MARCO CONCEPTUAL 1.1.

Aproximacin al concepto de seguridad ciudadana Segn la Organizacin de las Naciones Unidas, el desarrollo humano es un proceso de expansin de las libertades efectivamente disfrutadas por las personas. El proceso no resulta, en modo alguno, inevitable. Por el contrario, est plagado de amenazas. Precisamente por ello, el desarrollo humano debe estar indisolublemente ligado a la seguridad humana, que tiene como propsito proteger al individuo frente a amenazas de distinta naturaleza: desastres naturales, criminalidad, enfermedades y epidemias, hambre, pobreza extrema, dictaduras y totalitarismo. La seguridad ciudadana es solo uno de varios componentes de la seguridad humana, aquel responsable de enfrentar las amenazas violentas y delictivas contra las personas y sus bienes. Tiene dos acepciones. La primera la define como la condicin objetiva y subjetiva de encontrarse el individuo libre de violencia o amenaza de violencia, o despojo intencional por parte de otros. El concepto de violencia denota el uso o amenaza de uso de la fuerza fsica o psicolgica con el fin de causar dao o doblegar la voluntad. La nocin de despojo remite al acto de privar ilegtimamente de su patrimonio a una persona fsica o jurdica. La segunda acepcin es la accin destinada a proteger a los ciudadanos frente a los hechos de violencia o despojo, lo que se persigue con una poltica pblica, entendida como los lineamientos o cursos de accin que definen las autoridades estatales. Esto constituye una obligacin positiva del Estado derivada de sus compromisos internacionales para garantizar los derechos fundamentales. La Comisin Andina de Juristas precisa un conjunto de cinco elementos que los pases deben considerar en la implementacin de sus polticas de seguridad ciudadana. Uno, que la proteccin de los ciudadanos debe darse en el marco de la Constitucin y las leyes. Dos, que no debe limitarse exclusivamente a la lucha contra la delincuencia, sino en crear un ambiente propicio y adecuado para la convivencia pacfica de las personas. Tres, que sobrepasa la accin policial y, por tanto, demanda la participacin coordinada de todas las instituciones pblicas y privadas. Cuatro, que la Polica, como uno de los actores fundamentales, debe definir un nuevo perfil, orientado a la comunidad antes que hacia el Estado. Cinco, que debe ponerse mayor nfasis en el desarrollo de acciones preventivas. Carrin agrega que la seguridad ciudadana se diferencia de la pblica, en tanto estas ltimas se constituyen desde una concepcin Estado-cntrica y la primera desde una ciudadana. En los ltimos aos el concepto de convivencia social ha sido ligado al de seguridad ciudadana, en la medida que est referido a la promocin de la adhesin de los ciudadanos a una cultura ciudadana basada en el respeto a la ley, a los dems y a unas normas bsicas de comportamiento. En este contexto, la Ley 27933 que crea el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana considera que la seguridad ciudadana es la accin integrada que desarrolla el Estado, con la colaboracin de la ciudadana, para asegurar la convivencia pacfica, la erradicacin de la

