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Tasas y precios pblicos: algunas consideraciones a la luz de la doctrina constitucional


Juan Ignacio Moreno Fernndez
Letrado del Tribunal Constitucional. Profesor titular de Derecho Financiero, en excedencia

1. La premisa de partida: las prestaciones patrimoniales de carcter pblico. 1.1. Concepto. 1.2. Categoras. 1.2.1. Los tributos. 1.2.2. Los precios pblicos. 1.2.3. Los precios privados. 1.2.4. Las multas y sanciones. 1.2.5. Los recargos. 1.2.6. Las cotizaciones a la Seguridad Social. 1.2.7. La prestacin por incapacidad laboral transitoria. 1.2.8. La prestacin personal y de transporte para la realizacin de obras. 1.2.9. Las cuotas a los colegios de hurfanos. 2. La consecuencia de la calificacin de una prestacin patrimonial como de carcter pblico: el sometimiento al principio de reserva de ley. 2.1. La reserva de ley. 2.1.1. La reserva de ley relativa. 2.1.2. La reserva de ley y los decretos leyes. 2.1.3. La reserva de ley y las leyes de presupuestos. 2.2. La colaboracin reglamentaria. 2.2.1. El grado de colaboracin en cada categora patrimonial. 2.2.2. El grado de colaboracin en cada elemento esencial. 3. Las tasas y los precios pblicos. 3.1. Ideas previas: la evolucin del concepto a la luz de la doctrina constitucional. 3.2. La prestacin de servicios o realizacin de actividades en rgimen de Derecho pblico: los discutibles precios privados. 3.3. Las tasas y los precios pblicos a pesar de las diferentes formas de prestacin de servicios o realizacin de actividades. 3.4. El aprovechamiento de los bienes demaniales y patrimoniales de las corporaciones locales. 3.5. La compatibilidad de la tasas por prestacin de servicios y uso del dominio pblico. 4. Bibliografa.

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1. La premisa de partida: las prestaciones patrimoniales de carcter pblico 1.1. Concepto


Partamos del hecho de que el artculo 31.3 de la CE soslaya la utilizacin del trmino tributo recurriendo a la expresin ms ampla y abierta de prestacin patrimonial de carcter pblico, aun cuando la Constitucin en varios preceptos haga referencia expresa a los tributos y proclame su establecimiento mediante ley (artculo 133.1 de la CE). Ello es exponente de que no pueden considerarse como sinnimas ambas expresiones, siendo la figura tributaria (artculo 133.1 de la CE) una especificacin de aquella otra ms genrica de la prestacin patrimonial de carcter pblico (artculo 31.3 de la CE). Ahora bien, esto no significa desde la perspectiva constitucional que exista algn bice para que el legislador altere el alcance de las figuras que integran la categora del tributo (impuestos, tasas y contribuciones especiales) en orden a la creacin de nuevos ingresos de Derecho pblico. Sin embargo, lo cierto es que, al final, se denominen como se denominen, las prestaciones patrimoniales, bien van a tener naturaleza tributaria, bien van a ser sanciones, nicas categoras genricas en las que se divide, a nuestro juicio, aquel concepto ms amplio recogido por la Constitucin espaola en su artculo 31.3. El Tribunal Constitucional, para definir la figura de la prestacin patrimonial de carcter pblico y, en consecuencia, dotarla de un contenido, ha recurrido al anlisis de sus caractersticas. En este sentido, entiende que el establecimiento unilateral de la obligacin de pago por parte del poder pblico sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla es, pues, en ltima instancia, el elemento determinante de la exigencia de reserva de ley, es decir, la coactividad es la nota distintiva fundamental del concepto de prestacin patrimonial de carcter pblico, o lo que es lo mismo, son prestaciones de carcter pblico las derivadas de una obligacin establecida unilateralmente por el poder pblico sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla (STC 185/1995, de 14 de diciembre, FJ 3), eso s, siempre que al mismo tiempo la prestacin, con independencia de la condicin pblica o privada de quien la percibe, tenga una inequvoca finalidad de inters pblico (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 15).
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1.2. Categoras
Como hemos dicho anteriormente, a nuestro juicio, el concepto genrico de prestacin patrimonial de carcter pblico slo admite dos categoras concretas, a saber, los tributos y las sanciones. Hay que tener presente, antes de nada, que los tributos no slo son una fuente de ingresos, una manera de allegar medios econmicos a los entes territoriales para satisfacer sus necesidades financieras (fin fiscal), pudiendo tambin responder a otros fines o a la consecucin de polticas sectoriales (fin extrafiscal). El tributo, como es evidente, tiene principalmente un fin fiscal, meramente recaudatorio, dirigido a la obtencin de recursos econmicos para subvenir a los gastos de los entes pblicos, pudiendo responder secundariamente a polticas sectoriales distintas de la puramente financiera en tanto que sirven como vehculo ejecutor de concretas polticas sectoriales (fundamentalmente, econmicas o sociales). Sin embargo, nada impide que su finalidad sea primeramente extrafiscal (finalista), sin que a ello obste que de forma accesoria sirvan tambin a una finalidad fiscal (allegar ingresos). As, la utilizacin del tributo como un instrumento de financiacin le otorgar un carcter puramente fiscal, mientras que cuando se dirija derechamente a la consecucin de un objetivo diferente al recaudatorio, meramente intervencionista o de ordenacin (estimulando o desincentivando comportamientos de los sujetos), le dotar de naturaleza extrafiscal. De hecho, el artculo 1 de la LGT/2003, en su prrafo segundo, prev expresamente que los tributos, adems de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos pblicos, podrn servir como instrumentos de la poltica econmica general y atender a la realizacin de los principios y fines contenidos en la Constitucin. Por esta razn, las diferentes prestaciones patrimoniales, ya tengan fines fiscales o extrafiscales, estimulantes o disuasores de determinadas conductas, van a tener una naturaleza eminentemente tributaria, y slo cuando se dirijan derechamente a castigar conductas de los ciudadanos, tendrn naturaleza sancionadora. Pues bien, el Tribunal Constitucional, por su parte, sin intentar delimitar el contenido de aquella expresin constitucional, s ha venido identificando determinadas prestaciones como de carcter pblico a los efectos de someterlas a la garanta de la reserva de ley prevista en el artculo 31.3 de la CE.
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1.2.1. Los tributos


Es evidente que los tributos representan la clase ms importante de las prestaciones patrimoniales de carcter pblico y, quizs, por esta razn, el legislador busca nuevas formas jurdicas que flexibilicen las exigencias del principio de reserva de ley constitucional. Pues bien, siendo el tributo la prestacin patrimonial de carcter pblico por excelencia, el Tribunal Constitucional lo define como una prestacin patrimonial coactiva que se satisface, directa o indirectamente, a los entes pblicos (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 15; y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 18) que, por imperativo del artculo 31.1 de la CE, slo puede exigirse cuando existe capacidad econmica y en funcin de la capacidad econmica (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 6; y 194/2000, de 19 de julio, FJ 7). En consecuencia, tenga el tributo un fin fiscal o extrafiscal, en modo alguno puede desconocer el principio de capacidad econmica previsto en el artculo 31.1 de la CE. De hecho, as lo exige el artculo 31.1 de la CE, que establece que todos contribuirn al sostenimiento de los gastos pblicos de acuerdo con su capacidad econmica, y as se dice textualmente en el artculo 3.1 de la LGT/2003 al disponer que la ordenacin del sistema tributario se basa en la capacidad econmica de las personas obligadas a satisfacer los tributos. El principio de capacidad econmica se convierte as en un principio ordenador del sistema tributario que informa la creacin de todos los tributos y que, como bien dice Aguallo Avils, no slo se erige en el fundamento de la imposicin (sea cual fuere la naturaleza del tributo en cuestin, esto es, tasas incluidas, de tal manera que, donde no exista una manifestacin de capacidad econmica, no cabr la imposicin de un tributo), sino tambin en su medida, aunque, en el caso de las tasas, es evidente que admite diferentes matices (respecto de este ltimo aspecto, apunta el artculo 8 de la LTPP que en la fijacin de las se tendrn en cuenta cuando lo permitan las caractersticas del tributo, la capacidad econmica de las personas que deben satisfacerlas). Pues bien, ya concretamente en relacin con las tasas, es cierto que, en las que gravan la ocupacin del dominio pblico, es evidente la manifestacin de una capacidad econmica gravable. Buena prueba de ello es la cuantificacin de tales tasas en funcin de la utilidad derivada de dicha utilizacin o aprovechamiento o del valor econmico de la proposicin sobre la que recaiga la concesin, la autorizacin o la adjudicacin (artculo 24 de la LHL). Por ello, el usar la capacidad econmica como fundamento y como medida de la imposicin no genera ningn problema
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(de tal manera que cuando la tasa no se ajuste a la capacidad econmica real o potencial ser nula). Ms difcil se hace, sin embargo, la aplicacin del principio de capacidad econmica a muchas tasas por prestacin de servicios, no ya como medida de la capacidad sino, principalmente, como fundamento del gravamen. Quizs ha llegado el momento de exigir a las tasas, a todas las tasas (y no slo a las que gravan el uso del dominio pblico), la existencia de una manifestacin de riqueza susceptible de someterse a gravamen eso s, con todas las matizaciones que sean necesarias por la peculiaridad de la figura, es decir, aplicarles el principio constitucional de capacidad econmica como fundamento de su existencia. Ello conducira inexorablemente a reconocer que muchas de ellas son inconstitucionales. Y esto no es un problema para la Hacienda local, dado que lo que debe hacerse es acentuarse la figura del impuesto, como medio de recaudacin y financiacin de las entidades locales, y reducir la de tasa otrora llena de legitimidad a sus lmites estrictamente necesarios. Si fue posible derogar las exacciones parafiscales, por qu no hacer lo mismo con muchas tasas que adolecen de los mismos vicios? La poca resistencia del contribuyente frente al pago de la tasa como contraprestacin por el servicio recibido no justifica la acentuacin de su uso frente a otros instrumentos fiscales mucho ms adecuados y ajustados a la Constitucin. Despus de ms de veinticinco aos de Constitucin debera haber llegado el momento de plantearse la viabilidad constitucional de las tasas dentro de un sistema tributario presidido por el principio de capacidad econmica.

1.2.2. Precios pblicos


Segn la doctrina del Tribunal Constitucional, cuando nos encontremos ante actividades o servicios pblicos para los que est previsto el pago de un precio pblico en los que concurra cualquiera de las circunstancias de coactividad, esencialidad o exclusividad a las que posteriormente haremos referencia, estaremos en presencia de precios pblicos de naturaleza tributaria y, por tanto, de prestaciones patrimoniales de carcter pblico sometidas al principio de reserva de ley. Sin embargo, ante servicios en los que concurran cumulativamente las tres circunstancias anteriores en sentido negativo no sean coactivos, no sean esenciales y haya concurrencia efectiva en el mercado, surgir la figura del precio pblico no tributario y, por ende, no sometido al principio de legalidad (STC 185/1995, de 14 de diciembre, FJ 4; y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 19). El establecimiento y regulacin de los precios pblicos con naturaleza tributaria se
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deber hacer, entonces, por norma con rango legal, mientras que el establecimiento y regulacin de precios pblicos no tributarios podr efectuarse por normas de carcter reglamentario (STC 185/1995, de 14 de diciembre, FJ 4; y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 19). Dicho de otra manera, estos ltimos, en tanto que no participan del concepto de prestacin patrimonial de carcter pblico no quedan sometidos al principio constitucional de reserva de ley.

