Fermn Edgardo Rivas Prats u u u59

u Criterios para una

deontologa legislativa
Fermn Edgardo Rivas Prats
1
Ahora me parece
que hubiera vivido un caudal de siglos
por viejos caminos:
No hay nada aqu,
slo unos das que se aprestan a pasar,
slo una tarde en que
se puede respirar, un diminuto instante
inmenso en el vivir.
Despus,
mirar la realidad:
y nada ms
Y nada ms.
Y nada ms...
1
Silvio Rodrguez
E
l concepto deontologa hace referencia a la ciencia del deber o de los
deberes. Deontos signifca obligacin, deber y loga, conocimiento, estu-
dio. Deontologa, por tanto, es el conjunto de principios ticos asumidos
voluntariamente por un gremio o una comunidad,
2
mas se trata de un deber
de un gremio o una comunidad voluntariamente asumido, autoasignado, auto
dirigido y, por lo mismo, un deber autnomo y no heternomamente asumido,
un autogobierno centrado en criterios ticos.
Ahora bien, las normas deontolgicas se distinguen de las jurdicas, en prin-
cipio porque:
1 Estudi la Licenciatura en Ciencias de la Comunicacin, en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales
de la UNAM y posee especialidades acadmicas en Semitica, Ciencia Poltica y Derecho Parlamentario
certifcadas por instituciones acadmicas, tales como ITAM, UIA e INAP en el nivel Nacional y por la
Universidad Complutense, el Congreso de los Diputados de Espaa y la Fundacin Manuel Gimenez
Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonmico. Es maestro en Comunicacin Poltica por
el Programa de Posgrado de la misma Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. Ha sido
funcionario legislativo los ltimos diez aos y recientemente fue investigador tipo C para la Direccin
General de Estudios Legislativos: Investigaciones Sociales del Instituto Belisario Domnguez del Sena-
do de la Repblica; cuenta con captulos publicados en libros y artculos sobre diversos aspectos de
historia, organizacin y funcionamiento del Poder Legislativo. Actualmente cursa estudios doctorales
en Ciencia Poltica por la UNAM y es profesor del Sistema de Universidad Abierta de la FCPyS/UNAM
para las asignaturas: Estado Sistema y Poder Poltico, Teora de las Instituciones, Pensamiento Poltico:
Moderno y Contemporneo y Filosofa Politica II. Contacto: fermnrivas@yahoo.com.mx.
2 Cfr. Ernesto Villanueva, 1999, p. 19.
www.juridicas.unam.mx
Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
www.bibliojuridica.org
Estrategia y prctica parlamentaria en un Congreso plural uuu
60
a) Las normas ticas son autnomas; es decir, creadas por el sujeto que
debe cumplirlas, mientras las normas jurdicas son heternomas, en tan-
to son creadas por un sujeto distinto al que van dirigidas; b) las normas
ticas son voluntarias, pues su cumplimiento tiene como premisa el
convencimiento personal, mientras las normas jurdicas poseen la coer-
cibilidad como sancin a la conducta contraria a la establecida como
debida; d) Las normas ticas son particulares, pues van dirigidas nica-
mente a quienes integran el gremio periodstico, mientras las normas
jurdicas tienen la caracterstica de la generalidad; es decir, van dirigidas
a todas las personas sujetas al sistema normativo; y e) Las normas ti-
cas tienen como propsito la dignifcacin y el reconocimiento social,
mientras las normas jurdicas tienen como fnalidad ltima asegurar las
condiciones mnimas para la coexistencia pacfca de los hombres en el
seno de la sociedad.
3


Ahora bien, pensar criterios de una deontologa legislativa obliga a abrir cau-
ce y, en la medida en que todo abrir cauce implica un rompimiento con algo
previo, obliga, en consecuencia, a disear un rompimiento con la estrategia
actual del fundamento y la direccin de la labor legislativa. En este contexto se
imponen preguntas cruciales, tales como: En qu sentido se debe disear una
nueva direccin del Poder Legislativo en Mxico? Qu tica puede ser asumi-
da por el rgano legisferante mexicano que permita generar un rompimiento
en la estrategia actual del fundamento y la direccin de la labor legislativa en
aras de un nuevo cause? Qu propuestas de organizacin y funcionamiento
se deben generar para afanzar esa tica del trabajo legislativo en aras de po-
tenciar el papel activo de los congresos en Mxico?
Para responder a estas inquietantes preguntas es menester exponer, pre-
viamente, una hiptesis de trabajo derivada de una observacin emprica del
Poder Legislativo, a saber: la actual crisis de desconfanza en el Poder Legisla-
tivo, expresada en recientes encuestas al ciudadano, es el efecto principal de
una concepcin doctrinaria, formal y jurdica de la representacin poltica, que
cuenta con unas caractersticas tales, que aleja o cuando menos desvincu-
la a los representantes populares de la necesidad y/o demanda ciudadana;
esto acontece en un contexto causal que se identifca con condiciones institu-
cionales de un rgano legislativo diseado en el Congreso Constituyente de
1914-17 para funcionar, a travs de mayoras parlamentarias, como ofcina de
trmite del Poder Ejecutivo y no como un autntico contrapeso del mismo, un
procedimiento de generacin de mayoras que, al da de hoy, el crecimiento
poltico de partidos de oposicin desde 1968 se fue transformando de manera
paulatina en una autntica pluralidad poltica para concluir en un gobierno
dividido desde 2000: una estructura, la del sistema poltico mexicano actual,
cada vez ms compatible con el dialogo y la negociacin que con el esta-
3 Idem. p. 22.
Fermn Edgardo Rivas Prats u u u61
blecimiento de una lnea de accin por parte de un solo hombre que, en el
pasado cierta y metaconstitucionalmente, defna el rumbo del pas entero.
Hemos dicho que la actual crisis de desconfanza en el Poder Legislativo,
expresada en recientes encuestas al ciudadano, es el efecto principal en la
composicin causal de la hiptesis que aqu exponemos. Ahora bien, como
parte fnal de esta explicacin probable del funcionamiento actual del con-
greso en Mxico describir a continuacin diversos efectos que se siguen del
efecto principal, a saber: el ciudadano no se ve refejado en la actividad legis-
lativa y el Poder Legislativo no problematiza su funcionamiento interno para
solventar este dfcit de confanza en una suerte de dinmica automtica y
circular heredada de la costumbre; dominancia de los medios de comunica-
cin que aparecen en estas condiciones como la nica vinculacin del Poder
Legislativo con el ciudadano y su demanda y, por ltimo, generacin de una
dinmica de toma de decisiones democrticas sin el ciudadano. Esto ltimo
en s mismo representa un reto para el sistema democrtico mexicano pues,
si otrora histrica o doctrinalmente se ha concebido esquemticamente a la
democracia como el gobierno del pueblo y para el pueblo, en los hechos la si-
tuacin genera una democracia sin ciudadanos.
Esta explicacin probable del funcionamiento actual del Congreso en
Mxico busca abonar su efcacia a la construccin de un diagnstico actual
del Poder Legislativo en Mxico y permite dar un contexto funcional a las pre-
guntas que cuestionan sobre los criterios para una deontologa legislativa en
Mxico y que se han expuesto, desde las primeras palabras de esta disertacin.
En adelante buscar ensayar lneas de respuesta desde las diversas variables
del problema planteado.
1. Representacin poltica, democracia y trabajo legislativo
La representacin poltica es el ncleo de la democracia moderna en gene-
ral y de la labor legislativa en particular. Por lo que toca a la concepcin de
la democracia moderna es el ncleo por cuanto viene a resolver el reto de la
toma de decisiones pblicas en estados densamente poblados. En efecto, tal
y como seala Duverger el elemento bsico de las instituciones de Atenas
eran la asamblea general del pueblo, que se reuna todos los das en la colina
del Pnyx: una especie de parlamento abierto a todos los ciudadanos, al que
correspondan las decisiones esenciales. Todava hoy se encuentra una institu-
cin semejante en la asamblea anual de los ciudadanos de algunos cantones
suizos de alta montaa. [Empero,] un sistema semejante slo puede funcionar
en Estados muy pequeos. La democracia directa encuentra una imposibili-
dad material en las naciones modernas. La eleccin de los gobernantes por
los gobernados se ha impuesto como una necesidad. Se ha considerado que
Estrategia y prctica parlamentaria en un Congreso plural uuu
62
el elegido era el representante de derecho privado, es decir, en la teora del
mandato civil, segn la cual una persona (el mandante) puede dar a otra (el
mandatario) el derecho de actuar en su nombre, soportando la primera todas
las consecuencias de los actos realizados por la segunda. Pero la nocin de
representacin poltica en derecho pblico es bastante diferente de la teora
de la representacin jurdica del derecho privado; por otra parte, ha adoptado
formas muy diferentes que ocultan preferencias polticas opuestas.
4
Es sugerente ver la representacin poltica como necesidad impuesta pues
ciertamente es una necesidad impuesta, entre otras cosas, por la complejidad
de la toma de decisiones ante masas ingentes de ciudadanos. Ya Norberto
Bobbio ha abordado el particular cuando afrma que los Estados se han vuelto
cada vez ms grandes y populosos, en los que ningn ciudadano es capaz de
conocer a todos los dems.
5
Y an ms, abunda en el sentido de que, en estas
condiciones, es materialmente imposible que todos decidan todo en socie-
dades cada vez ms complejas como las sociedades industriales modernas; y
es, desde el punto de vista del desarrollo tico e intelectual de la humanidad,
indeseable.
6
En este sentido un Estado representativo es un Estado en el que las prin-
cipales deliberaciones polticas son realizadas por los representantes elegidos
no importa si los rganos donde se efectan tales deliberaciones sean el par-
lamento, el presidente de la Repblica, el parlamento junto con los consejos
regionales, etctera.
7