violencia y la utilizacin pacfica de las vas y espacios pblicos, as como contribuir a la prevencin de la comisin de delitos y faltas. Con mayor detalle, su reglamento aprobado mediante Decreto Supremo 012-2003-IN, precisa que su orientacin final es la proteccin del libre ejercicio de los derechos y libertades, as como garantizar la seguridad, la paz, la tranquilidad y el cumplimiento y respeto de las garantas individuales y sociales a nivel nacional. 1.2. Factores que inciden en la violencia y el delito El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo sostiene que no hay fenmeno que constituya condicin necesaria o suficiente de la violencia y el delito, pero s factores que aumentan el riesgo o agravan la vulnerabilidad de las sociedades. Entre stos identifica la abundancia de hombres jvenes marginalizados y la urbanizacin desordenada (factores demogrficos); familias disfuncionales; desempleo; las nuevas oportunidades y tecnologas para el crimen, la pobreza y la desigualdad (factores econmicos); la escasa legitimidad del Estado y los conflictos armados (factores polticos); los usos sociales que implican el consumo de drogas y alcohol, as como el porte de armas; las pautas culturales que toleran la violencia; y, la ineficacia e ineficiencia de las instituciones encargadas de la seguridad y la justicia. Entre las deficiencias institucionales, Basombro identifica la falta o debilidad de los organismos de conduccin poltica de la seguridad ciudadana, la ausencia de un servicio civil altamente capacitado en el gobierno de la seguridad ciudadana y la carencia de instrumentos, procedimientos y capacidades para que el gobierno ejerza la conduccin y administracin del sistema policial. Esto conllevara a que la poblacin considere que el Estado no puede o no quiera enfrentar adecuadamente la delincuencia, y que la impunidad de los perpetradores afecta la reiterancia del fenmeno. Carrin pone especial atencin en otro factor: los medios de comunicacin. Estos, sostiene, venden la violencia en un nivel primario, lo cual permitira construir una percepcin a todas luces distorsionada del fenmeno, pudiendo magnificar una realidad, insensibilizar a la poblacin local y alertar a la internacional. De esta manera, banalizan la violencia al insertarla en la vida cotidiana en vez de ayudar a erradicarla. En cuanto a la violencia homicida en particular, existen diversos factores que la explicaran. Segn el Banco Mundial, la principal causa de este fenmeno en Amrica Central es el trfico de drogas, pues los puntos calientes del narcotrfico tienen tasas que duplican las de bajo trfico. Para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el fcil acceso y el uso extendido de armas de fuego es el principal factor causal de los homicidios en Amrica Central. Tambin encontr correlacin entre ciertos indicadores sociales ndice de Desarrollo Humano, Producto Bruto Interno per cpita y pobreza y los homicidios. Adems del trfico ilcito de drogas y las armas de fuego, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito identific que los bajos niveles de desarrollo humano y la debilidad del Estado de Derecho tambin contribuyen a los homicidios en el mundo.

1.3. Los efectos de la violencia y el delito En primer lugar, constituyen un problema de seguridad ciudadana. Como tal, requieren la atencin de las instituciones encargadas de la seguridad y la justicia, responsables de prevenir que esos hechos ocurran, de perseguir y sancionar a sus responsables, de rehabilitarlos y reinsertarlos, y de dar asistencia y proteccin a las vctimas. En segundo lugar, son un problema de derechos humanos, por cuanto afectan su pleno ejercicio, tanto de manera directa como indirecta. En efecto, la violencia y el despojo o la amenaza de su ocurrencia afectan los derechos a la vida, la integridad y la libertad de las personas, as como a la libre circulacin y a la propiedad, entre otros. Junto con la afectacin de estos derechos fundamentales, se genera un escenario de temor que vuelve, a su vez, a impactar en otros derechos humanos. La inseguridad puede modificar el comportamiento de las personas, al punto que stas terminen aceptando el temor cotidiano como una actitud de vida, lo que limita sus oportunidades y acciones en mltiples mbitos, al restringir el ejercicio de libertades y derechos individuales. En tercer lugar, constituyen un problema de salud pblica, ya que son causa de muerte o de lesiones para un nmero importante de ciudadanos. Tambin generan prdidas por el dao emocional ocasionado a las vctimas y por lo que se deja de producir como consecuencia de la muerte o de la discapacidad temporal o permanente que pudieran adquirir. En cuarto lugar, son un problema econmico, por cuanto obligan a los Estados, a las empresas y a las familias a incrementar sus gastos en seguridad. Varios son sus componentes. Uno, el institucional, es decir, lo que gastan los Estados en los rganos encargados de la seguridad y la justicia. Dos, la inversin de las empresas y de las familias en seguridad privada, que complementa el servicio pblico. Tres, los costos materiales, que incluyen la prdida de los bienes afectados. Cuatro, ms difcil de estimar, aunque no menos importante, es el efecto que tienen sobre las inversiones productivas, al desajustar los clculos que dan forma a las oportunidades e incentivos para que las empresas inviertan, creen empleos y se expandan. En quinto lugar, son un problema social. La inseguridad tambin tiene un efecto sobre las relaciones entre las personas, pues mella la confianza entre stas y su capacidad de relacionarse y trabajar conjuntamente. Esto es lo que los economistas llaman capital social. En general, en nuestros pases la desconfianza interpersonal es alta; la victimizacin contribuye a elevarla an ms. En el 2011, por ejemplo, en el Per solo el 18.0% confiaba en la mayora de las personas, ubicndonos cuatro puntos porcentuales por debajo del promedio latinoamericano. El dao a la infraestructura social es ms grave an entre las comunidades ms pobres, pues contribuye a reducir las oportunidades y a perpetuar la desigualdad de los ingresos. Aunque estos costos son ms difciles de medir, no por ello son desdeables. En sexto lugar, contribuyen al deterioro de la confianza ciudadana en los valores democrticos y en el sistema poltico. En efecto, la percepcin de vulnerabilidad a actos de violencia y

