Fundacin Milenio

ESTATISMO Y LIBERALISMO

Abril de 2012 La Paz - Bolivia

CICLOS LIBERALES E INTERVENCIONISTAS EN LA POLTICA ECONMICA DE BOLIVIA

Gustavo A. Prado*

1. Introduccin
En la historia econmica de Bolivia se advierte un movimiento pendular entre dos estrategias de enriquecimiento que han adoptado los Estados nacionales modernos desde su formacin: el intervencionismo y el liberalismo. Estas oscilaciones que se remontan a los primeros aos de la Repblica han condicionado el desempeo a largo plazo de la economa nacional. En este ensayo se resean los principales cambios de orientacin de la poltica econmica boliviana y sus resultados en casi dos siglos de vida republicana.

2. Primer intento de liberalizacin comercial

Al erigirse como repblica, Bolivia tena aproximadamente un milln de habitantes, 80 por ciento de los cuales eran indgenas. Poco menos del 90 por ciento de la poblacin viva en el campo, ocupada en actividades agrcolas, pastoriles y artesanales, mayormente de subsistencia. Los mercados urbanos eran estrechos y haban sufrido un largo proceso de contraccin debido al declive secular del sector minero. Los presidentes Simn Bolvar (1825) y Antonio Jos de Sucre (1825-1828), como muchos lderes criollos que lucharon por la independencia, estaban convencidos de que el progreso econmico y social de Inglaterra, Francia y Estados Unidos de Amrica se deba, en buena medida, al carcter liberal de sus instituciones. Pensaban, asimismo, influidos quiz por las ideas de Montesquieu y de Condorcet, que el comercio internacional estaba llamado a jugar un papel de agente civilizador en las nuevas repblicas. La poltica comercial que adoptaron era consistente con el ideario liberal. En diciembre de 1825, Bolvar decret la rebaja de las tarifas aduaneras sobre las mercancas europeas que se internaban al pas, va Arica y Buenos Aires, del 16 por ciento al 8 por ciento ad valrem. Las reducciones arancelarias alentaron el comercio importador, pero el auge fue efmero por la rpida saturacin del mercado interno. El desequilibrio de las cuentas externas se acentu, la escasez de circulante se agrav y los productores nacionales, principalmente los del sector textil, resultaron afectados. Los libertadores tambin intentaron reformar el sistema tributario heredado de la colonia. El decreto que elimin el tributo indgena e instituy la contribucin directa
Profesor de Historia Econmica y de Historia del Pensamiento Econmico en la Universidad Autnoma Gabriel Ren Moreno (Santa Cruz, Bolivia). E l autor agradece los generosos comentarios y las atinadas sugerencias de Napolen Pacheco Torrico y de Jos Mansilla Vsquez a una versin prelim inar de este ensayo.

fue promulgado por Bolvar el 22 de diciembre de 1825. De acuerdo a la nueva disposicin, todo hombre mayor de edad, comprendido entre los 18 aos y los 60 aos, sin distincin de casta, pagara una contribucin personal de 3 pesos por ao. El decreto estableci, adems, el impuesto a la propiedad (urbana y rural) y el impuesto a la renta personal. La lite altoperuana opuso Arme resistencia a la reforma tributaria, pues no estaba dispuesta a renunciar a los privilegios de casta que haba disfrutado en el antiguo rgimen. El descontento indgena no se deba tanto al establecimiento de la contribucin directa, sino ms bien a la reforma agraria liberal que pretenda eliminar la propiedad comunera de la tierra, adjudicar parcelas individuales a los indgenas y vender las tierras sobrantes. A mediados de 1826, el presidente Sucre tuvo que autorizar el cobro del tributo indgena correspondiente al tercio de San Juan; en diciembre del mismo ao, el Congreso acord restablecer el tributo indgena para evitar el inminente desastre fiscal. El experimento reformista lleg a su fin tras el atentado que sufri el presidente Sucre en el motn del 18 de abril de 1828.

3. Predominio de polticas proteccionistas

Las primeras manifestaciones del discurso proteccionista fueron reacciones ms o menos directas a los desajustes econmicos que se haban acentuado tras la liberalizacin comercial y la reforma tributaria que emprendieron Bolvar y Sucre. La adopcin de polticas proteccionistas se inici en 1829, con la asuncin de Andrs de Santa Cruz (1829-1839) a la presidencia, en una coyuntura caracterizada por serias discrepancias geopolticas y comerciales con el Per. El proteccionismo se afianz tras la ruptura de la Confederacin peruano-boliviana y tuvo su fase urea durante las administraciones de Manuel Isidoro Belzu (1848-1855) y Jorge Crdova (1855-1857). La opcin por el proteccionismo comercial estaba fundada en un diagnstico que apuntaba como principales problemas de la economa nacional: a) la carencia de un puerto adecuado sobre el Pacfico; b) el atraso relativo de las manufacturas nacionales; y c) el desequilibrio del comercio exterior. Las medidas empleadas en el periodo 1830-1832 no slo incluan los instrumentos clsicos de proteccin comercial, como las tarifas arancelarias, las prohibiciones a importar ciertas mercancas y el fomento directo a determinadas actividades productivas, sino que contemplaban tambin el recurso menos usual de la adulteracin monetaria para lograr el mismo efecto. El 10 de octubre de 1829, el presidente Andrs de Santa Cruz promulg un decreto ordenando la reduccin del contenido fino de las monedas bolivianas de plata de corte menor. El objetivo del decreto era atenuar la escasez de plata menuda que se senta en la economa nacional. De esta manera se afianzaba la poltica proteccionista que se estaba implantando en el pas por la va arancelaria. Aunque la medida no tena carcter permanente y, en principio, slo afectara a una proporcin pequea del total anual acuado, la prctica de la adulteracin 6

