Os 25 Anos Da Constituição de 1988

O PROCESSO CONSTITUINTE BRASILEIRO, A TRANSIO E O PODER CONSTITUINTE Cicero Araujo
A experincia constitucional brasileira quase sempre suscita complicados exerccios s teorias jurdicas que se valem do conceito de Poder Constituinte e das distines que dele se seguem. Geralmente, as complicaes comeam assim: que circunstncias concretas justicam sua aplicao? Por que, como e sob quais critrios empricos se pode armar que h um poder constituinte? Em vista da capacidade das cartas modernas de receber revises de maior ou menor envergadura, costuma-se distinguir, dentro do prprio conceito, entre um poder originrio e um poder derivado. A partir da, envereda-se para a discusso de critrios para reconhecer um ou outro, os quais apontam para questes de fato. De modo que, para reivindicar um poder originrio, h que se constatar ruptura institucional ou decadncia de certo regime poltico, credenciando os representantes desse poder dada sua natureza ilimitada e incondicionada1 , a fazer virtualmente qualquer coisa, inclusive criar uma
Ilimitada: o Poder Constituinte no tem de respeitar limites postos pelo direito positivo anterior; incondicionada: o que quer dizer que a nao no est sujeita a qualquer forma prexada para manifestar a sua vontade; no tem ela que seguir qualquer procedimento determinado para realizar a sua obra de constitucionalizao (Ferreira Filho, 2007, pp. 14-5).
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O processo constituinte brasileiro, a transio e o Poder Constituinte
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nova constituio. Fora essas situaes muito especiais, s haveria espao para um poder derivado, isto , de emendamento da constituio em vigor e, por isso, obrigado a observar as normas que deniriam seus limites. Tais normas estariam, ainda, condicionadas a interpretao por um tribunal constitucional (caso existisse) o que signicaria a possibilidade de interferncia desse rgo, nos termos, normalmente muito vagos, previstos pela lei constitucional antecedente, considerada superior. Assim, alm do ponto problemtico de derivar de uma simples questo de fato um ato de grande densidade normativa, um mesmo critrio poderia justicar, e igualar, gestos histricos muito diversos: desde um movimento de desobedincia civil generalizada at um golpe de Estado promovido por uma casta militar. O rgido formalismo dessas teorias s tende a torn-las cegas a essas diferenas, por vezes cruciais na histria de um pas. Insensveis ao contedo de valor que possa existir em tipos contraditrios de ruptura ou continuidade, decadncia ou estabilidade, acabam providenciando idntica escora jurdica a contestaes polticas de sentidos diametralmente opostos, como as de teor autoritrio ou democrtico. Mas tambm a continuidades institucionais das mais diversas tonalidades que, porm, dependendo de suas peculiaridades sutis, podem signicar a diferena entre o entrave e o desentrave de uma crise poltica. No se trata, no entanto, de criticar essas teorias em suas mincias. O que se pretende neste artigo explorar caminho alternativo e propor uma interpretao da experincia poltica brasileira que levou ao nosso ltimo processo constituinte e promulgao da Constituio Federal em 1988. Assim se far, tentando abarcar um espectro mais amplo de questes conceituais, porm mais sensveis s singularidades dessa experincia histrica e aos valores que orientaram as iniciativas dos atores. Tambm no se trata de
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pr em questo o prprio conceito de Poder Constituinte que, ao ver deste articulista, ainda poderia servir como bom candidato a ancorar, em momentos de transformao ou inexo de regimes polticos, o ideal de soberania popular que est na base das teorias democrticas. Se no em todas, ao menos o que est nas teorias chamadas normativas, isto , as que pretendem interpretar os regimes democrticos existentes luz de valores tico-polticos, como a igualdade e a liberdade. Mesmo nesse campo, a reexo que segue pede algumas adaptaes para que d conta de contextos uidos, como os que caracterizam uma transio de regimes polticos. O desao interpretar o conceito de Poder Constituinte de modo sucientemente moldvel contingncia dos eventos histricos e com um carter mais difuso do que se costuma fazer em termos de protagonismo, evitando sua xao num agente privilegiado que venha a pretender sua encarnao. Tal xao uma tendncia das teorias jurdicas a que se aludiu e recorrentemente d margem a apropriaes autoritrias, como aconteceu logo no advento do regime que se instalou no Brasil em 1964. A anlise dessa experincia e, depois, da transio democracia at a abertura do processo constituinte, poder ajudar a estabelecer esse ponto. Antes, porm, de tomar essa questo, cabe recapitular a discusso jurdica que se deu no incio daquele processo.
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Constituinte, Constituio e o debate jurdico brasileiro

Aceitemos, convencionalmente, que o ltimo processo constituinte no Brasil tenha se iniciado com o debate sobre a convocao da Assembleia Nacional Constituinte, proposta pelo presidente da Repblica e submetida ao Congresso, em junho de 1985. Tambm convencionalmente tomemos como seu encerramento a proclamao da Constituio Federal, em outubro de 1988. Diz-se convencionalmente, pois essa
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demarcao temporal algo arbitrria, uma vez que o debate sobre o assunto anterior ao projeto de emenda constitucional Carta de 1967/1969, apresentado pelo presidente Jos Sarney2, e com o qual se fez aquela convocao. Alm disso, a questo da forma denitiva da Constituio permaneceu aberta ainda durante a dcada de 1990, por conta do processo de reviso, previsto nas disposies transitrias do texto aprovado em 1988. Mas xemo-nos nessa demarcao para no carmos sem um quadro de referncia. Como no poderia deixar de ser, vrios juristas foram chamados, ou se sentiram chamados, a intervir no debate de 1985. A histria bem conhecida: o que se convoca, por que se convoca e como se convoca uma assembleia constituinte? Enm, qual a sua forma correta? O debate entre os juristas, como dito, anterior, ecoando algumas vezes no Congresso Nacional3 e atingindo, de fato, a opinio pblica mais ampla, apenas a partir do momento em que Tancredo Neves, eleito presidente da repblica, assume em seu programa de governo a tarefa de convocar a assembleia para elaborar uma nova Constituio para o pas. Com a morte de Tancredo, seu sucessor Jos Sarney herda a tarefa. Nas mos dos juristas, o debate voltar a acionar as teorias constitucionais em voga, notadamente nos termos mencionados no incio deste trabalho. Os que defendiam que a assembleia a ser convocada deveria ser entendida
O projeto resultou na Emenda Constitucional n. 26, de 27 de novembro de 1985. Que o debate anterior, se entrev no pequeno ensaio publicado por Raymundo Faoro, em 1981. Para um retrospecto do debate, ver tambm a coletnea de artigos de autoria de Miguel Reale (1985). 3 Como foi o caso da exposio feita por Afonso Arinos de Melo Franco (que na poca no era parlamentar), a convite da comisso de constituio e justia do Senado Federal, em agosto de 1981 (Franco, 1982). Sua proposta de que o Congresso aprovasse uma resoluo legislativa, revelia do Poder Executivo, para convocar uma Constituinte instituda isto , autoatribuindo-se funes constituintes gerou controvrsia no seio dos prprios juristas simpticos ditadura, culminando numa polmica pblica entre Arinos e Miguel Reale, nas pginas do Jornal do Brasil, em dezembro de 1982.
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como expresso de um poder derivado, e no de um poder originrio, levavam a bvia vantagem de apontar, como questo de fato, a continuidade institucional: a estrutura de governo que a convocava o presidente da Repblica e o prprio Congresso, tendo na retaguarda o Supremo Tribunal Federal provinha da ordem constitucional posta at ento. Embora sua origem fosse autoritria, as coisas seguiam mais ou menos conforme suas normas, porm reinterpretadas. Longe de uma iniciativa revolucionria e rupturista, portanto, o que se haveria de fazer era uma ampla reforma da Constituio existente. Exatamente por isso, seus poderes e atribuies no deveriam ser ilimitados. Nas palavras de um jurista que apresentou uma defesa detalhada, e muito citada, dessa posio: a Nova Repblica no nasceu de uma revoluo, surgiu do exato cumprimento da Constituio em vigor. No lhe dado, em consequncia, invocar o Poder Constituinte revolucionrio. No detm Poder Constituinte originrio. E o terreno em que pisa movedio demais para que ouse quebrar a Constituio, visto que esta seu ttulo ao Poder (Ferreira Filho, 2007, p. 159)4. Sem dvida, houve juristas que, a partir de um campo que poderia ser denominado radical-democrtico, procuraram evidenciar outras questes de fato, que no a dicotomia continuidade/ruptura institucional. Essa a linha seguida por, entre outros, Jos Afonso da Silva que ter um papel importantssimo na elaborao da futura Carta , ao enfatizar a no menos bvia decadncia do regime de 1964 para justicar a presena de um poder constituinte originrio no processo e no simplesmente de um derivado5. Mais ou menos no mesmo sentido se d a na
Essa citao integra a parte IV do livro, captulo nico, onde est a discusso relevante. Ver o artigo Constituinte, publicado por Silva (2000, pp. 66-81), escrito originalmente no incio de 1986, como roteiro para os debates de que o autor participou naquele ano.
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argumentao de Raymundo Faoro, cujo ensaio de 1981 (mencionado em nota anterior) foi vrias vezes reeditado no perodo, e que sustenta a tese da assembleia constituinte de plenos poderes com base no na ruptura revolucionria, mas no fato da decomposio de legitimidade do regime. No fundo, dizia ele, era para evitar tal ruptura, e no por ser uma consequncia dela, que se deveria convocar uma assembleia constituinte6. evidente que, para alm das ligranas jurdicas, a linha de argumento dos advogados do campo conservador soava como um insulto a toda a luta que a oposio ao regime autoritrio havia travado no longo perodo antecedente, que culminou numa adeso de quase todas as foras polticas campanha das Diretas-J e, em seguida, na eleio de um candidato de seu campo no colgio eleitoral da ditadura. Uma Assembleia Nacional Constituinte, livre, soberana e exclusiva, como dizia a militncia democrtica da poca isto , sem a tutela da ordem constitucional imposta pelo regime autoritrio, mesmo a tutela dos polticos oposicionistas, que haviam feito suas carreiras durante sua plena vigncia seria o desdobramento natural dessa luta que, mesmo aos trancos e barrancos, havia sido vencida pela oposio. Enquanto discurso estritamente poltico, se consideradas as disposies da opinio pblica predominantes no perodo, nada favorveis s persistncias do antigo regime, essa resposta parecia muito persuasiva. Contudo, no mbito jurdico, era um argumento que tinha mais diculdade de se assentar, especialmente diante da rigidez formal das teorias
No a ruptura do poder que reclama a constituinte, para legitim-lo, qualquer que seja seu contedo. a legitimidade em decomposio, agravada pela inecincia, que desperta o Poder Constituinte de um povo (Faoro, 2007, p. 219). [Esse ensaio de Faoro foi publicado originalmente em 1981, com o ttulo Assembleia Constituinte: a legitimidade recuperada]. Ver tambm Bonavides (1985), captulos XII e XIII.
