Aloisio Zimmer JR

Curso Praetorium Professor Alosio Zimmer Jnior
A ADMINISTRAO PBLICA E O SERVIO PBLICO

Bibliografia recomendada: Curso de Direito Administrativo, 3 edio, So Paulo: M todo, !""#, $% &'() Direito Administrativo * teoria resumida, So Paulo: M todo, !""#, $% 3"") Servidor P+blico ,ederal * -ei &%..!/#", So Paulo: M todo, !""#, $% 33" 0obras do autor1%
A Administrao Pblica no Brasil, no sentido subjetivo (ou formal), pode ser apresentada como o resultado da soma da Administrao Direta e Indireta. A onstituio !ederal, em seu arti"o #$, inicia, justamente, revelando a e%ist&ncia de uma Administrao Direta e Indireta no 'mbito dos Poderes da (nio, dos )stados, do Distrito !ederal e dos *unic+pios ,. )m verdade, muito embora a tradio indi-ue a presena do Poder .udici/rio e do Poder 0e"islativo apenas na Administrao Direta, no e%iste -ual-uer limitao para a confeco de leis -ue ampliem as possibilidades de atuao desses outros Poderes. 1 Poder )%ecutivo, por todas as responsabilidades, e desde o in+cio, e%pandiu suas estruturas para a dimenso mais ampla da Administrao Direta e da Indireta. A Administrao Direta, em sua composio, 2 formada por um conjunto de 3r"os pblicos, centros de compet&ncia, sem personalidade jur+dica, por2m com eventual capacidade processual 4, nos termos do 3di"o de Defesa do onsumidor, arti"o 54, inciso III. A ine%ist&ncia de personalidade jur+dica 2 a sua principal diferena em relao 6s pessoas jur+dicas de Direito Pblico ((nio, )stados, autar-uias, por e%emplo). 7o seu concerto final, a Administrao Direta 2 formada por um conjunto de 3r"os pblicos, abran"idos por uma pessoa jur+dica de
1 2 STF, MS 21.322, 1992. Para a Lei 9.784/1999, artigo 1., 2., rgo (... a !"i#a#e #e at!a$o i"tegra"te #a e%tr!t!ra #a &#'i"i%tra$o (ireta e #a e%tr!t!ra #a &#'i"i%tra$o )"#ireta*. +,e% "o a-re%e"ta' -er%o"a,i#a#e .!r/#i0a, 0o'o o% e"te% e a% e"ti#a#e%, -or' -o#e' %er a!tore% o! r!%1 ai"#a, -o#e' e%tar e' .!/2o 3!a"#o o Po#er +4e0!ti5o -re.!#i0a o #e%e'-e"6o #a% ati5i#a#e% #o Po#er 7!#i0i8rio, 5i%to 3!e o -ri'eiro Po#er #e%ate"#e 9% or#e"% -ro5e"ie"te% #a% ,ei% #e or$a'e"to. So: 0erto a%-e0to, a3!i .8 0o"%tata'o% o 0ri'e #e re%-o"%a:i,i#a#e (;F, art. 8< .
Direito Pblico, como, por e%emplo, no 'mbito federal, a (nio. 7esse caso, o ente da federao 2 o portador da autonomia pol+tica, administrativa e financeira, e, nos termos do arti"o #$, 8 9.:, da onstituio !ederal, dever/ responder pelos danos -ue os seus a"entes, dos mais diferentes 3r"os pblicos, causarem a terceiros. ;o os entes da !ederao (as entidades pol+ticas), -ue, por suas asas 0e"islativas, produ<em as normas de car/ter infraconstitucional, no e%erc+cio de sua autonomia pol+tica. 7o caso da (nio, essa autonomia pol+tica representa a possibilidade de produo de leis nacionais, leis federais e leis =+bridas. A 0ei 5.>5$?,>>@, a 0ei dos ;ervios Pblicos, 2 e%emplo de re"ra nacional. A 0ei 5.,,4?,>>A e a 0ei >.$5B?,>>>, respectivamente, o )statuto dos ;ervidores Pblicos !ederais e a 0ei do Processo Administrativo !ederal so, ao contr/rio, leis federais. A 0ei ,,.A$>?4AAB, -ue institui as normas "erais para licitao e para contratao de parceria pblicoCprivada, 2 e%emplo de produo =+brida do on"resso 7acional, por-ue nos seus tre<e primeiros arti"os se ocupa das normas de car/ter nacional e por-ue, no arti"o ,B e se"uintes, apresenta apenas diretivas para a Administrao Pblica !ederal, o -ue permite, por e%emplo, aos )stados, a confeco de suas orientaDes espec+ficas. A (nio, de fato, 2 uma pessoa jur+dica de Direito Pblico, constitu+da por uma infind/vel -uantidade de 3r"os pblicos, o -ue se pode di<er dos demais entes da !ederao. 1 nascimento de novos 3r"os pblicos, o -ue determina a diviso de compet&ncias dentro de uma pessoa jur+dica, recebe o nome de desconcentrao. 7ovos *inist2rios, outras ;ecretarias ou Departamentos e%emplificam o processo de desconcentrao de poder, ou seja, a proliferao de 3r"os pblicos na Administrao Direta ou Administrao entrali<ada. 1s )ntes da !ederao, com amplo universo de compet&ncias, podem criar condiDes para o sur"imento de entidades administrativas (Administrao Indireta), em re"ra, de e%ist&ncia contin"ente, com restrita /rea de atuao, nos termos das leis -ue instituem ou autori<am a sua criao, um processo de descentrali<ao por outor"a, a ori"em da Administrao Indireta ou Administrao Descentrali<ada ( !, art. #$, EIE), ou seja, das autar-uias, das fundaDes pblicas, das empresas pblicas e sociedades de economia mista, para e%emplificar. 1 processo de descentrali<ao por outor"a confere a uma autar-uia a titularidade e a e%ecuo do servio, e, ao mesmo tempo, pode desencadear a necessidade de uma diversidade de 3r"os -ualificados para o enfrentamento dessas compet&ncias. A conse-u&ncia natural 2 o
desenvolvimento de um processo de desconcentrao do poder da pr3pria autar-uia, com o sur"imento de novos 3r"os pblicos. A criao da A"&ncia 7acional de FelecomunicaDes (0ei >.B$4?,>>$, art. 5.:) 2 um e%emplo de descentrali<ao, e, ao mesmo tempo, a difuso de unidades re"ionais, 3r"os pblicos dentro da pessoa jur+dica de Direito Pblico, um caso de desconcentrao (0ei >.$5B?,>>>, art. ,.:, 8 4.:, I). 1s 3r"os, como j/ se disse, situados na Administrao Direta e Indireta, confi"uram, dessa maneira, um alon"amento (ou simplesmente parte) da pr3pria pessoa jur+dica (ente pol+tico ou entidade administrativa), no possuindo personalidade autGnoma, mas sim a do ente (ou mesmo entidade) do -ual fa<em parte. ;o representativos do poder do )stado, por-ue respondem pelas compet&ncias das pessoas pol+ticas (os entes da !ederao) e das pessoas administrativas (as entidades da Administrao Indireta). 1s atos produ<idos por ordens ou por autori<aDes da lei pelos 3r"os e, ainda mais diretamente, pelos a"entes pblicos, so imputados diretamente 6 pessoa jur+dica mais pr3%ima. 1 a"ir do a"ente 2 imputado 6 Administrao (teoria da imputao), -ue, por sua ve<, responsabili<a a pessoa jur+dica (a teoria do 3r"o), nos termos do arti"o #$, 8 9.:, da onstituio !ederal. 1 3r"o 2 apenas parte do corpo do ente ou da entidade, sendo assim, todas as suas manifestaDes de vontade so consideradas 6 pr3pria pessoa jur+dica. H necess/rio ressaltar -ue a relao -ue se estabelece entre os diferentes 3r"os pblicos permite a visuali<ao do poder =ier/r-uico, um dos elementos -ue formam a lista dos poderes administrativos (o poder disciplinar, o poder re"ulamentar, o poder de pol+cia, o poder vinculado, o poder discricion/rio e o pr3prio poder =ier/r-uico). Da e%ist&ncia desse v+nculo de =ierar-uia entre diferentes 3r"os pblicos -ue formam a estrutura da Administrao Direta decorre o poder de avocar e de le"itimar a interposio dos recursos administrativos pr3prios. )m termos did/ticos, a Administrao Direta 2 formada por 3r"os pblicos, sem personalidade jur+dica, e um ente pol+tico de e%ist&ncia obri"at3ria (ou entidade pol+tica)I j/ a Administrao Indireta caracteri<aC se pela presena de entidades administrativas, com personalidade jur+dica, subdivididas em inmeros 3r"os pblicos. De -ual-uer forma, a e%presso Administrao Pblica no tem um sentido un+voco e no se resume ao Poder )%ecutivo, e seus desdobramentos e ampliaDes, para al2m das orientaDes iniciais da onstituio !ederal, dependem da e%ist&ncia de lei. Por fim, o -ue ser/ demonstrado na se-u&ncia, e%iste ainda um
conceito mais amplo de Administrao Pblica, a partir da valori<ao das atividades efetivamente desempen=adas por diferentes pessoas jur+dicas, de Direito Pblico ou de Direito Privado. )m outros termos, e%iste a Administrao Pblica em sentido material ou objetivo, e, nessa perspectiva, o conceito resulta da soma da Administrao Direta com a Indireta, al2m do acr2scimo -ue o diferencia da cate"oria anterior, ou seja, as entidades paraestatais. As ltimas, representadas, por e%emplo, pelas concession/rias, permission/rias, or"ani<aDes sociais, or"ani<aDes sociais da sociedade civil de interesse pblico e as entidades controladas pelo Poder Pblico, entidades -ue esto colocadas ao lado do )stado e, por v+nculos constru+dos com o universo pblico, esto le"itimadas a desempen=ar atividades t+picas do )stado. 7esse sentido, no assumem a titularidade do servio, no caso das concession/rias e permission/rias, seno apenas a incumb&ncia da e%ecuo. Por sua nature<a, as paraestatais no esto inte"radas ao conceito de Administrao Pblica em sentido formal (ou subjetivo), mas, pela import'ncia das atividades desempen=adas para a reali<ao efetiva dos interesses pblicos prim/rios fundamentais, compDem o -uaseC)stado, ou, em termos mais precisos, o conceito de Administrao Pblica em sentido material ou objetivo.
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A Administrao Direta est/ sustentada na e%ist&ncia obri"at3ria de -uatro pessoas jur+dicas de Direito Pblico, criadas diretamente pelo te%to constitucional J os entes da !ederao J, dotadas de autonomia pol+tica, administrativa e financeira, -ue distribuem entre os seus 3r"os um conjunto de compet&ncias de car/ter irrenunci/vel, considerandoCse -ue essas foram atribu+das por lei ou pela onstituio. 7este sentido, a or"ani<ao pol+ticoCadministrativa da Kepblica !ederativa do Brasil compreende um conjunto de entes pol+ticos (ou entidades pol+ticas)L a (nio, os )stados, o Distrito !ederal e os *unic+pios. ;o respons/veis pelo desempen=o da funo administrativa, por2m esto i"ualmente comprometidos com as funDes judiciais e le"islativas, por-ue mant&m compromissos indispens/veis com o )stado brasileiro. ;o tr&s Poderes e tr&s funDes por desempen=ar, se no se considerar a atividade fiscali<adora do Poder 0e"islativo. )m s+ntese, a Administrao Direta 2 formada por um conjunto de 3r"os pblicos, sem personalidade jur+dica, e, em sua maioria, li"ados a
um dos tr&s Poderes. 1 *inist2rio Pblico, para e%emplificar, 2 uma das e%ceDes e%istentes, pois pertence 6 estrutura da Administrao Direta, mas desvinculado dos Poderes da Kepblica, seja )%ecutivo, 0e"islativo ou Poder .udici/rio.
!%. As $rinci$ais fun;es desem$en<adas no =mbito da Administrao Direta
As funDes desempen=adas pela Administrao Direta e pelo conjunto de seus 3r"os pblicos esto diretamente relacionadas 6 prestao de servio pblico e ao e%erc+cio do poder de pol+cia (pol+cia administrativa, pol+cia judici/ria e pol+cia ostensiva). A prestao de servio pblico decorre, por e%emplo, da atuao do *inist2rio da )ducao -ue responde pela educao infantil e pela assist&ncia financeira a fam+lias carentes para a escolari<ao de seus fil=os ou dependentes (0ei ,A.95#?4AA#, art. 4$, E, b e g). 1 e%erc+cio do poder de pol+cia administrativa fica evidente nas atribuiDes do *inist2rio do Desenvolvimento, Indstria e om2rcio, especialmente no -ue se refere 6 aplicao das medidas de defesa comercial ap3s um processo administrativo -ue confirme a ameaa ou o efetivo preju+<o 6 indstria dom2stica em ra<o da concorr&ncia internacional (0ei ,A.95#?4AA#, art. 4$, IE, f) e 6s multas de tr'nsito aplicadas pela Pol+cia Kodovi/ria !ederalI por outro lado, o e%erc+cio do poder de pol+cia judici/ria est/ entre as atribuiDes do Departamento da Pol+cia !ederal, 3r"o pblico federal li"ado ao *inist2rio da .ustia ( !, art. ,BB, 8 ,.:, IM e 0ei ,A.95#?4AA#, art. 4>, EIM), encarre"ado de investi"ar e de prender indiv+duos fla"rados em conduta criminosa. A pol+cia ostensiva, por ltimo, est/ identificada com a Pol+cia !ederal, ou mesmo com a Pol+cia Kodovi/ria !ederal, -uando acompan=am as manifestaDes do *ovimento dos Frabal=adores Kurais ;emCFerra em estradas federais. 7o importando a modalidade do e%erc+cio do poder de pol+cia, a doutrina aponta tr&s atributos sempre presentesL a discricionariedade, a autoe%ecutoriedade e a coercibilidade. H um poder infrale"al de condicionar e de limitar os direitos fundamentais, nas suas mais diversas manifestaDes, confirmando a relatividade desses mesmos direitos, por-ue imbricados a um conjunto de necessidades -ue devem ser enfrentadas pelo )stado. A onstituio !ederal j/ revela espaos de restrio aos direitos fundamentais, visto -ue a pr3pria atividade desempen=ada pelo fisco, o
e%erc+cio do poder de tributar, 2 clara manifestao desses limites poss+veis ao direito de propriedade. Ainda sobre o poder de pol+cia, esse representa o a"ir infrale"al, o conjunto de atos e de procedimentos administrativos -ue operam em <ona de restrita discricionariedadeL essa 2 a re"ra "eral.
!%! 2.2.1
A classificao dos >rgos $+blicos 0e teoria do >rgo1 Os rgos pblicos independentes
;o os -ue t&m ori"em na onstituio, representam o poder do )stado e os seus a"entes so pblicos. A Presid&ncia da Kepblica, os 3r"os do Poder .udici/rio ( !, art. >4), o on"resso 7acional, o Fribunal de ontas, o *inist2rio Pblico, so e%emplos de 3r"os independentes.
2.2.2
Os rgos pblicos autnomos
;o 3r"os -ue apresentam v+nculo de subordinao em relao aos 3r"os independentesI podem estar revelados na onstituio !ederal, contudo sempre esto subordinados em relao aos 3r"os independentes. 1s *inist2rios da .ustia, do )stado e da Defesa, das KelaDes )%teriores, do Planejamento e o *inist2rio da !a<enda so e%emplos de 3r"os autGnomos -ue possuem e%ist&ncia obri"at3ria, por-ue a onstituio !ederal os insere na composio do onsel=o de ;e"urana 7acional ( !, art. >,), salvo no ltimo e%emplo, indicado no arti"o 4#$. ;o os nicos *inist2rios obri"at3rios da Kepblica, por-ue e%pressamente nominados na onstituio !ederal.
2.2.3
Os rgos pblicos superiores
;o 3r"os de direo, de controle, de deciso e de comando em assuntos -ue as leis e os re"ulamentos l=es dele"aram. Fitulares de compet&ncia espec+fica, esto subordinados administrativamente a outros 3r"os ou 6s autoridades. 7o t&m autonomia administrativa e financeira, caracter+sticas dos 3r"os pblicos independentes e autGnomos. A ;ecretaria da Keceita !ederal, a ;ecretaria de Acompan=amento )conGmico, a )scola de Administrao !a<end/ria, a Procuradoria Neral da !a<enda 7acional so al"uns e%emplos de 3r"os pblicos superiores,
todos =ierar-uicamente subordinados ao *inist2rio da !a<enda.