Hasta aqu hemos acreditado el vnculo entre la democracia moderna con
la representacin poltica y en qu medida sta es (y funciona como) el ncleo
de aqulla. En lo que sigue, buscar acreditar la misma connaturalidad que la
representacin poltica tiene con el ejercicio legislativo en particular para, en
un tercer momento, distinguir lo que he denominado la concepcin semiti-
ca de la concepcin simblica de la representacin poltica.
El vnculo de la representacin poltica con el trabajo legislativo reside en
el concepto de eleccin. Es consabido que la eleccin es el procedimiento
utilizado por las democracias liberales para la designacin de los gobernantes,
en oposicin a la herencia, la cooptacin o a la conquista violenta, que son los
medios autocrticos. Sin embargo, los liberales han desconfado durante mu-
cho tiempo de la eleccin, porque conceda un medio de accin a las masas
populares.
8
Y es que la eleccin arroja un resultado numrico de preferencias
de la ciudadana con base en la cual se distribuyen, segn la frmula de re-
presentacin acordada y consignada en el Cdigo Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (COFIPE), los escaos en cada una de las cmaras
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos para cada uno de los
4 Maurice Duverger, 1996, p. 115.
5 Norberto Bobbio, 2008, p. 50.
6 Idem.
7 Idem. p. 52.
8 Maurice Duverger, 1996, p. 114.
Fermn Edgardo Rivas Prats u u u63
grupos parlamentarios representados en su seno
9
; de tal suerte que la eleccin
es la base a partir de la cual los escaos se pintan de colores, segn las prefe-
rencias polticas de los ciudadanos. As, los grupos parlamentarios representan
segmentos de opinin de la sociedad en su conjunto.
Esta connaturalidad entre la representacin poltica y el trabajo legislativo
es planteada por el mismo Bobbio cuando afrma que, en trminos generales,
la expresin democracia representativa quiere decir que las deliberaciones
colectivas, es decir, las deliberaciones que involucran a toda la colectividad,
no son tomadas directamente por quienes forman parte de ella, sino dos per-
sonas elegidas para este fn; eso es todo. El Estado parlamentario es una apli-
cacin particular, si bien importantsima desde el punto de vista histrico, del
principio, de representacin, o sea, es el Estado en el que el rgano central
es representativo (o por lo menos central, en principio, aunque no siempre
de hecho). A dicho rgano llegan las instancias y de l parten las decisiones
colectivas fundamentales. Tal rgano es el parlamento. Todos saben que una
repblica presidencial como los Estados Unidos, que no es un Estado parla-
mentario, tambin es, un trminos generales, un Estado representativo.
10
De esta suerte el poder legislativo ostenta la representacin de la socie-
dad y sus diferentes segmentos de opinin y su misin es decidir tomando en
cuenta todas las posiciones y opiniones de la sociedad.
Ahora bien, una vez explicada la primaca de la representacin poltica tan-
to para la democracia en general como para el poder legislativo en particular
es necesario plantear, a continuacin, una visin crtica de la misma. En efec-
to, no se puede soslayar que no todo Estado representativo es democrtico
por el slo hecho de ser representativo [], ya que si es verdad que no toda
democracia es representativa, igualmente es cierto que no todo Estado repre-
sentativo fue y es, en principio, una democracia.
11

A propsito de esta visin crtica que es tomada de Bobbio se articulan
una serie de problemticas y crticas alrededor de la representacin poltica
que validan y justifcan la necesidad de barruntar y construir una deontologa
de la representacin poltica como punta de lanza de una deontologa de la
actividad legislativa; describir, a continuacin, las crticas e inmediatamente
despus las concepciones semitica y simblica de la representacin poltica.
En su ya clebre Los principios del gobierno representativo, Bernard Manin esta-
blece cuatro principios bsicos que caracterizan a los gobiernos representativos:

1. Quienes gobiernan son nombrados por eleccin con intervalos regulares;
2. La toma de decisiones de quienes gobiernan conserva un grado de inde-
pendencia respecto de los deseos del electorado;
9 Huelga decir que este procedimiento es anlogo al que ocurre en cada una de las entidades federativas.
10 Norberto Bobbio, 2008, p. 52.
11 Idem. p. 53.
Estrategia y prctica parlamentaria en un Congreso plural uuu
64
3. Los gobernados pueden expresar sus opiniones y deseos polticos sin estar
sujetos al control de los gobernantes; y
4. Las decisiones pblicas se someten a un proceso de debate.
12
2. Concepcin semitica y simblica
de la representacin poltica
La primer crtica formulable al sistema representativo es la visible contradic-
cin que existe entre el enunciado 1 y el 2. Es decir que si bien, por una parte,
quienes gobiernan, son nombrados por eleccin, con intervalos regulares, por
el conglomerado de ciudadanos a lo largo y ancho del pas, lo natural sera es-
perar una vinculacin de la toma de decisiones con el electorado y sus deman-
das tal y como ensea David Easton cuando explica la demanda ciudadana
como elemento-origen del funcionamiento de un sistema poltico. Empero la
representacin poltica nunca ofrece este vnculo pues es consabido que una
vez que los ciudadanos han elegido a sus representantes, carecen de meca-
nismos institucionales para forzarlos a cumplir con sus promesas. Los electores
slo pueden castigar a los polticos que abandonan los lineamientos de su
plataforma poltica en las elecciones siguientes, despus de que se han vivido
los efectos de esa traicin.
13
En este caso, queda claro que si el titular de la soberana es la nacin y
no los ciudadanos que la componen, el poder electoral se atribuye a estos
solamente como rganos encargados de designar a los representantes de na-
cin. Al ejercerlo estn cumpliendo una funcin pblica, no ejercitando un
derecho. Puesto que ningn ciudadano puede pretender un derecho de voto
que le pertenezca en propiedad, la nacin tiene la facultad de atribuir el poder
electoral slo a aquellos que considere ms dignos o ms aptos. El sufragio no
tiene por qu ser universal La cualidad de elector es slo una funcin pblica
a la que nadie tiene derecho, y que la sociedad concede como su inters le or-
dena, escriba Barnave en 1791: es la teora del electorado-funcin. Permite
justifcar todas las restricciones del derecho de voto.
14

Y es justamente esta distancia inquebrantable que formal y materialmente
existe entre representados y representantes lo que permite dar un paso ade-
lante en el cuestionamiento crtico de la representacin poltica. Qu repre-
senta la representacin poltica? Para responder a esta pregunta daremos pie
a la segunda crtica sobre nuestro objeto. Se trata de una crtica terica que
permite distinguir lo que he llamado la concepcin semitica de la simblica
de la representacin poltica.
12 Bernard Manin, 1998, p. 112 apud. Pablo Armando Gonzlez Ulloa Aguirre, 2009, p. 6).
13 Julia Anglica Martnez Lpez, 2006, p. 71.
14 Maurice Duverger, 1996, p. 117.
Fermn Edgardo Rivas Prats u u u65
Como es sabido Ferdinand de Saussure ha establecido esquemticamente
la estructura del signo y la representacin, De Saussure enseaba, tal y como
lo constatan los apuntes de sus alumnos compendiados en su connotadsimo
Elementos de Lingstica General, que el signo es una cosa doble, hecha del
acercamiento de dos trminos.
15
Es decir que el signo lingstico une no una
cosa y un nombre sino un concepto y una imagen acstica; sta ltima es una
representacin sensorial, y si se nos ocurre llamarla material es slo en ese
sentido y por oposicin al otro trmino de la asociacin, el concepto, general-
mente ms abstracto
16
; ms adelante, para zanjar la complejidad que se re-
quiere para explicar el signo Umberto Eco dir que el signo es cualquier cosa
que pueda considerarse como sustituto signifcante de cualquier otra cosa.
17

