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Documento

Conpes
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Repblica de Colombia Departamento Nacional de Planeacin

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CONCEPTO FAVORABLE A LA NACIN PARA CONTRATAR UN EMPRSTITO EXTERNO CON LA BANCA MULTILATERAL HASTA POR LA SUMA DE US$ 70 MILLONES, O SU EQUIVALENTE EN OTRAS MONEDAS, DESTINADO A FINANCIAR EL PROYECTO DE FORTALECIMIENTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Departamento Nacional de Planeacin - SDTIP - DDTS, DSEPP, DIFP, DR, SC Presidencia de la Repblica Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Ministerio del Interior Ministerio de Tecnologas de la informacin y las Comunicaciones

Versin aprobada

Bogot D.C., Agosto 30 de 2013

RESUMEN El objetivo de este documento es someter a consideracin del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES el concepto favorable a la Nacin para contratar un emprstito externo con la Banca Multilateral hasta por la suma de US$ 70 millones o su equivalente en otras monedas, con el propsito de financiar el Proyecto Fortalecimiento de las Entidades Territoriales, con el cual se apoyar la ejecucin del Programa de Generacin y Fortalecimiento de Capacidades Institucionales para el Desarrollo Territorial, establecido por el artculo 16 de la Ley 1450 de 2011 Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad para todos1. El objetivo central del Proyecto es profundizar la descentralizacin y fortalecer la administracin pblica territorial, mediante la mejora de las capacidades gerenciales, institucionales y tcnicas tanto del Gobierno Nacional como de los gobiernos territoriales, para el cumplimiento efectivo de las competencias a su cargo. Para el logro de este objetivo las acciones del proyecto se focalizarn fundamentalmente a fortalecer la capacidad de gestin de las entidades territoriales, para lo cual: Apoyar la estructuracin de proyectos de impacto regional. Establecer un sistema de incentivos a la gestin territorial. Desarrollar una estrategia articulada para asistencia tcnica y acompaamiento a 300 entidades territoriales, a partir de la formulacin de un Modelo de Gestin Territorial, integral y diferenciado. Fortalecer la capacidad institucional y tcnica de las entidades del Gobierno Nacional para formular y ejecutar polticas pblicas integrales con enfoque territorial. Mejorar los procesos e instrumentos de control a la gestin

Clasificacin: K221 Palabras Claves: Descentralizacin, entidades territoriales, capacidades institucionales, fortalecimiento institucional, planificacin territorial, asistencia tcnica, modelo de gestin territorial, monitoreo, evaluacin y control e incentivos.

Por medio de la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.

CONTENIDO

I.

INTRODUCCIN ................................................................................................................. 4

II. ANTECEDENTES................................................................................................................. 4 III. JUSTIFICACIN DEL PROYECTO ................................................................................. 9


3.1 Econmica y Social 3.2 Tcnica 3.3 Evaluacin de las alternativas de financiacin y justificacin de la fuente seleccionada 4.1 Objetivo 4.2 Componentes 4.3 Costos y desembolsos del Proyecto 4.4. Esquema Institucional 9 16 20 23 24 31 33

IV. DESCRIPCIN DEL PROYECTO .................................................................................. 23

V. RECOMENDACIONES ..................................................................................................... 36

I.

INTRODUCCIN De conformidad con lo establecido en el Pargrafo 2o del artculo 41 de la Ley 80 de 1993

y en el Decreto 2681 de 1993, el objetivo de este documento es someter a consideracin del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES el concepto favorable para contratar, por parte de la Nacin, un emprstito externo con la Banca Multilateral hasta por la suma de US$70 millones, o su equivalente en otras monedas, destinado a financiar el Proyecto Fortalecimiento de las Entidades Territoriales que apoyar la ejecucin del Programa de Generacin y Fortalecimiento de Capacidades Institucionales para el Desarrollo Territorial, establecido en el Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad para Todos. Este crdito cumple los requisitos exigidos en el artculo 40 del Decreto 2681 de 1993, en cuanto a la adecuacin a la poltica del Estado en temas de crdito pblico; as mismo, tiene en cuenta el programa macroeconmico y el plan financiero aprobados por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, CONPES, y el Consejo Superior de Poltica Fiscal, CONFIS. Este documento contiene los antecedentes, justificacin y descripcin del proyecto Fortalecimiento de las Entidades Territoriales y las recomendaciones al Conpes respecto a su aprobacin.

II.

ANTECEDENTES La Constitucin Poltica de 1991 defini a Colombia como un estado unitario, organizado

en forma descentralizada, con autonoma de las entidades territoriales para cumplir sus competencias. El proceso de descentralizacin se ha orientado a encontrar el equilibrio adecuado entre la coordinacin central y la autonoma local, la equidad en la distribucin de los recursos y una mayor eficiencia en el gasto pblico. Este modelo de descentralizacin ha asignado a las entidades territoriales, y en particular a los municipios, responsabilidades directas en la prestacin de servicios y bienes pblicos a la ciudadana. Como consecuencia, administran la mayor parte de los recursos pblicos del pas. El gasto pblico territorial alcanz en 2012 el 7,2% del PIB (Ver desagregacin por fuente Tabla 1).

Tabla No 1 INVERSIN TERRITORIAL POR FUENTE DE FINANCIACIN 2012 Fuente Departamento Municipios Miles de Pesos SGP 8,4 15,4 23,8 Ingresos Propios 1,8 9,3 11,1 Regalas 0,8 1,4 2,2 Fosyga y Etesa 0,0 4,1 4,1 Cofinanciacin Nacional 0,6 0,6 1,2 Cofinanciacin Deptal 0,1 0,9 1,0 Crdito Interno y Externo 0,1 0,3 0,4 Otras* 2,3 1,9 4,2 Total Inversin Territorial PIB (Billones de pesos ctes) Inversin Territorial/PIB
Fuente: FUT 2012, Clculos DNP-DDTS

% 49,7% 23,1% 4,6% 8,6% 2,5% 2,0% 0,8% 8,8% 100,0% 7,2%

14,1

33,9

47,978 664,515

Dada la magnitud de los recursos manejados a nivel territorial y su impacto en la prestacin de servicios a la ciudadana y en el logro de los objetivos nacionales de desarrollo, es fundamental asegurar la eficiencia y eficacia de la gestin pblica de los gobiernos territoriales. De acuerdo con anlisis de la OECD, la experiencia de Colombia y otros pases ha demostrado que la transferencia de poder y de recursos a las entidades territoriales sin asistencia tcnica, fomento de la capacidad y buen desempeo de procesos de monitoreo y evaluacin, puede llevar a que el gasto pblico territorial sea ineficiente y puede conducir a mala gestin.2 Por tal motivo, el proceso de descentralizacin ha estado acompaado, en sus diferentes etapas, de estrategias de fortalecimiento a la gerencia territorial. Es as como recin expedida la Constitucin se dise e implement el Programa de Desarrollo Institucional, el cual apoy a cerca de 700 municipios y su principal logro fue avanzar en la mejora de la gerencia pblica, promoviendo la cultura de la planeacin y la estructuracin del sistema presupuestal3. Posteriormente, y con el objeto de fortalecer al nivel intermedio de Gobierno, el Programa Mejor Gestin apoy a los departamentos en temas de presupuestacin, sistemas de informacin y articulacin de asistencia tcnica a sus municipios.

2 Versin Preliminar del Review Territorial realizado por la OECD para el Gobierno Colombiano. Julio de 2013
3

Este programa se liquid a finales de los 90, y adicional al tema de la planeacin brind apoyo en materia gestin financiera, banco de proyectos, gestin administrativa, etc.

