenentes ou contra-
tados devero disponibilizar, por
meio da internet ou, na sua falta, em
sua sede, em local de fcil visibilida-
de, consulta ao extrato do convnio
ou outro instrumento utilizado, con-
tendo, pelo menos, objeto, a finali-
dade, os valores e as datas de libera-
o e detalhamento da aplicao dos
recursos, bem como as contrataes
realizadas para a execuo do objeto
pactuado.
Pargrafo nico. Para efeito do dis-
posto no caput, e disponibilizao
do extrato na internet poder ser su-
prida com a insero de link na p-
gina oficial do rgo ou entidade
convenente ou contratada que pos-
sibilite acesso direito ao Portal de
Convnios.
CAPTULO II
DA LIBERAO DOS RECURSOS
Art. 42. A liberao de recursos obe-
decer ao cronograma de desembol-
so previsto no Plano de Trabalho e
guardar consonncia com as metas
e fases ou etapas de execuo do
objeto do instrumento.
1 Os recursos sero depositados e
geridos na conta bancria especfica
do convnio ou do contrato de re-
passe exclusivamente em instituies
financeiras controladas pela Unio e,
enquanto no empregados na sua
finalidade, sero obrigatoriamente
aplicados:
I - em caderneta de poupana de ins-
tituio financeira pblica federal, se
a previso de seu uso for igual ou
superior a um ms; e
II - em fundo de aplicao financeira
de curto prazo, ou operao de mer-
cado aberto lastreada em ttulo da
dvida pblica, quando sua utilizao
estiver prevista para prazos meno-
res;
2 Os rendimentos das aplicaes
financeiras sero obrigatoriamente
aplicados no objeto do convnio ou
do contrato de repasse, estando su-
jeitos s mesmas condies de pres-
116 Revista da CGU
tao de contas exigidas para os re-
cursos transferidos.
3 As receitas oriundas dos rendi-
mentos da aplicao no mercado fi-
nanceiro no podero ser computa-
das como contrapartida devida pelo
convenente ou contratado.
4 As instituies financeiras de
que trata o 1 devero manter os
recursos bloqueados a partir do seu
recebimento enquanto no cumpri-
das as condies previstas no art.
43.
5 As contas referidas no 1 sero
isentas da cobrana de tarifas banc-
rias.
Art. 43. Para recebimento de cada
parcela dos recursos, o convenente
ou contratado dever:
I - manter as mesmas condies para
celebrao de convnios ou contra-
tos de repasse exigidas nos arts. 24
e 25;
II - comprovar o cumprimento da
contrapartida pactuada que, se fi-
nanceira, dever ser depositada na
conta bancria especfica do instru-
mento em conformidade com os
prazos estabelecidos no cronograma
de desembolso, ou depositada na
Conta nica do Tesouro Nacional, na
hiptese do convnio ou contrato de
repasse ser executado por meio do
Sistema Integrado de Administrao
Financeira - SIAFI;
III - atender s exigncias para con-
tratao e pagamento previstas nos
arts. 44 a 50; e
IV - estar em situao regular com a
execuo do Plano de Trabalho.
CAPTULO III
DA CONTRATAO COM
TERCEIROS
Art. 44. Os contratos celebrados
conta dos recursos de convnios ou
contratos de repasse devero conter
clusula que obrigue o contratado
a conceder livre acesso aos docu-
mentos e registros contbeis da em-
presa, referentes ao objeto contra-
tado, para os servidores dos rgos
e entidades pblicas concedentes e
dos rgos de controle interno e ex-
terno.
SEO I
DA CONTRATAO
POR ENTIDADES PRIVADAS
SEM FINS LUCRATIVOS
Art. 45. Para a aquisio de bens e
contratao de servios com recursos
de rgos ou entidades da
Administrao Pblica federal, as en-
tidades privadas sem fins lucrativos
devero realizar, no mnimo, cotao
prvia de preos no mercado, obser-
vados os princpios da impessoalida-
de, moralidade e economicidade.
Pargrafo nico. A entidade privada
sem fins lucrativos dever contratar
empresas que tenham participado
da cotao prvia de preos, ressal-
vados os casos em que no acudi-
rem interessados cotao, quando
ser exigida pesquisa ao mercado
prvia contratao, que ser regis-
trada no SICONV e dever conter,
no mnimo, oramentos de trs for-
necedores.
117 Revista da CGU
Art. 46. A cotao prvia de preos
prevista no art. 11 do Decreto n
6.170, de 25 de julho de 2007, ser
realizada por intermdio do SICONV,
conforme os seguintes procedimen-
tos:
I - o convenente registrar a descri-
o completa e detalhada do objeto
a ser contratado, que dever estar
em conformidade com o Plano de
Trabalho, especificando as quanti-
dades no caso da aquisio de
bens;
II - a convocao para cotao prvia
de preos permanecer disponvel no
SICONV pelo prazo mnimo de cinco
dias e determinar:
a) prazo para o recebimento de pro-
postas, que respeitar os limites m-
nimos de cinco dias, para a aquisio
de bens, e quinze dias para a contra-
tao de servios;
b) critrios para a seleo da propos-
ta que priorizem o menor preo, sen-
do admitida a definio de outros
critrios relacionados a qualificaes
especialmente relevantes do objeto,
tais como o valor tcnico, o carter
esttico e funcional, as caractersti-
cas ambientais, o custo de utilizao,
a rentabilidade; e
c) prazo de validade das propostas,
respeitado o limite mximo de ses-
senta dias.
III - o SICONV notificar automatica-
mente, quando do registro da con-
vocao para cotao prvia de pre-
os, as empresas cadastradas no
SICAF que pertenam linha de for-
necimento do bem ou servio a ser
contratado;
IV - a entidade privada sem fins lu-
crativos, em deciso fundamentada,
selecionar a proposta mais vantajo-
sa, segundo os critrios definidos no
chamamento para cotao prvia de
preos; e
V - o resultado da seleo a que se
refere o inciso anterior ser registra-
do no SICONV.
1 A cotao prvia de preos no
SICONV ser desnecessria:
I - quando o valor for inferior a R$
8.000,00 (oito mil reais), desde que
no se refiram a parcelas de uma
mesma obra, servio ou compra ou
ainda para obras, servios e compras
da mesma natureza e no mesmo lo-
cal que possam ser realizadas con-
junta e concomitantemente; e
II - quando, em razo da natureza do
objeto, no houver pluralidade de
opes, devendo comprovar to so-
mente os preos que aquele prprio
fornecedor j praticou com outros
demandantes.
2 O registro, no SICONV, dos con-
tratos celebrados pelo beneficirio
na execuo do objeto condio
indispensvel para sua eficcia e para
a liberao das parcelas subseqen-
tes do instrumento, conforme previs-
to no art. 3.
Art. 47. Cada processo de compras e
contrataes de bens, obras e servi-
os das entidades sem fins lucrativos
dever ser realiza ou registrado no
118 Revista da CGU
SICONV contendo, no mnimo, os
seguintes elementos:
I - os documentos relativos cotao
prvia ou as razes que justificam a
sua desnecessidade;
II - elementos que definiram a esco-
lha do fornecedor ou executante e
justificativa do preo;
III - comprovao do recebimento da
mercadoria, servio ou obra; e
IV - documentos contbeis relativos
ao pagamento.
