UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO CLUDIA FERREIRA DA CRUZ

TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA MUNICIPAL: Referenciais Tericos e a Situao dos Grandes Municpios Brasileiros

RIO DE JANEIRO 2010

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CLUDIA FERREIRA DA CRUZ

TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA MUNICIPAL: Referenciais Tericos e a Situao dos Grandes Municpios Brasileiros

Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de PsGraduao em Cincias Contbeis da Faculdade de Administrao e Cincias Contbeis da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre em Cincias Contbeis.

Orientadora: Prof. Dr. Aracli Cristina de Sousa Ferreira (FACC/UFRJ) Co-Orientador: Prof. LD. Lino Martins da Silva (FAF/UERJ)

RIO DE JANEIRO 2010

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FICHA CATALOGRFICA

C957 Cruz, Claudia Ferreira da. Transparncia da gesto pblica municipal: referenciais tericos e a situao dos grandes municpios brasileiros / Claudia Ferreira da Cruz. Rio de Janeiro: UFRJ, 2010. 140 f. 30 cm. Orientadora: Aracli Cristina de Sousa Ferreira, co-orientador: Lino Martins da Silva. Dissertao (mestrado) UFRJ/FACC, Programa de Ps-Graduao em Cincias Contbeis, 2010. Bibliografia: f. 122-130. 1. Contabilidade. 2. Gesto pblica. 3. Portais eletrnicos. 4. Municpios - Brasil. Gesto. I. Ferreira, Aracli de Sousa. II. Silva, Lino Martins da. III. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Faculdade de Administrao e Cincias Contbeis. IV. Ttulo CDD 657

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CLUDIA FERREIRA DA CRUZ

TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA MUNICIPAL: Referenciais Tericos e a Situao dos Grandes Municpios Brasileiros

Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de PsGraduao em Cincias Contbeis da Faculdade de Administrao e Cincias Contbeis da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre em Cincias Contbeis.

BANCA EXAMINADORA: ____________________________________________________________ Prof. Aracli Cristina de Sousa Ferreira, Dr FACC/UFRJ (orientadora) ____________________________________________________________ Prof. Lino Martins da Silva, LD. FAF/UERJ (co-orientador) ____________________________________________________________ Prof. Pierre Ohayon, Dr. FACC/UFRJ (examinador) ____________________________________________________________ Prof. Francisco Jos dos Santos Alves, Dr. FAF/UERJ (examinador) ____________________________________________________________ Prof. Cludia Ribeiro Pfeiffer, Dr. IPPUR/UFRJ (examinadora)

Aprovada em 04 de maro de 2010.

DEDICATRIA

Dedico este trabalho memria do meu pai, que partiu cedo demais, sem ver este e muitos outros momentos de alegria. Ao meu noivo Paulo Almeida Neto, que me ensinou que o tempo presente o tempo mais lindo. E a todos aqueles que ainda acreditam que vale a pena ser pescador de iluses.

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AGRADECIMENTOS

Sempre ouvi dizer que seja costumeiro agradecer no fim de jornadas, de batalhas, ao conquistar uma vitria, ao ser livrado de um perigo, entre outras situaes. Acredito que o momento que estou vivendo agora seja de vitria, mas no de fim, afinal no h ponto de chegada para quem quer alcanar o horizonte. Esse momento representa sim a concluso de uma etapa, qual sucedero muitas outras, acredito ainda mais vitoriosas. Rendo graas inicialmente ao Senhor da minha vida e da minha histria, que me cumulou com bnos espirituais de toda sorte, fazendo-me viver momentos marcantes e de intenso crescimento pessoal e acadmico. Agradeo minha famlia, pela pacincia e incentivo ante a opo de fazer Mestrado em outro Estado e estar ausente em muitos momentos de convvio e de alegrias. No posso deixar de agradecer tambm a compreenso dos meus amigos, que prescindiram da minha companhia e construram uma ponte de 1649 Km ligando a Bahia ao Rio de Janeiro para me incentivar a seguir em frente em busca dos meus objetivos. Agradeo aos amigos que fiz no Rio de Janeiro, de modo especial a Fbio Verly, Mrcia Laura Fonseca e Ilana Benic, pelos momentos compartilhados, que me fizeram compreender que essa cidade realmente maravilhosa. Agradeo Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS), pela concesso do afastamento que possibilitou a realizao do curso, em especial ao Magnfico Reitor Jos Carlos Barreto de Santana e aos colegas da Gerncia Financeira da UEFS. Aos professores do curso de Cincias Contbeis da Universidade Estadual de Feira de Santana, onde vivi a primeira experincia da universidade, por suas lies que vo alm de conhecimentos tcnicos e tericos, as quais despertaram em mim o desejo de buscar mais conhecimentos na rea contbil e abraar a carreira acadmica. Presto um agradecimento especial a dois amigos com os quais partilhei bons momentos de crescimento acadmico, que me fizeram encontrar o valor e o prazer da pesquisa cientfica em Contabilidade: Jos Renato Sena Oliveira, amigo e companheiro de jornada e de sonhos e Josu Pires Braga que, com sua determinao e disciplina, trilha um caminho semelhante.

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Agradeo Universidade Federal do Rio de Janeiro, que me proporcionou, na Faculdade de Administrao e Cincias Contbeis, a oportunidade de uma edificante experincia acadmica. Agradeo Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) pelo apoio realizao desse Mestrado, atravs da concesso da bolsa. Agradeo aos colegas da turma 2008 do Mestrado em Cincias Contbeis da FACC/UFRJ pelo companheirismo, em especial Roberval Rubens Silva e Alessandra Lima Marques. Ao meu fiel companheiro do Mestrado, Angelino Fernandes Silva, pela compreenso, companheirismo e apoio incondicional, nos corredores da FACC/UFRJ e no apartamento da Rua Dois de Dezembro. Agradeo Prof. Aracli Cristina de Sousa Ferreira, pela confiana e incentivo durante todo o curso de Mestrado e tambm por acolher minhas idias de pesquisa, mas tambm por cortar minhas asas nas situaes em que perdi o limite do vo. Agradeo ao Prof. Lino Martins da Silva, por acreditar em minhas idias e por suas valiosas contribuies que foram essenciais para o aperfeioamento desse trabalho. Agradeo aos professores da banca de qualificao: Prof. Pierre Ohayon e Prof. Jos Ricardo Maia de Siqueira, por suas valiosas contribuies a esse trabalho. E aos professores da banca examinadora que tambm contriburam para o aperfeioamento desse trabalho. Agradeo tambm ao Prof. Marcelo lvaro da Silva Macedo por suas contribuies no tratamento estatstico dos dados da pesquisa. Agradeo Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (EBAPE/FGV), mais especificamente coordenao do Programa de Mestrado em Administrao Pblica e tambm Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), por meio da coordenao do Programa de Mestrado em Cincias Contbeis, os quais me proporcionaram experincias acadmicas que ultrapassaram os muros da UFRJ. Agradeo tambm aos professores do Programa de Mestrado em Cincias Contbeis da FACC/UFRJ, os quais deixaram mais que lies de Contabilidade, de modo especial ao Prof. Jos Augusto Veiga da Costa Marques, um exmio mestre da Contabilidade, que me deu apoio, compreenso e incentivo durante o Mestrado. A todos aqueles que direta ou indiretamente contriburam para este trabalho, meus mais sinceros agradecimentos.

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No deixo, todavia, de experimentar uma extrema satisfao com o progresso que penso j haver feito na indagao da verdade e de conceber tais esperanas para o futuro que, se entre as ocupaes dos homens, puramente humanas, alguma existe solidamente boa e importante, ouso crer que foi a que escolhi. Descartes

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RESUMO CRUZ, Cludia Ferreira da. Transparncia da gesto pblica municipal: um estudo emprico a partir dos portais eletrnicos dos maiores municpios brasileiros. Rio de Janeiro, 2010. 139f. Dissertao (Mestrado em Cincias Contbeis). Faculdade de Administrao e Cincias Contbeis, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2010. Nesse estudo buscou-se verificar o nvel de transparncia das informaes acerca da gesto pblica divulgadas nos portais eletrnicos dos grandes municpios brasileiros e quais caractersticas e indicadores socioeconmicos dos municpios podem estar relacionadas com o nvel de transparncia observado. A partir do pressuposto adotado de que nos municpios mais desenvolvidos encontram-se as melhores condies (econmicas, sociais, polticas, tecnolgicas) para implantar melhores portais eletrnicos e divulgar mais informaes relativas gesto pblica, foram levantadas treze hipteses relacionando o nvel de transparncia da gesto pblica (ITGP-M) com as seguintes variveis: regio, localizao, filiao partidria do gestor municipal, participao do municpio na rede Mercociudades, acessibilidade do site da e os indicadores: PIB per capita, receita oramentria, IDH-M, taxa de alfabetizao, ndice FIRJAN, IRFS/CNM, ndice de Potencial de Consumo e Dinamismo municipal. Foram analisados os sites de 96 municpios includos entre os cem mais populosos do Brasil. O nvel de transparncia da gesto pblica foi verificado a partir de um modelo de investigao construdo com base em cdigos internacionais de boas prticas de transparncia e governana, na legislao brasileira aplicvel e nas experincias de pesquisas anteriores de natureza semelhante realizadas no Brasil e no exterior. No referencial terico foram abordados os conceitos de governana aplicada ao contexto da gesto pblica e da transparncia na gesto pblica. A principal teoria usada para sustentar os achados quanto ao nvel de transparncia foi a Teoria da Agncia. Foram efetuados testes paramtricos e no paramtricos de correlao e de diferena de mdia, anlise de regresso linear mltipla e anlise de clusters. As evidncias empricas apontam para baixos nveis de transparncia, considerados incompatveis com o seu desenvolvimento socioeconmico, porm esse entendimento compatvel com os pressupostos da teoria da agncia. As evidncias analisadas sugerem que as variveis: localizao, participao em redes de integrao municipal, PIB per capita, receita oramentria, IDH-M, taxa de alfabetizao, ndice FIRJAN e Dinamismo municipal exercem influncia direta e significativa sobre o nvel de transparncia da gesto pblica municipal. As relaes entre a varivel dependente e as variveis regio, filiao partidria, acessibilidade do site, IFRS/CNM e IPC no se mostraram significativas. O modelo de regresso explica 57% das variaes no ITGP-M, atravs das variaes na receita oramentria e no dinamismo municipal. Os 96 municpios da amostra foram agrupados em dois clusters, com base no desempenho obtido nas categorias de informaes que compem o ITGP-M. Com base nos resultados apresentados, pode-se concluir o pressuposto inicial dessa pesquisa de que, no geral, existe associao entre as condies socioeconmicas dos municpios e os nveis de transparncia na divulgao de informaes acerca da gesto pblica observados nos sites dos grandes municpios brasileiros que compem a amostra desse estudo. PALAVRAS - CHAVE: Transparncia; Gesto Pblica; Portais eletrnicos; Municpios.

ABSTRACT CRUZ, Cludia Ferreira da. Transparncia da gesto pblica municipal: um estudo emprico a partir dos portais eletrnicos dos maiores municpios brasileiros. Rio de Janeiro, 2010. 139f. Dissertao (Mestrado em Cincias Contbeis). Faculdade de Administrao e Cincias Contbeis, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2010. This study attempts to check the transparency level of information in public administration published in the homepages of the major Brazilian cities and which characteristics and socioeconomic indicators of the municipalities may be related to the level of transparency observed. It is assumed that the more developed cities present the best conditions (economic, social, political, technological) to deploy the best homepages and disseminate information about public management. Thirteen hypotheses are considered in relation to the level of transparency of public administration (ITGP-M) with the following variables: region, location, party affiliation of the city administrator, held by the municipality on the network Mercociudades, accessibility of site and indicators: GDP per capita, budget revenue, HDI, rate literacy, index FIRJAN, IFRS/CNM, Index of Consumption Potential and municipal dynamism. The sites of 96 municipalities, were analyzed, belonging to the one hundred most populous in Brazil. The level of transparency in public administration was established from a research model based on international codes of good governance and transparency, the Brazilian legislation and the experiences of previous studies of similar nature conducted in Brazil and abroad. On theoretical concepts were related to governance applied in the context of public management and transparency in public administration. The main theory used to support the findings regarding the level of transparency was the Agency Theory. Parametric and nonparametric correlation and mean differences tests, analysis of linear regression and cluster analysis were applied. The empirical evidence points to low levels of transparency, as incompatible with their socio-economic development, but this understanding is consistent with the assumptions of the Agency Theory. The reviewed evidence suggests that the variables: location, participation in networks of local integration, GDP per capita, budget revenue, HDI, literacy rate, index and dynamism FIRJAN municipal exert direct and significant influence on the level of transparency in public management municipal. The relationship between the dependent variable and the variable region, party affiliation, accessibility of the site, IFRS/CNM and Index of Consumption Potential were not significant. The regression model explains 57% of the variations in ITGP-M, caused by changes in budget revenue and municipal dynamism. The 96 municipalities of the sample were grouped into two clusters, based on performance achieved in the categories of information that make up the ITGP-M. Based on the results, the initial assumption of this research can be confirmed, that in general, there is an association between the socioeconomic conditions of the municipalities and the levels of transparency in the disclosure of information about public management observed in sites of large municipalities as in this study.

WORDS - KEY: Transparency, Public Management, Homepages; Municipalities.

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LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Cadeia agente-principal no Municpio .................................................................... 40 Figura 2 Ausncia de accountability em decorrncia da assimetria informacional .............. 41 Figura 3 Atuao da accountability na relao Estado-Sociedade ........................................ 42 Figura 4 Elementos da governana governamental ............................................................... 48 Figura 5 Princpios basilares da boa governana corporativa ............................................... 50

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Principais caractersticas da Agency Theory.......................................................... 36 Quadro 2 Princpios da governana no contexto do setor pblico ........................................ 51 Quadro 3 Informaes constantes no instrumento de investigao do ndice de Transparencia de los Ayuntamientos (ITA) ............................................................................. 72 Quadro 4 Categorias de informaes e bases tericas ........................................................... 84 Quadro 5 Categorias de informaes constantes do ITGP-M ............................................... 85 Quadro 6 Critrios de pontuao dos itens peridicos do modelo de investigao .............. 86 Quadro 7 Municpios da amostra conforme a formao dos clusters ................................. 112

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LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Amostra da pesquisa ............................................................................................... 80 Tabela 2 Estatstica descritiva dos subitens do instrumento de coleta de dados ................... 97 Tabela 3 Estatsticas descritivas das variveis dependente e independentes......................... 99 Tabela 4 Frequncias absolutas e relativas .......................................................................... 101 Tabela 5 Frequncias absolutas e relativas .......................................................................... 101 Tabela 6 Teste de Kruskal-Wallis para diferena de mdia do ITGP-M por regies onde se localizam os municpios ......................................................................................................... 103 Tabela 7 Anlise da Varincia: ITGP-M vs. Regio ........................................................... 103 Tabela 8 Teste de Kruskal-Wallis para diferena de mdia do ITGP-M por localizao dos municpios .............................................................................................................................. 104 Tabela 9 Anlise da Varincia: ITGP-M vs. Localizao dos municpios .......................... 104 Tabela 10 Teste de Kruskal-Wallis para diferena de mdia do ITGP-M de acordo com a filiao partidria do gesto municipal (prefeito) .................................................................... 105 Tabela 11 Anlise da Varincia: ITGP-M vs. Filiao partidria do gestor municipal (prefeito) ................................................................................................................................. 105 Tabela 12 Diferena de mdias (teste paramtrico e no-paramtrico) .............................. 107 Tabela 13 Coeficientes de correlao (teste paramtrico e no-paramtrico) ..................... 108 Tabela 14 Resumo do modelo de regresso ........................................................................ 109 Tabela 15 Teste ANOVA para o modelo de regresso ....................................................... 110 Tabela 16 Coeficientes do modelo de regresso ................................................................. 110 Tabela 17 Distribuio dos clusters..................................................................................... 112 Tabela 18 Disposio dos municpios em relao varivel qualitativa regio aps a formao dos clusters ............................................................................................................. 113 Tabela 19 Disposio dos municpios em relao varivel qualitativa localizao aps a formao dos clusters ............................................................................................................. 113 Tabela 20 Disposio dos municpios em relao varivel qualitativa filiao partidria aps a formao dos clusters .................................................................................................. 114 Tabela 21 Disposio dos municpios em relao varivel qualitativa participao na rede Mercociudades de integrao municipal aps a formao dos clusters ................................. 114 Tabela 22 Disposio dos municpios em relao varivel qualitativa acessibilidade do site aps a formao dos clusters .................................................................................................. 114 Tabela 23 Mdia das variveis de natureza quantitativa por cluster e no geral .................. 115 Tabela 24 Centrides das variveis em cada cluster e no conjunto .................................... 115

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LISTA DE SIGLAS UTILIZADAS

ANOVA ASES CF CFC CNM CO COSO FINBRA FIRJAN FMI GASB IAO IBGC IBGE IDH-M IFAC IFDM

Anlise da varincia Avaliador e Simulador de Acessibilidade de Stios Constituio Federal Conselho Federal de Contabilidade Confederao Nacional de Municpios Centro-oeste Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission Banco de dados Finanas do Brasil Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro Fundo Monetrio Internacional Governmental Accounting Standards Board ndice de Abertura Oramentria Instituto Brasileiro de Governana Corporativa Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica ndice de Desenvolvimento Humano Municipal International Federation of Accountants ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal

INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions IPC IPSAS IRFS ITGP-M LC LRF N ndice de Potencial de Consumo International Public Sector Accounting Standards ndice de Responsabilidade Fiscal, Social e de Gesto dos municpios ndice de Transparncia da Gesto Pblica Municipal Lei Complementar Lei de Responsabilidade Fiscal Norte

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NE OECD PDT PIB PMDB PNAD PNUD PP PSB PSDB PT RGF RREO S SE SPSS STN TCU TIC TSE UF

Nordeste Organisation for Economic Co-operation and Development Partido Democrtico Trabalhista Produto Interno Bruto Partido do Movimento Democrtico Brasileiro Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Partido Progressista Partido Socialista Brasileiro Partido da Social Democracia Brasileira Partido dos Trabalhadores Relatrio da Gesto fiscal Relatrio Resumido da Execuo Oramentria Sul Sudeste Statistical Package for the Social Sciences Secretaria do Tesouro Nacional Tribunal de Contas da Unio Tecnologias de Informao e Comunicao Tribunal Superior Eleitoral Unidade da Federao

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SUMRIO

1 INTRODUO ................................................................................................................... 17 1.1 CARACTERIZAO DO PROBLEMA ................................................................................... 20 1.2 OBJETIVOS ....................................................................................................................... 21 1.2.1 Geral ....................................................................................................................... 21 1.2.2 Especficos .............................................................................................................. 22 1.3 JUSTIFICATIVA ................................................................................................................. 22 1.4 DELIMITAO DO ESTUDO ............................................................................................... 24 1.5 ESTRUTURA DO TRABALHO ............................................................................................. 25 2 REFERENCIAL TERICO .............................................................................................. 27 2.1 TEORIA DA AGNCIA ....................................................................................................... 27 2.1.1 Conceito e Pressupostos ........................................................................................ 27 2.1.2 Histrico da Agency Theory .................................................................................. 31 2.1.3 Assimetria informacional e problemas decorrentes da relao de agncia ..... 33 2.1.4 Teoria da Agncia na Gesto Pblica .................................................................. 36 2.2 GOVERNANA CORPORATIVA NA GESTO PBLICA ........................................................ 42 2.2.1 Consideraes iniciais............................................................................................ 42 2.2.2 Tendncias tericas da governana na Gesto Pblica...................................... 52 A Teoria da Escolha Pblica (Public Choice Theory) ................................................... 52 A Teoria dos Ciclos Polticos (Political Budget Cycles Theory) .................................... 54 A Teoria do Agir Comunicativo de Habermas ............................................................... 56 2.3 TRANSPARNCIA NA GESTO PBLICA ............................................................................ 59 2.3.1 Consideraes iniciais............................................................................................ 59 2.3.2 Gesto fiscal transparente .................................................................................... 63 2.3.3 Instrumentos de Transparncia da Gesto Pblica ........................................... 69

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2.3.4 Estudos com abordagem na transparncia de informaes de interesse pblico a partir de portais eletrnicos ....................................................................................... 73 3 METODOLOGIA................................................................................................................ 79 3.1 TIPOLOGIA DA PESQUISA .................................................................................................. 79 3.2 PERFIL DA AMOSTRA DA PESQUISA .................................................................................. 79 3.3 COLETA DE DADOS .......................................................................................................... 82 3.4 CONSTRUO DO NDICE DE TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA MUNICIPAL (ITGPM) ......................................................................................................................................... 82 3.5 VARIVEIS, PROXIES E HIPTESES ................................................................................... 87 3.6 TCNICAS DE ANLISE DOS DADOS .................................................................................. 93 3.7 LIMITAES DO ESTUDO ................................................................................................. 94 4 APRESENTAO DOS RESULTADOS......................................................................... 97 4.1 O NVEL DE TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA MUNICIPAL ..................................... 97 4.2 TESTES DE DIFERENA DE MDIAS ................................................................................ 102 4.3 TESTES DE CORRELAO ............................................................................................... 107 4.4 ANLISE DE REGRESSO ............................................................................................... 109 4.5 ANLISE DE CLUSTERS ................................................................................................... 111 5 SNTESE E CONSIDERAES FINAIS ...................................................................... 117 REFERNCIAS ..................................................................................................................... 122 APNDICES .......................................................................................................................... 131

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1 INTRODUO

O presente estudo tem o propsito de abordar a questo da transparncia na divulgao de informaes acerca da gesto pblica por meio dos portais eletrnicos dos grandes municpios brasileiros. A transparncia na evidenciao dos atos e das contas da gesto pblica uma questo que encerra relevncia social e que ganhou maior notoriedade no Brasil a partir da edio da Lei Complementar n 101/2000. Porm a transparncia da gesto pblica ainda encontra-se em um estgio incipiente em decorrncia da divulgao de tais informaes se dar em um ambiente poltico e cultural marcado por ideologias e interesses diversos (SILVA, 2009, p. 340). Em diversos momentos da histria das sociedades, no mbito de atuao do Estado pde-se verificar que nem sempre houve alinhamento entre os interesses dos governantes e dos governados. Essa constatao encontra evidncias tambm no Brasil. Com efeito, a sociedade brasileira em diversas oportunidades presenciou conflitos de interesses na relao entre Estado e sociedade. Os conflitos observados entre Estado e sociedade podem ser compreendidos a partir dos pressupostos da Teoria da Agncia (Agency Theory). Essa teoria se desenvolveu a partir de problemas tpicos de organizaes privadas, porm os pressupostos da Teoria da Agncia tm sido largamente utilizados para validar pesquisas com foco nas organizaes do setor pblico (Slomski et. al., 2008, p. 32). A Teoria da Agncia baseia-se nas relaes contratuais que so comuns nas organizaes e preconiza que sempre haver conflitos na relao entre os gestores dos recursos organizacionais (agentes) e o proprietrio dos recursos (principal). Uma das razes dos conflitos considerados no mbito da Teoria da Agncia a assimetria informacional. De acordo com esse conceito, entre os atores que compem as organizaes, h grupos que possuem informaes mais privilegiadas do que outros. No mbito do setor pblico, a assimetria informacional pode ser visualizada quando o principal (sociedade) no tem pleno acesso s informaes acerca da atuao dos agentes (governantes eleitos). Segundo Slomski (2005, p. 32), essa informao imperfeita origina incertezas no que tange utilizao dos recursos pblicos de forma eficiente em defesa dos interesses da coletividade. Considera-se que a disponibilizao de informaes transparentes, tempestivas e relevantes acerca da gesto pblica e da alocao dos recursos pblicos por parte dos

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governantes constitui um ato de responsabilidade na prestao de contas e que a literatura denomina de accountability (Silva, 2009, p. 341). Porm estudos realizados no Brasil (AKUTSU e PINHO, 2002; PINHO, 2006; SANTANA JNIOR, 2008, PAIVA e ZUCCOLOTTO, 2009) e no exterior (JUSTICE, MELITSKI e SMITH, 2006; HERAWATY e HOQUE, 2007; STYLES e TENNYSON, 2007; PREZ, BOLVAR e HERNNDEZ, 2008).tm constatado que h dficit de accountability na gesto pblica, nos diferentes nveis governamentais. Uma pesquisa realizada por Grau (2000) em pases latino-americanos revelou que na maioria deles o acesso livre a informaes da administrao pblica no era permitido e ainda que nos poucos pases em que tais informaes eram acessveis no havia nenhum dispositivo punitivo quando o acesso informao era negado. Tanto no setor privado como no setor pblico, h uma tendncia para a crescente demanda por prestao de contas e transparncia, bem como uma crescente conscincia da necessidade de se estabelecer controles, tendo em vista o equilbrio das instituies. A governana e outros assuntos relacionados tornaram-se, explcita ou implicitamente, questes importantes para as empresas, governo, polticas e, por ltimo, mas no menos relevante, para o pblico em geral (SLOMSKI et. al., 2008; SILVA, 2009). Essa um das razes por que os princpios de governana tm sido postos em prtica, tanto no setor privado como do setor pblico. Esforos no sentido de introduzir uma efetiva transparncia nos atos da administrao, com destaque para acompanhamento da elaborao, execuo e prestao de contas do oramento esto sendo gradativamente implementados no Brasil, inclusive com iniciativas de regulao prpria por parte de diversos municpios (MATIAS-PEREIRA, 2006). Alm disso, j esto em vigor dispositivos legais (Lei Complementar n. 101/2000, Lei Complementar n 131/2009 e Lei n 9.755/1998) que obrigam as entidades pblicas a divulgar relatrios peridicos com os resultados da aplicao dos recursos pblicos previstos nos instrumentos oramentrios, cujo objetivo promover o acompanhamento por parte da sociedade da aplicao dos recursos pblicos e responsabilizar os gestores que descumprirem as normas. A Constituio Federal promulgada em 1988 (BRASIL, 1988) dispe no art. 37 os princpios aos quais os entes pblicos (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) devem obedecer, quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. A obedincia integralidade desses princpios pressupe a adoo de uma poltica eficaz de divulgao dos atos praticados. Isso suscita o entendimento que a transparncia no constitui

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um mero sinnimo de abertura, mas deve considerar as exigncias de simplicidade, compreensibilidade e acessibilidade. Grau (2005) defende que o desenvolvimento de estratgias de informao e, em geral, a transparncia da gesto pblica constituem requisitos indispensveis para o exerccio do controle social sobre os atos da administrao pblica, assegurando ainda que a transparncia nos atos da administrao pblica , ao mesmo tempo, agente de democracia, de eficincia e de mudana e sustentao de polticas, por permitir aos atores sociais conhecer, opinar e fiscalizar todas as fases que compem o processo oramentrio. No entanto, Tesoro (2001 apud Grau, 2005) alerta que a verdadeira transparncia no se limita a permitir o acesso a determinadas informaes dispostas, muitas vezes, de acordo com a convenincia do gestor pblico, mas deve ensejar que qualquer cidado obtenha e interprete as informaes de modo a compreend-las completamente. Conforme afirma Slomski (2005), a sociedade tem convivido com o avano dos meios de comunicao, associado abertura de mercado, precedido de diversas transformaes em quase todos os segmentos, dentre os quais pode-se incluir a administrao pblica. A rede mundial de computadores (Internet) tem realizado significativas mudanas no processo de comunicao humana, de modo que as formas tradicionais de comunicao atualmente contem com o auxlio de recursos tecnolgicos que permitem que a distncia geogrfica se torne um conceito relativo. A difuso desse recurso tecnolgico que, na opinio de Oliveira e Martinez (2007) tem papel preponderante como meio de propagao de informao e conhecimento em diversas reas, alm de acesso mltiplo e massivo, j permite que o mesmo seja utilizado complementarmente, inclusive por recomendao legal (Lei Complementar n. 101/2000, Lei Complementar n 131/2009 e Lei n 9.755/1998), para divulgao de informaes dos atos da administrao pblica. Diante dessa realidade, os cdigos internacionais de boas prticas de governana na gesto pblica com destaque para os cdigos elaborados pela Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD), pelo Fundo Monetrio Interancional (FMI) e pela International Federation of Accountants (IFAC), alm de sugerir as aes que se traduzem em boas prticas, tambm tm apontado a Internet como meio de comunicao com potencialidade de disponibilizar informaes de forma tempestiva e transparente aos diversos atores sociais.

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Este trabalho buscou fazer um estudo da divulgao em meio eletrnico de informaes acerca da gesto pblica por parte dos grandes municpios brasileiros. Segundo Styles e Tennyson (2007, p. 64), os municpios de maior porte tendem a apresentar maior nvel de divulgao de informaes acerca da gesto municipal. Pinho (2006) tambm assume o pressuposto que nos municpios mais desenvolvidos encontram-se as melhores condies (econmicas, sociais, polticas, tecnolgicas) para implantar melhores portais eletrnicos. Esse estudo assume ainda que o municpio o ente federativo mais prximo dos cidados e ao qual esses recorrem para suprir as principais demandas sociais.

1.1 CARACTERIZAO DO PROBLEMA

Diversos estudos tm sido realizados com o objetivo de investigar a transparncia na divulgao de informaes no mbito do setor pblico, tanto no Brasil como no exterior, entre os quais se destacam: no Brasil Akutsu e Pinho (2002), Lock (2003), Bufoni et. al. (2005), Pinho (2006), Oliveira, Silva e Moraes (2008), Santana Jnior (2008), Souza et. al. (2008), Paiva e Zuccolotto (2009), entre outros; e no exterior Icerman e Sinason (1996), Welch e Wong (2001), Justice, Melitski e Smith (2006), Herawaty e Hoque (2007), Styles e Tennyson (2007) e Prez, Bolvar e Hernndez (2008). A maior parte desses estudos utilizou modelos de investigao da transparncia elaborados com base na literatura sobre governana e transparncia. Nesse estudo, o modelo de investigao utilizado diferencia-se pela abrangncia dos itens relacionados, ao considerar no apenas informaes fiscais contidas nos relatrios financeiros, mas tambm informaes de natureza qualitativa que, em princpio, so mais facilmente compreendidas pelos cidados. E ainda o estudo tem como objeto de anlise os municpios por considerar que esse ente federativo tem maior proximidade dos cidados, o que potencializa o interesse da coletividade nas informaes sobre a gesto dos recursos pblicos sob responsabilidade dos gestores municipais. A partir do exposto e do avano do uso da Internet como tecnologia de comunicao e divulgao de informaes concernentes administrao pblica, a presente pesquisa norteada pelas seguintes questes: Qual o nvel de transparncia das informaes acerca da gesto pblica divulgadas nos portais eletrnicos dos grandes municpios brasileiros? A partir da verificao do nvel de divulgao de informaes sobre a gesto pblicas pelos

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municpios, espera-se encontrar diferentes nveis de divulgao. Os estudos que objetivam investigar a transparncia na divulgao de informaes no mbito do setor pblico, que tm sido realizados no Brasil como no exterior, a partir dos nveis observados, buscam identificar que fatores diferenciam uma unidade de outra. A partir da, delineia-se a questo: Que caractersticas e indicadores municipais podem estar relacionadas com o nvel de transparncia das informaes acerca da gesto pblica divulgadas nos portais eletrnicos municipais? A partir das constataes alcanadas por pesquisas de finalidades semelhantes e da literatura sobre governana pblica e transparncia, foram selecionadas as seguintes caractersticas dos municpios: Regio, Localizao, Filiao partidria do gestor municipal, participao do municpio em redes de integrao municipal, acessibilidade do site da prefeitura municipal e os indicadores: PIB per capita, receita oramentria, ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), Taxa de Alfabetizao, ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM), ndice de Responsabilidade Fiscal, Social e de Gesto dos municpios (IRFS), ndice de Potencial de Consumo (IPC) e Dinamismo municipal. Uma vez que a maior parte das pesquisas anteriores com objetivos semelhantes encontrou relaes positivas entre os nveis de transparncia e diversos indicadores socioeconmicos, o pressuposto inicial que os municpios mais estruturados em termos sociais e econmicos tendem a apresentar maior evidenciao e maior transparncia de informaes acerca da gesto pblica divulgadas em seus portais eletrnicos.

1.2 OBJETIVOS A partir da contextualizao e formalizao do problema de pesquisa, o estudo apresenta os seguintes objetivos:

1.2.1 Geral

Verificar o nvel transparncia das informaes acerca da gesto pblica divulgadas nos portais eletrnicos dos grandes municpios brasileiros e, a partir dessa verificao, identificar quais caractersticas podem estar associados divulgao e transparncia dessas informaes.

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1.2.2 Especficos

Identificar na literatura os instrumentos que podem ser associados a uma gesto pblica transparente; Verificar o nvel de divulgao de informaes acerca da gesto pblica nos portais eletrnicos dos maiores municpios brasileiros; Relacionar possveis fatores de influncia para uma maior ou menor transparncia na divulgao dos atos da gesto pblica municipal; Estimar um modelo de regresso linear mltipla que possa explicar a variao do nvel de divulgao eletrnica de informaes acerca da gesto pblica por parte dos municpios; Agrupar os municpios da amostra de acordo com o desempenho observado no nvel de divulgao das informaes concernentes gesto pblica.

