Francisco LPEZ BRCENAS SUMARIO: I. Los antecedentes. II. Municipios cuya renovacin de ayun- tamientos se rige por derecho consuetudinario. III. Requisitos para elegir y ser electos. IV. Procedimiento de eleccin. V. Disposiciones aplicables en la realizacin de la jornada electoral. VI. Convalida- cin del proceso electoral por los rganos electorales del estado. VII. Solucin de controversias. VIII. Toma de posesin de las auto- ridades electas por usos y costumbres. IX. Tiempo de duracin en el cargo. I. LOS ANTECEDENTES El derecho de los municipios con poblacin indgena a elegir sus autorida- des por usos y costumbres se incorpor a la Constitucin Poltica del Esta- do Libre y Soberano del Estado de Oaxaca desde la primera propuesta de reforma constitucional referente a derechos de pueblos indgenas, presen- tada por el gobernador del estado ante la Cmara de Diputados el da 9 de agosto de 1990. En ella se inclua la adicin de una fraccin V al artculo 39 de la carta magna, en la cual se estableca que la ley respetar las prc- ticas democrticas de las comunidades indgenas y proteger sus tradicio- nes. 1 En esta disposicin no se especificaba claramente cules eran las prcticas democrticas electorales que se pretenda respetar, adems de que estaban referidas nicamente a las comunidades que podan ser agen- cias municipales o de polica y no a los municipios. As lo entendi la legislatura estatal pero no enmend el error y se limit a pasar esta adicin 1 Acevedo Mara Luisa y Mara Teresa Pardo, Reformas constitucionales y derechos culturales de los pueblos indgenas de Oaxaca, Cuadernos del Sur, nm. 4, Oaxaca, Mxico, mayo-agosto de 1993. 356 FRANCISCO LPEZ BRCENAS al artculo 25, referido a los procesos electorales, donde se expres: en la ley se establecern el respeto a las tradiciones y prcticas democrticas de las comunidades indgenas. 2 Tres aos permaneci esta disposicin constitucional sin que ninguna otra ley se ocupara de reglamentarla. Fue hasta el 23 de noviembre de 1993 cuando en la Ley Orgnica Municipal del Estado se incluy una refe- rencia al tema. El artculo 25 de esta ley, ubicada en el captulo denomina- do De la integracin del ayuntamiento se estableci que las elecciones municipales tendrn lugar en la fecha que determine el Cdigo de Institu- ciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, en las que se respetarn las tradiciones, usos, costumbres y prcticas democrticas de las comunidades. Ambas disposiciones, la constitucional y la legal se mantuvieron por mucho tiempo como letra muerta. En primer lugar por- que la primera no dejaba claro que se refera a las tradiciones y prcticas democrticas utilizadas para elegir autoridades, mientras la segunda orde- naba que las elecciones municipales se realizaran en la fecha que otra nor- ma jurdica, la del Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Elec- torales, estableciera, cosa que sucedera aun cuando el artculo 25 de la Ley Orgnica Municipal no lo dijera. Asimismo, el respeto de las tradicio- nes, usos, costumbres y prcticas democrticas de las comunidades no fue reglamentado, y por tanto no existieron reglas de procedimiento para ello. El 13 de mayo de 1995 se dio un paso trascendental al publicarse en el Peridico Oficial del Estado un decreto por el que se reformaba el artcu- lo 25 de la Constitucin del estado. El numeral reformado, en su ltimo prrafo inclua la siguiente disposicin: La ley proteger las tradiciones y prcticas democrticas de las comunidades indgenas, que hasta ahora han utilizado para la eleccin de sus ayuntamientos. 3 Esta norma recogi en gran parte el contenido de sus dos antecesoras, aunque con algunas dife- rencias; especific la proteccin legal de las tradiciones y prcticas demo- crticas electorales como un derecho colectivo, aclarando que las titulares de ste eran las comunidades indgenas y ampli la referencia al Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Estado y a la ante- 2 Decreto nm. 86, Peridico Oficial del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, t. LXXII, 29 de octubre de 1990. 3 Decreto nm. 278, Peridico Oficial del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, Oaxaca de Jurez, Oaxaca, nm. 19, t. LXXVII, mayo de 1995, pp. 1 y 2. ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES EN OAXACA 357 rior Ley Orgnica Municipal, con lo que el derecho quedaba a salvo, aun si sta se abrogaba para sustituirla por otra legislacin electoral. Como consecuencia de esta reforma se modific el Cdigo de Institu- ciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, introduciendo el libro IV, que abarcaba los artculos del 109 al 113 y se titulaba De la renovacin de los ayuntamientos de municipios por usos y costumbres. En dichas normas se aclaraba, que slo eran aplicables a los municipios que renovaban sus ayuntamientos por usos y costumbres, defina lo que se entenda por tales, autorizaba a los ayuntamientos a registrar candidatos sin la intervencin de partidos y estableca los requisitos necesarios para ser candidato. Lo lacnico de ellas oblig al Instituto Estatal Electoral a emitir varias directrices para llenar las lagunas que presentaba. Esta legis- lacin regul slo un periodo de elecciones municipales, porque tanto la Constitucin estatal como la legislacin sobre esta materia fueron modifi- cadas nuevamente. En el primer caso, se mantuvo el contenido del artcu- lo 25 referido a la proteccin legal de las tradiciones y prcticas democr- ticas, al cual nos hemos referido con anterioridad, agregndose un prrafo al artculo 98, para quedar en los siguientes trminos: Los consejales electos por el sistema de usos y costumbres tambin tomarn posesin en la fecha que refiere el prrafo anterior y desempearn el cargo durante el tiem- po que sus tradiciones y prcticas democrticas determinen, pero no podr exceder de tres aos. 4 Siete meses despus, se reform el libro IV del Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca (CIPPEO), relativo a la eleccin de autoridades municipales por usos y costumbres. Siendo esta ltima la legislacin vigente en materia de participacin pol- tica referida a pueblos indgenas, es la que a continuacin se analiza. Para ello hemos clasificado las normas jurdicas que la integran de la siguiente manera. En primer lugar localizamos una parte de disposiciones generales, referida bsicamente a definiciones de trminos usados, entre los cuales se ubica la de derecho consuetudinario, procedimiento electoral consuetudi- nario, validez de las normas de derecho consuetudinario, procedimiento y actos que comprende el proceso electoral y rganos que los ejecutan. La segunda parte est referida a los municipios cuya renovacin de ayunta- 4 Decreto nm. 153, Peridico Oficial del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, Oaxaca de Jurez, Oaxaca, nm. 10, t. LXXIX, 8 de marzo de 1997. 