Los programas mencionados cumplieron su ciclo y fueron liquidados hace ms de 12 aos. A partir de entonces se han desarrollado otros programas de asistencia tcnica y acompaamiento de menor escala y muchos de ellos en el marco de procesos de cooperacin internacional. Ejemplos de esto son el Programa de Gobernabilidad de la CAF, los componentes de fortalecimiento institucional de los Laboratorios de Desarrollo y Paz y el Programa Nacional de Consolidacin Territorial. Estos programas y estrategias, si bien pueden haber logrado resultados especficos tanto en reas transversales de la administracin pblica, como en el desempeo de algunas competencias sectoriales, tienen nfasis temticos y enfoques diferentes y han carecido de articulacin entre s, lo cual ha impedido un mayor impacto en el desempeo de los gobiernos atendidos. El diagnstico del Plan de Desarrollo Prosperidad para todos seala que: en su mayora, estos apoyos se han adelantado de manera desarticulada y fragmentada, sin una comprensin integral y diferenciada del territorio, y por lo tanto, con una visin homognea de las entidades territoriales y con enfoque eminentemente sectorial y procedimental. La experiencia de estos programas de acompaamiento a la gestin territorial ha permitido identificar lecciones aprendidas para la formulacin de nuevas estrategias en la materia, tales como: la necesidad de vincular activamente a los gobiernos departamentales en los programas de acompaamiento, la integralidad de los programas, la garanta de su sostenibilidad, la articulacin de acciones por parte de los diferentes actores, la voluntad y el compromiso de las autoridades y equipos territoriales, la diferenciacin de ofertas segn tipo de entidad territorial, etc. Como consecuencia de las falencias de las acciones de asistencia y acompaamiento a las entidades territoriales y sus dificultades para apoyar la profundizacin de la descentralizacin, unido a razones propias de las dinmicas econmicas, sociales, culturales y polticas de las diversas regiones del pas, an persisten brechas importantes en los factores que determinan el desarrollo de las regiones. Estas brechas se derivan generalmente de debilidades de algunas entidades territoriales en su gerencia y de su visin como administradoras de recursos y no como gestores de su propio desarrollo. Es por esto que la descentralizacin no se ha traducido para todas las regiones del pas en resultados equitativos en materia de: desarrollo regional y local, garanta de acceso, en continuidad y calidad de los servicios, promocin de la democracia local, gobernabilidad y mejora de la calidad de vida de los ciudadanos.

En este contexto se formul el actual Plan Nacional de Desarrollo, cuyo nfasis es su enfoque regional en la formulacin e implementacin de las polticas pblicas para lograr convergencia y desarrollo regional. Adems de incluir una visin territorial en cada una de sus dimensiones y lneas estratgicas sectoriales, en el Captulo VII Soportes transversales a la Prosperidad Democrtica el Plan define objetivos, lineamientos y metas en materia de: i) Buen Gobierno, participacin ciudadana y lucha contra la corrupcin (instituciones fuertes y eficaces para alcanzar prosperidad), ii) articulacin Nacin territorio, y iii) fortalecimiento institucional de las entidades territoriales. Como estrategia fundamental para avanzar en estos propsitos y propiciar un enfoque gerencial de la descentralizacin, el Plan orden la puesta en marcha del Programa de Generacin y fortalecimiento de capacidades institucionales para el desarrollo territorial (artculo 16 de la Ley 1450 de 20114). Dicho Programa tiene como finalidad de largo plazo contribuir al mejoramiento de las condiciones de desarrollo de los municipios y departamentos y a la reduccin de las desigualdades territoriales. En consecuencia, el Programa deber actuar en torno a: 1) ajustes normativos para hacer ms efectiva la distribucin actual de competencias y recursos entre entidades territoriales; 2) definicin de modelos de financiamiento territorial eficientes; 3) diseo e implementacin de estrategias e instrumentos para articular la accin de los tres niveles de gobierno; y 4) desarrollo de estrategias para mejorar capacidades institucionales y tcnicas, tanto del Gobierno Nacional como de las entidades territoriales. El Programa se concibe como la actuacin coordinada de los distintos niveles de gobierno y sus entidades y dependencias, en el marco de sus funciones en materia de promocin del desarrollo territorial, por lo tanto formula objetivos comunes y opera mediante un conjunto de proyectos y actividades diseadas y ejecutadas por las entidades competentes.

ARTCULO 16. PROGRAMA PARA LA GENERACIN Y FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES INSTITUCIONALES PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL. El Departamento Nacional de Planeacin coordinar el diseo y ejecucin de un Programa para la generacin y fortalecimiento de capacidades institucionales para el desarrollo territorial, del que se beneficiarn a alcaldas, gobernaciones, grupos tnicos, cuerpos colegiados y a la sociedad civil. Como acciones inmediatas de este Programa se contempla la asistencia tcnica a las entidades territoriales en materia de: formulacin de planes municipales, distritales y departamentales de desarrollo para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, atencin integral a las Vctimas del Desplazamiento Forzado por la Violencia, gestin del riesgo por cambio climtico, planes de desarrollo de las entidades territoriales y formulacin de proyectos regionales estratgicos. Pargrafo: En el marco de este Programa y como una de sus acciones prioritarias e inmediatas, se conformar y operar el equipo Interinstitucional de Asistencia Tcnica Territorial en materia de formulacin, ejecucin, articulacin y seguimiento de la Poltica dirigida a las Vctimas del Desplazamiento Forzado por la Violencia. Este Equipo estar integrado por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio del Interior y de Justicia y la Agencia Presidencial para la Accin Social y Cooperacin Internacional. Para el logro de los propsitos de este equipo cada una de las entidades involucradas asignar los recursos humanos y financieros necesarios para tal fin tal fin.

En desarrollo de tal disposicin, el DNP inici la implementacin del Programa en tres fases. La primera fase se dio en el contexto del inicio de nuevos gobiernos locales en 2011, estructurando la estrategia para el acompaamiento directo a la formulacin de planes de desarrollo en los 500 municipios con mayores ndices de pobreza y menor tamao en poblacin del pas. El acompaamiento se realiz en el primer semestre de 2012 y permiti que los municipios beneficiados contaran con mejores planes de desarrollo en trminos de su pertinencia, consistencia, viabilidad, evaluabilidad y articulacin con los planes de desarrollo de los dems niveles de gobierno. Como parte de las orientaciones se avanz en la integralidad de los planes al incluir diagnsticos, polticas, programas y proyectos tanto en dimensiones estratgicas del desarrollo, como en aquellos temas definidos como prioritarios en el marco del Programa (objetivos del milenio, victimas, gestin del riesgo, entre otros). La segunda fase, realizada desde el segundo semestre de 2012 y coincidiendo con la entrada en vigencia del Nuevo Sistema General de Regalas (SGR), se ha orientado a dirigir acciones de acompaamiento directo en la implementacin del nuevo SGR y en la identificacin, formulacin, estructuracin y aprobacin de proyectos de inversin. Este acompaamiento ha beneficiado de manera directa a todos los departamentos y a cerca de 750 municipios. As mismo, en esta segunda fase se ha desarrollado una estrategia para apoyar a cerca de 90 municipios y 10 departamentos en herramientas e instrumentos para la evaluacin permanente de su plan de desarrollo, lo cual les permite la toma de decisiones para su ejecucin efectiva y oportuna. La tercera fase se centra en estructurar una estrategia sostenible y articulada en materia de fortalecimiento, que permita avanzar en el proceso de descentralizacin y en la convergencia regional. El DNP junto con los ministerios de Hacienda, Interior y Comunicaciones y la Presidencia de la Repblica, dise el Proyecto Fortalecimiento de las Entidades Territoriales, el cual se constituye como una de las estrategias del Programa mencionado y cuya principal fuente de financiacin ser la operacin de crdito que se presenta a consideracin del Conpes. Este Proyecto recoge los principales objetivos en materia de Buen Gobierno territorial, articulacin NacinTerritorio y fortalecimiento institucional de las entidades territoriales a los que hace referencia el Plan de Desarrollo. Este Proyecto de Fortalecimiento de las Entidades Territoriales busca:

1)

Fortalecer la capacidad de formulacin y estructuracin de proyectos en las entidades territoriales, con nfasis en aquellos con impacto regional

2)

Estructurar un sistema de incentivos para mejorar el desempeo y los resultados de la gestin territorial.

3)

Desarrollar una estrategia integral de asistencia tcnica y acompaamiento en todas las reas de la gerencia pblica (planeacin, presupuestacin, gestin de ingresos y gastos, formulacin de proyectos, gestin de recurso humano, adquisiciones, seguimiento y evaluacin) y en la prestacin de servicios a la ciudadana.

4)

Fortalecer la capacidad institucional y tcnica de las entidades del Gobierno Nacional para formular y ejecutar polticas pblicas integrales con enfoque territorial

5)

Apoyar procesos e instrumentos para el seguimiento y control de la gestin territorial.

III.

JUSTIFICACIN DEL PROYECTO 3.1 Econmica y Social

Como consecuencia del proceso de descentralizacin del pas, las entidades territoriales tienen a su cargo la prestacin de servicios bsicos a la ciudadana como educacin, salud, agua potable y saneamiento bsico, recreacin, etc. Esto implica que la prestacin de estos servicios en forma efectiva en trminos de cobertura, calidad, continuidad y pertinencia depende en gran medida de la gestin realizada por las administraciones departamentales y municipales.

