I

( ( ( ( ( ( (
nvd, aqudla que 'l' rdicrc a como sc trata ,, 1(1' cmplcado<. puhlicos pur lcs
Ulrijtcn y ltK v.1lun:' que llchcn guar l;1 'dccctun, cl contml. cl dc<ipnJu de los run-
(Bruce. IY<J'i)
I malmcntl'. Ia prupa dt'moaaciu t1ene cumo valnr cl re<;pclo al individuo. y de ahi
Ia necc<;ana accptacum de los inevitables conOtcto .. entre c,tc y Ia organiz.aci6n. con-
OH:hll> que -.e dl'llCn rcsulver a traves del cquthbnu y Ia ra16n (Slater y Bcnnts, 1991)
fudo C<;IC CIIOJUntu de CITCunstancias provocan UOil tendCnCI3 y Un IJa-
mamu:ntu ha,tantc gencrahzado a destacar Ia mtportanna Ct'lllru/ dl' Ia JIUWIIO en Ia
de 1 .... urgani/aCIUncs de Ia terccra ola 0 , mils aun, a JXIOCT al -;er humano
cumu prim1.r t:lcmcntn a cons.ade:rar. Esta tendencta se observa en tconco' de Ia orga -
(Mmllhcrg. IYR9: Evjoni, 1989), en anahstu de Ia cultura de las
ctunl!' (Peter\ y Waterman. 1982) y. Jesde lucgo. en estudtOl'O'I de Ia de Ia ca-
lu.lad (Ocmmg. 19&1. I<JHY). Las ba...cs en que se rundamenta esta propue,ta son. ante
tlldn. luncmnalc<;, ccntradas en mejorar Ia cficac1<1 y cfictcncia de las orgam7acumcs
Cumu1.hcc Slater ( IWI ). Ia busqueda de compctllivuJad ha arrastrado a las cmpresas
a una democratizaci6n intema que por :.1 sola no sc habrla produc
"" N .. tnmhicn las obras de Maslow (1954), McCJrcgur (1960) o Argyris
( tl)57) han mnuid1 criterius mas humanisllcos en Ia actual del
plantcamicnto Aktuuf ( 19'J2) rcclama Ia tradicion del en concreto las
ohras de Marx. 1-romm y Sartre. como tradicioncs a considcrar cuando se habla de Ia
humanitacu'm del centro de trabajo. especial mente Ia tcurfa del humanismo radtcal o
Ia mpmtancia de considcrar al hombre como un rin en sf mtsmo y no como un me-
diu, wn Ia constgUicnte husqueda de vias para supcrar Ia alienaci6n y Ia llamada de
atcncuin -;ohrc Ia mportanca de las ra70nes. y elccciones para guiar el
comport,tmtcntu humano.
Juntu a tcndcnc1a general hacia Ia considcracu'in de Ia persona como ele-
mcnto C\Cnctal de Ia organuacion. otro importantc conJUnlo de so-
ctalc\, pulltca' y cconomicas han generado un entorno di(ercnle al taylorista en Ia
gcstlllll dl' lo<; rccurso!> humanos. Esta gesti6n ha sido modtficada por Ires grandes
corricntcs de camhm (Douglas. Klein y llunt. IYR5): o) Las corrientcs pollttcas, que
,\!an cstahlccido un (reno a Ia explotaci6n en cl trabaju. cspecialmente con el desa-
rmlln de lus' princ1pios del Est ado social. y Ia protect ora correspondicnte.
aun cuando hoy cmp1eccn a cstar en pcligro; M Las corrientes tecnol6gtca!>, que han
c;imphftcadn 10\ trahaJOS manuales y ab1er1(1 nuevas formas de empleo; c) Las co
con el desarrollo de las rclactoncs laborales y cl nuevo papcl del
ado en Ia urgani1acon.
Pur utra parte. en Ia actualidad. y vinculada a Ia radicali1ac16n de las corrientco; de
I.J modcmtd.ld, sc oh,crva una acclcracion de los cambil>l> en cl marco de una dmilm-
ca de dtvcNdad. complcJdad c impacto cada vc1 mayor (Kootman, 19<l3, Giddens.
IW4). una del mundo con el consiguicnle cmpcquc"ec1miento del ms
mu 11 travco; de Ia mtcn..lcpendencia y Ia com(lCtiltvidad universal (Gtddcns. 19Y4). y
un JlC"' calla vc1 mayor del sector servicios y. por clio. del conocimicntt) en orga-
nilnciums IIJIJJ). La conclusi6n de cs que toda organi7.a
cion que ttuiera soh1evivir en estc cntorno glohali7ado. compctitivo y de conocimicn-
tu dchc IWI ): u) lnvcrtir en capital humano; h) Formnr c a Ins reci<!n
al puc\lunla mgamzacion; <) a en Ia resolucit)n de pruhlcm;l\,
( .,. (
( (
para mejorar Ia calidad; d) capadtar especlficamente a los directivos. Todc1 ello. co-
nectado a Ia .Xrdida del monopoho del conoctmtento por los
obliga a constitur a lao; organizaconeo; pubhcas como aptas para
aprender continuamente. y este aprend7aJe, rrente al modelo .JCrarqwco vert1cal. ha
de Ouir de aruera hac1a dentw y de ahaJO hacia arnba (Ketti. 1994): en suma. ha de
nuir a de las perwnas que conforman Ia organitacion. . . .
No obstante. en Ia propia competillvidad global y en Ia aneJa cnsts dd .E- .stado
cial se observan que hacen temer por Ia humanuac6n del en
tomo de uahaJO y arrastran hacia un nuevo taylorismo o hacia nuevas rormas de cx-
plotaci6n humana La confus16n es. en y depende de c6mo se
resuelva para que ellugar de trabaJO en su cammo hacta la o re
tome a viejos usos uplotadore:s. Asf. junto a Ia preocupaci6n por Ia cahdad en el scr
viciil, las nuevas tendencias de la reingenieria urgen a partir de cero en el anlihsiS de Ia
organizac16n y a ehmtnar. a del uso 1ntensivo de las de Ia mforma-
ci6n. todo lo innecesario, mclutdos los cmpleados cuyo puesto no valor at pro
ceso productivo (Halachmi. 1995). Por otra parte, Ia introducci6n prommente de valo-
res de eficiencia en el sector publico obliga a poner en Iugar relevante Ia lueha contra
el defict publico, to cual esta arrastrando a Ia reducci6n de servicios publicos, a las
multiples variantcs de privatizaci6n (contratac!6n cheques y venta
tal
0
parcial de empresas publicas. etc.) o a Ia mlroducct6o de mereados Y d-
verws cootroles contables y productivos; cvidentemente, dichas actuac1ones ucnen
efectos en las poUticas de personal a travb de dcspidos masivos, reducciones de plan
tiJlas, precariz.aci6n de Ia rclaci6n de empleo. de de med-
ci6n del rendim1ento (individual. grupal ode organizaci6n) y nexbh7aci6n en ltl'l SIS
temas retnbutivos (paga por rendimiento, por competitividad de Ia titulac16n en el
mercado !aboral. etc.) Fen6menos vmculados a Ia globalizaci6n, como Ia dcslocalua-
ci6n de empresas, bacen que en ciertos scctores los dcrechos sociales csten en tremen-
do peligro. pues son objetivamente una carga cuando se trata de compehr con emr
sas situadas en parses sin tales sistemas de protecci6n socal, lo cual, a su vez, ravn.
Ia huida de inversi<ln hacia tales parses. El efecto mts importante sobre los de reel
condiciones de trabajo propios del sector publico es que btos aparecc.n cada vel
como privilegios y. en consecuencia, deslegitiman al poder que los cons1ente.
Precisamente en tomo al de Ia priv1legiada posici6o de los empleados
sector publico han surgido poderosas argumentaciones favorable:s a Ia reducci6n del c
tado sector y a Ia consiguientc apertura hacia el mercado. empleados Y las co-
nexas elites polfllcas son mstrumentos que mampulan y <!t
prderencas de lm c1udadanos. Segun los te6ricos de Ia elecc6n pubhca. cl
mo funcionarial y Ia correspondiente defensa de sus intereses su mas1va
preferencia por partidos intervencionistas y su ccrrado apoyo al crecmento de Ia ad
ministrac16n y el gasto publico (Niskanen. 1971) De ahf que Ia modermzact6n me-
jora de Ia administraci6n tcnga que hacersc. hast a cierto punto, contra Ins
rios, en espccal contra privilegios tales como Ia o;cguridad en el emplco o Ia ausem:111
de control del rendimiento.
En eslc contexto nmbivalentc se encucntra Ia gesti6n de los recursos humanCis
cl sector publico hoy en dla; de a hi que las respuestas de los gobicrnos en Ia mate rn
tcngan este car:ktcr contradctono
I
2 Manuel ViiiOrla
II. Las teoclencias de futuro
Ante esta lectura de Ia rcalidad. nos haccmos Ia pregunta de ;,hacia dondc debe ir
el futuro en Ia gesti6n de l(ls rccurs<IS humanos en el sector publico'! Con ello se pre-
tendc definir un campo de actuaci6n para Ia admimstracion que, adecuadamente cu-
hierto, auxilic a <!sta a hacer frcntc a las responsabilidadcs que cl futuro le plantea
desde dentro y desde fuera de las respectivas organi7.aciones publicas. pues si, como
estamos comprobando. el personal es el mas importante activo de organizaciones
que. cumo las puhlicas, se cncuentran dentro del sector servitios (Mc<..iregor, 1991 ).
una inadecuada gesti6n de ese activo impedini a <!sta responder a los retos de legiti-
.. ;ac;:, .. q-..! el cntorno le lan7a.
