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La politico del desarrollo local

innovccicn institucional, pcr-tlcipccidn y actores locales en dos cantones indfgenas del Ecuador

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SERlE ENSAYOS FORHUM 16 CIUDAD centro de investigaciones

Primera Edicion: Julio 2001 Se pennite 1a reproducci6n parcial, siempre y cuando se cite 1a fuente.
Diseiio y Diagramacion: TOYA - CIUDAD

EdiciOn: Centro de Investigaciones CIUDAD Calle Fernando Meneses 265 (Oe6B N24-47) y Av. La Gasca Telfs.:225198 I 227 091- Fax: 500 322 e. mail: confe@ciudad.ecuanex.net.ec Ilustracion Portada:
Dibujo de una vasija de Cerarnica Negativa Cultura Cuasmal III (Tuncahuan del Norte) El Angel

Quito - Ecuador

R173p. RAMIREZ, Franklin Centro de Investigaciones CIUDAD La polftica del desarrollo local. Innovacion institucional, participaci6n y actores locales en dos cantones indigenas del Ecuador. Quito, CIUDAD, 200 1,69 p. (Ensayos FORHUM No.16) DESARROLLO LOCALIPARTICIPA06N CIUDADANAIGESTION LOCAUGOBIERNOS LOCALES/GOBERNABILIDADIAMERICA LATINAIECUADORlIMBABURAICHIMBORAZO/COTACACHliGUAMOTE.

AUTOR
franklin ramirez gallegos*

Ensayo realizado por el Centro de Investigaciones CIUDAD. Producto investigativo que forma parte de los estudios e investigaciones propuestos para el Programa de Formaci6n de Recursos Humanos para la Autogestion del Habitat Urbano en el Area Andina -FORHUM 11-: Programa de Cooperaci6n Sur - Sur con el apoyo del gobiemo de Holanda, a traves del Ministerio de Relaciones Exteriores D.O.S., que involucra a los pafses: Bolivia (CERES), Colombia (CEHAP), Ecuador (CIUDAD) yPeni (CIDAP):

* Franklin Ramirez Gallegos es actualmente miembro de la planta acadernica del

Centro de Investigaciones CIUDAD.

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, Indice Analft I
1. Introducelen

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2. Enfoque teorleo
2.1 Gobemabilidad democratica y participaci6n ciudadana 2.2 Desarrollo local

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3. Contexto polftleo-eeonemlce 4. La gestion participativa en Cotacachi. Caso I

4.1 Algunos antecedentes 4.2 Gesti6n Municipal y participaci6n ciudadana en Cotacachi 4.3 Condiciones para el desarrollo local

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5. La gestion participativa en Guamote. Caso II

5.1 Las bases del proceso participativo 5.2 Gesti6n municipal y participaci6n ciudadana en Guamote 5.3 Condiciones para el desarrollo local en Guamote

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6. Salida Bibliografia

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1.
Introduccidn
Entre los cambios politicos y sociales de mayor trascendencia durante las dos iiltimas decadas en America Latina y el Caribe se encuentran dos procesos que segun los casos tienden a desarrollarse articuladamente 0 a someter su evoluci6n a constantes tensiones y bloqueos. De un lado, el desdibujamiento del Estado-Nacional y sus profundas reformas institucionales con miras a convertirse en un aparato burocratico reducido pero eficiente a la hora de administrar la inserci6n de las economfas locales en el espectro intemacionalizado de la economfa global; y de otro lado, la vitalizaci6n de los territorios sub-nacionales, las identidades locales-etnicas, el apuntalamiento de las ciudades como los espacios polfticos por excelencia, y por tanto el surgimiento de actores que pugnan por nuevas formas de gesti6n polftica, re-distribuci6n del poder, de los capitales y de la riqueza nacional. El contexto es la apertura extema empujada por la globalizaci6n econ6mica y financiera y la apertura interna soportada por los procesos de descentralizaci6n en marcha. En el caso del Ecuador la confluencia de estas tendencias se aprecia al observar los casos de Saquisilf, Cotacachi, Cayambe, Chordeleg, Guamote, etc. - cantones de la regi6n andina del Ecuador, compuestos fundamentalmente por poblaci6n indfgena- cuyas municipalidades y toda su estructura de poder local han sido abiertamente modificadas desde principios de los afios noventa por la irrupci6n del movimiento indigena en su control, la ampliaci6n de la participaci6n popular y la creaci6n de nuevos espacios piiblicos para la problematizaci6n dial6gica de los intereses colectivos locales y la busqueda de formas alternas de desarrollo. Tales cambios se han sucedido en el marco de una profunda transformaci6n -leer reducci6n y descentramiento- del aparato estatal y sobre todo de sus mecanismos de legitimaci6n poUticay simb6lica con respecto de las ciudadanfas locales. En efecto, los casos citados constituyen ejemplos de un conjunto de experiencias innovadoras de democratizaci6n de los gobiemos locales (municipios fundamentalmente) a traves de novedosos mecanismos de participaci6n ciudadana que han generado cambios en la estructura del poder local -tradicionalmente construido en base de relaciones jerarquicas y discriminatorias en relaci6n con aspectos de clase, genero y etnicidad.

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La emergencia del movimiento indfgena como actor polftico que controla, por primera vez desde la epoca Republicana, ciertos espacios de decisi6n publica en el nivel nacional (diputaciones) y local (municipios) es una sefial de este proceso de re-acomodo institucional y simb61ico de la polftica y la cultura en los pafses de la regi6n a fines de siglo. Asf, para las organizaciones indigenas los escenarios locales -en particular los municipios- constituyen marcos institucionales privilegiados para avanzar hacia una transformaci6n radical de relaciones de poder hist6ricamente desfavorables y para la construcci6n de propuestas de desarrollo local sobre la base de una amplia participaci6n de sus organizaciones sociales, y por tanto, en general, para contribuir a la democratizaci6n del conjunto del tejido socio-polftico nacional. Todo ello motiv6 a la participaci6n de candidatos de las organizaciones indfgenas en las elecciones nacionales de 1996 en las que alcanzaron representaciones al Congreso Nacional y accedieron a Alcaldias y Concejos municipales, sobre todo en cantones con significativa presencia de poblaci6n indlgena (Cfr. LarreaILarrea, 1998). Sobre la base del control de los gobiemos locales, las nuevas autoridades han impulsado durante los tiltimos siete afios la creaci6n de nuevos instrumentos politicos encaminados a incentivar la participaci6n de los actores locales con miras a generar procesos de gesti6n polftica y desarrollo local concertados. En efecto, en los cantones sefialados se han establecido, por ejemplo, mecanismos institucionales como el "Parlamento Indfgena y Popular de Guamote", 0 el "Comite de Gesti6n del Desarrollo Local" en Cotaeachi, 0 iniciativas tendientes a disefiar un "Plan Participativo de Desarrollo Cantonal" en Saquisilf. Se trata de instancias de coordinaci6n, dialogo y convocatoria entre los diferentes actores sociales locales -poblaci6n urbana y rural, ONG's, municipios, autoridades comunitarias, asociaciones, etc.con el objeto de a) crear espacios publicos para la tematizaci6n de los disensos y la btisqueda de concertaci6n de intereses colectivos (componente polftico) y b) disefiar instancias tecnicas de definici6n de polfticas de desarrollo local, negociaci6n de recursos y distribuci6n publica de partidas presupuestarias (componente tecnico) (Cfr. LarreaILarrea 1998; Guerrero, 1998; Torres, 1998). En suma, estamos frente a un proceso, lento y no exento de conflictos, de re-apropiaci6n del espacio publico estatal por via del control polftico-administrativo de las Municipalidades por parte de actores sociales que hist6ricamente fueron postergados de estas funciones. La forma en que estas transformaciones puedan incidir en el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones involucradas, es decir apuntalar los procesos de desarrollo local, constituye aun una de las principales interrogantes que quedan por resolver y es hacia este punto donde se busca dirigir la atenci6n de este trabajo. Este proceso polftico se ha asentado en una contundente invocatoria a practicas de participaci6n ciudadana en diversos ambitos de la vida social. Se trata de un regimen discursivo presente tanto en los esquemas tecnocraticos de reforma estatal, del estilo de los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD), 0 en visiones al-

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1. Introducci6n

temativas sobre los sentidos de los procesos de transfonnaci6n institucional, provenientes por ejemplo de partidos y movimientos sociales anti-refonnistas, la activaci6n de discursos participacionistas ha sido un lugar cormin como manera de llamar la atenci6n sobre la necesidad de contar con la inclusi6n de los distintos segmentos de la sociedad civil en el 'ciclo de refonnas'. Sin dudas, los sentidos, objetivos, efectos y rendimientos de la 'dinamica participativa' son disfmiles y dependen del contexto polftico-institucional en el que se sinian. Se trata entonces de un concepto y una practica polftica en plena construcci6n y estabilizaci6n hist6rica. Como queda enunciado, en el Ecuador, se asiste desde inicios de la decada del noventa a la emergencia y consolidaci6n de una importante tendencia a la democratizaci6n de las modalidades de gesti6n de los poderes locales: nuevos liderazgos polfticos (particularmente impulsados desde el movimiento indigena), originales iniciativas y espacios institucionalizados de participaci6n, concertaci6n y dialogo entre gobiemos locales y sociedad civil, entre otros elementos, caracterizan un nuevo campo hist6rico y analftico para entender las relaciones entre democracia y desarrollo local. Precisamente, la presente investigaci6n se ocupa de estudiar los efectos de los procesos de innovaci6n polftica -con la inclusi6n de la participacion ciudadana en la gesti6n de los poderes municipales- en las condiciones de vida de las poblaciones sujetas a tales esquemas de gobiemo. Especfficamente, los objetivos de la presente investigaci6n fueron: a) configurar un campo de reflexi6n sobre la viabilidad de apuntalar, direccionar y estabilizar procesos sostenidos de desarrollo desde las instancias de poder local; y b) ensayar una combinaci6n de diversos instrumentos metodol6gicos para la comprensi6n de las relaciones participaci6n - desaITollolocal. Para el desenvolvimiento del estudio se marcaron dos campos de intervenci6n analitica: a) en primer termino se observaron las nuevas dinamicas participativas propiciadas en los municipios de dos cantones de la regi6n Andina del pals (Guamote y Cotacachi) en el marco de las relaciones entre el estado y las sociedades locales; se dejaron por fuera las modalidades participativas gestadas, por ejemplo, en la ret6rica desarrollista de las organizaciones no gubemamentales en los proyectos sociales que auspician 0 aquellas que aluden a la participaci6n de la poblaci6n en eventos de caracter comunitario (mingas, etc.). Nos colocamos de esta forma de lleno en el campo de la participaci6n ciudadana en el contexto de sus relaciones con los diversos niveles de la institucionalidad estatal. La pregunta eje que gui6 el analisis al respecto puede ser enunciada asf: i,Bajo que modalidades y circunstancias polfticas se ha propiciado la inclusi6n de la sociedad civil en las arenas institucionales de la democracia y del aparato estatal? La informaci6n capturada permiti6 entender la puesta en escena de los modos de gesti6n participativa en los poderes locales.

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b) en un segundo nivel, el estudio se concentro en desagregar los impactos de la renovacion institucional de los poderes locales, por la via sobre todo de la inclusion de la participacion ciudadana en los mecanismos de gestion municipal, en la construccion de ciertas condiciones para el desarrollo local de las zonas, localidades 0 regiones por ellos gobemadas. En este sentido se trato de responder a las siguientes cuestiones: lComo las dinamicas participativas han incidido en el desarrollo local? lCmiles son los alcances de las reformas democraticas de los poderes locales en la perspectiva de propiciar dinamicas sostenidas de desarrollo local? Preguntas como esta posibilitaron la construecion de una mirada multidimensional, que liga economia y politica, para dar cuenta de los efectos de los nuevos procesos de gobiemos locales participativos a nivel de las condiciones de vida de las poblaciones asentadas. En el desarrollo del analisis se hace alusion al marco institucional en el que operan las relaciones entre los poderes locales y la administracion estatal central, como un elemento de contexto determinante en los rendimientos del gobiemo local. En suma, las preocupaciones que motivan este estudio pueden definirse en tomo de dos ejes: a) innovaci6n institucional y participacion ciudadana en los gobiemos locales; b) los efectos de tales sistemas de gestion participativa en el desarrollo local; ambas en el marco institucional de las relaciones Estado - poderes locales (municipios).

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2.

Enfoque teorico

El campo de estudio que abarca esta investigaci6n se delinea en tomo de la articulaci6n de dos registros conceptuales: en primer lugar, y desde una 6ptica eminentemente polftica, se bani referencia al problema de la innovaci6n institucional en los gobiemos locales a partir de la noci6n de 'gobemabilidad democratica (participativa)'; en segundo termino, y desde una visi6n de corte sociol6gica, se trabajara el problema de los rendimientos socio-econ6micos de los cantones considerados en funci6n de la categorfa de 'desarrollo local' .

