Modelos tericos de

Administrao Pblica
Gustavo Justino de Oliveira*
Conceito de Administrao Pblica
A Administrao Pblica, em sentido estrito, pode ser analisada sob dois
aspectos: objetivo (ou material, que tem como foco a atividade) e subjetivo
(orgnico ou formal).
O objeto da Administrao Pblica a funo administrativa, que abran-
ge o fomento, a polcia administrativa e o servio pblico (DI PIETRO, 2008).
Nesse caso, a Administrao uma atividade concreta do Estado, objetivan-
do a realizao das necessidades coletivas (MEIRELLES, 2000).
Quanto ao aspecto subjetivo, a Administrao Pblica pode ser consi-
derada o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui
o exerccio da funo administrativa do Estado (DI PIETRO, 2008). Ou seja,
a Administrao Pblica uma mquina composta por rgos e entida-
des, organizados de forma hierrquica sob a direo de um chefe de Estado
(ARAJO, 2005).
Modelo patrimonialista
O patrimonialismo uma herana da poca feudal, vigente nas socieda-
des pr-democrticas. De acordo com esse modelo, a Administrao Pblica
deve atender os interesses do governante, que faz uso do poder que emana do
povo em seu favor.
O aparelho de Estado uma espcie de extenso do poder do soberano,
no havendo distino entre a res publica e a res principis, ou seja, a coisa
pblica se confunde com a coisa do governante.
Dessa forma, a Administrao Pblica deixa de atender funo de defesa
da coisa pblica e dos interesses da sociedade, dando-se mais ateno aos
assuntos que privilegiam a vontade de uma minoria.
*
Ps-Doutor em Direi-
to Administrativo pela
Universidade de Coim-
bra (Portugal). Professor
Doutor de Direito Admi-
nistrativo na Faculdade de
Direito da USP (Largo So
Francisco), onde leciona
na graduao e na ps-
graduao. Foi procurador
do estado do Paran por
15 anos e hoje consultor
em Direito Administrativo,
Constitucional e do Ter-
ceiro Setor, em So Paulo.
Autor dos livros Contrato
de Gesto (Ed. RT), Con-
srcios Pblicos (Ed. RT),
Direito Administrativo
Democrtico (Ed. Frum),
Parcerias na Sade (Ed.
Frum), Direito do Ter-
ceiro Setor (Ed. Frum) e
Terceiro Setor, Empresas e
Estado (Ed. Frum). Autor
de diversos artigos cient-
fcos e diretor da Revista
de Direito do Terceiro
Setor - RDTS (Ed. Frum).
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So caractersticas marcantes desse modelo de administrao a corrup-
o e o nepotismo.
Tal forma de governar passa a ser contestada e a se tornar insustentvel
com o advento do capitalismo e da democracia.
Jurisprudncia:
STF. REx 579.951-RN - EMENTA: ADMINISTRAO PBLICA. VEDAO
NEPOTISMO. NECESSIDADE DE LEI FORMAL. INEXIGIBILIDADE. PROIBIO QUE DECORRE
DO ART. 37, CAPUT, DA CF. RE PROVIDO EM PARTE.
I - Embora restrita ao mbito do Judicirio, a Resoluo 7/2005 do Conselho
Nacional da Justia, a prtica do nepotismo nos demais Poderes ilcita.
II - A vedao do nepotismo no exige a edio de lei formal para coibir a
prtica.
III - Proibio que decorre diretamente dos princpios contidos no art. 37, caput,
da Constituio Federal.
IV - Precedentes.
V - RE conhecido e parcialmente provido para anular a nomeao do servidor,
aparentado com agente poltico, ocupante, de cargo em comisso.
Modelo burocrtico
Surgimento do modelo burocrtico
A revoluo industrial e o surgimento do Estado Liberal contriburam
para uma nova tica sobre o papel do Estado, dando espao ao surgimento
do modelo burocrtico, baseado na impessoalidade, no profssionalismo e na
racionalidade (OSBORNE; GAEBLER, 1995).