Para la prestacin de los servicios bajo su responsabilidad, las entidades territoriales son beneficiarias de las transferencias de la Nacin (Sistema General de Participaciones) y del Sistema General de Regalas, las cuales son complementarias con otras fuentes como recursos propios, crditos y cofinanciacin. En el consolidado nacional, en la vigencia 2012 el 65% de la inversin pblica fue realizada por los gobiernos municipales y departamentales. El 84% de esta inversin es financiada principalmente con SGP, ingresos propios, regalas, Fosyga y Etesa (Ver Tabla N 1).

Anlisis realizados para la formulacin del Plan Nacional de Desarrollo5 y para la medicin del desempeo municipal, demuestran que entre ms pequeo es el municipio en trminos de poblacin y rea (mayor categora) sus posibilidades de generar ingresos propios son menores; como consecuencia de bases econmicas muy poco dinmicas, lo cual tambin incide en su capacidad de apalancar crdito y de formular proyectos6. Esta situacin conduce a que existan desequilibrios que se manifiestan en aspectos como: los 63 municipios clasificados entre la categora especial y la tercera concentran el 57.6% de la poblacin del pas, y el 84.5% de los recursos tributarios, con un NBI promedio de 16.86%; de otro lado, los dems municipios (1038 de categora 4 a 6), solo recaudan en total el 15.5% de los ingresos tributarios, concentran el 42.4% de la poblacin y su NBI promedio es de 46.25%; y cerca del 12% de estos municipios presentan un NBI mayor del 70%.

Dadas las diferencias sealadas en materia de generacin de recursos propios, la mayor parte de la inversin realizada por las entidades territoriales en los sectores bsicos se financia va transferencias. Si se mejora la eficiencia de estas inversiones, las mismas deberan producir mayores efectos en trminos de reduccin de la pobreza o desarrollo local en la respectiva jurisdiccin. Sin embargo, los actuales esquemas de gerencia normalmente no incentivan la articulacin de acciones en torno a resultados estratgicos y medibles en estos propsitos. Por ello, otros desequilibrios regionales se traducen en situaciones como: el ingreso por habitante de Bogot es entre 5 y 6 veces superior al de departamentos como Choc o Vaups, o el porcentaje de la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas (NBI) es menos del 20% en Bogot, el Valle o los departamentos de la zona cafetera, y que supere el 65% en La Guajira, Vichada y Choc.

As mismo y como consecuencia de lo anterior, existe una gran heterogeneidad en resultados sectoriales: En la Guajira, Choc, Guaviare, Vaups y Vichada, la tasa de analfabetismo es superior a 20%; en contraste, en Bogot, Atlntico, Quindo, Risaralda, San Andrs o Valle del Cauca, sta es cercana a 6%. En materia de salud, la tasa de mortalidad infantil, presenta niveles superiores al 40% en departamentos como Amazonas, Choc y, Vaups, a diferencia de Quindo,

5 ndice de Capacidades Endgenas para el Desarrollo 6 Sobre este tema de la concentracin de ingresos y la eficiencia en la gestin pblica territorial, estudios del Cede confirma el fortalecimiento de la gestin territorial como uno de los principales retos del proceso de descentralizacin. Sanchez Torres Fabio. Documentos CEDE. Descentralizacin y Sostenibilidad Fiscal Subnacional: El Caso de Colombia Edicin electrnica. Septiembre de 2011

Valle del Cauca, Bogot, Norte de Santander y Caldas con tasas inferiores al 15%. Respecto a Agua Potable y saneamiento Bsico, en el ao 2010 regiones que presentaban mayor rezago con respecto al promedio de cobertura nacional de acueducto y alcantarillado eran las regiones Pacfica y la Atlntica

Los recursos ejecutados por las entidades territoriales para la financiacin de sectores prioritarios para la ciudadana como educacin, salud y agua potable, entre otros, han sido crecientes y sostenibles, y el diseo del modelo de su distribucin ha tratado de incentivar el logro de resultados en materia de cobertura, continuidad y calidad de dichos servicios. Sin embargo, los resultados son heterogneos y no en todos los casos son proporcionales a dicho incremento de recursos, dejando un espacio para mejorar la eficiencia del gasto territorial. El desempeo territorial, en particular en materia de competencias sectoriales, se encuentra por debajo del potencial, considerando la magnitud de los recursos disponibles, lo que conduce a que, en contrava de los objetivos del proceso de descentralizacin, una poblacin importante del pas no vea an sus necesidades satisfechas. A pesar de ms de 20 aos de transferencias crecientes para la financiacin de los sectores bsicos, an no se ha llegado a coberturas universales en todos los servicios bsicos, es as como en educacin bsica secundaria y media sta alcanza el 90.5%7, en acueducto al 91.07%8 y en alcantarillado al 84.97%9 En las grficas se puede apreciar cmo el crecimiento de los recursos para financiacin ha sido ms acelerado que el logro de resultados. El Grfico 1, a manera de ejemplo, ilustra la variacin real de los recursos del SGP Educacin agrupado por departamentos versus la variacin de la matrcula, para el periodo 2007-2012. En el crculo rojo se muestran los departamentos que en un escenario de crecimiento real de los recursos, disminuyeron la matrcula. En los Grficos 1 y 2 se presenta la variacin real del gasto de inversin en Rgimen Subsidiado RS- agrupado por departamentos versus el cambio en nmero de afiliados al RS, para el periodo 2007-2012. En el crculo rojo aparecen los departamentos que aumentaron la inversin en

7 8

Cobertura Neta de 5 16 aos a diciembre de 2011, fuente Ministerio de Educacin Nacional, SIMAT. Cobertura urbano rural (incluye soluciones alternativas) clculo DDU-DNP con informacin de Gran Encuesta Integrada de Hogares diciembre de 2011 DANE. 9 Ibd.

RS en el periodo mencionado y al mismo tiempo presentaron una reduccin en el nmero de afiliados al RS. En el Grfico 3 se ilustra el crecimiento de los recursos del SGP Agua Potable y Saneamiento Bsico versus el indicador del indice de riesgo de la calidad del agua IRCA. No obstante, a pesar de la tendencia creciente de recursos, se observa que en 49 municipios la calidad del agua es considerada como inviable sanitariamente y adems, 296 y 283 municipios tienen un riesgo alto y medio de calidad del agua, respectivamente. Grfico N1 Variacin Recursos SGP Vs Variacin Matrcula 2007 - 2012 por Departamento

Clculos DNP DDTS con base en CONPES y Ministerio Educacin

Grfico N2 Variacin Afiliados en RS vs Gasto de Inversin en RS. 2007-2012, Agregado por Departamento
3,5 3 Variacin Gasto en RS 2,5 2 1,5 1 0,5 -0,5 -0,4 -0,3 0 -0,2 -0,1 0 0,1 -0,5 Variacin Afiliados RS 0,2 0,3 0,4 0,5

-0,6

Clculos DNP DDTS con base en FUT y Ministerio de Salud

Grfico N3 SGP Agua Potable (2007-2011) miles de millones

Clculos DNP DDTS con base en CONPES e Instituto Nacional de Salud

Otra manera de evidenciar la necesidad de mejorar la eficiencia en el uso de los recursos son los resultados de la evaluacin de desempeo integral municipal10 realizada por el DNP y calculada con base en un instrumento de Anlisis Envolvente de Datos (metodologa que se encuentra en actualizacin). En 2011 las eficiencias11 promedio alcanzadas por los municipios en las principales actividades de su competencia presentan resultados bajos: en matrcula educativa 60% de los municipios presentan niveles de eficiencia bajos o crticos, en calidad educativa 29% de los municipios, en afiliacin al rgimen subsidiado el 59%, en Plan Ampliado de Inmunizacin 77%, cobertura de agua 59% y calidad del agua 74%12. En esta misma evaluacin se detecta que ms del 50% de los municipios presentan niveles de eficiencia bajos o crticos (menor al 60%). Estos resultados se suman a las dificultades que enfrentan las entidades territoriales en la adecuada presupuestacin y ejecucin de los recursos del Sistema General de Participaciones los cuales son su principal fuente de financiacin. Anlisis realizados por el DNP para la evaluacin del desempeo integral de los municipios (con base en informacin reportada por las propias administraciones municipales al FUT) indican que an un gran nmero de municipios estn por debajo del nivel de cumplimiento ptimo en la presupuestacin y ejecucin del SGP (Grfico 4). De otro lado, cabe resaltar que en los sectores diferentes a los bsicos, como cultura, recreacin y deporte, infraestructura vial, desarrollo econmico y rural o atencin a poblaciones vulnerables, no se ha puesto en marcha un esquema adecuado de gestin orientada a resultados. El esquema de competencias y recursos an presenta deficiencias, y no se cuenta con sistemas de informacin apropiados que permitan determinar avances en productos y resultados.