2.1 Gobernabilidad democratica y participaci6n cludadana!

Los procesos de innovaci6n polftica en el nivel de los gobiemos locales suponen una apuesta por buscar la democratizaci6n de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Ello involucra la puesta en juego de una serie de instrumentos y mecanismos que de forma conjunta y global propicien y activen la participaci6n, la planificaci6n y el control de la ciudadanfa en los distintos momentos y esferas de gobiemo y gesti6n publica locales, al tiempo que se propicia la mayor eficiencia de estas, Se hace evidente, de esta forma, que para entender el apuntalamiento de democracia locales participativas es preciso fijar la atenci6n en las formas en que se conjugan las variables formales, institucionales y procedimentales del sistema de gobiemo local con aquellas que aluden a las modalidades de participaci6n, comunicaci6n y organizaci6n sociales de la poblaci6n. Precisamente, para propiciar el 'engancbe analftico' de estos niveles, se ha optado por la construcci6n de un campo conceptual que vincule las nociones de 'gobemabilidad' y 'participaci6n' como nexos de sentido para una comprensi6n de los modos de construcci6n de una democracia ampliada. La articulaci6n de los terminos 'gobemabilidad' y 'participaci6n' apunta bacia la comprensi6n y validaci6n academica y polftica de la asociaci6n entre la gesti6n publica de gobiemo y la actuaci6n de actores sociales (organizados 0 individuales) en la discusi6n y determinaci6n de los contenidos y modos en que aquel se desenvuelve.
1. Esta parte del argumento se basa en el documento intemo de trabajo sobreGobemabilidad democnitica,

CIUDAD-2000.

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2.1.1 Gobernabilidad democratica

Existen al menos tres definiciones mfnimas para entender el problema de la 'gobemabilidad' en un amplio espectro de situaciones. Entre ellas no existen grandes incompatibilidades sino mas bien ciertas distancias que deben ser disueltas y relacionadas adecuadamente para pensar el caso local: a) el termino gobemabilidad designa una situaci6n en que las instituciones y organizaciones estatales son capaces de implementar de manera exitosa y estable sus planes, politicas y objetivos explicitos, al mismo tiempo que pueden obtener el consentimiento de la ciudadania; b) se refiere a una situaci6n en donde las autoridades politicas gozan de legitimidad, confianza y consentimiento por parte de la poblaci6n, son capaces de incorporar a sus planes y programas las aspiraciones, deseos y demandas de los ciudadanos y tienen mecanismos fluidos de comunicaci6n de doble via con la sociedad civil; y c) apunta a una situaci6n en la cuallos poderes piiblicos (ejecutivo, legislativo, judicial, informativo) se hallan en situaciones de equilibrio; el conflicto entre ellos se mantiene en niveles moderados. En otras palabras: Las instituciones publicas (ministerios, organismos seccionales, etc.) cumplen con eficiencia, eficacia, transparencia, responsabilidad, prontitud las metas que se propusieron y mejoran con ello la calidad de vida de las sociedades administradas. Esta situaci6n ayuda a que los ciudadanos obedezcan, cumplan y respeten el marco institucional en que se desarrollan estas politicas. Los ciudadanos comunes pueden acceder con facilidad ala estructura estatal, sus demandas son canalizadas a traves de vias institucionales destinadas para ella; se les atiende y sus peticiones son procesadas administrativamente hasta encontrar una resoluci6n adecuada para las partes. Esto hace que la poblaci6n confie, respete y encuentre que la existencia de esas instituciones estatales tiene sentido, utilidad, que les pertenecen. Se trata de construir cohesi6n y mutua sensibilidad entre la poblaci6n, los poderes intermedios y el aparato gubemamental. Los poderes del Estado - Ejecutivo, Legislativo, Judicial - no tienen un nivel de conflictividad "beligerante" entre si; las discrepancias institucionales se manejan por medio de los procedimientos disefiados para el efecto. Se trata de una situaci6n de estabilidad, coherencia, acuerdos mfnirnos, los poderes del estado solo se controlan entre sf tal y como los designios constitucionales 10 postulan. En resumen, una situaci6n de gobemabilidad describe: a) una gesti6n eficaz del aparato estatal, sobre todo en la aplicaci6n de los instrumentos para manejo de

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2. Enfoque t e e r t c o

polfticas piiblicas; b) la cohesi6n y mutua sensibilidad de la poblaci6n, las organizaciones intermedias, los intereses civiles y el estado; c) la consolidaci6n y estabilidad de las instituciones propias de un estado constitucional democratico. (cfr. Bustamante, 1997) Algunos de estos requerimientos pueden cumplirse dentro de regfmenes no democraticos, incluso en algunos de corte autoritario, despota 0 en monarqufas donde el poder esta altamente concentrado. Por ella es necesario aclarar que los supuestos anteriormente nombrados deben operar en un marco de normatividad democratica, La gobernabilidad demecratica abarca los anteriores elementos pero su definicion se amplfa hacia "las capacidades de las instituciones y procedimientos democraticos para conducir efectivamente los procesos sociales, capacidad que hace de la democracia un mecanismo de conducci6n polftica" (Cfr. Lechner, 1995). En este nivel se hace evidente que ademas de las exigencias de eficiencia, transparencia, estabilidad dentro de los dispositivos de gobiemo, se plantea el problema de la representatividad de los poderes piiblicos y la participaci6n de los ciudadanos. La dinamica participativa como parte de los procesos de apuntalamiento de la gobemabilidad democratica supone la intervenci6n de los ciudadanos, por medio de especificos instrumentos y mecanismos, en el conocimiento, interlocucion y decisi6n respecto de la materializaci6n de los intereses de una comunidad polftica. Su esfera de desenvolvimiento es la relaci6n estado-sociedad civil y busca la afirmaci6n de intereses comunes y no de aquellos de caracter privado (Cfr. Unda, 2000). La participacion apunta entonces hacia la construcci6n de ciudadanias en el sentido de afirmacion de derechos civiles, politicos, pero sobre todo sociales y econ6micos - no hay posibilidades reales de ejercitar la libertad e igualdad politicas si no hay minimas condiciones de igualdad social en terminos de educacion, salud y seguridad material y, en general, si no existe participacion en las principales oportunidades sociales que ofrece una sociedad (Cfr. Cunnil, 1999)-, yen el involucramiento real y efectivo en los asuntos publicos, Ello implica tener en mente que los ciudadanos se constituyen como tales en la medida en que disputan y ejercen sus derechos y son capaces de hacer frente a una serie de responsabilidades comunes (deberes sociales) -que van mas alla de sus contribuciones econ6micas (impuestos)- comprendidas dentro de sus compromisos sociales para la satisfacci6n de las necesidades colectivas. Este nivel apunta hacia la generaci6n de una cultura publica en la vida polftica contemporanea. De ahf que, gobemabilidad y participaci6n aparecen efectivamente como partes constitutivas de los procesos de construcci6n democratica, no solo en el plano de la producci6n de legitimidad para los sistemas de gobiemo ni tampoco en las

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posibilidades de inclusi6n, control 0 mayor representaci6n de la sociedad sino, fundamentalmente, porque conllevarfan a la 'producci6n' de ciudadanos activos, aut6nomos y responsables de sus vidas y de sus destinos colectivos. En esta medida, la afirmaci6n de la gobernabilidad democratica supone necesariamente la activaci6n de procedimientos institucionales de vinculaci6n entre los niveles de gesti6n publica y aquellos de organizaci6n y participaci6n social. Esta ultima dimensi6n no existe en tanto que apendice 0 instrumento para el desenvolvimiento de la primera sino que la constituye, la moldea: s610 una evoluci6n interdependiente de ambos espacios propicia la emergencia de condiciones necesarias para afirmar logicas democraticas de gobierno. En este punto empatan la esfera institucional de la gesti6n gubemamental con aquella de la actuaci6n ciudadana de los sujetos sociales: la responsabilidad de los ciudadanos tiene como anclaje y contrapartida a la responsabilidad del estado en la generaci6n y promoci6n de los derechos sociales. De ahf que, en oposici6n a 10postulado por el pensamiento neo-conservador en boga, cabe sostener que la forma y la calidad con que el Estado provea determinados servicios sociales incidira directamente en la cualidad del tejido social y en la construcci6n de los sujetos sociales. Se asume entonces la directa vinculaci6n e incidencia de la composici6n y el modo de operaci6n de los gobiernos, es decir los "patrones institucionales" (March y Olsen, 1996), en las relaciones con los ambitos de la sociedad y el mercado. Por tanto el problema reside en imaginar, configurar y disefiar nuevos ordenamientos institucionales que permitan una gesti6n mas democratica y eficiente del Estado, basado a su vez en una noci6n de ciudadanfa como compromiso social. Se trata entonces de estudiar los marcos institucionales que han estimulado la construcci6n ciudadana, la solidaridad social y la responsabilidad con los asuntos publicos 0, en otras palabras, indagar en la relaci6n entre el desarrollo institucional y la organizaci6n aut6noma de la sociedad.

2.1.2 La participacion ciudadana

La noci6n de 'participaci6n'se encuentra inmersa dentro de una intensa disputa por la fijaci6n de sus contenidos. Si se procede a una lectura combinada de las transformaciones en la sociedad, en la polftica y en la economia y, a la vez, de los discursos y de las practicas sociales, podra concluirse que, bajo el termino de participaci6n pueden entenderse procesos disfrniles: desde los recientes procesos de privatizaci6n de los bienes sociales hasta intentos de redemocratizaci6n y reordenamiento del poder.

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2. Enfoque t e e r f ce

Asi, actualmente, los significados y contenidos dominantes de la participaci6n estan fuertemente subordinados a los procesos de globalizaci6n de la economfa, de reestructuraci6n del estado y a las modificaciones en la relaci6n entre Estado y sociedad. En este contexto la participaci6n esta referida a la presencia de actores individuales 0 colectivos en particulares espacios de influencia en las decisiones estatales sobre las politicas "menos duras", en tanto que las decisiones econ6micas y las representaciones polfticas tienden mas bien a constrefiirse a ambitos mas cerrados; queda acotada, ademas, a espacios locales, municipales 0 comunales con fuerte caracter heter6nomo, en tanto las decisiones que marcan el futuro de las localidades estan cada vez menos en manos de elIas mismas. La participaci6n, por fin, se entiende como posibilidad de co-administraci6n en la prestaci6n de servicios piiblicos, incluyendo principalmente su financiamiento y la socializaci6n de costos. EI panorama dentro de esta vertiente 'participativa' conduce casi univocamente a la constituci6n de "actores sociales sujetados" dentro de una 16gica de reproducci6n de roles, espacios y contenidos predeterminada. La participaci6n se vue1ve contradictoria en la medida en que se abren espacios de participaci6n en ambitos locales (0 parciales) , pero se cierra en los nacionales de la "gran politic a" . No obstante, tambien es indudable que lentamente ha prosperado una practica y una noci6n de participaci6n con un sentido democratizador, que busca ampliar los campos de desenvolvimiento y afectaci6n de la acci6n social. Este sentido democratizador puede presentarse tanto como "aperturas" desde arriba, si es que las iniciativas quedan restringidas al ambito de la institucionalidad, pero tambien como construcciones de las organizaciones, movimientos sociales y de la ciudadanfa en general. La participaci6n como oportunidad de democratizaci6n, de ejercicio de nuevas formas de gesti6n, de mejoramiento de las capacidades propositivas, del manejo de espacios de negociaci6n y sobre todo de ciudadanizaci6n de las demandas y propuestas viene asf emergiendo como nuevo campo de ejercicio politico. Los multiples sentidos que pueden atribuirse a la noci6n de participaci6n conducen, entonces, a la necesidad de discutirla como parte de los componentes de proyectos politicos mayores. La participaci6n es un nodo articulador de una mas amplia formaci6n discursiva que, en tanto se ordene de uno u otro modo, 0 comparta lugares con una u otra concepci6n de 10 social, 10 politico y 10 econ6mico, producira nexos de significado disfmiles y en contradicci6n. Por ello, la primera conclusi6n es que las interpretaciones, los sentidos y las practicas sociales de la participaci6n pueden ser comprendidos unicamente en su vinculaci6n con los proyectos de sociedad en juego. Con esta advertencia en mente cabe desagregar el concepto. Coraggio- habla de tres niveles de participaci6n. EI primero "tiene que ver fundamentalmente
2. Ver: Jose Luis Coraggio: Participaci6n popular y vida cotidiana (1989); en: J. L. Coraggio: Ciudades sin rumbo, SIAP-CIUDAD, Quito, 1991, pp. 215-237.

