Crime e Estratgias de Policiamento em Espaos Urbanos*

Claudio Beato Brulio Figueiredo Alves da Silva Ricardo Tavares

INTRODUO

agenda de prioridades brasileira para a segurana pblica, nos ltimos anos, tem circulado em torno da confluncia de trs grandes temas: 1) criminalidade urbana violenta, em todas as implicaes em termos de desagregao e desordem social; 2) espao urbano, em seus aspectos de excluso, marginalidade e desorganizao; 3) polcia, protagonista de mltiplas crises e provavelmente um dos atores mais freqentes em todas as reas do espao urbano. As cifras relativas criminalidade e violncia nos grandes centros urbanos apontam para a emergncia de crimes predatrios. No obstante o fenmeno do crime organizado, o que parece estar ocorrendo o crescimento do crime desorganizado, manifesto nas mais variadas ex-

* O projeto sobre o qual este artigo se debrua Polcia de Resultados no seria possvel sem o apoio da Fundao Ford e da Fundao Hewlett. O Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq e o Centro de Estudos Brasileiros da Universidade de Oxford forneceram uma oportunidade mpar para que um dos autores se dedicasse inteiramente organizao do argumento central deste texto. A Polcia Militar de Minas Gerais, considerando o coronel Severo Augusto da Silva Neto e sua equipe, foi artfice e executora do projeto, protagonizando uma abertura indita e corajosa aos pesquisadores de uma entidade civil. Renato M. Assuno sugeriu a idia inicial do artigo. Agradecemos sobretudo a toda a equipe do Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica Crisp, que se dedicou ao projeto durante sua vigncia, em especial a Geraldo Majella Moreira Duarte, um dos mais ativos mentores da equipe.

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 51, no 3, 2008, pp. 687 a 717.

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presses da violncia urbana. Esse fenmeno o pano de fundo da concentrao dos crimes violentos nas grandes regies metropolitanas do pas: apenas as regies metropolitanas de So Paulo e do Rio de Janeiro concentram 40% dos homicdios no Brasil, embora tenham 18% da populao (IBGE, 2004; DataSus, 2007). Inseparvel desse fenmeno est o contexto urbano no qual os crimes ocorrem e que, em boa medida, responsvel por esse crescimento. Cerca de 20% das mortes violentas acontecem em menos de 2% da rea geogrfica dos centros urbanos (Crisp, 2000). Nesse sentido, a violncia tem se tornado um dos principais obstculos ao planejamento e ao desenvolvimento dos grandes centros. A moderna literatura criminolgica destaca fatores da ecologia urbana como um dos elementos relacionados distribuio espacial de determinados tipos de crime. Em geral, sua distribuio no espao urbano obedece Zipf Law, em que poucas regies concentram grande nmero de crimes. Em Belo Horizonte, por exemplo, apenas cerca de oito dos mais de 2.500 setores censitrios que dividem a cidade respondem por mais de 10% dos crimes violentos que ocorrem ali. O que est relacionado a esses hot spots? Quais so os determinantes para a ocorrncia desses focos de criminalidade (Beato F. et alii, 2005)? Finalmente, hoje predomina um consenso de que quaisquer que sejam os determinantes socioeconmicos e ambientais, a polcia tem um papel central na preveno e no controle desses locais. Demandas sucessivas por reformas das polcias que implicam intervenes de ordem constitucional, bem como modernizao gerencial, tm surgido nos ltimos anos. O ncleo dessas discusses se subdivide em dois argumentos. De um lado tem-se uma questo de princpios acerca do papel da polcia nas sociedades democrticas que se traduz na frmula sucinta: No existe democracia sem uma polcia democrtica. O segundo argumento no enunciado claramente, mas ser explorado neste artigo: qual o impacto da polcia no controle da violncia nos centros urbanos brasileiros? A polcia ator estratgico nas paisagens urbanas, e poucas agncias pblicas tm penetrao to constante nos mais diversos ambientes de uma cidade, mantendo contato freqente com seus habitantes em variados estratos. Cada vez mais as sociedades democrticas demandam organizaes policiais transparentes, controladas e eficientes. Nesse sentido, a literatura tem apontado para a importncia da adoo de estratgias proa-

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tivas de preveno e de controle da criminalidade em sociedades democrticas (Goldstein, 1990), em que a gesto de informaes que permite alocao focalizada e pontual parece exercer significativo impacto sobre as taxas de criminalidade (Sherman, Gartin e Buerger, 1989; Beato F., 2004a; Beato F., Viegas e Peixoto, 2004). As imbricaes entre polcia, crime e espao urbano constituiro o cerne da discusso empreendida neste artigo. Busca-se explorar aqui interconexes entre fatores relacionados a essas trs dimenses. A pesquisa de hipteses sobre como esses fatores se relacionam, bem como a maneira como interagem, parece crucial no atual cenrio das polticas pblicas na rea de segurana nos grandes centros urbanos brasileiros.

CRIMINALIDADE E VIOLNCIA EM ESPAOS URBANOS

Em sua concepo clssica, as cidades foram criadas justamente para a segurana de seus habitantes, que encontraram ali um espao de proteo e de liberdade fora dos laos do sistema feudal. O desenvolvimento da cidadania, da racionalidade econmica, de um sistema de leis universalistas e de novas formas de associao entre indivduos se deu com o crescimento das cidades (Weber, 1978; Durkheim, 1978). Contudo, modernamente, o desenvolvimento dos grandes centros urbanos tornou-se sinnimo de medo e de crime, restringindo de diversas formas a liberdade de seus habitantes e erodindo a sensao de segurana (Davis, 1998). Alguns autores acreditam que cidades no so responsveis pelos crimes que ocorrem em seu interior, mas apenas palco de relaes sociais, estas, sim, responsveis pela violncia (Freitag, 2002). Trata-se de um argumento que negligencia as diversas formas pelas quais essas relaes se do no contexto urbano e as influncias ambientais sobre diversos tipos de violncia que ali se manifestam. A conformao urbana o elemento central na desorganizao social de comunidades e lugares (Shaw e McKay, 1942), na estrutura de oportunidades para a ocorrncia de delitos (Cohen e Felson, 1979) e no mercado habitacional formal e informal como fator incentivador de diversas formas de crime violento e capacidade de auto-regulao (Bottoms e Wiles, 1997). O exame das taxas de crime agregadas em reas geogrficas tem procurado explicar a variao das taxas de crime violento entre vrias cidades, reas metropolitanas, estados ou pases (Bailey, 1984; Blau e Blau, 1982; Land, McCall e Cohen, 1990; Schuerman e Kobrin, 1986; Fajnzylber, Lederman e Loayza, 1998). Os resultados tm mostrado que variveis como ndice de desigualdade econmica, estrutura