1.2.3. Precios privados


El Tribunal Constitucional ha calificado las tarifas portuarias (supuestamente concebidas como precios privados segn el artculo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante), es decir, aquellas que se exigen por la prestacin de servicios por las autoridades portuarias, como verdaderas prestaciones patrimoniales de carcter pblico sujetas al artculo 31.3 de la CE, dado que, con independencia de que la norma califique como servicios todos los presupuestos de hecho que determinan su devengo, dichas tarifas se exigen, bien efectivamente por servicios que al margen de que, como seala el rgano judicial proponente de la cuestin, puedan o no calificarse como objetivamente indispensables se prestan en rgimen de monopolio, bien por la utilizacin u ocupacin de los bienes o instalaciones portuarias (STC 102/2005, de 20 de abril, FJ 5). Y sobre esta base concluye: En definitiva, debe considerarse que los servicios portuarios a que hace referencia la orden ministerial cuestionada en el proceso a quo implican, bien la prestacin de servicios o realizacin de actividades en los que existe un monopolio de derecho a favor del Estado y, en consecuencia, los particulares se ven obligados a optar entre no recibirlos o constituir necesariamente la obligacin de pago de la prestacin [STC 185/1995, FJ 3.c)], bien la utilizacin privativa o el aprovechamiento especial de los bienes del dominio pblico portuario, que al ser de titularidad del Estado generan una situacin que puede considerarse de monopolio, ya que si un particular quiere acceder a la utilizacin o al aprovechamiento citados para realizar cualquier actividad debe acudir forzosamente a los mismos [STC185/1995, FJ 4.a)]. De donde se deduce que las tarifas por los denominados servicios pblicos portuarios constituyen prestaciones de carcter pblico en el sentido del artculo 31.3 de la CE, que, en cuanto tales, quedan sometidas a la reserva de ley [STC 185/1995, FJ 4.a); en el mismo sentido, STC 233/1999, FJ 16] (STC 102/2005, de 20 de abril, FJ 5).
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Adems, las califica como prestaciones patrimoniales de carcter pblico de naturaleza tributaria, con independencia de que los denominados servicios portuarios sean prestados por la autoridad portuaria de forma directa o indirecta, tal como se desprende, en la actualidad, del prrafo segundo del artculo 2.2.a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria, que, a los efectos de calificar a las prestaciones patrimoniales satisfechas por los ciudadanos a las administraciones pblicas como tasas, dispone que se entender que los servicios se prestan o las actividades se realizan en rgimen de Derecho pblico cuando se lleven a cabo mediante cualquier de las formas previstas en la legislacin administrativa para la gestin del servicio pblico y su titularidad corresponda a un ente pblico (STC 102/2005, de 20 de abril, FJ 6).

1.2.4. Multas y sanciones


No cabe duda, conforme apuntamos anteriormente, que las multas y sanciones configuran la otra clase de prestaciones patrimoniales de carcter pblico que encajan en el concepto del artculo 31.3 de la CE, con independencia de que las mismas tengan una finalidad represiva o retributiva, esto es, tanto las que derivan de incumplimientos previos de los ciudadanos frente a exigencias legales (por ejemplo, las sanciones tributarias), como las que tengan una finalidad coercitiva en las que el uso de la coaccin necesaria se dirige al mero restablecimiento la legalidad conculcada (por ejemplo, la interrupcin de las emisiones de una emisora que no haba solicitado la correspondiente autorizacin administrativa o la multa por la no realizacin de determinadas obras). En efecto, el Tribunal Constitucional tiene dicho por ejemplo, con relacin a una multa coercitiva de 15.000 pesetas por no realizacin de determinadas obras que: [...] en dicha clase de multas, cuya independencia de la sancin queda reflejada en el prrafo 2 del indicado artculo 107 de la LPA no se impone una obligacin de pago con un fin represivo o retributivo por la realizacin de una conducta que se considere administrativamente ilcita, cuya adecuada previsin normativa desde las exigencias constitucionales del derecho a la legalidad en materia sancionadora pueda cuestionarse, sino que consiste en una medida de constreimiento econmico, adoptada previo el oportuno apercibimiento, reiterada en lapsos de tiempo y tendente a obtener la acomodacin de un comportamiento obstativo del destinatario del acto a lo dispuesto en la decisin administrativa previa. No se inscriben, por tanto, estas multas en el ejerciSerie Claves del Gobierno Local, 4 ISBN: 84-609-7875-3 Fundacin Democracia y Gobierno Local

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cio de la potestad administrativa sancionadora, sino en el de la autotutela ejecutiva de la Administracin, previstas en nuestro ordenamiento jurdico con carcter general por el artculo 102 de la LPA cuya constitucionalidad ha sido expresamente reconocida por este tribunal (STC 22/1984, de 17 de febrero; 137/1985, de 17 de octubre, y 144/1987, de 23 de septiembre), y respecto de la que no cabe predicar el doble fundamento de la legalidad sancionadora del artculo 25.1 de la CE a que se refiere la STC 101/1988, de 8 de junio, esto es: de la libertad (regla general de la licitud de lo no prohibido) y de seguridad jurdica (saber a qu atenerse), ya que, como se ha dicho, no se castiga una conducta realizada porque sea antijurdica, sino que se constrie a la realizacin de una prestacin o al cumplimiento de una obligacin concreta previamente fijada por el acto administrativo que se trata de ejecutar, y mediando la oportuna conminacin o apercibimiento (STC 239/1988, de 14 de diciembre, FJ 2). Por otra parte, apuntaba que con referencia a la interrupcin de las emisiones de una emisora no autorizada que la medida adoptada no puede calificarse, en rigor, como una sancin: Carcter que sera predicable de aquella medida si hubiera obedecido al incumplimiento de las obligaciones derivadas de la relacin jurdica originada por la concesin administrativa para emitir; concesin, sin embargo, de la que en el presente supuesto careca la demandante de amparo (cfr. STC 61/1990, fundamento jurdico 6). As lo entendi la Sala Quinta del Tribunal Supremo en el fundamento jurdico 5 de su sentencia (la concesin es un prius y sin la misma no cabe hablar de derecho ni, en este caso, de sancin, puesto que la Administracin, a travs del acto impugnado, se ha limitado a restablecer la legalidad conculcada), y as, tambin, se ha venido a indicar por este Tribunal Constitucional, para un supuesto en cierto modo anlogo, en su STC 144/1987, en la que se hace referencia, a propsito de un acto administrativo por el que se interrumpieron las emisiones y se dispuso el precinto de los equipos de determinada emisora, a la potestad administrativa de autotutela y a la ejecucin de los actos dictados en su virtud, que arrancan del incumplimiento de reglamentos que no tienen carcter sancionador (fundamento jurdico 2), pues no puede ser calificada de sancionadora la medida que se adopta para restablecer la legalidad conculcada frente a aquel que, por no haber cumplido los requisitos establecidos para el desarrollo de determinada actividad, no ha adquirido el derecho a llevarla a cabo y, no obstante, la emprende (STC 119/1991, de 3 de junio, FJ 3).
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1.2.5. Recargos
Los recargos tributarios (por ejemplo, el del cincuenta por ciento por pagos voluntarios extemporneos), aunque no pueden calificarse propiamente como tributos segn el Tribunal Constitucional, lo que hace que no les sea de aplicacin el artculo 31.1 de la CE, s son, sin lugar a dudas, prestaciones patrimoniales a las que se refiere el artculo 31.3 de la CE: El recargo del cincuenta por ciento de la deuda tributaria no constituye una medida de autotutela ejecutiva de la Administracin (STC 148/1993), pues tiene como presupuesto de aplicacin la existencia de un incumplimiento que el obligado debe rectificar espontneamente. Tampoco pretende limitarse a la coaccin imprescindible para determinar el cumplimiento de la obligacin y, de ese modo, el mero restablecimiento de la legalidad conculcada (STC 181/1990, 119/1991). Lo que hace el artculo 61.2 de la Ley general tributaria no es reclamar un tributo por la existencia de un nuevo hecho imponible, sino que, simplemente, exige un plus por haber incumplido el deber de ingreso en plazo que la normativa tributaria establece, razn por la cual la medida enjuiciada no es encuadrable en el artculo 31.1 de la CE(STC 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 4).

1.2.6. Cotizaciones a la Seguridad Social


El Tribunal Constitucional s ha atribuido expresamente a las cotizaciones a la Seguridad Social el carcter de prestaciones patrimoniales de carcter pblico, al tratarse de prestaciones coactivamente impuestas en las que la realizacin del supuesto de hecho resulta de una obligacin impuesta al particular por el ente pblico. En efecto, a juicio del Tribunal: [...] no cabe duda alguna de que las cotizaciones al sistema de Seguridad Social son prestaciones patrimoniales coactivamente impuestas por un ente pblico (artculo 31.3 de la CE), asimilables a los tributos, pues consisten en la entrega de una suma de dinero a un ente pblico para el sostenimiento de los gastos del Estado (en concreto, del sistema de Seguridad Social) como consecuencia de la realizacin de un hecho revelador de capacidad econmica (artculo 31.1 de la CE) (ATC 306/2004, de 20 de julio, FJ 4).

1.2.7. La prestacin por incapacidad laboral transitoria


Al igual que ha ocurrido con las cotizaciones a la Seguridad Social, el Tribunal Constitucional ha calificado como prestacin patrimonial de carcter pblico la obligacin que tiene el empresario de asumir el pago
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de una parte de la prestacin prevista en el sistema de Seguridad Social en los casos de incapacidad laboral transitoria derivada de riesgos comunes (artculo 129.1 de la LGSS), porque se trata de una prestacin impuesta por los poderes pblicos a los empresarios sin el concurso de la voluntad de stos cuya finalidad es la proteccin de los ciudadanos ante situaciones de necesidad. Por esta razn, entiende el Tribunal que no es irrazonable ni infundada la atribucin del carcter de prestacin de Seguridad Social (ya sea por su naturaleza o por su funcin) a la cantidad a abonar por el empresario, que responde a un desplazamiento de la carga econmica correspondiente, de los fondos propios de la Seguridad Social a los empresarios. Es decir, el poder pblico impone a los empresarios una prestacin pecuniaria que tiene una evidente finalidad pblica, o, lo que es igual, establece una prestacin patrimonial de carcter pblico, la cual, a juicio del Tribunal Constitucional, no tiene naturaleza tributaria (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 16).

1.2.8. La prestacin personal y de transporte para la realizacin de obras


Tambin se ha calificado como prestacin patrimonial de carcter pblico prestaciones tales como la de personal y de transporte (dare) del artculo 120 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de haciendas locales (actual artculo 128 del Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo), al tratarse de prestaciones impuestas que persiguen un fin pblico: la financiacin de los gastos pblicos (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 35). En efecto, se trata de prestaciones in natura, donde el sujeto no concurre con una aportacin econmica (salvo que solicite la redencin a metlico), sino mediante la realizacin de una actividad que supone un ahorro de coste al ente municipal.