Art. 48. Nas contrataes de bens,
obras e servios as entidades priva-
das sem fins lucrativos podero utili-
zar-se do sistema de registro de pre-
os dos entes federados.
SEO II
DA CONTRATAO POR RGOS E
ENTIDADES DA ADMINISTRAO
PBLICA
Art. 49. Os rgos e entidades pbli-
cas que receberem recursos da Unio
por meio dos instrumentos regula-
mentados por esta Portaria esto
obrigados a observar as disposies
contidas na Lei Federal de Licitaes
e Contratos Administrativos e demais
normas federais pertinentes ao as-
sunto, quando da contratao de
terceiros.
1 Para aquisio de bens e servios
comuns, ser obrigatrio o uso da
modalidade prego, nos termos da
Lei n 10.520, de 17 de julho de
2002, e do regulamento previsto no
Decreto n 5.450, de 31 de maio de
2005, sendo utilizada preferencial-
mente a sua forma eletrnica.
2 A inviabilidade da utilizao do
prego na forma eletrnica dever
ser devidamente justificada pela au-
toridade competente do convenente
ou contratado.
3 As atas e as informaes sobre
os participantes e respectivas pro-
postas das licitaes, bem como as
informaes referentes s dispensas
e inexigibilidades, devero ser regis-
tradas no SICONV.
CAPTULO IV
DOS PAGAMENTOS
Art. 50. Os recursos devero ser man-
tidos na conta bancria especfica do
convnio ou contrato de repasse e so-
mente podero ser utilizados para pa-
gamento de despesas constantes do
Plano de Trabalho ou para aplicao
no mercado financeiro, nas hipteses
previstas em lei ou nesta Portaria.
1 Os recursos destinados a execu-
o de contratos de repasse devero
ser mantidos bloqueados em conta
especfica, somente sendo liberados,
na forma ajustada, aps verificao
de regular execuo do objeto pelo
mandatrio.
2 Os atos referentes movimen-
tao e ao uso dos recursos a que se
refere o caput sero realizados ou
registrados no SICONV, observando-
se os seguintes preceitos:
I - movimentao mediante conta
bancria especfica para cada conv-
nio ou contrato de repasse;
119 Revista da CGU
II - pagamentos realizados exclusi-
vamente mediante crdito na con-
ta bancria de titularidade dos
fornecedores e prestadores de ser-
vios; e
III - transferncia das informaes
relativas movimentao da conta
bancria a que se refere o I deste
pargrafo ao SIAFI e ao SICONV, em
meio magntico, a ser providenciada
pelas instituies financeiras a que se
refere o 1 do art. 42.
3 Antes da realizao de cada pa-
gamento, o convenente ou contrata-
do incluir no SICONV, no mnimo,
as seguintes informaes:
I - a destinao do recurso;
II - o nome e CNPJ ou CPF do forne-
cedor, quando for o caso;
III - o contrato a que se refere o pa-
gamento realizado;
IV - a meta, etapa ou fase do Plano
de Trabalho relativa ao pagamento;
e
V - a comprovao do recebimento
definitivo do objeto do contrato, me-
diante incluso no Sistema das notas
fiscais ou documentos contbeis.
4 Excepcionalmente, mediante
mecanismo que permita a identifica-
o pelo banco, poder ser realizado
uma nica vez no decorrer da vign-
cia do instrumento o pagamento a
pessoa fsica que no possua conta
bancria, observado o limite de R$
800,00 (oitocentos reais) por forne-
cedor ou prestador de servio.
5 Desde que previamente definido
no instrumento e justificado pela au-
toridade mxima do concedente ou
contratante, consideradas as peculia-
ridades do convnio e o local onde
ser executado, o convenente ou con-
tratado dispor de valor a ser repas-
sado para realizao e despesas de
pequeno vulto, no incidindo o dis-
posto no inciso II, do 2, devendo o
convenente ou contratado registrar,
no SICONV, o beneficirio final do pa-
gamento, conforme dispe o 3.
CAPTULO V
DO ACOMPANHAMENTO E DA
FISCALIZAO
Art. 51. A execuo ser acompa-
nhada e fiscalizada de forma a ga-
rantir a regularidade dos atos prati-
cados e a plena execuo do objeto,
respondendo o convenente ou con-
tratado pelos danos causados a ter-
ceiros, decorrentes de culpa ou dolo
na execuo do convnio, contrato,
acordo, ajuste ou instrumento con-
gnere.
1 Os agentes que fizerem parte do
ciclo de transferncia de recursos so
responsveis, para todos os efeitos,
pelos atos que praticarem no acom-
panhamento da execuo do conv-
nio, contrato, acordo, ajuste ou ins-
trumento congnere.
2 Os processos, documentos ou
informaes referentes execuo
de convnio ou contrato de repasse
no podero ser sonegados aos ser-
vidores dos rgos e entidades p-
blicas concedentes ou contratantes e
dos rgos de controle interno e ex-
terno do Poder Executivo Federal.
120 Revista da CGU
3 Aquele que, por ao ou omis-
so, causar embarao, constrangi-
mento ou obstculo atuao dos
servidores dos rgos e entidades
pblicas concedentes ou contratan-
tes e dos rgos de controle interno
e externo do Poder Executivo Federal,
no desempenho de suas funes ins-
titucionais relativas ao acompanha-
mento e fiscalizao dos recursos
federais transferidos, ficar sujeito
responsabilizao administrativa, ci-
vil e penal.
4 O servidor encarregado de ela-
borar o relatrio trimestral ou apro-
var a prestao de contas no pode-
r emitir parecer tcnico da vistoria.
Art. 52. O concedente ou contratan-
te dever prover as condies neces-
srias realizao das atividades de
acompanhamento do objeto pactu-
ado, conforme o Plano de Trabalho
e a metodologia estabelecida no ins-
trumento, programando visitas ao
local da execuo com tal finalidade
que, caso no ocorram, devero ser
devidamente justificadas.
Pargrafo nico. No caso de realiza-
o de obras por convnio, o conce-
dente dever comprovar que dispe
de estrutura que permita acompa-
nhar e fiscalizar a execuo do obje-
to, de forma a garantir a regularida-
de dos atos praticados e a plena
execuo do objeto, nos termos des-
ta Portaria, em especial o cumpri-
mento dos prazos de anlise da res-
pectiva prestao de contas.
Art. 53. A execuo do convnio ou
contrato de repasse ser acompa-
nhada por um representante do con-
cedente ou contratante, especial-
mente designado e registrado no
SICONV, que anotar em registro
prprio todas as ocorrncias relacio-
nadas consecuo do objeto, ado-
tando as medidas necessrias regu-
larizao das falhas observadas.
1 O concedente ou contratante de-
ver registrar no SICONV os atos de
acompanhamento da execuo do ob-
jeto, conforme disposto no art. 3.
2 O concedente ou contratante,
no exerccio das atividades de fiscali-
zao e acompanhamento da execu-
o do objeto, poder:
I - valer-se do apoio tcnico de ter-
ceiros;
II - delegar competncia ou firmar
parcerias com outros rgos ou en-
tidades que se situem prximos ao
local de aplicao dos recursos, com
tal finalidade; e
III - reorientar aes e decidir quanto
aceitao de justificativas sobre im-
propriedades identificadas na execu-
o do instrumento.
