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Titelseite

Ö BWL
Öffentliche
Betriebswirtschaftslehre
für Kommunen in Nordrhein-Westfalen

Christian
Christian Tischlik
Tischlik

Dieses Dokument darf in der vorliegenden


digitalen Form frei verbreitet werden,
wenn das Dokument vollständig und
unverändert verbreitet wird und für die
Verbreitung kein Entgelt verlangt wird.

Version 1.00, 07.03.2008


Vorwort

Wir ertrinken in Information,


aber hungern nach Wissen.

John Naisbitt

Gedanken

Eines vorweg: ich mag BWL nicht besonders. Eigentlich mag ich sie gar nicht. Die Ma-
terie ist für mich wenig greifbar und zudem sehr schwammig. Viele vermeintlich
schlaue Leute schreiben viel zu dem Thema, ohne dass ein spürbarer Erkenntnisge-
winn festzustellen ist.
Deren Talent besteht offenbar darin, noch soviele inhaltsleere Worte niederzuschrei-
ben, dass das folgende Diagramm auf die nächste Seite rutscht. Bei mir treten in sol-
chen Situationen unvollständig gefüllte Seiten auf, weil ich den Platz nicht mit erwäh-
nensunwerten Leerformeln füllen möchte.
Allein die zahllosen – entweder redundanten oder widersprüchlichen – Begriffsbe-
stimmungen geben mir genug Anlass, der BWL den wissenschaftlichen Charakter ab-
zusprechen. Wer sich dieses Werk durchliest mag sich bei den Themen Flussdia-
gramm (Rn 182), Ursache-Wirkungs-Diagramm (Rn 219) oder Beschaffung (Rn 308)
vielleicht an meine Worte erinnern.
Ich musste mich trotzdem durch das Thema BWL kämpfen und habe daher angefan-
gen, die Grundlagen zu dem Thema zusammenzuschreiben. Was anfangs als Hilfe
für mich selbst gedacht war, entwickelte sich zu einem Werk, das vielleicht auch an-
deren helfen kann.
Da ich BWL nicht ernsthaft als Wissenschaft zu begreifen vermag, erübrigt sich eine
scherzhafte Betrachtung eigentlich. BWL ist eine Parodie ihrer selbst. Einen kleinen
Seitenhieb habe ich mir im Stichwortverzeichnis aber dennoch erlaubt. 
Daher stelle ich es Interessierten frei zur Verfügung. Ich bin der Auffassung, dass
Wissen, Bildung und Neugier nichts kosten dürfen. Ich bin ein Freund offener Netz-
werke. Zudem glaube ich nicht, dass jemand für Bücher über BWL Geld verlangen
dürfte, unabhängig davon, ob überhaupt jemand dafür zahlen will.
Ein großer Dank geht an meine Frau, die oft auf mich verzichten musste, weil ich an
diesem Werk schrieb. Bedanken sollte ich mich auch bei Basti und Jochen für Kritik,
Anregungen und Vorschläge.
Dynamische und lebendige Projekte wollen leben. Bitte gebt mir Feedback unter
oef-bwl@web.de oder unter scribd.com.

Willich, Februar 2008.

®
Der übliche Hinweis sollte natürlich nicht fehlen: Es sind stets Personen männlichen und
weiblichen Geschlechts gleichermaßen gemeint; aus Gründen der Vereinfachung und
der Lesbarkeit wird im Folgenden meist nur die männliche Form verwendet.
Inhaltsverzeichnis

I. Einführung in die Betriebswirtschaftslehre......................................7


1. Das Prinzip der Wirtschaftlichkeit.................................................................7
2. Der Betrieb als Objekt der Betriebswirtschaftslehre.......................................7
3. Die betrieblichen Grundfunktionen..............................................................9
4. Die Managementfunktionen........................................................................9
5. Ziele, Zieldefinitionen und Zielbeziehungen...............................................11
6. Mission und Vision.....................................................................................12

II. Die Kommunalverwaltung als Betrieb...........................................13


1. Merkmale der kommunalen Verwaltung.....................................................13
2. Besonderheiten der Güter und Dienstleistungen.........................................13
3. Aufgabenkritik...........................................................................................14
4. Aufgaben der Kommunalverwaltung..........................................................14
4.1 Aufgabenmodelle..............................................................................14
4.2 Aufgabenarten...................................................................................14
5. Ausschlussprinzip.......................................................................................15
6. Privatisierung öffentlicher Aufgaben...........................................................15
7. Kommunale Betriebsformen.......................................................................16
7.1 Regiebetrieb......................................................................................16
7.2 Eigenbetrieb......................................................................................16
8. Rechtsformen von Betrieben.......................................................................17

III. Grundlagen der Organisation.......................................................19


1. Organisationsbegriffe................................................................................19
2. Die Organisation als System......................................................................19
3. Organisatorisches Gleichgewicht...............................................................20
4. Kernelemente der Organisation.................................................................21
4.1 Aufbauorganisation...........................................................................21
4.2 Ablauforganisation............................................................................21
5. Kennzahlen...............................................................................................22
6. Organisationsuntersuchungen und -projekte..............................................22
6.1 Ziele von Organisationsprojekten.......................................................22
6.2 Ablauf einer Organisationsuntersuchung............................................23
6.3 Umsetzung und Kontrolle...................................................................24

IV. Die Aufbauorganisation.................................................................26


1. Stellenarten und Leitungsspanne...............................................................26
2. Aufgabenanalyse.......................................................................................26
3. Aufgabensynthese.....................................................................................27
4. Stellenbildung...........................................................................................28
5. Arten von Kompetenzen.............................................................................29
6. Einlinien- und Mehrliniensysteme...............................................................29
7. Projekte und Teams....................................................................................31
7.1 Projekt...............................................................................................31
7.2 Team.................................................................................................32
8. Dokumentation der Aufbauorganisation....................................................32

V. Die Ablauforganisation..................................................................34
1. Ziele der Ablauforganisation......................................................................34
2. Durchlaufzeit.............................................................................................34
3. Geschäftsprozessanalyse...........................................................................35

VI. Methoden und Techniken der Organisation..................................37


1. Erhebungstechniken..................................................................................37
1.1 Dokumentenanalyse..........................................................................37
1.2 Laufzettel...........................................................................................37
1.3 Selbstaufschreibung...........................................................................38
1.4 Interview............................................................................................39
1.5 Fragebogen.......................................................................................40
1.6 Zeitaufnahme....................................................................................40
1.7 Multimomentaufnahme......................................................................41
1.8 Analytisches Schätzen........................................................................42
2. Dokumentationstechniken.........................................................................43
2.1 Stellenbeschreibung...........................................................................43
2.2 Organigramm....................................................................................44
2.3 Flussdiagramm..................................................................................45
2.4 Balkendiagramm...............................................................................47
2.5 Arbeitsablaufdarstellung....................................................................48
2.6 Entscheidungstabelle..........................................................................49
3. Analysetechniken.......................................................................................50
3.1 Vorgangsknotennetzplan....................................................................50
3.2 ABC-Analyse......................................................................................51
3.3 Nutzwertanalyse................................................................................53
3.4 Ursache-Wirkungs-Diagramm............................................................54
4. Kreativitätstechniken..................................................................................56
4.1 Brainstorming....................................................................................56
4.2 Brainwriting/Methode 635.................................................................57
4.3 Mind Map..........................................................................................57

VII. Personalführung.............................................................................59
1. Faktoren der Leistungserbringung..............................................................59
2. Mitarbeitermotivation................................................................................60
3. Motivationsinstrumente..............................................................................61
4. Arbeitsbewertung......................................................................................62
4.1 Summarische Verfahren.....................................................................62
4.2 Analytische Verfahren........................................................................63
5. Führungsstile.............................................................................................64

VIII. Personalplanung............................................................................67
1. Personalbedarfsplanung............................................................................67
1.1 Analytisches Berechnungsverfahren ...................................................68
1.2 Analytisches Schätzverfahren.............................................................69
1.3 Arbeitsplatzmethode..........................................................................69
1.4 Politische Vorgabe (Richtwertmethode)...............................................69
2. Personalbeschaffung..................................................................................70
2.1 Interne Personalbeschaffung..............................................................70
2.2 Externe Personalbeschaffung..............................................................71
3. Personalentwicklung..................................................................................72
3.1 Personalbildung.................................................................................72
3.2 Personalförderung.............................................................................74

IX. Beschaffung und Materialwirtschaft..............................................75


1. Begriffsbestimmungen...............................................................................75
2. Vorfrage: Make or Buy...............................................................................75
3. Vergaberecht.............................................................................................76
4. Optimale Bestellmenge..............................................................................77
5. Bestellstrategien........................................................................................78
5.1 Bestellpunktsystem.............................................................................79
5.2 Bestellrhythmussystem.......................................................................79

X. Neues Steuerungsmodell...............................................................81
1. Ausgangssituation und Ziele des NSM........................................................81
2. Outputorientierte Steuerung über Produkte................................................81
3. Strategisches Management........................................................................82
4. Bausteine des NSM....................................................................................83
4.1 Klare Verantwortungsabgrenzung......................................................83
4.2 Steuerung über Zielvereinbarungen...................................................84
4.3 Dezentrale Ressourcenverantwortung.................................................85
4.4 Controlling und Berichtswesen...........................................................85
4.5 Wettbewerb und Wettbewerbssurrogate.............................................86
I. Einführung in die Betriebswirtschaftslehre

I. Einführung in die Betriebswirtschaftslehre

1. Das Prinzip der Wirtschaftlichkeit


Die menschlichen Bedürfnisse sind im Grunde unbegrenzt. Sobald der Mensch 1
eines seiner Bedürfnisse erfüllt hat, strebt er nach mehr, es tun sich ihm neue Be-
dürfnisse auf, die es zu befriedigen gilt. Der Bedürfnisbefriedigung stehen jedoch
nur begrenzte Güter gegenüber, die der Mensch zur Befriedigung seiner Bedürf-
nisse verwenden kann.
Die Knappheit der Güter zwingt den Menschen, diese maßvoll einzusetzen. Jede 2
Verschwendung der zur Verfügung stehenden Güter hätte zur Folge, dass die Be-
dürfnisbefriedigung eingeschränkt werden muss. Dieses Spannungsverhältnis zwi-
schen begrenzten Mitteln und unendlichen Bedürfnissen erfordert wirtschaftlichen
Umgang mit den Gütern.
Das ökonomische Prinzip, auch Wirtschaftlichkeitsprinzip genannt, lässt sich in 3
zwei Ausprägungen einteilen:
 Das Minimalprinzip, wonach die angestrebte Bedürfnisbefriedigung mit
dem geringstmöglichen Einsatz von Mitteln erreicht werden soll
 Das Maximalprinzip, das mit einem gegebenen Mitteleinsatz den größt-
möglichen Nutzen anstrebt
Unter Wirtschaften versteht man somit alle planvollen Tätigkeiten des Menschen, 4
die den Zweck verfolgen, die knappen Güter möglichst rational zur Bedürfnisbe-
friedigung einzusetzen.

2. Der Betrieb als Objekt der Betriebswirtschaftslehre


Der Betrieb unterscheidet sich vom privaten Haushalt insbesondere dadurch, dass 5
er nicht bloß konsumiert, sondern auch produziert. Zwar produziert auch der pri-
vate Haushalt gelegentlich im Rahmen der Freizeitbeschäftigung oder der Hausar-
beit, jedoch stellt er die Produkte für den Eigenbedarf her. Wesentliches Merkmal
des Betriebes ist somit die Produktion für außenstehende Nachfrager.

Der Betrieb ist eine planvoll organisierte Wirtschaftseinheit,


die Produktionsfaktoren kombiniert, so Güter und
Dienstleistungen erstellt und diese absetzt.