1.2.9. Las cuotas a los colegios de hurfanos


El Tribunal Constitucional ha calificado como prestacin patrimonial la cotizacin mensual a un colegio de hurfanos. Se trata, de una afiliacin obligatoria a una asociacin mutuo-benfica, y, por tanto, del correlativo deber de cotizacin a la misma, para asegurar una finalidad pblica, cumpliendo objetivos constitucionalmente impuestos a los poderes pblicos (artculos 41 y 50 de la CE), cuya persecucin no puede dejarse a la asociacin espontnea de los interesados, y que transciende de la esfera en que opera el libre fenmeno asociativo de los privados (STC 244/1991, de 16 de diciembre, FJ 4).
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2. La consecuencia de la calificacin de una prestacin patrimonial como de carcter pblico: el sometimiento al principio de reserva de ley 2.1. La reserva de ley 2.1.1. La reserva de ley relativa
La consecuencia inmediata de calificar una prestacin patrimonial como de carcter pblico es su sometimiento al principio de reserva de ley proclamado constitucionalmente en el artculo 31.3 de la CE. Ahora bien, toda prestacin patrimonial de carcter pblico, no slo debe respetar el principio de legalidad previsto en el artculo 31.3 de la CE, sino que al mismo tiempo debe responder a una finalidad constitucionalmente tutelada y obedecer al resto de los principios y exigencias que se contemplan en la norma fundamental (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 35). El principio de legalidad en materia tributaria (artculo 31.3 de la CE) como especificacin del principio de legalidad ms genrico del artculo 9.3 de la CE responde en su esencia a la vieja idea (de la Edad Media) de garantizar que las prestaciones que los particulares satisfacen a los entes pblicos sean previamente consentidas por sus representantes (nullum tributum sine lege; non taxation without representation); es decir, la reserva de ley en materia de prestaciones patrimoniales se configura como una garanta de autoimposicin de la comunidad sobre s misma (en la medida en que los ciudadanos participan en el establecimiento de un sistema mediante el cual se d cumplimiento al deber de solidaridad cual es la obligacin de todos de contribuir al sostenimiento de los gastos pblicos) y, en ltima instancia, como una garanta de la libertad patrimonial y personal del ciudadano (STC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 4). En el Estado social y democrtico de derecho, la reserva cumple sin duda otras funciones, pero la finalidad ltima contina siendo la de asegurar que cuando un ente pblico impone coactivamente una prestacin patrimonial a los ciudadanos cuente para ello con la voluntaria aceptacin de sus representantes (STC 185/1995, de 14 de diciembre, FJ 3). Pues bien, este principio constitucional de la reserva no se limita nicamente a las categoras tributarias (normalmente, a las tasas, las contribuciones especiales y los impuestos), sino a toda prestacin patrimonial de carcter pblico de las previstas en el artculo 31.3 de la CE. En consecuencia, no slo estn sometidas al principio de reserva de ley los tributos, sino tambin cualquier otra prestacin patrimonial (por ejemplo, los
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precios pblicos de naturaleza tributaria y las sanciones) o de naturaleza personal. Por otra parte, la reserva de ley no es absoluta (como ocurre, por ejemplo, en la materia penal), sino relativa, o lo que es lo mismo, limitada a la creacin ex novo de la figura prestacional y a la configuracin de sus elementos esenciales o configuradores del mismo (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 4; 6/1983, de 4 de febrero, FJ 4; 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3; 19/1987, de 17 de febrero, FJ 4; 221/1992, de 11 de diciembre, FJ 7; 14/1998, de 22 de enero, FJ 11; y 150/2003, de 15 de junio, FJ 3): Tambin nos hemos pronunciado reiteradamente sobre los imperativos derivados de la reserva de ley que para las prestaciones patrimoniales de carcter pblico establece el artculo 31.3 de la CE: dicha reserva, hemos recordado ms atrs, aunque no es absoluta, reclama que al menos la creacin ex novo de la prestacin coactiva y la determinacin de los elementos esenciales o configuradores de la misma se lleven a cabo mediante ley (por todas, STC 185/1995) (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 34). Dicha reserva de ley admite, entonces, la colaboracin del reglamento, siempre que sea indispensable por motivos tcnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitucin o por la propia ley y siempre que la colaboracin se produzca en trminos de subordinacin, desarrollo y complementariedad (entre otras, SSTC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 5; y 150/2003, de 15 de junio, FJ 3). Por otra parte, es importante tener presente que ni la sujecin de una prestacin patrimonial a un rgimen de Derecho pblico la convierte per se en una prestacin patrimonial de carcter pblico de las del artculo 31.3 de la CE (por ejemplo, un precio pblico de naturaleza no tributaria), ni tampoco su sujecin a un rgimen de Derecho privado permite excluir a priori dicha naturaleza, como recientemente acaba de sealar el Tribunal Constitucional al decir que si bien el sometimiento de la relacin obligacional a un rgimen jurdico de Derecho pblico no es suficiente por s solo para considerar que la prestacin patrimonial as regulada sea una prestacin de carcter pblico en el sentido del artculo 31.3 de la CE (STC 185/1995, de 14 de diciembre, FJ 3), sin embargo, el sometimiento de verdaderas prestaciones patrimoniales de carcter pblico a un rgimen de Derecho privado (calificndolas como precios privados), esto es, la atribucin a dichas prestaciones patrimoniales de una categora preexistente que predetermina el rgimen jurdico que es de aplicacin supone un fraude constitucional en tanto que con dicha atribucin se estn
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excluyendo las exigencias que derivan del principio de reserva de ley establecido por la Constitucin para las prestaciones patrimoniales de carcter pblico (STC 102/2005, de 20 de abril, FJ 8).

2.1.2. La reserva de ley y los decretos leyes


Hay que precisar que no toda norma con rango legal est llamada a satisfacer las exigencias de la reserva de ley, pues, por ejemplo, el decreto ley puede no servir a tales fines. Respecto de ste, el lmite del artculo 86.1 de la CE (afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el ttulo I, entre los que se encuentra el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos pblicos del artculo 31.1 de la CE), unido al principio de reserva de ley de los artculos 31.3 (slo podrn establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carcter pblico con arreglo a la ley) y 133.1 de la CE (la potestad originaria para establecer los tributos corresponde al Estado, mediante ley), dificultan la creacin, e incluso modificacin, de los aspectos fundamentales de un tributo, en la medida en que con ello se puede afectar al deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos del Estado. En este sentido, a juicio del Tribunal Constitucional, al decreto ley no le est vedada por s la materia tributaria, siempre y cuando, en la regulacin de aquellos aspectos de un tributo en los que pueda penetrar se den los requisitos constitucionales del presupuesto habilitante (urgencia) y la no afectacin de las materias excluidas, es decir, de un derecho, deber o libertad regulado en el ttulo I de la Constitucin, cual ocurrira cuando el montante de la carga tributaria que deben soportar los contribuyentes sujetos a un tributo hubiese sido alterado sustancialmente, con lo cual, se habra igualmente alterado la posicin de estos en el conjunto del sistema tributario y se habra afectado a la esencia del deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos pblicos que enuncia el artculo 31.1 de la CE (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 7): Lo cierto es, sin embargo, que desde la STC 182/1997, de 28 de octubre, venimos sealando con rotundidad que el hecho de que una materia est reservada a la ley ordinaria, con carcter absoluto o relativo, no excluye eo ipso la regulacin extraordinaria y provisional de la misma mediante decreto ley, porque, como ya hemos dicho en la STC 111/1983, la mencin a la ley no es identificable en exclusividad con el de ley en sentido formal. Para comprobar si tal disposicin legislativa provisional se ajusta a la norma fundamental, habr que ver si rene los requisitos establecidos en el artculo 86
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de la CE y si no invade ninguno de los lmites en l enumerados o los que, en su caso, se deduzcan racionalmente de otros preceptos del texto constitucional, como, por ejemplo, las materias reservadas a ley orgnica, o aquellas otras para las que la Constitucin prevea expressis verbis la intervencin de los rganos parlamentarios bajo forma de ley. No hay aqu, por tanto, concluamos, un problema de reserva de ley, sino de vulneracin o no de los requisitos y de los lmites que para la emanacin de decretos ley por el Gobierno establece la Constitucin (FJ 8). Por tanto, la reserva de ley de artculo 31.3 de la CE no exige necesariamente que la materia tributaria (o, ms ampliamente, la relativa a las prestaciones patrimoniales de carcter pblico) se encuentre excluida del mbito de regulacin del decreto ley, que podr penetrar en la misma siempre que se den los requisitos constitucionales del presupuesto habilitante y no haya habido afectacin por el decreto ley de un derecho, deber o libertad regulado en el ttulo I de la Constitucin, lo que exigir tener en cuenta la configuracin constitucional del derecho o deber afectado en cada caso y la naturaleza y alcance de la concreta regulacin de que se trate (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 8; y 137/2003, de 3 de julio, FJ 6). As, con fundamento en esta doctrina, el Tribunal Constitucional ha admitido la intervencin del decreto ley en la determinacin del tipo de gravamen tanto del impuesto especial sobre determinados medios de transporte (STC 137/2003, de 3 de julio) como del impuesto especial sobre el alcohol y bebidas derivadas (STC 108/2004, de 30 de junio); y, sin embargo, ha declarado contrario a la Constitucin el incremento por decreto ley del tipo de gravamen del impuesto sobre la renta de las personas fsicas, pero no por lesionar el principio de reserva de ley, sino por afectar a la esencia de uno de los deberes constitucionales recogidos en el ttulo I de la Constitucin, a saber, el deber de contribuir previsto en el artculo 31.1 de la CE, al haberse alterado de manera sustancial de la posicin de los ciudadanos en el conjunto del sistema tributario (SSTC 182/1997, de 28 de octubre; y 245/2004, de 16 de diciembre).

2.1.3. La reserva de ley y las leyes de presupuestos


Aparte de que la Ley de Presupuestos es una verdadera ley (por todas, STC 203/1998, de 15 de octubre, FJ 3), sus peculiaridades derivan fundamentalmente tanto del condicionamiento a que somete el artculo 134 de la CE al ejercicio del poder legislativo por las Cortes Generales y de las restriccioSerie Claves del Gobierno Local, 4 ISBN: 84-609-7875-3 Fundacin Democracia y Gobierno Local

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nes impuestas a su tramitacin parlamentaria por los reglamentos de las cmaras, como de las limitaciones existentes en su contenido material, en cuanto no admite todo tipo de normas jurdicas en su seno, sino slo aquellas que guarden algn tipo de relacin con ese instrumento presupuestario. La justificacin de esa limitacin se encuentra tanto en la funcin especfica que le atribuye la Constitucin (la aprobacin anual de los Presupuestos Generales del Estado incluyendo la totalidad de los ingresos y gastos del sector pblico estatal y la consignacin de los beneficios fiscales que afecten al Estado) como en la propia incertidumbre que una regulacin de este tipo puede producir al tratarse de una ley que, por las peculiaridades y especificidades que presenta su tramitacin parlamentaria, conlleva restricciones a las facultades de los rganos legislativos en relacin con la tramitacin de otros proyectos o proposiciones de ley, al tener sus trmites de enmienda y debate restringidos por las disposiciones de las cmaras que regulan su procedimiento, lo cual puede ir de por s en contra del principio de seguridad jurdica constitucionalmente garantizado (artculo 9.3 de la CE), esto es, de la certeza del Derecho que exige que una ley de contenido constitucionalmente definido, como es la Ley de Presupuestos Generales del Estado, no contenga ms disposiciones que las que guardan correspondencia con la funcin que la Constitucin le atribuye en sus artculos 66.2 y 134.2. Pues bien, de todos es sabido que el Tribunal Constitucional ha venido admitiendo en la Ley de Presupuestos Generales del Estado un doble contenido. Por un lado, el presupuesto en s mismo considerado (como estado que contiene cifradamente el programa de ingresos y de gastos); y, por otra parte, su articulado. Sin embargo, esta divisin es ideal, siendo sus partes inescindibles, para formar parte de un nico acto legislativo que es la Ley de Presupuestos Generales del Estado, con lo cual, el carcter de norma jurdica le es atribuible a la totalidad y no slo al articulado (STC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 2). En consecuencia, la Ley de Presupuestos tiene un contenido esencial o indisponible, propio, mnimo y necesario, o lo que es lo mismo, el contenido que en todo caso debe aparecer en la Ley de presupuestos que cada ao debe ser aprobada por el Parlamento, que deriva directamente de lo dispuesto en el artculo 134.2 de la CE y que se concreta en la previsin de ingresos y habilitacin de gastos para un ejercicio econmico y en las normas de naturaleza financiera que desarrollan y aclaran los estados
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cifrados para su ejecucin congruente o simtrica en el respectivo perodo anual. Y tambin tiene un contenido eventual o disponible, que se justifica en el carcter funcional de la Ley de Presupuestos como vehculo director de la poltica econmica del Gobierno (ley de indirizzo politico) y que se concretara en aquellas otras disposiciones que no siendo estrictamente presupuestarias, estn dirigidas de modo directo a ordenar la accin y los objetivos de poltica econmica y financiera del sector pblico estatal, o lo que es lo mismo, inciden en la poltica de ingresos y gastos del sector pblico o la condicionan. Puede acoger, entonces, disposiciones que, aun no suponiendo una previsin de ingresos o una habilitacin de gastos en sentido estricto, bien guardan una directa con los unos (los ingresos) o los otros (los gastos), bien responden a los criterios de poltica econmica del Gobierno u obedecen a una mayor inteligencia o mejor ejecucin del presupuesto, o bien utilizan el vehculo de la Ley de Presupuestos como un instrumento para la mera adaptacin circunstancial de las distintas normas (SSTC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2; 63/1986, de 21 de mayo, FJ 12; 65/1987, de 21 de mayo, FJ 4; 134/1987, de 21 de julio, FJ 6; 65/1990, de 5 de abril, FJ 3; 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4; 195/1994, de 23 de junio, FJ 2; 16/1996, de 1 de febrero, FJ 6; 61/1997, de 20 de marzo, FJ 2; 174/1998, de 23 de julio, FJ 6; 203/1998, de 15 de octubre, FJ 3; 130/1999, de 1 de julio, FJ 4; 131/1999, de 1 de julio, FJ 2; 234/1999, de 16 de diciembre, FJ 4; 32/2000, de 3 de febrero, FJ 5; 180/2000, de 29 de junio, FJ 4; 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 4; 67/2002, de 21 de marzo, FJ 3; 202/2003, de 17 de noviembre, FJ 9; y 34/2005, de 17 de febrero, FJ 4). En suma, para incorporar disposiciones normativas ajenas a la materia presupuestaria propiamente dicha, el Tribunal Constitucional las condiciona a un doble lmite. En primer lugar, debe tratarse de materias que tengan alguna vinculacin econmica o presupuestaria con la Ley de Presupuestos. Es decir, si bien nada impide, en principio, la utilizacin de la Ley de Presupuestos como un instrumento para la mera adaptacin circunstancial de las distintas normas, sin embargo, la inclusin de cualesquiera otra clase de normas jurdicas est necesitada, para salvaguardar su legitimacin constitucional, de una conexin directa con los ingresos o gastos del Estado, o con la poltica econmica del Gobierno, o con la inteligencia y ejecucin del presupuesto. En consecuencia, no puede tratarse de una disposicin de carcter general en materia propia de la ley ordinaria o de una norma tpica de Derecho codificado, que estn excluidas de por s del mbito de las leyes de presupuestos, dado que la disposiSerie Claves del Gobierno Local, 4 ISBN: 84-609-7875-3 Fundacin Democracia y Gobierno Local