monetaria se prolong por cuatro dcadas y, con el tiempo, termin afectando a casi toda la plata que se acuaba anualmente en la Casa Nacional de Moneda. La acuacin de moneda feble tena tambin un objetivo (no declarado) de carcter fiscal. En los periodos 1830-59 y 1865-70, los gobiernos bolivianos recurrieron a la adulteracin monetaria en procura de fondos adicionales para financiar gastos corrientes, especialmente de ndole militar. Los datos disponibles acusan una razonable coincidencia entre los periodos de mayor acuacin relativa de moneda feble y los momentos de grandes y urgentes necesidades de financiamiento blico. Las preferencias de los sucesivos gobiernos se explican si observamos que de los diferentes rubros que componan el conjunto de ingresos estatales era sobre el de la acuacin de moneda lo que el Poder Ejecutivo tena mayor control y posibilidades de arbitrio. Los impuestos que recaan sobre las pastas rescatadas por los bancos estatales no se restringan a la sola contribucin del 5 por ciento sobre el verdadero valor de las pastas de plata (conforme lo dispuesto por el decreto del 19 de julio de 1832, en cumplimiento de la ley que haba sido aprobada en el Congreso Nacional el 25 de agosto del ao anterior). Sumando los derechos metlicos, las utilidades de la acuacin y las ganancias de los bancos de rescate, lo efectivamente cobrado a la minera argentfera oscil entre el 18 y el 33 por ciento ad valrem. Los impuestos que incidan sobre la minera eran directamente proporcionales a la acuacin relativa de moneda feble. El fracaso de la reforma tributaria del presidente Sucre priv a la Repblica de una base tributaria ms amplia y equitativa con relacin a la que haba heredado de la colonia, con la circunstancia agravante de que ahora tena que hacer frente a un presupuesto mayor de gastos. El largo periodo de estancamiento econmico que tuvo el pas despus de la Guerra de Independencia restringi tambin el crecimiento de la recaudacin tributaria. Hasta mediados de la dcada de 1860, los ingresos fiscales se mantuvieron estacionarios (en torno a 2.080.000 pesos) y el dficit fiscal fue recurrente. La contribucin indgena (34.7 por ciento) continu siendo la principal fuente de ingresos fiscales y tambin la ms estable. Los impuestos aduaneros (17.5 por ciento) y los gravmenes a la minera (17.1 por ciento) eran otras fuentes importantes de ingreso. Al no haberse resuelto el problema fiscal, los sucesivos gobiernos trataron de maximizar las rentas estatales a corto plazo; pero, al intentarlo, inhibieron el crecimiento econmico a largo plazo. La poltica comercial proteccionista, el monopsonio estatal sobre la produccin privada de plata, la adulteracin monetaria y los emprstitos forzosos obstaculizaron el emprendimiento de actividades productivas. Estas medidas tambin provocaron reclamos de los pases vecinos que, en algunos casos, derivaron en interdiccin comercial. La precariedad fiscal impidi que los regmenes polticos se estabilizaran y proporcionaran seguridad jurdica a los agentes econmicos. Estos factores frenaron el crecimiento de la economa en las cinco primeras dcadas de la Repblica.