3 O concedente ou contratante
incluir, no SICONV, relatrio sintti-
co trimestral sobre o andamento da
execuo do convnio ou contrato
de repasse, que dever contemplar
os aspectos previstos nos arts. 43 e
54, e ser atualizado at o dia ante-
rior data prevista para liberao de
cada parcela.
4 Alm do acompanhamento de
que trata o 2, a Controladoria
Geral da Unio - CGU realizar audi-
121 Revista da CGU
torias peridicas nos instrumentos
celebrados pela Unio.
Art. 54. No acompanhamento e fis-
calizao do objeto sero verifica-
dos:
I - a comprovao da boa e regular
aplicao dos recursos, na forma da
legislao aplicvel;
II - a compatibilidade entre a execu-
o do objeto, o que foi estabelecido
no Plano de Trabalho, e os desem-
bolsos e pagamentos, conforme os
cronogramas apresentados;
III - a regularidade das informaes
registradas pelo convenente ou con-
tratado no SICONV; e
IV - o cumprimento das metas do
Plano de Trabalho nas condies es-
tabelecidas.
Art. 55. O concedente ou contratan-
te comunicar ao convenente ou
contratado e ao interveniente, quan-
do houver, quaisquer irregularidades
decorrentes do uso dos recursos ou
outras pendncias de ordem tcnica
ou legal, e suspender a liberao
dos recursos, fixando prazo de at
trinta dias para saneamento ou apre-
sentao de informaes e esclareci-
mentos, podendo ser prorrogado
por igual perodo.
1 Recebidos os esclarecimentos e
informaes solicitados, o conceden-
te ou contratante dispor do prazo
de dez dias para apreci- los e decidir
quanto aceitao das justificativas
apresentadas, sendo que a aprecia-
o fora do prazo previsto no impli-
ca aceitao das justificativas apre-
sentadas.
2 Caso no haja a regularizao
no prazo previsto no caput, o conce-
dente ou contratante:
I - realizar a apurao do dano; e
II - comunicar o fato ao convenente
ou contratado para que seja ressar-
cido o valor referente ao dano.
3 O no atendimento das medi-
das saneadoras previstas no 2 en-
sejar a instaurao de tomada de
contas especial.
CAPTULO VI
DA PRESTAO DE CONTAS
Art. 56. O rgo ou entidade que re-
ceber recursos na forma estabelecida
nesta Portaria estar sujeito a prestar
contas da sua boa e regular aplicao
no prazo mximo de trinta dias con-
tados do trmino da vigncia do con-
vnio ou contrato ou do ltimo paga-
mento efetuado, quando este ocorrer
em data anterior quela do encerra-
mento da vigncia.
1 Quando a prestao de contas
no for encaminhada no prazo esta-
belecido no caput, o concedente ou
contratante estabelecer o prazo m-
ximo de trinta dias para sua apresen-
tao, ou recolhimento dos recursos,
includos os rendimentos da aplicao
no mercado financeiro, atualizados
monetariamente e acrescido de juros
de mora, na forma da lei.
2 Se, ao trmino do prazo esta-
belecido, o convenente ou contra-
122 Revista da CGU
tado no apresentar a prestao de
contas nem devolver os recursos
nos termos do 1, o concedente
registrar a inadimplncia no
SICONV por omisso do dever de
prestar contas e comunicar o fato
ao rgo de contabilidade analtica
a que estiver vinculado, para fins
de instaurao de tomada de con-
tas especial sob aquele argumento
e adoo de outras medidas para
reparao do dano ao errio, sob
pena de responsabilizao solid-
ria.
Art. 57. Os saldos financeiros rema-
nescentes, inclusive os provenientes
das receitas obtidas nas aplicaes
financeiras realizadas, no utilizadas
no objeto pactuado, sero devolvi-
dos entidade ou rgo repassador
dos recursos, no prazo estabelecido
para a apresentao da prestao de
contas.
Pargrafo nico. A devoluo previs-
ta no caput ser realizada observan-
do-se a proporcionalidade dos recur-
sos transferidos e os da contrapartida
previstos na celebrao independen-
temente da poca em que foram
aportados pelas partes.
Art. 58. A prestao de contas ser
composta, alm dos documentos e
informaes apresentados pelo con-
venente ou contratado no SICONV,
do seguinte:
I - Relatrio de Cumprimento do
Objeto;
II - declarao de realizao dos ob-
jetivos a que se propunha o instru-
mento;
III - relao de bens adquiridos, pro-
duzidos ou construdos, quando for
o caso;
IV - a relao de treinados ou capa-
citados, quando for o caso;
V - a relao dos servios prestados,
quando for o caso;
VI - comprovante de recolhimento
do saldo de recursos, quando hou-
ver; e
VII - termo de compromisso por meio
do qual o convenente ou contratado
ser obrigado a manter os documen-
tos relacionados ao convnio ou
contrato de repasse, nos termos do
3 do art. 3.
Pargrafo nico. O concedente ou
contratante dever registrar no
SICONV o recebimento da prestao
de contas.
Art. 59. Incumbe ao rgo ou enti-
dade concedente ou contratante de-
cidir sobre a regularidade da aplica-
o dos recursos transferidos e, se
extinto, ao seu sucessor.
Art. 60. A autoridade competente do
concedente ou contratante ter o
prazo de noventa dias, contado da
data do recebimento, para analisar a
prestao de contas do instrumento,
com fundamento nos pareceres tc-
nico e financeiro expedidos pelas
reas competentes.
1 O ato de aprovao da prestao
de contas dever ser registrado no
SICONV, cabendo ao concedente ou
contratante prestar declarao ex-
123 Revista da CGU
pressa de que os recursos transferidos
tiveram boa e regular aplicao.
2 Caso a prestao de contas no
seja aprovada, exauridas todas as
providncias cabveis para regulari-
zao da pendncia ou reparao do
dano, a autoridade competente, sob
pena de responsabilizao solidria,
registrar o fato no SICONV e adota-
r as providncias necessrias ins-
taurao da Tomada de Contas
Especial, com posterior encaminha-
mento do processo unidade seto-
rial de contabilidade a que estiver
jurisdicionado para os devidos regis-
tros de sua competncia.
CAPTULO VII
DA DENNCIA E DA RESCISO
Art. 61. O convnio ou contrato de
repasse poder ser denunciado a
qualquer tempo, ficando os partci-
pes responsveis somente pelas obri-
gaes e auferindo as vantagens do
tempo em que participaram volunta-
riamente da avena, no sendo ad-
missvel clusula obrigatria de per-
manncia ou sancionadora dos
denunciantes.
Pargrafo nico. Quando da conclu-
so, denncia, resciso ou extino
do convnio ou contrato de repasse,
os saldos financeiros remanescentes,
inclusive os provenientes das receitas
obtidas das aplicaes financeiras
realizadas, sero devolvidos entida-
de ou rgo repassador dos recur-
sos, no prazo improrrogvel de trin-
ta dias do evento, sob pena da
imediata instaurao de tomada de
contas especial do responsvel, pro-
videnciada pela autoridade compe-
tente do rgo ou entidade titular
dos recursos.