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cin de carcter general o la norma tpica de Derecho codificado se adoptan con vocacin de permanencia, con la consiguiente quiebra que dicha incorporacin supone del principio de seguridad jurdica entendido como certeza en el Derecho cuya aplicacin razonablemente espera el ciudadano, salvo que, conforme a lo que dijimos antes, esas disposiciones de carcter general se encuentren en alguna de las situaciones citadas que justifiquen su inclusin en el instrumento presupuestario (por ejemplo, STC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 12). En segundo lugar, no puede crear o modificar tributos (artculo 134.7 de la CE). Ahora bien, siendo cierto que el artculo 134.7 de la CE prohbe la creacin de tributos mediante leyes de presupuestos (entendiendo por tal, tanto la creacin de figuras tributarias nuevas como la modificacin de los hechos imponibles o de los elementos esenciales del mismo que impliquen la creacin de un tributo nuevo y distinto que no era el que estaba previsto legalmente en las leyes sustantivas que componen el sistema tributario), tambin lo que es, que admite su modificacin cuando una ley sustantiva as lo permita. En consecuencia, si nada impide a la Ley de Presupuestos en materia tributaria el proceder a realizar una mera adaptacin de los distintos tributos a la realidad de cada momento (mera adecuacin circunstancial del mismo), sin que para ello se exija habilitacin especial alguna por ley sustantiva, sin embargo, s es necesario para que se realicen alteraciones sustanciales y profundas del impuesto cumplir con la exigencia constitucional de que la modificacin aparezca prevista en una ley tributaria sustantiva (STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2). Admitir lo contrario supondra vulnerar uno de los principios polticos ms antiguos, cual es, el de la autoimposicin, o lo que es lo mismo, establecer como principio que el consentimiento de los tributos sea consecuencia de la expresin de la voluntad general a travs de los rganos democrticamente elegidos para ello y depositarios de la soberana popular (STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 3; 197/1992, de 19 de noviembre, FJ 3). Por otra parte, hay que tener presente que la prohibicin contenida en el artculo 134.7 de la CE prevista para los tributos, a nuestro juicio, debe hacerse extensiva a toda prestacin patrimonial de carcter pblico. No tiene sentido, privar a la Ley de Presupuestos de la posibilidad de crear tributos (precisamente, por las limitaciones que impone al ejercicio de la garanta de autoimposicin) y, sin embargo, permitirle crear otro tipo de prestaciones patrimoniales de carcter pblico. Quizs nuestro constituyente, cuando introdujo el citado lmite, estaba asimilando mentalmente
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los tributos con las prestaciones patrimoniales del artculo 31.3 de la CE y, por esa razn, en el artculo 134.7 de la CE slo habl de tributos. De hecho, si conectamos con la tesis que se viene manteniendo en este trabajo desde el principio de que las prestaciones patrimoniales de carcter pblico a que hace referencia el artculo 31.3 de la CE, o bien tienen naturaleza tributaria, cualquiera que sea su denominacin (tasas, contribuciones especiales, impuestos, exacciones parafiscales, tarifas, cnones, derechos, precios pblicos, etc.), o bien son sanciones, parece lgico que el lmite citado se aplique a todas por igual. Finalmente, y desde una perspectiva puramente temporal, salvadas las primeras indecisiones del Tribunal Constitucional sobre la naturaleza temporal (para el ejercicio presupuestario al que se contrae la Ley de Presupuestos) o permanente (hasta su derogacin), hoy en da est plenamente admitido que hay que distinguir en orden a determinar su vigencia la diferente naturaleza de las disposiciones contenidas en una ley de presupuestos. As, las disposiciones puramente presupuestarias, esto es, las recogidas en su contenido mnimo, tendrn, en principio, una vigencia exclusivamente anual, mientras que las disposiciones incorporadas a su contenido eventual o disponible tendrn, en principio, vocacin de permanencia (SSTC 65/1990 65/1990, de 5 de abril, FJ 3; 32/2000, de 3 de febrero, FJ 6; 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 4; 109/2001, de 26 de abril, FJ 6; y 34/2005, de 17 de febrero, FJ 4).

2.2. La colaboracin reglamentaria 2.2.1. El grado de colaboracin en cada categora patrimonial


Como hemos dicho antes, el Tribunal Constitucional distingue el alcance de la colaboracin del reglamento en funcin de la diversa naturaleza de las figuras jurdico-tributarias (STC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 5; y 150/2003, de 15 de julio, FJ 3), pues le otorga un diferente alcance a la reserva legal segn se est ante la creacin y ordenacin de impuestos o de otras figuras tributarias (STC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 4), permitiendo la mayor flexibilidad cuando se trata de las tasas (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 4), en las que la colaboracin puede ser especialmente intensa, sobre todo, en la fijacin y modificacin de su cuanta, al tratarse de contraprestaciones estrechamente unidas a los costes de derivados de la prestacin de un servicio o de la realizacin de una actividad administrativa (STC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 5), esto es, de tributos en los que se
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evidencia, de modo directo e inmediato, un carcter sinalagmtico que no se aprecia en otras figuras impositivas (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 9, 132/2001, de 8 de junio, FJ 5; y 63/2003, de 27 de marzo, FJ 4).

2.2.2. El grado de colaboracin en cada elemento esencial


Es tambin doctrina reiterada del Tribunal Constitucional que la reserva de ley no opera con la misma intensidad en todos los elementos del tributo, pues al tratarse de una reserva relativa (debiendo contenerse en la ley deben los criterios o principios que han de regir la materia), resulta admisible la colaboracin del reglamento, eso s, siempre que sea indispensable por motivos tcnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitucin o por la propia ley y siempre que la colaboracin se produzca en trminos de subordinacin, desarrollo y complementariedad y que las remisiones a normas infraordenadas no provoquen, por su indeterminacin, una degradacin de la reserva formulada por la Constitucin en favor del legislador [STC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 6.c); 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 19; y 102/2005, de 20 de abril, FJ 7]. En consecuencia, el alcance de la colaboracin no slo estar en funcin de la diversa naturaleza de las figuras jurdico-tributarias (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 4; 19/1987, de 17 de febrero, FJ 6; 185/1995, de 14 de diciembre, FJ 5; y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 9), sino tambin de la de los distintos elementos de las mismas siendo mximo el grado de concrecin exigible a la ley cuando regula el hecho imponible y menor cuando se trata de regular otros elementos, como el tipo de gravamen y la base imponible (STC 221/1992, de 11 de diciembre, FJ 7). El grado de concrecin que el Tribunal Constitucional exige a la ley es mximo cuando regula el hecho imponible, tanto para delimitar los actos o negocios sujetos como para neutralizar la obligacin tributaria devengada por el establecimiento de beneficios fiscales (STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3; y 19/1987, de 17 de febrero, FJ 5). Por otra parte, y aunque sea un elemento esencial del tributo e imprescindible para la determinacin del importe de la deuda tributaria, debiendo estar, en principio, regulado en la ley, sin embargo, es en determinacin de la base imponible donde se admite con mayor normalidad la colaboracin reglamentaria, dado que su cuantificacin puede deberse a una pluralidad de factores de muy diversa naturaleza que requiere, en ocasiones, complejas operaciones tcnicas, lo que habilita a la norma reglamentaria a la concrecin de algunos de los elementos configuradores de la
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base, en funcin de la naturaleza y objeto del tributo de que se trate (STC 221/1992, de 11 de diciembre, FJ 7). De hecho, es en la determinacin de la base imponible de los tributos locales donde ms se han relativizado las exigencias del principio de legalidad. En efecto, en relacin con estos tributos, la exigencia de la reserva de ley de los artculos 31.3 y 133 de la CE hay que analizarla en conexin con los artculos 133.2 y 142 de la CE para los entes locales, donde el Pleno municipal alcanza la categora de protagonista (cumple con la garanta de la autoimposicin de la comunidad sobre s misma), por tratarse del rgano resultante de la eleccin por sufragio de los vecinos de la corporacin local que cumple con las exigencias del fundamento ltimo de la reserva de ley tributaria, a saber, que cuando un ente pblico impone coactivamente una prestacin patrimonial a los ciudadanos cuenta para ello con la voluntaria aceptacin de sus representantes [STC 185/1995, de 14 de diciembre, FJ 3.a); y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 18]. Colaboracin que puede ser, adems, especialmente intensa, por razones tcnicas, eso s, sin que ello suponga una absoluta dejacin de la norma legal en favor de la reglamentaria, al exigirse a aqulla la determinacin de los principios para su fijacin (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 19). Finalmente, la concrecin requerida a la ley es tambin menor cuando se trata de regular otros elementos como, por ejemplo, el tipo de gravamen que, aun cuando se trata de un elemento esencial del tributo cuya determinacin corresponde necesariamente a la ley, sin embargo, ante tributos de carcter local puede el legislador hacer una parcial regulacin de los tipos, predisponiendo criterios o lmites para su ulterior definicin por la corporacin local a la que corresponder la fijacin del tipo que haya de ser aplicado (STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3; y 19/1987, de 17 de febrero, FJ 5). Ahora bien, esa menor regulacin del legislador estatal no puede suponer, en modo alguno, una total abdicacin en la determinacin de los mrgenes de este elemento esencial. As, por ejemplo, la STC 19/1987 consider que el permitir a los ayuntamientos por la Ley 24/1983 la determinacin libre de los tipos impositivos de las contribuciones territoriales supona un pleno desapoderamiento del legislador en favor de la autonoma municipal de un elemento que por su carcter esencial para la definicin normativa del tributo est reservado necesariamente a la ley (y ello, sin perjuicio, de que el legislador deba reconocer a las corporaciones locales una intervencin en el establecimiento o en la exigencia de aqullos): Es claro, en suma, que, si bien respecto de los tributos propios
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de los municipios esta reserva no deber extenderse hasta un punto tal en el que se prive a los mismos de cualquier intervencin en la ordenacin del tributo o en su exigencia para el propio mbito territorial, tampoco podr el legislador abdicar de toda regulacin directa en el mbito parcial que as le reserva la Constitucin (artculo 133, 1 y 2). De conformidad con el primero de los apartados de este precepto constitucional, en efecto, le corresponde a la ley la creacin ex novo de cada figura tributaria, mas este establecimiento legislativo del tributo no basta para satisfacer la funcin constitucional de la reserva de ley en este campo, como bien se muestra en el nm. 2 de la disposicin constitucional que consideramos. El que la norma fundamental haya querido aqu que el establecimiento o la exigencia de tributos propios por las corporaciones locales se realice no slo de acuerdo con la Constitucin misma sino tambin de conformidad con lo dispuesto en las leyes, significa, en lo que ahora importa, que esta potestad tributaria de carcter derivado no podr hacerse valer en detrimento de la reserva de ley presente en este sector del ordenamiento (artculos 31.3 y 133.1) y que el legislador, por ello, no podr limitarse, al adoptar las reglas a las que remite el artculo 133.2 en su ltimo inciso, a una mera mediacin formal, en cuya virtud se apodere a las corporaciones locales para conformar, sin predeterminacin alguna, el tributo de que se trate. Las leyes reclamadas por la Constitucin en este ltimo precepto no son, por lo que a las corporaciones locales se refiere, meramente habilitadores para el ejercicio de una potestad tributaria que originariamente slo corresponde al Estado. Son tambin leyes ordenadoras siquiera de modo parcial, en mrito de la autonoma de los municipios de los tributos as calificados de locales, porque la Constitucin encomienda aqu al legislador no slo el reconocer un mbito de autonoma al ente territorial, sino tambin garantizar la reserva legal que ella misma establece (artculo 31.3), y cuyo sentido hemos recordado con anterioridad. No puede desconocerse que la reserva legal establecida en la ltima disposicin constitucional citada es segn expresin doctrinal comn y de conformidad con lo que indicamos, respecto de una frmula constitucional anloga, en la Sentencia 60/1986, de 20 de mayo, una reserva relativa, como tampoco cabe ignorar que, cuando se trata de ordenar por ley los tributos locales, esta reserva ve confirmada constitucionalmente su parcialidad, esto es, la restriccin de su mbito. Pero el mbito objetivo as reservado a la ley no queda, en tal caso, garantizado, por ello, mediante una mera clusula legal habilitante en favor de la plena autodeterminaSerie Claves del Gobierno Local, 4 ISBN: 84-609-7875-3 Fundacin Democracia y Gobierno Local