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con la reproducci6n inmediata de los aspectos mas elementales de la vida de estos sectores": "su inserci6n en la producci6n, en la distribuci6n y en el consumo"; aparece centrado en la familia, ellugar de trabajo y el mercado (p. 218). El segundo nivel seria, basicamente, "una extensi6n del primero", pero mediado por la existencia de una "organizaci6n colectiva", generalmente de caracter particular 0 corporativa; lise trata ... de mecanismos colectivos de reproducci6n de los seres particulares" (pp. 218-219). El tercero, liesel nivel de la sociedad", donde lise da la reproducci6n y eventualmente la transformaci6n de la sociedad y del Estado": es el mundo de la polftica, el de la acci6n de los "movimientos sociales fundamentales" (pp. 219). En todos ellos hay lucha, "fuerzas en pugna", "disputa de sentidos" (pp. 219-222). Coraggio distingue tres sentidos en pugna: uno, que reduce la participaci6n a una "funci6n de la reproducci6n" y que, por 10 tanto, la encasilla en acciones particulares de seres particulares (p. 221). Otro, que busca, a traves de la participaci6n, "legitimar 0 deslegitimar a los gobiemos concretos coyunturales, al sistema politico 0 al Estado mismo", en general, como participaciones pasivas en el tercer nivel (p. 221). El tercer sentido en disputa "tiene que ver con la posibilidad de pugnar por un ejercicio aut6nomo de la soberania popular": son participaciones activas en el tercer nivel (p. 222). En cualquier caso, la participaci6n siempre es un asunto que esta relacionado con la conciencia social, con la comprensi6n de que participar es construir un actor colectivo. La constituci6n de ese actor colectivo, se procesa, siguiendo aNuria Cunnil y Esperanza Gonzalez, en cuatro tipos de participacion- ; dos de ellas operarfan lien la esfera privada": la participaci6n comunitaria, y la participaci6n social; mientras que las otras dos lise desarrollalrfaln en el ambito de 10 publico": la participaci6n ciudadana y la participaci6n politica (Gonzalez, pp. 18-19). Caben dentro de la participacion comunitaria todas aquellas 11 acciones ejecutadas colectivamente por los ciudadanos en la biisqueda de soluciones a las necesidades de su vida cotidiana", con 0 sin presencia del Estado, pero siempre encaminadas al mejoramiento comunitario. Los ejemplos ofrecidos indicarian que estas acciones colectivas pueden estan mediadas por formas organizativas mas bien ocasionales, a veces no estructuradas formalmente (comites por mejoras puntuales, construcci6n de obras, etc.); como no se los menciona en otra parte, se entiende que
3. Ver: Nuria Cunnill: "La participaci6n ciudadana"; en: Varios Autores: Participacion ciudadana, CESEMFundaci6n Ebert, Mexico, 1996; Nuria Cuni11: Participacion Ciudadana. Dilemas y perspectivas para la demouatizacion de los Estados latinoamericanos, CLAD, Caracas, 1991; Esperanza Gonzalez R.: Manual sobre participaci6n y organizaci6n para la gesti6n local, Foro Nacional par Colombia, Cali, 1995.

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2. Enfoque te6rico

tambien en este rango se incluyen las acciones realizadas por otras organizaciones "comunitarias" mas estables (comites barriales, asociaciones, etc.). En la partlcipackin social se enmarca el "proceso de agrupamiento de los individuos en distintas organizaciones de la sociedad civil para la defensa y representacion de sus respectivos intereses". Afiade que este tipo de participaci6n permite la "configuraci6n progresiva de un tejido social de organizaciones que puede ser instrumento clave en el desarrollo de otras formas de participacion, especialmente .en la esfera publica". La partlclpackin politica "es la intervenci6n de los ciudadanos a traves de ciertos instrumentos [...] para lograr la materializacion de los intereses de una comunidad polftica". Su contexto es la relaci6n entre Estado y sociedad civil y "se inspira en intereses compartidos y no en intereses individuales". Se citan como ejemplos el voto, la promoci6n 0 intervenci6n en consultas, cabildos abiertos, etc. Casi no habrfa que afiadir que estos tipos de participaci6n no aparecen en estado "puro" cuando se producen las practicas participativas concretas. En la realidad, las acciones de participaci6n en que se ve envuelta la poblaci6n no pueden ser encasillados en un solo "tipo", pues combinan caracterfsticas que corresponden a varios de enos.

2.1.3 Gestion participativa Lo que se llama participacion no es mas que una forma especffica de relacionamiento entre actores. Pero la participaci6n no es un termino relacional solo por ello; 10 es tambien porque es impensable sin la no-participaci6n. En la medida en que el termino aparece necesariamente vinculado ala exclusion (que supuestamente remediarfa 0 contribuirfa a superar), es inevitable que este enlazado a procesos socioeconomicos 0 politicos, materias ambas en que nuestras sociedades tienen una larga historia de exclusiones y desigualdades. Los procesos de exclusi6n/participaci6n en la economfa y en la polftica han abierto campo para la extension del uso del termino: se trata, finalmente, de procesos que ocurren igual a nivel "macro" que a nivel "micro", pues atraviesan enteramente el convivir social. Estos son, entonces, los planos en los que la participaci6n deberfa ser considerada: no reducida a la economfa, no confinada a la polftica; menos aiin enjaulada en 10 local (la gesti6n municipal 0 de polfticas sectoriales territoriales, 0 los "proyectos de desarrollo"); todos los aspectos y cada uno de ellos, la participaci6n debe ser lefda en clave de integralidad, vista desde la entera vida humana, desde la accion de los agentes que pugnan por convertirse en sujetos. Eso supone acercamos a la participaci6n tomando en cuenta los diferentes niveles en que se procesan las practicas sociales y, especialmente, los sentidos (sentidos objetivos y no meramente atribuidos) de las practicas y de los ambitos resultantes de las experiencias llamadas participativas.

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En este punto del argumento se puede situar a la noci6n de 'gobernabilidad participativa' como la conjugaci6n de variables institucionales (marco nonnativo, sistema politico, gesti6n administrativa) coordinadas por los sectores gobernantes -las burocracias municipales en este caso- con aqueJIas que aluden a las fonnas de involucramiento de las organizaciones sociales y la ciudadanfa en general -gestadas desde la sociedad civil- en el proceso de administraci6n democratica de 10 social. Esta articulaci6n conceptual se asienta, ademas, en la idea -de matriz eminentemente foucaultiana- de considerar a la participaci6n como una 'tecnologfa poUtica', es decir, como un conjunto de instrumentos, procedimientos, herramientas institucionales y discursivas que se despliegan a fin de producir Ja participaci6n. Esta no se desenvuelve de forma natural, no esta instalada en la subjetividad de la poblaci6n y no depende, por tanto, de la voluntad de los aetores; se requiere el despliegue de especfficos mecanismos politicos de gobiemo de la conducta de los otros -aquellos que se desea que participen- para delinear los contornos, las modalidades, y los procedimientos que propician la movilizaei6n y el involucramiento de la ciudadanfa en los asuntos piiblicos. La forma en que se dispongan y movilicen tales instrumentos 0 tecnicas de participaci6n delineara en gran medida las modalidades y los sentidos de la participaci6n. Es desde los dispositivos institucionales del gobierno local, en este caso, que se abren los espacios y se fijan los canales que propician la participaci6n. La misma noci6n de 'gobernabilidad participativa' da cuenta de los juegos discursivos que auspician y sostienen la producci6n de la participaci6n. Debe quedar claro, sin embargo, que el manejo del aparato tecnico (jurfdico, institucional, etc.) no define y traza por completo el espacio y la concreci6n de la participaci6n; s610 en la activaci6n de esta ultima las especificas tecnologfas desplegadas cobran sentido para los involucrados, a tal punta que incluso pueden llegar a ser contestadas y reformuladas desde diversas orientaciones. La 'fabricaci6n' de la participaci6n se dirime, entonces, en el juego mismo de su despliegue (ello no derruye, no obstante, la cualidad tecnica del proceso). La referencia ala articulaci6n entre los procedimientos democratico-institucionales de gobierno y la participaci6n de los sectores sociales en su despliegue apunta al reconocimiento de que el nivel estatal tiene incidencia en la configuraci6n y caracterfsticas de la esfera mercantil, donde se asientan y construyen en gran parte los derechos sociales, econ6micos, culturales. En esta perspectiva se entiende la referencia a los procesos de gobernabilidad democratica como mecanismos de apuntalamiento del modo de desarrollo de una detenninada unidad socio-espacial. Este sefialamiento es de vital importancia por cuanto se dirige a desmantelar la visi6n, atin hegem6nica, de que dadas las crisis de los modelos de desarrollo 'estado-centricos' editados hasta entrados los afios 80's serfa necesario en America Latina reconfigurar una suerte de estado neo-clasico cuyo principio rector es la noci6n de que cada cual debe resolver sus problemas individualmente 0 por medio de estrategias asociativas privadas. Esta lectura bloquea de partida cualquier posibilidad de direccionar la intervenci6n del sector publico estatal como regulador y re-

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2. Enfoque teo rico

distribuidor de la riqueza y oportunidades sociales. Tal interpretaci6n, sin duda, tiene directa vinculaci6n con las fuertes tendencias ala desigualdad social, exclusi6n, estratificaci6n que vive actualmente la regi6n (la mas desigual del mundo con respecto ala distribuci6n de ingresos). No obstante en contrapartida a estas versiones actualmente existen fuertes indicios de que la desigual distribuci6n del ingreso afecta no s6lo las posibilidades de desarrollo econ6mico sino la misma construcci6n dernocratica y que, por tanto, el tipo de gasto que efecnie el Estado -gastos en servicios sociales, construcci6n de capital social- es el componente mas importante a traves del que se puede incidir en la distribuci6n del ingreso (Cfr. Cunnil, 1999: 60-61). De ahf que sea necesario resituar el debate en tomo al papel de los Estados en la promoci6n de la igualdad de oportunidades por la vfa de polfticas redistributivas con enfasis en las areas de salud, educaci6n, y empleo. Solo un enfasis en tal sentido permitirfa resignificar el tema de los derechos sociales, la ciudadanfa y su incidencia en la biisqueda de un modo de desarrollo equitativo. Para tal efecto es necesario enfocar la atenci6n en las bases institucionales de los estados, en su nivel de democratizaci6n, en su gesti6n tecnoburocratica, en la definici6n de las polfticas publicas, en la administraci6n de los servicios sociales, Elementos que, a presente, muestran seiiales de deterioro, ineficacia y obsolescencia -sumado a una estructura del gasto publico que va en su contra- que deben ser corregidos. La institucionalidad polftica aparece en esta medida como la directa responsable del direccionamiento, calidad y contenidos que sustenten tales polfticas de regulaci6n, y los recursos que a elIas se destinen. Por ende esta institucionalidad debe ser objeto de intervenci6n, reforma y recuperaci6n. La apuesta por una gobemabilidad participativa en la gesti6n de los gobiemos locales apunta en esta direcci6n. Asumir el espacio 10ca14 como propicio para una gesti6n participativa implica el establecimiento del Gobiemo Municipal como filtro desencadenante de un proceso de extenso cambio polftico: desde su entomo se implementarfan paquetes institucionales programaticos con potencial de afectaci6n de su propia 16gica operativa, asf como del entramado organizativo, la cultura polftica y la vocaci6n participativa de los actores sociales. Las dos dimensiones de la vida polftica, la formalprocedimental y la cultural-simbolica, serfan afectadas en el curso de este proceso de readecuaci6n institucional. La democratizaci6n de la esfera local supone, de este modo, tanto activar la participaci6n, movilizaci6n y politizaci6n de la poblaci6n, como buscar la renovaci6n compartida de valores, criterios y procedimientos para la adrninistraci6n publica. Estas dos orientaciones apuntan hacia los objetivos de mejorar las condi4. El ambito local aparece como un espacio privilegiado para la reconstituci6n de l6gicas democraticas en la gesti6n publica ya que, teoricamente, es en este nivel donde el Estado y la sociedad pueden asociarse con mayor intensidad a partir de la discusi6n de las demandas y de los intereses locales y sociales, y entonces confrontar y producir proyectos de conducci6n poHticapara la ciudad.

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ciones de vida urbana, contribuir a la producci6n de ciudadania, a la erradicacion del clientelismo, a la transparencia de la gestion publica y ala distribucion mas justa de las inversiones y de los recursos piiblicos, La nocion de 'gobemabiJidad participativa' cobra cuerpo y contenidos reales con estas referencias. En suma, si bien es cierto que las instituciones (y sus rendimientos) se corresponden con el tejido social en el que se asientan, no es menos evidente suponer que el redisefio institucional de especfficas esferas y procedimientos de administraci6n puedan influir de modo decisivo en la logica organizativa de la sociedad y sus relaciones con los niveles de gobiemo (Cfr. Robert D. Putnam, 2000). De ahf que, el redisefio de los procesos de gestion y de los marcos institucionales de las administraciones municipales seria el mecanismo apto para desencadenar la reformulacion de las actuales logicas de gobiemo y de organizacion-participacion social de la sociedad local.