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populacional, englobando total da populao e densidade populacional, e ndice de desemprego esto associadas significativamente aos homicdios (Beato F. e Reis, 1999). Em contraste com essas abordagens que usam variveis socioeconmicas e individuais agregadas, a compreenso de fatores relacionados ao espao urbano tem se desenvolvido em virtude do avano de novas tcnicas de anlise espacial e da capacidade computacional de anlise de grandes bancos de dados. Isso tem permitido a busca de explicaes no interior do espao urbano em um nvel de detalhe que no era possvel anteriormente. Mais recentemente, em uma retomada da tradio da Escola de Chicago, a dinmica contextual das comunidades urbanas passa a ser o foco das anlises para a compreenso da criminalidade e da violncia (Sampson, 2002; Abott, 1997; Beato F., 2001; Beato F. et alii, 1999; Johnson et alii, 1990). A retomada dessa tradio se d diante da constatao da concentrao ecolgica de recursos socioeconmicos e de mecanismos de segregao espacial e de concentrao de crimes. Esse modelo ecolgico de gerao do crime busca a compreenso da natureza multifacetada da violncia e a identificao dos fatores que influenciam o comportamento do indivduo aumentando o risco de que ele cometa violncia ou de que seja vtima dela. A anlise ecolgica das distribuies dos delitos criminais em centros urbanos nos conduz a questes de natureza prtica e terica. A questo : por que alguns bairros e localidades de uma cidade tm altas taxas de criminalidade? Muitas pessoas gostam de se referir ao fenmeno da exploso da criminalidade em grandes centros urbanos. Mais correto seria falar de imploso, pois ocorre em reas especficas, no interior das comunidades, onde vtimas e agressores so originrios do mesmo espao e nele coabitam. Teoricamente, a literatura que lida com a hiptese da desorganizao social debita essa maior incidncia s caractersticas socioeconmicas das comunidades, bairros e vizinhanas (Shaw e McKay, 1942; Park e Burgess, 1924; Bursik Jr., 1986) ou eficcia coletiva no controle do comportamento de seus habitantes (Sampson, Raudenbush e Earls, 1997). Na realidade, esse mecanismo de causao no se d de forma direta, mas resulta do fato de que reas com maior privao relativa e absoluta provocam incrementos de mobilidade e de heterogeneidade populacional, conduzindo assim a um enfraquecimento dos laos tra-

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dicionais de controle social e, conseqentemente, a um maior nmero de crimes. Contudo, evidncias empricas mostram que existem lugares em uma cidade com uma alta incidncia de delitos cuja explicao no se d apenas pelas caractersticas agregadas de suas populaes. Existe algo a mais, relacionado s caractersticas ambientais, que pode estar favorecendo essa incidncia de atividades criminosas. O efeito das vizinhanas (neighborhoods) e locais vo alm das caractersticas tradicionais relativas concentrao da pobreza para se debruar sobre aspectos tais como mecanismos institucionais e processos interacionais entre as pessoas. Laos sociais, confiana, recursos institucionais, desordem e atividades rotineiras passam a ser destacados como dimenses explicativas da concentrao da violncia e da criminalidade (Sampson, Morenoff e Gannon-Rowley, 2002). Como decorrncia desse enfoque, e em contraposio s abordagens que lidam apenas com as caractersticas individuais ou de grupos sociais, desenvolveram-se estratgias de anlise para lidar com a distribuio espacial de crimes, bem como com contextos de oportunidade para a ao criminosa (Cohen e Felson, 1979). So as caractersticas da comunidade e dos espaos urbanos em que os crimes ocorrem que devem ser examinadas. Existe uma produo acadmica que chama a ateno para o fato de que algumas comunidades mantm altas taxas de criminalidade apesar de mudanas substantivas nas caractersticas sociais e culturais de seus residentes (Shaw e McKay, 1942; Reiss Jr. e Bordua, 1966). Note-se que no se est negando a importncia dos fatores de background socioeconmico como elementos que podem predispor alguns indivduos ao crime. O que ocorre que eles se tornam apenas um dos elementos na definio do contexto da atividade criminosa. Os outros tm a ver com a disponibilidade de alvos para a ao criminosa, a ausncia de mecanismos de controle e de vigilncia, e mecanismos de ordem institucional e interativa (Cohen e Felson, 1979). A estratgia dominante privilegiou a anlise sociodemogrfica e as caractersticas sociais de grupos de indivduos nas cidades, com especial ateno concentrao da pobreza (Wilson, 1987). A comparao entre comunidades de diferentes estratos pode fornecer pistas acerca dos mecanismos e recursos acionados para o controle sobre espaos geogrficos e lugares. Exerccios romnticos acerca da cultura cvica ou do capital social so de pouca valia se as condies pelas quais a coeso social das comunidades se traduz efetivamente em controle social do local no forem explicitadas (Pate et alii, 1985; Sampson, 2002). Paradoxalmente, nem sempre essa coeso se traduz em mecanismos de controle e

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na mobilizao de recursos em favor da comunidade (Wilson, 1987). Comunidades pobres podem desenvolver mecanismos de interao na vizinhana que no se traduzem necessariamente em eficcia coletiva e conseqente reduo da criminalidade (Zaluar, 1984; Zilli, 2004; Silva, 2004). Da mesma maneira que fatores ambientais atuam de modo regulatrio sobre a incidncia espacial dos crimes, o papel da polcia como um ator estratgico no cenrio urbano no pode ser ignorado. Isso porque o controle da violncia nos espaos urbanos deteriorados depender em grande medida das formas pelas quais se d a atuao da polcia nesses locais. A prxima seo tratar especificamente do papel da instituio policial no controle da criminalidade, que, embora no sendo exclusividade das polcias, consideramos um dos recursos institucionais de regulao das relaes sociais no espao urbano. As formas pelas quais se d essa atuao so cruciais para a compreenso de mecanismos que possam auxiliar polticas pblicas voltadas para a reduo da violncia, sobretudo em espaos urbanos deteriorados. Ciente de que o controle da criminalidade no esteja no mbito exclusivo das polcias, assumimos que a adoo de estratgias e de tcnicas proativas e preventivas de policiamento pode exercer um impacto significativo na reduo da criminalidade urbana.

O PROBLEMA DAS POLCIAS NO BRASIL

Um dos atores onipresentes nos mais diversos espaos urbanos a polcia. O grau de capilaridade dessas organizaes e a natureza de grande parte de suas atividades levaram-nas a ser definidas como o servio social secreto da sociedade (Muir, 1977). A despeito dos sentimentos ambguos suscitados pela polcia junto s comunidades pobres, poucas agncias pblicas tm sido to demandadas pela populao dessas reas, constituindo-se em servio pblico de primeira necessidade. A deteriorao acarretada pela imploso da violncia nesses locais tem levado essas comunidades a um sentimento de desamparo e de desalento que, associado precariedade de outros servios pblicos, acaba potencializando o ambiente de desorganizao social. Nesse sentido, surge uma questo crucial para a sociedade: qual o impacto da polcia sobre as taxas de criminalidade? A polcia pode funcionar como um recurso institucional para as comunidades urbanas

