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Para uma Nova Anlise Comparativa do Federalismo e da Democracia: Federaes que Restringem ou Ampliam o Poder do Demos*

Alfred Stepan

DEMOCRACIA, FEDERALISMO E MULTINACIONALISMO Juan Linz e eu temos o projeto de desenvolver e integrar mais extensamente em um livro, com o ttulo de Federalism, Democracy and Nation, nossas idias a respeito das relaes entre democratizao, federalismo e nacionalismo. Nesta breve introduo ao meu artigo, limito-me a indicar algumas das distines que nos parecem mais importantes e necessrias. preciso fazer uma diferena fundamental entre um sistema democrtico que federativo e um sistema no democrtico que tem caractersticas federativas. A rigor, somente um sistema que seja uma democracia constitucional pode proporcionar as garantias confiveis e os mecanismos institucionais que ajudam a assegurar que as prerrogativas legislativas das unidades da federao sero respeitadas. Em uma democracia, as especificidades da frmula federativa incorporadas na Constituio estruturam por rotina muitos processos polticos, quais sejam, como adotar na esfera da Unio e das subunidades a legislao mais importante e como adjudicar e manter as fronteiras jurisdicionais entre a Unio e as unidades da federao. Entretanto, em um sistema no democrtico, o federalismo pode ou no estruturar com clareza esses processos polticos1. Ao aceitar-se a definio de sistema federativo de Robert A. Dahl (1986), como Linz e eu fazemos, ento, rigorosamente falando, somente uma democracia poderia ser enquadrada nesse tipo de sistema. Isso porque, para Dahl, o federalismo "um sistema em que algumas matrias so de exclusiva competncia de determinadas unidades locais cantes, estados, provncias e esto constitucionalmente alm do mbito de autoridade da Unio, enquanto outras esto fora da esfera de competncia das unidades menores." (idem:114) Somente um sistema que seja uma democracia pode construir os sistemas constitucional, legislativo e judicirio relativamente autnomos exigidos pelos requisitos da definio de federao de Dahl. Este artigo discute, portanto, o federalismo em uma democracia, e todas as suas implicaes. Se queremos progredir em nossos estudos comparativos, temos de analisar os diferentes modos como funcionam politicamente os sistemas federativos democrticos e no democrticos. Alguns dos mais importantes estudos sobre o federalismo no fazem essa

distino. Por exemplo, em seu famoso artigo, William H. Riker (1975) inclui o Canad, os Estados Unidos, a Iugoslvia e a Unio Sovitica como pases que atendem ao seu critrio de sistemas federativos. Alm disso, Riker classifica os Estados Unidos e a Iugoslvia no mesmo subtipo de "federalismo centralizado". evidente que ao juntar os Estados Unidos e a Iugoslvia em uma mesma categoria analtica, dissolveram-se as diferenas muito mais fundamentais e importantes que existem nas estruturas de poder e na dinmica poltica dessas duas sociedades2. Uma outra importante distino a fazer entre as federaes cujo propsito inicial o de "unir" [come together] e aquelas cujo objetivo o de "manter a unio" [hold together]. A idia de uma federao para "unir" baseia-se evidentemente no modelo dos Estados Unidos. Em 1787, na Conveno da Filadlfia, unidades at ento soberanas firmaram o que William Riker denomina de "pacto federativo" para unir, combinando suas soberanias em uma nova federao que deixou poderes residuais aos estados federados. Um aspecto decisivo do pacto federativo para a soberania dos estados que concordaram em se unir foi o fato de que a construo da nova federao incluiu certas caractersticas verticais e horizontais que restringiram o conjunto dos cidados da plis na esfera central [constrained the demos at the center]3. Na opinio de Riker, todas as federaes viveis foram construdas a partir desse pacto. Entretanto, algumas das mais importantes federaes do mundo se originaram de uma lgica poltica e histrica completamente diversa. A ndia no final de 1948, a Blgica em 1969 e a Espanha em 1975 eram sistemas polticos de fortes traos unitrios. Contudo, nessas trs sociedades multiculturais os lderes polticos chegaram deciso constitucional de que a melhor maneira de "manter a unio" em uma democracia era transferir poder e transformar seus Estados unitrios ameaados em federaes. A Constituio da ndia de 1950, a Constituio da Espanha de 1976 e a Constituio da Blgica de 1993 so federativas. Examinemos rapidamente o objetivo de "manter a unio" [hold together] que marcou a formao do federalismo na ndia a fim de mostrar como se diferencia das modalidades de "unir" [come together] e "pactuar" associadas criao de federaes nos moldes americanos. Quando o presidente da Comisso de Redao da Constituio indiana, B. R. Ambedkar, submeteu seu projeto de Constituio aos membros da Assemblia Constituinte, deixou bem claro que a Carta Magna visava manter a unidade da ndia. Argumentou que a Constituio indiana se guiava por princpios e mecanismos fundamentalmente diferentes dos que caracterizam a Constituio dos Estados Unidos. Em seu discurso Assemblia Constituinte, Ambedkar admitiu que a ndia j era uma sociedade distinta, dotada de forte unidade, mas que a federao seria til para manter tal unidade em um contexto democrtico. Ambedkar declarou aos membros da Assemblia Constituinte que "[...] o uso da palavra Unio proposital. [...] A Comisso de Redao quis deixar claro que embora a ndia deva ser uma federao, esta no era produto de um acordo entre os estados para se unirem em uma federao, e que no sendo a federao o resultado de um acordo, nenhum estado teria o direito de separar-se dela. [...] Embora o pas e o povo possam estar divididos em diferentes estados por uma questo de eficincia

administrativa, o pas um todo integrado, seu povo um nico povo vivendo sob um nico poder supremo, que deriva de uma nica fonte." (Bhattacharya, 1992, nfases minhas)4 Em um minucioso relato sobre a disposio de esprito dos fundadores da Unio Indiana, Mohit Bhattacharya assinala que na poca em que Ambedkar encaminhou seu projeto Assemblia Constituinte (novembro de 1948) tanto a partilha entre a ndia e o Paquisto quanto a relutante e eventualmente forada integrao de quase todos os 568 estados principescos j haviam sido realizadas. Portanto, quando Ambedkar apresentou seu projeto de Constituio, no fundo j no existiam as condies de pacto que so um fator essencial na concepo de Riker de um federalismo destinado a "unir"5. Interpretando os debates travados na Assemblia Constituinte, Bhattacharya entendeu que a principal inteno dos redatores foi manter a federao unida. "O que acabou emergindo foi uma federao devolutiva [devolutionary federation], na medida em que um Estado fundamentalmente unitrio transferiu poderes s unidades federadas durante um longo processo de evoluo. [...] Com o desaparecimento do problema da integrao dos Estados principescos, depois da partilha, a prpria situao federativa havia praticamente se desvanecido. [...] Desapareceram as condies de pacto. [...] Os arquitetos da Constituio eram sensveis pragmatistas. Sua ateno concentrou-se [...] na instncia central que deveria manter a nao unida." (idem:101-102) O terceiro tema de fundamental interesse para uma nova agenda de pesquisas sobre o federalismo democrtico o do nacionalismo, especialmente no caso de sociedades multiculturais e multinacionais. Infelizmente, assim como os comparatistas precisam se debruar sobre as relaes entre o federalismo e a democracia, ns temos de nos esforar ainda mais no tema das relaes entre nacionalismo (e multinacionalismo) e democracia. Em 1986, trs anos antes da queda do Muro de Berlim, havia disponveis duas novas coletneas que deveriam nos ter ajudado a pensar detidamente na difcil relao entre democratizao e (multi) nacionalismo. Em 1983, Ernest Gellner havia publicado seu magistral Nations and Nationalism, mesmo ano em que apareceu um outro clssico moderno sobre o nacionalismo, Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of Nationalism, de Benedict Anderson (1983). Em 1986, foi publicada a obra em quatro volumes organizada por Guillermo ODonnell, Phillippe C. Schmitter e Laurence Whitehead, Transitions from Authoritarian Rule que logo deu origem ao campo da "transitologia"6. O que hoje me parece espantoso que essas duas obras que, em uma viso retrospectiva, tanto teriam a aprender uma com a outra, consistam de discursos praticamente isolados e sem comunicao. Nos quatro volumes sobre transies democrticas, o nacionalismo no jamais estudado como uma questo importante, nem ao menos lhe dedicado um captulo especfico. Na realidade, a palavra "nacionalismo" somente aparece no ndice remissivo de um dos quatro livros, o que trata da Europa Meridional, remetendo o leitor a uma pgina sobre a Espanha, outra sobre Portugal e duas sobre a Grcia. O nome de Ernest Gellner no aparece no ndice de nenhum dos quatro volumes, assim como no h meno ao de

Benedict Anderson. Como autor de um dos artigos comparativos da srie, claro que me cabe parte da responsabilidade por tal omisso. De sua parte, nem Gellner, em Nations and Nationalism, nem Anderson, em Imagined Communities, abordaram o tema da democracia; alis, a palavra no aparece no ndice remissivo de nenhum desses livros. A meu ver, um dos problemas mais urgentes com que se defrontam os tericos e os praticantes das democracias modernas o de conciliar nacionalismo e democracia, principalmente em contextos que renem mltiplas etnias. O federalismo (ao lado de certas prticas consociativas) uma das formas polticas potencialmente mais atraentes (e tambm mais perigosas) para os que desejam construir a democracia em sociedades multinacionais. Certamente os dois corpos de idias devem ser mantidos em constante dilogo, especialmente se estivermos interessados em estudar de modo sistemtico as possibilidades do federalismo democrtico multinacional7. Tendo demonstrado que nossos trs temas polticos e conceituais de interesse para a anlise comparativa democracia, federalismo e nacionalismo esto necessariamente interrelacionados, passo agora a discutir brevemente duas das vrias questes relativas ao federalismo democrtico que muito se beneficiam da utilizao simultnea desses trs conceitos. FEDERALISMO DEMOCRTICO: A NECESSIDADE DE IDENTIDADES DUAIS MAS COMPLENTARES Para que o federalismo se torne um conceito til na anlise comparada dos processos de democratizao, preciso examinar cuidadosamente as implicaes, do ponto de vista das identidades e lealdades polticas, dos requisitos mnimos para um federalismo democrtico na viso de Dahl. Os sistemas polticos democrticos s devem ser considerados como federativos se atenderem a dois critrios. Primeiro, o Estado deve conter subunidades polticas territoriais, cujo eleitorado seja constitudo pelos cidados dessas unidades; alm disso a Constituio deve garantir a essas unidades soberania na elaborao de leis e de polticas. Segundo, deve haver uma unidade poltica de mbito nacional, que contenha um Poder Legislativo eleito por toda a populao do Estado, e qual caiba, por garantia constitucional, a competncia soberana para legislar e formular polticas em determinadas matrias. A aceitao desses argumentos implica tambm se admitir que em um sistema poltico federativo democrtico e forte, quanto mais os cidados se sintam leais ao mesmo tempo s duas soberanias democraticamente legitimadas, cada uma com sua rea de atuao garantida pela Constituio, mais segura estar a democracia na federao. De um ponto de vista ideal, portanto, em uma federao democrtica os cidados deveriam ter identidades polticas duplas, mas complementares. Isto porque se as pessoas, na qualidade de cidados de uma subunidade territorial, e os lderes eleitos por essa unidade considerarem que o poder central no lhes proporciona os bens, a segurana ou as identidades que estimam valiosas e aos quais no podem ter acesso no nvel isolado da unidade local, sua lealdade para com a Unio ser frgil. Esses cidados poderiam vir a constituir um eleitorado disponvel para aes separatistas, ou, no menor dos casos, ser susceptveis a uma ao de alienao ou um sentimento de explorao; e nenhuma dessas hipteses contribui para a consolidao da democracia. Do mesmo modo, se muitos cidados do Estado federado e lderes do centro acharem que o sistema federativo lhes oferece poucos benefcios e impe