4. Triunfo del liberalismo econmico

Las doctrinas liberales cobraron renovado vigor en Hispanoamrica hacia mediados del siglo XIX y un influyente grupo de polticos e intelectuales bolivianos se adhiri a ellas con entusiasmo. En el inicio del decenio de 1860 se discutieron varias propuestas de modernizacin para el pas. Los debates ms intensos se produjeron en torno a la adopcin del sistema mtrico decimal, el saneamiento monetario, la revocacin del monopsonio estatal sobre las pastas de plata, la reforma tributaria y la abolicin de la propiedad comunera de la tierra. Despus de que Manuel Isidoro Belzu (1848-1855) y Jorge Crdova (1855-1857) radicalizaran la poltica proteccionista, tanto por la va arancelaria como por la monetaria, Jos Mara Linares (1857-1861) inici un proceso de liberalizacin comercial que sera ampliado ms tarde por Jos Mara Ach (1861-1864). En 1858, Linares rebaj los aranceles sobre el tocuyo, que Belzu haba Ajado en 40 por ciento para las aduanas terrestres y en 20 por ciento para la de Cobija, al 15.5 por ciento y al 12.5 por ciento, respectivamente. Linares, sometido a fuertes presiones del gobierno peruano y del bloque minero-comercial, tambin tom la decisin de suspender la acuacin de moneda feble a partir de 1860. Ach no adulter la moneda y, en 1863, aprob una reforma monetaria en el marco del sistema decimal. Los aranceles de importacin se rebajaron todava ms en 1864. La base institucional que posibilit el auge de la minera argentfera en el ltimo cuarto del siglo X IX fue la abolicin del monopsonio estatal sobre las pastas y minerales de plata, que se logr en la presidencia del Gral. Agustn Morales (1871 1872), tras la cada del Gral. Mariano Melgarejo (1864-1871). Los intereses mineros, que haban copado la Asamblea General Constituyente de 1871 (el empresario minero Avelino Aramayo era presidente de la Comisin de Hacienda y Toms Fras fue Presidente de la Repblica en dos periodos clave: 28/11/1872 - 9/5/1873; y 31/1/1874 - 4/5/1876), lograron hacer aprobar esta medida el 30 de junio de 1871, despus de cuatro dcadas de forcejeo con los sucesivos gobiernos republicanos. Mientras que el bloque minero-comercial presionaba para que la plata fuera tratada como cualquier mercanca y se decretara su libre comercializacin, el Estado insista en considerarla dinero-mercanca y en mantenerla como una fuente de recursos fiscales que poda incrementar a travs de la adulteracin monetaria. La libre comercializacin de las pastas y minerales de plata se puso en vigencia en el segundo semestre de 1873, bajo la Presidencia de Adolfo Ballivin Coll (1873 1874). El cambio institucional dio lugar a una considerable rebaja de los impuestos que incidan sobre la minera (a 4 reales por marco exportado), proporcion garantas a la empresa privada y alent la inversin extranjera directa. La inyeccin de capital impuls la modernizacin tecnolgica en el sector minero e inaugur la era del ferrocarril en el pas. Los costos de produccin y de transporte bajaron. El impacto favorable del cambio institucional sobre los agentes econmicos privados fue tal que propici un auge exportador a pesar del desplome de los precios de la plata en el mercado internacional.

El cambio de reglas de juego impuls el trnsito hacia un nuevo patrn de articulacin comercial donde el sector productor de plata haca efectiva su capacidad de acumulacin encauzando crecientemente su oferta y su demanda al exterior. La industria argentfera se integr al mercado mundial, se desnacionaliz, se concentr y rompi el equilibrio tradicional entre extraccin y refinacin de minerales. Los ingresos estatales dependieron cada vez ms del desempeo del comercio exterior y las redes tradicionales del comercio interior se resquebrajaron. Las posturas liberales se impusieron tambin en el agro. La ley de exvinculacin de tierras, del 5 de octubre de 1874, aboli la comunidad indgena, elimin el tributo e instituy en su lugar un impuesto general a la propiedad de la tierra. La ley comenz a ponerse en prctica despus de la Guerra del Pacfico, pero no tuvo los efectos previstos por los idelogos liberales: en vez de convertir a los indgenas comuneros en campesinos libres, propietarios de la tierra que trabajaban, la normativa facilit la expansin del latifundio y la conversin de los comuneros en colonos de hacienda, sujetos a diversas formas de servidumbre. Las comunidades indgenas que no fueron afectadas por la ley de exvinculacin de tierras o el inters de los hacendados encontraron respaldo institucional en la reforma agraria de 1953, que reconoci la propiedad de comunidad indgena como una de las formas legales de propiedad agraria.

5. Vicisitudes del modelo primario-exportador con reglas de juego liberales

El auge argentfero se agot en 1895, cuando el ciclo del estao apenas se iniciaba. Las exportaciones de caucho atenuaron los impactos de la crisis del sector minero sobre las cuentas externas del pas y las finanzas pblicas. La minera del estao se benefici del marco institucional, de la infraestructura y del capital humano legados por el ciclo argentfero precedente y respondi con presteza a las oportunidades que le brindaba el mercado internacional. La economa nacional impulsada por el dinamismo de las exportaciones de estao y el endeudamiento externo creci y se moderniz en las tres primeras dcadas del siglo XX. Las transformaciones ocurrieron principalmente en las zonas de influencia del eje Oruro-La Paz. En esta regin del Altiplano se concentr en esos aos el ingreso y la riqueza del pas. Los ndices de concentracin alcanzaron altos niveles tanto en la minera (por el xito empresarial de los tres barones del estao) como en el agro (por la expansin del latifundio a costa de las tierras comunitarias). Santa Cruz de la Sierra a pesar de que ya haca tiempo que haba dejado de ser una ciudad peregrina se encontr ms lejos que nunca de los mercados del Altiplano, debido a la construccin de la red ferroviaria que conect el occidente del pas con la costa del Pacfico y el noroeste argentino. Tres efectos notables de la insercin de la economa boliviana al esquema de divisin internacional del trabajo propugnado por el liberalismo fueron: a) la sujecin de los ingresos del Estado a los avatares del comercio exterior; b) el desequilibrio estructural de la economa nacional, que se manifest en la creciente dependencia de alimentos importados; y c) los trastornos monetarios. Estos inconvenientes que se hacan 9