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de poder constituinte aceitas, cujo critrio decisivo tinha por base exatamente as questes de fato antes mencionadas. Argumentar nesse terreno, como o faziam tambm os juristas de oposio mais combativos e estes o faziam porque enxergavam a fora emancipatria da ideia de poder constituinte, ideia curiosamente compartilhada por ambos os lados da contenda, mas que o lado adversrio no aceitava aplicar nas circunstncias brasileiras argumentar nesse terreno, dizia-se, colocava esses atores/autores numa posio um tanto embaraosa e desorientadora. Embaraosa porque, de partida no rejeitavam que o Congresso Nacional vigente fosse a instncia, seno inteiramente legtima, pelo menos aceitvel, para convocar a assembleia. Todavia, aquele Congresso cujo senado ainda se compunha, no momento do debate, pelos famosos senadores binicos (indicados pelo establishment civil-militar e no eleitos pelo povo) j no era, ele mesmo, uma persistncia do antigo regime? E desorientadora, porque a possibilidade do no endosso de sua tese jurdica os levava a um tudo ou nada poltico: ou a assembleia haveria de ser livre, soberana e exclusiva para elaborar uma autntica Constituio ou, ao contrrio, renunciando representao de um poder constituinte pleno, nada mais poderia ser do que um arranjo para amordaar esse ltimo, com isso esvaziando de sentido democrtico tudo que resultasse dele, at mesmo a futura Constituio. Em suma: aceita sua rigidez formal, teorias constitucionais com essa feio pareciam desarmar aqueles que, a partir de um campo inequivocamente democrtico, pretendessem inuenciar os trabalhos de uma assembleia que, de um jeito ou de outro, estava fadada a acontecer. Mas to logo se percebeu que esse evento, fosse como fosse, se tornaria fato poltico de primeira grandeza, os atores mais engajados, tambm entre os juristas, deixaram de insistir nesse formalismo, para enveredar em consideraes tticas ou estratgicas sobre a melhor maneira de participar
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daquele embate7. primeira vista, a emenda constitucional que aprovou a convocao da assembleia parecia beneciar mais um lado da disputa do que o outro: nas deliberaes parlamentares prevaleceu a tese de que o futuro Congresso, cuja maioria dos representantes exceto o tero de senadores eleito em 1982 seria escolhida no pleito do ano seguinte, deveria funcionar ao mesmo tempo como rgo legislativo ordinrio e como instncia constituinte. Contudo, essas mesmas deliberaes reconheceram que a assembleia haveria de ser livre e soberana para elaborar uma nova constituio, o que pelo menos desmanchava a ideia de que sua tarefa seria apenas emendar a ordem at ento vigente8. Essas ambiguidades revelavam o quanto aquelas teorias constitucionais, a despeito de suas divergncias recprocas nos pontos acima assinalados, no conseguiam abarcar satisfatoriamente os interesses e os valores em jogo.
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A relevncia da transio
At aqui no se discutiu como as peculiaridades da transio democracia no Brasil, e as diferentes avaliaes sobre ela, inuenciaram os debates. Certamente inuenciaram e muito. Mas preciso insistir neste ponto: elas impactaram o debate jurdico apenas como elemento subsidirio para xar aquelas mesmas questes de fato: ruptura ou continuidade, decadncia ou vigor, legitimidade ou ilegitimidade? Justamente em relao a esses pontos, o enquadramento terico dicultava uma resposta nuanada, induzindo a opes esquemticas do tipo ou uma coisa ou outra. Contudo, a transio brasileira, longa como foi, revelou-se to cheia de
Para um relato, ver Michiles et al. (1989, pp. 37-59). Uma manifestao muito rica desse debate pode ser encontrada na coletnea editada por Fortes e Nascimento (1987), em particular na segunda parte. A coletnea resultado de um colquio ocorrido na Faculdade de Filosoa, Letras e Cincias Humanas (FFLCH) da USP, em maio de 1986. 8 Ver Emenda Constitucional n. 26, Art.1, em www.senado.gov.br/publicacoes/ anais/constituinte/emenda26-85.pdf .
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zigue-zagues que dicilmente poderia ser reduzida a avaliaes esquemticas. Mesmo quem, ao m e ao cabo, zesse uma avaliao essencialmente negativa do processo negativa do ponto de vista democrtico , teria de resgatar certos aspectos positivos que, para o embate futuro, no poderiam ser desprezados. E isso tinha consequncias diretas na deciso de participar e intervir com nimo na questo constituinte, a despeito do fato de que a forma de sua convocao, aprovada pelo Congresso, pudesse reforar a avaliao negativa. Para os que faziam uma avaliao positiva, mesmo entre os desapontados com aquela deciso do Congresso, a relevncia e o entusiasmo para participar eram, obviamente, imediatos, ainda que tivessem de pesar com muito cuidado os retrocessos da jornada. As avaliaes mais nuanadas, s vezes divergentes entre si, tinham de inserir, entre o negativo e o positivo, zonas de lusco-fusco que permitiam maior ou menor exibilidade na interveno poltica. Na verdade, esse ltimo padro de comportamento era induzido pelas ambiguidades da prpria transio, em seus avanos e retrocessos ambiguidades que sugeriam a todos os atores um horizonte de indeterminao do processo. E quanto mais indeterminado fosse, maior o empuxo para participar dele, criticamente ou no. Ainda no possvel precisar se que o ser no futuro o quanto a comparao com as transies democracia, ocorridas em outros pases mais ou menos na mesma poca, inuenciou essas diferentes avaliaes. Colocando entre parnteses essa informao, no mnimo curioso indagar como esse dado poderia nuanar ainda mais as avaliaes da experincia brasileira e at suscitar questionamentos a respeito dos critrios factuais adotados no debate dos juristas. Para car apenas num exemplo: poucos anos antes, a ditadura militar argentina havia virtualmente desmoronado, propiciando passagem muito rpida para um regime
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democrtico. O ponto que as negociaes da transio e o programa do novo governo sufragado, ao contrrio do brasileiro, diretamente nas urnas , no previam a convocao de uma assembleia constituinte. Ao invs de elaborar uma constituio novinha em folha, os argentinos preferiram voltar velha Constituio de 1853, naturalmente recheada com atualizaes. E isso se d apesar do carter to mais rupturista do processo argentino em virtude da completa desmoralizao das Foras Armadas que se segue derrota argentina na Guerra das Malvinas , o que, segundo as teorias constitucionais antes aludidas, justicaria, melhor do que no caso brasileiro, a invocao de um poder constituinte pleno, isto , originrio, livre da tutela de qualquer legalidade antecedente9. De fato, a reforma constitucional argentina s entrou na pauta anos depois, envolvendo, a sim, uma espcie de assembleia constituinte, mas j em outra conjuntura no mais de transio propriamente e servindo a outros propsitos. Mas por que, anal, a transio dos brasileiros teve uma constituinte e a dos argentinos, no? Teria sido por causa da propenso legisferante dos brasileiros, com suas frequentes diarreias constitucionais, como armava o senador Roberto Campos (1994, pp. 1183-90) (embora ele estendesse a crtica aos latino-americanos em geral)? Ou por causa da reverncia argentina s suas tradies fundadoras, que tm na Constituio de 1853 um marco crucial, associada como est ultrapassagem da dicotomia federalismo-unitarismo que dilacerava o pas at ento (Coelho, 1999, pp. 107-8)? Pistas como essas, interessantes que sejam para nos lembrar dos fatores de longa durao, podem, todavia, nos distrair das circunstncias especicas de cada processo, notadamente de suas contingncias. O presente trabalho
Para uma exposio do colapso da ditadura argentina e os eventos subsequentes, ver Novaro e Palermo (2007), captulo 7.
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arrisca uma hiptese que as leve em conta. Por sua relevncia para a discusso prometida no incio do texto, h que se deter nela mais longamente. A hiptese parte do seguinte dado: o regime autoritrio brasileiro preocupou-se, muito mais do que o argentino, com sua prpria institucionalizao, atravs de normas e procedimentos que, para alm da mera aparncia de legalidade, servia a propsitos derivados da necessidade mesma de regular seus conitos internos, como se ver adiante. claro que nada disso retira o carter essencialmente repressivo da ditadura que, atravs de instrumentos como o AI-5 e de uma mquina semiclandestina de perseguio aos opositores, podia suspender, da noite para o dia, todas as normas ou procedimentos e deixar qualquer cidado merc de uma violncia extrema, cuja simples ameaa j poderia dissuadi-lo de pendores oposicionistas. Porm, e a despeito disso, tais propsitos institucionalizantes, quando fazia sentido busc-los com algum rigor, emprestavam ditadura brasileira peculiaridades que a contrastavam com suas primas do Cone Sul10. E se essa busca fez, de fato, algum sentido na fase inicial do regime (antes da promulgao do AI-5), fez mais sentido ainda na longa fase derradeira, quando seus lderes passaram a se comprometer com um projeto de distenso ou abertura que, intencionalmente ou no, marca o incio da transio para a democracia. Alm da volta democracia plena, entre as possveis consequncias no intencionadas, h que se registrar a seguinte: ao manter o Congresso e seu calendrio eleitoral e, ao mesmo tempo, criar um novo sistema partidrio primeiro em ns de 1965, como resultado do Ato Institucional n. 2 (AI-2), que levou ao bipartidarismo da Arena/MDB, e depois com a reforma de 1979, que sancionou um multipartidarismo limi10 At onde conhece o presente autor, a anlise dessas peculiaridades e contrastes, pulverizada na vasta literatura sobre transies polticas, ainda est por ser feita de modo mais rigoroso e sistemtico.
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tado o regime permitiu o desenvolvimento de novas referncias poltico-eleitorais. Estas encobriam, ou mesmo apagavam, as antigas referncias nascidas do regime constitucional de 1946, ajudando a desmanchar, de modo talvez muito mais ecaz do que o puro e simples emprego do banimento e da fora, as resilincias da memria popular no que diz respeito a seus velhos lderes e suas respectivas simbologias. A prpria criao induzida de uma nova liderana de oposio (o MDB, e depois o PMDB e os demais partidos, particularmente o PT) gerava um incentivo autopropelido para diminuir o valor daquelas antigas lideranas. Ao contrrio, os pases em que ditaduras simplesmente aboliram o regime eleitoral e parlamentar, sem colocar nada no lugar, assistiram ao retorno das velhas agremiaes partidrias, com seus smbolos e seus lderes ou herdeiros diretos. No por acaso, j em 1967, de acordo com o precioso estudo de Maria DAlva Kinzo (1988, pp. 111-12) sobre o MDB, a maioria desse partido se mostrava no mnimo relutante em cerrar leiras com a Frente Ampla, que ento unia contra a ditadura trs das principais personalidades do regime de 1946 (Carlos Lacerda, Juscelino Kubitschek e Jango). Esse comportamento no se explica apenas pela disposio muito moderada do partido nessa poca, mas tambm pela necessidade de autoarmao de uma nova safra de polticos prossionais que encontravam, no sistema partidrio recm-criado, uma brecha para orescer, a despeito de todos os limites do autoritarismo11.
A natureza dual do regime autoritrio e a dinmica de sua distenso

Ao longo do perodo autoritrio, o MDB/PMDB tinha de ostentar dupla face: era, por certo, um partido de oposi-
11 Para outra anlise do papel das instituies eleitorais no regime autoritrio, mas no divergente desta, ver Lamounier (1988).
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o ao regime, isto , contra o sistema; mas era tambm um partido de oposio do regime uma oposio consentida, como se dizia, obediente s regras estabelecidas, s quais devia sua prpria existncia um partido do sistema. Com a primeira face, a agremiao tinha de lutar por seus princpios e seu programa, os quais exigiam o pleno restabelecimento das liberdades civis e polticas e o m da tutela militar quer dizer, exigia nada menos que a substituio do autoritarismo em vigor por um regime democrtico pleno. Com a segunda, porm, o partido atuava no sentido de fazer com que as regras o beneciassem, embora a ditadura que as impunha, visasse exatamente ao oposto. Contudo, ao reconhecer instituies eleitorais, parlamentares e partidrias, o regime inscrevia no s a possibilidade de eleger candidatos parlamentares, mas tambm maiorias oposicionistas nas casas legislativas, inclusive no Congresso Nacional. Com maior diculdade que crescia conforme sua importncia no plano nacional , ele tambm previa a disputa do poder executivo: prefeitos, governadores e at o presidente da repblica; esse ltimo, claro, com chances nmas, por seu papel de principal sustentculo do autoritarismo em sua expresso institucional. Em resumo, como partido de oposio do regime, o MDB/PMDB podia ao menos aspirar ao exerccio do poder poltico conforme as regras estabelecidas; mas como partido de oposio ao regime, essa aspirao passava pela liquidao plena do autoritarismo, isto , o m do regime vigente. Como se v, eram dois lados de uma mesma personalidade, porm nada fceis de reconciliar. Esses atributos, todavia, estavam longe de ser exclusivos do partido de oposio. Na verdade, eram reexo da natureza dual do prprio regime autoritrio que se estabeleceu no pas. Dualidade por vezes recalcada, sem dvida, mas que era sua marca de origem e de tal modo persistente ao longo de sua trajetria que, se a desprezssemos, seria muito difcil compreender no apenas sua longa durao, mas
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tambm a forma com que se gestou uma das mais poderosas alternativas de sua superao. Como se sabe, o golpe de Estado que o imps foi resultado de uma aliana entre parte da liderana civil do regime de 1946 e da faco ento majoritria da alta hierarquia militar. Essa aliana, embora unida no propsito de derrubar o governo constitucional vigente, dividia-se a respeito de suas pretenses futuras. Na liderana civil prevalecia a ideia de um expurgo da Constituio de 1946, ainda que mantendo suas instituies bsicas, em particular as eleitorais. O golpe, desse ponto de vista, manteria o padro do intervencionismo pontual das foras armadas nas instituies da Repblica, fosse para beneciar uma faco de partidos, fosse para beneciar a adversria. Isso, tambm cabe lembrar, j havia acontecido algumas vezes durante o regime anterior: em 1954, com o quase golpe que levou ao suicdio de Vargas; no ano seguinte, com a interveno bem-sucedida do general Lott para garantir a posse de Juscelino Kubitschek; em 1961, para impedir a posse de Joo Goulart... Embora o expurgo de 1964 devesse ser bem mais profundo do que o de 1947, que colocou o Partido Comunista na ilegalidade, a pretenso da maioria civil, especialmente dos chefes partidrios que visavam concorrer s eleies presidenciais seguintes, era antes deslocar as foras atuantes no regime de 1946 do que propriamente elimin-lo12. Na alta hierarquia militar, no entanto, prevaleceu algo bem distinto: em vez do padro anterior das intervenes pontuais (cirrgicas), agora as foras armadas deveriam exercer uma tutela contnua sobre a Repblica, colocando-se denitivamente acima dela. Esse passo decisivo se d logo no primeiro ato institucional da ditadura (depois
12 Sobre os episdios anteriores a maro de 1964, ver Skidmore (1976), captulos III, IV, VII e VIII. Sobre as tenses entre lideranas militares e civis do golpe, alm dessa obra mais antiga de Skidmore (1976, pp. 370-3), ver o recm-lanado livro de Farhat (2012, pp. 175-214).