358 FRANCISCO LPEZ BRCENAS mientos se rige por derecho consuetudinario, en donde se establecen las reglas para su clasificacin; en la tercera parte se analizan los requisitos para elegir y ser electos por el rgimen de derecho consuetudinario; la cuarta est dedicada a estudiar el procedimiento de eleccin en los munici- pios que se rigen por el derecho consuetudinario; la quinta a la convalida- cin del proceso electoral por los rganos electorales del Estado; la sexta a la solucin de controversias y la sptima a la toma de posesin de las auto- ridades electas por usos y costumbres. II. MUNICIPIOS CUYA RENOVACIN DE AYUNTAMIENTOS SE RIGE POR DERECHO CONSUETUDINARIO Para que un municipio pueda sujetar la eleccin de los miembros del ayuntamiento por el sistema electoral consuetudinario tiene que reunir de- terminados requisitos, inherentes a su calidad de municipios indgenas; dicho en otras palabras, no cualquier municipio puede regirse por este sis- tema, slo aquellos que renan los requisitos exigidos por la ley electoral. Tales requisitos se contemplan en el artculo 110 del CIPPEO, en el cual puede observarse una regla general, una especfica y otra especial. La regla general se encuentra en la fraccin I de la mencionada norma, en la cual se establece que sern considerados municipios de usos y cos- tumbres aquellas que han desarrollado formas de instituciones polticas propias, diferenciadas e inveteradas, que incluyan reglas internas o procedi- mientos especficos para la renovacin de sus ayuntamientos, de acuerdo con las Constituciones federal y estatal, en lo referente a los derechos de los pueblos. Esta disposicin es confusa. En primer lugar habla de aque- llas, como si se refiriera a las comunidades que integran los municipios y no directamente a stos, enseguida prescribe que slo podrn aspirar a ejer- cer este derecho los municipios que hayan desarrollado instituciones y no que an las mantengan, como sera lo correcto, para ser ms preciso y no dar lugar a confusin alguna. Una regla especfica para determinar cules municipios se pueden regir por el sistema electoral consuetudinario en la eleccin de sus ayuntamien- tos, est contemplada en la fraccin II del ya citado artculo 110 del CIPPEO. En ella se establece que tambin sern considerados municipios por usos y costumbres aquellos cuyo rgimen de gobierno reconoce como principal rgano de consulta y designacin de cargos para integrar el ayuntamiento a la asamblea general comunitaria de la poblacin que conforma el muni- ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES EN OAXACA 359 cipio, u otras formas de consulta a la comunidad. Esta disposicin es ms acorde con la realidad de los pueblos indgenas de Oaxaca. Se refiere en primer lugar a los regmenes de gobierno interno de los pueblos que inte- gran algn municipio, lo cual es correcto, pues las elecciones precisamen- te se refieren a este tipo de gobiernos y no a otros. En estos casos, para que un municipio de los anteriores pueda realizar sus elecciones por el rgimen electoral consuetudinario, debe sujetarse a dos reglas distintas que, como veremos enseguida, pueden reducirse slo a una. Un primer requisito es que se reconozca como rgano de consulta y designacin de los cargos para integrar el ayuntamiento, a la asamblea general comunitaria de la poblacin que integra el municipio. Esta condi- cin aparentemente tan clara encierra varias aristas. La primera de ellas es que se habla de rganos de consulta y designacin y no de eleccin, como es la naturaleza del proceso que regula el Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales del Estado, lo que es bastante distinto. En efecto, por consulta generalmente se entiende el acto por el cual se pide la opinin de las personas y por designacin hacer caer una responsabilidad en alguien sin consultar a quin va a afectar. Si comparamos estas defini- ciones con la de eleccin, que se refiere a un nombramiento por votacin de quienes con ello se vern afectados, encontraremos que entre ambos trminos existen muchas diferencias. La segunda arista es la que se refiere a la asamblea comunitaria de la poblacin que integra el ayuntamiento. En municipios formados por po- blacin de un mismo pueblo indgena e integrados por una sola comunidad esto no presenta mayor problema. No sucede lo mismo con municipios integrados por comunidades cuya poblacin se integra por varios pueblos indgenas, por poblacin indgena y mestiza, o por un solo pueblo, pero cuyas comunidades se extienden ms all de los lmites municipales. Todos estos problemas pueden salvarse a travs del ltimo prrafo de esta norma legal que, junto a la asamblea general, establece que se pueden utilizar otras formas de consulta a la comunidad. Esta norma es general, en el sentido que no establece formas, pudiendo ser cualquiera que los pue- blos practiquen, pues es principio de derecho que donde la ley no distingue nadie puede distinguir. Esta razn nos lleva a afirmar que las dos reglas establecidas en esta fraccin pueden reducirse a una, pues si hubiera pro- blema para cumplir las anteriores condiciones, se podr alegar cualquier forma de eleccin, incluyendo la asamblea general para la seleccin de 360 FRANCISCO LPEZ BRCENAS autoridades, con slo fundamentarse en el ltimo prrafo de esta disposi- cin y no en el primero. Junto a la regla general y la especfica existe una tercera que podemos llamar regla especial; est contenida en la fraccin III del propio artcu- lo 110 del Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales del Estado, que prescribe que pueden ser considerados municipios por usos y costumbres: Aquellos que por decisin propia, por mayora de asam- blea comunitaria opten por el rgimen de usos y costumbres en la renova- cin de sus