sentir con mayor intensidad en coyunturas comerciales adversas determinaron la reposicin del clsico debate entre librecambistas y proteccionistas. La repercusin interna de la crisis financiera estadounidense de 1907-1908, que se conoci como el pnico Roosevelt, y, posteriormente, los disturbios comerciales provocados por la Primera Guerra Mundial (1914-1918) fueron decisivos para que en el seno del oficialismo tomara cuerpo una postura crtica con relacin al modelo econmico vigente y se comenzara a esbozar una propuesta alternativa. La oposicin principal de intereses se derivaba de la precariedad de la base financiera del Estado, que contrastaba con el slido poder econmico de las grandes empresas mineras. La disputa fundamental en las primeras dcadas del siglo X X tal como haba ocurrido a mediados del siglo XlX era por la apropiacin del excedente generado por la minera. Paradjicamente, los cuestionamientos oficialistas al modelo primario-exportador y la defensa del intervencionismo estatal afloraron cuando el Partido Liberal gobernaba el pas (1899-1920): ms precisamente, a fines de su penltimo mandato constitucional (1913-1917) y, con mayor intensidad, en su ltimo periodo de gobierno (1917-1920). El derrocamiento del rgimen liberal (12 de julio de 1920) y la toma del poder por los lderes del Partido Republicano no conllevaron un cambio del discurso gubernamental con relacin a las reformas econmicas que se haban estado propugnando. El viraje de la concepcin doctrinal se dara en 1927, durante la administracin de Hernando Siles Reyes (1926-1930), cuando se invit al Prof. Edwin W. Kemmerer, de la Universidad de Princeton, a formular propuestas para la modernizacin de los sistemas monetario, financiero, presupuestario y aduanero. El presidente Siles Reyes estaba persuadido de que la capacidad negociadora de su gobierno para captar crdito externo aumentara con la adopcin de las medidas estandarizadas que Kemmerer haba prescrito para Colombia (1923), Chile (1925) y Ecuador (1926). El paquete inclua el restablecimiento del patrn cambio oro, la creacin del banco central, la reorganizacin del sistema bancario, la formulacin del presupuesto y cambios en la estructura tributaria. Con la implantacin de estas reformas se inici una breve etapa de laissez faire en las actitudes del Gobierno. El marco institucional diseado por Edwin W. Kemmerer no resisti los embates de la Gran Depresin. La crisis internacional se transmiti al pas a travs de la vertiginosa cada de los precios del estao (de 227 /TM en 1928 a 118 /TM en 1931) y de la sbita supresin del crdito externo. El valor de las exportaciones de estao disminuy (de 10.5 millones en 1929 a 3.0 millones en 1932) y el valor de las importaciones tambin se redujo notablemente. La contraccin del sector externo provoc una apreciable merma en los ingresos del Estado (la recaudacin fiscal baj de Bs. 48.9 millones en 1929 a Bs. 20.5 millones en 1932). El gobierno recort gasto pblico, pero el dficit fiscal se increment (de Bs. 4.3 millones en 1929 a Bs. 13.0 millones en 1932). La renegociacin del servicio de la deuda que se haba contrado con banqueros estadounidenses en el decenio de 1920 fracas a fines de 1930 (el saldo de la deuda externa sobre el presupuesto general de la nacin haba subido de 56.1 por ciento en 1921 a 478.5 por ciento en 1930). El gobierno se vio forzado a interrumpir el pago de la deuda externa en enero de 1931 y abandon el patrn cambio oro 10

en septiembre del mismo ao (Inglaterra lo haba hecho el 21 de septiembre de 1931, al devaluar la libra esterlina; Estados Unidos de Amrica hizo lo propio el 20 de abril de 1933). El Banco Central de Bolivia (BCB) tuvo que conceder crditos de emergencia, tanto a empresarios privados como al gobierno. En el periodo de la Guerra del Chaco (1932-1935), el gobierno carente de crdito externo dependi cada vez ms de los emprstitos otorgados por el empresariado minero (para solventar sus obligaciones en divisas) y del crdito del BCB (para efectuar sus pagos en moneda nacional). La participacin estatal en la economa se ampli despus de la Guerra del Chaco. El 13 de marzo de 1937, el presidente David Toro (1936-1937) decret la caducidad de las concesiones otorgadas a la Standard Oil Co. de Estados Unidos de Amrica, y la confiscacin de sus bienes por haber violado el contrato y por traicin a la patria durante la Guerra. Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB), empresa que haba sido creada el 21 de diciembre de 1936 por decreto supremo, asumi el manejo de las reas revertidas al Estado y de las instalaciones y equipos confiscados a la firma estadounidense. El presidente Germn Busch (1937-1939) a travs del Decreto Ley del 7 de junio de 1939 estableci el monopsonio estatal en el mercado de divisas, aument la presin tributaria sobre la minera y estatiz el Banco Minero de Bolivia. En agosto de 1939, Busch estatiz tambin el BCB. Al ao siguiente se cre la Seccin de Crdito Rural en el BCB. Sobre esta base se estableci el Banco Agrcola de Bolivia en julio de 1942. En agosto de 1941 a pesar de que la demanda de compensacin pecuniaria de la Standard Oil Co. al Estado boliviano no haba sido resuelta se formaliz el primer acuerdo de cooperacin con Estados Unidos de Amrica. Debido a disturbios polticos y comerciales provocados por la Segunda Guerra Mundial, Bolivia tena urgencia de divisas para importar alimentos (y otras mercancas vitales) y Estados Unidos necesitaba aumentar sus reservas de materias primas estratgicas. Estados Unidos logr condiciones ventajosas para la provisin de estao, caucho y tungsteno de Bolivia y, en contrapartida, ofreci asistencia tcnica y financiamiento para proyectos de desarrollo. Este compromiso de cooperacin bilateral dio lugar a la elaboracin del Informe Bohan (1942), que propuso la construccin de una carretera asfaltada desde Santa Cruz hasta Cochabamba, la substitucin de importaciones de alimentos y combustibles fsiles concentrada en Santa Cruz, y el establecimiento de la Corporacin Boliviana de Fomento (1943) como organizacin ejecutora de los proyectos delineados en el Informe. Las recomendaciones del Informe Bohan sirvieron como base para la formulacin de polticas de desarrollo econmico por dos dcadas. El modelo de capitalismo de Estado en ciernes se consolidara con la Revolucin de 1952.