1.3 JUSTIFICATIVA

Muito embora haja recomendao em textos legais no Brasil (Lei Complementar n. 101/2000, Lei Complementar n 131/2009 e Lei n 9.755/1998) acerca do uso de portais eletrnicos para divulgao de informaes acerca da gesto pblica, as informaes concernentes ao planejamento, execuo e prestao de contas do oramento das diversas esferas governamentais no so disponibilizadas com uniformidade na rede mundial de computadores, de modo que se pode observar portais com uma significativa quantidade de relatrios e outras informaes gerenciais e outros com reduzida evidenciao e poucas informaes (CRUZ, SILVA e SANTOS, 2009). Esse fato sugere uma investigao mais profunda da quantidade de informaes divulgadas e de quais fatores podem influenciar uma maior ou menor divulgao. As pesquisas que tm sido realizadas no Brasil com vistas a investigar a transparncia da gesto, tanto em municpios como em outros nveis de governo, em geral tm se resumido transparncia fiscal. Tais pesquisas tm investigado itens que j so de divulgao

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obrigatria previstas na legislao pertinente. A despeito da relevncia das informaes fiscais, esse estudo entende, a partir das recomendaes de cdigos internacionais de transparncia e governana, que importante verificar a divulgao de informaes quantitativas e qualitativas em reas de grande interesse social, que no so contempladas nos relatrios fiscais previstos na legislao. O modelo de investigao proposto no presente estudo, alm de contemplar informaes relacionadas gesto fiscal, abrange tambm informaes quantitativas e qualitativas em reas de grande interesse social, informaes sobre as possibilidades e formas de participao popular e controle social divulgadas nas homepages dos municpios, alm de uma avaliao do site quanto acessibilidade do contedo. Por isso, considera-se que poder servir de referencial para pesquisas futuras, alm de instrumento de anlise por parte das prefeituras, atravs das secretarias ou assessorias de comunicao, quanto ao contedo que tm posto disposio da populao. A amostra contempla 96 municpios, considerados de grande porte, que se caracterizam por serem os mais populosos municpios brasileiros e que respondem por mais da metade (60%) da riqueza produzida no pas. O crescimento do uso da Internet em todo mundo e, de forma notvel no Brasil, fez desse meio de comunicao um recurso de grande valia para as organizaes. Silva e Moreira (2006) asseguram que, embora ainda haja muito espao para expanso, a Internet j se consolidou como instrumento de comunicao organizacional no setor pblico, porm necessrio que os gestores pblicos empreendam esforos para disponibilizar um contedo que favorea a participao popular e controle social, alm de adotar medidas que garantam a acessibilidade do contedo. A partir desse contexto, esse estudo tambm encontra relevncia por contribuir na identificao do nvel de informaes que so divulgadas nos portais dos municpios, a partir do modelo de investigao proposto. Portanto, este estudo foi motivado precipuamente pelo entendimento de que h carncia de estudos que investiguem a transparncia da gesto pblica municipal em meios eletrnicos e que contemplem variveis outras que no apenas as relacionadas gesto fiscal. Espera-se que as contribuies apresentadas possam, juntamente com os dados obtidos na pesquisa emprica, servir de referncia para que outros estudos venham a ser desenvolvidos acerca da temtica.

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1.4 DELIMITAO DO ESTUDO

A pesquisa abordou a questo da transparncia na divulgao de informaes acerca da gesto pblica por meio dos portais eletrnicos dos municpios brasileiros. Com base na literatura sobre governana pblica e transparncia, na legislao aplicvel e tambm na experincia de trabalhos anteriores, as informaes constantes no modelo de investigao compreendem os seguintes categorias: informaes gerais sobre o municpio, gestor municipal e vereadores; legislao municipal e instrumentos de planejamento municipal; informaes financeiras, relatrios contbeis e fiscais; informaes sobre a interao com os cidados e com a sociedade; anlise do portal do municpio; e informaes quantitativas e qualitativas sobre a gesto, que abrangem as seguintes reas: poltica tributria, administrao, licitaes e compras, segurana pblica, educao, cultura, esporte e lazer, habitao e urbanismo, sade, saneamento bsico, gesto ambiental, atividades econmicas (indstria, comrcio, servios e agricultura), trabalho e transportes. Como consta no modelo de investigao utilizado, apresentado como apndice nessa pesquisa, as categorias de informaes que compem o ndice de transparncia no foram avaliadas quanto sua maior ou menor relevncia para que um determinado municpio seja identificado com mais ou menos transparente. Conforme explicitado na metodologia do trabalho, o atendimento aos itens do modelo de investigao foi considerado a partir de uma lgica binria, ou seja, a existncia de determinado item acarretou a pontuao 1 e a no existncia a pontuao 0. Assim, o ndice de transparncia de cada municpio obtido a partir do somatrio dos pontos registrados. As informaes constantes no modelo de investigao foram agrupadas em categorias com base na especificidade das informaes e tambm para propiciar uma anlise qualitativa das informaes divulgadas nos portais eletrnicos dos municpios. Na hiptese de questionamento quanto possibilidade de identificar o nvel de transparncia na divulgao de informaes relativas gesto pblica nos portais eletrnicos dos municpios, Pereira (2004, p. 29) assegura que tudo na natureza passvel de mensurao, basta identificar qual numerus adequado a essa tarefa. Esse autor acrescenta que se atribui a Galileu a afirmao de que se deve medir o mensurvel e transformar em mensurvel o que, primeira vista, no for.

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Dos 5.564 municpios existentes no Brasil, conforme contagem da populao realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE (2007), foi feito um recorte dos 100 maiores em termos populacionais. Esse critrio foi adotado basicamente por dois motivos: esses municpios abrigam mais de 40% da populao brasileira e so responsveis por 60% do Produto Interno Bruto (PIB) do pas; e tambm, conforme verificado em pesquisas anteriores (PAIVA e ZUCCOLOTTO, 2009), muitos dos municpios de menor porte no possuem homepage prpria, o que implicaria na excluso de um nmero considervel de municpios da amostra inicial. A aplicao do instrumento de coleta de dados foi feita exclusivamente na homepage oficial dos municpios que compem a amostra desse estudo. Os registros se limitaram s ocorrncias apresentadas no contedo dos sites existentes nos endereos constantes no domnio1 dos municpios. Dessa forma, quando da existncia de links2 que remetiam a contedos que estavam fora do domnio do municpio, esses no foram considerados.

1.5 ESTRUTURA DO TRABALHO

O trabalho est estruturado em cinco captulos, distribudos da seguinte forma: O primeiro captulo, denominado Introduo, apresenta o detalhamento do projeto de pesquisa desenvolvido, com a evidenciao do problema de pesquisa, os objetivos geral e especficos, as premissas nas quais o trabalho se baseia e a justificativa, alm da delimitao do estudo. No segundo captulo apresentado o referencial terico da pesquisa, que foi dividido em trs partes: a primeira aborda a Teoria da Agncia, seu conceito, pressupostos e histrico, alm das discusses sobre assimetria informacional e problemas decorrentes da relao de agncia e sobre a aplicao dos pressupostos da teoria da agncia na gesto pblica. A segunda parte trata da governana corporativa na gesto pblica e as tendncias tericas que tm sido mais recorrentes em pesquisas na rea, alm da Teoria da Agncia, a Teoria da Escolha Pblica, a Teoria dos Ciclos Polticos e a Teoria do Agir Comunicativo de Habermas. A terceira parte do referencial terico trata da transparncia na gesto pblica, da gesto fiscal
Domnio o endereo do site do municpio que contenha o nome ou a sigla do municpio ou outra caracterstica que o identifique, cujo endereo seja associado pgina oficial do municpio. 2 Link um texto ou figura visualizado em uma homepage, capaz de remeter o usurio para outro documento ou pgina a partir de um clique.
1

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transparente, cita alguns dos instrumentos de transparncia da gesto pblica e apresenta alguns estudos com abordagem em avaliao de transparncia a partir de portais eletrnicos. O terceiro captulo contm a metodologia do trabalho, a qual contempla a classificao da pesquisa, o perfil da amostra da pesquisa, a apresentao da coleta de dados e de como se deu a construo do ndice de transparncia da gesto pblica municipal (ITGP-M) e a descrio das variveis, proxies e hipteses, os procedimentos estatsticos realizados e as limitaes do estudo. No quarto captulo so apresentados os resultados obtidos a partir da pesquisa emprica, inicialmente com uma anlise qualitativa do ndice de transparncia no geral e por categorias de informaes e, em seguida so apresentados os resultados dos testes estatsticos realizados. O captulo 5 traz as consideraes finais e recomendaes para futuras pesquisas.

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2 REFERENCIAL TERICO

2.1 TEORIA DA AGNCIA

2.1.1 Conceito e Pressupostos

Em decorrncia da baixa complexidade das transaes realizadas nas organizaes, antes do surgimento das grandes corporaes, os papis de propriedade e gesto eram assumidos por uma s pessoa. Nesse cenrio, no havia oportunidade de surgir conflitos de interesses entre proprietrio e gestor dos recursos organizacionais. Porm, em decorrncia da expanso das grandes corporaes e, consequentemente, do aumento da complexidade das transaes geralmente realizadas por elas, os papis de propriedade e gesto no poderiam mais ser assumidos por uma nica pessoa. Desse novo cenrio, surge a necessidade de o proprietrio delegar a outra parte tarefas e responsabilidades pela gesto da organizao e de seus recursos. Em decorrncia dessa necessidade, o proprietrio dos recursos organizacionais delega as tarefas no pressuposto de que o indivduo que assumir a gesto trabalhar de acordo com os interesses do proprietrio. Entretanto, em decorrncia de fatores como as formas de avaliao de desempenho utilizadas pela empresa, o gestor, ao tomar decises, pode optar por alternativas que no estejam totalmente alinhadas com os interesses da organizao, bem como seu(s) proprietrio(s). Os conflitos de interesse que geralmente surgem em decorrncia dessa separao de papis entre proprietrios e gestores so responsveis por alguns problemas comuns nas organizaes. Tais problemas podem ser analisados e compreendidos a partir de uma linha terica conhecida como Teoria da Agncia ou do Agenciamento (Agency Theory). Em linhas gerais, a teoria da agncia tem seus pressupostos baseados na relao contratual em que o proprietrio (o principal) encarrega outra parte (o agente) de desenvolver alguma atividade em seu interesse, por meio da delegao de alguma forma de poder de deciso. Os precursores da teoria da agncia tinham como objetivo esclarecer as relaes contratuais entre os elementos de uma organizao, tendo em vista que esses elementos so motivados preponderantemente por interesses individuais.

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A Teoria da Agncia foi concebida para resolver especificamente dois problemas que podem ocorrer numa relao de agncia. O primeiro problema de agncia surge quando (a) h conflito entre os objetivos do principal e do agente e (b) difcil ou excessivamente custoso para o principal monitorar as reais aes do agente. A questo aqui que o principal no pode verificar se o agente tem se comportado de modo apropriado. O segundo problema refere-se ao compartilhamento de risco que surge quando principal e agente tm atitudes diferentes em relao ao risco. Nesse caso, o problema que principal e agente podem preferir diferentes alternativas devido s suas diferentes preferncias ao risco (EISENHARDT, 1989, p. 58). De acordo com Eisenhardt (1989, p. 58), a unidade de anlise da teoria da agncia o contrato que orienta a relao entre principal e agente; j o foco da teoria consiste em estabelecer o contrato mais eficiente para dirigir a relao principal-agente. Tais contratos podem ser de naturezas distintas, formalmente estabelecidos ou no, de acordo com as relaes entre as partes do mesmo. Assim, pode-se admitir que as relaes existentes em uma organizao so sempre orientadas por contratos, os quais constituem elementos essenciais para garantir relaes equilibradas nas organizaes. A Teoria da Agncia tem sido largamente utilizada como marco terico em pesquisas acadmicas de vrias reas do conhecimento das cincias sociais e comportamentais, tais como: cincias contbeis, economia, finanas, marketing, cincia poltica, psicologia, sociologia e administrao. Mais especificamente, a teoria da agncia tm sido aplicado na investigao de fenmenos organizacionais, tais como: mecanismos de remunerao, implementao e diversificao de estratgias, relaes entre diretores, estrutura de propriedade e de financiamento, inovao e outros (EISENHARDT, 1989). Para Bonavides (1995 apud Slomski, 2005), a teoria da agncia figura entre as principais teorias modernas que procuram explicar os fundamentos da sociedade. Martinez (1998) acrescenta que nas trs ltimas dcadas as hipteses implcitas na Teoria do Agenciamento tm sido amplamente abordadas em pesquisas empricas. Isso favoreceu a consolidao dessa teoria como um referencial e instrumento relevante para o desenvolvimento do conhecimento nas reas onde aplicvel. A teoria da agncia tem nas relaes contratuais o seu sistema de referncia. Nesse contexto, a firma considerada como um conjunto de contratos que se intercalam e relacionam em vrios sentidos e entres diferentes partes da organizao. A partir desses contratos definem-se as relaes entre partes distintas e independentes. Ressalta-se, no entanto, que os contratos cujas relaes e implicaes se busca compreender a partir da Teoria

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do Agenciamento no so necessariamente formalizados, mas pelo contrrio, podem muitas vezes se referir a contratos tacitamente concebidos. Embora a unidade de anlise da teoria da agncia seja as relaes contratuais, foi a partir da concepo de firma que suas premissas foram desenvolvidas. Segundo a concepo de Coase (1937, p. 388), a firma pode ser definida como um locus no qual o suprimento e a alocao de recursos so executados no por mecanismos de mercado, mas por autoridades que atuam nesse locus. Essa concepo baseia-se no modelo de empresa de controle concentrado, em que propriedade e gesto no so separadas. Na viso desse autor, essas atividades de suprimento e alocao de recursos so assumidas pela firma sempre que seu custo de mercado for superior. Em oposio essa concepo e com base nas grandes corporaes de controle pulverizado, Jensen e Meckling (1976, p. 310), no trabalho seminal da teoria da agncia, defendem que a essncia da firma no a autoridade, mas as relaes de contrato que se estabelecem interna e externamente. Em conformidade com esse entendimento, Fama (1980, p. 289), v a firma como um conjunto de contratos que se estabelecem entre os fatores de produo, em que cada fator motivado por seus prprios interesses. Os contratos de que tratam a Teoria da Agncia podem ser caracterizados com base na definio de Brousseau (1993 apud Slomski, 2005) na qual o contrato considerado um acordo por meio do qual as partes (agente e principal) se obrigam uns para com os outros a ceder ou se apropriar, realizar ou no determinadas atividades. Os contratos, em geral, so concebidos com a funo de estabelecer regras para a relao, o que implica na definio de direitos e deveres que cabem s partes envolvidas. Brousseau (1993 apud Siffert Filho, 1996, p.104) defende que os contratos so necessrios em decorrncia de alguns problemas que so comuns nas firmas (organizaes), entre os quais: dificuldade de tomar decises, ao mesmo tempo, compatveis e timas; oportunismo dos agentes; e risco e incerteza da atividade econmica. A partir dessas relaes de contrato, surge a denominada relao de agncia, que Jensen e Meckling (1976, p. 311) definem da seguinte forma:

Ns definimos uma relao de agncia como um contrato pelo qual uma ou mais pessoas (o principal) contrata outra pessoa (o agente) para executar algum servio em seu nome, envolvendo a delegao de alguma autoridade para tomada de deciso ao agente. Se ambas as partes da relao so maximizadores de utilidade, h boas

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razes para acreditar que o agente nem sempre agir conforme os melhores interesses do principal (traduo livre).

Conforme a definio dos autores, para se caracterizar uma relao de agncia necessrio se identificar alguns requisitos: as partes do contrato: principal e agente, em que a esse ltimo delegado poder ou autoridade para tomar decises em nome e/ou de acordo com os interesses do primeiro; possibilidade de maximizao de utilidade: uma vez que so partes relacionadas, mas independentes, possuem interesses distintos que podem gerar conflitos. Hitt et. al. (1999 apud Slomski et. al., 2008, p. 32) acrescentam que uma relao de agncia se estabelece quando uma parte delega responsabilidades pela tomada de decises a uma segunda parte por uma determinada compensao. Com a relao de agncia caracterizada, os problemas tm incio quando um agente toma decises que geram resultados conflitantes com os interesses do principal. Dessa forma, a relao principal-agente pode dar origem ao oportunismo administrativo, que Slomski et. al. (2008, p. 33) definem como atitudes ou comportamentos desleais em relao organizao decorrentes de interesses pessoais. Esse oportunismo fundamenta-se em duas premissas da teoria da agncia: a inexistncia de agentes perfeitos e a impossibilidade de elaborar contratos completos que limitem e monitorem todas as aes dos agentes. Martinez (1998), ao tratar de relao de agncia, caracteriza as figuras do principal e do agente como sujeitos ativo e passivo, respectivamente, sendo que a relao presume que o agente realizar algo pelo principal em troca de uma contraprestao como suposta compensao.
A teoria da agncia trata de problemas resultantes dos conflitos de interesse que emergem numa relao de contrato, formal ou informal, quando as partes contratantes possuem informao assimtrica ou h presena de interesses. O principal objetivo dessa teoria explicar como as partes contratantes efetuam seus contratos de forma a minimizar os custos associados aos problemas de informao assimtrica e incerteza. A teoria da agncia tambm ressalta a existncia do mercado e de mecanismos institucionais capazes de completar os contratos para reduzir aqueles problemas (ROZO, 2003).

Conforme entendimento do autor referenciado, observa-se que os pressupostos da teoria da agncia tm potencialidade de explicar os fenmenos que se referem s relaes contratuais em diferentes tipos de organizaes. Tais organizaes podem ser tanto de

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natureza privada como pblica e diversas pesquisas divulgadas no Brasil e no exterior tm confirmado essa tendncia. Lambright (2008, p. 209), tendo por base estudiosos da Agency Theory, tais como Jensen e Meckling (1976), Arrow (1984), Eisenhardt, (1989), Jensen (1994), Coats (2002), entre outros, enumerou os principais pressupostos da teoria da agncia: a) agente e principal so motivados por objetivos pessoais e recompensas concretas, que geralmente tm um valor financeiro determinvel; b) os problemas de agncia tm origem quando h conflito entre os objetivos do principal e do agente e quando difcil ou de alto custo monitorar as aes do agente; c) agente e principal so vistos como maximizadores de utilidades e os agentes tm racionalidade limitada e podem agir de forma oportunista. O oportunismo aqui referido diz respeito falta de sinceridade e honestidade na realizao de transaes, geralmente imbudas de autointeresse e astcia. d) os desdobramentos dos problemas de agncia podem ser compreendidos por meio dos conceitos de seleo adversa e risco moral. Eisenhardt (1989, p. 59) afirma que, apesar de haver pesquisadores que questionem os pressupostos da teoria da agncia, essa tem revelado capacidade de explicar uma diversidade de fenmenos que ocorrem nas organizaes que podem ser tratados como relaes contratuais de agncia.

2.1.2 Histrico da Agency Theory

De acordo com Santos (2004), a Teoria da Agncia, tal como divulgada atualmente, tem seu mrito creditado ao trabalho de Jensen e Meckling (1976), porm algumas de suas premissas j tinham sido relatadas por Adolf A. Berle e Gardiner C. Means no livro The modern corporations and private property, publicado em 1932. Nessa oportunidade os referidos autores trataram dos conflitos de interesse que so comuns em estruturas onde h separao entre propriedade e gesto. Para essa autora, a obra citada considerada o marco da Teoria do Agenciamento.

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Considerada uma das novas teorias sobre a organizao econmica, cujos estudos se desenvolvem em termos de contratos, a Agency Theory tem sua origem nos estudos desenvolvidos na rea da economia da informao (MARTINEZ, 1998). Na Teoria da Agncia a informao vista como uma commoditie que possui valor e preo num mercado imperfeito, em decorrncia principalmente da existncia de assimetria de informaes. Segundo Goldsmith e Eggers (2006, p. 131) a relevncia da informao nas organizaes est diretamente relacionada ao acesso e defendem que melhor acesso informao gera melhores decises, que, por sua vez, reduzem riscos. A Teoria da Agncia desenvolveu-se sob duas abordagens principais: a Teoria Positivista e a Teoria do Principal-Agente (EISENHARDT, 1989; MARTINEZ, 1998). A primeira abordagem tem foco na identificao das situaes em que o principal e o agente provavelmente tero conflitos de objetivos; as variveis consideradas relevantes na influncia das relaes contratuais so a estrutura de capital da empresa, o grau de especializao dos seus ativos, os custos de informao e os mercados dos fatores de produo; essa linha apresenta um perfil mais retrico, que revelado pelo carter pragmtico de seus argumentos (MARTINEZ, 1998). Por sua vez, a abordagem da Teoria do Principal-Agente enfatiza a diviso dos resultados, que se desdobra em uma diviso dos riscos entre as partes envolvidas no contrato; a anlise nessa linha busca evidenciar, por meio de abordagens quantitativas, os efeitos da integrao dos fatores tpicos dos contratos entre o principal e o agente: estrutura de preferncia das partes contratantes; natureza da incerteza e a estrutura de informaes da organizao e do seu ambiente. Estudos baseados nessa linha conduzem a concluses voltadas a solues de equilbrio, atravs da anlise dos benefcios entre as diferentes estruturas de informaes e seus custos (MARTINEZ, 1998). Apesar de adotarem nfases distintas para compreender as relaes contratuais, as duas vertentes concordam que a unidade de anlise da Teoria da Agncia o contrato entre o principal e o agente. Segundo Albuquerque et. al. (2007), as abordagens possuem entendimentos semelhantes no que tange s pessoas, s informaes e organizao. A principal diferena entre as linhas tericas consiste no tratamento matemtico. Os estudiosos de orientao positivista dirigem esforos para identificar situaes provveis de existncia de conflitos nos objetivos do principal e do agente. Isso cria a necessidade de identificao de mecanismos de governana capazes de limitar o comportamento dos agentes. Dessa forma, a linha Positivista no adota o rigor matemtico caracterstico da teoria do Principal-Agente.

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Nesse estudo, optou-se por utilizar a linha Agente-Principal da Agency Theory, pois para subsidiar o objetivo da pesquisa fez-se necessrio abordar as situaes em que os interesses dos agentes (governantes) no estivessem em consonncia com os interesses do principal (cidados), situao que gera uma lacuna informacional.

2.1.3 Assimetria informacional e problemas decorrentes da relao de agncia

No campo cientfico o surgimento das teorias tem uma motivao comum que resolver problemas relacionados a fenmenos que ocorrem em reas especficas ou ainda reas que se inter-relacionam. A teoria da agncia constitui uma linha terica multidisciplinar que surgiu com o objetivo de compreender os problemas de correntes da relao de agncia, ou seja, derivados dos conflitos de interesses entre partes envolvidas em um contrato no mbito de uma organizao. Segundo Hendriksen e Van Breda (1999, p.139):

O trabalho mais recente na rea de teoria de agency tem-se concentrado nos problemas causados por informao incompleta, ou seja, quando nem todos os estados so conhecidos por ambas as partes e, assim, certas consequncias no so por elas consideradas. Tais situaes so conhecidas como assimetrias informacionais.

Na concepo de Nossa, Kassai e Kassai (2000), uma caracterstica inerente s relaes principal e agente a necessidade de tomada de decises, as quais influenciam os interesses de ambas as partes. Um exemplo o desempenho de uma organizao que interessa ao principal e significativamente influenciado pelas decises dos agentes. Esses autores acrescentam que entre os diversos desafios enfrentados pelo principal nas relaes de agenciamento destaca-se a necessidade de monitorar as aes do agente. A assimetria informacional decorre da impossibilidade que o principal tem de observar todas as aes do agente, conforme corrobora Akdere e Azevedo (2006, p. 47), ocorre assimetria de informao quando a capacidade do principal de monitorar o comportamento e o trabalho do agente limitada, restringida ou interrompida por fatores que s so conhecidos pelo agente.

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No entendimento de Slomski et. al. (2008, p. 36), ocorre assimetria informacional quando gestores dispem de informaes privilegiadas que se referem organizao em que atuam, de maneira que de outros stakeholders (partes interessadas) subtrada essa prerrogativa em decorrncia de sua no participao direta na gesto dos recursos organizacionais dos quais so proprietrios ou interessados. Essa situao pode ser exemplificada a partir de um contexto empresarial em que os administradores tm maiores informaes sobre reas estratgicas da empresa, tais como: estrutura de custos, posio competitiva, oportunidades e riscos de investimentos, entre outras. A existncia de assimetria informacional no se d apenas pela incapacidade do principal de monitorar o comportamento e o trabalho do agente, mas tambm em decorrncia dos interesses conflitantes. O agente recebe poder e autoridade para gerir recursos organizacionais que no so de sua propriedade, porm desenvolve interesses relacionados organizao que podem entrar em conflito com os interesses dos proprietrios (principal) e da prpria organizao. Devido ao poder que recebeu de gerir os recursos, o agente, ao tomar decises, pode optar por alternativas que lhe favoream mais, em detrimento dos interesses do principal. Como os resultados do trabalho do agente ser avaliado em relatrios de desempenho e outras informaes a serem analisadas pelo principal, o agente tende a revelar informao incompleta ou assimtrica. A quantidade e o tipo de informao revelada pelo agente a priori deve favorecer a sua permanncia como agente, o que assegura tambm a defesa dos seus interesses. A literatura sobre Agency Theory (Fama, 1980; Jensen & Meckling, 1976) quando aborda a questo da assimetria informacional, destaca dois problemas que decorrem do primeiro: a seleo adversa e o risco moral. O risco ou perigo moral (moral hazard) diz respeito falta de esforo por parte do agente que tem origem na incapacidade do principal de controlar todas as aes do agente. E a seleo adversa (adverse selection) est relacionada ao problema de acesso s informaes pelo principal acerca da atuao do agente. Segundo esse conceito, h uma quantidade desigual de informaes entre as partes e o principal no tem condies de avaliar se as aes do agente so as mais favorveis ou no maximizao dos seus interesses. De acordo com Lambright (2008, p. 210), a seleo adversa ou informao oculta se refere a uma situao em que um agente tem informaes relevantes que o principal no tem, as quais tm potencialidade de fazer alguma diferena numa tomada de deciso. O principal no tem como saber se o agente tomou as decises que melhor contribuem para os interesses

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do principal. Em se tratando de risco moral, a referida autora utiliza tambm o termo ao oculta para fazer referncia dificuldade que o principal tem de observar e avaliar todas as aes do agente. Partindo dos conceitos relacionados aos problemas de agncia, Martinez (1998) corrobora a existncia de desafios para o principal a partir da necessidade de monitorar as atividades do agente. Segundo esse autor, os conceitos de seleo adversa e risco moral so cenrios prejudiciais observao e de julgamento do comportamento dos agentes por parte do principal. Diante da necessidade de monitorar as aes dos agentes em cenrios desfavorveis, Martinez (1998) definiu quatro principais momentos crticos que demandam ateno especial numa relao de agncia: criao: estruturar uma relao principal-agente que, mediante um contrato eficiente, assegure que as atitudes do agente sejam em defesa dos interesses do principal. controle: encontrar mecanismos que acompanhem o desempenho do agente, com vistas a assegurar que os interesses do principal sejam defendidos, que as melhores aes sejam realizadas, evitando a ocultao de informaes relevantes. desempenho: mensurar o desempenho do agente e criar mecanismos para verificar o esforo implementado pelo agente; concluso: encontrar os melhores mecanismos que assegurem que o rompimento da relao entre o principal e agente ocorra de modo harmonioso, evitando riscos de confrontos entre o agente e o principal em momentos posteriores. Entre os objetivos do desenvolvimento da teoria da agncia est, a partir da compreenso das implicaes das relaes contratuais, identificar mecanismos capazes de reduzir os conflitos de interesses presentes nas relaes de agncia. Conforme a recomendao de Martinez (1998) a relao de agncia possui momentos relevantes em que mecanismos de governana podem ser adotados com vistas a tornar a relao menos conflituosa e desgastante. At ento, os conceitos apresentados fazem referncia teoria da agncia de modo geral, que costuma remeter realidade das organizaes privadas e com finalidades lucrativas. O Quadro 1 apresenta as principais idias associadas teoria da agncia.

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Quadro 1 Principais caractersticas da Agency Theory Caractersticas As relaes entre principal-agente devem refletir uma organizao eficiente (equilbrio) de informaes e de riscos entre as partes. Unidade de anlise Contratos celebrados expressa ou tacitamente que envolvem a delegao de atividades de uma parte (principal) a outra (agente). Hipteses humanas Interesses pessoais; racionalidade; averso ao risco. Hipteses Conflito de metas parciais entre as partes (principal e agente); Eficincia como critrio de efetividade; Assimetria de informaes entre principal e agente; Agente responsvel pelas atividades delegadas pelo principal. Problemas contratuais Agency (risco moral e seleo adversa); compartilhamento de riscos. Problemas dominantes Conflito entre os objetivos e disposio de assumir riscos do principal e do agente; Assimetria informacional; Dificuldade de monitoramento das aes do agente pelo principal. Custos de agency Despesas de estruturao; Despesas de monitoramento (sistemas de informaes, auditoria); Despesas de cobertura de seguros; Custo de oportunidade (Residual Loss). Restries s atividades dos Altrusmo; reputao; controles burocrticos e do cliente. agentes Fonte: Adaptados de Eisenhardt (1989). Item Idias chaves

Embora se admita que a Teoria da Agncia fornea bases para a compreenso de relaes contratuais e seus desdobramentos, existem algumas limitaes a esta abordagem (LAMBRIGHT, 2008, p. 210). Entre essas limitaes, a autora referenciada cita que a teoria admite que as organizaes e as pessoas so motivadas principalmente por incentivos financeiros. Essa limitao poderia comprometer a capacidade de explicao de fenmenos que no envolvem variveis relacionadas com incentivos financeiros.

2.1.4 Teoria da Agncia na Gesto Pblica

De acordo com as idias do filsofo francs Jean-Jacques Rousseau expressas na obra clssica Do Contrato Social, o Estado surgiu para encontrar uma forma de associao que defenda e proteja, com toda a fora comum, a pessoa e os bens de cada associado ou, em outras palavras, para fazer face aos conflitos que so comuns na convivncia social. Segundo Rousseau, em um territrio com a presena da instituio Estado, os indivduos alienam seus direitos e liberdades em favor do Estado. Ao abrir mo dos seus direitos e liberdades em favor do Estado, os indivduos, tcita e livremente, aderem a um contrato social, o qual pressupe que a existncia do Estado se destina a promover o bem comum da coletividade (ROUSSEAU, 1996, p. 20).

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O Estado, segundo Dallari (2003), uma ordem jurdica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado territrio. Esse fim maior de promoo do bem comum pode ser desdobrado em diversas funes. Segundo Stiglitz (2000 apud MatiasPereira, 2006, p. 35), as funes bsicas do Estado so: promover a educao, fomentar a tecnologia, oferecer suporte ao setor financeiro, investir em infraestrutura, prevenir a degradao ambiental e promover o desenvolvimento sustentvel e criar e manter uma rede de seguridade social. evidente que em cada Estado, dependendo das formas de governo e da diviso administrativa do territrio, essas funes e seus desdobramentos so organizadas sob responsabilidade de diversos entes governamentais. Ao tratar do Estado como uma entidade abstrata, Chtelet e Pisier-Kouchner (1983, p. 77) enumeram os seguintes pontos como caractersticos do Estado:

soberano e est encarregado de representar ou expressar a coletividade; possui um quadro jurdico e administrativo, que define suas regras, organizando as formas da existncia social: e se constitui na instncia governamental que, em ltima anlise, toma decises referentes aos negcios.

Na concepo de Filellini (1994, p. 173):

O Estado corresponde a uma idia de como a sociedade deve se organizar: legitimando e balizando pela lei, o uso da fora em relao aos seus prprios integrantes e atribuindo essa prerrogativa estritamente ao Estado, em seus representantes. Esse o chamado contrato social.

Dessa forma, com o objetivo de auferir benefcios maiores da convivncia em sociedade, os indivduos organizam-se politicamente (territrio, populao, soberania e poder poltico) de tal forma que o interesse particular de alguns no prevalea sobre o bem-estar social comum maioria (SANTANA JNIOR, 2008, p. 29). por meio do governo (conjunto de rgos que exercem o poder poltico e que determinam a orientao poltica de uma sociedade) que o Estado exerce suas funes. Por meio da gesto pblica, funes relacionadas gerncia pblica nos negcios do governo (SANTANA JNIOR, 2008, p. 12), baseada em dispositivos legais, os governos criam condies para que as funes primordiais do Estado sejam executadas com vistas promoo do bem comum.

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Entretanto, a execuo pelo Estado das atividades para as quais foi criado exige a disponibilidade de recursos financeiros. Nesse ponto, o cidado chamado a contribuir compulsoriamente, por meio de tributos, para a manuteno da estrutura da mquina administrativa governamental, bem como para a realizao dos investimentos nas reas de sua competncia que considerar mais prioritrias (educao, sade, saneamento bsico, transporte, infraestrutura, segurana pblica, tecnologia e outras). Santana Jnior (2008, p. 30), porm, alerta que a partir do momento em que os cidados so compungidos a pagar tributos, tambm passam a cobrar do Estado, por meio dos seus governantes e gestores pblicos, o cumprimento do contrato social. Com o isso, os cidados objetivam garantir que os recursos provenientes dos seus tributos (impostos, taxas, contribuies de melhoria e contribuies sociais) estejam sendo empregados de maneira eficiente, eficaz e efetiva. De modo anlogo ao que acontece em uma organizao privada com fins lucrativos, em que se verifica a existncia de uma rea de competio entre o principal (proprietrios ou acionistas) contra a assimetria informacional externa gerada pelo agente (administradores, diretores e gerentes), no mbito do setor pblico a mesma competio pode ser encontrada em diversos nveis (HEALD, 2003, p. 750). Os cidados (no papel de principal, porque so proprietrios dos recursos pblicos e, portanto, financiadores das atividades governamentais), no conseguem monitorar todas as aes do gestor pblico (agente, que recebeu por delegao o poder de gerir os recursos), que detm muito mais informao sobre os riscos, oportunidades e resultados na gesto do que o principal. Portanto, no ambiente estatal/governamental h condies para se caracterizar uma relao de agncia, o que permite que alguns problemas nesse ambiente possam ser analisados e compreendidos luz da Teoria da Agncia. Entre as inmeras aplicaes, a teoria da agncia tem sido amplamente utilizada por pesquisadores da rea de administrao pblica como base para a compreenso das relaes contratuais no mbito do setor pblico (LAMBRIGHT, 2008, p. 210). Slomski et. al. (2008, p. 131) tambm apresenta a Teoria da Agncia como umas das tendncias tericas fundamentais para estudos que tm como foco a gesto pblica. Como justificativa, os autores defendem que a anlise do conceito de relao de agncia permite admitir que as entidades pblicas possam ser vistas sob a perspectiva da Teoria do Agenciamento. Isso porque, ao observar o Estado e suas entidades sob o conjunto de contratos que representam, pode-se verificar claramente a existncia de uma relao de agncia, em

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razo da existncia de trs premissas bsicas sugeridas por Siffert Filho (1996 apud Slomki et. al., 2008, p. 133), quais sejam:
1) o agente (gestor pblico) dispe de vrios comportamentos possveis a serem adotados; 2) a ao do agente afeta o bem-estar de ambas as partes; 3) as aes do agente dificilmente so observveis pelo principal (cidados), o que leva existncia de assimetria informacional (informational asymmetry).