Las tendcncras generales y algunt... de las implicaciones que para Ia gestion de re-
humanos se present an son
1
:
I) Una mayor diversidad de Ia fuerza de trabajo. lncluso en pafses de baja inmi-
gracion como Espai\a, Ia presencia de personas de otras raz.as se incrementa
inevitahlemeote. El ntlmero de mujeres en lodos los niveles de Ia administra-
ci6n se incrementa constaotemente. AI tiempo, Ia poblacion !aboral
envcjcce y Ia tendencia cs a un numero altCsimo de aneianos en nuestras socie-
dades. Las implicaciones mcis evidcntes estcin vinculadas a: Ia edad de retiro, Ia
ereaci6n y gestion de planes de pension, Ia rcestructuracion del sistema de pro-
motion. las rormas de contratar a inmigrantes y cl!tranjeros, Ia movilidad pre-
via al retiro (a zonas que permitan una vida mas agradable. por ejemplo), Ia
posihihdad de reclutar a tiempo parc':al o para trabajos concretos a jubilados,
Ia educaeie'in para el respeto a Ia diversidad. En resumen, Ia necesidad de dar
respuestas diversas para publicos diversos dentro de Ia organization.
2) Bw;car c1 equilibriu entre Ia responsabiJidad co el trabajo y las necesidades
familia res (U.S. M.S.P.B . 1991 ). Los hogares donde trabajan ambos c6nyuges
sc incrcmcntan. el eutdado a los ancianos ocupa cada vez mcis tiempo a los
trahajadnrcs, un porcentaje importante de las mujeres emplcadas son madres
de niiios mcnores de seis aiios. todo clio abrc a los emplcados un conjunto de
respnnsahilidades para las que las organizaciones publicas deben preparar
Las implicaciones van vinculadas al establecimicnto de horarios
nexiblcs, ayudas al euidado de ancianos y ninos. Ia creation de nuevas catego-
rfas de y nuevas rormas de trabajo (trabajadorcs independientes.
telrnm1111111er.u, trabajadores free Lance, consultores. grupos de trabajo fa-
miliar. trahajo en ca<;a. etc ... ).
3) Glohall/at..i6n, con Ia consiguicnte competicion en el marco de una economfa
mundial. Las implicaciones van vincula<.las a una mayor investigation en polf-
ticas de motivacion y a un mayor desarrollo de Ia ruer1a de trabajo. a una ma-
yur comprensi6n de los feo6menos glohales. a una mayor presencia en orga-
' l'aa c'tc Cf"J("'k sc han nbras sohrc cl trahaJCI del futuro y Ia de e
cur"'" humanm. C!n l.t rcdacmjn fmal a IQS uitcm,. que sc dchcnden por pari<' del aulor de
c'te tcxtu En '"J!Cctal '" ha 'Cji,U.OO d hhro ck J : Jarrat. J , y M<'halfle, J . F11turt Wurk. Ju<wy
'inn III'IU
--
La gestJOn de las p6f'SOfi4S en las 8dm/niStr8cion6 pciblicas postburo<;njtic:Bs 245
nism<ll; o asociaciones internaeionales donde se pongan en comun Ius avances
teeno16gicos y de gesti6n.
4) En un entomo complejo. diverso y en constante camhio. se prccisa Ia expan-
sion de Ia planificaci6n de recursos humanos como columna verte-
bral de Ia gestion estrategica de los mism<ll; (Vi1Joria. 1994). Esta planificacion
debe estahlecer los objetivos bcisicos que fundament an los proyectos e inicia-
las actuaciones legislativas y administrativas requerida11;, incluyendn un
calendaTio para su implantaci6n. y una cuando el planes para todo
un gobiemo, de los papeles y responsahllidades de las unidades horizon tales y
de linea (O.P.M., 1990). Las implicaciones que se dcrivan del uso de Ia plani -
ficaci6n son. entre otros: Ia gcneracion de un nuevo estilo de liderazgo mas
transformational e implicado en el eambio, tolerante a los errores y a Ia expe-
rimentation. pero aun asf realista y consciente de Ia necesidad de mantcner el
sistema en marcha (Sayles, 1989): eltratamiento de los exeedentes de planti -
lla y Ia movilidad funcional y geogrMica del personal. con todo lo que ello im-
plica de choque cuJtural en Ia administraci6n publica: Ia adecuada conexi6n
de Ia planificacion de recursos humanos con Ia planificaci6n estrategica de
cada organizaeion y con Ia modernization de Ia administraei6n correspon-
diente (ViUoria, 1994).
5) Mayor participaci6n y capatitaci6n del empleado. La tendencia a poner at err.
pleado en el centro de las deeisiones de Ia organizaci6n y considerarlo cOm<'
principal activo eonlleva Ia tendencia a una mayor participaei6n de <!stc
una eapacitacie'in (unpowermtrtt) del mismo para tomar decisiones. Aderr
de las tendencias sociales antedichas. en general, existen razones eticas y ru
cionales para defender Ia participaci6n (ViUoria. 1996). Las razones eticas so
rundamentalmente,las siguientes (Me \all, 1985): a) Si cl objetivo fundamen-
tal de cualquier decision publica moralmente correeta es Ia promoci6n impar-
tial del bienestar humano. Ia imparcialidad se consigue escuchando con
igualdad los intereses de cada persona de las que van a ser afectadas por las
decisiones correspondientes. El no hacerlo asf pone en peligro Ia moralidad de
Ia decision. b) Cualquier teorfa moral aceptable debe admitir el valor inheren-
te y Ia dignidad de las personas. c) Un trabajador que estci alien ado sc conside-
ra inutil, perdiendo el importante bien psicol6gico de Ia aurocstima, abriendo-
se importantes amenazas para su salud ffsica o p!'ieol6gica F.n cuanto a las
razones funcionales. est.3 demostrado (Roberts y Hunt 1991) que Ia participa-
ei6n incrementa Ia adquisici6n de respon11abilidad y minimin Ia posterior re-
sistencia al camb10: tambien existe correlati6n positiva entre participacion y
comunicaci6n y el desarrollo de La responsabilidad en grupos (Samucl'lon.
Messick. Rutle. y Wilke. J9R4); rinaJmente. Ia parlleipacion ticne tambien co-
rrelaei6n positiva con Ia mejor atenci6n al clientc (Schneider, 1991 ).
Las implicaciones que esta tendencia tiene para Ia gesh6n de hu-
manos son: a) La necesidad de promoc10nar eltrabajo de equipo frente al in-
divit.lualismo; b) El desarrollo de grupos de trabajo semiaute'inomos y. en ge-
neral, de nuevas formas de microestructura organi7ativa (Butera. 1994 ): c) La
blisqueda de mecanismos para premiar y reconocer a los grupos de traha)o:
d) La gcneracion y desarrollo de habilidades transvcrsales en los emplcados:
24& Manuel Vtllorla
I'} r-1 t:ficaz uso del rediseiio de puestos con Ia consiguiente variedad de habi-
hdadcs y Ia prcocupaci6n pur cl enriquccimiento de tareas y responsabilida-
des ( Argyris. 1.957): f) La neccsidad de permitir al empleado vcr Ia identidad
de su tarea en el marco de Ia organization. y el significado de Ia misrna {Mil-
:.c 1ch y Boudreau. 1991): g) ReCorzar Ia posibilidad de una coherente rota-
cion en puestos de trabajo que favorezca el mantenjmiento de Ia capacitacion
del cmpleado: h) Promover Ia autonomia del empleado. es decir. Ia libertad
de selcccionar las respuestas propias al entorno (Werther y Davis, 1991) fo-
mentando Ia presencia de empresarios internos capaces de desarrollar pro-
innovadores: i) Favorecer los sistemas de retroahmentaci6o, de forma
que cl cmpleado goce de Ia posibilidad de conocer Ia efieacia de su esfuer1..o;
de ahf Ia necesidad de indicaoores del rendimiento y evaluaciones, que no tie-
nen por que tener efectos remunerativos; j) Desarrollar sistemas de comuni-
caci6n internos tJUC transmitan Ia vision e imagen global de Ia organizaei6n
(Gasalla. 1993); /c) Desjerarquizar las organizaciones y aplanar las estructu-
ras, favoreciendo Ia responsabilidad y el di1Uogo.
