REGIMEN

DE
PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS
Ley 19.549
Decreto reglametar!o 1"59#"$%
te&to or'ea'o 1991
(eg!! re)orma( !tro'*c!'a(
+or 'ecreto 1,,-#91
Revisado y comentado por:
TOM.S /0TC/INSON
Pro)e(or t!t*lar 'e Deree1o A'm!!(trat!2o 11 e la 3ac*lta' 'e C!ee!a( l*r4'!ca( y Soc!ale( 'e la
0!2er(!'a' Nac!oal 'e La Plata. Pro)e(or t!t*lar 'e Derec1o A'm!!(trat!2o e la 3ac*lta' 'e
Derec1o 'e la 0!2er(!'a' Nac!oal 'e Mar 'el Plata. 'e la 0!2er(!'a' 'e 5elgrao y 'e la
0!2er(!'a' Arget1la 'e la Em+e(a. D!rector 'el e*r(o 'e +o(tgra'o e Derec1o A'm!!(trat!2o
y A'm!!(trac!6 P78l!ca e la 3ac*lta' 'e Deree1o 'e la 0!2er(!'a' 'e 5*eo( A!re(.
$a edicin actualizada
EDITORIAL ASTREA
DE AL3REDO 9 RICARDO DEPALMA
50ENOS AIRES
1 994
PREFACO A LA PRMERA EDCdN
No s si por opti mista o por opositor, lo cierto es que decid no hacer caso a aquella regla que
dice: "nunca repita un experi ment o que ha tenido xito", y heme aqu escribiendo, una vez ms,
un texto comen tado sobre la ley nacional de procedi mi entos administrat i vos, y como si la
transgresin no fuera suficiente nuevament e con Editorial Astrea!
Este libro forma parte de la coleccin Textos Legales Astrea y la idea de hacerlo no
naci de m, sino de los editores, y si bien en un comienzo no estuve convencido de hacerlo, lo
cierto es que, luego de que stos supieron seducirme con algo muy grato a todo "escocs",
encontr un gran nmero de justificati vos (bendi to el que invent el porqu); por ejemplo:
llegar, por su costo ms accesible, a los alum nos y abogados del Estado (o lo que quede de ste
y de stos); cauti var a los abogados que no se dedican a administrati vo para que incor poren un
libro pequeo a su biblioteca que pueda "ubicarlos en el tema"; hacerme la competencia a m
mismo (como hacan los viejos ingleses del Ferrocarri l Sud con los omnibus que iban a Mar del
Plata), como manda la ley del "mercado".
Con tantos alicientes afront la labor, que finalic primi t i vament e a fines de 1990. Su
edicin se demor, pero como no hay mal que por bien no venga, cuando se decidi su
publicacin, lleg la "refor ma" al reglamento de la ley nacional de procedi mi entos administrat i -
vos. Por lo tanto, hubo tiempo de tratarla, efectuando los comenta rios correspondientes,
adecuando el tratami ento de lo ya escrito a los cambios produci dos. Tambin se actualiz la
jurisprudencia.
Como consecuencia de estas alteraciones, el plan de la obra abar ca la ley (LNPA), el
decreto de reforma del procedi mi ento adminis trativo (RPA) y el reglamento de aqulla (RLNPA).
El libro que viene ahora y en cuya tapa usted, lector, tropez con migo, es reducido, a
diferencia del primi t i vo, pues, al revs de lo que parecen opinar otros, pienso que al derecho
administrat i vo no convie ne darlo en dosis excesivas, que agoten a cualquier adul to por robusto
8 PREFACO A LA PRMERA EDC()N
que sca. Un poco para adaptarme a Gracin: "lo bueno si breve dos veces bueno' '. y su corolario lgico:
lo malo si breve. menos malo''.
Es una especie de "Manual de la ley nacional de procedi mi entos administrati vos, de su
reglamento y reforma' ' . De all que, en cierta medida, resuma la "obra mayor", tendiendo a la usualidad
sin llegar a ser una "gua prctica". Su funcin justifica que se lo haya despoja do del recargo de citas y
notas, contando con una bibliografia general y especial de la que he recogido ideas.
Ha sido escrito en la bsqueda de la claridad expositi va y cuidan do la coherencia del
pensamiento. Si no lo he logrado, sepa el lector que sa fue, al menos, la intencin. Tal como ha sido
concebido no pretende exhibir ideas novedosas. aunque hay algunas correcciones y precisiones a lo
dicho en el primi ti vo trabajo. Segurament e ocurri r aquel principio que ensea que "cuando un error ha
sido descubier to y corregido se comprobar que estaba bien desde el principio' ', lo que llevar a la
editorial a proponerme una nueva edicin.
ste es el primer libro que escribo luego de mi "paso" a la profe sin. Lamento decepcionar a
aquellos que esperaban un cambio radical en mi manera de pensar los temas que trato por el hecho de
estar del 'otro lado del mostrador". ntento practicar la honradez intelec tual porque ello ayuda a mi
tranquilidad espiri tual. Tampoco viene mal recordar que "si ia honradez no fuera un deber, debera ser
un clculo" (C. Arenal). Ello no quiere decir que nunca deba cambiarse una opinin; sera neeio no
hacerlo cuando se est convencido del error .
He escrito orientado no hacia el "nuevo derecho" que se pregona, sino basado en las normas y
principios de nuestra Constitucin (arts. 14, 17, 1S, 31 y concs.), no slo porque aqul me recuerda al
"nuevo orden" pregonado otrora en otras lati tudes, sino porque la Constitu cin que nos legaron
"nuestros padres fundadores" es la base de nues tro ordenami ento jurdico en el quc se sustenta la
sociedad. Por otra parte, como ocurre con la naturaleza, sta con el tiempo se "cobra" las agresiones
que sufre. No creo que el Estado deba desaparecer; al contrario, "ei mercado sin Estado es mercado
negro (Jacques Attali -presidente del Banco de Reconstruccin Europeo- ). Pero debe obrar conforme al
derecho y no fuera de l, y por lo tanto no puede carnbiar las "bases" cuando le convenga.
Buerlos Aires, diciembre de 1991.
PREFACO A LA SEGUNDA EDCON
Tal como deca en el prefacio a la primera edicin, esperaba que los editores me propusieran
una nueva. Lo que no esperaba es que fuera tan pronto por haberse agotado aqulla y su reimpresin.
Se me han ocurrido varias explicaciones, que pueden ser alterna tivas o simultneas: los de
Astrea son muy buenos editores; ha sido un milagro (ni los editores ni yo creemos en los milagros,
dependemos de ellos! ); es un "libro liviano" comparado con la obra mayor- (sorry, deb decir lght -as
en ingls- lo que me hubiera permi ti do estar a la page e intercalar aunque ms no sea una palabra en
ese idioma, tal como se estila actual mentc por estos pagos, ya que parece connotar modernidad, o
demostrar conocimientos... o revelar una cierta anglomana?; como no me interesa ser moderno,
carezco de conoci mientos y, por origen, a la lti ma no la padezco, prefiero usar m idioma materno).
Lo cierto es que, antes de lo que pensaba, he tenido que actuali zar el trabajo. He modificado el
tratami ento de algunas cuestiones -aunque no hay ningn cambio sustancial- y he aadido la nueva ju -
risprudencia administrati va y judicial sobre los temas tratados.
Buenos Aires, enero de 1994.
TOMS H1'T('HNSON
TOMS HUTCHNSON
NTRODUCCN
1. Proceso y procedi mi ento. - El proceso es una pluralidad de actos caractersticamente
coordinados, a travs de su recproca inter dependencia. Esta interdependencia es la esencia del
proceso, en que un rgano absolutament e neutral y carente de todo inters en el pleito, preside
una contienda entre dos partes que ha de desenvolver se a travs de un iter formal.
Por su parte, el procedi mi ento administrati vo, aunque tambin es un iter, no pretende
garantizar la objetivi dad, neutrali dad e indepen dencia de la decisin, sino asegurar la
realizacin de un fin pblico por la misma Administracin con arreglo a normas de economa,
celeridad y eficacia y dentro del respeto debido a los derechos de los par tlculares .
2. inalidad delprocedi mi ento. - El procedi mient o administrat i vo tiene una doble finalidad:
consti tui r una garanta de los derechos de los particulares y asegurar la pronta y eficaz
satisfaccin del inters general, mediante la adopcin de medidas y decisiones necesarias, por
los rganos de la Administracin. Por ello dicho procedi mi ento sirve como proteccin jurdica
para el particular y es, a su vez, un privilegio de aqulla.
Y es que el fenmeno del procedi mi ento admi nistrat i vo no apare ce presentado por una
sola cara, quedando oculta otra, de signo con trario a la anterior. No significa ello incurri r en
contradiccin insal vable alguna, ya que es posible que conceptos contrapuestos sean al propio
tiempo exactos, aun referidos a un mismo fenmeno, si ste, por su complejidad, es suscepti ble
de generar ms de una verdad.
Por eso, as como se puede analizar el procedi mient o administra tivo como instrument o
de "poder", estudiando la Administracin y el principio de autotutela, tambin cabe analizar al
procedi mi ento como proteccin jurdica del particular.
32 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
Los objeti vos del procedi mi ento, en cuanto etapa necesaria para el agotamiento de la
va administrati va son: a) producir una etapa conciliatori a anterior al juicio; b! dar a ia
Administracin la posibili dad de revisar el acto y corregi r algn error; c) promover el control de
legiti mi dad y conveniencia de los actos de los rganos inferiores; d) facili tar la tarea
tribunal icia, al llevar ante los jueces una situacin contenciosa ya planteada, y e) permi ti r una
mejor defensa del inters pblico (CSJN, 30/7/91, "Gasparri y Ca. SA", "", 1991- E-640).
3. Conceptos general es. - El procedi mi ento administrat i vo con siste en la serie de
actuaciones que ha de llevar a cabo, en el conjunto de formalidades y trmi tes que tiene que
observar la Administracin pblica para emi ti r sus decretos, disposiciones o resoluciones. El
procedi mi ento es la va, el camino que ha de seguir la Administracin para llegar a un fin: el
acto administrati vo.
En verdad, todas las funciones, todos los actos del Estado: legis lativos, judiciales o
administrat i vos- y dentro de stos, sean contratos, reglamentos, actos administrat i vos o actos
de la Administraci6n son objetivos que s61o pueden obtenerse por medio de determi nados
trmi tes establecidos por el derecho. As la ley se elabora mediante el procedi mi ento
legislativo, las sentencias judiciales siguiendo el pro ceso judicial y los actos administrati vos se
logran por medio del proce dimiento administrat i vo.
La doctri na tradicional consideraba al "proceso" como privati vo de la funci6n judicial, lo
cual para Merkl era explicable, porque den tro de esta funci6n se hallan los orgenes del proceso
y porque dentro de ella se lo ha elaborado sistemti cament e; pero no cabe duda de que
tambin en la funci6n administrat i va encontramos un fen6meno simi lar al "proceso judicial", al
que podramos llamar "proceso adminis trativo", pero que, sin embargo, denomi namos
"procedi mi ento admi nistrati vo" .
Si defini mos el "proceso judicial " como "una serie o sucesi6n de actos que tienden a una
actuaci6n solici tada de la ley", acaso no encontramos en los expedientes admi nistrat i vos una
serie o sucesi6n de actos que tienden a una actuaci6n de la ley que tambin ha sido pedi da?
Es que en un recurso administrati vo no hay una petici6n o una pretensi6n de un particular?
No existe una aplicaci6n de la ley por parte de la autori dad encargada de decidir sobre el
recurso? No hay tambin una serie o sucesi6n de actos? No existe una pretensi6n, una
prctica de pruebas, informes o consul tas a otros organismos y una decisi6n final? No tienden
esos actos a la aplicaci6n de la ley, sea para que se dicte el acto o se reforme el impugnado?
4. #i$erenciss entre funciones %&di'i#(e) y admilli)tr#ti*#). - Entre el proceso judicial y el
procedi mi ento administrat i vo existen seme
NTRODUCCON 33
janzas indudables, pero ciertament e no puede dejar de reconocerse las diferencias a
consecuencia de la diversa naturaleza de las partes y de la distinta posici6n y carcter de los
6rganos. Podemos sealar las siguientes desigualdades:
a) La Administraci 6n, a diferencia del Poder Judicial, no acta "directamente" para la
aplicaci6n de la ley. A la Administracin lo que le preocupa, en pri mer lugar y de modo directo,
es la consecuci 6n de fines prcticos de inters general; satisfacer el bien comn. La ac tividad
administrat i va es concreta, satisface inmediata y continuamen te las necesidades colectivas.
Cuando la Administracin crea un impuesto, no lo hace para aplicar el artculo correspondiente
de la legislaci6n, sino con el fin de allegar fondos que le permi tan atender el bienestar de la
comuni dad.
Pero en todos los casos la Administraci6n ha de obrar conforme a derecho. ste es para
ella un medio, no un fin. Mientras que el juez aplica la ley para el restableci mient o del orden
jurdico perturba do, la Administraci6n lo hace para el mejor cumpli mi ento del inters general.
La actividad judicial contina y completa la obra legislati va en casos concretos.
b! Tambin se distinguen en que la funci6n judicial requiere una contienda jurdica y la
decisi6n tiene fuerza de verdad legal. La Administraci 6n, aun cuando resuelva un recurso, no
hace sino actuar por inters propio y la decisi6n carece de aquel carcter.
c) Otra diferencia, tambin important e, es que el juez est por encima de las partes -es
un tercero imparcial e independiente- ; en cambio, la Administraci6n viene a ser al mismo
tiempo juez y parte.
Pero esta diferencia de fines entre la Administraci 6n y la funci6n judicial, el carcter
instrumental que tiene el derecho para la pri mera, la independencia e imparciali dad de los
6rganos judiciales, no es obstculo para que reconozcamos la analoga "procesal" entre una y
otra.
Aunque el procedi mi ento no sea un "proceso" no podra predi carse la ausencia del
"debido proceso" en aqul.
Como veremos, en las impugnaciones administrat i vas la analoga es an mayor, pues
en esos casos la Administraci 6n ejerce una funci6n administrati va parecida a la jurisdiccional de
los jueces y tribunales. Las diferencias parecen puramente formales: la Administraci6n no es un
juez imparcial, sino que es juez y parte; la resoluci6n que resuel ve el recurso es un acto
administrat i vo y carece de la fuerza de cosa juzgada que tienen las resoluciones judiciales,
pero, la analoga proce sal es grande. Hay una pretensi6n de un particular referente a la
aplicaci6n de la ley, y se realiza una serie o sucesi6n de actos encami nados a tal fin. Hay, en
suma, un procedi mi ento.
3 Hlitchinson Tl.A
34 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
+. ,elaci-n entre el procedi mi ento y su ob%eto. - As. como los jueces aplican el
derecho civil, el penal, etc., utilizando un procedi miento jurdico, consti tuyendo las normas
que regulan este proce dimiento el derecho procesal judicial, la Administracin aplica el de -
recho administrati vo empleando un procedi mi ento propio; las reglas que lo disciplinan
forman el rgi men del procedi mi ento administrati vo, que nos suministra los instrumentos
que permi ten elaborar una teora general del procedi mi ento administrati vo. Corresponde a
los distintos estudios particulares el tratami ento de los detalles y dife rencias que presenta
el procedi mi ento en cada mbi to respecti vo -p.ej., procedi mi ento para extinguir la relacin
de empleo pblico por causas disciplinarias, procedi mi ento de seleccin del contratista de
la Administracin, procedi mi ento impugnatorio, etctera- .
Conviene observar que tiene que haber una nti ma relacin entre el procedi mi ento
y la materia objeto de l. El procedi mi ento es la forma con arreglo a la cual un rgano
pblico ha de ejercer sus fun ciones; luego el procedi mi ento, para ser til, ha de
acomodarse a los fines, a la funcin.
6. /acimiento del procedi mi ento admi nistrat i 0o. - Surgi6 por influencia del proceso
judicial. Es un efecto de la tendencia del Estado de derecho a juridizar el procedi mi ento
administrati vo, a asemejar la Administracin a la justicia. El pri mer paso consisti en crear
un derecho administrati vo materi al, un derecho sustanti vo de la Adminis tracin, de igual
manera que exista un derecho materi al (p.ej., civil o penal), cuya ejecucin estaba
confiada a los tribunal es. El segundo fue crear un derecho procesal administrati vo (judicial)
y un terce ro fue hacer un derecho adjeti vo de la Administracin con el fin de proporcionar
a los particulares, que acuden a las autoridades adminis trati vas en defensa de sus
derechos, las mismas garantas, la misma seguridad que ofrece el derecho procesal a los
que recurren a los tribu nales con igual intencin, surgiendo as las diversas normas de
procedimiento. La necesidad de observar ciertas formas se considera, con razn, una
garanta de que el conteni do se ajustar al derecho. La ms eficaz de todas esas garantas
es la colaboracin en el procedi miento de las personas, cuyos derechos u obligaciones
pueden resultar o resultarn afectados por l (CNFedContAdm, Sala , 13/11/84,
"Siemens"). Por eso, la insti tuci6n fundamental del procedi mi ento consiste en la regulacin
de la intervencin, la audiencia de las partes o interesados, esto es, el "debido proceso"
administrati vo.
1. 2r.genes del procedi mi ento admi nistrat i 0o en el orden nacio nal. - Desde este punto
de vista el procedi mi ento administrati vo obra como una autodefensa procesalizada,
estableciendo normas formal es
NTRODUCCON 35
al ejercicio de las prerrogati vas estatal es. As se ha juridizado el ac cionar estatal,
establecindose recaudos y posibili tando el control de la acti vi dad de la Administracin.
El procedi mi ento administrati vo naci, en el orden nacional como una garanta
cierta del particular, para permi ti r las "demandas contra la Nacin" (ley 3952). Esta ley
estableca que los tribunal es federales no podan dar curso a la demanda contra el Estado
nacional sin que previament e se acredi tara la reclamacin del derecho contro verti do ante
el Poder Ejecuti vo, y su denegacin por parte de ste.
Dicha reclamacin previa naci como una respuesta a los inconve nientes surgidos
en torno a la interpretacin del art. 100 de la Const. nacional. Se origina, entonces, por un
problema de recepcin del derecho, y consti tuye un ejemplo de cmo en pases que han
adoptado normas similares o idnticas operan factores polticos y cultural es que termi nan
por diferenciar el derecho vivo (Muoz).
As, si bien se tena en claro que "los autores de la Consti tucin al referirse a la
justicia federal [no] hayan tenido presente la legisla cin espaola, sino que es evidente
que slo pensaron en imi tar a la Consti tucin de los Estados Unidos" (Sarmiento), tambi n
se entendi que "tena un alcance sin precedentes legti mos entre nosotros" (CSJN, allos,
2:36).
Por ello, si bien la idea era que se adoptara la jurisprudencia de los Estados Unidos,
la reaccin, conforme nuestra tradicin, fue ar monizar el sistema colonial y patrio con
nuestra norma fundamental extraa a nuestra idiosincrasia (en lo que al tema se refiere).
En efecto, ya nos hemos referido sintti camente a nuestros ante cedentes en
materi a de demandabilidad del Estado (ver Hutchinson Barraguirre - Grecco, ,e$orma del
3stado4 ley 25.696!. Aadi mos ahora que el Estatuto Provisional de 1816, en su cap. , art.
13, dispona que los tribunal es de justicia conocieran por ahora en grado de apelacin,
primera suplicacin de los pleitos sobre contrabando y de ms ramas y negocios de
hacienda (la bastardilla es nuestra). La Consti tucin de las Provincias Unidas de Sud
Amrica (1819), en la secc. 4a, art. XCV, determi naba que la Corte Suprema de Justicia
conocer exclusivamente de todas las causas que tengan su origen en contratos entre el
gobierno superior y un particular; la Consti tu cin de 1826 prescriba (secc. 6a, art. 119)
que la Alta Corte interven dra en las cuestiones que resultaran con moti vo de contratos o
negociaciones del Poder Ejecuti vo, o de sus agentes, y tena jurisdiccin apelada en los
negocios contenciosos de hacienda (art. 123).
Por ello, la ley 3952 vino a susti tui r a la "venia legislati va" para facilitar el ejercicio
de las acciones contra el Estado. Por cierto que a
36 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
tanto lleg la confusin trada por las normas respecti vas de la Consti tuci6n que, a diferencia de
lo que ocurra antes de acudir a normas tan extraas a nosotros, recin con la ley 11.634 se
extendi a aquellas acciones que no fueran "civiles" (Grau).
Lo que queda claro, sin embargo, es que a pesar de la norma fun damental que parta
del principio anglosaj6n de la indemandabi li dad del Estado conforme a la interpretaci n que
haca de ella la sociedad estadouni dense, nuestra comuni dad, de acuerdo con los prin cipios que
le eran tradicionales, adapt6 al sistema consti tucional el sis tema contencioso de nuestra madre
patria, y cre el reclamo adminis trati vo previo como una posibilidad de defensa de los derechos
del particular que, a partir de l, poda demandar al Estado nacional. Fue una solucin de
transicin y de transaccin.
7. "ey nacional de procedi mi ent os. - Una ley de procedi mi entos es un cuerpo legal que
se ocupa de diversos aspectos formales que, sin embargo, son sumamente importantes porque
condicionan los aspectos sustanciales de la materia. As, pone a disposicin tcnicas concretas
que hacen viable la defensa de los derechos individuales, establece normas de legiti maci n,
organiza sistemas de recursos, etctera. Por ello e s i mport an te que l as le yes de procedi mi
en to h agan posible la realizacin de los intereses colecti vos generales.
De hecho, la accin administrat i va no se ajusta siempre al orde namiento jurdico. No
por ello debe ponerse en marcha inmedia tamente el mecanismo judicial que -en nuestro caso-
no est montado en defensa del derecho objeti vo- en principio aceptablemente impar cial- , sino
en la de los derechos e intereses legti mos individuales, que son, de ordinario, patri moniales.
Por el contrario, debe ser la propia Administracin la que primero controle su propio desvo, ya
que defendiendo el inters pblico y la legalidad objetiva de su accionar, habr de proteger,
adems, los intereses particulares.
Como toda ley orgnica de procedi mi entos administrati vos intere sa fundamental ment e
a una buena organizacin, al inters colectivo y al inters directo del particular, desde varios
puntos de vista.
a) Como instrument o de eficiencia admi nistrat i va, incluso por la intervencin que se da
a los particulares en defensa de sus derechos e intereses legti mos.
b) Como instrumento para que los habitantes del pas obtengan, en sede admi nistrat i va,
sin necesidad de recurri r a la justicia, la satis faccin de sus pretensiones.
c) Como procedi mient o que es obligatori o -en cuanto carga pro cedi mental- y a veces
facultati vo para los particulares, a fin de recu rrir a la justicia en defensa de sus derechos e
intereses.
NTRODUCCON
d! Como control del inters pblico o colectivo, al permi ti r la re visin por los rganos
superiores del accionar de los inferiores.
9. 8ipos de procedi mi entos. - Dentro de la Administracin exis ten distintos
procedi mi entos, p.ej., para seleccionar a los agentes estatales, para resolver un reclamo, para
establecer las recaudacio nes fiscales, etctera. Esta variedad se manifiesta como variaciones
ordenadas en la forma de actuar dentro de cada uno de ellos, pero no dismi nuye ni cambia la
esencia del "debido proceso".
Se pueden hacer mlti ples clasificaciones respecto de los diferen tes tipos de
procedi mi entos: depende del punto de vista que se adopte. Habr tantas clasificaciones
posibles como caractersticas comunes o combi naciones se tomen como base.
Nosotros hemos optado, por lo que se ver luego, por la siguiente clasificacin:
a) Procedi mi ento t9cnico. Entendemos por tal a aquel que se pro pone exclusiva o
fundamental ment e el acopio por parte de la Admi nistracin de los datos, informaciones y
elementos de juicio necesarios para tomar una decisin que no hace referencia a un derecho o
inters legti mo concreto, sino que, por el contrario afecta exclusivamente al inters general, al
fomento del bienestar pbiico. Ciertamente que la Administracin puede adoptar una decisin
de esa naturaleza, y efec tivamente as lo hace muchas veces, sin necesidad de incoar un proce -
dimiento administrat i vo ni, por consiguiente, realizar una serie de actos procedi mental es
sucesivos.
No se puede hablar en l de la existencia de particulares interesa dos -aunque pueda
inicirselo a instancia de un particular o de una corporacin- , pues si bien puede repercuti r
dicho procedi mi ento en derechos o intereses jurdicamente protegi bles de los particulares, s -
tos nunca tienen el rango de "interesados" en el procedi mient o tcni co: a lo sumo podr decirse
que son "afectados" por este procedi mient o, o ms bien, por la decisin que la Administracin
tome a consecuen cia de l.
Este tipo de procedi mi ento es el que incoa la Administracin cuando se propone la
construccin de obras pblicas (canales, carrete ras, etc.) para la modificacin de servicios o
creacin de otros nuevos y, en general, para actos de trascendente importancia para el cuidado
de los intereses comunes.
b! Procedi mi ento de gesti-n. En ste tiene lugar una caracters tica y definida relacin
jurdica entre la Administracin y el particular interesado, en el que, por lo tanto, se discuten
derechos o intereses jurdicament e protegibles de carcter administrati vo de dicho par ticular .
38 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
Este procedi mi ento se propone obtener una decisin concreta de la Administracin,
que individualice una norma jurdica, declare, reco nozca o proteja un derecho o, al menos,
un inters jurdicamente protegible, cuya afirmacin se pide, por lo comn, por la misma
persona interesada en la declaracin, reconoci mi ento o proteccin del derecho.
Hay que distinguir entre los procesos en que el particular slo se propone deducir
una peticin de aquellos otros en que interpone una impugnacin. En los primeros el
particular pretende obtener un beneficio, basndose a su vez en un derecho de ndole
administrati va, o al menos en un inters jurdicamente protegibl e que ostenta, junta mente
con la existencia de una facultad de la Administracin para re conocer o negar dicho
beneficio, en atencin a moti vos de convenien cia u oportunidad.
c! Procedi miento recursi0o o de impugnaci-n. Es el iniciado por un particular ante el
mismo rgano u otro superior contra una decisin tomada por un rgano administrati vo en
un procedi mi ento preceden te; lo que el particular se propone es obtener una decisin que
revoque la anterior.
Los recursos se proponen siempre impugnar un acto administra tivo. El
procedi mi ento recursivo se estudiar en su momento, cuan do hablemos de los recursos en
general y en particular.
d) Procedi mi ento sancionador. Tambin se trata de un procedi miento cuya finalidad
es que se reconozca, declare o proteja un dere cho, pero se trata de un derecho que
pertenece a la Administracin, cual es el de sancionar las extrali mi t aciones que cometan
sus funciona rios y los particulares.
Este procedi mi ento tiene por finalidad averiguar la realidad y ex tensin de la
extrali mi t aci n cometi da, ponderar las circunstancias que en ella concurren y aplicar las
sanciones pertinentes. Se trata, por tanto, de un procedi mi ento de ndole reparadora y
sancionadora.
Hay que distinguir los procedi mi entos correcti vos -los que se in coan contra los
particulares- de los disciplinarios -que se inician con tra los propios funcionarios pblicos
cuando violan sus deberes- .
10. Diferenci as en el proceii mi ent o que justifea la preceei ent e
clasiffcacin. - En el procedi mi ento administrati vo existe una feliz combinacin entre el
principio de la impulsin de oficio y el de la dis posicin del trmi te por el interesado, que
se muestra tanto por lo que le toca a la iniciacin del procedi mi ento en s mismo, como por
lo que atae al curso de aqul.
a) (niciac-n. El procedi mi ento administrati vo puede, por lo comn, iniciarse tanto
de oficio como a instancia del Particular intere
NTRODUCCON 39
sado. En los procedi mi entos de carcter tcnico o en el sancionador, predomi na el principio
de la incoacin de oficio. Se necesita, cierta mente, una decisin administrati va para que
pueda iniciarse un proce dimiento tcnico.
Lo mismo puede ocurrir en un procedi mi ento de carcter sancio nador; en este caso
tambi n se lo inicia de oficio, lo cual no excluye la posibilidad de una denuncia de un
particular. La diferencia estriba en que en este caso la denuncia moti va necesariamente la
incoacin del procedi mi ento sancionador, lo que no excluye la posibilidad de que
final mente se desesti me la denuncia.
La inici acin de los proce dimientos de ge sti n pu e de acaece r t an to de oficio
como a instancia de un particular; pero lo normal es que estos procedi mi entos se inicien
en virtud de la peticin de este lti mo. El procedi mi ento recursivo se inicia siempre a
instancia del particular, que reclama contra una decisin de la Administracin.
b) 'urso del procedi mi ento. El principio de la impulsin de ofi cio domina en esta
instancia del procedi mi ento; sin embargo, el prin cipio de la rogacin se admi te en ciertas
circunstanci as. De ah la disposicin de que la inaccin del particular interesado produce la
caducidad de la peticin o instancia y provoca el archivo de las actuacio nes, esti mando
que el interesado ha desistido tci tament e de sus pre tensiones.
En el procedi mi ento sancionador, iniciado contra el particular, la Administracin
realiza todos los actos que sean necesarios para llegar a la resolucin que ponga fin a
dicho procedi mi ento o a alguna de sus instancias, sin que haya necesidad de ningn acto
de impulsin por parte de los particulares interesados en el curso del expediente (peti -
cionarios- denunciantes, inculpados). En realidad, en el procedi mi en to sancionador no cabe
pensar siquiera, salvo corruptel a administrati va, que no quede concluso. En el
procedi mi ento tcnico o en el de gestin, est admi ti da la prctica administrati va de que
el expediente pueda ser archivado durante el curso de las actuaciones cuando la Ad -
ministracin esti me que no debe proseguir el camino comenzado o el particular abandona
su pretensin o desiste de ella.
11. Principios del procedi mi ento administrati 0o. - El equilibrio al que deben
propender las relaciones que existen entre el particular y la Administracin pblica
requiere un justo y eficaz sistema de garan tas que compensen las situaciones de sujecin
en que aqul se encuentra.
El fundamento de este sistema de garantas es la realizacin de la justicia
distributi va, en cuanto asegura y permi te la distribucin del bien comn -libertad, igualdad,
etc.- entre los particulares.
40 RAG MEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
Siguiendo a una caracterizada doctri na, podemos sistemati zar es tas garantas
dividindolas en sustanti vas y adjetivas.
a) :arant.as sustant0as. Son principios que emanan del dere cho natural y han sido
receptados por nuestra Consti tucin. De ah se han proyectado al derecho admi nistrat i vo como
principios gene rales que no son exclusivos del derecho consti tucional; por eso su apli caci6n al
procedi mi ento administrati vo, aunque no surja explcitamen te de la norma que comentamos,
debido a la relaci6n de dependencia del derecho administrati vo respecto del ordenamiento
consti tucional. Estos principios son: igualdad, legalidad, defensa y razonabili dad o justicia .
1! Principio de igualdad. La igualdad es esencial a toda justicia. Un sistema de justicia
supone una igualdad bsica exigida por la natu raleza humana: igualdad esencial (Rodrguez de
Yurre), y sobre ella las desigualdades reclamadas por los mri tos de los hombres: diversi dad
accidental (CNFedContAdm, Sala V, 12/8/86, "Peluso").
Por ello la idea de igualdad no consiste en una igualdad absoluta, sino relati va, y
tampoco en una igualdad de carcter aritmt i co, sino proporcional a la condici6n en que cada
sujeto se halle frente al bien comn suscepti ble de reparto. Este principio tiene arraigo consti tu -
cional (art. 16, Const. nacional).
2) Principio de legalidad. Este principio se basa en la exigencia de que la actuaci6n de
la Administraci 6n se realice de conformi dad con el ordenamiento positi vo. La legalidad es
posterior a la juridici dad y nace de sta como su consecuencia necesaria (Mata). La juri dicidad
no es idntica a la legalidad y sta s61o puede existir como consecuencia de aqulla. El
principio de legalidad se traduce en la exigencia de que el accionar de la Administraci6n se
realice de acuer do con las normas y valores del sistema jurdico, es decir, una forma de
garanta de las funciones estatales que asegura plenamente su reali zaci6n (Fiorini).
La sujeci6n de la Administraci 6n a la ley consti tuye uno de los principios capitales del
Estado de derecho (CSJN, 19/11/92, "Naveiro de la Serna de L6pez", ;A, 1993- -536). El
nacimiento de este postulado se debe al pensamiento revolucionario de 1789, que, al modifi car
la concepci6n del antiguo rgi men, estableci6, en sus lti mas con secuencias, que la
Administraci6n pblica no deriva de la emanaci6n personal del soberano, sino que se origina en
una creaci6n abierta del derecho y que, a su vez, se encuentra sometida a una legalidad objeti -
va, que puede ser invocada por los particulares mediante un sistema de recursos y acciones
que se transforma en un haz de derechos subje tivos pblicos.
NTRODUCCON 4 1
Circunscri pto en sus comienzos a la ley formal -emanada del Par lamento- , actual mente
se ha operado su extensi6n a todo el ordena miento jurdico formal o "bloque de legalidad"
-leyes, reglamentos
principios generales, etctera- . Coincidentement e con ello, se ha abandonado tambin el
concepto de que la ley era un lmi te del obrar administrat i vo, para concluir que consti tuye el
presupuesto mismo de esa actividad (Diez); se logra as el moderno principio de la positi 0e
Bindung o vinculaci 6n de la Administraci 6n a la ley, defendido por gran parte de la doctri na
actual, que sostiene que la certeza de la vali dez de cualquier accionar administrat i vo es
postulable en la medida en que pueda referrsela a un precepto jurdico, o que, partiendo de un
principio jurdico, se derive de l -como cobertura legal- la actuaci6n administrat i va
(CNFedContAdm, Sala V, 1316185, "Peso", 3#, 114 236).
Vinculado a dicho concepto de legalidad se halla el principio de jerarqua normati va, que
se erige sobre la base de una estructura pira midal en la edificaci6n del derecho. Ello determi na-
segn el grado de potencia asignado a cada una de las normas jurdicas- la prevalen cia de unas
sobre otras. De este principio se sigue la prohibici 6n de que la Administraci6n pblica derogue
singularment e las regulaciones normati vas produci das por ella, sin mengua, por cierto, de la
potestad derogatori a general que siempre conserva (CNFedContAdm, Sala , 2215186,
"Galizia", ,,AP, 96- 881; d., Sala V, "Macdona", 3#, 1 30- 1 08) .
As surge, a lo que es propio en general de los sujetos privados, que la Administraci 6n
no puede obrar sin que el ordenami ento la autorice expresamente. Frente al principio "debe
entenderse permi ti do todo lo que no est prohibido", que domina, en general, la vida civil, es
propio del rgimen de la Administraci6n el apotegma "puede en tenderse prohibi do lo no
permi ti do".
Lo caracterstico de la norma administrat i va es que confiere po deres, que habili ta a la
Administraci6n para un obrar determi nado, y dichos poderes han debido ser atribui dos de un
modo positi vo por el ordenamiento. As, la exigencia pri maria del principio de legalidad reposa
en la necesidad de una previa atribuci6n de potestades por el ordenami ento, para que la
Administraci6n pueda actuar.
No hay que perder de vista la circunstancia de que la propia Ad ministraci6n puede ser a
la vez fuente del ordenami ento a travs del dictado de reglamentos -natural ment e, si la
potestad reglamentaria puede entrar vlidamente en el campo de que se trate- , pero, en el as -
pecto que nos ocupa; no s610 en el caso concreto no tiene potestad la Administraci 6n para
apartarse del ordenami ento -incluso, aunque un reglamento atribuya la potestad. de actuar en
la materia que regu
42 RfGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
la- sino que nuestro propio estatuto fundamental consagra la garanta de iegalidad en los
arts. 16 a 19, 28 y concs. de la Const. nacional, principio que estriba en un fundamento de
seguridad y justicia (Bidart Campos) .
El principio de legalidad es de la esencia del Estado de derecho. Significa
negati vamente que ninguna acti vi dad debe contrari ar a una norma jurdica vigente.
3) Prncipio de de$ensa. La garanta de la defensa en juicio es, desde luego,
aplicable al procedi mi ento administrati vo, dada la natu raleza profundamente axiol6gica y
fundament al de este principio cons titucional, cuya plena vigencia es la base esencial del
goce de los restantes derechos individuales. Por lo dems, este principio tiene su
fundamento en el derecho natural (Wade).
4! Principio de ra<onabilidad o %usticia. Este principio se funda en los arts. 28 y 86,
inc. 2, de la Const. nacional (Cassagne), al dispo ner que los derechos no pueden ser
alterados por las leyes que regla mentan su ejercicio, y que el Poder Ejecuti vo tiene el
deber de no modificar el espritu o la esencia de la letra de las leyes con excepcio nes
reglamentari as (Linares). En el orden de la realidad administra tiva se reconoce -art. 7,
inc. $- que las medidas que el acto involucre deben ser proporcional mente adecuadas a su
finalidad. Donde no hay proporcionalidad, tampoco hay razonabilidad (CNFedContAdm,
Sala , 2019184, "Salerno de Valio", 3#, 115- 674).
b) :arant$as ad%eti 0as. En el procedi mi ento administrati vo exis ten determi nados
principios que son garantas a favor del particular, reglados por el derecho objeti vo,
"inexistentes en el plano de la acti vi dad de los sujetos privados, donde slo rigen las
garantas judiciales" (Cassagne).
1! (n$ormalismo a $a0or del administrado. Con anterioridad a la sanci6n de la ley
que comentamos, nuestras doctrina y jurisprudencia administrati vas de la Procuraci6n del
Tesoro de la Naci6n haban sustentado el principio en virtud del cual el trmi te o las
actuaciones administrati vas deban juzgarse con ampli tud de criterio a favor del
administrado (#ict=menes 39-115; 64-208). Ahora la ley ha estatui do expresamente el
principio del "informal ismo a favor del adminis trado", excusando a los interesados de la
inobservanci a de "exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas
posteriormente" (ver CNFedContAdm, Sala V, "Murchison", c. 10.352). Se consti tuye as en
principio general de todo el procedi mi ento administrati vo, aunque no se trate de un
procedi mi ento recursivo.
El procedi mi ento es informal s61o para el particular, quien es el nico que puede
invocar para s la elasticidad de las normas del proce
sNTRODUCCON 43
dimiento, en tanto en cuanto ello lo beneScie. No puede invocarlo la Administraci 6n para
eludir facultades regladas (Dromi).
Como aplicacin prctica de este principio, mencionaremos, por ejemplo, que no es
menester calificar jurdicamente las peticiones; es excusable la calificacin errnea de los
recursos (Procuraci6n del Tesoro, #ict=menes, 124- 300, 131- 334, 132- 115; dictamen
59/91, BO, 6/11/91, 2a secci6n, p. 18); la equivocaci6n del destinatario del recurso
tampoco afecta su procedencia; los recursos administrati vos han de in terpretarse, no de
acuerdo con la letra de los escritos, sino de confor midad con la intenci6n del recurrente; si
no consta la fecha de notifi cacin del acto impugnado o la de presentaci 6n del recurso,
debe entenderse que ha sido interpuesto en trmi no, etctera. Se entiende que tal
principio no puede llegar al extremo de que las peticiones sean tan vagas que la
Administraci 6n no tenga elementos para resolver (CNFedContAdm, Sala V, 2315189,
"Construcciones Lumen", "", 1990- A-678) .
Este principio se justifica en la innecesariedad de acudir a un abo gado para que
acte en el procedi mi ento asesorando al particular (CSJN, 17/11/92, "Lewkowi "). Si la
intervenci 6n de abogados se hace obligatori a el principio carece de sustento.
2) (mpulsi-n de o$icio. En virtud del principio inquisi ti vo o de oficialidad, incumbe a
la autoridad administrati va dirigir el procedi miento y ordenar que se practi que toda
diligencia que sea conveniente para el esclareci mi ento de la verdad y la justa resoluci6n
de la cuestin planteada. A diferencia del proceso civil -donde predomi na el principio
dispositi vo- en el procedi mi ento administrati vo se apli ca el principio inquisi ti vo.
Aunque el procedi mi ento puede ser iniciado de oficio o a petici6n de parte, la
impulsi6n de ste corresponde a la Administraci 6n. Ello se debe a que con l no tie nde a
satisface rse simple ment e un inte rs individual, sino un inters pblico: el
administrati vo. S61o en algu nos casos puede corresponder la impulsi6n del procedi mi ento
a la par te interesada, lo cual ocurre en aquellos trmi tes en que medie s61o el inters
privado del particular (art. 4, reglamento aprobado por decr. 1759/72, t.o. 1991). En estos
casos la inacci6n del particular puede determi nar qi no se afecta el inters general- la
paralizaci6n del procedi miento y aun su caducidad (inc. e, ap. 9).
5! Principio de instracci-n. Este principio, nti mamente unido al anterior, significa
que la obtenci6n de las pruebas, certificaci6n o averiguaci6n de los hechos corresponde
no, s61o a la parte, sino que tambi n debe ser efectuada de oficio.
4) Principio de 0erdad material. En nti ma relaci6n con el prin cipio de la instruccin,
est el princpio de verdad material. Mientras
44 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
que en el proceso civil el juez tiene que ceirse a juzgar segn las pruebas aportadas por las
partes (verdad formal), en el procedi mi ento administrati vo el rgano debe ajustarse a los
hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido o no alegados y probados por el particular. Ello
por cuanto la decisin administrat i va no puede depender de la volun tad del particular de no
aportar las pruebas del caso. As, la Admi nistracin deber ajustarse a hechos o pruebas que
sean de pblico conoci mi ento; que estn en su poder por otras razones; que obren en
expedientes distintos, etctera. Este principio no estaba incorporado normati vamente: lo ha
hecho el legislador con la reforma de la ley 21.686.
)! #ebido proceso ad%eti 0o. Como principio derivado de la garanta consti tucional de la
defensa en juicio, la ley establece el dere cho al debido proceso adjetivo. Este principio que fue
preconizado por la doctri na (Escola), haba tenido recepcin jurisprudencial (CSJN, allos,
189:34; 193:405; 215:357), pudiendo decirse que tiende, no slo a la defensa del inters
privado del particular, sino que tambin obra como garanta del inters pblico, al paso que con
el procedi miento tambin se persigue indirectament e la satisfaccin de este lti mo.
Este principio, segn lo indica la ley, abarca diversos aspectos, los que sern analizados
al estudiar el art. 1.
6) 2tros principios. Es menester indicar otros principios secun darios, que tambin
caracterizan al procedi mi ento administrat i vo: son los de la celeridad, economa, sencillez y
eficacia en los trmi tes (CNFedContAdm, Sala 111, 2019184, "Salerno de Valio", 3#, 115 674).
Ello significa que deben evitarse complicados, costosos o len tos trmi tes administrati vos, que
dificul ten el desenvolvi mi ento del expediente.
Estos principios tienen aplicacin en el procedi mient o siempre y cuando con ellos no se
perjudique alguno de los otros principios enu merados precedentemente, y que, sin duda
alguna, tienen mayor importancia.
Es una caracterstica del procedi mient o administrati vo la de ser escrito y gratui to
(CNFedCivCom, Sala 11, 16/4/91, "Zifar SRL", 3#, 142- 719). No hace falta el patrocinio letrado,
salvo alguna excepcin que ya veremos.
12. El procedi mi ento administraffvo eomo garantf a. - Del anli sis de lo expuesto
parece que el procedi mi ento administrati vo es sufi ciente garanta para el particular. Ms an si
reparamos en que l es gratui to y no requiere partici pacin de letrado. Ello posibili ta la dis -
cusin de cuestiones de poca o ninguna cuanta econmica que no se llevan a juicio por el costo
de ste.
NTRODUCCON
45
Numerosos autores han tratado de demostrar la conveniencia de que el proceso civil y
comercial adopte algunos de los principios del procedi mi ento administrat i vo (Morello), lo que
demuestra el adelanto de alguna de sus insti tuci ones.
Sin embargo, debemos reconocer que muchas veces esa garanta es nada ms que una
disposicin normati va que no se efectiviza en la prctica por el incumpli mi ento de los
funcionarios. Pero tambin debe aceptarse que, aunque lentamente, las normas se van
aplicando, a medida que la doctrina y la jurisprudencia ponen de resalto la nece sidad de
cumpli rlas. El procedi mi ento administrati vo no puede cons titui r una carrera de obstculos, pues
la Administracin no defiende su inters particular ni el de los funcionarios, sino el comuni tario
(SCMendoza, Sala 1, 12/3/91, "Sejanovich", "", 1991- D-37).
Esta caraterizacin del procedi mi ento admi nistrat i vo con rasgos propios debe conclui r
con ciertas precisiones. Hay que adverti r, por lo pronto, que si bien como proteccin jurdica del
particular carece de la intensidad propia de la garanta judicial, completa a sta desde el
momento en que es ms extensa porque: a) carece de ciertas excep ciones al control judicial
que an subsisten en ste con relacin a cier tas decisiones; b) permi te actuar antes de que la
decisin sea adopta da, mientras que la proteccin judicial lo hace a posteriori, y c! opera en el
mbi to de la simple oportuni dad que escapa al control judicial (ver art. 73).
Quisiramos haber agregado un lti mo aspecto diferenciador que se viene dando
lti mamente en algunos ordenami entos pero que en el nuestro -y fundamental ment e por
nuestro comportami ento social no existe. Nos referi mos a la participacin del particular,
garanta que, en el caso, se refleja en la colaboracin en el procedi mi ento ad ministrat i vo de
aquellos cuyos derechos y obligaciones van a quedar afectados (Fiorini). Esta partici pacin, en
vez de ser alentada, ha sufrido un menoscabo con la reforma del decr. 1883/91, que supri mi
del procedi mient o de elaboracin de los actos de alcance general la in formacin pblica que
legislaba el art. 107 del RLNPA.
LEY 19.549 *
PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
TftuLo
PROCEDMENTO ADMNSTRATVO
A>Brro #3 AP"('A'(?/
Art)culo 1@- Las normas del procedi mi ento que se aplicarn ante la Administracin
pblica nacional centra lizada y descentralizada, inclusive entes autrquicos, con excepcin
de los organismos mili tares y de defensa y segu ridad, se ajustarn a las propias de la
presente ley y a los siguientes requisi tos:
,3AB)/6 '3/3,A33)4 aC"sl-/ 3 (/)n1tl''(?/ #3 21'(2
a) mpulsin e instruccin de oficio, sin perjuicio de la participacin de los
interesados en las actuaciones.
'3"3,(#A#, 3'2/2>(A) )3/'3B D 31'A'(A 3/ "2) (,E>(83)
b) Celeridad, economia, sencillez y eficacia en los trmi tes, quedando facul tado el
Poder Ejecuti vo para re
' Sancionada el 3/4/72 (BO, 2714172); modificada por ley 21.686 el 21/11/ 77 (BO, 25/11/77).
48 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
gular el rgi men disciplinario que asegure el decoro y el orden procesal. Este rgi men
comprende la potestad de aplicar la mul ta de hasta diez mil pesos cuando no estuvie re previsto
un monto distinto en norma expresa mediante resoluciones que, al quedar firmes, tendrn
fuerza ejecu tiva. Este monto mxi mo ser reajustado anual mente por el Poder Ejecutivo
nacional, de acuerdo con la varia cin del ndice de precios al consumi dor establecido por el
nstituto Nacional de Estadstica y Censos del Ministerio de Economa de la Nacin.
(/2,>A"()>2
c) Excusacin de la il.observancia por los interesados de exigencias formales no
esenciales y que puedan ser cumpl idas posteriorment e.
#FA) D G2,A) GEB("3)
d) Los actos, actuaciones y diligencias se practicarn en das y horas hbiles
administrat i vos, pero de oficio o a peticin de parte podrn habili tarse aquellos que no lo
fueren, por las autoridades que deban dictarlos o produ cirlas.
"os rta<os
e) En cuanto a los plazos:
1) Sern obligatorios para los interesados y para la Administracin.
2) Se contarn por das hbiles administrat i vos salvo disposicin legal en contrari o o
habili tacin resuel ta de oficio o a peticin de parte.
3) Se computarn a partir del da siguiente al de la notificacin. Si se tratare de plazos
relati vos a actos que deban ser publicados regir lo dispuesto por el art. 2 del Cd. Civil.
4) Cuando no se hubiere establecido un plazo espe cial para la realizacin de trmi tes,
notificaciones y ci taciones, cumpl i mi ent o de inti maciones y emplazamientos y contestacin de
traslados, vistas e informes, aqul ser de diez das.
LEY 19.549
5) Antes del venci miento de un plazo podr la Admi nistracin de oficio o a pedido del
interesado, disponer su ampliacin, por el tiempo razonable que fijare, mediante resolucin
fundada y siempre que no resul ten perjudica dos derechos de terceros. La denegatoria deber
ser notificada por lo menos con dos das de antelacin al venci miento del plazo cuya prrroga
se hubiere solici tado.
(/83,rH2)l'r?/ #3 ,3'i&,)2) &3,A #3 "AI2)
6) Una vez vencidos los plazos establecidos para in terponer recursos administrat i vos se
perder el derecho para articularlos; ello no obstar a que se considere la pe ticin como
denuncia de ilegiti mi dad por el rgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que ste
dispu siere lo contrario por moti vos de seguridad juridica o que, por estar excedidas razonables
pautas temporales, se entienda que medi abandono voluntari o del derecho.
(/83,,i&r'r?/ #3 P"AI2) lH2, A,81'i*"A'(?/ #3 ,3'i*,)2)
7) Sin perjuicio de lo establecido en el art. 12, la in terposicin de recursos
administrat i vos interrumpi r el curso de los plazos, aunque aqullos hubieren sido mal ca -
lificados, adolezean de defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante rgano
incompetente por error excusable.
PJ,#(#A #3 #3,3'G2 #3;A#2 #3 K*)A, 3/ P"AI2
8) La Administracin podr dar por decaido el dere cho dejado de usar dentro del plazo
correspondiente, sin perjuicio de la prosecucin de los procedi mi entos segun su estado y sin
retrotraer etapas siempre que no se tratare del supuesto a que se refiere el apartado siguiente.