demasiados custos polticos e econmicos, e que os custos da interveno (ou da separao) so relativamente baixos, a federao democrtica estar em perigo. O federalismo pode ser uma frmula atraente para alguns tipos de sociedades multinacionais, mas a estratgia de construo e manuteno de identidades duais e complementares exige mais reflexo e investigao. As pesquisas de opinio pblica so um instrumento especialmente promissor para investigar as circunstncias polticas em que a lealdade a um "Estado-nao" central pode crescer simultaneamente ao aumento da lealdade a uma subunidade territorial no separatista, mas, apesar disso, nacionalista. REPENSANDO A BASE NORMATIVA FAVORVEL AO FEDERALISMO QUE LIMITA A MAIORIA: OS VALORES MLTIPLOS NECESSRIOS CONSOLIDAO DO FEDERALISMO DEMOCRTICO A distino entre um "federalismo para unir" e um "federalismo para manter a unio" abre a possibilidade de reexaminar uma importante questo normativa. Um argumento implcito, e muitas vezes explcito, a favor do federalismo sustenta que o sistema protege os direitos do indivduo contra um poder central excessivamente forte, ou mesmo contra a "tirania da maioria". William Riker claro ao dizer que, na sua opinio, um dos aspectos mais atraentes do federalismo que ele pode contribuir para a existncia de um governo limitado, o que um obstculo para as maiorias populistas. "O ideal populista requer que os governantes ajam com rapidez e segurana para incorporar na lei o veredicto popular sobre uma plataforma eleitoral." (Riker, 1982:247) Do ponto de vista normativo, Riker defende um poder legislativo pluricameral exatamente porque acredita que isso ajuda a limitar as maiorias populistas. Chama a ateno para o fato de que, nos Estados Unidos, o Legislativo pluricameral consiste, "na realidade, de trs casas: o presidente da Repblica, o Senado e a Cmara dos Deputados, com base na diviso do povo em diferentes eleitorados. Esses vrios eleitorados tm mantido separados os interesses dos governantes." (idem:250) Na opinio de Riker, a segunda grande contribuio do federalismo americano para criar um governo limitado a diviso da autoridade entre governos locais e governo nacional e, principalmente, seu efeito na fragmentao dos partidos. " este o famoso federalismo americano, copiado em meio mundo. O limite constitucional no reside, porm, na repartio legal de deveres entre governos locais e governo central, mas na conseqente regionalizao dos partidos polticos que torna impossvel afirmar sua liderana nacional." (ibidem). Para Riker, as restries salutares que o federalismo americano impe so que "o multicameralismo e o federalismo obrigaram os partidos a se regionalizarem, e isso, por sua vez, forou os governantes mais a persuadir do que a controlar. A conseqncia geral que as polticas no mudam nem com rapidez nem com profundidade suficientes para causar graves prejuzos a quem quer que seja." (idem:253) Mas nas federaes multinacionais, especialmente no caso das frgeis democracias recentes, ser mesmo sempre desejvel, do ponto de vista normativo, ou til, do ponto de vista poltico, que tamanha "regionalizao dos partidos polticos" chegue a inviabilizar uma liderana nacional? No h nenhuma certeza quanto a isto. Pense-se por exemplo no papel dos partidos nacionais nas "eleies fundadoras" em Estados federativos multinacionais. Na Nigria, em 1959, a plis estava dividida em trs regies: Norte, Oeste e Leste. Em cada uma delas, um partido regional de base tnica conquistou o controle do Poder Legislativo local. No Legislativo federal, os partidos nacionais no elegeram praticamente nenhum representante. Essa situao contribuiu diretamente para o aparecimento de violentos conflitos polticos nascidos de um regionalismo dividido em

faces tnicas e territoriais, o que provocou a guerra civil aps o levante separatista de Biafra. Na Iugoslvia, as primeiras eleies competitivas foram para o nvel da Repblica e todas foram vencidas por partidos nacionalistas regionais e tnicos. As guerras civis iugoslavas eclodiram antes de se realizar qualquer eleio de mbito nacional. Na Espanha, ao contrrio, realizaram-se simultaneamente eleies nacionais e provinciais. Os partidos nacionais formaram o governo federal alm de doze dos quatorze governos locais. Na ndia, aps a realizao de eleies simultneas para o governo federal e os governos dos estados, o Partido do Congresso, de porte nacional, formou o governo federal e todos os governos estaduais. Existem certamente boas razes para defender a idia de que se houver o objetivo de consolidar a democracia em uma sociedade multicultural ou multinacional, os partidos nacionais so teis. O papel dos partidos nacionais parece ser especialmente importante quando o propsito fundamental "manter a unio" de uma federao de forma a conciliar a diversidade cultural com a eficcia do processo de elaborao de polticas. Foi justamente essa conciliao que a Assemblia Constituinte indiana buscou realizar. mais uma vez Ambedkar quem diz que: "A [...] Constituio procurou criar instrumentos e mecanismos para assegurar que a ndia fosse uma federao e, ao mesmo tempo, para preservar a uniformidade em todas as questes essenciais para a manuteno da unidade do pas. Foram trs os instrumentos adotados pela Constituio: (1) um Judicirio nico; (2) uniformidade da legislao fundamental, civil e criminal; e (3) um funcionalismo civil comum a toda a ndia para ocupar os postos mais importantes." (Ambedkar, 1951, nota 4) Ambedkar estabeleceu uma distino bsica entre o modelo americano de diviso de poderes, que admite o governo central dividido, e o modelo indiano de fuso de poderes no governo central, o qual exige pelo menos a existncia de um partido majoritrio de coalizo na esfera central. "A forma americana de governo chamada de sistema presidencialista [...]. O que a Constituio [indiana] prope o sistema parlamentarista. Esses dois sistemas so fundamentalmente diferentes [...]. O Executivo americano um Executivo no parlamentarista, o que significa que no depende de ter maioria no Congresso. [...] Um governo parlamentarista deve renunciar no momento em que perde a confiana da maioria dos membros do Parlamento." (idem:124) Passo agora a tratar especificamente de alguns temas normativos e conceituais crticos para a democracia e do uso que fao das expresses "demos constraining" e "demos enabling"8. Se considerarmos a consolidao democrtica como um objetivo normativo desejvel, e se admitirmos a realidade emprica de que essa consolidao freqentemente no alcanada, convm refletir seriamente sobre as mesclas de valores que em uma acepo probabilstica poderiam estar associadas com a promoo ou a inibio da consolidao democrtica. A meu juzo, a consolidao democrtica beneficiada quando se dedica ateno a trs valores nucleares liberdade, igualdade e eficcia de modo tal que nenhum deles seja negligenciado e todos se reforcem mutuamente.

A liberdade dos cidados individuais certamente um valor positivo. Em uma democracia isso implica que a maioria, qualquer que tenha sido o modo como se formou, no deveria impor s minorias polticas a violao dos direitos individuais. O constitucionalismo e o "imprio da lei" so importantes instituies democrticas que contribuem para preservar a liberdade e os direitos dos indivduos. Na viso de muitos pensadores liberais, especialmente na dos de tradio americana, o federalismo muitas vezes aparece como exercendo um papel-chave para alguns a prpria chave na limitao da "tirania da maioria". Outro valor nas democracias modernas a igualdade dos cidados na plis, a igualdade dos membros do demos. Em um sentido restrito, trata-se do princpio de igualdade, ou seja, o princpio expresso na frase "um cidado, um voto". Em uma acepo mais ampla, igualdade tambm poderia significar que o demos assume alguns compromissos para fazer cada um dos cidados participar de um ncleo comum de direitos bsicos e condies de bem-estar. Finalmente, para que uma democracia seja durvel, e para que as novas democracias se consolidem, as instituies de governo deveriam ser elaboradas de forma a permitir que a totalidade dos cidados da plis (demos), e os cidados das unidades federadas (demoi), seja governada com um grau aceitvel de eficcia. Como um valor, a eficcia (ao contrrio da igualdade) no est associada unicamente democracia. Regimes no democrticos tambm podem aspirar eficcia. Mas se entendermos a democracia como um conjunto de instituies vivas, valiosas e historicamente precrias, razovel crer que uma sociedade democrtica de eficcia muito baixa tem menos probabilidade de ser duradoura do que uma democracia de alta ou moderada eficcia. Democratas honestos no deveriam, portanto, se possvel, construir instituies de governo para o demos e os demoi que tornem a eficcia especialmente difcil. Se aceitarmos que a "liberdade", a "igualdade" e a "eficcia" so igualmente importantes para a qualidade de uma democracia, como deveriam se relacionar esses trs valores em um federalismo democrtico? No liberalismo americano h uma forte tradio de atribuir um lugar privilegiado contribuio do federalismo para a liberdade. Riker, como vimos, participa dessa tradio. Alguns tericos particularmente preocupados em impedir a "tirania da maioria" tm em mente no s as "supermaiorias" mas at mesmo a unanimidade em poderes legislativos mltiplos9. claro que isso representa um obstculo para a tirania da maioria. Certas questes constitucionais fundamentais e controversas tornam vantajosa a existncia de acordos consensuais, quase unnimes. No entanto, uma "regra de unanimidade", ou mesmo a rgida exigncia de "supermaiorias" em decises governamentais de rotina, pode ser contraditria com os valores da eficcia e da igualdade. A exigncia de "supermaiorias" dificulta muito a aprovao de leis e confere s minorias grande poder de obstruo10. De fato, em uma forma de federalismo extremamente demos constraining, legisladores que representam menos de 10% do eleitorado podem constituir um grupo com poder de obstruo [blocking win-set]. Nessas circunstncias, ainda que favorveis lei por razes programticas, esses legisladores podem ser estruturalmente seduzidos a tirar proveito de sua posio de bloco de obstruo para extrair vantagens "de monoplio" [rent-seeking rewards]. evidente que pequenos grupos de obstruo, constitucionalmente encravados em um sistema federativo democrtico, tambm acarretam graves problemas para a eqidade do princpio de "um cidado, um voto". Portanto, do ponto de vista poltico, grupos com poder de obstruo incorporados na Constituio podem criar srios problemas para o funcionamento legtimo e eficaz da

democracia. Por exemplo, possvel que em um pas, durante um longo perodo de tempo, exista uma grande maioria de lderes polticos, e uma grande maioria do eleitorado, que acreditam na necessidade de mudanas importantes. Mas, se a federao foi estruturada de modo a facilitar a formao de grupos de veto por parte de pequenas maiorias, a legitimidade e a eficcia da democracia poderiam ser prejudicadas por esses aspectos restritivos da maioria. Se muitos cidados acreditarem que um governo popular, que realiza polticas populares, est sendo bloqueado pelas prprias instituies da democracia (como acontece em uma variedade extremada de federalismo demos-constraining), possvel que isso crie uma situao na qual a maior parte da legislao no seja propriamente barrada, mas introduzida por decreto do Executivo, com um apoio difuso da opinio pblica. Essa situao pode ser boa ou m para a eficcia, mas certamente no contribui para a consolidao democrtica, que progride muito mais quando a aprovao das principais leis se faz de acordo com os procedimentos legislativos democrticos, e no revelia deles11. Antes de passar segunda seo deste artigo, gostaria de indicar rapidamente por que razo o estudo do federalismo to importante para nossa reflexo sobre a democracia no mundo moderno. Se tomarmos como unidade de anlise os pases em separado, talvez no mais do que 10% dos Estados que integram as Naes Unidas so federativos. Mas se a unidade de anlise for o total da populao que vive em democracias duradouras no mundo moderno, ento a maioria desses indivduos est em sistemas federativos. claro que isso depende do tamanho das democracias federativas a mais populosa da Amrica do Norte, os Estados Unidos, uma federao; a democracia de maior populao na Europa Ocidental, a Repblica Federal da Alemanha, tambm ; a democracia mais populosa da sia, a ndia, federativa. Alm disso, muitas outras democracias de longa existncia, como o Canad, a Austrlia, a Sua e a ustria so federativas (Elazar, 1994). Por outro lado, conforme j mencionado, duas democracias europias recentes adotaram a forma federativa. Em 1979, a Espanha aprovou seus Estatutos de Autonomia, que tornaram o pas um sistema federativo de caractersticas assimtricas12. Em 1993, aps uma ampla reforma de sua Constituio, a Blgica criou um novo sistema federal que inclui numerosos arranjos consociativos13. Se a anlise focaliza pases que no so democracias duradouras, mas nos quais pelo menos est em discusso se o pas dever se tornar uma democracia no futuro prximo, e a natureza do federalismo um fator decisivo no debate sobre as perspectivas democrticas, ento, por razes comparativas, o Brasil e a Rssia devem ser adicionados nossa lista de importantes sistemas federativos14. bem possvel que o pas de maior populao da frica negra, a Nigria, intermitentemente federativa e democrtica, venha a se juntar a essa categoria em algum momento prximo15. Se estivermos pensando em uma forma de plis democrtica sujeita intensa discusso, objeto da aspirao de alguns e do temor de muitos na Europa, ento quase certo que temos em mente o federalismo na Unio Europia. Finalmente, se estivermos procurando identificar um importante grupo de pases que no foram uma democracia nem por um dia em sua histria, mas que se alguma vez vierem a s-lo provavelmente adotaro o federalismo, deveremos acrescentar o Mxico, a Indonsia e a China lista das naes nas quais a considerao do federalismo fundamental para a anlise de possveis padres de transio democrtica16.