6) La naturaleza cambiante deltrabajo futuro: formaci6n y desarrollo para una
fucrla de trabajo basada en el con< cimiento, pero que no puede perder de
vi-;ta los valores esenciales de lo puhlico. Esta tendencia, a Ia que ya hemos
hecho referenda suficiente. tienc implicaciones en Ia organizaci6n del sistema
como en Ia necesaria descentralizaci6n y desconcentraci6n de competen-
cJas- pero, apartc de ello, tambien conviene destacar como implicaciones:
a) La constante vigilancia de las nuevas habilidades requeridas; b) El mante-
nimiento de presupuestos suficientes para Ia formaci6n y con Ia consideraci6n
de scr inversioncs: c) La necesidad de conectar Ia (ormaci6n universitaria con
las necesidades de las organi7.aciooes: d) El desarrollo de habilidades como Ia
crcativu.Jad. innovaci6n. capacidad de ra1.onamiento. capacidad para absorber
informacion. capacidad para aprender y comunicarse: e) La potenciaci6n de
las hahilidades dircctivas. en especial Ia capacidad para trabajar con otros y
en grupo. las tecnicas para lorna de decisioncs, las destrc7.as en comunicaci6n,
cl lidcrazgo innovador y Ia capacidad negoc:iadora: fl La fijad6n y consolida-
ci6n de los valures de lo publico (asi. los estll ndares de objetividad, eficacia,
imparcialidad y los sistemas de equidad y justicia) (Prats, lljl!9) y Ia consolida-
ci6n de Ia formaci6n en etica publica (Rodriguez Arana, 1995); g) La gene-
racitin de una autentica teoria de Ia gestion publica con Ia consiguiente adap-
tacilin de las tecnica<; gerenciales privadas a las necesidades de lo publico. y su
corrcspundiente cnscnanza (Metcalfe. 1993); h) l.a potenciaci6n de Ia forma
ci6n en nuevas tecnologias, orientaci6n a Ia calidad. analisis de entorno nacio-
nal c international y gesti6n del cambio cultural; i) La investigacion, y adop-
cilin de decisiunes consccuentes con ella. de los efcctos psicol6gicos. sociales
'! de transparcncia producidO'i por Ia automatizaci6n y Ia inteligencia artificial
al <XI por I(KJ de los puestos de trabajo afectados porIa llegada
al rnercado lie dicha tccnolugia inteligente): j) La elaboraci6n e implantaci6n
de planes de desarrollo estrategiro de los recuf5QS humanos (Rothwell y Ka-
I9R'l): lc) La nccesidad de crear nuevos puestos de trabajo eo elllrea de
rccUNIS hurnanos y Ia formaci6n de sus ocupantes (asi debe ellistir un planifi-
Ls gesriOn de Iss personas en Iss administraclones pUblicas poslburocraticas 247
cador de carreras que establezca currlculos para cada puesto. cspecialistas en
cultura y desarrollo organi7.ativo. consultores de desarrollo ... ). I} La innnva
ci6n en los sistemas retributivos y de compensaci6n (Lawler. IIJCI(l) (asi com-
pensar con autonomla. tiempo. flcKihilidad retributiva. viajcs formativvs al
elltranjero. paga por desarrollo de conocimientos. etc ... ).
7) El crec1miento de upectativas del empleado y Ia necesidad de equilibrar de-
manda y coste. Estas expectativas, sobre todo en calidad y scguridad eo cltra-
bajo, se hacen explicilas. y obligatoria su satisfacci6n por parte de las emprc
sas, con Ia normativa sobre salud !aboral. Las implicaciones evidentcs
serian: a) El desarrollo de una mayor conciencia de Ia importancia de Ia segu
ridad y Ia salud !aboral; b} El incremento de los gastos en salud. seguridad '
ergonomia; c) Nuevas actividades sOciales promocionadas por Ia organi.1.acior.
como el ejercicio fisico o el desarrollo de actuaciones que minor en los ricsgos
derivados del cada ve7 mayor sedentarismo; d) lmplantar las pruebas sobrc
drogadicci6n y generar un entomo que permila Ia rebabilitaci6n y el trata-
miento; e) Desarrollar las politicas de protecci6n a las personas con minusva-
lia fisica o psiquica y a los infectados con virus como el Sida; fl Prerruat Ia co
operaci6n en todo este 4rea: g) Oenerar sistemas nexibles y
menos costosos -pero sin perdida de las suficicntes garantias- para que los
empleados defLendan sus derechos en Ia organizaci6n.
8) El crecimiento de las expectativas de Ia sociedad con respecto al servicio pu-
blico. Las sociedades desarroUadas han acumulado una dimension etica a lo
largo de los tiempos que haec que su nivel de expectativas en tal sentido haya
crecido y siga creciendo no s61o con respecto a cada uno de sus miembros,
sino sobre todo con respecto al gobierno y los poderes publicos (Lipovetsky,
1994). Esta tendencia produce implicaciones como las siguicntes: a) En un
momento en que la imagen de Ia administraci6n es negativa. es preciso refor-
zar polfticas de reclutamiento que transformen positivamcnte las expectativas
de los posibles candidatos y expulsen a quicnes no acudan con csplritu de ser-
vicio; hay que reforzar. pues, una politica activa de reclutamicnto (Carrillo y
Naida, 1993); b) Los procesos selectivos deben incorporar un analisis del per-
m del candidato id6neo para el scrvicio publico y. en func1on del mismo. pro-
ceder a articular de sclecci6n que permitan elegir a los mas adceua-
dos en conocimientos. aptitudes y actitudes 1994); c) Rcfort:ar los
programas de orientaci6n y socializaci6n del nuevo empleado. para mcjurar
su satisfacci6n, productividad y permanencia (Wanous. 19tl), facilitando so
bre todo su absorci6n de los valores que guian cl servicio puhhco: d) Generar
e implantar nonnas que minimicen las posibilidadcs de corrupci6n. especial
mente en conflictos de interes y abuso de los bienes e) Elaborar sis-
temas que protejan a los disidentcs en el trahaJO. cs decir. a todos aqucllos
que denuncian casos de fraude, corrupci6n. abuso o dcspiUarro; fJ Vincular Ia
promocion a Ia etica publica y a Ia actitud innovadora en el servic10: g)
nar e implantar sistemas de cvaluaci6n del rendimiento de forma participativa
y que garanticen Ia maxima ubjctividac.l posible (Lawler. Mohrman y Pcrnil:k.
1989). esencialmcntc a fines de rctroalimentact6n. comunica-
cion y h) Crear un enturno de trabaJO c.londe cmpleadt" 'c
I
'lll M;uulf!f Vdlona
pmh:gdos contra Ia discriminaci<ln. cl acoso sexual. las represalias.
prcsioncs p(llflicas y otros conllictos (O.P.M., 1990): i) Crear las condicio-
nes culluralcs y cl clima de exigencia prcciso para que los ernpleados publicos
respeten los dcrechos de los ciudadanos y procurcn ofrecerles Ia maxima cali
uall pn:.blc en su trabajo: J) Mantcncr y reforzar unas relacioncs laborales
transparcntes. C()(lpcradoras y (Miller. 191!9): conscientes de Ia
necesidad que 11cncn los sindicatos de innovar su actuaci6n. en un entomo
que cambia de forma 1mportante sus .radicionales bases de actuacion: lc) Ge-
ncrar de mejora de Ia imagen de Ia adminiscraci6n y sus emplea-
dos desdc una pcrspecliva institucional y no solo a de los productos y
scrvicios concrctos que provea (DaMn y Carrillo. 1996). de forma que quie-
nes acudan a trabaJar en Ia ad:linistmci6n lo hagan a una organizacion respe-
tada y que se autocstima; I) Configurar una administraci6n socialmente repre-
sentallva, no dominada por elite!' ecoo6micas o sociales, impulsando
program35 de promocion y de ayuda al estud10 que auxilien a los mas debilcs.
Cicrtamente. este programa de actuaci6n expresa una opcion normativa
que no pretcnde ser ni universal ni ajena al debate. ademas de requerir un en-
tomo politico y social para su implantation alejado de las dimimicas doctrina-
riamente neoliberales.
Ill. Las peculiaridades de lo pUblico
Todo estc conjunto de implicaciones. inducidas desde las tendencias coosideradas
mas relcvantes para Ia gesli6n de los recursos humanos en Ia administracion. deben
pucstas en comun de acuerdo al concepto de sistema, relacionando unas con otras
de forma cohcrcnte y planificada, observlindose en su totalidad y desde Ia interde-
pcndencia. Cuandu hablamos de sistemas de gesti6n de RR. HH., est amos hablando
de un grupo de activu.lades interrelac10nadas que estlin diseiladas para alcanzar obje-
IIVt)s cspccificos. Para que pueda bablarse de sistema de RR. Hll. es preciso que:
I. Exist an ubJCI ivos claros:
2. l .as funciones o actividades basicas hayan sido identificadas:
3. Las funcionch sc hayan estructurado en secuencias y relaciones apropiadas
para llevar a cfecto su misi6n;
4. Existan bases para mcdir el rendimicnto del sistema;
5. Ex isla un cunllnuo SIStema de contml y adaptaci6n;
n. Fxista lccmca para evaluar Ia cficacia y eftciencia del sistema (Bu-
rack. Jl)l)(l)
Finalmcnte. y sm pretender agotar este tema. Ia contemplac16n de un sistema re-
quierc 1oicmprc lcncr las siguientcs preguntas (Burack, 1
1
.N<l):
- i.Por que se cstablcce el sistema'!
- i.Ouc 11ene que wnseguir'!
i.C<lmu ticne que conseguirlo?
(
l
( ( ( (
La gesliOn diJ las personas en Iss aanlnstraciOfleS puOM;as poslburocrlltas 249
;,A tiene que servir el sistema?
;,Quien va a dirigir y operar el sistema?