6. Capitalismo de Estado
La nacionalizacin de la gran minera del estao, la reforma agraria, la diversificacin sectorial y la integracin espacial de la economa nacional pronto se afianzaron como objetivos fundamentales de la Revolucin. El atraso estructural 11

y el estancamiento de la economa nacional, aliados a la sorprendente derrota del ejrcito, ayudan a explicar la dbil resistencia que opusieron las lites a los formidables cambios que se produjeron en el agro y en la gran minera tras la insurreccin popular de 1952. La presin de las milicias urbanas y rurales, frente a la neutralizacin de la Polica Nacional y al desmantelamiento del ejrcito, contribuy a radicalizar la agenda del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) en funcin de gobierno. La dirigencia movimientista, encabezada por Vctor Paz Estenssoro y Hernn Siles Zuazo, reaccion con lentitud a la presin poltica y paramilitar de obreros y campesinos, y en vano trat de contener o moderar las reformas. La nacionalizacin de las principales empresas mineras tena el propsito de ejercer el control estatal absoluto del sector ms dinmico y estratgico de la economa boliviana. La reforma agraria pretenda distribuir la tierra de las haciendas seoriales entre los campesinos, que haban estado sometidos a la servidumbre por siglos. De esta manera, se quera transformar la realidad socioeconmica del mundo rural. Con la estrategia de diversificacin sectorial e integracin espacial de la economa se trataba de ampliar la base productiva y de conectar los llanos del Oriente con los valles centrales y el Altiplano. Los cambios institucionales impulsados por el ala izquierda del MNR conmocionaron el aparato productivo y desequilibraron las finanzas pblicas. La cada de los precios de los minerales que exportaba el pas empeor la situacin. En el primer periodo gubernamental del MNR (1952-1956), el dficit fiscal aument, el desequilibrio externo empeor, las reservas internacionales se agotaron, la inflacin se aceler y el producto interior bruto (PIB) se contrajo. El gobierno recurri a la asistencia de Estados Unidos de Amrica para financiar la importacin de alimentos, atenuar el dficit fiscal y disminuir la presin sobre la balanza de pagos. Los niveles de produccin de 1950 slo se recobraron diez aos despus. En esta difcil coyuntura econmica y social, el gobierno acentu su dependencia externa y se vio obligado a ceder soberana. Las relaciones diplomticas de Estados Unidos de Amrica con Bolivia en ese periodo a pesar de la inflamada retrica antiimperialista de los lderes del nacionalismo revolucionario de la poca han sido caracterizadas como un caso tpico de neocolonialismo. El programa de estabilizacin de 1956, ejecutado por el presidente Hernn Siles Zuazo (1956-1960), con el apoyo de tcnicos estadounidenses y funcionarios del Fondo Monetario Internacional, impuso duras medidas de disciplina monetaria y fiscal, as como de liberalizacin comercial, tanto interna como externa. El costo poltico de la estabilizacin fue considerable. Las medidas lograron contener la inflacin y sentaron las bases de la estabilidad monetaria que se mantuvo por ms de diez aos, pero no pudieron cambiar el modelo que se haba forjado en el proceso revolucionario. El Estado continu ejerciendo el papel de principal promotor directo del crecimiento econmico (la participacin del sector pblico en la formacin bruta de capital fijo oscil en torno al 52 por ciento en el periodo 1958 1980). El gobierno reinici los pagos del servicio de la deuda externa en julio de 1957. La falta de acceso a los mercados internacionales de capital por un cuarto de siglo fue una fuerte restriccin para la economa nacional. 12