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designado AI-1), proclamado em 9 de abril de 1964: no por acaso, feito por uma junta militar sem dvida, com a assessoria de juristas de convico autoritria que se autoproclamou o comando supremo da revoluo, sem qualquer participao das instituies republicanas. Com efeito, essa participao no se deu nem por meio do presidente da repblica, Ranieri Mazzilli, que, como presidente da Cmara Federal, substituiu o presidente deposto, sob a (falsa) alegao de vacncia do cargo e nem, o que mais signicativo, por meio do Congresso Nacional, que, nas intervenes anteriores, pelo menos teve preservado o papel de oferecer uma soluo constitucional para seus resultados e, portanto, manter a funo de rbitro nal dos conitos, sempre sob a pretenso da continuidade constitucional13. Dessa vez, porm, os chefes militares, por meio de ato institucional, proclamavam unilateralmente uma ruptura, alegando encarnar a vontade nacional e sua capacidade de invocar o Poder Constituinte, o que os colocava acima das instituies estabelecidas e da prpria constituio. O AI-1, dizia, enm, atravs de seus trs nicos assinantes (o chefe de cada arma), que a corporao militar no deveria se subordinar sequer ao presidente da Repblica, invertendo, assim, a hierarquia constitucional tradicional, que reservava ao presidente a funo de chefe supremo das foras armadas. A conciliao dessas duas pretenses divergentes sempre ocorreu precariamente, na base de improvisos. Mas o prprio texto do AI-1 j indica algo no sentido dessa conciliao. Pois alm de reivindicar o Poder Constituinte da nao a senha para as medidas ditatoriais propriamente ditas , o texto admitia ainda a autolimitao desse poder, justamente a brecha que se abria para a institucionalizao
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13 Sobre o menosprezo do Comando Revolucionrio militar ao presidente e ao Congresso, na elaborao do AI-1, ver Gutemberg (1994, pp. 178-85).
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do novo regime. Nesse primeiro ato institucional, a base da autolimitaao ainda era a Carta de 1946, modicada pela dilatao do Poder Executivo e o encolhimento do papel do Congresso Nacional, alm da xao de um prazo para aplicar as medidas de exceo, tais como cassar mandatos parlamentares e direitos polticos de qualquer cidado14. Mais frente, a Constituio de 1946 ser denitivamente abandonada, mas a ideia da autolimitao persistir, com a outorga da Carta de 1967. Note-se, porm, que os poderes excepcionais eram sempre atribudos ao presidente da Republica, o que apontava por onde deveria passar o equilbrio entre as diferentes pretenses dos aliados. Se por um lado, reconhecia-se a mxima autoridade de um cargo civil a presidncia da Repblica por outro, agora ela devia representar diretamente algo mais alto, a revoluo encarnada nas foras armadas, sendo decorrncia implcita a ocupao do cargo por um hierarca militar. Com isso salvava-se, na aparncia, a Repblica, que requer a subordinao do poder armado ao poder civil (representado pelo presidente), mas tambm a prpria hierarquia militar, que requer a subordinao de todos os ociais, inclusive os chefes de cada arma, a um comandante supremo15.
14 Ver o prembulo do AI-1, que a certa altura diz: A revoluo vitoriosa necessita de se institucionalizar e se apressa pela sua institucionalizao a limitar os plenos poderes de que efetivamente dispe (...) Para demonstrar que no pretendemos radicalizar o processo revolucionrio, decidimos manter a Constituio de 1946, limitando-nos a modic-la, apenas, na parte relativa aos poderes do Presidente da Repblica, a m de que este possa cumprir a misso de restaurar no Brasil a ordem econmica e nanceira e tomar as urgentes medidas destinadas a drenar o bolso comunista []. Para reduzir ainda mais os plenos poderes de que se acha investida a revoluo vitoriosa, resolvemos, igualmente, manter o Congresso Nacional, com as reservas relativas aos seus poderes, constantes do presente Ato Institucional (www.acervoditadura.rs.gov.br/legislacao_2.htm). 15 preciso lembrar que um dos fatos desencadeadores do golpe de 1964 foi a percepo generalizada de quebra da hierarquia militar, alegadamente estimulada pelo presidente Joo Goulart, em virtude de manifestaes e protestos de subociais e praas, no autorizados por seus superiores e ento transformados em revoltas o que em linguagem militar queria dizer motim. Sobre esses episdios, ver Ferreira (2011), captulos 8 e 9.
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Dois dias depois do AI-1, o Congresso elegia indiretamente conforme previa a Constituio de 194616 um presidente da Repblica que era tambm um marechal, visto como lder, do lado militar, da aliana golpista. A escolha do candidato, no entanto, signicou tambm uma soluo de compromisso, desde que Castello Branco era avaliado como um chefe militar mais sensvel e respeitador dos rituais das instituies civis, inclusive as eleitorais. Em seu discurso de posse, por sinal, ele prometia zelar pela normalidade de todo o calendrio eleitoral, sem exceo do cargo que vinha a ocupar (Gaspari, 2002a, pp.119-20, 125). Como sabemos, isso no aconteceu nem para o presidente, nem para os governadores, mas se conrmou para os mandatos legislativos. Derrotados, em outubro de 1965, os candidatos da UDN (apoiados pelo governo) nas eleies para governador na Guanabara e em Minas Gerais, o regime, atravs do mesmo Castello Branco, decide impor seu segundo ato institucional (o AI-2). Este, alm de extinguir os velhos partidos, substitua a eleio direta dos governadores e do presidente pela escolha indireta num colgio eleitoral. Com essa deciso, os militares apagavam de vez a esperana dos antigos chefes partidrios, mesmo os que haviam apoiado o golpe de 1964, de concorrer s prximas eleies presidenciais: selava-se, ento, a ruptura com o antigo regime e sua constituio17. Seria enganoso, porm, reduzir todas as tenses internas do novo regime a um conito entre civis e militares. Se verdade que a liderana militar exigia poderes excepcionais para cumprir as metas da revoluo, no menos verdade que ela tambm intua a necessidade da institucionalizao do regime. No s para satisfazer os aliados civis, mas para preservar a identidade da prpria corporao militar.
Constituio dos Estados Unidos do Brasil (1946), art.79, 2. Mais sobre as circunstncias que levaram decretao do AI-2, ver Skidmore (1988, pp. 93-100).
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Esta, embora pretendesse encarnar os ideais revolucionrios do movimento de maro/abril de 1964, estava longe de funcionar como um partido revolucionrio em sentido prprio no importando aqui sua orientao ideolgica, se de direita ou de esquerda , com seus vnculos orgnicos com a sociedade civil e os movimentos de massa, seus lderes carismticos e sua intensa luta ideolgica interna, denidora das carreiras de seus quadros. No: mesmo assumindo a cpula do poder estatal, os militares brasileiros se pensavam como uma corporao estritamente burocrtica, ciosa de regulamentos e de modos previsveis de ascenso de seus ociais. Em particular, receavam sua excessiva politizao e, com isso, as chances da emergncia de um lder carismtico mais semelhana de um caudilho latino-americano do que de um chefe revolucionrio que liquidasse sua dinmica burocrtico-corporativa. Mas essas chances cresciam, e muito, precisamente na medida em que as foras armadas assumiam diretamente o poder poltico. Pois, nesse caso, o perigo que corriam era o de transformar o regime, autoritrio que fosse, numa ditadura autocrtica, tal como (ao ver deles) havia sido a ditadura de Vargas. Se o regime haveria de ser ditatorial, que fosse a ditadura de uma oligarquia (a dos hierarcas militares) e no uma ditadura pessoal. Mas isso requeria regras, leis escritas e no escritas, que limitassem os ardis da autocracia; regras que teriam de se nutrir desse inslito intercmbio entre os regulamentos da hierarquia militar e as leis da Repblica. Eis por que, do lado das instituies civis, a prtica tradicional, anterior ao regime de 1946, de proibir a reeleio do presidente, foi mantida. Por isso, tambm, do lado da corporao militar, s generais da mais alta patente deveriam tornar-se presidentes prtica reforada pela deciso, tomada ainda no governo de Castello Branco, de transferir automaticamente para a reserva os generais de quatro estrelas que estivessem exercendo essa funo por um temLua Nova, So Paulo, 88: 327-380, 2013
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po considerado longo demais, isto , suciente para tent-los a cultivar uma lealdade dos subordinados a suas pessoas (Skidmore, 1988, pp. 104-5). Ainda do lado das instituies civis: embora seja obviamente exagerado armar que a preservao do Congresso e das prticas eleitorais, inclusive as de um partido de oposio, tenha sido decorrncia exclusiva desses fatores, certo, em contrapartida, que tal preservao no se resumia a mera fachada, apenas para satisfazer constrangimentos diplomticos e de poltica externa. Para alm das necessidades de legitimao interna do regime algo j bastante ressaltado pela literatura acadmica, e que no se pretende contestar aqui , h que se cogitar a hiptese de que tais instituies tambm servissem ao propsito de oferecer uma vlvula de escape, ainda que estreita e muito controlada, para os conitos internos da alta cpula e de outras entranhas do regime. Com isso, os militares podiam manter e cultivar um canal de interlocuo e, quando oportuno, de negociao, com as lideranas polticas civis que emergissem da nova institucionalidade. Essas, como observado, seriam justamente as que tivessem aceito, mesmo a partir do campo oposicionista, as novas regras do jogo e que reconhecessem nelas, pelo menos parcialmente, o futuro de suas carreiras: que se lhes admitissem, enm, algum valor positivo, a ser resgatado aqui e agora ou mesmo em algum incerto futuro. Dizer essas coisas no signica, absolutamente, esquecer ou subestimar os vrios conitos que tais instituies tiveram com a cpula do regime. Esses conitos foram, sim, graves e muito signicativos. Entretanto, menos porque revelassem divergncias fundamentais entre civis e militares ou entre o Congresso e o autoritarismo, ou mesmo entre a oposio parlamentar e o autoritarismo. Revelavam, antes, uma contradio interna ao prprio regime autoritrio: a contradio entre o poder constituinte da revoluo que atribua a seus porta-vozes um poder virtualmente ilimiLua Nova, So Paulo, 88: 327-380, 2013
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tado e incondicional, acima dos poderes da Repblica e sua pretenso, que o presente artigo arma ter sido real, e no um mero disfarce, de se institucionalizar. Isso explica, mais do que as medidas de punio aos dissidentes, os poucos, porm importantes, fechamentos temporrios do Congresso, motivados pela sanha de punir, com a autorizao congressual, um de seus membros, tentando forar decises tremendamente constrangedoras para a maioria situacionista. que, em tais tentativas, o Poder Constituinte se confrontava no s com a oposio, mas com todo o sistema de partidos que o regime mesmo institura e que tinha na corporao parlamentar um de seus sustentculos. Mesmo que fosse um membro da oposio o atingido, a questo concernia no apenas ao MDB, mas tambm Arena. Em suma, ao conjunto do Congresso Nacional, que se via impelido a defend-lo pelo simples fato de ser um integrante daquela corporao18. Importante insistir, porm,em que o conito envolvia igualmente, e de forma no menos signicativa, o presidente da Repblica em sua dual funo de representar os interesses maiores da revoluo e de empunhar a mxima autoridade da Repblica. Foram inmeras as vezes em que a pessoa do presidente se viu entre essas duas funes, geralmente cedendo primeira. Quando no o fazia, enfrentava o risco de sua desestabilizao ou contestao explcita por algum chefe militar (via de regra, o ministro do Exrcito) que o julgasse aqum de seus deveres revolucionrios19. O
18 O fechamento do Congresso mais conhecido por esse motivo foi o que levou decretao do AI-5, em dezembro de 1968. Mas antes deste, e ainda no governo Castello Branco, o Congresso foi fechado em outubro de 1966 por conta da resistncia do ento presidente da Cmara dos Deputados (da Arena) cassao de seis deputados federais da oposio (Skidmore, 1988, pp. 113-4). 19 Os quatro volumes da obra de Gaspari (2002-2004) so fartos no relato e na anlise desses episdios. Mas eles podem ser encontrados, esparsamente, em quase toda historiograa sobre a ditadura. Note-se que, com frequncia, o ministro do Exrcito era um pretendente ao cargo presidencial.