O FEDERALISMO COMO UM CONTINUUM DE SISTEMAS DEMOSCONSTRAINING DE GRANDE IMPACTO POLTICO POTENCIAL (ULTRAPASSANDO A ABORDAGEM RIKERIANA DO FEDERALISMO) H uma srie de grandes analistas do federalismo. Dois dos mais importantes so K. C. Wheare, influente constitucionalista, e Daniel J. Elazar, fundador da revista Publius, dedicada ao tema do federalismo (Wheare, 1946)17. Mas William H. Riker foi quem obteve maior impacto nos estudos da cincia poltica sobre o federalismo, e no se vai muito longe sem explorar seus argumentos ou apresentar boas razes para refin-los ou para rejeit-los. Riker, naturalmente, um dos pais intelectuais da teoria da escolha racional na cincia poltica e responsvel por contribuies permanentes para a teoria das coalizes, principalmente em seu estudo admiravelmente fecundo sobre as "minimum winning coalitions"18; alm disso, forneceu importantes subsdios para muitas outras reas da cincia poltica. Em uma recente tentativa de construir critrios para a criao de uma lista dos mais famosos politlogos, no perodo entre 1954 e 1994, o nome de Riker apareceu no topo de duas importantes revistas indexadoras. Nesse perodo, ele publicou dezesseis artigos na American Political Science Review, mais do que qualquer outro cientista poltico. Foi tambm diretor de uma revista indexadora na rea da cincia poltica, no mesmo perodo (Miller, Tien e Peebler, 1996). O nome de Riker no se destaca somente no julgamento dos cientistas polticos americanos. Robert E. Goodin e Hans-Dieter Klingemann, da Austrlia e da Alemanha, respectivamente, acabam de publicar o volumoso The New Handbook of Political Science (Goodin e Klingemann, 1996) no qual Riker citado como um dos "integradores" da cincia poltica mundial e seu nome recebe 24 remisses no ndice, enquanto Wheare s recebe uma e Elazar nenhuma. Um dos temas centrais da obra de Riker , naturalmente, o federalismo. Durante trinta anos ele foi o autor mais importante dessa subrea de estudos. Em 1964, escreveu Federalism: Origin, Operation, Significance, em que analisou os Estados Unidos e, mais resumidamente, todos os sistemas federativos contemporneos do mundo. Em 1974, j considerado o mais importante cientista poltico da rea dos estudos sobre federalismo, escreveu um longo e controvertido artigo sobre o clssico Handbook of Political Science, em oito volumes, organizado por Fred Greenstein e Nelson Polsby (Riker, 1975). Em 1987, reuniu a maior parte dos seus estudos sobre o federalismo americano em The Development of American Federalism; e em 1995, pouco antes de morrer, recebeu um convite, na qualidade de mais prestigiado especialista em estudos comparativos nessa subrea, para redigir a introduo terica a um livro escrito por especialistas europeus que discutem a possibilidade da criao de uma federao no mbito da Unio Europia (Hesse e Wright, 1996). Como vimos, as idias de Riker sobre federalismo decorriam diretamente das suas preocupaes normativas e empricas com as formas de evitar os perigos do populismo democrtico, e suas teorias da escolha individual e da democracia foram reunidas no livro Liberalism against Populism: A Confrontation between the Theory of Democracy and the Theory of Social Choice (Riker, 1982). Dada a importncia de Riker para a cincia poltica moderna e a centralidade dos seus argumentos conceituais e normativos para o estudo do federalismo, qualquer reexame desse tema deve levar em conta o seu legado. Espero j ter formulado algumas dvidas sobre dois dos mais importantes componentes do seu modelo, ou seja, que o federalismo sempre tem conseqncias normativas positivas do ponto de vista da teoria da democracia e que todos os sistemas federativos durveis se baseiam em uma histria e em uma lgica de pacto para "unir". Antes de dar continuidade minha argumentao, preciso tratar de dois outros

importantes aspectos do modelo rikeriano de federalismo. Riker alega que a estrutura bsica do federalismo moderno constitui o que chama de "federalismo centralizado" e afirma que os Estados Unidos so no s a origem desse modelo, mas tambm sua forma modal. Penso que para um comparatista extremamente til do ponto de vista emprico tratar o federalismo democrtico como se distribuindo em um continuum que vai dos sistemas que contm restries mnimas aos que contm restries mximas ao conjunto dos cidados da plis [continuum from least demos-constraining to most demosconstraining]. Por essa alternativa conceitual, os Estados Unidos aparecem no como o tipo modal do federalismo moderno, mas como um caso isolado na extremidade mxima do continuum. O segundo argumento mais importante de Riker contm um paradoxo: embora defenda normativamente o federalismo pela tendncia do bloqueio das maiorias para fragmentar os partidos, alega que as instituies federativas no tm, por si mesmas, nenhum impacto poltico. Penso que, muito pelo contrrio, as instituies federais tm importncia. E muita. Desenvolvo a seguir esses dois argumentos. ULTRAPASSANDO RIKER I: O FEDERALISMO COMO UM CONTINUUM DEMOSCONSTRAINING De acordo com Riker, at a Constituio dos Estados Unidos da Amrica, aprovada na Conveno da Filadlfia, em 1878, a nica forma de federalismo existente no mundo era o "federalismo descentralizado". Nesse ano, os fundadores da Constituio americana "inventaram o federalismo centralizado". Em todos os seus trabalhos Riker insiste no tema de que "a forma centralizada de federao a que o mundo inteiro considera mais atraente" (Riker, 1975:107). Para ele, todos os sistemas federativos modernos derivam do modelo americano, que freqentemente cita como norma. Riker exorta o leitor a aceitar a dicotomia implcita entre "federalismo descentralizado" e "federalismo centralizado". Eu, de minha parte, peo ao leitor que considere o que Riker chama de federalismo descentralizado como uma variedade de "alianas" ou "confederaes", cuja caracterstica fundamental a de que a soberania dos membros da aliana ou confederao no era limitada constitucionalmente. Os membros eram limitados pelas circunstncias, mas apenas enquanto cada um julgava soberanamente ser de seu interesse agir coletivamente. Em certos casos anteriores Constituio da Conveno da Filadlfia, o que Riker denomina de "federalismo descentralizado" exigia o voto de unanimidade. Mas, do ponto de vista analtico, uma regra decisria que exige unanimidade sem dvida consistente com a soberania absoluta de cada um dos membros, porque nenhuma deciso que contrarie seus interesses pode ser tomada. Riker est certo quando diz que algo de novo surgiu na Filadlfia. E o que surgiu foi uma frmula para restringir constitucionalmente todas as unidades da federao de forma tal que tornasse constitucionalmente impossvel ou dificlimo abandon-la. Alm disso, no se exigia unanimidade para decises compulsrias. Portanto, se existe uma dicotomia, ela se d entre alianas e confederaes, de um lado, e federaes, de outro. Se o leitor aceitar essa reinterpretao da dicotomia de Riker, estamos prontos a dar o prximo passo. Todas as federaes democrticas, por serem federaes, restringem o poder central. Em vez de tomar o "federalismo centralizado" como dicotomicamente oposto ao "federalismo descentralizado" sugiro que, para fins analticos, mais til conceber o federalismo democrtico como formando um continuum que vai da alta restrio ampliao do poder do demos [high demos constraining to demos enabling]. A referncia de um continuum permite abrir a categoria analtica e histrica do federalismo a uma srie de distines

empricas e conceituais impossveis de fazer se apenas agrupamos todos os sistemas federativos em uma categoria nica de "federalismo centralizado". Por exemplo, mostrarei neste artigo que o "federalismo centralizado" dos Estados Unidos, longe de ser a norma, um caso extremo do continuum que pretendo construir. De fato, como demonstrarei mais adiante, entre os principais sistemas federativos do mundo, somente o Brasil tem condies potenciais para fazer obstruo maioria democrtica no plano federal comparveis com o poder de bloqueio das maiorias que se verifica nos Estados Unidos. A Alemanha, em vez de ser excluda da categoria de sistemas federativos por desviar-se da norma americana, conforme sugeriu K. Wheare, encontra-se na verdade muito mais perto do meio do continuum. A ndia, onde s se pode entender a sobrevivncia do sistema poltico democrtico estudando seu aspecto federativo, mas que Wheare chamou de "quase-federal" por se desviar muito do modelo americano, situa-se na extremidade de restrio mnima do continuum, muito distante dos Estados Unidos. Nos termos conceituais de nossa anlise, a ndia da dcada de 90 apenas conserva duas caractersticas do modelo americano: federativa e democrtica. Por que todas as federaes democrticas so inerentemente restritivas do poder central? Por quatro razes. A primeira de ordem conceitual e constitucional, e tem conseqncias empricas. A definio de Robert A. Dahl captou sucintamente a dimenso de dupla soberania do federalismo que restringe constitucionalmente o poder do demos na esfera central (Dahl, 1986:114). Admitindo-se a definio de Dahl, temos tambm de aceitar que todas as federaes democrticas, como federaes, restringem o poder central e at mesmo, em certo grau, o poder dos cidados da plis. Consideremos o impacto do federalismo nas agendas polticas. As democracias geralmente tm uma agenda aberta; isto , no mbito das regras prescritas pela Constituio, no h nenhuma rea de poltica em que a maioria democrtica da plis no possa legislar. Esta uma das razes pelas quais Adam Przeworski fala da democracia como uma forma de "incerteza institucionalizada" (Przeworski, 1986). Entretanto, contrariamente a um sistema democrtico unitrio, em todos os sistemas federativos o demos central tem de aceitar uma agenda fechada na qual algumas issue-areas esto constitucionalmente alm de seu poder de legislar (Dahl, 1989). A segunda maneira pela qual as federaes democrticas restringem o demos pelo fato deste ser difuso, no s existir em muitos demoi, mas por dividir-se em vrias estruturas de autoridade. O demos verticalmente limitado, como deixa clara a argumentao de Dahl. Alm disso, tambm limitado horizontalmente. No centro, sempre existem duas instncias legisladoras. Uma delas, a Cmara Baixa, representa o princpio da populao e est mais perto da pureza do princpio de igualdade democrtica expressa na frase "um cidado, um voto". Mas a Cmara Alta representa o princpio do territrio. O discurso ideolgico da igualdade territorial (uma unidade, um voto) pode dissimular uma desigualdade macia (o voto de um cidado em um estado pequeno pode valer por mais de cem em um estado maior). O terceiro modo como todas as federaes democrticas restringem o demos tem a ver com a Constituio. Todas as Constituies democrticas deveriam ser self-binding19, no sentido de que deveria ser muito difcil alter-las (Elster e Rune, 1988). No caso extremo de uma Constituio extraordinariamente difcil de mudar, pode-se levantar a questo democrtica se uma gerao anterior de democratas deveria constranger para sempre as futuras geraes de democratas. Quanto mais reas so estipuladas pela Constituio como devendo estar alm da competncia do centro democrtico de um sistema federativo, maior ser a abrangncia das reas de poltica nas quais as futuras geraes tero de produzir

"supermaiorias" para poderem legislar. No plano das hipteses possvel que, em algum momento futuro, a esmagadora maioria do povo em todas as unidades da federao deseje tornar-se um Estado unitrio. Contudo, a gerao que formulou a Constituio impediu expressamente a incluso de emendas que pudessem mudar a natureza bsica do sistema federativo. Nesse caso, a nica opo fazer uma nova Constituio. A maioria das mudanas polticas no chega a tal extremo, mas alterar as regras do jogo de uma federao extremamente difcil. Seja da perspectiva da teoria dos jogos, seja do ponto de vista do comportamento legislativo, as regras mais difceis de mudar so as regras decisrias que beneficiam estruturalmente um grupo cujo voto indispensvel para mudar essas mesmas regras. Um desses casos a votao na Cmara Alta para tornar menos restritivo um sistema federativo altamente desigualitrio. A quarta razo pela qual todas as federaes democrticas restringem o poder do demos uma conseqncia das trs primeiras. Nesses sistemas, as Constituies so necessariamente mais complexas do que nas democracias unitrias. reas potencialmente passveis de poltica pblica, como meio ambiente, bem-estar social, a legislao, sade e pesquisa, so objetos de constante reconstruo social e econmica. Os limites do que por consenso uma rea de interesse do governo de uma unidade territorial, ou de preocupao do governo federal, esto em permanente fluxo. A adjudicao de limites , portanto, mais essencial e mais difcil em um sistema federativo do que em um sistema unitrio. Assim, outro importante ator poltico cuja competncia legislativa no se deve verificao peridica do conjunto dos cidados da plis (demos), ou mesmo dos cidados das unidades territoriais da federao (demoi), os tribunais, geralmente desempenha um papel mais importante em um sistema federativo do que em um sistema unitrio. Por todas essas razes, as federaes democrticas so inerentemente restritivas do demos. No entanto, como demonstrarei mais adiante, as federaes democrticas variam imensamente no grau de restries que impem. Na realidade, muitas federaes so construdas de modo a ampliar o poder do demos, respeitados os limites do federalismo. A deficincia analtica da concepo de Riker de uma dicotomia bsica entre "federalismo descentralizado" e "federalismo centralizado" est em dificultar a percepo e o entendimento da enorme variao existente no "federalismo centralizado". Mais adiante tentarei operacionalizar minha concepo de um continuum federalista, mostrando como essa operacionalizao permite dar um tratamento mais frtil ao estudo emprico e normativo do federalismo comparado. ULTRAPASSANDO RIKER II: O FEDERALISMO E O POTENCIAL PARA INDUZIR ESTRUTURALMENTE AO STATUS QUO A ltima das principais teses de Riker que precisamos examinar diz respeito formulao de polticas. Riker considera as preferncias individuais como a fora propulsora da escolha social. Partindo dessa premissa, afirma que se um conjunto de indivduos acredita que determinado grupo de instituies, como as federativas, contribuem para a formulao de polticas que no os agrada, relativamente fcil para eles mudar essas instituies, e mudar a poltica pblica pertinente. Essa linha de argumentao que leva Riker posio peculiar de maior autoridade acadmica mundial no campo do federalismo e a declarar que o objeto de sua observao cientfica , na realidade, uma frgil quimera. Nos pargrafos seguintes cito palavras textuais de Riker para justificar por que as instituies federativas no tm importncia alguma.