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)m um determinado momento, tornouCse imprescind+vel a ampliao das atividades do )stado, al"o -ue precipitou o sur"imento de novas pessoas jur+dicas, pessoas jur+dicas de Direito Pblico e de Direito Privado, criadas, ratificadas ou autori<adas por lei, prontas 6 prestao de servio pblico, ao e%erc+cio do poder de pol+cia e ao desempen=o de atividade econGmica. )m sua maioria, so as pessoas jur+dicas de e%ist&ncia contin"ente, noCobri"at3ria, por-ue decorrentes de decisDes de "overno -ue so posteriores ao Poder onstituinte 1ri"in/rio e Derivado, escol=as discricion/rias de "overno -ue dependem de le"itimao le"al. A Administrao Indireta ou Administrao Descentrali<ada nasce da transfer&ncia da titularidade e da e%ecuo do servio pblico por lei (a outor"a le"al). A Administrao Indireta sur"e por outor"a, no por dele"ao, decorre de lei, e suas entidades no possuem um tempo determinado de durao. ;o pessoas jur+dicas infraconstitucionais as autar-uias (pessoas jur+dicas de Direito Pblico), as fundaDes (pessoas jur+dicas de Direito Pblico ou de Direito Privado), as associaDes pblicas (pessoas jur+dicas de Direito Pblico), as empresas pblicas e as sociedades de economia mista (pessoas jur+dicas de Direito Privado) J entidades -ue formam a Administrao Indireta J, todas i"ualmente respons/veis por atividades decorrentes da funo administrativa. ;ob o ponto de vista administrativo, se"undo as re"ras de Direito, no e%iste um v+nculo de =ierar-uia entre os 3r"os da Administrao Direta e as pessoas jur+dicas de Direito Pblico e Privado -ue pertencem 6 Administrao Indireta. H poss+vel a e%ist&ncia de entidades da Administrao Indireta vinculadas tamb2m ao Poder 0e"islativo e ao Poder .udici/rio, no apenas ao Poder )%ecutivo. Assim est/ na pr3pria onstituio !ederal, arti"o #$, caputL OA Administrao Pblica Direta e Indireta de -ual-uer dos Poderes da (nio, )stados, do Distrito !ederal e dos *unic+pios (...)P, ou seja, a onstituio !ederal recon=ece a e%ist&ncia de pessoas representantes da Administrao Indireta nos tr&s Poderes. H, de fato, poss+vel a e%ist&ncia de entidades vinculadas e controladas pelos poderes 0e"islativo e
.udici/rio na Administrao Indireta. Desse modo, a instituio de pessoas jur+dicas com essas caracter+sticas depende apenas de uma deciso administrativa do Poder .udici/rio e do Poder 0e"islativo, se esses forem convencidos da necessidade de descentrali<ar a sua estrutura, e%plorando as potencialidades desse modelo de or"ani<ao. A superviso ministerial ou controle final+stico visa asse"urar a efici&ncia e a autonomia administrativas, operacionais e financeiras da entidade (DecretoC0ei 4AA?,>9$, art. 49). A superviso compreende, na maioria das ve<es, a indicao ou a nomeao pelo *inistro dos diri"entes das entidades da Administrao Indireta, aprovao de suas contas, de relat3rios e de balanos, de auditorias e de avaliaDes peri3dicas, al2m da possibilidade de interveno por superior interesse pblico. Assim, a entidade da Administrao Indireta precisa estar or"ani<ada para prestar as contas de sua "esto, al2m de dar informaDes ao on"resso 7acional (DecretoC0ei 4AA?,>9$, art. 45). 1 arti"o #$ da onstituio oferece uma classificao 6s pessoas jur+dicas administrativas#, e as re"ras encontramCse no caput e nos incisos EIE e EE do arti"oL OArt. #$. A Administrao Pblica Direta e Indireta de -ual-uer dos Poderes da (nio, dos )stados, do Distrito !ederal e dos *unic+pios obedecer/ aos princ+pios da le"alidade, impessoalidade, moraC lidade, publicidade e efici&ncia e, tamb2m, ao se"uinteL (...) EIE J ;omente por lei espec+fica poder/ ser criada autar-uia e autori<ada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo 6 lei complementar, neste ltimo caso, definir as /reas de sua atuao (...) EE J Depende de autori<ao le"islativa, em cada caso, a criao de subsidi/rias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de -ual-uer delas em empresa privadaP. Desse modo, de autar-uias podem decorrer subsidi/rias. )ntretanto, o arti"o 4B, da onstituio !ederal criou condiDes para o nascimento de nova pessoa jur+dica de Direito PblicoL OA (nio, os )stados, o Distrito !ederal e os *unic+pios disciplinaro por meio de lei os
3 (e0reto=Lei 2>>/19?7. + a%%i' a-are0e "o artigo 4., re@erA"0ia -ara a 0o'-ree"%o #o artigo 37, i"0i%o B)B, #a ;o"%tit!i$o Fe#era,C &rt. 4D. & &#'i"i%tra$o Fe#era, 0o'-ree"#eC ) E & &#'i"i%tra$o (ireta, 3!e %e 0o"%tit!i #o% %er5i$o% i"tegra#o% "a e%tr!t!ra a#'i"i%trati5a #a Pre%i#A"0ia #a Fe-G:,i0a e #o% Mi"i%trio%1 )) E & &#'i"i%tra$o )"#ireta, 3!e 0o'-ree"#e a% %eg!i"te% 0ategoria% #e e"ti#a#e%, #ota#a% #e -er%o"a,i#a#e .!r/#i0a -r-riaC a &!tar3!ia%1 : +'-re%a% PG:,i0a%1 0 So0ie#a#e% #e +0o"o'ia Mi%ta1 # F!"#a$He% PG:,i0a%*. &t!a,'e"te, ta':' %e a0re%0e"ta a @ig!ra #o% 0o"%r0io% -G:,i0o% o! #a% a%%o0ia$He% -G:,i0a%.
cons3rcios pblicos e os conv&nios de cooperao entre os entes federados, autori<ando a "esto associada de servios pblicos, bem como a transfer&ncia total ou parcial de encar"os, servios, pessoal e bens essenciais 6 continuidade dos servios transferidosP. Dessa maneira, autar-uias, fundaDes, cons3rcios pblicos ou associaDes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista formam a lista completa das pessoas jur+dicas de Direito Pblico ou Privado -ue constituem a estrutura da Administrao Indireta, ou seja, o desen=o final da Administrao Pblica em sentido formal ou subjetivo J a soma da Administrao Direta e Indireta. 7o conte%to da Administrao Indireta, as pessoas jur+dicas caracteri<adas como de Direito Pblico, ou seja, a (nio, os )stados, os *unic+pios, o Distrito !ederal, as autar-uias, as fundaDes pblicas e as associaDes pblicas ( , art. B,), por dividirem a mesma nature<a jur+dica, t&m, entre si, inmeras caracter+sticas comuns. Para relembrar, so as nicas le"itimadas a e%ercer o poder de pol+cia, uma atividade indele"/vel 6 iniciativa privada (0ei ,,.A$>?4AAB). Ao mesmo tempo, o patrimGnio 2 formado por bens pblicos ( , art. >5), e, por isso, como re"ra "eral, inalien/veis, impen=or/veis, imprescrit+veis e noConer/veis. ontudo, a alienao 2 uma possibilidade para os casos previstos nos arti"os ,$ e ,> da 0ei 5.999?,>>#. ), nesse sentido, j/ se admite a pen=ora das rendas pblicas, esp2cie de bens pblicos, para concreti<ar direitos subjetivos identificados com o conceito de m+nimo e%istencial, e, mesmo assim, ne"li"enciados pelo Poder Pblico B. 1s a"entes pblicos, por sua ve<, em sua maioria, so servidores estatut/rios ou celetistas. 1s estatut/rios ocupam car"os pblicos, efetivos ou em comisso, e, no primeiro caso, depois de 4B (vinte e -uatro) meses de est/"io probat3rio e # (tr&s) anos de efetivo e%erc+cio, podem alcanar a estabilidade. De outro lado, os celetistas so considerados empre"ados pblicos, e, nessa condio, no podem ser despedidos sem justa causa (F;F, ;mula #>A), salvo -uando vinculados 6s a"&ncias e%ecutivas, nos termos da 0ei >.>94?4AAA, art. #.:. Pelos danos causados por seus a"entes a terceiros, respondero com base no arti"o #$, 8 9.:, da onstituio !ederal, o -ue determina a aplicao da teoria da responsabilidade objetiva para os danos causados por ao ou omisso, e, nos casos de danos causados por omisso, a teoria da responsabilidade subjetiva, salvo -uando o Poder Pblico estiver realmente pr3%imo do evento, em condiDes de evit/Clo, tendo o direito e o dever para tanto, por-ue circunst'ncia -ue est/ em
4 STF, F+ 43?.9??, 2>>? e &(PF 4<, 2>>4.
=armonia com a aplicao da teoria da responsabilidade objetiva. ), por ltimo, toda ve< -ue desejarem conceder ou permitir a particulares a prestao de servio pblico ou o uso de bens pblicos, locar im3veis, contratar a reali<ao de obras ou servios, inclusive de publicidade, comprar ou alienar, tero de licitar, tratando todos os concorrentes com i"ualdade e buscando sempre, para o Poder Pblico, a mel=or proposta, com as ponderaDes da 0ei omplementar ,4#?4AA9 (0ei 5.999?,>>#, arts. ,.:, 4.: e ,,$).
3%.
As autar?uias
;o pessoas jur+dicas de Direito Pblico, com patrimGnio e com receita pr3prios, -ue reali<am atividades t+picas da Administrao, inclusive a-uelas -ue pressupDem o e%erc+cio do poder de pol+cia @. 1ri"inalmente, sur"em para -ualificar o funcionamento da m/-uina estatal, a partir da descentrali<ao do seu fa<er administrativo e da or"ani<ao financeiraI nasce para prestar servio pblico e?ou e%ercer poder de pol+cia administrativa. riadas por lei espec+fica ( !, art. #$, EIE), comeam a operar a partir de um decreto, por2m s3 desaparecero por interm2dio da produo de nova lei (0ei >.B$4?,>>$, arts. 5.: e ,A). A autar-uia recebe uma outor"a le"al, -ue l=e transfere a titularidade e a e%ecuo da atividade, -ue 2 ento assumida na sua +nte"ra. ;e 2 verdade -ue no est/ presa aos ri"ores de uma estrutura =ier/r-uica, ade-uada apenas aos 3r"os decorrentes da desconcentrao, encontraCse submetida ao controle (ou 6 tutela) do 3r"o destacado pela lei J em "eral, um *inist2rio. A A"&ncia 7acional de Aviao ivil (A7A ), nos termos da 0ei ,,.,54?4AA@, arti"o ,.:, 2 vinculada ao *inist2rio da Defesa. Internamente possui mecanismos de controle J a autotutela J reali<ados dentro de seus pr3prios 3r"os. 7o 2 poss+vel confundirCse, contudo, o controle dos atos praticados pela autar-uia, a superviso ministerial reali<ada pelos 3r"os da Administrao Direta, com a transformao
< &% a!tar3!ia% e4er0e' -o#er #e -o,/0ia ()I&M& E )"%tit!to Ira%i,eiro #o Meio &':ie"te e #o% Fe0!r%o% Jat!rai% Fe"o585ei% , -o#e' i"ter5ir ai"#a "a or#e' e0o"K'i0a (;&(+ E ;o"%e,6o &#'i"i%trati5o #e (e@e%a +0o"K'i0a e "a or#e' %o0ia, ()JSS E )"%tit!to Ja0io"a, #o Seg!ro So0ia, .
desse v+nculo em inst'ncia recursal necess/ria ou e%erc+cio evidente de um poder =ier/r-uico. Assume a autar-uia, em nome pr3prio, toda sorte de responsaC bilidades, especialmente a-uelas -ue decorrem da prestao direta de um servio pblico ou do e%erc+cio do poder de pol+cia administrativa e responde por elas, na e%ata medida de sua fora. Ao mesmo tempo usufrui de al"uns privil2"ios, como, por e%emplo, a imunidade tribut/ria no -ue di< respeito a determinados impostos ( !, art. ,@A, 8 4.:) e o fato de seu patrimGnio ser inalien/vel, impen=or/vel ( !, art. ,AA), imprescrit+vel (seus bens no podem ser objeto de usucapio) e noConer/vel, ou seja, para a ltima caracter+stica, os bens destinados 6 prestao de servio pblico no podem ser objeto de pen=or ou =ipotecaI portanto, se a autar-uia e%aurir seus recursos, "uarda o )stado a responsabilidade subsidi/ria pelas obri"aDes inadimplidas. )la assume as responsabilidades no limite de suas potencialidades, por2m, ao mesmo tempo, todo o seu patrimGnio 2, na verdade, bem pblico impen=or/vel, o -ue determina -ue os seus pa"amentos se"uiro as mesmas re"ras da !a<enda Pblica. ;eus pa"amentos ap3s as sentenas judiciais transitadas em jul"ado sero feitos na forma de precat3rio. )ventuais credores no poderiam buscar no patrimGnio da autar-uia a satisfao de seus d2bitos, e, como j/ se disse, apenas se min"uarem seus recursos, o )stado responde subsidiariamente J a responsabilidade 2 subsidi/ria, e no solid/ria. Fodas as autar-uias possuem autonomia, por2m al"umas apresentam um "rau ainda maiorL so as autar-uias em re"ime especial. 1 conceito est/ respaldado em al"umas leis -ue referem e%pressamente -uando as autar-uias se encontram nessa condio. A 0ei >.B4$?,>>9, arti"o ,.:, aponta o nascimento da O(...) A"&ncia 7acional de )ner"ia )l2trica J A7))0, autar-uia sob re"ime especial, vinculada ao *inist2rio das *inas e )ner"ia (...)P. Por sua ve<, a 0ei >.B$4?,>>$, arti"o 5.:, estabelece -ue fica O(...) criada a A"&ncia 7acional de FelecomunicaDes, entidade inte"rante da Administrao Pblica !ederal Indireta, submetida a re"ime aut/r-uico especial e vinculada ao *inist2rio das omunicaDes, com a funo de 3r"o re"ulador das telecomunicaDes (...)P. ) mais, o arti"o 5.:, 8 4.:, dessa 0ei ainda declara -ue a O(...) nature<a de autar-uia especial conferida 6 a"&ncia 2 caracteri<ada por independ&ncia administrativa, aus&ncia de subordinao =ier/r-uica, mandato fi%o e estabilidade de seus diri"entes e autonomia financeiraP. 7a verdade, apenas a re"ra referente aos diri"entes 2 ponto de inovao em relao a todas as autar-uias ditas comuns.
3.1.1
As agncias reguladoras (autarquias em regime especial)
;o pessoas jur+dicas de Direito Pblico, criadas por lei, e de re"ime jur+dico id&ntico 6s autar-uias. ), por sua composio, nascem para e%ercer o poder re"ulamentar e o poder de pol+cia administrativa, pois, ao mesmo tempo, produ<em atos normativos de car/ter infrale"al (as resoluDes), e, depois, fiscali<am o seu cumprimento pelas entidades privadas -ue t&m a dele"ao para prestar servio pblico e e%ercer atividade econGmica em sentido estrito, em re"ime de colaborao com o Poder Pblico. ;o autar-uias em re"ime especial, principalmente por-ue seus diri"entes t&m mandato fi%o, como j/ se disse, nos termos da 0ei >.>59?4AAA, arti"o 9.:, e da onstituio !ederal, arti"o @4, inciso III, al+nea f. As a"&ncias re"uladoras so mesmo pessoas jur+dicas de Direito Pblico, criadas por lei, -ue prestam servio pblico e e%ercem poder de pol+cia, atuao le"itimada por leis e pelo e%erc+cio inevit/vel do poder re"ulamentar J e, retomaCse, todas so autar-uias. 7esse conte%to, duas apenas aparecem e%pressamente previstas na onstituio !ederalL a A"&ncia 7acional de FelecomunicaDes J A7AF)0 ( !, art. 4,, EI) J e a A"&ncia 7acional do Petr3leo J A7P ( !, art. ,$$, 8 4.:, III). Ali/s, nesse aspecto, 2 importante ressaltar -ue no parece ade-uado fa<er -ual-uer distino de densidade normativa, ou maior autonomia administrativa, entre as a"&ncias re"uladoras com previso e%pressa na onstituio !ederal, a A7AF)0 e a A7P, e todas as demais, por-ue, em realidade, mesmo as duas primeiras so criaDes do poder constituinte derivado, o -ue obri"a a sua instituio, mas no confere maior import'ncia t2cnica. A prop3sito, todas as demais a"&ncias com esse formato decorrem do arti"o ,$B da onstituio !ederal, por-ue se insiste na import'ncia do aprimoramento de um )stado normativo e re"ulador. A fiscali<ao, o incentivo e o planejamento so aspectos determinantes para o setor pblico e indicativos para o setor privado. Dentre elas, de al"umas se e%i"e a assinatura do contrato de "esto, nos termos do arti"o #$, 8 5.:, da onstituio !ederal, a saber, a A7))0 (0ei >.B4$?,>>9, art. $.:), a A7MI;A (0ei >.$54?,>>>, art. ,>) e a A7; (0ei >.>9,?4AAA, art. ,B), ou seja, ad-uirem o status de autar-uiasCa"&ncias re"uladorasCa"&ncias e%ecutivas.
3.1.1.1 &% agA"0ia% reg!,a#ora% #e %er5i$o% -G:,i0o%
;o a"&ncias encarre"adas de re"ular e de fiscali<ar a prestao de servio pblico por concession/rias e por permission/rias ou mesmo o desempen=o de atividades de interesse pblico J 2 o caso das autori<aDes. )ssas autar-uias especiais fiscali<am, controlam e re"ulamentam as atividades pblicas desestati<adas, sob o controle de particulares em re"ime de colaborao ( !, art. ,$@). ;o e%emplos t+picos dessas a"&ncias a A"&ncia 7acional de )ner"ia )l2trica (A7))0) e a A"&ncia 7acional de FelecomunicaDes (A7AF)0).
3.1.1.2 &% agA"0ia% reg!,a#ora% #e ati5i#a#e% e0o"K'i0a%
;o respons/veis pela re"ulao e pela fiscali<ao do e%erc+cio de atividades econGmicas J uma prerro"ativa da iniciativa privada com subsidi/ria participao do Poder Pblico. A e%plorao direta de atividade econGmica pelo )stado s3 ser/ admitida -uando for necess/ria aos imperativos da se"urana nacional ou a relevante interesse coletivo. 7a verdade, no 2 atribuio principal do )stado e%plorar diretamente atividade econGmica, mas sim responder pela re"ulao, pela fiscali<ao, pelo incentivo e pelo planejamento dessas pr/ticas. Ali/s, a sua atividade de planejamento deve ser entendida como determinante para o setor pblico e apenas indicativa para o setor privado ( !, arts. ,$# e ,$B). A A"&ncia 7acional do Petr3leo (A7P), criada pela 0ei n. >.B$5?,>>$, 2 um e%emplo.