Der Betrieb erzeugt die Güter und Dienstleistungen, die von Menschen nachge- 6
fragt werden, damit diese ihre Bedürfnisse befriedigen können. Um diese Produkte
erzeugen zu können, muss der Betrieb selbst Güter in den Produktionsprozess
einbringen. Diese für die Produktion verwendeten Einsatzmittel werden als Pro-
duktionsfaktoren bezeichnet.

7
I. Einführung in die Betriebswirtschaftslehre

7 Nach Erich GUTENBERG1 lassen sich die Produktionsfaktoren in die betrieblichen Ele-
mentarfaktoren sowie den dispositiven Faktor einteilen. Aus dem dispositiven
Faktor der Betriebsführung leiten sich wiederum die derivativen Faktoren Pla-
nung und Organisation ab.

Produktionsfaktoren

Elementarfaktoren Dispositiver Faktor

Menschliche Betriebs-
Werkstoffe Betriebsführung
Arbeitskraft mittel

Planung Organisation

Abbildung 1: Betriebliche Produktionsfaktoren nach GUTENBERG

Diese Produktionsfaktoren werden im Produktionsprozess zu Gütern und Dienst-


leistungen kombiniert.
8 Die Betriebsmittel (z.B. Gebäude, Maschinen, Fahrzeuge) sind auch nach dem
Produktionsprozess noch vorhanden und können für weitere Produktionen verwen-
det werden. Die Werkstoffe gehen im Produktionsprozess unter oder werden Teil
des produzierten Gutes. Da die Werkstoffe verbraucht oder verarbeitet werden
und ständig neu beschafft werden müssen, nennt man die Werkstoffe auch Repe-
tierfaktoren.
9 GUTENBERG teilt die Werkstoffe ein in:
 Rohstoffe – Hauptbestandteile des Endproduktes
 Hilfsstoffe – Nebenbestandteile
 Betriebsstoffe – werden für den Betrieb von Maschinen verbraucht
10 Um die für die Produktion notwendigen Güter beschaffen zu können, muss der Be-
trieb über ausreichende Finanzmittel verfügen. Bestreben eines Betriebes ist daher
die ständige Fähigkeit, seine laufenden Zahlungsverpflichtungen bedienen zu kön-

1 Deutscher Wirtschaftswissenschaftler, geb. 13.12.1897, gest. 22.05.1984

8
2. Der Betrieb als Objekt der Betriebswirtschaftslehre

nen, also liquide zu sein. Das Liquiditätsziel wird auch als finanzielles Gleich-
gewicht bezeichnet.

3. Die betrieblichen Grundfunktionen


Die Produktionsfaktoren durchlaufen im Produktionsprozess verschiedene Stadien. 11
Diesen Stadien entsprechen die betrieblichen Grundfunktionen, die in einem
Betrieb ablaufen.
Zunächst müssen die Produktionsfaktoren beschafft werden. Unter Beschaffung 12
versteht man die Bereitstellung von Gütern in der geforderten Menge und Qualität
am richtigen Ort und zur rechten Zeit.
Im Stadium der Produktion werden die beschafften Produktionsfaktoren einge- 13
setzt und zum späteren Produkt umgewandelt. Durch die Kombination der Produk-
tionsfaktoren Arbeit, Betriebsmittel und Werkstoffe entstehen neue Güter (vgl.
Rdnr. 8).
Die hergestellten Güter werden, da sie nicht wie beim Privathaushalt für den Ei- 14
genbedarf produziert wurden, abgesetzt. Der Absatz oder auch Vertrieb ist das
letzte Glied in der Produktionskette und bezeichnet die Abgabe von Gütern oder
Dienstleistungen an Dritte.
Um die bisher genannten Grundfunktionen wahrnehmen zu können, benötigt der 15
Betrieb finanzielle Mittel. Die Finanzierung ist eine Querschnittsfunktion. Sie
dient der Kapitalbeschaffung und der Steuerung der Geldprozesse.

4. Die Managementfunktionen
Der Begriff Management be- 16
zeichnet die Führung eines Be-
triebes und umfasst Leitung, Pla- Ziele setzen
nung, Organisation und Con-
trolling. Das Management setzt
Ziele, plant, entscheidet, reali-
siert und kontrolliert, ob die
Realisation den Zielen ent- Planen Auswerten
spricht. Der Managementprozess
Koordination
vollzieht sich in einem Kreis, so
dass man auch vom Manage-
mentzyklus spricht.
Die Tätigkeit des Managements 17
beginnt mit der Bildung der Entscheiden Realisieren
Ziele, die erreicht werden sol-
len. „Ziele sind Maßstäbe, an
denen zukünftiges Handeln ge-
messen werden kann. Man
braucht Ziele, um sagen zu kön- Abbildung 2: Managementzyklus

9
I. Einführung in die Betriebswirtschaftslehre

nen, wie gut oder schlecht Aktionen sind und inwieweit sich Aktionen unterschei-
den“2.
18 Im nächsten Schritt ist der Ist-Zustand zu erheben. Aus dem Vergleich vom Ist-Zu-
stand zur Zielvorgabe können sich mehrere Möglichkeiten ergeben, die der Zieler-
reichung dienen. Diese Alternativen müssen erschlossen und bewertet werden,
wobei zu jeder Alternative eine Prognose aufzustellen ist. Die Bewertung der
Handlungsalternativen bezeichnet man als Planung.

Planung ist die gedankliche Vorwegnahme zukünftigen


Handelns.

19 Unter den aufgefundenen Handlungsalternativen ist diejenige auszuwählen, die


den höchsten Zielerreichungsgrad bietet, also dem angestrebten Ziel am nächs-
ten kommt. Diese Auswahl erfolgt nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten und heißt
Entscheidung.
20 Nachdem die Entscheidung getroffen wurde, sind geeignete Maßnahmen zu er-
greifen, um die Entscheidung umzusetzen. Organisation und Personalwesen müs-
sen die erforderlichen Rahmenbedingungen schaffen, damit die Realisation der
Entscheidung möglich wird.
21 Während der Durchführung der notwendigen Maßnahmen erfolgt zugleich eine
Kontrolle durch einen Soll-Ist-Vergleich, ob das angestrebte Ziel mit den vorge-
nommenen Maßnahmen erreicht werden kann. Es kann sich Bedarf zur Nach-
steuerung bzw. Korrektur ergeben, aber es können auch Erkenntnisse für zukünf-
tiges Handeln gewonnen werden.
22 Die Gliederung der betrieblichen Funktionen stellt sich wie folgt dar3:

Management (Koordination und Steuerung)

Beschaffung Produktion Absatz Finanzierung

Rechnungswesen/Controlling (Information)
Abbildung 3: Zusammenwirken der betrieblichen Funktionen

2 MAG, W., Planung und Kontrolle, in: BENDER, P. (Hrsg.), Betriebswirtschaftslehre, 2003, S. 16, zitiert nach
Günter WÖHE, Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 2005, S. 88 f.
3 angelehnt an Günter WÖHE, Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 2005, S. 59

10
5. Ziele, Zieldefinitionen und Zielbeziehungen

5. Ziele, Zieldefinitionen und Zielbeziehungen


Jeder Betrieb verfolgt Ziele. Ein Ziel ist der angestrebte Soll-Zustand, den es zu er- 23
reichen gilt. Um ein Ziel wirksam verfolgen zu können, muss es der Kontrolle zu-
gänglich, also messbar (operational) sein. Eine Zieldefinition umfasst die Ele-
mente
 Zielinhalt – inhaltliche Beschreibung des Ziels
 Zielausmaß – Umfang, in welchem das Ziel erreicht werden soll
 Zeitbezug – Frist-/Terminbestimmung für die Zielerreichung und Kontrolle
Bei der Verfolgung der gesetzten Ziele ist zu beachten, dass diese nicht immer iso- 24
25
liert nebeneinander stehen. Zwischen den einzelnen Zielen bestehen Zielbezie-
hungen, die beachtet werden müssen:
Wenn die Verfolgung eines Ziel zugleich die Erreichung eines anderen Zieles för- 26
dert, spricht man von Zielkomplementarität. Komplementäre Ziele sind aus be-
triebswirtschaftlicher Sicht wünschenswert.
Behindert die Verfolgung eines Ziels gleichzeitig die eines anderen, so liegt eine 27
Zielkonkurrenz vor. Dieser Zielkonflikt muss durch Priorisierung eines Ziels gelöst
werden. Einen Extremfall der Zielkonkurrenz stellt die Zielantinomie dar. Schon
der kleinste Schritt zur Erreichung des einen Ziels schließt das Erreichen des ande-
ren vollkommen aus.
Stehen Ziele tatsächlich isoliert nebeneinander und beeinflussen sich gegenseitig 28
nicht, so nennt man dies Zielindifferenz.

Z1 Z1 Z1

Z2 Z2 Z2
komplementäre konkurrierende indifferente
Ziele Ziele Ziele

Abbildung 4: Zielbeziehungen

Ziele stehen zueinander in einer Rangfolge, die sich aus deren Konkretisierung 29
ergibt. Allgemeiner gefasste Ziele verdichten sich in enger umrissenen Zielen. Je-
des konkretere Ziel lässt sich die übergeordneten Zielen zurückführen.
Die übergeordnete, langfristige Ausrichtung eines Betriebes heißt Leitbild. Das 30
Leitbild ist Orientierungspunkt der daraus abgeleiteten Ziele, die Zwischenstufen

11
I. Einführung in die Betriebswirtschaftslehre

zur Verwirklichung des Leitbildes sind. Die Ober-, Zwischen,- und Unterziele sind
Konkretisierungen des Leitbildes für einzelne Abteilungen des Betriebes.

Leitbild

Konkretisierung der Ziele


Oberziel
Mittel-Zweck-Bezug

Zwischenziel

Unterziel

Abbildung 5: Zielhierarchie

31 Ziele lassen in Sachziele und Formalziele einteilen. Ein Sachziel ist das Leis-
tungsziel (Output-Ziel) eines Betriebes bzw. einer öffentlichen Einrichtung, d.h.
das Ziel, Güter oder Dienstleistungen bestimmter Art, Menge und Qualität zu be-
stimmter Zeit für den Markt und die Abnehmer (die Bürger und/oder die Allge-
meinheit) bereitzustellen4. Ein Formalziel ist ein ökonomisches Ziel eines Betrie-
bes/einer öffentlichen Einrichtung, insbesondere die betrieblichen Erfolgsziele (Ge-
winn, Umsatz, Rendite) sowie die überlebenswichtigen Finanzziele der Liquidität
und Sicherheit vor Überschuldung5.

6. Mission und Vision


32 Die Mission definiert den Auftrag bzw. den Zweck und die Daseinsberechtigung
eines Betriebes. Sie ist typischer Bestandteil des Leitbildes. Für die öffentliche Ver-
waltung bedeutet „Mission“ nicht nur die reine Leistungserbringung (Output), son-
dern auch die Wirkung dieser Leistungen (Outcome). Die Leistungen haben nicht
nur Auswirkungen auf die Empfänger, sondern auch auf Dritte oder die Gesell-
schaft im Allgemeinen.
33 Unter Vision versteht man eine grobe, langfristige Zielausrichtung auf einen Zu-
stand, der angestrebt wird. Insbesondere fällt hierunter die Beschreibung der lang-
fristigen Unternehmensentwicklung, die für die Ausrichtung der Unternehmens-
strategie von Bedeutung ist.