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problema ia alm da to falada, e pouco escrutinada, disputa entre a linha dura e a linha moderada no interior das foras armadas. O fato que todo suposto representante da linha dura, to logo se tornasse presidente da Repblica, se via levado a envergar os trajes de moderado. No por converso sbita de convico ou de personalidade, mas porque assim impunha a tarefa crucial de improvisar um equilbrio entre aquelas duas funes. Naturalmente, se o esforo redundasse impossvel, passava, ento, a ceder para um lado ou para outro20. Mas no importa anlise aqui esboada entrar nos detalhes dos acontecimentos examinados. O ponto central o que nos revelam sobre a virada do regime, a partir do presidente Geisel, no sentido de sua distenso ou abertura. Costuma-se associar o projeto de distenso de Geisel ao processo de transio democracia, como se uma coisa estivesse intencionalmente ligada outra. Sem dvida, sua rme disposio para abrir o regime um dos fatores que desencadeiam a transio, mas difcil crer que o presidente e seus conselheiros mais prximos a quisessem. Da perspectiva deste estudo, mais plausvel pensar a distenso como uma tentativa de resolver as presses contraditrias da dualidade do regime, na direo de um reforo de seu lado institucionalizante. Pode soar estranho armar algo assim a respeito de um governo que provavelmente tenha sido o que mais prxi-
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20 Exemplo notrio: o presidente Costa e Silva que, mesmo depois da decretao do AI-5, buscava um modo de retornar, ainda em seu mandato, a uma normalizao institucional (Skidmore 1988, pp. 191-2). irnico constatar que o general Mdici, o presidente dos anos de chumbo, no fosse colocado em nenhum dos lados dessa divisa. Embora o mais popular, talvez tenha sido tambm o mais burocrtico e andino dos presidentes militares. No por mera coincidncia, ele fora literalmente escolhido por um consistrio militar, antes de seu nome ser homologado pelo Congresso Nacional (Skidmore, 1988, pp. 196-201; Gaspari, 2002b, pp. 110-24).
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mo chegou, no perodo autoritrio, de uma ditadura pessoal. De fato, o estilo centralizador e impositivo de Geisel, alm do uso que continuou a fazer dos dispositivos do AI-5 vrias cassaes de parlamentares e a imposio de legislao casustica via fechamento temporrio do Congresso (o chamado pacote de abril, de 1977) projetou sobre seu governo essa imagem, parcialmente verdadeira, mas enganosa. Por mais paradoxal que parea, esse estilo de governar talvez tenha colaborado com a persistncia com que encaminhou seu projeto, mesmo quando este gerava inditas tenses nas entranhas do regime. Falar de entranhas do regime ajuda a compreender as razes e limitaes da abertura que se pretendia realizar. Com efeito, o Poder Constituinte invocado pelas foras armadas, ao mesmo tempo em que autorizava medidas de exceo (legalizadas) contra os dissidentes polticos, solicitava o erguimento de uma complexa engenharia de represso um brao executor que, mais importante at do que as medidas punitivas, viabilizasse as aes tidas como prolticas. Ou seja, demandava a construo de uma mquina especializada em moer dissidentes, reais ou supostos. E sem que fosse uma consequncia necessria de qualquer ditadura outras a construram de modo diferente , no Brasil (e um par de outros pases latino-americanos) isso se fez a partir de dentro das foras armadas. Havia, porm, um detalhe importantssimo nessa construo. Todas as leis do Estado, mesmo os atos institucionais que o regime militar decretou, deveriam de algum modo atender ao princpio normativo da publicidade: serem amplamente conhecidas pelos cidados. Trata-se de um trao incontornvel do Estado contemporneo, enquanto artefato jurdico, que nem mesmo as ditaduras ousaram negar ocialmente e menos ainda um regime autoritrio como o brasileiro, com suas pretenses institucionalizantes. Essa presso normativa, no entanto, no podia valer exataLua Nova, So Paulo, 88: 327-380, 2013
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mente nesses termos para as operaes da mquina repressiva, que, nesse sentido, tendia a tornar-se uma organizao semiclandestina. Tome-se, por exemplo, as prticas de tortura: desde pelo menos (seno antes) a Declarao Universal dos Direitos Humanos da ONU, elas no s so repudiadas pelo direito internacional, mas seu repdio integra o quadro legal dos Estados nacionais que a endossam. Algo semelhante se d com as prticas de escrutnio da vida privada dos cidados com ns de intimidao e controle poltico, de invaso de suas residncias e de priso sem o devido mandado judicial e tantas outras. Todas elas eram sabidamente empregadas e rotinizadas pelos aparelhos repressivos dessas ditaduras e tambm da brasileira. Porm, a despeito de sua suposta eccia na represso, eram inapelavelmente incompatveis com a prpria legalidade do Estado autoritrio. Eis que tinham de operar de modo camuado, sombra das instituies ociais que lhes davam cobertura. Tais prticas, como sabemos, no so absolutamente estranhas nem mesmo aos Estados democrticos. Mas sob as ditaduras elas tendem ao paroxismo, exatamente porque autorizadas e incentivadas desde cima. A grande diculdade dos que as autorizam, no entanto, preservar seu controle, a m de que no sigam alm de certos limites, compatveis com a integridade mesma do Estado. Entre outros requisitos fundamentais, falta-lhes justamente os instrumentos da legalidade, que a mquina repressiva tem, claro, de dispensar, mas a que, em sua hipertroa, comea a desaar sistemtica e arrogantemente, junto com as autoridades que viessem a representar essa legalidade, fosse ela autoritria ou no. nesse ponto crtico que a criatura pode se voltar contra o prprio criador. Que essa criatura seja inimiga de morte das liberdades bsicas das instituies republicanas nem preciso comentar. Menos bvio que ela se indisponha, como se indisps
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no caso brasileiro, at mesmo com a corporao militar, que anal a patrocinou. E aqui se faz necessrio retomar o ponto, antes mencionado, da tradio eminentemente burocrtica dessa estrutura, com seu apego aos regulamentos e hierarquia. A pleno vapor, a mquina de represso semiclandestina, desembaraada das formas pblicas de superviso, vai desenvolvendo uma espcie de hierarquia paralela dentro da hierarquia ocial um duplo comando, digamos assim. Em vez de reconhecido por sua patente militar, o soldado da represso o por sua importncia na comunidade dos iniciados no combate aos dissidentes e por sua lealdade, fantica ou oportunista, a esse propsito. De modo que, ao dilatar-se, essa organizao paralela acaba corroendo os princpios estruturantes da prpria corporao militar, afetando, com grande desconforto, a identidade coletiva de seus membros. Como revelam os depoimentos colhidos pela historiograa do perodo, esse problema foi muito sentido por diversos ociais ciosos do prossionalismo militar21, especialmente nos tempos da represso mais furiosa. O programa da distenso lenta, gradual e segura do governo Geisel depois metamorfoseado em abertura sob o governo de seu sucessor (general Joo Figueiredo) fazia eco a esse sentimento difuso e a partir dele buscava apoio dentro das foras armadas. Mas a questo no poderia se restringir a uma iniciativa intracorporativa: se seu estopim era um descontentamento de natureza legal-burocrtica, sua raiz tinha origem mais profunda e complicada, que chegava arquitetura poltica do regime. Vale dizer: as relaes promscuas que se estabeleceram entre a hierarquia militar e os poderes da Repblica.
21 Entre os depoimentos, cabe mencionar o do prprio general Geisel (DAraujo; Castro, 1997), em especial o captulo 21.
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O problema da existncia de uma mquina repressiva semiclandestina, nascida dentro das foras armadas, no era apenas o de fazer crescer um duplo comando na hierarquia militar. Esse fenmeno espelhava uma realidade politica mais ampla: a existncia de uma cmara escura que, em nome das foras armadas e se apropriando do monoplio da violncia que o Estado lhes garantia pairava sobre todas as instituies civis, exercendo sobre elas uma tutela contnua. Essa cmara, essa espcie de conselho dos cavalheiros Jedi22 da Repblica brasileira, justicava sua existncia pela necessidade de proteg-la de suas prprias debilidades na prtica, o libi para tolher suas liberdades, at o ponto de torn-las uma mera caricatura. Esse trabalho corrosivo, como anotado, se fez sentir desde as primeiras manifestaes pblicas do regime: j no dia 9 de abril de 1964, apareceu na forma de um comando supremo da revoluo e nas guras ociosas dos trs ministros das armas que, juntos, editam o AI-1, revelia do Congresso nacional e do presidente pro tempore (R. Mazzilli) que substitua o presidente deposto (Jango). Alguns anos depois, essa mesma cmara escura volta a se fazer sentir subitamente, quando da incapacitao fsica do presidente-marechal Costa e Silva, em agosto de 1969. Naquela ocasio, a Constituio que seu antecessor, marechal Castello Branco, atravs do Congresso, outorgara ao pas (a Carta de 1967), estipulava a posse do vice-presidente, Pedro Aleixo, poltico conservador e ex-udenista, ento nas leiras do partido situacionista. Impedido de tomar posse, Pedro Aleixo foi ilegalmente mantido sob custdia em sua residncia. Enquanto isso, o pas tomava conhecimento de que uma junta militar, composta pelos trs ministros das armas, atravs de um novo ato institucional j se estava sob o AI-5 ,
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22 O texto se refere ao roteiro do blockbuster de co cientca criado por George Lucas, Guerra nas Estrelas.