3%! As funda;es $+blicas e $rivadas mantidas $elo Poder P+blico
)%istem atividades -ue devem ser desempen=adas pelo )stado, no entanto, dei%/Clas sob a responsabilidade de 3r"os pblicos -ue fa<em parte da pr3pria estrutura da Administrao Direta ou descentrali</Clas para novas pessoas jur+dicas de Direito Pblico ou Direito Privado (a Administrao Indireta) 2 uma deciso de "overno. A atividade inicialmente atribu+da ao ente pol+tico ((nio, )stados, Distrito !ederal ou *unic+pios) pode ser descentrali<ada por interm2dio de um processo de outor"a le"al 6s pessoas jur+dicas de Direito Pblico ou Privado para a prestao sob re"ime jur+dico administrativo J so essas re"ras predominantemente de Direito Pblico. As fundaDes representam uma dessas pessoas -ue podem ser escol=idas para desempen=ar tais atividades, por-ue so entidades pertencentes 6 estrutura da Administrao Pblica em
sentido formal ou subjetivo, com patrimGnio afetado para um fim, como, por e%emplo, a !undao 7acional do Qndio (!(7AI). 1 DecretoC0ei 4AA?,>9$, na sua verso ori"inal, e-uiparava as fundaDes 6s empresas pblicas, ambas pessoas jur+dicas de Direito Privado, controladas pelo Fribunal de ontas. Posteriormente, o DecretoC0ei >AA?,>9> retirou as fundaDes do controle reali<ado pelo Fribunal de ontas, vinculandoCas, e%clusivamente, aos *inist2rios, restando apenas o controle final+stico (a superviso ministerial), processo esse mais fle%+vel. 1 Decreto 4.4>>?,>59 recolocou as fundaDes sob o poder fiscali<ador do Fribunal de ontas, mas ainda sob a condio de pessoa jur+dica de Direito Privado (0ei $.@>9?,>5$), conforme o DecretoC0ei 4AA?,>9$, arti"o @.:, inciso IM, o -ue determinou um conflito com a posio do ;upremo Fribunal !ederal, pois =avia uma ideia de e-uiparao com as autar-uias9. As fundaDes de Direito Privado institu+das pelo Poder Pblico, admitindoCse ainda a sua e%ist&ncia, no pertencem 6 Administrao Indireta, todavia, podem ser consideradas paraestatais ou mesmo entidades em re"ime de colaborao$I portanto, s3 sero aplicadas as re"ras provenientes do arti"o #$ da onstituio !ederal -uando =ouver refer&ncia e%pressa para essa esp2cie de fundao. 1 arti"o ,9@ da onstituio !ederal, sob certo aspecto, parece aceitar a e%ist&ncia das fundaDes de Direito Pblico (entidade da Administrao Indireta) e as fundaDes institu+das pelo )stado com personalidade jur+dica de Direito Privado (fundaDes institu+das e mantidas pelo Poder Pblico). Atualmente, discuteCse a sua forma de criao e a sua nature<a jur+dica, por2m 2 certo -ue a sua /rea de atuao deve estar definida em lei complementar ( !, art. #$, EIE). Para a onstituio !ederal, arti"o #$, inciso EIE, as fundaDes deveriam ser autori<adas por lei. De outro lado, o 3di"o ivil, no arti"o B,, ao enumerar as pessoas jur+dicas de Direito Pblico, su"ere -ue as fundaDes so pessoas jur+dicas de Direito Pblico criadas (ou institu+das) por lei. om efeito, di<er -ue as fundaDes so autori<adas, criadas diretamente ou institu+das por fora de lei 2 al"o aceito corri-ueiramente. H
? STF, F+ 1>1.12?, 19841 e ST7, SG'!,a 324. ;o'-ete 9 7!%ti$a Fe#era, -ro0e%%ar e .!,gar a$He% #e 3!e -arti0i-a a F!"#a$o La:ita0io"a, #o +4r0ito, e3!i-ara#a 9 e"ti#a#e a!t8r3!i0a @e#era,, %!-er5i%io"a#a -e,o Mi"i%trio #o +4r0ito. S)LM+)F&, Pa!,o #e Tar%o (re%06 #a. Ire5e% 0ritrio% #i%ti"ti5o% e"tre a% @!"#a$He% ori!"#a% #o Po#er PG:,i0o e %e!% re@,e4o% "o -aga'e"to #e #:ito% .!#i0iai%. e!ista da "#$A %&, ". ), a"o 1, -. 19, 1997=1998.
ra<o/vel co"itarCse -ue as fundaDes autori<adas por lei seriam consideradas pessoas jur+dicas de Direito Privado, e as fundaDes criadas por lei seriam as pessoas jur+dicas de Direito Pblico, e, por isso tamb2m, inte"rantes da estrutura da Administrao Indireta em todos os 'mbitos. 7a verdade, criadas ou autori<adas por lei, as suas atribuiDes e certas caracter+sticas presentes em seus documentos iro determinar a sua verdadeira nature<a jur+dica. A )menda onstitucional ,>?,>>5, no arti"o 49, afirmou ser necess/rio -ue Ono pra<o de dois anos da promul"ao desta )menda, as entidades da Administrao Indireta tero seus estatutos revistos -uanto 6 respectiva nature<a jur+dica, tendo em conta a finalidade e as compet&ncias efetivamente e%ecutadasP. A onstituio nitidamente privile"ia a compet&ncia atribu+da como forma de identificao, pois, para e%emplificar, o e%erc+cio do poder de pol+cia administrativa 2 responsabilidade e%clusiva de pessoas jur+dicas de Direito Pblico. 7o presente momento, uns entendem -ue todas as fundaDes pblicas so pessoas jur+dicas de Direito PblicoI outros admitem a e%ist&ncia das duas J as fundaDes pblicas de Direito Pblico e as fundaDes pblicas de Direito Privado. As primeiras seriam criadas por lei, como as autar-uias, e as fundaDes pblicas de Direito Privado, autori<adas por lei, como as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. Por e%emplo, a 0ei ,,.9B,?4AA5, no seu arti"o ,.:, cumpre a se"uinte funoL 2 O(....) institu+da a !undao (niversidade !ederal de i&ncias da ;ade de Porto Ale"re J (! ;PA, por transformao da !undao !aculdade !ederal de i&ncias *2dicas de Porto Ale"re J !!! *PA (...)P. ), no par/"rafo nico, importante definio, O(...) 2 fundao de Direito Pblico, vinculada ao *inist2rio da )ducao (...)P. 7a soma de todas essas diferenas, privile"iaCse nesse estudo, as fundaDes pblicas de Direito Pblico, por-ue persona"ens comparados 6s autar-uias. ;ob certo aspecto, o ;upremo Fribunal !ederal, o Fribunal ;uperior do Frabal=o e a onstituio !ederal, em diferentes momentos, afirmam essa e-uiparao, demonstrando, assim, essa necessidade de mudana de entendimento em relao 6s ori"ens dessa instituio. A onstituio !ederal, no arti"o #$, inciso EI, no arti"o #5, ,@A, 8 4.:, e arti"o ,> do AD F, sem dvida, su"ere -ue as fundaDes so -uaseC autar-uias, ou autar-uias fundacionais. 1 ;upremo Fribunal !ederal, no arti"o ,A>, da onstituio !ederal, observa -ue no e%iste -ual-uer refer&ncia 6 pessoa das fundaDes pblicasI no entanto, a presena das autar-uias federais no referido arti"o, inciso I, tem "erado uma interpretao -ue as e-uipara. Dessa maneira, as
fundaDes so recon=ecidas efetivamente como -uaseCautar-uias, ou seja, pessoas jur+dicas de Direito Pblico5. Para o Fribunal ;uperior do Frabal=o, na 1rientao .urisprudencial #9B, a O(...) fundao institu+da por lei e -ue recebe dotao ou subveno do Poder Pblico para reali<ar atividades de interesse do )stado, ainda -ue ten=a personalidade jur+dica de Direito Privado, ostenta nature<a de fundao pblica. Assim, seus servidores re"idos pela 0F so benefici/rios da estabilidade e%cepcional prevista no arti"o ,>, do AD FP>. 7o caso da onstituio !ederal, 2 preciso observar, como primeiro e%emplo, -ue o arti"o #$, no inciso EI, fi%a limites remunerat3rios e o re"ime de tetos e de subtetos, -ue alcanam, sem e%ceDes, a Administrao Direta, as autar-uias e as fundaDes pblicas e e-uiparam as fundaDes 6s demais pessoas jur+dicas de Direito Pblico, seja a (nio e a sua Administrao Direta, os )stados, o Distrito !ederal e os *unic+pios, al2m das autar-uias. ;omente em outro arti"o ( !, art. #$, 8 >. o), abordando o mesmo tema, aparecem as empresas pblicas e sociedades de economia mista, pois as pessoas jur+dicas de Direito Privado, em relao ao teto, t&m outro tratamento. A onstituio trou%e diretivas especiais 6s pessoas jur+dicas de Direito PrivadoL as empresas pblicas e sociedades de economia mistaI nesse sentido, 6s fundaDes pblicas emprestaCse o re"ime jur+dico preponderantemente pblico. 1 arti"o ,@A, por sua ve<, trata das limitaDes ao poder de tributar e, no inciso MI, a, combinado com o 8 4.:, estende a imunidade tribut/ria sobre o patrimGnio, sobre a renda e sobre os servios das autar-uias e das fundaDes institu+das e mantidas pelo Poder Pblico, desde -ue vinculados 6s suas finalidades essenciais ou -uando da+ decorrerem. Aparentemente, a imunidade tribut/ria 2 prevista 6s fundaDes pblicas e privadas institu+das pelo Poder Pblico, caso admitaCse a e%ist&ncia dos dois formatos. As pessoas jur+dicas de Direito Pblico t&m o seu patrimGnio formado por bens pblicos (inalien/veis, impen=or/veis, imprescrit+veis,
8 STF, F+ 1>1.12?, 1984. & @!"#a$o -G:,i0a e%-0ie #e a!tar3!ia. STF, F+ 127.489/(F. & @!"#a$o -o#e %er 0o"%i#era#a e%-0ie #o gA"ero a!tar3!ia e, "a 0o"#i$o #e e"ti#a#e @e#era,, a 0o'-etA"0ia #a 7!%ti$a Fe#era,. STF, F+ 11<.134. & ati5i#a#e t/-i0a #e +%ta#o e a% re,a$He% a#'i"i%trati5a% e%ta:e,e0i#a% 0o' o% rgo% -G:,i0o% #a &#'i"i%tra$o (ireta re5e,a' a %!a 5er#a#eira 0o"#i$o. &%%i' e%t8 "o a0r#oC (... (e%#e 3!e a%%!'a' a ge%to #e %er5i$o e%tata,, e %e.a' 'a"ti#a% -or re0!r%o% or$a'e"t8rio%, %o: a #ire$o #o Po#er PG:,i0o, i"tegra' a &#'i"i%tra$o )"#ireta, e %o .!ri%#i0io"a#a% 9 7!%ti$a Fe#era,, %e i"%tit!/#a% -e,o No5er"o Fe#era,. Fe0!r%o 0o"6e0i#o e -ro5i#o*. TST, O7 3?4, S()=1.
noConer/veis), conforme o arti"o >5 do 3di"o ivil J 2 tamb2m o caso das fundaDes pblicas. H o -ue me parece. 1s servidores podero ser estatut/rios ou celetistas, desde -ue apenas os estatut/rios e%eram o poder de pol+cia administrativaL a atividade de fiscali<ao, de apreenso e de multa (ADI 4.#,AC,). A (nio, os )stados, o Distrito !ederal, os *unic+pios, as autar-uias e as fundaDes devero responder pelos danos -ue seus a"entes causarem a terceiros, asse"urado o direito de re"resso nos casos de dolo ou de culpa. ;endo assim, a re"ra "eral para os danos produ<idos por ao 2 a aplicao da teoria da responsabilidade objetiva (teoria do risco administrativo), o -ue transfere para o polo passivo da relao processual a obri"ao de provar dolo ou culpa da aparente v+tima, ou mesmo ao inesperada de terceiros para evitar o pa"amento de indeni<ao, ou outro ar"umento -ue e%clua a responsabilidade da Administrao ( !, art. #$, 8 9.:). Por ltimo, a 0ei >.9B>?,>>5, no arti"o @,, admite -ue a autonomia "erencial, orament/ria e financeira dos 3r"os e das entidades pblicas pode ser ampliada por meio da assinatura de contrato -ue represente ao mesmo tempo o compromisso de mel=or desempen=o em troca de maior liberdade de atuao J no plano federal, 2 uma situao somente admitida 6s autar-uias e 6s fundaDes. ;endo assim, as fundaDes tamb2m podem ad-uirir a denominao a"&ncias e%ecutivas, o -ue as compromete com o cumprimento de metas contratadas, mas, ao mesmo tempo, enseja maior autonomia administrativa e financeira (0ei 5.999?,>>#, art. 4B, par/"rafo nico).
3%3
8s cons>rcios $+blicos de Direito P+blico 0as associa;es $+blicas1
1 arti"o 4B, da onstituio !ederal estabelece -ue a (nio, os )stados, o Distrito !ederal e os *unic+pios podero disciplinar por meio de lei os cons3rcios pblicos entre os entes pol+ticos, autori<ando a "esto associada de servios pblicos, uma manifestao evidente de cooperao federativa. A 0ei ,,.,A$?4AA@, dessa forma, estabelece as normas "erais para a formatao de cons3rcios pblicos, especialmente a fim de desempen=ar o papel de pessoa jur+dica de Direito Pblico pertencente 6 estrutura da Administrao Indireta dos diferentes entes da !ederao, com nature<a aut/r-uica. 1 Decreto 9.A,$?4AA$, a sua minuciosa re"ulamentao. 1 cons3rcio pblico nascer/ associao pblica (pessoa jur+dica de Direito Pblico) ou pessoa jur+dica de Direito Privado (0ei
,,.,A$?4AA@, art. ,.:, 8 ,.:). 7este sentido, o cons3rcio pblico ad-uirir/ personalidade jur+dica de Direito Pblico ou de Direito Privado, sendo a primeira identificada com a e%presso associao pblica, entidade pertencente 6 Administrao Indireta de todos os entes consorciadosI j/ a se"unda corresponde 6 iniciativa de instituir uma paraestatal, e%clu+da da estrutura formal ou subjetiva da Administrao Pblica (art. 9.: da referida 0ei). 1s cons3rcios pblicos sero constitu+dos por contrato (contrato de cons3rcio pblico), celebrado com a ratificao, mediante leis espec+ficas, do protocolo de intenDes. FemCse, a se"uir, um e%emploL determinado "rupo de munic+pios reneCse para enfrentar um problema comum, isto 2, a aus&ncia de =ospitais na re"io. )m conson'ncia com o federalismo cooperativo, esses entes con"re"am os seus esforos, dividem as responsabilidades, decidem repartir os servidores, o patrimGnio e as receitas, canali<ando as suas potencialidades para a consolidao de uma nova instituio, capa< de concreti<ar esse objetivo comum. A assinatura desse contrato, contendo toda a lista de intenDes, ser/ precedida da aprovao de leis espec+ficas no 'mbito dos 3r"os le"islativos dos contratantes. M/rios munic+pios ou al"uns munic+pios e seus )stados correspondentes, todos podem confirmar a sua participao ap3s a aprovao de leis municipais e estaduais espec+ficas, todas no seu e%clusivo 'mbito de autonomia pol+tica. ;o pessoas jur+dicas criadas por contrato e -ue descendem da vontade de diferentes entes da !ederao, possibilidade anteriormente descartada. Famb2m cabe destacar -ue a 0ei 5.999?,>># sofreu modificaDes a partir do nascimento poss+vel dos cons3rcios pblicos, pois as diferentes modalidades licitat3rias, su"eridas ou determinadas conforme o valor a ser licitado, assumem novos par'metros. A concorr&ncia, a tomada de preos e os convites tero seus patamares dobrados -uando os contratantes alcanarem at2 tr&s entes da !ederao. 7esse sentido, o valor limite para a adoo da modalidade licitat3ria convite 2 de KR 5A.AAA,AA (oitenta mil reais) para as compras, por2m passar/ para KR ,9A.AAA,AA (cento e sessenta mil reais) -uando, no m/%imo, tr&s forem os contratantes do cons3rcio pblico. ) ser/ de KR 4BA.AAA,AA (du<entos e -uarenta mil reais) -uando forem mais do -ue isso (0ei 5.999?,>>#, art. 4#, 8 5.:). Al2m disso, o cons3rcio pblico atua com outras mar"ens de valor a fim de escol=er a modalidade licitat3ria mais ade-uada nas =ip3teses em -ue o crit2rio definidor 2 apenas a -uantia do bem ou o servio a ser licitado. H =ip3tese de dispensa de licitao (0ei 5.999?,>>#, art. 4B,
EEMI) reali<ar contrataDes com os cons3rcios pblicos e tamb2m 2 maior o seu espao para dispensar as licitaDes em face do valor a ser "asto, por-ue, para as compras, obras e servios contratados pelos cons3rcios pblicos ser/ de 4A S (vinte por cento) do valor limite de uma cartaC convite a licena para no licitar (0ei 5.999?,>>#, art. 4B, I e II, e par/"rafo nico). A-ui, 2 e%ceo estendida para os cons3rcios pblicos, sociedades de economia mista, empresas pblicas e autar-uias ou fundaDes -ualificadas como a"&ncias e%ecutivas. 7o -ue se refere ao arti"o B, do 3di"o ivil, esse a"ora incorporou nova pessoa jur+dica de Direito Pblico interno J (nio, )stados, *unic+pios, Distrito !ederal, autar-uias e associaDes pblicas J, al2m das demais entidades de car/ter pblico criadas por lei (as fundaDes). ), por fim, a"ora tamb2m 2 ato de improbidade administrativa (0ei 5.B4>?,>>4, art. ,A, EIM e EM) celebrar contrato para "esto associada, visando 6 prestao de servio pblico, sem obedecer 6s re"ras dispostas nas leis de re"&ncia dessa modalidade de contratao ou ainda celebrar contrato para instituir cons3rcio pblico, com promessa de repasse de recursos sem a devida dotao orament/ria. abe ressaltar -ue todas essas esp2cies de contratao submetemCse ao controle do Fribunal de ontas.
3%' 3.'.1
As em$resas $+blicas e as sociedades de economia mista As semel(an)as entre as empresas pblicas e as sociedades de economia mista
Por sua ve<, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista so pessoas jur+dicas de Direito Privado, autori<adas por lei ( !, art. #$, EIE) e criadas por ato posterior, isto 2, o re"istro dos seus estatutos na junta comercial. A lei apenas autori<a a criao, por2m o seu desen=o administrativo depende do efetivo re"istro na junta comercial ( , art. B@), pois 2 isso -ue d/ e%ist&ncia le"al 6 pessoa jur+dica ,A. 7a verdade, assim como a lei autori<a a criao, e o re"istro l=e confere efic/cia, somente a lei pode, definitivamente, e%tin"uiClas. De fato, as leis criam as autar-uias e autori<am a instituio de empresas pblicas e de sociedades de economia mista ( !, art. #$, EIE).
1> Seg!"#o o ;#igo ;i5i,, artigo 4<, 0o'e$a a e4i%tA"0ia ,ega, #a% -e%%oa% .!r/#i0a% #e (ireito Pri5a#o 0o' a i"%0ri$o #o ato 0o"%tit!ti5o "o re%-e0ti5o regi%tro. Ser8 at!a,i2a#o o regi%tro 0o' to#a% a% 'o#i@i0a$He% %o@ri#a% "o% ato% 0o"%tit!ti5o% #a -e%%oa .!r/#i0a.