'A#L&'M#A# #3 "2) ,2'3#r>r3/82)
9) Transcurri dos sesenta dias desde que un trmi te se paralice por causa imputable al
administrado, el rgano competente le notificar que, si transcurri eren otros trein ta dias de
inactivi dad, se declarar de oficio la caducidad de los procedi mi entos, archivndose el
expediente. Se ex
4 Hlitchinslin Tl A
49
5 0 RAG MEN D E PROCED M ENTO S AD M NSTRATVOS
ceptan de la caducidad los trmi tes relativos a previsin social y los que la Administracin
considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar compromet i do
el inters pblico. Operada la caduci dad, el interesado podr, no obstante, ejercer sus preten -
siones en un nuevo expediente, en el que podr hacer valer las pruebas ya producidas. Las
actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente produci rn la sus pensin de
plazos legales y reglamentari os, inclusive los relati vos a la prescripcin, los que se reiniciarn a
parti r de la fecha en que quedare firme el auto declarati vo de caducidad.
#3;(#2 P,2'3)2 A#;38(*2
f) Derecho de los interesados al debido proceso adje tivo, que comprende la posibilidad:
#3,3'/2 A )3, o$ #2
1) De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisin de actos
que se refieran a sus derechos subjetivos o intereses legti mos, interponer re cursos y hacerse
patrocinar y representar profesional men te. Cuando una norma expresa permi ta que la
represen tacin en sede administrat i va se ejerza por quienes no sean profesionales del derecho,
el patrocinio letrado ser obligatori o en los casos en que se planteen o debatan cues tiones
jurdicas.
#3,3'/2 A 2,3'3, D P,2#lN'(, P,33B>
2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, dentro del plazo que la
Administracin fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del asunto y a la ndole de la que
deba produci rse, debiendo la Administra cin requeri r y produci r los informes y dictmenes
necesarios para el esclareci miento de los hechos y de la verdad jurdica objetiva; todo con el
contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrn presentar alegatos y descargos
una vez concluido el perodo probatori o.
LEY 19.549
#3,3'/2A &/A #3'l)1O/Pr;/#A#A
3) Que el acto decisorio haga expresa consideracin d e l os pr in ci pales argu me n to s
y de l as cu estiones p ro p u es tas, en tanto fueren conducentes a la solucin del caso.
51
1. "# ley naciomll de procedi mi entos administrati 0os. - No es nicamente una ley local
ya que no slo se limi ta a "regi r en la Capital Federal y los lugares sujetos a jurisdiccin
federal", sino que regula, en principio, todos los procedi mi entos concernientes al Gobierno na -
cional. Es, por tanto, una ley $ederal y local simul tneament e (Gonzlez Arzac).
La LNPA y su reglamento (RLNPA) consti tuyen un cuerpo legal que establece normas
acerca de la actuacin de los funcionarios -for mas procedi mental es que han de observarse,
compagi nacin de expe dientes, trmi tes internos, etc.- , organiza y sistematiza los medios de
proteccin al alcance del particular para defender sus derechos etc tera. Pero, adems de
normas de carcter procedi mental (ttuios y ), la LNPA contiene otras de fondo en materia de
derecho adminis trativo -son aquellas que regulan lo concerniente al acto administrati vo:
competencia, forrnas y otros requisi tos; validez y nulidad; extincin, etc.- , reglamentadas en el
ttulo y normas procesales (fundamen tal mente en lo que hace a la habili tacin de la
instancia) contenidas en el ttulo V-impugnacin judicial de los actos administrati vos- .
2. Embito de aplicaci-n. 3Pclusiones. - AYa hemos dicho que es una ley federal y local
(ver ap. 1); se aplica a todos los trmi tes admi nistrati vos que se cumplan ante la
Administracin pblica eentralizada y descentralizada. Debemos excluir de estas lti mas a las
sociedades del Estado cuya ley especfica (20.705) excluye su aplicacin.
Cu an do l a ley h abla de Admini s t r aci n pblica cent ralizad a com prende los
rganos que dependen %er=rQuicamente del Poder Ejecutivo -ministerios, secretaras de Estado,
subsecretaras, direcciones gene rales, etc.- ; al referi rse a los entes descentral izados incluye los
entes pblicos estatales: entes autrquicos, empresas del Estado, sociedades de economa
mixta, sociedades con participacin estatal mayori tari a.
Situacin compleja se presenta en el caso de que nos encontremos ante la aplicacin
del art. 110 de la Const. nacional -el gobernador de la provincia acta como agente del
Gobierno federal- . Si la norma federal que aplica la Administracin pblica provincial no
contiene reglas especiales de procedi mi ento administrati vo, qu ley de procedi mientos
administrat i vos se aplica, la que comentamos o la provincial? Cualquier respuesta puede
encontrar andamiento: Dero reiteramos
52 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
lo que ya hemos dicho: consideramos aplicable la ley de procedi mien tos administrat i vos local,
desde que no puede considerarse a la Admi nistracin provincial -que acta como "delegada"-
como formando parte de la Administracin pblica nacional, requisi to ineludi ble para aplicar la
ley federal.
Quedan excluidos de la aplicacin de la LNPA los organismos de defensa y seguridad.
Los procedi mi entos administrati vos pro pios de esas fuerzas exigen modalidades muy especiales
(v.gr., todo aquello que puede afectar la verticalidad en el mando). Sin embar go, en los
procedi mi entos tpicamente administrati vos que tambin se desarrollan en dichos organismos
-p.ej., contrataciones- no existira dificul tad en aplicar las normas que comentamos (Comadi ra).
La Corte Suprema ha sido contradictori a en esta cuestin, pues si bien en algn caso declar la
ley inaplicable (CSJN, 10/5/88, "Bagnat", "", 1988- D-788), en otro dijo lo contrario (CSJN,
19/9/89, "Altami rano", "", 1990- A-301).
El propsito del legislador, al exclui r expresamente (art. 1) de la aplicacin de la LNPA
a las fuerzas armadas, est vinculado a la mi sin y funciones propias de dichas insti tuci ones,
estructuradas sobre la base del ejercicio del mando y de la disciplina, que impone la necesi dad
de contar con procedi mi entos administrat i vos especial es que te n gan en cuenta dichos
requisitos, y que, por ello, se aplican exclusiva mente con relacin al personal mili tar y en el
mbi to interno; a su vez, existen otras relaciones entabladas con terceros, ajenos a las insti tu -
ciones mili tares, que se regulan por distintos procedi mi entos adminis trati vos, por ejemplo, el
sistema de contratacin propio de las fuerzas armadas establecido por la ley 20.124 aplicable a
travs de las respec tivas reglamentaci ones jurisdiccionales, el decr. 5720/72 que regla menta el
rgi men de contrataciones contemplado en la ley de contabi lidad (decr. ey 23.354/56), el
procedi mi ento de contratacin de obras pblicas, previsto en la ley 13.064, etctera.
En supuestos co mo los se al ados al fi nal de l conside ran do ante rior, en los que
existen procedi mient os normados -y que se refieren a relaciones con terceros- , podr.a aplicarse
en forma subsidiaria o analgica la ley 19.549 y su reglamentaci n (decr. 1759/72, t.o. por decr.
1883/91), en aquellas situaciones que dichos regmenes no con templan y que la LNPA y su
reglamento s prevn en atencin a la supletoriedad dispuesta por el art. 2, inc. a, de dicha
norma legal. Este criterio fue receptado por la Procuracin del Tesoro -expte. 5085/84, 1004 con
anexos, Ministerio de Defensa, ,,AP, 95- 80/83 (res. MD 1068/52).
Por su parte, la Procuracin del Tesoro ha dicho en distintos ca sos que cabe la remisin
a las normas de la LNPA, aunque mal no sea
LEY 19.549
53
supletoriamente (#ict=menes, 174- 28, 179- 14; dictamen 171/90, BO, 23/1/91, 2a seccin, p.
8); lo propio ha dicho respecto a la Prefectura Naval Argenti na (dictamen 348/91, BO, 2416192, 2a
seccin, p. 29).
3. Principios del procedi miento receptados ePpresamente en la norma. - El art. 1 de la LNPA
se refiere a algunos principios que ri gen el procedi mi ento administrat i vo (ver lo que deci mos en
la ntro duccin, ap. 11). Ellos son: impulsi-n e instrucci-n de o$ icioL celeri dad, econom.a,
sencille< y e$icacia en los trmi tes e in$ormal ismo a $a0or del administrado (incs. a, b y c!. A
lo que dijramos oportuna mente nos remi ti mos.
El hecho de que otros principios no hayan sido mencionados ex presamente no significa
que no sean aplicables. Justamente por ser principios son conceptos de validez general. As, por
ejemplo, el principio de legalidad est nsito en todo el proceder de la Adminis tracin y fluye
implcitament e en varias normas de la LNPA y su re glamento. No haca falta, pues, la mencin
expresa.
En cu anto al rgi me n disciplinari o que surge de l as facul tades ex presadas en el inc. b,
nos remi ti mos a lo que diremos al comentar el art. 6 del RLNPA.
4 3l tiempo en los actos procedi mental es. (mportancia. - El dato "tiempo" ha sido
fundamental en el escenario de lo justo; consti tuye un factor de gran importancia en los actos
del procedi mient o, pues su eficacia depende de que se los ejecute en el momento opor tuno. De
ah la importancia del tiempo y de los problemas que l plantea.
a) #.as y horas h=biles. En derecho procesal la regla general es que los actos deben
efectuarse en das y horas hbiles, salvo cuando existan razones de urgencia que exijan la
habili tacin de los inhbiles. En derecho administrati vo esta regla no puede aplicarse con la
generalidad predicable para aqul, pues existe una continui dad que muchas veces no puede
interrumpi rse. Existen as una serie de actos que no reconocen el lmi te de das u horas
inhbiles. Sin embargo, con rela cin a los actos normales del procedi mi ento, ellos slo pueden
adoptarse o ejecutarse en los das hbiles. En cuanto a las horas hbiles tampoco opera aqu el
rigor del derecho procesal. La circunstancia del tiempo puede tener importancia para ciertos
actos del particul ar que deben realizarse en las horas de atencin de la oficina pero no para la
Administracin. Por eso no cabe confundi r las horas de des pacho al pblico con las horas para
poder realizar vlidamente un acto.
Los actos, actuaciones y diligencias -dice la norma- "se practica rn en das y horas
hbiles administrati vos". De tal forma es inapli cable el art. 28 del Cd. Civil. Se trata de das y
horas en que trabaja
5 4 RA G MEN DE PROCED M ENTO S ADMN STRATVO S
la Administraci6n. Para el procedi mi ento carece de asidero la distin cin entre da inhbil y
asueto, pues la Administracin no trabaja ni en uno ni en otro, y por eso los plazos no
pueden correr (SCMendoza, Sala , 12/3/91, "Sejanovich", "", 1991- D-37).
De oficio o a peticin de parte podrn habili tarse das y horas in hbiles. Esta
habilitacin tiene por objeto permi ti r que se realicen diligencias tendientes a evitar que se
frustre un derecho o se ocasione un perjuicio. Consti tuye una $acul tad de la
Administracin.
b) Pla<os. Los actos han de adoptarse y las actuaciones deben practicarse dentro
de los plazos fijados. Tanto los actos de trmi te del procedi mi ento como los deSniti vos y
las resoluciones, deben adop tarse dentro del plazo establecido para cada caso.
Cabe hacer primeramente una serie de precisiones. Al ser la Administracin no slo
custodio de los derechos de los particulares sino tambi n de las potestades del Estado,
debe evi tar que por prote ger derechos de los particulares se otorguen a algunos
precedencias o privilegios que impidan el pleno ejercicio de los derechos de la comu nidad.
Por ello, "debe desesti marse la idea de que sea ms justa aquella interpretacin de las
leyes que postule una mayor proteccin de los derechos de los administrados frente al
Estado" (Gonzlez Arzac).
Plazo es el lapso que media entre la celebracin del acto y la pro duccin de un
hecho futuro necesario, al cual se subordina el ejercicio o elimi nacin de un derecho. Es,
as, el perodo que transcurre desde la conclusin del acto hasta la llegada del t9rmi no. D
ste es el da cierto o incierto, pero necesario, en el cual los efectos de la relacin jurdica
comienzan o concluyen.
En los distintos apartados del inciso se consideran los plazos en cuanto a su
naturaleza, al modo de computarlos y a los efectos que producen.
Los plazos procesales, juntamente con otros factores que se les asoclan -como la
comparecencia o la incomparecencia, la actividad o la inacti vi dad- dan lugar a
insti tuciones como la preclusin y la caducidad.
c! /o perentoredad. /o hay que confundir oblgatoriedad con perentoriedad de los
plazos. Que un plazo sea perentorio significa que: ) sin requerirse pedido de parte ni
declaracin de la Administra cin, "por el solo transcurso del tiempo se produce la prdida
del derecho o la facul tad procesal que ha dejado de usarse"; 2) el plazo no es, en principio,
susceptibl e de interrumpi rse o suspenderse.
Son perentorios los plazos en el procedi mi ento administrati vo nacional? El
principio general es que no lo son. As el ap. 8 del
LEY 19.549 55
inc. e, establece que "la Administracin podr dar por decado el de recho dejado de usar
dentro del plazo correspondiente": hace falta una declaraci-n de la Administracin. A su
vez, el ap. 5 dispone que la Administracin podr, a pedido del interesado o de oficio, dis -
poner la ampliaci-n de un pla<o. No se dan, pues, ninguno de los dos caracteres que hacen
a la perentori edad.
Decimos que el carcter no perentorio de los plazos en el procedi miento es un
principio general pues, como todo en derecho, tiene ex cepciones. As la LNPA y su
reglamento establecen la perentori edad en ciertos casos (v.gr., art. 1, inc. e, ap. 6,
LNPA; arts. 50, 56, 60, 79, RLNPA).
d) 2bligatoriedad. El ap. 1 del inc. e se refiere a la obligatori e dad de los plazos,
tanto para el particular como para la Administra cin. Para que los principios de celeridad,
economa y eficacia en los trmi tes no se queden en el marco de una mera declaracin
progra mtica, la LNPA impone la obligatoriedad en los plazos, en un plano de igualdad
para el particular y la Administracin.
e) '-mputo del pla<o. Se cuentan por das hbiles administrati vos y a partir del da
siguiente al de notificaci6n. Todo lo relati vo a los problemas que sta presenta, incluida la
notificacin ocurrida en da "inhbil " ser considerado al estudiar las notificaciones (ver
ttulo V, RLNPA).
Si se trata de actos que deban ser publicados se aplicar lo dis puesto por el art. 2
del Cd. Civil, y no sern obligatorios sino des pus de su publicacin, y desde el da que
dtermi nen. Si no desig nan tiempo, sern obligatorios despus de los ocho das siguientes
al de su publicacin oficial.
f) Pla<o general. La norma establece un plazo general de diez das, cuando no haya
otro, para la realizacin de trmi tes, notificacio nes y citaciones, cumpli mi ento de
inti maciones y emplazami entos y contestacin de traslados, vistas e informes. Si para la
diligencia se ha establecido un plazo especfico debe estarse a ste.
g) Pr-rroga. El inc. e, ap. 5, establece el principio de la prorrogabilidad de los
pla<os. La norma habla de ampliaci-n y no de prrroga, pero creemos que es un error
termi nolgico. En efecto, sta se concede despus de fijado un plazo y cuando resul ta
insuficien te; mientras que la ampliaci-n se establece desde el pri mer momento, aunque
despus resul te excesiva. La norma no contempl a este supuesto sino el pri mero, pues
expresa: "antes del venci mi ento de un plazo". Estamos tcnicamente ante una prrroga y
no ante una ampliacin.
56 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
La Administracin es la que deci de cundo de be h acerse lugar a la pr6rroga y cundo
no. Ello surge de su facul tad de drigir el procedimiento. Debe ser fundada tanto la concesi6n
de la pr6rroga como su denegaci6n. Cabe tener en cuenta los derechos de terceros antes de
disponer aqulla.
En principio la pr6rroga s610 debera concederse cuando causas graves o justificantes
demostraren la imposibilidad de realizar en pla zo la diligencia pendiente. Lo contrario atenta
contra la celeridad.
h) (nterrupci-n. La interposici6n de recursos administrati vos interrumpe el curso de los
plazos (CNFedContAdm, Sala V, 1216/86, "Cuarto Creciente"). Ello ocurre aunque los recursos
hubieran sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueran deducidos
ante 6rgano incompetent e por error excusable (como con secuencia del principio del
in$ormalismo a favor del administrado).
Como nos encontramos ante una ePcepci-n al principio general opinamos que la
interpretaci 6n debe ser restricti 0a. Por ello cuando se refiere a "recursos" debe tomarse esta
acepci6n en sentido estricto o restringi do, alcanzando s610 a los recursos y no a los otros
medios de impugnaci6n (ver lo que decimos en e l come ntario al t tulo V de l RLNPA).
Al hablar de interrupci 6n de plazos se refiere a cualquier tipo de stos, incluso los de
prescripci6n (ver lo que deci mos en el punto si guiente y en el inc. e, ap. 9, de este artculo).
nterrupci 6n significa, conforme a principios generales del dere cho, que se inutiliza el
lapso transcurri do hasta ese momento. As, acaecido un hecho interrupt i vo de la prescripci 6n,
se requerir el transcurso de otro nuevo perodo completo, sin poder acumularse al anterior.
Comienza el plazo de prescripci6n nuevamente.
Cules son los defectos formales insustanciales? nterpretando arm6nicamente las
normas de la LNPA y de su reglamento, pensamos que la mayora, ya que si bien el art. 16 del
RLNPA establece una serie de recaudos que debe contener todo escrito, los arts. 18 y 20 dispo -
nen que la Administracin debe inti mar al particular a subsanar el defecto.
El error es excusable cuando ha habido raz6n para errar. Esto significa que se exige que
el particular obre con la prudencia adecuada. C6mo se compati bil iza esta norma con los
principios del procedi miento administrati vo? El RLNPA especifica, en cada caso, ante qu
6rgano deben interponerse los diferentes recursos. Si aplicramos el concepto de que el
derecho se reputa conocido por todos, cuando el particular se equivocare en la interposici 6n del
recurso habra obra do con negligencia, ignorando lo que deba saber: error iuris nocet.
LEY 19.549 57
Es se el alcance de la norma que estudiamos? Opinamos que no, ya que si bien la
ignorancia de las leyes no sirve de excusa, ocurre as cuando no hay alguna excepci6n
autorizada por la ley (allos, 103:155; 115:395). La presentaci 6n de un recurso ante un 6rgano
administrati vo incompetente nunca puede perjudicar al particular, toda vez que el art. 5, inc. c,
del RLNPA, impone a la Administraci6n or denar que se subsanen los defectos, de oficio o por el
interesado (prin cipio de informalismo).
i! )uspensi-n. La parte final del ap. 9 establece que "las actua ciones practicadas con
intervenci 6n de 6rgano competente producirn la suspensi6n de plazos legales y
reglamentarios, inclusive los relati vos a la prescripci6n, los que se reiniciarn a parti r de la
fecha..." (sobre qu actuaciones pueden no producir suspensi6n, ver CNFedContAdm, Sala V,
23/3/86, "Katic y Hendic c/YPF", "", 1989- E-586 y 588).
Conforme a los principios generales del derecho, la suspensi-n (v.gr., de la
prescripci6n) significa la detenci6n del tiempo til para prescribi r, que persiste mientras dura la
causa suspensiva -en el caso la trami taci 6n del expediente- . Cuando sta cesa, el curso de la
prescripci6n se reanuda, se reinicia a parti r del momento en que se ha ba paralizado.
Cierta parte de la jurisprudencia y de la doctrina pretenden que cuando la LNPA habla
de "interrupci 6n" y "suspensi6n", emplea estos trmi nos como sin6ni mos. Fundamentan tal
aseveraci6n en el vocablo "reinicia", entendiendo que ello significa que los plazos vuelven a
iniciarse desde el comienzo, prescindiendo del tiempo trans currido con anterioridad -lo que
equivale a la soluci6n de la interrup cin- . Reiniciar es volver a iniciar, volver a computar los
plazos -en el caso- , pero ello no autoriza a considerar que se vuelve al punto de partida, sin
acumularse el tiempo anterior (como si fuera interrupci 6n). Reiniciar es, en el supuesto, volver
a computar las plazos aadiendo el tiempo anterior, as como quien reinicia los estudios no
significa que comience desde el principio, sino que retoma desde donde dej6.
%! #enuncia de ilegi ti mi dad. El recurso administrat i vo inter puesto extemporneament e
puede trami tar como denuncia de ilegiti midad. La justificaci6n de este insti tut o se ha buscado
en la "defensa de la legalidad de la actividad administrat i va", en el "inviolable dere cho
ciudadano de peticionar", en el "derecho consti tuci onal de peti cionar" y en el logro de la
"verdad objeti va" (CNFedContAdm, Sala , 14/5/85, "RE-CAS SCACFA").
No es recurso administrati vo aut6nomo (Docobo), ya que la nor ma caracteriza a la
denuncia de ilegiti mi dad como un recurso adminis
58 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
trati vo extemporneo. Se trata de un "saneami ento jurdico que sal va a los recursos
presentados fuera de trmi no".
Una vez presentado el recurso extemporneo, el servicio jurdico permanente debe
verificar el cumpli mi ento de los recaudos esenciales y formal es establecidos en el rgi men
procedi mental administrati vo (CNFedContAdm, Sala , 2116/84, "Vial Hidrulica").
Advertido que el escrito fue presentado fuera de trmi no, siempre que el intere sado no lo
manifieste por s, se da curso a la denuncia de ilegiti mi dad. La presentacin de la denuncia
de ilegi ti mi dad carece del efecto inte rrupti vo (art. 1, inc. e, ap. 7), s610 puede producir
un efecto suspen sivo (art. 1, inc. e, ap. 9) (CNFedContAdm, Sala , 25/8188, "Ca. de
Representaciones Hoteleras").
La frase final del art. 1, inc. e, ap. 6, es clara: la Administracin debe discernir la
admisibilidad del recurso bajo la forma de denun cia de ilegiti mi dad sobre la base de los
lmites all mencionados (posi ble alteraci6n de la seguridad jurdica y el abandono
voluntario del derecho). No se puede alegar otras causales. La Administracin debe emi ti r
el pronunciami ento sobre la admisibilidad formal de la de nuncia de ilegiti mi dad como
cuestin previa a su trami tacin.
Viabilizada la procedencia formal de la denuncia de ilegi ti mi dad, habili ta su
consideracin como si se tratara del recurso administrati vo especfico debidament e
planteado, claro que con alguna mengua que luego analizaremos.
Como la denuncia de ilegiti mi dad no consti tuye un remedio aut nomo -susceptibl e
de ser agregado a la lista de los recursos- sino un medio que permi te trami tar recursos
extemporneos, acogida la peti cin como denuncia de ilegi ti mi dad, su diligenciami ento y
trmi te habr de considerarse absolutament e normado en funcin del respec tivo recurso
administrati vo extemporneo habili tado.
Qu recursos administrati vos habili tan al insti tuto que estudia mos? Segn la
norma, la competenci a para resolver la denuncia de ilegi ti mi dad corresponde a todo
rgano que pueda resolver un recurso administrati vo. As, el rgano ya no es el superior
como la doctrina vena sosteniendo. Procede considerar como denuncia de ilegiti mi dad,
entonces, a todo recurso tardamente interpuesto.
No son, en cambio, suscepti bles de esta denuncia ni la aclaratoria ni la queja, ya
que ambas no son recursos. Por otra parte, al no ha ber plazo para ocurrir en queja, el
presupuesto del insti tuto en estudio -el venci mi ento del plazo- est ausente.
Es posible la denuncia de ilegi ti mi dad contra la impugnacin tar da de los actos de
alcance general? Si stos pueden impugnarse, a travs de sus actos de aplicacin, por
medio de los recursos adminis
LEY 19.549 59
trati vos correspondientes (art. 73, RLNPA) la respuesta es afirmati va. Con relacin a la
impugnacin directa del acto de alcance general (ver comentario al art. 24, inc. b), como
el reclamo o recurso -segn la opinin doctrinari a- contra dichos actos carece de plazo de
interpo sicin, falta el presupuesto que posibili ta la denuncia de ilegi ti mi dad.
La decisin de la denuncia de ilegiti mi dad, en cuanto al fondo, es irrecurrible. Ella
se agota en s misma en cuanto valoracin por el rgano que resuelve. Por qu no es
recurrible? Nos parece til el smil empleado por Docobo -aunque referido a otro caso- de
que quien blanquea en una moratori a carga con perjuicios que el contribu yente puntual no
sufre. No puede tener el mismo efecto la denuncia de ilegiti mi dad -recurso tardamente
interpuesto- que un recurso interpuesto en trmi no. El particular negligente no puede
tener la mis ma solucin que el diligente (CNFedContAdm, Sala , 14/5/85, "RE-CAS
SCACFA").
Por otra parte si la decisin de la denuncia de ilegiti mi dad tuviera los mismos
efectos que la decisin de un recurso interpuesto en trmi no para qu el legislador ha
legislado un sistema recursivo, con pla zos cortos para que el particular demuestre su
disconformi dad con la decisin administrati va? Si la denuncia de ilegiti mi dad- presentacin
tarda- tuviera los mismos efectos, en punto a su decisin, bastaba que el legislador la
estableciera como la Rnica 0.a impugnatori a, desde que los recursos careceran de objeto. Se
converti ran en una suer te de "trabajos prchcos" para mantener ocupada a la
Administracin sin consecuencia alguna. El sistema recursivo sera entonces un tras to
intil, desde que no habra diferencias con la denuncia de ilegiti midad.
No cabe olvidar, tampoco, que este insti tuto es un remedio excep cional que trata
de restablecer la legalidad objeti va antes que favore cer el inters del particular.
S! P9rdida del derecho de%ado de usar en pla<o. Es sta una facultad de la
Administracin; pero si ella no la ejerce, el derecho no se dar por decado hasta que lo
declare expresamente la Administra cin. No se opera ope legis sino por virtud de la
declaracin de sta, dando por decado el derecho del particular que ste no us a su debi -
do tiempo, prosiguiendo con las actuaciones -excepto en el caso de la caducidad del
procedi mi ento, que veremos luego- y teniendo en cuenta el principio de preclusin. De
acuerdo con l, los actos procedi men tales cumplidos quedan firmes y no se puede volver
sobre ellos -sin retrotraer etapas, dice la norma- , por el efecto que tiene cada estadio
procedi mental de clausurar el anterior.
El concepto de preclusin se explica por el de impulso, ya que ste carecera de
objeto sin la preclusin. En caso contrario, los
60 RtGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
actos procedi mental es podran repeti rse y el procedi mi ento no progre sara. Tampoco la
preclusin sera suficiente por s sola, pues no se pasa de un estadio a otro sin el impulso.
+. Caducidad del procedi mi ent o admi nist rat i vo. - El procedi miento
administrat i vo -utilizando un smil biolgico nace, se desa rrolla y muere. De ah que puedan
separarse las distintas etapas: iniciacin, desarrollo y termi naci6n, las que sern analizadas al
estudiar el RLNPA. Al considerar los modos de termi nacin, la doctrina sue le clasificarlos en
normal es y anormal es. Entre estos lti mos nos encontramos con la caducidad del
procedi mi ento.
a) 'oncepto. La caducidad es un modo de extincin del proce dimiento administrati vo,
mediante el cual queda ste sin efecto algu no; tiene lugar despus de pasar un cierto tiempo en
est ado de in acti vidad. Podramos definirla, conforme lo legislado en la norma que
comentamos, como "la forma de termi nacin anormal del procedi miento administrati vo, que
tiene lugar por virtud de la declaracin de la Administracin, en razn de la paralizacin de
aqul por causas imputables al interesado y al no remover ste el obstculo que no per mite la
continuacin en el plazo que la ley le seala, a pesar de haber sido inti mado para ello".
Lo caracterstico de la caducidad del procedi mi ento y lo que la di ferencia de las dems
hiptesis de extincin del procedi mi ento, es la causa a que sta se debe. A diferencia de la
renuncia y el desisti miento, que son verdaderos actos jurdicos, la causa de aqulla es un
hecho: el transcurso del tiempo sin la realizacin de actos procedi men tales dentro de un
procedi mi ento paralizado (Gonzlez Prez).
En la caducidad del procedi mi ento, la situacin fctica de inacti vidad se transforma en
jurdica por una declaracin de la Administra cin; pero el derecho material no decae, puesto
que, si no ha prescripto, puede hacrselo valer en un nuevo procedi mi ento. De ah la sustan cial
diferencia entre la caducidad o decadencia de derechos con el ins tituto que analizamos, ya que
en ste slo hay extincin del procedi miento y nada ms.
b) undamentos y presupuestos de la caducdad del procedi mi en to. La caducidad
del procedi mient o es un medio de evitar la penden cia indefinida de trmi tes paralizados por
inercia del particular, y desde este punto de vista no puede ignorarse su importancia. El fun -
damento no es otro que la presunta voluntad de los interesados de abandonar el procedi mi ento
y la necesidad de evitar que se prolongue indefinidament e la trami taci n, por razones de
seguridad jurdica.
Los presupuestos del insti tut o analizados son los que siguen:
LEY 19.549
61
.M t 1! Parali<aci-n del procedi mi ento imputabl e al interesado. La
': paralizacin del procedi mi ento debe ser imputable al particular que loinici.
Precisar en qu casos se da la paralizacin imputable al interesado
- ofrece ciertas dificul tades, ya que instaurado el principio general de la
impulsin de oficio, los supuestos en que puede aplicarse el insti tuto
de la caducidad del procedi mi ento quedan muy reducidos. Debe tra
tarse de casos en que haya total imposibilidad de continuar el procedi
miento, por ejemplo, cuando dependa del particular el cumpl i mi ent o
de un trmi te legal mente indispensable para la continuacin de aqul
y, por supuesto, que no est afectado el inters pblico.
2! ,eQueri mi ento pre0io al particular. No basta con la paraliza cin del procedi mient o
para declarar la caducidad, sino que es necesa rio el requeri mi ento previo al interesado. Este
requeri mi ento para que active el procedi mi ento es un verdadero acto de inti macin de la
Administracin, basado en su facul tad de direccin del procedi mi ento.
. 5! )ilencio del interesado. El tercer presupuesto es el silencio
{ del particular, durante el lapso que fija la norma: treinta d.as a par
X tir del primer da hbil subsiguiente al de la notificacin.
4! #eclaraci-n de caducidad. Es necesario que la caducidad del procedi mi ento sea
declarada y notificada al particular. Esto lti mo porque la termi nacin anormal del
procedi mi ento afecta los intereses del particular (art. 59, incs. a y b, RLNPA).
De lo expuesto surge que la caducidad del procedi mi ento no se opera ope legis, sino
por virtud de aquella declaracin, que tiene valor consti tut i vo; esto es, que la realizacin por el
particular de un acto interruptor despus del transcurso de los plazos establecidos, pero antes
de que se haya dictado el acto que dispone la caducidad, impide sta. No obsta a lo que
decimos la expresin "auto declarati vo de caduci dad", pues se refiere al acto que declara, no a
los efectos (declarati vos o consti tut i vos) de la "declaracin".
c! 3$ectos. La declaracin de caducidad produce diversos efec tos, que pueden dividirse:
1! 3n relaci-n al procedi mi ento. Produce su termi nacin. Sin embargo, la ley permi te
que se hagan valer, en un procedi mient o pos terior, los actos realizados en el procedi mi ento
caducado, inclusive los de prueba. Decretada la caducidad se archiva el expediente.
2! 3n relaci-n a los terceros in teresa dos . La para liz aci n de l procedi mi ento ser
imputabl e al interesado que lo inici. Pero bien puede ocurrir que haya varios interesados en el
procedi mi ento. Parece 16gico que si se produce la paralizacin del procedi mi ento por
62 RtGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
causa de uno o varios, pero no de todos, no pueda perjudicar a los no imputables de la
morosidad, y as debe ser. pues entendemos que la caducidad opera independientemente para
cada uno de ellos, ya que no todos los actos procedi ment ales se cumplen colecti vament e y
nada obsta para que se decrete la caducidad parcial del procedi mi ento.
Puede haber casos en que la caducidad ser indivisible- v.gr., cuando los interesados se
presentaron o fueron trados al procedi miento en virtud de un mismo ttulo jurdico- ; los
trmi tes cumpli dos por uno de ellos interrumpen el curso de los plazos respecto de los dems.
5! 3n relaci-n con las pretensiones Que se e%ercitan en el procedi miento. La norma dice
en la parte final del ap. 9: "Las actuaciones practicadas con intervenci6n de rgano
competente produci rn la suspensin de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relati vos
a la prescripcin, los que se reiniciarn a parti r de la fecha en que que dare firme el auto
declarati vo de caducidad". De ello se infiere que la caducidad del procedi mi ento y la
prescripcin si bien son insti tutos esencial ment e diferentes, tienen nti ma relacin entre s, al
pun to que la caducidad del procedi mient o influye en el cmputo de los plazos de prescripcin.
d) 3Pcepciones. La norma contiene dos excepciones a la caduci dad. Son ellas: l) los
trmi tes relati vos a previsin social, y 2) los trmi tes que la Administracin considere que
deben continuar por sus particulares circunstancias o porque est comprometi do el inters p -
blico.
La pri mera excepcin es atendible, dada la materia que tratan los trmi tes referentes a
la previsin social; en cambio, consideramos superflua la segunda, pues si a la Administracin
le interesa continuar un procedi mient o le basta con su impulsin.
6. Debido proceso adjeti vo. - Como principio derivado de la garanta consti tucional
de la defensa en juicio, la norma establece el de recho al debido proceso adjeti vo. Este principio
que fue preconizado por la doctri na (Grau) haba tenido recepcin jurisprudencial, pudien do
decirse que tiende, no slo a la defensa del inters privado del par ticular sino que obra tambin
como garanta del inters pblico, ya que con el procedi mi ento se persigue la satisfaccin de
este lti mo.
Este principio, segn lo indica la ley, abarca diversos aspectos:
a) #erecho a ser o . do . Comprende un le al conoci miento de l as actuaciones
administrat i vas, razn por la cual el derecho a obtener "vista de las actuaciones" consti tuye un
presupuesto necesario de este derecho, posibilidad de exponer las razones de sus pretensiones
y de
LEY 19.549 63
fensas antes de la emisin del acto, y desde luego tambin despus, in terponiendo los recursos
y reclamos correspondientes; a hacerse patrocinar y representar profesional ment e, etctera.
La ley no exige obligatoriament e el patrocinio de profesionales del derecho
(CNFedContAdm, Sala , 5/11/86, "Prats", ,,AP, 107 129); slo lo hace cuando el particular se
ha hecho representar por al guien que no es abogado y se debatan o planteen cuestiones jurdi -
cas. Pero cuando el particular acta por s puede hacerlo solo o con asistencia de un profesional
en las ciencias jurdicas.
Es una buena solucin no exigir la asistencia de un profesional, permi t iendo la
partici pacin del particular sin "intermedi acin" al guna. Se conjuga esta situacin con el
"informalismo a favor del administrado", quien puede invocar para s la elasticidad de las
normas procedi mental es para facili tar su defensa. Este principio se basa, fundamental ment e,
en la necesidad de no perjudicar al particular que no conoce el derecho -particularmente las
reglas formales- ; ha tenido en cuenta el legislador al receptar el informalismo la intervencin
del particular sin "ayuda del profesional ". La intervencin obligada de un profesional del
derecho no justificara en modo alguno el principio del informalismo; nacera as un
procedi mi ento formal.
El procedi mi ento es gratui to: es una consecuencia de la colabora cin, de la
partici pacin igualitari a de todo ciudadano. No hay con dena en costas (CNFedContAdm, Sala ,
2518189, "Estableci mi entos Metalrgi cos Leo"), no hay que abonar estipendios a los profesiona -
les. Ello tiende a posibili tar la partici pacin de cualquier interesado: es una invitacin para que
todos los afectados reclamen, se quejen, partici pen y de esa forma permi ti r el adecuado control
de la Adminis tracin y el afianzamiento de la legalidad.
mponer el patrocinio letrado obligatori o en el procedi mient o ad ministrati vo lesionara el
derecho consti tucional de peticionar a las autoridades, limi tando la posibilidad de peticionar a
los particulares con ciertos recursos econmicos.
b) #erecho a o$recer y produci r prueba. Abarca el derecho a ofrecer la prueba de
descargo de que quiera valerse el particular, de que si ella es perti nente se produzca, que esta
produccin sea efectua da previament e a que se adopte alguna resolucin sobre el fondo del
asunto; que la Administracin requiera y produzca las diligencias ne cesarias para el
esclareci mi ento de los hechos, y que exista un contra lor de ios interesados respeclo de la
produccin de la prueba hecha por la Administracin.
c! #erecho a una decisi-n $undada. Comprende la considera cin expresa de todas y
cada una de. as cuestiones propuestas y de los
64 RAGlMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
principales argumentos. La Administracin no est obligada a seguir a la parte en todas sus
argumentaci ones, sino en las que considere conducentes a la solucin de la cuestin.
Pero la decisin, adems de ser fundada, debe resolver todas las pretensiones de la
parte, por aplicacin del principio de congruencia. Se ajustar a derecho la decisin que
resuelve de conformi dad con las pretensiones del particular, pero por otros fundamentos. Es
una aplicacin del principio iura no0i t curia, que rige en el proceso civil y comercial. El
fundamento de esto lo encontramos en el principio de legalidad objetiva, por el cual la
Administracin no est obligada a ceirse a los puntos reclamados por el particular, y si
considera que el acto impugnado tiene otros vicios que los sealados por el recurrente, puede
revocar el acto por esas irregulari dades.
El derecho a una decisin fundada se conecta en su faz pasiva con el deber genrico de
moti var los actos administrat i vos (art. 7, inc. e). Se exige esta fundamentaci n como una
garanta para los habi tantes, que as pueden controlar los actos de los funcionarios y hasta
obligar los a que sus decisiones confirmen en los hechos, la presuncin de le giti mi dad que se les
atribuye. La fundamentacin de los actos es de la esencia de un rgi men republicano, en el que
el funcionario ejerce su tarea por delegacin de la soberana que reside originariamente en el
pueblo, el que tiene derecho a controlar sus actos.
P,2'3#(>(3/82) 3)P3'(A"3) 3T'"B#2)
Art. 2- Dentro del plazo de ciento veinte das, com putado a parti r de la
vigenci a de las normas procesal es a que se refi ere el art. 1, el oder !"ecuti vo
deter mi nar # cu#les ser#n los procedi mi ent os especi al es actual ment e aplica$l es que
continuar#n vigent es. %ueda asimismo fa cultado para&
PAtl"A8(/A A#AP8A'(?/ #3 "2) ,3'(>3/3) 3)P3'(A"3) A" /T;3*2 P,2'3#(>(3/82
a! ' usti t u i r las no r m as l e gal es ( r egl a me n ta ri as ( de ndole
estrict ament e procesal de los reg menes especi al es que su$sistan, con miras a la
paul ati na adapt aci )n de *s tos al sistema del nuevo procedi mi ent o ( de los recursos
admi nistrati vos por *l impl ant ados, en tanto ello no afec tare las normas de fondo a
las que se refi eren o apliquen los citados reg menes especi al es.
+a present e le( ser# de aplicaci)n supletori a en las trami t aci ones
admi nistrati vas cu(os reg menes especi al es su$sistan.
$, Dictar el procedi mi ent o admi nistrat i vo que regir# respecto de los
organismos militares ( de defensa ( seguri dad, a propuest a de *stos, adoptando los
principios $#si cos de la present e le( ( su regl ament aci )n.
A'8t;A'(2/3) ,3)3,*A#A) o )3',38A)
c, Deter mi nar las circunstanci as ( autori dades com- petent es para calificar
como reservadas o secret as las ac tuaciones, diligenci as, informes o dict#menes que
de$an tener ese car#ct er, aunque est*n incluidos en actuaci ones p.$licas.
1. 8ramitaciones especiales. - La norma habili t al Poder Ejecu tivo nacional (PEN) a
determi nar, dentro del plazo de ciento veinte das, cules seran los procedi mient os
administrat i vos especiales apli cables al momento de la sancin de la LNPA que continuaran vi -
gentes .
Cumpliendo con lo as dispuesto se dict por el PEN el decr. 9101/72, ahora derogado
por el decr. 1883/91 (RPA).
2. Adaphei-n de reg.menes especiales 0ige#tes. - El artculo faculta al PEN a sustitui r l as norm
as de ndole estrictament e procesal de los regmenes especiales, a los efectos de la paulatina
adaptacin de ellos al sistema de la LNPA.
Hace casi veinte aos que se sancion la ley 19.549 y an no se ha dado cumpli mi ent o
al espri tu de su art. 2, al dejarse subsistentes y sancionarse posteriormente gran canti dad de
regmenes especiales. As, por ejemplo, el decr. 2772/61 que regulaba procedi mi entos ante
Entel era aplicable conforme a! art. 2 del decr. 9101/72 (CNFedCont Adm, Sala , 21/3/85,
"Kauf man"). Ahora, habiendo dejado de prestarse el servicio telefnico por el Estado ha dejado
de tener apli cacin.
3. Procedi miento administrati 0o en organismos militares, de de $ensa y seguridad. - Tambin se
faculta al PEN a dictar los procedi mientos administrati vos en los organismos mili tares, de
defensa y seguridad, adoptando los principios bsicos de la LNPA. Tampoco ello ha ocurri do
hasta ahora a pesar de diversos intentos en tal sen tido. Esta facul tad se corresponde con el
plexo jurdico que conforman
5 Hutchinson, TLA
66 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
para las fuerzas armadas la ley 19.101 (para el personal mili tar), el Cdigo de Justicia Militar
(ley 14.029) y leyes y decretos reglamenta rios relacionados con el quehacer del mbi to mili tar
(res. MD 1068/92).
4. )upletoriedad. - La LNPA se aplicar supletoriamente en las trami taci ones
administrat i vas cuyos regmenes especiales continen vigentes. Es important e el principio
consignado en la norma pues el procedi mi ento administrati vo plantea en su aplicacin una
cantidad de situaciones de dudosa solucin, donde es fundamental la tarea de in terpretacin .
Muchas veces se da el hecho de que la legislacin especfica no contempla el caso o lo
hace de manera incompleta.
La supletoriedad consiste en la subsuncin de una situacin no prevista por la norma
especfica en otra en la cual se encuadra perfec tamente, usando las reglas de sta para
resolver la cuestin. sta se analiza y resuelve a la luz de un ordenami ento que contempl a la
relacin jurdica objeto de debate.
+ Analogda. - Ella supone una comparacin de hechos y evalua cin de identi dades entre
stos y la creacin extensiva concreta e indi vidual de los alcances de una norma pensada para
una situacin deter minada a otra semejante. Hay evaluacin de casos distintos y luego creacin
normati va.
La norma no se refiere a este principio interpretat i vo, pero cabe predicarlo para
solucionar aquellos casos que se plantean ante la falta de normas que regulen el procedi mi ento
administrat i vo.
E l Co ngre so n aci on al e st e xclui do del m bi to de l a le y y s u regl a mento, pero
cabe aplicar analgicamente sus disposiciones (CNFed ContAdm, Sala , 2/11/82, "Llanos").
6. Aetuaciones reser0adas y secretas. - El principio general es el de la publicidad de los
actos estatales, al ser ste un requisi to del siste ma republicano que nos rige. Pero no puede
dudarse de la facul tad de la Administracin para declarar algunas actuaciones de carcter re-
servado .
Esta facultad que fue acordada al PEN, se ejerci al dictarse el RLNPA cuyo art. 38 -al
que remi ti mos- contempla la cuestin.
7. El decreto 91O1N12. - A partir del dictado de este decreto el procedi mi ento
administrat i vo nacional se dividi en dos esferas: el rgi men general, comn u ordinario y los
regmenes especiales reco nocidos por el decr. 9101/72 o que puedan surgir de normas posterio -
res. Los procedi mi entos especiales vigentes hasta la fecha del dictado del citado decreto que no
han sido reconocidos por l, han queda do automt i cament e derogados.
LEY 19.549 67
Este decreto no sigui una tcnica uniforme, pues algunos incisos se refieren a las
normas identificndolas con precisin mediante el nmero de ley o de decreto y en otros casos
se ha hecho una referen cia genrica al tema.
El art. 2 del decreto que contena un rico material doctrinario propicio para el debate
ha sido derogado in totum (ver comentari al art. 6, RPA). nclua a las entidades financieras
oficiales y a las empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades anni mas con
partici pacin estatal mayori tari a, sociedades en las que el Estado fue ra titular de todo o parte
del patri monio social y en el Tribunal Admi nistrati vo de la Navegacin, las que se regan por los
regmenes vigentes y en los que era perti nente por el ttulo V del RLNPA (procedi miento de
impugnacin); las dems normas de dicho reglamento se les aplicaban supletoriament e.
Tambin se refera a los "entes pbli cos no estatales", los que se regan por sus propios
regmenes y suple toriament e por la LNPA y su reglamentacin (CSJN, 27/11/88, "De Len", "",
1989- B-690).
TftuLo
C/0!1!2C3A D!+ 456A2/
Art. 3- +a compet enci a de los )rganos admi nistra tivos ser# la que resul te,
seg.n los casos, de la Consti tu ci)n nacional , de las le(es ( de los regl ament os
dictados en su consecuenci a. 'u e"ercicio consti tu(e una o$liga ci)n de la autori dad o
del )rgano correspondi ent e ( es improrroga$l e, a menos que la delegaci)n o
susti tuci )n estuvi eren e7presament e autori zadas8 la avocaci)n ser# procedent e a
menos que una norma e7presa disponga lo contrari o.
1 'oncepto. - La existencia de una pluralidad de rganos en el seno de la
Administracin, determi na la necesidad de que se distri bu ya entre todos ellos la activi dad
neesaria para la consecucin del inte rs pblico. Surge as el concepto de competencia, puesto
que no es posible que las funciones las realice un solo rgano. Al ser necesa rios varios, hay que
distri bui r entre todos las distintas funciones.
En una primera aproxi macin, podemos definir a la competencia como el con%unto de
$unciones cuya ttulari dad se atrbuye a un -r
67 ,A:(>3/ #3 P,2'3#(>(3/82) A#>(/()8,A8(*2)
gano. Cada rgano tendr la titulari dad del ejercicio de una parte de las funciones que
corresponden al ente, al que se hallan integrados. La competencia, en ese sentido, consisti r en
el conjunto de funciones de un ente, la titulari dad de cuyo ejercicio se atribuye a uno de sus r -
ganos, con preferencia a los dems.
La competencia significa el grado de apti tud Que la norma con$iere a un -rgano
admnistrati 0o para el e%ercicio de sus $unciones.
2. Naturai eza jurdica. - La competencia del rgano es un re quisito de validez del acto
administrat i vo (ver arts. 7 y 14). Para que un rgano administrati vo pueda realizar
vlidament e una activi dad es necesario que est dentro de la esfera de sus atribuciones.
Debe ser ejercitada por el rgano que la tenga atribui da y a travs del procedi mi ento
adecuado para ejercerla.
La caracterstica de la norma administrati va es que confiere pode res, que habili tan a la
Administracin para un obrar determi nado, y dichos poderes han de ser atribuidos de un modo
positi vo por el orde namiento.
As surge, en contraposicin a aquello que es propio, en general, de los sujetos
privados, que la Administracin no puede obrar sin que el ordenamiento lo autorice en forma
expresa o razonablemente impl cita (CSJN, allos, 254:56; 307: 198; CNFedContAdm, Sala ,
16/4/ 85, "Cambios Teletour"). Frente al principio "debe entenderse per miti do lo que no est
prohibi do" (postulado de la permisin) que domina la vida civil, es propio del rgi men
administrat i vo el apotegma "debe entenderse prohibi do lo no permi t i do".
Rige, as, el principio de especialidad que se afirma en la doctri na como propio de las
personas morales en general, las cuales nacen con una finalidad determi nada (CNFedContAdm,
Sala 111, 10/4/86, "Donna") .
3. Distri buci n de compet enci a. - Los criterios sobre los que se asienta la
distri bucin de competencia son:
a) "a especiali<aci-n. Este criterio nace en el momento en que se crea un rgano para
conocer determi nado gnero de cuestiones, atendiendo a la ndole especial de ellas.
b) 3l orden %er=rQuico. Los ordenamientos legales establecen como garanta
procedi ment al, una serie de grados de conoci miento, en los cuales la decisin de un rgano
est sometida a un control de legalidad o de oportuni dad que se ejerce por otros rganos
originando un criterio especial para determi nar la competencia de uno u otro, fundado en un
orden jerrquico.
LEY 19.549 69
l 4. Criteri os para deter mi nar la compet enci a. - Un problema fundamental es
determi nar el rgano que debe conocer con preferen cia a todos los dems en una determi nada
cuestin. Si se trata de grandes unidades administrat i vas, como el Estado, en las que se divi de
la Administracin en grandes ramas, hay que acudir, en primer lu gar, a un criterio material, a
fin de determi nar a cul de aqullas se asigna el conoci miento del asunto. Este criterio nos dir,
dentro del Estado, a qu ministeri o o secretara de Estado se confa la atencin de la cuestin.
Dentro de cada ministerio, ser necesario precisar qu rgano tiene preferencia respecto de los
dems para conocer en un procedi mi ento. Esta preferencia se manifiesta en dos direccio nes:
frente a los rganos superiores e inferiores al tenido por compe tente, y frente a los que son
iguales en grado. Por ello puede hablarse de dos criterios: jerrquico o vertical y horizontal
(Gonzlez PrezGonzlez Salinas).
+. ClasiScacin de la compet enci a. - Puede hacerse en razn de la materia,
terri tori o, tiempo y grado.
a) 'riterio materi al. Llamado tambin criterio objeti vo. Atien de a una distri bucin de la
competencia entre rganos de distinto tipo, considerando aspectos cualitati vos, o sea la
naturaleza de la cuestin (competencia ratione materiae!. Segn el carcter de la actividad
puede ser: deliberati va, ejecuti va, consul ti va y de control.
b) Por el terri torio. Comprende el mbi to espacial en el cual se ejerce legti mamente la
competencia. Se vincula al mbi to geogrfi co en el que desempean sus funciones los rganos.