despojo erosiona los valores esenciales para la convivencia democrtica, especialmente la tolerancia a la diferencia y el apego a los derechos humanos. Contribuye de alguna manera, entre otros, a la adopcin de esquemas penales fuertemente represivos y lesivos de las garantas individuales; a exigir de las autoridades resultados frente a la delincuencia a cualquier costo, aunque ello se traduzca en restriccin de derechos, incremento de atribuciones policiales e, incluso, en violaciones de derechos humanos; a la demanda social a que prive de libertad al mayor nmero de infractores; a la exclusin de las minoras y grupos sociales y tnicos diferentes al propio; a favorecer polticas que reduzcan o detengan la entrada de migrantes; e, incluso, a la aceptacin de castigos inhumanos, como el linchamiento y la pena de muerte. A inicios del 2013 la Secretara Tcnica del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana elabor el rbol de los principales efectos de la inseguridad ciudadana en el Per, precisando que sta genera percepcin de inseguridad, contribuye a la corrupcin y afecta al desarrollo. El temor, a su vez, impide la plena vigencia de los derechos humanos y deteriora la calidad de vida de los ciudadanos. Mientras que al afectar el desarrollo, por un lado, destruye el capital social, que desincentiva las inversiones y afecta la credibilidad de las instituciones democrticas, mientras que, por el otro, erosiona el desarrollo del capital humano, destinando ms recursos para frenar la violencia.

1.4. Corrupcin y seguridad ciudadana Las polticas pblicas estn reidas con la corrupcin, pues su propsito es obtener el mayor bienestar colectivo posible, mientras que el de la corrupcin es obtener el mayor beneficio del corrupto y del corruptor.