Famb2m depende de autori<ao le"islativa a criao de subsidi/rias das entidades da Administrao Indireta, mais diretamente, subsidi/rias de empresas pblicas e de sociedades de economia mista. As empresas e as sociedades anteriormente referidas possuem as se"uintes caracter+sticasL so controladas pelo Poder 0e"islativo, com o au%+lio do Fribunal de ontasI esto inclu+das no 1ramento Pblico ( !, art. ,9@, 8 @.:)I devero atender aos princ+pios -ue re"em a Administrao Pblica (respeitar o concurso pblico e o teto remunerat3rio, caso dependam do Poder Pblico para custear despesas de pessoal) e, em re"ra "eral, devem observar a 0ei 5.999?,>>#, muito embora ten=am maior espao para dispensar as licitaDes J re"ra semel=ante ao previsto para as a"&ncias e%ecutivas (0ei 5.999?,>>#, art. 4B, par/"rafo nico). )ssas entidades, assim como toda a Administrao Indireta, sofrem por parte da Administrao Direta o controle final+stico ou a superviso ministerial, especialmente caracteri<ado pelo fato de -ue os seus diri"entes ocupam, em "eral, atividades comissionadas de livre nomeao e e%onerao. 0o"o, a autoridade da Administrao Direta, muito embora no se estabelea uma relao de formal de subordinao, pode substituir livremente esses postos de comando nas empresas estatais. As empresas pblicas e sociedades de economia mista podem ser criadas para prestar servio pblico ( !, art. #$, 8 9.:) e?ou e%ercer atividade econGmica ( !, art. ,$#), e podem ter seus bens onerados ou mesmo alienados, desde -ue em conformidade com os seus escopos. 7a condio de pessoas jur+dicas de Direito Privado, os bens so i"ualmente privados ( , art. >5). ;endo assim, em re"ra, o patrimGnio 2 alien/vel, pen=or/vel, prescrit+vel e oner/vel, o -ue pode variar se sua atuao estiver identificada com a prestao de servio pblico. 1 patrimGnio 2 formado por bens privados, como j/ se disse, mas impen=or/veis -uando afetados 6 prestao de servio pblico ,,. ;eus a"entes so empre"ados, contratados mediante concurso pblico sob o re"ime celetista. Podem ser despedidos sem justa causa, sendo desnecess/rio ocorrer a motivao, salvo para os trabal=adores da )mpresa Brasileira de orreios de Fel2"rafos, o -ue, sob certo aspecto, pode ser ampliado para as entidades privadas prestadoras de servios pblicos, ou seja, al"umas empresas pblicas e sociedades de economia mista,4. 7a verdade, -uando e%ercem atividade econGmica, so
11 STF, F+ 22>.9>?, 2>>2. 12 TST, O7 247 E S()=1.
e-uiparadas a -ual-uer empresa privada, sob o aspecto trabal=ista, e, por isso, essa possibilidade de desli"amento semel=ante aos celetistas -ue atuam na iniciativa privada ( !, art. ,$#, 8 ,.:, II). Para o caso em -uesto, a refer&ncia ao arti"o ,$# da onstituio !ederal deve ser ade-uadamente interpretada, pois, para a compreenso das diferenas entre empresas estatais -ue prestam servio pblico ou e%ercem atividade econGmica como e%peri&ncia predominante, a indicao do arti"o anterior condu< para a pro%imidade de nature<a jur+dica entre as empresas do setor privado e as empresas pblicas e sociedades de economia mista -ue e%ercem atividade econGmica em sentido estrito. )m outras palavras, concebidas para e%ercer atividade econGmica, as empresas estatais so consideradas -uaseCprivadas no aspecto civil, comercial, trabal=ista e tribut/rio como decorr&ncia justamente do disposto no arti"o ,$#, 8 ,.:, inciso II, da onstituio !ederal. Ainda 2 importante lembrar -ue pelos danos causados por seus a"entes a terceiros somente respondero com base no arti"o #$, 8 9.:, da onstituio !ederal -uando prestadores de servios pblicos, e, ao mesmo tempo, submetemCse, com al"umas restriDes, 6 0ei 5.999?,>>#, o -ue pode ser observado no arti"o 4.:, e, por disposio e%pressa, 6 0ei ,,.A$>?4AAB, art. ,.:, e ser/ detal=ado posteriormente.
3.'.2
Os pontos de di*erencia)o entre as empresas pblicas e as sociedades de economia mista
omo re"ra, as empresas pblicas so pessoas jur+dicas de Direito Privado, com patrimGnio pr3prio e com capital e%clusivo do )stadoI entretanto, admitem a participao e%cepcional de outros entes e de outras entidades de Administrao Direta e Indireta na sua composio. A maioria do capital votante, de toda sorte, deve pertencer ao ente da !ederaoI no 'mbito federal, a (nio. ;o autori<adas por lei (art. #$, EIE), com estatuto pr3prio, devidamente re"istrado (atos de constituio ar-uivados) na .unta omercial (se sociedade mercantil), ou no art3rio de Ke"istro de F+tulos e Documentos (se sociedade civil). omo j/ se sabe, so pessoas jur+dicas de Direito Privado ,#, incumbidas de prestar servio pblico ou e%ercer atividade econGmica em
13 O IJ(+S E Ia"0o Ja0io"a, #o (e%e"5o,5i'e"to +0o"K'i0o e So0ia, E !' e4e'-,o #e e'-re%a -G:,i0a.
situaDes de e%ceo ( !, art. ,$#). Autori<adas por lei, s3 desaparecem por lei (DecretoC0ei 4AA?,>9$, art. @.:, III DecretoC0ei >AA?,>9$, art. @.:). ;ua rai< 2 o Direito Privado, sua nature<a 2 civil, contudo sofrem ponderaDes ou diminuiDes em sua autonomia a partir das re"ras de Direito Pblico. ), ainda mais uma ve<, 2 necess/rio ressaltar -ue o capital e%clusivamente pblico e a possibilidade de constituirCse sob todas as formas admitidas em Direito representariam a sua especificidade em relao 6s sociedades de economia mista. A outra caracter+stica -ue l=es 2 peculiar J e essa 2 indiscut+vel J refere -ue a sua forma jur+dica pode percorrer todas as variaDes admitidas em Direito (DecretoC0ei 4AA?,>9$, art. @.:, II). A asa da *oeda do Brasil, o ;ervio !ederal de Processamento de Dados (;)KPK1), a ai%a )conGmica !ederal ( )!) e a )mpresa Brasileira de orreios e Fel2"rafos ()B F) so outros e%emplos de empresa pblica. Por ltimo, as empresas pblicas federais representam mat2ria de compet&ncia da .ustia !ederal ( !, art. ,A>) ,B. De outro lado, as sociedades de economia mista so pessoas jur+dicas de Direito Privado na forma de sociedade por aDes, autori<adas por lei ( !, art. #$, EIE) e criadas por ato posterior, isto 2, pelo re"istro na junta comercial. A lei apenas autori<a a sua criao, por2m o seu desen=o administrativo depende do efetivo re"istro do estatuto na junta comercial J 2 somente o re"istro -ue d/ e%ist&ncia le"al 6 pessoa jur+dica. 7a verdade, assim como a lei autori<a a criao, e o re"istro l=e confere efic/cia, somente a lei pode definitivamente e%tin"uiClas. Fero controle majorit/rio da (nio, ou de outro ente da !ederao, ou de entidades da Administrao Indireta (DecretoC0ei >AA?,>9>) ,@, contudo a mera participao do Poder Pblico no -uadro societ/rio de uma empresa privada no a transforma em sociedade de economia mista. H necess/rio frisar -ue a lei -ue autori<a a criao da entidade 2 essencial para diferenciar uma sociedade de economia mista de uma sociedade controlada direta ou indiretamente pelo Poder Pblico ( !, art. #$, MIII). Kepresentam, desse modo, uma das entidades da Administrao Pblica descentrali<ada e nascem para prestar servio pblico ou e%ercer a
14 ST7, SG'!,a 1<>. ;o'-ete 9 7!%ti$a Fe#era, #e0i#ir %o:re a e4i%tA"0ia #e i"tere%%e .!r/#i0o 3!e .!%ti@i3!e a -re%e"$a, "o -ro0e%%o, #a P"io, #e %!a% a!tar3!ia% o! #e %!a% e'-re%a% -G:,i0a%. 1< Q 0ara0ter/%ti0a #a %o0ie#a#e #e e0o"o'ia 'i%ta a e4i%tA"0ia #e 0a-ita, -G:,i0o e 0a-ita, -ri5a#o "a 0o'-o%i$o #o %e! 3!a#ro %o0iet8rio, 0o' -re#o'i"R"0ia #e 0a-ita, -G:,i0o.
atividade econGmica em sentido estrito. ;ua principal distino est/ na forma societ/ria, sempre sociedade anGnima, e, ressalteCse, as empresas em -ue a (nio deten=a a maioria do capital social com direito a voto podem no representar e%emplos de sociedades de economia mista J mas, sim, de entidades paraestatais. !a<Cse, a-ui, uma ressalvaL 2 compet&ncia da .ustia )stadual jul"ar as -uestDes envolvendo as sociedades de economia mista, federais e estaduais,9, salvo -uando a (nio interv2m como assistente ou opoente ,$. Para o ;upremo Fribunal !ederal, por e%emplo, a Petrobr/s 2 uma sociedade de economia mista -ue e%erce atividade econGmica, assim como o Banco do Brasil.
3.'.3
A presta)o de ser!i)o pblico e o e+erc,cio de ati!idade econmica
As empresas pblicas e as sociedades de economia mista so concebidas para prestar servio pblico ou para e%ercer atividade econGmica stricto sensu. Fodas so pessoas jur+dicas de Direito Privado, mas outras so as suas caracter+sticas se diver"irem na atividade preponderante, ou seja, a prestao de servio pblico ou o e%erc+cio de atividade econGmica. As empresas pblicas ()B F) e as sociedades de economia mista -ue prestam servio pblico t&m o seu patrimGnio formado por bens privados ( , art. >5), por-ue pblicos so apenas os bens -ue pertencem 6s pessoas jur+dicas de Direito Pblico. Para as empresas estatais comprometidas com a prestao de servio pblico, asse"uramCse os mesmos benef+cios da !a<enda Pblica, em outros termos, pa"am por precat3rio e os bens privados so impen=or/veis ,5. Por isso, so bens
1? STF, SG'!,a <<?. Q 0o'-ete"te a 7!%ti$a ;o'!' -ara .!,gar a% 0a!%a% e' 3!e -arte %o0ie#a#e #e e0o"o'ia 'i%ta. ST7, SG'!,a 42. ;o'-ete 9 7!%ti$a ;o'!' +%ta#!a, -ro0e%%ar e .!,gar a% 0a!%a% 0/5ei% e' 3!e -arte a %o0ie#a#e #e e0o"o'ia 'i%ta e o% 0ri'e% -rati0a#o% e' %e! #etri'e"to. 17 STF, SG'!,a <17. &% %o0ie#a#e% #e e0o"o'ia 'i%ta % tA' @oro "a 7!%ti$a Fe#era, 3!a"#o a P"io i"ter5' 0o'o a%%i%te"te o! o-oe"te. 18 S!a"#o -re%ta' %er5i$o -G:,i0o, 0o'o a +;T E +'-re%a Ira%i,eira #e ;orreio% e Te,gra@o% E, a )JFF&+FO E +'-re%a Ira%i,eira #e )"@rae%tr!t!ra &ero-ort!8ria E e o S+FPFO E Ser5i$o Fe#era, #e Pro0e%%a'e"to #e (a#o% E, 'ere0e' 0o"%i#era$o e%-e0ia, -ara o %e! -atri'K"io, origi"a,'e"te #e -ro-rie#a#e #o e"te #a Fe#era$o #o 3!a, #e%0e"#e'. Se a@eta#a% 9 -re%ta$o #e %er5i$o -G:,i0o, e' "o'e #a 0o"ti"!i#a#e, %ero i"0or-ora#a% -e,o +%ta#o, 3!e, "a 'e#i#a #o 3!e ,6e
privados afetados 6 prestao de servio pblico, sendo assim, bens privados impen=or/veis ou bens privados em re"ime especial, visto -ue esto submetidos ao princ+pio da continuidade da prestao de servio pblico,>. 1s bens pblicos so "eralmente impen=or/veis, e os bens privados, pen=or/veis, salvo a-ueles afetados 6 prestao de servio pblico. )ra, pois, uma re"ra -ue parecia apenas estar ade-uada 6s empresas pblicas -ue prestam servio pblico, por2m =oje tamb2m 2 admitida para as sociedades de economia mista, inclusive com relao 6 pen=ora de rendimentos -ue prejudi-ue a continuidade da prestao de servio pblico4A. As comprometidas com o e%erc+cio de atividade econGmica, no importa se empresa pblica ou sociedade de economia mista, so e-uiparadas 6s demais entidades privadas no aspecto civil ( !, art. ,$#), pois os bens privados so mesmo pen=or/veis. ;obre a responsabilidade da empresa pblica e da sociedade de economia mista pelos danos causados por seus a"entes a terceiros, sabeCse da sua condio de polo passivo de relao processual -ue provavelmente nascer/ em decorr&ncia de uma ao de indeni<ao. 1 arti"o B# do 3di"o ivil revela serem as pessoas jur+dicas de Direito Pblico interno civilmente
re%to!, 0!'-rir8 o% 0o'-ro'i%%o% #e%%a e'-re%a -G:,i0a 3!e @a,i!. (iga=%e 3!e, e5e"t!a,'e"te, -o#e o +%ta#o ter #e re%-o"#er -or to#a% a% #/5i#a% -e"#e"te% e' 0ar8ter %!:%i#i8rio E "o 0a%o, 3!a"#o o% 5a,ore% #e0orrere' #e #a"o% 3!e a e'-re%a @a,i#a 6a.a 0a!%a#o a ter0eiro%, "o -r-rio e4er0/0io #o %er5i$o -G:,i0o. 19 STF, F+ 22>.9>?, 2>>2. 2> STF, &; ??9=M;, 2>>?. O Tri:!"a, (... -or 'aioria, 0o"0e#e! ,i'i"ar e' a$o 0a!te,ar -ara 0o"@erir %!%-e"%o #o% e@eito% #e #e0i%o #e 1.T i"%tR"0ia E 3!e, e' e4e0!$o, #eter'i"ara a -e"6ora #o% re0!r%o% @i"a"0eiro% #a ;o'-a"6ia #o Metro-o,ita"o #e So Pa!,o E M+TFU E, at o .!,ga'e"to #e re0!r%o e4traor#i"8rio -or e%ta i"ter-o%to, e -ara re%ta:e,e0er e%3!e'a #e -aga'e"to a"te% 0o"0e:i#o "a @or'a #o art. ?78, -ar8gra@o G"i0o, #o ;P;. S!%te"ta a ora re3!ere"te, "o re0!r%o e4traor#i"8rio, 3!e "o %e ,6e a-,i0a o regi'e .!r/#i0o -r-rio #a% e'-re%a% -ri5a#a% (;F, art. 173, 1., )) , -or3!a"to "o e4er0e ati5i#a#e e0o"K'i0a e' %e"ti#o e%trito, ra2o -e,a 3!a, -,eiteia a -rerrogati5a #a i'-e"6ora:i,i#a#e #e %e!% :e"%, ta, 0o'o 0o"0e#i#a -e,a ;orte 9 +'-re%a Ira%i,eira #e ;orreio% e Te,gra@o% E +;T "o .!,ga'e"to #o F+ 22>9>?/(F ((7P #e 14.11.2>>2 . Te"#o e' 0o"ta tratar=%e #e e'-re%a e%tata, -re%ta#ora #e %er5i$o -G:,i0o #e 0ar8ter e%%e"0ia,, 3!a, %e.a, o tra"%-orte 'etro5i8rio (;F, art. 3>, M , e 3!e a -e"6ora re0ai %o:re a% re0eita% o:ti#a% "a% :i,6eteria% #a e'-re%a 3!e e%to 5i"0!,a#a% ao %e! 0!%teio, 6a5e"#o %i#o re0o"6e0i#a, "a% i"%tR"0ia% or#i"8ria%, a i"e4i%tA"0ia #e o!tro% 'eio% -ara o -aga'e"to #o #:ito, e"te"#e!= %e, 0o' :a%e "o -ri"0/-io #a 0o"ti"!i#a#e #o %er5i$o -G:,i0o, :e' 0o'o "o #i%-o%to "o art. ?2> #o ;P;, #e"%a a -,a!%i:i,i#a#e .!r/#i0a #a -rete"%o e -re%e"te o periculum in mora*.