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governaria o pas at que fosse escolhido um presidente da repblica de sua satisfao, alm de outorgar uma emenda constitucional que manietava a prpria Carta de 196723. Como em abril de 1964, esses atos eram baixados por uma trinca de chefes militares, que os fazia em nome dos objetivos mais altos da revoluo. O fato de ter brotado como do nada em duas ocasies, no signica que essa cmara tenha existido esporadicamente e apenas nesses momentos mais dramticos. Uma cmara escura exatamente isso: age contnua, mas veladamente. Como tal, seu alvo mais importante no nem o Congresso nacional, mas aquele que supe ser seu representante direto nas instituies civis: o presidente da Repblica. Por isso mesmo, era melhor que este fosse um camarada da caserna. O que, porm, no bastava: mesmo militar, era preciso que fosse colocado sob constante viglia, para obstruir qualquer veleidade de independncia para impedir, em suma, que exercesse efetivamente a mxima autoridade da Repblica, sem exceo das foras armadas, e que se curvasse apenas ao poder civil e s leis. Note-se que no tivemos preciso, at aqui, de falar em democracia para escrutinar o que, anal, estava implicado nas contradies do regime autoritrio brasileiro e o que o projeto de distenso lenta, gradual e segura buscava, tambm contraditoriamente, resolver. que de fato, como j se aludiu, no estava em seu horizonte o pleno restabelecimento da democracia, mas antes a armao de um processo institucionalizador inscrito no prprio regime. Essa institucionalizao, porm, esbarrava no poder constituinte da revoluo, com todas as suas consequncias: alm das medidas de exceo (legalizadas), a mquina de represso (ilegal), e a tutela contnua, no mais das vezes invisvel, da
23 Para os detalhes desse episdio, ver Gaspari (2002b, pp. 82-6) e Skidmore (1988, pp. 192-6).
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cmara escura das foras armadas (acima da lei). Com efeito, ainda que o horizonte da distenso estivesse aqum da democracia, seus protagonistas eram obrigados a enfrentar o problema da autoridade da Repblica, a comear a autoridade do presidente. Sem esse enfrentamento, o projeto aberturista no poderia prosperar e com isso o governo que o empunhava fracassaria por completo. Que essa iniciativa tenha levado a uma transio para a democracia e a um processo constituinte questo adicional analisada a seguir. Por enquanto, concentremo-nos nos desaos intrnsecos ao programa da institucionalizao autoritria. No governo Geisel, restaurar a autoridade do presidente signicou em primeiro lugar restaurar sua capacidade constitucional de chefe supremo das foras armadas. E ao faz-lo, o presidente desmoralizava (embora no desmantelasse) o poder de presso velada encrustado no interior da corporao militar. Isso, a despeito de que ele mesmo fosse um militar. Irnica e contraditoriamente, essa origem prossional agora se fazia em benefcio do fortalecimento de uma instituio civil (a prpria presidncia da Repblica): sua condio e experincia de militar talvez at o qualicasse, melhor do que a um paisano naquela conjuntura, para fazer o embate, pois conhecia por dentro o estado de esprito e a distribuio de foras da tropa. Mesmo assim, no era coisa das mais simples, naqueles tempos, substituir comandantes (como o do II Exrcito, em So Paulo) que no obedeciam as ordens presidenciais de enquadrar o Doi-Codi sob sua jurisdio ou demitir um ministro do Exrcito que pretendia sobrepor-se sua autoridade24. Mas esse, outra vez, era apenas um dos desaos da distenso, ainda que crucial. O outro, bem mais delicado politicamente, era restabelecer os demais poderes da Rep24 Para os detalhes desses episdios, ver Gaspari (2004), partes II e IV. ele quem observa que, tendo sado vitorioso desses embates, Geisel restabelecera a autoridade constitucional do presidente da repblica sobre as Foras Armadas (p. 481).
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blica. Delicado porque implicava devolver autonomia s instituies eleitorais e ao regime de partidos quer dizer, deixar que as regras prprias a essas instituies seguissem livremente seu curso. Quanto a esse ponto, a questo no era sequer aceitar que um partido de oposio assumisse as rdeas do pas; antes, o que estava em jogo era a ideia mesma de um governo de partidos: que seus representantes, a comear pelo partido situacionista, assumissem plenamente sua aspirao ao poder poltico. Pois, sob tutela militar, tanto o MDB quanto a Arena, estavam na prtica impedidos dessa aspirao, mesmo que em tese as regras institucionalizantes do regime a previssem. Assim, enquanto partidos do regime, e a despeito de suas divergncias eleitorais, MDB e Arena tendiam a formar uma aliana tcita nesse terreno. Por sua vez, o governo, se queria impulsionar seu projeto aberturista, tinha interesse em cultivar as aspiraes de empoderamento desse campo, a m de torn-lo interlocutor relevante na negociao das reformas constitucionais necessrias implementao do programa governista. A distenso, todavia, teria de ser lenta, gradual e segura e precisamente nessas qualicaes de ritmo e prudncia que podemos encontrar sua grande contradio. Pode-se dizer mesmo que essa era uma contradio especial dentro da contradio maior encravada na manuteno de um regime autoritrio pela via da institucionalizao. Ou, se quisermos sublinhar o difcil e novo equilbrio que se buscava: era o problema de instaurar uma Repblica semiautoritria ou semidemocrtica se se tratava do primeiro adjetivo ou do segundo, dependia de quem quisesse salientar a metade vazia ou a metade cheia do copo. No importa: nenhuma das duas poderia ser, nem pretendia ser, uma candidata altura dos valores de uma Repblica democrtica. Restava saber se algo assim pela metade seria vivel na prtica, em vista das contingncias nacionais e internacionais. Mais do que isso: em vista das aspiraes
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democrticas adormecidas nos interstcios da sociedade brasileira e que poderiam despertar com a prpria abertura do regime. nesse contexto que a agenda da transio e do processo constituinte comear a ganhar sentido sem que tenha sido planejada pelos arquitetos da distenso e, ento, a colocar em xeque a sobrevivncia do regime, mesmo sob sua pretensa nova roupagem.
Processo de democratizao e processo constituinte

No fcil denir em abstrato o que seriam a democracia e as aspiraes democrticas a que se tem aludido no texto at este ponto. Em geral, as teorias democrticas costumam estabelecer o conceito que lhes central (o regime democrtico) a partir de tipos ideais e sem considerar contextos especcos. O mesmo ocorre com os conceitos contrastantes (o negativo da democracia), tais como ditadura e autoritarismo. Em princpio, no h nada de errado ou criticvel em fazer isso, em vista do carter generalizante e tpico-ideal das abordagens que, assim, conferem abrangncia e rigor a seus conceitos. Contudo, essas virtudes cognitivas no raro so pagas ao preo da rigidez. Como a vida real dos regimes polticos, com suas historicidades especcas, frequentemente nos apresentam situaes intermedirias, lusco-fuscos ou zonas cinzentas, o resultado que situaes assim acabam se tornando pontos cegos dessas teorias. Todavia, essa uma das diculdades mais srias a se enfrentar quando estudamos a poltica brasileira na conjuntura histrica tratada pelo presente artigo e que envolve justamente dar conta de um processo de transio de regimes polticos. Como a palavra mesma sugere, ela aponta para um lusco-fusco, uma zona cinzenta. A questo de fundo da qualidade lenta, gradual e segura que se pretendia imprimir distenso uma abertura rigorosamente controlada que ela exigia que as regras,
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procedimentos e prticas apropriados meta da institucionalizao do regime produzissem os resultados esperados por seus condutores e no timing que lhes fosse conveniente. Em termos de contedo, institucionalizar o regime autoritrio signicava ento legalizar a revoluo, constitucionalizar o Poder Constituinte cujos propsitos haviam sido a razo de ser do golpe de 1964, transformando em clusulas ptreas sua legalidade: segurana nacional; rdeas curtas e rmes sobre todos os grupos sociais, associaes, movimentos e demandas especcas ou universais; veto a cidados e correntes polticas consideradas subversivas e assim por diante. Alm disso, a prpria fria repressiva do regime, com sua guerra suja aos dissidentes, gerou o problema da imunidade a seus executores e mandantes, o que a abertura almejada tambm teria de contornar. Operacionalmente, a distenso lenta, gradual e segura implicava calibrar as regras, procedimentos e prticas de mediao da luta pelo poder poltico, de modo a: 1) favorecer, ou tornar mais provveis, os resultados eleitorais desejados, obviamente para beneciar o partido situacionista no Congresso e nas demais casas legislativas, os candidatos a prefeito ou governador e, mais decisivamente, o candidato a presidente apoiado pela cpula do regime e 2) ir alargando o contedo e o campo de validade das prprias regras e procedimentos, num ritmo compatvel com seu controle a partir dessa cpula25. Envolvia, portanto, a manuteno de um poder poltico sucientemente concentrado, capaz de resguardar a iniciativa governamental a cada novo lance do processo. Mas em que sentido, ento, esse modo de institucionalizar poderia se chocar com a questo democrtica? Por certo, a democracia tambm implica uma institucionalidade cer25 Esse ritmo no precisava ser linear, mas, se necessrio, podia evoluir maneira de uma sanfona, tal como indicou a famosa metfora das sstoles e distoles, empregada pelo general Golbery.
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tas regras, procedimentos e prticas compartilhadas, consistentes com seus valores bsicos. Porm, da perspectiva da presente anlise, o problema central no contrapor, digamos assim, dois modelos estticos de institucionalidade o do regime democrtico e o do regime autoritrio, ou mesmo de um regime autoritrio como o brasileiro. Mais esclarecedor no que diz respeito ao que estava em jogo, contrapor dois processos, dois modos divergentes de realizar a institucionalizao de regras, procedimentos e prticas, com a seguinte peculiaridade: possvel que certo processo de institucionalizao comece de um modo e acabe sutilmente se transformando num outro modo, no s distinto, mas divergente do anterior. A inexo ou mutao do processo, por sua vez, tem efeito decisivo sobre o contedo da institucionalizao, afetando seu carter autoritrio ou democrtico. Assim, modo de institucionalizar e contedo da institucionalizao denem-se reciprocamente. Ao ver do presente autor, foi aproximadamente isso que se deu na passagem do autoritarismo para a democracia no Brasil, ao longo da quadra histrica aqui enfocada. Trata-se, portanto, de se falar antes de democratizao do que de democracia e de articular conceitos que explorem no tanto os pontos extremos e mais ntidos do processo, mas a passagem ela mesma, isto , a transio. Contudo, o que assinalaria a inexo de um processo como o da distenso aquele pretendido pela cpula do regime autoritrio rumo a algo como uma democratizao? Precisamente aquilo que poderia subverter os intentos da distenso: que os resultados desejados se tornassem indesejados ou que o esperado se tornasse inesperado, e que o ritmo de alargamento do contedo e campo de validade das regras fosse diferente daquele que a cpula do regime queria manter estritamente sob seu controle. Em sntese, a mudana da determinao para a indeterminao do processo o que faz o pas marchar rumo sua democratizao, de tal
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maneira que, a partir de certo momento, difcil de indicar com preciso, nenhum ator ou agncia relevante e nenhum dos lados em confronto ou competio se mostraria capaz de denir unilateralmente tanto os resultados quanto o ritmo do processo. Escrutinando os principais fatos relativos a essa inexo no caso brasileiro, pode-se observar que a discreta passagem da distenso para a democratizao ocorre justamente com a perda gradativa de iniciativa poltica do regime vale dizer, a perda de sua capacidade de concentrar poder poltico suciente, a partir da cpula, para operar sua prpria institucionalizao. Essa perda, ademais, corresponde a um deslocamento da prpria indeterminao do processo, da periferia para o centro nervoso do Estado, movimento que se d em zigue-zague, intercalado por avanos e recuos. Para apontar sumria e esquematicamente a sucesso dos fatos: ela comea com a derrota da Arena para o MDB na eleio do Senado, em 1974; passa pela crescente incapacidade dos governos autoritrios de Geisel a Figueiredo de enfrentar a seu modo a crise econmica e os conitos sociais dela resultantes; pela derrota dos candidatos do regime nas eleies para os principais governos estaduais e a perda de sua maioria na Cmara Federal, em 1982; at culminar com a campanha oposicionista das eleies diretas e a consequente perda da capacidade do regime de fazer unilateralmente seu sucessor presidencial, em 1984-1985. nesse contexto que, ento, se abre ocialmente o processo constituinte, cujo desfecho, isto , a Carta de 1988, marca tambm o nal da transio, ou, pelo menos, a realizao de sua principal tarefa: a superao denitiva do regime autoritrio. Para a compreenso do processo constituinte, em particular, segundo o quadro analtico e conceitual exposto, cabe voltar a considerar os processos de distenso e democratizao a partir da perspectiva dos demais atores relevanLua Nova, So Paulo, 88: 327-380, 2013
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tes, para alm da cpula do regime autoritrio. Em primeiro lugar, o partido situacionista (a Arena, depois PDS): bvio que o horizonte da distenso lhe interessava eminentemente, uma vez que reunia as maiores chances de ser o principal benecirio das regras vigentes de exerccio do poder poltico, especialmente (mas no s) o modo indireto de eleger o presidente da Repblica. Em princpio, era possvel fazer isso sem precisar negociar com o partido de oposio, bastando garantir sua unidade interna. Com o desencadeamento da democratizao, porm e na medida em que ca mais claro que as coisas seguem esse rumo o partido vai improvisar mudanas de comportamento, a m de se adaptar crescente instabilizao de seu futuro e manter acesa sua aspirao ao poder poltico. Para comear, um estudado distanciamento em relao ao governo que devia sustentar no Congresso; distanciamento que cresce na mesma proporo em que aquele se v obrigado a adotar medidas impopulares para enfrentar a crise econmica e social26. Tratava-se, pois, de realizar a diclima manobra de guardar essa prudente distncia do governo, que lhe era conveniente, sem que isso ferisse, no essencial, a sustentao ao regime, anal sua melhor esperana de exerccio do poder poltico. Ao m e ao cabo, a manobra se revelou impossvel, desde que as sucessivas diculdades do governo no Congresso reforavam a perda de iniciativa poltica do regime para operar sua prpria institucionalizao e, por conseguinte, para garantir os benefcios mais estratgicos e de longo prazo que o partido poderia esperar de sua sustentao. Como vimos, se a manuteno da iniciativa poltica implicava o poder poltico concentrado, a perda gerava, ao contrrio, sua fragmentao. Essa ltima, por sua vez, prenunciava a
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26 Sobre o impacto da crise econmica e social, especialmente a partir do governo Figueiredo, ver Couto (2010, pp. 255-73).