La poltica monetaria se flexibiliz a partir de 1963 para alentar el desarrollo econmico en el marco del dirigismo estatal. El BCB se inmiscuy cada vez ms en los asuntos inherentes a la planificacin del desarrollo y asumi la administracin de fondos especiales para el fomento de actividades productivas. El producto interior bruto creci a una tasa promedio del 5.5 por ciento anual en el decenio de 1960. Los militares derrocaron al presidente Paz Estenssoro en noviembre de 1964 y se mantuvieron en el poder (con cortos interregnos de gobiernos civiles) por dieciocho aos, pero preservaron el modelo de capitalismo de Estado. Los generales Ren Barrientos Ortuo y Alfredo Ovando Candia dominaron el escenario poltico en el sexenio 1964-1970. El Gral. Barrientos Ortuo se fue perfilando como el lder de la faccin conservadora de las Fuerzas Armadas y busc respaldo civil en agrupaciones polticas de derecha, en organizaciones campesinas y en la empresa privada nacional y extranjera. El Gral. Ovando Candia emergi como el abanderado de la corriente nacionalista de las Fuerzas Armadas que propugnaba una participacin institucional ms activa y un dirigismo estatal ms firme para lograr el desarrollo econmico y social. El activismo nacionalista de la poca se concentr en la crtica al Cdigo del Petrleo de 1955, que otorgaba demasiadas ventajas a las empresas extranjeras y no contemplaba normas especficas para la explotacin del gas. La empresa estadounidense Bolivian G ulf Oil Company, que monopolizaba la produccin privada de petrleo, estaba sindicada de corrupcin y de injerencia en asuntos internos del Estado. En 1968, esta empresa era responsable del 80 por ciento del petrleo producido en el pas; el 20 por ciento restante estaba a cargo de la empresa estatal (YPFB). La trgica muerte del presidente Barrientos Ortuo (27 de abril de 1969) allan el camino para el encumbramiento de la faccin nacionalista. El 17 de octubre de 1969, el gobierno presidido por el Gral. Alfredo Ovando Candia, con el respaldo del Mandato de las Fuerzas Armadas y el entusiasmo de una nueva generacin de intelectuales, tecncratas y polticos que haban abrazado los postulados de la izquierda nacionalista, decret la reversin de las concesiones que haban sido otorgadas a la Bolivian Gulf Oil Company en el marco del Cdigo del Petrleo de 1955 y la nacionalizacin de todos los bienes que tena en el pas. El proceso poltico se radicaliz durante la presidencia del Gral. Jun Jos Torres Gonzlez (1970-1971). El establecimiento de la Asamblea Popular (22 de junio de 1971) como un rgano de poder paralelo (encabezado por dirigentes obreros y lderes de diversas organizaciones de izquierda) con pretensiones de cogobernar y encauzar el proceso de cambio hacia el socialismo alarm a las fuerzas conservadoras. Dos meses despus se produjo el cruento golpe de Estado civil-militar que derroc al gobierno del Gral. Torres Gonzlez e inici una intensa persecucin a dirigentes sindicales, lderes universitarios y polticos de izquierda. El desempeo de la economa en el decenio de 1970 con el apoyo de una coyuntura externa favorable fue razonable. La opcin gubernamental por el 13

endeudamiento externo dio cierta holgura al BCB (el saldo de la deuda externa se multiplic por cinco en diez aos: subi de US$ 645 millones en 1972 a US$ 3,328 millones 1982). El gobierno del Gral. Hugo Banzer Surez (1971-1978) eludi la responsabilidad de efectuar una reforma tributaria que aumentara el universo de contribuyentes y redujera la dependencia financiera del Estado de los gravmenes al comercio exterior. El PIB creci, la inflacin se mantuvo controlada y se logr sostener el tipo de cambio fijo tras la devaluacin de 1972. La presin sobre el BCB se repuso en los primeros aos del decenio de 1980, cuando la crisis de la deuda externa se desat, el flujo neto de divisas tendi a cero y el frgil equilibrio macroeconmico comenz a resquebrajarse. Los gobiernos que se sucedieron en la primera mitad del decenio de 1980 fracasaron en sus intentos de estabilizacin monetaria y la economa entr en depresin. El PIB en trminos reales disminuy en un 10 por ciento entre 1980 y 1986, mientras que el ingreso per cpita se redujo en un 22 por ciento en el mismo periodo. El desequilibrio del sector externo se agrav y oblig a declarar la moratoria unilateral de pagos a la banca privada extranjera en mayo de 1984. La inflacin se descontrol: en septiembre de 1985, su proyeccin era del 23,447 por ciento de incremento anual.

7. Restitucin de la economa de libre mercado

El trauma de la hiperinflacin con depresin gener el consenso necesario para cambiar las reglas del juego. Con la Nueva Poltica Econmica (establecida mediante el D.S. 21060 del 29 de agosto de 1985), Vctor Paz Estenssoro, en su cuarta gestin presidencial (1985-1989), logr el saneamiento fiscal, la unificacin cambiaria, el control de la inflacin, la desregulacin de los mercados y la liberalizacin del comercio exterior. Pronto se comenz a renegociar la deuda externa, se efectu la reforma tributaria (Ley 843, mayo 1986) y se reorganiz el sistema financiero. La cada de las cotizaciones internacionales del estao (y de otros minerales de exportacin), que ocurri tras la declaratoria de insolvencia del Consejo Internacional del Estao, el 24 de octubre de 1985, hizo tambalear el programa de estabilizacin. En agosto de 1986, el costo medio del estao producido en las minas estatales era de US$/LF10 mientras que su precio de venta haba descendido a US$/LF 2.48. Este desfase demand la adopcin de medidas traumticas, como el despido masivo de trabajadores de la Corporacin Minera de Bolivia. El ajuste estructural y los choques externos agravaron la recesin que se arrastraba desde el periodo hiperinflacionario. La reactivacin ulterior no gener empleo suficiente. El reacomodo en el mercado de trabajo se produjo a travs del aumento del empleo informal y del autoempleo de baja productividad. Urga reactivar y modernizar el aparato productivo y emprender programas de inversin social y de infraestructura para disminuir la pobreza y aumentar la competitividad de la economa nacional. El Estado boliviano, altamente endeudado y sin acceso al mercado financiero internacional, careca de recursos para potenciar las empresas pblicas. Los organismos multilaterales de crdito, en el marco 14