respons/veis por atos de seus a"entes -ue nessa -ualidade causarem danos a terceiros. )ntretanto, a onstituio !ederal, no seu arti"o #$, 8 9.:, inclui ainda as pessoas jur+dicas de Direito Privado -ue prestam servio pblico, isto 2, al"umas empresas pblicas, sociedades de economia mista, e todas as concession/rias e permission/rias. Al"umas empresas pblicas e sociedades de economia mista, por serem pessoas jur+dicas de Direito Privado, prestadoras de servios pblicos, respondero pelos danos causados por seus a"entes a terceiros sob a influ&ncia da teoria da responsabilidade objetiva J essa 2 a re"ra "eral. Para os danos -ue decorrerem de ao l+cita ou il+cita de seus a"entes, a empresa pblica ou sociedade de economia mista -ue presta servio pblico responder/ objetivamente, para, depois, no e%erc+cio do direito de re"resso, ter a responsabilidade de provar dolo ou culpa do a"ente J na ao de re"resso, prevalece a teoria da responsabilidade subjetiva. )ventos ocorridos na parte e%terna do Gnibus J caso de atropelamento ou abalroamento de ve+culos J motivam aDes de indeni<ao contra as entidades da Administrao Indireta, ou concession/rias e permission/rias, tamb2m sob a influ&ncia da teoria da responsabilidade objetiva, ou seja, sob as re"ras do arti"o #$, 8 9.:, da onstituio !ederal4,. Fal posio consolidouCse recentemente no ;upremo Fribunal !ederal, em decorr&ncia de discusso -ue apontou para a se"uinte conclusoL 2 indevido inda"ar sobre a -ualidade intr+nseca da v+tima, a fim de se verificar se, no caso concreto, confi"uraCse, ou no, a =ip3tese de responsabilidade objetiva, =aja vista -ue esta decorre da nature<a da atividade administrativa, a -ual no 2 modificada pela mera transfer&ncia da prestao dos servios pblicos a empresas particulares concession/rias do servio44. ;e o usu/rio do servio pblico sofreu um dano causado pelo prestador de servio, no precisa comprovar dolo ou culpa (teoria da responsabilidade objetiva) na ao de indeni<ao. De outro lado, -uando tratarCse de empresa pblica ou sociedade de economia mista -ue e%erce atividade econGmica, pelo arti"o ,$#, 8 ,.:, inciso II, 2 obri"at3ria a e-uiparao com as entidades privadas no aspecto civil, ou seja, da responsabilidade civil. Portanto, ine%istindo a relao de
21 STF, F+ 2?2.?<1, )JF. 37>. 22 STF, F+ <91.874, 2>>9 (2? #e ago%to, )JF <<7 .
consumo, aplicaCse o arti"o ,59 do 3di"o ivil (responsabilidade subjetiva) e, comprovandoCse essa relao, aplicaCse o arti"o ,B do 3di"o de Defesa do onsumidor (responsabilidade objetiva). )m outros termos, as empresas pblicas e sociedades de economia mista -ue e%ercem atividade econGmica em sentido estrito ( ai%a )conGmica !ederal J empresa pblica J e Petrobr/s e Banco do Brasil J sociedades de economia mista) no respondero pelos danos -ue seus a"entes causarem a terceiros, com base no arti"o #$, 8 9.:, da onstituio !ederal. 7a verdade, tudo depender/ da esp2cie de dano causado, por-ue o arti"o ,$#, 8 ,.:, inciso II, da onstituio !ederal di< -ue as empresas pblicas e as sociedades de economia mista -ue e%ploram atividade econGmica em sentido estrito se sujeitam ao re"ime pr3prio das empresas privadas, inclusive -uanto aos direitos e 6s obri"aDes civis, trabal=istas e tribut/rios. 1s danos causados ao consumidor encontraro resposta na 0ei 5.A$5?,>>A ( 3di"o de Defesa do onsumidor), no seu arti"o ,B, -uando afirma -ue o fornecedor de servios responder/, independentemente da e%ist&ncia de culpa, pela reparao dos danos causados aos consumidores por defeitos relativos 6 prestao de servio 4#. ;e, por outro lado, os danos forem ambientais, a resposta est/ na 0ei 9.>#5?,>5,, arti"o ,B, 8 ,.:, ou na onstituio !ederal, arti"o 44@, 8 #.:. Famb2m para os danos ambientais e%iste a previso da responsabilidade objetiva para o poluidor. )m suma, e%istem entidades da Administrao Indireta -ue esto e%clu+das do arti"o #$, 8 9.:, da onstituio !ederal por-ue direcionadas ao e%erc+cio de atividade econGmica. )sto dentro do )stado, da Administrao Pblica em sentido formal, mas desconsideradas pelo arti"o #$, 8 9.:, da onstituio !ederal. ), contr/rio senso, as concession/rias e permission/rias no podem ser inseridas no conte%to da Administrao Direta ou Indireta, por isso, compreendidas fora do )stado, mas, por-ue le"itimadas a oferecer servio pblico, so entidades privadas -ue prestam servio pblico, e esto abran"idas pelas disposiDes do arti"o #$, 8 9.:, da onstituio !ederal. )m outro elemento de comparao poss+vel entre as empresas estatais -ue prestam servio pblico ou e%ercem atividade econGmica, a onstituio !ederal, no arti"o ,@A, inciso MI, di< ser vedado 6 (nio, aos )stados, ao Distrito !ederal e aos *unic+pios instituir impostos sobre patrimGnio, sobre as rendas e sobre os servios uns dos outros, al"o tamb2m estendido 6s autar-uias e 6s fundaDes institu+das, mantidas pelo Poder Pblico. A onstituio !ederal evidencia os benefici/rios da
23 STF, &() 2.<91, )JF. 43>.
imunidade tribut/riaL a (nio, os )stados, o Distrito !ederal, os *unic+pios, as autar-uias e as fundaDes. 1 ;upremo Fribunal !ederal, contudo, ampliou essa lista, ao afirmar -ue as empresas pblicas -ue prestam servio pblico possuem nature<a jur+dica de autar-uia para essa finalidade. Famb2m se deve referir -ue as empresas pblicas e as sociedades de economia mista -ue e%ploram atividade econGmica em sentido estrito, sem monop3lio, esto sujeitas ao re"ime pr3prio das empresas privadas, inclusive -uanto 6s obri"aDes comerciais, trabal=istas e tribut/rias ( !, art. ,$#, 8 ,.:, II). Ainda, as pessoas jur+dicas de Direito Privado -ue formam a Administrao Descentrali<ada e t&m como funo prestar servio pblico (atividade econGmica lato sensu) inte"ram o conceito de !a<enda Pblica. ;eus bens so impen=or/veis, pa"am por precat3rios e esto abran"idos pelas re"ras da imunidade tribut/ria rec+proca4B. A )mpresa Brasileira de orreios e Fel2"rafos, a )mpresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportu/ria (Infraero) e at2 sociedades de economia mista, -uando prestadoras de servios pblicos, merecem a imunidade tribut/ria4@. 7as suas contrataDes, essas entidades, e em =armonia com seus desempen=os predominantes, podem, inclusive, ne"li"enciar as disposiDes da 0ei 5.999?,>>#. A 0ei 5.999?,>>#, em seu arti"o ,.:, par/"rafo nico, inclui as empresas estatais entre as obri"adas a licitar (nas contrataDes de obras, para a reali<ao de servios), comprar, alienar ou locar. )ntretanto, se"undo o arti"o ,$# da onstituio !ederal, todas a-uelas empresas estatais -ue e%ercem atividade econGmica merecero estatuto jur+dico pr3prio, a fim de estabelecer processo licitat3rio e contratao de obras, de servios, de compras e de alienaDes em formato compat+vel com suas caracter+sticas. A 0ei >.$B5?,>>$, respons/vel pela criao da A"&ncia 7acional do Petr3leo (A7P), refere a possibilidade de elaborao de um procedimento licitat3rio simplificado a fim de facilitar a atividade desempen=ada pela sociedade de economia mista atuante no setor. Dessa forma, fe<Cse o Decreto 4.$B@?,>>5, -ue aprovou o Ke"ulamento do Procedimento 0icitat3rio ;implificado da Petrobr/s J Petr3leo Brasileiro ;.A. Antes de sua elaborao, discutiuCse o cumprimento do arti"o ,.:, par/"rafo nico, da 0ei 5.999?,>>#, mas a concluso foi da desnecessidade, pois essa re"ra O(...) no se aplica 6-uelas -ue e%plorem atividade econGmica (art. ,$#, 8 ,.:, da !?,>55), particularmente no caso de afretamento (contratao) de
24 STF, F+ 4>7.>99 e &;O 7?< &gF, )JF. 42<. 2< STF, F+ 3?3.412, )JF 47<.
navios pela Petrobr/s (...)P 49. 1 Fribunal de ontas da (nio considera inconstitucional o Decreto 4.$B@?,>>5, mas o ;upremo Fribunal !ederal ainda respalda sua utili<ao4$. Ts empresas pblicas e 6s sociedades de economia mista -ue no possuam outro modelo jur+dico de licitao, adotaCse a se"uinte orientaoL nos ne"3cios -ue envolvam a sua atividadeC fim, tornaCse poss+vel dispensar a licitao 45I por outro lado, a-uisiDes, alienaDes e contrataDes relacionadas com -ual-uer atividadeCmeio precisam sujeitarCse 6 0ei 5.999?,>>#. Por ltimo, a onstituio !ederal, tamb2m no arti"o ,$#, 8 ,.:, inciso II, submete as empresas estatais -ue e%ercem atividade econGmica em sentido estrito ao mesmo re"ime jur+dico das empresas privadas, inclusive -uanto aos direitos e 6s obri"aDes comerciais J sendo assim, parece natural -ue ambas possam falir ou sofrer li-uidao. Ferminam por insolv&ncia ou por determinao le"al, e seus bens podem ser pen=orados e e%ecutados. 7a verdade, o seu patrimGnio, desde o in+cio de suas atividades, 2 empre"ado na reali<ao dos objetivos de seus atos constitutivosI nesse sentido, os seus bens podem ser pen=orados e e%ecutados. A 0ei ,,.,A,?4AA@, -ue re"ula a fal&ncia do empres/rio e da sociedade empres/ria, no seu arti"o 4.:, inciso I, e%clui as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. DestacaCse -ue a nica interpretao compat+vel com o te%to constitucional 2 admitir essa e%cluso apenas para as prestadoras de servios pblicos, atividade econGmica em sentido lato, por-ue, de outra maneira, =averia fla"rante inconstitucionalidade. Famb2m se comenta -ue as empresas pblicas e as sociedades de economia mista -ue e%ercem atividade econGmica em sentido estrito podem falir ou sofrer li-uidao e%trajudicial. H re"ra -ue tamb2m prote"e o e-uil+brio necess/rio entre os concorrentes de um mesmo setor da economia nacional.
2? Por e4e'-,o, o a0r#o re@ere"te 9 Frota #e Petro,eiro% #o S!, LT(&. E Petro%!,, Ira%i,'ar Ja5ega$o S.&. e Petr,eo Ira%i,eiro S.&. E Petro:r8%, "o )"0i#e"te #e )"0o"%tit!0io"a,i#a#e <9?2<4<<7, #o Tri:!"a, #e 7!%ti$a #o +%ta#o #o Fio Nra"#e #o S!,. 27 T;P, (e0i%o ??3/2>>2. 28 T;P, (e0i%o 121/1998.
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8 4:5C:258 S:485 08@ :342DAD:S :M 5:A2M: D: C8-AB85A678 C8M 8 P8D:5 P9B-2C81
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As organiBa;es sociais 0-ei #%(3C/.##&1
;o pessoas jur+dicas de Direito Privado (corpos pblicos noC "overnamentais), sem fins lucrativos, cujas atividades se diri"em ao ensino, 6 pes-uisa cient+fica, ao desenvolvimento tecnol3"ico, 6 proteo e 6 preservao do meio ambiente, 6 cultura e 6 sade, sob certo aspecto, um servio social -ue no pode ser considerado atividade e%clusiva do )stado. 7o 2 propriamente um novo formato de pessoa jur+dica, todavia, so iniciativas particulares -ue buscam no Poder Pblico apoio para o seu aperfeioamento e para a sua e%panso. H uma esp2cie de titulao ou de -ualificao, por-ue atribui 6 iniciativa o status de atividade privada confi/vel a fim de receber apoio "overnamental. Indicam uma iniciativa da sociedade civil (o terceiro setor), -ue se soma ao )stado (o primeiro setor) para atender a al"umas necessidades inadi/veis da comunidade, -ue, por sua nature<a, no despertam interesse econGmico 6 iniciativa privada (o se"undo setor). 7a verdade, so constitu+das para incorporar o patrimGnio e a responsabilidade do )stado no desempen=o de certas atividades. Para dar um e%emplo, a pr3pria 0ei >.9#$?,>>5 determinou a e%tino da !undao Ko-uete Pinto, entidade vinculada 6 Presid&ncia da Kepblica, posteriormente assumida pela A )KP (uma instituio -ue atua na /rea da radiodifuso), operando um sistema de r/dio e televiso, com recursos financeiros provenientes do contrato de "esto J veiculao de apoio cultural e de comerciali<ao de produtos e servios. H a respons/vel pela FM) Brasil, al2m de outras afiliadas em todo o Pa+s. )m realidade, cumprem a misso de substituir materialmente 3r"os e entidades pblicas e%tintas, por-ue tendem a absorver as suas anteriores responsabilidades4>. A 0ei >.9#$?,>>5, como j/ se disse, ao mesmo tempo,
29 P+F+)F&, L!i2 ;ar,o% Ire%%er. e*orma do #stado para a cidadania C a re@or'a gere"0ia, :ra%i,eira "a -er%-e0ti5a i"ter"a0io"a,. So Pa!,oC +#itora 34, 1998a. -. 244. (e%0re5e"#o o -ro0e%%o, o a!tor re@ere 3!eC Ja P"io, o% %er5i$o% "o= e40,!%i5o% #o +%ta#o 'ai% re,e5a"te% %o a% !"i5er%i#a#e%, a% e%0o,a% t0"i0a%, o% 0e"tro% #e -e%3!i%a, o% 6o%-itai% e o% '!%e!%. S!a tra"%@or'a$o e' orga"i2a$He% %o0iai% .8 0o'e$o!, #e%#e 3!e @oi e#ita#a a Me#i#a Pro5i%ria 1.<91, #e 9 #e o!t!:ro #e 1997, 6o.e .8 tra"%@or'a#a e' ,ei. +%%e e%tat!to ,ega,, a,' #e #e@i"ir e e%ta:e,e0er o% re3!i%ito% gerai% -ara 3!e !'a e"ti#a#e -G:,i0a "o=e%tata, #e (ireito Pri5a#o %e.a #e0,ara#a orga"i2a$o %o0ia,, #e@i"i! a% #!a% -ri'eira% i"%tit!i$He% 0!.a% ati5i#a#e% %eria' a:%or5i#a% (... 3!a,i@i0a#a% 0o'o orga"i2a$He%
dispDe sobre a -ualificao de entidades privadas como or"ani<aDes sociais e prev& a e%tino de 3r"os e entidades pblicas, mencionando ainda a absoro de suas atividades por or"ani<aDes sociais (0ei >.9#$?,>>5, arts. 4A, 4, e 44). 1s princ+pios -ue re"em essa contratao esto e%pressos no arti"o $.: da 0ei >.9#$?,>>5, -uais sejam, a le"alidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a economicidade, lo"o, na sua lei de re"&ncia no aparece, de forma e%pressa, o princ+pio da efici&ncia. Para se transformar em 1r"ani<ao ;ocial, deveCse assinar contrato de "esto J instrumento distinto J, embora possua o mesmo nome da-uele assinado pelas autar-uias e pelas fundaDes para alcanar o status de a"&ncia e%ecutiva (0ei >.9B>?,>>5, art. @,). FrataCse, a-ui, de nova forma de parceria entre a iniciativa privada e o Poder Pblico, e -ue viabili<a a diminuio do )stado sem a perda total do controle e do oferecimento de certas utilidades pblicas. )%iste controle estatal, por2m a responsabilidade pela prestao 2 bastante dividida, propiciando o aproveitamento pleno das potencialidades do terceiro setor J tamb2m representa, dessa forma, o fortalecimento do modelo de Administrao onsensual. H o onsel=o de Administrao (formado por representantes do Poder Pblico, da comunidade e dos demais associados) -ue dever/ aprovar re"ulamento pr3prio 6 reali<ao de obras, de compras, 6 contratao de servios ou de alienaDes#A. ;o, desse modo, entidades paraestatais -ue desempen=am funo dispon+vel 6 iniciativa privada, independentemente de posterior parceria com o )stado. 7o se trata de dele"ao formal para prestar servio pblico, mas, sim, da obteno de recon=ecimento e de apoio material para o aprimoramento de atividade de evidente car/ter social e =umanit/rio. FornamCse parceiras do )stado, em tal medida -ue podem ser contratadas para prestar servios sem a necessidade de licitao (0ei 5.999?,>>#, art.
%o0iai%C a F!"#a$o Fo3!ette Pi"to, !' 0e"tro #e -ro#!$o e 5ei0!,a$o #e te,e5i%o e#!0ati5a, "o Fio #e 7a"eiro1 e o La:oratrio Ja0io"a, #e L!2 S/"0rotro", !' ;e"tro #e Pe%3!i%a #e a,ta te0"o,ogia #o ;JPS, e' ;a'-i"a%*. 3> O reg!,a'e"to, 3!e 0o"t' o% -ro0e#i'e"to% 9 re@eri#a 0o"trata$o, #e5er8 %er -!:,i0a#o, "o -ra2o '84i'o #e "o5e"ta #ia% #o 0o"trato #e ge%to, 0o"te'-,a"#o e' -arte o% -ri"0/-io% #a Lei 8.???/1993 ((e0i%o P,e"8ria T;P 9>7/1997 . (e5e= %e 0o'e"tar ta':' 3!e a Lei 9.?48/1998 a0re%0e"to! ao artigo 24 #a Lei 8.???/1993 #i%-o%i$o 3!e -er'ite 9 &#'i"i%tra$o a #i%-e"%a #e ,i0ita$o -ara a 0e,e:ra$o #e 0o"trato% #e -re%ta$o #e %er5i$o% 0o' a% orga"i2a$He% %o0iai%, 3!a,i@i0a#a% "a% re%-e0ti5a% e%@era% #e go5er"o, -ara a% ati5i#a#e% 0o"te'-,a#a% "o 0o"trato #e ge%to.
4B, EEM), o -ue foi endossado pelo ;upremo Fribunal !ederal, -ue ainda destacou -ue O(...) a onstituio !ederal no impGs ao )stado o dever de prestar tais atividades por meio de 3r"os ou entidades pblicas, nem impediu -ue elas fossem desempen=adas por entidades por ele constitu+das para isso, como so as or"ani<aDes sociaisP #,. ;o entidades noCestatais, sem fins lucrativos, representantes do terceiro setor e capa<es de absorver as atividades e%ecutadas por entidades estatais. 1cupam um espao intermedi/rio entre o )stado e o mercado, um espao pblico noCestatal. 1s demais entes da !ederao podem tamb2m se utili<ar dessa nova forma de parceria, desde -ue aprovem leis no seu pr3prio 'mbito, pois a 0ei >.9#$?,>>5 no 2 uma lei nacional J 2 lei federal, servindo apenas para o ente (nio #4. Kepresentam, ainda, um movimento de privati<ao do espao pblico ou fu"a do Direito Privado, j/ -ue as atividades desempen=adas pelo )stado, aos poucos, so assumidas por essas pessoas jur+dicas de Direito Privado sem fins lucrativos.