Tal modelo foi analisado e sintetizado por Max Weber, inicialmente, no
livro A tica Protestante e o Esprito do Capitalismo (1904), e teve suas bases
mais bem defnidas somente em 1922, com a publicao do livro Economia e
Sociedade, desse mesmo autor.
O modelo burocrtico foi uma resposta aos abusos e demais vcios ex-
perimentados pela Administrao Pblica. Disseminava-se uma ideia de
desconfana prvia dos administradores pblicos por parte da sociedade,
como uma reao ao modelo patrimonialista.
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Por essa razo, props-se uma instaurao do poder proveniente da au-
toridade racional-legal (baseado na razo e na lei), em que se garantisse a
efetividade da conteno de abusos.
A administrao burocrtica se destaca pela ideia de sua submisso ao Di-
reito, de racionalidade, de ponderao entre meios e fns e de preciso.
A proposta de realizao de um controle rgido dos processos a priori,
por exemplo, aqueles referentes admisso de pessoal e s contrataes a
serem realizadas pelo Poder Pblico, baseando-se nos princpios da profs-
sionalizao, da carreira, da hierarquia, da impessoalidade e do formalismo
(BRASIL, 1995).
Quanto profssionalizao, ope-se ao nepotismo, que caracterizava o
modelo patrimonialista. Pode-se dizer que, de acordo com o modelo buro-
crtico, atribudo um grande valor ao mrito do funcionrio (meritocracia),
sendo que os funcionrios chegam a um cargo por meio de competio
justa e sua ascenso profssional se baseia em critrios de experincia (anti-
guidade) e desempenho. So ainda atributos do profssionalismo o trabalho
remunerado e a diviso racional de tarefas. Ainda, uma caracterstica que diz
respeito tanto ao princpio da profssionalizao como ao da impessoalidade
a separao das propriedades pblica e privada, e dos ambientes de vida
pessoal e de trabalho. Por fm, ainda no que diz respeito ao profssionalismo,
pode-se dizer que o modelo burocrtico acolheu a ideia taylorista de maxi-
mizar o rendimento funcional atravs da separao das funes de planeja-
mento e execuo de tarefas.
No tocante impessoalidade, alm das caractersticas supracitadas, signi-
fca que os cargos pertencem organizao, e no s pessoas que os esto
ocupando. Como consequncia, evita-se a apropriao individual do poder,
a obteno de benefcios em funo da posio ocupada pelo profssional.
Quanto formalidade, diz respeito imposio de deveres e responsabi-
lidades aos servidores pblicos, existncia de uma hierarquia administra-
tiva, aos procedimentos administrativos (documentados de forma escrita),
formalizao de processos decisrios e das comunicaes internas e exter-
nas (SECCHI, 2009). A formalidade tem como objetivo garantir a continuida-
de do trabalho e a padronizao dos servios prestados, evitando assim a
discricionariedade.
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Efcincia organizacional (administrativa e econmica) e equidade (entre
funcionrios e na produo de produtos e servios padro) so tambm ca-
ractersticas do modelo de administrao burocrtico (SECCHI, 2009).
Em suma, destacam-se dentre os princpios bsicos que norteiam o
modelo de Administrao Pblica burocrtico:
impessoalidade;
formalismo;
profssionalizao e ideia de carreira pblica, em que a promoo ocor-
re com base na meritocracia;
diviso funcional hierrquica clara;
mnimo de discricionariedade nas decises, sempre fundamentadas
em normas.
Conforme o exposto, o modelo burocrtico caracteriza-se por uma ideia
de Administrao submissa lei, a ser exercida levando-se em conta eleva-
dos padres de conduta moral. O objetivo que norteia esse pensamento o
de defesa do interesse pblico, atravs de um conceito de integridade, com
a reduo da corrupo e maximizao da democracia (LONGO, 2008).
Jurisprudncia:
STF. ADI 2987 / SC - EMENTA: Servidor pblico: contratao temporria
excepcional (CF, art. 37, IX): inconstitucionalidade de sua aplicao para a admisso de
servidores para funes burocrticas ordinrias e permanentes.