2.2 Desarrollo local

La resonancia de 10local trasciende las esferas estrictamente polfticas y, en la ultima decada sobre todo, atinge la problematica de nuevas modalidades de desarrollo. La invocacion para la creacion de unidades micro-regionales, economias populares, proyectos de desarrollo local, redes de intercambio comercial para-formales, etc., son indicadores de un proceso econornico-polftico que problematiza (y trata de subvertir) los pemiciosos efectos concentradores y excluyentes de la economfa capitalista global amparada en la ferrea logica de la acumulacion y la ganancia. A este respecto se puede observar la confrontacion de dos logicas -interpre- . tativas y operacionales- que ponen en tensi6n los niveles locales, regionales, nacionales e intemacionales: una logica descendiente -Iigada a estrategias de poder y control de los espacios locales importantes desde el punto de vista economico 0 polftico (establecimiento de fiIiaIes de empresas multinacionales 0 de culturas de exportacion, normas polfticas y administrativas dictadas por el estado central)- y una 16gica descendiente, apoyada en iniciativas locales de multiple naturaleza, entre las cuales a menudo nacen ideas 0 pistas originales para solucionar problemas encontrados; estas surgen en general de relaciones entre representantes polfticos, asociaciones locales y movimientos de ciudadanos, aunque sea de tipo conflictual, pero ofrecerfan mayores posibilidades de negociacion y/o participaci6n (Cfr. Arocena, 1996). La idea de un producto econcmico-polftico no exento de especificidad geografica, resumida bajo la etiqueta de "espacios locales", aparece como punto de tensi6n entre visiones apocaIfpticas sobre los efectos totalizadores de la globalizaci6n (todo ocurre en su nombre y en su beneficio) que impedirian cualquier posibiIidad de desarrollo local y otras que romantizan 10local como altemativa a un proceso de globalizaci6n negativamente connotado, planteando una especie de revolu-

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2. Enfoque te6rico

cion anti-global que devuelva a los actores locales el poder necesario para construir autenticas democracias (Cfr. Arocena, 1996; Santana, 1998).

Existe, sin embargo, una tercer vfa interpretativa que pone las luces en la necesidad de captar la complejidad de las interrelaciones entre 10 global y 10 local, superar incluso tal antinomia, por medio de un esfuerzo para asumir el caracter tensionante de tal penetraci6n, y sobre todo por captarla como un contrapunto estructural que puede producir, por igual, restricciones I constricciones y oportunidades I beneficios. Coincidimos con Arocena al afinnar que el tratamiento de la temati-

ca del desarrollo local debe necesariamente referirse a la relaclon con los procesos de globaltzacton, buscando formas de artieulacion global-local. Un acceso analftico como este implica que para estudiar los procesos de desarrollo local es necesario mantener al mismo tiempo una apertura total a 10 particular y una capacidad de observaci6n de las maneras como se inscribe 10 universal en 10 particular. Ello significa alejarse de las euforias localistas ut6picas y de las crfticas inspiradas en detenninismos estructuralistas. Ahora bien, reconocer la existencia de una tensi6n entre los procesos de desarrollo globales, asociados con el modelo de acumulaci6n capitalista, y las fonnas en que estos se incorporan en el nivellocal, regional 0 comunitario implica que resulta complicado hablar de racionalidades absolutas, universales, acabadas 0 estables. En todos los espacios coexisten y se superponen diferentes 16gicas de acumulaci6n concretas, asociadas a diversos regfmenes culturales y polfticos, activadas por la acci6n de los actores locales. En otras palabras, no existirfan mecanicas econ6micas pre-establecidas, sino que los actores sociales tienen ambitos de movilizacion concretos para desarrollar divers as estrategias de desarrollo. Al abordar el tema de las estrategias se introduce uno de los condicionantes mas importantes de los procesos de desarrollo local: la capacidad de constftucien de los actores locales, estes son simultaneamente "motor y expresi6n del desarrollo local"; no se trata de imputar toda la responsabilidad del desarrollo a ciertos actores, hemos reconocido la existencia de constricciones estructurales provenientes de la economfa global, sino advertir la compleja relaci6n entre actor y sistema, entre el nivel de la agencia individual y colectiva, y aquel de las reglas y recursos previamente elaborados. Es en funci6n de esta relaci6n con la historia presente, que tiene sentido hablar de desarrollo local, de singularidad, de diferencia. En efecto, una de las principales nociones que activa la idea de desarrollo local es la de "diversidad": no existe tal cosa como un progreso unifonne y universal, por el contrario asistimos a una epoca de eclosi6n de las especificidades regionales y locales, asunto que pone de manifiesto la necesidad de reconocerIas y distinguirlas. La idea de un modelo de desarrollo unico e incontestable parece perder piso polftico y sustento academico; en diversos puntos del planeta, las sociedades rechazan desde su propia experiencia hist6rica la existencia de una cosmovisi6n iinica, de un proyecto "occidental II de civilizaci6n universal. Como menciona un estudioso del tema:

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"Hemos visto que el desarrollo al mismo tiempo que realiza un modelo cultural/civilizatorio burgues, 10 sabotea y 10 desintegra. Al mismo tiempo que obra por y para la realizaci6n de un modelo de humanidad masculino, adulto, blanco y burgues, suscita una acci6n multiple, que no solamente rechaza la dominaci6n de este modelo, sino tambien el valor de este modelo. Asi, fermentos juveniles, femeninos, multi-etnicos, multi-raciales, acnian, pero en desorden, sin que llegue todavfa a constituirse un nuevo modelo de humanidad fundado a la vez en la realizaci6n de la unidad generica de la especie y en la realizaci6n de las diferencias" (Edgar Morin, 1984: 83). En cada localidad pueden existir regfrnenes interpretativos diversos sobre el modelo de desarrollo dominante, y en esos resquicios discursivos se forman culturas econ6micas y polfticas novedosas, particulares y divergentes. Ello implica que la integraci6n social basada en una concepci6n uniforrnizante esta en nuestros dfas interpelada por la emergencia de la diferencia. Es necesario desterrar del vocabulario la asimilaci6n entre integraci6n y uniformidad. Queda claro que estas diferencias son activadas por la agencia individual y colectiva concretamente asentadas y localizadas en contextos detenninados. Los actores locales desarrollan sus rnargenes de acci6n, ganado 0 perdiendo oportunidades, logrando disminuir las limitaciones que Ie vienen del sistema 0 quedando paralizado por ellas. El reconocimiento de estas practicas, diferenciadas y localizadas, es un requisito insalvable para la comprensi6n de los procesos de desarrollo existentes. A pesar de 10 anterior, cabe sefialar -tal como 10 advierte J. Coraggio- que en la idea de desarrollo local el acento debe ser colocado en el primer termino, la idea de un espacio local diferenciado es mas ambigua y tiene un caracter todavfa difuso. La cuesti6n central no esta en el significado de 10 local sino en el sentido del desarrollo. Lo local aparece como un ambito especffico -0 a ser especificadodentro de una problematica mas amplia. Por 10 tanto, cabe precisar en que sentido se entendera en esta investigaci6n la noci6n de desarrollo. En primer lugar, cabe anotar la especificidad del concepto de "desarrollo humano": se trata de la capacidad de generar una reproducci6n ampliada de la vida, la reproducci6n sin lfmites de la calidad de vida, "que es la iinica fuerza que puede contraponerse a la fuerza del capital que acumula sin lfmites (la 16gica del capital dinero), 0 a la fuerza del poder (la 16gica del capital polftico) que tambien acumula sin lfmites" (Cfr. Coraggio, 1996: 43). Hace tiempo que la pobreza y la debilidad polftica de amplios sectores de la poblaci6n persiste y se amplfa, mientras que el proceso de desarrollo, de forma auto-sostenida, no ha surgido de las multiples intervenciones efectuadas -desde el Estado, desde sectores no gubemamentales, u otros sectores- sobre tales poblaciones. Tal constataci6n pone de relieve la idea de pensar al desarrollo local, como ya se insinu6 en lfneas anteriores, en ter-

minos de ciertas estrategias de los sectores menos favorecidos para sobrepasar su situacion.
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2. Enfoque te6rico

Quisiera insistir en las siguientes caracterfsticas con las cuales trabajar la idea de estrategias para el desarrollo local: a) son el resultado de acumulaciones hist6ricas y experiencias de larga maduraci6n; b) estan vinculadas con el aprovechamiento de los recursos movilizados por las tendencias y tensiones experimentadas en el nivel de las unidades politicas mayores (local/global, centralizaci6n/descentralizaci6n, estatizaci6n vs. privatizaci6n, etc.); c) implican la conformaci6n de regimenes politico-institucionales localizados (no siempre formales) como medios para desarrollar recursos financieros, administrativos, tecnicos, organizacionales y culturales que impliquen una reformulaci6n de las politicas econ6micas y sociales dominantes; d) aparecen como modalidades de interpretaci6n y reformulaci6n de las fuerzas sociales y procesos politico-econ6micos hegem6nicos; e) tienen una caracteristica vinculante para una multiplicidad de actores locales.Io que hace de tales estrategias, marcos referenciales publico-colectivos para la acci6n social; t) estan asociados, en 10 fundamental, con 16gicaspragmaticas de respuesta a problemas cotidianos; la idea de resoluci6n de necesidades inmediatas aparece con fuerza en este nivel; g) de 10 anterior se deriva que las estrategias viabilizadas permiten un cierto margen de experimentaci6n con la cultura, la econornfa y la polftica en una forma tal en que pierde sustento la idea del desarrollo como algo dirigido bacia puntos de llegada pre-fijado>, Los mencionados "rasgos" de las estrategias para el desarrollo local ponen de manifiesto que se trata de una suerte de sub-sistema dentro de la economia, por cuanto daria paso ala re-configuraci6n de redes interactivas, de circulaci6n de bienes, servicios e informaci6n, y sobre todo porquesu orientaci6n central es la reproducci6n ampliada de la vida de sus miembros (y no solamente la acumulaci6n y la ganancia). Para resumir estas ideas, se puede acudir a la siguiente definici6n: "(el desarrollo local) tiene que ver con c6mo lograr movimientos de conjunto con un sentido compartido sin recurrir a organizaciones 0 planificaciones rigidas, 0 al papel de activistas omnipresentes que mantengan la iniciativa, sostengan y coordinen los procesos complejos del desarrollo. Tiene que ver con c6mo lograr una coordinaclen en la interacci6n de agentes aut6nomos, una competencia cooperativa, de modo que las actividades se estimulen y apoyen productivamente" (Coraggio, 1996: 47). As], las nociones de singularidad, coexistencia de planes de largo plazo con soluciones inmediatas y la politizaci6n de 10 econ6mico como expresi6n aut6noma de actores sociales localizados, aparecen como las imagenes mas relevantes para acotar el terrnino. Para los casos estudiados, conviene referirse a la articulaci6n entre desarrollo y espacio local en el sentido de que toda actividad de desarrolIo local constituye una dinamica particular de construcci6n de espacio alrededor de prnyectos politicos que responden a intereses locales. Pero simultaneamente, todo prnyecto local
5. Para la idea del desarrollo como ejercicio de experimentaci6n cultural, confrontar los trabajos de Arturo Escobar, (1997).

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16 Partlcfpachin, Desarrollo y Actores Locales

se constituye en funcion de relaciones e intercambios con el exterior. Asf, 10 local puede ser visto como un ambito territorial delimitado por el alcance de ciertos proyectos y por el nivel de vinculacion polftica que genere entre actores obligados a interactuar cotidianamente "cara-a-cara" en distintos ambitos. El hecho de vincular las nociones de desarrollo local con la politizacion de las estrategias economicas de sobrevivencia, traduce desde ya una opcion en favor de la democratizacion, la participacion y la ciudadanizaci6n de los sistemas polfticos vigentes (y hasta la fecha perversamente desiguales).