Nos ubicamos de lleno en la teora de la representacin pura y aqu re-
presentar es sustituir algo por otra cosa, en cuyo caso, aquello que funciona
como representacin es el signifcante y lo que ha sido representado se iden-
tifca con el signifcado, pues ha quedado abstrado, conceptualizado e impl-
cito en el signo. As las cosas, tal y como est diseada desde el pensamiento
contractualista del siglo XVII, la representacin poltica se ajusta esquemtica y
hermticamente al funcionamiento del signo y consiste en el artifcio a travs
del cual, los representantes populares sustituyen la opinin de la ciudadana
y toman decisiones por (en el sentido de en lugar de) esa ciudadana. Pero
existe en la teora del signo un problema que, asimismo, se replica en la teora
de la representacin poltica, a saber: la arbitrariedad del signo. En efecto, de
acuerdo con la terminologa del mismo de Saussure el lazo que une el signi-
fcante [trmino material, acstico] con el signifcado [trmino generalmente
ms abstracto] es arbitrario, o tambin, ya que por signo entendemos la tota-
lidad resultante de la asociacin de un signifcante a un signifcado, podemos
decir ms sencillamente: el signo lingstico es arbitrario.
18

A decir de Roland Barthes:
Saussure tiene una concepcin del lenguaje muy cercana a la de Valry
(o al revs, no importa); y ellos no tienen nada en comn. Para Valry,
tambin, el comercio, el lenguaje, la moneda y el derecho se defnen
por un mismo rgimen, el de la reciprocidad: no pueden sostenerse sin
un contrato social, porque slo el contrato puede corregir la falta de un
patrn. En la lengua, este defecto obsesion a Saussure (ms inquie-
to que Valry): la arbitrariedad del signo no amenaza con introducir a
cada instante en el lenguaje el tiempo, la muerte, la anarqua? De ah la
necesidad, vital para la lengua, y despus de ella para la sociedad (nece-
sidad ligada a su supervivencia), de sentar un sistema de reglas: reglas
econmicas, reglas democrticas, reglas estructurales (de la analoga y
15 Ferdinand de Saussure, 1989, p. 101.
16 Idem. p. 102.
17 Umberto Eco, 1995, p. 22.
18 Ferdinand de Saussure, 1989, p. 104.
Estrategia y prctica parlamentaria en un Congreso plural uuu
66
del valor), que emparentan todos estos sistemas con un juego (el juego
del ajedrez, metfora central de la lingstica sussureana): la lengua se
acerca al sistema econmico a partir de que ste abandona el patrn
oro, y al sistema poltico a partir del momento en que la sociedad pasa
de la relacin natural (eterna) del prncipe y sus sbditos al contrato
social de los ciudadanos entre s. El modelo de la lingstica saussureana
es la democracia [] homologa incuestionable que, en el nivel episte-
molgico, relaciona el contrato social con el contrato epistemolgico.
19

Ahora bien, la crtica de que la representacin poltica funcione idnticamente al
funcionamiento de signo consiste en que el ciudadano puede ser representado
y sustituido por su representante popular sin que ello tenga mayor legitimidad
que la propia legalidad del contrato social, ya que es sabido que desde la propia
argumentacin contractualista, [se asume] la afrmacin rotunda de que la re-
lacin entre gobernantes y gobernados, tiene un origen convencional. [En este
contexto] el poder poltico es entendido como una relacin instituida a partir
de un gran acuerdo de voluntades, sea como prevencin (Locke y Rousseau) o
correccin, (Hobbes) frente al estado de naturaleza.
20

Esta desconexin del representado respecto de su representante es natural
y connatural del signo, ya el mismo Eco lo recuerda cuando afrma signo es
cualquier cosa que pueda considerarse como sustituto signifcante de cual-
quier otra cosa. [Y, ahora, aadimos cita.] Esa cualquier otra cosa no debe nece-
sariamente existir ni debe substituir de hecho en el momento en que el signo
la represente. En ese sentido la semitica es, en principio, la disciplina que estu-
dia todo lo que puede usarse para mentir. La defnicin de teora de la mentira
podra representar un programa satisfactorio para una semitica general.
21

As pues el riesgo que existe desde la concepcin semitica de la represen-
tacin poltica es que el grado de independencia de quienes toman de deci-
siones respecto de los deseos del electorado sea absoluto como en los hechos
lo es pues no existen procedimientos especfcos y claros respecto del vnculo
que pueden y/o podran tener unos de otros en una autntica interdepen-
dencia estratgica. Por ello, H. Pitkin afrma que el hecho de que un gobierno
se preocupe por el inters de los sbditos es con mucho una evidencia, un
criterio necesario pero no sufciente para califcarlo de representativo.
22
En
este sentido la mediatizacin de la poltica est creando un alejamiento entre
polticos y sus decisiones de inters pblico, representando cada vez ms a
intereses particulares o las encuestas.
Ahora bien, ante la concepcin semitica de la representacin poltica se eri-
ge la concepcin simblica de la propia representacin poltica. La oposicin
de fondo es aquella que existe entre signo y smbolo pues as como el signo se
19 Roland Barthes, 1973, p. 221.
20 Silvio Salej Higgins, 2010.
21 Umberto Eco, 1995, p. 22.
22 Hanna Pitkin, 1985, p. 2.
Fermn Edgardo Rivas Prats u u u67
caracteriza por ser arbitrario el smbolo, por su parte, se caracteriza por ser natural
y mientras el signo se caracteriza por mantener una relacin convencional entre
el signifcante y el signifcado, en el smbolo, en cambio, hay una presencia del
simbolizante en el simbolizado.
23
Justamente a partir (y en virtud) del vnculo en el que hace participar el
simbolizante del simbolizado el smbolo se siente como algo que de algn
modo es el ser o el objeto mismo que representa, y representar adquiere aqu
el sentido literal de volver actualmente presente.
24

Si extrapolamos esta manera de conectar con la presencia del objeto repre-
sentado del smbolo al mbito de la representacin poltica tenemos que hace
falta pensar mecanismos de vnculo entre representados y representantes tan
claros que puedan ser constituidos como procedimientos, mecanismos y fun-
ciones que se implementen al proceso legislativo para complementarlo, deta-
llarlo y perfeccionarlo.
A pesar de que pensar mecanismos concretos de vnculo al interior de la
representacin poltica en general y de la actividad legislativa en particular es
un objetivo central de la presente disertacin, ms adelante se expondr en
detalle la caracterizacin de esos vnculos, conformmonos en este momento
con sealar que la relacin que guarda la concepcin semitica de la represen-
tacin poltica con la concepcin simblica de la misma es dicotmica y como
toda dicotoma, mutuamente excluyentes.
La tercera crtica reside en el enunciado tres de los cuatro principios bsicos
que caracterizan a los gobiernos representativos Bernard Manin, por cuanto
queda claro que, en el sistema representativo mexicano, s se puede predicar
que los gobernados pueden expresar sus opiniones y deseos polticos sin estar
sujetos al control de los gobernantes
25
; mas se trata de una afrmacin formal
sin el respaldo material que ello requiere por cuanto esos mismos ciudadanos
no cuentan con procedimientos para hacer efectiva su opinin, de tal suerte que
se observa un dfcit de criterios y procedimientos que den contenido y con-
tundencia material a la sentencia formal. En efecto, la sociedad civil no tiene
un mecanismo para formular demandas ciudadanas con la seguridad de que
puedan ser tomadas en cuenta o escuchadas, ello muestra el hecho de que el
poder legislativo no cuenta con un mecanismo de integracin de demandas
ciudadanas que refejen necesidades sociales.
23 Tzvetan Todorov, 1991, p. 332. Cabe sealar que el mismo Tzvetan Todorov cuando explica la herencia
tradicional-arcaica en la que se basa la estructura del smbolo cita el siguiente pasaje tomado de Lvi-
Bruhl: No es una relacin consciente y, menos aun, una convencin lo que da nacimiento al smbolo. El
maxilar del hijo muerto es para la madre el representante en sentido fuerte, es decir, algo que realiza la
presencia actual del hijo. Cfr. Levi-Bruhl L experience et lez simboles chez les primitits Pars 1938 apud.
Tzvetan Todorov, 1991, p.333.
24 Tzvetan Todorov, 1991, p. 333.
25 Bernard Manin, 1998, p. 112, apud. Pablo Armando Gonzlez Ulloa Aguirre, 2009, p. 6.
Estrategia y prctica parlamentaria en un Congreso plural uuu
68
Lo anterior implica un riesgo al propio sistema poltico en la medida en que
merma la efcacia del gobierno.
26
Desde esta perspectiva, el gobierno de Mxico
no es efcaz ni puede serlo porque el nico mecanismo formal que toma en
cuenta la demanda ciudadana es el Plan Nacional de Desarrollo. Empero el pro-
ceso de integracin de este insumo se acerca ms a la representacin poltica
como signo que interpreta la demanda ciudadana antes de vincularse con ella.
3. Representacin fraccionada, representacin nacional
Hasta aqu las crticas formulables al sistema de representacin poltica, mis-
mas que nos permiten presentar una discusin central de la teora de la repre-
sentacin poltica: se trata del contraste entre representacin fraccionada o
representacin nacional. La discusin tiene sentido una vez que se ha ubicado
la discusin terica sobre la representacin. En efecto, es consabido que en la
teora democrtica, la soberana pertenece al pueblo. Pero la nocin del pue-
blo puede interpretarse de maneras opuestas, segn se haga hincapi en los
ciudadanos que lo componen en la comunidad que ellos forman.
27