" difcil fugir concluso de que as particularidades do federalismo (ou seja, os detalhes constitucionais e administrativos) no fazem nenhuma diferena. Elas simplesmente fornecem um padro para os pases federativos que difere um pouco do estilo dos pases unitrios. Nos pases federativos freqentemente necessrio passar pela forma de mostrar que um governo tem autoridade legal para fazer o que quer. Mas claro que se o governo realmente quiser alguma coisa, sempre ter autoridade para tal. Os advogados, principalmente os constitucionalistas, tm um pouco mais de trabalho em uma federao do que em um sistema unitrio; salvo isso, no h muita diferena" (Riker, 1975:144). "No importa quo til seja a fico do federalismo para a formao de um novo governo, no se deve esquecer o fato de que uma fico. No estudo dos governos federativos, portanto, sempre conveniente estudar as foras reais que esto por trs da fico em um sistema poltico" (Riker, 1969:146). "O que conta no a estrutura constitucional bastante trivial, mas a cultura poltica e econmica. [...] O federalismo no mximo uma varivel interveniente e relativamente desimportante" (idem:144-145). "O federalismo no faz nenhuma diferena especial para a poltica pblica" (Riker, 1975:143; nota 23). Uma das razes do estranho desaparecimento do federalismo na moderna teoria da democracia que seu principal terico o matou. As opinies de Riker baseiam-se no entendimento de que as decises coletivas e as polticas derivam fundamentalmente de um agregado de preferncias individuais. Em outras palavras, pode-se dizer que Riker entende os gostos agregados (ele freqentemente usa a palavra "gostos") como instveis por natureza e essencialmente incoerentes. A democracia implica "um desequilbrio induzido pela preferncia". Os gostos fazem demandas; as instituies acabam por traduzir gostos em polticas. Assim sendo, os gostos so a explicao fundamental das polticas. Partindo dessa lgica que Riker afirma que as instituies federativas constituem "no mximo uma varivel interveniente e relativamente desimportante." verdade que em alguns dos seus textos Riker admite que as instituies podem ter alguma importncia, mas o cerne do seu argumento que os gostos importam mais do que as instituies. Para Riker, "a melhor maneira de entender as instituies v-las como gostos congelados. [...] Se as instituies so gostos congelados e se os gostos carecem de equilbrio, ento as instituies tambm tm essa carncia, exceto em acontecimentos de curto prazo" (Riker, 1980:445; nfases minhas). Os gostos tm importncia, e as instituies tambm. Em certos casos, a democracia pode entrar em colapso ou degenerar em guerra civil no curto prazo. perfeitamente possvel sustentar que, na histria dos Estados Unidos, "no curto prazo" (digamos, nos vinte anos que precederam o disparo do primeiro tiro) o carter extremamente demos-constraining das instituies federais americanas contribuiu para a Guerra Civil. As anlises de Kenneth A. Shepsle e Barry R. Weingast (1981; 1987) nos convenceram de que parte da fora do argumento de Riker decorre da dupla hiptese de que os indivduos no tm gostos ou agendas fixas e que as instituies sob as quais vivem no contm

dispositivos para a estruturao de incentivos20. Se estas hipteses forem verdadeiras, ento se pode dizer que, se o agregado de indivduos em uma legislatura realmente preferir uma determinada medida poltica, eles podero aprovar facilmente a legislao pertinente. Mas Shepsle e Weingast mostram que nenhuma dessas hipteses se confirma no estudo das Assemblias Legislativas. Os dois autores revelam, por exemplo, que, mesmo na Cmara dos Deputados dos Estados Unidos, questes institucionais como procedimentos burocrticos, regras decisrias, prioridade de comisses importantes, e o preceito de que toda lei aprovada deve ser, na opinio dos gate-keepers, superior ao estado anterior, muitas vezes gera "um equilbrio induzido pela estrutura". Mostram como esses sistemas decisrios estruturados pelas instituies podem ter forte impacto nas polticas. O status quo muitas vezes prevalece no por causa das preferncias dos indivduos, mas por causa das estruturas institucionais especficas do Congresso e tambm porque os congressistas chegam a essa estrutura institucional no por partirem de condies completamente ilimitadas, mas de condies limitadas. O contexto geral dentro do qual os congressistas efetivamente atuam est em parte relacionado com os grupos de interesse regionais que os levaram para o Parlamento, e que ajudaro a derrot-los ou a reeleg-los em menos de dois anos. A rigor, os vetores do novo institucionalismo, assim como os vetores da escolha racional individual, podem apontar na mesma direo em muitos sistemas federativos o status quo. Se isso acontece na Cmara dos Deputados dos Estados Unidos, em que a representao proporcional muito prxima do princpio da igualdade (um cidado, um voto), no preciso ser "um novo institucionalista" para perceber as implicaes polticas do federalismo em um pas que tem uma Cmara dos Deputados desproporcional como o Brasil, que por conta das prerrogativas do Senado vai para o extremo do continuum demosconstraining, e onde os eleitorados e os governadores que ajudam a enviar membros para a Cmara Alta tm suas prprias agendas e controlam recursos valorizados pelos senadores21. O Brasil uma nova democracia que tem lutado contra uma das piores distribuies de renda do mundo. Em 1996, a maioria da populao manifestou-se favoravelmente por diversas vezes realizao de reformas e o presidente Fernando Henrique Cardoso, que tambm as apoiava, terminou o ano com ndices de alta aprovao popular. Contudo, nem os "gostos" dos cidados, nem os do presidente, conseguiram levar a cabo muitas reformas. Na Cmara Alta brasileira, um grupo de senadores que representa menos de 9% do eleitorado pode criar um grupo um "win-set" capaz de obstruir a aprovao de importantes reformas legislativas. Se as instituies da Cmara dos Deputados americana mais igualitria so capazes de produzir equilbrios induzidos pela estrutura, o federalismo brasileiro, que se caracteriza por uma Cmara Alta de baixssima proporcionalidade e por uma Cmara Baixa igualmente desproporcional, certamente contribui para a perpetuao estrutural do status quo. Nenhum analista srio do caso brasileiro, aps um estudo minucioso das conseqncias das regras decisrias e das prerrogativas do Senado, dos estados e dos governadores, defenderia o argumento de que o federalismo uma varivel interveniente de pouca importncia relativa. OPERACIONALIZAO DO CONTINUUM DOS SISTEMAS FEDERATIVOS DEMOCRTICOS DEMOS-CONSTRAINING

J que levantei dvidas empricas e normativas sobre o modelo rikeriano, cabe-me agora tentar operacionalizar meu conceito de um continuum de sistemas que restringe o demos e aplic-lo anlise comparativa da poltica nas federaes. Os sistemas democrticos federativos podem variar significativamente em uma grande quantidade de prticas e regras decisrias contidas na Constituio que contraria o princpio democrtico de "uma pessoa, um voto". Podem haver tambm importantes padres paraconstitucionais de comportamento poltico que atenuam ou exacerbam os limites impostos capacidade de formular polticas de uma maioria nacional. Enquanto cada um desses fatores tem um certo impacto na capacidade de legislar do demos, o mais importante como interagem de modo a impedir sistematicamente a capacidade de uma maioria potencial para alterar ou favorecer o status quo ou facilitar (dentro dos limites das reas constitucionalmente garantidas dos direitos das unidades territoriais) a capacidade de uma maioria criar decises de alcance nacional que considere necessrias para a qualidade da democracia e a eficcia do processo de elaborao de polticas. Neste artigo, atenho-me especialmente a quatro variveis, trs delas incorporadas na Constituio, e uma, dentre as mais importantes, que uma prtica paraconstitucional dos partidos polticos. As quatro variveis, junto com as proposies relativas ao seu potencial de restrio do poder do demos nos sistemas federativos, so desenvolvidas a seguir. Varivel 1: O grau de super-representao da Cmara Territorial. Proposio: Quanto maior a super-representao dos estados menos populosos (e, conseqentemente, a sub-representao dos estados mais populosos), maior o potencial restritivo do Senado. Varivel 2: A "abrangncia das polticas" formuladas pela Cmara Territorial. Proposio: Quanto maior a "abrangncia das polticas" formuladas pela Cmara que representa o princpio territorial, maior o seu potencial para limitar a competncia legislativa da Cmara que representa o princpio da populao. Varivel 3: O grau em que a Constituio confere poder de elaborar polticas s unidades da federao. Proposio: Quanto maior a extenso da competncia para elaborar polticas que a Constituio retira da alada legislativa do governo central, mais restringido fica o demos. Varivel 4: O grau de nacionalizao do sistema partidrio em suas orientaes e sistemas de incentivos. Proposio: Quanto mais disciplinados so os partidos polticos cujos sistemas de incentivos, principalmente no que diz respeito indicao de candidatos, privilegiam os interesses do conjunto da sociedade em relao aos interesses locais e provinciais, mais os partidos nacionais tm condies de atenuar as caractersticas inerentemente limitadoras do federalismo. Varivel 1: O grau de super-representao da Cmara Territorial. Todas as federaes possuem uma Assemblia Legislativa que representa os territrios especficos das subunidades (daqui por diante chamada de Senado, Cmara Territorial ou "Cmara Alta") e outra Assemblia Legislativa que representa o conjunto do povo (daqui por diante chamada de "Cmara Baixa"). Quanto ao princpio democrtico de "uma pessoa, um voto", todas as Cmaras Altas o transgridem at certo ponto. O que geralmente no se reconhece que pode haver, e de fato h, uma enorme variao no grau de desigualdade da representao dos estados pequenos nas Cmaras Altas federais. O exemplo mais conhecido e modelo mais copiado de federalismo democrtico o que foi desenhado na Conveno da Filadlfia em 1787. Mas o modelo americano contm uma

srie de caractersticas que no so essenciais para o federalismo democrtico. Pode-se dizer inclusive que, como modelo, o sistema americano deveria ser submetido discusso, negociao e questionamento. Uma caracterstica problemtica desse modelo a composio da Cmara Alta federal. O fundamento lgico das Cmaras Altas nas federaes o de prestar particular ateno aos problemas de especial relevncia para as subunidades. No por uma questo de princpio, mas como parte do "grande compromisso" histrico entre os estados pequenos e os grandes, os representantes dos estados grandes fizeram importantes concesses em 1787 e 1788, as quais transgrediram a igualdade democrtica formal22. Em primeiro lugar, deram aos estados pequenos igualdade de representao, melhor dizendo, forte superrepresentao na Cmara Alta. Em segundo lugar, atriburam s duas Cmaras capacidade para formular polticas de abrangncia praticamente igual, sem perceber as implicaes desse fato. Essas duas decises, que denomino de "representao desproporcional" e "assimetria de abrangncia das polticas" so aspectos fundamentais do modelo de federalismo americano. Mas deveriam elas fazer parte necessariamente do federalismo democrtico moderno? Examinemos mais detidamente a primeira varivel, a composio da Cmara Alta. Nos sistemas federativos democrticos atualmente vigentes, alguns estados so superrepresentados por um fator de mais de cem vezes. Essa fortssima super-representao no um aspecto necessrio do federalismo democrtico. Se uma minoria tnica ou cultural em uma federao fosse super-representada em uma proporo to drstica na Cmara Alta, e se a abrangncia das polticas de competncia dessa Cmara fosse equivalente da Assemblia eleita mais democrtica, quase certo que tal situao criaria problemas de lealdade federao por parte de alguns lderes federais, principalmente em uma sociedade multinacional. Qual o grau de variao da super-representao nos sistemas federativos democrticos modernos? O de menor super-representao o da Blgica, que alcana apenas 0,015 no Coeficiente de Gini de desigualdade de representao23. A ndia tem um coeficiente de 0,10; a Alemanha, de 0,32. Mas os Estados Unidos alcanam um coeficiente de superrepresentao na segunda Cmara de 0,49 e no Brasil este nmero chega perto de 0,52. Que padres empricos esto por trs dessas diferenas no ndice de Gini de desigualdade de representao na Cmara Alta? Na ustria, por exemplo, que apenas um pouco menos proporcional do que a Blgica, h nove estados (Lnder). Cada um tem uma representao na Cmara federal, mas a distribuio do total de representantes acompanha de perto a distribuio da populao, do seguinte modo: Viena tem doze cadeiras; a Baixa ustria tambm doze cadeiras; a Alta ustria, dez; Carintia, quatro; Tirol, cinco; Buergenland e Vorarlberg, trs cada (Europe World Yearbook, 1990:405). Na Alemanha, a Constituio de 1949 (Lei Fundamental de Bonn) determina que cada subunidade da federao (ou Lnd) tenha entre trs e seis votos na Cmara Alta (Bundesrat): "Cada Lnd dever ter no mnimo trs votos; Lnder com mais de 2 milhes de habitantes devem ter quatro, Lnder com mais de 6 milhes devem ter cinco e Lnder com mais de 7 milhes de habitantes tero sete votos" (Finer, Bogdanor e Rudden, 1995:150; traduo do Artigo 51, pargrafo 20 da Constituio de Bonn). A menor provncia, Bremen, tinha em 1993 uma populao de 686 mil pessoas e contava com trs votos na Cmara Alta. A maior provncia, Westflia do Norte do Reno, tinha uma populao de 17.679.000 habitantes e tinha seis votos nessa Cmara (cf. Europe World