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resgatarem sua capacidade de autocontrole? Regies degradadas pela violncia podem ser recuperadas pelas agncias pblicas de controle social? No se trata apenas de aumentar o efetivo policial nessas regies ou o oramento gasto com a polcia. Por questes bvias, o nmero de policiais no nos diz o que eles esto fazendo nas ruas, da mesma maneira que o incremento no oramento no significa que estejam adequadamente alocados (Blumstein, Cohen e Nagin, 1978). Nos Estados Unidos, durante os anos 1970 e 1980, a preocupao consistia em avaliar estilos especficos de policiamento. Uma hiptese era que departamentos de polcia que adotavam estilos mais legalistas tendiam a desenvolver estratgias mais agressivas de policiamento e teriam maior impacto nas taxas de criminalidade (Wilson, 1968; Wilson e Boland, 1982). Isso se daria de forma indireta pelo incremento na probabilidade de prises por meio de blitze e operaes de busca e apreenso. A conseqncia mais importante, entretanto, estava na mensagem enviada pela polcia modificando a percepo acerca das chances de priso mediante o aumento do custo de se cometerem crimes. Essa forma de comunicao direta minimizava a percepo de desordem e contribua, portanto, para o incremento dos mecanismos de controle social, em uma antecipao do que viria a ser utilizado posteriormente em Nova York. De fato, avaliaes posteriores confirmaram a eficincia do trabalho proativo pela polcia (Sampson e Cohen, 1988). De qualquer modo, a experincia norte-americana mostrou como a gesto das atividades policiais poderia ser um componente importante na regulao da vida social e, conseqentemente, no controle da criminalidade (Wilson e Kelling, 1982). Posteriormente, esse componente especfico de definio e soluo de problemas foi isolado, dando origem a um novo paradigma de policiamento (Goldstein, 1990). No Brasil, apenas recentemente o debate acerca de melhores formas de gesto tem sido incorporado na agenda de reformas possveis no mbito das polcias (Beato F., 2001). Os limites desse impacto ainda no so claros. De um lado alguns autores acreditam que no h muito que ser feito pela polcia em relao ao controle da criminalidade, na medida em que os determinantes fundamentais no esto no mbito de sua atuao. Segundo alguns autores, utilizar a polcia para resolver o problema do crime seria como lanar mo de band-Aid para curar cncer (Bayley, 1994). Os determinantes mais importantes para a preveno esto sob a responsabilidade de

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outras agncias e tipos de programa. De outro lado o paradigma da polcia de Nova York, em relao aos crimes de qualidade de vida, conferiu grande importncia s estratgias gerenciais desenvolvidas pela polcia (Kelling e Coles, 1996; Bratton, 1998). Existe uma grande margem de atividades que pode ser desenvolvida pela prpria polcia, desde que adequadamente respaldada por informaes e formas de gesto mediante resultados. Portanto, a principal hiptese a ser desenvolvida neste artigo que, na Amrica Latina, a despeito da enorme magnitude de problemas sociais, a polcia tem um papel central no estabelecimento de polticas preventivas e proativas de controle da atividade criminal predatria nos centros urbanos. Uma poltica de segurana pblica deve lidar, a par das estratgias de desenvolvimento socioeconmicas de mbito local e focalizado, com mecanismos que incrementem a eficincia e o controle da polcia. a esse somatrio de aes em vrias frentes, comeando pelo desenvolvimento social at uma gesto do trabalho policial, que se denominar gesto comunitria de problemas de segurana. Trata-se de atividade policial que leve em conta a diversidade dos espaos urbanos para o planejamento de aes, bem como o estabelecimento de metas, conforme veremos a seguir.

GESTO COMUNITRIA DE PROBLEMAS DE SEGURANA PBLICA

Apesar do enorme apelo pblico por mais controle da criminalidade por intermdio da polcia, no est muito claro qual a parcela exata que lhe cabe nessa tarefa. A complexidade dos fenmenos com os quais a polcia tem de lidar, bem como a diversidade de contextos urbanos nos quais atua, tem reiterado o descrdito reinante em relao s formas convencionais de atuao policial. Recentemente, cada vez mais vm se destacando as abordagens que buscam fazer reengenharias institucionais para desenvolver uma gesto por resultados mais consistentes com a atividade policial (Bratton, 1998). Nessa perspectiva, o tratamento da informao e o conhecimento terico passam a ocupar um papel central nas atividades policiais, que, ao lado de estratgias de envolvimento comunitrio e de articulao com outras agncias pblicas, terminam por delinear o que denominamos aqui gesto comunitria de problemas de segurana pblica. De acordo com essa tica, informao torna-se o insumo bsico para o desenvolvimento estratgico, dados a diversidade e o carter multifa-

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cetado dos espaos de atuao policial. Da a necessidade de desenvolver modernos sistemas de gesto das atividades de segurana pblica, com a utilizao intensiva de informaes para fins de planejamento e desenvolvimento de estratgias, alm de elaborar planos para monitoramento e avaliao de resultados. Isso envolve aspectos tecnolgicos para a organizao de diversos nveis da atividade policial e judiciria, com distintas concepes a respeito do armazenamento e do manejo de dados. A tecnologia da informao, para fins de segurana pblica, terreno amplo que se multiplica nas inmeras aplicaes nos mbitos da investigao, das evidncias cientficas ou no monitoramento e na vigilncia para atividades de inteligncia (Manning, 1988; 1992; Skolnick, 1966; Reiss Jr. e Bordua, 1966). Em adio, o envolvimento comunitrio e de outros atores que lidam com o problema da segurana pblica componente essencial nesse tipo de gesto, pois ela deve ser feita em rede e em parceria com essas outras agncias (Goldstein, 1990). Em tempos de crise de legitimidade e interao rarefeita com o pblico, essas parcerias exigem certa reengenharia na formao e no planejamento das atividades policiais. As razes para o desenvolvimento desse tipo de estratgia sero discutidas mais detalhadamente a seguir. Estratgias Tradicionais de Policiamento No caso brasileiro, essa mudana de paradigma implica obstculos a serem ultrapassados. O primeiro tem a ver com a ausncia de uma cultura de planejamento e gerenciamento de problemas de segurana pblica, tornando os desafios nessa rea equivalentes aos de controlar catstrofes naturais nas quais pouco da interveno humana faz diferena. A ausncia de uma cultura mais arraigada de planejamento tem muito a ver com uma crena que termina corroborada pela escassa formao em projetos sociais de controle e de preveno da criminalidade ou em polticas pblicas de segurana. Do ponto de vista estritamente policial, a crena de que possvel gerenciar recursos humanos e materiais, mas no o resultado desse processo. Assim, so utilizados velhas tcnicas de organizao e mtodos que possibilitam uma administrao interna de quartis e delegacias, mas jamais de resultados em relao a crimes. Uma das tradues desse tradicionalismo gerencial nas organizaes policiais amplamente conhecida na literatura como abordagem por