As premissas sugeridas por Siffert Filho fazem referncia aos elementos necessrios para existncia de conflito na relao Estado-sociedade. Os gestores pblicos, que representam o Estado na gesto dos recursos financeiros disponibilizados pela sociedade, possui diversas possibilidades de comportamento Albuquerque et. al. (2007) afirmam que em muitos casos pode-se observar que os planos de governo nem sempre esto em consonncia com os anseios da coletividade, pois o gestor, mesmo na figura de representante do povo, dotado de certo nvel de autonomia na gerncia dos recursos financeiros. Segundo Slomski et al. (2008, p. 133), ao admitir a existncia de assimetria informacional entre agente e principal, surge a necessidade de avaliar se o agente (gestor pblico) sempre tomar as decises que maximizem os interesses do principal (cidados). A partir das premissas da teoria da agncia, pode-se admitir que no papel de agente, o gestor pblico possui interesses pessoais que podem estar relacionados sua condio de gestor e ainda que podem conflitar com os interesses dos cidados. A autonomia que o gestor pblico possui para escolher entre as alternativas de aplicao dos recursos pblicos, pode gerar insatisfao por parte da coletividade quando as reivindicaes sociais em reas prioritrias no so contempladas no oramento pblico. Nesse contexto, surge a necessidade da criao de mecanismos de governana que assegurem uma prestao de contas responsvel (accountability) dos atos da gesto pblica por parte dos gestores nos mais diversos nveis governamentais. A Figura 1 apresenta as possibilidades de existncia de relao de agncia e, consequentemente, de problemas de assimetria informacional no mbito municipal.

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1 Estgio Cidado Prefeito (principal) (agente) 2 Estgio Prefeito Secretrio (principal) (agente) 3 Estgio Secretrio Diretor de rea (principal) (agente) 4 Estgio Diretor de rea Servidor Pblico (principal) (agente)
Figura 1 Cadeia agente-principal no Municpio Fonte: Slomski (2005, p. 33)

O art. 1 da Constituio Federal prev a existncia de quatro entes federativos: Unio, Estados, Municpios e o Distrito Federal, todos dotados de autonomia poltica, administrativa e financeira. Como pode ser observado na Figura 1, no mbito municipal podem existir relaes de agncia em diversas esferas. O mesmo pode ser observado nos demais nveis de governo, observando a estrutura administrativa e hierrquica de cada ente. Esse estudo tem como objeto de estudo os municpios e, entre os estgios apresentados na Figura 1, se detm no primeiro estgio que trata da relao entre o gestor pblico eleito no mbito municipal (prefeito) e os muncipes. Marques (2007, p. 12) assegura que o conceito de governana corporativa estreitamente associado com accountability (responsabilidade em prestar contas), constituindo mais do que um princpio, uma exigncia das boas prticas de governana. Mello (2006) acrescenta que as exigncias relativas prestao de contas costumam variar de acordo com a natureza da entidade envolvida. A organizao do setor pblico, por essncia, comprometida com a garantia da integridade do que faz, no deve ter uma postura reativa, mas preventiva. Dessa forma, a entidade pblica no deve aguardar at seus dirigentes serem investigados, mas agir de forma a evitar o comportamento antitico na organizao. A discusso em torno dos problemas de agncia no contexto do setor pblico, de acordo com Albuquerque et. al. (2007), encontra na assimetria informacional o seu maior desafio, mas tambm que mais facilmente pode ser compreendido do ponto de vista didtico. Esses autores creditam assimetria informacional a mais relevante causa do distanciamento entre Estado e sociedade. A assimetria informacional no contexto do setor pblico e considerando o primeiro estgio entre os propostos por Slomski (2005, p. 33), ou seja, cidados (agente) e gestor eleito

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(principal) tem consequncias danosas para a sociedade e para a legitimidade da ao do Estado. Essas consequncias decorrem de situaes concretas que podem ser exemplificadas por ineficincia dos canais de comunicao, insatisfao popular com a prestao de servios pblicos e falta de polticas pblicas que incentivem o exerccio da cidadania. Desse cenrio, surge um conflito informacional, no qual o agente (Estado) no cria mecanismos de comunicao eficiente com o principal (sociedade), devido aos rudos observados no processo (assimetria informacional). Albuquerque et. al. (2007) apresentam como mediadora do conflito informacional verificado a accountability, cujos atributos (transparncia, clareza e tempestividade) contribuem para a aproximao dos cidados com o Estado. A Figura 2 a seguir constitui uma ilustrao de que na presena de assimetria informacional e sem os atributos da accountability, o ciclo que representa o fluxo de informaes entre Estado e sociedade descontinuado.
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Recursos Financeiros Estado Accountability Prestao de Contas Sociedade

4 Assimetria Informacional

Figura 2 Ausncia de accountability em decorrncia da assimetria informacional Fonte: Adaptado de Albuquerque et. al. (2007)

Slomski (1999, p. 30) considera que a relao entre o Estado, representado pelos governantes eleitos e a sociedade, representada pelos cidados pode ser analisada em analogia a uma empresa de capital aberto e disperso, em que os acionistas (principal) investem recursos na organizao que sero administrados por executivos profissionais. Tomando como exemplo a estrutura poltica de um municpio, os cidados (principal) investem recursos ao Estado (agente), representado pelo gestor municipal e pela equipe de governo que, de acordo com um planejamento, os emprega em aes que, teoricamente, tm como fim ltimo beneficiar toda a sociedade. O governo possui a incumbncia de gerir os recursos, empregando-os na manuteno da estrutura estatal e na gerao de benefcios sociedade, por meio dos servios pblicos, e

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da gesto desses recursos deve prestar contas. Quando na prestao de contas, as informaes no so apresentadas de forma clara, transparente e tempestiva, tem-se dficit de accountability e, consequentemente, assimetria informacional, causando distanciamento entre sociedade e Estado. A Figura 3 ilustra que na presena de accountability por parte do gestor pblico na gesto dos recursos pblicos arrecadados por meio dos tributos e convertidos em obras e servios pblicos no h assimetria informacional, o que contribui para a aproximao entre Estado e sociedade e favorece o exerccio da cidadania. A Figura 3 apresenta os efeitos da accountability na relao entre o Estado e a sociedade.

Processos Licitatrios

Prestao de Con tas

Accountability

Admin istrao P blica

Sociedade

4 Aproximao en tre Estado e Sociedade

Figura 3 Atuao da accountability na relao Estado-Sociedade Fonte: Adaptado de Albuquerque et. al. (2007)

Conforme se pode observar na ilustrao, quando h accountability por parte do gestor pblico na gesto dos recursos pblicos arrecadados por meio dos tributos e convertidos em obras e servios pblicos no h assimetria informacional, o que contribui para a aproximao entre Estado e sociedade e favorece o exerccio da cidadania.

2.2 GOVERNANA CORPORATIVA NA GESTO PBLICA

2.2.1 Consideraes iniciais

Nos ltimos anos, diversos pases, tanto desenvolvidos quanto em desenvolvimento, tm reavaliado o papel do governo na sociedade. Essas reavaliaes tm origem nas crises de

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legitimidade por que passaram alguns desses pases (TIMMERS, 2000, p. 6) e tambm na cobrana por parte da sociedade por uma maior responsabilidade dos gestores pblicos em relao ao uso dos recursos pblicos (BARRET, 2001). Para Ryan e Ng (2000) a ateno dedicada governana corporativa no mbito do setor pblico uma tendncia mundial. As discusses que se sucederam deram origem a estudos que buscam relacionar e adaptar conceitos relativos governana ao contexto do setor pblico. De acordo com Timmers (2000, p. 5) pode-se admitir que at muito recentemente, as autoridades governamentais se concentravam na formulao de polticas e, quando necessrio, em gerenciar crises e incidentes; porm nos ltimos anos, a ateno foi visivelmente deslocada para o aperfeioamento da gesto em um contexto cada vez mais amplo, que se estende desde o controle de processos at a tomada de decises polticas. O autor acrescente que, por tratarse do setor pblico, a transparncia desses processos adquire um papel fundamental. Essas mudanas verificadas no mbito do setor pblico tm sido analisadas a partir dos princpios e conceitos relacionados governana corporativa. Em termos gerais, a governana corporativa refere-se ao processo em que as organizaes so direcionadas e controladas e as responsabilidades so gerenciadas e tem como princpios basilares a transparncia, a integridade e a accountability. A governana tem como foco as estruturas e processos de tomada de deciso, prestao de contas, controle e comportamento dos gestores das organizaes (IFAC, 2001). Segundo o IFAC Study n 13 (2001), estudos realizados pelo Banco Mundial em 1999 concluram que h evidncias empricas em relao governana, no sentido de que existe uma forte relao causal entre a adoo de boas prticas de governana e a melhoria de indicadores sociais e econmicos, tais como maior renda per capita, menor mortalidade infantil e maiores ndices de alfabetizao. De acordo com Watson (2004), embora grande parte do debate sobre a governana corporativa tenha se concentrado no contexto de organizaes privadas com fins lucrativos, os princpios so to importantes, se no mais, no setor pblico. O International Federation of Accountants IFAC (2001) assegura que uma governana eficaz tambm essencial para construir e manter confiana nas entidades do setor pblico, ou ainda para que tenham legitimidade; e essa, efetivamente, constitui um elemento necessrio para que as entidades do setor pblico sejam eficazes na consecuo dos seus objetivos.

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Segundo Barret (2001, p. 3), necessrio reconhecer a existncia de uma srie de fatores que indicam tanto a necessidade como a importncia da adoo de prticas de governana corporativa em organizaes do setor pblico. Entre outros fatores o autor cita: precariedade dos servios prestados; terceirizao de funes que o setor privado pode realizar de forma mais eficiente; adaptao ou adoo de mtodos e tcnicas comuns no setor privado; nfase na melhoria contnua para alcanar melhores desempenhos em um ambiente com autoridade delegada e maior flexibilidade de gesto; garantia de uma maior orientao para resultados e no apenas ao processo; consolidao da participao direta do setor privado na prestao de servios pblicos, mesmo os considerados servios essenciais. Nesse estudo pretende-se discutir governana corporativa na perspectiva das entidades pblicas, no entanto o desenvolvimento desse tema deu-se no contexto das organizaes privadas. Por esse motivo, a maior parte da literatura da rea baseia-se no contexto e na estrutura de empresas privadas, porm, como assegura o IBGC (2009, p. 15), os conceitos so abrangentes e adaptveis a outros tipos de organizao, a exemplo das organizaes do terceiro setor, cooperativas, estatais, fundaes e rgos governamentais, entre outros. Nesses casos, convm que cada organizao analise os conceitos e os mecanismos passveis de serem adotados em seu contexto. O foco da governana corporativa no setor privado est sobre o conselho de administrao. Em se tratando do contexto do setor pblico, Timmers (2000, p. 9) diz que o foco da governana criar protees que assegurem que os objetivos polticos sejam atingidos. Segundo o IFAC (2001, p. 11), no contexto do setor pblico, os conselhos, na maior parte dos casos so difceis de identificar e definir, uma vez que operam em diferentes enquadramentos legais e gerenciais. Dessa forma, no possvel desenvolver um conjunto de recomendaes de governana aplicvel a todas as entidades do setor pblico, no entanto, h princpios que podem ser aplicados quando a gesto encontra-se sob responsabilidade de membros eleitos ou nomeados. As entidades do setor pblico tambm esto sujeitas a regras de prestao de contas para as vrias partes interessadas (stakeholders), que so diferentes daquelas comuns em uma empresa privada que tem acionistas, clientes, etc. Os stakeholders do setor pblico podem incluir ministros, secretrios, funcionrios do governo, poder legislativo, associaes, organizaes sociais, fornecedores, clientes e o pblico em geral. Cada uma dessas partes

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possui um interesse legtimo nas entidades do setor pblico, mas no necessariamente com algum direito de propriedade (IFAC, 2001). De acordo com o entendimento de Hodges, Wright e Keasey (1996, p. 9), a governana corporativa do setor pblico distingue-se daquela praticada no setor privado principalmente pela grande diversidade de objetivos e complexidade e pouca flexibilidade das estruturas de gesto. Para esses autores, as abordagens mais relevantes da governana no setor pblico se relacionam com a avaliao do desempenho e com questes de conformidade. No que tange conformidade, necessrio pontuar que a existncia de uma estrutura slida de controle interno em uma organizao do setor pblico constitui condio sine qua non para o exerccio da accountability, ou seja, para que o gestor pblico possa prestar conta de seus atos de forma ntegra e transparente. Essa afirmao corroborada por Holanda e Vieira (2009, p. 241), uma vez que para esses autores, a gesto das polticas pblicas deve se submeter a estruturas de controle. Considera-se que a transparncia na divulgao de informaes acerca da gesto pblica s pode ser efetivada a partir da garantia de que tais informaes, sejam elas de natureza financeira ou no, so ntegras e passaram pelo exame de rgos independentes (controle externo), alm de terem sido produzidas em um ambiente que possua um controle razovel dos processos desenvolvidos. Em nvel internacional destacam-se duas instituies que emitem padres normativos de controle interno e auditoria que so adotados pelos rgos de cada pas e servem de referncia para organizaes pblicas e privadas. Esses rgos so o Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) e a International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI). Segundo o COSO (2004), o controle interno um processo desenvolvido para garantir, com razovel certeza, que sejam atingidos os objetivos de uma entidade, dentre os quais: objetivos de desempenho ou estratgia (eficincia e efetividade operacional); objetivos de informao; objetivos de conformidade. Conforme os documentos divulgados pelo COSO, os controles internos nas organizaes, tanto pblicas como privadas, so organizados a partir dos seguintes componentes: avaliao do ambiente de controle; avaliao de riscos a que a organizao est sujeita; extenso das atividades de controle propriamente ditas; informao e comunicao; e monitoramento.

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A INTOSAI (1998), por meio da The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts recomenda diversos pontos que os rgos de controle (interno e externo) de cada pas devem observar, com vistas a assegurar a integridade dos relatrios produzidos pelos rgos pblicos referente gesto dos recursos. O documento da INTOSAI tambm tece recomendaes sobre os relatrios de controles internos e externos, aos quais ser dada ampla divulgao. No Brasil, o Conselho Federal de Contabilidade (CFC), por meio da Resoluo CFC n 1.135/2008 (CFC, 2008), aprovou uma norma que trata de controle interno no mbito do setor pblico e o considera como uma ferramenta indispensvel para o sistema de informaes, principalmente de natureza contbil. De acordo com a norma do CFC, o controle interno tem como objetivo minimizar riscos e dar efetividade s informaes, com vistas a contribuir para o alcance dos objetivos da entidade. No Brasil, o controle interno nas entidades pblicas responsabilidade da gerncia de cada rgo; j o controle externo realizado pelo poder legislativo com o auxlio dos tribunais de contas, que so rgo tcnicos que analisam previamente as prestaes de contas de cada ente e, sobre elas, emitem um parecer. Holanda e Vieira (2009, p. 258) afirmam que historicamente a relao entre Estado e sociedade tem se mostrado problemtica e acredita que uma das causas a falta de credibilidade das informaes emanadas dos rgos pblicos. Para esses autores, melhorar a informao sobre o que e como o governo est fazendo aumenta a confiana e a credibilidade do governo por parte da sociedade. O controle social, que se materializa pela efetiva participao da sociedade na verificao, acompanhamento e avaliao das aes do governo e na execuo e resultados das polticas pblicas, s pode ser concretizado a partir de um ambiente de controle interno que favorea essa participao e atribua confiabilidade s informaes geradas. O setor pblico complexo e as entidades pblicas no funcionam dentro de uma estrutura legislativa comum nem tm uma forma ou tamanho padro de organizao. Assim, necessrio considerar a diversidade do setor pblico e os diferentes modelos de governana que se aplicam em cada pas e em diferentes setores, cada um com caractersticas nicas que requerem uma ateno especial e impem diferentes conjuntos de responsabilidades (IFAC, 2001). No obstante, pode-se admitir uma certa padronizao das estruturas de entidades pblicas quando se considera a organizao administrativa interna de um pas, tais como a

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estrutura de governo dos estados e municpios, no caso do Brasil, onde se verifica a presena de secretarias comuns, a exemplo das que tratam de reas como educao, sade, transporte, finanas, cultura e segurana pblica. A maior parte dos conceitos formulados sobre governana corporativa refere-se essencialmente a um recurso dos ambientes empresariais, porm h autores (SHLEIFER e VISHNY, 1997; CARVALHO, 2002; IBGC, 2009; TIMMERS, 2009) que formularam conceitos mais abertos que permitem sua interpretao em outros tipos de organizaes. Ainda assim, Ryan e Ng (2000) afirmam que a expresso governana corporativo no setor pblico uma expresso que no possui uma definio especfica e est sujeita a um considervel debate. Shleifer e Vishny (1997, p. 737) afirmam que a governana corporativa trata das formas pelas quais os fornecedores dos recursos organizacionais buscam assegurar que obtero um retorno sobre o seu investimento O conceito enunciado pelos autores referenciados est em consonncia com os objetivos da governana corporativa j apresentados, que se resumem em criar condies para assegurar que os interesses dos financiadores dos recursos organizacionais (proprietrios) sejam preservados, assegurando a esses retorno sobre o investimento realizado. O conceito apresentado por Timmers (2009, p. 9) diz que governana no mbito do setor pblico ou, como prefere o autor, governana governamental:
is defined as safeguarding the interrelationship between management, control and supervision by government organizations and by organizations set up by government authorities, aimed at realizing policy objectives efficiently and effectively, as well as communicating openly thereon and providing an account thereof for the benefit of the stakeholders.

O autor referenciado trata a governana como um mecanismo de proteo de relaes em uma organizao, a qual se baseia nos elementos apresentados na Figura 4 a seguir.

Administrao

Accountability

Superviso

Controle

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Figura 4 Elementos da governana governamental Fonte: Timmers (2009, p. 9)

A partir do entendimento proposto por Timmers (2000, p. 10), percebe-se que os princpios relacionados governana corporativa s podem ser convertidos em aes concretas por meio de um inter-relacionamento equilibrado entre os elementos que constituem as bases das prticas de governana. Segundo Carvalho (2002, p. 19), a governana corporativa se refere aos princpios e mecanismos que regem o processo decisrio em uma organizao, os quais tm como objetivo minimizar os problemas de agncia. Um detalhe importante a ser lembrado quando se associa os objetivos da governana corporativa aos problemas de agncia a delegao de poder. Os problemas de agncia, que os mecanismos de governana se propem a solucionar, decorrem dessa delegao de poder, que originalmente pertence aos proprietrios dos recursos da organizao. A tomada de deciso acerca da gesto dos recursos transferida, bem como as informaes a respeito dos riscos e oportunidades que acompanham as transaes, o que contribui para o surgimento da assimetria informacional ou informao incompleta. Como o agente conhece as condies sob as quais gere os recursos organizacionais e tem interesses sobre ela, nem sempre lhe ser conveniente informar tudo o que seja relevante aos proprietrios. O Instituto Brasileiro de Governana Corporativa (IBGC), em seu Cdigo de boas prticas conceitua a Governana Corporativa como um
sistema pelo qual as organizaes so dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre proprietrios, conselho de administrao, diretoria e rgos de controle. As boas prticas de Governana Corporativa convertem princpios em recomendaes objetivas, alinhando interesses com a finalidade de preservar e otimizar o valor da organizao, facilitando seu acesso a recursos e contribuindo para sua longevidade (IBGC, 2009, p. 19).

Tambm a definio de Governana Corporativa proposta pelo IBGC faz referncia a necessidade de alinhar interesses de gestores e proprietrios dos recursos organizacionais, o que revela uma evidente referncia aos problemas de agncia. A governana corporativa tem estreita relao com as premissas da Teoria da Agncia. Em geral admite-se que o desenvolvimento da Governana Corporativa teve como objetivo principal resolver o conflito de agncia, que tem como origem a separao entre a propriedade e a gesto das organizaes (MARQUES, 2007, p. 13; SLOMSKI et. al., 2008, p. 9). De acordo com o IBGC (2009), as situaes tpicas envolvem a delegao de poder de deciso por parte do

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proprietrio a uma gente especializado em relao gesto dos recursos de uma organizao. Porm, como j enfatizado, os interesses do gestor nem sempre se alinham com os do proprietrio, o que d origem a um conflito de agncia ou conflito agente-principal. A partir da presena desse conflito, configura-se o objetivo da governana corporativa que a criao de um conjunto eficiente de mecanismos, tanto de incentivos quanto de monitoramento, a fim de assegurar que o comportamento dos agentes executivos seja direcionado defesa dos interesses dos proprietrios dos recursos organizacionais. Segundo a Organisation for Economic Co-operation and Development OECD (2004, p. 12), a estrutura de governana corporativa em cada pas depende do ambiente legal, regulatrio e institucional a que esto submetidas as organizaes. Alm de depender das caractersticas do ambiente onde atuam as organizaes, a OECD (2004, p. 17) tambm relata que a estrutura de governana, entre outras coisas, deve promover a transparncia e accountability, ser coerente com os dispositivos legais, articular claramente a diviso de responsabilidade das instncias que atuam nas organizaes e facilitar o exerccio dos direitos dos stakeholders. Slomski et. al. (2008, p. 7) acrescentam que a governana corporativa tambm deve fornecer uma estrutura em que os objetivos da organizao so estabelecidos, os meios de alcan-los e o monitoramento do desempenho so determinados. O IBGC (2009), ao abordar os benefcios da adoo das boas prticas de governana, enfatiza que essa proporciona aos proprietrios dos recursos a gesto estratgica da organizao e o monitoramento das atividades dos agentes. Alm disso, a organizao que opta pela adoo de boas prticas de Governana Corporativa segue como linhas mestras a transparncia, a prestao de contas (accountability), a equidade e a responsabilidade corporativa. A Figura 5 a seguir apresenta os princpios que, segundo Slomski et. al. (2008, p.10) so encontrados de forma unnime na literatura sobre governana corporativa.

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Sociedade

Transparncia

Cumprimento das Leis

Prestao de Contas

Justia

Governana Corporativa

Figura 5 Princpios basilares da boa governana corporativa Fonte: Slomski et. al. (2008, p. 10)

Os autores referenciados asseguram que tais princpios: transparncia (disclosure), senso de justia (fairness), prestao de contas (accountability), cumprimento das leis (compliance), e tica (ethics), concretizados por meio das prticas, contribuem para maior segurana por parte dos financiadores dos recursos organizacionais de que seus investimentos traro retorno e seu capital no ser expropriado, diminuindo portanto, a percepo de risco. O IFAC Study n 13 - Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective (2001) definiu princpios comuns e recomendaes relativas governana de entidades do setor pblico com o objetivo de fornecer orientao para auxiliar os rgos de gesto a desenvolver ou rever suas prticas de governana, de forma a contribuir para um funcionamento mais eficaz, eficiente e transparente das entidades. Tais princpios so aplicveis a entidades do setor pblico de diferentes nveis e natureza: governos nacionais, regionais (estados, provncias), locais (municpios), entidades executivas (agncias, comisses, fundaes) e empresas estatais (pblicas ou de economia mista). Os princpios apresentados no estudo do IFAC so os que foram originalmente expostos no Report of the Committee on the Financial Aspects of Corporate Governance 1992 (the Cadbury Report), o qual definiu governana corporativa como o sistema pelo qual as organizaes so dirigidas e controladas. O estudo do IFAC tambm identificou os trs princpios fundamentais de governana corporativa, quais sejam: transparncia, integridade e responsabilidade na prestao de contas accountability (IFAC, 2001, p. 11). O Relatrio Cadbury (1992) enfatizou os valores da boa governana nos conceitos de accountability (prestao de contas) e transparncia. O Quadro 2 apresenta uma descrio sumria dos trs princpios basilares da governana, de acordo com o entendimento do IFAC (2001).

tica

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Quadro 2 Princpios da governana no contexto do setor pblico Princpio Descrio Abertura/Transparncia A transparncia necessria para garantir que os stakeholders possam ter confiana nos processos de tomada de deciso e nas aes das entidades do setor pblico, na gesto de suas atividades e nos indivduos que nelas atuam; esse princpio tambm se relaciona com a comunicao de informaes completas, precisas e claras, uma vez que um processo de comunicao com essas caractersticas contribui para a adoo de medidas rpidas e eficazes. Integridade O princpio da integridade deve ser considerado tanto as operaes mais simples e quanto as mais complexas; baseia-se honestidade, objetividade e em padres elevados de decoro e probidade na gesto dos recursos pblicos; adoo desse conceito depende da eficcia do sistema de controle e tambm dos padres morais e noo de profissionalismo dos indivduos que atuam na entidade; os reflexos da integridade podem ser sentidos tanto nos processos de tomada de deciso quanto na qualidade dos relatrios financeiros e de desempenho. Prestao de contas Prestao de contas o processo pelo qual as entidades do setor pblico e as (Accountability) pessoas que trabalham na entidade so responsveis por suas decises e aes, nas quais se incluem a gesto dos recursos pblicos e outros aspectos relacionados a desempenho, alm da submisso dos relatrios a um adequado processo de controle externo (auditoria); a accountability alcanada por todas as partes a partir de uma estrutura robusta com papis bem definidos e tambm por uma compreenso clara das respectivas responsabilidades; com efeito, a accountability a obrigao de responder por uma responsabilidade que foi conferida a um indivduo ou entidade. Fonte: Adaptado do IFAC (2001, p. 12) com traduo livre.

Esses princpios so relevantes tanto para as entidades do setor pblico como para as empresas privadas e se aplicam igualmente a todas as entidades do setor pblico, independentemente do fato de os dirigentes dos rgos serem eleitos ou nomeados. Alguns aspectos da governana no setor pblico foram analisados pelo Committee on Standards in Public Life (the Nolan Committee UK), no primeiro relatrio que foi publicado em maio de 1995. O relatrio Nolan identificou e definiu sete princpios gerais de conduta que deve nortear a vida pblica e recomendou que todas as entidades do setor pblico a elaborao de cdigos de conduta que incorporem esses princpios. Estes princpios da vida pblica so: altrusmo, integridade, objetividade, responsabilidade, transparncia, honestidade e liderana (IFAC, 2001, p. 11). Embora possam e devam nortear todas as atividades desenvolvidas no mbito das entidades pblicas em geral, os princpios apresentados no relatrio Nolan foram definidos tendo em vista os titulares de cargos pblicos. No Brasil, o principal organismo de fomento governana corporativa, o IBGC, por meio da publicao do Cdigo das Melhores Prticas de Governana Corporativa (IBGC, 2009) e com base nos principais cdigos internacionais de governana, defende que as boas prticas de governana devem ser pautadas nos princpios da transparncia, equidade, prestao de contas e responsabilidade corporativa.

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2.2.2 Tendncias tericas da governana na Gesto Pblica

Esse estudo adota os pressupostos da Teoria da Agncia como principal base terica para anlise e compreenso do nvel de transparncia na divulgao de informaes acerca da gesto pblica a partir dos sites dos maiores municpios brasileiros. No entanto, h outras tendncias tericas que tambm oferecem subsdios compreenso de questes relacionadas governana no mbito das entidades do setor pblico. Como tendncias tericas para estudos sobre governana pblica, Slomski et. al. (2008) citam a Teoria da Agncia e a Teoria da Escolha Pblica; Silva (2009) aborda a Teoria dos Ciclos Polticos e Silva e Ribeiro Filho (2007) apontam a Teoria do Agir Comunicativo. Como a Teoria da Agncia, bem como as razes por que considerada uma tendncia terica na governana pblica j foram abordadas no item 2.1, segue-se uma breve descrio da Teoria da Escolha Pblica, da Teoria dos Ciclos Polticos e da Teoria do Agir Comunicativo.

A Teoria da Escolha Pblica (Public Choice Theory) A Teoria da Escolha Pblica aplica conceitos e mtodos desenvolvidos pelas cincias econmicas para analisar o comportamento poltico. Os primeiros estudos envolvendo a Public Choice Theory surgiram a partir da segunda metade do sculo XX e tiveram como base o estudo dos gastos pblicos e impostos. No entanto, a teoria s recebeu ateno pblica em 1986, quando James Buchanan, um dos principais arquitetos dessa teoria (o outro foi Gordon Tullock), recebeu o prmio Nobel em Economia (SHAW, 2005). De acordo com Shughart II (2007), a teoria da escolha pblica provocou alteraes significativas nas concepes relacionadas ao estudo dos processos democrticos de tomada de deciso. A Teoria da Escolha Pblica (Public Choice) o ramo da economia que estuda a forma como o governo toma decises. Conforme Samuelson e Nordhaus (1993 apud Slomski et.al., 2008, p. 134), ela questiona o como, o qu e o para quem do setor pblico. Buchanan (1983 apud Salgado, 2003, p. 8) define a teoria da escolha pblica como (...) uma perspectiva em poltica que emerge de uma extensa aplicao dos instrumentos e

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mtodos do economista tomada de deciso coletiva ou no-mercantil. Nessa perspectiva, os indivduos so considerados como maximizadores de utilidade sujeitos a restries. De acordo com os pressupostos da Teoria da Escolha Pblica, a tomada de decises polticas ocorre segundo um conjunto de regras, sendo que a mais importante que essas decises so tomadas pelos representantes eleitos; e ainda que as motivaes dos polticos (gestores pblicos) resumem-se premissa de que os mesmos tomam decises que possibilitem a maximizao da sua probabilidade de reeleio. Segundo Pereira (1997, p. 419), a teoria da escolha pblica tem como objetivo aplicar um mtodo da cincia econmica a um objeto que tradicionalmente tem sido considerado no mbito da cincia poltica, a saber: grupos de interesse, partidos polticos, processo eleitoral, anlise da burocracia, escolha parlamentar e anlise constitucional. A Teoria da Escolha Pblica tem como argumento bsico que, tanto no mercado como na poltica, os indivduos comportam-se da mesma forma, movidos pelas mesmas motivaes, ou seja, so maximizadores do interesse prprio (SALGADO, 2003, p. 8). Para essa autora, constitui um equvoco, supor que as polticas pblicas so conduzidas por motivaes alheias ao interesse pessoal dos envolvidos (polticos, burocratas, lobistas) em nome de alguma entidade abstrata da dimenso do interesse pblico. Conforme a compreenso de Formaini (2005), uma viso inicial da Teoria da Escolha Pblica revela que essa parece no ir alm do senso comum. Esse entendimento pauta-se na suposio de que os governos so grupos de indivduos cuja interao determinada por algum interesse individualista que geralmente motiva as pessoas no setor privado. A concepo simplista de que o governo constitui um processo de tomada de deciso coletiva que altruisticamente soluciona os problemas sociais tem uma longa e romntica tradio, tanto no campo da cincia poltica quanto na econmica. A Teoria da Escolha Pblica adota uma perspectiva notadamente racional para inferir sobre as motivaes que influenciam a tomada de decises no ambiente poltico. Salgado (2003, p. 10) fez um paralelo com o processo de aprovao de uma lei. Segundo a autora, uma legislao , desde sua origem, motivada pelos interesses privados que favorece, portanto a aprovao ou no de uma lei depende das perspectivas elaboradas pelas partes envolvidas acerca da influncia sobre seus interesses pessoais. A partir dos conceitos apresentados, admite-se que a teoria da escolha pblica supe que cada ator poltico toma decises considerando a proteo dos seus interesses pessoais, o

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que tem como consequncia a maximizao da utilidade desse agente social. Dessa forma, possvel assumir que a Teoria da Escolha Pblica contribui para explicar como os governos tomam decises acerca de impostos, despesas, regulamentao e outras polticas. No contexto do presente estudo, acrescenta-se que a Teoria da Escolha Pblica pode contribuir para a anlise do comportamento dos gestores pblicos eleitos acerca da divulgao de informaes relativas gesto pblica municipal, considerando que a definio do que, como e quanto divulgado pode exercer influncia na probabilidade de reeleio de gestor municipal.

A Teoria dos Ciclos Polticos (Political Budget Cycles Theory) Silva (2009, p. 341) tambm aponta outra teoria como tendncia para as discusses em torno da governana na gesto pblica, a Political Budget Cycles Theory. Segundo essa teoria, dada a escassez de recursos e as amplas demandas da sociedade, assume-se que na gesto dos recursos pblicos, os gestores tm maior preocupao em demonstrar sua competncia administrativa no curto prazo, considerando a possibilidade de sua reeleio ou do seu grupo poltico. Segundo Bittencourt (2002, p. 11), a teoria dos ciclos polticos sustenta-se basicamente na seguinte condio: se o poltico (gestor pblico eleito) consegue influenciar a probabilidade de permanecer no cargo, e tem conhecimento disso, ele pode adotar polticas capazes de aumentar esta probabilidade, que no necessariamente so as melhores polticas do ponto de vista do eleitor. O autor acrescenta que exatamente pelo fato do oportunismo eleitoral, na grande maioria dos casos, no possibilitar a adoo das melhores polticas pblicas que a preocupao com o ciclo poltico no simplesmente uma curiosidade acadmica, mas pode ter implicaes relevantes na sociedade. Conforme o entendimento de Blais e Nadeau (1992), em sua formulao habitual a teoria dos ciclos polticos eleitorais postula que, em geral, os governos tentam introduzir medidas mais populares nos perodos imediatamente anteriores a uma eleio e reservam a maioria das medidas impopulares para imediatamente aps as eleies. Dessa forma, esperase que os governos aumentem os gastos pblicos antes das eleies e os impostos nos perodos posteriores. A teoria dos ciclos polticos tem por objetivo analisar de que forma a ideologia dos gestores pblicos eleitos e o seu desejo de serem reeleitos influenciam suas decises na implementao e expanso de polticas, as quais so reveladas na configurao do oramento

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pblico (OLIVEIRA e CARVALHO, 2008, p. 3). Segundo os autores, existe um certo consenso na literatura sobre a teoria dos ciclos polticos de que foi o trabalho de William Nordhaus, publicado em 1975, um dos precursores do tema. Oliveira e Carvalho (2008, p. 3) referindo-se s concepes de Nordhaus, consideram que os polticos so do tipo oportunista, uma vez que estimulariam a expanso de polticas pblicas nas vsperas das eleies (no curto prazo), com o objetivo de aumentar sua probabilidade de reeleio. Consequentemente, aps a eleio a tendncia de reduo das polticas que foram implementadas. Silva (2009, p. 342) entende que os estudos dos ciclos polticos de curto prazo mostram que a transparncia tem fortes ligaes com a responsabilidade fiscal. Segundo esse autor, a responsabilidade fiscal representa a capacidade de resposta dos governos aos cidados, tendo como elementos de sustentao o planejamento, a transparncia, o controle e a responsabilizao. A literatura sobre ciclos polticos argumenta que a proximidade das eleies afeta as escolhas polticas e, mais especificamente, que os gestores pblicos eleitos tendem a induzir boas condies econmicas pouco antes de uma eleio, com vistas a permanecer no cargo, caso lhe seja facultado. Martinez (2005) acrescenta que o equilbrio das decises dos gestores depende tanto da sua reputao quanto da proximidade das prximas eleies e que os efeitos dos ciclos polticos tendem a ter menor relevncia quando a reputao do gestor pblico melhor. No contexto da governana pblica, considera-se que a presena de ciclos polticos oportunistas extremamente prejudicial adoo das boas prticas de governana. De acordo com uma das premissas da teoria dos ciclos polticos, a expanso de polticas e, portanto dos gastos pblicos, se d de forma oportunista, visando objetivos de curto prazo (reeleio). Esse cenrio vai de encontro ao princpio da eficincia da gesto, preconizada nos cdigos de boas prticas de governana. Alm da suposio de que a expanso das polticas ocorra de forma oportunista, considera-se tambm que a divulgao de informaes acerca dos resultados da gesto se d de forma oportunista, ou seja, nos perodos que antecedem as eleies espera-se uma divulgao maior nos diversos meios de comunicao disponveis, dos resultados positivos da gesto. Como exemplo concreto dessa tendncia cita-se a possibilidade de um nmero maior de inauguraes de obras no ltimo ano de mandato e a divulgao desses fatos nos meios de comunicao social (televiso, rdio, jornais, Internet).