4 Online-Verwaltungslexikon www.olev.de, abgerufen am 29.02.2008


5 Online-Verwaltungslexikon www.olev.de, abgerufen am 29.02.2008

12
II. Die Kommunalverwaltung als Betrieb

II. Die Kommunalverwaltung als Betrieb

1. Merkmale der kommunalen Verwaltung


Die öffentliche Verwaltung erfüllt die betrieblichen Merkmale (vgl. Rdnr. 5) und 34
ist daher im Sinne der oben gegebenen Definition als Betrieb anzusehen. Sie kom-
biniert Produktionsfaktoren, erstellt Güter und Dienstleistungen und gibt diese ab.
Die Gemeinde ist zu wirtschaftlichem Handeln und zur Wahrung der Zah-
lungsfähigkeit verpflichtet (§ 75 Gemeindeordnung).
Die von der Verwaltung verfolgten Sachziele ergeben sich in der Regel aus 35
Rechtsnormen wie Gesetzen, Verordnungen und Ratsbeschlüssen. Im Gegensatz
zum wirtschaftlichen Unternehmen ist die Verwaltung bei der Bestimmung der
Sachziele nicht völlig frei, sondern hat die normativen Vorgaben zu beachten. Die
Nichterfüllung der Sachziele wird daher oft zu rechtswidrigem Handeln führen
(Sachzieldominanz).
Bei Wirtschaftsunternehmen hingegen leiten sich die Sachziele aus den Formal- 36
zielen ab. Das Gewinnstreben des Unternehmens kann dazu führen, die Produkti-
on der bisherigen Güter aufzugeben, weil sie unwirtschaftlich erscheint. Das Un-
ternehmen ist frei, andere Güter herzustellen, die höhere Gewinne und eine wirt-
schaftlichere Produktion erwarten lassen.

2. Besonderheiten der Güter und Dienstleistungen


Die Verwaltung produziert materielle Güter und erbringt Dienstleistungen. Bei 37
Dienstleistungen fallen Produktion und Absatz naturgemäß zusammen, die
Dienstleistungen werden in der Regel an dem Ort und zu der Zeit erbracht, wo die
Nachfrage erfolgt.
Aus diesem Grund können Dienstleistungen auch nicht auf Vorrat erbracht wer- 38
den, wie es bei materiellen Gütern möglich ist. Eine Lagerung der Dienstleistun-
gen ist nicht möglich. Es ist deshalb erforderlich, die zur Dienstleistungserbringung
notwendigen Personal- und Sachmittelkapazitäten so planen, dass eine zeitna-
he Leistungserbringung gewährleistet werden kann.
Eine weitere Besonderheit der von der Verwaltung erstellten Produkte ist, dass 39
Leistungsempfänger und Nutznießer der Leistung nicht unbedingt identisch
sein müssen. Einige Leistungen haben für den Empfänger belastenden Charakter,
so z.B. ein Steuerbescheid oder eine Bauabbruchverfügung. Der Nutzen dieser
Leistungen kommt anderen Personen oder der Allgemeinheit zugute.
Die Erstellung öffentlicher Leistungen steht nicht vollständig zur Disposition der 40
Kommune. Viele Leistungen erbringt sie aufgrund gesetzlicher Verpflichtung oder
der Orientierung am Gemeinwohl. Da es bei zahlreichen öffentlichen Leistungen
an der Marktfähigkeit fehlt oder diese zumindest sehr eingeschränkt ist, würde
sie ein privater Anbieter nicht bereitstellen wollen oder – bei hoheitlichen Leistun-
gen – nicht bereitstellen dürfen.

13
II. Die Kommunalverwaltung als Betrieb

3. Aufgabenkritik
41 Die Aufgabenkritik dient dazu, die von der Verwaltung wahrgenommenen Auf-
gaben auf Effektivität und Effizienz (dazu sogleich Rn 62) zu überprüfen. Im Hin-
blick auf die normativen Vorgaben und die strategische Ausrichtung der Verwal-
tung soll überprüft werden, welche Aufgaben (Effektivität) auf welche Weise (Effizi-
enz) erledigt werden sollen.
42 Die Zweckkritik hinterfragt, ob eine Aufgabe überhaupt wahrgenommen werden
muss und wer sie durchführen soll. Sie beabsichtigt die Reduzierung der öffentli-
chen Aufgaben auf die unerlässlichen Kernaufgaben. Es gilt aber auch zu überprü-
fen, ob eine bisher nicht wahrgenommene Aufgabe künftig in den Aufgabenkata-
log aufzunehmen ist. Die Zweckkritik geht der Vollzugskritik immer voraus.
43 Im Rahmen der Vollzugskritik werden Art und und Umfang der Aufgabenerledi-
gung betrachtet. Sie ist Bestandteil der Geschäftsprozessanalyse und -optimierung
(siehe Rn 133 ff.)

4. Aufgaben der Kommunalverwaltung


4.1 Aufgabenmodelle
44 Die Kommunalverwaltung hat aufgrund gesetzlicher Vorgaben und eigener Ziel-
setzung verschiedene Aufgaben zu erfüllen. An der Art und der geforderten Qua-
lität der Aufgabe haben sich Zweck- und Vollzugskritik zu orientieren. Die Aufga-
ben der Kommunalverwaltung lassen sich nach zwei Modellen strukturieren, dem
dualistischen und dem monistischen Modell.
45 Nach dem dualistischen Aufgabenmodell lassen sich die Aufgaben in staatliche
und originär gemeindliche Aufgaben unterscheiden. Die staatlichen Aufgaben
werden den Gemeinden übertragen, wobei sich der Staat ein umfassendes Wei-
sungrecht vorbehält. Während es bei den Selbstverwaltungsangelegenheiten der
Gemeinde nur eine staatliche Rechtsaufsicht gibt, besteht bei staatlichen Aufgaben
in der Regel eine Fachaufsicht.
46 Das monistische Aufgabenmodell sieht vor, dass die Verwaltung auf Gemeinde-
ebene einheitlich ist. Hiernach haben auch die übertragenen Aufgaben gemeindli-
chen Charakter und werden von den Kommunen in eigener Verantwortung wahr-
genommen. Das monistische Modell findet unter anderem in Nordrhein-Westfalen
Anwendung.
4.2 Aufgabenarten
47 Die von den Gemeinden wahrgenommenen Aufgaben lassen sich im monistischen
Modell einteilen in
 Selbstverwaltungsangelegenheiten – die Gemeinde ist selbst für die
Aufgabenerfüllung verantwortlich. Bei den freiwilligen Selbstverwaltungs-
angelegenheiten kann die Gemeinde entscheiden, ob und ggf. wie sie die
Aufgabe wahrnimmt. Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben hat die Ge-
meinde zu erfüllen, sie kann jedoch selbst bestimmen, wie sie dies tut.

14
4. Aufgaben der Kommunalverwaltung

 Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung – die Gemeinde hat keine


Gestaltungsmöglichkeiten bei der Zielsetzung, der Staat behält aufgrund
einer gesetzlichen Regelung ein Weisungsrecht. Finanzielle Aufwendungen
werden in der Regel durch eine Pauschale abgegolten.

5. Ausschlussprinzip
Die von der öffentlichen Verwaltung erstellten Güter und Dienstleistungen lassen 48
sich nach dem Kriterium des Ausschlussprinzips unterscheiden. Unter dem Aus-
schlussprinzip versteht man die Eigenschaft eines Produktes, mögliche Nutzer von
der Nutzung ausschließen zu können. Aus sozialpolitischen Gründen kann es ge-
boten sein, auf die Ausschließbarkeit zu verzichten.
Je nach Anwendbarkeit des Ausschlussprinzips lassen sich die Güter einteilen in 49

 private Güter – das Gut kann nur dann konsumiert werden, wenn der
Preis dafür bezahlt wird.
 meritorische Güter – prinzipiell wäre das Ausschlussprinzip anwendbar,
aber aus politischen Gründen ist dies nicht gewollt. Das Gut wird auch de-
nen zugänglich gemacht, die nicht bereit oder nicht in der Lage sind, es auf
dem freien Markt in Anspruch zu nehmen. Das Gut wird durch Anreize
oder durch Zwang meritorisiert.
 Kollektivgüter – es ist nicht möglich, bestimmte Personen(-gruppen) von
der Nutzung eines Gutes auszuschließen. Ein Angebot durch Private kommt
nicht zustande, da das Gut auch ohne Bezahlung genutzt werden kann
(Trittbrettfahrer).

6. Privatisierung öffentlicher Aufgaben


Im Rahmen der Aufgabenkritik (siehe Rn 41) kann die Erkenntnis gewonnen wer- 50
den, dass bestimmte Aufgaben nicht zu den Kernaufgaben der öffentlichen Ver-
waltung gehören. Dann stellt sich die Frage, ob und wie die Aufgaben künftig
wahrgenommen werden sollen bzw. können. Es gilt zu überprüfen, ob eine Priva-
tisierung der Aufgaben möglich und wirtschaftlich ist.

Privatisierung ist die Übergabe oder Umwandlung von


öffentlichen Verfügungsrechten in private Rechtsformen.

Die Privatisierung kann sich in verschiedenen Ausprägungen vollziehen: 51

 formelle Privatisierung (auch Organisationsprivatisierung) – Umwand-


lung eines öffentlich-rechtlichen Betriebes in einen privater Rechtsform (z.B.
Aktiengesellschaft oder Gesellschaft mit beschränkter Haftung). Die öffent-
liche Verwaltung bleibt Träger der geschaffenen Organisationsform.
 funktionale Privatisierung – sie ist ein Unterfall der formellen Privatisie-
rung. Der Vollzug der übertragenen Aufgaben wird einem Privaten übertra-

15
II. Die Kommunalverwaltung als Betrieb

gen, die öffentliche Verwaltung behält jedoch Zuständigkeit und Verant-


wortung für die Aufgabe6.
 materielle (echte) Privatisierung – die Aufgabe wird vollständig aus der
öffentlichen Verwaltung in die Hände Privater abgegeben.
52 Zu unterscheiden sind die Begriffe Outsourcing und Contracting Out. Beim Out-
sourcing erstellt die öffentliche Verwaltung die Endprodukte selbst und kauft ledig-
lich Vor- oder Teilleistungen von externen Anbietern ein. Das Kerngeschäft ver-
bleibt somit bei der Verwaltung, nur die Fertigungstiefe wird reduziert. Das Con-
tracting Out ist die vollständige Abgabe der Leistungserstellung an einen privaten
Anbieter, die politische Verantwortung verbleibt jedoch bei der Verwaltung.
53 Je nach Art der Aufgabe (siehe Rn 47) ist eine Privatisierung möglich oder ausge-
schlossen. Freiwillige Aufgaben der Kommunalverwaltung können in der Regel
in privatwirtschaftlicher Rechtsform wahrgenommen werden oder vollständig ab-
gegeben werden. Bei Pflichtaufgaben ist es in der Regel nur möglich, diese
durch privatrechtlich organisierte Einrichtungen zu erfüllen. Ein vollständiger Rück-
zug der öffentlichen Verwaltung ist hingegen ausgeschlossen.