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cin del rgimen de sus tributos por las corporaciones locales, conclusin que, en estos trminos absolutos, sera incluso inexacta respecto de entes dotados de potestad legislativa, como son las comunidades autnomas (artculos 149.1.1, 156.1 y 157.3 de la Constitucin). Los ayuntamientos, como corporaciones representativas que son artculo 140 de la Constitucin), pueden, ciertamente, hacer realidad, mediante sus acuerdos, la autodisposicin en el establecimiento de los deberes tributarios, que es uno de los principios que late en la formacin histrica y en el reconocimiento actual, en nuestro ordenamiento de la regla segn la cual deben ser los representantes quienes establezcan los elementos esenciales para la determinacin de la obligacin tributaria. Pero es claro que la reserva legal en esta materia existe tambin al servicio de otros principios la preservacin de la unidad del ordenamiento y de una bsica igualdad de posicin de los contribuyentes que, garantizados por la Constitucin del modo que dice su artculo 133.2 no permiten, manifiestamente, presentar al acuerdo municipal como sustitutivo de la ley para la adopcin de unas decisiones que slo a ella, porque as lo quiere la Constitucin, corresponde expresar (STC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 4).

3. Las tasas y los precios pblicos 3.1. Ideas previas: la evolucin del concepto a la luz de la doctrina constitucional
Desde la aprobacin de la Ley general tributaria de 1963, tanto la prestacin de servicios o realizacin de actividades por parte de la Administracin como la utilizacin privativa o el aprovechamiento especial del dominio pblico, provocaban en el beneficiario el pago de una tasa (artculo 26). As, hasta el ao 1989, cualquier prestacin de servicios o realizacin de actividades en rgimen de Derecho pblico efectuada por la Administracin, o cualquier uso o aprovechamiento privativo o especial del dominio pblico, generaban para los sujetos beneficiados por el servicio o la actividad administrativa o por el uso del bien demanial, la obligacin de pago de una tasa. Sin embargo, a partir de la reforma operada en la Ley 13/1989, de 8 de abril, de tasas y precios pblicos (en adelante, LTPP), se produjo, por un lado, que el uso del dominio pblico abandonase el mbito de las tasas para entrar a formar parte del hecho imponible de esa otra nueva figura
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creada por la ley, del precio pblico [artculo 24.1.a)] y, por otro lado, que se desglosasen los servicios y actividades administrativas, de tal manera, que unos daban lugar al abono de una tasa, y otros, al pago de un precio pblico. Los criterios que utilizaba la LTPP para distinguir entre el devengo de una u otra figura eran la concurrencia de alguna de las circunstancias siguientes: a) Que los servicios o actividades fuesen o no de solicitud o recepcin obligatoria para los administrados; entendindose que eran de solicitud obligatoria cuando viniesen impuestos por disposiciones legales o reglamentarias o constituyesen condicin previa para realizar cualquier actividad u obtener derechos o efectos jurdicos determinados. b) Que los servicios o actividades fuesen o no susceptibles de ser prestados o realizados por el sector privado, por cuanto bien implicaban intervencin en la actuacin de los particulares o cualquier otra manifestacin de autoridad, o bien se trataba de servicios en los que estaba declarada la reserva a favor del sector pblico. Segn lo que antecede, cuando el servicio o actividad fuese obligatorio en su solicitud o recepcin, el pago del coste del servicio se denominaba tasa, mientras que cuando fuese voluntario para el sujeto, estara abonando un precio pblico. En el mismo sentido, cuando el servicio se prestase en rgimen de monopolio por la Administracin, el pago del mismo se concretaba en una tasa, mientras que cuando ese servicio o actividad fuese susceptible de prestarse por el sector privado (aunque no se prestase efectivamente), estaramos en presencia de un precio pblico. Desde el punto de vista de la nueva configuracin legal, la diferencia entre una tasa y un precio pblico se encontraba, fundamentalmente, en dos ideas: por un lado, puesto que la tasa atiende a lo que se ha venido denominando por la doctrina como el principio de provocacin de costes, del beneficio o de la equivalencia, su importe mximo se encontraba en el del coste del servicio prestado o actividad realizada. Por el contrario, el precio pblico se cuantificaba en una suma que, como mnimo, deba ser igual al coste del servicio. Por otra parte, las tasas, como figura tributaria expresamente reconocida (en el artculo 26 de la LGT) quedaban sometidas al principio constitucional de reserva de ley del artculo 31.3 tanto en su establecimiento como en su configuracin; justamente, lo contrario que los precios pblicos que estaban expresamente excluidos de la aplicacin de tal garanta.
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Con esta nueva configuracin, el legislador atenda a dos objetivos: permitir a los entes pblicos obtener beneficios prestando servicios o realizando actividades (finalidad inimaginable con la figura de las tasas) y autorizarles a establecer precios pblicos por nuevos servicios o actividades, sin necesidad de someterlos al principio non taxation without representation (es decir, a la garanta de autoimposicin de la comunidad sobre s misma, o lo que es lo mismo, de que las prestaciones que los particulares satisfacen a los entes pblicos sean previamente consentidas por sus representantes democrticamente elegidos). No obstante, la LTPP fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad (nm. 1495/1989), resuelto en la STC 185/1995, de 14 de diciembre, donde se declaraba, entre otras, la inconstitucionalidad de parte de su regulacin (artculo 24) por violacin del principio de reserva de ley, al entender que la Constitucin no limita este principio a una serie de categoras tributarias en concreto (normalmente, a las tasas, las contribuciones especiales y los impuestos), pues su artculo 31.3 recurre a la expresin ms amplia de prestacin patrimonial de carcter pblico, que es aquella que resulte coactivamente impuesta. Y para definir cundo una prestacin patrimonial de carcter pblico puede considerarse como coactivamente impuesta, esto es, para determinar cundo estamos ante el establecimiento unilateral de la obligacin de pago por parte del poder pblico sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla, el Tribunal Constitucional utiliza tres criterios, bastando con que concurra alguno de ellos (STC 185/1995, de 14 de diciembre, FJ 3): a) Obligatoriedad: bien cuando la realizacin del supuesto de hecho que provoca el devengo de la prestacin resulta una obligacin impuesta al particular por un ente pblico, bien cuando, siendo libre la realizacin del supuesto de hecho, la obligacin de pagar la prestacin nace sin que exista actividad voluntaria del contribuyente dirigida al ente pblico, encaminada por ello mismo, siquiera sea mediatamente, a producir el nacimiento de la obligacin. b) Esencialidad: cuando sin ser obligatorio el servicio (su solicitud o recepcin), el mismo es esencial o indispensable para poder satisfacer las necesidades bsicas de la vida personal o social de los particulares, cuya renuncia les privara de aspectos esenciales de su vida privada o social. c) Exclusividad: Cuando los servicios prestados lo son en rgimen de monopolio por la Administracin (monopolio no slo de derecho, sino tambin los de hecho, es decir, aquellos en los que no hay concurrencia
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efectiva en el mercado del sector privado a la hora de prestar los servicios), de tal manera, que aun no siendo obligatorios ni imprescindibles, sin embargo, los particulares se ven obligados a optar entre no recibirlos u obligarse necesariamente al pago de la prestacin. As, conforme a la doctrina de la sentencia 185/1995, para que nos encontremos ante la figura del precio pblico no basta con que se diese alguna de las dos circunstancias que se citaban anteriormente (no solicitud o recepcin obligatoria y concurrencia del sector privado), sino que deban concurrir simultneamente las dos. En caso contrario, se estara siempre en presencia de una tasa. Por tanto, no slo estn sometidas al principio de reserva de ley las tasas (como consecuencia de su coactividad), sino tambin los precios pblicos, siempre y cuando las prestaciones que los devengan puedan ser calificadas como coactivas. Ello quiere decir que pueden existir precios pblicos que, por no ser coactivas sus prestaciones, no deban ser calificados como prestaciones patrimoniales de carcter pblico y, en consecuencia, no queden sometidos al principio de reserva de ley. La importancia de conocer cundo un precio pblico es o no coactivo, estriba, entonces, en su sometimiento al principio de reserva de ley. Si el precio pblico se deriva de una actividad administrativa o servicio pblico esencial, deber configurarse, en todo caso, por ley. Sin embargo, si se trata de una actividad administrativa o servicio pblico no esencial, su establecimiento no queda sometido al principio de reserva de ley. Para salvar la inconstitucionalidad de la figura de los precios pblicos se dict el Real decreto ley 2/1996, de 26 de enero, sobre determinadas prestaciones patrimoniales de carcter publico gestionadas por la Administracin General del Estado y los entes pblicos, que atribua la consideracin de prestaciones patrimoniales de carcter pblico a los precios pblicos que se relacionan en su anexo. No obstante, es la Ley orgnica 3/1996, de 27 de diciembre, de modificacin de la Ley orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiacin de las comunidades autnomas (en adelante, LOFCA), la que acoge un nuevo concepto de tasa (o ms correctamente, recupera el originario de la LGT/1963), al decir en su artculo 7.1: Las comunidades autnomas podrn establecer tasas por la utilizacin de su dominio pblico, as como por la prestacin de servicios pblicos o la realizacin de actividades en rgimen de Derecho pblico de su competencia, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivo cuando concurra cualquiera de las circunstanSerie Claves del Gobierno Local, 4 ISBN: 84-609-7875-3 Fundacin Democracia y Gobierno Local