(,En periodo temporal se instalara el sistema?
--..
La rc:o;puesta a las enumeradas nos lleva a una primcra afirmaci1\n Los
antes propuestos. que podrian configurar una Jtran parte de pohticas
de personal de las admimstracioncs. no deben olvidar las peculiaridade!\ de orga-
nizacl()nes publicas y el entorno de transparencia y <>bjetividad que se rcqu1cre en Ia
actividad del sector gubernamcntal.
El modelo clasico de funci6n publica se ha caracterizado por una seric de rasgos
como: Ia jerarquia en Ia toma de dccisiooes. Ia existcncia de multiples niveles jen\(-
quicos en Ia organizaci6n. Ia especializacion minuciosa. el procedimcntalismu. el ca-
racter estatulario de Ia relacion de empleo. Ia defensa de Ia igualdad y mcrittl en e
acceso. Ia permanencia y garantia de por vida del puestu de trabaju en Ia administra-
cion y. finalmente, Ia centrali1.aci6n a traves de unidades horizontales del control del
sistema.
En esencia, dicbos rasgos pretendfan. ademas de garantizar una eficaca de acuer-
do con los principios weberianos y de Ia administraci6n cientffica. asegurar que Ia ne
eesaria imparcialidad y objetividad de Ia burocracia era respetada por l<ls podercs pu-
blicos. La crisis de los principios cientfficos de administracion y Ia irrupci6n de nuevas
realidades sociales y organizativas han provocado que una buena parte de los rasgus
del modelo clasico entren. a su vez. en crisis. Asi, Ia sociedad del conncimicnto difi-
culla un modelo de lider37.go autoritario. pues no es sencilln dar a quien co-
noce, de su peculiar ambito profesional. mas que el jefe que le ordena. La partidpa-
cion en Ia toma de decisiones e implantaci6n de las mismas se convicrte en requisito
basico de toda organizacion de servicios poblada con lrabajadores del conocimiento.
Las organizaciones, ademas, tienden a aplanarse, pucs los empleados del conocimien-
lo crecen vertic-dlmente baciendo innecesarios niveles intermedios. La espcciali7aci6n
en tomo a funciones muy detalladas se convierte en inconveniente en un contextu de
desarrollo constante, pues los empleados han de enriquccer sus funciones. ver cl pro-
ceso, profesionalizarse alrededor de productos finales. Adema<;. eltrahaJO at<;lado. en
un entomo de complejidad y celeridad como el presente. es inviable: de a hi cl necesa-
rio desarrollo del trabajo en equipo y Ia gesti6n de las dina micas interpcrsunales.
Los procedimientos administrativos, base de Ia gesti6n publica ch\sica, se entre-
mezclan ahora con el analisis de procesos y Ia busqueda del valor ai\adido en cada
rase. lo cual, a su vez, puede llevar a choques entre rases procedimentalcs necesarias
dcsde el punto de vista de Ia garantla de derechos ciudadanos y anahsis de procesos
que exigirfan su eliminaci6n desde el punto de vista efieientista. El modelo estatuta-
no de derechos y deberes funcionariales. surgido en el contexto del Estado Lhcral .
pretendfa evitar el cooflicto colectivo en las areas fundamentales del serviciu put>lico
(Palomar. 1996). ademlis de reconocer el caracter central del Parlamcnto en tal mo
delo de Est ado. La realidad actual del Estado social , nunque este en nus llcva a
reconucer Ia presencia del Estado en areas que no son las cscncialcs del mndclo libe-
ral. con lo cual cl conflicw coleetivu en dichas lireas no se cunvicrtc en inaccptahle:
por otra parte, nuevas formas de rclacion de cmpleo se cxpanden por las
ciones sin que respondan al cllhco mndelo funcionanal. La diversidad de actuacioncs
., I
250 Manuel Vlllona
plihlicas y pluralio.Jad de sujclos puhlicos de referenda (locales. auton6micos, agen-
ctas. organismos de mision. mtes diVl'rsos) haccn inviable un modelo linico que no
'ica de minimos. La cclcridad de los camhios actualcs recomiendan tambien
mas nexihlcs (Sanchez Mnrt)n, 19%). finalmcnte. Ia cmcrgencia de los sindicatos en
el scctur publico rcquicrc un sistema de negociaci6n colectiva no coartado por Ia ne-
cesaria aprohacion parlamentaria de los acuerdos 10mados.
Los principtos de igualdad y merito, fr-uto de una victoria historica frente al .. spoil
system y frente a Ia reserva de cargos publicos para Ia nohleza, y !lase de Ia ncutrali-
dao.J de lA hurocracia. sc enfrentan, en un contexto de subcontrataci6n y privatizacio-
nes. con una rclattva en relacion a su anlerior universalidad. Una gran parte de
""' scrv:,.,os pt.lhlicos son producidos por organizaciones privadas y no gubernamen-
tales que no tienen por que respetar e prineipio de igualdad en e l acceso a sus pues-
tns. y cuyo personal no tienc que supcrar los ex:imenes publicos para el acceso a Ia
Ademas. el principio de permancncia. en un entorno de reducci6n
de servicios puhlicos y busqueda de eficiencia, queda como reminiscencia del pasado
'>istemas que permitan el despido de funcionarios, su jubilacion anti
cipada o su pase a siluaciones de paro mas o mcnos subsidiado. Para lermmar, Ia cen-
previa choca con el managerialismo, pues los directivos publicos. trabajan-
do en lorno a unos objelivos derinidos con o sin contrato-programa, exigen una
mayor liocrtad de gesti6n de sus recursos humanos para poder cumplir los citados ob-
jelivos. htcn sea a !raves de politicas selectivas propias, bien geslionando las retribu-
ciones de acuerdo al cumplimiento de unas productividades, bien pudiendo definir
sus plantillas dcntro de los credjtos prcsupuestarios.
En con junto. hcmos vislo oomo el modelo cl4sico se encuentra sometido a una im-
porlantc crisis. sin que ello implique que extsta un nuevo paradigma de rererencia.
Por otra pari e. una gestion de los recursos humanos de Ia adminislraci6n como si rue-
ran los d-.: una emprcsa privada podrfa colisionar gravemcnle con cl Estado de Dere-
cho e incluso cun Ia propia democracia. que requiere siempre una administraci6n ob
jet iva. imparcial y garanlista de los procedimienlos coleclivamenle estahlecidos.
En concreto. son factores que dcterminan La gesti6n de recursos humanos en Ia
lu!> (Ingraham y Roschloom. 1989: Dresang. 1991): a) Las
tncludiolcs para cl despido, a cfectos de evitar Ia politizacioo; b) El mayor
impaclo de las normas: c) Los sistemas de selccci6n mas rfgidos en runci6n de Ia ne-
de garantitat Ia igualdad y cl merito; d) El mayor impacto de las decisioncs
JUdicialts: <'} La o.Jiltcultad de medir Ins rendimientos individuates en zonas de defint
cion de pnlflicas: f) La pcrmcaoilidad de fronteras organilativas cnlrc los diferentcs
c gohiernos. con Ia consiguicntc divcrsidad. necesidad de coordi-
nacion y gco;tiiin de fa'i inlerdcpcndcncias.
Ante todo cslc conjunto de circunstancia:o;, ciertos rasgos del modelo de
funci(tn publica sc stgucn presentando como un componcnle que cs ncce:o;ano prote-
gcr. y clio dcsdc Ia conciencia de que valorcs puhlicos que dicho sistema pmlege de-
hen scguir siendo protegidos Esto cxigc. a Ia VC7. en el conlexlo actual un proceso de
adaptacion cicrtamentc importantc. 1\si, Ia jerarquia ncccsila scr reconrigurada para
hacerla cmnpatihlc con Ia parlicipaci6n y cl ('mpowermelll. De todas rmmas. en
ntngun caso ..e pudra decir que hay que eliminarla. a nu scr que prctcndamos sustituir
;1 nuestm.., y lcgt'>ladorcs por funcionarios (Wi lsun. 191.14) La participacion
La gttsiiOn de las personas an las admlnlstrcK:iones publicas 251
del emplcado tiene un limite en el sector publico y es Ia democracia. La
por las responsabilidades y objetivos individuates, lan propios de Ia organi:1.acion bu
(Barzelay, IW2). tienen que ser modificados bacia Ia mayor conciencia del
trabajo interdisciplinar y en equipo. pero sin que ello oorre Ia postble rendtct6'1 rk-
cuentas individual. Los procedimienlos de personal son complejos y rutinarios, Ia oh.
sesi6n por cl seguimiento estricto de los mismos hade :,;,; " ,
destruya las necesarias garantfas de objetividad e imparcialidad del ststema. En rcsu
men. que Ia gesti6n de personal en Ia administraci6n necesita una profunda rcconfi-
guracion. peru sin olvidar los ineludiblcs lazos de las organizaciones publicas con los
valores dcmocr4tico-constitucionalcs. Y ello porque Ia gestion de recursos humanos
en Ia administracion publica no ha de tencr como mero objetivo auxiliar en Ia direc-
ci6n e(icaz y eficiente de una gran empresa, sino algo que incluye lo anterior y lo en
riquece: ha de sostener y profundizar Ia democracia.