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Kraemer (1997 apud Bittencourt, 2002, p. 14) considera que na Amrica Latina, mais do que nos pases da OCDE, h razes para admitir que os efeitos dos ciclos polticos so mais visveis e isso em decorrncia, basicamente, de dois fatores: (i) o baixo bem-estar material da populao tende a aumentar a importncia do ambiente econmico, induzindo o comportamento oportunista; e (ii) o baixo nvel do capital humano aumenta a desinformao do eleitorado e dificulta a avaliao crtica do desempenho dos gestores pblicos. Apesar de sua ampla aceitao, a teoria dos ciclos polticos eleitorais tem sido criticada tanto nos seus fundamentos tericos quanto empricos (BLAIS e NADEAU, 1992). De acordo com esses autores, no campo terico, a teoria parece ser contrria ao paradigma dominante das expectativas racionais e de que a manipulao sistemtica dos oramentos em algum momento ser percebida pelos eleitores e ter seus objetivos frustrados. Alm disso, o processo de deciso no setor pblico se caracteriza pela rigidez e atrasos que reduzem muito a possibilidade de manipular as atividades do governo para fins eleitorais.

A Teoria do Agir Comunicativo de Habermas De acordo com Silva e Ribeiro Filho (2007), algumas das questes concernentes transparncia na divulgao de informaes sobre a atuao governamental podem ser compreendidas luz da Teoria do Agir Comunicativo de Jrgen Habermas. Dessa forma, esse estudo considera a Teoria do Agir Comunicativo como uma tendncia terica em pesquisas que envolvem questes relativas gesto pblica e apresenta, de forma sumria, os principais pontos dessa teoria aplicada ao contexto das interaes que se estabelecem entre governantes e cidados. A Teoria do Agir Comunicativo, desenvolvida pelo filsofo e socilogo alemo Jrgen Habermas (1989) constitui uma anlise terica e epistmica da racionalidade como sistema predominante na sociedade. A teoria da ao comunicativa pressupe que os homens agem como sujeitos dotados de capacidade de ao e que a concretizam, em conjunto, de acordo com a sua racionalidade, ou seja, tendo em vista uma razo e tambm interesses predeterminados (PONCHIROLLI, 2002, p. 34). Segundo Habermas, a denominada racionalidade instrumental no se restringe a um princpio que influencia as idias dos indivduos, mas sim que controla os procedimentos que sustentam as idias e esto implcitos em todo ato de comunicao. Essa racionalidade

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instrumental que norteia as aes dos indivduos na sociedade contempornea, segundo Gonalves (1999, p. 127) resultado de diversos fatores, ter os quais a industrializao, a urbanizao e a expanso tecnolgica. A autora acrescenta que essa racionalidade define-se pela relao meios-fins, ou seja, pela organizao de meios adequados para atingir determinados fins ou pela escolha entre alternativas estratgicas com vistas consecuo de objetivos. Silva e Ribeiro Filho (2007) acrescentam que esse tipo de racionalidade se formaliza na manipulao informacional, resultando em sujeitos solitrios e autosuficientes, que manobram o conhecimento por meio de atitudes calculistas e metdicas. Conforme o entendimento de Silva e Ribeiro Filho (2007), a racionalidade instrumental est presente na realidade brasileira. Essa presena pode ser constatada pelo fato que o Estado se preocupa de forma acentuada com os aspectos de ordem tcnica e cientfica, sendo que a esfera privada assumiu atribuies que, antes, eram de competncia das esferas pblicas, como a educao, sade e segurana. Esse deslocamento do Estado de reas sociais prioritrias, segundo os autores referenciados, provocou uma pausa na discusso de questes como fins ticos e interaes sociais, as quais envolvem um processo contnuo de dilogo e troca de informaes. Na concepo de Habermas (1993, p. 98), os indivduos, quando socializados, comunicam-se por meio da linguagem comum e no h como evitar o emprego dessa linguagem que est voltada para o entendimento. A razo comunicativa que surge como meio de promover esse entendimento o oposto da racionalidade instrumental, que tem um carter individualista. Alm disso, o autor defende que os indivduos, ao pensarem naquilo que expressam, levantam a pretenso de que aquilo que expressam verdadeiro e correto, porm a validade dessa pretenso s pode ser obtida por meio de argumentos. Dessa forma, entende-se que a ao, para Habermas, expressa a inteno do agente em relao realidade, e quando se afasta de uma relao intencional com a realidade perde qualquer contedo cognitivo, normativo e expressivo. Ponchirolli (2002, p. 34) a partir das idias de Habermas, apresenta quatro tipos bsicos de aes: ao estratgica: ocorre quando as decises e o comportamento de pelo menos um indivduo (um agente) so includos no clculo correspondente aos meios e fins; ao normativa: adotada quando a inteno bsica atender s expectativas recprocas mediante o ajuste de conduta a normas e valores compartilhados;

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ao dramtica: ocorre quando o objetivo principal a autorrepresentao; refere-se projeo de uma imagem pblica e representao de papis; toda ao dramtica implicitamente estratgica e visa a obter um resultado determinado; ao comunicativa: acontece quando dois ou mais indivduos procuram expressamente chegar a um acordo voluntrio de modo a poder cooperar; a ao comunicativa constituda de sentidos compartilhados e envolve um esforo explcito e concentrado das partes para alcanar um entendimento sobre alguma questo. Ponchirolli (2002, p. 34) acredita que agir estrategicamente pode forar uma das partes a contribuir para a consecuo de determinado objetivo, em geral de interesse da outra parte. O agir estrategicamente pode incluir uma srie de aes que estejam em total conformidade com a ordem legal, mas em muitos casos constituem verdadeiras violaes de cunho tico e moral. No contexto da gesto pblica, considera-se que as aes dos governantes tendem a ser classificadas, do ponto de vista formal como normativas, mas do ponto de vista material so aes dramticas e estratgicas. Essa afirmao encontra suporte nos pressupostos das trs teorias j abordadas: teoria da agncia, teoria da escolha pblica e teoria dos ciclos polticos. Assim, assume-se que a comunicao entre governo e cidados realiza-se numa perspectiva estratgica, ou seja, os informes governamentais disponibilizados aos cidados objetivam assegurar a melhor imagem dos gestores governamentais que, enquanto tais, agem na defesa de interesses individuais (aquisio do poder e imposio de fins particulares). Quando se faz uma associao entre as idias de Habermas e os princpios que norteiam a administrao pblica no Brasil, com destaque para o princpio da publicidade (artigo 37 da Constituio Federal), constata-se que quando o agir estratgico prevalece sobre o agir comunicativo, esse princpio ameaado (HABERMAS, 2003, p. 232). Isso porque no agir estratgico a comunicao no se d de forma completa e transparente, de modo a favorecer o entendimento das partes, mas na medida em que atenda os interesses da parte dominante. Portanto, o agir estratgico preconiza que a linguagem e os meios utilizados para tornar pblicos os atos da gesto pblica esto limitados aos interesses dos gestores. De acordo com as ideias de Habermas, considera-se que a linguagem e a comunicatividade so elementos que se constituem em instrumentos de construo racional. Assim, quando impera o agir comunicativo verifica-se uma cooperao de todas as partes para que a comunicao se d de forma a gerar o melhor entendimento que beneficie todas as

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partes. Porm, quando prevalece o agir estratgico, um indivduo age sobre o outro para atingir os objetivos que ele a priori definiu como prioritrios. O agir comunicativo de Habermas pode ser conceituado como a fala dos homens dirigida ao consenso, a qual se constitui como forma bsica de comportamento social, que tem como fim ltimo estabelecer entendimentos entre duas ou mais partes (HABERMAS, 1993, p. 105). A ao ou o agir comunicativo com vistas a gerar entendimento e cooperao entre duas partes pressupe um fluxo contnuo, crescente, ntegro e transparente de informaes que sejam de interesse de todas as partes. No contexto do setor pblico, o agir comunicativo pode ser efetivado a partir de um esforo dos gestores governamentais em comunicar de forma eficiente e eficaz para possibilitar o exerccio da cidadania e o controle social. Para Gonalves (1999, p. 133), o processo de comunicao que visa ao entendimento mtuo est na base de toda a interao. Segundo essa autora, somente uma argumentao em forma de discurso possibilita o acordo de indivduos quanto validade das proposies ou legitimidade das normas. Em contrapartida, o discurso pressupe a interao, ou seja, a participao de atores que se comunicam livremente e em situao de simetria (informaes fluem de forma transparente e completa de e para as partes). A partir das ideias de Habermas (1989) no que tange ao agir comunicativo aplicado s interaes que se estabelecem entre governantes ou gestores pblicos e cidados, considera-se que as informaes concernentes gesto dos recursos pblicos devem ser divulgadas de forma transparente, processadas por meio de interpretaes cognitivas, de modo que favorea a accountability e o controle social.

2.3 TRANSPARNCIA NA GESTO PBLICA

2.3.1 Consideraes iniciais

A preocupao com transparncia na gesto pblica remonta h meio sculo, com a implementao da administrao pblica gerencial na Inglaterra. Porm, somente na ltima dcada do sculo XX esse conceito ganhou expresso social, passando a integrar a agenda governamental (HEALD, 2003, p. 723). Desde ento, a concepo de transparncia no mbito

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do setor pblico tem sido crescentemente abordada em pases que defendem o processo democrtico de acesso s informaes sobre a ao dos gestores pblicos (SILVA, 2009, p. 340; JUSTICE, MELITSKI e SMITH, 2006, p. 301). Conforme o entendimento de Fox (2007, p. 24), uma das principais razes que impulsionaram as discusses e aumento das iniciativas em torno de uma maior transparncia na gesto pblica foi a preocupao de que, quando o histrico das opes polticas no conhecido, o eleitorado incapaz de punir os polticos que se envolvem em corrupo e outras formas de conduta ilegal. A despeito do crescimento da quantidade de informaes divulgadas e da diversificao dos meios de acesso, Silva (2009, p. 341) alerta que no existe razo para acreditar que o grau de transparncia para os atores polticos alcanou o nvel ideal do ponto de vista da sociedade. Pode-se afirmar isso em decorrncia da possibilidade de que os agentes polticos sejam incentivados a manter em sigilo alguns aspectos das discusses oramentrias, principalmente os que dizem respeito distribuio de recursos em benefcio de determinados segmentos sociais ou econmicos com a inteno de obter apoios e votos nas prximas eleies. Bellver e Kaufmann (2005) asseguram que nas sociedades democrticas, o acesso informao e a transparncia tambm pode ser considerado como um dos direitos humanos fundamentais. E Stiglitz (1999) afirma que existe um direito bsico de conhecer, de ser informado sobre o que o governo est fazendo e por que. Em situaes em que se estabelecem relaes do tipo principal- agente, os cidados tm o direito de saber sobre o comportamento dos seus agentes, especialmente quando os agentes so os governos ou organizaes internacionais e os principais so o pblico em geral. Durante o Sixth Global Forum on Reinventing Government, realizado em Seul no ano de 2005, o presidente da organizao Transparncia Internacional, Peter Eigen, e o vicepresidente da Repblica Islmica do Ir, Hamidreza Shoraka, advertiram que a falta de transparncia administrativa leva corrupo. No entanto, Donald Johnston, secretrio-geral da OECD, considera que a transparncia de informaes da administrao pblica irrisria mesmo nos pases mais desenvolvidos. No obstante, esforos tm sido empreendidos em favor de uma maior transparncia em vrios pases, apoiados por legislaes que favorecem a divulgao de informaes e por reivindicaes dos cidados (KIM et. al., 2005). Para Pieranti, Rodrigues e Peci (2007, p. 11), a abordagem do tema transparncia na administrao pblica normalmente contempla duas vertentes complementares: aquela concernente disponibilidade de informaes e aquela ligada ao controle social pela

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populao. A partir das duas perspectivas, entende-se que a disponibilidade de informaes deve ocorrer de maneira ampla, clara e acessvel, pois s assim a segunda vertente (controle social pela populao) poder ser exercida efetivamente. Pimenta (1998 apud Pieranti, Rodrigues e Peci, 2007, p. 11) em aluso vertente do controle social, ressalta que a transparncia possui significativa relevncia como elemento para a substituio dos controles burocrticos por outros sociais. Isso significa que, em termos ideais, a sociedade, a partir de um processo de desburocratizao e flexibilizao da administrao pblica, passa a desempenhar papel central na fiscalizao do uso dos recursos, no estmulo da concorrncia entre fornecedores e na tomada de deciso. Isso contribui, em princpio, para o aumento da legitimidade do Estado, uma vez que as aes sero diretamente amparadas pela sociedade. Em linhas gerais, pode-se dizer que uma gesto transparente tem como principais caractersticas o acesso s informaes compreensveis para todo o cidado e a abertura para a sua participao no governo (controle social). No caso do Brasil, essa segunda caracterstica tambm um direito garantido legalmente. A transparncia um dos princpios da governana pblica e as iniciativas que visem aperfeioar os mecanismos de transparncia de informaes acerca da gesto so consideradas boas prticas de governana. De acordo com o IBGC (2009, p. 55) as informaes devem ser equilibradas e de qualidade. A comunicao deve abordar tanto os aspectos positivos quanto os negativos, de modo a oferecer aos interessados uma correta compreenso da organizao. De um modo geral, a transparncia deve caracterizar todas as atividades realizadas pelos gestores pblicos, de maneira que os cidados tenham acesso e compreenso daquilo que os gestores governamentais tm realizado a partir do poder de representao que lhes foi confiado (CRUZ, SILVA e SANTOS, 2009). No contexto da transparncia fiscal, isso significa a possibilidade do acompanhamento claro, transparente, da execuo oramentria e das finanas pblicas. No entanto, necessrio ressaltar que dar publicidade no significa necessariamente ser transparente. preciso que as informaes disponibilizadas sejam capazes de comunicar o real sentido que expressam, de modo a no parecerem enganosas. Icerman e Sinason (1996) defendem que o nvel de transparncia na divulgao de informaes sobre os atos da administrao pblica (accountability) est relacionado basicamente a trs elementos: sociopolticos, regras de planejamento e execuo oramentria e normas de apresentao de relatrios financeiros externos. Dessa forma, considera-se que a

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divulgao de informaes acerca dos atos da gesto pblica no deve se limitar aos relatrios j previstos em dispositivos legais (em geral relatrios financeiros), mas tambm de informaes qualitativas que reportem desempenho, projetos e atingimento de metas em reas relevantes para a sociedade, tais como sade, educao, cultura, transporte, saneamento e outras. A autntica transparncia no se limita a permitir acesso a certos dados maquiados e dissimulados desde dentro, mas sim possibilidade de todo cidado obter e interpretar a informao completa, relevante, oportuna, pertinente e confivel, sobre a gesto de recursos (TESORO, 2001 apud GRAU, 2005, p. 49). Entende-se que a transparncia ocorre efetivamente quando realizada de forma compreensvel para todo o cidado, com clareza, abertura e simplicidade. Alm disso, manter a transparncia na gesto pblica constitui um desafio que deve ter como base a promoo de uma gesto fiscal e oramentria responsvel. Esse pensamento corroborado por Matias-Pereira (2006, p. 309), quando esse autor afirma que a transparncia do Estado se efetiva por meio do acesso do cidado informao governamental, o que torna mais democrticas as relaes entre o Estado e a sociedade civil.
Transparency means that information is freely available and directly accessible to those who will be affected by decisions and that enough information is provided in easily understandable forms and media. This requires that decisions are made and enforced in a manner that follows rules and regulations. The word transparency carries with it a powerful array of moral and political associations, including honesty, guilelessness, and openness (KIM et. al., 2005).

De acordo com o entendimento desses autores acerca da transparncia, algumas caractersticas podem ser destacadas: informao livre, disponvel, compreensvel, diretamente acessvel aos que sero afetados pelas decises delas decorrentes, prestadas de forma completa em meios de comunicao adequados. Alm disso, a palavra transparncia traz consigo um importante conjunto de associaes morais e polticas, entre as quais: honestidade, lisura e abertura. Dar transparncia aos atos realizados pelos representantes do poder pblico parece no ser um desafio muito fcil, apesar dos modernos recursos tecnolgicos disponveis na atualidade. A transparncia na gesto pblica exige uma poltica especfica. um princpio a ser implementado de forma concertada e, portanto, exige capacidade da autoridade pblica (GOMES FILHO, 2005).

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A legislao brasileira assegura alguma transparncia ao definir o direito de informao e ao impor um determinado padro tico Administrao Pblica em todas as esferas de poder governamental, em todos os nveis federativos (GOMES FILHO, 2005). Porm, a despeito de obrigaes legais, a transparncia est estreitamente relacionada disposio de informar ou ainda responsabilidade em prestar contas (accountability) em decorrncia da responsabilidade da gerncia de recursos pblicos.

2.3.2 Gesto fiscal transparente

A gesto fiscal refere-se relao existente entre receitas e despesas pblicas. E, de acordo com Heald (2003, p. 724), a transparncia da gesto fiscal constitui uma forma de melhorar os mecanismos de governana, promover a estabilidade fiscal, melhorar o funcionamento do setor pblico e facilitar a melhoria do ambiente econmico para o setor privado. No Brasil, durante um longo perodo essa relao apresentou-se desequilibrada para muitos rgos e entes da Administrao Pblica brasileira. As reformas por que passou o Brasil a partir da dcada de 90 do sculo passado, depois da abertura poltica, trouxeram em seu bojo a discusso em torno do equilbrio das contas pblicas, que culminou com a aprovao da Lei Complementar n 101/2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Paiva e Zuccolotto (2009) afirmam que a transparncia da gesto fiscal relaciona-se ao fluxo crescente e tempestivo de informao econmica, social e poltica sobre a administrao municipal em meios eletrnicos de acesso pblico. No Brasil, atualmente os debates em torno da transparncia da gesto pblica se reportam LRF, a qual apresenta como exigncia de transparncia da gesto fiscal a ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico, dos instrumentos de planejamento oramentrio, das prestaes de contas e respectivos pareceres e outros relatrios concernentes gesto fiscal (LRF, art. 48). O artigo 1 da LRF expressa que
A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e

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mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar.

A LRF se apia em quatro eixos: o planejamento, a transparncia, o controle e a responsabilizao (KHAIR, 2001). O eixo da transparncia est intimamente relacionado com a responsabilizao, alm de ser tratado em diversos artigos ao longo desse instrumento legal, mais enfaticamente abordado no art. 48 da Lei, que trata dos instrumentos de transparncia da gesto fiscal a serem divulgados, inclusive em meio eletrnico. As disposies contidas na LRF tm por objetivo conduzir os rgos e entes da Administrao Pblica a uma gesto fiscal responsvel, que segundo Monteiro (2001) consiste na relao equilibrada entre receitas e despesas pblicas, ou seja, a manuteno do equilbrio das contas pblicas. Para Sacramento e Pinho (2004), a transparncia constitui-se no seu eixo principal da LRF, uma vez que necessria desde a fase do planejamento, e diretamente dependente dela um efetivo controle que possibilite a responsabilizao, ou seja, a concretizao da accountability. De acordo com o Pronunciamento Conceitual n 1 do Governmental Accounting Standards Board (GASB, 1987), que trata dos objetivos dos relatrios financeiros, o conceito de accountability est associado exigncia de respostas do governo pelos cidados acerca do volume dos recursos pblicos e dos propsitos a que tm sido destinados. Assim, acredita-se que os cidados tm direito de conhecer os atos praticados na gesto pblica de forma a possibilitar um debate pblico entre os cidados e os governantes eleitos. Para Vignoli (2002 apud SACRAMENTO e PINHO, 2004) a LRF introduz no Brasil o real entendimento do significado de transparncia da gesto fiscal. Alm dos dispositivos que objetivam assegurar maior transparncia dos atos da administrao pblica em todas as esferas de governo, a lei ainda estabelece onde a informao deve ser disponibilizada par que seja transparente e alcance os cidados. Embora a Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1988), no art. 5, incisos XXXIII, XXXIV e LXXII, j expressasse exigncias de transparncia de informaes por rgos da administrao pblica, a exemplo do dispositivo que assegura a todos o direito de obter dos rgos pblicos informaes de interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, a LRF regulamentou de forma mais detalhada a divulgao de informaes relativas gesto fiscal, que obriga todas as esferas governamentais. Silva (2000, p. 10), numa abordagem da transparncia da gesto fiscal diz que:

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A transparncia tem como objetivo garantir a todos os cidados, individualmente, por meio de diversas formas em que costumam se organizar, acesso s informaes que explicitam as aes a serem praticadas pelos governantes, as em andamento e as executadas em perodos anteriores, quando prev ampla divulgao, inclusive por meios eletrnicos e divulgao de audincias pblicas, dos planos, diretrizes oramentrias, oramentos, relatrios peridicos da execuo oramentria e da gesto fiscal, bem como das prestaes de contas e pareceres prvios emitidos pelos tribunais de contas.

Para esse autor, a transparncia no deve se reportar somente a fatos presentes praticados pela administrao pblica, mas tambm ser garantida para informaes de perodos anteriores, o que possibilita estudos de carter evolutivo e comparativo acerca da atuao dos gestores. Dessa forma, a transparncia cumpre a funo de aproximar o Estado e a sociedade e ampliar o nvel de acesso do cidado s informaes sobre a gesto pblica. Para efeito da Lei de Responsabilidade Fiscal, consideram-se instrumentos de transparncia os planos, oramentos e a lei de diretrizes oramentrias, as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio dos rgos de controle externo. Alm destes, tambm os relatrios de gesto fiscal e os relatrios resumidos da execuo oramentria e suas verses simplificadas, os instrumentos de incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas. A LRF previu a possibilidade de divulgao dos instrumentos de transparncia da gesto fiscal, ao determinar que a esses instrumentos ser dada ampla divulgao em meio eletrnico de acesso pblico. Nesse trabalho, entre os diversos meios em que possvel promover ampla divulgao de informaes concernentes gesto pblica, destaca-se o ambiente eletrnico ou virtual. De acordo com Kim et. al. (2005), o desenvolvimento das tecnologias de informao e comunicao (TIC) trouxe mudanas na forma de informao de operaes, que tem sistematizado a transparncia governamental. Por exemplo, as TIC podem fornecer informao relevante e tempestiva, em grandes quantidades e torna o processo governamental mais aberto e democrtico. Na ltima dcada, acadmicos e profissionais entusiasmados com o governo eletrnico tm enfatizado o potencial de utilizao das TIC para reforar a governana democrtica (JUSTICE, MELITSKI e SMITH, 2006). Segundo dados da pesquisa sobre o uso das tecnologias da informao e da comunicao no Brasil (VIEIRA, 2008), em 2007 o Pas possua mais de 45 milhes de

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usurios na rede mundial de computadores. A pesquisa aponta o Brasil como o primeiro pas da Amrica Latina e o quinto no mundo no uso da Internet. Porm, considerando-se, o nmero de usurios em relao populao do pas, o Brasil ocupa a 62 posio mundial e a quarta na Amrica Latina. De acordo com Pieranti, Rodrigues e Peci (2007, p. 11), a Internet tem desempenhado um papel essencial na disseminao de informaes e oferecimento de servios populao. A grande maioria dos rgos do governo dispe de homepages que fornecem informaes sobre polticas, projetos e aes do governo, alm do oferecimento de uma gama de servios ao cidado. Essa possibilidade de interao e prestao de servios do governo para a sociedade conhecido como e-governo (e-gov), uma ferramenta para auxiliar a administrao pblica a desempenhar suas funes de forma integrada, eficiente e transparente, garantindolhe um carter mais democrtico e orientado ao cidado. preciso ressaltar, porm, que as tecnologias de informao podem facilitar a transparncia e a participao, mas no tm capacidade por si mesmas de por fim existncia de dficit democrtico e de accountability. Para Sprecher (2000, p. 21) o e-governo qualquer forma de tecnologia da informao utilizada para simplificar e melhorar as transaes entre os governos e outros atores, tais como cidados, empresas e outras agncias governamentais. O conceito defendido pelo autor expressa os objetivos do e-gov que simplificar e melhorar as transaes entre o governo e outros atores sociais, o que contribui para a accountability e o controle social. Os defensores do e-governo afirmam que o mesmo, em uma concepo ampla, pode melhorar o acesso dos cidados s informaes governamentais, servios e habilidades que assegurem a participao do cidado nos processos do governo. um compromisso permanente por parte do governo para melhorar a relao entre o cidado e o setor pblico por meio de uma melhor relao eficaz e eficiente de prestao de servios, informaes e conhecimento (UNITED NATIONS & AMERICAN SOCIETY FOR PUBLIC ADMINISTRATION, 2002). Embora ainda tenha um imenso potencial de expanso e venha apresentando avanos crescentes nos ltimos anos analisados, autores como Akutsu e Pinho (2002), Lock (2003), Pinho (2006), Santana Jnior (2008) e Souza et. al. (2008) consideram que a Internet j constitui um meio de comunicao de amplo acesso. Isso faz da rede mundial de computadores um ambiente favorvel para uma divulgao ampla e transparente de informaes acerca da gesto dos recursos pblicos a exemplo de oramentos, relatrios de

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prestao de contas, relatrios de avaliao de programas e projetos de iniciativa do poder pblico, entre outros. Segundo Bandeira (2005), a disseminao de um nmero cada vez maior de tecnologias de comunicao e divulgao de informaes, deu origem chamada sociedade da informao. Essa sociedade pressupe a disseminao de informaes acerca da gesto administrativa para a coletividade como um atributo necessrio para a transparncia governamental, de modo que a populao possua as mnimas condies de fiscalizar se a equidade, o bem estar coletivo e a probidade administrativa esto sendo respeitados. No Brasil ainda so incipientes as iniciativas dos administradores pblicos em veicular as informaes concernentes execuo do oramento pblico e ao andamento das polticas pblicas (se os projetos atinentes s mesmas atendem aos objetivos preliminarmente delineados). Em 1998 foi aprovada a Lei n 9.755 (BRASIL, 1998), a qual dispe sobre a criao de homepage na Internet, pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), para divulgao dos dados e informaes acerca da execuo oramentria pelos entes da federao (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal), bem como das respectivas autarquias. Entre as informaes que a lei prev a divulgao esto por todos os entes federativos: os montantes de cada um dos tributos arrecadados, os recursos recebidos em transferncia de outros entes, os valores de origem tributria entregues e a entregar; os relatrios resumidos da execuo oramentria; o balano consolidado; os oramentos do exerccio e os respectivos balanos do exerccio anterior; os resumos dos instrumentos de contrato ou de seus aditivos; e as relaes mensais de todas as compras feitas pela administrao direta ou indireta. Conforme aponta Snchez (2002, p. 164), o desenvolvimento de leis que permitam o acesso informao pblica uma caracterstica dos assim chamados estados pr-ativos que privilegiam a transparncia de seus governos e a assuno de responsabilidade por parte de seus cidados. Moreira (2009) pontua que mais de 80 pases j tem legislao para garantir o acesso a informaes, 11 deles na Amrica Latina. As leis de acesso informao pblica objetivam assegurar acesso amplo a todos os campos da atividade pblica, com exceo daqueles referentes a certos aspectos sensveis da gesto estatal ou da proteo da privacidade dos cidados. Platt Neto et. al. (2007, p. 77) entendem que mais do que garantir o atendimento das normas legais, as iniciativas de transparncia na administrao pblica constituem uma poltica de gesto responsvel que favorece o exerccio da cidadania pela populao. Santana Jnior (2008, p. 69), a esse respeito, acrescenta que um dos mecanismos que pode contribuir

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para o exerccio da cidadania assegurar que um maior nmero de moradores do municpio tenha acesso internet. A disponibilizao de informaes sobre a gesto pblica e a execuo oramentria pode ser mais gil e tempestiva a partir dos meios eletrnicos. Outra iniciativa com objetivo de dar mais transparncia s informaes acerca da execuo oramentria foi a aprovao da Lei Complementar (LC) n 131/2009, que ficou conhecida como Lei de Transparncia. Essa lei adicionou dispositivos LRF, entre os quais o disposto no artigo 1 que estabelece que a transparncia ser assegurada tambm mediante liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, em meios eletrnicos de acesso pblico. Esse dispositivo tempestivamente atualizado e adequadamente utilizado pode contribuir para um acompanhamento efetivo dos projetos governamentais consubstanciado no oramento pblico. Abramo (2009) ressalta que uma vantagem que a ampliao do acesso informao apresenta sobre outros processos de transformao do Estado que d origem a um fenmeno de autoalimentao. Segundo esse autor, quanto mais informao disponibilizada para a sociedade, mais cresce a demanda por informao adicional, mais competentes so as contribuies vindas de fora do Estado e mais informao e de melhor qualidade o governante tem disposio para decidir. Alm da exigncia legal de divulgao em meio eletrnico dos instrumentos de transparncia da gesto fiscal, h vrias outras informaes e servios que a administrao pblica pode disponibilizar por meio da Internet. Alguns exemplos citados por Sato (1997, p. 11) so: parceria com a sociedade no controle social das aes dos rgos pblicos atravs da divulgao de relatrios de acompanhamento que sejam atualizados sistematicamente; divulgao de informaes sobre os rgos pblicos e os servios oferecidos, pontos de atendimento ao cidado, campanhas de interesse pblico, dados estatsticos e outros; pesquisa, principalmente atravs dos e-mails, sobre os cidados e suas necessidades, o que extremamente til no processo de criao e melhoria de servios; modernizao da administrao, pois, medida que a internet exige que as informaes sejam ao mesmo tempo atualizadas, rapidamente e com qualidade, torna-

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se necessrio que os departamentos se organizem de maneira a facilitar, ao mximo, o fluxo de informaes e; oferta de servios.

A transparncia da gesto fiscal no Brasil, a partir da LRF passou a ser uma exigncia legal, que pode ser periodicamente acompanhada e fiscalizada pelos rgos competentes, assim como pela populao. Porm, uma gesto pblica transparente vai alm da divulgao dos instrumentos de transparncia fiscal, mas estende-se concretizao do conceito de accountability, quando possibilita que os cidados acompanhem e participem efetivamente dos atos da administrao pblica que causam impactos em toda a sociedade. Icerman e Sinason (1996), a partir de um estudo sobre a accountability governamental nos Estados Unidos, alertam que, apesar do apoio popular e da importncia da accountability governamental, ainda permanece uma discrepncia entre o que os governos esto dispostos a disponibilizar em termos de informao e o que os cidados esperam.

2.3.3 Instrumentos de Transparncia da Gesto Pblica

A OECD, por meio da divulgao da OECD Best Practices for Budget Transparency (2002), lanou uma srie de recomendaes acerca de informaes que devem ser divulgadas a fim de fomentar o crescimento da transparncia do processo oramentrio, e conseqentemente da gesto pblica, nos governos dos pases membros da organizao e de outros pases que voluntariamente queiram adotar as prticas. Para a OECD (2002), a transparncia considerada como abertura sobre intenes e formulao e implementao de polticas, constitui o elemento chave da boa governana. Os governos considerados democrticos e que implementam prticas de boa governana, devem ter na transparncia dos atos da gesto pblica o primeiro objetivo a ser perseguido. As diretrizes da OCDE (2002) sobre as melhores prticas se dividem em trs partes. A primeira parte aborda os principais relatrios oramentrios que os governos devem produzir e divulgar: o oramento; relatrio pr-oramentrio; relatrios mensais de execuo oramentria; relatrios semestrais; relatrios anuais; relatrios de longo prazo. A segunda parte descreve as informaes que devem ser divulgadas nos relatrios: previses

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econmicas; renncia fiscal; passivos e ativos financeiros; ativos no financeiros; obrigaes previdencirias; e passivos eventuais. Por fim, a terceira parte enfatiza as prticas que asseguram a integridade dos relatrios: polticas contbeis; sistemas e responsabilidade; auditoria; e escrutnio pblico e legislativo. Entre as recomendaes dispostas no documento da OECD (2002, p. 8-14) acerca de divulgao de informaes relativas ao oramento pblico e a partir do contexto dessa investigao, destacam-se as seguintes: Divulgao prvia da proposta oramentria para apreciao da populao; Divulgao dos instrumentos de planejamento oramentrio de mdio e longo prazo em linguagem acessvel populao; Informaes qualitativas em reas especficas de interesse social; Informaes qualitativas sobre a destinao dos recursos obtidos por meio de endividamento (emprstimos); Informaes detalhadas sobre a evoluo da arrecadao de receitas (tributos); Informaes detalhadas sobre os programas de despesas, inclusive as metas a serem alcanadas em cada programa ou atividade; Informaes sobre as alteraes ou ajustes realizados no oramento e seus impactos no projeto original; Informaes sobre as condies e o potencial econmico (populao economicamente ativa, participao dos setores econmicos no Produto Interno Bruto (PIB), taxas de desemprego), alm dos programas de fomento s atividades econmicas; Iniciativas do governo para aumentar a arrecadao de tributos; Polticas contbeis adotadas na elaborao dos relatrios financeiros; Informaes detalhadas sobre os passivos de curto e longo prazos; Informaes sobre os ativos no financeiros pelos valores lquidos com detalhamento da depreciao acumulada, bem como os mtodos de clculo; Passivos contingentes cujos impactos no oramento dependam de eventos futuros que podem ou no ocorrer; Informaes sobre a estrutura de controle interno mantida pela administrao; Divulgao do relatrio de autoria nas prestaes de contas realizada por rgos competentes; Informaes sobre a participao dos cidados e da sociedade civil organizada no processo oramentrio. O cdigo de boas prticas editado pela OECD tambm recomenda que essas informaes sejam divulgadas no apenas no final no ano, mas em relatrios peridicos semestrais e mensais, quando adequado e possvel.