del Consenso de Washington, haban restringido sus operaciones que no compitieran con la iniciativa privada. Estas circunstancias pas y a otros pases en desarrollo y en transicin a promover ciclo de reformas con el propsito de establecer reglas de juego que crecimiento econmico a largo plazo.

a proyectos indujeron al un segundo alentaran el

En el nuevo andamiaje institucional, el Estado, adems de preservar la estabilidad macroeconmica, se concentrara en la promocin de la equidad social y la lucha contra la pobreza a travs de inversiones pblicas en educacin, salud y saneamiento bsico. El Estado creara los incentivos necesarios para que la iniciativa privada asumiera el liderazgo en la produccin de bienes y servicios y en la generacin de empleo. Las fuerzas de mercado actuaran como mecanismo asignador de recursos. Bajo la presidencia de Gonzalo Snchez de Lozada (1993-1997), con la capitalizacin de las principales empresas estatales con fondos privados procedentes del exterior (1994) y la aprobacin de una nueva ley de hidrocarburos (1996), la economa boliviana se convirti en una de las ms liberales de Amrica Latina. La capitalizacin de las principales empresas pblicas fue un proceso novedoso de privatizacin que, a pesar de la resistencia tenaz de diversos grupos de inters, se llev a cabo sin quebrantar la institucionalidad democrtica y gener enorme expectacin. El marco jurdico de la capitalizacin (Ley Sirese, leyes sectoriales y Ley Sirefi) estableci normas especficas para generar competencia, evitar abusos monoplicos y proteger a los usuarios y consumidores. La reforma del sistema de pensiones fue concebida como el instrumento social de la capitalizacin. La capitalizacin atrajo inversin extranjera directa, mejor la calidad de los servicios bsicos y ampli la cobertura, increment la reserva de hidrocarburos y expandi las exportaciones de gas, elimin las cargas fiscales que generaban empresas estatales deficitarias y cre el beneficio social del Bonosol. Los indicadores sociales (esperanza de vida al nacer, tasa de mortalidad infantil, tasa de analfabetismo) mejoraron. A partir de mediados del decenio de 1990, la economa creci impulsada por actividades primario-exportadoras (hidrocarburos y minera) intensivas en capital, que estaban controladas por empresas extranjeras. El aporte del complejo agroindustrial de las Tierras Bajas del Este al auge exportador fue notable. El ingreso y la riqueza se concentraron. La economa no logr disminuir su vulnerabilidad externa y continu dependiendo de la ayuda internacional para financiar el dficit pblico. El equilibrio econmico y social conseguido con las nuevas reglas del juego fue demasiado frgil. La frustracin de la gente, exacerbada por conflictos distributivos y tnicos, se manifest en una actitud de crtica hacia el modelo neoliberal y sus operadores (las organizaciones polticas tradicionales) cuando la economa nacional comenz a desacelerarse por los impactos negativos de la crisis asitica que se haba desencadenado en agosto de 1997. La disminucin generalizada de los precios internacionales de las materias primas y las devaluaciones cambiarias de socios 15

comerciales importantes, como Brasil y Argentina, ocasionaron una drstica cada de los trminos de intercambio del pas y la prdida de competitividad de sus exportaciones. A los choques externos se sumaron la contraccin de la cartera crediticia de la banca privada en el periodo 1999-2002 y la insuficiencia de las medidas gubernamentales para amortiguar los impactos econmicos negativos. El sector exportador, principalmente el subsector de productos no tradicionales, sufri un duro revs. La agroindustria crucea result gravemente damnificada por el desplome del precio internacional de la soya, las polticas cambiarias de Brasil y Argentina y las restricciones de financiamiento interno. El programa de erradicacin del cultivo de la hoja de coca y de interdiccin al narcotrfico en El Chapare, emprendido por Hugo Banzer Surez en su segundo periodo presidencial (1997-2001), fue resistido con tenacidad por los grupos afectados y aument la conflictividad social. Las protestas sociales se intensificaron todava ms cuando Gonzalo Snchez de Lozada, que estaba considerado como el artfice principal de las reformas liberales, asumi la Presidencia de la Repblica por segunda vez el 6 de agosto de 2002. Snchez de Lozada tuvo dificultades para conformar gobierno y para lograr apoyo del Parlamento a su gestin. Los intentos de aumentar la presin tributaria mediante restricciones a la deduccin del Impuesto al Valor Agregado (IVA) que pagaban los asalariados a travs de la presentacin de facturas (en lugar de incrementar las alcuotas que se cobraban a las empresas petroleras) y el proyecto de exportar gas por Chile, pas que haba condenado a Bolivia a la mediterraneidad, reavivaron los sentimientos nacionalistas y el descontento social. Snchez de Lozada renunci a la Presidencia de la Repblica el 17 de octubre de 2003, cuando se vio imposibilitado de controlar la crisis sociopoltica que haba desembocado en una escalada de violencia. Tras dos cortos gobiernos de transicin (Carlos D. Mesa Gisbert, 17 de octubre de 2003 - 8 de junio de 2005; y Eduardo Rodrguez Veltz, 9 de junio de 2005 - 21 de enero de 2006), marcados por la incertidumbre poltica, las demandas sociales, las reivindicaciones regionales y las dificultades financieras, el 22 de enero de 2006 asumi la Presidencia Juan Evo Morales Ayma, con un considerable apoyo del electorado.