Art. 62. Constituem motivos para
resciso do convnio ou do contrato
de repasse:
I - o inadimplemento de qualquer
das clusulas pactuadas;
II - constatao, a qualquer tempo,
de falsidade ou incorreo de infor-
mao em qualquer documento
apresentado; e
III - a verificao que qualquer cir-
cunstncia que enseje a instaurao
de tomada de contas especial.
Pargrafo nico. A resciso do con-
vnio ou do contrato de repasse,
quando resulte dano ao errio, ense-
ja a instaurao de tomada de con-
tas especial.
<!ID1133754-3>
CAPTULO VIII
DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL
Art. 63. Tomada de Contas Especial
um processo devidamente formali-
zado, dotado de rito prprio, que
objetiva apurar os fatos, identificar
os responsveis e quantificar o dano
causado ao Errio, visando ao seu
imediato ressarcimento.
1 A Tomada de Contas Especial
somente dever ser instaurada de-
pois de esgotadas as providncias
administrativas internas pela ocor-
rncia de algum dos seguintes fa-
tos:
I - a prestao de contas do convnio
ou contrato de repasse no for apre-
124 Revista da CGU
sentada no prazo fixado no caput do
art. 56, observado o 1 do referido
artigo; e
II - a prestao de contas do conv-
nio ou contrato de repasse no for
aprovada em decorrncia de:
a) inexecuo total ou parcial do ob-
jeto pactuado;
b) desvio de finalidade na aplicao
dos recursos transferidos;
c) impugnao de despesas, se reali-
zadas em desacordo com as disposi-
es do termo celebrado ou desta
Portaria;
d) no-utilizao, total ou parcial, da
contrapartida pactuada, na hiptese
de no haver sido recolhida na forma
prevista no pargrafo nico do art.
57;
e) no-utilizao, total ou parcial, dos
rendimentos da aplicao financeira
no objeto do Plano de Trabalho,
quando no recolhidos na forma pre-
vista no pargrafo nico do art. 57;
f) no-aplicao nos termos do 1
do art. 42 ou no devoluo de ren-
dimentos de aplicaes financeiras,
no caso de sua no utilizao;
g) no-devoluo de eventual saldo
de recursos federais, apurado na exe-
cuo do objeto, nos termos do art.
57; e
h) ausncia de documentos exigidos
na prestao de contas que compro-
meta o julgamento da boa e regular
aplicao dos recursos.
2 A Tomada de Contas Especial
ser instaurada, ainda, por determi-
nao dos rgos de controle interno
ou do Tribunal de Contas da Unio,
no caso de omisso da autoridade
competente em adotar essa medida.
3 A instaurao de Tomada de
Contas Especial ensejar:
I - a inscrio de inadimplncia do
respectivo instrumento no SICONV, o
que ser fator restritivo a novas
transferncias de recursos financei-
ros oriundos do Oramento Fiscal e
da Seguridade Social da Unio me-
diante convnios, contratos de re-
passe e termos de cooperao, nos
termos do inciso IV do art. 6; e
II - o registro daqueles identificados
como causadores do dano ao errio
na conta DIVERSOS RESPONSVEIS
do SIAFI.
Art. 64. No caso da apresentao da
prestao de contas ou recolhimento
integral do dbito imputado, antes
do encaminhamento da tomada de
contas especial ao Tribunal de Contas
da Unio, dever ser retirado o regis-
tro da inadimplncia no SICONV,
procedida a anlise da documenta-
o e adotados os seguintes proce-
dimentos:
I - aprovada a prestao de contas
ou comprovado o recolhimento do
dbito, o concedente ou contratante
dever:
a) registrar a aprovao no SICONV;
b) comunicar a aprovao ao rgo
onde se encontre a tomada de con-
125 Revista da CGU
tas especial, visando o arquivamento
do processo;
c) registrar a baixa da responsabilida-
de; e
d) dar conhecimento do fato ao
Tribunal de Contas da Unio, em for-
ma de anexo, quando da tomada ou
prestao de contas anual dos res-
ponsveis do rgo/entidade conce-
dente ou contratante;
II - no aprovada a prestao de con-
tas, o concedente ou contratante
dever:
a) comunicar o fato ao rgo onde
se encontre a Tomada de Contas
Especial para que adote as providn-
cias necessrias ao prosseguimento
do feito, sob esse novo fundamento;
e
b) reinscrever a inadimplncia do r-
go ou entidade convenente ou con-
tratado e manter a inscrio de res-
ponsabilidade.
Art. 65. No caso da apresentao da
prestao de contas ou recolhimento
integral do dbito imputado, aps o
encaminhamento da tomada de
contas especial ao Tribunal de Contas
da Unio, procederse- a retirada do
registro da inadimplncia, e:
I - aprovada a prestao de contas
ou comprovado o recolhimento inte-
gral do dbito imputado:
a) comunicar-se- o fato respectiva
unidade de controle interno que cer-
tificou as contas para adoo de pro-
vidncias junto ao Tribunal de Contas
da Unio; e
b) manter-se- a baixa da inadim-
plncia, bem como a inscrio da
responsabilidade apurada, que s
poder ser alterada mediante deter-
minao do Tribunal;
II - no sendo aprovada a prestao
de contas:
a) comunicar-se- o fato unidade
de controle interno que certificou as
contas para adoo de providncias
junto ao Tribunal de Contas da Unio;
e
b) reinscrever-se- a inadimplncia
do rgo ou entidade convenente ou
contratado e manter-se- a inscrio
de responsabilidade.
TTULO VI
DA PADRONIZAO DOS OBJETOS
Art. 66. A padronizao de objetos
prevista no art. 14 do Decreto n
6.170, de 2007, atender aos se-
guintes procedimentos:
I - os rgos responsveis pelos pro-
gramas devero constituir, anual-
mente, comisso especial que elabo-
rar relatrio conclusivo sobre a
padronizao dos objetos;
II - o relatrio ser submetido apro-
vao da autoridade competente,
que dever decidir pela padroniza-
o ou no dos objetos, registrando
no SICONV a relao dos objetos pa-
dronizveis at 31 de outubro de
cada ano; e
III - os rgos responsveis pelos pro-
gramas devero registrar no SICONV,
126 Revista da CGU
at 15 de dezembro de cada ano, o
detalhamento das caractersticas dos
objetos padronizados.
1 Os rgos responsveis pelos
programas utilizaro as informaes
bsicas contidas nas atas das licita-
es e das cotaes de preo relati-
vas s contrataes realizadas com
os recursos repassados como forma
de subsidiar a composio dos obje-
tos padronizados.
2 A impossibilidade de padroniza-
o de objetos dever ser justificada
no SICONV pela autoridade compe-
tente.
TTULO VII
DAS DISPOSIES FINAIS E
TRANSITRIAS
Art. 67. Na contagem dos prazos es-
tabelecidos nesta Portaria, excluir-
se- o dia do incio e incluir-se- o do
vencimento, e considerar-se-o os
dias consecutivos, exceto quando for
explicitamente disposto em contr-
rio.
Art. 68. Aps 31 de dezembro de
2009, os convnios ou contratos de
repasse firmados at 31 de dezem-
bro de 2007 e que estejam vigentes
devero ser extintos ou registrados
no SICONV nos termos desta
Portaria.