10

Indicador compuesto por variables que miden: el grado de cumplimiento de las metas previstas en sus planes de desarrollo, la eficiencia en el uso de los recursos empleados en la provisin de los servicios, como matrcula educativa, calidad educativa, vacunacin infantil, entre otros; el desempeo fiscal, el nivel de las capacidades administrativas y el grado de cumplimiento de los requisitos legales en materia de presupuesto y ejecucin de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP). Estos anlisis se basan en la informacin reportada por las propias entidades territoriales. 11 Comparacin de los productos obtenidos frente a los insumos utilizados (eficiencia relativa) en educacin, salud y agua potable. 12 Escala de 0 a 100 puntos, donde valores cercanos a 100 indican mayor eficiencia relativa en la funcin de produccin (relacin insumo utilizados y productos alcanzados)

Grfico N 4 Municipios segn nivel de cumplimiento de requisitos en la ejecucin del SGP 2011

Fuente: Clculos DNP-DDT con base en conpes de distribucin de SGP y reportes en el FUT

As mismo, la dinmica actual del nuevo Sistema General de Regalas ha permitido hacer evidentes las graves falencias que presentan las entidades territoriales, especialmente los municipios de categoras 5 y 6 para formular y estructurar proyectos que respondan realmente a sus necesidades y contribuyan de manera efectiva con la prestacin de servicios y la promocin del desarrollo. Unido a lo anterior, la descentralizacin ha estado orientada por una serie de normas, reglas, procedimientos, instrumentos, que otorgan responsabilidades y recursos a las entidades territoriales pero adolece de esquemas efectivos de acompaamiento a la gestin, para el desarrollo de capacidades, as como de un sistema apropiado y motivador de incentivos a la buena gestin. En sntesis, en materia de prestacin de servicios an no se han logrado los resultados esperados en coberturas universales, se presentan brechas regionales significativas, deficiencias en calidad y continuidad de dichos servicios e ineficiencias en el uso de los recursos. Dicha situacin

se suma a diferencias regionales en materia de indicadores de pobreza, desarrollo, inversin per cpita y generacin de recursos. Lo anterior indica que se requiere fortalecer el ciclo completo de gerencia territorial (mediante asistencia tcnica, acompaamiento, disposicin de herramientas, instrumentos y apoyos tecnolgicos, etc.) para mejorar las capacidades administrativas, financieras y sectoriales de las entidades territoriales, como una condicin fundamental para la profundizacin de la descentralizacin y la provisin adecuada de servicios al ciudadano. 3.2 Tcnica La descentralizacin tiene como uno de sus principales objetivos hacer ms eficientes la prestacin de servicios y la ejecucin del gasto pblico. En este sentido se establece la distribucin de competencias a cada nivel de gobierno, conjugando criterios de cercana de los ciudadanos a la instancia encargada de tomar decisiones frente a la provisin de servicios y de propiciar economas de escala. Para alcanzar estos propsitos, en pro del desarrollo integral que garantice el bienestar de la ciudadana, esta asignacin de competencias y la consecuente distribucin de recursos financieros entre niveles de gobierno demanda dos condiciones: i) la articulacin de acciones entre niveles de gobierno, aplicando los principios constitucionales de subsidiariedad, concurrencia y

complementariedad; y ii) el fortalecimiento y modernizacin permanente de la gerencia en las entidades territoriales, de tal forma que los gobiernos territoriales dispongan de los recursos, estructuras, procedimientos e instrumentos para el cumplimiento efectivo de sus competencias en el marco de su misin constitucional y legal13.

Esto implica que el xito de un proceso de descentralizacin radica en la interrelacin de acciones entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales y en el ptimo desempeo de la gestin territorial.

13

Visin Colombia II centenario. Fortalecer la descentralizacin y adecuar el ordenamiento territorial. DNP. 2007

Respecto a este tema la OECD considera que una estrategia para poner la descentralizacin a trabajar es proporcionar a las entidades territoriales asistencia tcnica y apoyo a la creacin de capacidades, as como promover la transparencia y la integridad para mejorar la confianza en las instituciones... Para lograr este resultado, el gobierno central podra sacar provecho de los esfuerzos pasados y actuales para apoyar a las entidades territoriales en reas tales como la ordenacin del territorio y la financiacin pblica / presupuesto, e invertir ms en la creacin de capacidad a nivel local14. Otros factores importantes para potenciar la descentralizacin estn relacionados con ajustes normativos en materia de distribucin de competencias, definicin de modelos de financiamiento territorial, procesos y procedimientos para prestacin de servicios, normas transversales de gestin sectorial, instancias y procedimientos para la participacin ciudadana, rendicin de cuentas y control social. Es por ello que el Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad para Todos enfoca sus acciones para la profundizacin de la descentralizacin en la articulacin Nacin territorio y el fortalecimiento institucional de las entidades territoriales (en el marco de las polticas, principios y lineamientos de Buen Gobierno). El actual enfoque est orientado a brindar herramientas e instrumentos que permitan al Gobierno Nacional crear sinergias en la formulacin y ejecucin de polticas, programas y recursos, bajo un enfoque prioritariamente territorial, y al logro de la visin gerencial de la administracin pblica territorial. El fortalecimiento de las relaciones Nacin-territorio es fundamental, no slo porque las acciones conjuntas y articuladas15 potencian el logro de propsitos comunes como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), el desarrollo territorial y la generacin de empleo, entre otros, sino porque las principales competencias en prestacin de servicios bsicos a la ciudadana estn en los gobiernos territoriales.

14 15

Versin Preliminar del Review Territorial realizado por la OECD para el Gobierno Colombiano. Julio de 2013 Acciones entre los diferentes niveles de gobierno que involucren a la ciudadana y al sector privado.

La articulacin Nacin-territorio enfrenta obstculos originados tanto en las propias capacidades del gobierno nacional como en las de las entidades subnacionales, algunas de las cuales han sido sealadas en las bases del Plan Nacional de Desarrollo, stas se resumen en: 1) limitaciones en los instrumentos y estrategias para la formulacin y ejecucin de polticas pblicas de impacto territorial; 2) dispersin de fuentes de financiacin; 3) predominio del enfoque sectorial en la formulacin de polticas y en la asignacin de recursos; 4) carencia de instrumentos de monitoreo y control; y 5) debilidades de sistemas de informacin. En relacin con los gobiernos territoriales, el documento de diagnstico previo realizado para la formulacin del Proyecto, indica que las limitaciones tcnicas y de recursos en la gerencia de departamentos y municipios se manifiestan en: 1) la formulacin, ejecucin y seguimiento de planes de desarrollo; 2) formulacin y ejecucin de proyectos de inversin; 3) sistemas presupuestales desarticulados y sin vnculos con resultados e impactos;4) tareas administrativas no orientadas a resultados, 5) informacin precaria, que no permite una planeacin estratgica efectiva; 6) procesos inadecuados de contratacin; 7) estructuras fiscales inadecuadas; 8) bajo desarrollo de procesos de gestin de calidad que no garantizan total transparencia; 9) ausencia de procesos se seguimiento y evaluacin, entre otros. Todas estas dificultades se traducen en ineficiencia en la prestacin de servicios, en trminos de cobertura, calidad y continuidad. Existe una gran heterogeneidad en materia de capacidades institucionales y tcnicas en las entidades territoriales que limitan la provisin eficiente de servicios a la ciudadana, as como avanzar en el proceso de descentralizacin. En consecuencia, es indispensable brindar asistencia tcnica y acompaamiento directo y diferencial a los municipios y departamentos para fortalecer sus instituciones de manera que puedan superar los cuellos de botella que limitan el cumplimiento de sus objetivos de desarrollo. El gobierno central, las instituciones de cooperacin internacional y diversos organismos pblicos han implementado diferentes programas de apoyo para mejorar las capacidades administrativas y de gerencia de los gobiernos departamentales y municipales. El factor comn de estos esfuerzos ha sido la creacin de capacidades destinadas a la produccin de los insumos requeridos por los diferentes marcos legales de las reas de gestin pblica. Si bien estas actividades de creacin de capacidades basadas en insumos deben continuar, hay una importante necesidad de centrar las actividades de creacin de capacidad en la solucin de los problemas que