7. Kommunale Betriebsformen
54 Bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben stehen der Gemeinde unter bestimmten
Umständen verschiedene Organisationsformen zur Verfügung, derer sie sich be-
dienen kann. Zu den Betriebsformen gehören der Regiebetrieb und der Eigen-
betrieb.
55 Die Gemeindeordnung unterscheidet privatrechtliche Organisationen in Unter-
nehmen (§ 107 Abs. 1 GO) und Einrichtungen (§ 107 Abs. 2 GO). Wirtschaftli-
che Betätigung des Unternehmens liegt dann vor, wenn die Leistungserbringung
auch durch Private mit Gewinnerzielungsabsicht möglich wäre. Einrichtungen die-
nen der wirtschaftlichen, soziale und kulturelle Betreuung (§ 8 Abs. 1 GO), sie be-
dürfen eines wichtigen gemeindlichen Interesses an der Gründung oder der Betei-
ligung.
7.1 Regiebetrieb
57
56 Der Regiebetrieb ist eine unselbständige Organisationseinheit, die rechtlich,
wirtschaftlich und organisatorisch in die Kommunalverwaltung eingebunden ist.
Die Haushaltsführung richtet sich nach den Haushaltsgrundsätzen der Gemeinde
und den Vorschriften für das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen. Hinsicht-
lich der Personalwirtschaft ist der Regiebetrieb an den kommunalen Stellenplan
gebunden. Die Leitung des Regiebetriebes ist in der Regel bei Personalentschei-
dungen nur beratend tätig.
7.2 Eigenbetrieb
58 Der Eigenbetrieb ist ein aus der kommunalen Finanzverwaltung ausgegliedertes
Sondervermögen der Gemeinde. Rechtsgrundlagen zur Bildung und Leitung ei-

6 STELKENS/BONK/SACHS, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Auflage 2001, § 1, Rdnr. 114

16
7. Kommunale Betriebsformen

nes Eigenbetriebes finden sich in § 114 Gemeindeordnung, der Eigenbetriebsver-


ordnung (EigVO) sowie der Betriebssatzung. Ein Eigenbetrieb hat keine eigene
Rechtspersönlichkeit.
Ein Eigenbetrieb darf und soll Gewinne erzielen. Der Gewinn soll nicht nur zur 59
Bildung angemessener Rücklagen ausreichen, sondern soll auch eine marktübliche
Verzinsung des Eigenkapitals erwirtschaften (§ 10 Abs. 5 EigVO). Damit handelt es
sich beim Eigenbetrieb um ein Unternehmen mit Gewinnerzielungsabsicht. Die
Leitung des Eigenbetriebes obliegt der Betriebs- oder Werksleitung. Die Aufsicht
über den Eigenbetrieb üben Rat und Betriebsausschuss aus.

8. Rechtsformen von Betrieben


Die privatrechtlich geführten Eigenbetriebe der Gemeinde können in verschiede- 60
nen Rechtsformen, den Kapitalgesellschaften auftreten. Zu den Kapitalgesell-
schaften zählen die Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) und die
Aktiengesellschaft (AG).

Eine Kapitalgesellschaft ist von der personellen Identität


ihrer Mitglieder unabhängig und bildet eine Körperschaft mit
eigener juristischer Identität.

Die folgende Tabelle soll die wesentlichen Unterschiede zwischen der GmbH und 61
der AG darstellen:
Gesellschaft mit beschränkter Aktiengesellschaft (AG)
Haftung (GmbH)
Rechtsgrundlage GmbH-Gesetz Aktiengesetz
Vorstand (führt die Geschäfte, vertritt
Geschäftsführer (kann jederzeit
Gesellschaft nach außen, handelt
Leitung abberufen werden, Gesellschafter
selbständig im Rahmen von Satzung
kann selbst Geschäftsführer sein)
und Geschäftsordnung)
Gesellschafter →
Gesellschaftsvertrag, Aufsichtsrat nur
Aufsichtsrat bestellt und kontrolliert
zwingend nach
Vorstand, prüft die Jahresrechnung.
Betriebsverfassungsgesetz, wenn
Aufsicht Aufsichtsrat gewählt von
Belegschaft > 500, Drittelparität,
Hauptversammlung der Aktionäre
nach Mitbestimmungsgesetz, wenn
und von der Belegschaft
Belegschaft > 2.000, Parität mit
Sonderrechten des Vorsitzenden
Die Aktiengesellschaft ist eine
Gesellschaft mit eigener
Keine persönliche Haftung der
Rechtspersönlichkeit. Für ihre
Haftung Gesellschafter, sie haften nur mit
Verbindlichkeiten haftet den
ihrer Kapitaleinlage
Gläubigern nur das
Gesellschaftsvermögen

17
II. Die Kommunalverwaltung als Betrieb

Gesellschaft mit beschränkter Aktiengesellschaft (AG)


Haftung (GmbH)
Gründungs- und Der Aufwand ist etwas höher als bei
Verwaltungsaufwand (Notarkosten, der GmbH, da strengere gesetzliche
Gründung Handelsregistereintragung, Vorschriften bestehen und mit dem
Buchführungspflichten, Aufsichtsrat eine weitere
Jahresabschluss) Organebene existiert
Vergleichsweise einfach möglich
Kapitalaufnahme Schwierig (Wandelanleihen, Optionen,
Mitarbeiterbeteiligung)
Tabelle 1: GmbH und AG

18
III. Grundlagen der Organisation

III. Grundlagen der Organisation

Als Organisation wird die Menge dauerhaft wirksamer genereller Regelungen ei- 62
ner Institution bezeichnet, die der Unterstützung beim Verfolgen von Zielen dient7.
Die Organisation verfolgt Effizienz, Effektivität und Flexibilität:
 Effizient ist eine Organisation, die einen produktiven und wirtschaftlichen
Geschäftsbetrieb verfolgt. Sie ist darauf ausgerichtet, „die Dinge richtig zu
tun“.
 Effektiv ist die Organisation, die bestrebt ist, „die richtigen Dinge zu tun“.
Sie ist auf die Wirksamkeit ihrer Maßnahmen ausgerichtet.
 Flexibel ist die Organisation, wenn sie durch zeitnahe Anpassung auf Um-
welteinflüsse reagiert und sich entsprechend ausrichtet.

1. Organisationsbegriffe
Organisation bezeichnet allgemein das Bemühen, den Prozess der Leistungser- 63
stellung unter Minimierung von Effizienzverlusten zu strukturieren. Der Begriff der
Organisation lässt sich unter verschiedenen Gesichtspunkten definieren:
 institutioneller Organisationsbegriff – die Organisation als Einrichtung ist
eine strukturierte Gesamtheit, ein System aus zusammenwirkenden Ele-
menten. Die Verwaltung ist in diesem Sinne eine Organisation.
 instrumenteller Organisationsbegriff – das System verfügt über eine
Struktur bzw. Gliederung. Die Verwaltung hat also eine Organisation. In
diesem Zusammenhang sind die Aufbau- sowie die Ablauforganisation von
grundlegender Bedeutung.
 funktionaler Organisationsbegriff – dieser Begriff bezeichnet die Technik
des Organisierens, also Untersuchung und Gestaltung der Struktur. Die
Verwaltung wird organisiert.

2. Die Organisation als System


Unter einem System versteht man ein Gefüge von Elementen, die untereinander 64
durch eine Struktur vernetzt und von ihrer Umwelt abgegrenzt sind. Demzufolge
handelt es sich bei einer Organisation im institutionellen Sinne um ein System.
Ein System muss in der Lage sein, auf Umwelteinflüsse zu reagieren. Die Grenzen 65
des Systems müssen angepasst werden, die inneren Verknüpfungen zwischen den
Systemelementen müssen flexibel sein.

7 BOKRANZ, Rainer / KASTEN, Lars (2000): Organisations-Management in Dienstleistung und Verwaltung, 2.


Auflage, Gabler Verlag, Wiesbaden; S.20, zitiert nach: Organisationshandbuch des
Bundesministeriums des Innern, S. 24, www.orghandbuch.de, Stand: 31.07.2007

19
III. Grundlagen der Organisation

lt
Elemente we
U m

Umwelt

Struktur

Abbildung 6: Modell eines Systems

66 Die Organisation besteht wie jedes System aus Elementen. Die Hauptelemente der
Organisation sind:
 Aufgaben
 Menschen
 Sachmittel
 Informationen

3. Organisatorisches Gleichgewicht
67 Zu viele und zu unflexible Regelungen machen die Verwaltung unbeweglich und
bürokratisch, zu viele ungeregelte Bereiche verursachen Ungleichbehandlung und
mangelnde Transparenz des Verwaltungshandelns. Die Organisation hat sich da-
her an der Effizienz zu orientieren, die generelle Regelungen bringen.
68 Nach Erich KOSIOL8 besteht organisatorisches Gleichgewicht dann, wenn alle
Vorgänge, die generell regelbar sind, auch generell geregelt sind und alle fallwei-
se regelbaren Vorgänge nur fallweise geregelt sind.

8 Deutscher Betriebswirtschaftswissenschaftler, geb. 18.02.1899, gest. 07.09.1990

20
3. Organisatorisches Gleichgewicht

Effizienz

Unterorganisation Organisatorisches Überorganisation


Gleichgewicht

Organisationsgrad

Abbildung 7: Organisatorisches Gleichgewicht

KOSIOL forderte, je nach vorgefundener Situation Abstufungen des Organisations- 69


grades vorzunehmen, um eine effiziente Organisation zu gewährleisten:
 Organisation – dauerhafte, generelle Regelungen
 Disposition – im Einzelfall getroffene Entscheidung wegen unvollkomme-
ner Regelung
 Improvisation – vorübergehend nicht geregelte, einmalige Entscheidung,
bis eine Regelung aufgestellt wurde

4. Kernelemente der Organisation


4.1 Aufbauorganisation
Die Aufbauorganisation ordnet die Aufgaben der Verwaltung, bündelt sie in 70
Stellen und strukturiert Befugnisse und Verantwortlichkeiten. Sie regelt das Zusam-
menwirken der einzelnen Organisationseinheiten. Die Aufbauorganisation ist das
Ergebnis einer Ausrichtung der organisatorischen Struktur auf die Gesamtaufgabe.

Eine Stelle ist die dauerhafte Zusammenfassung von Aufga-


ben für die Wahrnehmung durch eine Person und stellt die
kleinste organisatorische Einheit dar.

4.2 Ablauforganisation
Die Ablauforganisation untersucht und regelt das raumzeitliche Zusammenwir- 71
ken der an der Aufgabenerfüllung beteiligten Elemente, insbesondere der Men-
schen und der Sachmittel. Sie bestimmt u.a. die Reihenfolge der Arbeitsschritte,
den Einsatz der Sachmittel und die räumliche Gestaltung der Arbeitsprozesse. Ziel
ist die zweckmäßige und wirtschaftliche Aufgabenerfüllung

21
III. Grundlagen der Organisation

5. Kennzahlen
72 Insbesondere zur Messung der Zielerreichung (vgl. Rn 23) sind Maßzahlen nötig,
die eine betriebliche Größe quantifizieren. Diese werden in der Betriebswirt-
schaftslehre Kennzahlen genannt. Kennzahlen lassen sich in absolute (auch
Grundzahlen genannt) und relative Zahlen (auch als Verhältniszahlen bezeichnet)
unterscheiden.
73 Die absoluten Zahlen drücken Summen, Differenzen oder Mittelwerte aus. Die
Verhältniszahlen dienen dazu, Sachverhalte zueinander in Beziehung zu setzen.
Bei den Verhältniszahlen werden unterschieden
 Gliederungszahlen – Anteil einer Einzelgröße an der Gesamtmenge
 Beziehungszahlen – Verhältnis zwischen verschiedenartigen Größen
 Indexzahlen – Verhältnis einer Größe zur inhaltlich gleichen Basisgröße
74 Durch einen Kennzahlenvergleich lassen sich Aussagen und Erkenntnisse über
betriebliche Prozesse gewinnen. Dieser Kennzahlenvergleich kann auf unter-
schiedliche Art erfolgen:
 Beim Soll-Ist-Vergleich wird betrachtet, ob und inwieweit eine Zielvorga-
be erreicht wurde.
 Der Zeitreihenvergleich beobachtet die zeitliche Entwicklung einer Kenn-
zahl.
 Der Betriebsvergleich betrachtet, wie sich die eigenen Kennzahlen mit
den Werten vergleichbarer anderer Betriebe oder eigener Organisations-
einheiten darstellen.