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imploso da unidade do partido situacionista, seu principal trunfo para garantir exclusivamente para si a eleio do prximo presidente. Prova dessa comunidade de destino de governo e partido se d antes mesmo da campanha pelas eleies diretas, quando o presidente da Repblica, general Figueiredo, tambm presidente de honra do PDS, abandona a tarefa de conduzir sua prpria sucesso, entregando-a inteiramente ao partido (Rodrigues, 2003, p. 37). To logo se conrmou a falta de coluna vertebral do PDS para exercer a autonomia outorgada, esse lavar as mos do presidente deu a senha para que suas divergentes correntes e lideranas se sentissem liberadas para seguir seus prprios caminhos. E o sucesso popular da campanha das diretas ofereceu parcela mais substancial delas a justicativa de escape e uma alternativa de sobrevivncia, ainda que ao preo de exercer um papel mais subalterno na conduo dos rumos futuros do pas. Antes de considerar essa espcie de sobrevivncia do antigo regime que se chamou inicialmente de Frente Liberal, transformada depois em Partido da Frente Liberal (PFL) preciso recuperar o o da anlise do partido ao qual se associou: o MDB/PMDB. Como se observou, ao longo da vigncia do autoritarismo, o MDB teve de conviver com a ambiguidade de ser um partido de oposio do regime e de oposio ao regime. Nos anos mais ferozes da ditadura, essa ambiguidade lhe foi muito cobrada, desde que havia pouco o que fazer entre simplesmente colaborar e simplesmente rejeitar o regime como um todo ainda mais enquanto a oposio armada se oferecia como uma competidora mais heroica, mesmo que condenada ao fracasso. Com o deslanche da distenso, no entanto, essa dupla face do partido se lhe tornou conveniente por oferecer espaos para denunciar o autoritarismo a partir de dentro do prprio sistema, conferindo dividendos eleitorais e as correspondentes brechas institucionais (cadeiLua Nova, So Paulo, 88: 327-380, 2013
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ras parlamentares e prefeituras), sem que essa mesma dualidade interna se transformasse, inicialmente, em dilemas prticos. Mesmo que o carter estritamente controlado da distenso acarretasse reveses pois as vitrias parciais oposicionistas levavam o regime a mudar subitamente as regras do jogo atravs de uma sobrelegislao imposta e casustica os recuos de curto prazo acabavam produzindo avanos no mdio e longo prazo, na medida em que o casusmo s fazia expor opinio pblica os limites autoritrios da abertura, causando mais e mais desgaste ao estoque de legitimidade do regime, com os subsequentes e deletrios efeitos eleitorais. Precisamente essa estratgia bem-sucedida do partido sua capacidade de pr em xeque os limites da institucionalizao autoritria , no entanto, vai coloc-lo em seguida perante dilemas prticos graves, expondo o ser ou no ser de sua identidade dual. Note-se que as derrotas eleitorais do regime, mesmo quando amenizadas pelos casusmos, eram um dos fatores de sua perda de iniciativa poltica. Em tese, a capacidade de iniciativa perdida poderia deslocar-se para o partido oposicionista. Mas se essa possibilidade, por um lado, aguava sua aspirao ao pleno exerccio do poder poltico, ainda que num prazo incerto, por outro, impunha-lhe fardos imediatos quanto diviso de parte da responsabilidade primeiro no Congresso, depois nos governos dos mais importantes estados brasileiros para enfrentar os graves problemas do pas, em particular a crise econmica e social. Porm, em que direo exercer esse deslocamento de iniciativa? Para acuar o regime at que no houvesse alternativa, seno sua derrocada ou substituio? Ou para continuar explorando os espaos oferecidos pelas regras do jogo, instveis que fossem, alargando seus limites at que pudesse alcanar o centro nervoso do sistema? (Neste ltimo caso, no tanto para pura e simplesmente derrubar o regime, mas para exercer o poder poltico que lhe era de
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direito segundo as regras vigentes, na condio de um partido poltico e aspirante a um governo de partido). Mas adotar qualquer um desses dois caminhos distintos, rme e inequivocamente, era por demais arriscado. Radicalizar o combate ao regime, como pedia a esquerda do partido, poderia exp-lo a tenses internas insuportveis exatamente por ter um p bem ncado no terreno institucional disponvel , a ponto de sua imploso, o que j devastaria as chances de vitria dessa estratgia. Mas agir exclusivamente dentro das regras oferecidas tambm era um salto no escuro: quanto mais penetrasse nas entranhas do Estado autoritrio, mais apertado caria o funil que levava cpula do poder atingindo mximo estreitamento no colgio eleitoral previamente esculpido para a escolha do candidato presidencial situacionista e, portanto, mais incerta ou improvvel sua vitria. Dado que nenhuma dessas alternativas poderia responder a contento seus respectivos e previsveis impasses, a sada natural para o dilema seria encontrar um meio termo, quando algo assim estivesse disponvel e se viesse estar. De fato, a oportunidade apareceu, to logo cou claro que a vitria obtida nas eleies de 1982, por si s, no daria ao partido fora suciente para galgar a prxima e decisiva escala da hierarquia do regime: a prpria sucesso presidencial. Da a forte adeso interna que vai ganhar a ideia de uma campanha popular em prol de uma emenda constitucional, restabelecendo as eleies diretas para presidente da repblica27. Provisoriamente pelo menos, ela satisfazia as expectativas das alas divergentes do partido: ao mesmo tempo em que continuava a explorar os espaos institucionais disponibilizados e no sentido de alargar seus limites , a proposta signicava, em si mesma, um golpe mortal no
27 Para uma exposio do xadrez poltico que leva o conjunto das oposies campanha das Diretas-J, ver Rodrigues (2003, pp. 15-38).
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regime, desde que curto-circuitava sua estratgia gradualista e abria a agenda da democratizao a partir de um cargo crucial, fosse para fre-la, fosse, ao contrrio, para aceler-la como certamente ocorreria, com a vitria de um candidato oposicionista por essa via. Alm disso, a campanha propiciava interao positiva e intensa com um conjunto de atores que ajudava a emprestar alta legitimidade atuao oposicionista, especialmente entre uma eleio e outra: a sociedade civil. Aliar-se a ela numa campanha popular aumentava o poder de presso sobre o Congresso nacional, instncia ocial de resoluo da contenda. Porm, mesmo que a emenda constitucional no fosse aprovada o que todos sabiam ser o mais provvel, dado o qurum elevado que exigia o efeito colateral da campanha seria imenso, tanto no sentido de alterar a correlao de foras do futuro colgio eleitoral, quanto no de tornar aceitvel a participao de um candidato oposicionista nesse espao, se ela servisse para impor uma derrota irreparvel ao regime. Desnecessrio narrar aqui o desfecho bem conhecido desse captulo da transio. Cabe apenas salientar dois pontos que muito interessam a este trabalho. Primeiro, que a essa altura o pas j estava inteiramente mergulhado no processo de democratizao: o simples processo de abertura do regime tinha cado denitivamente para trs28. Segundo, que a vitria do candidato presidencial do PMDB no colgio eleitoral, Tancredo Neves, no resolvia de vez o dilema anterior do partido antes, o empurrava para frente e de certa forma o aprofundava. Como assim? que o partido, mais uma vez, vencia por dentro do sistema, mesmo contra a vontade da cpula do regime. Mais do que isso: em aliana com parte de seu componente situacionista, atraindo para seu campo largas
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28 Embora seja muito difcil, como foi dito, indicar quando exatamente a etapa democratizante comeou a acontecer.
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hostes da antiga Arena/PDS. No era pouca coisa, mas tambm algo que revelava seu compromisso com o passado no propriamente com o passado autoritrio, mas de qualquer modo com seu passado. Pargrafos acima, falou-se da dissidncia do PDS que se unira ao PMDB sob uma nova legenda, o PFL como uma sobrevivncia do antigo regime. Mas no seria exagerado dizer que o PMDB tambm o era, embora carregasse dentro de si o vrus democrtico que contraditoriamente o propelia para fora do regime. Evidentemente, o partido, assim era no como um endossador do autoritarismo, mas como um ente que brotara de seu interior e conseguira crescer em tensa coexistncia com ele, alargando os limites impostos at o ponto de seu trincamento: nesse preciso sentido, o PMDB era um herdeiro do sistema. Por isso mesmo, essa herana no poderia ser pura e simplesmente renunciada, sob pena de estiolar uma personalidade, por dupla que fosse, conservada por tantos anos a duras penas. A aliana com os dissidentes do antigo partido situacionista no era, pois, apenas plausvel e realista estrategicamente, mas reforava os laos do presente com seu passado sua identidade coletiva por maior que fosse o constrangimento, perante a opinio pblica e perante seus adversrios, de se apresentar de mos dadas com um antigo adversrio eleitoral e de princpios programticos. Acontece que os momentos de confronto recproco eram os mais conhecidos de pblico. Menos conhecidos, porm no menos importantes, foram os momentos talvez bem mais numerosos durante os intervalos eleitorais em que se dispuseram a colaborar e a negociar, especialmente no Congresso, para evitar uma crise institucional, deslanchar uma lei de interesse comum etc. em suma, criando uma espcie de amizade corporativa. Olhando desse ngulo, a convergncia naquele contexto decisivo de passagem de regime parecer menos estranha e surpreendente.
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O PMDB, portanto, tendo assim assentado sua dupla personalidade, tenderia a continuar com ela, mesmo aps a vitria denitiva sobre o regime: o sistema j no existia mais enquanto constrangimento externo a seu agir, mas algo dele estava internalizado, lado a lado com seus tradicionais princpios em prol de um regime democrtico, porm de feies ainda muito incertas. A consequncia inevitvel disso era a persistncia de seus dilemas fundamentais, para os quais s restava administrar da melhor maneira possvel. Poder-se-ia armar ento que a abertura do processo constituinte era simplesmente o prximo encontro do partido aps a eleio presidencial de Tancredo Neves com seus prprios dilemas, agora avolumados com seu novo aliado? Assim seria, se aceitssemos, sem mais, que uma agenda constituinte, e apenas uma, estava posta irrecorrivelmente. Por certo, uma ampla reforma constitucional teria de ser feita. Mas por que no faz-la aos poucos, conforme as necessidades, desmantelando em cada nova etapa os andares e alicerces do edifcio autoritrio e colocando novos, democrticos, em seu lugar? No fora assim relembre-se que havia feito a Argentina, bastando para tanto tomar como plano de apoio uma velha constituio (a de 1853)? Por que o esforo concentrado, politicamente dispendioso e, ademais, tendente volatilidade, de uma assembleia constituinte? A assembleia constituinte, no entanto e a maneira muito peculiar como foi convocada apresentou-se como uma sada de meio termo para evitar que o partido agora governante, e a coalizao que formara para sustentar o governo, se estiolasse entre alternativas muito divergentes entre si. Era um modo de contorn-las, evitando sua confrontao direta. Uma dessas alternativas seria tomar a pauta constitucional como que a partir do zero, desprezando o substrato institucional anterior, inclusive o Congresso nacional.