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cias siguientes: a) Que no sean de solicitud voluntaria para los administrados; b) Que no se presten o realicen por el sector privado, est o no establecida su reserva a favor del sector pblico conforme a la normativa vigente. Dicho concepto fue posteriormente asumido por la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificacin del rgimen legal de las tasas estatales y locales y reordenacin de las prestaciones patrimoniales de carcter pblico (en adelante, LRLT), que ajust las distintas normas tributarias que se haban visto afectadas por la STC 185/1995 (la LGT, la LTPP y la LHL). Esta norma legal calific como tasas los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilizacin privativa o aprovechamiento especial del dominio pblico, en la prestacin de servicios o en la realizacin de actividades en rgimen de Derecho pblico que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca alguna de las circunstancias siguientes: Que los servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria para los administrados, o bien porque venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias, o bien, cuando los bienes, servicios o actividades solicitados sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante. Que no se presenten o realicen por el sector privado, est o no establecida su reserva a favor del sector pblico. Por el contrario, atribuy la condicin de precios pblicos a las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestacin de servicios o la realizacin de actividades efectuadas en rgimen de Derecho pblico cuando concurran las dos circunstancias siguientes: Que se presten tambin tales servicios o actividades por el sector privado. Que sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados. Realmente, la concurrencia o no de ambas caractersticas, en orden a la calificacin del ingreso proveniente de la actividad o servicio como tasa, lo que est poniendo de manifiesto es la existencia o no de coactividad. Si el ingreso es coactivo, estaremos ante una tasa, y si no lo es, ante un precio publico. Y para que sea coactivo basta con que concurra una de las citadas circunstancias: en primer lugar, cuando se solicita o recibe un servicio de forma obligatoria, aunque haya concurrencia del sector privado, el sujeto se ve obligado a acudir derechamente a la Administracin. Por otra parte, ante la necesidad de un servicio no obligatorio pero la inexistencia de concurrencia en el mercado, tambin se ve el sujeto forzado a
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acudir a la Administracin. Slo, entonces, cuando no se d la nota de la coactividad, por cuanto el sujeto puede optar libremente por la propia solicitud del servicio y adems elige entre quien se lo presta (sector pblico y privado), estaremos en presencia de un precio pblico. Por ltimo, debe tener presente que, conforme a aquella normativa, ya no es suficiente con que el servicio est monopolizado de derecho (sea susceptible de prestarse por la Administracin por venir reservados a sta), sino que cuando el servicio est monopolizado de hecho (por no existir concurrencia efectiva en el mercado del sector privado), desaparecer la voluntariedad del sujeto en la eleccin del mismo, y en consecuencia, su prestacin administrativa provocar el devengo de una tasa. Slo, entonces, cuando exista una verdadera opcin en el mercado, de tal manera, que los sujetos puedan elegir libremente entre acudir a la Administracin o a una empresa privada, si deciden acudir a aqulla, el servicio devengar un precio pblico. El anterior concepto es el que existe en la actualidad, en trminos muy similares, en la Ley 58/2003, de17 de diciembre, general tributaria [artculo 2.2.a)]; en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios pblicos (artculo 6), tras la redaccin que le dio la Ley 25/1998, de 13 de julio, primero, y luego, la propia Ley 58/2003; en la Ley 8/1980, de 22 de septiembre, de financiacin de las comunidades autnomas, tras la modificacin operada por la Ley orgnica 3/1996, de 27 diciembre (artculo 7); as como en el Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales (artculo 20).

3.2. La prestacin de servicios o realizacin de actividades en rgimen de Derecho pblico: los discutibles precios privados
La actual LGT/2003 ha redefinido el concepto de tasa [artculo 2.2.a)] calificando como tales los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilizacin privativa o el aprovechamiento especial del dominio pblico, la prestacin de servicios o la realizacin de actividades en rgimen de Derecho pblico que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepcin voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado (en trminos similares se manifiesta el artculo 7.1 de la LOFCA) [la cursiva es nuestra]. Por su parte, el concepto vigente de precio pblico se encuentra en el artculo 24 de la LTPP, que
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dispone que tendrn la consideracin de precios pblicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestacin de servicios o la realizacin de actividades efectuadas en rgimen de Derecho pblico cuando, prestndose tambin los servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados (la cursiva es tambin nuestra). En materia local, la LHL vigente define las tasas (artculo 20) y los precios pblicos (artculo 41), de forma similar a la recogida en la LGT y en la LTPP, pues para que la prestacin pagada a la Administracin revista la naturaleza de una tasa, es necesario que sea debida a dos circunstancias diferentes: la utilizacin privativa o aprovechamiento especial del dominio pblico; y la prestacin de servicios pblicos o la realizacin de actividades de competencia local, que no sean de solicitud o recepcin voluntaria por los administrados (no siendo voluntario cuando se les impone por disposiciones legales o reglamentarias o cuando los bienes, servicios o actividades son esenciales para la vida privada o social del administrado) y que no se presten o realicen por el sector privado. Y para que tenga la naturaleza de un precio pblico, es imprescindible que no se d ninguna de las dos circunstancias exigidas para las tasas: obligatoriedad en la solicitud o recepcin y falta de concurrencia del sector privado. Entre la regulacin que hacen la LGT y LTPP, por un lado, y la que efecta la LHL, por otro, existe una diferencia sustancial, pues si aqullas exigen que la prestacin administrativa se efecte en rgimen de Derecho pblico (dicho de otra manera, en cualquiera de las formas de gestin que admite el Derecho administrativo), sta suprime cualquier referencia al rgimen de la actividad prestacional. Ciertamente, a nuestro entender es ms correcta la definicin de la LHL, porque, como ya dijimos anteriormente, ni la sujecin de una prestacin a un rgimen de Derecho pblico la convierte per se en una prestacin patrimonial de carcter pblico de las del artculo 31.3 de la CE (por ejemplo, un precio pblico de naturaleza no tributaria), ni tampoco su sujecin a un rgimen de Derecho privado permite excluir a priori dicha naturaleza. El Tribunal Constitucional tiene dicho que es preciso determinar en cada caso con independencia del nomen iuris empleado por el legislador y, por tanto, de su sometimiento al Derecho pblico o privado, cul es la verdadera naturaleza de cada figura analizada para comprobar si le es aplicable la reserva de ley exigida por el artculo 31.3 de la CE [STC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 3.b); y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 16].
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Precisamente, en la STC 185/1995 se declararon como prestaciones patrimoniales de carcter pblico, con todas las consecuencias que de dicha calificacin derivan, la figura creada por el legislador con la nica intencin de excluirlas de la garanta de la reserva de ley: los precios pblicos. Y una situacin similar se ha reproducido con la STC 102/2005 que ha calificado como prestaciones patrimoniales de carcter pblico y, ms concretamente como tasas, las contraprestaciones pecuniarias exigidas por los servicios portuarios, que el artculo 70 de la Ley 27/1992, de puertos del Estado y de la marina mercante, calificaba expresamente como precios privados sometindolas a un rgimen de Derecho privado. Dice textualmente esta sentencia: En definitiva, debe considerarse que los servicios portuarios a que hace referencia la orden ministerial cuestionada en el proceso a quo implican, bien la prestacin de servicios o realizacin de actividades en los que existe un monopolio de derecho a favor del Estado y, en consecuencia, los particulares se ven obligados a optar entre no recibirlos o constituir necesariamente la obligacin de pago de la prestacin [STC 185/1995, FJ 3.c)], bien la utilizacin privativa o el aprovechamiento especial de los bienes del dominio pblico portuario, que al ser de titularidad del Estado generan una situacin que puede considerarse de monopolio, ya que si un particular quiere acceder a la utilizacin o al aprovechamiento citados para realizar cualquier actividad debe acudir forzosamente a los mismos [STC185/1995, FJ 4.a)]. De donde se deduce que las tarifas por los denominados servicios pblicos portuarios constituyen prestaciones de carcter pblico en el sentido del artculo 31.3 de la CE, que, en cuanto tales, quedan sometidas a la reserva de ley [STC 185/1995, FJ 4.a); en el mismo sentido, STC 233/1999, FJ 16] (FJ 5). Y despus concluye el Tribunal: En efecto, ciertamente en la STC 185/1995, de 14 de diciembre, sealamos que en uso de su libertad de configuracin, el legislador puede crear las categoras jurdicas que considere adecuadas. Podr discutirse en otros foros la correccin jurdica de las mismas, as como su oportunidad desde la perspectiva de la poltica legislativa; sin embargo, en un proceso de inconstitucionalidad como el presente slo puede analizarse si la concreta regulacin positiva que se establece de esas categoras respeta los preceptos constitucionales que les sea aplicables [FJ 6.a)]. En el presente caso, sin embargo, y a diferencia del supuesto analizado en la sentencia citada, en el que se examinaba la constitucionalidad de una nueva categora jurdica creada por la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios pblicos los precios pblicos, el legislador
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no crea ninguna categora jurdica nueva, sino que se limita a calificar a las contraprestaciones devengadas por la prestacin de servicios portuarios como precios privados, una categora preexistente que predetermina el rgimen jurdico que es de aplicacin a dichas contraprestaciones, excluyendo las exigencias que derivan del principio de reserva de ley establecido por la Constitucin para las prestaciones patrimoniales de carcter pblico (artculos 31.3 y 133.1 de la CE) (FJ 8). En suma, el legislador puede crear las categoras jurdicas que crea conveniente (por ejemplo, los precios pblicos) y las podr denominar como desee (por ejemplo, como precios privados); sin embargo, su naturaleza ser, no la que aparentemente pretenda darles, sino la que verdaderamente tengan, conforme a la cual quedarn o no sometidas al principio de reserva de ley.

3.3. Las tasas y los precios pblicos a pesar de las diferentes formas de prestacin de servicios o realizacin de actividades
Una forma tpica de clasificar los servicios en el ordenamiento jurdico es atendiendo al modo de gestin elegido, siendo lo relevante la participacin ms o menos directa, o la mayor o menor implicacin de la Administracin, al momento de prestar o gestionar el servicio o actividad de que se trate. Una gestin directa implica la asuncin de los riesgos de la actividad o servicio por la propia Administracin, mientras que una gestin indirecta, a travs de entidades interpuestas entre los propios usuarios o destinatarios del servicio o actividad y la Administracin, reconduce los riesgos de la gestin al sector privado (es decir, a la entidad interpuesta, tpico supuesto de las concesiones administrativas o de los conciertos). Pues bien, un precedente en la calificacin de la contraprestacin derivada de estas formas de gestin podemos encontrarlo en el Decreto de 17 de junio de 1955, por el que aprueba el Reglamento de servicios de las corporaciones locales, que adoptaba como criterio de delimitacin entre las tasas y los precios (privados) la forma en que se prestaba el servicio. As, una prestacin directa por la Administracin, o incluso indirecta a travs de las frmulas de la concesin, consorcio con otros entes o empresa mixta, provocaba que la tarifa pagada tuviese la naturaleza de una tasa. Sin embargo, si el servicio se prestaba a travs de sociedades privadas, arrendamiento o concierto, la contraprestacin o tarifa revesta la naturaleza de un precio privado.
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La anterior forma de calificar la contraprestacin con base en la forma de prestar un servicio o realizar una actividad no era, por el contrario, compartida mayoritariamente por la doctrina jurdica de este pas. En este sentido, se tenda a entender que la forma de gestionarse un servicio no predeterminaba la naturaleza de la contraprestacin recibida por el mismo, por cuanto era la esencialidad o naturaleza esencial del servicio o actividad realizada lo que determinaba la naturaleza de la contraprestacin a recibir por el mismo. As, cuando el servicio o actividad sea esencial para la comunidad, la contraprestacin ser una tasa o un precio pblico, segn que concurran o no las caractersticas citadas anteriormente (obligatoriedad y concurrencia del sector privado), con independencia de la forma de gestin. Por el contrario, si el servicio no est revestido de la nota de la esencialidad, y responde a actividades propias del mercado, la contraprestacin derivada del mismo tendr la naturaleza de un precio privado. Pues bien, no debe descuidarse que la nueva LGT/2003 ha venido a poner fin a la polmica al entender que se entender que los servicios se prestan o las actividades se realizan en rgimen de Derecho pblico cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislacin administrativa para la gestin del servicio pblico y su titularidad corresponda a un ente pblico. As lo ha entendido tambin el Tribunal Constitucional, que, en su STC 102/2005, de 20 de abril, califica las llamadas tarifas por servicios portuarios como tributos con independencia de que los denominados servicios portuarios sean prestados por la autoridad portuaria de forma directa o indirecta (FJ 6).