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incidentes. O professor Goldstein (1990) v isso como um dos entraves para uma abordagem por resultados nas polcias, pois trata cada evento isoladamente, sem compreend-lo em uma estrutura de causalidade mais ampla. Sistemas de informao e gerenciamento de viaturas que orientam os atendimentos das ocorrncias policiais no esto aptos a relacionar eventos que obedeam a padres temporais ou espaciais. Conseqentemente, o servio desarticulado e com pouca inteligncia em termos de relacionamento e identificao de padres. A ausncia de esforo na compreenso de padres e na anlise de casos contribui largamente para a ineficcia e a inrcia das organizaes de segurana pblica e para o conseqente desalento entre os operadores do sistema. A abordagem orientada por incidentes significa basicamente que o acionamento da polcia se d mediante as chamadas feitas ao teleatendimento emergencial (190) por cidados, outras instituies governamentais ou, em menor nmero, pela prpria iniciativa da polcia. O procedimento adotado pelos policiais nesses casos exatamente o mesmo: tomam nota dos incidentes por meio dos boletins de ocorrncia, comunicam-se com a central de operaes sobre o que fazer, encaminham-nos aos canais competentes, encerram o incidente e vo embora. A ineficincia nesse estilo de patrulhamento tem a ver com o fato de ele ser alocado de acordo com uma lgica reativa, e no com a dinmica espacial e temporal dos delitos criminais, de forma preventiva, compreendendo a causa que d origem a inmeros incidentes. Recursos so alocados em resposta ao nmero de eventos j ocorridos nas reas de policiamento. Uma anlise mais detalhada a respeito da incidncia de delitos mostraria facilmente como existem dinmicas distintas para cada tipo de ocorrncia, com caractersticas-padro que podem ser identificadas. Os delitos no ocorrem aleatoriamente ou de forma difusa pela cidade. A Experincia de uma Polcia de Resultados e o Controle da Criminalidade em Espaos Urbanos A Polcia Militar de Minas Gerais PMMG uma organizao de tradio e de grande prestgio junto s polcias brasileiras. referncia e pioneira na abertura institucional em relao aos centros acadmicos e s entidades civis em atividades de formao desde os anos 1980. Essa abertura deu origem a uma gerao de oficiais que tornaram possvel a introduo de inovaes e de experincias importantes nas formas de policiamento no Brasil.

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No final dos anos 1990, um perodo de grave deteriorao das condies de segurana pblica no estado brasileiro de Minas Gerais, precedido por uma crise institucional no mbito das polcias, culminou em uma greve dos policiais e levou a Polcia Militar a iniciar um profundo processo de introduo de inovaes no campo gerencial e no relacionamento com a populao e outras entidades civis. Parcerias com a sociedade civil e instituies externas fizeram parte de um conjunto de modificaes e inovaes introduzidas para fazer frente a esse contexto de crise. Um dos componentes foi a assinatura de convnios com universidades, resultando em um processo indito de parceria no mbito operacional das atividades policiais. Iniciou-se uma colaborao entre uma organizao policial e um centro de pesquisas em polticas pblicas. O objetivo era desenvolver tecnologias, anlises, bem como incrementar mecanismos de assessorias, desenvolvimento de programas especficos e avaliaes das atividades policiais. Para a implementao das inovaes pretendidas, um dos componentes principais foi a organizao de dados que estivessem disponveis de forma rpida para o planejamento operacional por meio de estatsticas e de mapeamento1. Foi tambm conferida forte nfase ao relacionamento da polcia com a comunidade mediante a criao de conselhos comunitrios em 25 regies da cidade. Esses conselhos passaram a ser parceiros ativos na busca de solues junto polcia; alguns deles foram capazes de desenvolver parcerias em projetos especficos muito bem-sucedidos, e outros nem tanto2. O projeto Polcia de Resultados foi estruturado em torno de alguns eixos centrais: a) Descentralizao e autonomia de planejamento. A cidade de Belo Horizonte foi dividida em 25 regies de policiamento (Companhias de Policiamento Militar), que passaram a ser de responsabilidade de gerentes de segurana pblica, na figura dos capites encarregados de cada companhia. Eles eram os encarregados pelos resultados na rea sob sua responsabilidade e, para isso, poderiam adotar as medidas que julgassem necessrias. Adotando algumas das tcnicas de gerenciamento policial consagradas pela polcia de Nova York, eram realizadas reunies peridicas nas quais participavam os oficiais encarregados de cada unidade, bem como, eventualmente, algumas lideranas das comunidades. Era solicitado um plano de emprego operacional cuja realizao seria objeto de avaliao posterior por parte dos comandantes. A nfase na gesto por resultados, portanto, constitui-se em uma

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tnica das modificaes efetuadas, podendo inclusive levar a uma troca de comandantes de rea quando necessrio. b) Uso intensivo de informaes. Um dos componentes principais do projeto foi a utilizao intensiva de informaes oriundas das ocorrncias registradas pela PMMG para efeitos de planejamento operacional e desenvolvimento de programas e projetos de controle da criminalidade. Ao contrrio da elaborao de relatrios inspidos no final do ano, com objetivos de uma prestao burocrtica de contas, buscou-se organizar um centro de anlise de crimes que subsidiasse permanentemente os comandantes com informaes e anlises. A organizao das informaes desdobrou-se em duas etapas: a primeira consistiu na organizao de bases de dados a serem utilizadas de forma georreferenciada, alm do treinamento de analistas de crime. A segunda deveria expandir o universo de usurios do sistema de estatstica e de georreferenciamento, alcanando o nvel dos operadores de rua da polcia, mediante o treinamento de pessoal para efetuar anlises no mbito das companhias de policiamento. Para a organizao da base de dados que compunha o geoarquivo, foram utilizados: 1) dados do Centro de Operaes Policiais Militares Copom relativos cidade de Belo Horizonte. Inicialmente alimentado pelo telefone 190 e, posteriormente, sofrendo atualizaes fornecidas pelos patrulheiros encarregados do atendimento da ocorrncia3. 2) Dados de geoprocessamento produzidos pela Empresa de Informtica e Informao do municpio de Belo Horizonte Prodabel4, rgo da Prefeitura de Belo Horizonte com uma base de dados geogrfica com mais de cinco milhes de objetos cadastrados. So arquivos grficos com representao de informaes que vo desde a malha viria at dados fsicos, como hidrografia, arborizao e topografia da cidade. Para efeitos do projeto, foram utilizados inicialmente os dados referentes aos quarteires, eixos de ruas, bairros, favelas, reas verdes, reas das companhias de policiamento e batalhes, alm de informaes georreferenciadas sobre alvos de delitos, como bancos, supermercados, mercearias, padarias, casas lotricas etc5. 3) Dados do censo de 1991 e da contagem de 1996 para informaes socioeconmicas e demogrficas relativas aos setores censitrios. 4) Dados fornecidos pelas comunidades por meio dos Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica. c) Formao e qualificao de recursos humanos. A fim de implementar e institucionalizar o projeto, foram treinados, em Anlises de Crimes, 23