La divisin en cincunscri pciones o divisiones administrat i vas del terri tori o atien de a la
existencia de mlti ples rganos que ejercen un mismo tipo de competencia material o
funcional.
c! 'riterio $uncional. Establece la distri bucin de competencias entre distintos rganos
atendiendo a la distinta activi dad que desarro llan rganos de distinto grado. Tiene en cuenta
que la organizacin administrati va se integra vertical ment e. Siendo, por principio, im -
prorrogable la competencia, no puede el rgano inferior ejercer la competencia del superior y
viceversa.
d) Por el tiempo. Comprende el mbi to temporal en el cual debe ejercerse la
competencia. En general la competencia es perma nente, desde que el rgano puede ejercer en
cualquier tiempo las atri buciones que le son propias. Sin embargo, en ciertos casos, slo pue de
ejercerlas por un lapso determi nado. Estamos ante un caso de competencia temporaria.
6. Caract er es de la compet enci a. - Son los siguientes:
70 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
a) 2bligatori edad. La competencia es irrenunciable y se ejerce r por los rganos
administrat i vos que la tengan atribui da. Pertenece al 6rgano no a la persona fsica que lo
encarna.
Consecuentement e la competencia es obligatoria. La norma dice: "Su ejercicio
consti tuye una obligacin de la autoridad o del 6r gano correspondiente".
b) (mprorrogabilidad. Debido a ello la competencia es impro rrogable. Este principio
opera siempre (cualquiera sea el criterio terri torial, objetivo o funcional de la competencia), a
menos que est permi ti da la delegacin o sustitucin. Estos dos insti tut os son de na turaleza
unilateral (decididos por la propia Administracin); la competencia administrati va no puede ser
prorrogada por acuerdo con los particulares.
c! /o ePigencia de ley ePpresa. El legislador abandon el crite rio tradicional de la
competencia legal expresa. Opin Gonzlez Arzac que el principio de la competencia legal
expresa se contradeca con la aplicacin de principios no legales de derecho administrati vo que
ampliaban la competencia de los rganos ms all de lo fijado por las leyes.
d) 3s de orden pRblco. Como atributo del rgano que es, resul ta indisponi ble, salvo
supuestos excepcionales. Consecuentemente, la incompetencia debe declararse de oficio.
1. oment o pars determi nar !s compet encis. - El principio general es que la
competencia del rgano debe existir en el momento de iniciarse el correspondiente
procedi mi ento (formul acin de la peti cin; interposicin del recurso, etctera). La competencia
se perpe ta pri ma $acie en el momento en que el rgano provee su sustancia cin, y una vez
fijada, los cambios que puedan sufrir las reglas de competencia no la afectan.
Para pronunciarse sobre su competencia, el rgano tiene las si guientes oportuni dades:
a! Al interponerse el escrito, el rgano antes de proveer la pri mera peticin, debe
exami nar los hechos expuestos y el derecho invo cado para determi nar su competencia.
b! Como consecuencia del dictamen jurdico, en cuyo caso, y si guiendo la opinin
jurdica, puede el rgano declararse incompetent e con posterioridad a haber tomado
intervencin.
8. 1ransferenei s. - La competencia se ejerce por los rganos que la tienen atribui da
como propia. Sin embargo, en ciertas oportu nidades, est permi ti da la transferencia de la
competencia o de su ejercicio. La norma que comentamos, como vimos, estableca al
LEY 19.549 71
gunas excepciones al principio de la improrrogabi li dad, al referi rse a la delegacin, la
susti tucin y la avocacin. El precepto prev, en tonces, la posibilidad de que la competencia
pueda ejercerse por rga no distinto de aquel que la tiene atribui da originariament e. Vamos a
analizar cada uno de aquellos insti tut os.
9. Delegacin. - Consiste en un acto %ur.dico por el cual un r gano trans$iere a otro
el e%ercicio de la competencia Que le $uera consti tucional, legal o reglamentari amente
atribuida. Debe ser expresa y contener, en el acto de delegacin, una clara y concreta
enunciacin de las atribuciones que comprende la transferencia.
Normal mente se transfiere el ejercicio de la competencia a un r gano de inferior
jerarqua, mas nada impide que ella, si est legal men te prevista, sea transmi t i da a un rgano
de igual rango.
Para que sea procedente la delegacin, se requiere una norma au torizati va expresa,
pero no que esa norma sea legal. El RLNPA es un ejemplo de ello, pues habiendo sido
sancionado por decreto, autoriza a los ministros y a los rganos directi vos de los entes descen -
tralizados a delegar facultades en sus inferiores (art. 2; conf. CNFed ContAdm, Sala ,
12/10/80, "Merck Sharp y Dohme Argenti na").
El acto de delegacin tendr eficacia desde su publicacin en el Boletn Oficial cuando
se trate de una delegacin general y desde su notificacin si fuera particular.
Como el rgano delegante no transfiere su competencia, sino tan slo su ejercicio, debe
reconocrsele un derecho de vigilancia sobre el uso de las atribuciones delegadas, un poder de
superintendencia -independientement e de la jerarqua- .
En materia de interpretacin de delegacin de facultades debe privar un criterio
restricti vo, atento a que es un insti tuto de natura leza excepcional (Procuracin del Tesoro,
dictamen del 2919189, BO, 15/5/90, 2a seccin, p. 21).
1O. Susti tuci n. - Est errneamente incluida como excepcin a la improrrogabil i dad,
ya que mediante ella no se modifica la compe tencia del rgano sino la persona del funcionario.
No hay reemplazo de un rgano por otro, sino que se sustituyen personas fsicas den tro de l.
As se presenta un supuesto de sustitucin cuando se pro duce la excusacin o recusacin de un
funcionario (ver art. 6) y se acepta una u otra por el superior que designa al momentneo
reemplazante; en este caso suele hablarse de subrogacin, que es una espe cie del gnero
susti tucin.
11. A0oeaci-n. - Se produce cuando el -rgano superior asume el e%ercicio de
competenci a que per.tenece al inferior. Cuando el dele
72 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
gante reasume -aun en un caso concreto- el conoci miento y decisin de un asunto que
corresponde al delegado -en virtud de una delega cin general- no estamos tcnicamente ante
una avocacin, sino ante una revocacin de la delegacin.
Segn la norma, la avocacin ser procedente a menos que una regla expresa disponga
lo contrario. A pesar de ello la avocacin ser improcedente:
a! Cuando la competencia del inferior hubiera sido asignada en mri to a una idoneidad
especfica. b! Cuando hubiese un recurso planteado ante el inferior. c) Cuando ha habido
desconcentracin.
12 'aracterAsticas de estas t9cnicas. - La delegacin y la avoca cin son t9cnicas que
ataen a la din=mica de la organi<aci-n y, por ende, general ment e, asumen carcter
transitori o, a diferencia de la desconcentraci-n y la descentrali<aci-n, que son t9cnicas o
$ormas de organi<aci-n para el logro del ejercicio efectivo de los poderes del Estado. Hacen a
la estructura administrati 0a.
'tl3)8(2/3) #l# '2>P('r3/'(A
Art. 4- !l oder !"ecuti vo resolver# las cuestiones de compet enci a que se
susciten entre los ministros ( las que se plant een entre autori dades, organismos o
entes au t#rquicos que desarroll en su acti vidad en sede de diferen tes ministeri os.
+os titul ares de *stos resolver#n las que se plant een entre autori dades, organismos
o entes aut#r quicos que act.en en la esfera de sus respecti vos depart a mentos de
!stado.
1. 'onsideraciones generales. - Un problema de competencia surge cuando entre
rganos administrat i vos se discute la atribucin de uno de ellos para conocer y entender en un
asunto. Estas cuestiones forman parte, como especie, de un gnero de mayor trascendencia: el
conflicto de atribuciones. En lo que hace a las cuestiones de competencia a que se refiere el
artculo, su problemti ca gira en torno a dos puntos fundamentales: a! La regulacin de
procedi mi ento de la cuestin de competencia (arts. 4 y 5, LNPA). b! La determi nacin del
rgano competente para resolver la cuestin de competencia, que en puridad no
correspondera a una ley procedi ment al, sino a una ley orgnica.
LEY 19.549
Las cuestiones de competencia deben ser cuidadosamente diferen ciadas de las
declaraciones de certeza sobre la competencia, sea la declaracin eP ogicio de
incompetencia, sea la peticin admi ti da de incompetenci a, en las cuales no existe cuestin,
sino afirmacin. La cuestin de competencia no es cuestin entre partes, sino entre rga nos; la
afirmacin de un rgano de que es competente o incompetent e es un presupuesto de la
cuestin de competencia, no la cuestin de competencia en s, la cual solamente se producir si
el rgano a quien se considera competente o incompetent e, segn los casos, reafirma su
competencia o incompetencia, respectivament e.
La cuestin de competencia no se promueve, sino que se provoca por va de
declinatoria o de inhibi toria.
2. ,elaciones interorg=nicas. - )i la cuestin de competencia se suscita entre rganos
que dependen de un mismo ministeri o, resuelve el titular de ste. Si se trata de problemas de
competencia entre r ganos que despliegan su actividad en distintos ministerios, resuelve el
Poder Ejecuti vo.
5 ,elaciones interadmi ni st rati 0as. - Veamos los problemas que se plantean a
consecuencia de ellas.
a) 'oncepto. La Administracin pblica consti tuye un complejo de personas jurdicas
pblicas estatales; por ello interesa sobremanera determi nar el rgi men que gobierna a las
distintas clases de relaciones jurdicas, que vinculan a dichas entidades.
Dentro del rgimen jurdico de las entidades estatales existe un sector de relaciones
denomi nadas interadmi nist rati vas o intersubjeti vas, que desde hace poco tiempo han sido
objeto de estudio particular por parte de la doctrina.
La relacin jurdica interadmi nistrat i va de que trata el artculo es aquella que vincula a
dos o ms personas jurdicas pblicas estata les, ya se trate del Estado en sentido amplio
(Nacin y provincias) o de cualquiera de las personas jurdicas pblicas de carcter estatal.
A diferencia de lo que acontece con las relaciones interorgni cas, que vinculan a
rganos carentes de personalidad jurdica y que la ma yor parte de la doctri na adscribe a la
actividad interna de la Adminis tracin pblica, las partes en este tipo de relaciones son siempre
per sonas jurdicas.
Las relaciones que aqu interesan se dan entre entes pblicos es tatales. De acuerdo con
el texto del artculo, comprendera solamen te a los entes autrqui cos. Sin embargo, pensamos
que no es posible esa interpretacin restricti va, toda vez que tambin se produce ese ipo de
relaciones con las empresas del Estado. Por ello entendemos
74 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
que comprende a los entes autrquicos, empresas del Estado, socieda des del Estado,
sociedades anni mas con participacin estatal mayori taria, sociedades mixtas o de
economa mixta (doctrina art. 32, inc. f, ley 19.549, modificado por ley 21.686).
b) ,9gimen %ur.dico. Se ha sostenido con razn que esta catego ra de relaciones se
distingue por la circunstancia de no ser aplicables a ella las facultades que derivan de la
supremaca de la Administra cin, precisamente porque los sujetos de la relacin son
personas jurdicas pblicas estatal es, lo cual establece una considerable diferencia de
rgi men jurdico respecto de las relaciones que emergen de una ac tividad administrati va
comn.
Las relaciones interadmi nistrati vas pueden dar origen a contro versias de diversa
ndole: econmicas, polticas, jurdicas, etc., cues tiones que interesa resolver a fin de
lograr el manteni mi ento del prin cipio de unidad de accin estatal y para permi ti r el
ejercicio de las funciones y actividades de los entes pblicos sin trabas que las para licen.
Aqu estudiaremos el problema desde el punto de vista estricta mente jurdico.
Podemos realizar una clasificacin distinguiendo dos gneros de relaciones
interadmi nistrati vas, en atencin precisamente a que, segn se trate de uno u otro
supuesto, el rgano competent e para diri mi r el conflicto interadmi nistrati vo ser el Poder
Ejecuti vo o el tribunal judi cial correspondiente.
c! 'on$licto entre personas pRblicas estatal es perteneci entes a una misma es$era
de gobierno. En las relaciones entre entidades estatal es perteneci entes a una misma
esfera de gobierno (v.gr., la nacional), debe respetarse la posicin que ejerce el rgano
que se halla en la cspide jerrquica de la Administracin pblica: el Poder Ejecuti vo (art.
86, inc. 1, Const. nacional), siendo inadmisible que una entidad au trquica o empresa del
Estado pretenda ejercer sus prerrogati vas de poder pblico contra el Estado, y viceversa,
que ste pretenda ejer cerlas contra aqulla (CNFedContAdm, Sala V, 15/4/88, "YPF c/
ANA"). Entendemos que en esos casos se impone la superacin de las formas jurdicas,
sobre todo si se tiene en cuenta que el Estado conserva el control administrati vo sobre los
actos de tales entidades.
En este sentido, en el orden nacional la ley 19.983 insti tuye, en su art. 1, en
materi a de daos y perjuicios, el arbitraje del procurador del Tesoro, o del Poder Ejecuti vo,
segn el monto de la reclamacin, en caso de controversias entre "organismos
administrati vos del Estado nacional, centralizados o descentralizados, incluidas las
entidades autrquicas, empresas del Estado y la Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires". Para que haya conflicto interadmi nistrati vo debe haber oposicin al pago de
lo exigido o circunstanci a que implique la negati va a hacerlo efecti vo (Procuracin del
Tesoro, #ict=menes, 160- 184, 165- 12; dictamen 280/91, BO, 6/5/91, 2a seccin, p. 23).
De conformi dad con el criterio expuesto, el artculo que comenta mos distingue:
) Conflictos con entes que desarrollen su actividad en sede de diferentes
ministerios; en este caso resuel ve la cuestin el Poder Ejecutivo.
2) Conflictos con entes que realizan su actividad en la esfera del mismo ministerio,
en cuyo caso resuelve el respecti vo ministro.
d) 'on$licto entre personas pRblicas estatal es perteneci entes a dis tintas es$eras de
gobierno. En tal caso entendemos que corresponde admi ti r la instancia originaria y
exclusiva de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, por aplicacin de lo dispuesto en el
art. 101 de la Const. nacional, tal como se lo ha reconocido en reiterados casos so meti dos
a su decisin (allos, 249:165; 250:205; 257:173; 259:157; 265 :297) .
'2/*r(3/#A) /3:A 8r0As D P2)(8(*A)
Art. +@- Cuando un )rgano, de oficio o a petici)n de part e, se declare
incompet ent e, remi ti r# las actoaciones al que reput are compet ent e8 si *ste, a su
vez, las re9usare, de$er# somet erl as a la autori dad 9a$ili t ada para resolver el
conflicto. 'i dos )rganos se considerasen compet en tes, el .lti mo que 9u$iere
conocido en el caso somet er# la cuesti)n, de oficio o a petici)n de parte, a la
autori dad que de$e resolverl a.
+a decisi)n final de las cuestiones de compet enci a se tomar#, en am$os
casos, sin otra sustanci aci)n que el dic tamen del servicio "urdico
correspondi ent e (, si fuere de absoluta necesidad, con el dictamen tcnico que el caso
requiera. Los plazos previstos en este artculo para la re misin de actuaciones sern de
dos das y para producir dictmenes y dictar resoluciones sern de cinco das.
1. :eneralidades. - El procedi mi ento en la ley nacional tiene las siguientes
caractersticas: existe cuestin de competenci a cuando se desconoce a un rgano
administrati vo, sea por un particular o por
76 REGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
otros rganos administrati vos, la facul tad de interveni r en determi na do procedi mi ento, o
cuando dos o ms rganos declaran carecer de di cha facultad.
Las cuestiones de competencia pueden suscitarse a iniciati va de los particulares o por
decisiones de uno o ms rganos administra tivos.
Recibidas por el 6rgano diri mente las actuaciones remi ti das, re suelve la cuestin sin
ms sustanciacin que el dictamen del servicio jurdico, y si fuera necesario el dictamen tcnico
que se requiera, dentro de los cinco das (prr. 2 in $ine!, mediante una decisin que resuelve
qu 6rgano es el competente.
Ante el rgano diri mente no estn legiti madas las partes para pre sentar escri tos o
interveni r en cualquier forma en la trami taci n, pues la contienda o litigio ha dejado de ser inter
partes para transformarse en una cuestin entre rganos. En este sentido debe interpretarse la
frase "sin otra sustanciacin".
Este procedi mi ento es aplicable a cualquier clase de cuestin de competencia, pues
ellas pueden ser positivas o negati vas. Aqulla se da cuando ms de un rgano pretende ser
competente. La segunda tiene lugar cuando los rganos llamados a interveni r niegan su com -
petencia.
El art. 4 de la ley, como ya vimos, determi na cul es el rgano competente para diri mi r
las cuestiones de competencia.
2. #eclinatoria e inbibi toria. - La primera ocurre cuando el inte resado se presenta ante el
rgano que interviene y le pide que declare su incompetencia. Podra ocurri r esto, por ejemplo,
en el procedi miento sancionatorio. Se da tambin en el admi nistrat i vo la inhibi to ria -aunque no
tal como se concibe en el proceso judicial- . Ocurre cuando el particular se dirige al rgano que
considera competente, pi diendo que la declare y remi ta oficio inhibi tori o al rgano que est co -
nociendo en la cuestin para que se abstenga de continuar intervi niendo.
La declinatori a de competencia es la resolucin admi nistrat i va por la cual un rgano se
declara incompetente, debiendo contener una afirmacin de la competencia de otro rgano.
Puede declararse a pedido del particular o aun de oficio si se persuade de su incompeten cia
luego de iniciar las actuaciones.
De acuerdo con lo dispuesto por los arts. 4 y 5 de la LNPA, la declaracin de
incompetencia es una resolucin administrati va com pleja, que se descompone en dos
elementos: a! una declaracin nega tiva de certeza sobre la propia incompetencia, y b) una
declaracin consti tut i va sobre la competencia ajena, con la peculiari dad de que la
LEY 19.549
cuestin de competencia no surge de la declaracin negativa, sino de la declaracin
consti tut i va.
5 2portunidad para plantear la cuesti-n de competencia. - )-lo podr promovrsela antes de
haberse consenti do la competencia que se reclama.
El mero planteami ento de la cuestin de competencia por declina toria debe produci r,
como consecuencia o efecto inmediato, la suspen sin del procedi mient o, lo cual, sin embargo,
en la prctica es relati vo, ya que por excepcin se suspende el trmi te en lo concerniente a
cualquier diligencia de cuya comisin pudiera resultar perjuicio irre parable.
,3't;)A'(?/ D 3T'(/)A'(?/ #3 srr/'(2/A,(2) D 3>P"3A#2)
Art. 6- +os funcionari os ( empl eados pueden ser recusados por las causal es (
en las oportuni dades previstas en los arts. 17 ( 1: del C6d. roc. Civil ( Com. de la
2a ci)n, de$i endo dar intervenci )n al superior inmedi ato den tro de los dos das. +a
intervenci )n anteri or del funcio nario o empl eado en el e7pedi ent e no se considerar #
causal de recusaci)n. 'i el recusado admi ti ere la causal ( *sta fuere procedent e,
aqu*l le designar# reempl azant e. Caso contrari o resolver# dentro de los cinco das8
si se esti mare necesari o producir prue$a, ese plazo podr# e7tenderse otro tanto. +a
e7cusaci)n de los funcionari os ( empl ea dos se regi r# por el art. 30 del C)digo arri$a
citado ( ser# remi ti da de inmedi at o al superior "er#rquico, quien resol ver# sin
sustanci aci)n dentro de los cinco das. 'i acept are la e7cusaci)n se nom$rar#
reempl azant e8 si la desesti mar e devolver# las actuaciones al inferior para que
prosiga intervi ni endo en el tr#mi t e.
+as resoluciones que se dicten con moti vo de los in cident es de recusaci)n o
e7cusaci)n ( las que los resuel van, ser#n irrecurri $l es.
1 'oncepto, $undamentos y di$erencias. - Mediante la excusa cin y la recusacin se logra
desplazar la competencia del rgano que est entendiendo o deba entender hacia el
correspondiente que fije la autori dad .
78 REGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
Las causas que hacen procedente la recusacin y la oportuni dad y procedi mi ento para
que los agentes se excusen o sean recusados con causa, modifican los principios generales
sobre la competencia.
A fin de asegurar la idoneidad subjeti va del rgano admi nistrat i vo y la consiguiente
confianza del particular en su imparciali dad, ha dispuesto la ley que los funcionarios puedan ser
apartados de un pro cedi miento, a peticin de los interesados (recusacin) o por propia de -
termi nacin (excusacin). Para evitar que puedan emplearse abusi vamente esos
procedi mi entos con el fin de demorar el trmi te o para desentenderse de procesos
complicados, la ley ha disciplinado la for ma, oportuni dades y motivos por los cuales los
litigantes pueden recu sar y los funcionarios pueden excusarse.
Recusacin y excusacin son figuras procesales nti mament e rela cionadas por la
finalidad persegui da: el apartami ento del agente suspectus como medio de garantizar al
particular una conducta imparcial. Pero excepto este resultado comn, sutiles diferencias las
individual i zan, aunque el tratami ent o legal y la interpretacin jurisprudencial tiendan hacia una
equiparacin destinada a borrar sus lmites.
La diferencia reside en la naturaleza jurdica de uno y otro insti tuto. La causa de
excusacin, tan pronto como el agente siente afec tada su imparciali dad, se transforma desde
ese momento en una condicin impedi ti va, mientras que la recusacin se transforma en un
hecho consti tut i vo del deber del agente de no ejercer su "poder", y de ah una consecuencia
legal inmediata: el agente que no se excusa conociendo la existencia de un impedi mento
incurre en "mal desempe o" de la funcin, mientras que al agente a quien se recusa, simple -
mente se lo separa del conoci miento del asunto.
2. 3T'&)#'L?#. - La excusacin es la espontnea declaracin del agente de que se
encuentra impedi do para continuar entendiendo o para entender en un asunto, por estar
comprendi do en alguna causa de recusacin o, sin que ello ocurra, por cuestiones de decoro o
deli cadeza.
Mediante la excusacin, el funcionario que se considera subjeti va mente inhbil para
entender en una causa, tiene la facultad- deber de excusarse.
Al hacerlo, el agente debe disponer, en el mismo acto, que pase el expediente al
superior jerrquico y ste decidir.
El superior debe resolver sin sustanciacin, pues es una cuestin ajena a las partes.
Excepcional ment e, por la naturaleza de la cues tin suscitada, podr disponer medidas que
esti me conducentes a "proveer mejor" su pronunciami ento u or al servicio jurdico si esti ma
que pueda afectarse la competencia.
LEY 19.549 79
La parte carece de legiti macin para interveni r en la excusacin del agente. No puede
oponerse a la excusacin (art. 31, Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin). gual mente la causa o
moti vo de excusa cin no puede ser dispensada por los interesados, porque no se trata de un
bien del cual ellos tengan la disponibili dad.
3. "ecusacin. - La recusacin del agente es el medio por el cual se exterioriza la
voluntad de quien es parte del procedi mi ento, para que un determi nado agente se separe de su
conoci mi ento por sospecharse, por algn moti vo, de su imparciali dad.
La imparciali dad de aqul es un presupuesto bsico del derecho de defensa, y la ley
procedi ment al ha establecido un procedi mient o para el ejercicio de esta garanta del particular
y que a la vez posibili te la defensa del agente sospechado.
a! Sin perjuicio de lo que se dir ms adelante, en trmi nos gene rales la recusacin es
un medio que se confiere exclusivamente a los interesados. Sujeto activo es, pues, la parte,
mientras que sujeto pasivo es el agente.
b) La recusacin debe fundarse en algn motivo, es decir tiene que ser causada.
4. Distint as clases de recusacin. - Son las siguientes:
a) ,ecusaci-n sin causa. (mprocedencia en el procedi mi ento ad ministrat i 0o. La norma
que comentamos excluye la posibilidad de recusar sin expresin de causa al no remi ti r a la
norma correspondiente de la ley procesal.
b) ,ecusaci-n con causa. En ella, la parte promueve un inci dente contra el agente,
invocando hechos y situaciones jurdicas tipifi cadas por la norma procesal, a fin de obtener su
separacin del proce dimiento; as, no se trata de un trmi te del procedi mi ento, sino de una
derivacin de carcter administrati vo, tendiente a regularizar la com posicin del rgano
administrat i vo.
En primer lugar, no existe lmi te a la facultad de recusar- una misma parte puede
recusar ilimi tadament e a los agentes siempre que tenga causa legti ma para ello; en segundo
trmi no, se puede recusar a ms de un agente de un rgano pluripersonal; en un tercer
supuesto, se puede recusar aunque el agente haya comenzado a conocer en la causa (v.gr., por
causa sobreviniente); en cuarto lugar, las causas de recusacin son extensivas a las partes, sus
apoderados y letrados, fi nalmente, procede en toda clase de procedi mi entos.
La recusacin con causa requiere la existencia de un moti vo serio que haga lugar a la
inhabilidad subjeti va del agente. De ah que la
80 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
ley siga el sistema de la enumeracin taxativa de los moti vos que la hacen procedente (arts. 17
y 21, Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin) .
La recusacin se interpone por escrito, que como tal tiene que ob servar las normas del
ttulo del RLNPA, ante el rgano recusado.
) Dicho escrito debe contener: a! las causas de recusacin concretament e
especificadas; b! la prueba documental, consista en docu mentos pblicos o privados,
constancias instrumental es de otros expe dientes, partidas o certificados de estado civil, etc.; si
el recusante no los tuviere a su disposicin, deber individual izarlos, indicando su conteni do,
lugar, archivo, oficina pblica o persona en cuyo poder se encontraren, y c) propondr todas las
pruebas de que piense valerse.
2) Los efectos de la presentaci6n del escri to son los de suspender al agente en el
conoci mi ento del asunto hasta que recaiga decisin del rgano competente; la nica actividad
que se le permi te es la de remi tir el expediente al rgano que decidir -superior inmediato- ,
debien do elevar dentro del plazo de dos das el escri to de recusacin "con un informe sobre las
causales alegadas".
c! #eber del agente recusado de in$ormar sobre las causas alega das. Dicho informe
debe someterse a las siguientes reglas:
) El informe es la comunicacin escrita del agente dirigida al r gano inmediato
superior, expidindose sobre las causas de recusacin que se le hayan imputado, para negarlas
o para reconocerlas. El informe cumple una funcin elemental : la inviolabili dad de la defensa,
aunque aqul no sea parte. El buen tino, prudencia y sensatez del agente impedi rn que el
informe se transforme en una refutacin; a l le debe bastar con la referencia concreta, precisa,
sobre la exacti tud o inexacti tud de la causal invocada.
El plazo para la presentacin del informe es de dos das (arg. art. 6).
2) Las alternati vas de la presentacin del informe pueden ser: o el reconoci mi ento de
los hechos o su negacin.
El reconoci mi ento de los hechos importa su admisin, con el efec to de relevar la prueba
al recusante; si bien no es admisible la prueba de confesin, la admisin importa el
reconoci miento de la exacti tud del hecho alegado como fundamento fctico de la causa de
recu sacin. En este caso corresponde que se tenga al agente por separa do del conoci mi ento
ulterior de la "causa".
Si el agente niega los hechos, el superior ordena la formacin de incidente por
separado, y, si lo esti ma necesario, recibi r la "causa" a prueba por el plazo de cinco das.
LEY 19.549 81
f
f
d) #ecisi-n. El rgano competente tiene un plazo de tres das para decidir, esti mando o
desesti mando los fundamentos de la recusa cin, plazo que se puede ampliar al doble si se
produjo prueba.
Sus efectos principales son:
) El rechazo de la recusacin produce el manteni mi ento del agente recusado en la
instruccin y conoci miento del procedi mi ento.
2) La decisin que admi te la recusacin, al mismo tiempo que se para al agente
recusado, a quien se comunica esta resoluci6n, fija la radicacin del expediente ante el rgano
subrogante. En este caso, la radicacin del expediente es defini ti va: aunque posteriormente de -
saparezcan las causas que motivaron la recusaci6n, el agente recusado no recupera el ejercicio
de la competencia a su respecto.
TTuLo
5!%;3'31/' !'!2C3A+!'
D!+ AC1/ AD03 23'15A13 </
Art. =- 'on requisi tos esenci al es del acto admi nis trati vo los siguient es&
'2>P383/'rA
a, 'er dictado por autori dad compet ent e.
'A &)A
$, De$er# sustent arse en los 9ec9os ( antecedent es que le sirvan de causa (
en el derec9o aplica$l e.
2B;382
c, !l o$"eto de$e ser cierto ( fsica ( "urdicament e posi$le8 de$e decidi r todas
las peticiones formul adas, pero puede involucrar otras no propuest as, previ a
audi enci a del interesado ( siempre que ello no afecte derec9os ad quiridos.
P,2'3#(>(3/82)
d, Antes de su emisi)n de$en cumpli rse los procedi mientos esenci al es (
sustanci al es previstos ( los que resul ten implci tos del ordenami ent o "urdico. 'in
per" uicio de lo que esta$l ezcan otras normas especi al es, consid*rase tam$i *n
esenci al el dictamen proveni ent e de los servicios permanent es de asesorami ent o
"urdico cuando el acto pu diere afectar derec9os su$"eti vos e intereses legti mos.
>211*A'((/
e, De$er# ser moti vado, e7pres#ndose en forma con creta las razones que
inducen a emi ti r el acto, consignan do, adem#s, los recaudos indicados en el inc. $
del presen te artculo.
U/A"(#A#
f, >a$r# de cumpli rse con la finali dad que resul te de las normas que otorgan
las facul tades perti nent es del )rga no emisor, sin poder persegui r encu$i ert ament e
otros fines, p.$licos o privados, distintos de los que "ustifican el acto, su causa (
o$"eto. +as medi das que el acto involu cre de$en ser proporcional ment e adecuadas a
aquell a fi nalidad.
+os contratos que cele$re el !stado, los permi sos ( las concesiones
admi nistrati vas se regi r#n por sus respec tivas le(es especi al es, sin per" uicio de la
aplicaci)n anal) gica de las normas del present e ttul o, si ello fuere proce dente.
1. #reli mi nar. - La LNPA si bien ha regulado diversos aspectos del rgi men del acto
administrat i vo, a travs de normas que consti tu yen un verdadero derecho sustanti vo o de
fondo, no lo define. De este rgi men puede concluirse que la ley y su reglamentaci n han dis -
tinguido, reconociendo un rgimen jurdico diverso, el acto de alcance individual (al que
denomi na acto administrat i vo) de los actos de alcan ce general y los contratos. El acto de
alcance particular -acto admi nistrati 0o- no pierde tal alcance porque se refiera a varias
personas determi nadas -acto plRri mo o colecti 0o- (Procuracin del Tesoro, dic tamen 277/90,
BO, 314/91, 2a seccin, p. 23).
La declaracin admi nistrat i va en que el acto consiste, se presenta como la ejercitacin
de una potestad administrati 0a que deriva del ejercicio, por el rgano, de la $unci-n
adminstrati 0a. Por ello habr actos administrat i vos que dicte la propia Administracin, otro
rgano
LEY 19.549 83
estatal no encuadrado en ella, o por una persona sin la condicin sub jetiva de Administracin
pblica pero que acta "poderes delegados" por la Administracin (v.gr., colegios
profesionales).
La condicin de que el acto administrati vo sea una expresin de la potestad es la que lo
conecta a la legalidad, pues as como no hay potestad sin norma pre0a, como aqul ha de
expresar una potestad, puede colegirse que no hay acto sin norma que lo autorice y lo prevea.
2. Elementos del zcto. - La construccin de una teora sobre los elementos del acto
administrati 0o presenta una singular importancia, pues se relaciona con todas las cuestiones
referentes a la 0alide<, ya que los vicios del acto administrat i vo se analizan en relacin con los
elementos. Por ello, la literatura jurdica administrat i va se haba planteado antes de la sancin
de la ley la cuestin de determi nar los elementos del acto administrat i vo. No haba uniformi dad
en este campo doctrinal -tampoco la hay despus de la ley- y si bien en algu nos casos todo se
reduce a una cuestin termi nolgica, en otros las discrepancias -v.gr., respecto al concepto o
ubicacin de la "volun tad" en el acto- se hallan relacionadas con problemas capitales de la
teora general del derecho.
Algunas veces los autores, con el fin de uni$icar did=cticament e las distintas
condiciones que deben concurri r para la existencia del acto, habl'aban de "elementos del acto",
aunque aquella unificacin agrupa ba genricament e presupuestos que no eran elementos.
Lamentablemente la ley, olvidando que esa unificacin era slo didctica, agrup bajo el
trmi no reQuisitos supuestos que en realidad no lo son. El acto est integrado por el ob%eto, la
moti 0aci-n y la$or ma -y el contenido si se lo diferencia del objeto- . Esos son sus eiementosL
los dems son en realidad presupuestos de ePistencia o reQuisi tos de e$icacia pero la ley las
agrupa dentro de los elementos.
3. Emlmeracin de los element os esencial es del acto zdminist rat i vo. - De
acuerdo con el artculo que comentamos, los elementos esen ciales del acto administrat i vo son:
competencia, causa, objeto, proce dimientos, motivacin y finalidad. A ellos debe aadirse la
forma (regulada en el art. 8). Algunos comentaristas agregan a estos ele mentos la 0oluntad
del -rgano (que la LNPA enumera como vicio del acto; ver art. 14, inc. a!.
Corresponde analizar cada uno de estos elementos esenciales.
a) 'ompetencia. Es el elemento sub%eti 0o del acto, pues seala el conjunto de reglas
que rigen la actuacin y facul tades del rgano administrati vo. La doctrina clsica, al definir la
competencia como la medida .de la potestad de un rgano, ha seguido un criterio equivalen
84 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
te a la doctri na procesalista que caracteriza la competencia como me dida de la jurisdiccin,
mientras que ella consiste en la apti tud para ejercer dichas potestades y ser titular de ellas.
Con el pri mer alcance la ha considerado la LNPA en los arts. 3 a 6- porque se refera al
ejercicio de ella- , ahora la precisa en su verdadero significado- como elemento del acto- .
Por ello cabe incluir en la definicin no slo la apti tud o el con junto de atribuciones y
facultades que corresponde a un rgano, sino saber si el ente es titular de ellas, esto es si
corresponde a la persona jurdica pblica -al ente al que pertenece el rgano- ese conjunto de
atribuciones. Esta distincin es importante, pues como bien dice Cassagne, ello sirve para
determi nar si la incompetencia es por razn del grado -y en principio subsanable- o si aqulla
versa sobre el conjunto de atribuciones del ente, en cuyo caso ser imposible el sanea miento.
La competencia debe analizarse a la fecha de sanci6n del acto ad ministrat i vo y no a la
de notificacin, pues esta cuesti6n se vincula a la eficacia y aqulla a la validez
(CNFedContAdm, Sala , 15/4/93).
b) 'ausa. El derecho administrati vo no ha estado alejado de la polmica privatista
-heredada de la doctrina escolstica- acerca del concepto y la funci6n de la causa como
requisito del acto. Lo cierto es que los distintos alcances atribui dos en el derecho privado al
vocablo causa no tienen aplicaci6n en este caso.
En la norma se emplea el trmi no para designar un concepto ms amplio y distinto,
pero siempre con respecto a la causa objeti va del acto administrati vo y no a la relaci6n que
pueda nacer de l. De ah que se refiera a la serie de antecedentes o razones de hecho y de
derecho que justifican la emisi6n del acto administrati vo.
Tampoco la causa se relaciona con la intenci6n o prop6si to perse guido por quien emiti 6
el acto. Este aspecto se refiere a otro elemento del acto legislado por la ley (la finalidad).
La teora de la causa en derecho administrat i vo no puede desco nocer, desde su
planteamient o inicial, las particulari dades que el acto administrat i vo ofrece, una de las cuales
es que la teora de la causa se ha construi do en derecho privado teniendo en cuenta
fundamental mente los negocios jurdicos bilaterales, mientras que el acto adminis trati vo es
unilateral.
La norma establece que el acto deber sustentarse en los hechos y antecedentes
Que le sir0an de causa y en el derecho aplicable (CNFed ContAdm, Sala V, 22/10/85,
"Somerfin").
Deben aislarse los presupuestos de hecho propuestos por la nor ma para que el acto
pueda y deba ser dictado por la Administraci6n.
Ello es 16gico si la Administraci 6n ejecuta la ley, pues sta -como im perati vo abstracto- conecta
una cierta consecuencia jurdica a un tipo de hecho especfico. Si el acto administrati vo es el
ejercicio de una potestad, l s61o puede dictarse en funci6n del presupuesto de hecho tipificado
por la norma (v.gr., existencia de vacante para justificar el nombrami ent o; cumpl i mi ent o de la
edad para jubilar al funcionario).
Puede ocurrir que exista una situaci6n ms compleja o ms ambi gua, cuya apreciaci6n
exija utilizar otros conceptos (de valor o de ex periencia, etc.), por ejemplo, urgencia, ruina,
idoneidad, etctera.
La comprobaci6n de la causa consiste en la constataci6n o apre ciaci6n de un hecho o de
un estado de hecho. El supuesto de hecho, en cuanto proviene directament e de la norma
atributi va de la potes tad, es siempre un elemento reglado del acto.
Algunos consideran que la causa y el motivo significan una sola y misma cosa. Puede
ser que as sea algunas veces pero no siempre. El moti vo se aproxi ma ms al prop6si to y al
fin. ~ Consiste en la raz6n por la cual la autori dad se decide a dictar el acto.
Cuando la atribuci 6n es reglada, puede coincidir el moti 0o con la causa.
c! 2b%eto. El acto administrat i vo consiste en una declaraci6n, y sta tanto puede ser
una decisi6n, un juicio, un conoci miento o un deseo. El objeto del acto consiste en lo que el acto
decide, valora, cer tifica, registra u opina a travs de la declaraci6n pertinente (Bandeira de
Mello).
Si se trata de unaMacti vi dad reglada, el objeto del acto aparecer predetermi nado por
la norma, mient tas que en el caso de que el acto sea consecuencia del ejercicio de facultades
discrecionales, aunque la Administraci 6n disponga de un amplio margen de libertad para emiti r
el acto, el objeto de l debe adaptarse al marco general normati vo y al principio de la
juridicidad.
El objeto comprende: el contenido natural (que necesariamente forma parte del acto y
sirve para individualizarlo) y el contenido impl.cito, que normal ment e no se establece de
manera expresa, pues est determi nado en la norma. Puede existi r un contenido accidental,
que la voluntad del agente puede introduci r en el acto, siendo clusu las adicionales a las
naturales.
Debe ser lgoito. As el objeto no debe ser prohibido por el orden normati vo. La
ilegiti mi dad puede resul tar de la violaci6n de la Cons tituci6n, de la ley, reglamento, acto
general, contrato, acto adminis trativo anterior irrevocable.
De acuerdo con la ley debe reunir, adems, los caracteres de cer teza y posibilidad fsica
y jurdica. As el objeto del acto debe ser
76 RA G MEN DE P R OCED MENTO S A D MN STRAT VOS
determi nado o determi nabl e, es decir no debe ser enunciado en forma vaga o ilusoria. Lo
contrario importara introducir toda clase de inseguridades en los actos administrati vos.
Debe poder precisarse la decisin adoptada por la autoridad administrati va. Debe saberse
de qu acto se trata, a qu personas o cosas afecta, en qu tiempo y lugar habrn de
producirse los efectos.
La posibilidad %ur.dica lleva nsita la nocin de licitud. Habr as imposibilidad
jurdica cuando se trata de cosas o de hechos que si bien podran materi al ment e existir o
realizarse, legal mente ello no es posible.
En lo que hace a la imposibilidad materi al (cosas o hechos que no pueden
materi al mente existir o realizarse), cabe decir que la imposibi lidad de hecho puede darse
por la falta o inexistenci a de: ) sustrato personal -nombrami ento como agente pblico de
una persona falleci da-; 2) sustrato jurdico- aplicacin de una sancin disciplinaria a quien
no es un funcionario pblico- , y 3) sustrato materi al -la cosa a que se refiere el acto ha
desaparecido, v.gr., concesi6n de una playa sepultada por un maremoto- .
d) Procedi mi entos. El acto administrati vo, antes de su emisin, requiere de ciertos
procedi mi entos. Son los actos de trmi te y prepa ratorios que preceden al acto. Son actos
producidos por la propia Administracin y en algn caso por el particular. As, por ejemplo,
el nombrami ento de un profesor universi tario slo podr ser dictado despus de una serie
de actos que componen un procedi mi ento: llama do a concurso, inscripcin, oposicin,
etctera. gual mente una adjudicacin tendr lugar luego de una serie de actos que
forman parte del procedi mi ento de seleccin del contratista.
Los procedi mi entos sern distintos segn el objeto del acto. Por aquello que ya
diji mos acerca de la nti ma relacin entre el procedi miento y la materia objeto de l,
puesto que el procedi mi ento, para ser til, ha de acomodarse a los fines. As, no puede
haber un procedimiento nico para los distintos tipos de actividad.
El procedi mi ento administrati vo comn, general, se halla regula do en la ley que
comentamos y fundament al ment e en su reglamento.
La norma considera un plocedi mi ento esencial el dictamen de un rgano de
asesorami ento jurdico cuando el acto pueda afectar dere chos subjeti vos o intereses
legti mos. Es un loable propsito ten diente a encauzar jurdicamente toda la actividad
administrati va ("el apartami ento de las conclusiones de los organismos tcnicos, slo pue -
de permi ti rse con la demostracin de que ha mediado error u omi sin de entidad suficiente
para descalificar tales dictmenes", CNFed ContAdm, Sala l, 11/9/86, "Defilippe"). No
obstante el carcter de
LEY 19.549 71
esencial que se atribuye al dictamen jurdico, su ausencia no determi na necesariament e y
en todos los casos la nulidad del acto (ver art. 14).
La declaracin en que consiste el acto administrati vo se forma a travs de un
procedi mi ento. Esto se debe a una doble causa: a! que siendo el Estado una persona
moral, que persigue el inters pblico, su "voluntad" se forma mediante la actuacin de
una serie de rganos; b! la "juridizacin" cada vez mayor del actuar administrati vo.
e) >oti0aci-n. La moti vacin es la explici tacin de la causa; esto es la declaracin
de cules son la expresin de las razones y las circunstancias de hecho y de derecho que
han llevado a dictar el acto, y se halla contenida dentro de los "considerandos". Sin
embargo, no autoriza a asignarle valor normati vo a los "considerandos" si sus con ceptos
no han sido reproducidos en la parte dispositi va, mxi me si de ella se desprende un
sentido diverso. Para discernir el sentido de la norma debe esti marse como elemento
central el texto mismo de la parte dispositi va, toda vez que es en ella donde la
Administraci 6n consagr el alcance que entendi deba darse (Procuracin del Teso ro,
dictamen 272/91, BO, 29/4/91, 2a seccin, p. 21).
Aparece como una necesidad tendiente a la observancia del prin cipio de legalidad
en la actuacin de los rganos estatales. Desde el punte de vista del particular responde a
una exigencia fundada en la idea de una mayor proteccin de los derechos individual es.
Consti tu ye un requisi to referido a la razonabilidad. A partir de la norma existe la obligacin
genrica de moti var todos los actos administran0os. El principio general es la moti vacin,
salvo que no exista necesidad jurdica de ella.
El requisi to de la moti vacin tiene una mayor importancia en los actos realizadps
en ejercicio de facultades discrecionales, pues sola mente la moti vacin de estos actos
permi te al juez determi nar si son o no razonables. La discrecionalidad no es arbi trariedad
(CNFedCont Adm, Sala , 17/9/84, "Hughes Tool Co.", "", 1984- D-363; Procura cin del
Tesoro, dictamen del 10/10/89, BO, 30/5/90, 2a seccin, p. 22).
La moti vacin debe ser concomi tant e al acto, aunque en algunos casos puede
admi ti rse la moti vacin pre0ia, si ella surge de informes y dictmenes que sean
expresament e invocados (CNFedContAdm, Sala , 22/5/86, "Del Ro"). Excepcional mente
el vicio de la falta de moti vacin podr ser suplido por una moti vacin ulterior, siempre
que ella sea suficientement e desarrollada (Dromi; CSJN allos, 305:203, "Robledo";
CNFedContAdm, Sala , 6/8/87, "Vidal Castro").
La moti vacin insuficiente permi te acudir, para interpretar el acto, a las
actuaciones anteriores, ya que deben considerarse en su to talidad y no aisladamente
porque son partes integrantes de un proce
8 8 RA G MEN DE PROCED MENTO S AD MN STRAT VO S
dimiento y, como etapas del mismo, son interdependi entes y conexas entre s (Procuracin del
Tesoro, dictamen 256/91, BO, 2214192, 2a seccin, p. 21).
$! inalidad. El lti mo elemento que trata la norma que comen tamos es la finalidad. As
como la determi nacin del elemento causa se realiza con la pregunta "por qu?", el elemento
fin del acto se determi na con la pregunta "para qu?".
La finalidad es el bien jurdico perseguido con el dictado del acto; es el resul tado
previsto legal mente como el correspondiente al tipo de acto dictado. As la finalidad del acto
que disuelve una manifesta cin tumul tuosa es proteger el orden pblico, la paz pblica.
Es harto sabido que la actividad administrat i va de be procurar la satisfaccin concreta
del inters pblico, del bien comn. Esto cons tituye el fin del procedi mi ento. Cualquier
desviacin de esa finalidad lo vicia.
No pueden perseguirse otros fines, ni pblicos ni privados. En el pri mero se desvirta la
competencia; en el segundo, habra adems una ilicitud natural -dolo- por parte del agente que
representa al r gano. La activi dad administrati va debe tender siempre a satisfacer, directa o
indirectament e, necesidades de inters pblico. La organi zacin administrat i va y la distribuci 6n
de competencia entre sus rga nos determi nan qu intereses pblicos tiene que atender cada
rgano y cada persona pblica.
Por ello, como afirma Marienhoff, todo acto administrat i vo par ticular tiene una finalidad
propia, correlati va a su objeto o conteni do. Esta relacin objeto- fin responde especficamente a
la finalidad perse guida por la norma y por la que se le confiri la competencia al rgano que
dict la resolucin particular, y aqulla, ley en sentido formal o material, tiene su punto de
parti da y est condicionada, a su vez, por la norma consti tucional que autoriza su dictado y la
relacin existente entre ella y el fin persegui do por la Consti tucin.
Es decir, que en todos los actos administrat i vos existe una prime ra y comn finalidad,
que se va especificando a travs de la distribu cin de competencias dentro de la Administracin
y que determi na el objeto o contenido que pueden tener esos actos.
La norma contempla tales recaudos estableciendo que: 1) el acto debe cumpl ir con la
finalidad que inspir la norma por la que se otor g competencia al rgano emisor; 2) no puede
persegui r otra finalidad que la que corresponda a la causa y objeto del acto, y 3) el contenido u
objeto del acto tiene que ser adecuadamente proporcional a esa fi nalidad .
LEY 19.549 89
4 'ontratos, permisos y concesiones. - La ley excluye a los contratos administrat i vos,
a los permisos y concesiones de la aplicacin de las normas de este ti tulo, los que se regirn
por sus leyes especiales, sin perjuicio de la aplicacin analgica de aqullas. Debe consignarse
que no excluye la aplicacin directa de las normas de esta ley, y de su reglamento, en lo que
hace a las cuestiones relacionadas con los tres ttulos restantes (, y V). Toda exclusin es de
interpretacin restricti va.
2,A$A
Art. 7@- !l acto admi nistrat i vo se mani fest ar # e7 presament e ( por escri to8
indicar# el lugar ( fec9a en que se lo dicta ( contendr# la firma de la autori dad que
lo emi te8 s)lo por e7cepci 6n ( si las circunst anci as lo permi tieren podr# utilizarse
una forma distinta.
1 'oncepto. - ka declaracin de la Administracin, ya signifi que volicin, cognicin o
juicio, se concreta en el acto administrat i vo. Para que adquiera entidad en el mundo jurdico
debe exteriorizarse.
. Se llama "forma" del acto administrati vo al modo o manera de producirse esa
exteriorizacin.
La forma consti tuye un elemento de certeza del acto y al mismo tiempo una garanta
para los particulares.
No es posible concebir la existencia de un acto administrati vo ca rente de forma,
cualquiera que ella sea -escrita, verbal o por signos- , por lo cual cabe sostener que la forma es
tambin esencial para la vali dez del acto administrati vo.
Algunos autores engloban en este elemento los trmi tes preli mi nares para el dictado
del acto -v.gr., Heredia- , llamados por otros "formal idades" .
Tambin cierta doctrina engloba en el elemento "forma" las ac tuaciones posteriores al
acto, como por ejemplo, su publicidad (Gor dillo).
Sin embargo, pensamos con Zelaya que la ley se pronuncia por el criterio restri ngi do, y
se refiere a la instrument al izacin de la voluntad y tambin a constatarl a o documentarl a. El
procedi mi ento previo a la emisin del acto se expone en el art. 7, inc. d, y la notificacin y
publicacin en el art. 11.
La le y en e l art culo que come ntamos circunscri be el con cepto de forma a una
acepcin estricta,. entendiendo por tal la declaracin
90 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
de voluntad una vez formada, o sea, la que debe observarse o se ob serva al emi ti r el acto.
Acta como medio de transporte de dicha voluntad al campo jurdico, a los fines de
asegurar su prueba y de permi tir el conoci miento de su conteni do.
2. ,eeLllisi tos. - El derecho positi vo en el orden nacional nos seala los siguientes:
lugar y fecha de emisin del acto. Que sea escri to, expreso y firmado. A ello debe
agregarse la determi naci 6n del rgano emisor y la funci6n que ejerce, el sello aclaratorio
de firma y la emisin por conducto del instrumento idneo. Tratndose de un rgano
colegiado, el acta de la sesi6n.
Con relacin a los requisitos legales, coincidi mos con Zelaya en que es un error
haber incluido la firma, y que sta no es requisi to de forma, sino sencillamente lo esencial
para la existencia del acto admi nistrati vo; mientras no exista la firma, el acto
materi al mente no existe.