3.4. El aprovechamiento de los bienes demaniales y patrimoniales de las corporaciones locales


La contraprestacin derivada de la utilizacin del dominio pblico se enmarca actualmente y como consecuencia de la doctrina de la STC 185/1995 en el mbito de las tasas sencillamente porque no concurren las caractersticas que para los precios pblicos exige la normativa (voluntariedad y concurrencia del sector privado). En efecto, como dice el Tribunal Constitucional, el dominio pblico, al ser de titularidad del Estado, genera una situacin que puede considerarse de monopolio, ya que si un particular quiere acceder a la utilizacin o al aprovechamiento citados para realizar cualquier actividad debe acudir forzosamente a los mismos [STC 185/1995, de 14 de diciembre, FJ 4.a); y 102/2005, de 18 de abril, FJ 5].
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Ahora bien, a falta de una definicin legal genrica de bienes de dominio pblico, hemos de entender todos aquellos que se hallen afectos al uso general o a los servicios pblicos, o acojan los rganos de la Administracin. Ello significa que cualquier cesin (sea cual fuere el sistema habilitado para ello, como concesiones, autorizaciones o cualquier otro sistema de adjudicacin) del dominio pblico, para su aprovechamiento especial o privativo por los autorizados o adjudicatarios, devengar el pago de una tasa. Este criterio, conforme con la definicin legal de tasa, ha sido el seguido, por ejemplo, en la LRLT, en cuyo captulo VIII se acoge una tasa por utilizacin privativa o aprovechamiento especial de bienes del dominio pblico estatal cuyo hecho imponible lo constituye la utilizacin privativa o el aprovechamiento especial de bienes de dominio pblico que se hagan por concesiones, autorizaciones u otra forma de adjudicacin por parte de los rganos de la Administracin estatal competente para ello (artculo 61.1). De la misma manera, y por citar otro ejemplo, la Ley 27/1997, de 26 de diciembre, de tasas y precios pblicos de la Comunidad de Madrid, acoge una tasa por ocupacin o aprovechamiento de los bienes de dominio pblico cuyo hecho imponible es la utilizacin privativa o el aprovechamiento especial de los bienes de dominio pblico de la Comunidad de Madrid, que no estn tipificados explcitamente en otras tasas, siempre que produzcan una utilidad econmica al beneficiario y se hagan por concesiones, autorizaciones u otra forma de adjudicacin por parte de los rganos competentes de la Administracin autonmica (artculo 219). Si la cesin del uso de los bienes demaniales (los afectados al uso o servicio pblico) generan siempre el pago de una tasa, el problema se plantea, entonces, en el aprovechamiento de los bienes patrimoniales de los entes pblicos (esto es, los que no son demaniales y pertenecen a la Administracin), donde la naturaleza de la contraprestacin depender de que su cesin (el uso a que se destinan) tenga o no alternativa en el mercado. Si no hay alternativa, el rendimiento obtenido ser un tasa. Sobre este ltimo aspecto, nos parece correcta, por ejemplo, la regulacin que hace la Ley 7/1997, de 29 de octubre, de tasas, precios pblicos y contribuciones especiales de la Regin de Murcia, que apunta en el apartado VIII de su exposicin de motivos como criterio seguido a la hora de calificar como tasa o precio pblico en relacin con la cesin de uso de locales y salones de actos acondicionados por la Administracin para reuniones y conferencias a particulares, el de tomar consideracin
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la existencia real de concurrencia con el sector privado y en los casos en que dicha concurrencia no es efectiva, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, se ha considerado conveniente y adecuada su configuracin como tasa, elevando hasta la ley el rango normativo para su establecimiento. Y as lo hace con la tasa 910 por utilizacin de centros de capacitacin y experiencias agrarias, centros ubicados en varias localidades de la regin en las que no se ha constatado la existencia de una oferta privada de locales acondicionados para este tipo de actos o reuniones (se trata de bienes que se califican como no patrimoniales en el artculo 20 relativo a los precios pblicos). Salvando la confusin que produce la calificacin de los bienes anteriores como no patrimoniales, porque los bienes de las administraciones o son demaniales o son patrimoniales (lo ms lgico sera entender que la referencia a no patrimoniales se ha querido hacer a no demaniales, porque el uso de los demaniales, por imperativo legal, generan el pago de una tasa), sin embargo, nos parece del todo correcta la precisin que se ha introducido. La cesin de los bienes patrimoniales dado que no son demaniales, en principio, generara el pago de un precio pblico. Ahora bien, puesto que en muchos casos la finalidad de la cesin (la utilizacin dada al bien cedido) no es posible encontrarla en el sector privado, es absolutamente correcto aplicar dicho criterio (la no-concurrencia efectiva) para convertir en tasa lo que a priori parece provocar el pago de un precio pblico. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la norma slo habilita al cobro de una tasa en lo supuestos de utilizacin privativa o aprovechamiento especial del dominio pblico, y no en cualquier caso. En este sentido, basta con acudir al Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de bienes de las entidades locales, donde se distingue entre un uso comn, que es el que corresponde por igual a todos los ciudadanos, de modo que el uso de uno no impida el de los dems, que puede ser, a su vez, general, cuando no concurran circunstancias especiales, que se ejercer libremente (artculos 75.1 y 76) y, especial, si concurrieran circunstancias singulares, por la peligrosidad, intensidad del uso o cualquiera otra semejante, y se sujetar a licencia (artculos 75.1 y 77.1); y un uso privativo, es decir, el constituido por la ocupacin de una porcin del dominio pblico de modo que limite o excluya la utilizacin por los dems interesados (artculo 75.2), que se sujetar a concesin administrativa (artculo 78.2).
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Pues bien, el artculo 20 de la LHL establece la posibilidad de que las entidades locales establezcan tasas por cualquier supuesto de utilizacin privativa o aprovechamiento especial del dominio pblico local y, en particular, por los siguientes: a) Sacas de arena y de otros materiales de construccin en terrenos de dominio pblico local. b) Construccin en terrenos de uso pblico local de pozos de nieve o de cisternas o aljibes donde se recojan las aguas pluviales. c) Balnearios y otros disfrutes de aguas que no consistan en el uso comn de las pblicas. d) Vertido y desage de canalones y otras instalaciones anlogas en terrenos de uso pblico local. e) Ocupacin del subsuelo de terrenos de uso pblico local. f) Apertura de zanjas, calicatas y calas en terrenos de uso pblico local, inclusive carreteras, caminos y dems vas pblicas locales, para la instalacin y reparacin de caeras, conducciones y otras instalaciones, as como cualquier remocin de pavimento o aceras en la va pblica. g) Ocupacin de terrenos de uso pblico local o subsuelo de toda clase de vas pblicas locales, para dar luces, ventilacin, acceso de personas o entrada de artculos a stanos o semistanos. h) Entradas de vehculos a travs de las aceras y reservas de la va pblica para aparcamiento exclusivo, parada de vehculos, carga y descarga de mercancas de cualquier clase. i) Instalacin de rejas de pisos, lucernarios, respiraderos, puertas de entrada, bocas de carga o elementos anlogos que ocupen el suelo o subsuelo de toda clase de vas pblicas locales, para dar luces, ventilacin, acceso de personas o entrada de artculos a stanos o semistanos. j) Ocupacin del vuelo de toda clase de vas pblicas locales con elementos constructivos cerrados, terrazas, miradores, balcones, marquesinas, toldos, paravientos y otras instalaciones semejantes, voladizas sobre la va pblica o que sobresalgan de la lnea de fachada. k) Tendidos, tuberas y galeras para las conducciones de energa elctrica, agua, gas o cualquier otro fluido incluidos los postes para lneas, cables, palomillas, cajas de amarre, de distribucin o de registro, transformadores, rieles, bsculas, aparatos para venta automtica y otros anlogos que se establezcan sobre vas pblicas u otros terrenos de dominio pblico local o vuelen sobre los mismos.
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l) Ocupacin de terrenos de uso pblico local con mesas, sillas, tribunas, tablados y otros elementos anlogos, con finalidad lucrativa. m) Instalacin de quioscos en la va pblica. n) Instalacin de puestos, barracas, casetas de venta, espectculos, atracciones o recreo, situados en terrenos de uso pblico local as como industrias callejeras y ambulantes y rodaje cinematogrfico. ) Portadas, escaparates y vitrinas. o) Rodaje y arrastre de vehculos que no se encuentren gravados por el impuesto sobre vehculos de traccin mecnica. p) Trnsito de ganados sobre vas pblicas o terrenos de dominio pblico local. q) Muros de contencin o sostenimiento de tierras, edificaciones o cercas, ya sean definitivas o provisionales, en vas pblicas locales. r) Depsitos y aparatos distribuidores de combustible y, en general, de cualquier artculo o mercanca, en terrenos de uso pblico local. s) Instalacin de anuncios ocupando terrenos de dominio pblico local [o visibles] desde carreteras, caminos vecinales, y dems vas pblicas locales. t) Construccin en carreteras, caminos y dems vas pblicas locales de atarjeas y pasos sobre cunetas y en de cualquier clase, as como para el paso del ganado. u) Estacionamiento de vehculos de traccin mecnica en las vas de los municipios dentro de las zonas que a tal efecto se determinen y con las limitaciones que pudieran establecerse. Aunque hoy el legislador ha suprimido la referencia que haca la letra s) a que los anuncios fuese visibles desde el dominio pblico, era evidente que con la citada expresin se pretenda resucitar el extinto impuesto sobre la publicidad regulado en los artculos 378 a 389 del Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprobaba el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de rgimen local. Ese impuesto someta a tributacin la exhibicin o distribucin de rtulos y carteles que tuviesen por objeto dar a conocer artculos, productos o actividades de carcter industrial, comercial o profesional (artculo 378), siendo sus sujetos pasivos los beneficiarios de la publicidad, es decir, los industriales, comerciales o profesionales que daban a conocer los artculos, productos o actividades por rtulos o carteles (artculo 383), y soportando una tributacin que variaba en funcin de la actividad publicitaria desarrollada (por ejemplo, la exhibicin de rtulos tributaba en los municipios de ms de un milln de habitantes a
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5.000 ptas./m2 al trimestre; la exhibicin de carteles a razn de 2,5 ptas./dcm2 de una sola vez; y la distribucin de publicidad en mano a razn 100 ptas./centenar de ejemplares y de una sola vez) [artculo 384]. Finalmente, su pago era incompatible con el de las tasas por el aprovechamiento especial de las vas pblicas mediante rtulos o carteles (artculo 389). Vemos cmo mediante la figura tributaria de una tasa que conforme a la ley reguladora que la establece gravaba la utilizacin privativa o el aprovechamiento especial del dominio pblico, se someta igualmente a tributacin la colocacin de carteles bien en el dominio pblico, bien en el dominio privado, pero cuya visualizacin se produca desde aqul, con lo cual, se estara gravando una suerte de aprovechamiento especial del dominio pblico visual, o lo que es lo mismo, aquel que permite visualizar lo que se expone o anuncia en los bienes privados de los particulares. Ciertamente, ningn rechazo se puede oponer al hecho de que mediante un tributo se grave el especial aprovechamiento que algunos sujetos puedan hacer del demanio, obteniendo con ello una utilidad econmica susceptible de gravamen. Basta con acudir, por ejemplo, a la Ley 11/1998, de 24 de abril, general de telecomunicaciones, para comprobar como en su artculo 73 se establece una tasa por reserva del dominio pblico radioelctrico por la rentabilidad que deriva de la reserva en favor de una persona de ese dominio publico. Lo mismo ocurre con la mayora de los aprovechamientos especiales o privados del dominio pblico que justifican la existencia de la tasa en la reserva de una parte del dominio pblico a un particular de la que se deriva un aprovechamiento singular y no genrico. Sin embargo, en el aprovechamiento especial del dominio pblico visual era difcil encontrar la reserva del dominio pblico (ni tan siquiera exista una intervencin administrativa dirigida a autorizar o conceder dicho uso) que justificase la existencia de una tasa. Igual de difcil es encontrar tambin una justificacin a la tasa de los cajeros que ha sido, por un lado, santificada por los tribunales superiores de justicia de Madrid [sentencias de 16 de enero de 2004 (JUR 2004/222534), 26 de enero de 2004 (JT 2004/1213) y 31 de mayo de 2004 (JUR 2004/272201)] y Castilla-La Mancha [sentencias de 20 de septiembre de 2004 (JUR 2004/264259), 17 de enero de 2005 (JUR 2005/37928) y 8 de febrero de 2005 (JUR 2005/54426)] y, de otro lado, anulada por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana [Sentencia de 17 de mayo de 2004 (JT 2004/1676)]. En efecto, seala al respecto el Tribunal Superior de Justicia de Madrid que la instalacin de los cajeros automticos que nos ocupan por
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parte de la entidad bancaria apelante, en lnea de fachada y orientados hacia la va pblica, con la evidente finalidad de posibilitar su utilizacin por todo usuario que posea el documento magntico, imprescindible para ello, y acceder as a una serie de servicios, cuya prestacin resulta posible llevar a cabo mediante tales cajeros automticos, tiene como consecuencia inmediata la realizacin de operaciones bancarias desde la va pblica y a travs de tales instrumentos, con la consiguiente ocupacin temporal y parcial de la va publica por los usuarios mencionados, receptores de servicios bancarios, cuyo desarrollo es trasladado as desde el interior de la oficina bancaria a la va pblica. Obviamente, todo ello supone un aprovechamiento, no privativo, pero s especial de la va pblica por parte de la entidad bancaria titular del referido cajero automtico, subsumible en el artculo 20 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las haciendas locales. Y en el mismo sentido se pronuncia el Tribunal Supremo de Justicia de Castilla-La Mancha al decir que el aprovechamiento especial que justifica la tasa consiste en la utilizacin del dominio pblico para el ejercicio de la actividad bancaria de forma ininterrumpida; dicho de otro modo, no sera posible el ejercicio de este tipo actividad bancaria si no se aprovechase, de forma no excluyente, pero s especial, de las vas pblicas; situacin que se produce cuando los cajeros estn ubicados en lnea de fachada con las calles y no cuando se encuentren en el interior de las entidades; en estos casos para el ejercicio de la misma actividad la entidad precisa dedicar un espacio interior para el mismo fin. El aprovechamiento especial no est en el usuario del cajero sino en la entidad que lo coloca, obteniendo por ello un beneficio econmico y siendo la tasa un justo equilibrio compensatorio a este beneficio econmico especfico y exclusivo y que sin el aprovechamiento del espacio pblico no obtendra. Sin embargo, para el TSJ de la Comunidad Valenciana resulta evidente, a juicio de la sala que las circunstancias que determinan el uso comn especial no concurren en el supuesto de la utilizacin de los servicios prestados por los cajeros automticos instalados en las fachadas de las entidades de crdito: a) De la utilizacin del cajero automtico, no puede derivarse dao alguno ni para los usuarios, ni para los que transiten delante de ellos, ni para nadie, al no concurrir circunstancia alguna de peligrosidad, siendo definido el peligro como el riesgo o contingencia inminente de que suceda algn mal. b) La utilizacin del cajero no supone un uso de la va pblica de especial intensidad, ni por el espacio ocupado, ni por la forma en que se produce la utilizacin u ocupacin, ni por las molestias que de ella se derivan para el resto de los ciudadanos.
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Pues bien, no podemos sino estar de acuerdo con esta ultima resolucin, puesto que si el sujeto pasivo en las tasas por uso privativo o especial del dominio pblico son los que disfruten, utilicen o aprovechen especialmente el dominio pblico local en beneficio particular [artculo 23.1.a) de la LHL], es bastante forzado entender que la entidad financiera que pone un cajero en su fachada disfruta de forma especial el dominio pblico. De hecho, si admitimos como vlida una tasa de cajeros a alguien se le puede ocurrir hablar tambin de una tasa de escaparates (obviando que cuando la letra del artculo 20 de la LHL permite el establecimiento de tasas por las portadas, escaparates y vitrinas lo hace slo respecto de aquellos elementos que ocupen o vuelen sobre el dominio publico, como exige la letra j para todo tipo de elementos constructivos que sobresalgan de la lnea de fachada). La filosofa del gravamen sera la misma, puesto que quien explota un negocio y coloca un escaparate estara provocando conforme a la doctrina judicial citada un uso especial del dominio pblico susceptible de gravamen. Parece que ya no es necesario y exigible que haya un uso especial o privativo, sino que basta con que dicho uso sea mnimamente circunstancial, para gravarlo. Y adems, se grava, no en la persona que hace el uso, sino en la que lo provoca. Es ms, puestos a ser imaginativos, cabra establecer unas tasas de portales y locales comerciales, de la misma manera que las hay de paso de carruajes. Si conforme a la letra h) de ese artculo 20 de la LHL, cabe girar tasas por las entradas de vehculos a travs de las aceras, igualmente pueden establecerse tasas por las entradas de personas (en portales o locales) a travs de las aceras. A nuestro parecer, lo que la tasa de carruajes debe gravar no es el acceso a un garaje a travs de la acera, sino la reserva del dominio pblico cuando sea necesaria que supone la entrada del garaje, para que nadie impida la misma (zona libre de aparcamiento). Viene a ser una reserva permanente de la plaza de aparcamiento que se sita delante de la entrada del garaje. Por tanto, si en la calle en la que se ubica el garaje no es posible el aparcamiento, no es necesario hacer una reserva de ninguna parte del dominio pblico y, en consecuencia, no se puede girar la tasa. No olvidemos que la tasa, como ha dicho el Tribunal Constitucional, es fruto de una relacin sinalagmtica, por lo que, cuando no existe una de las contraprestaciones, no podemos hablar de tasas, sino todo lo ms, de impuestos. Debe haber un uso efectivo especial o privativo del suelo, so pena de perder la tasa la justificacin que la legitima en estos supuestos.
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Ciertamente, bajo unas pretendidas necesidades financieras de las entidades locales, amparadas en los principios constitucionales de autonoma y suficiencia financiera (artculos 137, 140 y 142 de la CE), se est llegando a un grado de desnaturalizacin de las figuras jurdico-tributarias que no es admisible. El problema de la financiacin municipal no pasa por forzar las categoras tributarias inventando nuevas clases como, por ejemplo, los precios pblicos o recalificando las ya existentes intentando someter al Derecho privado a verdaderas prestaciones patrimoniales de carcter pblico. Tampoco pasa por forzar los hechos imponibles de las tasas sometiendo a su pago todo uso aunque sea meramente circunstancial de bienes del dominio pblico (recordemos que ya se ha pretendido gravar hasta una suerte de dominio pblico visual). Ni tampoco por la supresin parcial de impuestos con un gran potencial recaudatorio como el IAE. Es cierto que el IAE tena graves problemas de constitucionalidad (por gravar rentas que, en muchos supuestos, ni siquiera eran potenciales y, adems, de forma lineal, desconociendo los principios de capacidad econmica, igualdad y progresividad). Pero tambin es cierto que la solucin era sencillsima, porque bastaba con condicionar su cuanta a la base imponible del IRPF o del IS, de un modo similar a como ocurre con el recurso permanente a favor de las cmaras de comercio, industria y navegacin (que se gira un ao sobre la renta obtenida por el sujeto pasivo el ao anterior). El problema de la financiacin municipal pasa, entonces, por dotarla de un rgimen de recursos suficientes que, bien puede consistir en la creacin de nuevos tributos (como, por ejemplo, el antiguo impuesto sobre la publicidad), bien en la cesin de parte de los ya existentes, pues el artculo 142 de la CE no slo prev la participacin de las entidades locales en los tributos del Estado sino tambin en los de las comunidades autnomas, garantes igualmente, no olvidemos, de la suficiencia financiera de las citadas entidades locales.