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O Fundo Monetrio Internacional (FMI, 2007), com base em sua experincia com as atividades de gerenciamento fiscal em diversos pases elaborou um cdigo de transparncia fiscal. O cdigo de natureza voluntria e se baseia em torno dos seguintes objetivos: os papis e as responsabilidades no governo deveriam ser claros; as informaes sobre atividades governamentais deveriam ser fornecidas ao pblico; a preparao de oramentos, a execuo e os relatrios deveriam ser assumidos de uma maneira aberta; e a informao fiscal deveria ser submetida a exames independentes de integridade (auditoria). O cdigo sugere diretrizes que os governos deveriam adotar para alcanar estes objetivos em termos de princpios e prticas. O International Federation of Accountants (IFAC), por meio do Estudo n 13 que aborda a governana no setor pblico, a partir dos princpios da transparncia, integridade e accountability estabeleceu diretrizes que podem contribuir para a construo de uma relao mais aberta entre governos e sociedade. As diretrizes propostas no IFAC Study n 13 (2001) fazem referncia aos seguintes temas: padres de comportamento; estruturas e processos organizacionais; estruturas de controle interno e externo; e polticas de divulgao de relatrios financeiros. A partir desses grupos temticos, o texto do IFAC sugere uma srie de prticas capazes de contribuir para aperfeioamento da transparncia da gesto e, consequentemente, da governana. Entre outras iniciativas de desenvolvimento de um instrumento para acompanhar a transparncia e divulgao de informaes de interesse pblico por entidades governamentais, destaca-se o ndice de Transparencia de los Ayuntamientos (ITA). Esse ndice foi desenvolvido pelo Comit Executivo da organizao Transparncia Internacional na Espanha (TI Espanha, 2009). A Transparncia Internacional (TI) uma organizao nogovernamental que tem como principal objetivo o combate corrupo. A TI foi fundada em 1993, possui sede em Berlim e representaes (comits executivos) em mais de 90 pases. Entre os resultados de sua atuao, destaca-se a produo anual de um relatrio no qual se analisam os ndices de percepo de corrupo dos pases do mundo. A ltima edio desse relatrio foi divulgada em 2009 e abrangeu 180 pases (TI Espanha, 2009). O ITA uma ferramenta desenvolvida com o objetivo de identificar o nvel de transparncia para os cidados e a sociedade de municpios espanhis. O ndice comeou a ser levantado no ano de 2008 para verificao da transparncia de informaes sobre a gesto municipal divulgada nos portais eletrnicos dos 110 maiores municpios da Espanha.

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O ITA contempla um conjunto de 80 indicadores de transparncia, os quais esto organizados em cinco categorias de informaes, quais sejam: informaes sobre a prefeitura municipal; relaes com os cidados e a sociedade; transparncia econmica e financeira; transparncia na contratao de servios; transparncia no planejamento urbano e obras pblicas. A partir da avaliao das homepages, cada municpio recebe uma pontuao que d origem a um nvel de classificao da transparncia dos municpios considerados. Aps a concluso dos trabalhos os resultados so postos disposio da sociedade. Alm identificar o nvel de transparncia dos municpios, o ITA tambm objetiva promover a cultura de informao nos municpios, uma vez que esses tm a oportunidade, durante determinado perodo, de disponibilizar em suas homepages as informaes solicitadas pela TI Espanha. Segundo a TI Espanha, a iniciativa contribui para alcanar um maior nvel de informaes teis e relevantes que os municpios fornecem aos cidados e sociedade. O Quadro 3 a seguir apresenta as categorias de informaes que compem o ndice de Transparencia de los Ayuntamientos (ITA), desenvolvido para municpios espanhis pelo comit espanhol da Transparncia Internacional.
Quadro 3 Informaes constantes no instrumento de investigao do ndice de Transparencia de los Ayuntamientos (ITA) Categorias Quantidade de Detalhamento das informaes itens Informaes gerais 17 Informaes institucionais bsicas (11 itens); sobre o Municpio e Informaes sobre normas e regulamentos municipais cargos eleitos (legislao) - (6 itens). Relaes com os 20 Caractersticas do site do municpio (3 itens); cidados e com a Informaes e ateno ao cidado (11 itens); sociedade Grau de compromisso para com a cidadania (6 itens). Transparncia dos 19 Informaes contbeis e oramentrias (9 itens); relatrios econmicoInformaes sobre acompanhamento das receitas e despesas financeiros municipais (6 itens); Informaes sobre o montante e a evoluo da dvida municipal (4 itens). Informaes sobre 7 Procedimentos para contratao de servios (licitaes) - (4 contrataes de itens); servios pelo municpio Relao dos principais fornecedores e operaes realizadas com os mesmos (3 itens). Informaes sobre 17 Regulamentos sobre de zoneamento urbano e controle do uso urbanismo e obras do solo (4 itens); pblicas Decises sobre requalificao e mobilidade urbana (2 itens); Informaes e licitaes de obras pblicas (3 itens); Informaes sobre ofertas concorrentes e resolues (2 itens); Informaes para acompanhamento e controle de execuo de obras (3 itens); Indicadores sobre urbanismo e obras pblicas (3 itens). Fonte: Adaptado de TI Espanha (2009)

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No Brasil, as iniciativas na busca de fomentar a transparncia e combater a corrupo tm ganhado impulso, principalmente a partir da publicao da Lei n 101/2000 LRF (BRASIL, 2000). Embora a finalidade principal da LRF seja estabelecer normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, essa lei tambm disps que a divulgao de instrumentos de transparncia da gesto fiscal (os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos) se desse em meios eletrnicos de acesso pblico. Porm, antes da publicao da LRF, a Lei n 9.755/1998 (BRASIL, 1998) j disps sobre a criao de homepage na Internet, pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), para divulgao de informaes financeiras sobre a execuo oramentria de todos os entes da federao (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). Entre as informaes que essa lei prev, as principais so: montantes de cada um dos tributos arrecadados, relatrios resumidos da execuo oramentria, balanos consolidados, leis oramentrias vigentes, resumos dos instrumentos de contrato ou de seus aditivos e relaes mensais de todas as compras feitas pela administrao direta ou indireta de cada ente. A Lei n 131/2009 (BRASIL, 2009a) acrescentou dispositivos da LRF e determinou a obrigatoriedade de disponibilizao em meios eletrnicos, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Como se nota, em geral, no Brasil as iniciativas de incentivo transparncia de informaes acerca da gesto pblica tm ocorrido no mbito legal e, em grande parte, concentram-se em informaes de natureza fiscal.

2.3.4 Estudos com abordagem na transparncia de informaes de interesse pblico a partir de portais eletrnicos

Diversos estudos tm sido realizados com o objetivo de investigar a transparncia na divulgao de informaes no mbito do setor pblico, em todas as esferas de governo e sob as mais diferentes perspectivas, tanto no Brasil como no exterior. A seguir so apresentados

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alguns desses estudos que tm foco na divulgao de informaes relativas gesto fiscal e na anlise da transparncia. Akutsu e Pinho (2002) analisaram como a Internet, um dos instrumentos bsicos da nova sociedade da informao, tem sido utilizada pelos gestores pblicos das trs esferas de governo (federal, estadual/distrital e municipal) para incrementar a accountability e construir uma sociedade mais democrtica; os resultados apontam, na maioria dos casos, a ausncia de accountability, apesar disso, alguns resultados pontuais, porm significativos, evidenciam avanos por parte dos gestores em direo a uma maior responsabilidade na prestao de contas. Lock (2003) pesquisou a transparncia da gesto fiscal municipal em capitais e municpios do interior do Brasil, por meio das informaes contbeis divulgadas na Internet; os resultados revelam que os municpios pesquisados no cumprem sequer minimamente legislao, o que deixa os cidados sem acesso a informaes de carter econmico e financeiro relativas gesto das prefeituras; o autor detectou tambm, apesar dos baixos nveis de transparncia, existir uma relao entre os nveis de transparncia apresentados nos sites oficiais e indicadores populacionais e educacionais (taxa de alfabetizao) dos municpios pesquisados. Bufoni et. al. (2005) pesquisaram a transparncia nas demonstraes contbeis das agncias reguladoras federais nacionais; de acordo com a observao dos autores, os resultados revelam que no existem demonstraes contbeis disponveis, indicam ainda que as demonstraes apresentam problemas semnticos e que, mesmo os relatrios de gesto, apresentam informaes incompletas, sendo pouco transparentes. Pinho (2006) investigou a presena da accountability em nove portais de governos estaduais e municipais no Brasil; os resultados revelam um estado ainda incipiente do uso dos recursos tecnolgicos de comunicao para divulgao de informaes acerca da atuao governamental, evidenciando a forte presena ainda de uma estrutura de Estado autoritria, centralizadora e resistente participao popular; esses resultados convergem com a literatura internacional que mostra resultados modestos na utilizao dos recursos tecnolgicos de comunicao no setor pblico. Oliveira, Silva e Moraes (2008) pesquisaram a transparncia oramentria por meio de um estudo de corte transversal em que foram analisados dados de 59 pases, onde verificaram a existncia de relao entre o ndice de Abertura Oramentria (IAO), o ndice de

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Desenvolvimento Humano (IDH), o Produto Interno Bruto (PIB) e o International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) e os resultados indicaram que existe correlao significativa e positiva entre a maioria dos ndices analisados. Santana Jnior (2008) realizou uma pesquisa com o objetivo de identificar os nveis de transparncia fiscal eletrnica observados nos sites dos poderes/rgos dos Estados e do Distrito Federal do Brasil e a sua associao com os seus respectivos indicadores econmicosociais, a partir dos novos padres de responsabilidade na gesto das contas pblicas impostos pela LRF; os resultados revelaram a existncia em todos os casos, em mdia, de uma baixa aderncia integralidade das exigncias legais de transparncia fiscal eletrnica nos sites dos entes governamentais examinados. Souza et. al. (2008) investigaram se os municpios mineiros utilizam a Internet, reconhecidamente um dos principais meios de comunicao existente, para evidenciar as informaes solicitadas pela LRF; os resultados revelam que a maior parte dos municpios mineiros no possui site prprio e apontam para uma subutilizao da Internet no intuito de evidenciar as informaes financeiras por parte dos municpios. Alm disso, observaram uma significativa diferena entre as informaes evidenciadas pelas diferentes mesorregies em que foram agrupados os municpios, ao que os autores atribuem fatores econmicos. Paiva e Zuccolotto (2009) a partir do conceito de transparncia da gesto fiscal como o fluxo crescente e tempestivo de informao econmica, social e poltica sobre a administrao municipal em meios eletrnicos de acesso pblico investigaram a transparncia fiscal para uma amostra de municpios do Estado de Minas Gerais. Esses autores constataram que mais de 75% dos municpios mineiros so pouco transparentes, ou seja, disponibilizam um volume muito pequeno de informaes sobre sua gesto fiscal na Internet, o que, na opinio dos autores, dificulta ao cidado estabelecer julgamentos quanto gesto municipal. Em nvel internacional, diversas discusses e estudos empricos tm sido realizados com abordagem na transparncia da gesto e das prestaes de contas como exerccio da accountability. Icerman e Sinason (1996) estudaram a accountability governamental nos Estados Unidos, mais especificamente aspectos relacionados divulgao de informaes. Esses autores verificaram que tem havido um aumento das informaes divulgadas por entes da administrao pblica, sobretudo com o objetivo de obter legitimidade; quanto aos cidados, esses tm aumentado sua capacidade de acompanhamento dos programas e informaes

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divulgadas para assegurar que as polticas definidas esto sendo cumpridas, porm os autores afirmam que ainda permanece uma assimetria entre as informaes divulgadas pelo governo e o que os cidados esperam. O trabalho de Welch e Wong (2001) foi desenvolvido para responder seguinte questo: Em que medida e de que forma a revoluo das tecnologias da informao afeta a transparncia e a accountability dos rgos pblicos? Os autores utilizaram duas fontes de dados para testar hipteses sobre como o contexto nacional media o efeito da presso da tecnologia da informao sobre a accountability governamental em oito pases. Segundo os autores, a accountability governamental, medido pela transparncia dos websites, tem aumentado ao longo do tempo. Porm, enquanto a presso da tecnologia da informao favorece o aumento da accountability governamental em nvel global, o contexto domstico produz variaes diversas. Os fatores autonomia elevada, alta complexidade e baixo profissionalismo acentuam as tendncias dos burocratas de controlar as informaes e consolidar seu poder. De acordo com os autores, esses resultados confirmam a importncia do contexto nacional, especialmente os sistemas de servio pblico, na mediao dos efeitos da presso das tecnologias da informao sobre a accountability governamental. Justice, Melitski e Smith (2006) investigaram os nveis de transparncia fiscal e participao cidad nos processos de oramentao (budgeting) para uma amostra de 104 websites operados por governos estaduais e locais nos Estados Unidos. De acordo com as constataes desses autores, apesar da ampla divulgao das idias de transparncia fiscal e participao cidad como meio para os fins de accountability democrtica e garantia de utilizao racional dos recursos pblicos, as prticas de transparncia e possibilidades de participao verificadas esto aqum das recomendaes bsicas do Government Finance Officers Association, principal associao de profissionais que trabalham na rea de finanas pblicas de governos locais e estaduais da Amrica do Norte. Herawaty e Hoque (2007) analisaram empiricamente as prticas de divulgao de relatrios de desempenho adotadas por 56 departamentos do governo australiano. Foram avaliados os anos de 2005 e 2006 no tocante divulgao de 47 itens obrigatrios e 20 voluntrios, os quais compuseram um ndice de transparncia. Os resultados revelaram que o nvel de o disclosure voluntrio mais elevado do que a divulgao obrigatria nos departamentos analisados. Alm disso, verificou-se que os relatrios anuais dos departamentos do governo apresentam um baixo nvel de divulgao nas reas de recursos humanos, gesto de ativos, controle externo e compras e contratao.

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Styles e Tennyson (2007) analisaram a divulgao e acessibilidade dos relatrios financeiros do governo local na internet para uma amostra de 300 municpios norteamericanos de tamanhos variados (pequenos, mdios e grandes). Os resultados indicam que a disponibilizao de relatrios financeiros mais proeminente entre as cidades maiores. As cidades com maior renda per capita e nveis mais elevados de divulgao tambm so mais propensos a apresentar relatrios financeiros na Internet. A acessibilidade dos dados financeiros divulgados na Internet est positivamente relacionada com as variveis populao, renda per capita, nvel da dvida e situao financeira do municpio. Prez, Bolvar e Hernndez (2008) analisaram a extenso das informaes de natureza financeira disponibilizada por uma amostra de 65 municpios espanhis em seus websites e se a divulgao de tais informaes influenciada pelo contexto em que a municpio atua. O estudo baseou-se em trs dimenses contedo da informao, caractersticas qualitativas da informao e acessibilidade que foram convertidas em um ndice de transparncia usado para avaliar os sites governamentais. Os resultados revelaram que os municpios da amostra no estavam plenamente conscientes das potencialidades da Internet para a realizao de iniciativas de e-democracia como uma ferramenta da nova gesto pblica, o que significa um baixo nvel de divulgao. Dos fatores previamente selecionados como variveis que poderiam exercer alguma influncia no nvel de transparncia das informaes financeiras divulgadas na Internet apenas as variveis custo da dvida e percentual de acesso Internet nas residncias apresentaram relao positiva. Em um ensaio com abordagem nas principais idias discutidas no Sixth Global Forum on Reinventing Government, Kim et. al. (2005) citam alguns dos elementos da boa governana pblica apresentados no frum, entre eles: reforma do Estado e inovao, governana local, transparncia, participao e integrao social e desenvolvimento. A despeito da relevncia de todos os temas discutidos, os autores destacam a transparncia como um aspecto de todas as discusses realizadas no frum acerca de alternativas que contribuam para uma melhor interao entre governo e os cidados. Das inmeras tentativas de avaliar ou criar ndices que mensurem a transparncia na divulgao de informaes por entes da administrao pblica, Carlos et. al. (2008), alertam que entre as variveis necessrias a criao de indicadores de transparncia da gesto pblica, no se pode prescindir de alguns requisitos, entre os quais: avaliao do que divulgado na Internet, adoo de outros meios de democratizao do acesso s informaes, recursos destinados a transparncia no oramento, transparncia do projeto de campanha e atendimento

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aos relatrios de responsabilidade fiscal. Tudo isso com vistas a preservar a accountability, a adeso aos princpios ticos e a defesa do interesse pblico.

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3 METODOLOGIA

3.1 TIPOLOGIA DA PESQUISA

A partir da classificao proposta por Collis e Hussey (2005), o presente estudo caracteriza-se como uma pesquisa analtica ou explanatria, uma vez que seu objetivo compreender os fenmenos, descobrindo e mensurando relaes entre eles. No que tange ao processo de pesquisa, classifica-se como quantitativa, pois est focalizado na mensurao de fenmenos. Em relao lgica da pesquisa, considerada dedutiva, pois uma estrutura terica e conceitual desenvolvida e depois testada pela observao emprica. Considerando os objetivos do estudo, trata-se de uma pesquisa de natureza descritiva por ter como finalidade descrever caractersticas de determinada populao e explicativa em certa medida por tentar identificar os fatores que influenciam a ocorrncia de um determinado fenmeno, que, no caso, a divulgao transparente pelos municpios de informaes sobre a gesto pblica (GIL, 1999). Utilizou-se tambm das seguintes tcnicas: pesquisa bibliogrfica, anlise de contedo (dos portais eletrnicos) a partir do modelo de investigao adotado e procedimentos estatsticos.

3.2 PERFIL DA AMOSTRA DA PESQUISA

De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2007), levantados na Contagem da Populao realizada em 2007, o Brasil possui uma populao de aproximadamente 184 milhes de habitantes, os quais esto distribudos em 5.564 municpios. Nesse estudo optou-se por investigar os municpios considerados de grande porte, tanto os que so capitais dos Estados, quanto os que se localizam no interior, os quais constituem a populao alvo. Dessa forma, o critrio adotado foi o recorte dos 100 maiores municpios brasileiros de acordo com a populao. Os 100 maiores municpios brasileiros concentram cerca de 75,5 milhes de habitantes, mais de 41% do total da populao do Pas, o que torna o estudo relevante, uma vez que investiga informaes relativas gesto pblica para uma parcela bastante significativa da populao brasileira e que em 2007 respondeu por aproximadamente 60% de toda a riqueza produzida no Pas.

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A Tabela 1 apresenta os municpios includos na presente investigao.

N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 UF SP RJ BA DF CE MG PR AM PE RS PA GO SP SP RJ MA AL RJ RJ SP PI RN MS SP PB SP PE MG MG SP BA SP SP MT SE MG PR SC PA RJ GO RJ RJ RJ SP MG SP SP RS ES SC PE SP ES SP RO Tabela 1 Amostra da pesquisa Municpio Populao So Paulo 10.886.518 Rio de Janeiro 6.093.472 Salvador 2.892.625 Braslia 2.455.903 Fortaleza 2.431.415 Belo Horizonte 2.412.937 Curitiba 1.797.408 Manaus 1.612.475 Recife 1.533.580 Porto Alegre 1.420.667 Belm 1.408.847 Goinia 1.244.645 Guarulhos 1.236.192 Campinas 1.039.297 So Gonalo 960.631 So Lus 957.899 Macei 874.014 Duque de Caxias 842.686 Nova Iguau 830.672 So Bernardo do Campo 781.390 Teresina 778.341 Natal 774.205 Campo Grande 724.638 Osasco 701.012 Joo Pessoa 674.971 Santo Andr 667.891 Jaboato dos Guararapes 665.387 Contagem 608.650 Uberlndia 608.369 So Jos dos Campos 594.948 Feira de Santana 571.997 Sorocaba 559.157 Ribeiro Preto 547.417 Cuiab 527.113 Aracaju 520.207 Juiz de Fora 513.348 Londrina 497.833 Joinville 487.003 Ananindeua 484.278 Belford Roxo 480.555 Aparecida de Goinia 475.303 Niteri 474.002 So Joo de Meriti 464.282 Campos dos Goytacazes 426.154 Santos 418.288 Betim 415.098 So Jos do Rio Preto 402.770 Mau 402.643 Caxias do Sul 399.038 Vila Velha 398.068 Florianpolis 396.723 Olinda 391.433 Diadema 386.779 Serra 385.370 Carapicuba 379.566 Porto Velho 371.791 PIB 2007 (mil R$) 319.994.633,00 139.559.354,00 26.727.132,00 99.945.620,00 24.474.012,00 38.209.473,00 37.791.140,00 34.403.671,00 20.718.107,00 33.434.026,00 13.797.141,00 17.867.338,00 27.446.503,00 27.160.084,00 7.457.498,00 12.311.941,00 8.509.919,00 28.143.860,00 6.957.962,00 25.533.808,00 6.505.610,00 8.022.875,00 8.944.688,00 24.688.012,00 6.760.023,00 13.387.244,00 5.578.363,00 12.364.319,00 12.483.820,00 25.533.808,00 4.721.367,00 11.992.413,00 12.969.387,00 7.901.160,00 6.353.205,00 6.504.492,00 7.992.507,00 11.474.511,00 2.813.055,00 3.107.901,00 3.082.081,00 8.870.068,00 3.167.929,00 20.815.926,00 19.704.882,00 21.536.564,00 6.528.792,00 5.393.239,00 9.811.991,00 4.716.187,00 7.104.195,00 2.179.183,00 8.652.723,00 10.405.016,00 2.348.098,00 4.319.683,00

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57 PB 58 SP 59 SP 60 ES 61 MG 62 SP 63 AP 64 SP 65 RS 66 SP 67 MG 68 RS 69 PR 70 GO 71 SP 72 SP 73 CE 74 ES 75 PR 76 BA 77 PE 78 RJ 79 PR 80 SP 81 SC 82 PE 83 AC 84 MG 85 PR 86 PA 87 SP 88 SP 89 PE 90 SP 91 PR 92 RS 93 RS 94 MG 95 RJ 96 RS 97 RS 98 SP 99 RR 100 CE Total Brasil %

Campina Grande Mogi das Cruzes Piracicaba Cariacica Montes Claros Bauru Macap Jundia Pelotas Itaquaquecetuba Ribeiro das Neves Canoas Maring Anpolis So Vicente Franca Caucaia Vitria Foz do Iguau Vitria da Conquista Paulista Petrpolis Ponta Grossa Guaruj Blumenau Caruaru Rio Branco Uberaba Cascavel Santarm Limeira Suzano Petrolina Taubat So Jos dos Pinhais Santa Maria Gravata Governador Valadares Volta Redonda Viamo Novo Hamburgo Barueri Boa Vista Juazeiro do Norte

371.060 362.991 358.108 356.536 352.384 347.601 344.194 342.983 339.934 334.914 329.112 326.458 325.968 325.544 323.599 319.094 316.906 314.042 311.336 308.204 307.284 306.645 306.351 296.150 292.972 289.086 288.614 287.760 285.784 274.285 272.734 268.777 268.339 265.514 263.622 263.403 261.150 260.396 255.653 253.264 253.067 252.748 247.762 242.139 75.562.368 183.947.291 41,08%

3.098.117,00 5.535.959,00 7.794.667,00 3.046.807,00 3.240.269,00 5.294.911,00 3.809.505,00 13.960.746,00 3.178.159,00 2.320.414,00 1.221.529,00 10.770.196,00 6.165.504,00 4.681.250,00 2.181.038,00 3.575.520,00 1.469.403,00 19.028.385,00 6.142.204,00 2.373.446,00 1.367.111,00 4.810.233,00 4.930.947,00 2.902.313,00 6.682.445,00 1.993.295,00 3.041.370,00 5.427.678,00 4.001.760,00 1.578.336,00 5.211.601,00 5.321.200,00 1.932.517,00 6.799.738,00 8.493.381,00 2.929.903,00 4.868.336,00 2.482.492,00 6.733.188,00 1.532.565,00 4.113.919,00 25.478.564,00 3.036.017,00 1.165.066,00 1.514.900.543,00 2.558.000.000,00 59,22%

Fonte: Dados do IBGE (2007)

Entre os 100 mais populosos municpios brasileiros esto contempladas todas as regies, porm nem todos os Estados, uma vez que o Estado do Tocantins no possui nenhum municpio entre os cem mais populosos.

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3.3 COLETA DE DADOS

Foi desenvolvido um banco de dados com a utilizao do Microsoft Excel 2007 para registro dos dados coletados. A coleta de dados, incluindo o levantamento dos municpios e os endereos das respectivas homepages, a observao e anlise dos dados, informaes e servios disponveis nos portais, foi realizada nos meses de setembro a dezembro de 2009. Para identificao das homepages dos municpios foi utilizada a plataforma de busca online do Google (http://www.google.com.br), adotando-se como expresso padro Prefeitura Municipal de [nome do municpio]. Segundo Paiva e Zuccolotto (2009), esta seria a forma mais simples para um cidado leigo em tecnologia de informao localizar a homepage do seu municpio. Foram consideradas homepages vlidas aquelas que possuam a extenso.gov, definida pela seguinte configurao nomedomunicpio.sigladoestado.gov.br. Ressalta-se que no houve dificuldade de localizar as homepages dos municpios na plataforma de busca que, em geral, apareceram na primeira pgina de resultados. A anlise dos portais a partir do modelo de investigao proposto foi feita seguindo o seguinte procedimento: ao acessar a homepage, o contedo era acessado a partir do mapa do site3; quando a homepage no continha mapa do site, a busca era feita a partir dos links existentes na pgina principal; as informaes no localizadas eram buscadas por meio do servio de busca, caso esse fosse disponibilizado no site. Foram gastas cerca de 330 horas para avaliao das homepages dos municpios a partir do instrumento de coleta de dados proposto, o que d uma mdia de 3,4 horas por homepage. Os portais eletrnicos que apresentaram dificuldade de acesso ou estavam em construo foram acessados trs vezes durante o perodo da pesquisa. No decorrer da coleta de dados, foram excludos quatro municpios: Braslia (DF), Macap (AP), So Joo de Meriti (RJ) e Caruaru (PE). O primeiro foi excludo por no possuir as caractersticas e estrutura administrativa comuns aos municpios brasileiros, tais como prefeito, vereadores, secretarias municipais, entre outras; os demais foram excludos porque suas homepages no puderam ser acessadas em todas as tentativas realizadas.

3.4 CONSTRUO DO NDICE DE TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA MUNICIPAL (ITGP-M)

3

Mapa do site uma representao hierrquica da estrutura de um site, que d acesso ao contedo disposto em pginas eletrnicas.

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A construo do ndice para avaliar a transparncia da gesto pblica municipal foi baseada no pressuposto de que os municpios so objetos cujos atributos se pretende conhecer. Pereira (2004, p. 30) recomenda que para estudar atributos de um objeto necessrio primeiramente identificar o objeto cujos atributos se deseja estudar. Nesse estudo, o objeto so os municpios mais populosos do Brasil e os atributos se relacionam ao nvel de transparncia de informaes referentes gesto pblica municipal que os municpios disponibilizam em suas homepages. O instrumento de coleta de dados para construo do ndice de Transparncia da Gesto Pblica Municipal (Apndice A) teve como base o ndice de Transparencia de los Ayuntamientos (ITA), desenvolvido pelo comit espanhol da organizao Transparncia Internacional para anlise da transparncia em meio eletrnico de municpios espanhis. Como o ITA continha itens e referncias legais que no so comuns ao contexto dos municpios brasileiros, alguns itens foram excludos e outros inseridos. Os itens que foram inseridos tm como referncia os cdigos internacionais de boas prticas de transparncia e governana, a legislao brasileira aplicvel e experincias de pesquisas anteriores de natureza semelhante realizadas no Brasil e no exterior. As informaes que compem o modelo de investigao da transparncia da gesto pblica municipal foram baseados nos seguintes subsdios: Code of Good Practices on Fiscal Transparency (FMI, 2007); Constituio da Repblica Federativa do Brasil (BRASIL, 1988); Herawaty e Hoque (2007); IFAC Study n 13 - Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective (IFAC, 2001); ndice de Transparencia de los Ayuntamientos ITA (TI Espanha, 2009); Justice, Melitski e Smith (2006); Lei Complementar n. 101/2000 (BRASIL, 2000); Lei Complementar n 131/2009 (BRASIL, 2009a); Lei n 4.320/1964 (BRASIL, 1964); Lei n 8.666/1993 (BRASIL, 1993);

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Lei n 9.755/1998 (BRASIL, 1998); Lei n 10.257/2001 (BRASIL, 2001); OECD Best Practices for Budget Transparency (OECD, 2002); Prez, Bolvar e Hernndez (2008); Santana Jnior (2008); Welch e Wong (2001).

A partir das recomendaes dos cdigos de governana, da legislao e das experincias de pesquisas anteriores, observou-se que havia informaes comuns. Alm das informaes comuns foram consideradas as que de alguma forma fazem referncia a atuao governamental, bem como os resultados da mesma. O Quadro 4 a seguir apresenta as categorias de informaes que compem o modelo de investigao e as bases tericas utilizadas para sua construo.

Quadro 4 Categorias de informaes e bases tericas Categorias de informaes Base Terica Informaes gerais sobre o Municpio, ITA (2009); Prez, Bolvar e Hernndez (2008); Herawaty e Hoque gestor municipal e vereadores (2007); IFAC (2001); Welch e Wong (2001). Legislao Municipal e Instrumentos ITA (2009); Justice et. al. (2006); OECD (2002); IFAC (2001); de Planejamento Municipal Welch e Wong (2001); Lei n 10.257/2001; Lei n 101/2000; CF/1988. Informaes financeiras, relatrios ITA (2009); Prez, Bolvar e Hernndez (2008); Santana Jnior contbeis e fiscais (2008); Herawaty e Hoque (2007); FMI (2007); OECD (2002); Welch e Wong (2001); Lei n 101/2000; Lei n 9.755/1998; Lei n. 4.320/1964. Interao com os cidados e com a ITA (2009); Welch e Wong (2001); Prez, Bolvar e Hernndez sociedade (2008); Justice et. al. (2006); Herawaty e Hoque (2007); Lei n 101/2000; OECD (2002); IFAC (2001). Anlise do Portal do Municpio ITA (2009); Prez, Bolvar e Hernndez (2008); Welch e Wong (2001) . Informaes quantitativas e ITA (2009); Lei n 131/2009; Prez, Bolvar e Hernndez (2008); qualitativas sobre a gesto Herawaty e Hoque (2007); FMI (2007); OECD (2002); IFAC (2001); Welch e Wong (2001); Lei n 8.666/1993. Fonte: Elaborao prpria.

O instrumento de coleta de dados foi organizado em seis categorias de informaes para facilitar o registro, organizao, padronizao e anlise dos dados, conforme apresentado no Quadro 5 a seguir.

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Cdigo C1

C2

C3

C4

C5 C6

Quadro 5 Categorias de informaes constantes do ITGP-M Categorias de Quantidade Pontuao Objetivos da divulgao informaes de itens Mxima Informaes gerais 8 itens 10 Prover o cidado de informaes bsicas sobre sobre o municpio, os ocupantes de cargos eleitos e a estrutura gestor municipal e administrativa municipal vereadores Legislao municipal 11 itens 11 Prover ao cidado acesso legislao municipal e Instrumentos de ordinria e tambm aos instrumentos de planejamento planejamento que orientam a gesto municipal oramentria (receitas e despesas) Informaes 16 itens 36 Prover ao cidado acesso aos principais financeiras, relatrios relatrios sobre a situao econmico-finaceira contbeis e fiscais do municpio, no tocante execuo do oramento, gesto dos ativos e das dvidas do municpio Interao com os 17 itens 19 Prover ao cidado informaes sobre os cidados e com a servios prestados online no portal do sociedade municpio, as possibilidades de interao e participao na definio das preferncias governamentais Anlise do portal do 7 itens 7 Possibilitar uma anlise das condies de municpio acessibilidade e navegabilidade do portal do municpio Informaes 60 itens 60 Prover o cidado de informaes claras e quantitativas e objetivas em reas consideradas de maior qualitativas sobre a interesse e cujas condies tm impacto direto gesto na vida dos cidados: poltica tributria, administrao, licitaes e compras, segurana pblica, educao, cultura, esporte e lazer, habitao e urbanismo, sade, saneamento bsico, gesto ambiental, atividades econmicas (indstria, comrcio, servios e agricultura), trabalho e transportes Fonte: Elaborao prpria.

Dessa forma, o ndice de Transparncia da Gesto Pblica Municipal (ITGP-M) pode ser representado pela seguinte expresso: ITGP-M= C1 + C2+ C3+ C4 + C5+ C6 Onde: ITGP-M = ndice de Transparncia da Gesto Pblica Municipal C1 = Informaes gerais sobre o municpio, gestor municipal e vereadores C2 = Legislao municipal e instrumentos de planejamento municipal C3 = Informaes financeiras, relatrios contbeis e fiscais C4 = Interao com os cidados e com a sociedade C5 = Anlise do portal do municpio

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C6 = Informaes quantitativas e qualitativas sobre a gesto

Os itens que compem o instrumento de coleta de dados foram considerados a partir de uma lgica binria, ou seja, a sua existncia na homepage leva a pontuao 1 (um) e a no existncia, a pontuao 0 (zero). No entanto, alguns itens da categoria Informaes financeiras, relatrios contbeis e fiscais referem-se a relatrios peridicos que constituem obrigaes da prefeitura, tais como: prestaes de contas, os demonstrativos previstos na Lei n 4.320 (BRASIL, 1964), entre eles: Balano Patrimonial, Balano Oramentrio, Balano Financeiro e Demonstrao das Variaes Patrimoniais; alm dos relatrios previstos na Lei n 101/2000 (BRASIL, 2000), Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO), seus anexos e sua verso simplificada e Relatrio da Gesto fiscal (RGF), com seus anexos e verso simplificada e tambm os pareceres prvios emitidos pelos tribunais de contas em relao s prestaes de contas anuais. Para esses demonstrativos, a pontuao por sua disponibilizao na homepage do municpio considerou uma escala proporcional. De acordo com Pereira (2004, p. 62), uma escala proporcional mede os atributos de forma que os acrscimos em atributos sejam representados por acrscimos proporcionais em valores de escala. Segundo esse autor, quando se tem atributos que apresentam acrscimos, aconselhvel que a escala utilizada reflita esses acrscimos. Para estabelecer a proporo utilizou-se como referncia a periodicidade mxima dos relatrios previstos pela LRF, que so maioria na categoria C3 Informaes financeiras, relatrios contbeis e fiscais. O motivo que o nmero mximo dos relatrios previstos da LRF seria equivalente a 10 anos (os relatrios da LRF so exigidos desde o ano 2000). Assim, adotou-se o critrio descrito no quadro 6 a seguir:
Quadro 6 Critrios de pontuao dos itens peridicos do modelo de investigao Parmetro Pontuao 1 - 3 anos 1 ponto 4 - 6 anos 2 pontos 7 - 10 anos 3 pontos

Esse critrio foi definido aps a concluso da coleta de dados. Assim, durante a coleta de dados, foi feito o registro de quantidade total de anos em que os relatrios estavam disponveis e, em seguida, a padronizao conforme o critrio adotado.