6. Organisationsuntersuchungen und -projekte


6.1 Ziele von Organisationsprojekten
75 Um Aufgaben, Prozesse, Strukturen und Personal zielgerichtet auf die Lösung or-
ganisatorischer Probleme ausrichten zu können, sind Maßnahmen der Problem-
analyse, der Zielbildung, der Lösungssuche und sowie der Bewertung und Umset-
zung der Lösungsansätze nötig. Das diese Maßnahmen bündelnde Instrument wird
als Organisationsprojekt bezeichnet.
76 Die Organisationsuntersuchung ist der vorbereitende Teil eines Organisations-
projektes. Die Organisationsuntersuchung dient der Informationserhebung und
-auswertung und erarbeitet aus dieser Grundlage ein Konzept zur Lösung eines
organisatorischen Problems.

Eine Organisationsuntersuchung ist eine systematische


Betrachtung von Organisationen oder Bereichen von
Organisationen, die das Ziel verfolgt, ein Konzept für die
optimale Aufgabenerfüllung zu entwickeln.

22
6. Organisationsuntersuchungen und -projekte

Anlass zu Organisationsuntersuchungen sind Veränderungen der Rahmenbedin- 77


gungen oder Probleme bei der Aufgabenerledigung. Eine Organisationsuntersu-
chung bedarf immer eines Untersuchungsauftrages, um die notwendige Legiti-
mation zu erhalten. Der Auftraggeber kann insbesondere eine vorgesetzte Behör-
de, die Verwaltungsleitung oder die Abteilungsleitung sein.
Im Untersuchungsauftrag sollen die Ausgangssituation dargestellt und Ziele der 78
Untersuchung formuliert werden. Die Ziele sollen vollständig, präzise und realis-
tisch formuliert sein. Ferner sollten die Ziele priorisiert, hierarchisch geordnet und
die Zielbeziehungen untersucht und herausgearbeitet werden.
6.2 Ablauf einer Organisationsuntersuchung
Um verwertbare Ergebnisse zu liefern, werden Organisationsuntersuchungen sys- 79
tematisch, also planmäßig und zielorientiert durchgeführt. In der Praxis hat sich
ein Vorgehensmodell bewährt, das folgende Phasen der Organisationsuntersu-
chung vorsieht:
 Vorbereitung
 Voruntersuchung/Vorstudie
 Hauptuntersuchung/Hauptstudie
Die Vorbereitung umfasst insbesondere die Zielformulierung, die Abgrenzung 80
des Untersuchungsbereiches und Bestimmung des Untersuchungszeitraumes,
Festlegen der beteiligten Stellen und Personen, Abschätzung des erforderlichen
Ressourcenaufwandes und Überlegungen zur Projektdokumentation.
Bei komplexen Untersuchungen, einer noch nicht vollständigen Zieldefinition oder 81
einem noch nicht ausreichend bestimmten Untersuchungsbereich bietet sich eine
Voruntersuchung an. Die Voruntersuchung ist nicht zwingend, kann aber dazu
beitragen, wichtige Vorfragen zu beantworten, bevor mit der aufwändigen Haupt-
untersuchung begonnen wird. Es ist zu beachten, dass Fehler, die nicht rechtzei-
tig behoben werden, im späteren Verlauf der Organisationsuntersuchung nur mit
hohem Aufwand wieder korrigiert werden können.
Die Voruntersuchung soll insbesondere die Umsetzbarkeit des Projektes beurtei- 82
len, den Auftrag des Organisationsprojektes konkretisieren, die anzuwendenden
Methoden und Techniken (siehe Kap. VI, Seite 37) bestimmen und die Rationali-
sierungspotenziale des Projektes prognostizieren.
Die Hauptuntersuchung bildet das Zentrum der Organisationsuntersuchung. Sie 83
gliedert sich stets und unabhängig vom Gegenstand der Untersuchung in die Pha-
sen
 Ist-Erhebung
 Ist-Analyse
 Erstellung des Soll-Konzeptes.

23
III. Grundlagen der Organisation

84 Die Erhebung der Ist-Informationen erfolgt in der Regel durch Auswertung vor-
handener Unterlagen (Dokumentenanalyse, siehe Rn 137), sofern nicht ausrei-
chende Informationen aus der Vorstudie vorliegen. Die Auswertung der Ist-Daten
soll insbesondere dazu führen, dass die bestehenden Aufgaben, Prozesse und
Strukturen hinterfragt werden. Ziel ist es, Optimierungsmöglichkeiten aufzufin-
den. Auf Grundlage des aufgedeckten Verbesserungspotenzials wird dann ein
Konzept zur Problemlösung entwickelt.
85 Um Feinkonzepte entwickeln zu können, besteht die Option, an die Hauptuntersu-
chung Detail- oder Teilstudien anzuschließen. Diese können für Untersysteme
des Gesamtkonzeptes Lösungsstrategien aufzeigen. Auch ist denkbar, dass die
Teilkonzepte eine neue Sicht auf das Gesamtkonzept eröffnen und eine Anpassung
dessen erfordern.
86 Die Ergebnisse der Hauptstudie werden in der Regel in einem Abschlussbericht
dokumentiert und präsentiert. Der Bericht soll dem Auftraggeber das erarbeitete
Soll-Konzept und den Prozess der Erarbeitung (z.B. Problemanalyse, angewendete
Methoden) vorstellen. Die Darstellung der Vorgehensweise dient der Transparenz
und Nachvollziehbarkeit.
6.3 Umsetzung und Kontrolle
87 Im Anschluss an die Organisationsuntersuchung wird das erarbeitete Soll-Kon-
zept umgesetzt und die Zielerreichung kontrolliert. Die Implementierung neuer
Strukturen und Abläufe kann bei den Mitarbeitern eine Ablehnungshaltung und
Bewahrungstendenzen hervorrufen. Nicht selten wollen Beschäftigte an den ih-
nen bekannten Strukturen festhalten und stehen neuen Konzepten kritisch oder
ablehnend gegenüber.
88 Der Prozess der Einführung neuer Prozesse und Strukturen muss daher unter Betei-
ligung und Einbindung der Mitarbeiter erfolgen. Die psychologische Begleitung
des Veränderungsprozesses bezeichnet man als Management of Change. Den
Mitarbeitern muss die Notwendigkeit einer Veränderung erläutert werden, so dass
sie die Einsicht gewinnen, dass die bisherigen Strukturen nicht mehr zielorientiert
sind (Auftauen/unfreezing). Die Beschäftigten sollen mit den Zielen und dem Nut-
zen der neuen Strukturen vertraut gemacht werden, um den Willen zur Verände-
rung zu fördern.
89 Im nächsten Schritt ist bei den kritischen Mitarbeitern für Akzeptanz der Verände-
rung zu werben. Die Veränderung mit Druck durchzusetzen würde zunächst die
Abwehrhaltung verstärken, anschließend zu Resignation der Mitarbeiter führen.
Sie sollte daher so eingeführt werden, dass sich bei den Beschäftigten Neugier
und Interesse entwickeln. Dann werden diese bereit sein, die Veränderung mitzu-
tragen und zu akzeptieren (Bewegen/moving).
90 Die Mitarbeiter, die die vermeintlich altbewährten Strukturen verlassen und sich
mit den neuen angefreundet haben, müssen nun stabilisiert werden (Identifikati-
on/freezing). Positive Erfahrungen mit den neuen Strukturen leisten hierzu
einen wichtigen Beitrag. In dieser Phase können die stabilisierten Mitarbeiter als

24
6. Organisationsuntersuchungen und -projekte

Multiplikatoren eingesetzt werden, um ihrerseits den Veränderungsprozess vor-


anzutreiben.
Die Ergebnisüberprüfung der veränderten Strukturen wird auch als Evaluation9 91
oder Evaluierung bezeichnet. In dieser Phase wird die Veränderung analysiert
und ihre Wirkung bewertet. So sollen Erkenntnisse gewonnen werden, ob sich die
Veränderung als zielführend herausstellt oder ob Maßnahmen zur Gegensteue-
rung ergriffen werden müssen.
Wenn durch die Veränderung Fehlentwicklungen festgestellt werden, können 92
diese Beobachtungen wichtige Erkenntnisse für künftige Organisationsprojekte lie-
fern. Ziel der Projektbewertung soll daher nicht sein, die für die Fehler Verantwort-
lichen zur Rechenschaft zu ziehen, sondern aus den Fehlern zu lernen und Er-
kenntnisse und Erfahrungen für weitere Projekte zu nutzen.

Organisationsprojekt
Organisationsuntersuchung
 Vorbereitung
 Voruntersuchung/Vorstudie
 Hauptuntersuchung/Hauptstudie
- Ist-Erhebung
- Ist-Analyse
- Erstellung eines Soll-Konzeptes
 ggf. Detailstudien

 Umsetzung
 Evaluation/Kontrolle
Abbildung 8: Ablauf von Organisationsprojekten

9 Von lat. valuare = bewerten

25
IV. Die Aufbauorganisation

IV. Die Aufbauorganisation

1. Stellenarten und Leitungsspanne


93 Die Stellen lassen sich nach ihren Befugnissen und Verantwortlichkeiten einteilen:
 Ausführungsstellen (auch: Realisationsstellen) sind solche Stellen, die nur
Aufgaben erfüllen, ohne Weisungsbefugnisse gegenüber anderen Stellen
zu besitzen
 Instanzen sind Stellen mit Leitungsaufgaben, die Weisungsbefugnisse in-
nehaben
 Stabsstellen sind Stellen, die Hilfsaufgaben wahrnehmen und einer In-
stanz zugeordnet sind. Sie haben keine eigenen Ausführungsaufgaben,
aber auch keine Weisungsbefugnisse.
94 Unter dem Begriff der Leitungsspanne wird das Verhältnis zwischen einer Instanz
und den unmittelbar nachgeordneten Stellen verstanden. Eine größere Leitungs-
spanne führt zu weniger Hierarchieebenen und damit zu einer geringeren Glie-
derungstiefe.

Geringe Leitungsspanne Größere Leitungsspanne


Abbildung 9: Leitungsspanne

2. Aufgabenanalyse
95 Die Schaffung einer Aufbauorganisation beginnt mit der Aufgabenanalyse. Ihr
Zweck ist es, die notwendigen Tätigkeiten zu finden, die zur Erreichung des Ge-
samtziels notwendig sind. Die Aufgabenanalyse zerlegt die komplexe Gesamtauf-
gabe in Teil- oder Elementaraufgaben.
96 Die Gesamtaufgabe kann nach verschiedenen Analysekriterien zerlegt werden:
 Objekt – Jede Verrichtung muss an einem Objekt vorgenommen werden.
Objekte können entweder materielle Objekte (Erzeugnisse, Sachmittel, Ma-
schinen) oder immaterielle Objekte (Texte, Zahlen, Zeichen) sein.
 Verrichtung – Die Aufgabe wird nach den Tätigkeiten gegliedert.
 Rang – Gliederung nach entscheidender und ausführender Tätigkeit
 Phase – Zerlegung der Aufgabe in die Phasen Planung, Ausführung und
Kontrolle

26
2. Aufgabenanalyse

 Zweckbeziehung – Unterscheidung in Zweckaufgaben (Primäraufgaben)


und Verwaltungsaufgaben (Sekundäraufgaben). Die Zweckaufgaben die-
nen unmittelbar dem Betriebszweck, die Verwaltungsaufgaben haben eher
eine interne Funktion (z.B. Rechnungswesen, Statistik)
Die Aufgabenanalyse soll einheitlich und vollständig sein. Die Einheitlichkeit er- 97
fordert, dass zumindest auf der ersten Gliederungsebene nach demselben Analy-
sekriterium gegliedert wird. Vollständig ist die Aufgabenanalyse, wenn sie sämtli-
che Elementaraufgaben abbildet, die sich aus der Hauptaufgabe ergeben können.
Ferner sollte die Aufgabenanalyse dem Grundsatz „Tiefe vor Breite“ folgen. Die 98
Gliederung der Aufgaben soll demnach so erfolgen, dass möglichst viele Gliede-
rungsebenen entstehen. Dies ermöglicht eine einfachere Vollständigkeitskontrolle
und später eine systematischere Zusammenfassung der Elementaraufgaben zu
Stellen. Zudem wird die Übersichtlichkeit der Aufgabengliederung gefördert.
Die Aufgabenanalyse wird grafisch als Baumdiagramm dokumentiert. Verzwei- 99
gungspunkte werden als Rechteck, Endpunkte als ausgefüllter Kreis dargestellt.