Yearbook, 1995:1293). Ou seja, um voto no Bremen valia por treze votos na Westflia do Norte do Reno. Os Estados Unidos e o Brasil seguem a mesma regra decisria no que diz respeito aos votos na Cmara Alta; cada estado, independentemente de sua populao, recebe um nmero igual de cadeiras no Senado (duas nos Estados Unidos e trs no Brasil). Nos Estados Unidos, o estado de menor populao em 1990 era o Wyoming, com 453.588 pessoas e o estado com maior nmero de habitantes era a Califrnia, com 29.760.021 (Whitackers Almanac, 1997). Assim, um voto no Wyoming equivalia a 66 votos na Califrnia. O Brasil ainda restringe mais o poder do demos do que os Estados Unidos. Em 1991, o menor estado brasileiro era Roraima, com uma populao de 215.790; e o maior era So Paulo, com 31.192.818 habitantes (Europe World Yearbook, 1995:618; Elazar, 1994). Desse modo, um em Roraima pesa 144 vezes mais do que um em So Paulo. A natureza restritiva do demos do federalismo brasileiro torna-se ainda maior se levarmos em conta a Cmara Baixa. Por razes de brevidade, no abordarei a representao na Cmara Baixa como uma varivel separada. Cabe notar, porm, que a fora retrica e poltica da necessidade de representar o territrio (em vez da populao, quer dizer, "um voto, uma pessoa") to forte no Brasil que cada estado, independentemente de seu pequeno tamanho, recebe um "piso" de oito representantes na Cmara dos Deputados e nenhum estado, a despeito da extenso de sua populao, pode receber mais do que o "teto" de setenta deputados. Se houvesse uma perfeita proporcionalidade no Brasil, Roraima teria um deputado e So Paulo teria perto de 115. Na situao atual, Roraima elege oito deputados e So Paulo apenas setenta24. Est claro, portanto, que a Blgica, a ustria e a ndia se situam na posio mais baixa de nosso continuum demos-constraining, do ponto de vista da varivel 1, ao passo que a Alemanha se encontra prxima do centro e os Estados Unidos, Brasil e Argentina ocupam a posio mais restritiva (ver Tabela 1). Varivel 2: A "abrangncia das polticas" formuladas pela Cmara Territorial. S existe sentido em uma federao se as unidades puderem ter o mesmo papel na formulao, ou pelo menos na reviso de leis que afetem diretamente o funcionamento da federao. Isso particularmente importante para os sistemas multinacionais ou multiculturais. O poder de legislar em assuntos culturais como lngua, religio ou educao uma das razes da prpria existncia dessas federaes multinacionais. No entanto, os sistemas legislativos federativos diferem muito quanto ao grau de abrangncia das polticas que competem s Cmaras Altas. A Cmara dos Deputados dos Estados Unidos tem mais prerrogativas do que o Senado no campo da legislao financeira e, por isso, alguns analistas acham que a primeira mais poderosa do que o segundo. Porm, possvel sustentar que em certos assuntos de grande importncia o Senado no representativo dispe de muito mais poder do que a Cmara dos Deputados (cuja composio muda a cada dois anos para refletir as mudanas na populao). Na nomeao de juzes para o Supremo Tribunal, por exemplo, o presidente da Repblica indica, o Senado confirma ou rejeita a indicao e a Cmara dos Deputados constitucionalmente marginalizada do processo. O mesmo se aplica a todos os mais importantes cargos do Executivo. Os ministros, vice-ministros e secretrios-gerais de todos os ministrios devem ser confirmados pelo Senado, assim como os ocupantes de cargos de direo na CIA, no Conselho de Segurana Nacional, no FBI e em outros importantes rgos governamentais. Em tese, o Brasil segue o modelo constitucional americano de simetria de poderes entre as duas casas do Legislativo. Como nos Estados Unidos, a Cmara Baixa tem mais poder na

formulao de projetos que dispem sobre matria financeira; e a no ser que o Senado rejeite um projeto em sua totalidade, a Cmara dos Deputados pode modificar qualquer mudana introduzida pelo Senado, sem discusso. Mas o Senado tem atribuio exclusiva em doze reas de poltica. Por exemplo, indica diretamente dois teros dos juzes responsveis pela verificao das contas federais e tem o direito de rejeitar ou confirmar o tero restante. Cabe tambm exclusivamente ao Senado autorizar emprstimos externos tomados pelo governo federal e derrubar um parecer negativo do Banco Central. O Senado dispe de competncia exclusiva para aprovar os nveis de endividamento externo da administrao federal. No Brasil, no h nenhuma rea de poltica que esteja fora da competncia do Senado, e muitas das reas-chave so de sua exclusiva prerrogativa. No Brasil, a interao das variveis 1 e 2 implica que os estados que representam apenas 13% de todo o eleitorado tm 51% dos votos no Senado. Assim, esse pequeno grupo de senadores tem de ser tratado com deferncia, patronagem e log-rolling25, porque, em princpio, ele tem condies de fazer obstruo a polticas que contam com a aprovao de senadores que representam 87% da populao. Evidentemente, o modelo americano de "simetria de abrangncia das polticas" no o nico possvel. Na realidade, esse modelo se situa mais uma vez na extremidade mais alta do continuum demos-constraining. importante acentuar que nem a teoria da democracia nem as modernas prticas democrticas exigem que se d a uma Cmara fortemente desproporcional poder para formular leis do mesmo nvel do que se atribui Cmara proporcional. Por exemplo, ainda no vi nenhuma crtica de que a Segunda Cmara da Alemanha, o Bundesrat, tratada de maneira parcial ou antidemocrtica por causa da abrangncia limitada de suas decises. A Primeira Cmara, quase proporcional, o Bundestag, que representa todos os eleitores do pas, detm o poder exclusivo de eleger e demitir o primeiro-ministro. O famoso "voto construtivo de desconfiana" da Alemanha dado apenas na Cmara Baixa. Da mesma forma, originalmente s se atribuiu competncia Segunda Cmara para votar cerca de um tero dos projetos do governo federal, a maior parte deles diretamente relacionada com assuntos de relevncia para os Lnder26. Essa diferena de abrangncia de polticas entre o modelo americano e o que veio a se tornar conhecido como modelo federal alemo foi perfeitamente compreendida e repelida pelas autoridades da ocupao americana durante a fase de discusso da Constituio de Bonn. De acordo com o eminente estudioso das instituies polticas, Herman Finer, "[os americanos] estavam convencidos de que uma autoridade federal fraca era desejvel. Foram persuadidos pelos argumentos pr-federalismo e separao de poderes que haviam sido necessrios nos primrdios dos Estados Unidos, em 1788, ou seja, era preciso manter o governo central fraco para ter um sistema democrtico e durvel (isto , atomizado). Isso empurrou o SPD (Social-Democracia Alem) para a oposio" (1956:690). O SPD acabou vencendo as objees americanas e conseguiu fazer com que, de modo geral, a Segunda Cmara no se tornasse um poder dominante e todo-poderoso em face da Cmara Baixa. Assim, o federalismo alemo menos desproporcional e menos simtrico na abrangncia de polticas do que o federalismo americano. Pode-se dizer, portanto, que nas duas dimenses o federalismo alemo mais democrtico na forma e, creio eu, tambm na substncia27.

A Espanha menos demos-constraining do que a Alemanha. Como nesta ltima, a Cmara Baixa, as Cortes, tm competncia exclusiva em relao a duas das mais importantes questes polticas de alcance nacional: autorizar a formao do governo e votar "uma moo construtiva de desconfiana". Porm, a Cmara Alta tem um alcance deliberativo ainda menor do que o da Alemanha quanto ao veto de leis aprovadas pela Cmara Baixa. O poder mais importante da Cmara Alta na Espanha o de impedir uma interveno armada do governo central em uma das provncias autnomas. Como uma interveno desse tipo interessa diretamente natureza da federao, correto que a Cmara Territorial tenha poderes especiais nesse sentido. A Constituio trata com muito cuidado desse assunto, como veremos na discusso da varivel 3. Na extremidade inferior das Cmaras Territoriais que menos fazem restries ao demos se encontram pases como a ndia, a Espanha e a Blgica. Seus sistemas so to pouco restritivos que alguns analistas poderiam alegar que as Cmaras Territoriais so demasiadamente fracas para que se possa tratar esses pases como federaes. Contudo, admitindo-se a definio fundamental de Dahl de federao aquela em que a Constituio concede s subunidades poderes que excedem a alada do governo central a Espanha e a Blgica so obviamente federativas, por causa da varivel 3, referente ao poder das unidades da federao, o qual nesses dois pases bastante substancial. Como deixa claro um artigo do cientista poltico belga Wilfried Swenden (1997), um dos aspectos mais importantes do federalismo belga o de ser uma sociedade multinacional e multicultural que combina caractersticas federalistas e consociativas. No ndice de Gini, a Cmara Alta belga a mais prxima da representao proporcional, segundo os dados de StepanSwenden. Todavia, o Senado belga tem de dar consentimento a emendas constitucionais e tratados internacionais, alm de concordar com toda legislao que afete a estrutura das instituies federativas e a organizao jurdica do pas. Mas emendas Constituio ou qualquer legislao que afete significativamente a estrutura da federao ou o estatuto lingstico das Comunidades exigem maiorias especiais. Todas as emendas constitucionais requerem maioria de dois teros nas duas casas do Congresso. importante notar que toda legislao ou emenda constitucional que incida sobre matria lingstica requer no s uma maioria parlamentar de dois teros nas duas casas, como tambm a maioria de cada grupo lingstico representado no Parlamento. Nessas ocasies, as duas casas do Congresso dividem-se em linhas lingsticas. Por essa razo, alguns crticos alegam que no h necessidade de um forte sistema federal bicameral, pois o mtodo das chamadas "maiorias especiais" tambm se aplica Cmara Baixa28. Pelas Constituies da Espanha e da ndia, a Cmara Alta, tal como acontece na Alemanha, no tem nenhum papel na deliberao de votos de confiana ou desconfiana. Mas, ao contrrio do caso alemo, as Cmaras Altas dos dois primeiros pases no tm um papel legislativo de importncia na federao29. Na verdade, elas esto mais prximas de uma cmara de reviso, como a Cmara dos Lordes no Reino Unido. Porm, em uma rea importante, a Cmara Alta espanhola tem um papel crucial na preservao da autonomia das unidades federadas: trata-se do direito da Unio de empregar as foras armadas para impor "ordem" em uma unidade. Todas as democracias tm um certo nmero de dispositivos para leis de emergncia. A questo-chave, porm, saber se os dispositivos emergenciais afirmam com suficiente clareza que esses poderes s podem ser efetivamente usados com o consentimento do Legislativo, e para fins especificamente aprovados e somente por perodos determinados pelas Cmaras. Em uma federao, esta uma rea em que inteiramente apropriado que a Cmara Alta desempenhe um papel central, porque a

interveno armada do governo federal nas subunidades envolve um aspecto fundamental da federao como tal. As intervenes federais so discutidas no Artigo 155 da Constituio espanhola e somente podem ocorrer depois de serem atendidas quatro condies. Primeiro, o governo deve obter uma deciso legal de que uma subunidade violou a Constituio, ou no a est cumprindo. Segundo, o governo central deve comunicar essa deciso por escrito subunidade e solicitar uma resposta. Terceiro, se o governo achar que a resposta da subunidade no adequada, pode ento pedir Cmara Alta que aprove a interveno federal. Quarto, no pode haver interveno sem a aprovao por maioria absoluta da Cmara Alta. Dadas essas diretrizes perfeitamente claras, d-se um tempo para a realizao de negociaes e de um acordo mtuo. Durante os primeiros dezenove anos de vigncia da Constituio espanhola, jamais ocorreu uma interveno com base no Artigo 155. A meu ver, correto afirmar que a Cmara Alta exerce um papel restritivo adequado no que diz respeito s intervenes federais. provvel que tambm seja correto dizer que, na ndia, os preceitos constitucionais relativos s intervenes federais no restringem suficientemente um governo controlado por uma maioria. O artigo constitucional pertinente o de nmero 356 que simplesmente declara que o Conselho de Ministros (o gabinete) pode instruir o presidente a pedir uma interveno (chamada de "Presidents rule"), que teria a conseqncia de dissolver o Legislativo e o Executivo provincial e pr a provncia sob controle direto do governo federal. A nica exigncia para essa interveno que o governador (um funcionrio no eleito, nomeado pelo governo federal) declare que o governo da provncia "no pode funcionar de acordo com os dispositivos constitucionais." No h necessidade de autorizao para a interveno federal nem da Cmara Alta nem da Cmara Baixa, durante os primeiros sessenta dias. Depois de dois meses, as duas casas do Congresso devem formalizar um voto de renovao da interveno por mais seis meses ou esta deve cessar. Assim, a Cmara Alta tem efetivamente poder constitucional para barrar uma interveno federal. Mas os dispositivos constitucionais sobre a interveno so to frouxos, e o Partido do Congresso contou no passado com tamanha disciplina e maioria nacional (varivel 3), que o "Presidents rule" foi aplicado com freqncia, mesmo durante o governo democrtico e consociativo de Nehru. De fato, entre 1947 e 1997, o "Presidents rule" foi acionado mais de cem vezes e atingiu todos os Estados. Entretanto, uma combinao de fatores dentre os quais as recentes decises do Judicirio, que comeou a insistir para que o governo central pelo menos divulgasse claramente os fundamentos para uma interveno; a crescente freqncia de governos minoritrios na esfera federal; e o peso cada vez maior das coalizes de partidos provinciais tornou mais difcil e controversa a utilizao do "Presidents rule"30. Se limitarmos nossa anlise aos fatores que restringem a maioria da Cmara Alta, diramos que a dimenso federativa da democracia indiana poderia ser aperfeioada caso se exigisse a maioria absoluta dessa casa do Congresso antes de apelar para o "Presidents rule". As recentes decises do Judicirio provavelmente tambm esto certas ao insistir que o governo central formalize as razes de um pedido de interveno. Contrariamente varivel 1, que trata do princpio de representao na Cmara Alta, a varivel 2, que se refere s atribuies legislativas dessa assemblia, no se presta a quantificaes. Acredito, porm, que j foram apresentados dados suficientes para podermos situar, do ponto de vista da varivel 2, os cinco pases analisados neste artigo em um continuum de sistemas mais ou menos restritivos do demos (ver Tabela 2).