8. Retorno al estatismo nacionalista

El gobierno del Movimiento al Socialismo (MAS) est empeado en poner en prctica un ambicioso programa poltico, social y econmico de reformas que incluye: a) la reconfiguracin del Estado en la economa; b) la construccin de un nuevo Estado plurinacional; c) el desmontaje del colonialismo y del neoliberalismo; d) el cambio del patrn de desarrollo primario-exportador; y e) la convivencia equilibrada y la complementariedad con equidad de la economa estatal, la economa comunitaria, la economa mixta y la economa privada. Para lograr sus objetivos, el gobierno ha recurrido a la reforma constitucional, al aumento de la presin tributaria sobre las empresas hidrocarburferas, a la creacin de empresas estatales en diversos rubros y a prcticas redistributivas del ingreso a travs de bonos y subsidios.

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El desempeo econmico del pas en los ltimos aos ha sido relativamente estable. Los precios de las materias primas se han mantenido elevados y la crisis internacional no ha repercutido con fuerza en la economa nacional. La condonacin de la deuda externa y las remesas del exterior han contribuido a mejorar la balanza de pagos. Las reservas internacionales han aumentado, la moneda nacional se ha apreciado ligeramente, la inflacin no se ha descontrolado y las tasas de crecimiento del producto interior bruto son moderadas. La inversin extranjera directa en sectores estratgicos ha sido desalentada por los cambios institucionales de cuo nacionalista y estatista. El gobierno ha tratado de compensar la cada de la inversin privada con mayor inversin pblica. La economa nacional y, sobre todo, las finanzas pblicas dependen en alto grado de la renta hidrocarburfera y de las vicisitudes del comercio internacional. El aumento del gasto estatal y las presiones redistributivas estn comenzando a tensionar las finanzas pblicas.

9. Balance preliminar
Es innegable que las condiciones de vida de la poblacin boliviana han mejorado en el periodo republicano, pero no lo suficiente. El 54 por ciento de la gente es pobre y el 31.2 por ciento se encuentra en la indigencia. La distribucin del ingreso es una de las ms desiguales de Amrica Latina y el producto interior bruto per cpita est entre los ms bajos del Continente. La economa boliviana se rezag considerablemente en su crecimiento con relacin a las economas ms dinmicas de la regin en el primer siglo republicano. Esta tendencia se ha mantenido en la segunda centuria de la Repblica: Hait, Nicaragua, Venezuela y Bolivia registraron las tasas ms bajas de crecimiento del PIB real per cpita de Amrica Latina en la segunda mitad del siglo XX. Una de las enseanzas que se deduce del recuento histrico es que los cambios institucionales han implicado elevados costos sociales, que se ha hecho muy poco por mitigar y que, adems, se ha operado con elevados costos de transaccin (esto es, costos de especificar lo que es intercambiado y costos de hacer cumplir los contratos), lo cual ha impedido lograr un mejor desempeo a largo plazo. Los costos de transaccin aumentan en las fases de mayor intervencionismo estatal, cuando las tentaciones confiscatorias afloran y los derechos de propiedad se ven amenazados. La diversificacin productiva ha avanzado poco, las empresas no han conseguido aumentos apreciables de productividad y las oportunidades para mejorar el capital humano han sido muy limitadas. Un nmero cada vez mayor de la poblacin en edad de trabajar ha tenido que optar por empleos informales o el autoempleo para generar ingresos precarios de subsistencia. La penuria financiera del Estado ha sido un problema crucial y recurrente que se ha visto agravado por fuertes presiones redistributivas. Esta falencia ha inducido a los gobernantes, en varias ocasiones, a aumentar la participacin del Estado en la economa, a recurrir al endeudamiento externo excesivo o a la asistencia 17

internacional, y a efectuar peligrosas manipulaciones monetarias con resultados nefastos para la economa. No est de ms recordar que la inflacin es un impuesto altamente regresivo que recae en mayor proporcin sobre los estratos sociales de menores ingresos. Los periodos de liberalizacin econmica cuando coinciden con coyunturas externas favorables se han caracterizado por la adopcin de innovaciones tecnolgicas, el aumento de la productividad, la entrada de inversin extranjera, el endeudamiento externo, y la expansin econmica. No obstante, los procesos de apertura comercial tambin han generado desequilibrios estructurales internos y desigualdades socioeconmicas cuya magnitud se tiende a minimizar o solapar, amn de que en estos periodos suele aumentar la vulnerabilidad externa.

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