Si un decreto o una resolucin no estn firmados, significa que no hay decreto ni
resolucin. Hay un papel escrito, sin trascendencia jurdica alguna. Podra verse en ello un
proyecto, a lo sumo.
Cuando falta una forma esencial, el acto es nulo, pero no nos pa rece jurdico
proclamar la nulidad de un acto no firmado.
Por oposicin a la escri ta tenemos la forma verbal. Es comn en la administracin
interna, por ejemplo, en las 6rdenes de servicio de un superior a un inferior jerrquico o a
alguien que se encuentra en una sujecin especial (CNFedContAdm, Sala , 1614/85,
"Cambios Teletour") bien entendido que referidas a actividades de poca sig nificaci6n, pues
cuando ello no se da, los problemas de responsabilidad, del deber de obediencia, del
derecho de desobedecer, etc., exigen la orden escrita.
Tambin es comn en la acti vi dad policial (orden de detencin, disolucin de
manifestaciones, etctera).
En general son actos que se exti nguen inmedi atament e por el ins tantneo
cumpli mi ento del objeto.
Existe la posibilidad de que actos de gran significacin jurdica sean producidos
verbal ment e, por exigirlo as las circunstanci as, pero necesariament e deben ser seguidos
del acto escrito que los ratifique o reitere, segn sea lo que corresponda.
Otra forma la consti tuyen los signos o seales. Pueden emanar de un agente de la
Administracin (p.ej., polica del trnsi to) o de un elemento fsico (semforo, etctera).
La gama es numerosa, pero es indudable que en todos los supues tos nos
encontramos ante una exteriorizacin de voluntad expresa.
Hay que distinguir entre los signos que exteriorizan el acto admi nistrati vo y
aquellos que consti tuyen su notificacin.
En el primer grupo pueden incluirse los movi mi entos de brazos del agente de
trnsi to, las luces del semforo, etc., y en l se percibe la contemporaneidad entre el acto
y su notificacin. En el segundo, el letrero indicador de velocidad mxi ma en determi nada
zona del camino o al ingreso a zona urbanizada. No hay duda de que el acto fue ya dictado
por autoridad competente y la seal lo notifica, a fin de que el conductor no pueda alegar
ignorancia en caso de contraveni r la norma.
El rgano y su funcin deben estar explici tados en el acto admi nistrati vo. De una u
otra manera tienen que surgir del instrumento. Si ello no se cumple, el acto estar viciado.
El uso del idioma nacional no ha sido enumerado entre los requi sitos por
considerrselo superfluo. Pero hay que recalcar que todos los actos deben estar escritos
en el idioma nacional.
El acto debe dictarse en instrumento idneo.
5. 8raseendeneia. - La significacin y trascendencia que tienen las formas en
nuestra materi a es muy superior a la que asumen en el derecho privado. Coincidi mos con
Cassagne en que el formalismo administrati vo "cumple con una funcin diferente que el
formalismo del derecho civil o comercial, donde lo que se trata de tutelar es la seguri dad
jurdica o la aceleracin del trfico mercantil ".
En derecho administrati vo cumplen las ~"formas" una funcin de garanta, tanto de
los derechos de los particulares como del orden acierto, justicia y legalidad que deben
existir en la acti vi dad adminis trati va.
El formalismo no solamente aparece exigido en la cspide del po der del Estado por
el sistema de controles recprocos entre los rga nos que ejercen el poder estatal
(legislati vo, ejecuti vo y judicial), sino en toda la organizacin interna del Ejecuti vo, ya que
de su observan cia dependen los sistemas de control jerrquico que se establezcan en la
6rbi ta del Poder Ejecuti vo, cuyos actos, desde el punto de vista cuanti tati vo y cuali tati vo,
son los que en mayor medida interesan a nuestra disciplina.
No nos convence la opini6n de que en ausencia de acto expreso la nota de la
Administracin que hace saber al destinatario la decisin de la misma, rena las
condiciones de "acto decisorio" y la de "acto de notificacin" (Procuracin del Tesoro,
#ict=menes, 137- 134, 151- 659, 156- 1; dictamen 59/91, BO, 6/11/91, 2a seccin, p. 18).
4. 'lasi$$caci-n. - En derecho administrati vo no rige la clsica distinci6n que recoge
nuestro Cdigo Civil entre formas ad solemni ta tem y ad probationem, dada la distinta
funci6n que la forma cumple en dicha disciplina.
92 RkGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
En cuanto a la distincin entre formas "esenciales y no esencia les", observamos que, a
pesar de las objeciones que nos merece una calificacin de cuo civilista, lo utiliza la ley en su
art. 14, inc.rb.
Los conceptos de formas esenciales y no esenciales deben correla cionarse con el
criterio referente a la rigidez o flexibilidad de las for mas y a los distintos tipos de invalidacin
que puedan afectar el acto a consecuencia de un defecto formal.
La circunstancia de que la forma sea o no esencial incidi r en la gravedad del vicio, y
por ende, en las consecuencias de la invalida cin, mientras que la rigidez o flexibilidad
repercute en el margen de apreciacin o valoraci6n que sobre el defecto pueda tener o no el r -
gano que revise el acto.
*$A) #3 /3'/2
Art. 9@- +a Administraci )n se a$stendr#&
a, De comport ami ent os materi al es que import en vas de 9ec9o
admi nistrati vas lesivas de un derec9o o garant a consti tucional es.
$, De poner en e"ecuci)n un acto estando pendi en te alg.n recurso
admi nistrati vo de los que en virtud de norma e7presa impliquen la suspensi)n de los
efectos e"e cutorios de aqu*l , o que, 9a$i *ndose resuel to, no 9u$iere sido notificado.
1. Preliminar. - El artculo que comentamos ha receptado nor mati vament e una situacin
peculiar en el obrar de la Administracin pblica, denomi nada "va de hecho administrati va".
Las consecuen cias de la va de hecho inciden decisivamente en la esfera personal de los
ciudadanos, ya que restringen indebidament e -pues falta en estos casos la habili tacin
necesaria para legiti mar la accin administrati va los derechos y garantas individuales.
2. *.a de heebo y 0.a de dereebo. - En general, la va de hecho se opone a la va de
derecho. sta es el medio legal utilizado por una persona para hacer valer sus pretensiones;
aqulla es el medio ilegal empleado por una persona para concretarl as.
En el campo del derecho civil no hay dificul tad para delimi tar las "vas de hecho", que se
verifican siempre que un particular sin ttulo ejecutorio pretende por la fuerza material
constrei r a otro particular a cumpli r las obligaciones asumi das.
La va de hecho en derecho administrati vo es ms difcil de com prender: podemos, en
principio, establecer que es una irregulari dad grosera cometi da por la Administracin contra el
derecho de propie dad o contra una libertad pblica.
5 *.as de beebo administrati 0as. - El principio de legalidad pauta global mente la activi dad
administrat i va y, consecuentement e, todos los actos de la Administracin pblica estn
subordi nados a una norma habili tadora, aunque no necesariamente de rango legal.
Cuando la Administracin pblica quebranta este principio y pro mueve operaciones
materiales restricti vas o cercenadoras de los dere chos y garantas individuales carentes de
aquella base sustentadora, se est en presencia de una "va de hecho". Situacin sta que
genera -como principales efectos- la ilicitud del obrar administrati vo y, consi guientemente, la
responsabilidad patri monial de la Administracin pblica.
4. Presupuestos de las 0.as de beebo. - Vamos a estudiarlos por separado:
a) 'omportami ento matenal. La va de hecho consiste en un comportami ent o material
observado por la Administracin pblica, y conscuentement e, para cierta parte de la doctri na,
los actos adminis trati vos considerados independientemente de su ejecucin no pueden
consti tui r va de hecho (Bielsa).
Este comportami ent o material debe ser observado por la propia Administracin pblica,
aunque no cabe descartar total mente la va de hecho cometi da por quien, pese a no integrar la
estructura orgni ca de la Administracin, obra, sin embargo, en virtud de autorizacin de ella
(p.ej., contratista de obras pblicas o concesionario de servi cios pblicos).
Ahora bien, no toda actuacin material de la Administracin consti tuye una va de
hecho, pues en virtud de su autotutel a ejecutiva, el uso de la coaccin -de concurri r los
perti nentes requisitos- es per fectament e legti mo (art. 12, LNPA).
b) (rregularidad en dicho comportami ento. La configuracin de la va de hecho exige
la irregulari dad del comportami ento material, si tuacin suscepti ble de produci rse tanto en los
casos de irregulari dad del comportami ent o material en s considerado, como en los de irre -
gularidad del acto administrati vo que le dio origen.
La mayor parte de las operaciones administrati vas requieren un acto administrati vo
previo. Si ste no ha llegado a dictarse falta la cobertura que autoriza y delimi ta los alcances de
la ejecucin, y, por ende, el particular afectado queda privado de las garantas del debido
94 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
procso adjeti vo (art. 1, inc. $, LNPA) e impedido de ejercer los remedios que el
ordenami ento jurdico establece para impugnar la deci sin administrati va. Dentro de esta
situacin -que configura la va de hecho "tpica"- encuadran tambi n, por especial
previsin de la LNPA, las hiptesis contempl adas en el inc. b referidas a la ejecucin de un
acto administrati vo, estando pendiente algn recurso de los que, en virtud de norma
expresa, implican la suspensin de los efectos ejecutorios y la ejecucin de un acto
administrati vo pendiente de noti ficacin.
La solucin es, para algunos, tericamente desacertada, "pues este supuesto se
refiere a un caso de muy dudosa calidad de va de he cho", segn la opinin de Grecco,
para quien la idea fundamental subyacente en el esquema diseado por la ley ha sido,
probablement e, que en las mencionadas hiptesis la legalidad es quebrantada- inde -
pendientement e del valor jurdico de la decisin o acto administrati vo- , por la circunstanci a
de que o cesa la autotutel a ejecuti va (ejecucin suspendida; art. 12, prr. 1 in $ine, LNPA)
o el acto administrati vo no es eficaz (art. 11, LNPA, y art. 39, RLNPA).
Al margen de la inexistenci a del acto administrati vo (y de los su puestos que la ley
asimila a tal situacin) la irregularidad del compor tami ento material administrati vo puede
provenir: l) de la discordia indudable entre el acto administrati vo y la ejecucin material;
as, por ejemplo, si en una requisicin el acto individualizador contempl a unos bienes y se
pretende requisar otros; 2) de las modalidades de la ejecu cin: cuando, aun existiendo un
acto administrati vo legiti mador, la Administracin no est habili tada para ejecutar por sus
propios me dios el mandato en l contenido, sea por su especial natural eza o por
determi nada prohibicin de la ley (art. 12, LNPA).
c! (rregularidad en el acto administrati 0o. Tnversamente de lo que acontece en las
situaciones anteriorment e analizadas -en las cua les es el comportami ento material de la
Administracin pblica el conceptuado irregular- , en el supuesto que ahora exami namos, la
irregu laridad proviene, no ya de la operacin administrati va considerada en s misma, sino
de la decisin o acto administrati vo que se ejecuta. Claro es que no cualquier clase de
irregularidad del acto administrati vo puede generar eventual ment e una va de hecho, ya
que no basta una simple ilegalidad, que en este caso puede resolverse mediante la im -
pugnacin del acto administrati vo. La hiptesis tratada engloba, en pri mer lugar, las
situaciones calificadas como inexistencia virtual por carecer el autor del acto
administrati vo de toda competencia en el rea, como ocurre, por ejemplo, en la usurpacin
de funciones, situa cin en la cual de ningn modo puede conectarse la decisin con las
potestades atribuidas a la Administracin pblica. Y comprende, adems, aquellas otras
situaciones verificadas cuando, aun emanando el acto de una autoridad administrati va, la
decisin es enti tati vament e ajena a la aplicacin de un texto normati vo (v.gr., imposicin
de tri butos sin ley formal que lo permi ta, de gravmenes reales a propieda des privadas
dispuesta por autoridades administrati vas sin habilitacin legal, etctera).
En estas hiptesis -tradicional mente encuadradas dentro de la categora de la
incompetenci a absoluta- , la irregularidad surge de cir cunstancias objeti vas fcil mente
comprobables o de la calidad del au tor del acto y es razonable, por lo tanto, que la
operacin materi al administrati va no est legi ti mada.
Opina Linares que una "teora de las vas de hecho" no puede formularse como
plena sin incluir la del "acto jurdicamente inexisten te" (ver comentario al art. 14) porque
no es correcto pensar que la va de hecho no deba tener otro conteni do que el de "hecho
materi al " consumado por un rgano administrati vo sin acto administrati vo previo.
d) Atentado o lesi-n de una libertad pRblica o del derecho de pro piedad. El
comportami ento material irregular de la Administraci 6n debe vincularse inexorabl emente
con los bienes que resulten afectados por- aquel obrar. La va de hecho se refiere -en su
construccin tra dicional- , a los derechos emergentes de la propiedad (inmobiliaria o
mobiliaria), o bien a alguna de las libertades pblicas garantizadas por el ordenami ento
jurdico, incluso a la lesin de una libertad innominada.
+. 'onsecaenciss de 1s 0.s de becho. - La produccin de una va de hecho genera
como efecto principal la paralizacin de la jurisdic cin contenciosoadmi nistrati va para
entender en el juzgami ento de las cuestiones que de aqulla se deriven. Corresponde en
tales casos la intervencin de jurisdiccin ordinaria, pues el juzgami ento de las vas de
hecho corresponder al tribunal que deba aplicar la disciplina gene ral del derecho comn
de la responsabilidad (art. 100, Const. nacio nal; art. 2, inc. 6, ley 48, y arts. 41 y 45, ley
13.998) conforme al mbito terri tori al perti nente, el cual es competent e para la
determi nacin de la responsabilidad patri moni al -precisando la naturaleza y exten sin de
los daos- y la fijacin de las indemnizaciones correspondientes por los perjuicios irrogados
al particular con moti vo de la va de hecho. La LNPA contempl a la impugnacin de las vas
de hecho (art. 23, inc. d), y hace referencia a los supuestos del inc. b del artculo que
comentamos .
96 REGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
)33/'(2 o A>B(sii3#A# #3 "A A#>(/()8,A'(?/
Art. 1O. - !l silencio o la am$i guedad de la Adminis traci)n frent e a
pret ensi ones que requi eran de ella un pro nunciami ent o concreto, se interpret ar #n
como negati va.
')lo medi ando disposici)n e7presa podr# acordarse al silencio senti do
positivo.
'i las normas especi al es no previ enen un plazo deter minado para el
pronunci ami ent o, *ste no podr# e7ceder de sesent a das. <encido el plazo que
corresponda, el interesado requeri r# pronto despac9o ( si transcurri er en otros
trei nt a das sin produci rse dic9a resoluci)n se consi derar# que 9a( silencio de la
Admi nistraci )n.
1. Concepto. - La carga que grava a la Administracin pblica de emiti r el perti nente
acto administrati vo y el derecho del particular a ese respecto, vendran ciertament e a ser
ineficaces si el propio orde namiento jurdico no arbi trara remedios idneos para el caso de que
aqulla no cumpla. Debido a ello la LNPA y su reglamentacin han estatuido diversas tcnicas
destinadas a evitar, o por lo menos atempe rar, los efectos de la morosidad administrati va.
El artculo que comentamos se ocupa de uno de esos medios: el silencio administrati 0o
Aste se produce cuando el 6rgano adminis trativo no resuelve expresamente la peticin o
pretensin deducida por el particular. Es una ficcin que la norma establece en beneficio del
que inici el procedi mi ento.
2 'lases. - El silencio admi nistrat i vo reviste dos modalidades plenamente concebidas y
reguladas por el derecho positivo: a! el efecto y alcance de permisin total de lo concretamente
pretendi do: silen cio positi0o, y b! el de denegacin, tambin total de lo que se hubiera pedido:
silencio negati 0o. Para que el silencio tenga el primer alcan ce debe estar as determi nado
ePpresamente por la ley, en caso contra rio el alcance ser el segundo.
5 )ilencio y ambiguedad. - El texto de la norma que comenta mos sugiere algunas
reflexiones relacionadas con la equiparacin entre silencio y ambiguedad en cuanto a las
consecuencias jurdicas. Esta solucin no puede estar exenta de reproches, ya que, mientras el
si lencio es fctica y jurdicamente definible, la ambiguedad, por el con trario, discurre por un
carril eminentemente sub)etivlsta, que susci tar en la prctica administrati va eternas
discusiones. Una decisin
LEY 19.549 97
clara para la Administracin puede ser ambigua para el particular, con toda la gama de
derivaciones que ello provoca. La cuestin de si hay ambiguedad, remi te, por lo dems, a un
problema de interpretacin del acto administrati vo que puede ser solucionado por va de los
prin cipios generales.
4 ,egulaci6n. - La LNPA y su reglamentacin regularon el si lencio administrati vo con
carcter general en el artculo que CQmenta mos y respecto de los distintos recursos en
particular en los arts. 87, 91, 98 y concordantes.
+. 3l silencio como acto presunto. - Antiguament e se daba al si lencio el contenido de
un acto presunto. Ello basado en que el objeto de impugnacin de los recursos administrati vos
y del conteneiosoad ministrati vo es siempre un acto administrati 0o. )i el sileneio en la
Administraein se esti ma como un verdadero acto de ella, de sentido desesti matorio, parece
necesario unir a l los adjeti vos que ealifican en general los actos administrati vos expresos:
firme, consenti do, con firmatorio, etctera. Del mismo modo y por las mismas razones apli cables
a los actos expresos, parece necesario fijar un plazo para la v lida impugnacin de esas
decisiones presuntas, a fin de evitar una situacin de indefinida pendencia.
La ley no establece plazo, como verc,uos, para impugnar el silen cio ficto (porque el
silencio es una ficcin). No nos encontramos, entonces, ante un acto presunto.
6 3l silencio como bec$o. - El silencio no puede ser una decla racin de voluntad
(acto), sino, precsamente, la ausencia de toda ac tividad voliti va, ante la cual no son admisibles
procesos interpretati vos tendientes a averiguar el sentido de una voluntad que no existe.
As cabe decir que el silencio es un puro hecho al que la ley reco noce ciertos efectos
jurdicos. stos se limi tan a la finalidad perse guida por el legislador, es decir, a evitar que la
ausencia de una deci sin determi ne la prdida de eventuales derechos de los particulares.
1 %nacti vi dad formal e inacti vi dad materi al de la &dmi nistra ci-n. - Es preciso
distingui r entre actividad material y activi dad for mal de la Administracion. Esta distincin
resul ta til al caracterizar relaciones administrati vas que, aunque distintas, se engloban de
ordi nario bajo el ttulo general de la inacti vi dad administrat i va.
Por inacti vi dad material se entiende una pasividad, un no hacer de la Administracion
dntro del marco de sus competencias ordina rias. La inacti vi dad formal se refiere, por su parte,
a la pasividad de la Administracin dentro de un procedi mi ento: es la simple no contes tacin a
una peticin de los particulares.
7 Hutchinson. LA
98 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
Mediante una peticin provocatori a y la ayuda del silencio admi nistrati vo, se concreta la
inactivi dad material de la Administracin en una inactividad formal provocada.
8. sile#cio negati0o. - El silencio administrati vo negati vo no tie ne otra f inalidad que fa_ilitar
al interesado que inici el procedi mi ento administrati vo el acceso a una impugnacin ulterior
(admi nistrat i va o judicial).
Es una garanta frente a la pasividad de la Administracin; permi te a aquel que formul
una peticin o recurso ante la Administracin acudir a las vas de impugnacin en cada caso
admisibles frente a lo que se presume una denegacin. La 'presuncion de que, transcurri dos
ciertos plazos se ha "denegado" la peticin deja abierta al particu lar la va recursiva o procesal
para satisfacer su pretensin.
El silencio negativo es una presunci-n legal a favor del particular, pudiendo ste
utilizarla o esperar la decisin expresa de la Adminis tracin, que necesariamente debera
sobreveni r. No es el silencio una sancin a la pasividad administrat i va sino que tiende a la
protec cin del parkcular.
9. )ilencio positi0o. - La inactividad de la Administracin en este caso tiene por efecto
esti mar la pretensin deducida por el intere sado. Su operativi dad es excepcional y subordinada
a la existencia de una norma jurdica que concretamente le otorgue tal carcter
(CNFedContAdm, Sala V, 2015186, "Matadero Frigorfico Antrti coV, "", 1988- A-84).
No puede caracterizarse sin ms como la otra faz del silencio de sesti matori o. Con ello
se esti mul a insensiblement e un tratami ent o central ment e comn de ambas versiones y la
intercambi abil i dad de sus tcnicas y problemt i cas. En los supuestos especficamente contem -
plados por las normas a las que remi te la LNPA, se entiende que la Administracin accede,
dando significado positivo a su pasividad. Tal diversidad de consecuencias, comparndola con
el silencio negati vo, tiene su fundamento en la especfica naturaleza de las decisiones que en
tales casos corresponde adoptar a la Administracin. Lo que se espera de ella es la remocin de
unos lmi tes que han sido impues tos a los derechos de los particulares, cuyo ejercicio quedara
condi cionado a la constatacin de su compati bi li dad con el bien comn.
En efecto, puede entenderse que la Administracin se reserva la posibilidad de prohibi r,
durante un perodo determi nado, el ejercicio de unas activi dades cuyo desarrollo se pretende
segn se le ha comuni cado. De no pronunciarse, se esti ma que renuncia a tales facul tades, y
las posibilidades propias de los derechos previamente posedos, pue
de ejercitarl as su titular. Pero entender al silencio positivo como au sencia de prohibicin por el
transcurso de un cierto lapso es lo que in duce a poner en duda la legiti mi dad de su utilizacin
para la remocin de supuestos lmites a derechos subjeti vos. Si tales derechos no son siempre
perfilables sin el concurso expreso de la Administracin, sta no puede renunciar a sus
potestades prohibi torias de conductas ilcitas, puesto que el posible conflicto entre intereses
pblicos y pri vados exige en ocasiones un pronunciami ent o concreto indeclinable.
Una vez calificada positivament e la pasividad de la Administra cin, el peticionario
queda protegi do por el mismo sistema de garan tas que obran para los actos expresos y la
Administracin vinculada indefecti bl ement e por las consecuencias de su inacti vi dad, lo cual ex -
plica que, no sin alarma, hayan contempl ado algunos autores las gra ves trascendencias que
para el bien pblico, en defini ti va, puedan seguirse con el juego de tal automati smo, por la
desidia de un funcio nario o el puro azar de extravo de una documentacin.
Cabe decir que a tal interpretaci n del silencio positivo habra que agregarle que slo a
cambio del cumpli mi ent o exacto y preciso de las formali dades legales puede reconocrseles
derechos a los particula res y por ello no puede admi ti rse que tal silencio administrat i vo pros -
pere.cuando lo concedido por el silencio no puede autorizarse con arreglo a la ley.
Constituyen supuestos de silencio administrati vo positivo en nues tro ordenami ento,
entre otros, las previsiones del art. 102 del decr. 5720/72 (reglamento de contrataciones del
Estado) y del art. 16 del decr. 12.180/65 (reglamento del Registro Nacional de Construccio nes
de Obras Pblicas).
Tambin lo era el art. 4 del decr. 1842/87 referido a la desmono polizacin de los
servicios pblicos prestados por empresas estatales, que estableca que "los particulares que
deseen produci r y proveer bienes o prestar servicios en las reas de competencia del Ministerio
de Obras y Servicios Pblicos, notificarn su intencin, en cada caso,... Si, dentro de los treinta
das hbiles siguientes a la notificacin... a secretara correpondiente no se opusiere, con
expresin de fundamen tos, el interesado quedar autorizado de pleno derecho, sin necesidad
de acto alguno de autoridad competente, a producir o proveer los bie nes o prestar los servicios
sobre los cuales haya versado la notifica cin". La inconveniencia de esta solucin legal es
evidente, y ha dado lugar a cuestionami entos judiciales de cierta importancia.
10. ,eQuisitos para Que se con$gure el silencio. - Se pueden clasificar de la siguiente
forma:
100 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
a) :enerales El artculo que comentamos regula con carcter general el silencio de la
Administracin, prescribiendo que si las nor mas especiales no prevn un plazo determi nado
para el pronuncia miento, ste no podr exceder de sesenta das. Vencido el plazo que
corresponda, el interesado requeri r pronto despacho y si transcurri e ren otros treinta das sin
que se produzca dicha resolucin, se consi derar que hay silencio de la Aministracin. Por lo
tanto, con carc ter general, la configuracin del silencio requiere:
) Transcurso del plazo establecido o, en su caso, el de sesenta das, computado segn
el art. 1, inc. e, ap. 2, de la ley, y desde la re cepcin del escrito del interesado en la oficina
respecti va.
2) Denuncia de la mora administrati va, exteriorizada por la inter posicin del escri to de
"pronto despacho".
3) Cumpli mi ento de un plazo complementari o de treinta das.
b) PCtcu(ares Pese a esta regulacin general, otras normas del ordenamiento estatuyen
plazos especficos en materia de silencio ad ministrati vo, como ocurre en el rgimen recursivo
estructurado en el RLNPA.
All, el "silencio desesti matori o" est legislado para los recursos de reconsideracin
(arts. 86 y 87), el jerrquico (art. 91) y el de alzada
(art. 98).
1l. #emora de la Administraci-n. - Es esencial para la operati vidad tanto del silencio
negati vo como del positi vo.
En lo que atae al silencio, es procedi ment al ment e necesario que, transcurri do el plazo
legal que tena para resolver la peticin del par ticular, ste conmine previamente a la
Administracin, a fin de que, expresamente y en un sentido u otro, se pronuncie dentro de
determi nado plazo, bien entendi do que, como cualquier otra persona deudora u obligada a algo,
de no cumpl i r la obligacin legal mente impuesta, mcurri r en mora.
El artculo exige, para que opere el silencio, la denuncia de la mora, por lo cual, al no
existir esa denuncia, falta un presupuesto pro cedimental indispensable para que exista el
"presunto acto administra tivo" susceptible de revisin jurisdiccional.
Para precisar adecuadament e los efectos de la mora, conviene ob servar que, aunque el
estableci mi ento de plazos precisos sea esencial para que ella se d como tal, no se puede decir
que exista por el simple hecho de que, durante un perodo temporal ms o menos dilatado, la
Administracin mantenga una actitud pasiva respecto de una con creta pretensin, sino despus
de que transcurra un determi nado pla
zo en que esa inactivi dad resoluti va persista, despus que, oportuna y
LEY 19.549 101
fehacientemente, el interesado haya hecho ver a la Administracin su conducta improcedente;
es decir, que se le inste -pronto despacho solici tando que produzca su debida resolucin.
El transcurso de los plazos es imprescindible: la ficcin legal que la norma implementa
slo produce sus efectos a parti r del cumpli miento de los trmi nos fijados. De ah la
improcedencia -por prema turidad- de la peticin de pronto despacho solici tada antes de
transcu rridos los sesenta das o la accin judicial antes de vencer los treinta das subsiguientes.
12. (niciaci-n y consumaci-n del silencio administrati 0o. - De lo dicho precedentement e se
infiere que es requisi to indispensable para la produccin de los efectos del silencio que se
identifi que y conerete con indiscuti ble precisin, ante todo, cul es el da inieial del emputo de
los plazos expresados. ste es un problema de simple soluei6n, puesto que ser la feeha ofieial
de planteami ento de la solicitud la que origin la iniciacin de dieho cmputo. O, en otras
palabras, el tr mino se inicia en el momento en que tiene lugar la recepein por el r gano
administrat i vo competente de la peticin del particul ar que determi n su obligacin de
resolver, salvo supuestos en que la Admi nistracin tenga que suplir defieiencias en la peticin,
o deba, neeesariamente, cumpli r engorrosos trmi tes tcnicos.
Como trmi no final, del que se origina la producein del efeeto -positi vo o negativo- del
sileneio para el interesado, hay que estar al da a parti r del cual expira el plazo, general o
especial mente sealado por la ley, a lo largo de cuyo transcurso se abstuvo el rgano admi nis -
trati vo de dictar su resolucin, con denuncia de la mora.
15 ,esoluciones hrd.as. - Veremos las diferentes aristas que presenta esta cuestin.
a) 'onsideraciones generales. Hemos de referi rnos al concepto, naturaleza y efectos
de las llamadas resoluciones tardas o extempo rneas. El expreso designio de la ley es la
fijacin del momento a parti r del cual se posibili ta al particular ejercer su facul tad impugnati cia,
cuando ha transcurri do el plazo que establece sin que la Adminis tracin haya decidido, pero no
se preocupa de adverti r si, no obstante esta posibilidad de impugnar, en todo caso queda en pie
la obligacin de aqulla de resolver expresamente.
Establecida la obligatori edad de que la Administracin resuelva (CNFedContAdm, Sala
V, 115179, "Baragiola", "", 1990- A-631), cualquiera que sea el momento en que lo haga, puede
ocurrir que no siempre el pronunciami ento administrati vo ocurra dentro del plazo fijado.
Estaremos, as, ante las denomi nadas resoluciones tard.as.
1O2 ,A:(>3/ #3 P,2'3#(>(3/82) A#>(/()8,A8(*2)
#etermi nado el elemento temporal mediante el cual puede decir se Que un acto
admi nistrat i 0o no $ue produci do oportunament e, o sea, Que no tu0o lugar dentro del pla<o
seWalado por el ordenamiento %ur. dico para Que se reconociera o recha<ara ePpresamente el
derecho pretendi do por el interesado, corresponde estudiar los problemas Que pueden plantear
las resoluciones tard.as o ePtempor=neas.
- b! 3$ectos de la resoluci-n tard.a. La resolucin extempornea tiene consecuencias diversas,
segn sea el efecto acordado al silencio de la Administracin. No es lo mismo, para la cuesti6n
que encara mos, que el silencio sea~posi ti vo o negati vo. Veremos estas dos si tuaciones.
c! 'aracteres de la decisi-n tard.a $rente al silencio positi0o. 3P presa Garca de
Enterra que es inaceptabl e que la Administracin re suelva expresamente de modo diverso al
otorgami ento positivo que se ha producido en favor del particular por el transcurso del plazo del
si lencio. En el mismo sentido Grecco, quien manifiesta que ello cons tituye "un lmi te al ejercicio
de la actuacin administrati va posterior. Y consiguientement e, las potestades revocatori as de la
Administra cin encuntranse subordi nadas en su ejercicio a la concurrencia de las condiciones
bajo las cuales la misma es autorizada por la ley" (arts. 17 y 18, LNPA).
Por eso, de acuerdo con esta corriente doctri nari a, a la inversa de lo que ocurre en el
caso del silencio con signo negati vo, la Administra cin no puede desconocer, contradecir ni
alterar mediante la emisi6n de un acto posterior expreso -menos en los casos que puedan caer
en lo contemplado por los arts. 17 y 18, LNPA- la situacin jurdica con solidada al amparo del
tcito.
Se piensa que la Administracin no puede desconocer, contrade cir ni alterar, mediante
un acto expreso, la situacin jurdica creada al amparo del acto originario, ya que el conjunto de
facultades que eP lege se siguieron de ello para el particular, gozan de idntica garanta de
estabilidad y permanencia que si hubieran sido otorgadas explcita mente .
De conformi dad con esta tesis, cuando por la inactividad de la Administracin opera el
silencio administrat i vo y a su amparo se pro duce la adquisicin de algn derecho para el
particular, la resolucin expresa, pero tarda, no podr gozar de validez, ms que cuando su
contenido sea en un todo conforme o confirmatori o de la primi t i va resolucin presunta. Si esto
fuera as, vendra a ser absurdo y caren te de sentido que, deducida la voluntad de la
Administracin de su propio silencio, hubiera que mantener ohligado al rgano adminis trativo a
resolver, en todo caso, de un modo expreso. Porque en
LEY 19.549 103
nada podr cambiar aquella situacin, ya engendrada, si, en tanto la decisin extempornea
sea contraria a la presunta y la deja sin efecto, aqulla viene a ser nula. Dicho en otros
trmi nos, que la resolucin tarda, para que sea vlida, no podr tener otro sentido y significado
que el de simple ratificacin expresa de lo tcitament e resuelto.
Debemos recordar que la insti tucin del silencio administrati vo, ms que una autntica
sancin que la ley impone a la pasividad admi nistrati va, consti tuye una simple presuncin legal,
iuris tantum, lo mis mo en la modalidad positiva que en la negati va, exigida por el principio de
seguridad jurdica y de respeto a los derechos de los particulares en virtud de cuya ficcin, en el
pri mer caso, se entiende conforme al con creto ordenami ento jurdico, la solicitud de aqul, y,
en el segundo, que lo que l pretendi , no se ha podido conceder. Con el efecto, en el pri mer
caso, de que el derecho pueda ya ostentarse y ser ejercido como si expresamente se lo hubiera
declarado o reconocido por la Administracin, y, en el segundo, que el propio interesado pueda
impug nar lo negado tcitament e, por el mismo procedi mi ento y con idntico efecto con que
podra hacerlo en caso de una expresa denegacin de aqul (Reyes Monterreal).
Por otra parte, conviene reiterar que en ningn momento desapa rece para la
Administracin la facul tad y obligacin de resolver que la ley misma convierte en inexcusable
deber. Y al resolver, en ningn caso puede sentirse vinculada por el efecto preexistentemente
produ cido por su propia conducta omisiva.
Si la resolucin tarda no pudiera alterar, al menos en principio, la situaci6n
precedentemente reconocida o denegada, carecera de toda raz6n y sentido prctico y jurdico
la obligaci6n legal de resolver en forma expresa.
Dijimos que el silencio administrat i vo, por s solo, no crea ni ex tingue derechos, ya que
su eficacia est condicionada a que lo preten dido por el particular sea conforme a derecho.
De otro modo se llegara al absurdo de que por el transcurso de un plazo de inactividad
administrat i va habra que considerar permi ti do lo que est prohibido, esti mar cancelados sin
prescripci6n arbi tri os no satisfechos, etc., lo cual es inadmisi ble.
d) "a resoluci-n tard .a y el silencio negati 0o . Plantea menos problemas que la
situaci6n precedentement e estudiada. La reso luci6n expresa con el mismo alcance que la
presunta- esto es, denega toria- en nada perjudica al particular. A lo sumo ste deber am pliar
los fundamentos de su impugnaci 6n, si ya la ha efectuado. Caso contrario, los plazos comienzan
a correr desde la resoluci6n expresa. Si el particular tena plazo para accionar por silencio y lo
dej6 vencer,
104 RtGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
la resolucin tarda le brinda un nuevo plazo de impugnacin (el que la norma ofrece respecto
de la resolucin expresa). Como con clusin, el silencio negati vo, ms que un acto de contenido
decisorio, es una presuncin de acto de significaci6n desesti matori a, a fin de fa cilitar la
impugnacin que acoge la ley como garanta del particular.
Por todo ello, es posible impugnar el acto administrat i vo expreso, aunque no se hubiera
impugnado el presunto, como tambin es proce dente que, despus de declarada inadmisi ble
por extempornea- en las legislaciones que prevn plazo para atacar el acto presunto- la im -
pugnacin contra la resolucin presunta, se interponga una nueva con tra la denegacin expresa
posterior, con base en las mismas preten siones .
Si ia resolucin expresa es favorable a las pretensiones del par ticular (de signo
contrario a la presunta), el interesado habr visto satisfechas sus pretensiones. Si esto ocurre
cuando ya el afectado por el acto presunto ha planteado su accin judicial, tendramos un caso
similar al allanamiento.
3M'A'(A #3" A'824 /21B'A'(?/ D P(;B"('A'(?/
Art. 11. - Para que el acto admi nistrat i vo de alcance particul ar adqui era eficaci a
de$e ser o$"eto de notificaci)n al interesado ( el de alcance general , de pu$licaci)n.
+os admi nistrados podr#n antes, no o$stant e, pedi r el cumpli miento de esos actos si
no resul taren per" uicios para el de rec9o de terceros.
1 Publicaci-n y noti$eaci-n de los actos administrati 0os. - El acto administrati vo, de
acuerdo con su carcter general o concreto, puede ser fuente de derecho objetivo o creador de
situaciones jurdi cas individuales. En cualquier caso, se comprende la necesidad de que se lo
comuni que y d a conocer a la colecti vi dad o a las personas particularment e interesadas en sus
efectos. Crear el derecho secreta mente carecera de sentido.
De ello se infiere que la eficacia de los actos, como ms adelante veremos, depende, en
los de carcter general, del requisi to de la pu blicacin, y, en los de carcter concreto, de la
notificacin.
2 /oti$eaci-n. - Por su naturaleza jurdica, es un elemento que no forma parte del acto,
sino que le sigue, es posterior a la perfeccin de l.
LEY 19.549 105
El acto administrat i vo, pues, tiene vida jurdica independiente de su notificacin. sta
puede afectar a la vinculacin o sujecin del particular al acto, mas no a la existencia de ste.
Se relaciona con la eficacia (CNFedContAdm, Sala , 11/5/89, "Tula Gmez").
La notificacin es, por lo tanto, un acto nuevo, y su funcin es doble: a! consti tuye una
condicin jurdica para la eficacia de los actos administrati vos, y b! acta como presupuesto
para que transcurran los plazos de impugnacin del acto notificado.
Dada la importancia de ambas funciones, conviene dejar sentados con claridad los
casos en que la notificacin es obligatoria y los requi sitos con que se la ha de hacer.
5 ,eQuisitos. - Pueden ser clasificados de la siguiente manera:
a) )ub%eti0os. Sujeto activo de la notificacin es el rgano que dict el acto; sujeto
pasivo o destinatari o es el interesado en dicho acto.
b) 2b%eti0os La notificacin deber contener los siguientes ex tremos: la expresin de los
recursos que procedan; el rgano ante el que hubieran de presentarse recursos, y plazos para
recurri r. Los interesados, no obstante, pueden interponer cualquier otro recurso que esti men
perti nente.
c! #e la acti0idad En cuanto al lugar, las notificaciones se diri girn en todo caso al
domicilio del interesado. De no estar presente ste en el momento de entregarse la notificacin,
podr hacerse cargo de ella cualquier persona que se encuentre en el domicilio. En lo
concerniente al tiempo, toda notificacin se practicar en el plazo mxi mo de diez das, a partir
de la resolucin o acto que se notifique (art. 40, RLNPA). Y en lo referente a la forma, las
notificaciones se realizarn mediante oficio, cdula, telegrama, etc., o sea, todos los medios
que permi tan tener constancia de la recepcin, la fecha o la identi dad del acto notificado (art.
41, RLNPA).
Qu efectos produce una notificacin defectuosa?
Como regla general, las notificaciones defectuosas no producen efectos legales (art. 44,
RLNPA). Esta regla, sin embargo, debe ser matizada en relacin con el vicio en que haya
incurri do la notificacin y con la posibilidad de subsanacin de dichas notificaciones (art. 44
RLNPA). Ver lo que deci mos en el comentari o respectivo.
4. Publicaci-n. 'onsideraciones generales. - De acuerdo con el artculo, para que
produzcan efectos jurdicos los actos de carcter ge neral -decretos y dems disposiciones
administrat i vas- habrn de publicarse en el Boletn Oficial, y entrarn en vigor, de
conformi dadrcon
106 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
lo dispuesto en el art. 103 del RLNPA, t.o. 1991, a los ocho das de su completa publicacin en el
Boletn Oficial si en ellos no se dispone otra cosa. La publicaci6n es, por consiguiente, un
requisito que condiciona su vigencia (allos, 251:404; 252:19).
Constituyendo algunos de los actos de carcter general normas ju rdicas obligatori as
(v.gr., reglamentos) la publicacin es para ellos requisito sine Qua non de eficacia. En los actos
de alcance general no normati vos, la notificacin como condicin posterior de su eficacia po dra
en algunos supuestos suplir a la publicacin.
La publicacin se corresponde, por su naturaleza, con los actos de carcter general y
con los que tengan por destinatario una pluralidad indetermi nada de sujetos; pero no hay
ningn impedi ment o para que tambin los actos especiales o concretos se publiquen.
Lo nico que no es lcito a la Administracin, repeti mos, es inten tar suplir la notificacin,
en los casos en que sea obligatoria, con la publicacin.
La publicacin, en sentido estricto, es una forma solemne, espe cial, de dar a conocer la
voluntad de la Administracin a los particula res interesados. Dice el artculo que comentamos
que los actos de al cance particular se notifican y los de alcance general se publican. La
notificacin es una comunicacin individual; la publicacin, una comunicacin general e
impersonal. Las distintas formas de manifesta cin se fundan en la propia finalidad y naturaleza
del acto.
Es fsicamente imposible hacer llegar particularmente la disposi cin impersonal a cada
uno de los destinatari os de ella. Por eso hay que presumi r que despus de cumpli rse
determi nadas formali dades la conocen todos los obligados a cumpli rla.
Cuando los actos generales han sido debidament e publicados, la ignorancia de ellos no
exime de su cumpl i mi ent o (nemo ius ignorare cessetur!. )i los particulares pudieran eludir el
cumpli mi ento de los actos de carcter general, con el pretexto de que los ignoraban, el or den
social estara seriamente amenazado, y fcil mente sobrevendra la anarqua. Una vez
publicados, los actos de alcance general se repu tan conocidos. Ciertament e esto es una ficcin:
en la realidad, el conoci miento de ellos no se adquiere en nuestra poca en el Boletn Ofi cial,
que nadie lee. La publicacin tiene por objeto, no tanto dar a conocer la ley, o los actos, cuanto
fijar el momento desde el cual se los considerar conocidos.
+. >omento en Que entran en 0igor las disposiciones publies das. - El art. 103 del RLNPA
establece a parti r de qu momento se reputan conocidos los actos de alcance general. Veremos
en detalle
LEY 19.549 107
los problemas que esa norma plantea al tratarla. En lo que aqu inte resa diremos que ella
especifica que los actos publicados produci rn efectos, desde el da que en ello se determi ne, y
si no designan tiem po, despus de ocho das, computados desde el da siguiente al de la
publicacin.
Sigue, pues, la norma, el sistema simul tneo para la entrada en vigor de los actos de
alcance general, pues las disposiciones comienzan a regir en todo el terri tori o ocho das
despus de su publicacin en el Boletn Oficial, a no ser que ellos mismos sealen otro plazo.
6. undamento ,y e$ectos de 1s publicaci-n de actos generales sin contenido normati 0o. - La
publicacin de instrucciones y circulares no es ms que una norma de comunicacin de ellas a
los rganos adminis trativos interesados. Su falta de publicacin no afecta ni a su validez ni a
sus efectos. Puede prescindirse de ella y comunicarlas directa mente a los distintos agentes;
pueden, a su vez, emplearse las formali dades de publicidad que se estimen oportunas. Ninguna
trascendencia tiene la forma en que se lo haga. Y es que lo que le interesa conocer al particular,
y le importa a la Administracin que el particular conoz ca, es la ley, el reglamento. La circular
respecto de aqul no tiene ninguna trascendencia (Silva Cencio).
En cuanto a la publicacin de los anuncios de convocatori a de concursos, subastas, etc.,
la exigencia de su publicidad se apoya en el principio de igualdad de los particulares. Con ello
se pretende dar igualdad de oportuni dades y evitar el riesgo de parcialidad que impli cara la
publicidad someti da a estrictas exigencias formales.
Existen medidas internas que tienen trascendencia respecto de los particulares y que,
aun siendo medidas particulares, por sus repercu siones generales se exige publicidad, por
ejemplo, acto de delegacin.
1. Per$ecci-n y e$escis de los actos ;ldministrati 0os. - Un acto admi nistrat i vo y un acto de
alcance general estn consti tui dos por el conjunto de elementos que funcionan como requisitos
de su validez. Ahora bien, el acto administrati vo no es, por la simple circunstancia de que rena
tales requisitos, jurdicamente eficaz, pues, como sur ge de la LNPA y de su reglamentacin, la
eficacia quedar supedi tada a su notificacin, y si se trata de un reglamento, a su publicacin.
Son varias, por tanto, las causas que determi nan la pendencia de la eficacia de los actos
administrat i vos de alcance general.
a) Por no haberse notificado o publicado, a cuyos requisitos nos referi remos con
posterioridad.
b) En segundo lugar, cuando as se infiera del conteni do del acto. Esto ocurre en los
actos someti dos a condicin o trmi no, pues
108 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
mientras ste no transcurra, o aqulla no se cumpla, el acto adminis trati vo, aunque perfecto, no
produce efectos.
Resumiendo, los actos administrat i vos adquieren eficacia desde su notificacin. As, un
acto favorable no notificado no crea derecho (CNFedContAdm, Sala , 1/12/92, "Vila"). La
presunta excepcin de la parte lti ma del artculo que comentamos no es tal, ya que si el
particular pide el cumpli mi ent o del acto estamos en presencia de una presentacin espontnea
de la que se infiere un conoci miento feha ciente de aqul, que es una de las formas vlidas de
notificacin (art. 41, RLNPA). De donde resulta que el cumpli mi ent o se efectuar despus de su
notificacin, o sea cuando ya el acto ha adquiri do efi cacia.
S, en cambio, consti tuye una excepcin al principio de publica cin de los actos de
alcance general. Aqu, a diferencia de lo que comentbamos, el particular puede exigir su
cumpli mi ento sin que se haya producido la publicidad del acto -condicin de su eficacia- . Se
exige, como requisi to, que n perjudi que derechos de terceros.
P,3)X;/'(?/ #3 l Y3:rrl>l#A# D t;3,IA 3;3'&r2,&
Art. 12. - !l acto admi nistrati vo goza de presunci)n de legiti mi dad& su fuerza
e"ecutori a facul ta a la Adminis traci)n a ponerl o en pr#ctica por sus propios medi os
-a menos que la le( o la natural eza del acto e7igi eren la inter venci)n "udici al- e
impide que los recursos que interpon gan los admi nistrados suspendan su e"ecuci)n
( efectos, salvo que una norma e7presa esta$l ezca lo contrari o.
'in em$argo, la Administraci )n podr#, de oficio o a pedido de part e (
medi ant e resoluci)n fundada, suspender la e"ecuci)n por razones de inter*s p.$lico,
o para evitar per" uicios graves al interesado, o cuando se alegare funda dament e una
nulidad a$solut a.
1. 'araeteres del acto administrati 0o. - Atafien a su operativi dad, al relacionarse con su
validez, ejecucin y efectos. La doctri na clsica argenti na considera caractersticas propias del
acto administra tivo a la presunc-n de legiti mi dad y a la e%ecutoriedad (Ulla, Fiorini, etc.); la
corriente ms moderna sostiene que tambin consti tuyen caracteres del acto la estabilidad y la
impugnabil i dad (Gordillo).
En las normas que comentamos la presunci-n de legiti mi dad y la impugnabilidad asumen
categoras de regla general; en cambio la e%e
LEY 19.549 109
cutoriedad y la estabili dad tienen carcter contingente. Pueden o no acompaar al acto.
Coincidi mos con Cassagne en que "la ejecutoriedad y la ejecutivi dad actan en dos
planos distintos: la primera hace a las facul tades que tiene la Administracin para el
cumpli mi ento del acto administra tivo, sin intervencin judicial, utilizando excepcional ment e la
coaccin; la ejecuti vi dad, en cambio, se refiere al ttulo del acto en el pla no procesal, siendo
ejecuti vo -conforme a nuestro ordenamiento legal- aquel acto que dictado con todos los
recaudos que prescriben las normas legales, tiene fuerza obligatoria".
Resulta de lo anterior que la ejecuti vi dad consti tuye un rasgo co mn y ordinario de los
actos administrati vos, consecuencia de su pro pia fuerza de obligar, no as la ejecutori edad que
acompaa a ciertos actos.
Desde un punto de vista metodolgico la presuncin de legiti mi dad y 1e ejecutori edad
deberan estudiarse en la fase de la eficacia del acto administrati vo, en cambio los aspectos
referidos a la estabili dad deben tratarse con la extincin del acto y la impugnabil i dad en la sede
del procedi mi ento administrat i vo.
2. Presunci-n de legiti mi dad. - El artculo que comentamos, en unaforma no demasiado
correcta, pero sumamente expresiva, afirma que el acto admi nistrat i 0o go<a de presunci-n de
legiti mi dad. No es que sea vlido, sino que simplemente se presume que ha sido emiti do
conforme al ordenamiento jurdico, presuncin que subsiste en tan to no se declare lo contrario
por el rgano competente.
Consecuente con ello, la Administracin no debe probar con anti cipacin que sus actos
son legti mos, es decir que han sido dictados de conformi dad con el ordenami ento. Es al
particular a quien corres ponde la carga de probar la eventual invalidez.
Es una presuncin legal impuesta por el legislador por razones de conveniencia y se
funda en el hecho de que "si no existiera tal princi pio, toda la activi dad estatal podra ser
cuestionada ante la posibilidad de justificar la desobediencia como regla normal en el
cumpli mi en to de los actos administrati vos, obstaculizando el cumpli mi ent o de los fines pblicos
al anteponer el inters individual y privado al bien comn" (Cassagne).
a) undamentos. Podemos dividi r los distintos fundamentos que se han dado en dos
grupos:
1! #e orden sustancial. Para algunos la presuncin de legiti mi dad de los actos
administrat i vos radica en la presuncin de validez que acompaa a todos los actos estatales.
As, dice Fiorini, todos los ac
110 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
tos de derecho pblico, de cualquier clase que fueren, tienen presun cin de validez jurdica
inmediata. Toda ley se considera consti tucio nal, toda sentencia se considera vlida y todo acto
administrat i vo se presume legti mo. Ello porque todos ellos (ley, sentencia, acto) consti tuyen
una expresin del poder soberano del Estado.
2! #e orden $ormal. Las moti vaciones de orden formal para jus tificar tal presuncin
estn dadas por las garantas subjetivas y objeti vas que preceden a la emanacin de los actos
administrat i vos. Ello est establecido en la LNPA que regula la competencia, en cuanto se
refiere al origen de la actividad administsati va, que a la postre va a re sultar manifestada en un
acto administrati vo, la preparacin de la acti vidad administrati va, e incluye en ella, entre otras
medidas preli mi nares a la emisin del acto, el dictamen jurdico, y a su vez la parte deciso ria
del acto (debe resolver todas las cuestiones planteadas, etctera).