3.5. La compatibilidad de la tasas por prestacin de servicios y uso del dominio pblico
Desde el Real decreto de 8 de marzo de 1924, por el que se aprobaba el Estatuto municipal (artculo 360), se viene distinguiendo entre las tasas por prestacin de servicios y las tasas por aprovechamiento del dominio pblico. El citado precepto autorizaba a los municipios a establecer derechos y tasas sobre la prestacin de servicios pblicos municipales que
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beneficien especialmente a personas determinadas o se provoquen tambin especialmente por ellas [letra A)] y sobre aprovechamientos especiales de que sean susceptibles las propiedades e instalaciones municipales destinadas al uso pblico o de comn aprovechamiento [letra B)]. Diferenciacin que pasara posteriormente al artculo 435 del Decreto de 24 de junio de 1955, por el que se aprobaba el Texto articulado y refundido de las Leyes de bases del rgimen local de 17 de julio de 1945 y 3 de diciembre de 1953, luego al artculo 199 del Real decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprobaba el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de rgimen local y, finalmente, a la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las haciendas locales, cuyo artculo 20 dispona que las entidades locales, en los trminos previstos en estal, podrn establecer tasas por la utilizacin privativa o el aprovechamiento especial del dominio pblico local, as como por la prestacin de servicios pblicos o la realizacin de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos [actuales artculos 20.1.A) y 57 del Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales]. Concepto, el de la Ley de haciendas locales, que no es sino una reproduccin del artculo 26.1 de la LGT/1963, que defina la tasas como aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilizacin del dominio pblico, la prestacin de un servicio pblico, o la realizacin por la Administracin de una actividad que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo [actualmente recogido de forma muy similar en el artculo 6 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, que regula el rgimen jurdico de las tasas y precios pblicos, y en el 2.2.a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria]. Pues bien, sobre la base de la anterior diferenciacin, ha sido la STC 242/2004 la que ha concluido, como consecuencia del planteamiento de una cuestin de inconstitucionalidad por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (que entenda que la exigencia de una doble tasa por la Comunidad de Madrid por licencia de obras y por uso del dominio pblico supona una doble imposicin inconstitucional), que no hay doble imposicin contraria a la Constitucin por el hecho de que se paguen dos tasas por conceptos diferentes: En definitiva, pese al desacierto tcnico de la ley autonmica cuestionada al emplear el trmino autorizaciones en lugar de utilizaciones, es doctrina de este tribunal que para determinar la naturaleza de una determinada
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figura no es decisivo el nomen iuris que le d la Administracin (164/1995, de 8 de noviembre, FJ 4) o le asigne el legislador (STC 164/1995, de 8 de noviembre, FJ 4; y 134/1996, de 22 de julio, FJ 6) porque aqu no estamos enjuiciando un nomen iuris (STC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 6.b), sino las tasas cuya aplicacin conjunta se cuestiona desde la perspectiva del artculo 9.3 de la CE, que, como hemos visto, se exigen por conceptos completamente distintos, en tanto que expresivos de diferentes manifestaciones de capacidad econmica: por un lado, la licencia o autorizacin para realizar construcciones, instalaciones u obras, con independencia de que stas tengan o no lugar en el dominio pblico, autorizacin que, como seala el Abogado del Estado, supone, entre otras, una actividad administrativa de examen y verificacin de los proyectos presentados al efecto; por otro, el aprovechamiento por el interesado de bienes del dominio pblico que, bien produce restricciones del uso pblico o especial depreciacin de los bienes o instalaciones, bien tiene por fin un beneficio particular, aunque no produzca restricciones del uso pblico, ni depreciacin especial de los bienes o instalaciones (como as distingua ya el artculo 436 del Decreto de 24 de junio de 1955, por el que se aprobaba el Texto refundido de la Ley de rgimen local) (STC 242/2004, de 16 de diciembre, FJ 5).

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