IV. Las respuestu subemamentales
Sena excesivamente prolijo detaiJar las actuaciones de las distintas administracio-
nes en materia de modernization de Ia gesti6n de recursos humanos. Los programas y
actuaciones legislativas son enormes y sujctos a importantes cambios y remodelacio-
nes: en concreto, 23 pafses de Ia OCDE ban emprendido estrategias importantes de
reforma de sus sistemas de recursos humanos en el sector publiro 40CDE, 1993).
Si hubiera que buscar unas Hneas comunes de actuaci6n tstas serfan: a) Mayor
preocupacion por Ia planificacion de necesidades de personal, en el marco de polili
cas generales de reducci6n de plantillas
1
(asf se proponen reducir 250.000 cmpleos en
Estados Unidos; en Francia y Alemania tambien existen propuestas de reducci6n: en
Espana se ha reducido enormemente Ia oferta de emplco publico del Estado; en
Gran Bretai\a se ha considerado como objetivo prioritario para el civil service cstar
por debajo de los 500.000 efectivos en 1998: en Suecia se ha despedido a 40.1100 em
pleados en los ultimos ai\os. etc). b) Un insistente esfuerzo en incrementar las <.Iota
ciones dedicadas a formaci6n, desarrollar directivos. potenciar Ia formacion continua
y descentralizar, donde estaba centrali2ada. Ia formacion de funcionarios (FSP-UGT,
1994; INAP, 1995). c:) Una generalizada expansion de los instrumentos para evaluar
cl rendimiento individual de los empleados (OCDE, 1988: Demmke, 1995) concctada
a una tendencia a Ia nexibilizacion de las retribuciones (paga vinculada aJ rendimien-
to. a Ia residencia, a Ia profesi6n, etc.) (Wise. 1995; Ingraham, 1993; Ingraham y Rom
zek, 1994); d) Una tendencia a facilitar el equilibrio entre las neeesidades personates
y ramiliares y las responsabilidades en el trabajo. a !raves de nexibilidad de horario.
pcrmisos por trabajos a liempo parcial, etc. (U.S. M.S.P.B .. 1991; FSP-UGT,
1994). t>) Un llamamicnto generalizado a Ia desconcentract6n de Ia gc:.ti6n o.Jc recur-
sos humanos, devolvicndo compctencias desde los 6rganos horiwntalcs de los go-
bicmos y organizaciones hacia las distintas unidades de linea.
' ui cfccto. propuestas y datos del N P R. (op cit.) para Estados Unido; para furupa .
Z.Uer. Ao1mmwrotmiU t t>mparin (o>p crt ). y FSP I JOT Doeumentn de E.studio para Ia del
del c:mplcado plihhcn Madud. Ill de d K"oc:mhre de I'IIH
{
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I
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252 Manuel Villona
------ --- ,_ ____ ... ------.. ---------------
Todo clio. como se vc. rxprcsa 111 d11hlc .taturalcza de las politicas de personal
en Ia <Jctualidad. lntcntos de dar podcr y de motivar al personal junto a
mccanismos' de control y dcspido de cadctcr puramcntc cficientista. En realidad, tras
Indo cstc proceso se ohscrva Ia confluencia dt: divcrs11s f<Jctorcs politicos y sociales:
por una parte. Ia neccsidad de competir y sohrcvivir en hase al conocimienlo, asl
d m;n:sario apoyo de los puhlicos para Indo !(Ohierno que quicra
cumplir sus ohjdivos programaticos. sin olvidar cl peso de los funcinnarios como vo-
tantes y miemhros de Ia ditt politica 1993); por otra. Ia crisis del Estado
social y Ia glooalizaci(lll de Ia cconomia. Tam bien Ia htisqucda por parte de los ciuda-
danos de respucstas a problemas espedficos y peculiares exige unos funcio-
narios con sensioilidad hacia las dcmandas sociales y capacitados para responder con
cficiencia. pcro alticmpo en un c>n':xto de crisis financiera. ciertas demandas socia-
lcs de los sectores menos productivos o con rnenos capacidad de presion han de re-
cha?arsc. In cual deja sin cmplcu a los funcionarios antes dcdicados a tales tareas.
V. La gestion y planificacion estrategka de los recursos humanos
En este contcxlo, y derivado de todo lo anteriormente expresado, Ia propuesta de
gcstion que sc estima como prioritaria y el instrumento en torno al cual el resto de po-
liti-::as han de surgir sistematica y coherentcmentc, sonIa gesti6n y Ia planificaci6n es-
tratcgica de rccursos humanos (RR. HH.). A desarrollar csta propuesta iran dedi-
callas las ultimas paginas de este articulo.
Por gcstion cstratcgica sc enticnde un proccso a traves del cual se definen Ia mi-
si()o y nhjctivos esenciales de Ia organizaci6n en rclacion con su entorno para. a partir
de esta dcfinici<ln. operar sohre los elementos critic<lS de Ia organizaci6n, con Ia fina-
lu.Jad de curnplir los ohjctivos citados. Est a gesti6n estrategica opera sobre cuatro ele-
mentos clave: Ia cstructura. los sistemas, las personas y Ia cultura (vease figura 1 ).
Ademas. npera a Ires nivelcs: un nivcl cstiategico. en el que se formulan las polfticas
y sc rijan las rnctas glnhalcs; un nivel directivo. que se centra en Ia husqueda, disponi-
bilidad y asignacion. de acucrdo con un sistema de prioridades, de los recursos para
llevar a efecto c1 plan estratcgico, y, finalmente, d nivel operativo, en el que se proce-
de a rcalizar Ia gcstion y direcci6n diaria de los programas.
La conciencia de que los RR. 1111. son uno de los elementos estrategicos esencia-
lcs de las organizaciones o incluso el elernento estrategico esencial en las organizacio-
ncs que gcstionan wnocimiento. genera Ia indudable necesidad de un modo de ges-
tionar t..lichos rccursos congrucnte con su naluraleza esencial. es decir. un modo
estratcgico. Esta !I,Csti6n estratcgica de los rccursos hurnanos tamhicn posee lres nivc-
lcs: un nivcl cstrategico, un nivcl directivo y un nivel operativo (vease figura 2). Este
cpigralc sc ccnlrara principalmcntc en cl nivcl cstrategico de Ia gestion estratcgica de
J{R. HI-I .. valga Ia rcdundancia; en aquel nivcl en el que se dcfinen las politicas esen-
cialcs de RR. lll-1.. en cl nivel de Ia planificaci6n cstrategica.
.
(
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La gesti6n de las personas en las administraciones publ.cas poslburocrat1cas 25
-______ . __ ...;;.._ ____ -- -- ----- --. --- . . - -- ... . . ... ..... -- - --
ESTI{ATE<HA GLORAL: MODEHNIZAnON
OR<OANIZACI(lN
SISTFMAS
OPERASOBRE
RECURSOS HUMANOS
< "l!I.TURA
FIGURA \. 1 modelo estrategicn de Jli'.ftinn de RR. HH. en la.f admilli.<rrarione.< p1i/Jiims.
A La planificaci6n estracegica: cricerios generale.'l
Planificaci6n estrategica es, ante todo. un proceso. En cstc proceso, los que loman
decisiones:
1. Clarifican el prop6sito central de Ia organizacion.
2. Seleccionan objetivos a cumplir.
3. ldentifican los puntos fuertes y debiles presentcs en Ia organi1.aci6n.
4. Analizan los futuros ricsgos y oportunidades.
5. Comparan los riesgos y oportunidades con los pun los fuertcs y de hiles.
6. Dcciden una estrategia a largo plazo tras definir las opciones.
7. lmplantan una estrategia.
8. Evaluan dicha estrategia (Bryson. 1988; Holloway. I<Jil6).
Esta planificacion se basa en una serie de premisas que dchcn scr situadas en un
adccuado contexLo. La primera es que todo proceso de elahoraci6n de una estrategia
sc basa en Ia darificaci6n del prop6sito esencial de Ia organizaci6n. Ahora bien. cstc
prop6sito solo puedc definirse adccuadamcnte en base al analisis de las cxpectativas
de quienes tiencn intercses. mas o menos directos. en el funcionamicnto de Ia organi
r
NIVF..L
DIRl:(.TIVO
NIVEL
OPERATIVO
FnHJtt.o. 2. I 11.1 nivflr1 dt lu grsti6n tstratigita.