Este principio aparece como necesario, pues si no existiera, toda la actividad de la
Administracin sera cuestionable ab initio obstacu lizando el cumpl i mi ent o del inters general.
b) Alcance del principio. ndiscuti bl ement e es una presuncin legal relati 0a, pro0isional,
transitori a, calificada como presuncin iuris tantum, que puede desvirtuar el interesado
demostrando que el acto controvierte el orden jurdico. Tal presuncin no es un valor consa -
grado, absoluto, iuris et de iure, sino un "juicio hipottico", que puede inverti rse acredi tando
que el acto tiene ilegi ti mi dad.
c! 'onsecuencia y e$ectos. El Estado no necesita declarar que su actividad es legti ma;
la presuncin de legiti mi dad de que gozan sus actos administrat i vos significa que ellos deben
considerarse legti mos hasta la prueba y declaracin en contrario. A consecuencia de esa
presuncin hay una igualaci-n pro0isional de los actos legti mos con los que luego de
presumi rse legti mos se declaran ilegti mos.
El particular, en cambio, necesita alegar- y en muchos casos pro bar- la ilegiti mi dad
(CNFedContAdm, Sala , 514/88, "Guarrochena Crespo", ;A, 1989- -61; CSJN, allos, 29Z4499L
294:69) y lograr que un rgano administrat i vo o judicial la declare tal. Mientras ello no ocurra el
acto sigue presumi ndose legti mo.
Corresponde la carga de probar la eventual invalidez a quienes tengan inters en ello,
es decir, que para los actos administrat i vos se tiene, a diferencia de lo que ocurre en derecho
privado, la inversin de la carga de la prueba (CNFedContAdm, Sala , 216192, "Centro de
Capitanes de Ultramar y Oficiales de la Marina Mercante", ;A, 1991 -132). As el Estado puede
pretender el cumpli mi ent o de la obliga cin del Darticular que surge de un acto administrati vo,
debiendo el
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111
particular que se sienta lesionado invocar y probar la invalidez del acto.
El acto administrat i vo aparece como un acto obligatori o, cuyos efectos vmculan
igual mente a los particulares y a la propia Adminis tracin -ver lo que decimos al comentar los
arts. 17 y 18- . Esto puede afirmarse de todo acto, como expresa la norma, incluso del defec -
tuoso, mientras no se declare su ilegiti mi dad (CNFedContAdm, Sala V, 18/11/86,"Vilar").
3. La obligatori edad del acto. 3%ecoti0i dad. - Supuesta la legi timidad del acto
administrat i vo la eficacia jurdica de ste se despliega plenamente, manifestndose en una
serie de consecuencias, algunas de las cuales han venido a afirmarse como nota esencial e
insoslaya ble del acto administrat i vo objeti vament e considerado, cuales son: la obligatoriedad y
exigibilidad del acto administrat i vo y, en ciertos casos, la ejecucin de oficio o posibilidad de
ejecucin forzosa en manos de la Administracin.
El acto administrat i vo que se beneficia de la presuncin de legiti midad lo hace de
cumpli mi ento necesario, sin necesidad de tener que obtener ninguna sentencia declarati va
previa. Previamente a cual quier verificacin por un juez, el acto admi nistrat i vo 0incula a la obe-
d<enc<a.
Esa declaracin administrat i va (acto) que define una situacin ju rdica nueva, crea
inmediatamente esta situacin. El particular a quien afecte tal declaracin queda obligado por
la fuerza misma de aqulla. Esto se conoce con la denomi nacin de autotutel a declara tiva.
Significa que la Administracin posee lo que se denomi na acci-n de o$icio para, por s, crear una
situacin jurdica determi nada.
De ah surge que el acto tiene plena fuerza obligatori a y ejecutiva. Ejecuti vi dad del acto
es obligatori edad, exigibili dad y el deber de cumpli mi ent o que el acto implica. Esto en modo
alguno puede consi derarse una especialidad de los actos administrati vos, pues todos los actos
jurdicos son, en principio, obligatorios. Lo que s es una pre rrogati va de la Administracin es la
de diri mi r las controversias con los particulares que con ella se relacionan y decidir las
cuestiones uni lateral mente por actos obligatori os y ejecuti vos (Gonzlez Prez).
Conforme a lo expuesto, debe entenderse por ejecuti vi dad la cua lidad jurdica que se le
reconoce a la Administracin para proceder a realizar los actos y operaciones que la ejecucin
del acto comporta. As, decir que un acto administrat i vo es ejecuti vo, equivale a afirmar que
tiene fuerza obligatoria y que puede llevarse a la prctica -puesta en movi miento de los rganos
inferiores de la Administracin tendien te a lograr la ejecucin de lo mandado- .
112 REGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
4. Ejecutori edad 'autotut el a ejecutori a( . - Como hemos visto, la e%ecuti 0i dad significa
que el acto es obligatorio y que abstractamente puede ser exigido, en cambio la e%ecutoriedad designa la particular ap-
titud de determi nados actos administrati vos, con relaci6n al ejercicio del poder administrati vo de coaccin frente a los
particulares. Signi fica que la Administracin por s sola puede ejecutar el acto (e%ecu ci-n de o$icio!.
La ejecuein de oficio de los actos administrati vos slo puede ser predicada respecto de aquellos que imponen
deberes positivos o negativos, cuyo cumplimiento pueda no ser voluntariamente aceptado por el particular obligado. No cabe
hablar de ejecutori edad o posibilidad de ejecucin forzosa en actos que no imponen obligaciones a particu lares .
As como el ordenami ento exime a la Administracin de la carga de obtener una sentencia ejecutiva (autotutel a
declarativa; accin de oficio), en ciertos casos la faculta para el uso directo de su propia coaccin sin necesidad de recabar el
apoyo judicial (autotutela ejecu toria; ejecucin de oficio). Esta ejecucin forzosa slo cabe referirla respecto de aquellos actos
cuyos destinatarios resistan el cumphmi ento.
a) undamentos. En cuanto a los fundamentos hay diversidad de opiniones, pero puede afirmarse que se basa
la ejecucin forzosa en la necesidad de que las atribuciones del Estado, que la legislacin ordena que se realicen
administrati vamente, no estn sujetas a las tra bas y dilaciones propias de la intervencin de los tribunales. Reposa, adems,
en la presuncin de legiti midad del acto administrati vo, la que a su vez se basa en la idea de que los rganos estatales son en
realidad instrumentos desinteresados que normal mente slo persiguen la satisfaccin de necesidades colecti vas dentro del
mbito del ordena miento jurdico. Estas consideraciones, segn algunos autores, obli gan a concluir que la situacin del poder
pblico es muy diferente a la de los particulares, pues stos no tienen ni desinters en sus actos ni el control que puede existir
dentro de la organizacin administrati va.
b) Alcance. El artculo que comentamos formula enfticamente que "su fuerza ejecutoria [del acto] faculta a la
Administracin a ponerlo en prctica por sus propios medios -a menos que la ley o natura leza del acto exigieren la
intervencin judicial- ". A primera vista pareciera que la ejecutoriedad es consustancial al acto, algo esencial a l, con dos
nicas excepciones: cuando la ley o la naturaleza del acto exijan la intervencin judicial.
Con relacin al lti mo supuesto encontramos mltiples ejemplos: la ejecucin de multas por regla general no puede
hacerla la Administracin procediendo ella misma a vender los bienes del particular en
LEY 19.549 113
subasta pblica. Por el contrari o, debe iniciar la correspondiente e]ecucin judicial. Lo propio ocurre con el cobro de los
servicios pblicos. Realmente cuando la Administracin puede ejecutar los bienes del particular es porque existe una ley que
especficamente la autoriza. El principio es pues el inverso al establecido en el artculo habr ejecutoriedad cuando la
naturaleza del acto exima de la inter vencin Judicial.
Cuando la norma determi ne que tendr fuerza ejecutori a o que de la naturaleza del acto no surja lo contrario, nos
da la medida de lo contingente de la facultad administrati va de ejecutar de oficio sus pro pios actos, porque de la naturaleza
de infinidad de actos administrati vos surge su calidad de no ejecutorios.
c! >ani$estacones de la e%ecuci-n de o$icio. Se dice que las ma nifestaciones de la ejecutoriedad
son: ) la imperati 0i dad (posibilidad genrica de que el acto administrati vo produzca sus efectos inmedia tos); 2) la
coercibilidad (apti tud del acto de ser exigido coactivamente por la Administracin). Esta ltima es la que caracteriza
ePclusi0a mente a la eJecucin forzosa, que se puede ejercer de diversas formas:
1! 'oerci-n directa. La Administracin puede forzar al particu lar a cumplir el acto.
. 2! 'oerci-n indirecta. La Administracin para lograr el cumpli miento trata de forzar al particular mediante
multas, clausuras, inhabllitaciones, etctera.
5! 3%ecuci-n directa. Por parte de la Administracin con cargo al obligado a cumplir el acto.
4! 3%ecuci-n subsidiaria. La subrogacin es un medio especfico de la eJecucln administrati va. Tiene lugar
cuando se trata de actos no personalsimos, que impliquen una actividad material y fungible realizada por un sujeto distinto
del obligado (tercero).
+. 8ipicidad y nomina$$0i dad. - )i bien no son en realidad carac teres del acto administrati vo, conviene
detenerse en ellos.
Tipicidad significa que todo acto administrati vo es rigurosamente idneo para disciplinar un caso concreto y
satisfacer un inters deter minado por la norma jurdica. Para conseguir los fines pblicos la Administracin debe utilizar
nicamente aquel acto que las normas le prescriben que use, no pudiendo elegir cualquier acto. Los tipos de actos que debe
dictar la Administracin son los previstos por las normas
La tipicidad tiene por contenido la predetermi nacin normati va de las figuras de cada acto y tambin la de los
elementos que lo componen .
8 Hsarr hinersn Tl A
114 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
Adems la Aslministracin no tiene la posibilidad de crear actos que no estn previstos
en una norma jurdica (nomi nati 0i dad!, a diferencia de lo que sucede en derecho privado donde
las partes pueden crear nuevas figuras de actos y pueden dar vida a negocios innomi nados.
La tipicidad y la nominati vi dad impiden que puedan imponerse, por ejemplo,
unilateral ment e sujeciones que no hubieran sido previs tas, ni aun mediante actos dictados en
ejercicio de facultades de mxi ma discrecionali dad.
6. "a denomi nada e%ecutoriedad impropia. - Parte de la doctri na habla de dos tipos de
ejecutoriedad: la propia y la impropia, enten diendo por ejecutori edad propia aquella en que la
ejecucin del acto corresponde a la Administracin misma, mientras que la impropia im plica
que si bien el acto emana de la Administracin, su cumpl i mi ent o o ejecucin compete al 6rgano
judicial.
Hemos dicho que el aspecto fundamental de la ejecutori edad ra dica, precisamente, en
la potestad de hacer ejecutar el acto por la pro pia Administraci6n sin intervenci6n del rgano
judicial. Siendo as, hay que concluir que, en la hip6tesis de la llamada "ejecutoriedad im -
propia", en realidad no hay ejecutoriedad, ya que debe recurri rse al 6rgano judicial.
Parece, pues, una categora intil.
1. )uspensi-n de los e$ectos del acto. - Tratndose de actos nu los la vigencia de los
caracteres de presunci6n de legiti mi dad y ejecu toriedad -en su caso- plantea graves
dificul tades, que es conveniente aquilatar a fin de ver en qu medida siguen subsistentes
aqullos.
Por lo dicho hasta ahora, parecera que producido un acto afecta do de un vicio
determi nante de nulidad, la Administraci6n puede igual mente exigir su cumpli mi ent o. As, el
principal efecto de la nulidad, esto es, la falta de consecuencias del acto viciado, no se produce
automti camente. Dicho acto produce efectos, de manera que el particular debe reaccionar
contra l a favor de la posibilidad de impugnarlo.
La interposici6n de un recurso contra el acto nulo suspende sin ms su ejecuci6n? Es
necesario un pronunciami ento expreso de la Administraci 6n en este sentido, de oficio o a
petici6n de parte, tal como lo dice la ley, a menos que una norma expresa establezca que la
impugnaci 6n del acto suspende sus efectos.
La Administraci6n es libre para hacer o no hacer dicho pronun ciamiento? La norma
dice "podr suspender"; pareciera, de acuerdo con el texto, que fuera facul tati vo de la
Administraci6n suspender
LEY 19.549 115
o no. Sin embargo, no podemos realizar una interpretaci 6n tan sim plista sin hacer antes unas
cuantas reflexiones.
Dijimos que en los actos nulos es al particular a quien correspon de la carga de la
impugnaci 6n para evitar sus efectos. Esa necesidad se relaciona con el problema de la
ejecuti vi dad, pero nada tiene que ver con el de la validez del acto nulo. El acto sigue siendo
nulo dada la imposibilidad de convalidaci6n por consenti mi ent o o por cuaiquier otro medio. La
invalidez del acto y los medios para pedirla no estn sujetos a ningn plazo de prescripci 6n.
Respecto del acto nulo el paso del tiempo y el consenti mi ent o del interesado nada significan
ya que la invalidez es de tal carcter que afecta al inters pblico, ai buen orden general, al
orden pblico.
Tanto es as, que la nulidad debe declararse de oficio por la Administraci 6n (art. 17),
que en este aspecto no tiene restri ngi da su facultad revocatoria, y tambin por el juez (art. 17
in $ine!. )i en el derecho administrat i vo se puede exigir y llevar a cabo el cumpli mi ento del acto
en virtud de las prerrogati vas de la Administraci 6n que ya vi mos, ello no agrega ms que un
plus- a obligaci6n de declararlo nulo desde el momento en que se advierta, por s o por
interesado, la exis tencia de una carga de nulidad, tal como lo prescribe la ley.
Por lo tanto, como a nadie le est permi ti do por exigencias ele mentales de justicia
obtener un beneficio de su propia torpeza, la Administraci 6n debe revocar el acto nulo
inmediatamente y desde el momento que advierte la existencia de la nulidad. Y si ello requiere
cierto tiempo, est obligado a suspender sus efectos, ya que si la Ad ministraci 6n pens6 que no
estaba viciado y por eso comenz6 a ejecu tarlo enseguida, ahora ya est adverti da de la
irfegularidad.
Hay que precisar que el particular ejerce el derecho a obtener un pronunciami ento
expreso sobre la nulidad del acto contra el cual la impugnaci 6n se dirige, y el ejercicio de ese
derecho obliga al 6rgano a adoptar un pronunciami ento. Siendo as, la Administraci 6n tendr
que declarar el acto nulo al dictar su pronunciami ento, y si al advertr sele sobre la infracci6n, el
estudio del acto lleva al convenci mi ento de que es probable que deba declararse la nulidad
porque sta no es ma nifiesta, si no puede inmediatamente revocar el acto por la necesidad de
cumpli r ciertos trmi tes, tienen que suspenderse sus efectos, ya que sera incongruente aplicar
un acto que ms adelante habra de desapa recer, con efectos ex tunc, de la esfera jurdica.
La expresi6n "la Administraci 6n podr" significa en buenos tr minos que lo que aqulla
puede hacer es no suspender los efectos del acto cuando, al no apreciar la existencia real de la
nulidad, no aparez ca indudablement e que deba hacerse lugar a la declaraci6n de nulidad
116 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
solicitada. Porque si bien es verdad que el art. 17 dice que deber re vocar el acto nulo, ello slo
significa que habr de hacerlo cuando aprecie la existencia real de la infraccin, porque esta
impugnacin de nulidad, como todas las dems, no implica el derecho a obtener un
pronunciami ento en determi nado sentido, sino solamente el derecho a obtener una decisin
expresa del rgano.
a) )igni$ieado de VparteV. El artculo nos dice que la suspensin puede ser decretada
de oficio o a peticin de parte. Qu hay que entender por parte? Es claro que al afectuarse un
pedido para que el acto sea declarado nulo, es ello objeto de un procedi mient o adminis trativo, y
en ste se considera interesados a quienes lo promuevan como titulares de derechos subjetivos
o intereses legti mos (art. 3, RLNPA). Coincidi mos con Garrido Falla, en que no se requiere
haber sido parte de la relacin en la cual se produjo el acto nulo, sino que debe considerarse
suficiente la condicin de "perjudicado", "ter cero interesado", "titul ar de un inters legalmene
protegido".
b) 3Pcepciones al principio general. Son las siguienes:
1! 2bligatoriedad de la Administraci-n. El artculo reconoce que la principal
consecuencia de la ejecutoriedad, como principio ge neral, es la no suspensin del acto ante la
inerposicin de recursos (CNFedContAdm, Sala V, 25/2186, "JNG c/Yusin").
As, establece que "su fuerza ejecutoria [del acto]... impide que los recursos que
interponen los administrados suspendan su ejecucin y efectos". He aqu el principio que, por
supuesto, no es absoluo, ya que, a continuacin, el mismo artculo esablece que el recurso
ten dr efecto suspensivo cuando una norma expresa establezca lo contra rio (p.ej., art. 17, ley
21.695; conf. CNFedContAdm, Sala , 2/8/90, "FONA", ;A, 1990- -126). En este caso la
suspensi6n es obligato ria para la Administraci6n, y si no obstante ejecuta el acto recurri do,
incurre en va de hecho (art. 9, inc. b, LNPA).
2! acultades de la Administraci-n. La norma reconoce adems a la Administraci 6n la
facultad de suspender la ejecuci6n del acto, de oficio o a ptici6n de parte y mediante
resolucin fundada en tres hi p6tesis; veremos cada supuesto.
a! (nter9s pRblico. Es una causal de gran ampli tud. La Admi nistraci6n est en mejores
condiciones para resolver si la ejecuci6n del acto perjudica el inters pblico. Quien e,vale la
existencia del inte rs pblico ser el 6rgano que deba trami tar el recurso que muchas ve ces no
es el ernisor del acto. Deber ver si decretar la suspensi6n resul ta menos daosa para la
comuni dad que no hacerlo (CNFedContAdm, Sala V, 10/5/84, "SADAC").
LEY 19.549 1 17
b! Per%uicio gra0e. La redacci6n del artculo es valiosa en cuan to se aparta del criterio
del dao irreparable, que era de interpreta ci6n sumamente restricti va, toda vez que se
postulaba la imposibilidad de la existencia de daos irreparables, en atencin a que el Estado
siempre era solvente. Slo se exige ahora la posibilidad de originar un dao grave. Por cierto
que slo el dao no autoriza a suspender los efectos del acto; debe ir unido a la nulidad
absoluta o al inters pblico (p.ej., si el dao es producido por un acto vlido, no por ello se
suspende el acto; a lo sumo podr ser indemnizado, si corresponde).
c! /ulidad absoluta. Ya nos hemos referido a algunos aspectos de este problema. Al
hablar de "alegacin" y no de "alegar y pro bar", se refiere a un vicio manifiesto, el cual, por lo
tanto, no necesi ta probarse. Basta la alegacin del particular para que la Administra ci6n
reconozca el vicio.
,38,2A'8m#A# #3(, A'82
Art. 13. - !l acto admi nistrati vo podr# tener efectos retroacti vos -siempre que
no se lesionaren derec9os adqui ridos- cuando se dictare en susti tuci)n de otro
revocado o cuando favoreci ere al admi nistrado.
1. Consideraci ones general es. - Este artculo se relaciona con la eficacia del acto en
cuanto al tiempo -por eso algo adelantamos al ex poner el art. 11- ; trata el problema de la
retroacti vi dad o irretroacti vi dad del acto. Una de los cuestiones ms complejas y ms
conflicti vas del derecho es la relati va a los efectos de las normas con respecto al tiempo. Es
principio de derecho que las normas disponen para el futuro. Principio comnment e llamado de
irretroacti vi dad de la norma, que presenta caractersticas diversas. As:
a) En el derecho administrati vo, la no retroacti vi dad tambin ha tenido cabida con
carcter general, ya que la doctrina nacional admi ta el principio de la irretroacti vi dad del acto
administrat i vo. El ar tculo que comentamos parece sentar el principio opuesto, pero no es as;
coincidi mos con Cassagne en que permi te la aplicaci6n retroacti va del acto en determi nadas
situaciones jurdicas, asumiendo un carcter excepcional. La regla sigue siendo, pues, la
irretroacti vi dad del acto administrat i vo (CNCiv, Sala G, 2714192, "Rozanski", "", 1992- E-3243.
b) En el campo del derecho privado, el principio de la irretroacti vidad de la ley tiene su
incidencia en el hecho de que si la relacin jurdica creada es instantnea o de consumo
ininterrumpi do, por ser sta de cumpli mi ento nico, alcanza su perfeccionami ento jurdico
tan 118 RtGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
pronto se desarrolla, lo cual obsta, si se cumpli bajo la vigencia de la derogada, a que la
nueva norma se le aplique. Nadie concibe racio nal mente que relaciones jurdicas
cumplidas a tenor de una normati va determi nada sean posteriormente revisadas por otra
norma, ya que vi vieron, nacieron, se cumplieron y se extingui eron con aqulla. La nueva
norma no exista entonces, de manera que su aplicacin era imposible.
Sin embargo, el dinamismo de toda relacin jurdica lleva a que muchos de los
efectos de ellas se exti endan en el tiempo, ms all del propio agotami ento de la relacin.
En este caso, las consecuencias y efectos se rigen por la norma vi gente en su
respecti vo momento, de modo que cada cual posee su pro pia normati vi dad. Es lo que se
denomi na aplicacin inmediata de la ley.
c) En el mbi to del derecho penal, la irretroacti vi dad tiene rai gambre en la
Consti tucin, a travs de lo dispuesto por el art. 18, y sustento legislati vo segn lo
establecido en el art. 1 del Cd. Penal. La nica salvedad a la aplicacin irretroacti va de
la ley puniti va la te nemos en el caso de la ley penal ms benigna.
2. undamento de la irretroac$$0i dad del acto. - La Consti tucin nacional da sustento a
la irretroacti vi dad del acto administrati vo, por medio de sus proporciones intrnsecas y del
sentido teleolgico de su ser.
Es fundamento de razn jurdica que toda regla de conducta dis pone para lo futuro,
salvo que la excepcin haya sido expresamente contempl ada. La ley, el contrato, la
sentencia, los actos administra tivos, los actos jurdicos en general, rigen para el futuro y
remi ten las situaciones pasadas y sus manifestaciones al rgi men vigente en su momento.
El fundamento no radica directamente en el art. 3 del Cd. Civil, sino que es un
principio de sana 16gica jurdica que toma en cuenta la conveniencia de respetar la
estabilidad y seguridad de los derechos. Atae, por lo tanto, al equilibrio de las relaciones
entre el particular y la Administracin.
Esas razones jurdicas conllev,an al afianzami ento de la seguridad jurdica,
mediante un cierto grado de previsibilidad en las relaciones sociales y transacciones
jurdicas basado en el conoci miento de que ellas se rigen por sus propias normas en
funcin de su contempora neidad .
Sin embargo, tambi n se podra sostener que el fundamento de la irretroacti vi dad
en relacin con el acto administrati vo se encuentra en la aplicacin analgica del art. 3
del Cd. Civil.
LEY 19.549 119
Los ttulos preli mi nares del Cdigo Civil, como desde hace mucho se ha
interpretado, corresponden a una teora general del derecho y por lo tanto son aplicables a
todas las manifestaciones jurdicas en sus diversas acepciones. El hecho de estar la norma
en la parte gene ral y Ttulo Preliminar del Cdigo, la seala como principio general no
especfico, del derecho civil o privado.
El acto administrati vo es un acto jurdico y como tal le son aplica bles los principios
generales del derecho, como a todo acto de igual natural eza, y le caben, en consecuencia,
similares principios que infor man la teora del derecho. El derecho administrati vo no es un
ordenamiento aparte en el mundo jurdico.
3. 3n Qu9 consiste la retroacb0i dad[- La aplicacin retroacti va del acto
administrati vo consiste en su aplicacin a relaciones jurdi cas ya consumadas antes de su
eficacia.
En otras palabras, hay retroacti vi dad cuando los efectos jurdicos de un acto
administrati vo que se han producido antes de la eficacia del nuevo acto, se regulan por
ste. Puede ocurrir, as, tanto respecto del naci miento o consti tucin, vigencia o exti nci6n
de las relaciones jurdicas ya consumadas, como tambi n estableciendo efectos diferen tes
de los anteriormente estabflecidos. A saber:
a) Cuando el nuevo acto vuelve sobre la consti tucin de una rela ci6n jurdica
administrati va anteriorment e consti tui da.
b) Cuando el acto vuelve sobre la extinci6n de una relacin jur dica anteriorment e
exti ngui da.
c) Cuando el acto se refiere a los efectos de una relacin jurdica producidos antes
de la eficacia del nuevo acto.
d! Cuando el acto atribuye efectos que antes no tena el acto ori ginario.
e) Cuando el nuevo acto reconoce efectos anteriores a un acto sujeto a aprobacin.
Como puede observarse en estos casos -con excepcin del ap. d en que se
establecen efectos diferentes del acto anterior y en otras si tuaciones similares, ya que la
ejempli ficacin anterior no agota las posibilidades- , el nuevo acto afectara a los efectos ya
consumados.
Es particularment e importante no confundir los efectos retroacti vos con los efectos
inmedi atos del acto, teniendo en cuenta, principal mente, que las situaciones jurdicas
administrati vas son de tracto sucesivo .
4. #istinci-n entre beebos y estados de dereebo. - A travs de lo que llevamos dicho,
se hace necesario distinguir entre el hecho en s o sea aquel que se consuma en una
actuaci6n instantnea, y respecto
120 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
del cual las normas son irretroacti vas (p.ej., determi nado alumno ha aprobado una
determi nada materi a; este hecho supone una condicin adquirida instantneament e; lo ha
sido con arreglo a una norma vlida y eficaz en un momento determi nado, y de ah que
una norma poste rior no pueda negarle esa condicin), y los estados o situaciones de hecho
o situaciones sucesivas, que producen efectos para el futuro.
Un estado de hecho no es ya la condicin del alumno de haber aprobado una
materi a, sino el status de alumno, su vida cotidiana, que va produciendo efectos sucesivos
y del que s se puede hablar de nor mas que puedan afectarl e. As, un alumno no puede
oretender que no se le modifique la situacin, puesto que no se trata de un hecho
instantneo, sino de hechos sucesivos (p.ej., establecer un arancel para cursar, fijar un
plazo distinto durante el cual no pueda rendir una materia desaprobada, disponer de
turnos de exmenes, etctera).
+. )os dereebos adqui ri dos. - La ley admi te, en ciertos casos, la retroacti vi dad,
poniendo como condicin que no se lesionen derechos adquiridos. Como dice Borda, pocos
conceptos jurdicos han tenido mayor auge que el de los derechos adquiridos, y es que
resul ta superfi cialmente subyugante este principio de que tales derechos no pueden ser
afectados por los actos nuevos. Sin embargo, a poco que se abo na en la idea, se revela
hoy en da hueca de conteni do.
Un derecho adquirido es un derecho que las normas reconocen actual ment e, que
est incorporado al patri monio si es de ndole eco n6mica, pero el problema se plantea
cuando se quiere usar de ese con cepto como pivote sobre el cual hay que juzgar la
retroacti vi dad de las normas. El momento en que un derecho se transforma en adquiri do
no depende de lo que el juzgador o el intrprete esti me justo, sino de la natural eza jurdica
del derecho en cuestin (CSJN, allos, 242:40). As, se ha dicho con razn, que si se
consideran retroacti vas las normas que afectan, a partir de su sancin, derechos nacidos o
adquiridos bajo la norma anterior, todas las normas, de cualquier clase, seran retroacti vas
(p.ej., aquella que estableci la colegiacin obliga toria en la Capital, como requisito para
ejercer la profesin. Sin embargo, esto no significa afectar retroacti vament e derechos
adqui ridos) .
Esto tiene mxi ma importanci a, especial mente en nuestra mate ria, en la cual, por
lo comn, las relaciones jurdico- administrati vas son de tracto sucesivo. No cabe duda de
que este problema tiene ms importancia respecto de los reglamentos que de los actos
adminis trati vos, pero igual mente conviene advertir al respecto.
Desde Duguit se han sugerido conceptos que solucionaran la cuestin; quizs el
ms certero sea el que se refiere a los efectos total
montsv rosncalir ~ ne
LEY 19.549 121
6. Supuestos e# Que se admi te la retroacti 0i dad. - /o obstante el aparente
absolutismo del principio enunciado no es tal, en la medi da en que la ley y la doctrina han
admi ti do casos de aplicacin retroac tiva del acto, que encuentran su fundamento en la
legalidad adminis trati va.
El artculo contempl a, por tanto, ciertos supuestos en que, excep cional mente, se
admi te la retroacti vi dad. Tambin existen otros. Ellos son:
a) 'uando se dictare en susti tuci-n de otro re0ocado. A su vez comprende dos
positilidades:
1! ,e0ocaci-n por ra<ones de gra0e ilegiti mi dad originaria. sta tiene efectos
retroacti vos. En este caso el acto no existi vlidamen te en ningn momento, y si resulta
obligatorio y exigible por la pre suncin de legi ti mi dad, al declararse la nulidad de l se la
retrotraer hasta su nacimiento, desvirtuando aquella presuncin (ver comentario al art.
12). Ello no ocurre con el acto anulable.
2! ,e0ocaci-n por ra<ones de ilegiti mi dad sobre0iniente. En este caso el acto
administrati vo resul tar invlido por un cambio en el or denami ento jurdico. Los efectos de
la exti ncin- retroacti vos o irre troacti vos- dependern del grado de invalidez. Si se trata de
una grave ilegi ti mi dad, el acto originario debe esti marse nulo y el acto que revoca tendr
efectos retroacti vos -desde el momento en que cambi el ordenami ento jurdico- . Si el acto
fuera anulable, los efectos sern eP nunc.
b! )aneami ento del acto administrati 0o. El saneami ento del acto administrati vo no
procede respecto de los actos nulos, sino solamente de los anulables (art. 19, LNPA). Los
efectos del saneami ento se retrotraen a la fecha de emisin del acto objeto de ratificacin
o confir macin (art. 19 in $ine, LNPA). La retroacti vi dad aqu es 16gica, pues tiende a
conferir validez a un acto que no la posea en principio y no a crear un acto nuevo. Se trata
de sanear el orden jurdico afec tado por el acto invlido.
c! Aprobaci-n del acto administrati 0o. El acto someti do a apro bacin es
jurdicamente vlido y su ejecucin est someti da a la condi cin suspensiva de la
aprobacin. El acto de aprobacin es distinto del acto aprobado y sus efectos son
retroacti vos a la fecha de este l ti mo. Con la aprobacin se otorga eficacia al ejercicio de
ciertos derechos de los particulares. Estos quedan sujetos en su validez al acto posterior,
que aprueba la gestin realizada.
d) 3Ptinci-n del acto administrati 0o Que dispuso la re0ocaci-n del acto estable. Ella
posee efectos retroacti vos. va aue la Dronia natura
122 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
leza del acto lo exige para su vigencia, que no se concibe sin el recono cimiento retroacti vo
de los efectos del acto ilegti mament e revocado.
e) 'uando $a0oreciere al particular. El artculo que comenta mos dice que el acto
tendr efectos retroacti vos "cuando favoreciere al administrado". En este caso la relacin
jurdica es alcanzada por la retroacti vi dad de un nuevo acto, pero con beneficios
compensato rios o con situaciones benficas no anteriormente previstas. Aqu pierde
sentido la garanta que tutel a la irretroacti vi dad del acto, ya que queda ampliada la esfera
de los derechos del particular. Por supuesto que esta posibilidad se dar si no se lesiona a
terceros que pueden tener efectos consolidados. O sea, en ese caso, la retroacti vi dad ser
posible si beneficia al interesado y no perjudica a terceros, cuya se guridad es preciso
garantizar.
f) 'uando, sin bene$iciar al particular ni per%udicar a terceros, no produce daWo
alguno. La falta de inters jurdico hace que el intere sado no pueda intentar impugnaci6n
alguna contra el acto. Es la designada con el nombre de "retroacti vi dad tolerada".
g) ,etroacti 0i dad por ley de orden pRblico. Tambin hay retro actividad cuando una
ley de orden pblico prescribe la retroacti vi dad de los efectos de determi nados actos
administrati vos.
h) ,etroacti 0i dad pactada. Hay tambi n retroacti vi dad en los casos en que ella
haya sido pactada contractual mente, siempre que no configure una clusula abusiva e
irrazonable.
i! Actos declarati 0os. Los actos administrati vos de gnero decla rati vo tienen
general mente efecto retroacti vo, ya que sin crear una si tuaci6n nueva declaran la
preexistencia de una situaci6n determi nada.
j) Actos interpretati 0os. Es un caso similar al anterior. El acto interpretati vo no es
aut6nomo y aislado, sino que forma una unidad con el acto interpretado, al cual accede
como razn de su existencia.
S! Acto aclaratorio. Tiene por objeto explicar un acto anterior oscuro o ambiguo,
otorgndole precisi6n o determi nando su sentido, liberndolo de ambiguedades. Un acto
es aclaratorio cuando no contiene una alteraci6n de la voluntad declarada en el precepto
que se pretende alcarar (Procuraci6n del Tesoro, dictamen 71/90, BO, 3/10/90, 2a secci6n,
p. 19). Tambin forma una unidad con el acto aclarado, siendo, por lo tanto, retroacti vo.
Coincidi mos con Krause en que en el acto interpretado -y tambi n en el aclarado- no se
plantea propia mente la cuestin de retroacti vi dad- en sentido estricto- , ya que las
relaciones jurdicas anteriores al acto interpretati vo o aclaratorio si guen siendo regidas por
el acto interpretado o aclarado, si bien con el sentido, determi nacin o interpretaci6n
dados por el acto nuevo.
LEY 19.549 123
7. 3$ectos. - )i el acto administrati vo lleva la retroacti vi dad ms lejos de los lmi tes
concretos que autoriza la ley o que impone su pro pia natural eza, ser nulo en cuanto al
exceso, nulidad que el particular deber hacer valer.
N~[DAD
Art. 14. - !l acto admi nistrat i vo es nulo, de nulidad a$solut a e insatna$l e,
en los siguient es casos&
?l, Cuando la voluntad de la Administraci)n resultare e7cluida por error
esencial8 dolo, en cuanto se tengan como e7istent es hechos o antecedentes
inexistentes o fal sos; violencia fisica o moral ejercida sobre el agente; o por simulacin
absoluta.
b) Cuando fuere emi ti do mediando incompetencia en razn de la materia, del
terri torio, del tiempo o del grado, salvo, en este lti mo supuesto, que la delegacin o
susti tu cin estuvi eren permi ti das; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el
derecho invocados; o por viola cin de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la fi -
nalidad que inspir su dictado.
1 3l #'to administrati 0o de$ectl loso. - La Administracin puede dictar actos
administrati vos defectuosos. Desgnase como tales a aquellos que advienen con
deficiencias jurdicas; o sea que no han sido dictados de conformi dad con los preceptos
jurdicos a cuyo tenor debieron haberse producido. Son actos que, por lo tanto, presen tan
deficiencias, vicios, irregularidades.
nmediatamente surgen algunas preguntas: Cul ser la sanci6n a estas
irregularidades? Qu relaci6n tiene la irregularidad con la eficacia jurdica del acto
realizado? Quin puede prevalerse de la irregularidad? Durante qu plazo podr
oponrsela? Puede ella ser convalidada? Esas y otras ms nos demuestran los ml ti pl es
problemas que debe resolver una teora general de la invalidez de los actos
administrati vos.
2. +a infracci)n @l orden;lmiento. - Postulado elemental de la Administracin es su
sumisin al derecho, formul acin muy general del principio de legalidad. nherente a este
deber es la sancin a su incumpli mi ento, ya que no puede concebirse un mandato legal sin
una sanCn para su infraccin.
124 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
La infraccin del ordenami ento por un acto administrat i vo deter mina la producci 6n de
determi nados efectos anormales que afectan la validez del acto. Las infracciones que tienen ese
alcance se denomi nan genricamente invalidez (y, a veces, con el trmi no muy amplio de
nulidad). Tambin existen infracciones que no impiden que el acto produzca sus efectos
normales. Son los vicios "irrelevantes", "no invalidantes" o "intrascendentes".
3. :rados de insalide<. - Segn la gravedad de la infraccin del ordenami ento se dan
distintos grados de invalidez. La LNPA admi te dos grados de invalidez: el acto nulo de nulidad
absoluta y el acto anu lable. O sea la nulidad y la anulabilidad (CNFedContAdm, Sala V,
2215186, "Robles") .
La teora de la invalidez de los actos jurdicos es patri monio co mn de la ciencia
jurdica, en cuanto esquema de conceptos de teora general del derecho, aunque esta teora se
haya construi do sobre las tcnicas y conceptos del derecho privado, ya que ste fue el pri mero
en utilizarla. Sin embargo, en esta materia, como en otras, al tomar esos principios elaborados
por el derecho privado, no fueron manteni dos por nuestra disciplina con sus caracteres
iniciales, sino que han sido adaptados a los intereses en juego (el inters general, el de los
particulares y el de los terceros). Por ello la teora de la invalidez se ha integrado con los
principios y normas del derecho administrat i vo, conformndose a ste, adquiriendo
modalidades propias (CNCiv, Sala A, 30/3/78, "", 1978- C-64). De esa forma ha sido receptado
por la LNPA.
4. #i$erenciss con el derecho priado. - Teniendo en cuenta lo expresado anteriormente,
cabe exami nar las diferencias que presenta la teora de la invalidez de los actos
administrat i vos.
a! En pri mer lugar la regla es la anulabilidad del acto; la excep cin: la nulidad (CNCom,
Sala B. 11/6/79, "", 1980- A-388; CNFed ContAdm, Sala , 25/7/80, "", 1982- A-577, 36.059- S).
Al revs de lo que ocurre en el derecho civil, donde la sancin general aplica ble al acto
contrario a la ley es la de nulidad absoluta, y a partir de esta base el legislador depura, caso por
caso, los supuestos de invali dez, estableciendo expresamente sanciones ms dbiles en
supuestos concretos, en derecho administrat i vo se impone la regla contraria: la presunci-n de
0alide< del acto administrati vo, a parti r de la cual el le gislador, mediante un proceso depurador
semejante al del derecho civil, pero de signo contrari o, acota una serie de supuestos de grave -
dad mxi ma a los que no alcanza la cobertura de aquella presuncin y a los que, en
consecuencia, aplica la sancin mxi ma de nulidad abso luta .
b) Una segunda fuente de diferencias resul ta de otro principio bsico del ordenamiento
administrat i vo: la ejecutivi dad y eficacia in mediata de los actos administrat i vos. El acto es
eficaz y ejecuti vo con prescindencia de que sea vlido o no, y esa eficacia virtual puede hacerse
actual por la propia Administracin, por medio de la ejecu cin de oficio. En el caso de los actos
anulables, lo expuesto, unido a los plazos fugacsimos para impugnarlos, hace que se entiendan
convalidados y resul ten, no ya slo ejecuti vos y eficaces sino perfecta mente "vlidos" e
inatacables. El acto anulable convalidado por fal ta de impugnacin adecuada pasa a ser
consenti do y como tal resulta defini ti vamente protegi do (CNFedContAdm, Sala , 2716174, "",
1978- A-762, 32.046- S).
En el caso del acto nulo, de nulidad absoluta, la superposicin del carcter de la
ejecuti vi dad plantea graves dificul tades que conviene analizar somerament e.
Producido un acto afectado de un vicio determi nante de la nuli dad absoluta, la
Administracin, no obstante, puede exigir y en cier tos casos imponer -ejecucin de oficio- su
cumpli mi ento. El princi pio de la ejecutivi dad de los actos admi nistrat i vos spone que aun el
acto nulo puede modificar la realidad jurdica como si fuere un acto vlido. De este modo, la
principal consecuencia de la nulidad: la fal ta de consecuencias del acto nulo, su carencia de
efectos y la consi guiente posibilidad de ser desconocido por el afectado, no puede pre dicarse en
el derecho administrat i vo (CNCiv, Sala C, 3/11/75, "", 1976- B- 172) .
El acto nulo produce inmediatament e una modificacin de la rea lidad de manera que el
particular afectado por el acto no puede limi tarse a desconocerlo, sino que debe reaccionar
contra l mediante los recursos y acciones correspondientes. A diferencia de lo que ocurre en el
mbi to del derecho civil, en el que basta con ignorar al acto nulo (art. lO38), que solamente se
ataca cuando ha creado una apariencia que es conveniente destrui r (art. 1047), la regla general
de comporta miento ante un acto administrati vo nulo es la contraria: es necesario impugnar el
acto, porque ste no slo tiene una apariencia de legiti mi dad, sino que produce efectos como
un acto vlido.
En el acto nulo, la carga de la impugnacin en los plazos fugacsi mos de los recursos y
acciones judiciales, se refiere nicamente al pro blema de su ejecuti vi dad (y eventual ment e
ejecutoriedad), en cuanto comportami ent o que debe adoptar el particular si quiere evitar los
efectos inmediatos del acto, pero nada tiene que ver con el problema de la validez del acto
nulo, pues ste no puede convalidarse, seguir slendo nulo y as deber ser declarado, aun
vencidos los plazos de impugnacin .
126 RSGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
Mientras no sobrevenga la revocacin o no se declare la nulidad, el acto
administrati vo se presume legti mo y, por lo tanto, es plena mente eficaz.
c) En el derecho administrati vo es tal la trascendencia de la nuli dad absoluta, que
debe declararse de oficio por la propia Administracin (art. 17, LNPA, CSJN, 2314/91,
"Furlotti Setien SA", LL, 1991- E238). El acto afectado de un vicio que determi na la nulidad
absoluta tiene una ineficacia intrnseca, pero que debe ser declarada.
d! Las rgidas consecuencias de la nulidad absoluta slo ceden en casos
excepcionales que siempre se toman en cuenta en el mundo del derecho. La posibilidad de
conversin del acto nulo en uno vli do es un ejemplo de lo que deci mos (ver art. 20).
*. Diferenciss entre nulidad r anulabilidad. - Como principio general la gravedad del vicio
est en relacin directa con la gravedad de la sancin. En nuestro derecho las diferencias
entre nulidad y anulabilidad radican en las siguientes notas:
a! Como vimos en el apartado anterior, la anulabilidad debe ha cerse valer dentro
de los plazos fugaces de los recursos o acciones. En caso contrario se convalida el acto. La
declaracin de nulidad puede hacerse en cualquier momento -de oficio o a pedido de
parte: art. 17-. Ahora bien, la imprescripti bilidad de la accin de nulidad no puede
interpretarse en trmi nos absolutos.
b! Los actos anulables pueden convalidarse, sanearse; los nulos no.
c) Los efectos de la anulaci6n son eP nuncL los de la declaraci6n de nulidad son, en
principio, eP tunc, pues es principio general de derecho que el acto nulo desde su
naci mi ento ha de considerarse como Sl nunca hubiera existido (CNFedContAdm, Sala V,
13/11/86, "Wald").
6. &ctos nulos. - La nulidad consti tuye el grado mxi mo de invalidez en la LNPA.
Los supuestos de nulidad son ms restringidos que en derecho pri vado. La norma
enumera los supuestos de nulidad:
a) (ncompetenci a del -rgano. Segn la norma son nulos los actos dictados con
incompetenci a, tanto en raz6n de la materi a, del terri torio, del tiempo y del grado. En este
lti mo supuesto, si la delegaci6n o susti tuci 6n estn permi ti das, el acto no padece de
nulidad. En los supuestos anteriores la nulidad estar relacionada con el hecho de que la
incompetenci a sea patente o no (Forstho@. Y es que exis ten diversos grados de
incompetenci a. As, no es lo mismo que ella se haya producido por invasin de las
atribuciones propias de 6rganos de otro "poder" o de otro 6rgano administrati vo de distinta
jerarqua.
LEY 19.549 127
El vicio derivado de la incompetencia en raz6n del grado encuen tra, pri ma $acie,
respuesta en el inc. b del art. 14 de la ley de procedi mlentos administrati vos, que lo reputa
nulo, de nulidad absoluta e insanable, salvo que la delegacin o susti tucin estuvi esen
permi ti das. Empero, el principio debe ser relati vizado, desde que el art. 19 de la ley 19.549
prev, eRpresamente, la posibilidad de que el acto adminis trati vo anulable, o afectado de
nulidad relati va, pueda ser saneado (retroacti vament e a su fecha de emisin), mediante
su ratificacin por el rgano supenor, siempre que la avocacin, delegacin o susti tucin
fueran procedentes (CNFedContAdm, Sala , 2/11/92, "Mio, Elena N. c/Estado nacional-
Gendarmera nacional- ").
b) *iolaci-n de la ley aplicable (0icios en el ob%eto!. El objeto es aquello que el acto
decide, certifica u opina. Habr vicios en el obje to y, por ende, violacin de la ley (p.ej.,
resoluciones dictadas de modo extemporneo -Procuraci6n del Tesoro, dictamen 45/91, BO
23/10/91, 2a secci6n, p. 26- ), en los siguientes casos:
1! Prohibido por la ley. La prohibici6n del objeto se toma en sentido de objeto ilcito,
es decir, jurdicamente imposible (allos 304:898). Se incluyen en este concepto los actos
consti tuti 0os de deli tos o aquellos que tengan su origen en un hecho delicti 0o o que en su
elaboraci-n se haya producido un deli to (producido por ~ documentos falsos o basado en
testi monios falsos, si hubiera existido cohecho, et cetera) .
2) Actos de ob%eto imposible. El art. 7 dice que el acto debe ser fsica y
jurdicamente posible. Por tanto el conteni do imposible del acto consti tuye causal de
nulidad (violacin de la ley). La imposibili dad se da tanto por falta de sustrato personal
(nombrami ento de una persona fallecida), como por ausencia de sustrato material (la cosa
a que se refiere el acto ha desaparecido) o falta de sustrato jur dico: aplicaci6n de sanci6n
disciplinaria a quien ya no es funcionario (CNFedContAdm, Sala , 9/12/80, LL, 1981- D-
598, 36.016- S).
5! *iolatorio de $acultades regladas. El acto estar viciado y dar lugar a la nulidad
absoluta cuando sea diverso del requerido o autorizado por la ley o cuando est autorizado
pero para circunstan clas de hecho diferentes.
4! alta de certe<a, imprecisi-n, oscuridad. Segn el art. 7 el objeto debe ser
ciertoL por ello la absoluta $alta de certe<a, la indeter minaci-n o imprecisi-n importantes
tornan al acto nulo; en caso contrario ser anulable.
)! *iolaci-n de limi tes %ur.dicos el=sticos. Cuando el acto se dic ta en ejercicio de
facultades discrecionales, si se violan ciertos lmi tes
128 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
el acto podr ser nulo. Seran los casos de arbi trariedad e rra<onabi lidad (CNFedContAdm,
Sala , 1518186, "Pappalardo"; CSJN, allos, 298:223). Corresponde revisar los aspectos
reglados del acto discrecional (competencia, causa, forma y finalidad) que se transfor ma en un
tpico control de legiti mi dad, ajena a los moti vos de oportu nidad, mri to o conveniencia (CSJN,
2316192, "Consejo de Presidencia de la Delegaci6n de Baha Blanca de la Asamblea
Permanente por los Derechos Humanos", "", 1992- E-101). Sin perjuicio de no coin cidir con los
elementos que se dan como reglados, estaramos, al V10larse, con un acto ilegti mo.
6) 3rror en la aplicaci-n de la ley. )i se ha incurrido en error en la aplicacin de la ley,
cuyo texto es confuso o susceptl ble de posibles interpretaciones encontradas, el error es
justificable (Procuraci6n del Tesoro, dictamen 172/91, BO, 5/2/92, 2a seccin, p. 13).
c! *icios en la causa. Hay dos clases de errores que pueden vi ciar la causa del acto
administrati 0o, y son: ) la falsedad en los hechos, y 2) la falsedad jurdica.
1! alsedad en los hechos. La falsedad en los hechos no plantea ms problemas que
su probanza, pero probado el error (que debe ser esencial), el acto administrati vo ser nulo
(CNFedContAdm, Sala , 2/10/80, 3#, 92- 241). La norma equipara la $alsa causa a la ausencia
total de sta a los efectos de la sancin. Si se anul el informe que sirvi de causa al acto
denegatori o, ste qued desprovisto de ella, sien do nulo, de nulidad absoluta e insanable
(Procuracin del Tesoro, dic tamen 108/92, BO, 14/10/92, 2a seccin, p. 29).
2) alsedad %ur.dica. Tambin existe nulidad cuando es falso el derecho invocado. Los
hechos son correctos, pero se los juzga de acuerdo con una norma errnea (CNFedContAdm,
Sala , 2012186, "ngar SACC").
Veremos que debe incluirse en este apartado el vicio en la "volun tad" por error
esencial de que habla el inc. a de la norma.
d) *iolaci-n de la $inalidad. La norma que comentamos expresa en su inc. b que el acto
estar viciado de nulidad por "violacin... de la finalidad que inspir su dictado", es decir,
cuando exista falta de adecuacin entre los mviles que inspiraron la actuacin admi ms trativa
con los queridos por la ley ("sin poder perseguir encubierta mente otros fines... distintos de los
que justifican el acto" -art. 7, inc. $-!.
Ello obliga a fiscalizar los mviles que presidieron la actuacin de los funcionarios a fin
de comprobar si actuaron con una finalidad dis tinta de la querida por la ley.
LEY 19.549 129
Podemos citar entre los casos en que se viola la finalidad la irra zonabilidad, la
inequidad, la violacin de los principios generales del de recho y a aqllellos en que se persigue:
) un beneficio personal del funcionario; 23 de la Administracin, y 3) de un tercero (CNFed Cr -
doba, Sala B. 30/11/89, "Menvielle Snchez", "" '-rdoba, 1991- 48).