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policiais que ocupavam cargos em diretorias de planejamento e emprego operacional no mbito dos batalhes e do Comando de Policiamento da Capital6 CPC. As anlises preliminares passaram a ser feitas pelo Departamento de Estatstica do CPC, que passou a funcionar, na prtica, como uma unidade de anlise de crime. A cada seis meses era entregue aos gerentes de cada uma das 25 subreas (companhias) de policiamento um diagnstico estatstico das ocorrncias de crimes violentos indicando os delitos mais comuns em cada uma das companhias, bem como sua distribuio espacial dentro daquele territrio. O diagnstico estatstico mostrava quais eram os delitos de maior incidncia, bairros em que estavam concentrados, horrio, dia da semana e ms. Logo a seguir, os delitos mais comuns em cada rea foram representados pontualmente em um mapa da regio, permitindo a identificao de eixos e manchas de criminalidade. Inicialmente essa identificao era feita apenas de forma visual, por meio de uma tcnica rudimentar de utilizao de elipses. Posteriormente foram fornecidas pela universidade diversas outras possibilidades de anlise e identificao de hot spots, que passaram a ser denominados pela polcia zonas quentes de criminalidade ZQC. Com base nessas informaes, os capites de cada companhia detalhavam um planejamento de emprego operacional para os meses seguintes, estabelecendo metas de desempenho a serem alcanadas nesse perodo. Na realidade, os dados estatsticos e de mapeamento eram apenas a ferramenta inicial para a compreenso do que estava ocorrendo nesses locais. Dados de natureza qualitativa deveriam ser colhidos posteriormente junto aos servios de investigao e de inteligncia das polcias com informaes complementares a respeito de grupos e pessoas envolvidos com delitos nessas reas. Alm disso, era muito estimulada a soluo em parcerias. Nos casos em que havia problemas relacionados a assaltos a nibus ou a txis, por exemplo, eram feitas negociaes junto aos sindicatos e aos empresrios do setor para que solues conjuntas fossem buscadas. d) Parceria e gesto comunitria. Outro componente importante era o destino das informaes, compartilhadas com membros dos conselhos comunitrios, que assim poderiam visualizar mais claramente sua regio. Era possvel tambm agregar informaes que no chegavam ao conhecimento do sistema de chamadas da polcia. Isso se traduziu no aumento da accountability da organizao na medida em que os oficiais tinham de fornecer e explicar as estatsticas opinio pblica por meio

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da imprensa e em reunies e seminrios realizados com a sociedade. A assimilao desse processo de compartilhamento de informaes se deu de forma bastante diferenciada entre diversos conselhos da cidade. Alguns fatores contriburam para o maior ou menor grau de sucesso das atividades de policiamento comunitrio, sobretudo em relao s informaes utilizadas (Beato F., 2004b). A qualidade das lideranas comunitrias, bem como a dos oficiais, era uma varivel de impacto e derivava especialmente da necessidade de formao dos envolvidos no planejamento de policiamento comunitrio. As reunies de avaliao eram denominadas Encontros de Avaliao e Desempenho Operacional EADO e ocorriam em uma sala especialmente preparada para esse fim, com recursos de multimdia para a apresentao de mapas e tabelas. O formato foi claramente inspirado no Comparative Statistics CompStat desenvolvido pela polcia de Nova York7. O modelo desenvolvido teve de ser adaptado para a realidade local com importantes diferenas. O objetivo inicial das reunies teve um carter mais didtico, tratando de transmitir um processo de gesto de atividade policial que era uma completa novidade para os padres latino-americanos usualmente pouco afeitos a cobranas com base em resultados. A mudana de comandantes pouco produtivos tambm no caracterstica das polcias militares brasileiras, com desempenho e mecanismos tradicionais de avaliao que pouco tm a ver com atividades operacionais. Alm disso, o verdadeiro ritual de humilhao pblica que caracterizou o CompStat de Nova York durante certo perodo no seria bem-visto pela organizao. Fonte de Dados e Metodologia A fim de verificar o impacto da introduo de uma forma de policiamento voltada para a gesto da informao e a busca de resultados, este estudo utiliza uma srie mensal de crimes violentos fornecida pela PMMG. O perodo estudado possui 108 observaes e compreende os meses de janeiro de 1995 a dezembro de 2003. Os dados utilizados so os registros sobre crimes violentos contra a pessoa e contra o patrimnio: homicdios, roubos, roubos mo armada e violncias sexuais tentadas e consumadas. Durante os meses de janeiro de 2001 e outubro de 2002, o CPC da PMMG, aps um perodo de adaptaes, iniciou a experincia de gesto descrita anteriormente. Nesse perodo, foram feitas observaes

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das reunies de avaliao operacional entre os diversos nveis de comando regional na cidade de Belo Horizonte. Os Planos de Emprego Operacional das unidades geogrficas tambm foram objeto de anlise. Entrevistas e troca de opinies com policiais de diversos nveis de comando tambm se constituram em fontes. Aps o ms de outubro de 2002, em virtude de mudanas no comando e de orientaes no interior da organizao, as modificaes descritas so abandonadas, ou seja, o perodo denominado Polcia de Resultados perde sua continuidade. Isso nos deu uma oportunidade nica de avaliar os resultados de um programa introduzido exclusivamente no mbito policial, em uma espcie de semi-experimento, permitindo avaliar o impacto da gesto do policiamento adotada na cidade sobre a tendncia de criminalidade verificada nos perodos anterior e posterior. Diante dessa realidade, adotou-se uma tcnica de anlise de sries temporais com a definio de quebras estruturais para o perodo em que o programa esteve vigente Polcia de Resultados. Divergncias de ordem metodolgica marcam o debate sobre a efetividade da polcia no controle da criminalidade. Existem estratgias distintas para avaliar esse tipo de interveno. So estudos longitudinais que avaliam o efeito tido pelo incremento ou decrscimo do nmero de policiais por habitante sobre as taxas de crime ao longo de certo perodo de tempo (Loftin e McDowall, 1982) ou anlises cross-section comparando diferentes regies em sua razo de policiais por habitante e as taxas de criminalidade (Kelling et alii, 1974). A utilizao de indicadores agregados por anlises cross-sections pode dar origem a vieses distintos na anlise de resultados. Trabalhar com taxas agregadas em dado momento oculta o comportamento sobre parcelas especficas da populao (jovens ou pobres, por exemplo). Outro problema seria a simultaneidade: quando h um incremento de certos tipos de crime, haver um maior nmero de aes em direo a ele, gerando a falsa interpretao de uma paradoxal correlao positiva entre polcia e crime (Jacob e Rich, 1980). Isso poderia ser solucionado por meio de anlises temporais. Wilson e Boland (1982) por sua vez, argumentam que estudos longitudinais so inapropriados em virtude da limitao em isolar quais efeitos se devem a mudanas poltico-estruturais. Polcias, ao contrrio, tendem a manter certa estabilidade em termos de atuao ao longo do tempo.

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Essa controvrsia passa ao largo da possibilidade de fazer estudos semi-experimentais como este, em que um perodo de interveno claramente delimitado. Entretanto, diversos outros estudos sobre o impacto de formas especficas de policiamento tm sido realizados com o intuito de mensurar o papel que mudanas na gesto do policiamento teriam sobre os ndices de criminalidade em diversas cidades, como Newark (Sherman, 1983) e San Diego (Boydstun, 1975). No caso especfico de Belo Horizonte, buscou-se identificar a existncia de mudana na tendncia mensal de crimes violentos observada no perodo em que o policiamento tradicional assume uma nova caracterstica, bem como se as alteraes feitas na forma de policiamento tiveram impactos significativos nas estatsticas de crimes violentos. O Grfico 1 a seguir mostra a evoluo mensal dos crimes violentos, em Belo Horizonte, no perodo em estudo, janeiro de 1995 a dezembro de 2003. Nesse grfico, as duas linhas verticais internas compreendem o perodo de interveno, ou seja, os meses em que se adotou uma nova forma de gesto e de administrao. A primeira questo de pesquisa saber se a mudana na trajetria da srie mensal de crimes apresentada
Grfico 1 Evoluo Mensal de Crimes Violentos Belo Horizonte Janeiro de 1995 a Dezembro de 2003
5000

4500

4000

3500

Crim es Vio lentos

3000

2500

2000

1500

1000

500

0
ju l a go s et o ut nov de z jan fev m ar ab r m ai jun ju l ago se t o ut nov d ez j an fev m ar abr ma i j un ju l a go s et o ut nov de z j an fe v ma r abr ma i j un ju l a go s et ou t nov de z ja n fe v ma r abr ma i ju n jul a go s et ou t n ov dez ja n fe v ma r a br m ai ju n j ul ag o se t out n ov dez ja n fe v m ar a br m ai ju n j ul ag o se t out no v d ez ja n fev m ar ab r m ai ju n ju l ago se t out no v d ez jan fev m ar ab r m ai jun ju l ago se t o ut nov d ez j an fev m ar abr ma i j un

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Fonte: Crisp/UFMG.