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3.
Contexto politico-econ6mico
Desde la decada de los ochentas el pais ha vivido un periodo marcado por el fin de la prosperidad (sobre todo por la cafda de los precios intemacionales de su principal producto de exportaci6n, el petroleo), la repetici6n de la crisis econ6mica, un crecimiento constante de la pobreza y la violencia, todo esto, en un marco en el que ha aumentado la densidad de intercambios econ6micos con pafses de la regi6n y del mundo en vista de una apertura, muchas veces indiscriminada, de las fronteras debido al contexto de globalizaci6n econ6mica. En suma, el Ecuador se ha adentrado en un proceso de modemizaci6n social, polftica y econ6mica que hasta la fecha no produce los resultados esperados. En este contexto, las posibilidades de consolidaci6n del orden democratico son escasas. La administraci6n de los efectos de la crisis de la deuda extema y de la generalizaci6n de las polfticas de ajuste ha sido el principal eje de acci6n de los gobiemos democraticos que se han sucedido sin interrupciones desde 1978. A pesar de ella, el sistema politico aparece, todavia, como un ordenamiento basado en eficaces formas de dominaci6n politica y exclusi6n socioecon6mica; la democracia ecuatoriana no da sefiales de poder levantar el pasado bulto de la crisis econ6mica. En este marco, en las dos ultimas decadas, los pafses latinoamericanos y el Ecuador entre ellos han entrado en un proceso de re-pensamiento y reconfiguraci6n de sus instituciones polfticas con miras a mejorar el rendimiento institucional de las diversas instancias gubemamentales en particular y como forma de fortalecimiento del modelo democratico en general. Dentro de los mecanismos adoptados para mejorar la eficiencia del regimen democratico y ampliar las bases de su legitimaci6n polftica, se han emprendido procesos de reducci6n del tamafio de los Estados de la regi6n (des-burocratizaci6n), privatizaci6n de sectores piiblicos, reforma estructural de la economfa -desplazamiento del modelo de desarrollo de sustituci6n de importaciones en que e1 actor central de la economfa era e1 Estado hacia un modelo de mercado libre, desregulaci6n arancelaria y flexibilidad productiva y laboral- y para el caso que aquf interesa, politicas relacionadas con la descentralizaci6n, municipalizaci6n 0 desconcentraci6n administrativa de los Estados. Claramente tales procesos de redisefio del marco operativo de los Estados se re1acionan con el surgimiento del mode1o neoliberal de administraci6n de las sociedades.

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En este sentido, en los 90's se inicia un proceso de descentralizaci6n del Estado y una invocaci6n a una mayor participaci6n ciudadana en la vida democratica. Se hace referencia a mecanismos formales de redisefio del aparato estatal que todavfa no terminan de ejecutarse y cuyas modalidades de operaci6n se encuentran aun en franca disputa. En efecto, una de las primeras muestras de reforma del Estado ocurre en 1993 cuando se aprueba la Ley de Modemizaci6n del Estado, la Ley de Regimen para el Distrito Metropolitano de Quito (capital del pais), prosigue en 1997 con la Ley de Descentralizaci6n y Participaci6n Social y toma cuerpo en la elaboraci6n de la ultima Constituci6n Politica del Ecuador en 1998. Durante los dos ultimos afios se ha intensificado el debate en tomo a la posibilidad de desarrollar un proceso de descentralizaci6n mas fuerte que ha llevado incluso a plantear la necesidad de constituir un modelo de autonomfas provinciales como nuevo esquema de constituci6n del Estado ecuatoriano (Cfr. Barrera et.al., 1999) Al margen de las diversas interpretaciones y de las modalidades practicas de implementaci6n de estas leyes, parece evidente en este movimiento una critica a las tradicionales formas de administraci6n centralista del Estado, al mismo tiempo que surge una suerte de elogio a las modalidades de administraci6n polftica "local", "micro" 0 "municipal". Las ideas de que los gobiemos locales tienen la capacidad y la virtud de tener relaciones mas cercanas y pr6ximas con los pobladores de determinada unidad espacial, y que los procesos de descentralizaci6n necesariamente generan procesos de desarrollo en las colectividades locales involucradas, estarfan a la base de las propuestas de reforma polftica (Cfr. ibid.). El enunciado anterior es de utilidad para dar luces sobre la estrecha relaci6n existente entre los procesos de reforma del estado, la gesti6n municipal y el desarrollo nacional 0 local de una detenninada unidad sociopolftica, No se trata de simples reacomodos institucionales; la forma en que se implemente la descentralizaci6n y la participaci6n de los actores sociales en todo nivel, puede incidir en las rnodalidades con que se gestan procesos de desarrollo: aut6nomos 0 dependientes, de escala nacional, regional 0 local, y en 10 fundamental, si los actores centrales del proceso son unidades politicas nacionales, regionales, locales, aparatos transnacionales de producci6n, movimientos sociales, barriales, comunitarios adscritos a una determinada localidad, agentes 0 empresarios privados nacionales, 0 alguna combinaci6n entre elIos . Lo anterior no debe, sin embargo, hacer pensar que reformas institucionales polftico-administrativas pueden generar, automaticamente y por st solas, transformaciones en las bases estructurales del sistema, en la orientaci6n de la distribuci6n del producto social y en las caracterfsticas predominantes de la dinamica de acumulaci6n del capital; esto por cuanto las mutaciones del mere ado capitalista a fines de siglo -nucleado en tome de los circuitos financieros- dan sefiales de debilitar las rafces territoriales del capital en funci6n de los intereses privados de los propietarios transnacionales del mismo. Las modaJidades de acumulaci6n y las in-

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3. Contexto polftico-econ6mico

versiones se deciden en funcion de las diferencias interlocales en las tasas de ganancia, hecho que ha incidido negativamente y en forma paulatina en las posibilidades de las partes mas atrasadas y pobres de cada territorio nacional y local (Cfr, Przeworsky y Wallerstein, 1986).

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4.
La gestion participativa en Cotacachi (Caso I)
El Cant6n Cotacachi fue creado en 1.861, antes de su cantonizaci6n el territorio estaba dividido en tres parroquias rurales pertenecientes al Cant6n Otavalo. Se estima que la poblaci6n del canton asciende, al 2000, a 36.251 habitantes, de los cuales el 36.9% son considerados indigenas rurales (SIISE, 2000). La ciudad de Cotacachi bordea los 7.300 habitantes y su periferia alcanza cerca de 5.000, las cabeceras parroquiales del area rural albergan a unas 4.000 personas y la poblaci6n restante habita en asentamientos dispersos de la zona andina y subtropical. El limitado acceso a la tierra y el fraccionamiento continuo de las propiedades familiares produjeron un agudo proceso de minifundizaci6n yempobrecimiento de la poblaci6n rural (el area rural del cant6n es actualmente una de las zonas mas pobres del pais). En efecto, la incidencia de la pobreza en el cant6n asciende al 84.2% y la de extrema pobreza alcanza al 56.6%. Segun el SIISE la tasa de analfabetismo llega al 31.6% (Siendo este problema mas extendido entre las mujeres, 37.3% que entre los hombres 26.1 %). El crecimiento demografico cantonal (urbano y rural) es de lejos inferior al Indice nacional, se trata de una zona de emigraci6n, situaci6n que se explica por la pobreza y las condiciones precarias de vida. Segun las estadfsticas nacionales el 80% de los habitantes se ubica debajo de la linea de la pobreza. La principal actividad econ6mica, desde el punto de vista de la PEA, es la producci6n agropecuaria seguida de la producci6n manufacturera y artesanal, en tercer lugar esta la actividad turfstica y hotelera. En los iiltimos afios se ha iniciado la producci6n agroindustrial especialmente destinada a la exportaci6n de productos no tradicionales tales como flores, frutas y esparragos,

4.1 Algunos antecedentes

En Cotacachi el proceso de institucionalizaci6n de la participaci6n ciudadana como parte de la gesti6n publica local se inicia desde agosto de 1996 a partir de la elecci6n de un dirigente indigena -Auki Tituafia- como Alcalde de la ciudad. Se trataba de un hecho inedito s610comparable con la intermitente presencia en el con-

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cejo municipal de un dirigente indigena en los perfodos 1979-1984 Y 1992-1995. La consolidaci6n de un representante del movimiento indigena como maxima autoridad del canton debe entenderse en el contexto de las actuaciones que en el transcurso de las decadas pasadas habfan activado las organizaciones indigenas tanto en el nivel nacional como en el espacio local. En efecto, durante la decada de los ochentas y con mayor intensidad desde inicios de los noventa, el movimiento indio -representado por la Confederaci6n de Nacionalidades Indfgenas del Ecuador - CONAIE- ha desempefiado un papel protagonico en la vida publica nacional, sobre todo en dos direcciones: a) constituir un campo etico-polftico de resistencia, crftica y contestaci6n tanto al sistema de dominaci6n imperante, asentado en la 'administraci6n etnica' (cuyas 16gicas de control derivan del mundo blanco-mestizo) de las poblaciones, como a un modelo de desarrollo econ6rnico altamente excluyente y concentrador; b) promover la defensa y el sostenimiento de los derechos ciudadanos, tanto en la perspectiva de disputar aquellos derechos 'convencionales' (civiles, polfticos, sociales) como, y sobre todo, en la de apuntalar el reconocimiento de los derechos a la diferencia (colectivos / culturales). Ambas areas de desenvolvimiento se asientan en la movilizaci6n de recursos (simb6licos, materiales, polfticos, legales, etc.) a partir de la activaci6n de redes institucionales que combinan fragmentos organizacionales publicos (los municipios, sobre todo), publicos no-estatales (ongs fundamentalmente) y privados (asociaciones, rnicro-empresas). La intensidad del despliegue polftico del movimiento indio 10 colocan como uno de los actores polfticos gravitantes para el desarrollo polftico de la sociedad, en tanto potencial sujeto de innovaci6n programatica / institucional de las bases organizativas de la vida polftica del pafs. En esta perspectiva, debe insertarse la iniciativa personal del Alcalde Auki Tituafia dentro de los procesos de planificaci6n ligados al funcionamiento de la estructura administrativa de la CONAIE. En efecto, Tituaiia habfa estado vinculado a la Organizaci6n a traves del departamento de programas y proyectos. Desde este espacio organizativo se discutfa la necesidad de hacer uso de herramientas de planificaci6n para optimizar la administraci6n municipal. La fuerza del proceso se asienta ademas en una tupida red de organizaciones comunales, parroquiales, de segundo grado que, en el espacio rural, cuentan con una s6lida historia institucional que trasciende los vectores formales de analisis y debe ser comprendida ademas en tomo a la dimensi6n cultural que expresan. En el caso de Cotacachi, la presencia desde 1979 de la UNORCAC (Union de organizaciones campesinas de Cotacachi), cuyo discurso original contenfa reivindicaciones fundamentalmente etnicas (Cfr, Guerrero, 1999), ha garantizado un fuerte nivel de direcci6n polftica en la perspectiva de sostener la irnportancia estrategica de ocupar y dirigir la institucionalidad publica municipal del canton, considerada hist6ricamente como uno de los nodos de la reticula de la dominaci6n etnica (cuyos otros componentes han sido los terratenientes y la iglesia).

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4. Cotacachi: Caso I

Desde el retorno a los regfrnenes civiles en el Ecuador (1978), los dirigentes de la UNORCAC han entendido que el espacio de organizaci6n comunal debe ser reforzado en direcci6n de la disputa de poder en el espacio cantonal. Su recurrente presencia desde entonces dentro del municipio de Cotacachi, a traves de al menos un concejal, asf 10 indica. La paulatina ocupaci6n por parte del movimiento indio del espacio publico estatal habla a las claras de un cierto desplazamiento en la estructura del poder local. Cabe matizar esta idea, sin embargo, al considerar que debido a la cada vez mas fuerte tendencia de los agentes econ6micos (hacendados, floricultores, sobre todo) locales a realizar la acumulaci6n e inversi6n de sus excedentes en el espacio extra-cantonal, su participaci6n dentro del sistema polftico local es mas bien escasa. No existe un interes real en captar las dignidades municipales del cant6n (Cfr. Guerrero, 1999:118). Ello coloca el problema del tipo de concordancia 0 sintonfa que, en el nivellocal, puede producirse entre poder polftico y consolidaci6n econ6mica. Precisamente, esta asimetrfa explicarfa la necesidad de constituir, desde el espacio municipal, una serie de mecanismos que posibiliten simultaneamente: a) la inclusi6n de una gama de actores sociales en la toma de decisiones sobre la polftica municipal; b) la colocaci6n del tema del desarrollo local como eje articulador de tal convocatoria. Otro aspecto a tomar en cuenta para comprender los orfgenes del proceso, es el tejido de relaciones extemas que el Alcalde habfa consolidado con el sector de las ONGs en raz6n de sus anteriores responsabilidades en la CONAIE. Desde el inicio de su gesti6n toma contacto y crea una red de aliados con organizaciones nacionales e intemacionales, en busca de apoyo a iniciativas de proyectos orientados a promover el apoyo de la participaci6n y organizaci6n socials . El Alcalde cont6 adicionalmente con el respaldo de un equipo de asesores del Movimiento Pachakutik (organizaci6n polftico electoral cercana ala CONAIE que ha colocado desde 1996 un promedio de 10% de la representaci6n legislativa) quienes hacfan parte tambien de una red de apoyo a autoridades indfgenas tanto nacionales como locales. Este equipo de apoyo al fortalecimiento de la gesti6n municipal del Alcalde fue el que elabor6 la primera propuesta de proyecto de apoyo a la gesti6n y participaci6n polftica indfgena, sefialando al plan de desarrollo cantonal como una de las metas del proyecto. En funci6n de ello se estructura el proceso de participaci6n y se identifican las lfneas generales de 10 que serfa la construcci6n de un plan de trabajo cantonal (Cft. IEE-ODEPLAN, 2000).