Varivel 3: O grau em que a Constituio confere poder de elaborar polticas s unidades da federao. Esta varivel muito complexa, pois se constitui de trs elementos analiticamente distintos mas com estreita relao entre si. O primeiro refere-se ao volume das questes legislativas definidas na Constituio que exige maiorias excepcionais para sua aprovao. O segundo diz respeito aos poderes que a Constituio confere s unidades e ao centro da federao. O terceiro tem a ver com a possibilidade de se presumir, na eventualidade de a Constituio ser omissa quanto a uma determinada questo, que o poder residual para legislar deve competir ao centro ou s unidades da federao. Se a Constituio relativamente parcimoniosa ou mesmo quando, sendo detalhada, dedica-se a definir princpios, a maioria das leis pode ser aprovada por maioria simples. Dependendo da varivel 2, essa votao pode ou no envolver a Cmara Alta. No entanto, esses trs elementos podem se inter-relacionar de maneira tal que senadores que representam menos de 8% do total do eleitorado tenham poder de veto sobre uma grande quantidade das leis e repetidamente bloqueiem a maioria. Trata-se de uma questo que no diz respeito apenas teoria da democracia, mas prtica democrtica. Se uma minoria pode usar seu poder de obstruo para defender um status quo que os tericos da democracia, os analistas constitucionais, a opinio pblica e a maioria dos polticos acham que deve ser mudado, ento isso um perigo para a democracia. Tal situao pode criar um ambiente de "meia-lealdade" generalizada para com a prpria democracia ou levar ao que ODonnell chama de "democracia delegativa", na qual o presidente governa por medidas excepcionais em nome da eficcia, mas em detrimento da plenitude do processo democrtico (ODonnell, 1994)31. A varivel 3 tambm tem a ver com a soma de autoridade para legislar que reservada ao governo federal e s unidades federadas. As federaes democrticas variam muito quanto parcela da autoridade legislativa que permanentemente conferida s unidades menores, e ao que reservado esfera central. Cabe fazer aqui uma importante distino: uma sociedade poltica pode descentralizar a administrao e transferir a maior parte do oramento s unidades da federao em reas como sade, aplicao das leis e bem-estar social, mas reservar aos legisladores da esfera federal o direito de aprovar as leis bsicas e fiscalizar sua execuo nesses campos. Ou ento a sociedade pode atribuir s unidades menores a competncia exclusiva para elaborar leis e fixar impostos nessas reas, quer contribuam ou no para a igualdade e o bem-estar de todos os cidados da federao. O federalismo brasileiro aparece novamente como o mais restritivo nessas questes. Referindo-se Constituio Brasileira de 1988, o ex-ministro do Planejamento, Jos Serra, economista ilustre e um dos senadores mais votados da histria brasileira, diz que "no se trata realmente de uma Constituio, mas de uma lei social, poltica e econmica"32. Uma quantidade extraordinria de questes, tais como sistemas detalhados de aposentadoria, propriedade estatal e estrangeira, programas fiscais especiais para projetos de desenvolvimento regional, fixao de percentuais da alocao de impostos Unio, estados e municpios, e inmeros outros itens esto definidos na Constituio de 198833. Assim, esses temas ficam excludos do mbito da legislao ordinria de deciso por maioria. Aprovar uma emenda em qualquer dessas reas exige o voto favorvel de trs quintos de todos os membros, presentes ou ausentes, em dois turnos, nas duas casas do Congresso. Em um pas de dimenses continentais, onde a mdia de no-comparecimento s sesses, mesmo durante a Assemblia Constituinte, passava de 30%, essa exigncia extremamente difcil de cumprir. verdade que esse processo de aprovao de emendas muito mais fcil

no Brasil do que nos Estados Unidos, mas a Constituio americana muito mais parcimoniosa do que a brasileira. Mesmo na hiptese de uma presena de 100% dos parlamentares s sesses de votao que custaria ao governo uma soma extraordinria de gastos paralelos [side-payments] e de lobby a quantidade mnima de votos necessrios para obstruir a votao de qualquer lei, conforme determina a Constituio, corresponde simplesmente ao nmero de votos contra dos senadores que representa 8% do eleitorado brasileiro34. Nessas condies, entra em jogo o que Carl Friedrich chamou de "lei da resposta antecipada". Portanto, a situao brasileira um exemplo claro do que Shepsle e Weingast denominam de "equilbrio induzido pela estrutura": dado que todos os jogadores conhecem o potencial de obstruo de uma pequena minoria, muitas medidas que poderiam contar com o apoio de uma maioria do Congresso e da opinio pblica so retiradas da agenda35. E ainda que no o sejam, os custos de aprovar uma legislao de reformas freqentemente muito alto em log-rolling e gastos regionais especiais. Em um pas como o Brasil, que em 1993 tinha uma taxa de inflao de mais de 2000% ao ano, esse padro de no-aes "induzidas pela estrutura", e/ou prticas de alto custo, impe enormes restries capacidade do governo federal para realizar um planejamento fiscal coerente e dar execuo s reformas necessrias. O outro componente das regras constitucionais no Brasil diz respeito aos poderes dos estados e municpios. Vinte e quatro dos 27 estados brasileiros possuem bancos prprios e, freqentemente, tomam emprstimos nesses bancos. O nico rgo federal que deve aprovar ttulos externos a Cmara Territorial, o Senado. At novembro de 1996, os estados tambm tinham poder para cobrar impostos sobre exportaes. O custo da aprovao pelo Congresso de uma lei abolindo impostos estaduais sobre as exportaes foi estimado em meio por cento do Produto Nacional Bruto PNB do pas em 1997. O ltimo componente das atribuies das unidades federadas refere-se competncia legislativa. No Brasil, presume-se que se a Constituio omissa em relao a um assunto, a competncia legislativa residual cabe s unidades da federao36. A interao das variveis 1, 2 e 3, no Brasil, cria um enorme potencial de obstruo das preferncias da maioria e coloca o Brasil, outra vez, na extremidade final do continuum que estamos analisando. Os Estados Unidos compartilham com o Brasil o suposto de que, em reas no definidas pela Constituio, a soberania residual cabe aos estados uma presuno que j , em si mesma, uma restrio ao demos. No entanto, o impacto poltico do que a Constituio prescreve muito menos restritivo nos Estados Unidos do que no Brasil, porque a Constituio americana mais parcimoniosa; e entre outras coisas, nos Estados Unidos no existem bancos estaduais. A Constituio alem restringe muito menos o demos que a dos Estados Unidos. Uma grande rea de competncia legislativa explicitamente atribuda e, portanto, compartilhada entre o governo federal e as unidades da federao. Alm disso, a Constituio explcita e, por conseguinte, reduz a competncia legislativa dos tribunais em dez palavras do Artigo 31: "a lei federal ter precedncia em relao lei territorial". Os Artigos 72-74 tambm definem claramente as reas em que a legislao federal pode prevalecer, se assim o desejar a Cmara Baixa. Uma das inovaes decorrentes da prtica do federalismo alemo que, embora a maioria da Cmara Baixa federal conserve o direito constitucional de aprovar leis e de exercer fiscalizao sobre sua execuo, os Lnder alemes ficam com uma porcentagem muito maior do total dos impostos arrecadados do que o fazem os estados americanos. Por outro

lado, a maior parte dos programas federais administrada por funcionrios dos Lnder, enquanto nos Estados Unidos muitos desses programas so administrados por funcionrios federais. Dessa forma, em termos polticos e conceituais, pode-se dizer que na Alemanha, a Cmara Baixa federal tem uma competncia legislativa maior que a dos Estados Unidos, mas sua administrao mais descentralizada. O que importa levar em conta que pode haver descentralizao sem o poder federal abrir mo da sua competncia legislativa e da autoridade fiscalizadora. A dimenso vertical o aspecto mais significativo do federalismo espanhol. O sistema de Autonomias constitui um "federalismo assimtrico", no sentido de que algumas provncias, como a Catalunha e o Pas Basco, negociaram, no processo de discusso dos estatutos de autonomia, maiores prerrogativas do que outras provncias autnomas. Essas prerrogativas esto contidas nos Estatutos que tm autoridade constitucional. Da perspectiva da teoria dos jogos, o federalismo assimtrico espanhol criou um jogo interativo de barganhas. Por exemplo, um lder poltico nacionalista controla um partido nacionalista baseado em uma provncia cujos votos so necessrios para compor uma maioria governamental no plano federal. Em conseqncia, a provncia tem um poder de barganha de facto para renegociar os termos dos Estatutos de Autonomia. Os jogos de barganha do federalismo assimtrico espanhol tm sido at agora realizados dentro da Constituio. O federalismo russo tambm assimtrico, mas muitos dos jogos interativos de barganha se do fora da Constituio. Assim, na Rssia, esse jogo muitas vezes nocivo para a consolidao democrtica, porque as unidades federadas introduzem unilateralmente mudanas em sua prpria Constituio, muitas vezes violando a Constituio da Federao Russa. A Constituio Indiana reserva Unio o poder residual, mas em muitos aspectos contribui para a sustentao do federalismo multinacional da ndia. Por exemplo, a Constituio permite que uma maioria formada no plano federal e feixes de minorias lingsticas nas subunidades colaborem para facilitar a criao de novos estados lingsticos, com autorizao do Parlamento37. Essa possibilidade tem sido muito importante para "unificar" democraticamente a sociedade indiana. Exatamente porque os membros da Assemblia Constituinte sabiam que o ponto mais controverso no debate sobre a unidade indiana era que estratgia adotar em relao aos diferentes idiomas, e sabiam que muitos delegados manifestavam o desejo de reorganizar os estados ao longo de fronteiras lingsticas, a linguagem da Constituio foi extremamente demos enabling [expandiu o poder do conjunto dos cidados da plis], concedendo a futuros parlamentos o direito de refazer inteiramente as fronteiras entre os estados. O Artigo 3 da Constituio taxativo: por maioria simples, "o Parlamento pode, por lei, a) formar um Estado pela diviso do territrio de qualquer estado ou pela reunio de dois ou mais estados [...]; c) reduzir a rea de qualquer estado [...]; e) alterar o nome de qualquer estado." Caso se tratasse de uma verdadeira federao para "unir", os estados soberanos obviamente teriam conseguido negociar uma Constituio muito mais restritiva para proteger os direitos de cada um. O censo de 1991 revelou que a ndia tem mais de trs mil lnguas maternas legalmente reconhecidas. H 33 idiomas diferentes, cada um deles falado por pelo menos um milho de pessoas. A maioria das fronteiras entre os Estados foi redesenhada de modo relativamente consensual entre 1956 e 1966, iniciando-se depois um processo de criao de novos estados tribais na regio Nordeste. Em termos polticos, talvez seja justo afirmar que a estrutura constitucional do sistema federativo facilitou muito a sobrevivncia da ndia como a maior democracia multicultural

e multinacional do mundo. A estrutura federativa que amplia os poderes do demos permitiu que a maioria na esfera federal respondesse s demandas da minoria dos Estados por maior autonomia lingstica e cultural. Se a ndia tivesse optado por ser um Estado unitrio, nem a maioria nem as minorias teriam tal flexibilidade constitucional (ver na Tabela 3 o continuum relativo varivel 3). Varivel 4: O grau de nacionalizao do sistema partidrio em suas orientaes e sistemas de incentivos. Por definio, um sistema federativo inclui instncias executivas e legislativas eleitas em cada uma de suas unidades constitutivas. Essas instncias necessariamente detm um certo controle sobre os oramentos e a legislao. Estrutural e empiricamente, portanto, o federalismo, por si mesmo, uma fonte de patronagem, poder e prestgio que desafia o poder e a influncia dos partidos nacionais. Esses desafios esto presentes de modo sistematicamente menor em um modelo poltico unitrio do que em um sistema federativo. Alguns analistas tiram dessa observao a concluso de que a relativa ausncia de ideologia e os partidos fortemente disciplinados dos Estados Unidos so produtos basicamente do sistema federativo (Truman, 1955). Isso verdade no caso dos Estados Unidos, mas no em todos os sistemas federativos; vejamos por qu. Por uma srie de razes, alguns sistemas federativos muitas vezes produzem uma maioria (por coalizo ou de um s partido) na esfera federal. Essa coalizo s vezes possui disciplina e forte infra-estrutura organizacional em todo o pas, o que estimula a filiao disciplinada a partidos nacionais. Nessas condies, o sistema de partidos funciona por si mesmo como uma fora centralizadora que produz maiorias no interior de uma federao mononacional, como freqentemente acontece na Alemanha desde 1949, ou mesmo em uma federao multicultural e multilingstica, como na ndia entre 1947 e 1967. H muitos fatores compensatrios, inclusive a ideologia, que contribuem para essa unidade nacional, no obstante as presses fragmentadoras inerentes a todas as federaes. Por exemplo, se no h eleies primrias e existe representao proporcional com lista fechada (sistema em que os partidos hierarquizam os candidatos), ou um distrito uninominal [single member district], no qual o partido nacional escolhe os seus candidatos, se o partido nacional financia a maior parte da campanha dos seus candidatos, e se o sistema for parlamentarista, haver fortes incentivos estruturais, ou de escolha racional a despeito do federalismo para se formar partidos nacionais disciplinados. Ao contrrio, se o sistema poltico no tem um sistema de representao proporcional por lista aberta nem um distrito uninominal com eleies primrias, se os candidatos financiam independentemente suas campanhas, e se o sistema presidencialista, ento haver muito poucos incentivos estruturais, ou de escolha racional, para se criar uma unidade partidria no plano nacional. Os Estados Unidos e, mais claramente ainda, o Brasil so sistemas deste ltimo tipo (Mainwaring, 1999)38. Mas o Brasil e os Estados Unidos so "Estados-naes". A situao pode se tornar muito mais complicada e perigosa para a democracia quando se trata de um Estado multinacional e no h partidos nacionais disciplinados. Na Rssia, por exemplo, 103 dos 171 membros do Conselho Federal em 1997 no pertenciam a nenhum partido (Barber, 1997). Na Iugoslvia e na Unio Sovitica, sociedades multinacionais, as primeiras eleies para o Executivo no foram disputadas na esfera do governo federal, mas nas provncias. O fato de praticamente inexistirem partidos de mbito nacional na URSS e na Iugoslvia contribuiu para a desintegrao do Estado nos dois pases (Linz e Stepan, 1992). Ao contrrio, no "Estado-nao" federativo do Brasil, o fato de que durante o processo de transio