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no grfico estatisticamente significativa para o perodo de interveno. Os testes estatsticos mais conhecidos (testes t, X2 ou F) so baseados na suposio de constncia dos parmetros do modelo. Nesta anlise, os pontos de mudana que intervieram no comando da polcia so conhecidos: jan./2001 e out./2002. Dessa forma, no caso de pontos de mudana conhecidos, Chow (1960) props um teste para averiguar a instabilidade dos coeficientes de um modelo de regresso por meio de um teste F (formulado para mudanas nos parmetros) conhecido como teste de Chow8. Foi utilizado o procedimento Autoreg do software SAS System para executarmos o teste de Chow na srie de crimes violentos observada em Belo Horizonte. Os resultados desse teste so apresentados na Tabela 1 a seguir:
Tabela 1 Testando os Pontos de Quebra via Teste de Chow Teste Chow Chow Pontos de Quebra 73 93 Graus de Liberdade 2 2 Estatstica F 41,15 53,60 Prob. > F < 0,0001 < 0,0001

Elaborao dos autores.

O teste de Chow confirma que as alteraes na forma de policiamento realmente foram estatisticamente significativas e, portanto, as observaes do perodo estudado so pontos de quebra. Variveis indicadoras foram definidas a partir desses pontos de quebra. Para tanto, o procedimento Reg foi usado para ajustar uma regresso mltipla incorporando as mudanas. O tempo e os perodos de quebra estrutural foram utilizados como as covariveis desse modelo, e os resultados so apresentados na Tabela 2 a seguir. $ o nmero de crimes esperados em determinado tempo Considerando Y i, o modelo final pode ser visualizado a partir da expresso seguinte: $ = 31, 9X Y i i
-

3475, 9D 3 - 3, 4D 2 X i + 38,1D 3 X i , i = 1, ... ,108 (Equao I),

em que Xi a varivel tempo e D2 e D3 so variveis binrias, codificadas como:

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73 i 93 1 se 1 se i 93 D2 = e D3 = . se i ou i 0 < 73 93 0 se i < 93 D2 e D3 so variveis indicadoras; Xi a varivel tempo. $ no faz previso para Y, mas sim para Obs.: Lembrando-se de que Y E(Y).
Tabela 2 Ajuste da Regresso Mltipla com Quebra Estrutural, R2 Adjusted = 0,9809 Varivel Graus de Liberdade Tempo D3 D2 * Tempo D3 * Tempo Estimativas Erro Padro Estatstica t Prob. > |t|

1 1 1 1

31,9 -3.475,9 -3,4 38,1

0,8 1.543,5 1,1 15,4

40,2 -2,3 -3,1 2,5

< 0,0001 0,0264 0,0023 0,0148

Elaborao dos autores.

Resultados Na srie mensal de ocorrncias de crimes violentos na cidade de Belo Horizonte, consideraram-se trs momentos distintos: perodo 1 (jan./1995 a dez./2000, perodo de referncia); perodo 2 (jan./2001 a set./2003, perodo de interveno); perodo 3 (out./2002 a dez./2003, perodo de retorno ao policiamento tradicional executado no perodo 1). Ao se observar uma tendncia de crescimento das ocorrncias quase-lineares, optou-se por estimar um modelo de regresso linear com variveis indicadoras para incorporar essas distintas formas de policiamento em relao ao perodo de referncia fixado no perodo 1. Como se pode verificar a partir da Equao I, o modelo foi expresso significativamente como uma funo do tempo (varivel X), do perodo de retomada do policiamento tradicional (varivel D3), da interao entre o perodo de interveno e o tempo (interao D2*X) e da interao entre o perodo de retomada do policiamento tradicional e o tempo (interao D3*X). Nesse caso, trs possveis situaes podem ser verificadas: a) como se comporta o ajuste do modelo no perodo 1, desconsi-

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Crime e Estratgias de Policiamento em Espaos Urbanos

derando os momentos subseqentes (D2 e D3 iguais a zero); b) qual o impacto que o programa teve em relao ao perodo imediatamente anterior; c) o que ocorreu quando o programa foi abandonado, retornando forma tradicional de policiamento. O grfico resultante aps o ajuste do modelo o seguinte:
Grfico 2 Modelo de Regresso Ajustado para o Perodo de Interveno (Polcia de Resultados)
5000

4500

observados modelo ajustado

4000

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Elaborao dos autores.

Conforme a significncia dos parmetros do modelo apresentados na Tabela 2, podem-se deduzir as seguintes explicaes: em um primeiro momento (perodo 1), percebe-se que ocorre um incremento de aproximadamente 32 crimes violentos para cada unidade de tempo. No momento em que ocorre uma alterao da forma de policiamento (perodo 2), o nmero de crimes violentos tende a reduzir, em mdia, 3,4 crimes para cada unidade de tempo. Quando se retorna forma tradicional de policiamento (perodo 3), espera-se um aumento de 38 crimes, em mdia, para cada unidade de tempo subtrado por uma constante de 3.476 crimes. Isso equivale a dizer que, em relao srie de crimes, o perodo em que o programa de policiamento estava implementado foi aquele em que se verificou diminuio no nmero de crimes violentos na cidade de Belo Horizonte. Ao mesmo tempo, verifica-se que o abandono do programa (perodo 3) fez com que a tendncia de cresci-

ja n fev mar a br m ai ju n j ul ag o se t out no v d ez ja n fev mar ab r m ai ju n j ul ag o se t o ut no v d ez ja n fev m ar ab r m ai ju n ju l ago

2001 2002 2003

0
j an fe v ma r ab r ma i j un ju l a go

set o ut n ov de z j an fe v ma r a br ma i j un ju l a go set ou t n ov de z j an fe v ma r a br ma i j un ju l a go s et ou t n ov de z ja n fe v ma r a br mai j un j ul ag o se t ou t n ov de z ja n fe v ma r a br mai ju n j ul ag o se t ou t n ov d ez ja n fe v mar a br m ai ju n j ul ag o se t ou t no v d ez

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se t o ut no v d ez

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mento se tornasse muito mais acelerada se comparada aos perodos anteriores (perodos 1 e 2). Quantos Crimes Foram Evitados pelo Projeto? Se a afirmao anterior verdadeira, pode-se ento quantificar exatamente a reduo alcanada pelo programa calculando o nmero de crimes previstos, se no houvesse nenhuma interveno, menos o nmero de crimes efetivamente ocorridos. A diferena entre os valores previstos pela projeo do modelo ajustado no perodo 1 e os valores observados no perodo 2 nos fornece a dimenso exata do nmero de crimes evitados pela introduo do projeto. Procedendo assim, chega-se a uma cifra da ordem de cerca de 5.675 crimes violentos evitados, correspondente rea destacada no Grfico 3. Adotando o mesmo procedimento, estima-se o nmero de crimes que poderiam ter sido evitados posteriormente se o projeto tivesse continuado. Projetando a tendncia estimada e diminuindo o valor previsto pelo valor observado, tem-se uma impressionante cifra de 11.073 crimes violentos que poderiam ter sido evitados se o programa tivesse
Grfico 3 Modelo de Regresso Ajustado Caso o Projeto No Tivesse Existido
5000

4500

observados Mantendo a tendncia anterior

4000

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

0
jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Elaborao dos autores.