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3.5 VARIVEIS, PROXIES E HIPTESES

A partir do pressuposto inicial dessa pesquisa de que municpios com melhores condies econmicas, sociais, polticas e tecnolgicas tendem a apresentar melhores nveis de divulgao de informaes sobre a gesto pblica, foram levantadas algumas hipteses. Para testar as hipteses, foi necessrio selecionar variveis independentes que de alguma forma reflitam caractersticas dos municpios. Entre essas caractersticas, foram selecionadas variveis qualitativas, financeiras e indicadores socioeconmicos. De acordo com Januzzi (2006, p. 15) um indicador socioeconmico:
uma medida em geral quantitativa dotada de significado social substantivo, usado para substituir, qualificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse terico (para pesquisa acadmica) ou pragmtico (para formulao de polticas). um recurso metodolgico, empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanas que esto se processando na mesma.

Para esse estudo foram selecionados os seguintes indicadores como variveis explicativas: PIB per capita, IDH-M, Taxa de Alfabetizao, ndice FIRJAN, IRFS, IPC, Dinamismo Municipal. O intuito que os mesmos possam, de alguma forma, refletir as condies econmicas e sociais dos municpios pesquisados. As demais variveis analisadas no presente estudo so: ndice de Transparncia da Gesto Pblica Municipal (varivel dependente), Regio, Localizao, Filiao partidria do gestor municipal, Receita oramentria, Participao em redes de integrao e Acessibilidade do site (variveis explicativas). As variveis explicativas se dividem em dois grupos: 1) variveis quantitativas: PIB per capita, Receita oramentria, IDH-M, Taxa de alfabetizao, IFDM, IRFS, IPC e Dinamismo do Municpio; e 2) variveis qualitativas: Regio, Localizao, Filiao partidria do gestor municipal, Participao em redes de integrao e Acessibilidade do site. A seguir so apresentadas a definio operacional, a proxy das variveis e a construo terica das hipteses que estabelecem a relao entre o ndice de transparncia da gesto pblica municipal e as variveis explicativas.

VD) ndice de Transparncia da Gesto Pblica Municipal (ITGP-M). Trata-se de uma varivel de natureza quantitativa que pode variar de 0 a 143, que consiste no escore

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resultante da aplicao do instrumento de coleta de dados proposto (Apndice A) nas homepages dos municpios que compem a amostra. A proxy empregada para representar a varivel dependente o escore de cada municpio.

VE.1) Regio. Varivel nominal de natureza categrica que consiste no agrupamento dos municpios de acordo com a regio geogrfica onde se situa o Estado a que pertencem. As categorias so: Norte (N), Nordeste (NE), Centro-oeste (CO), Sudeste (SE) e Sul (S). No que tange a essa varivel considera-se que a tendncia que os municpios localizados em regies mais desenvolvidas apresentem maior ndice de transparncia. Dessa forma, prope-se a seguinte hiptese: H1: H diferena significativa no ITGP-M quando considerada a regio em que se situam os municpios.

VE.2) Localizao. Varivel nominal de natureza categrica e consiste no agrupamento dos municpios de acordo com a localizao de cada um a partir dos seguintes elementos: capital, regio metropolitana e interior do Estado. A classificao dos municpios quanto localizao foi considerada de acordo com o proposto pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Em relao a essa varivel considera-se que a tendncia que os municpios que sejam capitais ou se localizem em regies metropolitanas apresentem maior ndice de transparncia. A partir disso, apresenta-se a seguinte hiptese: H2: H diferena significativa no ITGP-M dos municpios quando considerada sua localizao em termos de capital, regio metropolitana e interior do Estado.

VE.3) Partido. Varivel nominal de natureza categrica e consiste no agrupamento dos municpios de acordo com a filiao partidria do prefeito municipal. Os dados relativos a filiao partidria dos prefeitos de cada municpio foram obtidos na homepage do Tribunal Superior Eleitoral TSE (http://www.tse.gov.br) e se referem s eleies de mbito municipal realizadas no ano de 2008. Para os municpios que compem a amostra, foram identificados 12 partidos diferentes. No obstante o fato de os partidos polticos apresentarem ideologias e programas de governo distintos, supe-se, com base nas premissas tericas adotadas nesse

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estudo, que no h diferenas significativas no nvel de divulgao de municpios governados por partidos diferentes. Assim, delineia-se a seguinte hiptese: H3: No h diferena significativa no ITGP-M quando considerada a filiao partidria do gestor municipal (prefeito).

VE.4) Participao em redes de Integrao. Varivel nominal de natureza dicotmica que divide os municpios da amostra em dois grupos: os que participam e os que no participam de redes de integrao entre municpios. A rede considerada a Mercociudades (http://www.mercociudades.net). De acordo com informaes disponveis no site da rede, a Mercociudades foi fundada em 1995 durante o Seminrio Mercosul: Oportunidades e Desafios das Cidades, organizado pela Unio das Capitais Ibero-americanas sub-regio Cone Sul, em Assuno. A iniciativa da rede partiu de prefeitos de diversas cidades com o objetivo de promover a participao dos municpios no processo de integrao regional, promovendo a criao de um ambiente institucional de desenvolvimento de intercmbio e cooperao entre cidades dentro do Mercosul. Segundo Gambini (2008, p. 65), a Rede Mercociudades possui uma estrutura institucional muito prxima a uma verdadeira organizao internacional de integrao e, de alguma forma, reflete a preocupao dos municpios membros com a defesa dos interesses locais diante dos desafios da globalizao. considerada a principal rede de municpios do Mercosul e uma referncia no processo de integrao e atualmente conta com 213 cidades membros, na Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai, Venezuela, Chile, Bolvia e Peru. No Brasil so 68 municpios participantes. A proxy : valor 1 (um) para os municpios que participam de redes de integrao; e valor 0 (zero) para os municpios que no participam de redes de integrao. No que tange a essa varivel, considera-se que a tendncia que os municpios que participam de redes de integrao com outros municpios apresentem maior ndice de transparncia. Dessa forma, prope-se a seguinte hiptese: H4: H diferena significativa no ITGP-M entre municpios que participam e no participam de redes de integrao de municpios.

VE.5) Acessibilidade. Essa varivel nominal de natureza dicotmica foi obtida a partir da anlise da homepage dos municpios no Avaliador e Simulador de Acessibilidade de Stios (ASES), software desenvolvido em parceria entre o Departamento de Governo

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Eletrnico do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e a organizao Acessibilidade Brasil. O ASES uma ferramenta que permite avaliar, simular e corrigir a acessibilidade de pginas, stios e portais eletrnicos. A anlise de um site no ASES permite verificar se o mesmo acessvel ou possui erros que dificultam o acesso ao contedo (BRASIL, 2009b). A proxy : valor 1 (um) para os municpios cujas homepages foram aprovadas quanto acessibilidade; e valor 0 (zero) para os municpios cujas homepages apresentaram erros de acessibilidade e, portanto, no foram aprovadas. Em relao a essa varivel espera-se que os municpios que possuem sites mais acessveis apresentem maior ndice de transparncia. Assim, delineia-se a seguinte hiptese: H5: H diferena significativa no ITGP-M entre municpios quando considerada a acessibilidade da homepage.

VE.6) PIB per capita. O PIB per capita municipal um indicador do nvel de atividade econmica do municpio (valor total dos bens e servios produzidos dividido pela populao total); foi obtido no banco de dados do IBGE referente ao ano 2007. A proxy empregada para representar essa varivel o logaritmo natural (ln) do PIB per capita de cada municpio. Styles e Tennyson (2007) utilizaram o PIB per capita com a mesma proxy adotada nesse estudo numa pesquisa de finalidade semelhante e encontraram relao positiva e significativa com o nvel de divulgao eletrnica em municpios norte americanos. Alm disso, de acordo com Akutsu e Pinho (2002) e Santana Jnior (2008), em geral espera-se que municpios com maior nvel de atividade econmica apresentem maior ndice de transparncia de sua gesto. Assim, desenha-se a hiptese seguinte: H6: O ITGP-M tem relao positiva com o PIB per capita do municpio.

VE.7) Receita oramentria. o total arrecadado pelo municpio em tributos, contribuies, receitas de servios, transferncias e outros; representa a capacidade de gerao de receitas do municpio; foi obtida no banco de dados Finanas do Brasil (FINBRA) da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) em referncia ao exerccio de 2008. A proxy empregada para representar essa varivel o logaritmo natural (ln) da receita oramentria de cada municpio. Pinho (2006) assume o pressuposto que nos municpios com melhores condies econmicas, sociais, polticas, tecnolgicas tendem a implantar melhores portais eletrnicos e divulgar mais. A partir disso, prope-se a hiptese a seguir:

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H7: O ITGP-M tem relao positiva com receita oramentria do municpio.

VE.8) IDH-M. O ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) um ndice que mede o nvel de desenvolvimento humano de um municpio a partir de indicadores de educao, longevidade e renda e varia de 0 a 1; foi obtido no Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (PNUD, 2009), referente ao ano 2000; essa varivel foi considerada nos trabalhos de Akutsu e Pinho (2002), Lock (2003), Pinho (2006), Oliveira, Silva e Moraes (2008) e outros. Considera-se que municpios com maior nvel de desenvolvimento humano apresentem maior transparncia eletrnica de sua gesto. Portanto, apresenta-se a hiptese a seguir: H8: O ITGP-M tem relao positiva com o IDH do municpio.

VE.9) Taxa de alfabetizao. A taxa de alfabetizao, segundo o PNUD (2009) o percentual das pessoas acima de 15 anos de idade que so alfabetizados, ou seja, que sabem ler e escrever pelo menos um bilhete simples e indica o nvel educacional de uma populao; foi obtida no Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil referente ao ano 2000 (ano do ltimo Censo realizado no Brasil); essa varivel foi utilizada nos trabalhos de Prez, Bolvar, e Rodrguez (2008) aplicada a municpios e Santana Jnior (2008) aplicada aos Estados, porm s o segundo trabalho constatou associao significativa entre a varivel e o respectivo nvel de transparncia. A partir dessa varivel prope-se a seguinte hiptese: H9: O ITGP-M tem relao positiva com a taxa de alfabetizao do municpio.

VE.10) ndice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal (IFDM). O IFDM consiste em um ndice desenvolvido pelo Sistema FIRJAN, cujo objetivo acompanhar o desenvolvimento humano, econmico e social de todos os municpios brasileiros, apresentando uma srie anual com base em dados oficiais. O IFDM considera, com igual ponderao, as trs principais reas de desenvolvimento humano, a saber, emprego e renda, educao e sade. O IFDM varia entre 0 e 1, sendo que quanto mais prximo de 1, maior o nvel de desenvolvimento do municpio. Os ndices dos municpios da amostra foram obtidos na homepage da FIRJAN (http://www.firjan.org.br) e referem-se ao ano de 2006. A partir da

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hiptese geral desse estudo, de que municpios com melhores indicadores socioeconmicos apresentam melhores ndices de transparncia, tem-se a seguinte hiptese: H10: O ITGP-M tem relao positiva com o desempenho alcanado pelo municpio no IFDM.

VE.11) ndice de Responsabilidade Fiscal, Social e de Gesto dos municpios (IRFS). Trata-se de um ndice desenvolvido pela Confederao Nacional de Municpios (CNM) com o objetivo de compreender e estimular a melhoria das gestes municipais. O IRFS, calculado anualmente, reflete o desempenho dos municpios sob as ticas fiscal, social e de gesto e varia entre 0 e 1, sendo que quanto mais prximo de 1, maior o desempenho. O IRFS oferece sociedade um parmetro das administraes municipais que no se restringe aos controles da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois abrange medidas de eficincia interna e de responsabilidade social. Os ndices dos municpios da amostra foram obtidos na homepage da CNM (http://www.cnm.org.br) e referem-se ao ano de 2007. A partir da hiptese geral desse estudo, de que municpios com melhores indicadores socioeconmicos apresentam melhores ndices de transparncia, delineia-se a seguinte hiptese: H11: O ITGP-M tem relao positiva com o desempenho alcanado pelo municpio no IRFS.

VE.12) ndice de Potencial de Consumo (IPC). Segundo a Gazeta Mercantil (2005, p. 25), o IPC considerado um dos mais importantes levantamentos socioeconmicos dos 300 maiores municpios brasileiros. Trata-se de um ndice desenvolvido pela agncia de estudos e pesquisas de mercado Florenzano e divulgado pela Gazeta Mercantil, atravs da publicao Atlas do Mercado Brasileiro. O indicador baseado em dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), divulgada pelo IBGE e em informaes disponibilizadas pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU). A metodologia do IPC considera os seguintes fatores: renda das famlias, consumo das famlias em relao riqueza produzida (PIB) e variao da renda dos municpios (arrecadao tributria). Os dados obtidos para essa varivel referem-se ao ano de 2005. A partir da hiptese geral desse estudo, de que municpios com melhores indicadores socioeconmicos apresentam melhores ndices de transparncia, delineia-se a seguinte hiptese:

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H12: O ITGP-M tem relao positiva com o desempenho alcanado pelo municpio no IPC.

VE.13) Dinamismo Municipal. Trata-se de um estudo desenvolvido pela agncia de estudos e pesquisas de mercado Florenzano e divulgado pela Gazeta Mercantil, atravs da publicao Atlas do Mercado Brasileiro. O levantamento do dinamismo dos municpios considera os seguintes indicadores: ndice de potencial de consumo, evoluo do PIB, economia municipal, operaes bancrias, gerao de novos negcios e investimentos municipais nas reas de sade, educao, saneamento bsico e promoo social. O objetivo do levantamento identificar a capacidade que cada municpio tem de crescer em relao a si prprio (GAZETA MERCANTIL, 2005, p. 12). Os dados obtidos para essa varivel referemse ao ano de 2005. A partir da hiptese geral desse estudo, de que municpios com melhores indicadores socioeconmicos apresentam melhores ndices de transparncia, delineia-se a seguinte hiptese: H13: O ITGP-M tem relao positiva com o desempenho alcanado pelo municpio no que se refere ao dinamismo.

3.6 TCNICAS DE ANLISE DOS DADOS

Para o tratamento estatstico dos dados foram usadas tcnicas de anlise bivariada e multivariada. As tcnicas de anlise bivariada utilizadas foram testes paramtricos e noparamtricos de correlao e diferena de mdias. Em relao anlise multivariada, utilizou a regresso linear mltipla e anlise de clusters. Segundo Rodrigues e Paulo (2009, p. 3), somente as tcnicas multivariadas permitem que se explore a performance conjunta das variveis e se determine a influncia ou importncia de cada uma, estando as demais presentes. A regresso linear mltipla, conforme Rodrigues e Paulo (2009, p. 5) consiste em uma tcnica que permite analisar a relao entre uma nica varivel dependente e duas ou mais variveis independentes. Segundo os autores, ela possibilita descrever, por meio de um modelo matemtico, a relao entre uma varivel dependente quantitativa e duas ou mais variveis independentes quantitativas ou qualitativas (variveis dummies). Essa tcnica foi

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utilizada para analisar as possibilidades de comportamento da varivel dependente (ITGP-M) a partir do conhecimento das variveis explicativas selecionadas para esse estudo. A anlise de clusters (conglomerados), segundo Rodrigues e Paulo (2009, p. 8) consiste em um conjunto de tcnicas multivariadas que tem como finalidade principal agregar objetos com base nas caractersticas que eles possuem. Em outras palavras, o objetivo identificar a formao de grupos mutuamente excludentes, com base na anlise das similaridades e diferenas existentes entre as caractersticas dos objetos estudados. Com a utilizao da tcnica de anlise de clusters para um conjunto de objetos, esperase que em cada cluster esses objetos tendam a apresentar semelhanas entre si, mas diferenas em relao aos objetos dos demais clusters. Os clusters resultantes devem apresentar tanto uma homogeneidade interna (dentro de cada cluster), como uma grande heterogeneidade externa (entre clusters). Em sntese, isso significa que, se a aglomerao for bem sucedida, quando representados em um grfico, os objetos dentro dos clusters estaro bem prximos, e os clusters distintos estaro afastados.

3.7 LIMITAES DO ESTUDO

Admite-se que a presente pesquisa traz em seu bojo algumas limitaes que devem ser consideradas quando da leitura da anlise dos resultados e das concluses. So expostas a seguir algumas das possveis limitaes do estudo em seus aspectos filosficos, tericometodolgicos e tcnico-operacionais. A partir do pressuposto de que adotado de que nos municpios mais desenvolvidos encontram-se as melhores condies (econmicas, sociais, polticas, tecnolgicas) para implantar melhores portais eletrnicos e divulgar mais informaes relativas gesto pblica (Pinho, 2006), foi construda uma srie de relaes de causalidade entre variveis. A questo da causalidade objeto de considervel discusso dentro da filosofia da cincia. Considerado um dos maiores crticos da causalidade, o filsofo David Hume entende que o fato de dois fenmenos estarem associados quanto sua ocorrncia no quer dizer que h uma dependncia entre si (HUME, 2004). A partir disso, assume-se que o fato desse estudo adotar um princpio que de certa forma bastante questionado representa uma limitao para o mesmo.

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Sob a perspectiva terico-metodolgica, assume-se como limitao a escolha do enfoque terico, uma vez que assume premissas de uma teoria (a Teoria da Agncia) desenvolvida no contexto do setor privado, para questes que so tpicas do setor pblico. Outra limitao desse estudo relaciona-se com a construo do modelo de investigao para o ndice de transparncia da gesto pblica municipal (varivel dependente). A definio do que deve ser divulgado acerca da gesto pblica na homepage de um municpio para que ele seja considerado transparente uma questo passvel de discusso. As informaes contempladas no modelo de investigao tiveram por base as informaes requeridas no modelo de investigao do ndice de Transparencia de los Ayuntamientos (TI Espanha, 2009), nas recomendaes dos cdigos de governana da OECD, do FMI e do IFAC, na legislao brasileira aplicvel e nos estudos de Prez, Bolvar e Hernndez (2008), Santana Jnior (2008), Herawaty e Hoque (2007), Justice, Melitski e Smith (2006) e Welch e Wong (2001). Embora a escolha das informaes para o modelo de investigao tenha considerado a caracterstica de se referir a informaes que tratem da atuao e dos resultados da gesto pblica municipal, com o modelo adotado correu-se o risco de deixar de fora outras informaes que tambm podem ser relevantes. Alm disso, no foi estabelecida uma ponderao acerca da relevncia das informaes para a transparncia da gesto pblica municipal. No modelo proposto, buscou-se apenas quantificar as informaes divulgadas nos sites dos municpios. Considera-se que essa a principal limitao com relao anlise de contedo dos sites e a verificao do nvel de transparncia. Ainda sob a perspectiva terico-metodolgica, tm-se tambm como limitao as proxies empregadas para representar as variveis explicativas. A primeira limitao refere-se ao fato de se ter apenas um proxy para cada varivel. Outra limitao o horizonte temporal de algumas variveis explicativas em relao varivel dependente (ITGP-M), que foi levantada em 2009. Exemplificando: as variveis PIB per capita e IRFS referem-se ao ano de 2007; a varivel Receita Oramentria relativa ao ano de 2008, o IDH-M e a taxa de alfabetizao de cada municpio foram levantados no ano 2000, o ndice FIRJAN de 2006 e as variveis IPC e Dinamismo municipal foram calculados em 2005. Isto se deu principalmente em decorrncia do acesso restrito s possveis bases de dados e tambm ausncia de dados mais recentes, principalmente IDH-M e taxa de alfabetizao que so levantados apenas quando da realizao de Censo populacional. Em relao s variveis qualitativas, tambm houve dificuldades de encontrar outras proxies (outras redes de

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integrao municipal e outras formas de avaliao da acessibilidade dos sites). Considera-se que a escolha das proxies por si s j impe limitaes ao estudo. Em relao ao tratamento estatstico dos dados, ressalta-se que o modelo adotado capta apenas relaes lineares entre as variveis. Assim, a variao da varivel dependente se d em proporo direta com a variao da varivel explicativa (CUNHA e COELHO, 2007). Aponta-se esse fato como limitao, uma vez que h probabilidade (no verificada no estudo) das variveis manterem uma relao no linear entre si. Finalmente, considera-se tambm como limitao aos resultados e concluso desse estudo, a possibilidade de erro humano em alguma das etapas da realizao dessa pesquisa, embora se registre que o trabalho foi em todo o tempo seriamente desenvolvido, principalmente em relao montagem do banco de dados para realizao dos testes estatsticos.

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4 APRESENTAO DOS RESULTADOS

4.1 O NVEL DE TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA MUNICIPAL

O presente estudo tem como objetivo avaliar o nvel de transparncia da gesto pblica municipal e, a partir dessa avaliao, verificar a possvel existncia de relao entre o ndice de transparncia da gesto pblica municipal (ITGP-M) e alguns indicadores sociais e econmicos dos grandes municpios brasileiros. A amostra da pesquisa composta pelos 96 (noventa e seis) municpios mais populosos do Brasil. Para analisar a relao entre as variveis estudadas, so empregadas as tcnicas de correlao, diferena de mdias e regresso linear mltipla, com a utilizao do programa Statistical Package for the Social Sciences (SPSS) verso 17.0. A tabela 2 apresenta as estatsticas descritivas das categorias que forma o ndice de transparncia da gesto pblica municipal (ITGP-M).

Tabela 2 Estatstica descritiva dos subitens do instrumento de coleta de dados Mximo Mximo Desvio Categoria Mnimo Mdia Possvel Observado Padro C1 Informaes gerais sobre o municpio, gestor municipal e vereadores 0 10 9 4,57 1,85 C2 Legislao municipal e instrumentos de planejamento municipal 0 11 11 7,38 3,39 C3 Informaes financeiras, relatrios contbeis e fiscais 0 36 35 9,28 8,62 C4 Interao com os cidados e com a sociedade 0 19 14 7,81 3,00 C5 Anlise do portal do municpio 1 7 6 3,77 1,21 C6 Informaes quantitativas e qualitativas sobre a gesto 5 60 55 33,29 11,51 Geral 15 143 122 66,10 23,91

Conforme j apresentado, o instrumento de coleta de dados foi composto com base na literatura sobre boas prticas de governana na gesto pblica e tambm em experincias de pesquisas anteriores, com o objetivo de avaliar a divulgao de informaes acerca da gesto pblica nas homepages dos maiores municpios brasileiros. Os indicadores constantes do instrumento de coleta de dados foram organizados em grupos de acordo com as caractersticas dos mesmos.

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O grupo Informaes gerais sobre o municpio, gestor municipal e vereadores tem o objetivo de verificar a divulgao aos cidados de informaes sobre os rgos municipais, suas funes, sua estrutura e as formas de contato disponveis, assim como informaes sobre os gestores eleitos (prefeito e vereadores), tais como perfil profissional e remunerao. Para a amostra investigada, observou-se que houve municpios que no divulgaram nenhuma informao dessa categoria em sua homepage. Entre essas informaes, destaca-se que menos de 20% dos municpios pesquisados disponibilizou informaes sobre a remunerao do prefeito e dos vereadores. Alm disso, nenhum dos municpios alcanou a pontuao mxima possvel nesse item. Em relao ao grupo Legislao municipal e instrumentos de planejamento municipal, os itens contidos tinham como objetivo verificar se o municpio disponibiliza aos cidados as leis municipais que se referem ao processo de planejamento municipal e tambm aos atos ordinrios da prefeitura, o que segundo os cdigos de boas prticas de governana favorece a participao e o controle social. Para a amostra investigada, verificou-se que houve municpios que no divulgaram nenhuma informao dessa categoria em sua homepage. Em contrapartida, verifica-se tambm que houve casos em que todos os itens foram atendidos. A categoria Informaes financeiras, relatrios contbeis e fiscais composta por itens que contemplam relatrios financeiros e contbeis, prestaes de contas e parecer do tribunal de contas sobre a adequao das prestaes de contas, conforme determina a legislao aplicvel, principalmente as leis n 4.320/1964 e n 101/2000. Para a amostra investigada, observou-se que nessa categoria tambm houve municpios que no divulgaram nenhuma informao em sua homepage. Sendo 36 a pontuao mxima possvel, a mxima alcanada foi 35. Porm, no geral, trata-se de uma distribuio dispersa com mdia 9,28 e desvio padro 8,62. A categoria Interao com os cidados e com a sociedade tem como objetivo verificar quais informaes que favorecem a interao e o exerccio da cidadania esto sendo postas disposio da sociedade nas homepages das prefeituras. Dentre os itens verificados, destacam-se a divulgao das formas de participao popular no planejamento das aes municipais e a divulgao de calendrios com as audincias pblicas de interesse da sociedade. Para a amostra investigada, observou-se que nessa categoria tambm houve municpios que no divulgaram nenhuma informao em sua homepage. Sendo 19 a pontuao mxima possvel, a mxima alcanada foi 14. Porm, no geral, trata-se de uma distribuio dispersa com mdia 7,81 e desvio padro 3,00.

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A categoria Anlise do portal do municpio tem como objetivo verificar as ferramentas do site que contribuem para facilitar o acesso ao contedo, tais como mapa do site, servio de busca, ouvidoria e tambm se o contedo atualizado, uma vez que informaes desatualizadas perdem relevncia e no favorecem a participao da cidadania. Para a amostra investigada, observou-se que sendo 7 a pontuao mxima possvel, a mxima alcanada foi 6. Por fim, a categoria Informaes quantitativas e qualitativas sobre a gesto objetiva verificar a divulgao de informaes consideradas de maior facilidade de compreenso pelos cidados, que so aquelas que trazem dados quantitativos e tambm qualitativos de reas de grande interesse social, tais como: segurana pblica, educao, cultura, esporte e lazer, habitao e urbanismo, sade, saneamento bsico, meio ambiente, atuao dos setores econmicos (indstria, comrcio, servios e agricultura), emprego e renda e transporte. Sendo 60 a pontuao mxima possvel, a mxima alcanada foi 55. Porm, no geral, trata-se de uma distribuio dispersa com mdia 33,29 e desvio padro 11,51. A mdia geral do ndice de transparncia (ITGP-M) foi 66,10, porm trata-se de uma distribuio consideravelmente dispersa. Sendo 143 a pontuao mxima possvel, observouse que o municpio com menor pontuao alcanou 15 pontos (Carapicuba SP) e o municpio com maior ndice atingiu 122 pontos (Londrina PR). Por se tratar dos maiores municpios brasileiros em termos populacionais, que juntos respondem por 60% do PIB brasileiro, considera-se que os municpios da amostra apresentaram um nvel de transparncia de informaes da gesto pblica municipal incompatvel com o seu desenvolvimento socioeconmico. A Tabela 3 apresenta estatsticas descritivas das variveis de natureza quantitativa da pesquisa.
Tabela 3 Estatsticas descritivas das variveis dependente e independentes Variveis Mdia Mnimo Mximo Desvio Padro ITGP-M 66,10 15 122 23,91 PIB per capita (R$) 18.126,35 3.712,00 100.806,00 13.879 PIB per capita (ln) 9,596 8,219 11,521 0,634 Receita Oramentria (mil R$) 1.189.418 170.984 23.876.850 Receita Oramentria (ln) 20,32 18,96 23,90 0,87 IDH-M 0,801 0,697 0,886 0,040 Taxa de Alfabetizao (%) 92,27 75,05 97,21 4,040 ndice FIRJAN 0,787 0,620 0,918 0,070 IRFS 0,497 0,392 0,624 0,044 IPC 0,582 0,063 11,837 1,397 Dinamismo Municipal 100,417 18 190 31,731 Nota: ITGP-M = ndice de Transparncia da Gesto Pblica Municipal

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De acordo com um dos objetivos dessa pesquisa (verificar o nvel de transparncia eletrnica de informaes da gesto pblica municipal dos maiores municpios brasileiros), entende-se que os ndices alcanados, em mdia, so considerados baixos, haja vista que esto abaixo de 50% da pontuao mxima possvel. Embora tenha se observado um municpio que atendeu a mais de 85% (Londrina PR) dos itens que compem o modelo de investigao, registra-se que tambm se verificou um municpio que disponibilizou apenas 10,5% (Carapicuba SP) das informaes constantes no instrumento de coleta de dados. Por se tratar de um conjunto de municpios considerados de grande porte, com mdia populacional superior a 750.000 habitantes (o menor municpio da amostra Juazeiro do Norte CE, com populao de cerca de 242.000 habitantes), os quais possuem receita oramentria que varia de 171 milhes a 23,8 bilhes de reais, verifica-se que os mesmos apresentam nveis de transparncia das informaes acerca da gesto pblica incompatveis com a sua realidade de desenvolvimento socioeconmico verificada nas demais variveis analisadas. Um exemplo o valor do PIB per capita que na amostra de municpios analisada apresentou uma mdia de R$18.126,35, enquanto a mdia nacional do mesmo ano foi R$ 13.515. Os municpios da amostra tambm possuem IDH-M considerado mdio e alto (> 0,800) e taxa de alfabetizao considerada alta em relao a outros municpios do mesmo porte e tambm mdia nacional (88,6%), segundo dados do PNUD (2009). O ndice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal, que varia de 0 a 1, para os municpios da amostra tambm expressa que se trata de municpios de significativo nvel de desenvolvimento. J o IRFS, calculado pela Confederao Nacional de Municpios (CNM), que tambm varia de 0 a 1, para os municpios da amostra apresentou um ndice mdio de 0,497, enquanto o IRFS mdio nacional foi de 0,501. Nesse ndice a mdia dos municpios da amostra, ficou abaixo da mdia nacional. Em relao ao IPC, os municpios da amostra tambm se enquadram entre os municpios com alto potencial de consumo, considerando tambm que no conjunto respondem por mais de 60% de toda a riqueza produzida no pas. Por fim, os 96 municpios pesquisados integram o levantamento dos 300 municpios mais dinmicos do Brasil, divulgado pela Gazeta Mercantil atravs do Atlas do Mercado Brasileiro. As Tabelas 4 e 5 a seguir apresentam as frequncias dos grupos amostrais formados pelas variveis de natureza qualitativa.

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Tabela 4 Frequncias absolutas e relativas F f F f Regio Localizao Sudeste 48 50,00% Capital 24 25,00% Sul 18 18,75% Regio Metropolitana 35 36,46% Nordeste 18 18,75% Interior 37 38,54% Norte 7 7,29% Centro-Oeste 5 5,21% Total 96 100% Total 96

Partido PT PMDB PSDB PDT PSB PP Outros 100% Total

F 28 20 14 7 7 5 15 96

f 29,17% 20,83% 14,58% 7,29% 7,29% 5,21% 15,63% 100%

Nota: F = frequncia absoluta; f = frequncia relativa. Em relao s variveis de natureza qualitativa, verifica-se que 50% dos municpios da amostra esto situados na regio Sudeste, o que no surpreende, uma vez que se trata da regio mais populosa do Pas. Porm, todas as cinco regies geogrficas do Brasil esto contempladas na amostra, o que facilitou o levantamento de hipteses envolvendo essa varivel. Quanto localizao dos municpios, observa-se que 24 (25%) so capitais, pouco mais de um tero (36,46%) so municpios distribudos entre as regies metropolitanas do Brasil e maior frequncia foi verificada para municpios do interior dos Estados, 37, que representa 38,54%. As capitais que ficaram de fora da amostra foram: Braslia, Macap e Palmas. No que tange filiao partidria dos gestores municipais (prefeitos), foram identificadas 12 legendas. O Partido dos Trabalhadores (PT) responde por 28 das 96 prefeituras da amostra; em seguida aparecem o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), com 20 municpios, o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), com 14 municpios, o Partido Democrtico Trabalhista (PDT) e o Partido Socialista Brasileiro (PSB), com sete municpios cada e o Partido Progressista (PP), que responde por cinco prefeituras. Os demais partidos, que governam menos de quatro prefeituras da amostra foram agrupados em Outros, totalizando 15 municpios.

Tabela 5 Frequncias absolutas e relativas f f Rede Mercociudades F Acessibilidade F Sim 40 41,67% Aprovados 48 50,00% No 56 58,33% No Aprovados 48 50,00% Total 96 100% 96 100%

Os municpios da amostra tambm foram agrupados considerando a participao desses na rede Mercociudades de integrao, que congrega municpios de pases que integram

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o Mercosul. Dos 96 municpios da amostra, 40 encontram-se integrados a essa rede. No que tange acessibilidade das homepages avaliada no programa ASES, 50% dos sites no apresentaram erros que comprometem o acesso ao contedo, enquanto os demais 50% apresentaram erros na configurao do site que podem dificultar o acesso s informaes disponibilizadas no portal eletrnico da prefeitura. As variveis de natureza quantitativa foram submetidas aos seguintes testes de normalidade: Kolmogorov-Smirnov Test, Kolmogorov-Smirnov Test with Lilliefors Significance Correction e Shapiro-Wilk Test. A varivel dependente (ITGP-M) apresentou normalidade em todos os testes. As variveis explicativas PIB per capita, IDH-M, IRFS e Dinamismo Municipal apresentaram normalidade em todos os testes, tendo por base 5% de significncia. As variveis Receita oramentria e ndice FIRJAN apresentaram normalidade em apenas um dos testes (Kolmogorov-Smirnov Test). J as variveis Taxa de alfabetizao e IPC no apresentaram normalidade em nenhum dos testes a que foram submetidas. Os grupos amostrais formados em decorrncia das variveis dicotmicas Participao na rede de integrao Mercociudades e Acessibilidade do site foram submetidos ao teste de homogeneidade de varincias de Levene. As varincias dos grupos de cada uma dessas variveis podem ser consideradas homogneas, de acordo com esse teste. Em decorrncia de ter havido divergncia nos testes de normalidade com algumas variveis, optou-se por utilizar as verses paramtrica e no-paramtrica dos testes de correlao e de diferena de mdias. Assim, a concluso firmada a partir da coerncia dos resultados observados nas duas verses.