democrtica as eleies diretas para governador foram realizadas em 1982, mas apenas em 1989 para presidente da Repblica, contribuiu para a natureza restritiva do demos e do poder central da Constituio de 1988, bem como para o aumento da descentralizao dos recursos fiscais brasileiros, mas no ps em perigo a unidade territorial do pas. A Espanha um Estado federativo multinacional que possui fortes partidos de alcance nacional ao lado de alguns partidos provinciais de pequeno porte mas importantes. Linz e eu afirmamos em outro trabalho que o fato de as primeiras eleies livres convocadas aps a morte de Franco terem sido de abrangncia nacional contribuiu para a criao de fortes partidos nacionais, mesmo na Catalunha e no Pas Basco (idem). Entretanto, a Catalunha, provncia que conta com o movimento autonomista sociologicamente mais forte do pas, governada por uma coalizo de partidos regionais. O partido regional tambm forte no Pas Basco, o que uma caracterstica fundamental do "federalismo assimtrico" espanhol e contribui para os jogos interativos de barganha que se realizam quando nenhum partido tem maioria no governo federal. A Rssia, como a Espanha, um caso de federalismo assimtrico, mas difere da ltima em muitos aspectos importantes e perigosos para a democracia. A Espanha um sistema parlamentarista, e desde 1983 um nico partido forma a maioria; o primeiro-ministro sempre o lder do partido majoritrio que se empenha em manter a disciplina da organizao no mbito nacional. Mas a Rssia tem um sistema semipresidencialista, com um "superpresidente" cujo mandato se origina de eleies diretas e que, portanto, no precisa ter maioria parlamentar. De fato, o presidente Yeltsin (que nunca teve nada parecido com uma maioria na Cmara Baixa) no fez campanha para os partidos polticos na ltima eleio para o Parlamento, e muitos candidatos a governadores e Duma concorreram como "independentes". Como na Espanha, o federalismo assimtrico russo produziu um jogo interativo de barganha, mas de uma modalidade mais impeditiva da consolidao democrtica do que no caso espanhol. O primeiro lance em muitos jogos de barganha nas subunidades russas decretar unilateralmente uma Constituio prpria que freqentemente transgride a federal. A Tabela 4 mostra a escala que representa como os partidos atenuam ou fortalecem as caractersticas demos-constraining de uma federao. OBSERVAES A TTULO DE CONCLUSO As instituies federativas so relevantes para as polticas pblicas em todos os pontos do continuum demos-constraining. Na extremidade alta, os senadores brasileiros que representam apenas 8% do eleitorado ocupam mais cadeiras na Cmara Alta do que os que representam mais de 90% do eleitorado. O federalismo assimtrico espanhol, do tipo "manter a unio", cria um jogo interativo de barganha, mas, por outro lado, ajuda a criar um sistema que Linz e eu descrevemos em outro trabalho como "de identidades mltiplas mas complementares". Na Catalunha, em 1991, 73% da populao sentia orgulho de ser espanhola, 82% de ser catal e 83% era favorvel expanso do movimento favorvel aos modelos confederativos na Europa, no mbito da Comunidade Europia (Linz e Stepan, 1996:102). At mesmo na extremidade baixa do continuum o federalismo tem impacto sobre as polticas. Um sistema unitrio no poderia ter criado de maneira to rpida tantos ajustes lingsticos de fronteiras como os que foram estabelecidos na ndia. Um sistema unitrio provavelmente tambm no poderia dispor do vasto repertrio de medidas federais que permite "manter a unio" da sociedade multicultural, multilingstica, multirreligiosa

indiana, com uma populao de cerca de um bilho de pessoas. A adoo de instrumentos criativos de federalizao na ndia parece atender simultaneamente diversidade e limitar s pequenas minorias as tendncias separatistas. A transferncia democrtica de poder e a concesso de direitos a grupos especficos no tem dado origem tendncia separatista ou violao dos direitos individuais que os tericos dos direitos liberais receiam39. Uma vez concedido um Estado prprio populao de fala tmil, mantendo-se o ingls como idioma oficial da Unio, e desde que um partido regional conquistou o controle do poder legislativo do Estado, a questo do separatismo tmil tornou-se uma non-issue40. As eleies democrticas e a transferncia de poder realizadas no Pendjab no final dos anos 90 tambm transformaram os violentos movimentos separatistas sikh em uma no-questo poltica. A ndia de fins da dcada de 90 parece estar mais descentralizada e ser cada vez mais um "Estado-nao" com cultura civilizatria. Identidades mltiplas e complementares que no eram a norma entre alguns importantes lderes de fala tmil na ndia da dcada de 50, ou para um nmero significativo de sikhs do Pendjab dos anos 80, so hoje a regra nas duas regies41. Vale a pena refletir sobre esses processos na construo de uma nova agenda de pesquisas sobre o federalismo democrtico. (Recebido para publicao (Verso definitiva em abril de 1999) em maro de 1998

NOTAS: * Este texto ser publicado em breve em Alfred Stepan, Arguing Comparative Politics, Oxford/New York, Oxford University Press, no prelo. [A traduo do original em ingls "Toward a New Comparative Analysis of Democracy and Federalism: Demos Constraining and Demos Enabling Federations" de Vera Pereira, com reviso do autor.] 1. Isso evidentemente no nega que, em certas circunstncias, as caractersticas federativas de algumas sociedades no democrticas possam ser extremamente importantes. Por exemplo, no auge do stalinismo na URSS, o Estado-partido, sob o comando de Stalin, determinava as polticas pblicas. E isso acontecia a despeito da extensa gama de direitos de soberania que a Constituio conferia s repblicas soviticas. Mas quando o Estadopartido comeou a se enfraquecer, em fins da dcada de 80, e um decreto introduziu nas subunidades a competio eleitoral para o governo federal, as prprias caractersticas soviticas da federao proporcionaram s elites da Repblica excelentes oportunidades de "mobilizao de recursos" e lhes permitiram reconstituir suas bases de poder no novo contexto poltico, dando nfase s reivindicaes de soberania de suas repblicas (ver Linz e Stepan, 1996). Durante todo o perodo no democrtico da histria brasileira no sculo XX, 1930-1945 e 1964-1985, o federalismo manteve-se como um fator politicamente importante. No Mxico, o federalismo tem desempenhado um papel de crescente importncia nos estertores de um dos mais longos sistemas partidrios no democrticos do mundo. 2. Por exemplo, justamente porque a Iugoslvia no era uma democracia que seu "sistema quase-federativo" pde funcionar pacificamente enquanto o Estado-partido desempenhou a principal funo dirigente. Quando as eleies comearam a injetar um pouco de vida em um sistema federativo incompleto e inerte, ele fragmentou-se. Este ponto de grande importncia para uma anlise comparativa do federalismo. Excluindo-se a Alemanha, por ser "uma nao em dois estados", havia oito Estados no democrticos na Europa comunista em 1989. Cinco eram unitrios e trs apresentavam algumas caractersticas

quase-federativas. Os cinco Estados unitrios permaneciam como tal em 1997, mas os trs quase-federativos constituem hoje 22 pases independentes, muitos deles etnocracias majoritrias no democrticas. 3. As expresses "demos constraining" e seu oposto "demos enabling", discutidas na seo 3, referem-se caracterstica das federaes democrticas de restringirem ou ampliarem o poder do conjunto dos cidados da sociedade poltica, ou plis, e assim sero eventualmente traduzidas. Para uma discusso do uso desses conceitos pelo autor, especialmente os de demos e demoi, ver a nota 8 abaixo redigida pelo autor [N. T.]. 4. A ntegra do discurso de Ambedkar encontra-se em India, Constituent Assembly Debates (Ambedkar, 1951). 5. claro que se a partilha no tivesse ocorrido e se os territrios muulmanos que hoje constituem o Paquisto e Bangladesh tivessem enviado representantes Assemblia Constituinte teria predominado um quadro de pacto. Nesse contexto, o poder de barganha dos Estados principescos, especialmente os da ndia central, predominantemente muulmanos, como o Hyderabad, tambm teria sido maior. Porm, uma vez iniciado o violento processo de partilha, tanto os lderes do partido do Congresso na Assemblia Constituinte quanto o ltimo vice-rei britnico, Lord Mountbatten, acreditaram estar diante de uma nova situao geopoltica. Nesse novo contexto, o governo de Nehru apelou fora militar para integrar o maior Estado principesco, o Hyderabad, em setembro de 1948. Em inmeras ocasies, formais e informais, Lord Mountbatten deixou claro aos Estados principescos que estavam dentro das novas fronteiras da ndia que a situao de pacto deixara de existir. Exortou-os a aderir Unio Indiana e disse que, caso no o fizessem, a Gr-Bretanha no lhes daria ingresso na Commonwealth como Estados independentes. Os dois principais livros que tratam do contexto de no-pacto aps a partilha so os de Menon (1956) e Copland (1997). 6. Os quatro volumes em brochura, publicados separadamente, eram dedicados a questes tericas gerais, Europa Meridional, Amrica Latina e perspectivas comparadas. 7. Um dos principais temas a ser desenvolvido no livro que Linz e eu estamos escrevendo, Federalism, Democracy, and Nation, o das difceis e freqentemente inescapveis relaes entre multinacionalismo, federalismo e democracia. Por exemplo, comprovamos e procuramos explicar por que toda democracia de base territorial multinacional e multilingstica existente no mundo federativa. Analisamos a partir de dados que as federaes democrticas que esto mais prximas do plo mononacional tendem a atribuir pela Constituio competncias simtricas a todos os membros da federao, ao passo que as federaes democrticas que mais se aproximam do plo multinacional atribuem constitucionalmente competncias assimtricas a pelo menos alguns membros da federao. O livro ter dois captulos tericos sobre esse tema e extensas discusses empricas sobre a Blgica, Espanha, Rssia, ndia, Sua e Canad. Juan Linz e eu comeamos a discusso sobre multinacionalismo e democracia em Linz e Stepan (1986). Veja os captulos 2, 19 e 20; ver tambm Stepan (1998) e Linz (1997). 8. Em uma verso anterior deste texto utilizei a expresso "majority constraining" [que restringe as maiorias] em vez de "demos constraining" [que restringe o demos]. Scott Mainwaring e Gerry Mackie, a quem agradeo, levantaram uma srie de dvidas conceituais acerca do uso da expresso "majority constraining". Ao falar em "demos constraining" no estou querendo dizer que sempre existe uma "maioria", ou que isto seja certo. Penso que no caso de algumas federaes, principalmente as multinacionais ou multiculturais, h lugar para prticas de consociao no majoritrias ajustadas por

consenso. Entretanto, a palavra demos realmente implica a existncia de uma categoria de "todos os cidados da plis". Um dos objetivos mais importantes deste artigo justamente analisar de que maneira diferentes tipos de sistemas federativos democrticos so "demos constraining" enquanto outros tm importantes caractersticas "demos enabling". Uma ltima observao sobre a linguagem que utilizo na anlise do federalismo: cada membro integrante de uma federao democrtica tem seu prprio demos. O plural de demos demoi. Assim, a ndia, por exemplo, com sua populao de um bilho de cidados espalhados em 26 estados, tem um demos para o conjunto da sociedade poltica, ou a plis, e 26 demoi, cada um com um demos especfico. 9. Em Goodin (1996) h uma discusso til dessa dimenso normativa no pensamento poltico americano. 10. Se houvesse exigncia de supermaiorias para todas as decises em um sistema federativo, alguns "pontos de partida" seriam muito melhores do que outros. Por exemplo, um "ponto de partida" em que houvesse grande desigualdade (como a escravido no sul dos Estados Unidos) seria muito menos problemtico do que um sistema federativo em cujo ponto de partida predominasse a igualdade social e econmica. 11. H duas possibilidades de refutar a tese que defenderei neste artigo - de que o Brasil um caso extremo no continuum demos constraining. Primeira, que o presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-), um democrata reformista, raras vezes impedido de implementar novas medidas porque (1) usa os poderes presidenciais de legislar por decreto e (2) a maior parte da legislao que prope formalmente ao Congresso aprovada. Para uma inteligente defesa desse argumento, acompanhada de farta documentao, ver Figueiredo e Limongi (1997). No tenho objees a nenhum dos dados do meticuloso e valioso estudo desses autores, mas gostaria de fazer dois comentrios. Em primeiro lugar, o fato de o presidente Cardoso, que deseja consolidar as instituies democrticas no Brasil, ter de introduzir por meio de decretos tantas leis que contam com apoio popular e so cruciais para a eficcia do governo, aponta para uma maneira pouco feliz de promover os valores democrticos da liberdade, igualdade e eficcia. No governo de um presidente menos capaz e menos comprometido com a democracia, o componente demos constraining do federalismo brasileiro poderia contribuir para o que Guilllermo ODonnell chama de "democracia delegativa". A segunda possvel refutao de ordem metodolgica (e altamente poltica). Os lderes polticos tm muito capital e recursos polticos, e tambm sabem fazer contas. Se um poderoso grupo minoritrio se colocar contra muitos dos seus projetos favoritos, os lderes sero parcimoniosos nas medidas que tentaro fazer passar por esse poderoso grupo de obstruo. Vendo as coisas dessa perspectiva metodolgica, qual destes dois fatos mais importante: que a maioria das medidas propostas pelo presidente ao Congresso seja realmente aprovada, ou que o presidente decida no submeter formalmente ao Congresso a maior parte das medidas que deseja aprovar porque enxerga a existncia de grupos de obstruo? Com base nas entrevistas que realizei com ministros do governo Cardoso, no incio do seu mandato e dois anos depois, acho que a ltima opo politicamente mais significativa. 12. Sobre os novos estatutos na Espanha, ver Linz (1989) e Agronoff (1994). 13. Sobre a construo de um sistema federativo de caractersticas consociativas na Blgica ver Hooghe (1993); Senelle (1996); Swenden (1997). 14. Para uma anlise do federalismo e da democracia na Rssia, ver Solnick (1995); Ordershook e Svetsova (1997); e Ordershook (1996). 15. Para o caso da Nigria, ver Suberu (1997).