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Grfico 4 Modelo de Regresso Ajustado para a Continuidade Hipottica do Projeto

Elaborao dos autores.

continuado nas mesmas condies em que foi implementado. Esse o nmero estimado a partir da rea escura do Grfico 4. A discusso desse nmero, entretanto, no conclusiva, porque no possvel isolar esse resultado do contexto poltico no qual ocorre o abandono do projeto. No caso brasileiro, esse um perodo de campanhas eleitorais para presidncia e, especialmente, para governadores, que so os responsveis polticos das polcias. O efeito de ciclos eleitorais sobre a segurana pblica pode caminhar na direo oposta ao que tem sido observado em outros pases (Levitt, 2002). No caso do Brasil, em virtude da politizao das polcias, este pode ser um momento de desestruturao e desagregao das condies de segurana em vez de controle maior sobre a criminalidade.

CONSIDERAES FINAIS
Analisou-se a evoluo do nmero de crimes violentos na cidade de Belo Horizonte em trs perodos. O primeiro se refere a um crescimento vegetativo do nmero de crimes de 1995 at dezembro de 2000. Durante esse ano teve incio uma srie de transformaes a fim de organizar as informaes e implementar as modificaes pretendidas. Os efeitos dessa forma de gesto por resultados j se fazem sentir nos primei-

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ros meses de 2001, quando se inicia um perodo de decrscimo e de estabilidade do ritmo de crescimento dos crimes violentos. Tal estabilidade persiste at o comeo do terceiro perodo, quando h a retomada de formas tradicionais de policiamento. O resultado que em pouco mais de oito meses assistimos a um aumento de at 71% dos crimes violentos. Os homicdios aumentaram a uma razo de mais de 50% em um ano. Isso levou a uma retomada dos processos gerenciais anteriormente descritos dentro de uma articulao mais ampla de organizaes e agncias envolvidas. Essa segunda fase no foi objeto de anlise, embora os resultados sejam ainda mais positivos e merecedores de uma anlise posterior. Trata-se de nmeros que merecem uma anlise mais cuidadosa. Poderamos estar assistindo concorrncia de outros fatores intervenientes associados a essa mudana da tendncia temporal observada. Algumas hipteses sugeridas pela literatura para a explicao do crescimento da criminalidade violenta poderiam ser representadas esquematicamente da seguinte maneira:
Desigualdades, Processos Sociais e Violncia Fatores Estruturais Laos Sociais Fatores Organizacionais/ Institucionais Violncia Prvia
Fonte: Sampson, Raudenbush e Earls (1997).

Eficcia Coletiva

Violncia

Fatores estruturais dizem respeito ao contexto macroeconmico, aumento de desemprego, modificaes na estrutura etria, desigualdade, industrializao etc. Embora no tenha ocorrido um controle sistemtico dessa ordem de fatores, podemos afirmar que no houve nenhuma alterao significativa dessa magnitude durante o perodo. No foram observados surto extraordinrio de industrializao, desestruturao de laos comunitrios eventualmente existentes ou alguma mudana brusca na estrutura etria. O desemprego manteve-se

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nos mesmos patamares. Nada parece indicar que tenha havido um aumento significativo do consumo ou do comrcio de drogas ilegais. As outras organizaes que compem o sistema de justia continuaram a funcionar de forma to lenta e ineficiente como sempre o fizeram. Prises continuavam abarrotadas e sem vagas como sempre. Os locais violentos seguiram mantendo os mesmos padres de violncia prvia, mesmo que alguns at os tenham diminudo. O grande fator que sofreu mudanas foi a gesto especfica das formas de policiamento ostensivo, que passou a ser orientada por dados, dentro de uma metodologia de soluo de problemas por meio de informaes. A controvrsia acerca do impacto que formas de policiamento tm sobre as taxas de criminalidade incorporou, em anos recentes, a importncia da reengenharia gerencial como fator crucial para explicar o efeito da polcia sobre o crime. Buscamos argumentar nessa direo ressaltando a importncia do policiamento orientado para problemas e guiado por dados e informaes. Assim, a importncia da gesto de informaes que incorporem elementos ambientais e de contexto urbano elemento essencial desse processo gerencial. A descentralizao de planejamento e organizao de informaes incorpora variveis ambientais para o desenvolvimento de solues e resultados, conduzindo a uma simbiose importante entre contexto urbano e organizao policial. O conceito de policiamento orientado por dados deve incorporar dimenses urbanas para o planejamento e a alocao de recursos e para a definio de reas quentes (hot spots) a fim de compartilhar com outros setores da administrao pblica solues e estratgias de resoluo de problemas. Polticas e programas em segurana pblica que no levem em conta aspectos de contexto urbano e se atenham simplesmente s variveis macroestruturais e socioeconmicas tendem a criar grande grau de paralisia institucional. Da a necessidade de as organizaes policiais passarem a atuar de forma articulada entre si e outros rgos da administrao pblica. Estratgias de reduo de oportunidades e de design ambiental requerem a anlise de fatores ambientais e urbansticos para sua implementao. Nessa fase da experincia narrada, os resultados alcanados poderiam ter sido muito mais significativos se houvesse a participao de outros rgos e agncias. A participao restrita polcia militar determinou o pouco alcance dos resultados obtidos, pois os mecanismos gerenciais