rganos de gobierno. Es probable que al aprobar esta dispo- sicin el legislador haya pensado en aquellos municipios con poblacin indgena que con el paso del tiempo haban abandonado sus propias nor- mas para la eleccin de sus autoridades y quisieran volver a ellas, pero la norma legal aprobada es tan amplia que cualquier municipio, incluyendo aquellos cuya poblacin no sea indgena, puede optar por regir la eleccin de sus autoridades por el sistema electoral consuetudinario. Para hacerlo ser suficiente que esta decisin se tome en una asamblea comunitaria. La nica condicin que la ley contempla para que se reconozca la elec- cin por el sistema consuetudinario en aquellos municipios donde ya no se realizaban de esta manera o nunca se haba hecho, es que la determinacin se tome en asamblea general, a la que se alude como asamblea comunita- ria. Esto en apariencia excluye a los municipios integrados por varias co- munidades de uno o varios pueblos indgenas o con poblacin indgena o mestiza; sin embargo, no existiendo un sistema de eleccin previo, los posibles electores se pueden poner de acuerdo para elegir un mtodo de eleccin que sea aceptado por todos, con lo cual se salva el problema de no incluir a municipios integrados por varias comunidades, ya que al no haber disputa entre ellos no habr conflicto que resolver y los rganos electora- les del estado no tendrn razn para oponerse a que elijan a sus autoridades por el mtodo que a los habitantes del municipio les convenga. Lo anterior est relacionado con los requisitos que la ley electoral de Oaxaca exige para que un municipio pueda elegir a sus autoridades por el sistema electoral consuetudinario. Enseguida analizaremos los requisitos que la propia ley exige a los habitantes de tales municipios para elegir y ser electos por el rgimen consuetudinario de eleccin. III. REQUISITOS PARA ELEGIR Y SER ELECTOS En el Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca se sealan dos tipos de requisitos que deben cubrir ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES EN OAXACA 361 las personas que aspiren a ocupar algn cargo por el sistema de usos y costumbres, o bien que sin aspirar, sean propuestos por los habitantes del municipio en que habitan para ocupar algn cargo concejil dentro del ayun- tamiento. Los primeros requisitos estn referidos a los que la Constitucin del estado determina y los segundos a los que establece la comunidad del ayuntamiento que pretenden representar. En relacin con los requisitos exigidos por la Constitucin Poltica, el artculo 112, fraccin I, del Cdigo de Instituciones Polticas y Procedi- mientos Electorales establece: Para ser miembro de un ayuntamiento de acuerdo con las normas de derecho consuetudinario se requiere () acre- ditar lo sealado por los artculos 101 y 102 de la Constitucin particular. Como se ve, esta norma jurdica no establece ningn requisito especfico sino remite a otra que los establece en general para todos los ciudadanos del Estado que estn en edad de votar. De ah que para saber cules son los requisitos que se exigen para que un ciudadano pueda aspirar a un cargo concejil por usos y costumbres hay que consultar los mencionados artcu- los de la Constitucin del estado de Oaxaca, mismos que textualmente expresan: Artculo 101. Para ser concejal del Ayuntamiento se requiere: I. Ser ciudadano del estado, en ejercicio de sus derechos y haber cumplido 18 aos de edad. II. Ser vecino del municipio donde se hace la eleccin o tener una residen- cia mnima de un ao anterior del da de la eleccin. III. Tener un modo honesto de vivir. IV. Por cada miembro del ayuntamiento que se elija como propietario, se elegir un suplente. Artculo 102. No pueden ser electos miembros de los ayuntamientos: los militares en servicio activo, ni el personal de la fuerza de seguridad pblica del Estado. Podrn serlo los servidores pblicos del estado o de la federacin, si se separan del servicio activo los primeros o de sus cargos los segundos, con ciento veinte das de anticipacin a la fecha de las elecciones. 5 Como puede verse, es el artculo 101 el que establece los requisitos para ser candidato a concejal, pues el segundo lo que hace es determinar en qu 5 Decreto nm. 278, Peridico Oficial del Estado, 13 de mayo de 1995. 362 FRANCISCO LPEZ BRCENAS casos no se puede aspirar a dicho cargo. Estos requisitos son exigibles para todos los candidatos, sin importar el procedimiento por el cual pretendan llegar al cargo. En relacin con los requisitos referidos a la comunidad el Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca establece que para ser electos por el sistema de usos y costumbres, el mismo artcu- lo 112, en su fraccin II, establece que es necesario estar en el ejercicio de sus derechos y obligaciones como miembro activo de la comunidad. Esta disposicin legal opera en el supuesto de que en determinados pueblos indgenas, adems de los requisitos legales establecidos en la Constitu- cin, requieran que se cumplan otros ms, propios de sus sistemas norma- tivos, como puede ser que la persona que vaya a ocupar el cargo resida en la comunidad, haya prestado servicio normalmente, o aun estando fuera de ella hubiera cooperado con su comunidad, que no ocupe ningn otro cargo se civil o religioso, entre otros. No es que esta disposicin legal en s mis- ma establezca otros requisitos que no se exijan a los candidatos a ocupar algn cargo de eleccin popular a travs de los mecanismos establecidos por el propio Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electora- les de Oaxaca, sino que siendo un proceso sui generis, especfico para pueblos indgenas, debe preverse que no se violen los principios que los sustentan. Es a travs de esta prescripcin jurdica como los pueblos ind- genas pueden proteger sus sistemas propios de eleccin, ya que si alguna persona que no cumpliera con estos requisitos quisiera ocupar algn car- go, podra ser impugnada por cualquier ciudadano del municipio ante el rgano estatal correspondiente, quien tiene la obligacin de resolver en favor de los inconformes de acuerdo con esta disposicin jurdica. Como en otras partes de este captulo de la ley electoral, aqu tambin encontramos que indebidamente se habla de derechos y obligaciones como miembro activo de la comunidad y no del municipio como es lo correcto, pues independientemente de que sea una o varias comunidades las que integren el municipio, se trata de elegir autoridades municipales. Con esto se sigue sustentando la tesis de que el sistema de eleccin por el sistema consuetudinario est diseado pensando en aquellos municipios que se componen de una sola comunidad y de un solo pueblo indgena, dejando fuera a aquellos que se presentan de dos o ms comunidades indgenas, aun cuando sean del mismo pueblo indgena. Los anteriores son los requisitos para que una persona sea electa a un cargo dentro de un cabildo municipal por el sistema de usos y costumbres. ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES EN OAXACA 363 Pero la ley tambin establece requisitos para que las personas que perte- nezcan a municipios indgenas puedan ejercer sus derechos a travs del sistema de usos y costumbres. Dichos requisitos se encuentran en el artcu- lo 113 del Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca donde se establece que son electores en los munici- pios de usos y costumbres todos los habitantes de los mismos que estn en el ejercicio de sus derechos y obligaciones constitucionales en lo referente a los derechos de los pueblos indgenas y las establecidas por la asamblea comunitaria. Esta disposicin es confusa. Es entendible y adems correcto que la ley exija que los posibles electores estn en el ejercicio de sus derechos y obligaciones constitucionales en materia poltica o, dicho de otra manera, que sus derechos ciudadanos no se les hayan suspendido por alguna causa establecida en la ley, como pudiera ser el caso de que se encontraran compurgando alguna pena privativa de libertad impuesta por tribunal com- petente. Pero cuando se exige que los electores estn en el ejercicio de sus derechos constitucionales en lo referente a los derechos de los pueblos indgenas, la disposicin se vuelve ambigua. En efecto, una de las prime- ras ambigedades consiste en determinar si con el trmino Constitucin se refiere a la federal, la estatal o a ambas; a lo cual hay que agregar el proble- ma de cules seran los derechos y obligaciones que debern estar ejer- ciendo para poder elegir autoridades municipales por el sistema electoral consuetudinario, o de usos y costumbres. Desde nuestro punto de vista y tomando en cuenta que el derecho es un sistema de normas en donde unas se relacionan con otras, consideramos que esta disposicin se refiere a los derechos y obligaciones contenidas en las Constituciones federal y estatal pero slo en materia poltica, o aque- llas que tengan relacin directa con ella, pues aunque la norma en lo parti- cular no especifica que se refiera a esta materia el Cdigo electoral en su conjunto est destinado a regular esta materia y por tanto no es correcto que a travs de l se pretenda establecer normas de conducta en otra mate- ria, que le es ajena a la que est destinado. No obstante la falta de claridad sobre los propsitos de esta norma, hay que decir que la confusin puede operar en favor de los derechos y en contra de los rganos electorales del Estado, pues siempre se podr alegar por los primeros que ellos si estn en ejercicio de sus derechos y obligaciones constitucionales y quedar a stos la carga de la prueba en contrario. 364 FRANCISCO LPEZ BRCENAS Caso distinto es el ejercicio de los derechos establecidos por la asam- blea comunitaria. En ste conviene aclarar que la norma no se refiere a cualquier tipo de obligaciones, como pudieran ser la que pretendiera im- poner una organizacin poltica, sino slo aquellas que guarden relacin con los sistemas normativos propios de la cultura del pueblo indgena de que se trate, como pudiera ser la participacin en los trabajos comunitarios o bien el desempeo de determinados cargos previos para poder ocupar un puesto concejil. IV. PROCEDIMIENTO DE ELECCIN El procedimiento electoral por el sistema electoral consuetudinario se integra de cuatro partes. En ellas no se regula la forma en que habrn de realizarse las elecciones de los integrantes de los consejos municipales sino slo se enuncian de manera general, para que sean los propios habi- tantes de los municipios los que determinen la forma de llevar a cabo las elecciones. Esta es la esencia de este procedimiento electoral. Las cuatro partes son: la declaratoria, el proceso, la convalidacin y la solucin de controversias. Para que la eleccin de autoridades de un municipio determinado pueda regirse por el sistema electoral consuetudinario, previamente debe ser de- clarado como tal. Esta declaracin es una facultad del Consejo General del Instituto Estatal Electoral, por disposicin del artculo 114 del Cdigo de Ins- tituciones Polticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca, el cual expresa: el Consejo General del Instituto en su primera sesin del ao electoral precisar qu municipios renovarn concejales bajo el rgi- men de normas de derecho consuetudinario y en el peridico oficial publi- car el catlogo general de los mismos. Una inconsistencia de esta disposicin es que en ella no se da ninguna intervencin a los municipios interesados para que ellos mismos determi- nen si se rigen por el sistema tradicional de partidos o por el de usos y costumbres. No hay razn para que se niegue este derecho a los munici- pios cuando se trata de una eleccin de autoridades internas, pues en el artculo 110 del propio Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electo- rales se establecen las caractersticas que deben reunir para regirse por ese procedimiento. El Consejo General del Instituto Estatal Electoral debera limitarse a constatar que quienes deseen elegir autoridades de esta manera cumplan con los requisitos y no andar diciendo quines pueden hacerlo y ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES EN OAXACA 365 quines no, pues con ello se despoja a los pueblos indgenas del derecho de autogobierno. Existen otros problemas con esta norma jurdica. Entre ellos figura el hecho que la precisin que haga el Consejo General de Instituto sobre los municipios que habrn de regirse por el sistema electoral consuetudi- nario se hace de manera discrecional, pues no existen en la ley lineamien- tos en los cuales basar su actuacin, como no sea el propio artculo 110 de Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electorales, pero