16. Por exemplo, Juan J. Linz e eu j dissemos em outro trabalho que a Indonsia e a China correriam o risco de uma violenta fragmentao, como a que ocorreu na URSS e na Iugoslvia, caso as primeiras eleies competitivas se realizassem no mbito das provncias e no no nacional. A seqncia seguida nas eleies na Espanha - primeiro as nacionais, seguidas por uma Assemblia Constituinte, e depois a negociao dos estatutos de autonomia - parece ser um roteiro mais slido para a construo de um federalismo democrtico na China e na Indonsia. 17. A ltima reedio do livro de Wheare de 1990. Daniel J. Elazar escreveu ou publicou cerca de quinze livros a respeito do federalismo. Para os cientistas polticos, sua obra mais influente Exploring Federalism (Elazar, 1987). 18. O conceito de "minimum winning coalitions" indica o nmero mnimo de votos necessrios para formar um governo ou aprovar uma lei. 19. Uma Constituio que self-binding contm dispositivos livremente escolhidos que prescrevem as condies exatas e freqentemente muito difceis nas quais possvel alterla [N. T.]. 20. Dois artigos de Shepsle e Weingast (1987; 1981) contm uma anlise pioneira dessas questes metodolgicas, mostrando como as instituies podem ajudar a modelar e remodelar as estruturas de incentivos. 21. Em uma conversa particular, David Fleischer (professor de cincia poltica da Universidade de Braslia) calculou que aproximadamente 40% dos senadores brasileiros tinham sido governadores (muitos mais de uma vez) e vrios deles aspiravam ao governo dos seus estados. No h quase nenhum senador americano que seja ex-governador e aspire voltar ao cargo. Para uma farta documentao de que as carreiras dos deputados federais e senadores no Brasil so fortemente influenciadas por seus estados, ver os trabalhos de Mainwaring e Samuels (1997), preparado para a conferncia sobre Democracia e Federalismo, realizada na Universidade de Oxford; e o de Samuels e Abrucio (1997), apresentado no encontro de agosto de 1997 da International Political Science Association IPSA, em Seul, Coria. Os dois estudos calculam que, na legislatura de 1991-1994, cerca de 35% dos deputados brasileiros em atividade preferiam ou haviam abandonado seu assento no Congresso em troca de um posto eletivo ou um cargo no Executivo estadual. Sobre o poder dos governadores no Brasil, ver Abrucio (1998). Acerca da subrepresentao dos estados com grande populao na Cmara dos Deputados no Brasil, ver Nicolau (1997) e Mainwaring (1999, esp. cap. 5). 22. Para uma excelente anlise de como e por que esses compromissos foram feitos, ver Swift (1996) e Riker (1987). 23. O ndice de Gini de desigualdade simplesmente mede o grau de desigualdade entre variveis; um coeficiente zero indica igualdade completa e um coeficiente que se aproxime do valor terico mximo de 1,0 indica desigualdade total (significando que todos os representantes pertencem a um s estado) (ver Lijphart, 1984). 24. Para uma anlise cuidadosa do impacto poltico da super-representao dos estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste no Senado e na Cmara dos Deputados, bem como dos incentivos e da capacidade dessas trs regies de realizar aes coordenadas para conseguir a aprovao de polticas-chave que as beneficiam devido a essa super-representao na Assemblia Constituinte, ver Campos Leme (1992). A informao da existncia de 115 deputados por So Paulo em 1997 do professor David Fleischer, da Universidade de Braslia, especialista em estudos sobre o legislativo brasileiro.

25. Para uma excelente anlise das prerrogativas excepcionalmente fortes do Senado brasileiro e do impacto poltico da super-representao dos estados menos populosos, ver Backes (1998). [Log-rolling a prtica de intercambiar votos entre polticos, a fim de conseguir fazer passar uma legislao ou obter benefcios (em tese) para o eleitorado de um deles com o compromisso de reciprocidade em uma posterior votao que interesse outra parte. Troca de favores entre parlamentares.] [N. T.]. 26. Quase cinqenta anos depois da criao da Lei Bsica, o Bundesrat hoje aceita aproximadamente de 55% a 60% de toda a legislao federal; isto compensa parcialmente o fato de que o federalismo alemo foi se tornando com o tempo um pouco mais "centralizado" e "administrativo". Recentemente, os Lnder conquistaram o direito de votar algumas questes relacionadas com a integrao da federao na Unio Europia. 27. Sobre o federalismo alemo e, mais especificamente, sobre o conceito constitucional conhecido como "Bundestreue" (freqentemente traduzido como "federal trust" [fidelidade federal] ou "comity" [civilidade]), ver Villiers (1995). 28. Ver o excelente artigo j citado de Swenden (1997). 29. A Cmara Alta federal da ndia, o Conselho de Estados, tem um certo poder de obstruo, embora no muito grande. Por exemplo, o Artigo 249 estabelece que o Parlamento no pode legislar a respeito de uma questo que tenha sido considerada prerrogativa das Assemblias Legislativas dos Estados, a no ser que dois teros dos membros presentes e votantes do Conselho de Estados concordem. O Artigo 368 tambm determina que uma emenda parlamentar s ser vitoriosa com a aprovao da maioria absoluta dos membros do Conselho de Estados e que dois teros dos membros presentes e votantes do Conselho a aprovem. O artigo tambm estabelece que uma emenda parlamentar aprovada deve ser ratificada por no menos que metade das Assemblias Estaduais. 30. A respeito da histria e da evoluo recente da ndia, til ver dois artigos de Marwah (1995) publicados na valiosa obra de Arora e Verney (1995). Pretendo desenvolver mais tarde esse argumento quando escrever sobre os resultados de minha viagem de 1997 ndia, durante a qual discuti o Artigo 356 com o antigo juiz presidente da Corte Suprema e com o ex-primeiro-ministro de Kerala, contra quem foi aplicado esse Artigo. Ambos so de opinio de que o Artigo 356 pode e deve ser usado com parcimnia. 31. Para o conceito de "semilealdade" e sua contribuio para a falncia da democracia, ver Linz (1978). 32. Frase pronunciada em uma entrevista a Alfred Stepan em So Paulo, em 2 de dezembro de 1996, e repetida durante uma palestra na Universidade de Londres, em fevereiro de 1997. 33. Tentarei explicar a razo disso em outro trabalho. Em poucas palavras, a explicao que a Constituio de 1988 foi elaborada aps um longo perodo (1964-1985) de regime militar que reduziu muito o poder dos estados. No clima de redemocratizao da Assemblia Constituinte predominou a idia de que quanto mais explcitos fossem os direitos estabelecidos e quanto mais poder se concedesse aos estados e municpios, mais democrtico seria o Brasil. Ademais, os interesses do governo federal no estavam fortemente representados na Assemblia Constituinte porque o Brasil no tinha um presidente escolhido por eleies diretas desde 1960. Mas os governadores, eleitos pela via direta em 1982, tinham grande ascendncia moral e poltica na Assemblia Constituinte, e a Constituio descentralizadora, que transferia uma quantidade significativa da receita de impostos do pas da Unio para os estados e municpios servia a muitos interesses polticos, financeiros e fiscais.

34. Cheguei a esse clculo da seguinte maneira: mais de 40% dos votos necessrios para bloquear uma reforma constitucional correspondem ao nmero de senadores que representa apenas 8% da populao brasileira. 35. Esse aspecto foi repetidamente enfatizado durante as entrevistas que realizei em novembro e dezembro de 1966 com vrios integrantes do governo federal, inclusive os ministros da Fazenda e da Administrao Pblica, o presidente da Repblica e o exministro do Planejamento. 36. Uma anlise pioneira da Constituio de 1988 e dos poderes dos governadores encontra-se em Abrucio (1998). 37. Sobre a ponderada abordagem multifatorial que norteou o que veio a se tornar a maior reformulao das fronteiras polticas, ambientais, sociais e lingsticas j feita no mundo, ver Government of India (1955). Para uma anlise da poltica em relao s comunidades lingsticas na ndia, ver Brass (1974). Para uma compreenso das tenses separatistas que se desenvolviam nas regies sulistas de fala tmil antes da restituio dos direitos de linguagem como parte da poltica federalista de "manter a unio", ver Barnett (1976). Ocorreram tambm mobilizaes e protestos no sul de fala no hindi a favor da manuteno do ingls como idioma oficial na Unio Indiana (ver, por exemplo, Forrester, 1966). Em conseqncia da posio poltica do federalismo democrtico, o ingls e o hindi foram mantidos simultaneamente. 38. Em termos comparativos, o Brasil tem pontuaes altas em toda a ampla srie de indicadores sobre fragmentao e indisciplina partidria (ver Mainwaring, 1999, cap. 5). 39. Abordagens pioneiras da questo dos direitos coletivos em contraposio aos direitos individuais e a hostilidade dos tericos liberais em relao aos primeiros pode ser encontrada no livro do filsofo Kymlicka (1995). Para o argumento consistente de um renomado jurista de que os direitos de grupo so muitas vezes uma precondio para os direitos individuais, ver Raz (1986). Para uma penetrante anlise poltica e filosfica desses temas na ndia, ver Bhargava (1994). 40. Em contraposio, se o Estado unitrio, mas multinacional, do Sri Lanka, depois da independncia, tivesse construdo uma federao para "manter a unio", com um estado de lngua tmil no norte do pas, bem possvel que o problema atualmente quase inadministrvel da violncia tnica e do colapso da democracia nunca tivesse se transformado em uma questo poltica. Uma instigante anlise sobre a construo poltica de identidades polarizadas no Sri Lanka encontra-se em Bose (1995). 41. Dados valiosos sobre lealdades e identidades que sustentam a democracia na ndia se encontram em uma pesquisa, a ser publicada em breve, coordenada por V. B. Singh e Yogendra Yadev, do Centro de Estudos sobre Sociedades em Desenvolvimento, de Nova Delhi. Alguns resultados preliminares foram publicados em India Today (31/8/1996, pp. 36-53); ver tambm Kumar (1997). REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ABRUCIO, Fernando Luiz. (1998), Os Bares da Federao: Os Governadores e a Redemocratizao. So Paulo, Ed. Hucitec/Departamento de Cincia Poltica da USP. AGRONOFF, Robert. (1994), "Asymmetrical and Symmetrical Federalism in Spain: An Examination of Intergovernmental Policy", in B. de Villiers (org.), Evaluating Federal Systems. Pretoria, Juta, pp. 61-89. AMBEDKAR, B. R. (1951), India, Constituent Assembly Debates. New Delhi, vol. II, pp. 31-44.

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Pourtant, il est analytiquement et politiquement fructueux dtudier les systmes de dmocratie fdralistes comme faisant partie dun continuum de fdrations qui limitent ou largissent le pouvoir des citoyens de la polis (demos constraining to demos enabling continuum). Il est trs important de remarquer que, dans tous les points du continuum, les institutions fdrales peuvent avoir un grand impact sur les dcisions politiques. Il serait impossible de discuter ces arguments sans faire appel au plus important politologue ayant crit sur le fdralisme, feu William H. Riker. Les arguments classiques de Riker sur le fdralisme, encore reconnus aujourdhui, sont entirement loppos de ceux quon propose dans cet article. Dans la troisime partie, aprs avoir pos les jalons de cette discussion conceptuelle et mthodologique sur le fdralisme, on construit le modle analytique du continuum propos, travers lexamen de quatre cas: lInde, lAllemagne, lEspagne, les tats-Unis et le Brsil. Mots-cl: fdralisme; dmocratie; Riker

STEPAN, Alfred. Para uma Nova Anlise Comparativa do Federalismo e da Democracia: Federaes que Restringem ou Ampliam o Poder do Demos. Disponvel em http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S00112581999000200001&lng=pt&nrm=iso&tlng=pt. Acesso em 18/09/06.