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Em termos simblicos, mas nada desprezveis, signicava renunciar sem ambiguidades herana institucional do passado; em termos prticos, era a proposta de uma assembleia constituinte livre, soberana e exclusiva, calada no conceito de um Poder Constituinte ilimitado e incondicionado o Poder Constituinte originrio, como foi explicado no incio deste artigo. A alternativa exatamente oposta era a de fazer uma grande emenda constituio vigente (a Carta de 1967, modicada em 1969), usando as regras de emendamento por ela previstas. Isso levava, na prtica, a nada alm do que colocar o Congresso existente em regime de reforma constitucional, denitivamente limitada, no entanto, por uma constituio viciada pelo autoritarismo. Como se recorda, era o resgaste de uma proposta que teve sua origem nos tempos da abertura do regime, oferecida, com algumas variaes como aquelas disputadas entre Afonso Arinos de Melo Franco e Miguel Reale, j citadas por juristas mais ou menos simpticos ao status quo institucional. Simbolicamente, signicava um balde de gua fria sobre as altssimas expectativas democratizantes inclusive de participao da sociedade brasileira naquela conjuntura. Tendo as duas alternativas opostas encontrado forte ressonncia no interior do PMDB e da coalizo governista, a sada de seus lderes foi buscar uma soluo que, na forma, se assemelhava encontrada para lidar com a sucesso presidencial do general Joo Figueiredo. Ou seja, incentivando, outra vez em aliana com a sociedade civil, uma ampla campanha popular em favor de uma nova constituio. A campanha, porm, para que tivesse alguma chance de sucesso, teria de construir para si um foco e uma arena apropriados. Um foco, isto , um embate no disperso, mas concentrado no tempo, com comeo, meio e m e uma arena, vale dizer, um espao bem denido para a encenao dos embates, no fragmentado espacialmente. Em suma: uma assembleia nacional
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constituinte29. Porm, uma assembleia institucionalmente enquadrada, que no rejeitasse de partida a herana institucional ambgua do passado. Modicada ou construda pelo regime autoritrio, verdade, mas que a oposio havia logrado alterar e alargar, intervindo de dentro do sistema, o que lhe dava latitude para reivindicar como uma obra igualmente sua e no apenas do autoritarismo. Era isso que o Congresso e o regime de partidos em mutao desde a reforma de 1979, que instaurou um multipartidarismo controlado representavam e que a agenda constituinte poderia preservar, em nome dessa histria. Assim, para aplacar seus dilemas internos (e tal como na campanha das Diretas-J), a liderana do ex-partido de oposio propunha mais uma vez, para a tarefa constitucional frente, uma interveno por dentro do quadro institucional vigente, com vistas a ultrapassar seus limites. Eis a frmula nal: uma nova constituio, feita pelo Congresso nacional transformado em uma assembleia constituinte, por seu turno, pressionada por uma campanha popular. Mas se no de modo algum acidental que a sociedade civil tenha se preparado para intervir no processo constituinte acabando por faz-lo com grande eccia, em parte por ter aproveitado a brecha aberta por uma estratgia partidria , no se pode desconsiderar que esse conjunto de atores, ao longo do enfrentamento ditadura, foi acumulando grande prestgio e autoridade moral em todo pas, atingindo seu clmax na campa-
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29 Para a indicao de evidncias empricas sobre a construo dessa estratgia pela liderana do PMDB, ver Martinez-Lara (1996, p. 38), que registra: A assembleia constituinte era vista como uma garantia de que a eleio indireta [de Tancredo Neves] no teria efeitos desmobilizadores. O senador do PMDB Mario Covas armava que a assembleia constituinte fora proposta porque ela seria o motor para estimular a participao da sociedade na politica. [...] Uma simples emenda constitucional no poderia produzir o mesmo efeito.
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nha pelas eleies presidenciais diretas. Essa autoridade moral se devia, entre outras razes, ao desprendimento com que grande parte de sua massa diversa de associados e de seus lderes pelejava pelas causas democrticas mais amplas, sem a expectativa de retorno em termos de um exerccio futuro do poder poltico como era de se esperar, ao contrrio, das lideranas partidrias. E no passado autoritrio o faziam, ademais, expondo-se a riscos de retaliao de um aparato repressivo, innitamente maiores do que um eleitor que votasse na oposio correria, protegido que estava pelo voto secreto. Ademais, se dispondo a pagar por conta prpria os chamados custos de participao, tambm maiores do que o gesto de selecionar um partido ou candidato e dirigir-se a uma urna para escrutin-lo. certo que, em plena vigncia do regime democrtico, a militncia da sociedade civil tende a banalizar-se e mesmo desgastar-se. Contudo, durante um processo de democratizao numa transio , seu valor tico-poltico dos mais elevados e reconhecidos, certamente maior que a atuao partidria prossional, ainda que oposicionista30. Dado esse prestgio, tambm no casual que os atores da sociedade civil pudessem se apresentar como uma expresso direta da vontade do prprio povo. Sabemos que essa sindoque se presta a profundos equvocos e manipulaes, mas que na passagem do autoritarismo para a democracia produzia efeitos prticos considerveis. E de fato produziu ao longo do processo constituinte, contribuindo fortemente para alterar a correlao de foras da assembleia que elaborou a constituio, primeira vista desfavorvel s pautas apresentadas pelos militantes da sociedade civil, se fssemos levar em conta apenas a distribuio de cadeiras entre os partidos. H, pois, boas razes para armar que,
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Para uma anlise mais extensa desse ponto, ver Araujo (2009).
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sem sua participao intensa, a Carta de 1988 no teria sido a mesma que anal foi promulgada31. A experincia constituinte como um todo, enm, ajudou a prolongar a indeterminao do processo democratizante, indeterminao que naquele momento j poderia estar chegando ao m no fossem as peculiaridades aqui examinadas , em beneco da nova aglutinao de foras que passara a governar o pas.
guisa de concluso: o que e por que Poder Constituinte?

Resta, para nalizar, tecer algumas consideraes sobre a questo do Poder Constituinte, discutida na primeira parte do texto, agora com o benefcio da anlise da transio brasileira e seu impacto na pauta constitucional que a desfechou. Como se frisou no incio, este artigo no pretendeu colocar em xeque a validade normativa do termo, tampouco sua importncia para uma concepo democrtica de construo de uma nova ordem poltica. Mas o trabalho procurou pontuar mesmo sem ter sido esse seu principal objetivo , atravs de um quadro sinttico da experincia brasileira
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31 A distribuio dessas cadeiras resultou das eleies parlamentares de 1986, realizadas num clima bastante favorvel coligao governista (PMDB-PFL), graas, em particular, ampla acolhida popular (at ento) do Plano Cruzado. Convertidos os votos em cadeiras, o PMDB, com a primeira bancada, obteve sozinho um pouco mais do que a maioria absoluta do Congresso (logo, da constituinte). O PFL obteve a segunda bancada. Mas se o PMDB tinha a bancada mais numerosa, tinha tambm a mais dividida quanto s questes substantivas da futura constituio. J os partidos nitidamente de esquerda no chegaram a somar 10% das cadeiras. Algumas pesquisas da poca, que buscavam calcular a distribuio de foras segundo a clivagem ideolgica prevalecente entre os representantes da assembleia, davam conta de que cerca de 70% deles pendiam para posies que iam do centro para a direita, o que fazia prever uma constituio de contedo bastante conservador. Essa previso, como sabido, no se conrmou. Ver Pilatti (2008), especialmente captulos 1 e 2 e Martinez-Lara (1996), captulo 4. No obstante, ver tambm Coelho (1999), captulos 3 e 4, para uma viso distinta sobre o peso e a coeso interna dos partidos para explicar os resultados do processo.
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que vai do golpe de 1964 ao incio do mais recente processo constituinte de nossa histria, em 1985, certos modos como Poder Constituinte foi empregado e interpretado por divergentes correntes polticas e ideolgicas. De especial interesse, o fato de t-lo sido, com muita insistncia e at sistematicidade, pelos que contriburam para instaurar e, depois, para tentar manter inexivelmente, um regime de orientao autoritria e conservadora. Surpreende, portanto, que depois de vinte anos em que nunca estivera ausente do lxico poltico, nem mesmo do ocial (pelo contrrio, como se viu), o conceito de Poder Constituinte continuasse a ser amplamente empregado as raras excees apenas conrmam a regra sem revises crticas mais profundas sobre seu signicado, abrangncia, especicidades etc. Encarcerado pelas teorias constitucionais excessivamente preocupadas com o formalismo jurdico do processo ento em curso algo que contaminava no apenas as correntes de inclinao autoritria, mas tambm as de inclinao democrtica e, como se chamou aqui, radical-democrtica , o conceito pouco ajudou a distinguir, em termos substantivos, os campos em disputa e, principalmente, o que estava concretamente em jogo na batalha pela nova constituio. Se verdade que do debate emergiu uma divergncia entre esses polos, sobre a oportunidade de seu emprego naquela especca conjuntura nacional em princpio importante, por seus efeitos prticos , essa divergncia foi se diluindo rapidamente nas disputas subsequentes do processo. Instaurada a assembleia, como seria de se esperar, as questes de contedo da futura Carta que passaram a ganhar mais e mais relevncia. O exame detalhado dessas etapas mais avanadas do processo constituinte no objeto do presente trabalho. O ponto a salientar nesta concluso outro e no depende de nenhuma anlise adicional de fatos, alm da que j se fez anteriormente.
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Linhas acima, voltou-se a acusar o formalismo jurdico que cativou os debates, no incio do processo constituinte. Mas, para alm de sua pouca sensibilidade para com as sutilezas e sinuosidades da poltica concreta, haveria algo de errado no campo propriamente doutrinrio que estivesse ligado a esse problema? Vejamos. As teorias do Poder Constituinte so geralmente pensadas como expresso jurdica da teoria (poltica) da soberania popular32. Em consonncia com esse vnculo, os manuais de direito constitucional costumam dizer que o povo o titular do Poder Constituinte. O que isso signica? Primeiro, que o povo a fonte ltima de legitimidade de uma constituio. Segundo que, ao se visar construo de uma ordem poltica, visa-se a uma prioridade ou escala de poderes, na qual o povo ocuparia uma posio superior ou suprema a que as demais deveriam se subordinar. Essa hierarquia equivale oposio entre poder constituinte e poder constitudo, atribuda ao padre Sieys (como esses manuais tambm nunca deixam de mencionar), que a lanou na aurora da revoluo para defender a capacidade de o Terceiro Estado identicado com a nao dar uma constituio Frana. curioso que, a despeito de sua origem profundamente democrtica, desde muito cedo na histria do constitucionalismo moderno surgiram interpretaes autoritrias acerca do Poder Constituinte. Note-se, porm, que a oposio entre vises jurdicas democrticas e autoritrias no corresponde necessariamente oposio esquerda e direita: vale lembrar que, ainda durante a revoluo francesa, as correntes jacobinas zeram um uso autoritrio do conceito
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32 Alguns autores assinalam uma sutil diferena entre soberania nacional e soberania popular. A nao refere-se ao conceito de uma comunidade em sua permanncia no tempo, enquanto o povo essa comunidade no tempo presente, aqui e agora. A primeira parece remeter a algo mais abstrato, intangvel, ao contrrio do segundo. Ver Ferreira Filho (2007, p. 23) e Bonavides (2006, pp. 153-7). Para uma exposio do contexto francs dessa questo, ver Bercovici (2008, p. 134 e ss.).