Erwerb
Mietwohn. Verwaltung
Veräußerung
Bebaute
Grundstücke
Erwerb
Gewerbe Verwaltung
Veräußerung
Grundstücks-
wirtschaft Erwerb
Unbebaute
Verwaltung
Grundstücke
Veräußerung
Grundstücks-
angelegenheiten
Interne
Personalangelegenheiten

Schreib- und
Verwaltung Registraturarbeiten

Leitungsaufgaben
Abbildung 10: Beispiel einer Aufgabenanalyse, Gliederung auf der ersten Ebene
nach Zweckbeziehung

3. Aufgabensynthese
Die mit Hilfe der Aufgabenanalyse ermittelten Elementaraufgaben werden im 100
nächsten Schritt, der Aufgabensynthese, zu Stellen zusammengefasst. Dies er-
folgt so, dass der gebildete Aufgabenkomplex später einer gedachten Person über-
tragen werden kann. Einzelne Aufgaben werden so gebündelt, dass die Gesamt-

27
IV. Die Aufbauorganisation

aufgabe einer Stelle mit einem möglichst geringen Mitteleinsatz erledigt werden
kann (zum Prinzip der Wirtschaftlichkeit siehe Rn 3).
101 Die Aufgabensynthese erfolgt grundsätzlich nach den gleichen Kriterien wie die
Aufgabenanalyse. Die Kriterien Objekt und Verrichtung haben besondere prakti-
sche Bedeutung. Aus einer Gliederung nach Objekt folgt eine divisionale Orga-
nisation (auch Spartenorganisation genannt), die Gliederung nach Verrichtung
führt zu einer funktionalen Organisation.

Aufgabensynthese

verrichtungsorientiert objektorientiert

Leitung Leitung

Beschaffung Produktion Absatz Produkt A Produkt B Produkt C

Funktionale Organisation Divisionale Organisation


Abbildung 11: Funktionale und divisionale Organisation

102 Die Objektzentralisation erfordert weniger Koordinationsaufwand und verrin-


gert die Übergangszeiten zwischen den einzelnen Bearbeitungsstationen. Sie er-
fordert von den Mitarbeitern jedoch einer höhere Qualifikation und es können
nicht alle Rationalisierungspotenziale genutzt werden. Hingegen ergeben sich bei
der Verrichtungszentralisation kürzere Einarbeitungszeiten, jedoch kann die
einseitige Tätigkeit für die Beschäftigten unbefriedigend sein. Es droht eine zuneh-
mende Entfremdung vom fertigen Endprodukt.
4. Stellenbildung
103 Die Stellenbildung soll nach dem Kongruenzprinzip erfolgen. Dieses Prinzip ver-
langt, dass Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung deckungsgleich sein sol-
len.
 Aufgabe einer Stelle ist die Summe der gebündelten Einzelaufgaben.
 Kompetenz bedeutet zum einen die Fähigkeit des abstrakt gedachten
Stelleninhabers, die Aufgabe zu erfüllen. Mit Kompetenz sind aber auch die
Entscheidungsbefugnisse gemeint, die ihm übertragen werden sollen.
 Verantwortung ist das persönliche Einstehen des Stelleninhabers für Erfol-
ge und Misserfolge sowie die Haftung für die Folgen seines Handelns.

28
4. Stellenbildung

Zur Erfüllung der Gesamtaufgabe ist Arbeitsteilung unerlässlich. Hierzu überträgt 104
die Verwaltungs- oder Betriebsleitung Aufgaben an nachgeordnete Ebenen. Sie
gibt einen Teil ihrer Leitungsaufgaben an nachgelagerte Instanz ab und beauftragt
Realisationsstellen mit ausführenden Tätigkeiten. Diese Übertragung von Aufga-
ben, Kompetenzen und Verantwortung nennt man Delegation.
Im Regelfall erfolgt die Stellenbildung nach der Aufgabe, also sachbezogen. Je- 105
doch ist es auch denkbar, dass eine Stelle nach den Wünschen und Kompetenzen
der Person bestimmt wird, die sie besetzen soll. Üblicherweise erfolgt eine solche
Stellenbildung aber allenfalls bei höheren Leitungspositionen.
Mit zunehmender Zahl der Beschäftigten wird auch die Gliederungstiefe zuneh- 106
men. Eine Instanz kann nur bis zu einer gewissen Grenze ihre Leitungsspanne
erhöhen. Die mögliche Leitungsspanne wird insbesondere beeinflusst durch die
Komplexität der Aufgaben, den Grad der Delegation, die Koordinationsmöglich-
keiten und -notwendigkeiten (vgl. Rn 69) und die fachliche Qualifikation der un-
terstellten Mitarbeiter. Ferner führt eine Erhöhung der Mitarbeiterzahl zu Speziali-
sierung und Abteilungsbildung, wodurch die Sachkompetenz erhöht wird.

5. Arten von Kompetenzen


Zur Aufgabenerfüllung hat eine Stelle nicht nur Pflichten, sondern auch Rechte, die 107
bestimmen, wie sie mit anderen Stellen und Organisationseinheiten zusammen-
wirkt. Diese Rechte der Stelle bzw. des Stelleninhabers nennt man Kompetenzen.
Die Kompetenzen können in folgende Arten unterschieden werden:
 Entscheidungskompetenz – der Stelleninhaber hat die Befugnis, eine
Wahl zwischen verschiedenen Handlungsalternativen verbindlich zu treffen.
 Anordnungskompetenz – die Stelle kann anderen Stellen Anweisungen
erteilen, die diese zu befolgen haben.
 Vertretungskompetenz – der Stelleninhaber hat das Recht, die Verwal-
tung oder den Betrieb nach außen hin zu vertreten.
 Verfügungskompetenz – der Stelleninhaber darf über Sachen und Mittel
im Rahmen seiner Aufgabe verfügen.
 Informationskompetenz – die Stelle kann Informationen von anderen
Stellen anfordern.
 Kontrollkompetenz – die Stelle ist befugt, die Ausführung von Aufgaben
durch andere Stellen zu kontrollieren.
6. Einlinien- und Mehrliniensysteme
Die Hierarchie einer Organisation kann einlinig oder mehrlinig sein. Im Einlini- 108
ensystem ist jede Stelle einer Instanz untergeordnet, bei einem Mehrliniensys-
tem sind mehrere Instanzstellen der untergeordneten Stelle weisungsbefugt. Einli-
niensysteme haben den Vorteil der eindeutigen Weisungskompetenz, divergie-
rende Anweisungen sind ausgeschlossen (Einheit der Auftragserteilung). Mehrlini-

29
IV. Die Aufbauorganisation

ensysteme verkürzen hingegen die Kommunikationswege, bergen aber auch die


Gefahr von Kompetenzstreitigkeiten.

Leitung Leitung

Beschaffung Produktion Absatz Beschaffung Produktion Absatz

A1 A2 B1 B2 C1 C2 A1 A2 B1 B2 C1 C2

Einliniensystem Mehrliniensystem
Abbildung 12: Einlinien- und Mehrliniensystem

109 Mehrliniensysteme fördern zwar die Spezialisierung und verkürzen die Informati-
onswege, Nachteile wie problematische Zuständigkeitsabgrenzungen, Kom-
petenzkonflikte, unklare Verantwortungszurechnung und der hohe Bedarf an
Führungskräften führen jedoch dazu, dass Mehrliniensysteme in der Praxis kaum
anzutreffen sind.
110 Von Frederick Winslow TAYLOR10 wurde das Funktionsmeisterprinzip entwickelt,
das sich zu den Mehrliniensystemen zählen lässt. TAYLOR meinte, dass die Mitarbei-
ter eines Betriebes genaue Anweisungen brauchten, um ihre Arbeit optimal erledi-
gen zu können. Er entwickelte daher ein Organisationssystem mit acht Funktions-
meistern, die Fachleute auf ihrem jeweiligen Gebiet sein sollten:
 Arbeitsverteiler (route clerk)
 Unterweisungsbeamter (instruction clerk)
 Kosten- und Zeitbeamter (cost and time clerk)
 Verrichtungsmeister (gang boss)
 Geschwindigkeitsmeister (speed boss)
 Prüfmeister (inspector)
 Instandhaltungsmeister(repair boss)
 Aufsichtsbeamter (shop disciplinarian)
111 Das Funktionsmeisterprinzip konnte sich nicht durchsetzen. Die grundsätzliche Kri-
tik an Mehrliniensystemen betraf auch das Funktionsmeisterprinzip. Dennoch wur-

10 Amerikanischer Ingenieur und Arbeitswissenschaftler, geb. 20.03.1856, gest. 21.03.1915

30
6. Einlinien- und Mehrliniensysteme

de und wird es in modifizierter Form angewandt. Insbesondere im Neuen Steue-


rungsmodell werden Servicestellen eingesetzt, die besondere Fachkompetenz
für bestimmte Aufgaben haben und damit für Querschnittsaufgaben geeignet
sind. Aus die Trennung in Fach- und Dienstvorgesetzte lässt die Wurzeln im Funkti-
onsmeisterprinzip erkennen.
Die Matrixorganisation kombiniert Weisungssysteme, z.B. verrichtungs- sowie 112
objektbezogene Gliederung, und unterstellt einen Mitarbeiter zwei oder mehr In-
stanzen. Damit ist die Matrixorganisation ein hybrides Organisationssystem11.
Wie alle Mehrliniensysteme birgt auch die Matrixorganisation die Gefahr von
Kompetenzstreitigkeiten.

Leitung
Beschaffung Produktion Absatz

Divisionale Gliederung
Produkt A

Produkt B

Produkt C

Funktionale Gliederung
Abbildung 13: Matrixorganisation

7. Projekte und Teams


7.1 Projekt
Ein Projekt ist eine befristet eingerichtete Arbeitseinheit, die mit besonderen Auf- 113
gaben betraut ist. Diese Aufgabe zeichnet sich im wesentlichen durch ihre Neuar-
tigkeit, Einmaligkeit und Bedeutung aus. Das Projekt wird von einer Projektgrup-
pe betreut, das Ergebnisse in einer Selbstabstimmung erarbeitet. Die Verantwor-
tung für das Projekt trägt der Projektleiter, auch Projektmanager genannt12.
Bei besonders umfangreichen oder neuartigen Projekten wird Expertenwissen 114
benötigt, damit steigt auch der Bedarf, einen Projektleiter einzusetzen, der mit
Durchsetzungskompetenzen ausgestattet ist. Der Projektleiter muss über beson-

11 Günter WÖHE, Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 2005, S. 146


12 Während der Begriff des Projektleiters in der DIN 69901 als "für die Projektleitung verantwortliche
Person" definiert ist, findet sich für den Ausdruck des Projektmanagers keine allgemeingültige
Begriffserklärung. Oft werden beide Begriffe gleichgesetzt und synonym verwendet. Gelegentlich wird
unter dem Projektmanager aber auch eine Fachkraft mit spezifischer Methodenkompetenz verstanden.