Crise do modelo burocrtico
Apesar de o modelo burocrtico ser funcional para controlar a corrupo,
que era o principal objetivo proposto quando de sua criao, a extrema ra-
cionalidade e o excesso de regulamentos do sistema acabaram por ocasionar
efeitos negativos, como a lentido de processos e a reduo de efcincia.
At mesmo hoje a palavra burocracia usada de forma pejorativa para de-
signar gargalos e lentido de procedimentos, caracterizados pelo extremo
formalismo, acabando por comprometer a efcincia da ao admi nistrativa.
As principais crticas administrao burocrtica foram formuladas por
Merton, em 1949.
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Em sntese, as falhas do modelo so a desmotivao dos empregados, a re-
sistncia s mudanas, o abuso da senioridade como critrio de ascenso pro-
fssional, e a grande separao entre o cidado e o funcionalismo pblico, que
acaba por no atender s necessidades e aos anseios dos seus destinatrios.
Conclui-se ainda que (PRATS I CALAT, 2005) a racionalidade da adminis-
trao burocrtica no garante a efcincia e a efccia do sistema, especial-
mente pela difculdade de aplicao das regras prtica e pelo excesso de
rigidez, que embaraa a adaptao a situaes novas.
Por fm, vale citar, ainda, um paradoxo do momento histrico em que se
insere a burocracia. Com o advento do industrialismo e desenvolvimento do
capitalismo, vem a ideia de tecnocracia, como um governo de especialistas,
em prol de quem o cidado abre mo de seu poder. Dessa forma, ressalta-
-se a busca por uma Administrao Pblica mais apegada tcnica, a fm de
atingir efcincia e efccia. Essa ideia ope-se de democracia, em que o
poder emana do povo.
Modelo gerencial
Surgimento do modelo gerencial
Conforme concluso do tpico anterior, a crise do modelo burocrtico,
juntamente com outros fatores, como a globalizao da economia, uma
nova dinmica de mercado, uma crise fscal do Estado e um cada vez maior
distanciamento entre as decises da Administrao e os interesses dos admi-
nistrados, passou a evidenciar a necessidade de um modelo que propusesse
a estruturao e a gesto da administrao pblica, baseado em valores de
efcincia, efccia e competitividade.
Na segunda metade do sculo XX, como resposta ampliao das fun-
es econmicas e sociais do Estado, ao desenvolvimento tecnolgico e
globalizao, foi emergindo um novo modelo de Administrao Pblica, a
gerencial (BRESSER PEREIRA; SPINK, 2001), ou nova gesto pblica (new public
management).
H doutrinadores que, paralelamente ao conceito de Administrao Pblica
gerencial, apresentam o conceito de Estado Empreendedor que, em conjunto
com aquela, compe o gerencialismo (managerialism) (SECCHI, 2009).
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Esse modelo tem como base as seguintes prioridades: efcincia e a quali-
dade na prestao de servios pblicos, alm da reduo de custos.
Nenhum modelo de administrao rompe totalmente com os preceitos
do anterior, havendo sempre uma continuidade, sem que o modelo pre-
cedente seja integralmente abandonado. No caso da transio do modelo
burocrtico para o gerencial, houve um certo rompimento, mas foram con-
servados, de forma fexibilizada, alguns princpios, como admisso por crit-
rios de mrito, sistema estruturado e universal de remunerao, as carreiras,
avaliao de desempenho, o treinamento (BRASIL, 1995). Contudo, a princi-
pal mudana refere-se forma de controle, que antes era realizado a priori
e focava-se nos processos, passando a concentrar-se nos resultados e a ser
feita a posteriori. Ainda, h uma evoluo no sentido de interesse pblico.
Enquanto no modelo burocrtico o interesse pblico acabava-se misturando
ao prprio interesse do aparato do Estado, no modelo gerencial o interesse
pblico passa a ter como foco o atendimento das necessidades do cidado,
contribuinte de impostos e destinatrio de servios.
A nova gesto pblica baseada nos critrios de efcincia, efccia, qua-
lidade e desempenho.