aun en este caso queda al Consejo General la facultad de interpretar dicha norma antes de proceder a su implementacin. Asimismo, existe un vaco en cuanto a las posibilidades para que puedan inconformarse los municipios que no estn de acuerdo con la decisin que tome el Consejo General del Instituto, sea que haya decidido que un municipio que quiera regir la eleccin de sus autoridades por el sistema electoral consuetudinario haya sido excluido o bien, que no queriendo regirse de esta manera, se le haya incluido. Una disposicin muy importante es la contenida en el artculo 115 del Cdigo de Instituciones y Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, cuyo contenido es el siguiente: Las autoridades competentes del munici- pio, encargados de la renovacin de los ayuntamientos en la comunidad, informarn oportunamente y por escrito al instituto de la fecha, hora y lugar de la celebracin del acto de renovacin de concejales del ayuntamiento. Ntese que no se dice quin es la autoridad electoral competente ni quines la constituyen, sino se deja en libertad a los interesados para que ellos la determinen y decidan quines habrn de integrarla. Ser esta auto- ridad la que con el debido tiempo determine la fecha, hora y lugar de la celebracin de las elecciones para la renovacin de las autoridades del ayuntamiento por el sistema electoral de usos y costumbres. En todas estas actividades no debe intervenir ninguna otra autoridad electoral estatal, mucho menos otras que no revistan este carcter, y si intentaran hacerlo las autoridades del municipio interesado podrn oponerse a ello. La autoridad electoral municipal tiene obligacin de dar cuenta oportunamente al Insti- tuto Estatal Electoral de la fecha, hora y lugar en que se realizarn tales actividades; asimismo debe ceir sus actos a lo que establece el artcu- lo 117 del mismo Cdigo, de lo cual nos ocuparemos ms adelante. Distinta a la anterior disposicin, existe otra contenida en el artculo 116 del Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales, el cual prescribe: La asamblea general comunitaria del municipio decidir libre- mente la integracin del rgano encargado de nombrar a la nueva autori- 366 FRANCISCO LPEZ BRCENAS dad, con base en su tradicin o previo acuerdo o consenso de sus integran- tes. En este rgano podr quedar integrada la autoridad municipal. Por esta norma se faculta a los municipios a integrar su propio rgano electoral, lo cual es correcto; no obstante, tambin encontramos algunas inconsistencias en ella. Esta disposicin sigue haciendo referencia a la asam- blea comunitaria y no municipal. Ah mismo se le obliga a integrar un rgano encargado de nombrar a la nueva autoridad, la cual puede llevarse a cabo con base en su tradicin o, si no fuere el caso, previo acuerdo o consenso de los miembros de la asamblea comunitaria. As como est la norma jurdica, los municipios con poblacin indgena se ven obligados a crear un rgano electoral, aunque no sea parte de sus instituciones electora- les propias, y se le faculta para elegir a los nuevos concejales municipales. Mejor sera que se reconociera a las instituciones electorales propias de cada pueblo indgena, as como las facultades que la comunidad corres- pondiente le ha otorgado para participar en el proceso electoral, pero la norma no se refiere a esto, sino a lo que ya hemos expuesto. No obstante, si el rgano electoral que se cree acta de acuerdo con la voluntad de la mayora de sus representados y con respeto a las normas electorales pro- pias de ellos, nada le impide actuar como coordinador del proceso, toman- do en cuenta la opinin de la asamblea. Adems, podr fundar su actua- cin en el artculo 117, fraccin 3, que habla de rgano que presidi el procedimiento de eleccin y no que nombr a la nueva autoridad. Una nota especial de esta disposicin es que se permite la participacin de las autoridades municipales, siempre que la asamblea comunitaria as lo decida. Decimos que esta es una disposicin especial ya que para los pro- cesos electorales regidos por lo que la ley establece est prohibida la parti- cipacin de las autoridades en este tipo de actos, incluso est penada su participacin. No obstante, en este tipo de procesos electorales se justifica ya que no existe partido poltico que se beneficie con ello, que es la razn por la cual se prohbe su participacin. V. DISPOSICIONES APLICABLES EN LA REALIZACIN DE LA JORNADA ELECTORAL Decamos lneas atrs que los actos de la autoridad electoral de los mu- nicipios que se rijan por el sistema electoral consuetudinario para la renovacin de sus autoridades internas, deben regirse por el contenido del artculo 117 del Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Elec- ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES EN OAXACA 367 torales, que contiene las disposiciones aplicables en la realizacin de la jornada electoral. En efecto, en la fraccin primera de esta disposicin se expresa: En la jornada electoral se observarn las disposiciones definidas por la comunidad en las formas y procedimientos generales para el desa- rrollo de la eleccin. Por disposiciones definidas por la comunidad en las formas y procedi- mientos generales para el desarrollo de la eleccin se puede entender tam- bin usos y costumbres o sistema electoral consuetudinario, que son expresiones que se usan de manera indistinta con un mismo sentido en el Libro Cuarto del Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electorales. As, en esta norma se reconoce que los lineamientos, principios y reglas sobre los cuales se basar el proceso electoral en los municipios que deci- dan regirse por sus propios sistemas normativos, como tambin se le deno- mina a tales procedimientos, sern los propios del municipio, es decir, los del pueblo indgena que en l habita. Junto a esta disposicin de carcter general, la fraccin dos del mismo artculo establece algunos aspectos especficos importantes en los siguien- tes trminos: Se respetarn fechas, horarios, y lugares que tradicional- mente acostumbra la mayora de ciudadanos y ciudadanas para el procedi- miento de eleccin de eleccin de autoridades locales. Esta disposicin contiene un derecho y no una obligacin. Es importante hacer esta aclara- cin porque tratndose de derechos es facultad