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As organiBa;es da sociedade civil de interesse $+blico 0-ei #%C#"/.###1
A 0ei >.$>A?,>>> cria mais uma possibilidade de parceria entre a iniciativa privada e o Poder Pblico, entre o )stado e o terceiro setor, com o sur"imento da certificao Organizao da Sociedade Civil de nteresse Pblico. A construo de um consenso entre )stado e ;ociedade ivil, no Brasil, pode viabili<ar o desenvolvimento de pol+ticas pblicas -ue comprometam toda a sociedade no processo de desenvolvimento do Pa+s. ;obre isso, a 0ei >.$>A?,>>> foi re"ulamentada pelo Decreto #.,AA, de #A de jun=o de ,>>> e pela Portaria #9,?,>>> do *inist2rio da .ustia, criando mecanismos -ue oferecem facilidades 6 or"ani<ao privada para o desempen=o de atividades -ue envolvam o interesse pblico. Dessa maneira, o )stado monitora e apoia cada modelo na sua pr3pria medida, disponibili<ando recursos pblicos para -ue a iniciativa privada tamb2m responda por compromissos t+picos de )stado J so, na verdade, concreti<aDes de diferentes formas de parceria entre o )stado e a
31 STF, &() 1.923, )JF. 474. 32 So -ar0eira%, 'a% i%%o a%%!"to %e' re,a$o 0o' a ,ei #a% -ar0eria% e"tre o Po#er PG:,i0o e a i"i0iati5a -ri5a#a (Lei 1>.>79/2>>4 1 a,' #i%%o, a%%i"a' 0o"trato #e ge%to, -or' "o %o agA"0ia% e4e0!ti5a% (Lei 9.?49/1998, art. <1 .
sociedade. A -ualificao de iniciativas particulares, com o t+tulo de 1r"ani<aDes da ;ociedade ivil de Interesse Pblico (1; IP), ao atribuir car/ter pblico 6s entidades noCestatais e ao identificar a e%ist&ncia de uma esfera pblica noCestatal, demonstra a viabilidade de outras formas de enfrentamento das -uestDes sociais J 2 a valori<ao da iniciativa privada com os mecanismos de fiscali<ao e de apoio pblicos. Podem -ualificarCse como 1r"ani<aDes da ;ociedade ivil de Interesse Pblico (1; IP) as pessoas jur+dicas de Direito Privado, sem fins lucrativos, -ue preenc=erem as demais e%i"&ncias feitas na pr3pria lei. Diferentemente da -ualificao atribu+da 6s 1r"ani<aDes ;ociais (ato administrativo discricion/rio), a outor"a da -ualificao 6s 1r"ani<aDes da ;ociedade ivil de Interesse Pblico 2 e%emplo de ato administrativo vinculado. )n-uanto o contrato de "esto redu< a atuao da or"ani<ao social aos dispositivos do acordo J um aperfeioamento em relao ao trabal=o anteriormente desenvolvido J, as or"ani<aDes da sociedade civil de interesse pblico apresentam, na assinatura do termo de parceria, apenas um desdobramento de uma das tantas atividades j/ desenvolvidas. As 1; IPs so maiores do -ue os v+nculos -ue decorrem da assinatura do termo de parceria, por2m esto efetivamente inte"radas no processo de formas consensuais de Administrao, relaDes -ue se constroem entre indiv+duos e o )stado para o alcance de interesses da pr3pria comunidade J uma =armonia e%istente, inclusive, antes da Primeira Nuerra *undial. Famb2m se ressalta -ue a 0ei >.$>A?,>>>, em seu arti"o 4.:, e%clui definitivamente al"umas instituiDes dessa certificaoL as sociedades comerciais, os sindicatos, as associaDes de classe, as instituiDes reli"iosas, os partidos pol+ticos e as suas fundaDes, as entidades -ue comerciali<am planos de sade, os =ospitais privados, as escolas privadas, as or"ani<aDes sociais, cooperativas, fundaDes pblicas ou de Direito Privado, criadas pelo )stado, entre outras (0ei >.$>A?,>>>, art. 4.:). Inclui somente as pessoas jur+dicas de Direito Privado sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais estejam voltados 6 promoo da assist&ncia social, da cultura, do patrimGnio =ist3rico, da educao e da sade "ratuitas, da se"urana alimentar e nutricional, do meio ambiente, da pr/tica do voluntariado, da assessoria jur+dica "ratuita, da pa<, da cidadania e dos direitos =umanos (0ei >.$>A?,>>>, art. #.:). Atuando em uma dessas /reas, essa nova entidade deve submeterCse aos princ+pios administrativos e%plicitados no arti"o B.:, inciso I, isto 2, a le"alidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade, a economicidade e a efici&ncia.
A certificao 2 dada pelo *inistro da .ustia e 2 e%emplo de ato administrativo vinculado. om efeito, a assinatura do Fermo de Parceria certifica a e%ist&ncia da 1r"ani<ao da ;ociedade ivil de Interesse Pblico. 1 onsel=o de Administrao poder/ contar com a participao de servidores pblicos (0ei >.$>A?,>>>, art. B.:, par/"rafo nico), ou seja, no e%iste a obri"atoriedade da participao, no 3r"o cole"iado de deliberao superior, de representantes do Poder Pblico, o -ue 2 re"ra para as 1r"ani<aDes ;ociais (0ei >.9#$?,>>5, art. 4.:, I, d). KespeitandoC se os princ+pios da le"alidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da economicidade e da efici&ncia, as 1r"ani<aDes da ;ociedade ivil de Interesse Pblico devero adotar re"ulamento pr3prio, contendo o conjunto de re"ras -ue condu<ir/ os seus processos de a-uisio, de contratao e de alienao, por-ue parte de seus recursos ter/ ori"em estatal (0ei >.$>A, art. ,B)I nesse sentido, toda a sua atuao administrativa e financeira 2 controlada pelo Fribunal de ontas. )m sentido contr/rio ao das 1r"ani<aDes ;ociais, indicam uma publici<ao do espao privado, por-ue o )stado 2 c=amado para participar de um projeto privado -ue -uer -ualificar a sua atuao com a presena do Poder Pblico. 7esse momento, temCse uma fu"a para o privado, uma retomada de um certo prota"onismo em determinadas aDes, j/ dele"adas e consolidadas 6 iniciativa privada. As or"ani<aDes noC "overnamentais so, desse modo, um e%emplo evidente dessa iniciativa privada, sem fins lucrativos, por2m -ue tenta uma -ualificao e?ou e%panso de seus desempen=os e de suas atividades a partir da obteno de novas fontes de receita. Di"aCse -ue, al2m dos servios sociais autGnomos, das or"ani<aDes sociais, das or"ani<aDes da sociedade civil de interesse pblico, tamb2m as subsidi/rias ( !, art. #$, EE), as entidades controladas pelo Poder Pblico, as fundaDes pblicas de Direito Privado, os cons3rcios pblicos de Direito Privado (0ei ,,.,A$?4AA@, art. 9.:) e as concession/rias e permission/rias, pelo menos, podem ser considerados pessoas jur+dicas -ue atuam em re"ime de colaborao com o Poder Pblico, e, por isso mesmo, a"re"amCse ao conceito de Administrao Pblica em sentido material (ou objetivo).
1; ;)KMIU1; PVB0I 1;
4.1
O ;OJ;+)TO (+ S+FM)VO PWIL);O
;ervio pblico 2 todo servio prestado pelo )stado (Administrao Direta e Indireta) ou por seus dele"ados, decorrente de um processo de descentrali<ao por dele"ao ou por colaborao, com a assinatura de contratos de concesso ou de permisso ( !, art. ,$@, e 0ei 5.>5$?,>>@). Para *aria ;Wlvia Xanella Di Pietro, servio pblico 2 O(...) toda atividade material -ue a lei atribui ao )stado para -ue a e%era diretamente ou por meio de seus dele"ados, com o objetivo de satisfa<er concretamente as necessidades coletivas, sob re"ime total ou parcialmente pblicoP. ## Dessa forma, 2 conceito em permanente mutao, por-ue depende principalmente das escol=as ocasionais do le"islador. 1 Decreto 9.A,$?4AA$, ao re"ulamentar os cons3rcios pblicos, no arti"o 4.:, inciso EIM, considera servio pblico O(...) atividade ou comodidade material fru+vel diretamente pelo usu/rio, -ue possa ser remunerado por meio de ta%a ou preo pblico, inclusive tarifaP. 7a verdade, a onstituio e as leis, sempre vari/veis, 2 -ue determinaro o -ue pode ser considerado servio pblico. A nica certe<a est/ na identificao dos le"itimados, ou seja, o Poder Pblico (Administrao Direta e Indireta), as concession/rias e permission/rias ( !, art. ,$@).#B (ma (niversidade Pblica presta servio pblico, a (niversidade Privada no, muito embora e%ista semel=ana na atividade. A ltima no 2 o )stado, no tem concesso nem permisso, mas autori<ao ( !, art. 4A>)I em outras palavras, sua dele"ao l=e permite e%ercer atividade de interesse pblico, e no servio pblico. Ainda sobre o servio pblico no Brasil, este est/ re"ulamentado
33 () P)+TFO, o-. 0it., 2>><, -. 99. 34 NF&P, o-. 0it., -. 117=118. & #e,ega$o -or 0o"0e%%o, -or -er'i%%o o! -or a!tori2a$o te"ta re5e,ar a "at!re2a #a 0o"trata$o, -oi%, -ara o a!tor, a ati5i#a#e #e"o'i"a#a tra"%-orte a3!a5i8rioC (... re0,a'a 'era a!tori2a$o -ara 3!e -o%%a %er e'-ree"#i#a -or e'-re%a -ri5a#a E 0o'-ree"#e ati5i#a#e e0o"K'i0a e' %e"ti#o e%trito. Pe,o 0o"tr8rio, a0a%o 6o!5e%%e -re%ta$o #e %er5i$o -G:,i0o, e"to a %!a -re%ta$o -or !'a e'-re%a -ri5a#a e4igiria a o:te"$o #e -er'i%%o o! #e 0o"0e%%o #a P"io, "o% ter'o% #o #i%-o%to "o art. 17< #a ;o"%tit!i$o #e 1988*. +' o!tra% -a,a5ra%, (... o i"tere%%e %o0ia, e4ige a -re%ta$o #e %er5i$o -G:,i0o1 o re,e5a"te i"tere%%e 0o,eti5o e o i'-erati5o #a %eg!ra"$a "a0io"a, #e ati5i#a#e e0o"K'i0a e' %e"ti#o e%trito -e,o +%ta#o*. So ati5i#a#e% 3!e, 0o"0reta'e"te, %o #e #i@/0i, %e-ara$o e 0,a%%i@i0a$o (STF, F+ 22>.999=7 .
pelas 0eis 5.>5$?,>>@, >.A$B?,>>@ e ,,.A$>?4AAB, entre outras, como, por e%emplo, as leis de re"&ncia das a"&ncias re"uladoras. 7o -ue se refere 6 dele"ao por concesso ou por permisso, esta representa a transfer&ncia da responsabilidade pela e%ecuo do servio pblico, o -ue no compromete a titularidade, ainda e%clusiva da Administrao Pblica. H e%emplo de dele"ao por contrato, ou, dito de forma mais ampla, de descentrali<ao por dele"ao ou por colaborao, cujo objeto 2 o contrato administrativo de concesso ou de permisso. A prop3sito, os contratos de concesso e de permisso podem ser objeto de soluo de controv2rsias por meio do instituto da arbitra"em (0ei 5.>5$?,>>@, art. 4#C A). 7o -ue di< respeito ao edital de processo licitat3rio -ue descentrali<a a prestao de servio pblico, ser/ elaborado pelo Poder concedente e dever/ conter o objeto, as metas e os pra<os da concesso, as poss+veis fontes de receitas alternativas, os crit2rios de reajuste e a reviso das tarifas, a indicao dos bens revers+veis e, entre outras cl/usulas, a e%pressa indicao do respons/vel pelo Gnus das desapropriaDes necess/rias 6 e%ecuo do servio ou da obra pblica, ou ainda para a instituio de servido administrativa (0ei 5.>5$?,>>@, art. ,5). 1 edital pode ainda inverter a ordem das fases de =abilitao e de jul"amento J uma e%peri&ncia semel=ante ao pre"o J, -ue pode ser aplicada na concorr&ncia, nos casos abran"idos pela 0ei 5.>5$?,>>@. Inabilitado o licitante mais bem classificado, sero analisados os documentos do se"undo colocado, e assim sucessivamente, at2 ser identificado o vencedor J outra caracter+stica anteriormente e%clusiva do pre"o. A revo"ao da licitao permanece como alternativaI contudo, O(...) proclamado o resultado final, o objeto ser/ adjudicado ao vencedor nas condiDes t2cnicas e econGmicas por ele ofertadasP (0ei 5.>5$?,>>@, art. ,5CA, I, III e IM), o -ue, todavia, no si"nifica direito subjetivo 6 contratao. 1 re"ime de Direito Pblico 2 preponderante na relaoI no entanto, o concession/rio ou o permission/rio possuem o direito ao e-uil+brio econGmicoCfinanceiro do contrato, o -ue 2 constru+do a partir de uma =armonia entre os investimentos necess/rios, o tempo de durao do contrato e o valor m/%imo de tarifa -ue o usu/rio pode suportar. )ventuais imprevisDes e%i"iro interfer&ncia do poder concedente?permitente nos termos do contrato (princ+pio da mutabilidade ou adaptabilidade), para, entre outras coisas, preservar o sinala"ma, a reciprocidade, o e-uil+brio constru+do entre compromissos e contrapartidas, com a concluso do processo licitat3rio. )ntretanto, de -ual-uer forma, e%iste uma diferena entre os contratos administrativos re"idos pela 0ei 5.999?,>>#, e os
contratos administrativos espec+ficos, de concesso e de permisso, com as suas re"ras pr3prias, provenientes da 0ei 5.>5$?,>>@. )%emplo disso ocorre na responsabilidade do )stado decorrente dos danos causados aos particulares durante a reali<ao das obras pblicas, pois, nos contratos de concesso ou de permisso, os danos resultantes do processo de e%ecuo dos contratos, seja na reali<ao da obra, seja na prestao do servio, responsabili<am o )stado de forma subsidi/ria. Por sua ve<, nos contratos administrativos re"idos pela 0ei 5.999?,>>#, os danos -ue provierem da e%ecuo do contrato, a reali<ao da obra licitada, comprometem o )stado de forma solid/ria. Pelos danos causados pela obra, ou seja, por sua e%ist&ncia, responde apenas o )stado, em todas as formas, por2m a e%ecuo inade-uada dos termos do contrato pode comprometer o Poder Pblico de diferentes modos, conforme o re"ime jur+dico predominante para o contrato, ou seja, a 0ei 5.999?,>># ou a 0ei 5.>5$?,>>@. ) mais, os pra<os de durao de contrato previstos na 0ei 5.999?,>># no so aplicados para os contratos de concesso e de permisso, -ue t&m como refer&ncia as re"ras estabelecidas, por e%emplo, pela 0ei ,,.A$>?4AAB, arti"o @.:, inciso I, -ue estipula, para as concessDes patrocinadas e administrativas, no m/%imo, #@ (trinta e cinco) anos. 7a verdade, o pra<o depender/ diretamente dos recursos necess/rios para o empreendimento, por-ue a concession/ria precisar/ amorti<ar os seus investimentos e ter a perspectiva do lucro durante o per+odo estipulado para o contrato, o -ue, sem dvida, repercutir/ diretamente no valor final da tarifa. H importante ainda destacar -ue nas licitaDes destinadas para a dele"ao de contratos de concesso ou de permisso, 2 vedada a declarao de ine%i"ibilidade, e, nos casos de licitao deserta, a dispensa da licitao pode ser co"itada (0ei >.B4$?,>>9, art. 4#, 8 ,.: e 4.:).
'%!
8S P523CDP28S 852:34AD85:S DA P5:S4A678 D: S:5E268 P9B-2C8
'%!%. 8 $rincF$io da continuidade
1 princ+pio da continuidade da prestao de servio pblico deve ser compreendido em dois diferentes 'mbitosL na relao entre poder concedente e concession/ria e na relao entre concession/ria e usu/rio. ) somente est/ presente nas contrataDes -ue envolvem concesso ou
permisso, situao -ue o distancia dos contratos administrativos -ue t&m como objeto compras, alienaDes ou locaDes, eventuais obras ou servios, inclusive de publicidade (0ei 5.999?,>>#, art. 4.:). 7o primeiro 'mbito ou dimenso, o princ+pio tornaCse ri"oroso 6 concession/ria por-ue condiciona o cumprimento do contrato, mesmo diante do descumprimento do poder concedente. A prestao do servio pblico no pode ser interrompida, mesmo -ue represente sacrif+cio e%tremo da pessoa jur+dica de Direito Privado -ue contratou com o Poder Pblico o desempen=o dessa atividade. Assim est/ previsto no arti"o #> da 0ei 5.>5$?,>>@L O1 contrato de concesso poder/ ser rescindido por iniciativa da concession/ria, no caso de descumprimento das normas contratuais pelo poder concedente, mediante ao judicial especialmente intentada para esse fimP. Fodavia, prosse"ue a 0ei 5.>5$?,>>@, em seu arti"o #>, par/"rafo nico, afirmando -ueL O(...) os servios prestados pela concession/ria no podero ser interrompidos ou paralisados, at2 a deciso judicial transitada em jul"adoP, ou seja, no se admite para o caso a ale"ao da e!ceptio non adimpleti contractus. Desse modo, insisteCse, mesmo diante da inobserv'ncia do poder concedente, seja em relao a trabal=os noCreali<ados, seja at2 mesmo no -ue se refere a contrapartidas financeiras ne"li"enciadas J embora contratualmente estabelecidas J, est/ a concession/ria incumbida de no transferir tais dificuldades ao usu/rio, em face da obri"ao constitucional de manter um servio ade-uado. Fodos os preju+<os decorrentes desse sacrif+cio sero posteriormente resolvidos pelo Poder .udici/rio. 7o se"undo 'mbito de an/lise J a relao entre concession/ria e usu/rio J, o princ+pio da continuidade da prestao do servio pblico 2 relativi<ado por-ue no se considera descontinuidade interromper a prestao do servio por meio de pr2vio aviso, -uando motivada por ra<Des de ordem t2cnica ou de se"urana das instalaDes e tamb2m em decorr&ncia do noCpa"amento da obri"ao por parte do usu/rio. 7a verdade, sobre o assunto recai dvida decorrente da redao da 0ei 5.>5$?,>>@, arti"o 9.:, 8 #.:, inciso II, visto -ue a interrupo do servio mediante aviso anterior e em face do inadimplemento do usu/rio est/ condicionada ao interesse da coletividade, um e%emplo evidente de conceito jur+dico indeterminado. Para o Poder .udici/rio, o interesse da coletividade pode representar a possibilidade de interrupo do servio de todos a-ueles -ue no respondem por suas obri"aDes, #@ inclusive o Poder
3< ST7, Fe%- 41.<<7=8.