Parte-se do pressuposto de que todo desempenho pode ser medido fo-
cando-se os resultados que devem ser mensurados em comparao com as
expectativas e o cidado benefcirio, ou cidado cliente. A ideia de avalia-
o de desempenho, entre outros princpios norteadoras da Administrao
Pblica gerencial, teve como inspirao o uso de prticas de gesto prove-
nientes da administrao privada. Contudo, deve-se levar em conta certas
diferenas, como o objetivo (de lucro, no caso das organizaes privadas,
e da realizao do interesse pblico, no caso da Administrao Pblica) e a
origem das receitas.
Quanto organizao administrativa, h tambm uma fexibilizao em
relao ao modelo burocrtico. Enquanto naquele modelo a estrutura admi-
nistrativa confgurava-se de forma mais rgida, sempre pautada na observn-
cia de regulamentos, procedimentos e normas legais, o modelo gerencial
prope uma maior descentralizao poltico-administrativa, com transfern-
cia de funes para administraes locais, dotadas de maior autonomia (e,
tambm, responsabilidade). Dessa forma, a proposta de uma organizao
administrativa com menos nveis hierrquicos, com controle de resultados e
voltada para o atendimento das necessidades dos administrados (BRESSER
PEREIRA, 1996).
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Ainda no que diz respeito autonomia (gerencial, oramentria e fnan-
ceira) dos rgos e entidades pblicas, esta maior no gerencialismo em
virtude de um acordo frmado entre o Poder Executivo e seus dirigentes,
atravs do qual fcam estabelecidos metas e objetivos claros para o alcance de
resultados (OLIVEIRA, 2009).
Dessa forma, na Administrao Pblica gerencial defnem-se os objetivos
que devem ser atingidos atravs de uma ao pblica, atribuindo ao admi-
nistrador autonomia na gesto dos recursos e propondo um controle a pos-
teriori do alcance dos resultados propostos.
Jurisprudncia:
INFORMATIVO STF 474 TTULO: Lei 9.637/98: Organizaes Sociais
(Transcries)
Ideia de governana pblica
No incio do sculo XXI, o conceito de gerencialismo j sofreu uma evolu-
o, caracterizada pela governana pblica, com foco no s na efccia da
Administrao Pblica, mas como um modelo de interao entre os diversos
nveis de governo e destes com associaes de empresas e da sociedade civil
(PRATS I CALAT, 2005).
No Brasil, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elabora-
do pelo extinto MARE (Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado), durante o Governo FHC (1995), descreveu programas e metas para
uma reforma com objetivo de transio da Administrao Pblica burocrti-
ca, rgida e inefciente, para a Administrao Pblica gerencial, mais fexvel,
efciente e voltada para o atendimento do cidado.
O tpico 2 do plano, intitulado As trs formas de Administrao Pblica,
descreve bem os tipos de Administrao Pblica patrimonialista, burocrtica
e gerencial, bem como os momentos de transio entre eles.
Por fm, cabe ressaltar que a transio entre os modelos apresentados
ocorre de forma gradual e contnua, e no por ruptura dos preceitos do
modelo anterior. Em muitos assuntos, no h superao de um modelo
quando de sua transio para o posterior, podendo coexistir dois ou mais
deles em um mesmo local.
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Dicas de estudo
BRASIL. Decreto 7.203, de 4 de junho de 2010 (DOU de 07/06/2010). Dispe sobre
a vedao do nepotismo no mbito da Administrao Pblica Federal.
BRASIL. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. Plano Diretor da Re-
forma Administrativa do Aparelho do Estado. Braslia: MARE, 1995. Apresenta-
o, introduo e tpico 1 (As trs formas de Administrao Pblica). Disponvel
em: <www.planalto.gov.br/publi_04/colecao/plandi.htm>.
WEBER, Max. Ensaios de Sociologia 3. ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores, s.d. p.
229-282. (Editado por H. H. Gerth e C. W. Mills).
SITE: <www.bresserpereira.org.br/>.
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forma Administrativa do Aparelho do Estado. Braslia: MARE, 1995.
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