impiden la prestacin adecuada de servicios y por lo tanto, centrarse ms directamente en los resultados de la gestin y eficiencia en el gasto. Este enfoque de la gestin por resultados es consistente con el nuevo modelo de gestin pblica, que inicialmente se centraba en resultados fiscales, pero que se ha ido ampliando para cubrir la prestacin de servicios. Estos procesos de fortalecimiento de capacidades deben ir acompaados del establecimiento de un sistema de incentivos que promuevan la mejor gestin de las entidades territoriales De otra parte, en relacin con el enfoque de gerencia pblica participativa, el Gobierno Nacional ha realizado acciones de promocin y apoyo a la participacin ciudadana en los procesos de planificacin, presupuestacin y ejecucin de las inversiones pblicas; sin embargo, todas estas iniciativas han siendo guiadas por diversas entidades con diferentes metodologas, y no se estn coordinando para aprovechar sinergias. En consecuencia, el Proyecto de Fortalecimiento Institucional de las Entidades Territoriales se justifica por la necesidad que tiene el Gobierno Nacional de contar con una estrategia integral y coordinada que contribuya al desarrollo de capacidades en los diferentes niveles de gobierno, y en la ciudadana, con un enfoque diferencial de desarrollo territorial. Desde el punto de vista de la articulacin Nacin-Territorio, se requiere contar con modelos de prospectiva, sistemas de informacin georeferenciados, metodologas, instrumentos y herramientas tcnicas y tecnolgicas para el anlisis dinmico regional y la formulacin de polticas diferenciadas con enfoque regional, para el monitoreo, seguimiento, evaluacin y control de la gerencia territorial.

Un tema fundamental en materia de apoyo del Gobierno Nacional a la gestin territorial y al cumplimiento de los fines del Estado, es el diseo e implementacin de un sistema de incentivos positivos a la gestin territorial, mediante el cual se estimule, con asignacin de recursos presupuestales y con otros reconocimientos complementarios, a aquellas administraciones que logren un buen desempeo, el cual se traduzca en la prestacin efectiva de bienes y servicios a su ciudadana y en avances en desarrollo local.

As mismo, es indispensable brindar asistencia tcnica y acompaamiento directo, integral y diferencial a los municipios y departamentos para mejorar sus capacidades institucionales, de manera que puedan superar los cuellos de botella que limitan el cumplimiento de sus objetivos de desarrollo. Esto exige la estructuracin de una nueva estrategia de asistencia tcnica y acompaamiento a la gestin territorial, que se justifica an ms por el incremento significativo de los recursos para inversin territorial y la institucionalidad regional y de articulacin, originados por el nuevo Sistema General de Regalas. De igual manera se sustenta en la promocin de nuevos esquemas de gestin asociada y de regionalizacin, contemplados en la actual normatividad.

Para el logro de los propsitos sealados, atendiendo a un nmero significativo de entidades territoriales que asegure la sostenibilidad de los resultados, se requiere la implementacin de un proyecto integral y articulado entre diferentes actores claves en la formulacin, implementacin y ejecucin de polticas para el desarrollo regional, que brinde ms eficiencia, eficacia, transparencia y responsabilidad para el logro de resultados de gestin pblica territorial.

3.3 Evaluacin de las alternativas de financiacin y justificacin de la fuente seleccionada La evaluacin de las alternativas de financiamiento se hace partiendo de un supuesto fiscal y de otro tcnico-estratgico. El primero hace referencia al dficit proyectado para la vigencia 2014 en el Plan Financiero 2014 y las ventajas financieras de la Banca Multilateral frente a la emisin de TES; y el segundo respecto a la relevancia de la fuente en cuanto a experiencia y conocimiento en el sector, y al valor que agrega la misma a travs de asistencias tcnica y herramientas de gestin por resultados en la preparacin, ejecucin y evaluacin del proyecto. En el Plan Financiero actualizado para 2014, se observa que para cubrir el dficit del GNC se proveeran recursos externos por $9.369 mm, de los cuales $5.621 mm provendran de la colocacin de bonos y $3.748 mm de desembolsos de la Banca Multilateral correspondientes a operaciones de crdito de libre destinacin16 y a operaciones de crdito de destinacin especfica17 en ejecucin o en preparacin como lo es la presente operacin a consideracin del Conpes. En el Grfico 5 se aprecia que el financiamiento del BID y el BIRF se encuentran por debajo de la curva de bonos, representando una ventaja financiera frente al costo de fondeo que

16 17

Operaciones que financian la caja de la Nacin Operaciones que financian total o parcialmente proyectos de inversin

podra obtenerse si se realizara como opcin alternativa una emisin de bonos externos con similar vida media del prstamo. Grfico N 5 Comparativo fuentes de financiamiento multilaterales Vs. Curva de Bonos

Comparativo Multilaterales - Curva All-In Cost


7,00% 6,00% 5,00% 4,00% 3,00% 2,00% 1,00% 0,00% 5,00 CAF INV BID 10,00 15,00 20,00 CAF INV FFC BIRF VARIABLE 25,00 30,00 Curva All-In Cost AFD

Fuente: DGCPTN, MHCP. Actualizado al 25 de junio de 2013

As entonces, la Banca Multilateral, y para este caso en especfico, se encuentra alrededor de 100 puntos por debajo del fondeo obtenido por la va de una emisin de bonos, lo que evidencia la conveniencia financiera de utilizar dicha fuente para esta operacin, as como su correspondencia con las alternativas de financiamiento que presenta el Plan Financiero definido por MHCP.. Adicionalmente a las condiciones financieras, se debe tener en cuenta el valor estratgico de la fuente en cuanto a la provisin de asistencia tcnica durante la concepcin, la preparacin, el desarrollo y la evaluacin de la operacin de crdito, as como el valor agregado que genera la Banca en cuanto a la utilizacin de herramientas de gestin por resultados durante la vida del Proyecto. Especficamente para el del Proyecto de Fortalecimiento de Capacidades Institucionales de las Entidades Territoriales la Banca genera un valor agregado teniendo en cuenta su experiencia relacionada en la Tabla 2:

Tabla No. 2 Banca Multilateral Asistencia Tcnica Relacionada


1. Asistencia Tcnica: Descentralizacin Programtica 2. Estudio para la descentralizacin e incentivos para la eficiencia 3. Implementacin de RAAPs: Cartagena, Barranquilla, Cali, Santa Marta, Choc, Valle y otros municipios de Latinoamrica 4. Estudio para la capacitacin de los gobiernos para la eficacia y la eficiencia fiscal 2011 5. "Descentralizacin y Gobernabilidad en Amrica Latina Innovaciones recientes para asegurar que la descentralizacin responda a los ciudadanos" 6. Veeduras ciudadanas para mejorar la inversin. 7. Evaluacin mecanismos para capacitacin en GSN (Gobiernos Territoriales) 8. Diseo de la Metodologa RAAP. 9. Proyectos de Administracin Financiera Pblica I y II 10. Seminario para promover la asistencia tcnica en la reforma del sistema de regalas 11. Seminario para discutir estratgicas para mejorar las metodologas de evaluacin territoriales 12. Estudio "Hasta que la Deuda nos separe" Estudio Global BM 13. Apoyo para disear el sistema de seguimiento, monitoreo y control de los recursos del SGP (en el marco del Decreto 028)seminario sobre experiencias en la OCDE. 14. Estudios e implementacin para instalar capacidad de gestin en Choc. 15. Notas de poltica sobre el gasto y fortalecimiento a nivel local.

Consecuentemente este proyecto contribuye con una de las prioridades sectoriales de la estrategia de apoyo al Pas, en lo referente a apoyar al Gobierno Colombiano a travs de lneas estratgicas como Crecimiento inclusivo y aumento de la productividad en el rea de Mejoramiento de la administracin del sector pblico y la eficiencia y la equidad de las polticas econmicas. Es por todo lo anterior que la Banca Multilateral se constituye no solamente en una alternativa financieramente atractiva y justificada, sino tambin en una fuente estratgica que incorpora sus mejores prcticas para beneficio del Proyecto en los aspectos tcnicos, desde su estructuracin hasta su implementacin y seguimiento.

IV.