I
crillcos). lo cual implica considerar Ia existencla de intereses diversos
y. a vecc\. c:untradctonos. que deben scr estudiados con el detalle suficiente como
para pcrrmt1r que Ia organization intente dar respuesta a todos ellos. de acuerdo con
un de prioridades cohcrente con Ia misi6n de Ia misma Una segunda premisa
que Ia cl.1horaci6n de una estrategia sc basa. en parte, e n Ia idenh(icacion de los
puntcl'i luertc\ y dch1les de una organi1aci6n. Esta 1dent1ficae.On s61o es pos1ble con
un ahiet 111 mvcl de comunicacton vertical y honzontal pues. de lo contra rio, Ia mror-
! ,._;( ' . ._. 'lda sicmpre sera d1storsionada por los interescs de cad a grupo productor
de mlurmaCI6n. E\ldcntemente. obtener informaciOn util es di(tcil La tercera premi-
\3 eo; qu..: ores pucden uJcntiftcar las teodenctas de futuro y sacar conclusiones
corrc..:tas de d1cha' tendencias. al objeto de adaptar Ia organtzaei6n al futuro que lle-
p.a [:..,ta debe ser mod1ficada en el sentido de que a lo mbtmo que pueden
llc)!ar Inc; cc; a dcfinir las tendenciac; generales. ant1cipar los cambtos mayores
y dectuar mod1ficaciones en Ia organiz.acion. La cuarta prem1sa es que Ia ges-
tum trata de las implicaciones futuras de presentcs dec1siones. no de deci-
\lllnC\ fllu mphca ser capaz de rcconocer. a grande!> rasgus. las cond1t1ones
que -;c dar.1n en cl futuro para dcsde alh anali1.ar cl presentl', no v1ceversa. La quinta
y ultima prcm1sa cs que Ia claboracion de cstrategias cs una activ1dnd mental que re-
qucrc un pcn,amieniO t!lobalitador (Holloway. I9H6). Con esto sc manifestar
Ia 1mportanc1a de Ia creatlvJdad y la hahllidad para resolver pmblemas como un cle
mcnto fundamental del proccso.
I'm C)lla parte. all!,o que se olvidar al hablar de planiricaci6n en
Ia\ mganitac1ones es Ia cll.istencia de tres mvelcs de planiflcacion Un pnmer
mvcl:.cria el glohalu (Rothwt:ll y Ka1anas. 19!19). que define el propcis1tO
La gest16n a. las en las ltdminisiTBCIOflfiS pubiJCBs poslburocrllticas 2S5
esencial de toda Ia corporac16n o Ia lilosofla global de actuaci1ln. En C\te supue\lo
-filosoHa glohal- pndrfamos s11uar el plan de rnodcrniLacion de cualquicr
gob1erno como e
1
emplo Un nivel serla el nivel tacllco o de coordinacnm,
que consistiria en los que cad a ministeno desarrolla para c;crvir al plan est
gico global. Finalmente. el tercer mvel define Ia estrategia functmal de cada umdad
para servir al plan de coordinacJ6n y. en ultima instancia. al plan
A traves de Ia plamrcacton. Ia gesti6n estrateg1ca de RR UH. opera como un
proceso consstcnte en asep.urar que el correcto numero y clase de genie cste
hie en ellugar adecuado y en el momento correcto. para rcaliz.ar el tipo de actuaco
nes que resullar'n del mcb1mo provecho a largo pla10, para Ia y el ind
viduo (Schuler y Walker. 1990). r-llo Ia constante cobertura de cmco pasv<i :
I. Jdentificar los objellvos y planes de Ia organi1acion.
2. Prever las demandas de per;onal.
3. Evaluar las habilidades y otras caracterfsticas b<isicas de los empleados de Ia
organization.
4 Determinar. a travts de Ia comparaci6n entre lo que hay y lo guc deberia ha-
ber, las demandas netas de cap1tal humano.
5. Oefinir planes y programas para asegurar Ia gente adecuada en cl Iugar opor-
tuno. Lo cual tiene implicaciones sobre el conjunto del sistema de gesti6n de
RR. HH. (Besseyrc des Horts, 1990).
A este modelo c"sico se dcben ai\adir tres puos mas (Rothwell y Kazanas.
1989):
1. Jmplantar Ia estrategia global de RR HH. a travcs de Ia coordinaci6n de los
programas de las 4rcas de RR HH (selecci6n. diseilo de puestos. or
ganizacion. desarrollo. rormaci6n. relaciones sindicales. acci6n social. com
pensaciOn ... ).
2. Gestionar los RR. HH. de Ia organi7.acion de forma que ayude a implantar
dectivamente Ia estrategia global de RR. HH.
3. Evaluar Ia estratega global antes. durante y de Ia implantaci6n.
en esta estrategia existen algunas asunciones que hay que aclarar En
primer Iugar. que Ia planificaciOn debe hacer;e de arriba hacia abajo. con una
global de Ia organization La sin embargo. n<K dice que Ia mayoria de ac
tuaciones en Ia realidad sun dispcl"las e incrementales (Schem, 19R5). Segundo. que
est a planiftcaci6n debe ria mtcgrar los muy d1ferentes programM y actividades del dl'
partamento de RR. HH Aun cuandu ello es 1mportante y necesario. rara vcz ha
conscguido. Tercero. que csta planificacic'ln de RR. HI I. dehc ser un o;oporte dcl plan
global de Ia organization Ello implica un plan cstratcgico ue RR. 1111
(PERil) interactivo. que innuencic y. a Ia ve1. sea inOuenciadn pur el plan cstratcll
co global, lo cual es diricilmenle alcan1ahlc. btas de !>en pcrmttirnns an
ticipar las dificultadcs del proccso y cl diffciltcrreno que pero no dchcn lie
varnos a abandonar el esruerto pur conseguir una planificacion lo mas ctrrccta
post hie
( ( ( (
(
256 Manuel VtllonR
En cualquicr ca.<oo, convicnc no olvtdar que nucstra ractonalidad es limit ada y que
nuestro componamtenltl se centra en Ia comccuct6n de lo suficientemente bueno ..
(Simon. I<J57) ante Ia unJXlsihilidad de hallar 1\l 6p11mo. Por otra parte, Ia realidad de
las organi7.:tcioncs publicas. con su continuo conOictu de intercses y los anccstralcs
privilegios por las burocracias, haec casi imposihle Ia aplicaci6n de mode-
los lincalmentc racionalcs. En cstc sentido es nccesario recordar. una vcz mas, que Ia
gcstion ptihlica cstratcgica es algo mas que Ia mera aplicaci6n de tecnicas de gcsti6n.
Para clio nada mejor que asumir que toda planificaci6n de politicas puhlicas debe de
finir los elementos crhicos del poder politico y su credibilidad, asl como crear Ia parti-
cipaci6n ncccsuria y cl compromiso psicol6gico entre todos los implicados en cl pro-
ceso como elcmento clave para una implantaci6n feliz. de los planes elaborados
(Quinn. 19HO).
Este plan de RR. HH. tiene, a su vcz. diferentes niveles (veasc fi.
gura .1) Hay que difcrcnciar entre La cstrategia global que, en el caso de Ia Admi -
nistracion del l:::stado espanola, seria competencia del gobierno. con su presidente a
Ia cabcza y que dcfinirla las pollticas esenciales de personal (por ejemplo, comprar
frente a hacer. runcionarios o laborales. cuerpos o puestos, o cualquier mezcla de
cstos u otros elementos en diferentes dosificaciones ... ). Otro nivel es el niveltactico
o estrategia de coordination. En Espana serfa cada ministerio o unidad de negocio
el que establcccrfa su propio plan estrategico de RR. HH. para servir al plan global
de RR. UH. y a su propio plan de actuaci6n global (plan estrategico de negocio).
Finalmt:ntc. extstirfa un nivel de estrategia funcional, cada unidad de RR. HH. den-
Lro del departamento tendrfa su propio plan estrategico al servicio del plan ministe-
rial de RR 1111. y. en ultima instancia, del plan estrategico del Gobierno (vease fi.
gura 4).
LOS TRES NIVELES DEL PLAN ESTRATl!GICO DE RR. HH.
El. NIVELGLOBAL LA POLITIC A DE PERSONAL
EL NIVI:L TAC11CO EL PLAN PARA LA UNlOAD DE NEGOCIO
El NIVFI FliNC'IONAL
_, EL PLAN PARA LA UNlOAD DE RR. HH.
FtGllRA 3. Fl 1111tl t\trlllif(im Ia ge.mnn estrategka: tlfJian.
En general. cuatro aspectos clave que dcbcn darse antes de comenzar cl
procesu de planificacion:
(
(
( (
(
NIVELGLOBAL DF.l. PLAN
NIVEL TA<.TICO DtL PLAN
NIVEL FUNCIONAL llli.L PLAN
LOS PLANES ESTRATEGICOS
L>E NEGO('IO
FIGURA 4. l..os Ires niveles del plan estrategico de RR. llll. slrven a esrrategias .ruperiores.
1. La organizaci6n valora a sus RR. Hll. y a su unidad de personal.
2. ExiSieo datos suficientes sobre las caracteristicas estrategicas de los RR. HH
de Ia organizaci6n'.
3. l.as unidades de RR. HH. son cooscientes del papel esenciaJ que desempci\an
en Ia organizaci6n y lo defaenden.
4. La conciencia de que el proceso de planificaci6n estrategica no es algo que se
hace en un momento y despues se implanta con voluntad de permancncia.
sino que es un proceso continuo que nunca acaba de definirse.