del titular de ellos si los ejerce o no, en cambio las obligaciones deben cumplirse indefectiblemen- te. Congruente con esto, la asamblea comunitaria normalmente debe reali- zar la eleccin de sus autoridades en las fechas, horarios y lugares que tradicionalmente ocupan, sin que nadie pueda impedrselos. Puede haber tantas fechas electorales como municipios que se rijan por el sistema electoral consuetudinario existan, pues cada uno tiene sus pro- pios tiempos, aunque muchos de ellos coincidan. Hay quienes eligen al principio o inicio del ao, otros lo hacen en la fecha de la fiesta del santo patrn, inmediatamente despus de la celebracin del da de muertos, el 16 de septiembre, o al terminar de levantar la cosecha, por sealar algunas. Tambin pueden haber horarios y lugares diversos: en la maana, a medio- da o en la noche y en el primer caso, y en el segundo puede ser el palacio municipal o algn lugar de especial significacin para los habitantes del mu- nicipio. Todas estas fechas, lo mismo que los horarios y lugares deben ser respetados por los rganos electorales del Estado, igual si las elecciones se 368 FRANCISCO LPEZ BRCENAS realizan en otros distintos, siempre que sea la mayora de los habitantes del municipio de que se trate quien lo decida de manera libre. Otra disposicin especfica est referida a la manera de dejar constan- cia de la eleccin y dar certeza y seguridad del acto electoral. Est conte- nida en la fraccin 3 del propio artculo 117 que prescribe: Al final de la eleccin se elaborar un acta en la que debern firmar, invariablemente, la autoridad municipal en funciones, los integrantes del rgano electoral que presidi el procedimiento de eleccin; tambin ser firmada por aque- llas personas de la municipalidad que por costumbre deban hacerlo, as como por los ciudadanos que en ella intervinieron y quienes se considere pertinente. Esta norma tambin contiene una consideracin especfica relativa a las autoridades municipales. Como recordarn, anteriormente expresamos que en un proceso electoral que se sujeta a los procedimientos establecidos por la ley, las autoridades tienen prohibido realizar algn acto que impacte directamente el proceso, incluso existen penas aplicables a quien llegara a realizar alguna conducta de este tipo. Sin embargo, en esta disposicin no slo se permite que la autoridad municipal en funciones intervenga, sino adems se le obliga a que firme el acta en donde conste la forma en que se realiz el proceso electoral y sus resultados. Esto no constituye ningn privilegio o derecho especial para los municipios en donde habiten pue- blos indgenas y decidan elegir sus autoridades por el sistema electoral consuetudinario. Sucede simplemente que se permite la intervencin de la autoridad porque no existe posibilidad alguna de que acte en favor de algn partido, que es la razn por la cual se prohbe que intervenga en los procesos electorales que se rigen por el procedimiento legal. VI. CONVALIDACIN DEL PROCESO ELECTORAL POR LOS RGANOS ELECTORALES DEL ESTADO El proceso electoral termina cuando el rgano electoral de la comuni- dad levanta el acta en la cual consta la forma en que se desarrollaron las elecciones y los nombres de las personas que resultaron electas para ocu- par los cargos concejiles en el ayuntamiento. Este proceso electoral es igual de vlido que si se hubiera realizado por el procedimiento establecido por la propia ley. Slo faltar la convalidacin de los rganos electorales del Estado para que las autoridades elegidas entren en funciones. ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES EN OAXACA 369 La intervencin de las autoridades electorales estatales es importante ya que con ella el Estado reconoce la validez de las autoridades elegidas y nadie podr negarles legitimidad, ni siquiera las autoridades federales. Para que los rganos electorales del Estado intervengan, especficamente el Ins- tituto Estatal Electoral, es necesario que el rgano electoral comunitario y dems personas que hayan presidido el procedimiento de eleccin le entreguen los resultados de la eleccin. As lo establece el artculo 119 del Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, que reza: Los rganos y personas que presidieron el procedi- miento de eleccin, a la brevedad posible harn llegar al Instituto el resul- tado de la eleccin. No pide esta disposicin que se rinda un informe al Instituto Estatal Electoral, sino que se le entreguen los resultados. La diferencia entre ren- dir un informe y entregar los resultados radica en que lo primero sucede cuando se ha delegado una facultad, expresando los lmites y alcances de ella y se tiene que responder por los actos, mientras la segunda se da cuan- do el rgano que actu lo hizo por facultad propia, estando acotadas sus facultades en la ley misma. Adems, no se est obligado a dar explicacin alguna de por qu se llevaron a cabo los trabajos en la forma en que se hizo y no de otra manera; simplemente deben entregar los resultados y el Insti- tuto no podr reclamarles el contenido, aun cuando no est de acuerdo con ellos, a menos que no se hayan ajustado a lo que la ley establece con res- pecto a las instituciones y procedimientos consuetudinarios. Una vez que el rgano electoral comunitario y dems personas que pre- sidieron el procedimiento hayan entregado los resultados de la eleccin, el Consejo General del Instituto Estatal Electoral deber proceder como lo ordena el artculo 120 del Cdigo de Instituciones Polticas y Procedi- mientos Electorales de Oaxaca, que dice: El Consejo General del IEE deber sesionar con el nico objeto de declarar la validez de la eleccin y expedir las constancias de mayora de los concejales electos, las que sern firmadas por el presidente y secretario de dicho consejo. Esta disposicin guarda estrecha relacin con el comentario que hici- mos lneas atrs en el sentido de que la eleccin termina cuando la comu- nidad misma elige sus autoridades por el mtodo que acostumbren hacerlo y el rgano que haya presidido el proceso electoral levanta el acta corres- pondiente. Una vez que ste entrega los resultados al Instituto Estatal Elec- toral, el Consejo General debe sesionar, no para calificar el proceso sino para declarar su validez y entregar la constancia de mayora a las personas 370 FRANCISCO LPEZ BRCENAS que hayan resultado electas. En otras palabras, no califica si el proceso estuvo bien o no, slo convalida o ratifica los resultados que se le han entregado. Sera ms correcto decir que entrega la constancia de haber sido electo, en lugar de constancia de mayora pues esto ltimo supone que hubo dos o ms candidatos cuando no necesariamente tuvo que ser as; es ms, en la mayora de los casos slo se presenta un candidato, por lo que no es exacto hablar de mayoras y minoras, sino simplemente de personas electas para los cargos concejiles en el municipio. Claro est que para declarar la validez del proceso el Consejo General del Instituto Estatal Electoral deber analizar si se cumplieron las formali- dades que establece la ley y se ajust a los procedimientos de los propios pueblos indgenas, pero si encontrara que no se reunieron dichos requisi- tos lo que deber hacer es ayudarlos a subsanar las deficiencias y no decla- rar la invalidez. A menos que encuentre que hubo notorias irregularidades y que se hayan realizado dolosamente en perjuicio de los municipios y sus comunidades correspondientes. En pocas palabras, la intervencin del Consejo General del Instituto Estatal Electoral es un requisito de eficacia, no de validez, pues sta la otorgan el rgano electoral comunitario y las instituciones de los propios pueblos que presidan el proceso. Con sta de- claracin las elecciones por usos y costumbres se equiparan a las realiza- das conforme al procedimiento prescrito por la ley electoral para los muni- cipios que eligen autoridades por el sistema de partidos. Una vez que el Consejo General del Instituto Estatal Electoral declara la validez del proceso electoral y entrega la constancia de mayora a las per- sonas que resultaron electas, deber enviar la documentacin a la Cmara de Diputados, como lo previene el artculo 121 del Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales del Estado, que expresa: El direc- tor general del Instituto dispondr las medidas necesarias para remitir las copias de las constancias de validez, en forma pronta, a la Cmara de Di- putados para los efectos de ley. Despus que el director general del Instituto Estatal Electoral enva las constancias de validez a la Cmara de Diputados, sta deber intervenir en dos aspectos especficos: ratificar la validez de las elecciones realizadas por usos y costumbres y expedir el decreto que se enviar al Peridico Oficial para publicar los nombramientos y hacerlos pblicos. As lo expre- sa el artculo 122 del Cdigo de Instituciones Polticas y Procesos Electo- rales de Oaxaca, en los siguientes trminos: La legislatura del Estado conocer de la eleccin de las autoridades municipales por usos y costum- ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES EN OAXACA 371 bres y ratificar, en su caso, la validez de las mismas y expedir el decreto correspondiente que enviar para su publicacin en el Peridico Oficial. Con la publicacin de los nombramientos finaliza el proceso de conva- lidacin de las autoridades electas por el sistema electoral consuetudina- rio, quienes no tienen ms trmite que hacer sino esperar la fecha de toma de posesin para entrar en funciones. VII. SOLUCIN DE CONTROVERSIAS Uno de los aspectos ms importantes dentro del proceso electoral y al que menos referencia hace la ley es el relativo a la resolucin de controver- sias que pudieran surgir en cualquiera de sus partes, desde que el Instituto Estatal Electoral decide cules municipios podrn elegir sus autoridades por el sistema electoral consuetudinario, hasta que el mismo rgano decla- ra la validez de la eleccin. Tan slo una norma jurdica est dedicada al tema. Es el artculo 125 del Cdigo de Instituciones Polticas y Procesos Electorales, ubicado en un captulo de disposiciones complementarias y que a la letra dice: El Consejo General del Instituto conocer en su opor- tunidad los casos de controversias que surjan respecto de la renovacin de ayuntamientos bajo las normas de derecho consuetudinario. Previamente a cualquier resolucin se buscar la conciliacin entre las partes y, en todo caso, se estar a lo dispuesto en el artculo 110 de este Cdigo; o el Catlo- go General de Municipios de usos y costumbres aprobado por el Consejo General, o a una consulta con la comunidad. En esta disposicin se encuentran dos aspectos referentes a la solucin de controversias que surjan dentro del proceso electoral para elegir autori- dades municipales por el sistema electoral consuetudinario que pueden surgir en cualquier parte de l, sea en los actos preparatorios, durante su realizacin o incluso despus de terminado. Uno de ellos es el rgano com- petente para conocer de las inconformidades que surjan y el procedimiento para su solucin, el otro la forma de desahogar dichas controversias. La solucin de las controversias recae en el Consejo General del Institu- to, por as estar determinado en el artculo que hemos citado. Por tanto, a l debern acudir las personas, grupos de personas, autoridades u rganos que tengan alguna inconformidad que derive del proceso electoral, por no ajustarse a lo que la ley previene o al contenido de las normas que integran las instituciones electorales y el procedimiento propio del pueblo indgena al que pertenecen. 372 FRANCISCO LPEZ BRCENAS En cuanto a las formas de solucionar las controversias que pudieran surgir se encuentran la Conciliacin y el procedimiento contencioso. La conciliacin consiste en una serie de actos por medio de los cuales las partes, que representan distintos intereses sobre un mismo problema y por lo mismo reclaman diversos derechos, pueden llegar a un acuerdo ha- cindose mutuas concesiones. La base de ellas es que ninguna de las partes obtiene todo lo que reclama, porque ambas deben hacerse mutuas conce- siones hasta llegar a un punto medio aceptable para las partes. Este mtodo de resolucin de conflictos tiene la virtud que para que un problema se d por resuelto no deben existir vencedores ni vencidos. Por otro lado, pre- senta el inconveniente de que cuando a una parte le asiste el derecho en todo lo que reclama tiene que renunciar a algunos de ellos para evitar que el conflicto contine o crezca. De ah que no sea obligatorio para las partes someter sus pretensiones a la conciliacin, aunque en algunos casos puede ser