DESCRIPCIN DEL PROYECTO 4.1 Objetivo

El objetivo central del Proyecto es profundizar la descentralizacin, mediante la mejora de las capacidades de gerenciales, institucionales y tcnicas tanto del Gobierno Nacional, como de los gobiernos territoriales, para el cumplimiento efectivo de las competencias a su cargo. Para el logro de este objetivo las acciones del proyecto se focalizarn fundamentalmente a fortalecer la capacidad de gestin de las entidades territoriales, para lo cual: Apoyar la estructuracin de proyectos de impacto regional Establecer un sistema de incentivos a la gestin territorial Desarrollar una estrategia articulada para asistencia tcnica y acompaamiento a 300 entidades territoriales, a partir de la formulacin de un Modelo de Gestin Territorial, integral y diferenciado, de acuerdo con las caractersticas propias de cada grupo de entidades territoriales Fortalecer la capacidad institucional y tcnica de las entidades del Gobierno Nacional para formular y ejecutar polticas pblicas integrales con enfoque territorial Mejorar los procesos e instrumentos de control a la gestin

Desde el gobierno nacional, lo anterior ser complementado con el apoyo para la formulacin y ejecucin de polticas pblicas integrales con enfoque territorial (articulacin de polticas sectoriales en dimensiones transversales, a partir de necesidades y potencialidades regionales) y con metodologas e instrumentos para una ms efectiva planeacin estratgica territorial de largo plazo.

En el marco del proceso de descentralizacin, el Modelo de Gestin Territorial contempla el ajuste, integracin e implementacin de un conjunto de desarrollos conceptuales y jurdicos para ofrecer a las entidades territoriales, segn sus particularidades sociales, econmicas, financieras polticas, culturales y ambientales, mejoras en eficiencia en cada una de las reas de la gestin pblica territorial (planeacin, presupuestacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin, etc.) y en la articulacin requerida entre las mismas. Esto es, un paquete diferencial de procesos, procedimientos, estructuras tipo, flujos de informacin, software e instrumentos informticos, en cumplimiento de la normatividad vigente.

4.2 Componentes

A continuacin se presenta una sntesis de los componentes y subcomponentes del Proyecto: Componente 1: Estructuracin de proyectos de impacto regional y local y herramientas para la planeacin estratgica territorial de largo plazo El objetivo fundamental de este Componente es contribuir a superar las deficiencias en el gasto pblico territorial, mediante el apoyo a la estructuracin de proyectos de impacto regional y local, que aporten a la conectividad, competitividad y desarrollo integral de las diferentes regiones del pas, aprovechando las ventajas ofrecidas por el Sistema General de Regalas y su complementariedad con las dems fuentes de financiacin territorial. Es evidente que uno de los requisitos para que las administraciones municipales acten como gerentes de su desarrollo es su capacidad para identificar proyectos que den respuestas a las metas previstas para su periodo de gobierno, y que cuenten con la apropiacin metodolgica y procedimental para formular, estructurar y ejecutar proyectos de inversin. Este tema es fundamental adems para aprovechar las nuevas posibilidades de recursos para inversin que brinda el Sistema General de Regalas. Lo anterior implica adems el desarrollo de habilidades, metodologas y procedimientos para emprender procesos de gestin asociativos y para concertar polticas, objetivos y recursos Adicionalmente , mediante este componente se apoyar al DNP en la articulacin y fortalecimiento de capacidades tcnicas e institucionales del Gobierno Nacional para el establecimiento de mecanismos de planeacin estratgica territorial, y para la formulacin de polticas que permitan la interaccin entre los objetivos sectoriales y territoriales, y que sean la base para procesos de articulacin nacin-territorio, que garanticen los principios constitucionales de concurrencia, subsidiaridad y complementariedad, de tal manera que contribuyan a avanzar en la convergencia regional y el desarrollo local. Las actividades a realizar en este componente son los siguientes: Apoyar a los departamentos y a 50 municipios en estructuracin de proyectos con impacto regional.

Analizar y generar una propuesta de articulacin de fuentes de financiamiento de la gestin territorial. Disear e implementar un Observatorio Territorial (incluye fuentes de informacin, anlisis, documentos, estudios, publicaciones, foros). Implementar recomendaciones metodolgicas y estratgicas de la evasin Subnacional realizada por la OECD. Desarrollar metodologas y herramientas para anlisis y prospectiva territorial. Realizar talleres territoriales para definicin y concertacin de polticas regionales.

Componente 2: Incentivos a la gerencia territorial

Adems de adelantar acciones de asistencia tcnica integral, acompaamiento, monitoreo, evaluacin y control preventivo a la gestin territorial, el Gobierno Nacional debe disear e implementar incentivos que promuevan una gestin pblica efectiva en las entidades territoriales y la asuncin responsable de sus competencias. Por ello, este componente tiene como propsito identificar, analizar posibles incentivos a la buena gestin y al desempeo territorial y asignar dichos incentivos para propiciar el buen gobierno y el enfoque gerencial de las administraciones territoriales. La aplicacin de un sistema de incentivos es fundamental para promover una buena gestin y para lograr resultados efectivos en trminos de cobertura, calidad y continuidad de la prestacin de servicios a cargo de las entidades territoriales. Por ello en este componente ser fundamental el trabajo concertado con los ministerios rectores de las competencias sectoriales a cargo de las entidades territoriales, en la identificacin, anlisis y definicin de incentivos adecuados a las dinmicas y polticas sectoriales. El subcomponente asignar recursos especficos para el otorgamiento de incentivos, para los cuales se definirn las condiciones de participacin y calificacin, as como las reglas para el uso del incentivo, as como una revisin de los incentivos existentes. Las actividades a realizar en este componente son los siguientes: Realizar el montaje de un sistema de incentivos para premiar el buen desempeo. Gestionar la asignacin anual de recursos para financiar incentivos para el fortalecimiento institucional. Definir una estrategia y procedimientos de identificacin, documentacin de buenas prcticas, y elaboracin de rutas de aprendizaje para cooperacin horizontal.

Financiar 10 pilotos de rutas de aprendizaje y cooperacin horizontal. Definir un sistema de indicadores y herramientas para medir las capacidades del sector pblico territorial.

Componente 3: Acompaamiento y asistencia tcnica a las entidades territoriales El objetivo de este componente es establecer nuevas estrategias de asistencia tcnica a las entidades territoriales por parte del Gobierno Nacional para fortalecer sus capacidades y mejorar su gestin. Se definir un Modelo de Gestin Territorial en el marco del cual se apoyar a las entidades territoriales en cada una de las etapas de la gestin pblica (desde la planeacin hasta la evaluacin y rendicin de cuentas) para hacerlas ms eficientes. La articulacin efectiva entre estas etapas deber garantizar la obtencin de resultados. El modelo debe basarse en estndares medibles, pero a la vez ofrecer diferenciacin de las intervenciones y la asistencia dependiendo de las caractersticas y particularidades de la entidad territorial beneficiaria. Las estructuras, procesos, procedimientos, herramientas, sistemas de informacin e instrumentos debern diferenciarse en trminos de magnitud y alcance, a partir de estndares adecuados que permitan anlisis, mediciones, lneas de base y evaluaciones. Como complemento de este modelo, el Proyecto brindar instrumentos para avanzar en la transparencia de la gestin y fortalecer el control social y poltico. En el diseo e implementacin del modelo deben trabajar articuladamente las entidades rectoras de cada una de las fases del ciclo de gestin y debe garantizar la vinculacin y coordinacin de los diferentes actores claves en materia de asistencia tcnica territorial, en particular de las entidades territoriales.

Adems de los componentes transversales de la administracin pblica (planeacin, presupuestacin, contratacin, etc.), el modelo incluir elementos fundamentales para el desempeo de las competencias sectoriales, para garantizar que la gestin eficiente se traduzca en el logro de productos y resultados en materia de atencin a la ciudadana y de desarrollo econmico y social. En el Grfico 6 se esquematizan las reas que hacen parte del Modelo de Gestin Territorial y sobre las cuales actuar el Proyecto en desarrollo de este componente.