' Para una onformaci6n de: S<>hre crcar una base de datm de RR Hll
E. Stralt/ll( Munagtmtnt of /Iuman Knowltd/lt. Sktlls and Abtlllits. Jossey Bass. San Franco-co.
1991
(
I
I
B Un plamficocion estrategica de RR 1/H
Cumo eJemplo de plamficaci6n de carjcter global de rcsei\arse
del>tacaria. en cl sector publico. el modelo establec1do por Ia Aclmmlstrac16n Federal
cstadoumden..c en I '}C)() (U.S. Office of Personnel Management, 1990). l>1cho mode to
$C: caracteri7.a, resumJdameote, por dos elementos clave El pnmero es Ia par1lcipa-
Cl6n en <>u elahorac16n de los directores de personal de todas las agencias federates
Para ellu ..c reunicron en Charlottesville (se.de del lnsututo de formaci6n de lol> dt
recttvo<i publtco<i estaduunidenses) los citados con Ia dtrectora de Ia Orfice
or Management (OPM) durante dos dias. El resultado de esta conferenc1a
fue un d<>tumento que se entreg6 ala OPM para que esta organttaei6n, sobre Ia base
de to en t! l expuesto, procediera a d_sarrollar el plan esuatt!gtco de gesti6n de
RR IIH para el Gob1erno federal En el citado documento, estos dtrecllvos pedlan
que el plan:
1. Establcciera los objetivos basicos que fundamentarfan los proyectos e mi-
Ciallvas.
2. bpecificara las actuaciones legislativas y administrativas requeridas e inclu-
ycra un calendario para su implantaci6n. .
3. Dcfiniera los papeles y responsabilidades de Ia OPM y de las agenc1as para
hacer realidad este plan.
4. Oefimera c6mo se.ria un sistema ideal de gesti6n de RR. HH., teniendo en
cuenta Ia diversidad de misiones de las agencias.
El segundo elemento clave es Ia defrnici6n de Ia visi6n de del SIStema de
gesti6n de RR. HH ; esta definici6n pennite establecer un ObJellvo tdeal al que ten-
der de forma constante, aun cuando sea siempre infructuosa Ia reahuct6n de Ia
utopia. . .
Est a vi!>t6n. tal y como ba sido definida, es: La gesll6n de RR. HH. en el Gobier-
no federal. a todos los niveles, es tan eficaz permitiendo a las agenctas reclutar, desl
rrollar y retencr una fuerza de trabajo de calidad y SOC1almcnte rcpresentallva que:
- Las expectauvas de los ciudadanos sobre Ia cahdad de los servteiOS, programas
y actuac1ones del gobiemo son cubiertas y, a sobrepasadas, y el_ CIU
dada no considera a los empleados publicos como alguten profes10nal,
c!t1co y entrcgado a Ia calidad del servicio.
L.o\ cmpleados del Gobierno Federal constderan Ia admmtstract6n como un
gran Iugar para trabajar. . , .
l.os ptiblicos consideran las responsables y ehc1entes de
gcstu'ln de RR. HH. como una fuente esencial de apoyo para sus mts1oncs.
(U.S Office of Personnel Management, 1990. p. 6)
h imronante considcrar que Ia visi6n de Ia que se habla cs visi6n_
hasada en lu que los gestures de RR.Hii . perciben como un CXtiO, smo una vt.st6n ex-
lerna, hasada en Ia percepci6n que los agentes criticos" tengan de lo que es cx1t0 o no.
3\pcctos metodol6gicos del plan que merccen scr destacados son:
(
( (
(
L El proceso comienz.a con una recop1lacJ6n de informacion sobrc el
trabajo del futuro. tendcnctas demograficas, tecnol6gicas, econ6micas. socla
les y culturales
2. La definio6n del obJellvo central es - que Ia Adrninistraci6n fede-
ral cree un SIStema que penmta atraer. desarrollar y retener Ia fuena de tra-
baJO de Ia caltdad y representatividad 'iOCtal que cada agencia neceslla para
cumplir su mtst6n (U.S 0 PM . 1990. p. 8).
3. Todo el proceso se basa en una cstrateg1a complementaria entre los 6rgan())
honz.ontalcs y los de linea, como una voluntad COOJUnta de actuar
4. El mismo equtpo de trabaJO que elabor6 el plan procede, cada cierto llcmpo,
a revisar su progreso, poner al dia los planes en funci6n de los cambios en el
entomo y meJorarlos, eo lo po!>Jble, de acuerdo con Ia rcalidad existente.
Ahora bien, como Ia OPM muy accrtadamente descubri6, el cumplimicnto de es-
tos objetivos requiere que Ia admm1straci6n pllblica ofrezca un Iugar de trabajo don-
de exista un sistema de compensa'ci6n competitive y justo, que permita a sus
dos progresar en el crecimiento y cl desarrollo personal, influenciar los procesos de
trabajo y pertenecer a un grupo !aboral socialmentc estimado.
En conjunto, todo este pwgrama de trahajn ha permitido a Ia Administraci6n Fe-
deral estadounidense definir Ia columna vertebral de sus pollticas de peroonal de for-
ma sistematica, eficaz y coherente. sin que pueda hablarse, por otra parte, de un mo-
delo impuesto, sino de un modelo obtenido a de una estrategia incremental.
basada en el dijlogo, Ia participaci6n y el compromise psicol6gico de todos los impli-
cados. En este contexto, Ia labor del representante de RR. HH. es. fundamentalrnen-
te, evaluar la disponibilidad de personal para las demandas existentes y definir los
castes. El result ado final es la reformulact6n constante del plan que es so-
metido a Ia cupula de la organizaci6n para su aprobaci6n cuando implica ca'!l"'r-
sustanciales. Otras veces, las mu, es stmplemente una modificaci6n del plan eXlS\tnu;
dados los cambios en el entomo.
A partir de este momento, Ia unidad de RR. HH. que. por su parte, conunuamen-
te vigila las leodeoaas de futuro que afectan a su funct6n, modifica el plan estratt!gi
co de RR. HH. para hacerlo compatible con el plan de La organizaci6n.
C. Lo impiDttUJcron dt.f plan estrottgtco
Por su parte, cl proceso de implantaci6n tncluye las stguientes actuacioncs:
1. Analizar en que! forma las diferentes 4reas ejecutan Ia estrategia vigente y
polfticas extstentes en cada 'rea
2. Analizar c6mo el nuevo plan o Ia modificacion del existente afectani el modo
de trabajar de esas mismas :ireas en el futuro, o Ia propia estructura de las
mismas. Ello implica pensar, por ejemplo. c6mo Ia modernizaci6n afectara al
modo de sc:lecci6n vigcntc, a los habitOl> de trabajo, a las comunicaciones en-
tre las distmtas unidadcs, etc ... J::sta vis16n del futuro. sin embargo. debe ser
I
260 Manuel Wlona
retrotraada hacaa d prcscnte. para dctcrmmar c6mo esc cambio se pucdc rca-
latar ancrcmcnt;ando Ia productivtdad y Ia cficacncaa
3. ldcnttficar lex clave para gcsllonar el plan de Ia orgamu-
ci6n. a!>a como cmplcados clave para ocupar dichns pueslos (no s61o a hot a.
tarnbien en cl futuro) y cuidar elmvenlario deltalento de
dichn personal. Cun clio sc podrli dcfinir detalladarncnte su plan de lorma-
ca6n y cuntrolar el \lescmpeno en los pucstos que vayan ocupando.
4. Ddanar cl personal (clase y nlimero) y presupucsto que seni necesario para cl
ruwro como con..ccucncia de Ia implantaci6n del plan estrategtco, cstable-
cacndn un programa de reclutamicnto y formact6n que permita cubnr las de-
man\las en elticmpo y Iugar preci'>O.
5. El.tablcccr tablas de sustituciones para Ia orgam7_act6n dcl futuro. de forma
que cada pucsto clave en el organigrama futuro tenga dos o Ires nombres con
los que ya se emptecc a trabajar en el momento presente. no s61o en aspectos
de conucamaentos y habilidades, sino tambtl!n en su desarrollo desde el punto
de viMa \le Ia cultura que necesita tener Ia futura organtzaci6n.
6. Garantwu el prcsupuesto que permitir' cl funcionamiento del plan o, al me-
nos. de sus elementos prioritarios. Este presupuesto debe contener todos los fu-
turos costcs del programa, no s61o los gastos de reclutamienlo o formaci6n, sino
tambacn las prevasiones de espacio, equipamtento. estructuras de apoyo. etc ..
7. Prec1:.ar el SIStema de pnoridades (Zabnskae y Huellmantel, 1989).
A cste proceso se le podrfan aiiadir tres pasos mu para pcrfeccionarlo (Rothwell
y Kazanas. 19HIJ). Pnmero, un an4lisis del hderazgo de Ia organizaci6n, de forma que
Ia estrategta de Ia implantaca6n se ajuste al nivel de apoyo en cupula de Ia
organizaci6n. Segundo. un an,lisis de los sistemas de compensaet6n exJStentes Con
clio se pretende adaptar el ststema de compensaci6n al plan estratl!gko a implantar.