31
IV. Die Aufbauorganisation

dere soziale Kompetenzen und Erfahrungen mit der Leistung von Projekten ver-
fügen, um seine verantwortungsvolle Aufgabe zufriedenstellend wahrnehmen zu
können.
7.2 Team
115 Das Team ist eine auf längere Zeit angelegte Gruppe, die eigenständig an einer
gemeinsamen Aufgabe arbeiten soll. Sie soll ihre hohe Leistungsbereitschaft
einsetzen, um Aufgaben zu erledigen, die innovative Lösungen erfordern. Ein
Team wird nicht zwangsläufig durch organisatorische Maßnahmen eingerichtet. Es
ist auch denkbar, dass sich ein Team entwickelt, sich also aus den bestehenden
Strukturen heraus selbst bildet. Dabei muss den Beteiligten nicht einmal bewusst
sein, dass ihre Einheit nun zu einem Team geworden ist.
116 Der Vorteil eines Teams liegt in der hohen Motivation und der Leistungsbereit-
schaft. Jedoch birgt eine Teamstruktur auch Nachteile. Gruppen tendieren dazu,
einen Konsens anzustreben, wodurch die Meinungen einzelner Personen geän-
dert werden (group think). Dies beeinträchtigt die Qualität der Meinungsbildung.
Auch besteht die Gefahr, dass in der Gruppe risikoträchtige Entscheidungen
getroffen werden, die eine Einzelperson nicht akzeptiert hätte.
117 Mit zunehmender Zahl der beteiligten Personen in einer Gruppe nimmt die Nut-
zensteigerung ab13. Das Verhältnis der Gesamtleistung der Gruppe zur Summe
der Einzelleistungen der Beteiligten wird zunehmend ungünstiger. Jeder Einzelne
neigt dazu, seine Leistung zu reduzieren, da er glaubt, in der Gruppe werde dies
nicht auffallen. Er verlässt sich darauf, dass seine Leistungsreduktion durch die an-
deren Gruppenmitglieder kompensiert werde.

8. Dokumentation der Aufbauorganisation


118 Die Organisation, die Über- und Unterordnungsverhältnisse und die Dienstwege
der Verwaltung werden in einem Organigramm dargestellt. Hierbei werden alle
Stellen von der Verwaltungsleitung bis zu den ausführenden Stellen in einer Hier-
archie eingeordnet. Die einzelnen Stellen und Abteilungen werden durch Linien
miteinander verbunden, um Weisungsbefugnisse zu dokumentieren.
119 Das Organigramm kann mehr oder weniger grob sein. Bei einer Grobdarstel-
lung können die einzelnen Ausführungsstellen ausgeblendet werden, um die
Übersichtlichkeit zu wahren. Auch kann ein Organigramm nur einen Ausschnitt
der Gesamtorganisation darstellen, z.B. nur eine einzelne Abteilung.
120 Organisationseinheiten wie Stabsstellen oder Projektgruppen werden ebenfalls
in der grafischen Form des Organigramms dargestellt. Die Stabsstellen werden
waagerecht mit der Instanz verbunden, der sie zugeordnet sind. Projektgruppen
werden mit einer gestrichelten Linie verbunden, um zu dokumentieren, dass sie
nur vorübergehend in den Verwaltungsaufbau integriert sind.

13 Ringelmann-Effekt, benannt nach dem französischen Ingenieur Maximilian RINGELMANN (1861-1931),


auch als social loafing (=soziales Faulenzen) bekannt

32
8. Dokumentation der Aufbauorganisation

Verwaltungsleitung Stabsstelle

Projekt-
Abteilung A Abteilung B Abteilung C
gruppe

Stelle A1 Stelle B1 Stelle C1

Stelle A2 Stelle B2 Stelle C2

Stelle A3 Stelle B3 Stelle C3

Abbildung 14: Beispiel eines Organigramms

Weitere Möglichkeiten14, die Aufbauorganisation zu dokumentieren sind: 121

 Geschäftsverteilungsplan
 Stellenplan
 Stellen-/Arbeitsplatzbeschreibungen
 Aktenpläne
 Dienstanweisungen

14 Zu näheren Ausführungen zu den Dokumentationstechniken siehe Kap. VI, Seite 43

33
V. Die Ablauforganisation

V. Die Ablauforganisation

122 Die Ablauforganisation strukturiert die Arbeitsabläufe (Prozesse) in räumlicher


und zeitlicher Hinsicht unter Berücksichtigung des Wirtschaftlichkeitsprinzips. Sie
betrachtet die Organisationszusammenhänge dynamisch.

Ein Prozess ist die zielgerichtete Verknüpfung von


Handlungen. Diese sollen in einem bestimmten Zeitrahmen zu
einer gewünschten Leistung führen.

1. Ziele der Ablauforganisation


123 Die Ablauforganisation knüpft an die Ergebnisse der Aufgabenanalyse sowie der
Aufgabensynthese an. Dennoch wird der Ablauforganisation in zeitlicher und
sachlicher Hinsicht der Vorrang gegenüber der Aufbauorganisation eingeräumt.
Die Produkte ergeben sich aus den Prozessen, allein durch zielgerichtete Prozess-
orientierung können Gestaltungspotenziale genutzt werden15.
124 Ziele der Ablauforganisation sind unter anderem:
 Reduzierung der Durchlaufzeiten
 Steigerung der Prozessqualität
 Senkung der Prozesskosten
 Ausnutzung vorhandener Kapazitäten
 Vermeidung unnötigen Ausschusses
 Erfüllung kurzfristiger Kundenwünsche

2. Durchlaufzeit
125 Die Durchlaufzeit beschreibt die gesamte Verweilzeit eines Vorgangs in der Ver-
waltung, also die Zeit vom Auftrag oder Antrag, der den Vorgang auslöst, bis zur
abschließenden Erledigung. Die Durchlaufzeit ist die Summe der Auftragszeiten
und der Übergangszeiten.
126 Auftragszeiten sind die Zeiten, die zur aktiven Bearbeitung des Vorganges benötigt
werden. Sie lassen sich unterteilen in die Rüstzeiten und die Bearbeitungszei-
ten. Rüstzeit ist die vom Arbeitsaufkommen unabhängig anfallende Vor- und
Nachbereitungszeit. Bearbeitungszeit ist die Dauer der Bearbeitung eines Vorgan-
ges.
127 Übergangszeiten setzen sich zusammen aus den Transportzeiten und den Lie-
gezeiten. Transportzeiten sind die Zeiten, die der Vorgang benötigt, um von einer
Bearbeitungsstation zur nächsten zu gelangen. Die Liegezeit ist die Zeit, die der
Vorgang bei der nächsten Station verbringt, bevor er bearbeitet wird.

15 Online-Verwaltungslexikon www.olev.de, abgerufen am 29.02.2008

34
2. Durchlaufzeit

Lange Durchlaufzeiten ergeben sich insbesondere durch hohe Liegezeiten. Diese 128
wiederum entstehen, wenn die vorhandenen Bearbeitungskapazitäten nicht
ausreichen, um die auflaufenden Vorgänge zu bearbeiten. Es entstehen Bearbei-
tungsstaus, die den Vorgang aufhalten und die Durchlaufzeit erhöhen.
Die Verteilzeit ist die Zeit, die zusätzlich zur eigentlichen Vorgangsbearbeitung 129
anfällt. Sie lässt sich in persönliche und sachliche Verteilzeit unterteilen. Die Ver-
teilzeit wird nicht bei der Durchlaufzeit berücksichtigt, weil sie nicht für den Wert-
schöpfungsprozess aufgebracht wird. Bei der Ermittlung des Personalbedarfs muss
sie dennoch berücksichtigt werden (siehe Kapitel VIII, Seite 67).
Persönliche Verteilzeit fällt für die Befriedigung menschlicher Bedürfnisse an wie 130
Essen, Trinken, Toilettengänge, Plaudereien mit Kollegen und ähnliches. Der Erfah-
rungswert für die persönliche Verteilzeit beträgt 10% der Durchlaufzeit.
Sachliche Verteilzeiten sind unmittelbar dienstlich bedingt, dienen aber nicht der 131
Bearbeitung des Vorgangs. Sie entstehen durch Tätigkeiten wie Dienstbesprechun-
gen, Betreuung von Auszubildenden, Literaturstudium, Rücksprachen mit Vorge-
setzten und ähnlichem. Die sachliche Verteilzeit lässt sich mit einem Erfahrungs-
wert von 5% der Durchlaufzeit ansetzen.
Die genannten Erfahrungswerte sind nur insoweit anzusetzen, wie keine konkre- 132
ten Werte verfügbar sind. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass die Bemessung
der Erfahrungswerte auch eine subjektive Wertung beinhalten, welche Zeiten ak-
zeptabel sind. Zudem unterliegen gemessene Werte auch Unsicherheiten wie der
Beeinflussung des Messergebnisses durch die Messung selbst16.

3. Geschäftsprozessanalyse
Unter einem Geschäftsprozess wird eine Kette von Verrichtungen verstanden, die 133
der Schaffung eines Produktes dienen. In Zeiten knapper werdender Ressourcen
und wachsenden Ansprüchen der Leistungsabnehmer der öffentlichen Verwaltung
ist eine Prozessoptimierung erforderlich. Der Unterschied zwischen der Ge-
schäftsprozessanalyse und der klassischen Betrachtung der Ablauforganisation ist
die Ausrichtung auf das Produkt und die Betrachtung der Abläufe über die Gren-
zen einzelner Organisationseinheiten hinaus.
In der Geschäftsprozessanalyse werden folgende Prozessarten unterschieden: 134

 Kernprozesse erbringen die eigentliche Wertschöpfung und dienen un-


mittelbar der Auftragserfüllung. Kernprozesse verbrauchen in der Regel
einen wesentlichen Teil der Systemressourcen.
 Führungsprozesse gehören nicht zur unmittelbaren Aufgabenerledigung,
sondern geben strategische Zielsetzungen vor und setzen Rahmenbedin-

16 Sogenannter Hawthorne-Effekt, benannt nach den Western Electric Hawthorne Works (Illinois, USA),
wo er in den 1920er Jahren beobachtet wurde. Die Messung der Arbeitsleistung führt demnach allein
schon zu einer Leistungssteigerung. Menschen verändern also ihr Verhalten manchmal bereits
deshalb, weil sie wissen, dass sie beobachtet werden.

35
V. Die Ablauforganisation

gungen, die sich auf die übrigen Prozessarten auswirken17. Zu den Füh-
rungsprozessen zählen unter anderem Planung, Steuerung und Qualitäts-
kontrolle.
 Unterstützungsprozesse erzeugen selbst keine unmittelbare Wertschöp-
fung, sondern dienen der Unterstützung der Ausführungsprozesse (Kern-
und Führungsprozesse). Abnehmer der von Unterstützungsprozessen er-
brachten Leistung sind betriebsinterne Stellen. Ein Unterstützungsprozess
kann außerhalb der Betriebsorganisation liegen, da er nicht unmittelbarer
Teil der Wertschöpfung ist. Ein anderer Begriff für Unterstützungsprozess ist
Serviceprozess.
135 Die Prozessoptimierung lässt sich in zwei Ausprägungen einteilen:
 Das Business Process Reengineering18 verfolgt den Ansatz, dass eine
Analyse der zu verändernden Abläufe nicht sinnvoll sei. Es solle vielmehr
das gesamte Unternehmen grundlegend überdacht und von Grund auf neu
gestaltet werden, wobei die bisherigen Geschäftsprozesse aufgegeben
werden.
 Der Kontinuierliche Verbesserungsprozess (KVP) entwickelte sich aus
dem japanischen Managementkonzept des Kaizen19 und beabsichtigt die
Optimierung eines Prozesses in abgestimmten, kleinen Schritten. Die Mitar-
beiter werden in den Prozess einbezogen und gestalten diesen mit. Der
KVP folgt der Philosophie, dass viele kleine Schritte einen großen ergeben.