Grfico N 6 reas de la Gestin Pblica

Planeacin

Gestin Administrativa

Gestin Financiera y Fiscal

Monitoreo y Evaluacin

Control Administrativo, poltico y social Recursos humanos Adquisiciones y contrataciones Prestacin de servicios
Recaudacin de impuestos Gasto Pblico:

Polticas
Objetivos Estratgicos Objetivos especficos Indicadores de desempeo

Anlisis de rendimientos Anlisis de objetivos y productos Evaluacin de impacto Rendicin de cuentas

Presupuesto
Contabilidad Caja Deuda pblica

Soporte al Usuario

Gestin de Ingresos

Gestin Sectorial
Sistemas de Informacin e Indicadores

La fase de diseo de metodologas y de la integracin de un Modelo Integral de Gestin se iniciar con una muestra de 10 municipios para los primeros anlisis, pruebas y verificacin de supuestos e hiptesis. Posteriormente y con versiones preliminares de los instrumentos, stos se aplicarn para un grupo de 50 entidades territoriales piloto. Esto es fundamental pues el Modelo de Gestion Territorial y sus diferentes instrumentos y herramientas deben ser construidos, y validados con las la participacin activa de las entidades territoriales, con el fin de que estos sean pertinentes y coincidan con las dinmicas y requerimientos regionales. Pasada la fase del pilotaje y con base en las lecciones aprendidas y el diseo de una estrategia de masificacin, las herramientas y el Modelo se aplicarn a un total de 300 entidades territoriales (incluyendo todas las administraciones departamentales) en el periodo de vigencia del Proyecto. Para ello el proyecto financiar contratos y convenios con universidades, centros de investigacin, administraciones departamentales, cooperaciones, ONGs, para su expansin a las dems 250 entidades territoriales, as mismo establecer mecanismos de certificacin para propiciar

la participacin efectiva de oferentes privados y ofrecer metodologas y mecanismos innovadores de transmisin de capacidades.

Es importante sealar que la participacin de las administraciones departamentales ser fundamental en las diferentes fases del acompaamiento. Por ello entre las 300 entidades territoriales que aspira atender el Proyecto estn incluidos los 32 departamentos, los cuales sern a su vez beneficiarios de acompaamiento y socios del Proyecto en su labor de asistencia tcnica a los municipios de su jurisdiccin. Lo anterior ser clave para la sostenibilidad del proyecto y la implementacin del Modelo de Gestin territorial en todos los municipios del pas. Los municipios que se seleccionen para ser beneficiarios del proyecto, sern representativos de diferentes categoras, que involucren variables como: tipologas o categoras que establezcan diferencias entre entidades territoriales del mismo nivel, resultados de desempeo integral y fiscal, resultados sectoriales de cobertura y calidad, magnitud de ingresos fiscales, estado de certificacin, tamao poblacional y nivel de pobreza, representatividad regional, avances en procesos de regionalizacin o asociatividad, participacin en otros programas o polticas nacionales, voluntad poltica para participar en el Proyecto, entre otros. Cabe sealar que en la seleccin de beneficiarios de este componente se tendr en cuenta a los municipios que han sido vctimas del conflicto, los cuales hoy son focalizados por la Poltica Nacional de Consolidacin y Reconstruccin Territorial y en los que es fundamental fortalecer las capacidades de sus administraciones locales, reconstruir sus territorios y garantizar su inclusin a las dinmicas econmicas, sociales y culturales de la Nacin. Desde el punto de vista tcnico, este componente, especialmente en lo relacionado con el diseo y aplicacin del Modelo de Gestin Territorial, se desarrollar mediante la accin articulada del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y del Departamento Nacional de Planeacin. De otro lado, en lo relacionado con apoyo tecnolgico para la implementacin del Modelo, el Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones ser la entidad lder en la definicin de lineamientos y condiciones. El apoyo de este componente se materializar en asistencia tcnica, consultoras especializadas internacionales y nacionales y la provisin de tecnologa y Sistemas de acceso a la

informacin permanentes software como servicio. Para todo ello el Proyecto asegurar la articulacin necesaria entre las entidades nacionales con competencias en la materia El Proyecto debe definir la estrategia de sostenibilidad del Modelo de Gestin Territorial. Si bien se contar con recursos para su diseo, montaje y puesta en marcha a travs del Crdito, el Modelo que se disee deber estar acompaado de una estrategia que permita que las actividades que se desarrollen puedan ser aplicadas de manera sostenible por las entidades territoriales que hacen parte de l, as como para que las entidades nacionales rectoras de las diferentes reas constitutivas del Modelo estn en capacidad de realizar los ajustes normativos e institucionales requeridos para que dicho Modelo pueda ser expandido a las dems entidades territoriales.

Las actividades a realizar en este componente son los siguientes: Definir una estrategia nacional de asistencia tcnica a las entidades territoriales. Formular metodologas diferenciadas de diagnstico y planes de accin para el mejoramiento de la gestin territorial (pilotaje con 50 Entidades Territoriales). Disear un modelo integral y diferencial de gestin territorial. Realizar acompaamiento a 300 entidades territoriales para el mejoramiento de sus procesos de gestin. Apoyar a 300 entidades territoriales mediante la provisin de software y sistemas de acceso a la informacin permanentes software como servicio. Propender por el fortalecimiento y articulacin de las entidades nacionales encargadas del Modelo de Gestin Territorial. Plantear estrategias de formacin innovadoras y de certificacin de oferta privada de consultora. Conformar paquetes de apoyo a la participacin de cuerpos colegiados y consejos de planeacin.

Componente 4: Control y monitoreo de la gestin pblica territorial

Para asegurar el logro de los objetivos y responsabilidades del Estado, el Gobierno Nacional debe contar con instrumentos y herramientas adecuadas y articuladas que permitan realizar monitoreo, evaluacin y control preventivo a la gestin territorial y a sus resultados. Los actuales instrumentos para este propsito son desarticulados, inoportunos, no tienen unidad conceptual y privilegian el control posterior y la sancin. En consecuencia, el objetivo de este componente es fortalecer las capacidades, mecanismos y procesos de control y monitoreo de la gestin de las

administraciones territoriales por parte del Gobierno nacional y de las propias administraciones territoriales. Adicionalmente este componente busca entregar recomendaciones a los organismos de control, para que sus procesos, procedimientos y sistemas de informacin y de identificacin de riesgos sean compatibles con los del gobierno nacional, e incluso se puedan generar sinergias que permitan mayor efectividad. Respecto a la gestin territorial, este componente busca reforzar el Modelo de Gestin con el fortalecimiento de los modelos de control interno y la implementacin de mapas de riesgo para apoyar la eficiencia en la gestin, el mejoramiento continuo, la transparencia y la rendicin de cuentas. Se requiere que los instrumentos y los sistemas de informacin que se diseen para el monitoreo, seguimiento y control preventivo a la gestin territorial sean consistentes con el nuevo Modelo de Gestin Territorial que se disear e implementar en el componente 3. Las actividades a realizar en este componente son los siguientes: Formular una propuesta de ajustes y armonizacin de los instrumentos del Gobierno Nacional para realizar control preventivo de la gestin territorial. Emprender el desarrollo y actualizacin de los mapas de riesgo por sector, subsector, mediciones de desempeo y buenas prcticas en materia de control y evaluacin.

Componente 5: Apoyo a la Gerencia y Administracin del Proyecto

Al interior del DNP, la Direccin General del Proyecto la realizar la Subdireccin Territorial y de Inversiones Pblicas (STIP). Los procesos administrativos, financieros, de contratacin y auditoras sern responsabilidad de la Secretara General del DNP. Dado el carcter transversal del Proyecto (tanto integracin temtica, como

interinstitucional y la llegada a los diferentes niveles de administracin: Nacin, Departamento y Municipio), el monto de los recursos para su financiacin, su alcance y su complejidad tcnica y operativa, la capacidad operativa del DNP resulta insuficiente para garantizar la correcta ejecucin del proyecto. Por esta razn y con el fin de poder darle mayor relevancia a las fortalezas tcnicas del

DNP se propone la vinculacin de una Institucin con experiencia en la gestin territorial, el diseo, ejecucin y evaluacin de planes y proyectos, para realizar la gestin operativa y fiduciaria del Proyecto.

4.3 Costos y desembolsos del Proyecto

El monto total de la operacin de crdito es de US$ 70 millones, la programacin de desembolsos son presentados en la Tabla 3 y en la Tabla 4. Se presentan los costos asociados por componente.