Tambin debe incluirse entre los vicios en la finalidad "cuando la voluntad de la
Administracin resul tare excluida... por simulaci-n absolutaV. La simulacin consiste siempre
en ocultar la verdad, en di simular la intencin real de las partes o los propsi tos que ellas persi -
guen. La simulacin supone el concurso de otra parte y la connivencia de sta con el
funcionario que dicta el acto. La simulacin es absoluta cuando se celebra un acto jurdico que
nada tiene de real (art. 956,
En esos casos existe una violacin en la finalidad, pues se han persegui do
encubiertament e otros fines.
e) *iolaci-n de las $ormas esenciales. La LNPA ha seguido, en cuanto a la forma, el
criterio restricti vo, y slo se refiere a la instru mentalizacin de la "voluntad admi nistrat i va" y
tambin a su constata cin o documentacin. De acuerdo con dicho criterio se reduce la
importancia de los vicios en la forma. Habra nulidad cuando:
) Se dicte prescindiendo de las reglas esenciales para la forma cin de la "voluntad" de
los rganos colegiados. Por ejemplo, se encuentra viciado el Quorum (de asistencia o de
votacin).
2) Existan formas improcedentes. Por ejemplo, cuando el acto no exista en forma escrita
si ella es requerida.
3) No puede individualizarse de qu autori dad proviene el acto.
4? Falta la fecha, en aquellos casos en que sta tenga carcter esenclal (v.gr., caso de
rganos colegiados para apreciar si existe o no quorum, o cuando est ligado al ejercicio
temporal mente limi tado de una competencia). Normal ment e no da lugar a nulidad, pues la falta
de fecha queda subsanada con la forma de publicidad.
f) *oluntad. La LNPA no contempl a a la 0oluntad como elemento del acto. Algunos
(Marienhoff) la consideran un prerrequi y slto. La norma, en su inc. a, se refiere a presuntos
vicios en la volun tad. Calificada doctri na (Forsthoff, Fiorini, etc.) sostiene que la voluntad ha de
juzgarse con arreglo al sentido objeti vo del obrar administrat i vo, pues no importa la voluntad
psquica del individuo, de forma que hablar de "voluntad" en el acto administrat i vo es una inco -
rrecclon (Gordillo).
El Estado, para el cumpl i mi ent o de sus funciones, acta por me dio de rganos. La
existencia de una "voluntad estatal " se exteriori
130 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
za mediante una declaracin expresada en las formas legales. El acto administrati vo se aprecia
a travs de esa declaracin. Se usa, pues, la denomi nacin "voluntad" administrat i va como una
metfora, pues la voluntad slo puede concebi rse como un fenmeno psicol6gico.
En los actos administrati vos, a diferencia de lo que ocurre en los actos jurdicos
privados, el proceso psquico del agente no tiene rele vancia eP se (por lo menos en la actividad
reglada); lo que cuenta es el acto en s, como entidad real y objetiva y no el proceso psquico
que conduce a su emisin. Lo necesario es que haya coincidencia entre la funcin atribui da por
la norma al rgano y la finalidad que el acto concretamente persigue.
Tomemos el ejemplo de un funcionario alienado mental. Si la potestad ejercida es
reglada, lo importante es verificar no su voluntad psquica sino si la ley fue observada o no. Si
no lo fue el acto es ilegal porque se dict contra la ley; esa ilegalidad puede ser intencio nal o
no.
Bajo estas premisas analicemos los "supuestos vicios de la volun tad" que contempl a la
norma:
1! V*oluntad ePcluidaV por Verror esencial V. El error que trata la norma no es el vicio
tpico de la voluntad, sino un vicio en la decla racin y que consiste en indicar un bien en lugar
de otro, o en desig nar una persona en lugar de otra, etctera. En tales casos lo que est viciado
es la declaracin externa del acto. Habra una diferencia en tre la voluntad real y la declarada,
pero como hay que juzgarla con arreglo al criterio objetivo del obrar administrat i vo, aqulla
debe sur gir de otros escri tos anteriores que evidencien la discordancia (CN FedContAdm, Sala
, 2814188, "Ahmed").
As, por ejemplo, si del expediente del concurso para cubrir un cargo, surgiere como
triunfadora una persona y el acto final designase a otra, estableciendo que se la nombra por
haber ganado. La "volun tad real" era nombrar a aqulla; por error se nombr a sta. Es un error
en la formulaci 6n de la declaraci6n.
Lo que el acto decide no concuerda con los antecedentes. El acto dictado con error
esencial significa que carece de causa o que sta es falsa. La nulidad se debe a una raz6n
objetiva: la carencia de causa .
2) #olo. La norma caracteriza a este supuesto como aquel acto que tiene "como
existentes hechos o antecedentes inexistentes o fal sos". El alcance que le acuerda la norma nos
indica que el vicio est en la causa ("hechos o antecedentes que le sirvan de causa", art. 7),
por faltar sta o ser falsa. El fundamento del vicio del dolo es la ra z6n objetiva de la carencia de
presupuestos de hecho.
LEY 19.549 131
5! )imulaci-n. Como vimos, la situaci6n revela un fin distinto del aparente; si est en
desacuerdo con el principio que debe inspirar el actuar de la Administraci 6n es fcil mente
reconduci ble a la amplia y comprensi va figura de la desviacin de poder.
4! *iolencia $.sica o moral e%ercida sobre el agente. Los actos administrati vos se
manifiestan como el resultado de un procedi mi ento en el que han interveni do varios rganos;
muy difcil mente es la expresin inmediata de la voluntad del sujeto que la suscribe y aparece
como autor de la decisin. Por ello la violencia sobre el agente que obligue a ste a apartarse
de los antecedentes repercuti r sobre la causa. Ser un acto sin causa.
Si el acto es reglado y la violencia hace que el agente dicte un acto diverso de:
requeri do por la ley habr violaci6n en el objeto.
El nico supuesto posible donde la coacci6n podra tener alguna repercusi6n sera en el
acto dictado en ejercicio de facultades discre cionales. Cuando, segn los antecedentes, el
agente poda decidir una cosa u otra y se lo coacciona para decidir de determi nada manera
estaramos ante un caso en el que el acto tiene su origen en un hecho delictivo (objeto viciado
porque en su elaboraci6n se ha producido un delito; ver ap. 6, b, 1).
Hemos concluido con los supuestos enumerados por la norma, pero no son los nicos
casos de nulidad absoluta. As, podemos citar:
g) >oti0aci-n. Todo acto administrati vo debe estar motivado. Su omisi6n determi na,
como regla, la nulidad del acto. Ello surge del art. 7, inc. e, que impone una conducta
obligatori a a la Adminis tracin. Cuando en el acto se invocan normas legales que le sirvan de
causa, la cita de stas consti tuye moti vaci6n suficiente (CSJN, 19/ 12/86, "Risso Patrn";
CNFedContAdm, Sala , 2518/87, "Biondi "); en cambio, si los "considerandos" no hacen ms
que describi r la mfracci6n constatada en el acto sin explicar la configuracin de la in fraccin,
corresponde declarar la nulidad del acto administrati vo (JuzgNPEcon n 2, 21/10/91, "Wei Chien
uV, #;, 1991- 2-1044).
h! Procedi mi ento. Cuando la norma prev una serie de trmi tes y formali dades que
deben cumpli rse antes de emi ti rse el acto, su mcumpl i mi ento lo vicia. Mas no siempre habr
nulidad absoluta. Veamos:
1! Actos dictados prescindiendo del procedi mento establecido. Para que haya motivo
de nulidad es necesario que se haya prescindido total y absolutament e del procedi mi ento
establecido (Gonzlez Prez). Ello comprende: ausencia total del trmi te, seguir un
procedi mi ento distlnto, etctera.
132 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
2) #e$ensa en %u.cio. )i se ha violado el derecho de defensa el acto estar afectado de
nulidad absoluta. Sin embargo es jurispru dencia uniforme que si el defecto es subsanable en un
recurso o en un proceso judicial posterior se ha considerado que no se ha violado el derecho de
defensa (CSJN, allos, 300:1047; 305: 831; CNFedContAdm, Sala , 2518187, "Biondi", 3#, 123-
641).
3) 2misi-n de un tr=mi te esencial. El dictamen jurdico es un trmi te esencial (art. 7,
inc. d!. )u falta es, en principio, pasible de acarrear la nulidad del acto. Sin embargo, la
jurisprudencia ha admi tido que, a veces, ello puede no ser as (CNFedContAdm, Sala , 17/
4/84, "Moskzowicz de Rubel").
4) ,eQuisitos para la actuaci-n de organismos colegiados. Existe un procedi mient o
especial para la elaboracin de su "voluntad". Caracterstico de este procedi mi ento es el
rgi men de sesiones deliberantes, que se ajustan, por lo comn, a las siguientes formalidades:
convoca toria o citaci6n previa para la sesin, orden del da previo, etctera. Los defectos en el
procedi mi ento en la convocatori a o citacin apare jan la nulidad.
)! ,ecaudos $ormales. El incumpli mi ento de recaudos formales no afecta la validez del
acto sino slo a su perfeccionami ento, de acuerdo al principio de que no hay nulidad por la
nulidad misma, la que e s direct a conse cu enci a de l p rincipi o de co n se rv acin de l os
actos jurdicos (Procuracin del Tesoro, #ict=menes, 30- 265; 71- 128; 76339; 96- 23; 127- 15;
146- 364; 150- 345, y 192- 11).
ANELAB~,DAD
Art. 1+. - Si se hubiere incurri do en una irregulari dad, omisin o vicio que no llegare a
impedi r la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto ser anula ble en sede
judicial.
1. Concepto. - Las infracciones en que hubiese podido incurri r la Administracin al
dictar un acto normal mente produci rn la anula bilidad de ste, excepto que expresamente haya
sido sancionado con la nulidad absoluta.
La norma dice que el acto ser anulablc si se hubiere incurri do en alguna irregularidad,
omisin o vicio que no llegase a impedi r la exis tencia de alguno de sus elementos esenciales. Si
ello fuera necesaria mente as, la nulidad absoluta tendra lugar ePclusi0ament e cuando la
infraccin impidiera la existencia de un elemento esencial del acto
LEY 19.549 133
(art. 7). Sin embargo, analizando los vicios que acarrean la nulidad absoluta vimos que no
siempre es as. Hay vicios que aparejan la nu lidad porque vician muy gravemente algn
elemento, pero l existe. Ergo, el concepto que trae la norma que comentamos es un indicador
orientador para el intrprete, pero nada ms.
2. Caracteres. - Ya han sido analizados (ver comentari o al art. 14, ap. 5).
5. )as infracciones deter mi nant es de !s anulllbili ded. - Dijimos que la
anulabilidad consti tuye la consecuencia general de las infraccio nes del ordenami ento jurdico
administrat i vo, salvo norma especial en contrario. Damos algunos ejemplos de actos anulables.
a) (ncompetencia. En razn del grado, el acto es anulable si: l) la delegacin o
susti tucin estuvieran permi ti das; 2) cuando la compe tencia ha sido legti mamente conferida y
el rgano se excede de ella.
b) 'ausa. Ser anulable el acto cuando haya una apreciacin errnea de los hechos o la
subsiguiente calificacin de ellos. As, es anulable el acto administrat i vo en el cual se ha
incurri do en error en la aplicacin de la norma cuyo texto es confuso o susceptible de posibles
interpretaciones encontradas, con lo cual el error es justificable (Pro curacln del Tesoro,
#ict=menes, 76- 359, y dictamen 17219l, BO, 5/2/
c! orma. Los defectos de forma normal ment e determi nan la anulabili dad del acto,
porque su naturaleza es estrictamente instru mental. Casos hay aun, en que los vicios de forma
parecen una irre gularidad intrascendente.
d) Procedi mi en to . Los defectos de procedi mi en to determi nan en principio, la
anulabilidad del acto. La nulidad slo puede reco gerse en los supuestos de omisin o infraccin
de un trmi te esencial o consustancial para que el acto alcance su fin o si se hubiese causado
indefensin. Sern as anulables la ausencia de un parecer "no tcni co" (especialidad), y aun en
algunos casos la irregulari dad puede ser irrelevante, por ejemplo, la falta de opinin de la junta
de disciplina, los actos que prescinden de trmi tes no esenciales, etctera.
e) 2b%eto. Casos habr en que el vicio en el objeto haga al acto slo anulable. As, el
acto impreciso u oscuro pero cuya falta de cer teza no es importante; el acto que resuelve slo
algunas de las cuestio nes planteadas -siempre que las omi ti das no tengan relevancia- , y otros .
4. (n$racciones irreh0antes. - Algunas infracciones son irrele vantes, no determi nan
ningn grado de validei (CNFedContAdm,
134 RGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
Sala , 315184, "Bunge Guerrico"). Pueden mencionarse algunos vi cios de forma (v:gr., falta de
fecha, falta de designacin del lugar) que, normal mente, no tienen ninguna importancia (ver
comentari o al art. 14, ap. 6, e).
(/*A"(#3I #3 '"Er;)t;"A) A''(#3/8A"3) 2 A''3)2,(A)
Art. 16. - +a invali dez de una cl#usul a accident al o
accesori a de un acto admi nistrati vo no import ar# la nuli
dad de *ste, siempre que fuere separa$l e ( no afectare la
esenci a del acto emi ti do.
1. 3lementos esenciales y accidentales o accesorios. - La ley tambin se ha preocupado
por distingui r los elementos accesorios o acci dentales del acto administrat i vo de aquellos que
revisten un carcter esencial. stos los hemos expuesto al comentar los arts. 7 y 8, y su
inexistencia provoca en principio, la invalidacin del acto administra tivo, en cambio, con
relacin a aqullos, que tienden a completar o condicionar un acto, advierte la ley que, en
principio, su defecto slo genera la invalidacin de la respectiva clusula, siempre que sta
pueda ser separada sin afectar la esencia del acto.
En ciertos casos la Administracin puede introduci r clusulas que amplen o restrinjan el
contenido normal del acto. A esas clusulas, que integran el denomi nado conteni do eventual o
accidental de aqul, les asigna la ley la nominacin de elementos accidentales o clusulas
accesorias. Sin embargo, coincidi mos con Cassagne en que, en cier tos casos, tal como surge
del criterio seguido por el artculo que comentamos, las figuras jurdicas que se incluyen por lo
comn bajo tal denomi nacin (plazo, condicin y modo) pueden configurar requisi tos de
carcter esencial para la validez del acto, lo cual ocurri r siem pre que la respectiva clusula
afecte la esencia del acto dictado.
Dada la variada gama de situaciones que se pueden presentar en la realidad jurdica, es
imposible una formulacin completa de to das las clusulas accidentales o accesorias. Por ello
expondremos las ms comunes.
2 'ondici-n. - La teora general nos suministra el concepto de condicin. Es una
clusula dirigi da al aconteci mient o futuro e incier to, por la cual se subordina el naci miento o
extincin de los efectos del acto administrat i vo a la verificacin de un hecho futuro e incierto, lo
que da origen, respecti vamente, a la condicin suspensiva o resolu toria.
LEY 19.549 135
En doctri na hay quienes niegan la posibili dad de que un acto ad ministrati vo se dicte
sujeto a una condicin suspensiva, sosteniendo que en el derecho administrati vo el respecti vo
acto debe emi ti rse de conformi dad con una situacin de hecho actual, no futura, puesto que de
lo contrario existir un vicio en la causa, al faltar los anteceden tes de hecho que justifiquen su
emisin (Marienhoff).
Otros disienten de esa apreciacin doctrinaria (Alessi). Entien den que la condicin
suspensiva es procedente en el derecho adminis trativo, donde comnmente en ciertas
relaciones se subordina la iniciacin de los efectos del acto al dictado de otro acto futuro e in -
cierto, como acontece en materia de aprobacin. Diez, citando a Stassinopoulos, da como
ejemplo de acto sujeto a condicin suspensi va la orden escri ta en la libreta de un reservista,
inti mndol e a que se presente en caso de movilizacin en una unidad determi nada.
Sostiene Diez que ciertos actos no admi ten condicin y cita como ejemplo los
reglamentarios y los concernientes a un estatuto relati vo a los administrados: lo referente al
nombrami ento, promocin o licencia de un agente pblico, etctera.
La condicin no debe ser ni imposible ni ilcita. Va unida al con tenido principal del acto
cuyo destino jurdico depende de la condi cin.
3. >odo. - Consiste en una carga u obligacin que se impone al particular a favor de
quien se concede el acto que la Administracin puede discrecional mente inclui r o no en su
beneficio. Suele ser habi tual la inclusin de clusulas modales en determi nadas contrataciones
administrat i vas (p.ej., construccin de una escuela por parte del con tratista de una obra pblica
que se realiza en sitios alejados de los centros urbanos).
Hay que sealar que aun en el supuesto de que la carga no se hu biera cumpl ido, el acto
principal no cesa por ello de existi r de pleno derecho La Administracin puede exigir del
beneficiario que cumpla la carga. Es necesario distingui r entre una carga y una reserva de
revocacin En caso de duda debe estarse a la existencia de una re serva de revocacin.
4. Pla<o. - ste- que consti tuye un concepto propio de la teora general del derecho-
indica el momento en que comienza el acto producir efectos jurdicos, o bien, en que ha de
hacerlo. Con referencia a estos dos tipos de plazos, los autores hablan de un trmi no micial en
el pri mer caso y final en el segundo; trmi no es, en realidad, el da cierto o incierto, pero
necesario, en que comienzan o concluyen los efectos de la relacin jurdica.
136 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
En algunas circunstancias, el plazo o trmi no opera como un re quisito esencial del
objeto o contenido del acto; y un caso tpico de este aserto se da en las concesiones de
privilegios, que por imperio de una norma consti tucional (art. 67, inc. 16, Const. nacional)
deben ser temporal es (v.gr., cuando la concesin implique el conferi mi ento de un
monopolio o el otorgami ento de una exencin).
+. 2tras cl$iusulas particulares4 reser0as de re0ocaci-n y resca te. - Entre las clusulas
accidental es, los autores incluyen tambi n las denomi nadas reservas de revocacin del
acto administrati vo y de rescate.
Para Stassinopoulos, la reserva de revocacin se da en aquellos casos en que,
someti do a condicin resolutori a un acto administrati vo y una vez cumplido el hecho
condicionante, los efectos resolutorios no se producen, sin embargo, hasta que la
Administracin intervi ene para declararlos. As, pues, la diferencia entre un acto
condicional y un "acto bajo reserva de revocacin" est en que el primero deja de existir
automti cament e desde que la condicin resolutoria se cumple, mientras que el segundo
no suceder sino previa una revocacin for mal realizada por la Administracin.
Dicen Diez y Cassagne que la insercin de tales clusulas no es superflua siempre
que la Administracin carezca de atribuciones para proceder de conformi dad con la
reserva de revocacin o rescate, ya que en caso contrario carecera de todo efecto y
sentido la inclusin de una clusula que fuera reiterati va de una potestad de la cual goza.
En cuanto al rescate, que es una figura tpica de la concesin de servicios pblicos,
distinta de la revocacin por razones de oportuni dad, entendemos con Cassagne que la
inclusin de la clusula no debe considerarse implci ta, sino que debe ser expresamente
pactada y dispuesta en sede judicial.
6. (n0alide< de cl=usulas accesoriss. - El rgi men de la ley refe rente al sistema de la
invalidez de los elementos del acto se completa con el estudio de este artculo, que trata
de los vicios o defectos que ataen al conteni do eventual o accesorio del acto
administrati vo, es decir, las clusulas del acto que se designan con el calificati vo de "ac -
cesorias" y que, en principio, son la condicin, el modo y el trmi no.
Como una derivacin del principio de la accesoriedad, el defecto o vicio que afecte
a una clusula de este tipo, para la norma que trata mos, no invalida en principio la
totalidad del acto, produciendo tan slo su nulidad parcial. O sea, que la invalidez de la
clusula acci dental no tiene influencia sobre el acto administrati vo principal, que contina
vlido.
Para que se opere la invalidez parcial de la clusula accesoria y proceda
simul tneament e la reducibilidad del acto a sus elementos esenciales vlidos, la LNPA ha
establecido dos requisi tos fundamen tales:
a! La independencia o separabilidad de la clusula accesoria de los dems
elementos del acto.
b) Que no consti tuya la esencia del acto o razn principal que hu biera inducido a la
Administracin a dictarlo.
Esta acertada solucin legal se basa en los principios de la acceso riedad que
hemos sealado precedentement e y en el de la conserva cin de los valores jurdicos.
Por lti mo: cul es el tipo de invalidez del vicio que afecta a la clusula
accidental? Al formar tales clusulas parte del contenido del acto administrati vo, se
aplican, por 16gica consecuencia, los criterios que hemos establecido al hablar de los
defectos que pueden invalidar el objeto del acto.
,3*2'A'(2/ #3" A'82 /&"2
Art. 17. - !l acto administ rat i vo afectado de nulidad
a$solut a se considera irregul ar ( de$e ser revocado o sus tituido por razones de
ilegi ti mi dad aun en sede admi nis trati va. 2o o$stant e, si el acto estuvi ere firme (
consenti do ( 9u$iere generado derec9os su$"eti vos que se est*n cumpli endo,
s)lo se podr# impedi r su su$sistencia ( la de los efectos a.n pendi ent es
medi ant e declaraci 6n "udicial de nulidad.
1. 'onsideracionesgenerales. - V,e0isarV un acto significa que a la accin de "vol ver a
ver", puede seguirse como efecto propio su ex tincin o modificacin. La revisin puede ser
de oficio o a pedido de parte. La re0is-n -en sentido amplio- es el gnero; la re0ocaci-n y
la anulacl-n son las especies.
El uso de los conceptos de revocacin y anulacin suele estar acompaado de una
gran dificul tad de comprensin, a partir del uso indiscri mi nado de ambos vocablos para
sealar conceptos diferentes.
La LNPA utiliza el vocablo "revocacin" para referirse a la modi ficacin o exti ncin
del acto en sede administrati 0a, tanto por razones de ilegi ti mi dad, como de inoportunidad,
demri to o incon0eni encia
En el artculo se emplea, adems, como sinqni mo de re0ocaci-n de o$icio. Ello demuestra
que la regla 0enire contra $actum proprium
157 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
nulli concedi tur, no juega igual respecto de la conducta del Estado (CNFedContAdm, Sala ,
13/3/90, "Gidekel de Garbar", "", 1990 C-149), y que el principio de que nadie puede alegar su
propia torpeza no rige en derecho pblico (CS SFe, 1919190, "Parera", #;, 1991- 2-124).
2. ,e0ocaci6n del acto irregular. - La parte la del artculo no presenta mayores
dificul tades, ya que es ella coincidente con la opi ni6n mayori taria de la doctri na, con el criterio
de la Procuracin del Tesoro y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. De
acuerdo con el precepto, el acto administrat i vo afectado de nulidad absoluta debe ser revocado
por la Administracin, de oficio o a peticin de parte. El particular no tiene plazo para ello
(CNFed ContAdm, Sala V, 13/5/88, "Padilla Taris", 3#, 136- 425) ni tampoco la Administracin
(Procuracin del Tesoro, dictamen 172/91, BO, 5/2/ 92, 2a seccin, p. 13). Ello as, porque, dada
su gravedad y el orden pblico comprometi do, impone el rpido restableci mi ento de la lega -
lidad.
El problema se plantea con la parte 2a del artculo. Su primi t i va redaccin que hablaba
de "prestaciones", fue moti vo de encontradas opiniones acerca del alcance del vocablo. Para
algunos se refera, fundamental ment e, a los contratos; para otros lo haca, indudable mente,
respecto de los actos administrati vos.
La ley 21.686 modific el artculo, cambiando la locucin "presta ciones que estuvieren
en vas de cumpli mi ento" por "derechos subjeti vos que se estn cumpliendo". La reforma, pues,
recept las consi deraciones que, oportunamente, haban aportado Linares y Garca.
3. ,eQoisitos para la procedencia de la re0ocaci-n. - Para que proceda la revocacin del
acto irregular es necesario una serie de requisitos:
a) Acto unilateral. A pesar de la argumentacin de Escola, pen samos que los contratos
no estn contempl ados en la norma, lo cual no significa que stos no tengan estabili dad. Pero
no nos ocupare mos aqu de esta cuestin. Nuestra posicin se basa en que la LNPA es
categrica en excluir- en aspectos justamente regulados en este t tulo- a los contratos
administrat i vos que se rigen por sus normas y principios especiales y slo analgicament e por
aqulla, o sea en los casos en que las normas y principios especiales de los contratos no
prevean la cuestin y slo cuando el supuesto no previsto sea sustan cialmente similar a las
cuestiones tenidas en cuenta en la ley para el acto unilateral.
Debe tenerse presente que, casual mente, la LNPA excluye a los contratos en el art. 7
(tt. , "Requisitos esenciales del acto admi nistrati vo"), no en lo que hace a los aspectos
procedi ment ales o proce
LEY 19.549 159
sales. Y ello no puede ser de otra manera, atento a la naturaleza dis tinta del acto administrat i vo
(unilateral ) y del contrato administrati vo (bilateral) al que no pueden aplicarse los principios
generales de aqul. Cabra pensar en la notificacin o publicacin del contrato? (art. 11); en
su retroacti vi dad o irretroacti vi dad tal como lo legisla el art. 13?; en su revocacin de acuerdo
con las pautas de los arts. 17 y 18?; en la desviacin de poder? (arts. 7, inc. f, y 14, inc. b)-
en la moti vacin, conforme a las pautas del art. 7, inc. a[
Como la conclusin lgica es negativa, la ley excluye a los contra tos de la aplicacin de
las "normas del presente ttulo". La ley no pudo sino receptar lo que surge de la propia
naturaleza de las cosas.
b) Acto indi0idual. Los reglamentos estn privados de estabili dad. Esto no significa que
aquel que en virtud de un reglamento posea un derecho subjeti vo quede en desamparo; tal lo
que establece el art. 83 del RLNPA. Cuando comentemos este artculo nos expla yaremos sobre
el tema.
c! Acto irregular. Debe ser un acto afectado de nulidad abso luta. Por otra parte, el
artculo en su parte 2a establece que no podr ser revocado si ha generado derechos subjeti vos
que se estn cumpliendo. Por lo tanto el acto nulo para que deba ser revocado tie ne que:
) Haber hecho nacer derechos subjetivos, pero que stos an no se estn cumpliendo
(CSJN, 2219187, "Olivera", 3#, 130- 406).
2) Afectar inereses legti mos o intereses simples. Ello as por que la LNPA habla
exclusivament e de derechos subjeti vos, debiendo interpretarse la imposibili dad de que la
Administracin revoque el acto nulo con criterio restricti vo.
3) Cuando no obstante afectar derechos subjeti vos el particular conoca el vicio; esto
como una sancin a su mala fe.
4) Cuando el derecho hubiera sido otorgado expresamente a ttu lo precario; aclaremos
que la calidad de precario autoriza, en este caso, la revocacin, cuando concurran,
objetivamente, causas idneas para viciar el acto; pero este acto viciado, aunque haya hecho
nacer derechos subjeti vos puede revocarse porque es precario (CNFedCont Adm, Sala ,
2319i86, "Ca. Arg. de Estiba y Almacenaje").
5) Cuando habiendo hecho nacer derechos subjeti vos qe se estn cumpliendo,
favorezca al particular siempre y cuando no se causen perjuicios a terceros; no cualquier
perjuicio es suficiente para enervar la facultad de revocacin del acto nulo: debe ser un
perjuicio especial, y esta prerrogati va de los terceros tiene que derivar del derecho subje tivo
que est en cumpli mi ento.
140 RtGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
Los tres lti mos supuestos derivan de la aplicacin extensiva al acto nulo de la potestad
revocatori a de la Administracin respecto del acto regular, pues si no, como dice Garca,
"absurdament e habra ms rigor para revocar un acto nulo que uno regular".
6) Crear o declarar deberes de los particulares. Estos actos, que deben ser revocados, al
hacerlo extinguen las obligaciones del particu lar para el futuro (eP nunc!. D tambin, en
principio, para el pasado (eP tunc!.
7) Cuando, pudiendo afectar derechos subjeti vos, no est firme y consenti do.
8) mponer deberes o sanciones o negar derechos tci ta o expre samente
(CNFedContAdm, Sala , 15/4/93).
d) )u%eto. El rgano competente para efectuar la revocaci6n de oficio es el mismo que
dict el auto, quien puede revocarlo an pen diente un recurso ante el superior (Procuracin del
Tesoro, dictamen 234/91, BO, 2513192, 2a seccin, p. 24). Si el acto es de naturaleza compleja
(que requiere aprobacin u homologacin por el superior) no puede ser revocado por el inferior;
por virtud del paralelismo de las formas y competencias el auto revocatorio debe ser aprobado
por el superior (Procuracin del Tesoro, dictamen 9/92, BO, 1/7/92, 2a seccin, p. 41).
e) Acto $irme y consentido. El acto es firme cuando, notificado, se venci el plazo legal
para impugnarlo en sede administrati va o judi cial. Es consentido cuando antes de vencer ese
trmi no se lo cumple o el interesado presenta un escri to en el que declara su aceptacin. No
hace falta que el acto cause estado, pues la ley no lo exige. En realidad, parece una
redundancia, pues el acto que fue consenti do est firme. Y el firme, normal mente, est
consenti do, expresa o tci tamente .
4. Ls improcedencia de la re0ocaci-n. - La parte 2a del artculo establece cundo, a pesar
de ser nulo, no puede ser revocado. Muchos autores critican la solucin legal. Otros son an
ms restricti vos y sostienen que el acto nulo goza de estabili dad. En el fondo, quiz, todo se
deba a la lamentabl e confusin que siempre ha padecido nues tra materia respecto de los
conceptos de revocacin y anulacin, apli cando indebidamente a la primera un tratami ento slo
posible para la segunda.
La LNPA adopta un criterio intermedio. Por principio, el acto nulo debe ser re0ocadoL
como excepcin, el acto nulo que gener de rechos subjetivos que se estn cumpl iendo, no
puede ser re0ocado. La Administracin debe pedir su anulacin en sede judicial.
La Administracin realiza en algunos casos declaraciones jurdi cas que adquieren el
valor de un derecho subjeti vo, al que correspon de un conteni do protegi do por el acto
administrat i vo. Si ste pudiera ser revocado, sin ms, el acto revocatorio habra desconocido la
situa cin jurdica creada por el acto revocado. Ello produci ra una peli grosa inestabilidad en las
situaciones jurdicas que se estn cumpliendo.
Esos derechos deben ser establecidos en favor del particular. Ya vimos que si creaban
deberes, la Administracin deba revocar el acto. Pero puede ocurri r que ciertos actos
establezcan derechos y obligaciones recprocos entre el particular y la Administracin. En este
caso la posibilidad de revocacin o no y los efectos eP tunc y eP nunc se rigen por lo expresado
para cada caso particular (deberes del particular- derechos de la Administraci6n; derechos del
particular- deberes de la Administracin). De ah que pueda haber revocaci6n parcial del acto.
La norma distingue en la revocacin por ilegi ti mi dad las conse cuencias, segn sean
ellas instantneas o continuadas. Si el acto es de ejecucin continuada, no procede la
revocacin sino para las consecuencias an pendientes (derechos subjetivos que se estn cum -
pliendo) .
Si, en cambio, el acto no hubiera hecho nacer derechos subjetivos o habindolos
generado, no se comenzaron a cumpl ir, la Administra cin, siendo el acto nulo, debe revocarlo
(CNFedContAdm, Sala , 2617188, "Alice", ,,AP, 128- 156) (para un concepto de derecho sub -
jetivo, ver comentari os al art. 24, LNPA, y al art. 3, RLNPA).
+. )uspensi-o del acto Que no puede ser re0ocado. - )i en esas condiciones la
Administracin no puede revocar el acto irregular, puede suspender los efectos del acto
mientras solicita la anulacin judicial?
La doctri na no es pacfica. Estrada y Comadira, ambos ampa rndose en el art. 12 de la
LNPA, se pronuncian por la posibilidad de que la Administracin suspenda el acto. Coincidi mos
con Gordillo en que ello no es posible, pues "impl icara lograr en la prctica lo que la norma
precisamente quiso evitar: que los derechos emergentes quedaran a merced de una decisin
administrat i va ulterior". No pue de la Administracin revocar el acto, ni modificarlo o susti tui rl o
en cuanto a sus efectos futuros y tampoco suspenderlo.
Ello no obsta que al pretender judicial mente la declaracin de nu lidad del acto, la
Administracin pida, como medida cautelar, la suspensin de sus efectos.
6. (nterpretaci-n. - El art. 17 debe interpretarse en favor de la potestad revocatori a de la
Admini $t raci n (CNFedContAdm, Sala ,
142 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
25/8/87, "Biondi " 3#, 123- 641) y la limi tacin de la parte 2a del ar tculo debe ser interpretada
con carcter estricto (CSJN, 2314191, "Furlot ti Setien SA", "", 1991- E-238).
,3*2'A'(?/ #3" A'82 ,3:3Y,
&rt. !7. - !l acto admi nistrati vo regul ar, del que 9u $ieren nacido derec9os
su$"eti vos a favor de los admi nis trados, no puede ser revocado, modificado o
susti tui do en sede admi nistrat i va una vez notificado.
'in em$argo, podr# ser revocado, modificado o susti tuido de oficio en sede
admi nistrati va si el interesado 9u $iere conocido el vicio, si la revocaci)n,
modi ficaci)n o susti tuci)n del acto lo favorece sin causar per" uicio a ter ceros ( si el
derec9o se 9u$iere otorgado e7presa ( v#lida ment e a ttulo precari o. 1am$i *n podr#
ser revocado, modificado o susti tui do por razones de oportuni dad, m*ri to o
conveni enci a, indemni zando los per" uicios que causa re a los admi nistrados.
1. ,e0ocaci-n del acto regular. - El art. 18 se refiere al acto "re gular". La norma no
define al acto regular, pero recoge una expre sin caracterizada y utilizada por la doctrina y
jurisprudencia. No es sinni mo de "acto perfecto", sino que es un concepto ms amplio. El
trmi no "acto regular" se reserva para el acto legal mente perfecto o para el que slo adolece de
un vicio que determi na su anulacion, o que por la intrascendencia del vicio, ni siquiera requiere
la anulacin, sino, simplement e, su correccin.
Como dice el artculo, la revocacin del acto regular puede hacer se por razones de
ilegiti mi dad o de oportuni dad, mri to o convenien cia. Trataremos estas cuestiones por
separado.
2. ,e0ocaci-n por ilegiti mi dad. - El art. 15 de la LNPA dice: "Si se hubiere incurrido en
una irregulari dad, omisin o vicio que no lle gare a impedir la existencia de alguno de sus
elementos esenciales, el acto ser anulable en sede judicial ". Consecuente con ello el art. 18
establece el principio de que el acto regular del que han nacido dere chos subjeti vos a favor de
los administrados no puede ser revocado, modificado o susti tui do en sede administrati va una
vez notificado.
El principio es la irrevocabil idad, aunque ms adelante veremos que hay varias
excepciones. Para que esa estabili dad exista, se requiere:
LEY 19.549 143
a! Acto administrati vo (y, por tanto, unilateral e individual) re gular (CNFedContAdm,
Sala V, 713189, "Baragiola", "", 1990- A63). Ya vimos qu significa el concepto "regular" para la
ley.
b) Que hayan nacido derechos subjeti vos. Sobre el concepto de derecho subjetivo no
hay opinin uniforme en la doctrina.
No creemos necesario insisti r en la imprecisin que rodea al con cepto en general, y
concretament e, cuando se refiere al derecho p blico. Podramos decir que es un poder concreto
confiado a un miembro de la comuni dad. Su esencia se manifiesta en el doble valor de la
titulari dad: ) como poder sobre una situacin jurdica -facul tad de disposicin- , y 2) por ser
lcitos sus actos dentro de la esfera concedida -mbi to de lo lcito- . Por ello, no existi r derecho
subje tivo cuando el ordenamiento jurdico no confiera esa situacin de po der concreto, sino que
se limi te a una reglamentaci n de la realidad capaz de producir un efecto reflejo, en beneficio
de determi nados par ticulares, que adquieren as la condicin de "interesados".
Quizs en cuanto a los derechos subjeti vos conectados a un acto administrati vo podra
hacerse la siguiente clasificacin: 1) derechos subjeti vos en sentido amplio (ya sea perfectos,
condicionados o "debi litados") que surgen directamente del acto admi nistrat i vo; 2) derechos
subjeti vos erga omnes si el acto administrati vo consti tuye una condi cin para el ejercicio de
unos derechos cuya atribucin ya estaba reco nocida con anteriori dad (v.gr., los derechos cuyo
ejercicio est condi cionado a una autorizacin), y 3) derechos subjetivos respecto de los cuales
el acto administrat i vo no es ms que un mero presupuesto.
Es menester hacer referencia, en este momento, a aquellos su puestos en que el acto
administrat i vo se limi ta a reconocer en un caso particular el derecho abstractament e
establecido por una norma para quienes se encuentren en las circunstancias en ella previstas.
Esos derechos consti tuyen un verdadero lmi te a la facultad de revocacin
y quizs aqu pueda encontrarse el fundamento de la antigua doctrina -no del todo inservi ble
entonces- que haca depender la posibilidad de revocacin del acto administrat i vo del carcter
discrecional o reglado de las facultades que la Administracin ejerci al dictarlo.
c) Que ese acto haya sido notificado. La ley slo exige la notifi tacin. Aunque el acto no
estuviera firme o consentido -estando, por ende, corriendo el trmi no para impugnarl o- , por el
solo hecho de habrselo notificado al particular ya es inalterable para la Administra cin, si se
dan las dems condiciones.
No habr estabili dad si no se dan conjuntament e los tres requisi tos. No habr, por tanto,
estabilidad si del acto nacen slo intereses legti mos o simples; si no es regular. En el caso de
que no est notifi cado el acto carece de eficacia.
144 RtGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
3. E+cepeiones. - Son las siguientes, y surgen del texto del ar tculo:
a) "Si el interesado hubiere conocido el vicio". Precisamente con esa expresin se
deli mi ta el alcance del concepto. Evidentemen te, el acto regular puede ser un acto viciado,
aunque sin adolecer de un vicio de la magni t ud de los determi nados en el art. 14 y que autori -
zan la revocaci6n por parte de la Administracin, o el pedido de anu lacin judicial.
Esto debe considerarse que es una sancin del legislador a la mala fe del particular
(CNFedContAdm, Sala , 17/9184, "Hughes Tool Co."; d., d., 514188, "Guarrochena Crespo",
"", 1984- D-363). Es irrelevante, para la ley, que el particular haya contribui do a la produc cin
del acto- basta con que haya adverti do la existencia del vicio y no lo haya comunicado a la
Administracin.
Por cierto, no basta el mero conoci miento que el particular tenga del vicio, sino cuando
se demuestra una conducta carente de buena fe (Procuracin del Tesoro, dictamen 361/90, BO,
718191, 2a seccin, p. 18).
b) "Si la revocacin, modificacin o susti tucin del acto lo favo rece [al interesado] sin
causar perjuicio a terceros". Este perjuicio no debe ser cualquiera, sino uno que exceda el
margen de lo tolerable.
c) "Si el derecho se hubiere otorgado... a ttulo precario". Aqu contemplamos el
supuesto de que el acto se revoque con motivo de su ilegiti mi dad, slo que, como es precario,
no hace falta acudir a la va judicial para solicitar su anulacin.
d) Por razones de oportuni dad, mri to o conveniencia. Si no se invoca alguno de los
supuestos excepcionales del artculo la revoca cin es ilegti ma (CNFedContAdm, Sala V,
2/10/90, "balos", "", l991- B-386) .
4. El aeto con defectos menores o intrascendent es. - El art. 15 de la LNPA, bajo el
ttulo de "anulabilidad", deca que "si se hubiere in currido en una irregularidad u omisin
intrascendente... que no llega re a impedi r la existencia de alguno de sus elementos esenciales",
di cho acto ser "anulable en sede judicial ". La reforma (ley 21.686) elimin lo de
"intrascendente".
El acto en cuestin tiene todos los requisi tos esenciales de los arts. 7 y 8 pero
presenta alguna irregulari dad, omisin o vicio de me nor cuanta. Ciertament e, este acto entra
en la categora de acto regular, pero no todos los actos "regulares" caben dentro de la carac -
terizacin del art. 15.
Este acto es "anulable en sede judicial" si existe perjuicio, pero la ley nada dice sobre la
revocacin. No la excluye expresamente, pero
LEY 19.549
145
tampoco la regula especial mente. Sin embargo, pensamos que del espritu de la norma surge,
como principio, la irrevocabili dad de los acos no muy gravemente viciados o con "vicios
menores o intrascen dentes" .
*. "evoeaci n por razones de oportuni dad, m-ri to o eonveni en cia. - Como ya
lo sealramos, un acto administrat i vo puede ser ex tingui do por ilegti mo, o sea por falta de
conformi dad con las normas que determi nan su creacin; ahora veremos que tambin puede
serlo por falta de mri to, es decir, porque se lo dict sin valorar correcta mente el inters que lo
inspira. El mri to no puede reputarse ajeno a la juridicidad condicionante del acto (Fiorini).
Aunque los tericos del derecho desearan ver la realizacin con creta de un sistema
jurdico que significara una cierta estabili dad de las relaciones jurdicas, es menester reconocer
que si las normas jur dicas regulan nada menos que la vida misma de los individuos, es for zoso
aceptar que el dinamismo que integra todo lo orgnico escapa, casi natural mente, a la
realizacin de aquel sueo de coherencia.
Pocos temas presentan tanto inters prctico y doctrinario como ste, atendiendo a la
concepcin dinmica del derecho que implica la aceptacin y la aplicacin de esta teora de la
revocacin por razones de oportuni dad, mri to o conveniencia. Ella est en relacin nti ma con
el principio de la adaptacin constante, que debe regir incesante mente en toda Administracin
pblica moderna, siempre en la bs queda del bienestar de los individuos, miembros de la
comuni dad social, cuyas necesidades debe satisfacer.
El dinamismo que la adaptacin constante a las necesidades ac tuales impone a la
Administracin se encuentra en la base de esta teo ra de alteracin o modificacin de
circunstancias, la cual implica la necesaria adecuacin de la norma jurdica a los hechos del
momento y. por lo tanto, su modificacin, o hasta'su desaparicin, desde el ins tante en que
esta adecuacin deja de existi r.
Para que la Administracin pueda revocar un acto con fundamen to en razones de
oportuni dad, mri to o conveniencia exige que el inters pblico sea de igual naturaleza que el
del acto objeto de revocacin (Procuracin del Tesoro, dictamen 343/92, BO, 24/6/92 2a
seccin,
p. 27).
Por lo tanto, la revocacin se justificara, en principio y en gene ral porque como las
circunstancias que se tuvieron en cuenta en el acto originario fueron situaciones fluidas, vagas
y cambiantes, el contenido normati vo del acto tiene sobre s la presuncin de lo mutable de la
circunstancia referida y de la posible conveniencia de reajustarlo al camblo.
li) liutchi nson Tl A
146 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
Ello no quiere decir que para esa revocacin no sean necesarios ciertos requisitos
legales o que cuando el acto declare derechos subje tivos stos queden en el desamparo y no
deban indemnizarse.
Tenemos que distingui r dos supuestos: inoport uni dad inicial e inoportuni dad
sobreviniente del acto. Un acto inicial mente carente de mri to, oportuni dad o conveniencia es
invlido (Marienhoff).
. El sistema de la le/ de procedi mi ent os admi nistrati vos. - El art. 18, prr. 2, de
la LNPA establece, sin distinciones, que la revo cacin por inoportuni dad de actos que confieren
derechos subjetivos puede hacerse slo con indemnizacin.
La regla, pues, en materia de revocacin por inoportuni dad es vlida, pero con
indemnizacin. sta es restringi da, comprende.slo al dao emergente, no as al lucro cesante
(Procuracin del Tesoro, dictamen 110/92, BO, 14/10/92, p. 29).
Puesto que el artculo establece la revocabilidad de los actos regu lares que se expiden a
ttulo precario, el sentido de inclui r esta clusu la expresa, cuando hay otra como la final del art.
18, no puede ser otro que el de establecer que esta revocabili dad es sin indemnizacin, salvo
cuando al derecho (licencia, permiso) se le hubiera fijado un plazo, como ocurre, por ejemplo,
con las licencias de radiodifusin y televisin. Si tiene plazo, es claro que no es precario.
Que al hablar de precariedad pretendi la ley referirse al acto v lido y no al anulable, lo
denotan las expresiones "expresa y vlida mente". Ello no obsta para que anteriormente, al
mencionar el acto irregular y al explicar las excepciones al principio general de este ar tculo,
hiciramos mencin a otro supuesto: el del acto viciado que poda revocarse por razones de
ilegiti mi dad sin acudir al juez por ser "precario"; y es que los actos precarios son esencial mente
revocables.
7. 0rgano compet ent e. - En ausencia de disposicin contraria quien tiene facultades
para dictar un acto tambin las tiene para modi ficarlo o extingui rl o (CNFedContAdm, Sala ,
24/5190, "Ragg"; d., Sala V, 3014186, "Del Cerro", "", 1986- D-365).
)A/3A>(3/82
Art. 1A, - !l acto admi nistrati vo anul a$l e puede ser saneado medi ant e&
,A8r('A'(?/
a( Ratificacin por el rgano superior, cuando el acto hubiere sido emi ti do con
incomDetencia en razn de grado
LEY 19.549
( siempre que la avocaci)n, delegaci )n o susti tuci )n fue ren procedent es.
'2/(,>A'(2/
$, Confirmaci )n por el )rgano que dicte el acto su$ sanando el vicio que le
afect e.
+os efectos del saneami ent o se retrotr aer #n a la fec9a de emisi)n del acto
o$"eto de rati ficaci)n o conformaci )n.
1 )aneamiento. 'oneepto y termi nolog.as ePistentes. - Cuando el defecto del acto
administrat i vo da lugar a la sancin, en princi pio, de anulacin, la Administracin tiene la
facultad de subsanar el vicio que lo invalida, cuya causal puede provenir tanto de un compor -
tamiento activo como de una omisin formal o de fondo respecto de uno o ms elementos del
acto administrati vo. La subsanacin del defecto que portaba el acto y su correlati va validez es
lo que se desig na general mente en doctri na con el nombre de saneamiento- termi no loga
empleada por la LNPA-, convalidacin, perfeccionami ento.
Para algunos "convalidacin" es el gnero y "ratificacin" y "sa neamiento" las especies.
Sin embargo, el artculo que comentamos adopta la tesis de que el gnero es el "saneamiento".
El hecho de que sea ilegti mo el acto, puede hacer que la Administracin lo consi dere anulable y
no nulo. Pero si ella revoca el acto -esto es, lo extin gue- y no lo sanea, autoriza a pensar que lo
consider nulo (CNFed ContAdm, Sala V, 13/11/86, "Wald")
2. )a rati ficaci n1 car2cter / efectos. - La ratificacin, en senti do similar al del
derecho privado, es el acto por el cual la autori dad competente reconoce como propios los
actos realizados por otra auto ridad que era incompetent e para dictarlos.
El acto administrat i vo viciado de incompetencia en razn del gra do puede ser ratificado
por el rgano superior siempre que sean admi sibles, en tal caso, la avocacin y la delegacin.
El acto de saneamiento no es consti tut i vo, sino declarati vo de de rechos, o sea que sus
consecuencias se proyectan hacia el pasado, has ta la fecha en que fue emiti do el acto que se
ratifica (SCBA, #;BA, 119- 537; CNFedContAdm, Sala , 12/12/89, "Gribaudo de Castex").
3. orma del acto rati$ catorio. - La ratificacin, que siempre es un acto unilateral, tiene
efectos retroacti vos, segn la parte lti ma del artculo que comentamos, y aunque se haya
sostenido que el acto que la disponga no tiene prescripta una forma especial, es evidente que la
forma debe ser compati ble con la del acto ratificado.
147 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
Ello no obsta para que no pueda aceptarse la posibilidad de que exista una ratificacin
tcita del acto, que surja de una conducta ine quvoca del superior, manifestada por actos o
hechos materiales que denoten la exteriorizacin de la voluntad de ratificar el acto adminis -
trati vo defectuoso, siempre que sean compati bles con la forma del acto objeto de la ratificaci6n.
La ratificacin se asemeja a la aprobacin en que ambas son pos teriores al acto. El acto
sujeto a aprobacin es un acto perfecto, pero ineficaz; el acto necesitado de ratificacin es un
acto que produce efectos jurdicos, slo que est viciado.
La ratificacin difiere de la autorizacin en que sta es anterior al acto. Los dictados sin
autorizacin, cuando sta es necesaria, no pueden ser ratificados.
4. "a con$rmaci-n. 'oncepto. - Por confirmacin del acto se entiende aquella especie de
saneamiento por la cual la Administracin -"el rgano que dicta el acto"- subsana el vicio que lo
afectaba.
La ley considera la confirmacin como una especie de saneamien to del mismo rango
que la ratificacin, y as slo cabe explicar su con cepto y alcance sobre la base de una nocin
residual, es decir, sera el medio de subsanar el acto que comprende las situaciones que no
pueden subsanarse por los medios ms especficos (ratificacin y con versin) .
Por ello, la doctri na, que acuerda gran ampli tud al concepto de confirmacin, al afirmar
que se trata de la especie ms importante de saneamiento o convalidacin del acto
administrat i vo, comprensi vo de las otras especies de saneamiento, no ha sido receptada por
nuestra legislacin.
+ #i$erencias con la rati)caci-n. - La principal diferencia exis tente entre la confirmacin y la
ratificacin consiste en que la confir macin puede efectuarla el rgano que dict el acto,
mientras que la ratificacin debe ser realizada slo por el rgano superior con compe tencia
para dictar el acto.
6. /aturale<a y e$ectos de la con$rmaci-n. - En cuanto a la naturaleza del acto de
confirmacin (acto unilateral), su forma y efectos (que siempre son retroacti vos) obedecen a las
mismas reglas aplicables a la ratificacin por virtud de las simili tudes existentes entre ambas
especies de saneamiento que conducen a sealar que, salvo la distincin indicada (en cuanto a
la autoridad que decreta la ratificacin y la con firmacin, resDecti vament e) sizuen el mismo
rgi men jurdico.