aconsejable que lo hagan. Para el caso de que no exista conciliacin entre las partes ser el Conse- jo General del Instituto Estatal Electoral el que dicte la resolucin. La ley es omisa en cuanto a las reglas en que debe basar su resolucin por lo que el propio instituto debe expedir un reglamento en donde se establezcan los lineamientos para normar su actuacin y mientras stos no existan su ac- tuacin ser discrecional. En la ley se hace mencin de que en todo caso se debe atender lo dis- puesto en el artculo 110 del propio Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales, en su defecto el Catlogo General de Munici- pios de usos y costumbres, elaborado por el mismo Consejo General del Instituto Estatal Electoral o en su caso a una consulta con la comunidad en donde surgi el problema. El artculo 110 se refiere a los municipios que pueden ser considerados de usos y costumbres, estableciendo los criterios para determinarlos, a esto ya hicimos referencia al principio de este docu- mento. El Catlogo General de Municipios de usos y costumbres es un conjunto de municipios que el propio instituto ha clasificado que pueden regirse por el sistema electoral consuetudinario, sin que necesariamente hayan sido declarados as. Por ltimo, la consulta es una investigacin directa que se hace en la comunidad para que opine sobre el problema y su posible solucin. Es importante resaltar que la ley prev que se acuda a cualquiera de estos procedimientos para resolver el problema, y no que primero se acuda a los municipios considerados de usos y costumbres y si esto no fuera ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES EN OAXACA 373 suficiente al Catlogo General de Municipios de usos y costumbres, y slo si esto fuera insuficiente, a una consulta popular. Lo anterior vuelve insu- ficiente el contenido de la ley para la resolucin de controversias pues existe un vaco en cuanto al trmino para presentar las inconformidades, las personas que pueden hacerlo, si con su inconformidad deben aportar pruebas o tendrn un periodo posterior para hacerlo, y el trmino en el Consejo General debe resolver las inconformidades que se le presenten, entre otros aspectos. Mientras no se subsanen estas deficiencias, ser el propio Instituto Estatal Electoral el que establezca los lineamientos para normar su actuacin, lo que le da un poder discrecional que si no se usa correctamente, puede acarrear muchas injusticias y por ello generar ms problemas. VIII. TOMA DE POSESIN DE LAS AUTORIDADES ELECTAS POR USOS Y COSTUMBRES Otra innovacin de la legislacin electoral en el estado de Oaxaca, tra- tndose de derechos de pueblos indgenas, es la fecha de toma de posesin de las autoridades municipales y su duracin en el cargo. La Constitucin Poltica del estado, en el artculo 98, dispone: Los Concejales electos por el sistema de usos y costumbres tambin tomarn posesin en la fecha en que se refiere el prrafo anterior y desempearn el cargo durante el tiem- po que sus tradiciones y prcticas democrticas determinen, pero que no podr exceder de tres aos. 6 Esta disposicin se reitera en el Cdigo de Instituciones Polticas y Pro- cedimientos Electorales de Oaxaca. Por lo que se refiere a la fecha de toma de posesin, el artculo 123 del citado Cdigo establece: Los concejales electos de acuerdo con las normas de derecho consuetudinario de los mu- nicipios tomarn posesin de sus cargos el primer da de enero del ao siguiente al de la eleccin. Si nos atenemos a una interpretacin literal de esta norma jurdica, jams podr presentarse este supuesto, pues los muni- cipios no tienen derecho consuetudinario; los que lo poseen son los pue- blos indgenas que en ellos habitan. Por eso hay que entender esta norma en el sentido de que los concejales municipales electos de acuerdo con las normas de derecho consuetudinario tomen posesin el primer da de enero 6 Ibidem. 374 FRANCISCO LPEZ BRCENAS del ao siguiente al de la eleccin. Pero tambin es incorrecto ordenar que todas las autoridades municipales electas por el sistema de usos y costum- bres tomen posesin en la misma fecha, pues no todos acostumbran hacer- lo as. Ms correcto sera dejarlos que ellos mismos decidieran la fecha de la toma de posesin, con el compromiso de notificarlo al Instituto Estatal Electoral, antes de llevarla a cabo. IX. TIEMPO DE DURACIN EN EL CARGO Otra disposicin importante, que est contenida en el artculo 98 de la Constitucin estatal y se repite en el Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales, es la relativa al tiempo que las autoridades elegidas por el sistema electoral consuetudinario durarn en el encargo. Al respecto el artculo 124 del citado Cdigo establece: Los miembros del ayuntamiento desempearn sus cargos durante el tiempo que sus tradicio- nales prcticas democrticas de eleccin determinen. En ningn caso po- dr exceder de tres aos. Esta norma, a diferencia de la anterior, s esta- blece de manera clara la diferencia y sus lmites en la duracin de los cargos, con respecto a aquellas elecciones que se hallan realizado de acuerdo con las reglas legales establecidas en la propia ley. La diferencia es una moda- lidad de matiz que permite a los municipios con poblacin indgena flexi- bilizar el tiempo que sus autoridades se mantengan en el cargo. Tal dispo- sicin encuentra su razn de ser en el hecho de que en Oaxaca la mayora de las funciones concejiles representan cargos que se desempean de ma- nera gratuita y no mandatos por los cuales se perciba una remuneracin. As, es costumbre que las autoridades ocupen los cargos durante un ao, tiempo en el cual debern elegir nuevas autoridades. La ley permite que las autoridades se cambien antes de los tres aos pero no que duren ms de ese tiempo, ya que de concederse esto ltimo se estara otorgando derechos especiales a los pueblos indgenas. No sucede lo mismo cuando se les autoriza a cambiarse antes pues su derecho es estar en el cargo tres aos pero siendo una caracterstica del derecho que el titular de l decida la forma en que lo ejerce o bien si no lo hace, es correc- to que la ley electoral lo permita. As se respeta la voluntad popular de los pueblos indgenas que habitan en los municipios. Con la entrada en fun- ciones de los concejales del ayuntamiento se cierra el proceso electoral consuetudinario.