4.2 TESTES DE DIFERENA DE MDIAS

Os testes utilizados para comparar as mdias do ITGP-M dos grupos formados a partir das variveis qualitativas Regio, Localizao e Partido so: Kruskal-Wallis e Anlise da Varincia (Anova). De acordo com Martins (2006, p. 281), o teste no-paramtrico de Kruskal-Wallis til para identificar se K amostras (K > 2) independentes provm de populaes com mdias iguais. O referido teste indica em termos estatsticos, se, o ITGP-M mdio dos municpios difere de acordo com a variao dos parmetros selecionados.

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A Anlise da varincia (ANOVA) um teste paramtrico desenvolvido por Fisher, que, por meio de teste de igualdade de mdias, verifica se fatores (variveis independentes) produzem mudanas sistemticas em alguma varivel de interesse (varivel dependente). Segundo Martins (2006, p. 230), os fatores propostos podem ser variveis quantitativas ou qualitativas, enquanto a varivel dependente deve ser quantitativa. Para interpretao do resultado da anlise da varincia, no se pode rejeitar a hiptese de igualdade das mdias caso Fcal Fcrtico. Do contrrio, deve-se concluir, com risco , que pelo menos duas mdias sejam diferentes. A Tabela 6 apresenta o resultado do teste no-paramtrico de Kruskal-Wallis para diferena de mdia do ITGP-M de acordo com a regio onde se situam os municpios.

Tabela 6 Teste de Kruskal-Wallis para diferena de mdia do ITGP-M por regies onde se localizam os municpios Regio N Mdia 2cal 2tab g.l. p-value 48 48,47 Sudeste 18 59,00 Sul 18 42,67 4,127 9,488 4 0,05 0,389 Nordeste 7 40,14 Norte Centro-Oeste 5 43,70 Nota: = 0,05.

A Tabela 7 apresenta o resultado do teste paramtrico de Anlise da Varincia para diferena de mdias do ITGP-M de acordo com a regio onde se situam os municpios.
Tabela 7 Anlise da Varincia: ITGP-M vs. Regio Soma dos Graus de Quadrados F cal F crtico p-value quadrados liberdade mdios Entre grupos (Between Groups) 2.310,011 4 577,503 1,010 2,463 0,406 Dentro dos grupos (Within Groups) 52.006,947 91 571,505 Total 54.316,958 95 Nota: = 0,05.

De acordo com os dados da tabela 6, a varivel 2cal (calculada) menor que 2tab (crtica) e o p-value maior que o estabelecido (5%). Assim, no se pode aceitar a hiptese H1 que h diferena entre as mdias do ndice de transparncia dos municpios situados em diferentes regies do Brasil. No obstante, confirma-se a tendncia esperada nesse estudo de que os municpios localizados em regies mais desenvolvidas (Sul e Sudeste) apresentem maior mdia no ndice de transparncia, porm essa diferena no estatisticamente significativa.

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De acordo com a Tabela 7, F = 1,010 < F(0,05;4;91) = 2,463 e o p-value = 0,406 > = 0,05, o que leva a admitir que no existem diferenas significativas entre as mdias do ndice de transparncia dos municpios situados em diferentes regies do Brasil, com um nvel de significncia de 5%. Dessa forma, conclui-se que o fator considerado (regio) no exerce influncia sobre a varivel em estudo (ndice de transparncia). Assim, rejeita-se a hiptese H1 proposta nesse estudo que existe diferena entre os nveis de transparncia quando considerada a regio em que se situam os municpios da amostra, com coerncia em ambos os testes realizados. A Tabela 8 apresenta o resultado do teste no-paramtrico de Kruskal-Wallis para diferena de mdias do ITGP-M de acordo com a localizao dos municpios em termos de capital, regio metropolitana e interior do Estado.

Tabela 8 Teste de Kruskal-Wallis para diferena de mdia do ITGP-M por localizao dos municpios Localizao N Mdia 2cal 2tab g.l. p-value Capital 24 67,15 Regio Metropolitana 35 32,69 22,433 5,99 2 0,05 0,000 Interior 37 51,36 Nota: = 0,05.

A Tabela 9 apresenta o resultado do teste paramtrico de Anlise da Varincia para diferena de mdias do ITGP-M de acordo com a localizao dos municpios em termos de capital, regio metropolitana e interior do Estado.

Tabela 9 Anlise da Varincia: ITGP-M vs. Localizao dos municpios Soma dos Graus de Quadrados F cal F crtico p-value quadrados liberdade mdios Entre grupos (Between Groups) 12.939,133 2 6.469,566 14,541 3,087 0,000 Dentro dos grupos (Within Groups) 41.377,826 93 444,923 Total 54.316,958 95 Nota: = 0,05.

Conforme os dados da Tabela 8, a varivel 2cal (calculada) maior que 2tab (crtica) e o p-value menor que o estabelecido, o que sinaliza a aceitao da H2 de que h diferena significativa entre os ndices de transparncia dos municpios quando se considera a localizao desses em termos de capital, regio metropolitana e interior. Porm, a tendncia esperada de que municpios que so capitais dos Estados ou situam-se em regies

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metropolitanas apresentariam ITGP-M mdio superior aos municpios do interior no se verificou, uma vez que a mdia dos municpios do interior superior dos municpios localizados em regies metropolitanas. De acordo com a Tabela 9, F = 14,541 > F(0,05;2;93) = 3,087 e p-value = 0,000 < = 0,05, o que sinaliza que no se pode rejeitar a hiptese de que existem diferenas significativas entre as mdias do ndice de transparncia dos municpios quando se considera a localizao desses em termos de capital, regio metropolitana e interior, com um nvel de significncia de 5%. Dessa forma, admite-se que o fator considerado (localizao) exerce influncia sobre a varivel em estudo (ndice de transparncia). Assim, aceita-se a hiptese H2 proposta nesse estudo que existe diferena entre os nveis de transparncia quando considerada a localizao dos municpios em termos de capital, regio metropolitana e interior, com coerncia em ambos os testes realizados. A Tabela 10 apresenta o resultado do teste no-paramtrico de Kruskal-Wallis para diferena de mdias do ITGP-M de acordo com a filiao partidria do gestor municipal (prefeito).

Tabela 10 Teste de Kruskal-Wallis para diferena de mdia do ITGP-M de acordo com a filiao partidria do gesto municipal (prefeito) Partido N Mdia 2cal 2tab g.l. p-value PT 28 39,20 PMDB 20 48,20 PSDB 14 64,89 PDT 7 55,21 10,155 12,592 6 0,05 0,118 PSB 7 40,86 PP 5 62,10 Demais partidos 15 46,87 Nota: = 0,05.

A Tabela 11 apresenta o resultado do teste paramtrico de Anlise da Varincia para diferena de mdias do ITGP-M de acordo com a Filiao partidria do gestor municipal (prefeito).

Tabela 11 Anlise da Varincia: ITGP-M vs. Filiao partidria do gestor municipal (prefeito) Soma dos Graus de Quadrados F cal F crtico p-value quadrados liberdade mdios Entre grupos (Between Groups) 6493,025 6 1082,171 2,014 2,214 0,406 Dentro dos grupos (Within Groups) 47823,933 89 537,348 Total 54316,958 95 Nota: = 0,05.

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Conforme os dados da Tabela 10, a varivel 2cal (calculada) menor que 2tab (crtica) e o p-value maior que o estabelecido, o que sinaliza que no se pode rejeitar a H3 de igualdade entre os ndices de transparncia dos municpios quando se considera a filiao partidria do gestor municipal (prefeito). Conforme exposto anteriormente, mesmo admitindo o pressuposto de que os partidos polticos apresentam ideologias e programas de governo distintos, as premissas tericas adotadas nesse estudo sugerem que no h diferenas significativas no nvel de divulgao de municpios governados por partidos diferentes, uma vez que os gestores so motivados por interesses pessoais. De acordo com a Tabela 11, F = 2,014< F(0,05;6;89) = 2,214 e p-value = 0,406 > = 0,05, o que leva a admitir que no existem diferenas significativas entre as mdias do ndice de transparncia dos municpios quando se considera a filiao partidria do gestor municipal (prefeito), com um nvel de significncia de 5%. Isso permite admitir que o fator considerado (filiao partidria) no exerce influncia sobre a varivel em estudo (ndice de transparncia). Assim, no se pode rejeitar a hiptese H3 proposta nesse estudo de que no existe diferena entre os nveis de transparncia quando considerada a filiao partidria do gestor municipal (prefeito), com coerncia em ambos os testes realizados. As variveis Participao na rede de integrao Mercociudades e Acessibilidade do site foram analisados com a aplicao do teste paramtrico t de Student e no-paramtrico de Mann-Whitney, com nvel de significncia de 5%. O Mann-Whitney um teste noparamtrico destinado a verificar se duas amostras independentes provm de populaes com mdias iguais, em nvel de significncia preestabelecido (). Quando o p-value for superior ao nvel de significncia preestabelecido, o resultado indica que a hiptese de igualdade de mdias no pode ser rejeitada e, se for inferior, no deve ser aceita. J o teste t de Student consiste numa tcnica paramtrica em que as variveis analisadas passaram por testes de normalidade. A Tabela 12 a seguir mostra o ITGP-M mdio dos municpios da amostra, a estatstica (t ou z) do teste e a significncia do teste paramtrico (Test t de Student) e no-paramtrico (Mann-Whitney) de diferena de mdias para cada um dos dois grupos amostrais formados pelas variveis qualitativas Participao na rede de integrao Mercociudades e Acessibilidade do site.

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Tabela 12 Diferena de mdias (teste paramtrico e no-paramtrico) Paramtrico No-paramtrico p-value Variveis Grupos N Mdia t p-value z (bi-caudal) Participao na Rede Mercociudades a) Sim 40 78,90 b) No 56 56,96 -4,949 0,000 -4,400 0,000 Acessibilidade do site a) Aprovada 48 69,69 b) No aprovada 48 62,52 -1,477 0,143 -1,557 0,119 Nota: = 0,05.

De acordo com os resultados dos testes apresentados na Tabela 12, nota-se que somente h diferena significativa entre as mdias dos grupos da varivel Participao na Rede Mercociudades. O grupo dos municpios que participam da rede Mercociudades apresenta um ndice mdio de transparncia significativamente superior ao dos municpios que no participam da rede. O grupo dos municpios cujas homepages foram aprovadas quanto acessibilidade, conforme esperado, apresenta uma mdia superior ao grupo de municpios cujas homepages no foram aprovadas, mas a diferena no significativa. Esses resultados levam aceitao da hiptese 3 e rejeio da hiptese 4 e so coerentes em ambas as verses do teste. Ou seja: o grupo de municpios que participa da rede de integrao Mercociudades possui um ndice de transparncia mdio superior aos municpios que no participam. No que tange acessibilidade do site, a mdia do grupo de municpios com sites mais acessveis apresentou maior ndice de transparncia mdio, porm no estatisticamente significante.

4.3 TESTES DE CORRELAO

Como os testes de normalidade a que foram submetidas as variveis quantitativas apresentaram divergncia, optou-se por aplicar as verses paramtrica e no-paramtrica dos testes de correlao entre a varivel dependente ITGP-M e as variveis independentes: PIB per capita, Receita Oramentria, IDH-M, Taxa de Alfabetizao, ndice FIRJAN, IRFS, IPC e Dinamismo Municipal. O coeficiente de Pearson consiste numa medida de associao que independe das unidades de medidas das variveis (MARTINS, 2006, p. 288), porm as variveis analisadas devem ter passado por testes de normalidade. Ressalta-se que a interpretao do coeficiente de correlao de Pearson como medida da intensidade da relao linear entre duas variveis

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puramente matemtica, portanto est isenta de implicaes causais. Isso implica em dizer que as variveis associadas podem ser influenciadas por outras que originam a relao entre elas. O coeficiente de Spearman, conforme Martins (2006, p. 297), uma medida da intensidade da correlao entre duas variveis com nveis de mensurao ordinal, de forma que os objetos analisados sejam organizados por postos em sries ordenadas. A Tabela 13 a seguir apresenta o coeficiente e a significncia da correlao paramtrica (Pearson) e no-paramtrica (Spearman) entre o ndice de transparncia dos municpios e cada uma das variveis independentes quantitativas.

Tabela 13 Coeficientes de correlao (teste paramtrico e no-paramtrico) Paramtrico No-paramtrico Variveis Coeficiente p-value Coeficiente p-value PIB per capita (ln) 0,527* 0,528* 0,000 0,000 Receita Oramentria (ln) 0,658* 0,650* 0,000 0,000 IDH-M 0,565* 0,588* 0,000 0,000 Taxa de Alfabetizao 0,389* 0,441* 0,000 0,000 ndice FIRJAN 0,495* 0,489* 0,000 0,000 IRFS 0,138 0,180 0,101 0,327 IPC 0,080 0,436 0,653* 0,000 Dinamismo municipal 0,476* 0,452* 0,000 0,000 Nota: *A correlao significativa ao nvel de 1% (teste bi-caudal).

A partir da Tabela 13, observa-se que para as associaes analisadas o p-value apresentou relao positiva significativa para as variveis: PIB per capita, Receita Oramentria, IDH-M, Taxa de Alfabetizao, ndice FIRJAN e Dinamismo Municipal, tanto no teste paramtrico quanto no no-paramtrico. De acordo com o teste paramtrico, as variveis mais fortemente associadas com o ndice de transparncia foram, nessa ordem: receita oramentria, IDH-M, PIB per capita, ndice FIRJAN, dinamismo municipal e taxa de alfabetizao. A varivel ndice de Potencial de Consumo (IPC) apresentou relao positiva significativa apenas no teste no-paramtrico. J a varivel IFRS que se refere ao ndice de Responsabilidade Fiscal, Social e de Gesto dos municpios, como se esperava, apresentou relao positiva com o ndice de transparncia, porm essa relao no considerada significativa em ambos os testes realizados. Esses resultados levam aceitao das hipteses 6, 7, 8, 9, 10 e 13 e rejeio das hipteses 11 e 12. A rejeio da hiptese 12 decorre da incoerncia entre os dois testes realizados e a rejeio da hiptese 11 foi baseada na falta de significncia estatstica nos dois testes.

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Com base dos resultados apresentados, pode-se concluir o pressuposto inicial dessa pesquisa que existe associao entre os indicadores socioeconmicos dos municpios e o nveis de transparncia na divulgao de informaes acerca da gesto pblica observados nos sites dos grandes municpios brasileiros que compem a amostra desse estudo. Ressalta-se ainda que essa associao em geral tem direo positiva, ou seja, melhores indicadores socioeconmicos tendem a implicar em maior nvel de transparncia por parte dos municpios.

4.4 ANLISE DE REGRESSO

A regresso foi estimada pelo mtodo dos mnimos quadrados. Esse mtodo visa achar a menor soma possvel dos quadrados dos resduos. Para estimao do modelo de regresso, utilizou-se a abordagem Stepwise, considerada o mais comum dos mtodos de busca sequencial. Essa abordagem permite examinar a contribuio de cada varivel independente para o modelo. Estas variveis so ento selecionadas para incluso com base em sua contribuio incremental sobre as variveis j includas na equao. Os pressupostos da regresso linear foram atendidos do modelo proposto (normalidade dos resduos Sig. = 0,988, homoscedasticidade dos resduos Sig. = 0,504, linearidade dos coeficientes, ausncia de autocorrelao serial nos resduos Durbin-Watson = 1,625 e ausncia de colinearidade entre as variveis explanatrias Tolerance = 0,968 e VIF = 1,033). As tabelas 14, 15 e 16 a seguir apresentam os parmetros do modelo estimado que inclui as variveis: receita oramentria e dinamismo municipal.
Tabela 14 Resumo do modelo de regresso R R Square Adjusted R Square Std. Error of the Estimate 0,752 0,566 0,557 15,923

Observa-se que o coeficiente de determinao ajustado (Adjusted R Square R2), que mede o grau de ajustamento da reta de regresso s observaes e indica a proporo da variabilidade da varivel dependente que explicada pelas variveis independentes, 55,7%. Em outras palavras, o R2 indica que 55,7% da variao na varivel dependente ITGP-M explicada pelas variaes ocorridas nas variveis independentes consideradas no modelo: receita oramentria e dinamismo municipal. Os demais parmetros foram superiores aos

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outros modelos obtidos a partir do Stepwise, indicando a superioridade do modelo de regresso, considerando as variveis citadas.
Tabela 15 Teste ANOVA para o modelo de regresso Sum of Squares df Mean Square F Sig. Regression 30.736,671 2 15368,336 60,612 0,000 Residual 23.580,287 93 253,551 Total 54.316,958 95

De acordo com Cunha e Coelho (2009, p. 151), a avaliao de uma boa ou m regresso mltipla est sempre atrelada situao dos resduos. Assim, quanto menor forem os resduos quadrados, mais preciso ser o modelo. A soma total dos quadrados (54.316,958) o resduo quadrado encontrado caso fosse utilizada somente a mdia da varivel dependente ITGP-M para predio. Com as variveis independentes includas no modelo, esse resduo caiu para 23.580,287. O teste F analisa o efeito do conjunto das variveis explicativas sobre a varivel dependente, verificando a probabilidade de os parmetros da regresso serem iguais a zero. A hiptese nula desse teste afirma que o R2 igual a zero. Como o Sig. (0,000) menor que o estabelecido (0,05), rejeita-se a hiptese nula de que o R2 igual a zero e conclui-se que a regresso significativa no conjunto de seus parmetros estimados. Isso indica ainda que pelo menos uma das variveis independentes exerce influncia sobre a varivel dependente e o modelo significativo.
Tabela 16 Coeficientes do modelo de regresso Unstandardized Coefficients Standardized Coefficients B Std. Error Beta t Sig. (Constant) -293,528 38,364 -7,651 0,000 Receita Oramentria 16,314 1,915 0,592 8,520 0,000 Dinamismo Municipal 0,280 0,052 0,371 5,343 0,000

A partir da anlise da equao da regresso, tem-se que a variao de um ponto percentual na varivel Receita Oramentria provoca uma variao de 16,3 pontos percentuais, em mdia, na varivel dependente e a variao de 1 ponto percentual na varivel Dinamismo Municipal acarreta uma alterao de 0,28 pontos percentuais, em mdia, no ITGP-M. Assim, a varivel que apresenta maior impacto sobre a varivel dependente a Receita Oramentria, que tambm foi a mais fortemente associada varivel dependente de acordo com os testes de correlao. A equao de regresso pode ser sumariamente descrita da seguinte forma: ITGP-M= -293,528 + 16,314 ln Receita Oramentria + 0,28 Dinamismo Municipal

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Conforme pode ser observado na tabela 16, de acordo com o teste t, a probabilidade de que os coeficientes das variveis explicativas sejam estatisticamente nulos tende a zero (Sig. menor que o estabelecido = 0,05). Isso confirma os resultados encontrados nos testes de correlao em relao s variveis includas no modelo de regresso. Assim, da anlise de regresso, verifica-se que o modelo estimado consegue explicar em torno de 56% das variaes que ocorrem com o ndice de transparncia atravs das variaes na receita oramentria e no dinamismo municipal, sendo que as variaes na receita oramentria so mais relevantes.

4.5 ANLISE DE CLUSTERS

Para a realizao da anlise de cluster, optou-se por utilizar como variveis aglutinadoras os desempenhos obtidos por cada municpio nas categorias de informaes que compem o modelo de investigao (ITGP-M). As variveis aglutinadoras, que j foram apresentadas no Quadro 5, so: C1 Informaes gerais sobre o Municpio, gestor municipal e vereadores; C2 Legislao Municipal e Instrumentos de Planejamento Municipal; C3 Informaes financeiras, relatrios contbeis e fiscais; C4 Interao com os cidados e com a sociedade; C5 Anlise do Portal do Municpio; e C6 Informaes quantitativas e qualitativas sobre a gesto. O SPSS possui trs mtodos de criao de clusters: o Hierarchical Cluster Analysis, o K-Means Cluster Analysis e o TwoStep Cluster (TSC). O primeiro um mtodo hierrquico de agrupamento e os demais no so. O mtodo de anlise TwoStep Cluster um mtodo avanado de anlise exploratria que identifica agrupamentos naturais em um conjunto de dados. Nessa pesquisa a formao dos clusters foi realizada no SPSS a partir do mtodo TwoStep Cluster (TSC). A partir dos dados das categorias para cada municpio, foi definido automaticamente pelo SPSS que o nmero mximo de clusters gerados seria 15 e, como o critrio de agrupamento selecionado foi o Schwarz's Bayesian Criterion (BIC), elege-se como melhor agrupamento aquele que apresentar o menor valor do BIC. Os resultados obtidos revelam que o melhor agrupamento deu-se a partir da formao de dois clusters (BIC=378,576), uma vez

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as demais quantidades de clusters resultantes apresentaram um valor do BIC superior. O nvel de confiana adotado foi de 95%. A Tabela 17 apresenta a distribuio dos dois clusters resultantes da aplicao da tcnica de anlise de clusters e quantidade de objetos (municpios) que forma cada cluster.
Tabela 17 Distribuio dos clusters N % of Combined % of total Cluster 1 50 52,1% 52,1% 2 46 47,9% 47,9% Combined 96 100% 100% Total 96 100%

O desempenho dos 96 municpios da amostra em cada uma das seis categorias de informaes que compem o modelo de investigao deu origem a dois agrupamentos de municpios: o cluster 1 com 50 objetos (52%) e o cluster 2 com 46 objetos (48%). O Quadro 7 a seguir apresenta a disposio dos municpios da amostra aps a formao dos clusters.

Quadro 7 Municpios da amostra conforme a formao dos clusters Cluster 1 Cluster 2 So Paulo Londrina Goinia Itaquaquecetuba Rio de Janeiro Joinville So Gonalo Ribeiro das Neves Salvador Santos So Lus Anpolis Fortaleza Betim Macei So Vicente Belo Horizonte So Jos do Rio Preto Duque de Caxias Caucaia Curitiba Caxias do Sul Nova Iguau Vitria da Conquista Manaus Florianpolis Santo Andr Paulista Recife Serra Jaboato dos Guararapes Ponta Grossa Porto Alegre Porto Velho Contagem Guaruj Belm Piracicaba Feira de Santana Rio Branco Guarulhos Jundia Ananindeua Santarm Campinas Pelotas Belford Roxo Suzano So Bernardo do Campo Canoas Aparecida de Goinia Petrolina Teresina Maring Niteri Taubat Natal Franca Campos dos Goytacazes So Jos dos Pinhais Campo Grande Vitria Mau Santa Maria Osasco Foz do Iguau Vila Velha Gravata Joo Pessoa Petrpolis Olinda Governador Valadares Uberlndia Blumenau Diadema Viamo So Jos dos Campos Uberaba Carapicuba Boa Vista Sorocaba Cascavel Campina Grande Juazeiro do Norte Ribeiro Preto Limeira Mogi das Cruzes Cuiab Volta Redonda Cariacica Aracaju Novo Hamburgo Montes Claros Juiz de Fora Barueri Bauru

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As Tabelas 18, 19, 20, 21 e 22 apresentam a disposio dos municpios da amostra aps a formao dos clusters, de acordo com as seguintes caractersticas qualitativas: regio, localizao, filiao partidria do gestor, participao na rede Mercociudades e acessibilidade do site.

Tabela 18 Disposio dos municpios em relao varivel qualitativa regio aps a formao dos clusters Cluster 1 Cluster 2 Regio F f F f Total Sudeste 25 52,1% 23 47,9% 48 Sul 13 72,2% 5 27,8% 18 Nordeste 7 38,9% 11 61,1% 18 Norte 3 42,9% 4 57,1% 7 Centro-Oeste 2 40,0% 3 60,0% 5 Total 50 46 96

De acordo com a classificao dos municpios da amostra por regio, a formao dos clusters revela uma concentrao dos municpios da regio Sul no cluster 1, enquanto a maior parte dos municpios das regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste foi alocada no cluster 2. Por sua vez, os municpios da regio Sudeste, a mais representativa da amostra, apresentaram uma diviso mais equilibrada entre os dois clusters.

Tabela 19 Disposio dos municpios em relao varivel qualitativa localizao aps a formao dos clusters Cluster 1 Cluster 2 Localizao F f F f Total Capital 19 79,2% 5 20,8% 24 Regio Metropolitana 9 25,7% 26 74,3% 35 Interior 22 59,5% 15 40,5% 37 Total 50 46 96

Conforme a classificao dos municpios da amostra por localizao em termos de capital, regio metropolitana e interior do Estado, a formao dos clusters revela uma concentrao dos municpios que so capitais no cluster 1, enquanto a maior parte dos municpios localizados em regies metropolitanas foi alocada no cluster 2. Por sua vez, os municpios localizados no interior dos Estados, a categoria mais representativa da amostra, apresentaram uma diviso mais equilibrada entre os dois clusters, embora a cerca de 60% tenha sido includa no cluster 1.

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Tabela 20 Disposio dos municpios em relao varivel qualitativa filiao partidria aps a formao dos clusters Cluster 1 Cluster 2 Partido F f F f Total PT 12 42,9% 16 57,1% 28 PMDB 9 45,0% 11 55,0% 20 PSDB 10 71,4% 4 28,6% 14 PDT 5 71,4% 2 28,6% 7 PSB 3 42,9% 4 57,1% 7 PP 4 80,0% 1 20,0% 5 Outros 7 46,7% 8 53,3% 15 Total 50 46 96

Em relao classificao dos municpios da amostra por filiao partidria do gestor municipal, a formao dos clusters revela que trs partidos (PSDB, PDT e PP) se concentraram de forma mais evidente no cluster 1; os demais apresentaram uma distribuio mais equilibrada entre os dois clusters.

Tabela 21 Disposio dos municpios em relao varivel qualitativa participao na rede Mercociudades de integrao municipal aps a formao dos clusters Cluster 1 Cluster 2 Rede Mercociudades F f F f Total Sim 28 70,0% 12 30,0% 40 No 22 39,3% 34 60,7% 56 Total 50 46 96

No que tange classificao dos municpios da amostra em termos de participao na rede Mercociudades de integrao municipal, a formao dos clusters revela uma concentrao dos municpios que esto integrados rede no cluster 1 (70%); por sua vez, o cluster 2 abrange mais de 60% dos municpios que no participam da rede Mercociudades.

Tabela 22 Disposio dos municpios em relao varivel qualitativa acessibilidade do site aps a formao dos clusters Cluster 1 Cluster 2 Acessibilidade F f F f Total Aprovados 28 58,3% 20 41,7% 48 No Aprovados 22 45,8% 26 54,2% 48 Total 50 46 96

Com referncia classificao dos municpios da amostra quanto acessibilidade do site, a formao dos clusters revela uma distribuio mais equilibrada, embora a maioria (58%) dos municpios cujas homepages foram aprovadas quanto acessibilidade foi alocada

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no cluster 1 (70%); por sua vez, o cluster 2 incluiu mais de 54% dos municpios cujas homepages no foram aprovadas quanto acessibilidade.

Tabela 23 Mdia das variveis de natureza quantitativa por cluster e no geral Variveis Cluster 1 Cluster 2 Geral ITGP M 84,88 45,70 66,10 Populao 1.033.795 441.721 750.093 PIB per capita (R$) 23.137 12.680 18.126 Receita 2008 (mil R$) 1.818.309 505.841 1.189.418 IDH-M 0,821 0,779 0,801 Taxa de Alfabetizao (%) 93,63 90,79 92,27 ndice FIRJAN 0,816 0,756 0,787 IRFS 0,504 0,490 0,497 IPC 0,899 0,237 0,582 Dinamismo Municipal 113,88 85,78 100,42

Aps a formao dos clusters, foram levantadas as mdias do ITGP-M (varivel dependente) e tambm das variveis explicativas de natureza quantitativa. Como se pode observar na Tabela 23, para todas as variveis apresentadas as mdias do cluster 1 so superiores s do cluster 2 e tambm do geral da amostra. Com isso, no se afirma que tais ndices so variveis discriminadoras, mas que tm potencial de auxiliar na compreenso das caractersticas dos objetos de cada agrupamento formado a partir das variveis utilizadas na anlise de clusters. A Tabela 24 apresenta as medidas centrides de cada uma das seis variveis aglutinadoras utilizadas na anlise de cluster.
Tabela 24 Centrides das variveis em cada cluster e no conjunto Cluster Varivel Parmetro Geral 1 2 Mdia 5,54 3,52 4,57 C1 Desvio Padro 1,474 1,643 1,851 Mdia 9,24 5,35 7,38 C2 Desvio Padro 1,661 3,641 3,394 Mdia 14,56 3,54 9,28 C3 Desvio Padro 8,584 3,449 8,617 Mdia 9,80 5,65 7,81 C4 Desvio Padro 2,010 2,331 2,999 Mdia 4,36 3,13 3,77 C5 Desvio Padro 1,025 1,067 1,209 Mdia 41,38 24,50 33,29 C6 Desvio Padro 7,071 8,578 11,511

De acordo com as medidas de cada uma das variveis utilizadas para formao dos clusters, verifica-se que para todas o cluster 1 apresenta valores mais elevados. Pode-se

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afirmar que isso significa que os municpios includos no cluster 1 foram aqueles que apresentaram um maior nvel de informaes relativas gesto pblica, de acordo com o modelo de investigao adotado. Em outras palavras, se os municpios do cluster 1 tiveram melhor desempenho nas categorias que formam o modelo de investigao, lgico admitir que, em mdia, o ndice de transparncia dos mesmos foi significativamente superior. O mtodo TwoStep Cluster (TSC) de formao de clusters apresenta tambm a relevncia de cada uma das variveis utilizadas no agrupamento dos objetos. De acordo com o Bonferroni Adjustmet, nos dois clusters todas as variveis contriburam para agrupar os municpios. Porm a relevncia no cluster 1 segue a seguinte ordem: C6, C2, C4, C1, C3 e C5. No cluster 2, a ordem de relevncia foi: C3, C6, C4, C1, C5 e C2. Nota-se que o desempenho na varivel C6, que contempla informaes quantitativas e qualitativas sobre a gesto em reas especficas de interesse pblico, apresentou regularidade na relevncia, sendo a primeira varivel mais relevante no cluster 1 e a segunda no cluster 2. A partir dos resultados verificados na anlise de clusters, tem-se que: foi possvel agrupar os 96 municpios da amostra em dois grupos (clusters). O cluster 1 aquele que apresentou os maiores desempenhos mdios nas variveis explicativas quantitativas consideradas nesse estudo (populao, PIB per capita, receita oramentria, IDH-M, taxa de alfabetizao, ndice Firjan IRFS e IPC e dinamismo municipal) e tambm na varivel dependente (ITGP-M). O cluster 1 contempla a maioria dos municpios da regio Sul e 19 das 24 capitais da amostra. Alm disso, a maioria dos municpios integrantes da rede Mercociudades tambm est no cluster 1. Por sua vez, o cluster 2 contm os municpios com menores desempenhos nas variveis utilizadas na formao dos clusters e nas variveis explicativas quantitativas consideradas nesse estudo. A maioria dos municpios situados em regies metropolitanas est no cluster 2, que contm tambm a maior parte dos municpios da amostra no integrados rede Mercociudades.