Empecemos por describir la representacin fraccionada: Jean Jacques
Rousseau [plantea que] la soberana del pueblo es la suma de las diferentes
fracciones de soberana que detentan todos y cada uno de los individuos en
particular. Supongamos que el Estado est compuesto de 10,000 ciudadanos;
cada miembro del Estado tiene solamente la diezmilsima parte de la auto-
ridad soberana. Esta doctrina de Rousseau se llama tradicionalmente teora
de la soberana fraccionada. Tiene como resultado una representacin igual-
mente fraccionada: cada ciudadano posee una parte del mandato que los
electores otorgan a su elegido.
28

En este punto, asumimos de inicio la opinin de Duverger, segn la cual la
soberana fraccionada es muy democrtica, toda vez que conduce primero al
sufragio universal, puesto que cada ciudadano debe de participar en la elec-
cin de los gobernantes para expresar su parte de soberana; conduce despus
a la teora de electorado-derecho segn el voto es para cada ciudadano un
derecho que le pertenece a cada ciudadano como detentador de una parte de
la soberana, de la cual nadie puede privarle: El derecho de voto es un derecho
que no puede ser arrebatado a los ciudadanos por nada, deca Rousseau.
29

Con todo, aunque en esta forma terica de concebir la soberana, la ciuda-
dana resulta depositaria de la misma, la ciudadana no puede (pues no est
en condiciones de) participar de la toma de decisiones, pues lo que tiende a
generar el vnculo son concentraciones ingentes de ciudadanos. Un reto que,
26 Entendiendo gobierno en la acepcin ms amplia que le otorga S. Lipset en su El hombre poltico,
asumindolo como un sinnimo de instituciones.
27 Maurice Duverger, 1996, p. 115.
28 Idem. p. 16.
29 Idem.
Fermn Edgardo Rivas Prats u u u69
en una sociedad masifcada y polarizada como la nuestra hacer converger en
una sola causa a masas ingentes de ciudadanos, es difcil al menos desde la
va puramente ciudadana. Es decir que, a pesar de que formalmente resulta
democrtica, en la medida en que queda depositada en la ciudadana, la teora
de la soberana fraccionada de la representacin poltica carece de viabilidad
material, fuera del da de la eleccin, por la magnitud de ciudadanos a que se
requiere convocar para ejercerla. ste es el sustento terico del instrumento de
participacin ciudadana llamado iniciativa ciudadana o iniciativa popular
y al mismo tiempo ello explica el por qu de lo inusual de tales mecanismos.
Por su parte, la concepcin de la representacin nacional data de la Revolu-
cin Francesa. En ese contexto la Asamblea constituyente invent otra teora
de la representacin, fundada en la idea de que la soberana no pertenece
indivisa a los ciudadanos, sino a la nacin, es decir, a la colectividad de ciuda-
danos considerada como un ser real distinto de los individuos que la compo-
nen. La teora de la soberana nacional responda exactamente a los deseos de
la burguesa liberal, que deseaba, al mismo tiempo, fundamentar el poder de
la eleccin y la representacin para descartar a la aristocracia e impedir que las
masas populares se aprovecharan del derecho de voto para conquistar ellas al
poder. La idea de soberana nacional permitira resolver esta contradiccin.
30

En esta ltima cita, Duverger ofrece tres datos muy valiosos. El primer ele-
mento relevante tiene un carcter dectico que traza sitio y ao de creacin
de la concepcin de la representacin nacional, as es que sabemos que fue
en Francia cerca del ao de 1789. El segundo dato relevante es que revela la
intencionalidad del actor que cre este artifcio: pues se sabe que la sobera-
na nacional responda exactamente a los deseos de la burguesa liberal, que
deseaba, al mismo tiempo, fundamentar el poder de la eleccin y la represen-
tacin para descartar a la aristocracia e impedir que las masas populares se
aprovecharan del derecho de voto para conquistar ellas al poder. Una caracte-
rizacin tan bien defnida del Estado moderno liberal como un Estado burgus
coincide con la caracterizacin que Max Weber realiza en su ya clsica obra
La tica protestante y el espritu del capitalismo. Y el tercer dato relevante es el
elemento discursivo que posicion a la soberana nacional como un ser real
distinto de los individuos que la componen.
Ahora bien, la combinatoria de estos tres elementos nos permite asumir
la concepcin de la representacin nacional como una reifcacin discursiva.
En efecto, reifcacin discursiva es un trmino que explica Anthony Giddens
en su texto La constitucin de la sociedad, como referido a formas de discur-
so que consideran objetivamente dadas propiedades cualquiera tal como si
fueran fenmenos naturales. O sea, aade nuestro autor un discurso reif-
cado denota la facticidad con la que fenmenos sociales enfrentan a actores
individuales, con lo que se desconoce que aqullos son en verdad producidos
y reproducidos por un obrar humano. El modo reifcado se debe considerar
30 Idem. p. 117.
Estrategia y prctica parlamentaria en un Congreso plural uuu
70
una forma o estilo de discurso en que las propiedades de sistemas sociales
se miran como si poseyeran la misma fjeza que se atribuye a las leyes de la
naturaleza.
31
De esta suerte la representacin nacional se asumi desde el siglo XVII (y con
frecuencia se sigue asumiendo an al da de hoy) como un ser real distinto de
los individuos que la componen cuando en realidad algo distinto de los indi-
viduos no existe como si poseyera la misma fjeza que se atribuye a las leyes de la
naturaleza. De esta manera se impidi que las masas populares se aprovecharan
del derecho de voto para conquistar ellas al poder y con ello la lite burguesa
conserv para s el poder de la eleccin y la representacin. Hacindose pasar
este discurso como sin origen, sin intencin como si no se tratara en verdad
de actos producidos y reproducidos por un obrar humano, un obrar de la clase
burguesa en el poder. En consecuencia, la representacin nacional es un discur-
so reifcado que sustituye la demanda ciudadana por un benefcio de y para las
lites en el poder. Una variacin ms de la representacin poltica asumida como
una representacin sustitutiva, propia de la categora de signo arriba planteada.
Si el titular de la soberana es la nacin y no los ciudadanos que la com-
ponen, el poder electoral se atribuye a estos solamente como rganos
encargados de designar a los representantes de nacin. Al ejercerlo estn
cumpliendo una funcin pblica, no ejercitando un derecho. Puesto que
ningn ciudadano puede pretender un derecho de voto que le perte-
nezca en propiedad, la nacin tiene la facultad de atribuir el poder elec-
toral slo a aquellos que considere ms dignos o ms aptos. El sufragio
no tiene por qu ser universal. La cualidad de elector es slo una funcin
pblica a la que nadie tiene derecho, y que la sociedad concede como su
inters le ordena, escriba Barnave en 1791: es la teora del electorado-
funcin. Permite justifcar todas las restricciones del derecho de voto.
32
Este breve recorrido a travs de las escuelas de la representacin fraccionada y
la representacin nacional que propone Duverger hace notar que ambas son
escuelas limitadas: mientras que la primera se enfrenta con el reto de su apli-
cabilidad material, la segunda muestra su pervertida y compleja composicin
y diseo en menos cabo de la demanda ciudadana.
Ya se ha dicho, desde la exposicin de la hiptesis de esta disertacin, que
es justamente hacia este ncleo que ubicamos nuestra variable independiente
o causa principal de la desconfanza ciudadana hacia los diputados y senadores.
Concretamente lneas arriba se hizo mencin de que la concepcin de la
representacin poltica que hoy rige el ejercicio legislativo est vinculada a
una visin doctrinaria, formal y jurdica cuyas caractersticas alejan o cuando
menos desvinculan a los representantes populares de la necesidad y/o de-
manda ciudadana. Ello acredita y justifca la necesidad de abrir cauce y, en
31 Anthony Giddens, 2003, p. 210.
32 Maurice Duverger, 1996, p. 117.
Fermn Edgardo Rivas Prats u u u71
la medida en que todo abrir cauce implica un rompimiento con algo previo,
obliga, en consecuencia, a disear un rompimiento con la visin actual de la
representacin poltica en aras de barruntar y prever mecanismos y procedi-
mientos novedosos que permitan afanzar en la historia del poder legislativo
en Mxico una suerte de representacin poltica simblica que tienda puentes
y vnculos entre la necesidad ciudadana y el ejercicio pblico, que sea suf-
cientemente fexible que no caiga en la imposibilidad de la implementacin
material y que sea sufcientemente representativa para romper el cerco de las
lites, estableciendo, de este modo, una ruta futura para el poder legislativo
en la que ste, a travs de sus procedimientos, confrme la sentencia de Bo-
bbio segn la cual slo el poder efectivo es legtimo y no al revs.
33
Por otra
parte, un cambio hacia los criterios ticos de la labor legislativa adicionados al
proceso legislativo es necesario entre otras cosas porque un sistema puede
califcarse de patolgico en la medida en que es incapaz de generar reglas
para el cambio de sus propias reglas.
34

4. El problema de la confanza poltica
Segn Nohlen, la voz confanza poltica hace referencia a un supuesto fun-
damental desarrollado en la historia de las ideas polticas angloamericanas,
segn el cual no es posible una entidad poltica comn democrtica sin con-
fanza, es decir, sin una confanza poltica recproca.
35

As pues, si antes hemos acreditado que los sistemas de representacin
poltica que alejan o cuando menos desvinculan a los representantes po-
pulares de la necesidad y/o demanda ciudadana son la causa principal de la
desconfanza poltica en el Congreso de la Unin en general y de los repre-
sentantes populares en particular, resultan comprensibles los resultados de
encuestas realizadas a la ciudadana mexicana recientemente.
36

33 Norberto Bobbio, 2004, p.123.
34 Javier del Rey Morat, 2010, p. 296.
35 Dieter Nohlen, 2006a, p. 248.
36 Mitofsky, 2010.
Instituciones con mayor confanza promedio
Estrategia y prctica parlamentaria en un Congreso plural uuu
72
Esta encuesta muestra que los legisladores en Mxico son evaluados casi
al nivel de los policas en un 6.2 promedio en una escala del 0 al 10, una eva-
luacin aun muy baja. Estos datos hacen sentido y muestran una alarmante
situacin dado que en trminos de N. Luhmann, la confanza slo es posible
donde es posible la verdad
37
; se deduce en consecuencia que el ciudadano
asigna poco ms de la mitad de verdad en el trabajo legislativo. Y es que, si
bien los representantes populares tratan de cubrir intuitivamente la demanda
ciudadana, en el mero nivel del comportamiento y el liderazgo poltico cate-
goras que pertenecen al nivel de la accin, se ven enfrentados a un sistema
de reglas del poder legislativo que no cuenta con procedimientos y reglas de
funcionamiento internos que posibiliten la operacionalizacin de la demanda
ciudadana.
As, dado que la confanza es una relacin social con su propio sistema espe-
cial de reglas y se da dentro de un marco de interaccin que est infuenciado
tanto por la personalidad como por el sistema social, y no puede estar asociado
exclusivamente con uno y otro
38
sta supone ya la interaccin y es producto de
esa interaccin. As que, en la medida en que el poder legislativo crezca en proce-
dimientos que vinculen la demanda ciudadana con el trabajo legislativo, crecer
la interaccin del trabajo legislativo con la ciudadana, o bien con la demanda
ciudadana y, en esa medida, de manera proporcional y en una dinmica espiral
ascendente, se afanzar la confanza del ciudadano en el poder legislativo y sus
representantes populares. As se cumplir el principio simblico de armonizacin
de los contrarios (representados y representantes) en una sola unidad.
37 Niklas Luhmann, 2005, p. 4.
38 Idem. p. 9.
Instituciones con menor confanza promedio
Mar/09
Fermn Edgardo Rivas Prats u u u73
4.1 Criterios para una deontologa legislativa
Ahora bien, si asumimos la representacin simblica como el tipo ideal de
representacin poltica al que es deseable aspirar, se abre una teleologa, un
hacia dnde dirigir los pasos del poder legislativo mexicano. Empero, el cami-
no que es necesario trazar hacia esa direccin no es un camino jurdico sino
deontolgico, que llame al deber y a la tica de la funcin legislativa y cuya
primera prioridad sea la de establecer la demanda ciudadana al centro de la
organizacin y funcionamiento del poder legislativo en Mxico y redisear en
consecuencia su orden interno de acuerdo con este criterio.
Sabemos por Ernesto Villanueva que toda deontologa requiere de la exis-
tencia de posibilidades materiales mnimas para que la tica pueda fructifcar
en normas deontolgicas.
39
As que, para hacer posible una deontologa, es
necesario aplicar a casos concretos los valores ticos que se buscan generar,
trazar fases y funciones adecuadas y aplicadas al nivel de funcionamiento prc-
tico y cotidiano para que, con ello, se establezcan los criterios de efcacia y
efectividad que materialicen los ideales ticos.
En cuyo caso hacemos eco de la opinin de Bobbio segn la cual es tarea
de la crtica terica sealar y denunciar las soluciones meramente verbales,
transformar una frmula en realidad, en una propuesta operativa, distinguir
la conmocin de los efectos del contenido real.
40
Y es que si no se cuenta
con los procedimientos operativos necesarios, una deontologa legislativa
podra fracasar en el nivel de la implementacin. Por ello, Villanueva advierte
que toda deontologa ha de plasmarse en un cdigo deontolgico que no
es otra cosa que el instrumento normativo mediante el cual se plasman los
deberes profesionales y se materializa la deontologa. El cdigo deontolgico
abstrae los valores ticos voluntariamente aceptados por un gremio profesio-
nal y los transforma en reglas de conducta obligatorias para los sujetos a ese
ordenamiento deontolgico. En todo caso, el cdigo profesional establece
reglas para el funcionamiento interno, colegial; intenta reducir la competencia
interna y trata de eliminar a los no califcados y a los inescrupulosos. De esta
manera el cdigo da alguna identidad y status a la profesin.
41