LEY 19.549 149
'2/*3,)(?/
Art. 2O. - )i los element os v#lidos de un acto admi
nistrati vo nulo permi ti eren integrar otro que fuere v#li
do, podr# efectuarse su conversi)n en *ste consinti *ndol o
el admi nistrado. +a conversi)n tendr# efectos a parti r
del momento en que se perfeccione el nuevo acto.
1 "a con0ersi-n como medio de saneamiento. - Otro de los institutos que hacen posible la
modificacin de un acto administrat i vo invlido es la conversin. sta consiste en el dictado de
un nuevo acto administrat i vo por medio del cuai se declara la voluntad de aprove char los
elementos vlidos que contena el acto viciado -nulo- , inte grndolos en otro acto distinto y
extinguiendo los elementos y clusu las afectados de invalidez. O sea, se extingue la parte
invlida y se agrega otra nueva vlida. En realidad el acto no queda saneado, slo se
aprovechan los elementos vlidos del acto invlido.
La transformacin del acto se hace slo aprovechando sus ele mentos vlidos -es una
reutil izacin del acto invlido- , importando siempre un carcter excepcional desde el punto de
vista de la realidad, ya que no son muchas las situaciones en que se puede apelar a la con -
versin en la prctica administrat i va. Requiere siempre la conformi dad del particular
(CNFedContAdm, Sala V, 17N617+, "Gas del Estado c/Rizzo").
2 #i$erencias con la rati$eaci-n, con$rmaci-n, re$orma y reno 0aci-n. - Para la ley la conversin
consti tuye un medio autnomo y cspecfico de saneamiento o convalidacin, a tal punto que la
trata en un artculo distinto del que analiza las otras formas de saneamiento; la mayora de los
autores la consideran implci tament e, encarando su estudio al lado de la ratificacin y
confirmacin.
No poda ser regulada de otra manera, desde el momento en que la conversin
responde a un tipo especfico netamente diferenciado de la rar$icaci-n y con$irmaci-n, pues
mientras en estas lti mas los elementos del acto continan subsistentes despus del
saneamiento -que tiene efectos retroacti vos- , en la conversin se opera la transfor macin del
acto con efectos para el futuro -a parti r del momento en que se perfeccione el nuevo acto- ,
dejando slo subsistentes los elementos vlidos.
Acota Gordillo que as como la re$orma es la modificacin por razones de oportuni dad -y
puede ser en parte extincin parcial y en par te creacin parcial del acto- la conversin es una
modificacin del acto POr razones de legiti mi dad.
150 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
Los efectos de la conversin son eP nunc en la parte que implica creacin parcial de un
acto nuevo y en la parte que implica extincin parv.al del acto sern eP tunc, pues se refiere a un
acto nulo.
No se opone a ello la ley cuando dice que la conversin tendr efectos a parti r del
momento en que se perfeccione el acto, pues lo que la norma quiere significar es que esa
reutil izacin del acto invli do tiene efectos para el futuro. La conversin es, en sntesis, una
susti tucin del acto: se toman los aspectos o elementos vlidos del pri mer acto viciado y se los
incorpora a un acto distinto, en cuyo contex to adquieren validez. Esta sustitucin es la que,
segn la LNPA, tie ne efectos para el futuro, pero la extincin parcial del acto anterior por
invalidez tiene efectos eP tunc, como toda extincin de actos nulos.
La conversin no sanea un acto invlido. Suple una situacin con otra. Se dicta un nuevo
acto, aprovechando los elementos vli dos del acto invlido. Pero este acto invlido (nulo) -los
elementos invlidos del acto- sigue sindolo. El acto nuevo (conversin) es el que para la LNPA
tiene efectos para el futuro.
Tampoco puede confundi rse con la rcnovacin. Un acto invli do en un procedi mi ento
resul ta ineficaz y es incapaz de producir los efectos perseguidos. La manera de salvar la
situacin es renovarlo, es decir, cumpli rlo nuevamente en la forma debida (Procuracin del
Tesoro, dictamen 65/90, BO, 2619190, 2a seccin, p. 25).
'A#F;'(#A#
Art. 21. - +a Admi nistraci )n podr# declarar unilat e ral ment e la caducidad de un
acto admi nistrati vo cuando el interesado no cumpli ere las condiciones fi"adas en el
mis mo, pero de$er# medi ar previ a consti tuci )n en mora ( concesi)n de un plazo
suplement ari o razona$l e al efecto.
1. 'oncepto. - La caducidad es la extincin del acto administra tivo dispuesta por la
Administracin en razn de que el particular no ha cumplido con las obligaciones que el acto le
impona. Es una sancin, una "pena" administrati va.
Hay autores que sostienen que se trata de una especie de revoca cin y otros que
afirman que esta figura consti tuye un medio especfi co de extincin de los contratos
administrat i vos y no es propia de los actos administrat i vos. Sin embargo, con la sancin de la
LNPA ha tenido recepcin legislati va la tesis de considerar que la caducidad es un medio
Darticular de extincin del acto adminstrati vos distinto de la
revocacinS en virtud del cual se sanciona el incumpl i mi ent o del par ticular .
Esta figura extinti va supone que el acto que se extingue conceda fundamental mente un
derecho, creando al mismo tiempo algunos deberes; es el incumpli mi ent o de alguno de stos lo
que lleva a la extincin del acto. A ttulo ejempl ificati vo podemos sealar: a! la autorizacin
administrat i va para el funcionamient o de un local de comercio o de industria, que impone la
obligacin de cumpli r con las condiciones de higiene. El incumpl i mi ento de stas puede
provocar la caducidad de la autorizacin o habili tacin; b! en materia de pro mocin industrial,
cuyos regmenes suelen establecer distintas obliga ciones, bajo sancin de decretarse la
caducidad de los beneficios otor gados a quienes se acogieron al rgimen, y c) con respecto al
servicio de taxis, donde tambin se imponen obligaciones bajo sancin de la caducidad de la
habili tacin, etctera.
2 #istinci-n con la re0ocaci-n. - Algunos confunden caducidad y revocacin. Ambas
consti tuyen medios extinti vos de los actos administrat i vos, pero son figuras distintas que
proceden en casos diferentes. Como bien dice Marienhoff, "la revocacin y caducidad no son
gnero y especie, sino especies de un mismo gnero"; ambas son medios extinti vos que actan
en casos distintos.
La revocacin reconoce como causas determi nantes: a! la ilegiti midad, y b! la
inoportuni dad, demri to o inconveniencia (ver comen tarios a los arts. 17 y 18); en cambio, la
caducidad est determi nada por el incumpli mi ento del particular.
Esta circunstancia hace que sea una sancin, por lo cual su proce dencia debe ser
limi tada, ya que es una suerte de ulti ma ratio.
5 'ondiciones para so procedencia. - La LNPA impone expre samente dos condiciones
para la procedencia de la caducidad como medio extinti vo del acto administrat i vo. Ellas son: a!
la consti tuci n en mora del particular incumpli dor, y b) la concesin de un plazo ra zonable para
que ste cumpla con la obligacin.
Expondremos algunos aspectos importantes que ataen a esas condiciones. Por ello
corresponde analizarlas separadamente.
El pri mer problema que se plantea es el de saber si es o no de aplicacin al caso la
mora automt i ca.
- Para Cassagne, aun tratndose de obligaciones a plazo, la Admi
nistracin debe cumpli r con el deber que imperati vamente le impone
el artculo que comentamos, poniendo en mora al particular (conf.
CNFedContAdm, Sala V, 1916174, "Borga").
152 RSGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNST>TVOS
La cuestin que tratamos gira en torno del tema doctrinal de si es necesaria o no la
interpellato debi toris como requisito determi nante para la apreciacin de la mora, con arreglo
a lo que establece el ar tculo que comentamos. Pensamos que, en el caso, siempre existe la
necesidad de que tenga lugar el requeri mi ent o administrati vo, para fijar el dies a Quo en que se
define la mora.
En este artculo no cabe duda de la necesidad de que el Estado siempre debe poner en
mora al particular y ello surge de la exigencia de conceder un nuevo plazo a ste, excepto que,
en una actuacin concreta, una norma establezca expresamente lo contrario. Al otor gar ese
plazo la Administracin tiene, por fuerza, que poner en mora al interesado. Esta consecuencia
prctica de lo dispuesto por el ar tculo impide, por lo tanto, la distincin establecida en el
Cdigo Civil entre las obligaciones cuya naturaleza designan su poca y las que no renen tal
circunstancia.
Pensamos que, tal como surge de las dos exigencias del artculo que comentamos-
consti tucin en mora y concesin de un nuevo pla zo-, debe hacerse una inti macin al
interesado -ponindolo en mora y acordndole el nuevo plazo- . Ello as, porque la
Administracin tie ne que dejar constancia del retardo del particular oficial mente com probado
-la mora no es un retardo cualquiera; es uno comprobado oficial mente e imputabl e al
incumpli dor- , del reclamo del cumpli miento y del plazo fijado para hacerlo.
Dicha inti macin puede hacerla saber la Administracin al par ticular por cualquiera de
las formas de notificacin previstas por el RLNPA (art. 41).
Por otra parte, el requeri mi ento de la Administracin debe ser oportuno, es decir,
concretado una vez que el cumpl i mi ent o de la obli gacin del particular se hizo exigible. La
exigibilidad consti tuye un presupuesto de la situacin de mora, y por ello condiciona la eficacia
de la consti tuci 6n. De ah que, para nosotros, no sea vlido el reque rimiento anticipado.
Tenemos que plantearnos la cuestin sobre qu debe entenderse por plazo razonable.
Pensamos que el sentido de la norma es con ceder al interesado un plazo razonable de
cumpli mi ento, esto es, requeri r un hecho de posible realizacin para el particular. Este plazo
significa una ayuda al interesado para que pueda cumpli r con su obligacin; debe atender, por
tanto, a la realizacin del fin pblico del acto administrati vo. Por ello el cumpli mi ento efectivo
no puede quedar librado a la concesin de un plazo mni mo, que coloque al par ticular en una
situacin angustiosa, ya que no es eso lo que quiere la lev.
LEY 19.549 153
Despus de inti mada la mora del particular y vencido el plazo su plementario, la
Administracin puede declarar la caducidad del acto administrat i vo ante el incumpl i mi ent o del
particular. Es una facul tad de ella.
4. #eclaraci-n de caducidad. - Es necesario que se declare la caducidad, ya que sta no
se opera ope legis, sino en virtud de una declaracin que tiene valor consti tut i vo; esto es, que
la realizacin por el particular de su obligacin despus del transcurso del plazo suplemen tario
acordado por la Administracin y antes de que se haya dictado la resolucin, impide a sta
extingui r el acto por dicha causal.
,3*()(?/
Art. 22. - odr# disponerse en sede admi nistrati va la revisi)n de un acto firme&
a, Cuando resul t ar en contradi cciones en la parte dis positiva, 9#(ase pedido o
no su aclaraci)n.
$, Cuando despu*s de dictado se reco$raren o descu $rieren documentos
decisivos cu(a e7istenci a se ignora$a o no se pudi eron present ar como prue$a por
fuerza ma(or o por o$ra de tercero.
c, Cuando 9u$iere sido dictado $as#ndose en docu mentos cu(a declaraci 6n
de falsedad se desconoc a o se 9u$i ere declarado despu*s de emanado el acto.
d! Cuando 9u$iere sido dictado medi ando co9ec9o, prevaricat o, violenci a o
cualqui er otra maqui naci)n frau dulent a o grave irregul ari dad compro$ada.
!l pedido de$er# interponerse dentro de los diez das de notificado el acto en
el caso del inc. a. !n los dem#s supuestos podr# promoverse la revisi)n dentro de
los trein ta das de reco$rarse o 9allarse los documentos o cesar la fuerza ma(or u
o$ra del tercero8 o de compro$arse en le gal forma los 9ec9os indicados en los incs. c
( d.
1 'oncepto y ob%eto del recurso ePtrsordinari o de re0isi-n. Sabido es que cuando los
recursos procedentes no se utilizan dentro del plazo perti nente, el acto administrat i vo se hace
firme, y consi guientement e, inimpugnable. Pues bien, como excepcin, la LNPA
154 RtGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
admi te la posibilidad de un recurso extraordi nario de revisin, utiliza ble precisamente contra
actos firmes.
Es evidente que la "cosa juzgada administrat i va", de tan inapre ciables ventajas para la
seguridad jurdica, puede, en ciertas hiptesis, resultar inicua. De ah la necesidad de crear un
recurso que, en casos excepcionales, permi ta revisar los procedi mi entos con actos fir mes. Es
decir que el recurso de revisin es el remedio procedi mental extraordi nari o encaminado a
exami nar de nuevo un acto firme o sea pasado en autoridad de cosa juzgada, cuando se ha
llegado a l por medios ilcitos o irregulares, sin culpa o negligencia del particular,
prescindiendo o incorporando nuevos elementos de prueba en el nue vo expediente.
El recurso de revisin es un remedio extraordi nario para reparar los errores que hayan
cometi do los rganos administrati vos al dic tar resolucin, por hechos o circunstancias
imputabl es a terceros o a la parte que resul ta beneficiada y en los cuales se acredi ten, al menos
pri ma $acie, al interponer el recurso, los motivos que lo justifiquen.
Entre nosotros, el recurso de revisin comprende no slo los mo tivos propios, de
conformi dad con el concepto dado anteriormente, sino otro por pronunciami entos
contradictori os.
2. >oti0os de 1s re0isi-n. - Las contradicciones en ia parte dis positiva son un motivo de
aclaratoria (el inc. a dice "hyase pedido o no su aclaracin"). Expresamente autoriza este
remedio el art. 102 del RLNPA, para los casos de oscuridad, ambiguedad u omisin, y el art. 101
respecto del error material de los nombres, calidades y pre tensiones de las partes, o por simple
error de clculo.
Una prueba concluyente de que en esta hiptesis no se trata de un motivo estricto de
revisin, que se da contra actos firmes, es que el ar tculo precepta que, en este caso, el
recurso deber interponerse dentro de diez das contados desde el siguiente a la lti ma
notificacin. O sea que aqu no nos encontramos ante actos firmes.
El inc. b establece un verdadero moti vo de revisin. Se refiere a documentos decisivos,
es decir, documentos que por su importancia puedan hacer variar fundamental ment e la
resolucin defini ti va. No siendo decisivos, no proceder el recurso. Esos documentos pueden
haber estado en poder del interesado y habrseles extraviado o haber sido reteni dos sin su
culpa, o bien haberlos conseguido recin en el momento de deducir el recurso, es decir, haber
sido ignorados por l con anteriori dad y en las oportuni dades en que, segn el procedi miento
normal, pudo ofrecerlos.
La ignorancia, el extravo o la detencin que impidi al recurren te presentar aquellos
documentos a tiempo, debe ser sin su culpa, de
LEY 19.549 155
acuerdo con las prescripciones que sobre la ignorancia, el error, el dolo, la fuerza y el temor,
contiene el Cdigo Civil. Debe tratarse, pues, de documentos no agregados oportunamente, sin
que medie negligencia, error u omisin del propio interesado.
En los casos comprendi dos en este inciso, la firmeza del acto cede
ante la evidencia que surgira del nuevo medio de prueba invocado.
El inc. c se refiere al caso de que los documentos en los cuales se funda la decisin
fuesen declarados falsos por sentencia defini ti va pos terior a la resolucin que se intenta hacer
revisar, o que, siendo ante rior, se desconociese. Esa falsedad debe ser declarada por el juez
competente .
Ante la inexistencia de la prueba que sirve de fundamento a la de cisin, no podra
prevalecer la ficcin legal de la "cosa juzgada admi nistrati va" .
El inc. d concierne a los elementos delictuosos que hayan obrado sobre los funcionarios,
desviando su actuacin en perjuicio del recu rrente .
Comprende el prevaricato (arts. 269 a 272, Cd. Penal), el co hecho (arts. 256 a 259,
Cd. Penal), la violencia y toda otra maquina cin fraudulenta, o grave irregulari dad
comprobada.
Se tratara, en los casos previstos por este inciso, de una resolu cin nula, por estar
viciada de dolo o fraude.
5. Pla<o de interposici-#M - Ya vimos el caso anmalo del inc. a (diez das desde la notificacin
del acto). En los de ns incisos puede promoverse la revisin dentro de los treinta das de
recuperarse o hallarse los documentos o cesar la fuerza mayor u obra del tercero, o de
comprobarse en legal forma los hechos indicados en los incs. c y d.
Hasta que se produzcan estas circunstancias, el trmi no para deducirlo es ilimi tado,
salvo lo establecido para la prescripcin.
Lo comn ser que la falsedad se declare por accin o querella del propio interesado, en
cuyo caso el plazo empezar a correr desde la fecha en la cual pase en autori dad de cosa
juzgada la sentencia que declare la falsedad del documento.
La determi nacin del dies a Quo en el caso de los tres lti mos inci sos es una cuestin
de hecho, que puede discuti rse y ser materia de prueba. Es una rehabili tacin de plazos por
circunstancias de hecho extraordi narias. Transcurridos los nuevos plazos que se rehabili tan, el
acto adquiere nuevamente firmeza.
4. )ushnciaci-n y resoloci-n. - El recurso debe interponerse ante el propio rgano que
emi ti el acto cuya revisin se procura, pre
156 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
cisando cul es la causal invocada y presentando, en su caso, los do cumentos recuperados o el
testi monio de la sentencia que declar la falsedad, con la certificacin de que ha pasado en
autoridad de cosa j uzgada .
Aunque la ley nada dispone al respecto, nos parece que el rgano deber resolver, salvo
circunstancias excepcionales, sin sustanciar el recurso. Debe examinar la admisibilidad, plazo,
moti vo, existencia prima $acie del recurso y eficacia presunti va de la prueba omitida o declarada
falsa. Y si encontrara que se tiene que aportar nueva prue ba, le impri mi r el trmi te que
corresponda. Si se da intervencin a aquellos a quienes el recurso pueda afectar (art. 3,
RLNPA), despus de examinar su admisibil idad se abrir la causa a prueba si los intere sados lo
solicitan. En este caso la apertura a prueba puede servir a la contrari a para demostrar que el
plazo haba vencido o para oponer otros documentos a los recuperados y ofrecidos por el
recurrente.
La decisin que en este grado pronunciare el rgano administrati vo sera confirmatoria
o revocatori a de la que se dict anteriorment e.
La revocatori a del acto firme produci r todos sus efectos, salvo los derechos adquiridos
por terceros de buena fe.
+ (nterpre)ci6n restricti 0a. - Dado el carcter excepcional y extraordi nari o del recurso de
revisin, su procedencia no puede exten derse a otros casos que los previstos y determi nados
en la ley; por ello hay que atenerse a los casos taxativamente establecidos en el artculo. De ah
que deba considerarse dentro de un concepto limi tat i vo y del marco de desenvolvi mi ent o
especial mente restricti vo, propio de la fi nalidad a que responde y teniendo en cuenta que
siempre y en todos los casos se dirige contra la estabili dad de los procedi mi entos y la au toridad
de la "cosa juzgada administrat i va".
Por ello, no procede contra omisiones de pronunciami ento del r gano que ha resuel to.
Tampoco contra una equivocada interpreta cin de los documentos existentes en el
procedi mi ento, ni se otorga el recurso para subsanar vicios o deficiencias de pruebas
imputabl es a la recurrente o por errnea aplicacin del derecho.
6. Procedencia contra setos de$niti 0os. - El recurso extraordi nario de revisin procede
contra actos defini ti vos, es decir, aquellos que finiqui tan la cuestin o que hacen imposible su
continuacin, por concluir el procedi mi ento, como si hubiera termi nado por decisin sobre el
fondo.
Si bien el artculo no establece nada expresamente, no puede ser otra la conclusin,
dado el carcter del recurso y los supuestos que lo hacen procedente. Por lo dems, el inc. a
-por si hubiera alguna
LEY 19.549 157
duda- , se encarga de aclarar la cuestin, ya que establece que el re curso proceder "hyase
pedido o no su aclaracin"; y sta slo proce de contra actos defini ti vos (art. 102, RLNPA).
TTuLo V
MPUGNAC6N JUDCAL
DE ACTOS ADMNSTRATVOS
Art. 23. - odr# ser impugnado por va "udicial un acto de alcance particul ar&
a! Cuando revista calidad de defi ni ti vo ( se 9u$i eren agotado a su respecto
las instanci as admi nistrati vas.
$, Cuando pese a no decidi r so$re el fondo de la cues ti)n, impida total ment e
la trami t aci )n del recl amo inter puesto.
c, Cuando se diere el caso de silencio o de am$i gue dad a que se alude en el
art. 10.
d, Cuando la Admi nistraci )n violare lo dispuesto en el art. 9.
1 'onsideraciones generales. - La LNPA consider oportuno, a fin de cubrir el vaco
legislativo existente, incorporar algunas disposi ciones propias del proceso administrat i vo ante
la "ausencia de un Cdigo nacional que contemple aquella materia especfica".
La ley, al introduci r normas relati vas al rgi men de impugnacin judicial de los actos
administrat i vos, trasciende los lmi tes que a prior parecera demarcarle su propia naturaleza. A
pesar de que no regula el proceso a seguir ante los rganos judiciales, lo cierto es que incur -
siona en uno de los aspectos ms importantes del "contenciosoadmi nistrati vo": el de las
condiciones de admisibilidad de la accin.
Este artculo trata la impugnacin del acto basado en causales de egiti mi dad. La
sancin a esa ilegi ti mi dad -si es que existe- ser la nulidad o la anulacin.
2. (mpilgnaci-n de los actos de alcance particolar. - El primer inciso del artculo que
comentamos requiere para la impugnacin en va judicial de un acto de alcance particular aue
sea de$ini ti 0o v aue se
158 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
hayan agotado a su respecto las instancias admnistrati 0as (CNFedCont Adm, Sala V,
2915186, "Maderas ndustrializadas Delta"). Analiza remos estos dos requisi tos:
a) Acto de$ini ti 0o. Para su impugnacin, los actos administrati vos (actos de alcance
particular) se clasifican en: ) preparatori os; 2) de mero trmi te o interlocutori os; 3) defini ti vos;
4) asimilables a defi nitivos (aquellos que impiden la conti nuacin del trmi te o la preten sin del
interesado), y 5) de cumpli mi ento.
Acto defini ti vo es el que decide sobre el fondo del asunto.
b) Acto Que agota la 0.a administrati 0a. El acto que agota las instancias
administrat i vas se denomi na, general ment e, acto que causa estado. Asiste razn a Linares
cuando dice que no son lo mismo el acto que causa estado y el que hace "cosa juzgada
administrat i va"; aqul implica que agot la va administrati va, ste que tiene la par ticularidad
de gozar de un estado de permanencia que lo pone a cu bierto de modificacin. As habr actos
que causan estado que pue dan hacer cosa juzgada administrat i va, pero tambin puede haber
actos que la produzcan sin causar cstado. Son los actos de rganos inferio res clausurados por
estar $irmes o consenti dos mediante cumpli mi ento o por presentacin de un escri to a ese
efecto (CNFedContAdm, Sala V, 817186, "Entel c/Plus Ultra Ca. Arg. de Seguros").
1! >anera de producir el agotami ento de la 0.a administrati 0a. El agotami ento de la
va admi nistrat i va se produce mediante la inter posicin de los recursos administrat i vos (o de
los reclamos correspon dientes) y debe conceptuarsc que ello ha ocurrido cuando se ha llega do
al funcionario superior con competencia para decidir respecto del acto impugnado, aunque su
decisin sea todava pasible del recurso de reconsideracin (CNFedContAdm, Sala V, 1216186,
"Cuarto Creciente") .
2) Agotami ento de la 0.a administrati 0a y principio de congruen cia. Rige el principio
de congruencia entre los hechos y el derecho invocados en los recursos administrat i vos y los
que funden la posterior impugnacin judicial.
La ley s61o lo impone expresamente respecto de la reclamacin administrat i va previa,
pero existiendo las mismas razones que llevaron a la jurisprudencia a crear este requisito antes
de que se lo incorpora se a la ley, todo induce a extender su aplicacin. Se trata de un prin cipio
general, aplicable tanto a los recursos como a los reclamos.
Natural mente que a la impugnacin del acto administrat i vo po drn acumularse otras
pretensiones accesorias en tanto ellas estuvie ren exentas del requisi to de la instancia
administrat i va previa.
LEY 19.549
159
5! (nnecesariedad del agotami ento de la 0.a administrati 0a. La norma que
comentamos no siempre exige el agotamiento de las instan clas administrati vas; ello puede
observarse a travs de lo dispuesto en los incs. b, c y d. A ellos nos referiremos seguidament e.
c! Acto asbnilable a de$ini ti 0o. El acto asimilable a defini ti vo es aquel que, sin resolver
sobre el fondo del asunto, impide la trami ta cin o pretensin del particular (v.gr., la declaracin
de caducidad del procedi mi ento). La norma, en este caso, no requiere el agotami ento de la va
administrat i va. Fiorini entiende que tambin en este caso deben agotarse las instancias
administrat i vas", pero no creemos que pueda extenderse, sin norma expresa, tal exigencia.
En el supuesto del inc. b es necesario abrir una va judicial rpida para quitar el
obstculo y permi ti r que, reanudndose luego de la de cisin judicial -si es favorable- el trmi te
administrat i vo, pueda el particular agotar esta instancia respecto del fondo de la cuestin.
Cabe decir que el inc. b permi te impugnar directament e la validez del acto de trmi te o
interlocutori o (que por las circunstancias se "asi mila a defini ti vo") que indebidament e ha
cerrado la va administrati va, pero no habili ta para entrar a la discusin judicial de la pretensin
sustancial.
5. )ilencio o ambiguedad. - Tampoco exige la ley el agotamien to de la instancia "cuando
se diere el caso de silencio o de ambiguedad a que se alude en el art. lO" (inc. c). La aplicacin
de esta norma requiere algunas precisiones:
a) Slo se refiere a la "denegacin tcita" prevista en el art. lO (silencio administrati vo).
No incluye a las "denegaciones tcitas" de los recursos, pues en estos casos tales denegatorias
no clausuran el procedi mi ento administrat i vo sino que dan lugar a la trami tacin del recurso
jerrquico subsidiario. Slo una vez vencido el plazo para resolver este recurso se puede
equiparar la "denegacin tci ta" al silencio" previsto en la norma que comentamos.
b) Cuando se tratara de un recurso de revisin o de una preten sin no recursiva- excepto
la reclamacin administrati va previa del art. 30- el agotami ento de la va tambin es
innecesario. Se aplica directamente el art. lO.
3. 4as de beebo. - En el caso de violar la Administracin lo dis puesto por el art. 9 de
la ley, tampoco se exige el agotami ento de la instancia administrat i va (inc. d). Se trata de
"actos expresos o tci tos diferenciados de los dems actos por lesionar derechos o garantas
consti tucionales en forma flagrante, manifiesta o grosera, situacin a la que se equipara la
ejecucin de actos suspendidos o an no notifica
160 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
dos". Las razones por las que se exime del agotami ento de la va administrati va son las mismas
que llevaron a la admisin del juicio de amparo.
Art.- 24. - !l acto de alcance general ser# impugna$l e por va "udicial&
a, Cuando un interesado a quien el acto afecte o pue da afect ar en forma
cierta e inmi nent e en sus derec9os su$"eti vos, 9a(a formul ado recl amo ante la
autori dad que lo dict) ( el resul tado fuere adverso o se diere alguno de los
supuestos previstos en el art. 10.
$, Cuando la autori dad de e"ecuci)n del acto de al cance general le 9a(a dado
aplicaci)n medi ant e actos defi nitivos ( contra tal es actos se 9u$i eren agotado sin
*7ito las instanci as admi nistrati vas.
1. %mpugnacin de actos de alcance general . - Toda la doctri na nacional, o por
lo menos la ms destacada, entenda, antes de la san cin de la LNPA, que los actos de aNcance
generaN (o con conteni do general) no eran otra cosa que los vulgarment e denomi nados
regiamen tos. )i bien pueden diferenciarse ambas categoras, la norma no lo hace, pues
comprende ambos tipos en cuanto a la posibili dad de su impugnacin. Oportunament e veremos
la diferenciacin entre actos de alcance general y reglamentos (ver comentari o al art. 73,
RLNPA). La norma se refiere a cualquiera de las distintas clases de actos que tienen contenido
general, aunque posean distintas denomi naciones. La denomi nacin adquiere as carcter de
expresin jurdico- tcnica por oposici6n a acto administrat i vo (de alcance particular).
En sus dos incisos el artculo que comentamos contempl a la impugnac-n directa ()'
Mendoza, en pleno, 10/5/91, "Recurso de revo catoria c/Acordada 11.833", "", 1991- C-280) y la
impugnaci-n indi recta de los actos de alcance general.
2. %mpugnacin direct a. - El inc. a contempla la impugnaci6n directa del acto de
alcance general, esto es sin necesidad de que exista un acto particular de aplicaci6n de aqul.
Es una va facul tati va pues el particular puede optar por no utilizarla y atacar el acto de aplica -
ci6n (CNFedContAdm, Sala , 1713188, "Dos Arroyos SCA").
El control de la legalidad de un reglamento a travs de su impug naci6n directa, con la
posibilidad de su anulacin con un indirecto al
LEY 19.549 161
cance general (erga omnes! tiene la mxi ma importancia: posibili ta la elimi naci6n de normas
secundarias que infringen las leyes y que impi den su aplicaci6n.
La prctica de las lti mas pocas demuestra que la Administra cin ha utilizado en
forma acelerada su facultad reglamentaria; la in troducci 6n de la impugnacin directa posibili ta
la exclusi6n inmediata del ordenamiento jurdico de un reglamento contrario a la ley. Solu cin
eficaz si se considera que los reglamentos ilegales son nulos y con su vigencia se introduci ra
una nueva causal de derogacin de las leyes: la producida por un reglamento que se les
opusiera.
3. "equisitos para la procedenci a de la impugnacin dimt a. Son necesarios
diversos requisitos para la procedencia de la impugna cin directa del acto de alcance general.
Ellos son: afectaci6n cierta e inmi nente de derechos subjetivos y que se haya formulado
reclamo ante la autoridad que dict el acto y el resultado fuera adverso o no hubiera
pronunciami ento.
Debe ponderarse que se sostiene que los reglamentos de necesi dad y urgencia (una
especie de actos generales) no gozan de la presun cin de legiti mi dad (CNFedContAdm, Sala ,
1618192, "Video Cable Comunicaciones", "", 1992- E-383).
a) A$ectaci-n al interesado en sus derechos sub%eti 0os. El acto de alcance general
debe afectar al interesado en sus derechos subjetivos. El derecho sub%eti 0o lesionado debe
estar preestabiecido y debe ser a$ectado por el acto de alcance general. Es decir, aqul debe
ser preePistente respecto del acto de aNcance generai cuestionado.
Debe establecerse, por tanto, cundo hay un derecho subjetivo para poder
determi narse en qu momento se lo lesiona; en suma, considerar cundo un interesado tiene
un derecho subjetivo para que pueda ser jurdicament e protegido. Este tema es uno de los ms
necesitados de una reflexi6n crtica. S61o daremos aqu algunos li neamientos; entraremos ms
en detalle al explicar el art. 3 del RLNPA (ver su comentari o).
Sucintamente diremos que se considera al derecho subjeti vo como una protecci6n que
el ordenamiento jurdico otorga en situaci6n de exclusividad a un individuo determi nado. Es el
poder jurdico atri buido a un sujeto por el ordenami ento para la tutela de un derecho sustanti vo
Dentro del concepto que la moderna doctrina da al al cance de la noci6n del derecho subjeti vo
podemos decir que deben concurri r dos elementos: ) que exista una norma jurdica que prede -
termi ne exactament e cul es la conducta administrati va debida, es de cir, que diga especfica y
claramente lo que debe hacerse o no hacerse,
hinean Tl.A
162 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
y que lo diga antes que la situacin se produzca, y 2) que esta conduc ta est en relacin con un
individuo determi nado, contempl ado en si tuacin de exclusivi dad. Es decir, que dicha conducta
sea debida a cada uno indivi dual ment e, que a eso se refiere la situacin de exclusi vidad, no
importando que se deba a muchos, pues sigue habiendo ex clusividad en el sentido que pueda
ser reclamada por cada individuo.
As, un acto de alcance general afectar a un derecho subjeti vo del interesado cuando
se d a un individuo la posibilidad exclusiva de invocar una consecuencia jurdica determi nada
ante la violacin, por parte de la Administracin, de un lmite legal establecido a su acti vidad.
b) A$ectaci-n actual o potencal. El inciso que comentamos con sidera que el derecho
subjeti vo puede afectarse en dos formas: la afec tacin actual, directa ("afecte") y la potencial
("pueda afectar"). En este caso esta lti ma debe reunir dos condiciones: certe<a e inminencia.
Lo que debe entenderse por cierto e inmi nente habr de deter minarse en cada caso; no
obstante, puede decirse que la afectacin debe ser:
1) Cierta, en cuanto tiene que poder determi narse con exacti t ud la relacin causal entre
el acto de alcance general y el derecho subjeti vo lesionado. Aqul debe ser la causa
determi nante de la lesin, sin ninguna clase de duda al respecto, pues la nocin de certeza
excluye esa posibilidad.
2) nminente, en cuanto a que la incidencia del acto respecto del derecho subjeti vo
puede no ser actual, sino que puede serlo en un fu turo previsiblement e cercano: sera una
incidencia potencial.
El hecho de que la incidencia pueda no ser actual no choca con la nocin de
preexistencia del derecho subjeti vo lesionado. El derecho subjetivo debe existi r, ya que debe
alegarse su inminente violacin; adems de un inters directo se invoca una titulari dad
especfica y nominati va frente a una determi nada conducta del poder administrador, debido a
que el agravio tiene que fundarse en una regla jurdica pre existente de la que emane el derecho
subjeti vo a favor del particular y una obligacin a cargo de la Administracin que sta en forma
inmi nente habr de violar.
Si el agravio se basa en la violacin de esa regla jurdica, aunque esa violacin no sea
actual, pero s cierta e inminente, ser posible su impugnacin.
Es un acierto la posibilidad de impugnar individual mente un re glamento sin el requisito
del cumpli mi ento inmediato del acto; la frmula para medir el inters que tiene el particular es
el temor de que ese acto incida en un futuro cercano, afectando una situacin ju
LEY 19.549 163
rdica de la que es titular, y as la impugnacin no necesita la indivi
dualizacin del cumpli mi ento.
c! ,eclamo admi nistrat i 0o. La norma exige que se haya formu lado reclamo ante la
autoridad administrat i va. Qu tipo de recla mo habr de ser? No lo determi nan ni la ley ni el
reglamento, pero creemos que de la interpretacin armnica de algunas disposiciones surgir
la solucin. El art. 73 del RLNPA expresa que los actos de alcance general, a los que la
autoridad haya comenzado a dar aplica cin (por medio de actos administrat i vos) pueden
impugnarse median te recursos. En sntesis, el recurso se plantea contra el acto adminis trati vo
de aplicacin e indirectament e contra el acto de alcance general.
El artculo que comentamos habla de "reclamo" y tratndose de una impugnacien
directa del reglamento o acto de alcance general, pa rece claro que la norma quiso distingui r: el
recurso procede cuando se impugna indirectament e el acto de alcance general; el reclamo,
cuan do se lo hace directament e (CNFedContAdm, Sala , 15/11/88, ' Lores"; d., Sala V,
1712187, "Gruval", 3#, 127- 373).
Abona esta distincin el hecho de que no exista plazo para inter poner la impugnacin,
caracterstica de los reclamos; en cambio, los recursos siempre tienen plazo de interposicin.
As se ha dicho que es un reclamo especfico: el reclamo contra reglamentos (Linares conf.
CNFedContAdm, Sala , 1216184, "Raia", 3#, 112- 351, d. , Sala 11, 314179, "D'Abraccio", 3#,
85- 506; CFedResistencia, 23/10/84,
Asoc. Trab. Universidad", "", 1985- B-90).
d) ,esoluci-n del reclamo. El reclamo debe ser adverso a las pretensiones del
interesado, o configurarse el supuesto del "silencio" de la Administracin al no resolverse aqul.
Configuradas cualquie ra de estas dos situaciones, el interesado se encuentra habili tado para
iniciar la accin judicial.
La norma no contiene ningn plazo. Cul se aplica? El art. 1", inc. e, ap. 4, expresa
que cuando no se hubiera establecido un pla zo rige el general de diez das "para la realizacin
de trmi tes". La decisin de un reclamo es un "trmi te". Vencido dicho plazo puede pedirse el
"pronto despacho" y transcurri dos treinta das se opera el "silencio" .
4. 3$ectos de la impugnaci-n directa. - La decisin por el juez de la impugnacin directa
tiene efectos inter partes, como ocurre en toda contienda judicial. Sin embargo, la decisin del
tribunal debe tener efectos indirectamente para todos los afectados. Por ello pue de decirse que,
aunque no sea estrictamente as, produce efectos erga omnes de un modo indirecto.
164 RtGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
Ello porque, una vez que haya decisin judicial firme, la Admi nistracin no puede
limi tarse a no aplicarla slo en el caso concreto, porque sera rrito que, a pesar de conocer que
el reglamento est viciado de ilegi ti mi dad, intentara aplicarlo a aquellos que no lo han
impugnado. En realidad, una vez declarado ilegti mo el reglamento para un caso, la
Administracin debe derogarlo (ver comentari o al art. 83).
5. 3mpugnaci )n indirech. - El inc. b se refiere a la impugnaci6n indirecta del acto de
alcance general, a travs del acto administrati vo de aplicacin. En estos casos los actos
administrat i vos se exhiben como actos de aplicacin de los de alcance general. Se impugnan
aqullos e indirectament e el reglamento del cual son aplicacin. En estos supuestos los vicios
que invalidan al acto administrati vo no pro vienen de ste sino del acto de alcance general que
le da origen.
El acto general en su totalidad, o una parte de l, contiene los vi cios que justifican su
impugnacin indirecta a travs de la impugnacin directa del acto de aplicacin.
6. ,eQuisitos. - Son necesarios ciertos requisi tos para que sea viable la impugnacin
judicial indirecta contra los reglamentos. Ellos son: que la autoridad de ejecucin le haya dado
aplicacin mediante actos administrati vos defini ti vos y que se hubieran agotado sin xito las
instancias administrati vas.
Ya nos hemos referido al comentar el artculo anterior al concep to de acto defini ti vo.
El agotamiento de la va admi nistrat i va -al cual tambin nos refe rimos al comentar el
art. 2S se logra en estos casos mediante los re cursos correspondientes (ver comentari o al art.
73).
7. 3$ectos de la impugnaci-n indirecta. - Gordillo esti ma que "en el nuevo rgi men de la
ley sera quiz posible admi ti r la extincin general del acto de alcance general, y no solamente
su no aplicacin al caso particular resuelto por el tribunal ". En el mismo sentido Dromi dice
"que puede llegar a ser un pronunciami ento general sobre la vali dez del reglamento,
amparndose en la tesis de los vicios de orden pblico" .
Pensamos como en el caso de la impugnacin directa que si bien el fallo del tribunal
slo tiene alcance inter partes la declaracin de ilegiti mi dad del reglamento tiene "indirectament e"
alcance erga omnes, pues al tener que obrar la Administracin de conformi dad al principio de
legalidad objeti va, una vez que conoce que el reglamento es ilegti mo -por decisin judicial-
debe deroRarlo.
LEY 19.549 165
7 'ondusi-n. - Cumplidos los recaudos legales, pueden impug narse judicial mente los
actos de alcance general, ya sea directa o indi rectamente (CNFedContAdm, Sala V, 1216/86,
"Ciunfrini "). La eliminacin general de un reglamento ilegal, como resul tado de una decisin
judicial lograda mediante la impugnacin de aqul es una po sibilidad digna de estmulo que
cumple una funcin purificadora del ordenamiento jurdico, despejndolo de imperfecciones e
interferen cias aplicativas.
P"AI2) #3/8,2 #3 "2) '&A "3) #3B3 #3#t;'(,)3 "A (>Pt;'/A'(?/ (P2, *(A #3 A''(?/ o ,3'T;,)2!
Art. 2B, - +a acci)n contra el !stado o sus entes au t#rquicos de$er# deducirse
dentro del plazo perentori o de novent a das 9#$il es "udicial es, comput ados de la
siguient e manera&
a! )i se trat are de actos de alcance particul ar, desde su noti ficaci)n al
interesado.
$, 'i se tratar e de actos de conteni do general contra los que se 9u$iere
formul ado recl amo resuel to negati va ment e por resoluci)n e7presa, desde que se
notifi que al interesado la denegatori a.
c, 'i se trat are de actos de alcance general impugna $les a trav*s de actos
individual es de aplicaci)n, desde que se notifi que al interesado el acto e7preso que
agote la instanci a admi nistrati va.
d! )i se tratar e de vas de 9ec9o o de 9ec9os admi nis trati vos, desde que ellos
fueren conocidos por el afectado.
Cuando en virtud de norma e7presa la impugnaci )n del acto admi nistrat i vo
de$a 9acerse por va de recurso, el plazo para deduci rl o ser# de trei nt a das desde la
notifica ci)n de la resoluci)n defini ti va que agote las instanci as ad ministrati vas.
1 'onsideraciones generales. - La norma establece plazos "pe rentorioS3~ que
condicionan el acceso a la instancia judicial. No hizo sino seguir a la totalidad de las normas
provinciales vigentes en esa poca, que establecan plazos an mucho ms breves para iniciar
la accin. Del mismo modo, sigui la tendencia de la legislacin nacio
166 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
nal a fijar plazos perentori os; basta analizar las numerosas leyes que acuerdan "recursos
judiciales directos" contra actos administrati vos (Danielian) .
Esta exigencia para el particular de iniciar la accin o el recurso en los breves plazos
que la norma establece, no atenta contra el dere cho a la tutela jurisdiccional -que es el derecho
que tiene toda persona cuando pretenda algo de otra, que esa pretensin sea atendi da por un
rgano jurisdiccional- , pues aqul no supone en modo alguno un derecho a obtener una
sentencia favorable, ni siquiera una sentencia en cuanto al fondo, sino el derecho a invocar la
asistencia jurisdiccio nal siempre que se cumplan aquellas formalidades que el inter9s general
juzg necesaras para que ePista un proceso.
Tampoco, cualquiera sea la opinin que nos pueda merecer un plazo tal, vulnera en
modo alguno lo dispuesto por el art. 25 de la ley 23.054, pues no se niega el acceso a la justicia
sino que se establece slo un recaudo temporal. Se aplica a cualquier accin administrati va
contra el Estado -salvo norma expresa en contrario- que tenga por fin cuestionar una conducta
de ste. Queda exceptuada la demanda por indemnizacin por activi dad lcita del Estado (pues
no hay cuestionamiento alguno de conducta) o por actividad ilcita cuando previa mente (y
dentro del plazo) se cuestion el hecho o acto ilegti mo. Pues si no hubo declaracin anterior de
ilegiti mi dad no puede haber resarci mi ento alguno al faltar la "causa" de tal obligacin (CNFed
ContAdm, en pleno, 2416186, "Petracca", 3#, 118- 391). Puede pedirse concomi tantemente la
ilegiti mi dad del acto (dentro del plazo) y el resarci mi ento.
El plazo se aplica a aquellos actos que tienen apti tud para modifi car el status %ur.dico
del particular (ver ap. 5).
2. #lazos diferent es. - La norma establece plazos distintos:
a! La accin contra el Estado y sus entes autrquicos debe dedu cirse dentro del plazo
de noventa das.
b! Dentro de los treinta das en los "recursos judiciales", excepto que una norma
contemple un plazo diferente. Aqulla es la va "ge neral" (Gonzlez Arzac), la "recursiva" es
excepcional.
5. %mpugnaci n de aetos. - Tanto en el caso de una va como de la otra, estamos ante
el supuesto de impugnacin de actos ante la va judicial. Ello surge: a! en el caso de la "accin"
porque ello deviene de lo dispuesto en los arts. 23 y 24, que se conjugan armnicamente con el
art. 25; b! adems del propio artculo comentado, pues en su prrafo lti mo expresa: "Cuando
en virtud de norma expresa la impugnaci-n del acto admi nistrat i 0o debe hacerse por va de
recurso",
LEY 19.549 167
est significando que, anteriormente, la norma estaba considerando la impugnacin del acto
por va de accin.
Al tratar la impugnacin de actos -desde luego que por razones
de ilegi ti mi dad- alcanza no slo al acto en s, sino a todas sus conse cuencias. No podra, una
vez vencido el plazo para impugnarlo, pre tenderse obtener una reparacin por los efectos que
produce un acto inatacable; si el acto ha devenido firme y por tanto no puede cuestio narse su
legiti mi dad, a ttulo de qu va a reparar el Estado? (CNFed ContAdm, en pleno, 2416186,
"Petracca", DD, 118- 391). Nuestra solucin la hemos dado en "ey nacional de procedi mi entos
admi nistrat i 0os, y en la posicin mayori tari a en la causa.
4. )os 5recursos judicial es5. - En un proceso administrati vo ordinario se formulan las
pretensiones mediante una accin adminis trati va. El particular inicia el juicio con una demanda.
Como dice baez Frocham, en el derecho procesal comn estn bien diferencia dos los recursos
de la accin. El recurso, como la acci-n, es un dere cho pblico, y al igual que la demanda, es un
acto. Pero en nuestra materia, por imperio de la legislacin, es importante diferenciarlos,
puesto que se han previsto "recursos judiciales" contra actos adminis trati0os, sobre distintas
materias y ante diversos fueros e instancias.
Estos recursos (excepcionales) son actos procesales en los cuales se formula una
pretensin contra actos admi nistrat i vos. Por medio del recurso se inicia un juicio administrat i vo
especial. Es una for ma del ejercicio de una accin, al igual que la demanda. Debe cons titui r la
"instancia judicial suficiente y adecuada" que, segn interpre tacin de la Corte requiere el art.
18 de la Const. nacional ("Fernndez Arias c/Poggio", allos, 2414646!.
Este medio especial de impugnacin judicial de actos administra tivos es un cauce
procesal a travs del cual se hace efectivo el control de la activi dad admi nistrat i va; sirven para
articular la autotutel a admi nistrati va con la heterotut ela judicial.
Normal mente las normas hablan de "recurso de apelacin", pero repeti mos que se trata
de una accin procesal especial que no se inicia por "demanda", sino por "recurso" interpuesto
contra un acto admi nistrati vo. Cuando se introduce el cuestionamient o del acto en sede judicial,
no se lo hace como acto apelado, sino como una decisi-n impugnada. Muchos de estos
regmenes especiales prevn plazos dis tintos para acudir a la justicia (Danielian); habra que
propiciar su unificacin al plazo de este artculo.
+. Aetos a los Que no se aplica el pla<o del art.eulo. - La norma no se aplica ms que a los
actos de gravamen para el particular, pero no
168 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
siempre a aquellos declarati vos (que acredi ten un hecho o situacin jurdica, sin incidir sobre su
contenido -Hutchi nson- ), es decir que son independientes de la existencia de un acto
administrat i vo.
Normal mente no se aplica al acto que resuelve el reclamo admi nistrati vo previo (art. 30,
LNPA), porque general ment e por l no se impugna un acto administrati vo. Slo en caso de que
no sea suscepti ble de impugnacin ordinaria por recurso, cabra un reclamo contra l sino que
por aqullos se pretende un derecho que la Administracin ha vulnerado general mente por una
conducta omisiva. Si reclamada en sede administrati va la Administracin deniega la peticin,
ante la justicia no interesa la impugnacin de este acto denegatorio- y por ende no se aplica el
art. 25- pues aquella pretensin es independiente de esta denegacin (v.gr., se reclaman
sueldos mal liquidados como consecuencia de una errnea aplicacin de una norma; la
denegatori a administrati va a abonarlos no significa que el particular deba cuestio
nar este acto. Lo que cuestionar es la aplicacin que se ha hecho de la norma en la liquidacin
correspondiente, que no es un acto sino una operacin material de ejecucin).
No estamos en este caso ante un acto de gravamen, pues no lo es ni la errnea
liquidacin ni el acto denegatorio de la peticin (conf. CSJN, 6/10/92, "Adn", 3#, 130- 804).
No se aplica a los actos cuyo objeto se rija por el derecho privado ni a aquellos referidos
a aspectos previsionales que se rigen por el derecho de la seguridad social.
6. /aturale<a del pili<o. - Se discute en doctri na acerca de la naturaleza del plazo para
el inicio de la accin o del recurso. Para algu nos es un plazo de caducidadL para otros uno de
prescripci-n. La jurisprudencia dijo que es distinto de cualquier otro de prescripcin de las
acciones, incluso el fijado por el Cdigo Civil (CNFedContAdm, Sala V, 14/8/90, "Menzani ", "",
1991- C-374). No pocos ni siquiera consideran til la distincin.
La jurisprudencia de la Corte sostiene que no puede declararse de oficio por el juez, de
donde surge que es renunciable por el Estado, lo que ira contra una de las caractersticas que
se predican de la caduci dad ("Caja de Ahorro c/NCR", 15/12/87, C.302. XX). Por otra par te, el
RLNPA (t.o. 1991) establece que el plazo puede ser suspendido (ver arts. 76 y 100). Sin analizar
si el RLNPA pudo establecer tal cosa -lo haremos en su oportuni dad- lo cierto es que para el
legislador el plazo puede suspenderse. ra contra otras de las caractersticas de la caducidad.
7. '?mouto del #(7I2. - Veamos sus nrinciDales aspectos.
LEY 19.549
169
a) 'omien<o delpla<o. El plazo comienza a computarse:
Si se trata de actos de alcance particular, desde que stos se notifi can al interesado.
La norma se refiere a los siguientes supuestos:
1) Actos que resuelven en forma defini ti va el recurso que agota la instancia
administrat i va.
2) Actos que resuelven defini ti vamente un reclamo -cuando ste es el medio de
impugnacin utilizable- .
3) Siendo defini ti vos han sido dictados por el rgano superior y no es menester recurri r
contra ellos por no exigirse un acto denega torio .
4) Tratndose de la impugnacin directa contra actos de alcan ce general, desde que se
notifique el acto denegatoro del reclamo (art. 24, inc. a!.