Tabla N 3 Desembolsos (Cifras en Millones USD) AO 1 RECURSOS A DESEMBOLSAR 5.1 AO 2 5.6 AO 3 14.5 AO 4 13.9 AO 5 11.4 AO 6 10 AO7 9.5

Tabla N 4

PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES

(Cifras en US$)
Componente/subcomponente 1: Herramientas para la planeacin estratgica territorial de largo plazo Articulacin Institucional, herramientas e instrumentos para formulacin de polticas estratgicas con enfoque territorial Informacin para el anlisis regional . Observatorio territorial Apoyo a estudios de Pre inversin para formulacin de proyectos regionales 2: Incentivos a la gerencia territorial Indicadores y sistemas de informacin para medicin de avances en resultados de la gestin Sistema de estndares, portafolio de buenas prcticas y rutas de aprendizaje para la gerencia publica territorial Diseo e implementacin de modelo de incentivos a la gerencia publica territorial 3: Acompaamiento y asistencia tcnica a 300 entidades territoriales Asistencia Tcnica a las entidades territoriales en temas prioritarios y especficos Diseo, e implementacin de Modelos de administracin territorial y sus herramientas Articulacin de entidades que brindan asistencia tcnica territorial Apoyo consejos territoriales de planeacin y cuerpos colegiados 4: Control y monitoreo de la gestin pblica territorial Sistemas de seguimiento y control a la gestin del gasto territorial. Instrumentos para fortalecer el control administrativo en las entidad es territoriales 5: Apoyo a la gerencia y administracin del Proyecto Total Proyecto Costos 10.000.000 780.000 1.570.000 7.650.000 11.560.000 600.000 460.000 10.500.000 32.530.000 4.270.000 23.859.000 3.301.000 1.100.000 5.720.000 3.300.000 2.420.000 10.190.000 70.000.000 14,5% 100% 8,2% 46,5% 16,5% % de participacin

14,3%

4.4. Esquema Institucional

El DNP ser la entidad ejecutora del proyecto Fortalecimiento de Capacidades Institucionales para Entidades Territoriales durante todo el tiempo que dure su implementacin, por lo que ser responsable de su efectividad tcnica-operativa, fiduciaria, administrativa, as como de llevar a cabo actividades de supervisin y evaluacin relacionadas con el Proyecto. De igual manera, tendr a su cargo la coordinacin de acciones al interior del DNP y con otras entidades relacionadas, del orden nacional, regional, pblicas o privadas, cuando se requiera.

Como se mencion en el componente 5, para llevar a cabo de manera ms efectiva los procedimientos presupuestales, fiduciarios y contractuales requeridos para la ejecucin del Proyecto, el DNP vincular mediante la figura de convenio subsidiario, a una Institucin con experiencia en gestin de proyectos y en temas territoriales, la cual lo apoyar en la gestin operativa del Proyecto. El Grfico 7 representa el Esquema Institucional para la ejecucin del Proyecto. Grfico N 7
Componente 5: Arreglos Institucionales Organigrama
Comit Directivo (DNP-MHCP-Presidencia , Mininterior, MinTics) Direccin Proyecto: DNP -- STIP
Institucin para realizar la gestin operativa y fiduciaria del Proyecto (convenio Subsidiario).

Comit Tcnico (DNP MHCP)

Gerente de Proyecto

Comit Operativo (DNP Institucin vinculada)


Unidad Tcnica Asesores Temticos territorial /informtico Asesor Operacin Banca Multilateral Consultores de apoyo por cada Direccin Tcnica (1 por cada una)

Unidad de apoyo administrativo y financiero Secretara General

Subdireccin Financiera

De otra parte, para lograr el objetivo de desarrollo del Proyecto, as como de los objetivos especficos de cada uno de sus componentes, se hace necesaria la participacin de varias de las entidades del nivel nacional, que tienen como mandato la gestin de los temas a trabajar, por ello es

fundamental el diseo e implementacin de un esquema institucional que garantice el trabajo articulado entre dichas entidades. En el caso del Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones, dado su rol fundamental en la orientacin tcnica del Proyecto se firmarn memorandos de entendimiento con el DNP, los cuales establecern las responsabilidades de cada una de las partes. Para llevar a cabo la ejecucin del Proyecto y teniendo en cuenta las responsabilidades establecidas en los memorandos de entendimiento se conformarn los Comits Directivo, tcnico y operativo. El Comit directivo realizar el direccionamiento estratgico del Proyecto, a partir del cual se definen y concretan las lneas de accin a las cuales se orientarn los recursos del Proyecto; el Comit tcnico ser el responsable de coordinar y orientar las actividades que permitan el logro de los objetivos y metas del Proyecto, y en l participarn las entidades, de acuerdo con el componente de que se trate; finalmente el Comit Operativo es el encargado de realizar los trmites presupuestales, contractuales y administrativos necesarios para la correcta ejecucin del Convenio de Crdito y del convenio subsidiario que se suscriba para su ejecucin. 4.5 Indicadores del Proyecto El Departamento Nacional de Planeacin a travs del Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados (Sinergia) realizar seguimiento peridico a los resultados del Proyecto de Fortalecimiento Institucional de las entidades territoriales. Para tal efecto, se presenta a continuacin una propuesta de batera de indicadores a travs de los cuales se verificarn los avances en la implementacin de cada uno de sus cuatro componentes tcnicos. As mismo, se establece que para el seguimiento de los resultados del Modelo de Gestin Territorial que se disee en el marco del Proyecto, Sinergia-Seguimiento acompaar la contratacin de la consultora determinada en el componente 2.1 del Proyecto y seleccionar los indicadores. De igual manera, a travs de una herramienta de tipo gerencial (tableros de control transversales) brindar informacin pertinente y generar alertas tempranas en relacin con la implementacin del Modelo de Gestin Territorial (Ver Tabla 5).

Tabla N 5 Indicadores de Resultado del Proyecto


Componentes Entidad Responsable Indicador 1. Creacin del observatorio territorial 2. Estructuracin de al menos 6 proyectos de impacto regional 3. PND con enfoque diferencial y metas y recursos territorializados 1. Esquema de incentivos para el mejoramiento de las capacidades territoriales implementado 2. Porcentaje de los municipios que acceden al esquema de incentivos para el mejoramiento de las capacidades territoriales 1. Diseo del Modelo de Gestin Territorial diferenciado 2. Definicin de la estrategia de coordinacin para la asistencia tcnica a entes territoriales. 1. Porcentaje de entidades territoriales que implementan en sus procesos internos de inspeccin, vigilancia y control, la metodologa unificada de medicin. 2. Lineamientos de inspeccin, vigilancia y control, para los organismos de control con base en la metodologa unificada de medicin .

Herramientas para la planeacin estratgica territorial de largo plazo DNP Incentivos a la gerencia territorial

DNP

Acompaamiento y asistencia tcnica a las entidades territoriales

DNP y MHCP

Control y monitoreo de la gestin pblica territorial DNP


Fuente: DSEPP DNP

Para proceder a la implementacin de la batera de indicadores, en el lapso de cuatro meses contados a partir de la publicacin del presente documento, se proceder a la construccin de las fichas tcnicas de cada uno de los indicadores, en las que se especificarn las metas, lnea base, unidad de medida, una descripcin detallada del mismo, metodologa de medicin, frmula de clculo, periodicidad de medicin, fuentes de informacin, medios de verificacin y las observaciones a que haya lugar acerca del comportamiento esperado de los indicadores. Esto con el fin de construir el metadato de cada uno de los indicadores, elemento fundamental dentro del Sistema de Seguimiento.

V.

RECOMENDACIONES La Presidencia de la Repblica, los Ministerios de Interior, Hacienda y Crdito Pblico; y

Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones y el Departamento Nacional de Planeacin, recomiendan al Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES: Autorizar a la Nacin para contratar una operacin de crdito pblico externa con la banca multilateral hasta por la suma de USD$70 millones o su equivalente en otras monedas, destinados a financiar el Proyecto Fortalecimiento institucional de las entidades territoriales, de acuerdo a las condiciones financieras que defina la Direccin General de Crdito Pblico y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Solicitar al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y al Departamento Nacional de Planeacin, adelantar los trmites y gestiones necesarias para la concrecin de la operacin de crdito de acuerdo a la normativa vigente. Solicitar al Departamento Nacional de Planeacin, programar los recursos previstos para la ejecucin del Proyecto, dentro de las cuotas de inversin aprobadas en el Marco de Gasto de Media Plazo Solicitar al Departamento Nacional de Planeacin, a travs de la Direccin de Seguimiento y Evaluacin de Polticas Pblicas, el diseo de una evaluacin de impacto del proyecto a financiar

Solicitar al Departamento Nacional de Planeacin elaborar, con base en la informacin consignada en el Sistema de Seguimiento a Documentos Conpes Sisconpes, un reporte de seguimiento anual del Proyecto, cuyas fechas de corte se definirn de acuerdo al da de la firma del contrato del Prstamo.