Pargrafo nico. No se aplica o dis-
posto no caput aos convnios ou
contratos de repasse que se encon-
trarem na situao prevista nos arts.
63 a 65.
Art. 69. O SICONV disponibilizar
acesso privilegiado s suas funciona-
lidades ao Tribunal de Contas da
Unio, Ministrio Pblico Federal, ao
Congresso Nacional e Controladoria-
Geral da Unio.
Art. 70. A cotao prvia de preos,
prevista nos artigos 45 e 46, ser
implementada no SICONV a partir
de 01 de janeiro de 2009, de acordo
com normas a serem expedidas na
forma do inciso II do 4 do art. 13
do Decreto n 6.170, de 2007.
Art. 71. Os termos de cooperao
sero regulados na forma do inciso
II do 4 do art. 13 do Decreto n
6.170, de 2007.
Art. 72. A utilizao dos indicadores
de eficincia e eficcia para aferio
da qualificao tcnica e capacidade
operacional das entidades privadas
sem fins lucrativos, a que se refere o
2 do art. 5, ser obrigatria para
instrumentos celebrados a partir de
1 de janeiro de 2011.
Pargrafo nico. Os indicadores a
que se refere o caput devero ser uti-
lizados como critrio de seleo das
entidades privadas sem fins lucrati-
vos.
Art. 73. Todos os atos referentes
celebrao, execuo, acompanha-
127 Revista da CGU
mento e fiscalizao dos termos de
parceria celebrados a partir do dia 1
janeiro de 2009 devero ser realiza-
dos ou registrados em mdulo espe-
cfico do SICONV.
Art. 74. Os rgos e entidades da
Administrao Pblica federal, repas-
sadores de recursos financeiros
oriundos do Oramento Fiscal e da
Seguridade Social da Unio, referi-
dos no art. 1, devero disponibilizar
no SICONV seus programas, projetos
e atividades, conforme previsto no
art. 4, no prazo mximo de trinta
dias a contar da publicao desta
Portaria.
Art. 75. Os casos omissos sero diri-
midos na forma do art. 13, 4, do
Decreto n 6.170, de 2007.
Art. 76. Esta Portaria entra em vigor
na data da sua publicao.
PAULO BERNARDO SILVA
Ministro de Estado do Planejamento,
Oramento e Gesto
GUIDO MANTEGA
Ministro de Estado da Fazenda
JORGE HAGE SOBRINHO
Ministro de Estado do Controle e da
Transparncia
129 Revista da CGU
J
urisprudncia
130 Revista da CGU
Defesa judicial
Determinao a uma entidade
para que se abstenha de utilizar os
servios advocatcios de seu corpo
tcnico, ou mesmo de advogados
contratados, para defender ex-di-
rigentes da entidade em processos
administrativos ou judiciais, quan-
do comprovado que os atos prati-
cados sejam manifestamente ile-
gais ou contrrios ao interesse
pblico, em consonncia com o
contido no Acrdo n 35/2000-
TCU-Plenrio.
TC-015.200/2006-7, Acrdo n
1179/2008 - TCU - 1 Cmara, item
1.3.5 (DOU de 25.04.2008)
Execuo de contratos e
regularidade fiscal
O TCU firmou o entendimento,
aplicvel a todos os rgos/entida-
des da Administrao Pblica Federal,
no sentido da incluso, em editais e
contratos de execuo continuada
ou parcelada, de clusula que esta-
belea a possibilidade de subordina-
o do pagamento comprovao,
por parte da contratada, da manu-
teno de todas as condies de ha-
bilitao, a includas a regularidade
fiscal para com o FGTS e a Fazenda
Federal, com o objetivo de assegurar
o cumprimento do art. 2 da Lei n
9.012/1995 e arts. 29, incisos III e IV,
e 55, inc. XIII, da Lei n
8.666/1993.
TC-001.512/2006-2, Acrdo n
837/2008-TCU-Plenrio, item 9.3
(DOU de 14.05.2008)
Suprimento de fundos
O TCU firmou os seguintes enten-
dimentos, em carter normativo:
1. As hipteses previstas nos incisos
I a III do art. 45 do Decreto n
93.872/1986 exaurem o rol dos ca-
sos em que possvel a concesso de
suprimento de fundos, devendo ser
submetidas ao processo normal de
aplicao as despesas cujos valores
excedam ao fixado pela Portaria MF
n 95/2002, ou que no sejam even-
tuais e no exijam pronto pagamen-
to ou as que no tenham carter si-
giloso;
2. O suprimento de fundos aplica-se
apenas s despesas realizadas em
carter excepcional, e, por isso,
aquelas que se apresentem passveis
de planejamento devem ser subme-
tidas ao procedimento licitatrio ou
de dispensa de licitao, dependen-
do da estimativa de valor dos bens
ou servios a serem adquiridos;
3. Os limites estabelecidos pelo art.
1 da Portaria n 95/2002, do
Ministrio da Fazenda, referem-se a
todo e qualquer tipo de suprimento
de fundos e no apenas aos destina-
dos a atender s despesas de peque-
Julgados recentes do
TCU - Acrdos
131 Revista da CGU
no vulto, ressalvados os casos ex-
pressamente autorizados por
Ministro de Estado ou autoridade de
nvel hierrquico equivalente, desde
que caracterizada a necessidade em
despacho fundamentado, consoante
o disposto no 3 do art. 1 daque-
le normativo (Portaria MF n
95/2002);
4. A utilizao de suprimento de fun-
dos para aquisio, por uma mesma
unidade gestora, de bens ou servios
mediante diversas compras em um
nico exerccio e para idntico sube-
lemento de despesa, cujo valor total
supere os limites dos incisos I ou II do
art. 24 da Lei n 8.666/1993, consti-
tui fracionamento de despesa, situa-
o vedada pelos referidos dispositi-
vos legais;
5. A realizao de dispndios me-
diante suprimento de fundos com
direcionamento a determinados for-
necedores constitui afronta ao prin-
cpio da impessoalidade, consagrado
no art. 37 da Constituio Federal;
6. Os rgos/entidades da
Administrao Federal devem insti-
tuir, mediante normativos internos,
parmetros claros e rigorosos para a
concesso de carto de pagamento
a seus servidores, os quais devem
considerar as peculiaridades de cada
unidade, estabelecendo critrios, li-
mites e restries para a utilizao de
suprimento de fundos na modalida-
de saques em espcie, em cumpri-
mento ao disposto no art. 65 da Lei
n 4.320/1964, bem assim no art. 45
do Decreto n 93.872/1986, com a
redao dada pelo Decreto n
6.370/2008, e no art. 4, 2, da
Portaria MPOG n 41/2005;
7. A concesso de suprimento de
fundos, sempre precedida de moti-
vao que evidencie a necessidade e
excepcionalidade da utilizao do
referido instrumento, somente ad-
missvel aps formalizao da de-
manda a ser atendida, discriminados,
sempre que possvel, os objetos a se-
rem adquiridos, especialmente em
relao s despesas de pequeno vul-
to, em observncia ao disposto no
art. 45 do Decreto n 93.872/1986,
bem como nos itens 5 e 11.4.1 da
Macrofuno SIAFI 02.11.21;
8. At a eventual implantao do sis-
tema informatizado a que alude o
item 9.3.1 deste acrdo, o ato de
concesso de suprimento de fundos
deve ser amplamente divulgado em
boletim interno e em meio eletrnico
de acesso pblico, em atendimento
ao princpio da publicidade;
9. A prestao de contas da utiliza-
o de suprimento de fundos, o su-
prido deve, quando for o caso, apre-
sentar justificativa inequvoca da
situao excepcional que o levou a
fazer uso do carto de pagamento
na modalidade saques em espcie,
em atendimento ao estabelecido no
art. 45 do Decreto n 93.872/1986,
com a redao dada pelo Decreto n
6.370/2008, bem assim no art. 4,
2, da Portaria MPOG n 41/2005, e
na Macrofuno SIAFI 02.11.21,
itens 6.1.2 e 8.4;
10. As faturas encaminhadas pela ins-
tituio operadora do Carto de
Pagamento do Governo Federal (CPGF)
devem ser juntadas aos processos de
prestao de contas correspondentes,
para fins de confronto com os demais
documentos que do suporte s des-
pesas efetuadas no perodo;
11. O atesto do recebimento de mate-
rial ou da prestao de servio deve ser
efetuado por servidor distinto da pes-
132 Revista da CGU
soa do suprido, em obedincia
Macrofuno SIAFI 02.11.21, item 11.