5) Si se trata de la impugnac-n indirecta del acto de alcance general, a travs del
acto particular de aplicaci-n, desde que se notifica al interesado la decisin defini ti va del
recurso que agot la va admi nistrati va .
En todos estos casos la norma se refiere al cmputo del plazo a partir de la notificacin
del acto administrati 0o que ha agotado la instancia administrat i va, sea a travs de recursos o
reclamos, o sin necesidad de impugnacin administrat i va si hubiera sido dictado por la
autoridad mxi ma (en el caso) y no se exigiera su impugnacin admi nistrati va (por no
necesitarse acto denegatorio!.
Consecuentement e, el acto impugnado puede referirse a un acto que aplique
-incorrectament e, segn el interesado- una ley, un con trato (ley entre las partes) o un
reglamento. Lo que se requiere es que sea de$ini ti 0o (CSJN, "Mevopal ", allos 307:2216;
CNFedCont Adm, en pleno, 2416186, "Petracca"). La circunstancia de que la nu lidad absoluta
sea imprescripti ble, no significa que sea inmune a los plazos del art. 25 (CNFedContAdm, Sala ,
5/3/85, "Beltrami ", d.
Sala V, 1314189, "Padilla Taris", 3#, 136- 425).
6) Cuando se trate de hechos o 0ias de hecho, el cmputo del plazo se inicia desde
que ellos fueran conocidos por el interesado.
b! #.as h=biles. La reforma de la LNPA (ley 21.686) se refiere a presupuestos
procesales para el proceso administrat i vo (contencio soadminist rati vo). Es decir, se est
refiriendo necesariament e al plazo para iniciar una causa contenciosoadmi nistrati 0a. Para
que exista causa de esta naturaleza cabe atenerse al principio que alguna vez ex puso Linares
haciendo mencin al "doble grado de normati vi dad adrninistrat i va" .
170 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
As, en cualquier expediente admi nistrat i vo que trami ta ante la Administracin, habr
un acto administrati vo que -supongamos- deniega la pretensin del particular. Dicho acto va a
regirse por las normas de esta ley (esto es, por el derecho administrati vo). Si, ade ms, la
pretensin del particular -derecho de fondo- se basa en una norma de derecho administrati vo,
estamos ante un doble grado de nor mati vi dad administrat i va; si, en cambio, la pretensin se
basa en nor mas de derecho civil estamos ante un grado simple de normati vi dad
administrat i va .
Habr "causa contensiosoadmi nist rati va" en el pri mer caso, no en el segundo. A
aquellos casos se aplica el artculo que comentamos. Cuando no exista "causa
contenciosoadmi nist rati va" el plazo del ar tculo no rige; se aplicar la prescripcin
correspondiente al derecho de fondo.
c! )ilencio de la Administraci-n. No se aplica el plazo en caso de silencio -art. 10- (ver
comentari o al art. 26).
Art. 26. - +a demanda podr# iniciarse en cualqui er moment o cuando el acto
adqui era car#ct er defi ni ti vo por 9a$er transcurri do los plazos previstos en el art. 1C
( sin per"uicio de lo que corresponda en mat eri a de prescri p ci)n.
1. 6ranseurso del plazo pars resolver sin que !a &dministracin lo haga. -
Cuando la Administracin omite dictar resolucin en plazo, la demanda puede iniciarse en
cualquier momento "cuando el acto adquiera carcter defini ti vo por haber transcurri do los
plazos". No existe, en casos semejantes, un plazo perentorio para iniciar la accin, sino que sta
podr hacerse en cualquier momento, "sin perjuicio de lo que corresponda en materia de
prescripcin".
2. #recisiones. - El texto legal requiere algunas precisiones:
a) Acto Que adQuiere car=cter de$ini ti 0o por 0enci mi ento de pla <os. La norma emplea
una termi nologa equvoca; considera al "si lencio" de la Administracin como un acto presunto,
cuando en reali dad vimos al analizar el art. 10 que la "mora admi nistrat i va" es un hecho al que
la norma le otorga una consecuencia jurdica: el carcter denegatori o .
Por ello debemos interpretar la norma que estudiamos entendien do que el silencio a
que se refiere tiene relacin con el dictado de la decisin de fondo de la cuestin. En otras
palabras: el trmi te est
LEY 19.549 171
en estado de dictarse la decisin de fondo y la Administracin deja transcurri r los plazos para
hacerlo. La "denegacin ficta" se refiere a esa decisin de fondo no dictada.
En cambio, el artculo no comprende el venci mi ento de plazos para decidir una cuestin
de trmi te o interlocutoria por parte de la Administracin (es sta una diferencia importante
con lo prescripto por el art. 7 del Cd. Contenciosoadm. de la prov. de Bs. As.).
b! 8ranscurso de los pla<os pre0istos en el art.culo 1O. La norma
se refiere al transcurso de "los plazos previstos en el art. 10", esto es a lo que la propia ley
denomi na "silencio de la Administracin".
Cumplidos los requisitos del art. 10 y vencidos los plazos all pre vistos, el particular
puede iniciar la accin en cualquier momento, tal lo que expresa la norma. Pero tambin el
RLNPA prev otros supuestos de "denegacin tci ta": son los referidos al venci miento de los
plazos para resolver recursos administrat i vos. Cuando con esa dene gacin tci ta se "agota la
va administrati va" (v.gr., denegacin tci ta del recurso jerrquico) se aplica la solucin del
artculo?
Pensamos que aunque la norma slo haga referencia a los "plazos previstos en el art.
10" no puede negarse la misma solucin para estos lti mos. La ratio iuris es la misma. En
ambos casos es facultad del interesado considerar "tci tament e denegada" la decisin. Siendo
as, aunque la norma no lo diga, considerado tcitament e denegado un recurso que habili te la
va judicial, el plazo slo comenzar a con tarse cuando el particular motu proprio lo decida.
Ergo, puede ini ciarlo "en cualquier momento", sin que exista un plazo determi nado para
hacerlo.
c! 3l pla<o de prescripci-n. La demanda puede iniciarse en cualquier momento, "sin
perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripcin". Solucin 16gica pero que no tiene
gran aplicacin.
En efecto, como establece el art. 1, inc. e, ap. 9, "las actuacio nes practicadas con
intervencin de rgano competente producirn la suspensin de los plazos legales y
reglamentarios, inclusive los relati vos a la prescripcin". Como el "silencio" no es un modo
anormal de extincin del procedi mi ento, sino que es una decisin del particular mientras el
trmi te sigue pendiente, la suspensin sigue corriendo hasta el momento en que se inicia la
accin judicial. Ergo, la pres cripcin no podra operar.
Lo propio ocurre en el caso del recurso considerado tci tament e denegado, pues como
establece el art. 1, inc. e, ap. 7, la interposicin del recurso interrumpe los plazos.
Consecuentemente la solucin es idntica a la analizada en el aDartado anterior.
172 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
Slo corren los plazos, pendiente un procedi mient o administra tivo, cuando l hubiere
sido iniciado ante un rgano incompetent e -siempre que no se trate de un recurso- , pero en ese
caso no puede configurarse el "silencio" en el sentido de habili tar la va judicial, pues no es
rgano competente para dictar la decisin de fondo.
(>P*:/A'(2/ #3 A cros ro, " 3)8A#2 o )Xl) 3/88) A t;8A,orP'2sL P"AI2)
Art. 2=. - 2o 9a$r# plazos para accionar en los casos en que el !stado o sus
entes aut#rqui cos fueren actores, sin per"uicio de lo que corresponda en mat eri a de
pres cripci)n.
1. 3l 3s)do o sils Ventes menoresV actuando como actores. - La norma contempl a el
caso en que el Estado o sus "entes menores" ac ten como actores en juicio. En ese caso, dice,
no habr plazos para que aqullos inicien la accin, "sin perjuicio de lo que corresponde en
materia de prescripcin".
La norma dice entes autrqui cos, comprende slo a stos o debe extenderse a todos
los entes descentralizados del Estado? Pensamos que la interpretaci n amplia es la que
corresponde realizar, pues:
a! La LNPA, cuando se refiere a su mbi to de aplicacin, men ciona a los entes
descentralizados, "inclusive entes autrquicos", por ello no sera congruente excluir a los dems
entes descentralizados de la aplicacin de este artculo. Con este alcance amplio, adems, se
utiliza en diversas normas de este conjunto normati vo (v.gr., art. 32, inc. $, LNPA; art. 4, RPA).
b! Creemos que en todo este ordenamiento la intencin del legis lador fue extender la
tutela normati va a toda clase de entes descentra lizados, entre los que debe incluirse a los entes
autrqui cos.
c) Los entes autrquicos carecen de un rgi men exclusivo, dife renciado y comn, cada
uno de ellos presenta caractersticas propias. Por lo tanto no puede hablarse de una categora
especfica.
2. Pla<os de prescripci-n. - La norma establece que el Estado y sus entes menores
pueden iniciar la accin en cualquier momento, sin perjuicio de lo que corresponda en materia
de prescripcin. Corres ponde que estudiemos esta cuestin.
a) Actos nulos, de nulidad absoluta. )i el Estado debe deman dar la declaracin judicial
de nulidad del acto nulo (art. 17 in $ine, LNPA), por ser el acto irregular, el plazo para hacerlo es
imprescri pt i
LEY 19.549 173
ble. Esta solucin no es idntica a la del particular, para quien no hay distincin entre que se
impugne judicial mente un acto nulo o uno anulable -ver art. 25- (CNFedContAdm, Sala V,
13/4/89, "Padilla Taris", 3#, 136- 425), sin perjuicio de que el particular pida admi nis trativament e
la revocacin del acto (art. 17, LNPA).
b) Actos anulables. )i el acto es irregular pero anulable, la Administracin no puede, en
principio, revocarlo; debe pedir la anula cin en sede judicial. Cul es el plazo para hacerlo? El
de prescripcin, segn la norma. Y cul es este plazo?
No habiendo un plazo expreso debe aplicarse analgicamente el que trae el Cdigo Civil
en su art. 4023 ("interponer la accin de nuli dad de los actos anulables") que es de die< aWos.
Expresa Gordillo que los actos anulables prescriben a los dos aos, aplicando el plazo
que establece el art. 4030 del Cd. Civil; pen samos, sin embargo, que la citada norma se refiere
a vicios que la LNPA considera como suscepti bles de ser sancionados con la nulidad absoluta.
Su aplicacin analgica no es convincente, pues se refiere a supuestos distintos que, adems,
en nuestra materia seran impres criptibles.
A>PA,2 P2, >2,A #" "A A#>(/()8,A'(?/
Art. 28. - !l que fuere part e en un e7pedi ent e admi nistrati vo, podr# solicitar
"udicial ment e se li$re orden de pronto despac9o. Dic9a orden ser# procedent e
cuando la autori dad admi nistrat i va 9u$i ere de" ado vencer los plazos f"ados ( en caso
de no e7isti r *stos, si 9u$i ere transcurri do un plazo que e7cedi ere de lo razona$l e
sin emi ti r el dic tamen o la resoluci)n de mero tr#mi t e o de fondo que re quiera el
interesado. resent ado el peti tori o, el "uez se e7pedi r# so$re su procedenci a,
teni endo en cuent a las cir cunstanci as del caso, ( si lo esti mar e perti nent e requeri r#
a la autori dad admi nistrat i va intervi ni ent e que, en el pla zo que le fi"e, informe so$re
las causas de la demora adu cida. +a decisi)n del "uez ser# inapel a$l e. Contest ado el
requeri mi ent o o vencido el plazo sin que se lo 9u$i ere evacuado, se resolver# lo
perti nent e acerca de la mora, li brando la orden si correspondiere para que la autoridad
administrat i va responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca
segn la naturaleza y compleiidad del dietamen- n trdi mi tes Dendientes.
174 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
1. 'onsideraciones generales. - El deber de la Administracin de decidir en cada caso
concreto proviene de un principio que tras ciende el marco del derecho pblico escrito; su
cumpli mi ento consti tu ye una obligacin del derecho natural (CNFedContAdm, Sala V, 26/6/91,
"Bevacqua"). No decidir o decidir fuera de plazo consti tu yen conductas irregulares de la
Administracin, que perjudican al par ticular y atentan contra el accionar eficaz de aqulla.
Cuando la Administracin no resuelve, la legislacin que comen tamos ha contempl ado
diversas soluciones. Una de ellas es el ampa ro por mora que viene a ser una orden judicial de
"pronto despacho" de las actuaciones administrat i vas (CNFedContAdm, Sala V, 1713189,
"Pellisero", 3#, 136- 184).
No siempre le conviene al particular aplicar la solucin del "silen cio administrat i vo" (ver
art. 10), por ello la norma ha contemplado esta forma de "obligar" a la Administracin a
resolver dentro del plazo que a ese efecto le fije el juez. Vale acotar, tal como se dijo al co -
mentar el art. 10, que el silencio no vale como consenti mi ento de los rganos estatales
(CNFedContAdm, Sala , 1315188, "Empresa Tehuelche", "", 1988- E-210).
2. Alcance del amparo por mora. - El insti tuto que comentamos no es otra cosa que
una orden judicial de "pronto despacho" de las ac tuaciones administrat i vas (CNFedContAdm,
Sala , 12/3/91, "Del Rieu"). Por medio de l se posibili ta que quien sea parte en el pro -
cedi miento administrati vo acuda a la va judicial, a fin de que emplace a la Administracin a
que cumpla con su cometi do: decidir las cuestio nes sometidas a su resolucin, en un plazo que
le fije el juez. La decisin final de ste no puede ser otra que "despache la Administracin las
actuaciones en forma expresa" (Linares), no pudiendo esta lti ma ampararse en el "silencio",
pretendiendo que decidi el asunto en esa forma.
3. 'ondiciones de admisibili dad. - La norma establece ciertas condiciones de
admisibili dad. Ellas son:
a) "egiti maci -n acti0a. Puede ocurri r ante la justicia por ampa ro por mora aquel que
"fuere parte en un expediente administrati vo"; la nota presentada al presidente de una empresa
privada prestadora de servicios telefnicos no da origen a ningn expediente administrati vo
(CNFedContAdm, Sala de feria, 2418192, "Braile c/Telefnica de Ar genti na"). El art. 3 del
RLNPA establece que debe entenderse por parte interesada a "cualquier persona fsica o
jurdica, pblica o pri vada, que invoque un derecho subjeti vo o un inters legti mo" (ver lo
aue decimos al comentar este artculo).
LEY 19.549 175
Al remi ti r la norma que comentamos al concepto de parte en un procedi mient o
administrat i vo, se protegen en va judicial, no slo los derechos subjeti vos.
El haber acudido el actor al procedi mi ento del reclamo adminis
trati vo no veda la va del amparo por mora (CNFedContAdm, Sala , 25/11/86, "Nez"; d.,
doctri na Sala , 314179, "D'Abraccio Varela", 3#, 85- 506).
Contra lo que opina Creo Bay, pensamos que la va de la queja no impide el posterior
amparo por mora (si la queja es denegada o no resuel ta); tampoco la "va del silencio" impide el
amparo por mora, como dice tal autor. En realidad el "silencio" no se configura hasta que el
particular tenga por denegada la peticin y contine con la ins tancia correspondiente. Un
pedido administrat i vo de "pronto despa cho" no significa que despus necesariament e se opte
por el silencio. Adems, el amparo por mora podra plantearse por no resolverse el 'pronto
despacho" administrati vo; se pide, en ese caso, el pronto des pacho al juez (CNFedContAdm,
Sala , 514185, "Buccianti de Garca Fernndez") .
b) >ora admi nistrat i 0a. El peticionante debe acredi tar la mera situacin objeti va de la
mora administrati va; que la Administracin ha deJado vencer los plazos fijados -y en caso de no
existir stos, que ha transcurri do un plazo que excede de lo razonable- sin emi ti r el dicta men o
la resolucin de mero trmi te o de fondo que requiere el intere sado (CNCiv, Sala A, 20/8/91,
"Pereyra de Pjaro"; CNFedContAdm, Sala V, 1812188, "Vieytes").
Cmo debe acredi tar el particular esta circunstancia? Pensamos que no debera ser el
juez demasiado estricto: basta que se acre dite prima $acie la existencia de la mora
administrat i va. Si de esa acredi tacin surge una situacin de duda que haya que examinar en
su oportumdad, corresponder que el juez d curso a la peticin, ya que tender ella a
dilucidarse con el informe, que a manera de una diligen cla preli mi nar debe requeri rse a la
Administracin.
4. 8r=mi te. - Este procedi mi ento tan especial -el juez no resuelve el fondo de la
cuestin- tiene un trmi te sencillo que pasamos a detallar.
a) Pedido de in$orme. Admiti da la procedencia formal de la pe ticin del amparo por
mora, el juez debe requeri r "a la autori dad administrat i va intervi niente que, en el plazo que le
fije, informe sobre la causa de la demora aducida". Este pedido de informes es obligatori o para
el juez.
El informe que se requiere a la autori dad administrati va -de un rgano de la
Administracin centralizada o descentral izada- no cons
176 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
tituye un acto procesal previsto slo en resguardo de la Administra cin, sino tambin, y
especial mente, como medio informat i vo para el juez; de ah que la agregacin a los autos fuera
del trmi no que se hubiera acordado al efecto, no produce la nulidad de lo actuado.
La decisin del juez declarando formal mente improcedente el amparo por mora es
irrecurri bl e (CNFedContAdm, en pleno, 5/4/85, "Transportadores de Caudales Zubdesa SAC",
3#, 115-408).
b) "egiti maci -n pasi0a. Es parte la Administracin en el pro cedi miento del amparo por
mora? La norma slo dice que el juez debe pedir a la autoridad administrati va el precitado
informe. Una vez que ste es contestado, o vencido el trmi no para evacuarlo sin que la
Administracin lo haga, aqul "resolver lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si
correspondiere".
De ello cabe inferir que la Administracin no es parte en este procedi mi ento y slo le
corresponder informar lo pertinente a reque rimiento del juez. En su informe deber aducir las
causas del atraso en la resolucin o dictamen, pudiendo alegar cualquier otra circuns tancia.
Consecuentemente con esto termi na su actuacin, por lo menos en esta etapa.
La opinin que exponemos se ve corroborada por el hecho de que los autores se
apartaron del proyecto del ao 1968 en lo que hace a la imposicin de costas. En efecto, la
norma no se refiere ni a las costas ni a la prueba. Pensamos que porque consideraron que ni
una ni otra poda tener lugar dado el hecho de que la Administracin no es parte.
c! #ecisi-n $inal del %ue<. Una vez contestado el informe o ven cido el plazo para hacerlo,
el juez resolver lo pertinente acerca de la mora. Podr rechazar el pedido o aceptarlo "librando
la orden si correspondiere para que la autoridad administrati va responsable despa che las
actuaciones en el plazo prudencial que se establezca segn la naturaleza y compleji dad del
dictamen o trmi tes pendientes". Aun que hubiera habido mora de la Administracin no podr
ordenarse el "pronto despacho" por el juez si el rgano administrat i vo carece de competencia
(CNFedContAdm, Sala , 2813185, "Di Biasi", ;A, 1985 V-123, secc. ndice).
En este caso el juez dicta una verdadera sentencia de condena.
El juez no puede resolver favorable o desfavorablemente sobre el fondo: slo decide que
la autoridad responsable se expida o que no venci el plazo para hacerlo (CNFedContAdm, Sala
, 16/10/87, "Ca. de Negocios Agropecuarios", ;A, 1988- -218). Tampoco sirve el amparo por
mora para remediar imprecisiones o ambiguedades (CNFed ConAdm, Sala , 1318187,
"lvarez").
d) ,ecurribldad de la decsi-n. La decisin del juez es recurri
ble. Si bien la norma, a partir de la reforma de 1977, haba trado al gn problema de
interpretacin, la Cmara Nacional Federal en lo Contencioso Administrati vo, en la causa
"Transportadora de Cauda les Zubdesa SAC", ;A, 1985- -341, estableci la doctri na plenaria de
que las sentencias en primera instancia en el amparo por mora eran apelables. El plazo para
apelar, al no estar fijado, ha dado lugar a dudas. Para unos se aplica el de la ley 16.986
(CNFedContAdm, Sala 1. 417191, "Cabral Hunter"); para otros el del Cdigo Procesal (d., Sala
V, 29112188, "De Esteban").
+. 'ontrs Qu9 omisiones procede. - Luego de haber analizado las condiciones de
admisibili dad, corresponde estudiar las distintas omisiones previstas en el art. 28 Sue dan lugar
a esa situacin objeti va de mora- , encarando el problema desde dos puntos de vista: el acto
omi ti do y el rgano que comete la mora.
a) Acto omitido. La menci6n de la norma ("sin emiti r el dicta men o la resolucin de
mero trmi te o de fondo") es simplement e enunciati va; deben inclui rse los informes y cualquier
otra medida pre paratoria (no habra diferencias entre stas y el dictamen) (CNFed ContAdm,
Sala , 23/11/89, "Confederacin Odontolgica de la Repblica Argentina", "", 1990- C-199).
Tambin procede el amparo por mora ante la omisin de la Administracin de dictar un
reglamento obligatori ament e impuesto por una ley. La norma no hace distincin alguna, cuando
es evidente que, en los casos en que la solucin es diversa para los actos particu lares y
generales, la LNPA ha hecho el distingo.
No es bice para la procedencia del amparo por mora que la cues tin de fondo aparezca
referida a una relacin contractual (CSJN
allos, 291:453; 307:562, CNFedContAdm, Sala , 2814188, "Astille ros Corrientes", "", 1988- E-
227).
b) ?rgano autor de la mora. La orden de pronto despacho es procedente contra toda
autoridad admnstrat0a que deba realizar el trmi te omi ti do (CNCiv, Sala A, 5115172, V"os
Dos Chinos"). nclu so procede contra omisiones del presidente de la Repblica.
Procede el amparo por mora contra la Empresa Ferrocarriles Ar genti nos, en cuanto sta
tambin se expresa mediante actos que son administrati vos, pues es de esa ndole el derecho
que rige la compe tencia, la voluntad y la forma (CSJN, allos, 295:360, especial mente 362,
cons. 4; CNFedContAdm, Sala , 616186, "Alas"; d., d., 219186, iChaves"). Lo mismo cabe
decir de las Sociedades del Estado (CN FedContAdm, Sala , 10/11/81, "Amil", 3#, 97- 161).
178 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
No procede, en cambio, contra la DG, que tiene un recurso an logo previsto en la ley
11.683 (CNFedContAdm, Sala V, 2917188, "Chavas SA", "", 1988- E-87).
6. /ormas aplicables. - El orden de prioridad de las normas aplicables para la
trami tacin del amparo por mora se integra con las normas especficas (arts. 28 y 29, LNPA);
luego con las normas supletorias del Cdigo Procesal, siempre que no estn en pugna, y por
lti mo, es viable, por analoga, la aplicacin de ciertas normas de la ley 16.986
(CNFedContAdm, Sala , "De Abreu de Beronio", "", 1989- E-287) .
7. 'ostas. - La jurisprudencia sostiene que cabe la aplicacin de costas a la
Administracin cuando el juez ordena el despacho de las actuaciones, o sea, cuando hace lugar
al amparo por mora (CNFedContAdm, Sala , "De Abreu de Beronio", "", 1989- E-287; d., Sala V,
"Gatto", "", 1989- B-407). Hemos expresado nuestra posicin contraria en el lti mo fallo citado;
con nosotros coincide Maiorano. Si la Administracin no es parte del procedi mi ento, si slo se
limi ta a informar sobre su mora, no es vencida, y si no hay vencido no tiene sentido la
imposicin de costas.
Art. 29. - +a deso$edi enci a a la orden de pronto des
pac9o tornar# aplica$l e lo dispuesto por el art. 1= del decr.
3e( 12:BD B:.
1 'onsideraciones generales. - El objeto del amparo por mora es lograr una orden de
"pronto despacho" judicial fijando un plazo para que la Administracin cumpla con su deber
ineludi ble: decidir las cuestiones que se le plantean.
Si la Administracin no cumple con dicha orden dentro del plazo fijado, el particular no
puede obtener su ejecucin forzada ni el pago de daos y perjuicios. El procedi mient o del
amparo por mora tiende a que el juez fije un plazo para que la Administracin decida y nada
ms (CNFedContAdm, Sala V, 28112189, "Santana", 3#, 137- 182).
2. Embi to sancionatori o. - La nica sancin prevista, para el caso de incumpli mi ento, la
establece la norma que comentamos. En este caso, el juez debe enviar las actuaciones
perti nentes a la justicia penal, ante la posibilidad de que se haya configurado el delito previsto
en el art. 249 del Cd. Penal.
En el caso del presidente de la Repblica no es posible la aplica cin del art. 17 del decr.
1285/58, que determi na que toda falta en que
incurran los funcionarios o empleados dependientes de organismos del Estado nacional ser
puesto en conoci mi ento de la autori dad superior correspondiente, a los efectos de la sancin
disciplinaria.
3. Apelaci-n. - Para la apelacin contra el apercibi mi ento del art. 29 se aplica, en lo que
hace al plazo, el Cdigo Procesal (CNFed ContAdm, Sala V, 11/4/88, "Ravignani ").
,3'*&2 A#A11/()8,A r1*2 P,3*(2 A l,A #3>A/#A ;(;#('>B
Art. 30. - !l !stado nacional no podr# ser demanda do "udici al ment e sin previo
recl amo admi nistrati vo, di rigido al ministeri o o comando en "efe que corresponda,
salvo cuando se trat e de la impugnaci)n "udicial de actos admi nistrati vos de alcance
particul ar o general .
!l reclamo versar# so$re los mismos 9ec9os ( dere c9os que se invocar#n en
la event ual demanda "udicial ( ser# resuel to por el oder !"ecuti vo, o por las
autori dades citadas si medi are del egaci )n de esa facul tad.
5ecurri do un acto en todas las instanci as admi nistra tivas correspondi ent es,
las cuestiones plant eadas ( resuel tas e7presament e en esa via por la .lti ma
instanci a, no podr#n reiterarse por via de recl amo8 pero si podr#n rei terarse las no
plant eadas ( resuel t as ( las plant eadas ( no resuel t as.
1 *ias admi nistra$$0as ePistentes. - Con la sancin de la LNPA el panorama que ofrece la
legislacin nacional, en cuanto al agota miento de la va previa administrati va, es el siguiente: a)
Existe la ley 3952, que rige para las "acciones civiles" contra el Estado (hechos, actos o
contratos "civiles"), por ejemplo, accin rei vindicatori a, la de usucapin, la meramente
declarati va (art. 322, Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin). b) La LNPA para las acciones y
"recursos" judiciales y adminis trati vos, como norma general, sin perjuicio de las leyes
especiales. A su vez, esta ley nos da dos vas administrat i vas: ) la recursiva (tt. V, RLNPA y
regmenes especiales, y arts. 23 y 24, LNPA), y 2) la del reclamo administrati vo previo (arts. 30
y 31, LNPA). Estas dos vas no son alternati vas ni sucesivas. Sirven para impugnar conduc tas
distintas. Aqu slo trataremos este lti mo supuesto.
180 REGlMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
2. 'ontrs Qu9 eomportami entos de 1s Administraci-n procede[ De lo dicho hasta aqu
se infiere que este reclamo administrati vo pre vio es un remedio que se acuerda al particular,
distinto, pero semejante al de los recursos, pues como stos: a! se orienta a lograr el restableci -
miento de la juridici dad en la Administracin; b! es un presupuesto procesal para iniciar la
demanda; c) es un privilegio "hacia fuera" de la Administracin -aunque debe aclararse, que en
realidad coincidi mos con Grau- , que permi te al Estado repensar, reconsiderar una conducta, y
esto "lejos puede catalogarse como un privilegio; al con trario, es lo lgico, lo deseable, que se
reconsidere, que las conductas sean revisadas".
Dice Gordillo que por va de este reclamo previo se puede im pugnar cualquier conducta
administrat i va, sea acto, hecho u omisin. Pearson opina que no procede contra actos
administrat i vos, s contra los efectos del acto mismo. Gonzlez Arzac esti ma que queda limi ta da
a escasas materias: "la accin reivindicatoria, la de usucapin; las acciones meramente
declarati vas del art. 322 del Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin, en tanto ellas se promuevan
en juicio ordinario; la accin de retrocesin cuando al bien expropiado se le diera un destino
diferente al previsto en la ley expropiatori a". Fiorini opina que el re clamo "establece un rgi men
procesal distinto, aplicable a una materia diferente (de la de los arts. 23 y 24, LNPA), entre las
que se encuen tran las demandas originadas en hechos admi nistrat i vos y otras que, no habiendo
sido especificadas claramente por la ley, deben ser es clarecidas por la labor jurisprudencial
(CNFedContAdm, Sala V, 1514/86, "Vern") .
En realidad nos parece exacto que la va del reclamo est limi tada a escasos supuestos
y que trata casos distintos de los contemplados en los arts. 23 y 24 de la LNPA.
a) Actos. En cuanto al estudio de ellos digamos que si bien, en general, no procede
contra actos, ello ocurre en algunos casos:
1) La nueva redaccin del art. 30 establece, en su prr. 3: "recu rrido un acto en todas
las instancias administrat i vas... as cuestiones planteadas [en el recurso] y resuel tas
expresamente en esa va por la lti ma instancia, no podrn reiterarse por va de reclamo; pero
s podrn reiterarse las no planteadas y resuel tas y las planteadas y no re sueltas".
A pesar de la crtica que puede hacrsele a este supuesto -y que veremos
oportunamente- , lo cierto es que aqu se contempl a el recla mo contra un acto.
2) Los incs. a y b del art. 32 hablan de que es innecesario el recla mo contra actos
dictados de oficio -en los supuestos all contempl a
LEY 19.549 181
dos- . A contrario sensu el legislador ha credo que en algunos supuestos el reclamo es
procedente contra actos administrati vos.
b) Gechos. En cuanto a los hechos, es cierto, como afirma Pearson, que se los puede
impugnar desde que ocurrieran -aunque la ley dice desde que el particular tiene conoci miento- ,
de lo cual se infiere que contra ellos no hace falta ningn procedi mient o.
Sin embargo, el reclamo contra "hechos" procede:
) En el caso de la retrocesin, cuando al bien se le hubiera dado un destino distinto por
medio de hechos, "deber formularse el recla mo administrati vo previo" (art. 39 in $ine, ley
21.499).
2) En el caso de la ocupacin tempornea anormal cuando no se efecte la devolucin
del bien (arg. art. 60, ley 21.499), si el particular la pretende y no requiere la expropiacin
irregular (art. 51, inc. c
ley 21.499) .
Puede utilizarse el reclamo como medio de "inti macin fehacien te" para la devolucin
del bien en la ocupacin tempornea anormal (art. 64, ley 21.499).
c! 2misiones. Tambin procede cuando se peticionen conductas positivas del Estado
que ste omite realizar:
1) Si se requiere el pago de un premio otorgado y no efecti vizado.
2) Producido el aveni mi ento expropiatorio, la falta de pago del capital, o el pedido de
actualizacin del capital que fue abonado fuera del plazo establecido.
3) Cuando se pretenda que el Estado preste un servicio, etctera.
Son ejemplos que no agotan el tema. Claro est que en todos los casos se requiere que
no haya acto administrat i vo con pronunciami en to adverso, pues entonces entramos en el
rgi men recursivo, salvo excepcin expresa.
Dijimos que el reclamo no es procedente en el caso de que exista un acto
administrat i vo- salvo los supuestos contemplados- ; tambin veremos que no es necesario en
algunos supuestos. Pero el hecho de que no sea necesario no significa que el particular no
pueda interpo nerlo, ya que la no exigencia del reclamo es, para el particular, un de recho de
orden procesal renunciable. En cambio, no cabe en los supuestos en que no es procedente.
Puede oponerse al reclamo la Administracin cuando no es l necesario? La respuesta
es negativa. El hecho de la innecesariedad es en beneficio del particular, pero la Administracin
no puede ampa rarse en ello para no tratarlo cuando el particular lo formula. Por lo dems,
$iendo conveniente para la Administracin, no hay motivo ni fundamento para negarse al
tratarniento.
182 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
3. "egiti maci-n. - La legiti maci n est dada por el art. 3 del RLNPA, en el que se
establece que puede ser parte en todo procedi miento administrat i vo aquel que invoque un
derecho subjetivo o un inters legti mo. Principio general que no sufre excepcin en el caso.
4 >oti0os de impugnaci-n. - Sostiene Grau que el reclamo administrati vo previo permi te la
alegacin de motivos de oportuni dad o mri tos por parte de un sujeto pblico. Es una solucin
lgica. Si la Administracin puede resolver el reclamo administrati vo previo in vocando, no slo
moti vos de legiti mi dad, sino tambin moti vos de oportuni dad, mri to o conveniencia, por qu
no habr de poder alegarlos el particular?
Nos parece una solucin correcta pues si los recursos pueden fun darse tanto en razones
vinculadas a la legiti mi dad, como a la oportuni dad, mri to o conveniencia, o al inters pblico
(art. 73, RLNPA), por qu ha de ser distinto en el caso del reclamo? La argumenta cin de que
luego la fundamentacin referida a la oportuni dad, mri to o conveniencia no va a ser sostenible
en sede judicial no tiene asidero, pues:
a! Lo mismo ocurre con los recursos. Tampoco aqu las razones de oportuni dad podrn
hacerse valer judicial mente.
b) Que la instancia judicial sea "revisora" no significa que deban, en justicia, sustentarse
las mismas pretensiones. No se pueden sustentar otras, pero s, menos. El particular puede
abandonar sus razones de conveniencia.
c) La Administracin no puede considerar si el particular inclui r o no esas cuestiones
en sede judicial. Si ste lo hace lo rechaza r oportunamente el tribunal.
Art. 31. - !l pronunci ami ent o acerca del reclamo de
$er# efectuarse dentro de los novent a das de formul ado. <encido ese plazo, el
interesado requeri r# pronto despa c9o ( si transcurri eren otros cuarent a ( cinco das,
podr# iniciar la demanda en cualqui er momento, sin per" uicio de lo que fuere
perti nent e en materi a de prescri pci)n.
1 89rmino para interponerlo. - La norma, al seguir en esto la tradicin de la ley 3952 y su
interpretacin pacfica, ha manteni do el principio de que no existe plazo para su interposicin,
salvo el de la prescripcin de la accin. Es la solucin correcta (Procuracin del Tesoro,
#ict=menes, 169- 217; dictamen 129/92, BO, 11/11/92, 2a seccin. D. 25).
2. ?rgano ante el cual se interpone y -rgano decisor. - La recla macin se dirige al ministro
competente, y se presenta indistintamente en el ministeri o o secretara de Estado respecti vo.
El trmi te del reclamo corresponde que se lo haga en la secretara de Estado, como
norma. Sobre esto nada dicen las disposiciones le gales, y aunque las normas reglamentarias en
los recursos jerrquico y de alzada parecen indicar que el trmi te se hace en el ministerio res -
pecti vo (arts. 92 y 98, RLNPA), de todos modos entendemos que la necesidad y la organizacin
administrat i va obligan a trami tarl o en las secretaras de Estado, para su posterior elevacin al
ministro del ramo, a fin de que emita la resolucin.
La tradicin legislativa era requeri r una decisin por decreto del Poder Ejecutivo. Sin
embargo, la legislacin ha evolucionado, admi tiendo una progresiva admisin de competencia a
niveles inferiores (p.ej., en los casos de los recursos de alzada o jerrquico). Lo mis mo ocurre
en nuestro caso.
3. ,eQueri miento de pronto despacho. - Al igual que en el rgi men anterior, el transcurso
del plazo fijado -actual mente, noventa das- a partir del cual se puede pedir pronto despacho,
habili ta a hacerlo en cualquier momento, pues no hay plazo para ejercer ese dere cho. Esta
solucin tiene sustento consti tuci onal, como lo resolvi la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin en el caso "Galin", al decla rar inconsti t ucional el art. 44 del Cd. Contenciosoadm. de
Corrien tes, que obliga a urgir el procedi mi ento administrat i vo dentro de un plazo determi nado a
parti r del silencio administrati vo.
4. (nterrupci-n del pla<o para resol0er. - nteresa examinar respecto del tema la cuestin
atinente a la susceptibil i dad de que el perodo de resolucin pueda ser prorrogado o
interrumpi do. La ampliacin del plazo es, en principio al menos, aplicable con carcter general
(art. 1, inc. e, ap. 5, LNPA). Tambin es cierto que esta norma rige respecto del procedi mi ento
administrat i vo y no en lo refe rente al proceso de impugnacin judicial (tt. V). Sin embargo, a
pesar de estar situada en este ttulo, el reclamo previo es un tpico procedi mi ento
administrat i vo, y como tal, alcanzado por aquel prin Clpl O .
Tambin aqu, al igual que en el caso del silencio (ver comentari o al art. 10), se debe
parti r del hecho de que los efectos que por ley se atribuyen al no pronunciami ento de la
Administracin, no suponen una efectiva sancin a la morosidad, pasividad o incumpli mi ento
por parte de ella de la obligacin que tambin se le impone de decidir oportunament e las
cuestiones planteadas, sino que tiende a la protec cin de la seguridad jurdica.
184 RSGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
El plazo de resolucin debe necesariamente interrumpi rse duran te el tiempo en que el
expediente est fuera del mbi to de interven cin del rgano resoluti vo, volviendo a correr aqul
por el tiempo que reste.
La solucin del problema planteado depender de que se tenga en cuenta que la
obligacin para la Administracin dentro de un plazo ha de presuponer y requeri r que el
interesado en la decisin administrati va acomode sus solicitudes o peticiones al ritualismo
procedi ment al exigido para cada caso. Puesto que si la respuesta administrati va ha de ser
correlati va a una concreta pretensin, una Administracin que no pudiera reclamar la
aportacin de documentos, de nuevos datos, la ampliacin de informes o produccin de los
omi ti dos, necesariamente tendra que rechazar de plano y con efectivo e irreversible perjuicio
para el interesado -y para la comuni dad en general- la pretensin que ste dedujera, por ms
que le cupiera obtener lo solicitado segn el ordenamiento jurdico, a travs de la subsanacin
de defectos u omi siones (arts. 5 y 23, RLNPA).
En cada caso, hay que averiguar si lo reclamado o mandado com pletar por la
Administracin es esencial ment e necesario de conformi dad con el procedi mi ento aplicable.
De acuerdo con lo que sostuvi mos al exponer el "silencio admi nis trati vo" (ver
comentari o al art. 10) opinamos que, tambin aqu, debi do a la simili tud de circunstancias, esa
posibilidad de interrupcin por parte de la Administracin slo se da antes de producida la mora
de ella; producida sta -por medio del "pronto despacho"- , no puede aqulla interrumpi r el
plazo complement ario de cuarenta y cinco das.
+ 8ratamiento del reclamo, suspensi-n, interrupci-n o remisi-n de pla<os. - Mientras trami ta
el reclamo administrat i vo y en tanto que no se produzca y declare legalmente la caducidad de
las actuaciones, los dems trmi nos no continan corriendo, en particular los de la prescripcin
de la accin: "Las actuaciones practicadas con interven cin de rgano competente producirn
la suspensin de plazos legales y reglamentari os, incluso los relativos a la prescripcin".
La ley viene as a corregir, respondiendo a la opinin de la doctri na, la criticable
situacin anterior en que el reclamo administrati vo no interrumpa ni suspenda la prescripcin
de la accin, salvo la suspen sin de una vez por un ao emergente del art. 3986 del Cd. Civil,
o la demanda al solo efecto interrupt i vo de la prescripcin.
6. ormas, alcances y consecuencias de la decisi-n. - La norma nada dice al respecto. Debe
aplicarse el mismo principio del art. 10. Coincidi mos con Gordillo en que "no existe limi tacin
alguna expresa
LEY 19.549 185
o implci ta en las normas vigentes respecto a la competencia de la Ad ministracin para
resolver". Tanto puede revocarse, como reformar se o susti tui rse el acto, reconocerse
indemnizaciones, etctera. En cuanto a la decisin, se pueden dar dos formas: a) un acto ad -
ministrati vo, y b! como forma de agotar el reclamo, de extingui rlo: el silencio. Silencio que,
como diji mos, es un hecho administrati vo, un hecho jurdico que tiene por efecto habili tar la
instancia judicial. No es un acto administrati vo tci to, denegatori o. La ley le acuerda a ese
hecho un contenido denegatorio. Es una ficcin legal. Las consecuencias de la decisin son
varias. En primer lugar habili ta la instancia judicial; en segundo trmi no, evita que transcurra el
curso de la prescripcin.
1 Pla<o para iniciar el %uicio. - Despus del reclamo previo, el particular queda habili tado
para iniciar la accin judicial. Tiene plazo para ello? Debemos distingui r: a) Si hay resolucin
expresa del reclamo impugnando un acto el particular tiene noventa das para iniciar la accin
(art. 25, LNPA) pues nos encontramos ante el caso del inc. a de dicho artculo (ver co mentari o al
art. 25, ap. 5). b! )i no hay resolucin expresa, si hay silencio, no hay plazo para iniciar la
accin, como no sea el de prescripcin. La "denegatori a tcita" se tendr por producida en el
momento en que se interponga la demanda. Solucin correcta, puesto que sigue los principios
generales que la ley estatuye, tanto para la impugnacin judicial en caso de los recur sos,
cuanto para el "silencio" del art. 10.
Art. 32. - !l reclamo admi nistrati vo previo a que se refi eren los artculos
anteri ores no ser# necesari o si me diare una norma expresa que as lo establezca y cuando:
a) Un acto dictado de oficio pudiere ser ejecutado antes de que transcurran los plazos
del art. 31.
b) Antes de dictarse de oficio un acto por el Poder Ejecutivo el administrado se hubiere
presentado expresan do su pretensin en sentido contrario.
c) Se tratare de repeti r lo pagado al Estado en virtud de una ejecucin o de repeti r un
gravamen pagado indebi damente.
186 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
d, 'e recl amar en daEos ( per"uicios contra el !stado
o se intent ar e una acci)n de desalo"o contra *l o una ac
ci)n que no trami t e por va ordinari a.
e, 0edi are una clara conducta del !stado que 9aga
presumi r la ineficaci a ciert a del procedi mi ent o, transfor
mando el reclamo previo en un ritual ismo in.til.
f, 'e demandar e a un ente aut#rqui co, o a una em
presa del !stado, una sociedad mi7ta o de econom a mi7ta,
o a una sociedad an)ni ma con participaci)n estat al ma(o
ritari a, o las sociedades del !stado, o a un ente descentra
lizado con facul t ades para estar en "uicio.
1. 3Pcepciones s( reclaMno pre0io. - Estudiaremos cada una de ellas y veremos sus
caractersticas.
a) Actos dctados de o$icio. Los dos primeros incisos del art. 32 se refieren a "actos
dictados de oficio", debiendo entenderse por ello aquellos que no solamente son producidos por
iniciativa de la Admi nistracin, sino respecto de los cuales no se ha citado al interesado para
ser odo.
El fundamento del inc. a parece ser, junto a la "inmi nencia del perjuicio a sufrir", ante la
posibilidad de ejecucin del acto, la ileglti midad pri ma $acie adverti bl e cuando la citacin
omi ti da haya sido obligatori a .
El fundamento del inc. b es distinto. En un procedi mi ento, con plena intervenci 6n del
afectado, siendo el acto dictado por la mxi ma instancia administrati va, no es necesario que
aqul pida reconsidera cin (art. 100, RLNPA), ya que el acto se ha dictado con conoci mien to de
sus oposiciones.
En un caso similar -audiencia del interesado- pero no suscepti bl e de recurso, aunque s
de reclamo (art. 30, prr. 3, LNPA), tampoco hara falta la reclamaci6n. As, en las cuestiones
planteadas y no resueltas por las que podra reclamar (art. 30, LNPA) se le excepta de hacerlo
en virtud de este inciso. Soluci6n correcta, pues el par ticular tiene la aclaratori a (art. 102,
RLNPA).
b) ,epetici-n de lo pagado al 3stado, en 0irtud de una e%ecuci-n o de repeti r un
gra0amen pagado indebidament e. Vamos a analizar por separado cada una de las dos
posibilidades.
1! ,epetici-n de e%ecuci-n. ,econ0enci-n. ;uicio pre0io. El primer caso tratado es la
repetici 6n de lo pagado al Estado en virtud de una ejecuci6n. No hay que entender
necesariament e ejecuci6n
LEY 19.549 187
fiscal en juicio de apremio. Sea la ejecuci6n judicial o administrati va -en los casos que la ley la
autoriza- , la repetici6n de lo pagado no re quiere el reclamo previo. Tampoco interesa cul es el
contenido de lo pagado al Estado ni el ttulo jurdico por el cual ella lo ejecut6.
Esta excepci6n surge ya del C6digo Procesal Civil y Comercial de la Naci6n, que
establece un procedi mi ento posterior a la ejecuci6n en el que no se prev reclamo previo
alguno (arts. 6, inc. 6, 553, 596 y 604), requisi to que tampoco exige la ley 11.683 de
procedi mi ento impositi vo.
El fundamento de esta excepci6n no existe, ya que es obvio que las cuestiones de hecho
y de derecho que pueden discuti rse en el juicio de repetici 6n posterior son, en principio,
distintas de las ya resueltas en la ejecuci6n (art. 553, C6d. Proc. Civil y Com. de la Nacin).
La excepci6n no rige si la ejecucin fiscal ha sido precedida de un acto administrati vo
que haya quedado firme.
2) ,epetici-n de gra0=menes. Puesto que la norma no formula distinci 6n alguna,
entendemos que cualquiera que sea el tipo de gra vamen: impuesto stricto sensu, tasas,
derechos, patentes, contribucio nes de mejora, aportes previsionales o sociales, y sus accesorios
(inde xaciones, intereses, mul tas, etc.), cuya repetici 6n se pide, no procede el reclamo.
No requirindose el reclamo, es necesaria la protesta previa o si mul tnea al pago, salvo
cuando ste es efectuado por error excusable de hecho o de derecho.
c! ,eclamaci-n de daWos y per%uicios. Acci-n de desalo%o contra el 3stado y las Que no
trami tan por 03a ordinaria. ste es un inciso fuera de lugar, si se refiere a "acciones civiles"
contra el Estado como son los daos y perjuicios, que provengan de hechos o actos iicitos
lo mismo cabe decir de la acci6n de desalojo. Para que tenga sentido debera referirse la norma
a los daos y perjuicios derivados de ciertas conductas lcitas del Estado (CSJN, 10/6/92, 3#,
103:804) y al desalo JO de locaciones que se rijan por el derecho administrati vo (art. 1502
Cd. Civil; Grau).
En punto a las acciones que no trami tan por va ordinaria -v.gr. expropiaci6n, amparo,
etc.- no haca falta su inclusi6n, pues no re quieren la va administrati va previa.
No era necesario legislar sobre estas especiales acciones de carc ter administrat i vo. En
cuanto a las "acciones civiles", no correspon de su tratami ento en este ttulo, que se refiere a la
"impugnaci6n judi cial de los actos administrati vos".
d) ,itualismo inRtil. Haba precedentes jurisprudenciales en el sentido de que no era
necesario el previo reclamo administrati vo
188 RAGMEN DE PROCEDMENTOS ADMNSTRATVOS
cuando, por ejemplo, se haba dictado un decreto del Poder Ejecutivo sobre la cuestin o
reclamo que motivara la demanda, resolvindolo en forma negati va: tal decreto implicaba la
ineficacia cierta del proce dimiento de la reclamacin administrat i va. La norma actual sienta, en
cambio, un principio mucho ms amplio: que el reclamo no hace falta cuando media una clara
conducta del Estado que haga presumi r la ineficacia cierta del procedi mi ento, transformndol o
en un ritualis mo intil.
La norma indica dos pautas: ritualismo intil e ineficacia. Es de cir, debe mediar una
clara conducta del Estado que haga presumi r -iu ris tantum- la ineficacia cierta del
procedi mi ento. No es, pues, intil en cualquier caso.
e) (nePigibilidad del reclamo $rente a los entes descentrali <ados. Con la reforma
introducida por la ley 21.686 queda ahora la norma anunciada de un modo categrico. La regla,
absoluta y sin excepcio nes de ninguna ndole, es que no hace falta el reclamo admi nistrat i vo
previo para demandar a ningn ente descentralizado, cualquiera fuere su forma jurdica: ente
autrqui co, empresa del Estado, sociedad del Estado, sociedad anni ma con participacin
estatal mayori tari a, et ctera .
Esta solucin ha suscitado objeciones. As, Grau opina que la ley ha hecho mal en
excluir del reclamo a esos entes, pues en esos ca sos, con mayor moti vo, es necesaria e
imprescindible la reclamacin, aludiendo a la partici pacin de esos entes en la economa
nacional.
Coincidi mos con Silvestri y Gonzlez Arzac en que "el reclamo ante el Ejecuti vo ser
necesario cuando la demanda verse sobre el patri moni o del ente y su disposicin no se vincule
con el ejercicio normal de las funciones que la ley le haya encomendado a ste y a las cuales
-nicamente- ese patri monio est afectado. En lo que exceda de tales funciones, el Estado
nacional ser parte necesaria en el juicio".
2. E+cepciones por otras normas. - Es posible que se establez can excepciones al
reclamo previo en otras normas. As lo hace, por ejemplo, el art. 53 de la ley 21.499.
3. %nterpreSci n de las e+cepciones. - Fuera de casos excepcio nales, hay que
atenerse al texto del art. 32, que requiere para la crea cin de nuevas excepciones, la existencia
de "una norma expresa", por lo que debe prevalecer la interpretaci n restricti va. Adems, hay
que entender que las excepciones iurisprudenciales anteriores a la ley, que no recibieron
consagracin en ella, han perdido vigor. Hay que interpretar que las excepciones se refieren "al
reclamo" y no a los "recurs^q"
LEY 19.549 189
3 #resent aci n de reclamos innecesari os. - Salvo norma expresa en contrario,
nada impide al particular, en los casos en que se lo ex cepciona del reclamo, que lo presente
(Procuracin del Tesoro, dicta cira la suspensin del plazo de prescripcin (art. 1, inc. e, ap. 9).