Pblico.#9 )m ac3rdo mais recente, repensando certas convicDes, especialmente no -ue di< respeito 6 cessao do servio para o Poder Pblico e particulares em atraso nos pa"amentos, ponderouCse -ue, O(...) diante da inadimpl&ncia de pessoa jur+dica de Direito Pblico, deveCse preservar o fornecimento de eletricidade 6s unidades pblicas provedoras de necessidades inadi/veis da comunidade (=ospitais, prontosCsocorros, centros de sade, escolas e crec=es)P, e mais, O(...) o entendimento, em e%cepcionais casos, deve ser abrandado se o corte puder causar lesDes irrevers+veis 6 inte"ridade f+sica do usu/rio, isso em ra<o da supremacia da cl/usula de solidariedade prevista no art. #.:, inciso I, da !?,>55P. #$ )m ac3rdo recente, o ;uperior Fribunal de .ustia afirmou -ue o O(...) o corte no fornecimento de ener"ia el2trica, -uando se trata de pessoa jur+dica de direito pblico, 2 indevido apenas nas unidades cujo funcionamento no pode ser interrompido, como =ospitais, prontosC socorros, centros de sade, escolas e crec=es (...). 7o caso, trataCse de a"&ncias do I7;; locali<adas no )stado do Kio de .aneiro, -ue esto com atraso no pa"amento das contas de ener"ia el2trica (...)P. )m ra<o da circunst'ncia, mesmo diante do )stadoCusu/rio admitiuCse a interrupo do servio,#5 visto -ue 2 o entendimento predominante do ;uperior Fribunal de .ustia, com as ressalvas j/ destacadas. Por fim, o Fribunal no autori<ou o corte do fornecimento de ener"ia el2trica, O(...) pois entendeu confi"urada a cobrana de valores pret2ritos, noCcontempor'neos 6 pr2via notificaoP.#> Al2m disso, a prestadora de servio pblico dever/ acionar os meios ordin/rios de cobrana, sob pena de confi"urar constran"imento ou ameaa ao consumidor, o -ue 2 inade-uado, para os termos do arti"o B4 do 3di"o de Defesa do onsumidor. )m realidade, os direitos dos usu/rios deveriam estar esmiuados em lei pr3pria, j/ -ue a )menda onstitucional ,>?,>>5, no arti"o 4$, e%i"iu do on"resso 7acional, no pra<o de ,4A (cento e vinte) dias de sua promul"ao, a elaborao de uma lei de defesa do usu/rio de servios pblicos. De -ual-uer maneira, a 0ei 5.>5$?,>>@, no arti"o $.:, e, posteriormente, no arti"o $.:CA, revela parte
3? ST7, Fe%- 278.<32. 37 ST7, Fe%- 4?>.271, )JF. 2971 e Fe%- 84<.<93, )JF. 294. +%te G,ti'o a0r#o @a2 a"a,ogia 0o' a Lei 7.783/1999 (Lei #e Nre5e a @i' #e i#e"ti@i0ar a% "e0e%%i#a#e% i"a#i85ei% #a 0o'!"i#a#e, 3!e, "o ate"#i#a%, 0o,o0a' e' -erigo i'i"e"te a %o:re5i5A"0ia, a %aG#e e a %eg!ra"$a #a -o-!,a$o. 38 ST7, Fe%- 848.784, )JF. 34<. 39 ST7, &gFg/&g 7>1.741.
importante desses direitos, como, por e%emplo, na ltima refer&ncia, onde est/ asse"urado aos administrados -ue as O(...) concession/rias de servios pblicos, de Direito Pblico e de Direito Privado, nos )stados e no Distrito !ederal, so obri"adas a oferecer ao consumidor e ao usu/rio, dentro do m&s de vencimento, o m+nimo de 9 (seis) datas opcionais para escol=erem o dia de vencimento dos seus d2bitosP.
'%!%! 8 $rincF$io da modicidade das tarifas
1 princ+pio da modicidade das tarifas aparece e%presso no arti"o 9.:, 8 ,.: da 0ei 5.>5$?,>>@, em -ue consta -ue a prestao ade-uada de servio pblico 2 a-uela -ue satisfa< as condiDes de re"ularidade, de continuidade, de efici&ncia, de se"urana, de atualidade, de "eneralidade, de cortesia e de modicidade das tarifas. 1 arti"o >.: define -ue a tarifa de servio pblico se ori"inar/ na proposta vencedora da licitao J so valores -ue podero posteriormente variar conforme a necessidade de reviso ou de acordo, com a obri"atoriedade do reajuste e das mudanas ocorridas com o contrato por necessidades imprevistas. PressupDe, tamb2m, a efetiva prestao para ocorrer a cobrana, muito embora o ;uperior Fribunal de .ustia ten=a entendido ser O(...) le"+tima a cobrana da tarifa b/sica pelo uso dos servios de telefonia fi%a (...)P. BA Por outro lado, para asse"urar o direito de acesso 6s informaDes -ue compreendem a prestao de servio pblico ( !, art. #$, 8 #.:), a pedido do assinante, -ue responder/ pelos custos, O(...) 2 obri"at3ria, a partir de ,.: de janeiro de 4AA9, a discriminao de pulsos e%cedentes e li"aDes de telefone fi%o para celular (...)P.B, ) mais, somente nos casos previstos e%pressamente em lei, e%i"irCseC/ servio alternativo e "ratuito (0ei 5.>5$?,>>@, art. >.:, 8 ,.:), ou seja, O(...) a necessidade de colocar uma via alternativa "ratuita para seus usu/rios, em car/ter obri"at3rio, no deve ser imposta para a cobrana do ped/"io (...)P.B4 *as o fato 2 -ue, desde a sua concepo, -ue inicia na abertura do processo licitat3rio, a tarifa dever/ representar valor -ue no e%clua os usu/rios, pelo menos em sua maioria, do acesso 6 prestao do servio pblico. Para tanto, o edital de licitao elaborado pelo poder concedente dever/ contemplar poss+veis fontes de receitas alternativas (0ei 5.>5$?,>>@, art. ,5, MI). Ali/s, ser/ desclassificada a proposta -ue para a
4> ST7, SG'!,a 3<?, )JF 3?1. 41 ST7, SG'!,a 3<7, )JF 3?1. 42 ST7, Fe%- ?17.>>2, )JF. 322.
sua viabili<ao necessite de vanta"ens ou de subs+dios -ue no estejam previamente autori<ados em lei e -ue estejam ao alcance de todos os concorrentes. 1 valor principal 2 desonerar a pr3pria tarifa, torn/Cla acess+vel, conforme, at2 mesmo, as possibilidades de se"mentos de usu/rios distintos. Desse modo, todas as eventuais fontes de receita alternativa faro parte do e-uil+brio financeiro inicial do contrato (0ei 5.>5$?,>>@, art. ,,). As tarifas no so tributos, e suas variaDes de valor dependem, portanto, dos mecanismos de reviso ou de reajuste (0ei 5.>5$?,>>@, art. ,5, MIII). A reviso, -uando decorre de situaDes imprevistas, como, por e%emplo, o aumento da al+-uota do imposto de importao, serve para reencontrar o sinala"ma (e-uil+brio) do contrato administrativo, seja na concesso, seja na permisso. A criao, a alterao ou a e%tino de al"uns tributos, ap3s a apresentao das propostas, -uando comprovado o seu impacto no e-uil+brio econGmicoCfinanceiro do contrato, poder/ implicar a reviso da tarifa, para mais ou para menos, de acordo com o caso. H e%emplo, pois, de Ofato do pr+ncipeP, fato produ<ido pela Administrao, e -ue interfere de forma indireta na relao contratual J para o caso espec+fico J, dese-uilibrandoCa. ;e"undo o arti"o >.:, 8 #.:, da 0ei 5.>5$?,>>@, com e%ceo O(...) do imposto sobre a renda, a criao, alterao ou e%tino de -uais-uer tributos ou encar"os le"ais, ap3s a apresentao da proposta, -uando comprovado o seu impacto, implicar/ reviso da tarifa, para mais ou para menos, conforme o casoP. Dessa maneira, a reviso pretende manter o e-uil+brio econGmicoCfinanceiro do contrato, especialmente ap3s as imprevistas alteraDes unilaterais, esp2cie de cl/usula e%orbitante presente em todos os contratos administrativos (0ei 5.>5$?,>>@, art. 4#, IM, e 0ei 5.999?,>>#, art. @5, I), uma afirmao do princ+pio da mutabilidade ou adaptabilidade. A previso de reajuste de tarifas, por sua ve<, 2 e%emplo de cl/usula obri"at3ria (0ei 5.>5$?,>>@, art. 4#, IM) dos contratos administrativos e diferenciaCse da reviso, visto -ue se ajusta a circunst'ncias previs+veis, e no o contr/rio, por-ue acionada em datas previamente estabelecidas para atuali<ar monetariamente o contrato. om efeito, toda renovao de tarifa em per+odos anteriormente estabelecidos pelo contrato indica =ip3tese de reajuste, e no sua reviso. Assumir parte do valor da tarifa 2 um e%emplo de estrat2"ia com respaldo le"al. As concessDes comuns (0ei 5.>5$?,>>@, art. ,,) e as concessDes patrocinadas (0ei ,,.A$>?4AAB, art. 4.:) prev&em a possibilidade de associao de esforos entre usu/rios e a Administrao, a fim de se responder pelo valor da tarifa. ;ubsidiar a tarifa, repassando diretamente ao contratado percentuais correspondentes 6 parte de seu valor total, 2
circunst'ncia -ue concreti<a o princ+pio da modicidade das tarifas. 7o caso das concessDes patrocinadas, a "arantia dos repasses 2 decorrente do previsto no arti"o 5.: da 0ei ,,.A$>?4AAB. 1s servios pblicos de /"ua e de es"oto e%i"em a cobrana de tarifa, e no de ta%a, uma esp2cie de tributo. Para o ;upremo Fribunal !ederal e para o ;uperior Fribunal de .ustia, no possui nature<a tribut/ria a contraprestao e%i"ida dos usu/rios desse servio. B# H e%emplo, contudo, de prestao de servio pblico, na sua forma espec+fica e divis+vel, de uso efetivo ou potencial, de utilidade sin"ular ( uti singuli), -ue e%teriori<a a contraprestao, mas 2 remunerada por tarifa. BB )ventual campan=a de preveno 6 den"ue promovida pelo )stado, por caracter+stica, 2 e%emplo de servio pblico de utilidade universal ( uti universi)I sendo assim, ainda -ue ocorram as visitas reali<adas pelo )stado nas moradias, isso no indica a e%ist&ncia do fato "erador de uma ta%a. ) mais, para o mesmo Fribunal, aplicaCse O(...) o disposto no art. @4, 8 ,.:, do D (0ei 5.A$5?,>>A) aos contratos de prestao de servios de telefonia, uma ve< -ue =/ relao de consumo, lo"o incidir/ o percentual de 4S em decorr&ncia de atraso no pa"amento pela prestao dos servios telefGnicos (...)P.B@ A Portaria ,4$?,>5> do *inist2rio das omunicaDes, -uando estabelece uma multa de ,AS, cobrada pelo inadimplemento de contas telefGnicas, contraria lei ordin/ria, e no pode ser aplicada.
'%3
8 P58C:SS8 D: D:-:AA678 P85 C8345A48S D: C83C:SS78 8@ D: P:5M2SS78
omo j/ se disse, 2 sempre incumb&ncia do )stado prestar servio pblico, o -ue pode ocorrer de forma direta ou indireta. Fal desempen=o, para a onstituio !ederal, arti"o ,$@, inciso I, depender/ de lei -ue dispor/ sobre O(...) o re"ime das empresas concession/rias e permission/rias de servios pblicos, o car/ter especial de seu contrato e
43 ST7, +Fe%- ?9>.?>9, )JF. 349. O S!-erior Tri:!"a, #e 7!%ti$a, (X e"0a'-a"#o e"te"#i'e"to %e#i'e"ta#o "o Pretrio +40e,%o, @ir'o! -o%i$o "o %e"ti#o #e 3!e a 0o"tra-re%ta$o 0o:ra#a -or 0o"0e%%io"8ria% #e %er5i$o -G:,i0o #e 8g!a e e%goto #et' "at!re2a .!r/#i0a #e tari@a o! -re$o -G:,i0o (... *. &-,i0a'=%e a% "or'a% #o ;#igo ;i5i,, e, -ara o 0a%o, a -re%0ri$o 5i"te"8ria. 44 ST7, Fe%- 8>2.<<9, )JF 327. 4< ST7, Fe%- 43?.224, )JF 343.
de sua prorro"ao, bem como as condiDes de caducidade, de fiscali<ao e de resciso da concesso ou da permissoP. H este, pois, o papel desempen=ado pela 0ei 5.>5$?,>>@ (0ei Neral da Prestao de ;ervio Pblico), al2m da 0ei >.A$B?,>>@, e mais recentemente a 0ei ,,.A$>?4AAB. A concesso e a permisso so e%emplos de contratao intuitu personae. ), como todo contrato administrativo, so tamb2m v+nculos sinala"m/ticos, onerosos e comutativos. ;obre esse assunto, a 0ei 5.>5$?,>>B 2 respons/vel por diferenciar os contratos de concesso e de permisso, sendo -ue uma das diferenas est/ no fato de -ue o primeiro 2 um contrato, en-uanto o se"undo, nas palavras da lei, 2 considerado um e%emplo de contrato de adeso (0ei 5.>5$?,>>@, arts. B.: e BA). A doutrina no recon=ece essa distino, pois, em termos operacionais, so dois e%emplos de contratos de adeso, j/ -ue o edital de licitao e o contrato sero elaborados de forma e%clusiva pelo poder concedente (0ei 5.>5$?,>>@, art. ,5).B9 Al2m disso, a concesso 2 um e%emplo de contrato administrativo -ue pode absorver tanto a prestao e%clusiva de servio pblico -uanto a prestao de servio pblico precedida de e%ecuo de obra pblica (0ei 5.>5$?,>>@, art. 4.:, I e II). A construo de uma estrada ou a sua -ualificao (e a posterior ou concomitante cobrana de ped/"io) representam um e%emplo de contrato de concesso -ue pressupDe a e%ecuo de obra. A permisso, por sua ve<, no se compromete com a reali<ao anterior ou concomitante de obra pblica, visto -ue responde apenas pela prestao do servio pblico J o e%emplo 2 o transporte coletivo urbano ( !, art. #A), pois no O(...) transporte rodovi/rio interestadual ou internacional de passa"eiros, a dele"ao dos servios se d/ mediante permisso (...)P.B$ omo afirma a pr3pria onstituio !ederal, no arti"o ,$@, a prestao de servio pblico 2 sempre incumb&ncia do Poder Pblico O(...) diretamente ou sob re"ime de concesso ou permisso, sempre atrav2s de licitao (...)P.B5 7esse sentido, a contratao na modalidade concesso ou
4? I&J(+)F& (+ M+LLO, o-. 0it., 2>>3, -. 7>>. 47 ST7, Fe%- 88?.7?3, )JF 3<1. 48 ST7, Fe%- 272.?12. Seg!"#o o a0r#oC (... & e4-,ora$o #e ,i"6a #e K"i:!% % -o#e %er -er'iti#a atra5% #e ,i0ita$o. (... . ;o' a 0o"trata$o %e' -r5ia ,i0ita$o, a &#'i"i%tra$o 5io,o! o #ireito %!:.eti5o #o re0orre"te e #e o!tra% e'-re%a% #e tra"%-orte 3!e -o#eria' 0o"0orrer 9 e4-,ora$o #a ,i"6a, a,' #e i"@ri"gir o% -ri"0/-io% #a ,ega,i#a#e e #a -!:,i0i#a#e. Fe0!r%o e%-e0ia, -ro5i#o*.
permisso e%i"e pr2vio procedimento licitat3rio, sendo nulo, por e%emplo, o contrato de concesso de transporte municipal de passa"eiro firmado sem concorr&ncia pblica.B> 7a verdade, no se admite a dispensa de licitao na =ip3tese de contratao de servios telefGnicos prestados pelas concession/rias e pelas permission/rias de servio pblico. Foda ve< -ue a Administrao conceder, permitir, locar, contratar a reali<ao de obras ou de servios (at2 mesmo de publicidade), comprar ou alienar precisar/ abrir processo administrativo de licitao. 7o caso da concesso, e%i"irCseC/ licitao na modalidade concorr&ncia (0ei 5.>5$?,>>@, art. 4.:, II e III). A permisso, por sua ve<, admite a escol=a de outras modalidades licitat3rias (por e%emplo, a concorr&ncia, a tomada de preos, o convite), por-ue no se indica nen=uma em especial no arti"o 4.:, inciso IM, da 0ei 5.>5$?,>>@. Para disputar processos licitat3rios -ue ten=am como objeto o ofereC cimento de contratos de concesso, 2 preciso ser pelo menos uma pessoa jur+dica ou um cons3rcio de empresas (reunio de pessoas jur+dicas) -ue demonstrem capacidade para o seu desempen=o, por sua conta e risco. A permisso admite a licitao entre pessoas naturais ou jur+dicas (art. 4.:, IM, da referida lei), -ue i"ualmente demonstrem capacidade para o desempen=o da atividade por sua conta e risco, visto -ue concession/rias e permission/rias respondero de forma inte"ral por todos os preju+<os causados aos usu/rios e terceiros, ainda -ue ocorra a fiscali<ao do poder concedente (art. 4@ da referida lei)I contudo, e%iste a responsabilidade do Poder Pblico nesses casos, mesmo -ue de forma subsidi/ria. Famb2m se destaca -ue a concesso 2 um contrato com definio de pra<o certo, -ue admite prorro"aDes e -ue tende a e%tin"uirCse pelo advento do termo contratual J 2 a forma esperada de encerramento dessa contratao.@A Ainda sobre a concesso, a 0ei ,,.A$>?4AAB, -ue institui normas "erais para a licitao e para a contratao de parceria pblicoC privada, prev& -ue os contratos de concesso tero pra<o de vi"&ncia compat+vel com a necess/ria amorti<ao dos investimentos, ou seja, duraro de @ (cinco) a #@ (trinta e cinco) anos, incluindo eventual prorro"ao (0ei ,,.A$>?4AAB, art. @.:, I). As permissDes, por sua ve<, possuem car/ter prec/rio e podem ser revo"adas a -ual-uer tempo, por
49 ST7, FMS 23.>79, )JF. 32>. <> STF, L; 84137, )JF. 4><. Q i'-o%%/5e, ,ei '!"i0i-a, ,egiti'ar a -rorroga$o #e 0o"trato #e 0o"0e%%o -or -ra2o i"#eter'i"a#o o! #i%0ri0io"aria'e"te #i,ata#o, -or3!e 'atria #e ,ei "a0io"a, (Lei 8.987/9< .