TC-002.284/2008-0, Acrdo n
1.276/2008-Plenrio, itens 9.2 a
9.11 (DOU de 08.07.2008)
Licitaes
Determinao a uma entidade
para que, em licitaes, se abstenha
de exigir, a ttulo de habilitao tc-
nica, comprovante de registro em
entidade de fiscalizao profissional
que no a relativa atividade bsica
ou servio preponderante prestado
pela empresa, ainda que a exigncia
consista na comprovao de capaci-
tao tcnico-profissional do respon-
svel tcnico pela prestao dos ser-
vios a serem contratados.
TC-010.646/2007-3, Acrdo n
1.368/2008-TCU-Plenrio, item
9.3.1(DOU de 18.07.2008)
Contratos reajustes e
repactuaes
O TCU determinou a uma entida-
de que:
a) por ocasio das repactuaes de
contratos administrativos destina-
dos prestao de servios de
natureza contnua atente para
que os reajustes salariais concedi-
dos s categorias de trabalhado-
res diretamente relacionadas
prestao do servio em questo,
em decorrncia de acordo, con-
veno ou dissdio coletivo ou
equivalente, incidam apenas so-
bre a parcela dos custos ligados
diretamente mo-de-obra e no
sobre todo o valor contratual;
b) se abstenha de incluir nos instru-
mentos contratuais disposies
que permitam a incidncia de re-
ajustes utilizando ndices gerais
de preos setoriais ou que refli-
tam a variao de custos, ante a
vedao expressa constante dos
artigos 4 e 5 do Decreto n
2.271/1997;
c) observe as orientaes de carter
normativo expedidas por aquele
Tribunal, por ocasio da prolao
do Acrdo n 1.563/2004- TCU-
Plenrio, com relao existncia
de problemas administrativos no
processamento das solicitaes
de reequilbrio econmico-finan-
ceiro dos contratos de prestao
de servios de natureza contnua
em decorrncia do incremento
dos custos de mo-de-obra oca-
sionados pela data-base de cada
categoria, ante o disposto no en-
tendimento firmado pela Deciso
n 458/1995-TCU-Plenrio.
TC-012.292/2005-7, Acrdo n
2.225/2008-TCU-1 Cmara, itens
9.3.2, 9.3.3 e 9.3.4 (DOU de
18.07.2008).
Passagens
Determinao a uma entidade fe-
deral para que se abstenha de adquirir
passagens areas para servidores ou
para dirigentes da entidade na catego-
ria primeira classe, em atendimento ao
art. 27, do Decreto n 71.733/1973,
alterado pelo Decreto n 3.643/2000,
e ao princpio da economicidade, art.
70, caput, da CF/88.
TC-012.283/2008-2, Acrdo n
3.128/2008-2 Cmara, item
1.4.1.2.4 (DOU de 28.08.2008)
133 Revista da CGU
Servio contnuo
O TCU recomendou a uma unidade
federal que, em seus editais de licita-
o e/ou minutas de contrato referen-
tes prestao de servios executados
de forma contnua, deixe claro:
1) o prazo dentro do qual poder o
contratado exercer, perante a
Administrao, seu direito re-
pactuao contratual, qual seja,
da data da homologao da con-
veno ou acordo coletivo que
fixar o novo salrio normativo da
categoria profissional abrangida
pelo contrato administrativo a ser
repactuado at a data da prorro-
gao contratual subseqente,
sendo que se no o fizer de forma
tempestiva e, por via de conseq-
ncia, prorrogar o contrato sem
pleitear a respectiva repactuao,
ocorrer a precluso do seu direi-
to a repactuar; e
2) a data de referncia que servir para
a contagem do interregno de 1 (um)
ano para a primeira repactuao,
data esta que, em regra, ser a data
base da categoria envolvida.
TC-027.973/2007-2, Acrdo n
1.827/2008-Plenrio, itens 9.4 e 9.5
(DOU de 29.08.2008)
Servio contnuo
O TCU determinou a uma unida-
de federal que:
1) Compare as planilhas de custos e
formao de preos fornecidas
pela contratada no momento da
apresentao da proposta e do
requerimento de repactuao,
com vistas a verificar se ocorreu
ou no a efetiva repercusso dos
eventos majoradores nos custos
do pactuado originalmente; e
2) Envide esforos no sentido de,
sem prejudicar a adequada rela-
o econmico-financeira do
contrato, reduzir custos para a
atividade administrativa, certifi-
cando-se de que os preos, caso
aprovada a repactuao, encon-
tram-se de acordo com os valores
de mercado de modo a verificar
se a contratao continua vanta-
josa para a Administrao.
TC-027.973/2007-2, Acrdo n
1.827/2008-Plenrio, itens 9.2.7 e
9.2.8 (DOU de 29.08.2008)
Obra pblica
O TCU vem determinando a diver-
sas entidades que se abstenham de
incluir em licitaes as rubricas relati-
vas ao IRPJ e CSLL de suas estimativas
de preos e dos formulrios utilizados
por licitantes para preenchimento de
propostas, bem como faa constar nos
editais licitatrios que tais tributos no
podem ser includos nos preos pro-
postos de bens e servios, seja na com-
posio do BDI, seja como item espe-
cfico da planilha ou oramento,
inclusive para os casos de dispensa e
inexigibilidade de licitao.
TC-009.325/2008-2, Acrdo n
2.110/2008-Plenrio, item 9.1.7.
(DOU de 26.09.2008)
Fundao de apoio
Determinao a uma Universidade
Federal para que faa constar dos
termos contratuais firmados com as
fundaes de apoio, nas celebra-
es de convnios, contratos, acor-
134 Revista da CGU
dos ou ajustes baseados na Lei n
8.958/1994, exigncia de que a le-
gislao federal concernente s lici-
taes e contratos da administrao
pblica deve ser obedecida, conso-
ante o disposto no inc. I do art. 3
da Lei n 8.958/1994, exercendo,
para tanto, a prerrogativa de que
trata o inc. III do art. 3 dessa mes-
ma lei.