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limitavam-se apenas ao mbito do policiamento ostensivo, no alcanando a esfera da polcia judiciria ou da justia. Conseqentemente, os resultados, embora fossem importantes e significativos, poderiam ter sido muito mais impactantes do que os observados nesse perodo. Para reforar esse argumento, deve-se adicionar o que ocorre posteriormente ao estgio de deteriorao da experincia inicial. To logo se percebe o que estava ocorrendo, h uma retomada das estratgias de gesto por resultados, agora em uma perspectiva mais ampla, por meio do projeto Integrao da Gesto de Segurana Pblica Igesp. Ali passam a compor o grupo outras agncias e organizaes que compem o sistema de defesa social, como a Polcia Civil e o Ministrio Pblico. Essa segunda fase do projeto no foi objeto de anlise, mas tenciona alcanar resultados mais positivos em virtude da introduo de mecanismos gerenciais de gesto de informao e de alocao de recursos pela anlise dos contextos urbanos dos problemas que ocorrem (Beato F. et alii, 2007). Dessa forma, buscou-se com este estudo mostrar o que tcnicas de gerenciamento com base em resultados, firmadas no uso sistemtico de informaes, so capazes de produzir em termos de controle da criminalidade. As concluses para policy makers so bvias e caminham na direo de se fortalecerem experincias de policiamento preventivo em vez das aes repressivas tradicionais que tm caracterizado a atuao policial no Brasil. Mesmo o que tradicionalmente concebido como estratgia preventiva o policiamento ostensivo , pouco eficaz e nada tem a ver com formas proativas de policiamento que lidam com a soluo de problemas. Conceitos como policiamento em reas quentes, orientados por problemas e guiados por dados, passam a ser centrais dentro dessa nova perspectiva de policiamento (Weisburd e Braga, 2006). Possivelmente o impacto desse modo de gesto do policiamento seja diferenciado para tipos especficos de criminalidade. Em uma anlise complementar, foi observado um efeito maior sobre os crimes contra o patrimnio. Em parte isso ocorreu porque muitas das estratgias especficas desenvolvidas eram de reduo de oportunidades. Entretanto, o mesmo tipo de mecanismo pode ser aplicado para a soluo de problemas de outra ordem, tais como o dos homicdios envolvendo jovens9.

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Outro mrito deste artigo ser a primeira anlise sistemtica feita na Amrica Latina sobre o impacto da polcia e de formas de policiamento nas taxas de criminalidade em contextos urbanos. A abordagem ecolgica com a utilizao de informaes mapeadas de crimes permitiu um exame detalhado das condies dessa interveno e de seu impacto em um grande centro urbano. So possibilidades bastante alentadoras no desenvolvimento de polticas pblicas e promissoras no mbito da investigao acadmica.
(Recebido para publicao em junho de 2007) (Verso definitiva em novembro de 2007)

NOTAS
1. Um dos projetos centrais foi o MAPA, de Belo Horizonte, que consistiu em uma parceria do Crisp, da Universidade Federal de Minas Gerais UFMG, com o Comando de Policiamento da Capital CPC, da PMMG. Ele foi parte de um programa mais amplo implementado pelo CPC: o Polcia de Resultados. Esse programa buscou introduzir novas tcnicas de gerenciamento das atividades policiais mediante a descentralizao do planejamento de operaes e a introduo de mecanismos de aferio e controle de resultados. 2. Para uma avaliao do programa de policiamento comunitrio em Belo Horizonte, ver Beato F. (2004b). 3. O software da base de dados foi desenvolvido pela Companhia de Tecnologia da Informao do Estado de Minas Gerais Prodemge. Os softwares para a traduo desses dados para fins de visualizao e anlise espacial foram inicialmente desenvolvidos pelo Crisp, da UFMG. 4. Em 1992, a Prodabel propiciou Prefeitura de Belo Horizonte um dos primeiros Sistemas de Informaes Geogrficas de dados municipais. 5. Mais recentemente, uma empresa privada passou a fornecer tambm bases de dados de fotos areas georreferenciadas de toda a cidade de Belo Horizonte. 6. Esse curso totalizou 60 horas-aula e foi composto por dois mdulos: um relativo ao uso do software MapInfo para geoprocessamento de eventos criminosos e outro para o uso de algumas ferramentas de estatstica descritiva de dados criminais. Em outra etapa, o mesmo curso foi dado para cerca de quarenta policiais oriundos das companhias de policiamento e envolvidos mais diretamente em atividades de policiamento de ponta. Duas formas de utilizao foram desenvolvidas: geoprocessamento das ocorrncias e anlise estatstica dos delitos. 7. Alguns policiais da PMMG, patrocinados pela Fundao Ford, foram a Nova York conhecer essa experincia. 8. Ver nota metodolgica em Anexo. 9. Ver Beato F. (2000; 2004c).

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Crime e Estratgias de Policiamento em Espaos Urbanos

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Claudio Beato, Brulio Figueiredo Alves da Silva e Ricardo Tavares

ANEXO TESTE DE CHOW

Testando Quebra Estrutural em Pontos Conhecidos Considere que a amostra seja dividida em duas subamostras, uma contendo as observaes antes do ponto de mudana e outra o restante das observaes aps o ponto de mudana. Suponha o modelo hipottico abaixo para explicarmos a idia do teste: Yi = b 0 + b1 X1 i + b 2 X 2 i + e i , i = 1, ... , N . ei ~ NI(0, s 2 e ). A hiptese nula do teste que no existe mudana nos parmetros do modelo e a alternativa que ao menos um dos parmetros mudou em algum instante do tempo. H0: Os parmetros (b 0 , b1 , b 2 ) so constantes em toda a amostra. H1: Os parmetros (b 0 , b1 , b 2 ) mudam em um instante de tempo (ponto de mudana) para (b 0 + d 0 , b1 + d1 , b 2 + d 2 ), em que ao menos um d i 0, i = 1, 2, 3, e permanece constante at o final da amostra. Na hiptese nula de no existir quebra estrutural, a soma de quadrados residuais dos modelos construdos para cada uma das subamostras (SQEN + SQEN ) no deve diferir significativamente da soma de 1 2 quadrados residuais total (SQEN ) obtida do modelo com a amostra completa. Essa a idia que se oculta sob o teste para quebra estrutural proposto por Chow (1960): Fchow = (SQEN - (SQEN 1 + SQEN 2 ))/ k (SQEN 1 + SQEN 2 /( N - 2k ) ~ F( k , N - 2 k )

A estatstica do teste de Chow tem distribuio F com k graus de liberdade no numerador e N - 2k no denominador, em que k o nmero de parmetros do modelo. Nesse caso, o p-valor do teste dado como a probabilidade de se obter um valor da estatstica de teste maior do que aquele de fato observado.

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Crime e Estratgias de Policiamento em Espaos Urbanos

ABSTRACT Crime and Law Enforcement Strategies in Urban Areas

The article seeks to explore the interconnections between police, crime, and urban territory, discussing their crucial importance in the current public policy scenario for security in large Brazilian cities. The author draws on observations of a monthly series of violent crimes in Belo Horizonte, Minas Gerais State, in a regression model with structural breaks to estimate the impact of the so-called Results-Based Police Program in reducing crime. According to the findings, police intervention in urban territory was responsible for a significant reduction in violent crimes (5,675) from January 2001 to October 2003. Key words: crime; police; urban territory; Results-Based Police; law enforcement program

RSUM Crime et Stratgies Policires dans lEspace Urbain

Dans cet article, on examine le rseau des liens entre la police, le crime et lespace urbain, dont limportance reste capitale pour le cadre actuel des politiques publiques concernant la scurit des grands centres urbains au Brsil. On a pris pour base des observations sur une srie mensuelle de crimes violents commis Belo Horizonte, selon un modle de rgression coupes structurelles pour valuer limpact du programme de Police Rsultats sur la rduction de la criminalit. Selon les rsultats, on voit, entre autres, que lintervention de la police urbaine a russi y diminuer de faon significative le nombre de crimes violents, qui tait de lordre de 5.675 entre janvier 2001 et octobre 2003. Mots-cl: crime; police; espace urbain; Police Rsultats; programme dintervention

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