4.2 Gestion municipal y participaeidn ciudadana en Cotacachi 7

En esta parte del argumento se presentan, en 10 fundamental, los mecanismos e instrumentos de innovaci6n institucional que se han sucedido en los ultimos
6. En Cotacachi se han concentrado un gran numero de organizaciones de cooperaci6n internacional. Todas estas, no obstante diferencias de enfoque y posicion, han apoyado el proceso de planeacion participativa. Algunas de ellas, adernas del apoyo, han participado e incidido de manera mas directa en este proceso (IBIS, TERRA NUOVAffERRANUEVA; IEE-APN). 7. Gran parte de la informacion utilizada en este apartado ha sido obtenida del trabajo de sisternatizacion del proceso "PLAN PARTICIPATIVO COTACACHI" realizado por Sara Baez y Fernando Guerrero (2000), ...

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afios dentro de la Municipalidad de Cotacachi con el prop6sito de generar procesos de participaci6n. Se trata de observar la modificaci6n en los modos y logicas de gesti6n publica como tecnicas polfticas tendientes a asegurar la promoci6n y la activaci6n de la participacion en la toma de decisiones sobre los sentidos del desarrollo local. De partida cabe afirmar que la institucionalizaci6n de la participaci6n ciudadana en Cotacachi esta directamente ligada a la organizaci6n de asambleas cantonales (hasta la fecha se han realizado cinco) en las que se fijan los mecanismos de involucramiento de los diversos actores sociales y se plantean de forma dia16gica los esquemas de planificacion que el canton puede asumir en la perspectiva de apuntalar procesos de desarrollo local. Asf, la realizaci6n de la primera asamblea de unidad cantonal (11-09-1996) respondi6 ados motivaciones importantes: la primera, impulsar la modemizaci6n y reestructuracion del Municipio de Cotacachi, partiendo de la base legal contenida en la Ley de Regimen Municipal; y la segunda, conformar cornisiones de trabajo para tratar los temas mas relevantes de la gesti6n: Salud; Mujer; Turismo, ecologfa y medio ambiente; Producci6n artesanal y agropecuaria; Participacion ciudadana y organizaci6n; y, Servicios. De esta manera se discutieron una amplia gama de temas -desde aspectos puntuales de interes de la poblaci6n como los servicios de agua y a1cantarillado hasta aspectos no tradicionales como los referidos al control ciudadano para detener la tala de bosques y deforestacion, el cuidado de las fuentes de agua, la conservaci6n del medio ambiente, la interculturalidad y la participacion- y se coloco en el debate la necesidad de abrir paso a 10 que serfa el proceso de planificacion. De esta forma, para quienes tuvieron la idea de dar paso a esta experiencia (Alcalde, grupo asesor, dirigencia nacional indfgena) la convocatori a a la primera asamblea tenia como horizonte estrategico la necesidad de producir ciudadania sobre la base de una gesti6n innovativa, participativa y sistematica (ODEPLAN, 2000). Si bien en este primer encuentro el tema referente a la participaci6n no se consolido, debido a que la atenci6n central de los asistentes se dirigi6 hacia el problema de los servicios y la administracion municipal, cabe afirmar que se sentaron las bases para el proceso de planificacion entendida como una perspectiva de largo alcance. Las percepciones y proyecciones de los actores involucrados no fueron, sin embargo, hornogeneas ni de total coincidencia. Al interior del grupo ampliado se habrfan confrontado dos tendencias referidas al senti do de la planificaci6n y de la participaci6n. Para la UNORCAC era importante ir de abajo hacia arriba para armar una propuesta de trabajo, porque se reconocfa como el unico sector organizado, mientras en el conjunto faltaban niveles de organicidad. Otra tendencia soste.....en el marco del proyecto "Sistematizaci6n de experiencias innovadoras de desarrollo local". ODEPLAN-IEE-GDDL. En adelante se la citara como ODEPLAN (2000) por razones de comodidad.

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nfa que el proceso de planificaci6n debfa partir desde el Municipio, convirtiendolo en el eje del desarrollo local. Inmediatamente despues de la primera asamblea -y conflicto de por medicse via la necesidad de consolidar la presencia de los multiples agentes del proceso y desarrollar una propuesta sistemica de trabajo. Se decidio asf trabajar sobre los temas que aparecieron como mas relevantes (salud, medio ambiente, turismo, educaci6n), en tomo a una agenda que guiara el trabajo hasta la siguiente asamblea. De esta forma se empezaban a fijar los contomos de la experiencia de planificaci6n participativa. Dos lfneas de re-ordenamiento de la institucionalidad local empiezan a delinearse desde el arranque de esta primera Asamblea: La necesidad de modemizar la gesti6n municipal como proceso necesario para legitimar, afianzar y sostener en el largo plazo la gesti6n publica de un dirigente indigena -la sociedad local debfa comprobar la capacidad de gesti6n de los representantes del movimiento indio. Las orientaciones de la gesti6n municipal y las practicas del propio alcalde estaban bajo particular vigilancia publica y ello exigfa cambios sustantivos en" el dispositivo y los modos de gobiemo. La institucionalizaci6n de la Asamblea: se llega inc1uso a plantear a esta como la instancia mas alta de decisiones, otorgandole por ejemplo la facultad para evaluar la gesti6n del Alcalde y los Concejales (pudiendo ser destituidos en casos de no cumplimiento de sus obligaciones). Mas aiin se define su capacidad de seleccionar, destituir y nombrar nuevas autoridades piiblicas. Los puntos anteriores se hacen evidentes al observar las principales resoluciones de los trabajos grupales y de la plenaria de las Asamblea. Los acuerdos generales expuestos daban cuenta de la tendencia de una modalidad de planificaci6n participativa: - Declaratoria de la Asamblea como un "espacio democratico de analisis y planificaci6n participativa" , a realizarse anualmente; - Propuesta de funcionamiento de la asamblea como espacio de participaci6n ciudadana; .- Reestructuraci6n del Municipio; - Conformaci6n de las comisiones de trabajo permanente en los temas de: saIud, mujer, educaci6n, turismo / ecologfa / medio ambiente, entre las principales. (Cfr. ODEPLAN, 2000). Adicionalmente, se propuso que el Municipio asumiera como intervenci6n directa asuntos tales como el desarrollo de los valores culturales indfgenas, la educaci6n intercultural bilingiie, la capacitaci6n y el asesoramiento tecnico a los artesanos, el fomento a las ferias libres artesanales, el fomento de participaci6n de j6-

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venes profesionales de Cotacachi, la coordinaci6n del servicio de transporte, la difusi6n de programas educativos. En ocasi6n de la Segunda Asamblea de Unidad Cantonal (1997), se trat6 de asegurar una mayor representatividad de los actores sociales participantes en el proceso. A diferencia de la primera asamblea que cont6 con una participaci6n arbitraria 0 aleatoria de sectores sociales, la segunda contempl6 ciertos criterios de selecci6n 0 invitaci6n para el involucramiento de nuevos sectores sociales. Asf, participaron delegaciones sectoriales en representaci6n de actores sociales ya organizados 0 con interes por hacerlo. Los asistentes participaron en calidad de representantes / de1egados con capacidad para la toma de decisiones. Hacia futuro quedaron fijados algunos criterios para la conformaci6n y funcionamiento de la Asamblea tales como la territorialidad (zonas eco16gicas, cultural, social y economicamente diferenciadas); la sectorialidad (relacionada a aspectos productivos econ6micos, 0 de ocupaci6n); el grado de organizaci6n; y otros temas especificos (Cfr. Ibid.). La discusi6n de estos criterios condujo incluso a plantear la organizacion de asambleas mas localizadas (asambleas por zonas: andina, urbana y sub-tropical); parroquiales; sectoriales (de turismo, educaci6n 0 artesanfa), La Asamblea desplaz6 de esta manera sus ejes de funcionamiento de un espacio de planificacion de proyectos, obras y programas, a un espacio de afirmacion identitaria de los actores sociales involucrados. Cabe sefialar que en esta ocasi6n los procedimientos de constitucion de la Asamblea tambien adquirieron un caracter mas regular, predecible e institucionalizado. En tal sentido, la segunda asamblea fue ya convocada entre la directiva elegida en la primera, el Municipio y la comisi6n de convocatorias. Para el efecto se hizo uso de la radio municipal y de la prensa local, se hicieron ademas reuniones preparatorias en el nivel zonal; se conformaron las comisiones de inscripciones, recepcion de participantes, alimentacion y alojamiento, prensa y logfstica, Adicionalmente se conform6 un equipo tecnico "facilitador" del proceso participativo (tal equipo estaba apoyado por el proyecto de fortalecimiento organizativo de la organizacion indigena establecido entre el Municipio y la UNORCAC8). Este nivel de consolidaci6n procedimental en el proceso de gesti6n municipal se hizo evidente tambien en la estabilizaci6n de las herramientas metodologicas tendientes a propiciar la inclusion de la participacion ciudadana en la gesti6n publica. Asf, al igual que en la primera asamblea se conformaron grupos de trabajo de acuerdo a los temas propuestos a partir de las deliberaciones de los asistentes. Desde la segunda asamblea, los temas no fueron propuestos arbitrariamente sino que emergieron de los autodlagnostlcos zonales (se definieron los aspectos ligados a medio ambiente, salud, educaci6n, gesti6n / participaci6n ciudadana e institucionalizacion de la Asamblea). Todo ello permiti6 ir configurando un sentido de continuidad al proceso, y sobre todo, contribuyo a que, en base de los resultados obtenidos en los autodiag8. Proyecto auspiciado par IBIS de Dinamarca.

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nosticos, se produzcan los lineamientos de 10 que serfa el Plan de Desarrollo Cantonal", En efecto, la necesidad de contar con un Plan emergio de la propuesta del equipo facilitador de Cotacachi con el apoyo de las ONGs que se encontraban participando. EI Plan saldrfa a la luz en diciembre de 1997, tres meses despues de la segunda asamblea. Los insumos para el disefio de este fueron: resoluciones de la primera asamblea, informacion de los auto-diagnosticos zonales, talleres de validacion de resultados, segunda asamblea (en la que se recogieron aportes crfticos y contribuciones), y taller final de validacion de informacion. El resultado de este proceso consultivo y participativo fue el documento de "0rientaciones Estrategicas del Desarrollo Cantonal de Cotacachi ". A partir de la tercera Asamblea (septiembre de 1998) se planted la necesidad de afirmar mecanismos auto-reflexives dentro de las herramientas de gestion, de tal modo se propuso revisar/controlar sistematicamente los avances de la aplicacion del Plan de Orientaciones Estrategicas y proceder a realizar los ajustes que se consideren necesarios. Desde diciembre de 1997, fecha en la cual se presenta el documento del Plan, hasta septiembre de 1998, los comites trabajaron en funcion de los lineamientos establecidos. La tarea final de estes consistfa en el disefio de planes ternaticos, es decir: plan cantonal de salud, de turismo, educacion, etc. El trabajo de grupos, organizados en funcion de las lineas ejes del Plan, estuvo orientado al analisis del estado de avance de cada linea y de los compromisos asumidos. Como en las anteriores asambleas, los grupos presentaron en plenaria los resultados de su trabajo intemo. Entre las resoluciones de esta asamblea se cuenta la decision de formar, dentro de cada eje tematico, sub-comisiones de trabajo por componentes, para facilitar y optimizar recursos en la perspectiva de los planes tematicos. Los resultados del trabajo de grupos permitirfa avanzar en la construccion colectiva de la 'Mision y Vision del Municipio' (una suerte de Plan Estrategico Situacional, segiin el documento de sistematizacion de ODEPLAN) 10. El trabajo auto-correctivo se confirmo en la cuarta Asamblea!! (septiembre de 1999) que tuvo como objetivo principal observar el avance de los compromisos asumidos; estos procedimientos han afirmado uno de los principios centrales de las democracias occidentales modemas, a saber, el control social de los ciudadanos y la rendicion de cuentas de los funcionarios piiblicos. El Alcalde, el Presidente de la Asamblea Cantonal, y los responsables de los Comites presentaron sus
9. Un elemento novedoso de esta asamblea fue el mandato de esta para que el equipo de apoyo tecnico sistematizara la informacion y elaborara el documento base del Plan, adernas de la constituci6n de las mesas de trabajo y comites sectoriales. 10. Cabrfa interrogarse sobre el efecto de estandarizaci6n, normalizaci6n, y homogenizaci6n de los estandares de comunicabilidad polftica que supone la apropiaci6n y el uso cada vez mas afinando del instrumental de la gesti6n publica modema (difuminada, sobre todo, desde las ONG's). 11. Cabe anotar que en esta ocasi6n se integr6 como parte del evento un primer momenta de analisis de la realidad nacional a fin de lograr confrontar el proceso del desarrollo local con los procesos nacionales en una perspectiva de 'afinar' los temas globales: economfa y descentralizaci6n. Se incluyeron tambien exposiciones de otras experiencias de participaci6n en municipios con los cuales Cotacachi mantiene una relaci6n de hermanamiento, como es el caso del Municipio de Pasta-Colombia (cuya experiencia en el ordenamiento territorial ha servido de insumo para la reflexi6n del tema en Cotacachi).