A continuacin se har un breve y sucinto recitativo de un declogo de
criterios que pueden funcionar como base para el diseo de procedimientos y
normas de carcter tico. Se trata de una versin que, por razones de espacio,
se aborda en el nivel descriptivo.
42
39 Ernesto Villanueva, 1999, p. 23.
40 Norberto Bobbio, 2008, p. 51.
41 Ernesto Villanueva, 1999, p. 21.
42 En efecto, no ser ste por razones de espacio el sitio en el que quede desarrollado a cabalidad dicha
caracterizacin. Con todo, es importante plantear los diez criterios para una deontologa legislativa, a
reserva de desarrollarlos en otro momento.
Estrategia y prctica parlamentaria en un Congreso plural uuu
74
1. Integracin de una encuesta nacional de prioridades al Sistema Nacional
de Informacin Estadstica y Geogrfca del pas, con resultados integrados
de acuerdo con una visin nacional y regional.
2. Rediseo del procedimiento de elaboracin de la agenda legislativa ins-
titucional con un rediseo de tiempos de aprobacin con la fnalidad de
que sea presentada antes del inicio de los aos legislativos y que tome en
cuenta la encuesta nacional de prioridades y las promesas de campaa de
los partidos polticos.
3. Interaccin con otros congresos locales del pas de acuerdo con un enfo-
que regional, a efecto de implementar intra-parlamentarias de carcter
regional con mecanismos concretos de seguimiento de acuerdos.
4. Rediseo de las comisiones legislativas a efecto de Implementar los estu-
dios de impacto (no slo el econmico o presupuestal sino tambin el jur-
dico, social y poltico) como prerrequisito para la integracin del dictamen.
5. Implementacin de mecanismos que evalen la calidad de las reformas
aprobadas de acuerdo con un criterio de efcacia y respecto de su objetivo
central.
6. Replanteamiento del derecho de peticin de los particulares y de las solici-
tudes de informacin con carcter vinculante en el proceso legislativo.
7. Establecimiento de foros de carcter legislativo, cuyo punto de partida sea
la presentacin de propuestas segn las materias del trabajo legislativo por
parte del universo de actores involucrados: pblicos, privados y sociales. Di-
chos foros debern concluir con una declaratoria frmada de compromisos
por parte de los sectores participantes y, al efecto, contarn con el apoyo
de los institutos y organismos de estudio e investigacin legislativa del pas
para realizar el anlisis gradual de coincidencias que corresponda y para el
procesamiento del foro.
8. Establecer un criterio, vlido para todos los congresos del pas, para la nu-
meracin de iniciativas y puntos de acuerdo, a fn de garantizar la trazabi-
lidad de la informacin legislativa, de acuerdo con un criterio tcnico de
seguimiento de la informacin e integracin de expedientes procesales
por caso o materia.
9. Implementacin del referndum como mecanismo de construccin de
legitimidad, con un criterio diferenciado en materia de reformas legales y
constitucionales.
10. Establecimiento de un Parlamento Electrnico con la puesta a disposicin
de los ciudadanos de la informacin completa y ordenada de la actividad
legislativa y con criterios de interaccin con el ciudadano.
4.2 Derivacin
Como una derivacin lgica del declogo de criterios para una deontologa
legislativa presento a continuacin dos propuestas complementarias que no
Fermn Edgardo Rivas Prats u u u75
forman parte del declogo pero lo complementan: por una parte, redisear las
funciones de las reas que intervienen en el proceso legislativo para provocar
una mayor y mejor funcionalidad y efciencia, de acuerdo con un diagnstico
caso por caso de los congresos del pas; por otra parte, emprender un rediseo
administrativo de los congresos para implementar los Sistemas de Evaluacin
del desempeo (SED) en sustitucin del viejo esquema del Plan Operativo
Anual (POA).
4.3 El reto del entorno legislativo: La deontologa, una estrategia?
Ahora bien qu razn justifca tomar un proyecto deontolgico como el cen-
tro de la actividad legislativa? Justamente en este apartado buscar dar razo-
nes para ello.
En uno de sus libros, Dieter Nohlen denomina institucionalismo contex-
tualizado al enfoque histrico-emprico [que tiene como] fn de remarcar la
relevancia de las variables de contexto para el funcionamiento de los arre-
glos institucionales. A su juicio, las instituciones despliegan diversos efectos
y con diferente intensidad segn el contexto correspondiente. El impacto de
los factores institucionales es reducido considerablemente por los problemas
fundamentales del desarrollo y de la estructura social, la cultura poltica, las
condiciones de poder existentes y persistentes en la sociedad, los patrones de
comportamiento de la lite poltica, etctera.
43

De esa suerte, la instituciones en general y la institucin poder legislati-
vo en particular, aparecen como supeditadas al contexto, cmo y a partir
de qu elementos esto puede ser concebido e esta manera? En este punto
de la refexin, es pertinente una interpretacin institucional de acuerdo con
la teora de sistemas. En efecto, segn Niklas Luhmann, el punto de partida
de cualquier anlisis terico-sistemtico debe consistir en la diferencia entre
sistema y entorno. Hoy en da contina nuestro autor, por cierto, existe so-
bre este punto un consenso especfco. Los sistemas estn estructuralmente
orientados al entorno, y sin l, no podran existir: por lo tanto, no se trata de
un contacto ocasional ni tampoco de una mera adaptacin. Los sistemas se
constituyen y se mantienen mediante la creacin y la conservacin de la di-
ferencia con el entorno, y utilizan sus lmites para regular dicha diferencia. Sin
diferencia con respecto al entorno no habra autorreferencia ya que la diferen-
cia es la premisa para la funcin de todas las operaciones autorreferenciales.
En este sentido, la conservacin de los lmites (boundry maintenance) es la con-
servacin del sistema.
44

De esta suerte, as como no hay sistemas sin entorno, o entornos sin siste-
mas, as tampoco hay elementos sin una vinculacin relacional, o relaciones sin
elementos. En ambos casos, la diferencia es una unidad (y lo recalcamos: la dife-
43 Dieter Nohlen, 2006b, pp. 21-22.
44 Niklas Luhmann, 1991, p. 40.
Estrategia y prctica parlamentaria en un Congreso plural uuu
76
rencia), pero slo produce efectos como diferencia. Slo como diferencia hace
posible conectarse con los procesos de procesamiento de informacin.
45

As las cosas, el entorno aparece como un elemento crucial en el fortaleci-
miento del poder legislativo mexicano y si asumimos en principio que el en-
torno primario, primigenio y fundamental del trabajo legislativo es el propio
elemento que ste busca representar, es decir la necesidad ciudadana. En con-
secuencia, la propuesta de fundar una deontologa de la actividad legislativa
funciona, asimismo y simultneamente, como una estrategia para fortalecer la
institucin legislativa en Mxico. En este contexto fortalecer el poder legislati-
vo debe ser asumido como un proyectar la demanda ciudadana en el proceso
legislativo ordinario para ubicar momentos y procedimientos que permitan
minar aqulla en ste.
5. El Poder Legislativo sistema abierto?
En principio preguntemos por qu pensamos que el Poder Legislativo puede
ser concebido como un sistema? En principio porque el concepto de siste-
mas, como universalmente aceptable, se defende con la evidencia de que en
la prctica todo se puede concebir como un sistema. Sin embargo, la utilidad
de las ideas de sistemas es mayor en un contexto dinmico, por ejemplo, en
trminos de sistemas que evolucionan con el tiempo.
46

En este marco, un motor de automvil es un sistema fsico dinmico, pues
su estado, caracterizado por cifras mensurables como temperatura, cantidad
de gasolina disponible, presin de los cilindros, etc. Est cambiando cons-
tantemente; las organizaciones tambin son sistemas dinmicos puesto que
cada uno de los muchos datos que caracterizan su estado en determinado
momento recursos disponibles, problemas por solucionar, decisiones por to-
mar, nivel de existencias, posicin fnanciera, etc. est tambin en evolucin
permanente.
47

De acuerdo con Giovanni Sartori el estudio del parlamento puede empren-
derse desde tres puntos de vista. Primero, en orden a los canales de acceso, es
decir, de cmo y en qu condiciones se llega a ser cargo electo del parlamento.
Segundo, en referencia a la extraccin econmico-social de los parlamentarios
(sociologa del parlamento propiamente dicha). Tercero, en razn a la funcin
y el funcionamiento correlativo del subsistema parlamento dentro del sistema
poltico en su conjunto.
48
Y es justamente desde este enfoque funcional que
el anlisis del poder legislativo es compatible con la teora de los sistemas.
45 Idem. p. 44.
46 Alberto Len Betancourt, 1985, p. 149.
47 Idem. p. 14.
48 Giovanni Sartori, 1998, p. 201.
Fermn Edgardo Rivas Prats u u u77
Ahora bien, dado que el antecedente del parlamento en un signifcado
del trmino comparable al que hoy se le confere, se remonta al momento en
que se dan estas tres condiciones: i) que el soberano se encuentre frente a un
cuerpo colegial provisto de autoridad representativa; ii) que esta autoridad
representativa sea bastante extensa para permitir a un parlamento hablar en
nombre y por cuenta de los intereses generales del reino en su conjunto, es
decir, de la parte ms notable de la colectividad en su conjunto; iii) y que la
autoridad del parlamento lo sita en condiciones de tratar con el soberano,
es decir, de obtener a cambio del propio consenso una cierta fraccin de po-
der soberano, o por lo menos el derecho a intervenir en ejercicio de ste,
49
en
otras palabras, dado que, en el origen, la razn de ser del parlamento le llega
desde afuera, pensamos que si la labor legislativa es un sistema, se trata de
un sistema abierto; evidentemente, abierto a su contexto.
Mediante los lmites, los sistemas pueden abrirse o cerrarse, en la me-
dida que separan las interdependencias internas de las interdepen-
dencias entre sistema y entorno, y en la medida en que las relacionan
mutuamente. Los lmites son, en este sentido adquisiciones evolutivas
por excelencia. Todos los desarrollos superiores de los sistemas y, sobre
todo, los desarrollos de los sistemas con una autorreferencialidad inter-
na cerrada, presuponen lmites.
50