TC-017.176/2006-9, Acrdo n
3.040/2008-1 Cmara, item 9.3.7
(DOU de 26.09.2008)
Convnios e contratos de
repasse
O TCU esclareceu a um consulen-
te que:
1) O Decreto n 6.170, de 25.07.2007,
regulamentado pela Portaria
Interministerial MP/MF/CGU n
127, de 29.05.2008, no revogou
a Instruo Normativa/STN-MF n
01/1997;
2) lcita a continuidade da utiliza-
o de pr-projeto, pr-convnio
ou de termo simplificado, visto
que os dispositivos que os regula-
mentam permanecem em vign-
cia, concomitantemente com as
novas disposies que disciplinam
outros aspectos da mesma mat-
ria, contidas no Decreto e na
Portaria citados anteriormente.
TC-018.499/2008-0, Acrdo n
1.937/2008-Plenrio, itens 9.2.1 e
9.2.2 (DOU de 12.09.2008)
Prego eletrnico
O TCU determinou ao Ministrio
do Planejamento, Oramento e
Gesto que oriente os usurios do
Sistema COMPRASNET no sentido de
que seja estabelecido, como 30 (trin-
ta) minutos, o tempo mnimo para a
apresentao de recursos por parte
dos licitantes, quando da realizao
de preges eletrnicos.
TC-019.548/2008-1, Acrdo n
1.990/2008-Plenrio, itens 9.2.2 e
9.4 (DOU de 12.09.2008)
Licitaes
Determinao a uma entidade
para que se abstenha de incluir que-
sitos de pontuao tcnica para cujo
atendimento os licitantes tenham
de incorrer em despesas que sejam
desnecessrias e anteriores pr-
pria celebrao do contrato ou que
frustrem o carter competitivo do
certame, a exemplo dos quesitos
que pontuam os licitantes que pos-
surem, j na abertura da licitao,
determinado quadro de pessoal
com tcnicos certificados e qualifi-
cados
TC-005.958/2008-8, Acrdo n
2.008/2008-Plenrio, item 9.3.1
(DOU de 12.09.2008)
Deciso judicial e decises
do TCU
O TCU esclareceu a uma entidade
que a existncia de comando judicial
diverso da determinao contida em
julgado daquela Corte de Contas
constitui motivo suficiente para afas-
tar a obrigao de dar cumprimento
a esta ltima.
TC-003.570/2005-7, Acrdo n
2.774/2008-1 Cmara, item 9.2.
(DOU de 05.09.2008)
135 Revista da CGU
Supremo Tribunal Federal
(STF)
MS N. 24.584-DF - RELATOR: MIN.
MARCO AURLIO - ADVOGADO
PBLICO - RESPONSABILIDADE -
ARTIGO 38 DA LEI N 8.666/93 -
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO -
ESCLARECIMENTOS. Prevendo o
artigo 38 da Lei n 8.666/93 que a
manifestao da assessoria jurdica
quanto a editais de licitao, contra-
tos, acordos, convnios e ajustes no
se limita a simples opinio, alcanan-
do a aprovao, ou no, descabe a
recusa convocao do Tribunal de
Contas da Unio para serem presta-
dos esclarecimentos.
Smulas Vinculantes do STF
SMULA VINCULANTE 12 - A co-
brana de taxa de matrcula nas uni-
versidades pblicas viola o disposto
no art. 206, IV, da Constituio
Federal.
Superior Tribunal da Justia
(STJ)
RMS N. 19478-SP - RELATOR: MIN.
NILSON NAVES - SEXTA TURMA.
SERVIDOR PBLICO. CONCURSO
PARA O CARGO DE OFICIAL DE
JUSTIA DO ESTADO DE SO PAULO.
CANDIDATO APROVADO DENTRO
DO NMERO DE VAGAS PREVISTAS
NO EDITAL. DIREITO LQUIDO E
CERTO NOMEAO. 1. O concur-
so representa uma promessa do
Estado, mas promessa que o obriga
o Estado se obriga ao aproveita-
mento de acordo com o nmero de
vagas. 2. O candidato aprovado em
concurso pblico, dentro do nmero
de vagas previstas em edital, como
na hiptese, possui no simples ex-
pectativa, e sim direito mesmo e
completo, a saber, direito nomea-
o. 3. Precedentes: RMS-15.034,
RMS-15.420, RMS-15.945 e RMS-
20.718. 4. Recurso ordinrio provi-
do.
RMS N. 25537-RJ - RELATORA: MIN.
LAURITA VAZ. CONSTITUCIONAL E
ADMI NI STRATI VO. RECURSO
ORDINRIO EM MANDADO DE
SEGURANA. SERVIDOR PBLICO
ATIVO OU INATIVO. TETO
REMUNERATRIO. EC N. 41/2003.
ART. 37, INCISO XI, DA CONSTITUIO
FEDERAL. AUTO-APLICABILIDADE.
VANTAGEM PESSOAL. INCLUSO.
AUSNCIA DE VIOLAO AOS
PRINCPIOS DO DIREITO ADQUIRIDO
E DA IRREDUTIBILIDADE DE
VENCIMENTOS. PRECEDENTES.
RECURSO A QUE SE NEGA
SEGUIMENTO. Mandado de segu-
rana impetrado por servidor esta-
dual aposentado, visando afastar o
desconto de seus proventos institu-
do sob a rubrica de teto remunera-
Julgados recentes
de tribunais Acrdos
136 Revista da CGU
trio na forma da Emenda
Constitucional n 41/2003. [...]
Assim, o atual entendimento da
Corte Suprema no sentido de que
no clculo do teto remuneratrio
incluem-se as vantagens pessoais,
como dispe o Artigo 37, XI, da
CRFB, com redao que lhe foi con-
ferida pela EC 41/03. Denegao da
segurana.
137 Revista da CGU
Jurisprudncia
em destaque
SMULA VINCULANTE 13 - A no-
meao de cnjuge, companheiro
ou parente em linha reta, colateral
ou por afinidade, at o terceiro
grau, inclusive, da autoridade no-
meante ou de servidor da mesma
pessoa jurdica investido em cargo
de direo, chefia ou assessoramen-
to, para o exerccio de cargo em co-
misso ou de confiana, ou, ainda,
em funo grati fi cada na
Administrao Pblica direta e indi-
reta em qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, compre-
endido o ajuste mediante designa-
es recprocas, viola a Constituio
Federal.
138 Revista da CGU
A CGU aceita contribuies de pesquisado-
res, estudantes, profissionais ligados rea
de controle e interessados em temas liga-
dos corrupo. Os artigos so publicados
aps anlise e seleo. O objetivo garan-
tir a qualidade do contedo informativo,
de forma a tornar a Revista da CGU um
instrumento til e orientador para todos
aqueles comprometidos com a boa gesto
de recursos pblicos.
Os artigos sero analisados quanto ao con-
tedo; compatibilidade com a linha edi-
torial; aos objetivos da Revista e forma
de apresentao (qualidade e objetivida-
de). Somente sero aceitos artigos inditos
e em portugus brasileiro.