El Banco Mundial identifica entre los tipos de corrupcin la pequea corrupcin administrativa y la captura del Estado por intereses privados o criminales. La primera implica el abuso del poder en la gestin de los recursos econmicos y humanos, mientras que la segunda pretende influenciar, penetrar o controlar la poltica pblica. En el mbito de la seguridad ciudadana se presenta, adems, la corrupcin operativa, que tiene lugar en la interaccin entre los operadores del sistema de justicia penal, incluyendo los policas, y el pblico en general. La corrupcin administrativa tiene un impacto muy negativo en la efectividad de los servicios de seguridad ciudadana, pues reduce significativamente los recursos disponibles e influye negativamente en la calidad de los medios y del liderazgo de las instituciones. Aunque toda la ciudadana se ve afectada y obligada a buscar mecanismos de autoproteccin, los sectores de mayores ingresos cuentan con recursos para ello y lo logran a travs de la seguridad privada, mientras que los pobres no. La corrupcin operativa tambin tiene efectos devastadores como la administrativa, por diversas razones. Primero, porque si el servicio pblico tiene un precio, se vulnera su carcter universal y gratuito; se generan barreras para el acceso a la justicia, que afectan a los ms pobres; y, se hace tabla rasa de la imparcialidad de los funcionarios pblicos, socavando su legitimidad. Segundo, la vulnerabilidad a la corrupcin que se genera destruye, en el proceso, el principio de legalidad y el respeto a los derechos humanos, que son los pilares del Estado de derecho, y ata de manos a las instituciones del sistema para hacer cumplir la ley, que es su razn de ser. Esto lleva a la impunidad, que constituye un aliento, directo o indirecto, a las actividades criminales. De ah a la proteccin de las organizaciones delictivas, la penetracin del crimen organizado en las instituciones pblicas y la captura del Estado por la corrupcin solo hay un paso. La corrupcin poltica, por su parte, puede fluctuar entre la utilizacin poltica de los cuerpos de seguridad y el ejercicio del padrinazgo y nepotismo dentro de ellas, hasta la proteccin desde el poder de organizaciones y actividades criminales. Con frecuencia, la corrupcin administrativa y la operativa en forma extendida prosperan y se consolidan cuando son, por lo menos, toleradas por las autoridades polticas, que no hacen uso de su autoridad para ponerle freno. Existen cuatro elementos que contribuyen a crear oportunidades para estas distintas formas de corrupcin, a saber, la existencia de un poder monoplico, una alta discrecionalidad de quien lo ostenta, la falta de transparencia en el proceso de toma de decisiones y la ausencia de mecanismos de rendicin de cuentas. Las encuestas nacionales sobre percepciones de la corrupcin en el Per que realiza Protica dan cuenta que la corrupcin es percibida como el segundo problema nacional ms importante, solo superada por la delincuencia, y que el Poder Judicial y la Polica Nacional, junto con el Congreso, son las instituciones ms corruptas y las menos confiables para enfrentar este fenmeno. Tambin llama la atencin sobre la tolerancia de los ciudadanos

hacia las situaciones de corrupcin, que son rechazadas solo por uno de cada tres encuestados. En este contexto, la lucha contra la corrupcin, por tanto, requiere de dos enfoques complementarios, uno concentrado en el combate de equipos especializados frente a la gran corrupcin, y otro preventivo, especialmente contra la pequea corrupcin, que se concentra en las esferas locales de la administracin pblica, en el acceso a servicios y en la relacin con los ciudadanos. Dada su extensin y constancia, la pequea corrupcin difcilmente puede ser abordada con enfoques de combate, pues demandara una inversin considerable en miles de acciones cotidianas, pero los enfoques preventivos s pueden evitar los elementos que la provocan o la permiten. 1.5. Instrumentos de medicin de la inseguridad, la violencia y el delito Existen mltiples indicadores para medir la situacin de inseguridad, la violencia y el delito en un determinado territorio. El primero, los homicidios, dan cuenta de la forma ms extrema de violencia en una sociedad determinada, aquella que se ejerce de manera intencional para quitar la vida a otra persona. Para facilitar su comparacin, los homicidios se presentan en funcin de una tasa por 100 mil habitantes. El segundo, la victimizacin, mide la ocurrencia real de hechos de violencia o de despojo. Es el ms til para conocer la magnitud de los niveles delictivos, especialmente aquellos de naturaleza patrimonial. La ventaja de las encuestas de opinin pblica frente a las estadsticas oficiales radica en que no todos los delitos son denunciados ante las autoridades. Es siempre aconsejable complementar el anlisis con ambas fuentes de informacin. Existen dos formas de medir la victimizacin. La personal, que persigue saber si el encuestado fue vctima directa de un delito, y la victimizacin por hogares, que pretende a conocer si el encuestado o algn miembro de su hogar fue vctima. El tercero, la percepcin de inseguridad, da cuenta del temor que genera la probabilidad de un hecho delictivo en el futuro. Otras formas de medirla son indagando la opinin sobre la importancia relativa de la delincuencia entre los principales problemas del pas o auscultando cun inseguros se sienten los ciudadanos en su barrio, su distrito o su ciudad. El ltimo, la evaluacin de las instituciones, tambin llamada segurabilidad, hace referencia a la confianza ciudadanaen que los delitos sean prevenidos o, en caso que ocurran, se investiguen y sancionen. Esto se realiza consultando la opinin de los ciudadanos sobre la confianza en el desempeo de las instituciones de seguridad y justicia