De esta suerte quedan claras dos cosas. Por una parte, que el poder legislativo
si puede ser comprendido como un sistema y, por otra parte, que el sistema
legislativo es, por sus caractersticas estructurales, un sistema abierto. Ahora
bien, dado que el status de sistema abierto del poder legislativo es manifes-
to y expreso, se pueden ubicar dos ltimas debilidades del funcionamiento
actual del poder legislativo mexicano: por una parte ha trabajado al da de
hoy como un sistema cerrado a la demanda ciudadana y por otra parte ha
trabajado sin la conceptualizacin sistmica, ello explica por qu hoy no existe
una interaccin funcional entre congresos de los estados, de acuerdo con una
dinmica regional.
6. Comentarios fnales: representacin poltica y mediocracia
Al inicio del sistema representativo, la prensa apareca como un complemen-
to ideal para el Congreso toda vez que cumpla funciones de crtica poltica
y daba difusin a demandas ciudadanas que de otra manera no podran ser
captadas o percibidas socialmente.
49 Idem. p. 215.
50 Niklas Luhmann, 1991, p. 51.
Estrategia y prctica parlamentaria en un Congreso plural uuu
78
Hoy, el caso mexicano, a travs de la encuesta de confanza ciudadana de
Mitofsky citada arriba, muestra un contraste interesante, a saber:
El contraste consiste en el hecho de que el ciudadano medio le ofrece ma-
yor grado de confanza, certeza, veracidad y verdad a los medios de comu-
nicacin que a sus representantes populares. De acuerdo con lo que se ha
dicho esto es causado por el hecho de que el ciudadano percibe ms cercano
a la empresa meditica que al representante popular, a pesar de que general-
mente la empresa meditica pertenece al mbito de lo privado en tanto que
los representantes populares pertenecen al mbito de lo pblico. Desde esta
perspectiva y para los fnes de nuestro contraste sobre representacin poltica,
si al ciudadano se le diera a escoger entre lo pblico y lo privado para depositar
su confanza, el ciudadano est escogiendo al da de hoy lo privado. Cmo
explicar este fenmeno y a qu elementos atribuirle esta preferencia? Ofrezco,
a guisa de inicio, dos tipos de observaciones.
6.1 Observacin fenomenolgica
Analizado el objeto de estudio (el depsito de confanza) desde afuera pensa-
mos que por alguna razn el ciudadano deposita su confanza en los medios
debido a su naturaleza empresarial. Es consabido el rigor empresarial de acuer-
do con el cual la empresa busca y concreta su propia rentabilidad, se trata de
una fortaleza emprica y efcaz de orden prctico que puede atraer la atencin
ciudadana y eventualmente su confanza hacia los medios.
Las empresas no son motivadas por la productividad, sino por la renta-
bilidad, para la cual la productividad y la tecnologa pueden ser medios
importantes, pero sin duda no los nicos. Y las instituciones polticas,
moldeadas por un conjunto ms amplio de valores e intereses, se orien-
tarn en el mbito econmico, hacia la maximizacin de la competiti-
vidad de sus economas constituyentes. La rentabilidad y la competi-
tividad son los determinantes reales de la innovacin tecnolgica y el
crecimiento de la productividad. Es en su dinmica histrica y concreta
donde podemos encontrar las pistas para comprender los caprichos de
la productividad.
51

51 Manuel Castells, 2004, pp. 108-109.
Evaluacin de
confanza
Sujeto a evaluar Lugar del ranking general
7.7 Medios de comunicacin 4
6.3 Senadores 9
6.1 Diputados 10
Fermn Edgardo Rivas Prats u u u79
Slo desde este punto de vista aparece el ejercicio meditico como una ac-
cin de un sujeto que en este caso es la misma empresa meditica que, al
perseguir un mismo fn, se comporta como uno solo que busca gestionar sus
propios benefcios de acuerdo con un clculo racional de costo-benefcio.
As pues, la produccin de informacin aparece, con todo su realismo,
como una accin intencionada que busca producir benefcios econmicos
para el sujeto enunciador que la produce. Asumido y superado el falso discur-
so de la objetividad liberal de la prensa, los medios de comunicacin aparecen,
no como una mera benefcencia social, sino como un agente que acta sobre
la sociedad.
6.2 Observacin emprica
Hemos dicho que los medios son, mayoritariamente, una empresa. Se trata de
la empresa cuya rentabilidad se funda en el raiting de audiencia, esto pone a
los medios de comunicacin en la condicin de competir por la confanza
ciudadana. Y es que los mensajes mediticos establecen su presencia y per-
manencia a partir de ndices de rentabilidad, y estos son tambin los de la ac-
cin meditica, como una lgica desde dentro que est llamada a compaginar
con la lgica por fuera de la atraccin, gravedad, suntuosidad, dramatizacin y
hasta teatralizacin de las pugnas y el conficto poltico, con miras a presentar
un show cada vez ms vistoso y, en esa medida, benefciado con los mayores
ndices de audiencia.
En virtud de que los medios utilizan la dramatizacin, la personalizacin
y la espectacularizacin de la noticia el ciudadano percibe un mensaje grato
y cercano a sus propias expectativas de la vida cotidiana, tal vez este proce-
dimiento genera en la ciudadana la percepcin de empata con los medios
y, por derivacin, de confanza. De esta suerte el ciudadano se vincula con
la poltica y la discusin de lo pblico mediado por la pantalla privada. As,
cuando contemplamos la poltica vemos que gira en torno a la relacin go-
bernantes/gobernados.
52
En una segunda aproximacin, notamos que genera
comportamientos diferenciados, que tienen que ver con la relacin amigo/
enemigo.
53
Una tercera aproximacin nos dice que esta relacin se superpone
a la primera, hasta el punto de que como anticipbamos en la Introduccin-
muchos contenidos de la comunicacin poltica se producen en la dimensin
horizontal de la democracia y no en su dimensin vertical.
54

52 Sartori, 1988, p. 116. apud. Javier del Rey Morat, 2010, p. 295.
53 Schmitt, 1972, p. 88. apud. Javier del Rey Morat, 2010, p. 295.
54 Javier del Rey Morat, 2010, p. 295.
Estrategia y prctica parlamentaria en un Congreso plural uuu
80
6.3 Democracia sin ciudadanos?
Ahora bien, sea cual fuera, de las observaciones que se han expuesto, la razn
del depsito de confanza ciudadana en los medios, el hecho de que los me-
dios gocen de una confanza tal es causado, asimismo, por la concepcin de
la representacin poltica imperante segn la cual no se construyen vnculos
concretos con el ciudadano y, al fnal del da se genera, la percepcin errnea
de que la representacin poltica est depositada en los medios masivos de
comunicacin, connotadamente, la televisin.
Esto representa un reto. El reto de que los medios, al ser una empresa,
representan un inters privado y actan en consecuencia fjando su agenda
y estableciendo su infuencia sobre el espacio pblico. De esta suerte, nos
acercamos a la comunicacin poltica, y nos parece un gran espectculo, en
el que las lites ejecutan su nmero, al fnal del cual el respetable premia al
mejor electo y condecora a su primer actor, otorgndole el favor del voto.
55

Lo determinante de este esquema es que en los lindes de una mediocracia
el ciudadano tampoco est representado sino sometido a la simulacin de la
cercana que le ofrecen los medios de comunicacin.
La democracia actual se basa en ese desequilibrio cognitivo entre polti-
cos y ciudadanos, entre lites y demos: unos se saben todos los juegos,
y otros ignoran todo sobre esos juegos, en los que quedan enredados.
A eso le llamamos la democracia malvola: el sistema poltico en el que
unos medran a expensas de otros, en el que unos juegan y los otros
contemplan el juego, en una democracia de espectadores y no de ciu-
dadanos.
56