Os trabalhos devero ser elaborados con-
tendo:
Ttulo
Nome completo do autor
Titulao e cargo que ocupa atualmente
(mximo 180 caracteres)
Endereo completo, telefone, e-mail
Resumo de no mximo 15 linhas e indi-
cao de trs palavras-chave
Texto
Bibliografia
O formato dos textos deve seguir as se-
guintes orientaes:
1) Organizao dos textos
Os textos, incluindo as referncias, devem
ser digitados em fonte Times New Roman,
tamanho 12, com espaamento simples
entre as linhas. A primeira linha dos par-
grafos deve ser sem recuo e dever haver
um espao de uma linha entre um par-
grafo e outro. Os ttulos e subttulos de-
vem estar em negrito. O texto dever ter
entre 7 mil e 35 mil caracteres, o que cor-
responde a, aproximadamente, 3 a 15 p-
ginas editadas da revista. Pede-se aos au-
tores que evitem notas de rodap. Caso
necessrio, elas no devem ultrapassar 210
caracteres.
O formato do papel deve ser A4 (21 x 29,7
cm ), com margens esquerda e direita de
3,0 cm e superior e inferior de 2,5 cm . As
pginas devem ser numeradas consecuti-
vamente. A folha inicial deve conter o ttu-
lo do artigo, nome completo, titulao
acadmica, vinculao departamental e
institucional, e-mail, telefone e endereo
completo do autor.
2) Referncias bibliogrficas
As referncias devem, preferencialmente,
restringir-se s citaes no texto, sendo
numeradas consecutivamente pela ordem
de apario no texto, no final do artigo.
3) Envio
O texto deve ser enviado para o e-mail re-
vista@cgu.gov.br, em editor de texto, em
qualquer verso atualmente em uso.
4) Quadros e imagens
Cada quadro (tabela) deve ser feito em fo-
lha separada e no pode ser apresentado
sob forma de imagem. Sua numerao,
seqencial, deve obedecer ordem da pri-
meira citao do texto, com breve ttulo.
Cada coluna deve ter um ttulo curto e
abreviado. As notas explicativas e as abre-
viaturas no-padronizadas utilizadas de-
vem ser colocadas detalhadas em rodap.
Para assinalar as notas de rodap, usar as-
teriscos, por esta ordem: *, **, *** etc.
As imagens devem ser digitalizadas com
resoluo de 300 DPIs ou superior, e no
mesmo tamanho a ser utilizado na publi-
cao.
5) Seleo e publicao
O exame e a seleo do material a ser pu-
blicado na Revista CGU sero definidos de
acordo com a compatibilidade em relao
linha editorial definida pelos editores, o
enriquecimento do estudo a respeito de
temas de trabalho e a qualidade e objeti-
vidade do texto produzido. A aprovao e
posterior publicao dos trabalhos no da-
ro aos autores direito de receber qualquer
retribuio financeira, ficando resguarda-
dos os direitos autorais sob a forma da lei.
Os textos aprovados, no que concerne ao
seu contedo, no sero alterados pelos
editores da Revista, uma vez que os con-
ceitos e opinies emitidas em trabalhos
doutrinrios assinados so de inteira res-
ponsabilidade de seus autores. Caso neces-
srio, ser realizada reviso ortogrfica e
gramatical nos artigos.
Regras para submisso de artigos Revista da CGU
138 Revista da CGU
A CGU aceita contribuies de pesquisado-
res, estudantes, profissionais ligados rea
de controle e interessados em temas liga-
dos corrupo. Os artigos so publicados
aps anlise e seleo. O objetivo garan-
tir a qualidade do contedo informativo,
de forma a tornar a Revista da CGU um
instrumento til e orientador para todos
aqueles comprometidos com a boa gesto
de recursos pblicos.
Os artigos sero analisados quanto ao con-
tedo; compatibilidade com a linha edi-
torial; aos objetivos da Revista e forma
de apresentao (qualidade e objetivida-
de). Somente sero aceitos artigos inditos
e em portugus brasileiro.
Os trabalhos devero ser elaborados con-
tendo:
Ttulo
Nome completo do autor
Titulao e cargo que ocupa atualmente
(mximo 180 caracteres)
Endereo completo, telefone, e-mail
Resumo de no mximo 15 linhas e indi-
cao de trs palavras-chave
Texto
Bibliografia
O formato dos textos deve seguir as se-
guintes orientaes:
1) Organizao dos textos
Os textos, incluindo as referncias, devem
ser digitados em fonte Times New Roman,
tamanho 12, com espaamento simples
entre as linhas. A primeira linha dos par-
grafos deve ser sem recuo e dever haver
um espao de uma linha entre um par-
grafo e outro. Os ttulos e subttulos de-
vem estar em negrito. O texto dever ter
entre 7 mil e 35 mil caracteres, o que cor-
responde a, aproximadamente, 3 a 15 p-
ginas editadas da revista. Pede-se aos au-
tores que evitem notas de rodap. Caso
necessrio, elas no devem ultrapassar 210
caracteres.
O formato do papel deve ser A4 (21 x 29,7
cm ), com margens esquerda e direita de
3,0 cm e superior e inferior de 2,5 cm . As
pginas devem ser numeradas consecuti-
vamente. A folha inicial deve conter o ttu-
lo do artigo, nome completo, titulao
acadmica, vinculao departamental e
institucional, e-mail, telefone e endereo
completo do autor.
2) Referncias bibliogrficas
As referncias devem, preferencialmente,
restringir-se s citaes no texto, sendo
numeradas consecutivamente pela ordem
de apario no texto, no final do artigo.
3) Envio
O texto deve ser enviado para o e-mail re-
vista@cgu.gov.br, em editor de texto, em
qualquer verso atualmente em uso.
4) Quadros e imagens
Cada quadro (tabela) deve ser feito em fo-
lha separada e no pode ser apresentado
sob forma de imagem. Sua numerao,
seqencial, deve obedecer ordem da pri-
meira citao do texto, com breve ttulo.
Cada coluna deve ter um ttulo curto e
abreviado. As notas explicativas e as abre-
viaturas no-padronizadas utilizadas de-
vem ser colocadas detalhadas em rodap.
Para assinalar as notas de rodap, usar as-
teriscos, por esta ordem: *, **, *** etc.
As imagens devem ser digitalizadas com
resoluo de 300 DPIs ou superior, e no
mesmo tamanho a ser utilizado na publi-
cao.
5) Seleo e publicao
O exame e a seleo do material a ser pu-
blicado na Revista CGU sero definidos de
acordo com a compatibilidade em relao
linha editorial definida pelos editores, o
enriquecimento do estudo a respeito de
temas de trabalho e a qualidade e objeti-
vidade do texto produzido. A aprovao e
posterior publicao dos trabalhos no da-
ro aos autores direito de receber qualquer
retribuio financeira, ficando resguarda-
dos os direitos autorais sob a forma da lei.
Os textos aprovados, no que concerne ao
seu contedo, no sero alterados pelos
editores da Revista, uma vez que os con-
ceitos e opinies emitidas em trabalhos
doutrinrios assinados so de inteira res-
ponsabilidade de seus autores. Caso neces-
srio, ser realizada reviso ortogrfica e
gramatical nos artigos.
Regras para submisso de artigos Revista da CGU
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CGU
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