haciendu que aqucllos sirvan a este y no constituyan una rl!mora. Tercero, el estable-
cimientu de un plan para Ia comunicaci6n de Ia estrategia Ello oonlleva Ia elabora-
cion y seguimaento de una agenda de reuniones explicativas a traves de las diferentes
unidades de Ia organi1aci6n. un programa de formaci6n sobrc Ia propia naturaleza de
Ia gesti6n o el de una sene de comitl!s consultivos a travl!s de Ia
estructura extStcnte. a los que pedir consejo sobre c6mo implantar cada programa de
desarrollo del plan
Finalmente. dado que el plan deber' ser negOCtado con los sindicatos. serj nece-
sario mantcncr un SIStema de rclaciones sandicales que apoye el proceso de gesta6n
t:stratcgaca
VI. Colldusiones
AI comtcnlO del teKto se hizo refercncaa a Ia existencia de las dos tendencaas so-
ciales, y econ6micas de naturaleza contradictoria que enmarcan la.ges!i6n de
los recursos en Ia administraci6n. Una que llevarfa a Ia rehumam7-&ca6n del
entomo de trabaJo y Ia otra que arrastraria hacaa Ia introducca6n de sistemas de control
y desptdo que tratan al empleado como un mero factor de producc16n dos
,
I
( ( (
tendencias, llevadas a sus extremos. tendrian efectos negativos sobre las orgamtacm
nes pubhcas La pnmera. porque es preciso entender que k1s empleadol. pubhcos no
son los duenos de Ia empresa administract6n m deben scrlo. y por clio sus navclcs de
particip8CIOn y de USO y dasposici6n de fondoS SICntpre debe SUJCia
al control democr41tco. La segunda, porque se basa en asuncaunes no
brc el egolsmo y racionalidad de los emplcados publicus, Ia natura leta cxtransc
ca de Ia motivaci6n y sobrc Ia no importancia de los en Ia vida cotidaana Par.1
empezar, Ia alineaca6n del funcionario con el partido en el poder o con aquel 4uc \Ia ,,
tenerlo. a c:fectos de protegcr su carrera. o su propaa adcologia, pesan m4l> que 1.1 de
fcnsa de pubhco a Ia hora del voto y de las conductas profesaonalcs (Wa-.c )
Szucs. 1995) Adem4s. Ia motivaci6n del empleado puhhcu noes siemprc extrinscca
(dincraria ode Carrera), pues existen datos que confirman Ia existcocia de nwuvacao
oes tntrfnsecas como: el dcseo de servir a Ia naca6n o Ia busqueda de equtdad socaal,
el orgullo de parttctpar en cl proceso de formulaca6n de polillcas., Ia adcnllfacaca6n
personal y profesional con el programa o el denommado patnotismo de Ia bencvo-
lencia.. (Perry y Wase, 1990: Bai\6o, 1985). Fmalmente, cada vez se comprueba con
mas vigor que todo ser humano necesita una cxphcaca6n que haga cog-
noscitivamente su modo de aetuar y que Ia explicacion debe hacer aceptablc, en el
sentido valorativo deltl!rmino tal modo de actuar (Mardones, 1994).
Todo ello nos lleva a buscar ur punto mtermedio. a ma entender mas ccrcano a Ia
primera de las tendencias citadas, xro san negar amponancta al nccesano control del
dl!fiCit ptibhco. En cualquaer caso, es tambtl!n eteno que, se chJa Ia opa6n que !>e 1, sa
est a es coherente con el entorno, s,e observa que el modelo cl4stCO de funcaon pubhca
hade abandonarse en su ooncepci6n onganal. Es decir. que ya nose pueden gesllonar
los recursos humanos de Ia administraci6n con un modclo surgado para servtr a un
Estado uberal en un contexto de relativa estabtlidad Ahora bien. esta afirmacaon ha
de matizarse con olra Sea el que sea el nuevo modelo de gesta6n. no puede olvadar
que la administraca6n debe servir con ohJtflllldad los mlcreses gmera/es, y clio amph-
ca elementos de rigidez en los procesos disetplinarios y de despido. en los pmcesos de
selecci6n y carrera y, en general. en Ia gesti6n de los RR. II H. en Ia admimstraci6n
Dicho esto. Ia siguientc conclusion a aportar vendra concctada a Ia filosofla que
debe guiar el sistema de gesti6n de las personas en Ia administraci6n. Pues bten, dicha
rilosofla no puede ser otra que Ia del respeto a Ia persona y su consideraci6n como fin
uJtuno y no como medlo. Ello. por supuesto. dentro de lo:. hmites de toda organaza-
ci6n que sirve intercses generales. Para dcsarrollar dacha dp .......
da, es conveniente partir de uo principao: cualquaer organa7act6n que pretenda se'r efi
caz y efictente necestta aporlar a sus maembros un sentido a su esfuerzo. una ra16n
que gure el actuar de los miSmos. Cuando est a raz6n es el control productavo y el mae-
do a Ia sanca6n. el empleado oo vueJca todo su potencaal na se siente satJSrecho Para
consegutr que el trabajador/a dl! lo meJor de si mismo. cs preciso que el trabajo y el
entorno social interno le sattSfagan, que tenga un puesto de trabaJO que lc pcrmita el
enriquecimiento personal y profesional, y que se le retnbuya con lo que 1!1/clla mb
valoran (Lawler, 1973). Si este trabajador es un trahajador con madurez, como son
los trabaJadores del conocimtento, su aportaci6n, cuando se cumplen las condiciones
mencionadas, es mucho rica y permanente sa, adem le da informaca6n y pdr
tictpaci6n en Ia toma de decasiones yen Ia tmplantact6n de las mismas. Finalmcnte, sa.
(
(
(
(
(
unido a lo anterior. comprende y asume el sent1do ult1mo de su esfuer?o en Ia adm1
-el b1en comun-, dicha aportac16n alcanzar:i colas de c11celencia (Ven
IIJK9).
Dcsc.le una perspectiva mas operativa. ello 1mphca constru1r un sistema de geo;tion
de recur;os humanos coherente e integrado. el cual apueste por polft1cas y program as
de parucipac16n, desarrollo y formaci6o, permanencia en el empleo (dentro de lo po
shle). profesonalaac16n y neut.ralidad partidiSta, compatlbiiiZaCJ6n de lm mtereses
per.onales y los de Ia organizac16n, potencia<:J6n de Ia comumcac6n y el d1alogo, y.
finalmente. recuperac1on de Ia motivacion intrfnseca del seno1cio puhhco. a trav6 de
Ia mejora de Ia moral y el clima intemo y Ia imagen social de Ia admmistrac16n y sus
empleados.
Dicho s1stcma de gesti6n hade ser es decir, al semcio de los obJetivos
de meJora y adaptac16n de las administraciones, adaptable a los camb1os en el entor-
no y con un claro senudo de las prioridades. El instrumento adecuado para conseguir
un sistema de gesti6n de recursos humanos es un adecuado plan. La plam
ftcaci6n asl pues. constituye Ia columna vertebral de las pollticas de recur-
sos humanos si pretendemos que constituyan un sistema, es decir, que sean coheren
tes y integradas, y que sean estrategicas.
AI final, que toda esta propuesta de un sistema bumanista, neutral y estrat<!gico
de gesti6n de los recursos humanos en Ia admioistraci6n pueda llevarse a erecto, de-
tie un autentico combate politico, el combate contra el t6pico de Ia inefica-
cia, ineficicncia, corrupci6n e irresponsabilidad de Ia administraci6n, combate que
habra de librarse fuera y dcntro de las organizaciones publicas, fuera y dentro de las
organi7acioncs sindieales del sector pUblico, fuera y dentro de cada empleado publi
co, en el dfa a dia y en cada hora del actuar administrativo.
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Capitulo 9
LAGESTION
DE LAS PERSONAS
EN LAS ADMINISTRACIONES
PUBLICAS_
"'P- l>STBUROCRATICAS:
UN ENFOQUE ESTRATEGICO
MANUEL VIIU>RIA
tk E:.tudios Suptnorn SrDiu .v Jurfdrcos Rttm611 Cttrllllde.
lnshluto Uruvenrleno Ortes y G1sset
1. lnuod:Md6tl
Como resenamos en el artfculo sobre modernizaci6n presente en este libro, Ia so-
citdad dtl conoc:unitnro Ita transfonnado enonnemente el clima interno de las orga-
nizaciooes. La educaci6n y fonnaci6n del entomo humano se ba convertido en el
componente esencial de cualquier sociedad u organizaci6n que quiera desarrollarse.
Como consecuencia, los trabajadores del conocimiento poseen un importante nivel
de autooomJa en su trabajo -en cierto modo rcf1ejo del tipo de autonomia que los
ciudadaoos de las democractas avan7.adas poseen-, ya que atesoran el m's tmpor
tante bien de las empresas u organauctones de Ia tercera ola: el propto conocamtento
(McGregor, 1991).
Oesde una perspectiva funcional , el desarrollo de Ia preocupaci6n por Ia gesti6n
de Ia calidad en el sector publico pone en pnmer Iugar al empleado. sobre todo
empleado dt vtntanilla, en Ia construcci6n de serviclos que sean percibidos con:p
de calidad por los ciudadanos-clientes. La propia obsesi6n por Ia productividad y /
t/kitncia realza Ia importancia del cmpleado. csta vez desdc Ia necesadad '
que asuma valores como Ia preocupaci6n por el coste o Ia imprescindtble dtsciplu,
presupuestaria Todo elln reclama un cambio cultural, y el cambio cult ural, elcmenro
clave para Ia excelencia de las organizacioncs, se debe realizar en el interior de los
individuos. en asunciones blisicas (Schein, 198'i).
Vmculado a lo expresado en cl r'rrafo anterior, en estas sociedades tan tremcn
damente vo"tiles, relattvtstas y dominadas por Ia urgencia se haec necesario rccupe-
rar valore!i mmales que gufcn; estos valures tambien han de llegar al cscenario mter
no de las organi1.acioncs, y de ahl que se cmpiece a hablar de una rtica del tercer
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