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5 SNTESE E CONSIDERAES FINAIS

Nesse estudo buscou-se compreender, luz do problema de pesquisa levantado, o nvel de transparncia das informaes acerca da gesto pblica divulgadas nos portais eletrnicos dos grandes municpios brasileiros e quais caractersticas e indicadores socioeconmicos dos municpios podem estar relacionadas com o nvel de transparncia observado. A amostra composta por 96 municpios includos entre os cem mais populosos do Brasil. As caractersticas dos municpios selecionadas foram: regio, localizao, filiao partidria do gestor municipal, participao do municpio na rede Mercociudades, acessibilidade do site da prefeitura municipal e os indicadores: PIB per capita, receita oramentria, IDH-M, taxa de alfabetizao, ndice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal (IFDM), ndice de Responsabilidade Fiscal, Social e de Gesto dos municpios (IRFS), ndice de Potencial de Consumo (IPC) e Dinamismo municipal. A principal teoria usada para sustentar os achados foi a Teoria da Agncia. A aplicao dessa teoria ao contexto do setor pblico assume que existe conflito de interesses entre governantes e cidados, uma vez que os governantes tm interesses pessoais que buscam defender, mesmo tendo sido eleitos para garantir a salvaguarda do interesse pblico. Essa premissa tambm assumida pela Teoria da Escolha Pblica. A teoria da agncia preconiza ainda que uma das consequncias desse conflito a assimetria informacional, a qual decorre do fato dos agentes (governantes) possurem maior quantidade de informaes a cerca de sua atuao enquanto gestor pblica do que o principal (os cidados). Segundo a literatura, a assimetria informacional consequncia do dficit de accountability observado na administrao pblica. luz dos pressupostos da teoria da agncia espera-se que os governantes disponibilizem informaes incompletas aos cidados acerca de sua atuao na gesto dos recursos pblicos. Os pressupostos da teoria dos ciclos polticos permitem afirmar que a quantidade e qualidade das informaes disponibilizadas pelos governantes aos cidados tm como objetivo assegurar a permanncia dos governantes ou de seus grupos polticos nos cargos. A partir dos conceitos de governana pblica e de transparncia apresentados, entende-se que a accountability governamental se materializa a partir da divulgao de informaes claras e tempestivas acerca de resultado da atuao da gesto pblica, bem como

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suas implicaes para a sociedade. Essa divulgao deve abranger informaes quantitativas e qualitativas, disponibilizadas de forma acessvel a todos os atores sociais, em meios de comunicao eficazes, com destaque para a Internet. Para atingir os propsitos desse estudo, os nveis de transparncia das informaes acerca da gesto pblica nos portais eletrnicos dos maiores municpios brasileiros foram levantados mediante a construo de um modelo de investigao denominado de ndice de Transparncia da Gesto Pblica Municipal (ITGP-M). Esse ndice foi elaborado com base em cdigos internacionais de boas prticas de transparncia e governana, na legislao brasileira aplicvel e experincias de pesquisas anteriores de natureza semelhante realizadas no Brasil e no exterior. Os itens que compem o ITGP-M foram organizados em seis categorias de acordo com as caractersticas das informaes. As categorias foram as seguintes: informaes gerais sobre o municpio, gestor municipal e vereadores; legislao municipal e instrumentos de planejamento municipal; informaes financeiras, relatrios contbeis e fiscais; informaes sobre a interao com os cidados e com a sociedade; anlise do portal do municpio; e informaes quantitativas e qualitativas sobre a gesto, a qual contemplou informaes de reas de grande interesse social, entre as quais: segurana pblica, educao, cultura, esporte e lazer, habitao e urbanismo, sade, saneamento bsico, meio ambiente, atuao dos setores econmicos (indstria, comrcio, servios e agricultura), emprego e renda e transporte. A partir dos objetivos propostos para esse estudo, destacam-se as seguintes constataes: O objetivo especfico 1 identificar na literatura os instrumentos que podem ser associados a uma gesto pblica transparente, foi alcanado a partir do referencial terico apresentado. Segundo a literatura, os instrumentos associados a uma gesto pblica transparente no esto restritos a informaes financeiras e fiscais, mas devem englobar tambm informaes qualitativas que despertem o interesse do cidado e favoream a participao social. Alm disso, para uma gesto pblica transparente tambm pode ser associada utilizao de meios de comunicao adequados para disponibilizao das informaes aos cidados, com destaque para a Internet. As teorias apresentadas no referencial terico Teoria da Agncia, Teoria da Escolha Pblica, Teoria dos Ciclos Polticos e Teoria do Agir Comunicativo podem contribuir para explicar que a divulgao de informaes sobre a gesto pblica est aqum das expectativas, entre outros motivos, porque os gestores pblicos tm interesses que podem ser afetados com a divulgao

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completa e transparente de informaes sobre sua gesto. Isso porque a prpria literatura corrobora que a transparncia promove controle social. Em relao ao objetivo especfico 2 verificar o nvel de divulgao de informaes acerca da gesto pblica nos portais eletrnicos dos maiores municpios brasileiros: com base na pontuao levantada, constatou-se que os municpios da amostra no divulgaram de forma completa as informaes acerca da gesto pblica municipal, de acordo com o modelo de investigao proposto. Das seis categorias de informaes do modelo, em cinco delas no se observou atendimento a todos os itens. A mdia geral do ndice de transparncia (ITGP-M) foi 66,10. Sendo 143 a pontuao mxima possvel, observou-se que o municpio com menor pontuao alcanou 15 pontos (10,5%) e o municpio com maior ndice atingiu 122 pontos (85%) Por se tratar dos maiores municpios brasileiros em termos populacionais, que juntos respondem por 60% do PIB brasileiro, considera-se que os ndices alcanados, em mdia, so baixos, haja vista que esto abaixo de 50% da pontuao mxima possvel. Entende-se tambm que os municpios apresentaram um nvel de transparncia de informaes da gesto pblica municipal incompatvel com o seu desenvolvimento socioeconmico, porm esse entendimento compatvel com os pressupostos da teoria da agncia. Segundo essa teoria, os gestores tendem a apresentar informao incompleta acerca de sua atuao aos cidados, que so considerados como principais no mbito do setor pblico. Fazendo uma descrio sumria das caractersticas dos municpios da amostra, tem-se que: 50% dos municpios esto situados na regio Sudeste, porm, todas as cinco regies geogrficas do Brasil esto contempladas na amostra; entre os municpios da amostra, 24 so capitais, 35 so municpios distribudos entre as regies metropolitanas do Brasil e 37 so municpios do interior dos Estados; em relao filiao partidria dos gestores municipais foram identificadas 12 legendas, sendo que as mais representativas foram o PT (28 municpios) e o PMDB com 20 municpios; no que tange participao dos municpios na rede Mercociudades de integrao municipal, dos 96 municpios da amostra, 40 encontram-se integrados essa rede; quanto acessibilidade das homepages, 50% dos sites no apresentaram erros que dificultam o acesso ao contedo. No que tange ao objetivo especfico 3 relacionar possveis fatores de influncia para uma maior ou menor transparncia na divulgao dos atos da gesto pblica municipal, foram testadas treze hipteses que relacionam o ITGP-M e as variveis explicativas, os testes realizados revelaram que: no existe diferena entre os nveis de transparncia quando considerada a regio, mas existe diferena entre os nveis de transparncia quando

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considerada a localizao dos municpios em termos de capital, regio metropolitana e interior; no que tange filiao partidria dos gestores municipais (prefeitos), no se rejeitou a hiptese de igualdade das mdias; o grupo dos municpios que participa da rede Mercociudades apresenta um ndice mdio de transparncia significativamente superior ao dos municpios que no participam da rede; quanto acessibilidade do site, o grupo dos municpios cujas homepages foram aprovadas apresenta uma mdia superior, mas no significante em relao ao grupo de municpios cujas homepages no foram aprovadas. Os testes de hipteses que envolveram o ITGP-M e as variveis independentes quantitativas apontam para uma relao positiva significativa para as variveis: PIB per capita, Receita Oramentria, IDH-M, Taxa de Alfabetizao, ndice FIRJAN e Dinamismo Municipal. As variveis IPC e IFRS apresentaram relao positiva com o ndice de transparncia, porm no significativa. A partir do objetivo especfico 4 estimar um modelo de regresso linear mltipla que possa explicar a variao do nvel de divulgao eletrnica de informaes acerca da gesto pblica por parte dos municpios, constatou que o modelo estimado consegue explicar em torno de 56% das variaes que ocorrem com o ndice de transparncia, atravs das variaes na receita oramentria e no dinamismo municipal, sendo que as variaes na receita oramentria so mais relevantes Em relao ao objetivo especfico 5 agrupar os municpios da amostra de acordo com o desempenho observado no nvel de divulgao das informaes concernentes gesto pblica, foi aplicada a tcnica multivariada de anlise de clusters, a partir da qual os municpios da amostra foram divididos em dois grupos: o primeiro grupo congrega os municpios com melhor desempenho mdio no ndice de transparncia e tambm nos indicadores socioeconmicos considerados. Esse grupo tambm contm a maioria das capitais, dos municpios da regio sul e sudeste e tambm a maioria dos municpios integrantes da rede Mercociudades. O segundo grupo contm os municpios com menores desempenhos mdios nas variveis utilizadas na formao dos clusters e nas variveis explicativas quantitativas utilizadas nesse estudo. A maioria dos municpios situados em regies metropolitanas est no segundo cluster, que contm tambm a maior parte dos municpios da amostra no integrados rede Mercociudades. Com base nos resultados apresentados, pode-se concluir o pressuposto inicial dessa pesquisa de que, no geral, existe associao entre as condies socioeconmicas dos municpios e os nveis de transparncia na divulgao de informaes acerca da gesto

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pblica observados nos sites dos grandes municpios brasileiros que compe a amostra desse estudo. Ressalta-se ainda que essa associao, em geral, tem direo positiva, ou seja, melhores condies socioeconmicos tendem a implicar em maior nvel de transparncia por parte dos municpios. Essas concluses se restringem amostra e ao perodo analisado. Para pesquisas futuras, sugere-se que sejam agregados diferentes indicadores ao modelo de investigao com vistas a aperfeioar as tentativas de mensurar a divulgao de informaes acerca da gesto pblica em meios eletrnicos. Sugere-se tambm que sejam empregadas diferentes proxies para as variveis e outras abordagens tericas. Acredita-se que a agregao de outros indicadores a utilizao de outras abordagens tericas podem contribuir para fomentar as discusses acerca da transparncia na divulgao de informaes de interesse pblico por parte dos entes governamentais a partir da Internet.

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APNDICES Apndice A Modelo de Investigao da Transparncia da Gesto Pblica Municipal Apndice B Indicadores utilizados nas anlises dos municpios da amostra

Apndice A Modelo de Investigao da Transparncia da Gesto Pblica Municipal

ndice de Transparncia da Gesto Pblica Municipal (ITGP-M) Instrumento de Coleta de Dados N Item I) Informaes gerais sobre o Municpio, gestor municipal e vereadores Detalhamento dos rgos municipais, suas funes e seus responsveis 1 Divulgao de endereo eletrnico (e-mail ou homepage) dos rgos municipais 2 Divulgao de informaes bsicas sobre autarquias e/ou empresas municipais 3 4 O Municpio possui Agenda 21 Local ou Plano Estratgico Municipal Divulgao de informaes sobre a filiao poltico-partidria dos eleitos para o Poder 5 Executivo e Legislativo (prefeito e vereadores) 6 Divulgao de informaes biogrficas e profissionais do prefeito e vereadores Divulgao de e-mail ou formulrio de contato do prefeito, secretrios e/ou vereadores do 7 Municpio Divulgao de informaes sobre a remunerao do prefeito, secretrio e/ou dos 8 vereadores II) Legislao Municipal e Instrumentos de Planejamento Municipal 9 Divulgao da legislao ordinria do Municpio 10 Lei Orgnica Municipal 11 Plano Diretor de Desenvolvimento Municipal 12 Plano Plurianual (PPA) em vigncia 13 Planos Plurianuais (PPA) anteriores 14 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) em vigncia 15 Leis de Diretrizes Oramentrias (LDO) anteriores 16 Lei Oramentria Anual (LOA) em vigncia 17 Leis Oramentrias Anuais (LOA) anteriores Divulgao das alteraes no oramento (ex. crditos adicionais) aprovadas pelo 18 Legislativo Municipal Divulgao dos oramentos e/ou prestaes de contas dos rgos descentralizados ou 19 empresas municipais III) Informaes financeiras, relatrios contbeis e fiscais Base Terica IFAC (2001); Welch e Wong (2001); ITA (2009); Herawaty e Hoque (2007) IFAC (2001); Welch e Wong (2001); ITA (2009); Herawaty e Hoque (2007) IFAC (2001); Welch e Wong (2001); ITA (2009); Herawaty e Hoque (2007) Welch e Wong (2001); ITA (2009) ITA (2009); Prez, Bolvar e Hernndez (2008) ITA (2009); IFAC (2001) Welch e Wong (2001); ITA (2009) ITA (2009) 1 IFAC (2001); Welch e Wong (2001); ITA (2009) Art. 29, CF/1988 Lei n 10.257/2001, art. 40 Lei n 101/2000, art. 48; Justice, Melitski e Smith (2006) Lei n 101/2000, art. 48 Lei n 101/2000, art. 48 Lei n 101/2000, art. 48 Lei n 101/2000, art. 48; Justice, Melitski e Smith (2006) Lei n 101/2000, art. 48 IFAC (2001); OECD (2002); ITA (2009) IFAC (2001); OECD (2002); ITA (2009) 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Pontuao Mxima 1 1 1 1 1 2 2

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Relatrio de Prestao de Contas 20 21 Balano Oramentrio 22 Balano Patrimonial 23 Balano Financeiro 24 Demonstrao das Variaes Patrimoniais Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria (RREO) 25 26 Verso Simplificada do RREO 27 Relatrios de Gesto Fiscal (RGF) 28 Verso Simplificada do RGF Parecer prvio emitido pelo Tribunal de Contas referente s prestaes de contas do 29 ltimo exerccio Tempestividade na divulgao dos instrumentos de transparncia fiscal eletrnica 30 31 Divulgao de informaes sobre a estrutura ou poltica de controle interno municipal 32 Divulgao do montante da dvida municipal Divulgao de informaes sobre a evoluo da dvida municipal em relao ao anos 33 anteriores Divulgao de informaes qualitativas sobre a destinao das operaes de crdito 34 (emprstimos) realizadas pelo municpio O municpio possui link para o Portal Contas Pblicas para divulgao das informaes 35 previstas na Lei n 9.755/1998 IV) Interao com os cidados e com a sociedade 36 O municpio possui Dirio Oficial ou Jornal Oficial e divulga verso online? O portal eletrnico do Municpio possui ferramenta de impresso de documentos e 37 formulrios municipais O portal eletrnico do Municpio permite dar entrada e/ou fazer acompanhamento de 38 processos junto aos rgos municipais Divulgao de informaes sobre concursos pblicos e/ou outras oportunidades de 39 emprego Divulgao da programao e outras informaes (horrio e preos) dos estabelecimentos 40 culturais e/ou desportivos abertos ao pblico Lei n. 4.320/1964, art. 101; Lei n 101/2000, art. 48; Herawaty e Hoque (2007); Prez, Bolvar e Hernndez (2008) Lei n. 4.320/1964, art. 101; Lei n 101/2000, art. 48; Prez, Bolvar e Hernndez (2008) Lei n. 4.320/1964, art. 101; Lei n 101/2000, art. 48; Prez, Bolvar e Hernndez (2008) Lei n. 4.320/1964, art. 101; Lei n 101/2000, art. 48; Prez, Bolvar e Hernndez (2008) Lei n. 4.320/1964, art. 101; Lei n 101/2000, art. 48; Prez, Bolvar e Hernndez (2008) Lei n 101/2000, art. 48; Lei n 9.755/1998; Santana Jnior (2008) Lei n 101/2000, art. 49; Santana Jnior (2008) Lei n 101/2000, art. 50; Santana Jnior (2008) Lei n 101/2000, art. 51; Santana Jnior (2008) Lei n 101/2000, art. 52; Prez, Bolvar e Hernndez (2008); Santana Jnior (2008) Lei n 101/2000, art. 53; Welch e Wong (2001); Prez, Bolvar e Hernndez (2008) ITA (2009); Herawaty e Hoque (2007) OECD (2002); Prez, Bolvar e Hernndez (2008) OECD (2002); Prez, Bolvar e Hernndez (2008) OECD (2002); Prez, Bolvar e Hernndez (2008) 1 Lei n 9.755/1998, artigo 1 1 ITA (2009); Welch e Wong (2001) Welch e Wong (2001) Welch e Wong (2001) ITA (2009) ITA (2009) 1 1 1 1 1 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 1 1 1 1

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Divulgao de dados (nmero ou percentagem) de solicitaes de cidados atendidos 41 pelos rgos municipais Divulgao de informaes sobre o trnsito na cidade e os consequentes impactos sobre 42 os servios municipais 43 O portal eletrnico do Municpio possui frum de discusso aberto a qualquer cidado 44 H espao para cadastro e divulgao de associaes de bairro/moradores O Municpio possui e divulga no portal eletrnico um cdigo ou regulamento de 45 participao popular na gesto municipal Divulgao de informaes sobre a composio, funcionamento e/ou atuao dos 46 conselhos municipais H espao para sugestes dos cidados em reas estratgicas do municpio, tais como 47 educao, sade e urbanismo Divulgao das formas de participao dos cidados na elaborao do oramento 48 municipal Divulgao de calendrio das audincias pblicas, durante os processos de elaborao e 49 de discusso do PPA, LDO e LOA Divulgao de calendrio das audincias pblicas quadrimestrais para avaliao das metas 50 fiscais Apresentaes dos relatrios/resultados das audincias pblicas quadrimestrais para 51 avaliao das metas fiscais Divulgao de informaes sobre convnios, apoio e/ou doaes para ONGs (associaes, 52 instituies culturais, sociais) V) Anlise do Portal do Municpio O portal eletrnico do Municpio possui a ferramenta de Mapa do site para facilitar a 53 busca de informaes por parte do cidado O portal eletrnico do Municpio possui ferramenta de busca do contedo do portal por 54 meio de palavras-chaves 55 O portal eletrnico oferece informaes em outros idiomas O portal eletrnico do Municpio divulga endereo eletrnico (e-mail) ou formulrio de 56 contato institucional para registro de reclamaes, comentrios e sugestes 57 O portal eletrnico do Municpio oferece servio de Ouvidoria online 58 O contedo do portal eletrnico atualizado (frequncia mnima semanal) O portal eletrnico do Municpio oferece acessibilidade a portadores de necessidades 59 especiais VI) Disponibilizao aos cidados de informaes quantitativas e qualitativas sobre a gesto Welch e Wong (2001); Prez, Bolvar e Hernndez (2008) ITA (2009) ITA (2009) ITA (2009) ITA (2009); Justice et. al. (2006); Herawaty e Hoque (2007) ITA (2009) 1 Welch e Wong (2001); Justice, Melitski e Smith (2006); ITA (2009) Lei n 101/2000, art. 48, parag. nico; Justice, Melitski e Smith (2006) Lei n. 101/2000, art. 9 4 Lei n. 101/2000, art. 9 4 1 ITA (2009) 3 OECD (2002); IFAC (2001); Welch e Wong (2001) Welch e Wong (2001); Prez, Bolvar e Hernndez (2008); ITA (2009) Welch e Wong (2001); Prez, Bolvar e Hernndez (2008); ITA (2009) Welch e Wong (2001); Prez, Bolvar e Hernndez (2008) Welch e Wong (2001); Prez, Bolvar e Hernndez (2008); ITA (2009) Welch e Wong (2001) Welch e Wong (2001); Prez, Bolvar e Hernndez (2008); ITA (2009) Welch e Wong (2001); Prez, Bolvar e Hernndez (2008) 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

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60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 Poltica tributria Cdigo Tributrio Municipal Polticas de combate da sonegao promovidas pelo municpio Apresentao da evoluo da arrecadao tributria no municpio Polticas de incremento da receita prpria municipal Administrao Estatuto dos servidores pblicos municipais Planos de carreira (cargos e salrios) dos servidores pblicos municipais Nmero ou relao de servidores Salrio mdio dos servidores Gasto mdio per capita com pessoal Nmero de servidores por habitante Licitaes e Compras Pblicas Informao sobre a formao da comisso ou unidade responsvel pelas licitaes Divulgao das licitaes abertas nas diversas modalidades (dispensa, tomada de preo, convite, concorrncia, prego) Divulgao das licitaes concludas nas diversas modalidades (dispensa, concorrncia, tomada de preos, convite, concurso e leilo) Informaes sobre despesas (obras ou aquisies) realizadas com recursos prprios do Municpio Informaes sobre as obras realizadas com recursos transferidos de outras esferas e, se aplicvel, a contrapartida do Municpio Divulgao de relao com os principais fornecedores e/ou prestadores de sevios do municpio Segurana pblica Nmero de policiais efetivos no municpio Informaes e resultados sobre a atuao da Guarda Municipal Nmero ou relao de delegacias instaladas no municpio Iniciativas na rea de segurana pblica e combate violncia promovidas pelo municpio Educao Nmero ou relao dos estabelecimentos de ensino Nmero de alunos matriculados ou taxa de escolarizao Nmero ou relao de professores Gasto mdio por aluno ou gastos totais em educao Taxa de alfabetizao ou de analfabetismo Polticas de combate ao analfabetismo de iniciativa do municpio Cultura, Esporte e Lazer IFAC (2001); OECD (2002); ITA (2009) IFAC (2001); OECD (2002); ITA (2009) Lei n 131/2009 IFAC (2001); OECD (2002); FMI (2007) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009); Herawaty e Hoque (2007) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009); Herawaty e Hoque (2007) OECD (2002); ITA (2009) Lei n 8.666/1993; ITA (2009) Lei n 8.666/1993 Lei n 8.666/1993 IFAC (2001); OECD (2002); Herawaty e Hoque (2007); ITA (2009) IFAC (2001); OECD (2002); ITA (2009); Welch e Wong (2001) ITA (2009); Herawaty e Hoque (2007) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) IFAC (2001); OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); Prez, Bolvar e Hernndez (2008); ITA (2009) IFAC (2001); OECD (2002); ITA (2009) 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

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86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 Nmero ou relao de estabelecimentos culturais no municpio (teatro, cinema, parques) Polticas municipais de incentivo cultura Informaes sobre a gesto do patrimnio histrico e cultural do municpio Polticas municipais de incentivo ao esporte e ao lazer Habitao e urbanismo Lei municipal de Urbanismo e/ou Lei de uso e ocupao do solo Cdigo de Obras/Edificaes do municpio Polticas habitacionais de iniciativa do municpio Sade Nmero ou relao de hospitais ou unidades de sade do municpio Nmero de leitos Nmero de mdicos Nmero ou relao de unidades, postos ou centros de sade do municpio Nmero de agentes comunitrios de sade ou equipes do Programa de Sade da Famlia OECD (2002); ITA (2009) IFAC (2001); OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) IFAC (2001); OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) IFAC (2001); OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) ITA (2009) IFAC (2001); OECD (2002); ITA (2009); Welch e Wong (2001) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA 2009 OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009); Herawaty e Hoque (2007) IFAC (2001); OECD (2002); ITA (2009); Herawaty e Hoque (2007) OECD (2002); ITA (2009); Herawaty e Hoque (2007) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) IFAC (2001); OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

98 Iniciativas de melhoria da sade pblica promovidas pelo municpio 99 Gasto per capita na rea de sade ou gastos totais Saneamento bsico Nmero de domiclios ou percentual populacional com acesso a servio de saneamento 100 bsico Percentual da rea do municpio com acesso a saneamento bsico e/ou volume de esgoto 101 tratado 102 Iniciativas na rea de saneamento bsico promovidas pelo municpio Gesto Ambiental 103 Cdigo Municipal de Meio Ambiente ou Lei de Poltica Ambiental 104 Informaes sobre os recursos naturais existentes no municpio 105 Polticas de preservao e conservao ambiental desenvolvidas pelo municpio Divulgao de informaes atualizadas sobre a situao ambiental e o controle em termos 106 de poluio sonora, do ar e da gua em diferentes reas do municpio Indstria, comrcio e servios 107 Informaes sobre o potencial industrial e comercial do municpio Informaes sobre a participao das atividades comerciais, industriais e de servios na 108 economia do municpio 109 Iniciativas para fomento industria, comrcio e servios promovidas pelo municpio Agricultura 110 Informaes sobre o potencial agropecurio do municpio

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111 Informaes sobre a participao das atividades agropecurias na economia do municpio Iniciativas para fomento ao fortalecimento das atividades agropecurias promovidas pelo 112 municpio Trabalho 113 Informaes sobre a populao economicamente ativa do municpio 114 Percentual de trabalhadores ocupados por setor econmico do municpio 115 Polticas de incentivo criao de emprego e renda promovidas pelo municpio 116 Apoio a polticas de combate ao trabalho escravo e infantil promovidas pelo municpio Transporte 117 Informaes sobre a estrutura de transporte e trnsito existente no municpio 118 Informaes sobre as linhas e roteiros do transporte municipal 119 Iniciativas para melhoria na rea de transporte e trnsito promovidas pelo municpio Total OECD (2002); ITA (2009) IFAC (2001); OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) IFAC (2001); OECD (2002); ITA (2009) IFAC (2001); OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) OECD (2002); ITA (2009) IFAC (2001); OECD (2002); ITA (2009) 1 1 1 1 1 1 1 1 1 143

138 Apndice B Indicadores utilizados nas anlises dos municpios da amostra

N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 Municpio So Paulo Rio de Janeiro Salvador Fortaleza Belo Horizonte Curitiba Manaus Recife Porto Alegre Belm Goinia Guarulhos Campinas So Gonalo So Lus Macei Duque de Caxias Nova Iguau S. B. do Campo Teresina Natal Campo Grande Osasco Joo Pessoa Santo Andr J. dos Guararapes Contagem Uberlndia S. J. dos Campos Feira de Santana Sorocaba Ribeiro Preto ITGPM 112 113 97 93 97 94 74 92 103 76 62 82 78 65 45 48 44 31 86 81 82 72 68 75 69 55 63 92 89 63 83 88 Regio SE SE NE NE SE S N NE S N CO SE SE SE NE NE SE SE SE NE NE CO SE NE SE NE SE SE SE NE SE SE Localizao C C C C C C C C C C C RM RM RM C C RM RM I C C C RM C RM RM RM I I I I I Partido PSDB PMDB PMDB PT PSB PSDB PTB PT PMDB PTB PMDB PT PDT PDT PSDB PP PSDB PT PT PSDB PV PMDB PT PSB PTB PSDB PT PP PSDB DEM PSDB DEM PIB per capita (R$) 29.394 22.903 9.240 10.066 15.835 21.025 20.894 13.510 23.534 9.793 14.355 22.202 26.133 7.763 12.858 9.487 33.398 8.376 32.677 8.341 10.362 12.346 35.218 10.018 20.044 8.384 20.314 20.520 32.677 8.254 21.447 23.692 Receita (R$) 23.876.849.769 10.955.711.669 2.573.007.359 2.928.864.140 4.746.659.897 3.782.943.324 1.875.410.597 2.107.305.920 2.956.978.121 1.366.932.686 1.963.244.772 1.968.768.377 2.154.243.207 447.161.224 1.269.794.112 995.657.751 1.365.963.225 705.207.872 2.076.622.632 948.643.165 1.093.138.697 1.341.377.247 1.016.243.226 1.058.832.755 1.328.903.320 411.313.379 774.410.426 910.486.989 1.122.086.052 428.271.795 801.948.130 984.207.923 IDH- Tx. Alfabe- ndice R. Merco- Acessibi DinaM tizao Firjan IRFS ciudades lidade IPC mismo 0,841 95,11 0,857 0,5010 1 1 11,837 90 0,842 95,59 0,826 0,5000 1 1 6,822 96 0,805 89,78 0,733 0,4230 1 1 1,618 97 0,786 88,80 0,743 0,4590 1 1 1,306 109 0,839 95,38 0,842 0,4920 1 1 2,496 110 0,856 96,63 0,855 0,5100 1 1 1,934 147 0,774 93,91 0,743 0,4740 0 1 0,732 84 0,797 89,45 0,787 0,4610 1 0 1,055 81 0,865 96,55 0,815 0,4720 1 1 1,952 120 0,806 94,96 0,758 0,5040 1 1 0,723 65 0,832 94,82 0,812 0,4920 1 1 1,112 142 0,798 93,70 0,828 0,4960 1 1 0,746 87 0,852 95,01 0,876 0,4480 1 0 1,147 107 0,782 94,19 0,730 0,5570 0 0 0,494 45 0,778 92,69 0,768 0,4840 0 0 0,393 103 0,739 83,13 0,743 0,4410 0 1 0,539 92 0,753 92,00 0,758 0,4910 0 1 0,349 44 0,762 92,81 0,700 0,5220 0 1 0,333 18 0,834 95,02 0,858 0,4810 1 0 0,709 117 0,766 85,90 0,783 0,5350 0 0 0,337 91 0,788 87,84 0,785 0,4810 0 1 0,459 101 0,814 94,01 0,824 0,5430 0 0 0,498 103 0,818 94,24 0,838 0,5050 1 0 0,518 90 0,783 87,67 0,761 0,4840 0 0 0,380 109 0,835 95,55 0,872 0,5110 1 0 0,668 90 0,777 86,80 0,713 0,4540 0 0 0,260 71 0,789 94,38 0,822 0,4690 1 1 0,311 89 0,830 94,55 0,830 0,5560 1 0 0,401 148 0,849 95,42 0,865 0,6240 0 0 0,499 135 0,740 85,81 0,679 0,4550 0 0 0,201 81 0,828 95,34 0,892 0,4590 0 1 0,433 129 0,855 95,56 0,892 0,4520 1 0 0,531 119

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33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 Cuiab Aracaju Juiz de Fora Londrina Joinville Ananindeua Belford Roxo Ap. de Goinia Niteri C. dos Goytacazes Santos Betim S. J. do Rio Preto Mau Caxias do Sul Vila Velha Florianpolis Olinda Diadema Serra Carapicuba Porto Velho Campina Grande Mogi das Cruzes Piracicaba Cariacica Montes Claros Bauru Jundia Pelotas Itaquaquecetuba Rib. das Neves Canoas Maring Anpolis So Vicente Franca 107 92 100 122 73 51 28 46 40 48 71 68 83 49 96 57 94 34 51 76 15 80 55 49 82 57 55 50 103 74 44 36 74 69 33 43 69 CO NE SE S S N SE CO SE SE SE SE SE SE S SE S NE SE SE SE N NE SE SE SE SE SE SE S SE SE S S CO SE SE C C I I I RM RM RM RM I RM RM I RM I RM C RM RM RM RM C I RM I RM I I I I I RM RM I I RM I PSDB PC do B PSDB PP PT PMDB PT PMDB PDT PMDB PMDB PT PSB PT PMDB PR PMDB PC do B PT PDT PT PT PMDB DEM PSDB PT PMDB PMDB PSDB PP PR PSB PT PP PT PSB PSDB 14.998 12.211 12.671 16.055 23.561 5.809 6.467 6.484 18.713 48.846 47.108 51.883 16.210 13.395 24.589 11.848 17.907 5.567 22.371 27.000 6.186 11.696 8.349 15.251 21.766 8.546 9.195 15.233 40.704 9.349 6.928 3.712 32.991 18.914 14.380 6.740 11.205 791.632.111 758.402.392 659.335.587 752.866.293 888.951.073 298.752.544 314.157.609 339.914.298 872.587.044 1.154.975.818 1.138.883.377 916.279.889 643.638.009 399.413.471 832.082.799 445.054.004 687.923.335 293.693.410 625.896.805 676.951.731 210.772.957 469.180.526 359.028.856 488.263.465 621.814.310 277.034.415 398.117.220 492.468.423 833.259.432 372.299.926 261.828.727 195.119.241 511.965.320 507.245.237 391.230.928 489.866.075 309.486.884 0,821 0,794 0,828 0,824 0,857 0,782 0,742 0,764 0,886 0,752 0,871 0,775 0,834 0,781 0,857 0,817 0,875 0,792 0,790 0,761 0,793 0,763 0,721 0,801 0,792 0,750 0,783 0,825 0,857 0,816 0,744 0,749 0,815 0,841 0,788 0,798 0,820 93,94 89,40 95,30 92,93 96,59 94,57 91,99 91,29 96,45 89,92 96,44 91,45 94,61 93,36 96,35 94,70 96,44 90,07 93,20 91,68 93,73 91,78 82,88 93,50 88,10 91,31 90,08 94,76 94,99 93,75 90,81 90,63 95,64 94,61 91,17 93,69 94,37 0,765 0,795 0,818 0,863 0,829 0,711 0,620 0,657 0,858 0,776 0,864 0,813 0,918 0,830 0,826 0,799 0,830 0,708 0,857 0,820 0,812 0,729 0,710 0,864 0,860 0,757 0,761 0,898 0,875 0,759 0,727 0,664 0,644 0,862 0,771 0,846 0,770 0,4950 0,4850 0,4650 0,5280 0,5710 0,5280 0,4930 0,5170 0,4640 0,4990 0,4640 0,5180 0,5630 0,4130 0,5760 0,4890 0,4990 0,4810 0,5070 0,5350 0,4600 0,4730 0,4630 0,5450 0,5310 0,5260 0,5430 0,5540 0,5880 0,4720 0,5240 0,5050 0,4630 0,5420 0,5310 0,4300 0,5300 1 0 1 1 1 0 0 0 1 0 1 0 1 1 1 0 1 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 1 1 0 0 1 0 1 0 0 0 1 0 0 0 1 0 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 1 0 1 0 1 0,402 0,309 0,394 0,403 0,340 0,150 0,160 0,141 0,717 0,206 0,594 0,131 0,353 0,205 0,374 0,306 0,462 0,190 0,218 0,151 0,197 0,216 0,151 0,258 0,307 0,140 0,151 0,296 0,351 0,236 0,109 0,082 0,227 0,269 0,174 0,205 0,212 118 91 114 120 147 125 32 117 106 44 95 117 148 61 190 127 190 45 67 100 70 80 56 103 105 70 86 114 133 90 94 95 87 149 92 49 99

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70 Caucaia 29 NE RM PRB 4.637 278.091.903 0,721 71 Vitria 113 SE C PT 60.592 1.095.671.760 0,856 72 Foz do Iguau 87 S I PDT 19.729 405.625.257 0,788 73 V. da Conquista 52 NE I PT 7.701 276.458.981 0,708 74 Paulista 48 NE RM PSB 4.449 202.859.506 0,799 75 Petrpolis 67 SE I PT 15.687 686.908.800 0,804 76 Ponta Grossa 64 S I PSDB 16.096 304.728.438 0,804 77 Guaruj 35 SE RM PMDB 9.800 616.057.699 0,788 78 Blumenau 78 S I DEM 22.809 556.675.214 0,855 79 Rio Branco 40 N C PT 10.464 369.993.186 0,754 80 Uberaba 70 SE I PMDB 18.862 424.533.067 0,834 81 Cascavel 69 S I PDT 14.003 306.697.090 0,810 82 Santarm 52 N I PT 5.754 252.122.180 0,746 83 Limeira 81 SE I PDT 19.109 420.415.654 0,814 84 Suzano 49 SE RM PT 19.798 318.604.836 0,775 85 Petrolina 18 NE I PMDB 7.202 200.206.991 0,747 86 Taubat 49 SE I PMDB 25.610 432.985.386 0,837 87 S. J. dos Pinhais 56 S RM PTB 32.218 365.162.517 0,796 88 Santa Maria 50 S I PMDB 11.123 288.005.791 0,845 89 Gravata 62 S RM PT 18.642 317.260.319 0,811 90 Gov. Valadares 26 SE I PT 9.534 316.411.984 0,772 91 Volta Redonda 71 SE I PR 26.337 510.438.100 0,815 92 Viamo 17 S RM PT 6.051 170.983.704 0,808 93 Novo Hamburgo 64 S RM PT 16.256 357.468.015 0,809 94 Barueri 84 SE RM PMDB 100.806 1.131.576.254 0,826 95 Boa Vista 39 N C PSB 12.151 352.741.410 0,779 96 Juazeiro do Norte 30 NE I PT 4.812 207.893.285 0,697 Legenda: Localizao: C Capital; RM Regio Metropolitana; I Interior. Rede Mercociudades: 1 o municpio participa da rede; 0 o municpio no participa da rede. Acessibilidade: 1 a homepage do municpio foi aprovada; 0 - a homepage do municpio no foi aprovada. 81,02 95,48 92,52 80,01 91,57 93,61 94,29 91,55 97,21 86,00 93,73 93,01 88,34 93,75 92,17 82,30 95,18 94,31 95,04 94,87 89,53 94,93 93,64 94,99 93,36 91,34 75,05 0,692 0,864 0,761 0,665 0,686 0,770 0,807 0,828 0,854 0,715 0,805 0,807 0,622 0,877 0,793 0,667 0,829 0,808 0,808 0,788 0,739 0,829 0,689 0,680 0,911 0,743 0,698 0,5580 0,5290 0,4120 0,4850 0,3920 0,4680 0,4750 0,4680 0,5240 0,5100 0,5050 0,5500 0,5250 0,5530 0,4380 0,4360 0,4930 0,4810 0,5190 0,4030 0,5280 0,4560 0,4850 0,4350 0,5870 0,4870 0,5200 0 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 1 1 0 0 1 0 0 0 0 0 1 1 0 1 1 0 0 1 1 1 0 0 1 0 1 0 0 0 1 0 0 1 0 0 0 0 0,063 0,364 0,173 0,104 0,114 0,230 0,178 0,169 0,244 0,128 0,203 0,170 0,072 0,185 0,129 0,084 0,211 0,130 0,219 0,139 0,151 0,174 0,123 0,199 0,156 0,123 0,063 100 143 90 69 85 89 107 90 136 90 117 131 42 111 103 92 121 138 109 116 53 90 111 102 177 117 75