isso no t&m objetivamente pra<o "arantido J uma "arantia de estabilidade da contratao J, mas devem apresentar pra<o m/%imo, por-ue 2 preciso democrati<ar o acesso a essa forma de contratao para outros particulares. Por fim, os contratos de concesso, -uase sempre antecedidos da e%ecuo de obra pblica, envolvem "randes investimentos, por isso t&m pra<o estipulado previamente, e as =ip3teses de rompimento antes do escoamento do pra<o contratado correspondem a procedimentos formais e "raves. De fato, somente a "arantia de uma dataClimite para a amorti<ao dos investimentos pode facilitar a estipulao de um valor preciso da tarifa. A permisso, de seu lado, no possui semel=ante e%i"&ncia, at2 por-ue no =/ nen=uma "arantia de sua continuidade J pode ser revo"ada a -ual-uer tempo.@,
'%'
AS ,85MAS D: :G423678 DA C83C:SS78 : DA P:5M2SS78
'%'%. 8 advento do termo contratual
A concesso compreende uma contratao com pra<o determinado, e o seu es"otamento provoca o t2rmino da concesso (0ei 5.>5$?,>>@, art. #@, I). omo imediata conse-Y&ncia, a obra nova, os bens pblicos -ue compuseram a estrutura disponibili<ada ao particular para a prestao do servio, os e-uipamentos ad-uiridos pela concession/ria, tudo ser/ incorporado ao patrimGnio pblico, nos termos do contrato. Apenas por =ip3tese, caso a concession/ria apure nessa relao um preju+<o, ou seja, uma arrecadao inferior ao patrimGnio "erado para a Administrao J pelo menos em relao aos investimentos feitos em bens a"ora revers+veis J, impDeCse o pa"amento de indeni<ao pelo poder concedente (0ei 5.>5$?,>>@, art. #9). A permisso, por sua ve<, e nos termos do arti"o BA da referida lei, ainda -ue se caracteri<e como contrato de car/ter prec/rio, sem pra<o certo, precisa, pelo menos, da refer&ncia de um pra<o limite. H o -ue est/ no arti"o ,44 da 0ei >.B$4?,>>$, ou seja, o atoCcontrato de permisso e%tin"uirCseC/ pelo decurso do pra<o m/%imo de vi"&ncia estimado, ou
<1 STF, FMS 18.787 e FMS 17.29?. P'a -er'i%%o 3!e e4igi! -e%a#o% i"5e%ti'e"to% "o -o#e %er re5oga#a a 3!a,3!er te'-o1 "a 5er#a#e, tor"a=%e 0o"0e%%o, a#'iti"#o=%e a i"terr!-$o -or e"0a'-a$o e o -aga'e"to #e -r5ia i"#e"i2a$o.
como decorr&ncia de revo"ao, de decreto de caducidade ou de anulao. )nfim, a concesso e a permisso podem encerrarCse pelo advento do termo contratualI no entanto, a ltima, por sua caracter+stica, no prev& o pa"amento de indeni<ao.
'%'%! A encam$ao
(ma das formas de e%tino unilateral da concesso prevista no arti"o #@, inciso II, da 0ei 5.>5$?,>>@, a encampao representa a retomada do servio pelo poder concedente durante o pra<o estipulado para a concesso. ;i"nifica uma -uebra de e%pectativa em relao ao contrato ori"inal, por-ue a previso de pra<o certo 2 desconsiderada por ra<Des de ordem pblica. Para romper o inicialmente pactuado, 2 preciso uma autori<ao le"islativa espec+fica e o pa"amento de pr2via indeni<ao. 1 =efe do Poder )%ecutivo (em -ual-uer 'mbito da !ederao) precisar/ demonstrar o interesse pblico, motivando o rompimento para o Poder 0e"islativo. Desse modo, a concord'ncia de ambos "erar/ a aprovao de lei -ue le"itimar/ o processo de encampao. )sse 2, sem dvida, mais um e%emplo do sistema de controle e%terno dos atos praticados pela Administrao Pblica. 1 sentido do pa"amento da indeni<ao 2 amorti<ar os investimentos reali<ados pela concession/ria se o tempo de contrato transcorrido at2 ento no foi suficiente para tanto. 7a encampao, 2 encerrada a concesso sem culpa da concession/ria, com base na supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado J ato administrativo discricion/rio J, implicando a imediata reverso dos bens contratados ap3s pa"amento de pr2via indeni<ao. 7esse sentido, a encampao permite a e%tino imediata da relao contratualI 2, pois, medida desnecess/ria na permisso, por-ue toda ve< -ue o interesse pblico revelar o desejo de encerrar a contratao, basta revo"/Cla (0ei 5.>5$?,>>@, art. BA)I lo"o, no e%iste encampao nos contratos de permisso.
'%'%3 A decretao de caducidade do contrato administrativo
;ur"e como forma de e%tino unilateral da concesso (0ei 5.>5$?,>>@, art. #@, III), por ato do poder concedente, em decorr&ncia da ine%ecuo total ou parcial do contrato pelo particular. H e%emplo de ato administrativo discricion/rio, pois o arti"o #9 da referida lei esclarece -ue a O(...) ine%ecuo total ou parcial do contrato acarretar/, a crit2rio do
poder concedente, a declarao de caducidade da concesso ou a aplicao das sanDes contratuais (...)P. Di"aCse de passa"em, a decretao de caducidade do contrato administrativo tamb2m compreende um conjunto de procedimentosL em primeiro lu"ar, a comunicao 6 concession/ria de seus descumprimentos e a fi%ao de pra<o para a resposta e ao mesmo tempo para a soluo dos problemas apontadosI em se"undo lu"ar, verificada a inadimpl&ncia da concession/ria, determinaCse a abertura de processo administrativoI em terceiro lu"ar, conforme o resultado, a caducidade ser/ declarada por decreto do poder concedente, independentemente do pa"amento de indeni<ao pr2via (pode =aver pa"amento posterior de indeni<ao) @4. 7o se e%i"e lei autori<ativa espec+fica, contudo deve ocorrer a comprovao da ine%ecuo total ou parcial do contrato (0ei 5.>5$?,>>@ e par/"rafos) por meio de processo administrativo com direito 6 ampla defesa. omprovada a inadimpl&ncia ap3s o processo administrativo, decretar a caducidade tornaCse ato administrativo vinculado. H i"ualmente ato obri"at3rio a decretao de caducidade em virtude da transfer&ncia de concesso ou do controle societ/rio da concession/ria sem pr2via anu&ncia do poder concedente. 1 arti"o 4$ da 0ei 5.>5$?,>>@ descreve -ue esses procedimentos, -uando ocorridos sem pr2via anu&ncia do poder concedente, implicaro o encerramento do contrato de concesso. ), como alternativa 6 e%tino, o poder concedente poder/ autori<ar a assuno do controle da concession/ria pelos seus financiadores para asse"urar a continuidade da prestao do servio pblico, o -ue no alterar/ as obri"aDes da concession/ria e de seus controladores em relao ao poder concedente (art. 4$, 88 4.: e B.:, da referida 0ei). Famb2m se deve referir -ue se admite a decretao de caducidade na concesso e na permisso.
<2 Ja #e0reta$o #e 0a#!0i#a#e, -o#er8 6a5er o -aga'e"to #e i"#e"i2a$o 5i%to 3!e a i"terr!-$o #a re,a$o 0o"trat!a, i'-,i0a a re5er%o #o 0o"trata#o (Lei 8.987/199<, art%. 3<, 1., e 3? , a%%i' 0o'o, "o a#5e"to #o ter'o 0o"trat!a, o! "a e"0a'-a$o, -re0i%o i"#e"i2ar to#a 5e2 3!e a e4ti"$o #a re,a$o 0o"trat!a, "o -ro-i0io! ao -arti0!,ar a a'orti2a$o #o% i"5e%ti'e"to% rea,i2a#o% e' #e0orrA"0ia #o% :e"% re5er%/5ei%. La5er8 !' "e0e%%8rio e"0o"tro #e 0o"ta%, -oi% #e5er8 ta':' %er #e%0o"ta#o o 5a,or #a% '!,ta% 0o"trat!ai% e o% #e'ai% #a"o% 0a!%a#o% -e,a 0o"0e%%io"8ria (art. 38, <., #a re@eri#a ,ei .
'%'%' A resciso Hudicial ou amigIvel
1 contrato de concesso tamb2m pode terminar por insatisfaDes da concession/ria, =ip3tese -ue est/ condicionada 6 deciso judicial transitada em jul"ado (0ei 5.>5$?,>>@, art. #@, IM), ou, em =ip3tese ainda mais rara, 6 resciso ami"/vel. 1 princ+pio da continuidade da prestao do servio pblico na relao entre poder concedente e a concession/ria 2 contundente, por-ue mesmo eventuais descumprimentos do contrato (por fatos produ<idos pela Administrao), omissDes ou a criao de novos obst/culos sem a devida compensao (a reviso) podem desencadear o desejo do particular de ale"ar a e%ceo de contrato noCcumprido a fim de interromper a prestao J contudo, isso no 2 poss+vel nessa forma de contratao. 7a =ip3tese, como j/ se disse, o particular depender/ de sentena judicial transitada em jul"ado J realidade esta prevista para as concessDes e para as permissDes, em outros termos, da resciso judicial.
'%'%J A anulao do contrato administrativo
A anulao (0ei 5.>5$?,>>@, art. #@, M) 2 forma de e%tino unilateral da relao contratual de concesso. 1 poder concedente J comprovando a ile"alidade dos termos do pr3prio contrato -ue produ<iu ou do processo de contratao, inclusive a licitao, diante de v+cio insan/vel do contrato J pode rescindiClo. Desta-ueCse -ue o sentido do termo anular 2 i"ual para a teoria "eral dos atos administrativos e dos contratos administrativos. Para a 0ei 5.999?,>>#, arti"o @>, a anulao do contrato O(...) opera retroativamente, impedindo os efeitos jur+dicos -ue ele, ordinariamente, deveria produ<ir, al2m de desconstituir os j/ produ<idosP. ) mais, ainda no pr3prio arti"o, em seu par/"rafo nico, afirmaCse -ue a nulidade O(...) no e%onera a Administrao do dever de indeni<ar o contratado pelo -ue este =ouver e%ecutado at2 a data em -ue ela for declarada e por outros preju+<os re"ularmente comprovados, contanto -ue no l=e seja imput/vel, promovendoCse a responsabilidade de -uem l=e deu causaP. )%iste um dever le"al permanente de desconstituir os v+cios identificados pelo sistema de controle interno dos atos e dos contratos pblicos, desde -ue sejam insan/veis (por-ue seno e%iste a =ip3tese da convalidao J a superao dos v+cios). PromoveCse a responsabilidade de -uem deu causa 6 anulao e -ue, re"ra "eral, ser/ da Administrao, encarre"ada da redao do contrato.
A decretao de caducidade ocorre diante de contratos administrativos perfeitos, por2m de e%ecuo fal=a por parte da concession/ria. A encampao se d/ diante de contratos perfeitos, e talve< at2 de ade-uada e%ecuo, contudo o interesse pblico pede o fim da concesso. 7a anulao, o problema 2 o pr3prio contrato, e no a atuao dos obri"ados. abe frisar -ue a nulidade do contrato de permisso 2 tamb2m forma de e%tino da permisso. 1s atos e os contratos administrativos, -uando ile"ais, devem ser anulados.
'%'%( A falKncia ou a eLtino da concessionIria
A decretao da fal&ncia da concession/ria, -ue pode ocorrer em ra<o de sua insolv&ncia oriunda de sua incapacidade ou defici&ncia na "esto das atividades a -ue se obri"ou, acarretar/ automaticamente a e%tino da concesso e a reverso dos bens contratados. A fal&ncia ou a e%tino da empresa concession/ria e o falecimento ou a incapacidade do titular, no caso de empresa individual, 2 =ip3tese de e%tino da concesso e, i"ualmente, da permisso. )m al"uns casos, poder/ ser cobrada a presena subsidi/ria do )stado para o adimplemento de d2bitos pendentes.@#
'%J
A -2C24A678 : A C8345A4A678 D: PA5C:52A P9B-2C8M P52EADA 0-:2 ..%"C#/!""'1
'%J%. As dis$osi;es $reliminares
A 0ei ,,.A$>?4AAB institui normas "erais para a licitao e para a contratao de parceria pblicoCprivada no 'mbito dos poderes da (nio, dos )stados, do Distrito !ederal e dos *unic+pios. 7a verdade, trataCse de lei -ue tenta aperfeioar a relao entre o )stado e as empresas privadas -ue e%ploram a prestao do servio pblico e a reali<ao de obra pblica por contrato de concesso. A 0ei 5.>5$?,>>@ apresenta uma dificuldade sob o ponto de vista do parceiro privadoL o noCoferecimento de "arantias em caso de descumprimento do contratado por parte do poder concedente.
<3 TST, SG'!,a 331. (... )M E o i"a#i'-,e'e"to #a% o:riga$He% tra:a,6i%ta%, -or -arte #o e'-rega#or, i'-,i0a a re%-o"%a:i,i#a#e %!:%i#i8ria #o to'a#or #o% %er5i$o%, 3!a"to 93!e,a% o:riga$He%, i"0,!%i5e 3!a"to ao% rgo% #a &#'i"i%tra$o (ireta, #a% a!tar3!ia%, #a% @!"#a$He% -G:,i0a%, #a% e'-re%a% -G:,i0a% e #a% %o0ie#a#e% #e e0o"o'ia 'i%ta (... *.
;endo assim, pensando em estimular o mercado das "randes construDes, das obras de infraCestrutura, o "overno apresentou o projeto -ue culminou na 0ei ,,.A$>?4AAB. Por essa referida lei, assumem a condio de poder concedente a Administrao Direta e os seus 3r"os, os fundos especiais, as autar-uias, as fundaDes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as entidades controladas diretamente ou indiretamente pelo Poder Pblico, ou seja, temCse uma ampliao dos le"itimados 6 condio de poder concedente. )ssa parceria pblicoCprivada nascer/ de um contrato administrativo, sempre um contrato de concesso, na modalidade patrocinada ou admiC nistrativa. 1s contratos de concesso patrocinada ou de concesso administrativa so modalidades diferenciadas de contrato de concesso, por-ue, muito embora sofram circunstancial incid&ncia da 0ei 5.>5$?,>>@, a re"ra 2 a subordinao a um conjunto especial de diretivas, isto 2, as orientaDes -ue descendem da 0ei ,,.A$>?4AAB. A concesso patrocinada 2 a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas na -ual o )stado assume para si a responsabilidade de responder por parte do valor da tarifa. 1 parceiro privado recebe de duas fontes, por-ue o )stado contratou desde o in+cio -ue assumiria parte do pa"amento do valor correspondente 6 contraprestao do investimento privado. Desse modo, esse tipo de concesso envolve o subs+dio "overnamental como forma de concreti<ar o respeito 6 modicidade das tarifas (0ei 5.>5$?,>>@, art. ,,). H importante ainda ressaltar -ue o arti"o ,A, 8 #.:, da 0ei ,,.A$>?4AAB, estabelece -ueL OAs concessDes patrocinadas em -ue mais de $AS (setenta por cento) da remunerao do parceiro privado for pa"a pela Administrao Pblica dependero de autori<ao le"islativa espec+ficaP. 7oteCse, mais uma ve<, a necessidade do filtro le"islativo para a implementao de uma deciso pol+ticoCadministrativa do )stado. A concesso administrativa, por sua ve<, representa Oo contrato de prestao de servios de -ue a Administrao Pblica seja a usu/ria direta ou indireta, ainda -ue envolva a e%ecuo de obra ou o fornecimento de instalao de bensP (0ei ,,.A$>?4AAB, art. 4.:). 1 objeto central 2 a prestao de servios e a eventual obra ou a instalao de bens, como, por e%emplo, a construo e a administrao de escolas e de =ospitais pblicos, o -ue desencadeia um processo de desestati<ao de atividades tradicionalmente assumidas pelo )stado. 1 particular constr3i a escola, contrata os professores e demais funcion/rios, propicia todo o servio, e do
Poder Pblico recebe a compensao financeira pelo servio efetivamente prestado. Para a criana, de toda forma, a escola continua pblica e "ratuita, e, atend&Cla ade-uadamente 2 compromisso da concession/ria. ), como ponto comum entre as concessDes patrocinadas e administrativas, est/ a necessidade de instituir uma sociedade de prop3sito espec+fico antes da celebrao do contrato, -ue ser/ incumbida de implantar e de "erir o objeto da parceria (0ei ,,.A$>?4AAB, art. >.:).
'%J%! 8s contratos de $arceria $+blicoM$rivada
H um contrato -ue minimi<a o dese-uil+brio esperado nas relaDes -ue envolvem o )stado, uma verdadeira relativi<ao da c=amada supremacia do interesse pblico em detrimento das prioridades do setor privado. H tamb2m um contrato -ue oferece evidente diminuio de riscos em relao aos investimentos feitos, por-ue est/ cercado de inmeras "arantias. H cl/usula necess/ria do contrato a caracteri<ao da situao de inadimpl&ncia do parceiro pblico e a forma de acionamento das "arantias. )stas ltimas passam pela outor"a de direitos sobre bens pblicos dominicais, pela vinculao de receitas, pela contratao de se"uro, pelas instituiDes financeiras noCcontroladas pelo Poder Pblico, entre outras (arts. 9.: e 5.: da referida lei). Diante da efici&ncia provada pelo parceiro privado, avaliado se"undo os padrDes previamente estabelecidos no contrato (art. @.:, MII, da referida lei), este poder/ prever o pa"amento de Oremunerao vari/vel vinculada ao seu desempen=o, conforme metas e padrDes de -ualidade e disponibilidade definidos no contratoP (art. 9.:, par/"rafo nico, da referida lei). Al"umas cl/usulas so espec+ficas para esse contrato, como, por e%emplo, o pra<o de vi"&ncia, sempre compat+vel com a amorti<ao dos investimentos e%i"idos e com limites -ue variam entre @ (cinco) e #@ (trinta e cinco) anos, incluindo eventual prorro"ao (0ei ,,.A$>?4AAB, art. @.:). A-ui, o pra<o sempre dever/ estar em =armonia com a perspectiva de justa condio para a recuperao dos investimentos reali<ados.

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