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infonnes. Particularmente novedoso fue el hecho de se incluyera el informe econ6mico del presupuesto municipal para la inversi6n de las obras identificadas como prioritarias en el Plan Cantonal'<. En este nivel tuvo particular importancia el desenvolvimiento de la organizaci6n indigena local (Ja UNORCAC), puesto que presion6 al Alcalde para que observara la obligaci6n de infonnar permanentemente, rendir cuentas ala ciudadanfa y compartir la toma de decisiones. Las practicas organizativas del mundo andino (planificar "entre todos", largas asambleas y reuniones de biisqueda de consensos, rendici6n de cuentas de las autoridades, etc.) fueron incorporadas de esta forma en la gesti6n municipal. Finalmente cabe hacer alusi6n a la forma en que las nuevas esferas piiblicas han enfrentado el problema de la representaci6n social como uno de sus principales mecanismos de adquisici6n de la legitimidad necesaria para sostener el proceso: En relaci6n con el problema de genero, la ultima asamblea las mujeres tuvo una participaci6n del 40%, y en el Consejo de Desarrollo y Gesti6n el 25% de los miembros son mujeres. En relaci6n con el problema etnico, el desarrollo hist6rico de la organizaci6n de la poblaci6n indigena en las comunas y organizaciones de segundo se tradujo en una mayor presencia en los espacios de participaci6n cantonal en la fase inicial de la actual administraci6n. Paulatinamente se ha buscado una mayor estructuraci6n de la organizaci6n y participaci6n de los sectores mestizos y negros, actualmente representados en laAsamblea y Comites Intersectoriales. En relaci6n con la estructura territorial, se ha buscado contar con la representaci6n rural y urbana, fortaleciendo la organizaci6n barrial de incipiente desarrollo. Se ha buscado adernas la inclusi6n polftica de las zonas geograficas (andina y subtropical). En relaci6n con el problema generacional, a partir de la Tercera Asamblea de Unidad Cantonal una de las preocupaciones centrales fue la promoci6n de la participaci6n de los nifios, nifias y j6venes. Se estructur6 la Mesa de la Nifiez y Juventud, que implement6 el Primer Congreso de nifios/as y j6venes del cant6n. Los nifios/as y j6venes tienen su delegado en la Asamblea Cantonal. Otros niveles de representatividad aluden al caso de los gremios artesanales y organizaciones de servidores ptiblicos a quienes, desde la fase inicial del proceso, se les abri6 un espacio de participaci6n.
12. No se ha trabajado sobre los detalles de la quinta Asamblea (2000) para limitaeiones de informacion.

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Asf, se puede observar como en la estructura de representaci6n cantonal en Cotacachi se ha buscado sedimentar una participaci6n equitativa de sus pobladores. De la mana de estas sefiales, de indole politico, es posible adentrarse en el registro de las bases, los recursos y las condiciones que, desde este entramado institucional, se han forjado en direcci6n a propiciar procesos sostenidos de desarrollo local. Ello permitira ademas reflexionar sobre la variable 'eficiencia' en la gesti6n publica local, necesaria para generar una visi6n extensa de los sedimentos de la gobemabilidad democratica en Cotacachi.

4.3 Condiciones para el desarrollo local

A fin de encarar el problema del desarrollo local y su relaci6n con la experiencia de innovaci6n politica dentro de la gesti6n municipal en Cotacachi, se plantea la necesidad de explorar en tres esferas que se cuentan como las condiciones mfnimas para sostener y entender la emergencia de procesos de desarrollo local: a) la capacidad de constituci6n de actores locales; b) los especfficos lineamientos estrategicos (instrumentos y recursos); y c) el sentido / orientaci6n del proceso de desarrollo.

a) El problema de la formaci6n de un sujeto social con un minima sentido de localizaci6n alude, en 10 fundamental, a la constituci6n de una compleja red de actores sociales, politicos y econ6micos aut6nomos y articulados entre sf, por medio de relaciones cooperativas, en torno de la recuperaci6n y afianzamiento de algo asf como ciertos intereses publicos compartidos (10 que posibilita la emergencia de aquello que Putnam (2000) denomina 'cutura cfvica'), Se trata de observar, entonces, tanto el posicionamiento publico de tales actores sociales, las dinamicas de coordinaci6n de las multiples interacciones que establecen y las especfficas practicas -individuales y colectivas- diferenciadas y localizadas en relaci6n con el contexto local de los procesos de desarrollo existentes.
La experiencia de innovaci6n politica establecida en Cotacachi apunta, precisamente, a la generaci6n de instancias de coordinaci6n de la interacci6n social en las que se ha producido tanto la formaci6n y consolidaci6n de especfficos actores sociales como la tematizaci6n de aquellos nodos articuladores sobre los que se asientan las posibilidades de sostener en el tiempo tales interacciones. Se ha observado antes la forma en que tanto la Asamblea de Unidad Cantonal como el Consejo de Desarrollo y los Comites de gesti6n ternatica posibilitaron la interlocuci6n de sectores sociales diversos y, sobre todo, colocaron al tema del desarrollo local, ademas de aquel de la modemizaci6n municipal, como el eje vinculante para la negociaci6n de sus respectivos intereses, expectativas y agendas. En efecto, la colocaci6n del problema del desarrollo local se ha constituido en la estructura vertebradora de la dinamica participativa y de la misma composi-

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ci6n institucional de los dispositivos de gesti6n publica. Las instancias ciudadanas emergentes de este proceso como la Asamblea Cantonal, institucionalizada desde 1996, y los Comites sectoriales de trabajo (Salud, Educaci6n, Medio ambiente y Turismo),orientan sus acciones en funci6n de la planificaci6n del desarrollo local del cant6n. Los comites que surgieron inicialmente como grupos de trabajo durante la primera Asamblea se constituirfan desde ese momento, hasta la actualidad, en Comites con delegaci6n de funciones para convocar y animar la instalaci6n de las mesas de trabajo ciudadanas, con participaci6n de los delegados de los actores politicos y organizaciones locales de Cotacachi, que serfan las encargadas de profundizar los temas de debate, promover acuerdos y elaborar perfiles de proyectos y programas. Posteriormente, y como resoluci6n de la segunda Asamblea en 1997 se da paso a la conformaci6n del Comite de Gesti6n local que, a 10 largo de 1998 ejercera el rol de animador y conductor del proceso. En la cuarta Asamblea (1999) este pasara a constituirse como Consejo de Desarrollo Cantonal, afianzando su capacidad interlocutoria como representante de la ciudadanfa, EI fortalecimiento de la gesti6n municipal del Alcalde ha reposado incluso en sus posibilidades de configurar un Plan de desarrollo cantonal y de asegurar el sostenimiento de las bases institucionales necesarias para el efecto. En funci6n de tal instrumento se ha estructurado el proceso de participaci6n y las lfneas generales de 10 que serfa la construcci6n de un plan de trabajo cantonal. La estructura de gesti6n participativa establecida en el cant6n asf 10 certifica:

Asamblea Cantonal que se erige como la maxima autoridad y el actor "mayor" del desarrollo local, la instancia ciudadana de amplia representaci6n con capacidad para definir polfticas.

Consejo de Desarrollo, unidad ejecutora de las polfticas cantonales, anima

este proceso durante todo el afio entre una Asamblea y otra. Lo preside el Presidente de la Asamblea Cantonal (representante urbano), cuenta con un Vicepresidente (de la zona de Intag), dos delegados de la UNORCAC (su Presidente y una delegada de las organizaciones de mujeres de UNORCAC), los responsables de los comites (salud, educaci6n, ambiente, turismo y organizaci6n), y los representantes de las ONGs presentes en el Cant6n. EI equipo asesor / tecnico cuenta con personal del Municipio, incluido el Alcalde 0 su delegado, el equipo facilitador de las iniciativas de desarrollo local, mas un cooperante de una ONG intemacional (convenio DED - Municipio) recientemente incorporado como experto de apoyo en gesti6n municipal. Los comites, presididos por una persona nominada a su interior, incluye a los representantes de todas las organizaciones locales. Tienen autonomfa para desarrollar iniciativas de proyectos y programas en correspondencia con los lineamientos estrategicos del Plan Cantonal.

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Desde esta perspectiva, los nuevos espacios ptiblicos han funcionado como foros de incubaci6n de campos de intereses piiblicos compartidos, de temas de convergencia en torno a los cuales se estructuran los flujos comunicacionales que dirigen la interacci6n y posibilitan la constitucion y, sobre todo, la localizaci6n (el asentamiento), la densificaci6n espacial de las diversas identidades polfticas. Es el juego dialogico al interior de tales escenarios el que ha incubado el surgimiento de actores polfticos 'territorializados', es decir agentes que movilizan sus estrategias de acci6n y sus practicas en la perspectiva y en tomo de los lfmites que su especffica espacialidad les confiere. De tal forma, la promoci6n del dialogo, la visualizacion de intereses diversos, y la necesidad de constituir coaliciones y alianzas en tomo de propuestas agregadoras, fueron los elementos y antecedentes inmediatos ala iniciativa de construeci6n de un plan de desarrollo local participativo, en el que el Municipio se erigirfa como un actor adicional. La red de actores involucrados en el proceso da cuenta de los sefialamientos anteriores. Asf, cabe mencionar entre ellos a la organizacion indigena local -UNORCAC- que juga en gran parte el protagonismo de la convocatoria inicial y que funciona como el principal soporte politico del alcalde. Mas ilustrativo, sin embargo, sobre el efecto de formacion de actores sociales que produce la gestion participativa es el caso de los campesinos colonos de la zona subtropical de Intag, particularmente los sectores organizados alrededor de la DECOIN (Defensa y Conservaci6n de Intag). Ellos han modificado en el curso del proceso sus expectativas de 'autonomfa politica' -como respuesta a la permanente exclusi6n de la matriz de poder social local- por la vfa de la cantonizaci6n, para pasar a constituirse en uno de los principales soportes del proceso de planificaci6n del desarrollo local en Cotacachi. La confianza en el liderazgo ejercido por el Alcalde, asf como el proceso intensivo y ampliado de consultas, reuniones yespacios participativas de la poblaci6n, ha sido y es la clave de la participaci6n de los pobladores de Intag que han llegado al momenta actual a conformar el Consejo de Juntas Parroquiales de Intag y a plantearse la tarea de elaboracion de un plan de desarrollo zonal participativo en concordancia con el Plan Cantonal de Desarrollo de Cotacachi, 1997. Uno de los sectores mas activos de las organizaciones de Intag involucradas en el proceso esta liderado por personas vinculadas a corrientes ecologistas que han visto en el disefio colectivo de un plan de desarrollo cantonal la oportunidad para lograr cambios en las regulaciones ambientales de la actividad economica de la zona13 (la declaratoria de cant6n como ecologico y la delimitaci6n de actividades de explotacion de recursos en una zona de gran riqueza en biodiversidad), posibilidad que, de forma aislada, diffcilmente podrfan haber colocado como un problema publico a ser resuelto. (Cfr. ODEPLAN, 2000).
13. Entre las lfneas de acci6n mas importantes de este sector se seiialan: I) Declaratoria de la Asamblea Cantonal prohibiendo nuevas explotaciones mineras en la zona Intag para proteger recursos, 2) Apoyar a los moradores de Intag en su posici6n en contra de la minerfa, y, entre otros aspectos, 3) Buscar mecanismos y leyes para la protecci6n del medio ambiente (Cfr. ODEPLAN, 2000).