Tal vez el cambio ms notable es que, a travs de los medios de comunicacin,
se ha ido desarrollando un sistema poltico de democracia sin ciudadanos en
el que los medios han conservado un papel valioso, mientras disminuye el de
los partidos polticos y el de los ciudadanos.
57
La expresin democracia sin ciudadanos, indica que cada vez ms la pol-
tica est mediada por la representacin meditica y construyen una suerte de
democracia sin el pblico o sin el pueblo a que alude la naturaleza misma de
la democracia; an ms, desde el ltimo tramo fnal del siglo XX los medios
de comunicacin de masas se han convertido en el factor ms importante de
esa vida poltica, porque sta se hace y transita en ellos y por ellos. Nada po-
lticamente importante existe si no es a travs de los medios. La vida poltica
es en la actualidad, ms que en ningn otro momento anterior; comunicacin
poltica, y sin un conocimiento sufciente de los procesos comunicativos se
55 Idem. p. 295.
56 Idem. p. 296.
57 Alejandro Muoz-Alonso, y Juan Ignacio Rospir, 1999, p. 14.
Fermn Edgardo Rivas Prats u u u81
nos escapar inevitablemente su entraa, el pulso poltico de cada da y de
cada circunstancia.
58

Empero, hoy se vislumbra un cambio de paradigma, un cambio de modelo
de la teledemocracia a la ciberdemocracia. En efecto, en los primeros aos
del siglo XXI nuestras sociedades se deslizan quedamente desde la teledemo-
cracia a la ciberdemocr@cia, provocando en nuestro entorno y en nuestras
actividades una dinmica de cambio de la que slo conocemos sus primeras
manifestaciones.
59

Pero este cambio de modelo implica la transicin de un ciudadano inmvil
e inerte, mera recepcin, a un ciudadano sujeto de s mismo, capaz de valo-
rar y actuar por s mismo. En ese sentido es vlido pretender interpretar ese
trnsito, esa mutacin, desde una sociedad en la que la televisin era sobera-
na, a una sociedad que hurga en el nuevo mundo que le abre la Red. En esa
nueva sociedad que se est formando, los polticos van con retraso hacen
los deberes de hoy con las rutinas de ayer, y los internautas ensayan nuevos
comportamientos, un poco a ciegas, sin hoja de ruta, pero con imaginacin y
con ansias de hacer or su voz.
60

Empero, un nuevo modelo de ciudadano implica por fuerza un nuevo mo-
delo de instituciones. Por ello es que Rey Morat afrma que a la democra-
cia malvola, le oponemos la democracia lcida, que es aquella en la que los
ciudadanos han asumido plenamente su estatuto de ciudadanos, y estn en
condiciones de jugar en todos los juegos, sin que la habilidad retrica de los
candidatos les pille desprevenidos.
61

El trnsito del ciudadano pasivo al ciudadano activo que hoy se opera desde
el trnsito de la teledemocracia a la ciberdemocr@cia, es una oportunidad que
nace desde el entorno legislativo y puede y debe ser aprovechada por el pro-
pio Poder Legislativo para poner al centro de su organizacin y funcionamiento
al ciudadano y su demanda y emprender el ms minucioso de los rediseos.
En ese sentido llega el tiempo de un rediseo de la institucin legislativa
que rompa con la concepcin tradicional de la representacin poltica separa-
da de la sociedad y sea sustituida por una representacin simblica que vincu-
le sus funciones con el ciudadano como fuente de la soberana. En ese sentido
el reto no es menor porque es claro que todos tenemos montones de frases e
ideas hechas, y el impresor tiene conjuntos de letras ya armados, todos orde-
nados en frases. Pero si el impresor quiere imprimir algo nuevo, digamos, algo
en un idioma distinto, tiene que desarmar todos los conjuntos viejos de letras.
De la misma manera [que], para pensar nuevas ideas o decir cosas nuevas, te-
nemos que desarmar nuestras ideas hechas y mezclar las piezas.
62

58 Alejandro Muoz-Alonso, pp. 17-18.
59 Javier del Rey Morat, 2010, p. 17.
60 Idem.
61 Idem. p. 296.
62 Idem. p. 295.
Estrategia y prctica parlamentaria en un Congreso plural uuu
82
Bibliografa
BARTHES, R. Saussure, el signo, la democracia 1973 en La aventura Semiolgica. Trad. Ramn Alcalde. Barcelona Paids
1994. 352 pp.
BETANCOURT, Alberto Len. Organizaciones y Administracin, Un enfoque de Sistemas, Colombia, Norma, 1985, 309 pp.
BOBBIO, N. Estado, Gobierno y Sociedad: Por una teora general de la poltica. Trad. Jos Fernndez Santilln. Mxico, FCE 2004.
243 pp.
__________ El futuro de la democracia. Mxico Trad. Jos Fernndez Santilln, FCE 2008. 276 pp.
CASTELLS, Manuel. La era de la informacin: Economa, sociedad y cultura (Vol. I. La sociedad Red) Trad. Carmen Martnez
Gimeno. Mxico, Siglo XXI 2004. 590 pp.
DUVERGER, Maurice, Instituciones polticas y derecho constitucional. Espaa Ariel, 1996.
ECCO Umberto. Tratado de Semitica General. Trad. Carlos Manzano Barcelona 1995. 461pp.
GIDDENS, Anthony. La constitucin de la sociedad: Bases para la teora de la estructuracin. Trad. Jos Luis Etcheverry; Argen-
tina, Amorrortu 2003. 412 pp.
GONZLEZ ULLOA AGUIRRE, Pablo Armando. Declive y reconfguracin de la democracia representativa, Ed. Porra, H. Cmara
de Diputados, UNAM, FCPyS, Mxico, 2009.
LUHMANN: Niklas. Confanza. Trad. Daro Rodrguez Mancilla. Mxico UIA-Anthropos 2005. 138 pp.
_______________ Sistemas Sociales: Lineamientos para una teora general. Trad. Silvia Pappe y Brunhilde Erker, bajo la coordi-
nacin de Javier Torres Navarrete. Mxico UIA-Anthropos-Pontifcia Universidad Javerina 1991. 445 pp.
MARTNEZ LPEZ, Julia Anglica El principio de representacin poltica en la dinmica del poder legislativo mexicano, un
anlisis sistemtico Tesis para obtener el ttulo de licenciada en derecho, Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico
2006.
Muoz-Alonso, Alejandro y Rospir Juan Ignacio. Democracia Meditica y campaas electorales. Espaa, Ariel Comunicacin
1999. 220 pp.
NOHLEN, Dieter. Diccionario de Ciencia Poltica. Mxico, Porra. Tomo I 785 pp. 2006 a), 785 pp.
______________. El Institucionalismo contextualizado, la relevancia del contexto en el anlisis y diseo institucionales, Editorial,
Porra-Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Trad. del alemn R.O. Mxico, 2006 b). 199 pp.
PITKIN, Hanna. El concepto de representacin, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1985.
REY MORAT, Javier del. Comunicacin Poltica, Internet y Campaas Electorales. Barcelona Tcnos, 2010. 360 pp.
SAUSSURE, F. de Curso de Lingstica General. Trad. Mauro Armio. Publicado por Charles Barry y Albert Sechehaye con la
colaboracin de Albert Riedlinger. Barcelona Akl 1989. 319 pp.
SARTORI, Giovanni. Elementos de Teora Poltica, Madrid 1998, Alianza Editorial, 368 pp.
TODOROV, Tvetan. Teoras del Smbolo. Trad. Francisco Rivera. Caracas, Monte vila 1991, 453 pp.
VILLANUEVA Ernesto, Deontologa Informativa, Mxico, Universidad Iberoamericana, 1999. 389 pp.
Pginas electrnicas consultadas
CAMACHO GRANADOS, Julieta Anlisis del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos. Mxico, Instituto Belisario Domnguez del Senado de la Repblica; 2009. 112 pp.
http://www.senado.gob.mx/iilsen/content/lineas/docs/varios/analisis_reglamento.pdf
SALEJ HIGGINS, Silvio. Lectura comparada sobre los clsicos del contractualismo poltico, 2010.
Mitofsky, Economa Gobierno y Poltica. Monitor mensual de consulta Mitofsky. (Confanza en Instituciones) Enero 2010.
http://www.opinamexico.org/opinion/ConfanzaInstituciones.pdf
RIVAS PRATS, Fermn Edgardo. Estudio: Gobernabilidad y Transparencia de la Informacin, una apuesta por el ciudadano y la
sociedad. 2010. en http://www.senado.gob.mx/iilsen/content/lineas/docs/varios/gober_transpar.pdf