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(Baker, 1989, pp. 882-95)33. Naturalmente com mais atraso, algumas interpretaes autoritrias, mas de inclinao conservadora, se mostraram, ao longo do sculo XX, capazes de se ajustar aos tempos, assimilando o Poder Constituinte junto com o princpio da soberania popular. Essa converso tambm aconteceu no Brasil, pelo menos desde os anos de 1920 (mas principalmente desde os anos de 1930) e deixou uma escola bastante inuente34. Contudo, tpico das prticas inspiradas na vertente autoritria se apropriar dessas ideias a m de legitimar apenas seus primeiros passos, para em seguida realizar uma operao de substituio, na qual reduzem o povo a uma agncia compacta, gil e de mais fcil controle, em geral uma organizao fechada e estritamente hierarquizada, fazendo dela seu porta-voz exclusivo. Na Europa, assim o zeram a esquerda comunista e a direita fascista, sempre que as oportunidades apareceram, atravs de seus partidos altamente disciplinados. No Brasil, essa primazia coube a uma direita autoritria no propriamente fascista, mas conservadora, atravs ou de uma elite civil em aliana com a hierarquia militar, na qual esta aparecia numa posio mais ou menos subordinada; ou o inverso, como ocorreu em 1964, quando os lderes militares da revoluo tentaram transformar as prprias foras armadas logo, a escala de seus ociais numa espcie de encarnao da vontade do povo, porm com as tenses internas, que o presente trabalho procurou analisar.
33 Nesse texto, Baker expe o desenvolvimento do conceito de soberania durante a revoluo, mas chama ateno sobre como o pensamento de Sieys absorvido e reelaborado pelas correntes jacobinas. 34 Entre as concepes autoritrio-conservadoras que surgiram na Europa nas primeiras dcadas do sculo XX, cabe mencionar a teoria constitucional de Carl Schmitt. Essa concepo fez discpulos no Brasil, entre os quais o jurista Francisco Campos autor da constituio outorgada por Getlio Vargas em 1937 e conselheiro do primeiro ato institucional do regime de 1964. Para um perl, ver Bonavides (1985), cap. XXVII.
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Mais tarde, j durante a transio e antes do desmantelamento do regime, grupos civis, dentro e fora do partido situacionista, percebendo o asco da continuidade da tutela militar, tentaram mobilizar vises jurdicas autoritrias, porm mais amenas, para orientar uma reforma constitucional limitada. Por diversas razes, ainda no muito claras para esta pesquisa, o esforo no prosperou35. De qualquer forma, algo semelhante retornou no incio do processo constituinte. A semelhana estava em que, em vez de invocar o poder constituinte para justicar uma legislao extraordinria, como zeram os militares atravs dos atos institucionais, a invocao se fazia com ns defensivos, isto , para propor uma reforma dentro da estrutura constitucional, positivada por esse mesmo poder nos anos autoritrios. A nfase recaa agora sobre a legalidade, e no sobre a legitimidade, e se valia do fato de a oposio, que passara a governar o pas e se comprometera com a ideia de uma nova constituio, ter derrotado o regime atravs dessa legalidade. E o que dizer das vises jurdicas adversrias, que se pretendiam democrticas, nesse mesmo perodo? Delas preciso destacar, em primeiro lugar, a clara recusa daquela operao de substituio que transformava o povo numa agncia fechada e hierarquizada, que ento se tornava seu porta-voz exclusivo. Se, por razes prticas, admitiam a representao do povo numa assembleia constituinte, faziam-no insistindo na necessidade de que houvesse espao para que o povo pudesse contest-la, se assim achasse conveniente, de modo a preservar, no essencial, sua soberania36.
35 Um dos propsitos do pequeno ensaio de 1981, de Faoro, em defesa de uma assembleia constituinte, mencionado na segunda nota deste artigo, foi justamente denunciar essa tentativa. 36 Algumas vertentes mais rigoristas desse campo chegavam at a defender a tese do referendo popular para concluir corretamente um processo constituinte, mesmo depois que uma assembleia de representantes do povo tivesse aprovado o texto constitucional (Silva, 2000, pp. 75-8; Bonavides, 1985, pp. 260-2).
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Embora essas questes apontassem para importantes divergncias tericas e prticas com as concepes autoritrias, havia duas proposies de sentidos equvocos no conceito clssico de Poder Constituinte, que permaneciam intocadas mesmo nas vises mais democrticas alis, intocadas por ambos os campos em disputa. Cabe discrimin-las a seguir, visando tambm fazer-lhes algumas observaes crticas que, porm, no tm nenhuma pretenso de novidade: algo mais ou menos na mesma direo j circulava nos meios acadmicos, em particular a partir de uma literatura internacional proveniente de centros e autores europeus e norte-americanos37. Entretanto, em vista de sua pouca ressonncia no debate jurdico aqui enfocado, preciso resgat-las, mesmo que sumariamente. A primeira proposio que o povo, titular do Poder Constituinte, rene um poder superior ou supremo, ponto que, no debate, embasava a tese de que a autoridade para elaborar uma constituio, derivada desse poder, era ilimitada e incondicional. Em termos prticos, isso presumia que o Poder Constituinte ou, sendo impossvel dispens-los, seus representantes teria legitimidade para propor ou realizar qualquer coisa, podendo desconsiderar qualquer limite normativo e fazer tbula rasa da institucionalidade antecedente. A segunda a suposio mesma da existncia de um povo, como se a identidade dele consigo prprio estivesse desde sempre resolvida, a despeito de sua natureza coletiva. O mesmo vale para sua vontade, entendida como expresso dessa identidade. Nesse sentido, a autntica vontade do povo s poderia ser una, assim como o prprio povo um e a tarefa fundamental de seus representantes, em sua pluralidade, seria, quando no fosse autoevidente, encontrar essa vontade e mant-la inviolada. Representar
37 Para citar um exemplo eminente, j bem conhecido no campo democrtico de esquerda: a obra de C. Lefort. Parte importante dela comea a ser traduzida no Brasil durante os anos 1980. Conferir, entre outros, Lefort (1983).
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verdadeiramente, portanto, seria representar essa vontade, dada de antemo. Vamos s observaes crticas. No difcil perceber que essas ideias, a despeito de suas intenes democrticas, deixam ampla margem para apropriao ou usurpao autoritria. Pois, a menos que como um corpo coletivo, sem exceo de nenhum de seus membros, ele pudesse presenticar-se e, ainda assim, de modo unssono, como saber com certeza qual a vontade do povo? Essa operao vai requerer um intrprete, que ter de assumir que existe uma vontade do povo a ser descoberta e pronunciada como se v, porm, esse mesmo intrprete ser seu potencial usurpador. Um democrata rigoroso, nesse caso, teria de recusar preventivamente o papel de intrprete e permanecer indecidido sobre o que fazer, at que o povo, ele mesmo, lhe indicasse sua vontade. Porm, ainda que houvesse algo como um povo que pudesse se tornar assim presente, por que supor que seja redutvel unidade, em vez de, ao contrrio, assumir sua pluralidade incontornvel? Por outro lado, maior ainda a possibilidade de usurpao autoritria, se se admite sem mais o carter supremo do Poder Constituinte e sua capacidade de derivar autoridade ilimitada e incondicional para elaborar a lei mxima de um pas. como se as propriedades formais do soberano, nas teorias absolutistas de soberania, pudessem ser transferidas, ipsis literis, para o princpio da soberania popular. Mas, se o que orienta o conceito de Poder Constituinte seu propsito de instaurar um regime democrtico, h que interrogar de que modo se evita que tal formalismo se sobreponha substncia do conceito. Exatamente por conta disso, a aceitao ou invocao de um Poder Constituinte tem de estar condicionada a um exame dos valores tico-polticos inscritos na experincia poltica coletiva prvia que possibilitou aquele poder. O que importa considerar, antes de tudo, na sua emergncia, no so suas propriedades formais (ilimiLua Nova, So Paulo, 88: 327-380, 2013
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tao, incondicionalidade ou o que for), mas se de fato a experincia poltica de que emerge est saturada de valores democrticos. A necessria incorporao desses valores para que se reconhea um Poder Constituinte, no entanto, j produz a demanda de submeter esse poder a um quadro normativo que, ao m e ao cabo, redunda em limites para sua agncia. Em outras palavras: o Poder Constituinte, ou seus representantes, no est autorizado a fazer qualquer coisa; em particular, no est autorizado a propor ou produzir leis que contradigam os valores em nome dos quais foi reconhecido e invocado como tal. Por m, os problemas relacionados ao conceito mesmo de um povo. Este no poderia apresentar-se como se fosse o conceito relativo a um ente natural, um ser que existe ou no existe, independente da ao humana. O povo um artefato, construdo em sucessivas e contraditrias deliberaes e aes coletivas, porm sem uma identidade prvia. E assim como nenhuma deliberao e ao coletiva prescinde de princpios, regras e prticas aprendidas ao longo de geraes, inclusive as da representao, o processo de construo de um povo requer um mnimo de institucionalidade. Falar de um povo no falar de um ser originalmente desvestido, que depois vestido com princpios, regras etc., como se pudesse permanecer o mesmo a cada nova roupagem. Ao contrrio, o povo construdo no mesmo compasso em que vestido, e se transforma nessa trajetria. Sua identidade mutvel se faz por conito e cooperao entre seus membros, seus cidados em potencial, numa peleja constante de indivduos e grupos e por conta disso, em primeiro lugar, que o jogo da representao se faz. Antes de representar um povo, representa-se na verdade esse movimento divergente e plural de conito e cooperao entre suas partes. A representao, portanto, no vem depois da identidade de um povo, mas elemento integrante de sua busca, mesmo que nunca concluLua Nova, So Paulo, 88: 327-380, 2013
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da. Enm, se no se trata de armar uma unidade prvia e dada do povo, no se trata tambm de negar de antemo a possibilidade de um processo de unicao, a ser entendido, porm, dinamicamente: um processo que se faz e se desfaz, para depois se refazer e assim por diante, como uma histria de continuidades e rupturas. Entretanto, como assinalado, todas essas observaes crticas a respeito de um povo, que deveriam rebater no conceito de Poder Constituinte, assim como as observaes anteriores sobre o carter ilimitado e incondicional que dele emanaria, parecem no ter ressoado no debate jurdico descrito neste artigo. Ao contrrio, cada campo permaneceu encravado em seus pontos de partida: ou a preservao do status quo institucional, por um lado, ou a rejeio total desse status quo, por outro. Ambos, porm, reivindicando um Poder Constituinte e ambos com qualidades formais semelhantes, como se indicou para justicar essas alternativas opostas. Uma polarizao que poderia ter travado seriamente o desenvolvimento da luta poltica, na poca enredada no apenas nos desaos da reconstruo institucional, mas tambm numa gravssima crise econmica e social, ainda indiferente s transformaes de regime em andamento. Todavia, resta o fato de que a disposio majoritria do pas era para que o processo constituinte seguisse seu curso. E assim se fez. Mas o que, subjacente ao processo mesmo, empurrava para frente o embate por uma nova constituio, era o impulso democratizante que ento animava a sociedade brasileira. Em vista da experincia poltica aprendida nos anos anteriores, as foras polticas que combatiam as tentativas de preservar o status quo institucional em operao dentro e fora do novo governo, fosse no campo partidrio, fosse no campo da sociedade civil se sentiam muito conantes para ultrapassar esses obstculos, empregando a mesma estratgia e caminhando no mesmo terreno pelos
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quais o prprio regime autoritrio havia sido ultrapassado. Movimentando-se, em suma, em compasso com o lusco-fusco da transio. Pelo mesmo motivo, dicilmente estancariam perante o tudo ou nada da rejeio completa do quadro institucional posto, em vista do alargamento j alcanado e das amplas chances de sua ulterior mutao, se nele se conseguisse concentrar o impulso democratizante antes mencionado. A razo para essa aposta, outra vez, era a mesma que havia levado o pas da distenso lenta, gradual e segura para a democratizao: que nenhum ator poltico relevante controlava unilateralmente o desdobramento do jogo. A corporao militar continuava inuente, mas h tempos no mais exercia tal controle; o ex-partido de oposio, embora forte e numeroso, tambm no o exercia, por sua prpria dualidade interna; enm, tampouco a sociedade civil, pelo fato mesmo de no consistir de um ator, mas de uma pluralidade contraditria de atores. Em suma: ainda vivia-se a indeterminao do processo. Se havia naquele momento um Poder Constituinte em operao, essa era sua fonte. Cicero Araujo professor titular de teoria poltica do Departamento de Cincia da FFLCH-USP, e pesquisador do Cedec e do CNPq.
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O PROCESSO CONSTITUINTE BRASILEIRO, A TRANSIO E O PODER CONSTITUINTE Cicero Araujo

O processo constituinte brasileiro, a transio e o Poder Constituinte

Constituinte, Constituio e o debate jurdico brasileiro

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Processo de democratizao e processo constituinte

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