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Del mismo modo, la composici6n de la estructura representativa del Consejo de Desarrollo (descrita en los parrafos anteriores) arroja luces sobre la diversidad de actores involucrados dentro de posiciones de responsabilidad publica -indicativo de esto es el hecho de que sea un representante urbano el que presida este consejo- asunto que denota las posibilidades de legitimaci6n del proceso. Desde esta perspectiva, el apoyo institucional extemo a traves de ONG's tanto nacionales como intemacionales puede entenderse como parte del mismo proceso de construcci6n de una tupida trama de actores e instituciones que sostienen la vigencia del proyecto. La actuaci6n de tales organizaciones es de tal magnitud en el proceso de Cotacachi que incluso participan con voz en el Consejo de Desarrollo Local 14. Todos los actores mencionados han levantado propuestas de desarrollo 10-cal en los ultimos aiios -Ia UNORCAC antes incluso de la gesti6n de Tituafia- en . relaci6n con sus especificos intereses y recursos, la municipalidad ha establecido los instrumentos adecuados para forjar alianzas estrategicas entre actores locales y extra-locales dentro de una perspectiva de planificaci6n participativa (Cfr. Guerrero,1999:124-125). En suma, se puede observar que el proceso de innovaci6n polftica ha dado lugar a la conformaci6n social y polftica de sujetos locales; la gesti6n participativa ha posibilitado el establecimiento de espacios publicos de encuentro y producci6n de una red que articula una gama de actores en tomo de un proyecto polftico local, atado a las necesidades de apuntalar las bases para el desarrollo local. Tal como afirma Gonzalez Meyer: lilanaturaleza local de un proceso de desarrollo econ6mico no se refiere a la localizaci6n ffsica de las instalaciones empresariales, sino so-

bre todo a la localizacion de los procesos de torna de decisiones que definen la dinamica economica de una localidad determinada 11 (1995:27). La institucionalidad participativa creada en Cotacachi ha permitido, precisamente, la afirmaci6n de tales procedimientos de toma de decisiones colectivas, deliberativas y locales.

b) Un segundo nivel de analisis alude a los especfficos lineamientos estrategicos con los que se trata de dirigir los procesos de desarrollo local. En este punto resulta interesante Hamar la atenci6n sobre dos aspectos: los modos de planificaci6n y la produccion de ciertos recursos locales para sostener el proceso.
Tal como se menciono anteriormente, el proceso de planificaci6n participativa acudi6 ados estrategias: a) la concertacion entre los actores sociales mas representativos como la UNORCAC y el Municipio y b) el impulso a las Asambleas
]4. Hacia ]997, a la propuesta de consolidacion del gobierno local, que originalmente correspondi6 a una iniciativa del Municipio y su alcalde indfgena junto con la UNORCAC, se sumaron, ademas del IBIS-Dinamarca, otras ONG's como el IEE-APN y Terranueva. Mas adelante, a todos estos organismos e iniciativas, se sumaron organismos internacionales tales como el PGU y el PNUD (Cfr, ODEPLAN, 2000).

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Cantonales. Estas estrategias, que contaron con el apoyo de agentes extemos, ONGs y organismos de cooperaci6n intemacional, constituyeron la base para la institucionalizaci6n de otros espacios de participacion social como el Consejo de Gesti6n y Desarrollo y las mesas de concertaci6n (comites). Una vez que se cont6 con la decisi6n y la voluntad politica de iniciar el proceso de planificaci6n participativa, se dieron una serie de pasos coordinados con la idea de ir configurando los que originalmente se denomin6 un "Plan de Gobiemo Indfgena". Uno de los principales rasgos de los procedimientos orientados a la elaboracion de 10 que constituirfa las 'Lfneas Estrategicas de Desarrollo del Cant6n Cotacachi' tiene que ver con la realizaci6n de auto-diagn6sticos participativos diferenciados territorialmente. (zona andina, zona urbana, y la zona de Intag). Los objetivos de los talleres de diagn6stico participativo impulsados en las tres zonas se orientaron a los siguientes aspectos: identificar los problemas de las comunidades, identificar las directrices basicas del programa municipal para el largo plazo y, adicionalmente, priorizar la generaci6n de programas y proyectos. Asf, al tiempo que se consolidaban instancias de participaci6n como la Asamblea Cantonal, tambien se estabilizarfan las metodologfas participativas en la planificaci6n. Ella, ademas de tener una funci6n tecnica de especial relevancia en el proceso de planificaci6n, a saber, la actualizaci6n de la informaci6n de base sobre las caracterfsticas del cant6n, implicarfa apuntalar procesos de formaci6n de las capacidades locales en terminos de conocimiento y manejo de herramientas modemas de planificaci6n y gesti6n. En cada uno de los sectores mencionados se produjeron diversos talleres y reuniones para la elaboraci6n de los auto-diagn6sticos y, seguidarnente, para la priorizaci6n de los problemas sugeridos por los participantes en los talleres. Con esa informaci6n, y con grupos mas reducidos -a partir de la organizaci6n de grupos . focales- se desarrollaron dos talleres de priorizaci6n de las soluciones que habfan sido planteadas en las matrices de problemas, sus causas y soluciones. En el taller de priorizaci6n de la zona andina, en donde participaron dirigentes de la UNORCAC, de las comunidades, delegadas del Comite de Mujeres y promotores de varias ONG's, se plantearon las soluciones en el siguiente orden: 1. Mejoramiento de los sistemas de riego con la finalidad de incentivar la producci6n, evitar la migraci6n y dinamizar la economfa local. 2. Conscientizaci6n de los j6venes y los nifios con respecto a los problemas que desencadena la migraci6n. 3. Elaboraci6n de un plan de apoyo para la legalizaci6n de tierras, con el prop6sito de solucionar los conflictos, dotar de escrituras a los propietarios y capacitar a la poblacion en aspectos jurfdicos.

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4. Plan de becas estudiantiles con la idea de reducir las altas tasas de deserci6n y repitencia escolar; y, por ultimo 5. Apoyo a los proyectos productivos con participaci6n de la mujer en actividades artesanales y pecuarias. En la zona de Intag, utilizando la misma metodologfa de priorizaci6n por soluciones e inversiones se arribaron a las siguientes propuestas. A continuaci6n se citan en orden de importancia: 1. Mejoramiento y apertura de vias a las parroquias y comunidades de la zona. 2. Construcci6n y mejoramiento de los sistemas de agua y alcantarillado en las parroquias. 3. Plan de construcci6n y mejoramiento de aulas 4. Programa de educaci6n y capacitaci6n ambiental 5. Proyectos altemativos de industrializaci6n de productos de la zona 6. Proyecto de manejo turfstico de la zona 7. Proyecto de desarrollo socio-organizativo. Finalmente, cabe sefialar que si bien en la fase de priorizaci6n no se trabaj6 con representantes de la zona urbana, en las fases posteriores (tanto en las discusiones de grupos de la Segunda Asamblea Cantonal como en las reuniones con representantes de las Instituciones Ptiblicas) se retomaron las problematicas de la zona urbana con el fin de identificar prioridades. La importancia de estos procedimientos de auto-diagn6stico y puesta en
juego de ciertas altemativas residi6 en que fue posible visibilizar las diferentes

agendas e intereses de los actores centrales del proceso y advertir la necesidad de consolidar los mecanismos de concertaci6n sobre los temas cruciales de la vida social del cant6n. Las lfneas de acci6n y las estrategias de desarrollo cantonal emanadas de todo el proceso consultivo anterior fueron finalmente aprobadas (validadas) durante la Segunda Asamblea de Unidad Cantonal. Se observa de esta forma la complejidad del proceso de toma de decisiones sobre el que se asienta la gesti6n participativa del cant6n y, sobre todo, la planificaci6n del desarrollo local. En relaci6n con el problema de la movilizaci6n de recursos locales cabe sefialar que la gesti6n municipal participativa, el involucramiento de las organizaciones sociales y un intenso trabajo de difusi6n del proceso y de formulaci6n de proyectos -que articulan las demandas de la poblaci6n en una perspectiva global cuyo eje es el Plan de Desarrollo Cantonal- ha perrnitido el apuntalarniento de recurs os de distintas fuentes.

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4. Cotacachi: Caso I

En concreto se ha logrado una inversion social que ha duplicado el presupuesto propiamente municipal, gracias a las contribuciones de Organismos internacionales y a aportes de la propia comunidad. En las inversiones los recursos municipales representan el 57%, los de organismos de apoyo el 27% y el aporte de la comunidad el 16%. EI siguiente cuadro deja entrever la evolucion financiera del municipio.

PERFIL FINANCIERO:
Resumen aportes para intervenciones municipales y comunitarias segiin afio y fuente (cifras en USn)
ANO
FUENTE
Recursos Municipales Cepar (USAID) Ibis/Dinamarca CRIC/ltalia Ayuda de Acci6n/Espai'ia FEPP Medicos sin fronteraslEspaiia Terranuova/ltalia IEElAPN Noruega Ucodep/Uni6n Europea Maqui Maiiachi/KELLOW/EEUU Brethren Unida (PNUD) DRI Cotachi/AECI/Espai'ia PGU/PNUD HPI/EEUU Patra/Min. Medio Ambiente/BIRD CIUDAD-Programa PANA Fungeres-BID Modersa-Banco Mundial FIAlEEUU Prodepine DFC/Emelnorte Subtotal aportes Intemacionales y ONG's Valoraci6n aporte de la comunidad TOTAL

1.996 1196107 50000 11000

1.997 1197373 50000 30000 189413

1.998

1.999

TOTAL

1412865 891116.3 50000 50000 10000 200000 15000 12000 25000 246525 10000 2400 11700 15000 50000 5000 242000 45000 6700 200000 15000 13000

26120 340740 15000 12000 60000 210000 25000

4697461.21 200000 40000 11000 589413 26120 340740 45000 37000 60000 210000 50000 246525 10000 2400 11700 15000 50000 5000 242000 45000 6700 2243598 1300000 8241059

57%

427860 250000 1873967

591413 300000 2088786

558525 350000 2321390

665800 400000 1956916

27% 16% 100%

Fuente: Consulta Urbana, CIUDAD-PGU (2000).

Se puede observar, ademas de la dimension propiamente financiera del problema, como en la captacion de recursos ha jugado un rol fundamentalla constitucion de una tupida red de actores locales, extra-locales e intemacionales'J imbricados en la direccion de apuntalar el desarrollo local del canton, razon por 10 cual puede tal red puede ser entendida por sf misma como un recurso de capital importancia en el proceso de gestion participativa en Cotacachi.
15. Cabe, sin embargo, preguntarse sobre los niveles de protagonismo alcanzados por los aetores extra-locales en la perspectiva de dimensionar las posibilidades de sostenimiento (polftico, financiero y logfstico-operativo) de la gestion publica participativa.

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c) Si se entiende que el objetivo general de la gesti6n participativa en Cotacachi es el de "promover el desarrollo econ6mico equitativo y sustentable mediante el aprovechamiento racional de los recursos naturales, institucionales y humanos, con la finalidad de combatir la pobreza y mejorar las condiciones de vida en el territorio cantonal" (efr. Consulta Urbana, CIUDAD-PGU, 2000), Yse observa -tal como se deriva de los elementos antes colocados- que para el efecto se ha instituido a la planificaci6n participativa y a la concertaci6n publica de intereses como principales mecanismos y estrategias de activaci6n del proceso, es posible afirmar que el sentido / la orientaci6n del desarrollo apunta hacia la afirmaci6n de los principios y del ejercicio de la ciudadanfa en tanto afirmaci6n de la cadena de derechos, consolidaci6n de los sentidos de pertenencia y reconstituci6n de una cultura publica. La ciudadanizaci6n de la poblaci6n constituirfa, desde esta perspectiva, aquello que confiere direccionamiento y sentido a los procesos de gesti6n participativa del desarrollo local en el cant6n de Cotacachi. Este supuesto tiene, al menos, dos implicaciones. En primer lugar, se trata de afirmar la centralidad de la intervenci6n de la institucionalidad publica en la coordinaci6n de las acciones polfticas y econ6micas tendientes a recuperar los precarios equilibrios de 10 social; en segundo termino, se hace referencia a la biisqueda de mecanismos de afirmaci6n de los derechos polfticos, civiles, sociales y culturales en una perspectiva de instituir medidas publicas de comprensi6n de las desigualdades, los privilegios, y sobre todo, las formas de buscar su afirmaci6n. La particularidad del caso que se estudia reside, sin embargo, en que la ins.. titucionalidad publica edificada como espacio de coordinaci6n y regulaci6n de los ejes del desarrollo local combina nodos 'oficiales' (propios de la estructura descentralizada del estado, como son los municipios) con aquellos de matriz no-estatal y que pueden ser comprendidos dentro del espacio de la 'sociedad civil' . Se trata entonces de afirmar -en la perspectiva de la sociologia hist6rica de la ciudadanfa derivada de los trabajos de Susan Sommers (1992, 1993)- que en el proyecto de ciudadanizaci6n dentro de una sociedad determinada confluyen y tienen efectividad polftica no nntcamente las organizaciones publicas estatales sino una red institucional que trabaja, inciuso si 10 hiciera de forma escasamente coordinada, en la perspectiva de una socializaci6n politic a de los individuos destinada a crear conciencia de la existencia de los derechos humanos y de la necesidad de disputarlos. El juego participativo constituye, precisamente, el espacio de conexi6n del entramado institucional en el que los sujetos sociales van conformando y disputando la posibilidad de afirmar una practica plena de ciudadania.

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