17 Organisationshandbuch des Bundesministeriums des Innern, S. 153, www.orghandbuch.de, Stand:


31.07.2007
18 Nach Michael HAMMER und James CHAMPY, Reengineering the Corporation - A Manifesto for Business
Revolution, Harper Collins Publishers, New York, 1993
19 改善, Veränderung zum Besseren (Kai = Veränderung, Wandel; Zen = zum Besseren), entwickelt in
den 1950er Jahren von Toyota

36
VI. Methoden und Techniken der Organisation

VI. Methoden und Techniken der Organisation

1. Erhebungstechniken
Um Aufbau- und Ablauforganisation zielgerichtet optimieren zu können, benötigt 136
der Organisator Informationen und Daten. Zur Gewinnung dieser Daten bedient
er sich der Erhebungstechniken. Die Auswahl der Technik bestimmt sich nach dem
zu lösenden Problem und den Rahmenbedingungen. Ziel soll es sein, Informatio-
nen so detailliert wie nötig zu erheben, nicht aber so detailliert wie möglich20.
1.1 Dokumentenanalyse
Mit der Dokumentenanalyse werden bereits vorhandene Informationsträger wie 137
Schriftstücke und elektronisch gespeicherte Datenbestände ausgewertet, um den
organisatorischen Sollzustand zu ermitteln. Die Dokumentenanalyse steht oft
am Anfang einer Organisationsuntersuchung, um erste Erkenntnisse zu gewinnen.
In der Regel wird die Dokumentenanalyse ohne Einbindung der Mitarbeiter durch-
geführt.
Die auszuwertenden Dokumente können je nach Untersuchungsziel verschiedener 138
Art sein. In Betracht kommen insbesondere Rechtsvorschriften, Organisations-
dokumente (z.B. Organigramm, Stellenplan, Dienstanweisungen, Aufgabenglie-
derungspläne, Aktenpläne u.a.), Fachliteratur und statistische Berichte.
Die Vorteile der Dokumentenanalyse sind: 139

 einfache und schnelle Datenerhebung


 keine Störung des Betriebsablaufes
 weitere Erhebungen werden vereinfacht, weil gezielt Fragen formuliert
werden können
 das Datenmaterial wird durch die Erhebung nicht verfälscht
Nachteile der Dokumentenanalyse: 140

 Datenmaterial ist oft veraltet und spiegelt nicht den aktuellen Stand wieder
 die Daten können unvollständig oder für die Untersuchung ungeeignet sein
 Daten lassen Spielraum für Interpretationen
1.2 Laufzettel
Die Erhebung von Daten mit dem Laufzettel erfolgt durch ein dem zu beobach- 141
tenden Vorgang beigefügtes Formular, auf dem jede beteiligte Person ihre Tätig-
keit und deren Dauer notiert. Zur Ermittlung der Dauer werden Eingangs- und
Ausgangszeiten des Vorganges bei jedem Bearbeitungsschritt auf dem Laufzettel
festgehalten. Da die Beschäftigten selbst diese Daten am Arbeitsplatz ermitteln,
handelt es sich bei dem Laufzettel um eine Eigenerhebung.

20 Manfred SCHULTE-ZURHAUSEN, Organisation, 4. Auflage 2005, S. 489

37
VI. Methoden und Techniken der Organisation

142 Der Laufzettel kann insbesondere zur Überprüfung von Geschäftsprozessen und
zur Ermittlung der Durchlaufzeiten (siehe Rn 125) verwendet werden. Er ist je-
doch nicht geeignet, um Erkenntnisse zum Personalbedarf oder zum Auslastungs-
grad der Beschäftigten zu gewinnen. Zudem kann das Laufzettelverfahren nur an-
gewandt werden, wenn ein Informationsträger (z.B. ein Antrag oder eine Akte)
den gesamten Prozess durchläuft.

Laufzettel
Vorgang
Aktenzeichen Eingangsdatum
Org.Einheit Bearbeiter Eingang Tätigkeit Bearbeitungs- Bearbeitungs- Ausgang (Da-
(Datum, Uhrzeit) beginn (Datum, ende (Datum, tum, Uhrzeit)
Uhrzeit) Uhrzeit)

Tabelle 2: Muster eines Laufzettels21


143 Die Vorteile des Laufzettels sind:
 Nur tatsächlich vorgenommene Tätigkeiten werden erfasst
 geringe Störung des Prozesses
 durch den Laufzettel können Daten zum gesamten Geschäftsprozess ge-
wonnen werden
144 Nachteile des Laufzettelverfahrens:
 sehr zeit- und arbeitsaufwändige Erhebung
 Datenmanipulation kann nicht ausgeschlossen werden
 Verteilzeiten werden nicht erfasst
1.3 Selbstaufschreibung
145 Durch die Selbstaufschreibung erheben die Beschäftigten Daten an ihrem Ar-
beitsplatz, indem sie die durchgeführten Tätigkeiten mit Beginn- und Endzeitpunkt
in zeitlicher Reihenfolge notieren. Wie beim Laufzettelverfahren handelt es sich um
eine Eigenerhebung. Die Selbstaufschreibung kann in freier oder in strukturier-
ter Form mit vorgefertigten Formularen durchgeführt werden. Da die freie Form
einen hohen Aufwand für die Auswertung der gesammelten Informationen nach
sich zieht, wird in der Praxis meist die strukturierte Selbstaufschreibung ange-
wandt.

21 Nach: Organisationshandbuch des Bundesministeriums des Innern, S. 502, www.orghandbuch.de,


Stand: 31.07.2007

38
1. Erhebungstechniken

Vorteile der Selbstaufschreibung: 146

 nur tatsächliche durchgeführte Tätigkeiten werden erfasst


 es werden Informationen zu Anzahl und Dauer der Vorgänge gesammelt
 Beteiligung der Beschäftigten am Erhebungsvorgang
 Identifizierung von Störungen im Betriebsablauf ist möglich
Nachteile der Selbstaufschreibung: 147

 sehr zeit- und arbeitsaufwändiges Verfahren


 keine Berücksichtigung der Arbeitsqualität
 Verfälschung der Daten durch die Mitarbeiter nicht ausgeschlossen
 Akzeptanz bei den Beschäftigten ist zweifelhaft, weil diese eine Leistungs-
kontrolle vermuten könnten
1.4 Interview
Das Interview ist die Befragung einer Person oder Personengruppe. Durch zielge- 148
richtete Fragen werden Informationen aus den Antworten der Befragten gewon-
nen. Interviews können als Einzel- oder als Gruppeninterviews durchgeführt
werden. Bei Gruppeninterviews ist jedoch zu bedenken, dass sich die Befragten
bewusst oder unbewusst gegenseitig beeinflussen können.
Es gibt grundsätzlich zwei Arten des Interviews, das freie und das standardisier- 149
te Interview. Zwischen diesen beiden Grundformen sind jedoch Zwischenstufen
möglich, so dass ein Interview mehr oder weniger frei bzw. standardisiert verlau-
fen kann. Das freie Interview folgt einem nur groben Leitfaden, die Teilnehmer
sind ansonsten in der Gesprächsführung frei. Beim standardisierten Interview sind
die Fragen fest vorgegeben, ein Abweichen von diesem Fragenkatalog ist nicht
vorgesehen.
Die Vorteile des Interviews: 150

 Nach- und Rückfragen sind möglich


 Erhebung persönlicher Ansichten der Befragten
 Gewinnung zusätzlicher Informationen, die vorher nicht berücksichtigt wur-
den
Nachteile des Interviews: 151

 Ergebnisse sind nicht objektiv und müssen durch andere Erhebungstechni-


ken bestätigt werden
 hoher Zeitaufwand für die Durchführung
 Anonymität kann dem Befragten nur schwer vermittelt werden, selbst wenn
sie tatsächlich gewährleistet wird

39
VI. Methoden und Techniken der Organisation

1.5 Fragebogen
152 Der Fragebogen weist Gemeinsamkeiten mit dem standardisierten Interview
auf. Beide Verfahren nutzen festgelegte Fragenkataloge zur Informationsgewin-
nung. Beim Fragebogen ist der Befragte jedoch allein und füllt den Fragebogen
selbst aus. Der Fragebogen kann anonym gestaltet sein, so dass keine Rück-
schlüsse auf den Befragten möglich sind. Hierdurch werden offene und ehrliche
Antworten gefördert.
153 Der Fragebogen kann grundsätzlich dort eingesetzt werden, wo auch die Erhe-
bung durch ein Interview möglich ist. Er ist geeignet, sowohl objektive Daten als
auch subjektive Meinungen und Eindrücke zu gewinnen. Da der Fragebogen
von den Beschäftigten selbst ausgefüllt wird, sind die Rückläufe zu überwachen.
Gegebenenfalls sind die Ursachen für eine geringe Rücklaufquote zu analysieren
und entsprechende Maßnahmen zu ergreifen. Die mit dem Fragebogen gewonne-
nen Informationen sind nur verlässlich, wenn eine hinreichend große Zahl der
ausgegebenen Bögen zurück gesandt wird.
154 Vorteile des Fragebogens:
 geringer Zeit- und Arbeitsaufwand
 Ergebnisse werden in schriftlicher Form gewonnen
 bei standardisierten Fragebögen ist eine einfache Auswertung möglich
 viele Personen können gleichzeitig befragt werden
 Anonymität des Fragebogens fördert die Akzeptanz
155 Nachteile des Fragebogens:
 die Befragten können keine Rückfragen äußern, Missverständnisse sind
nicht ausgeschlossen
 Vorbereitung des Fragebogens ist aufwändig
 es besteht das Risiko der Manipulation durch gemeinsames Ausfüllen meh-
rerer Personen
1.6 Zeitaufnahme
156 Die Zeitaufnahme misst die Ist-Zeiten von Vorgängen. Die Messung erfolgt nicht
durch die Beschäftigten selbst, sondern durch dafür beauftragtes Personal. Bei die-
sem Verfahren handelt es sich somit um eine Fremderhebung. Die Zeitaufnahme
ist geeignet für gleichförmige und wiederkehrende Tätigkeiten. Für geistige Tätig-
keiten im Bereich der Verwaltung ist das Verfahren eher ungeeignet, weil die Be-
ginn- und Endzeiten nicht immer eindeutig erkennbar sind und die Vorgänge in ih-
rer Dauer und ihrem Umfang Schwankungen unterliegen.
157 Beginn- und Endzeitpunkte des zu beobachtenden Vorgangs werden mit einem
Zeitnehmer (z.B Stoppuhr) gemessen und in einem Zeitaufnahmebogen festge-
halten. Durch die ermittelten Zeiten können u.a. Erkenntnisse über die Auslastung
von Betriebsmitteln oder den mengenmäßigen Personalbedarf gewonnen werden.

40
1. Erhebungstechniken

Die Beschäftigten müssen über die Datenerhebung und deren Zweck informiert
werden, gesetzliche und tarifliche Bestimmungen zur Beteiligung der Personal-
vertretung müssen beachtet werden.
Die Vorteile der Zeitaufnahme sind: 158

 die gewonnenen Daten sind statistisch abgesichert


 hohe Objektivität der Informationen
Nachteile der Zeitaufnahme: 159

 Messergebnisse können durch die Messung beeinflusst werden (Hawthor-


ne-Effekt, siehe Seite 35, Fußnote 16)
 Erhebung und Auswertung sind sehr aufwändig
 für Verwaltungstätigkeiten nur bedingt geeignet
1.7 Multimomentaufnahme
Bei der Multimomentaufnahme werden Informationen durch stichprobenartige 160
Beobachtungen in kurzen Zeitabständen gewonnen. Aus den Stichproben werden
Erkenntnisse für den gesamten Beobachtungszeitraum abgeleitet. Die Datenerhe-
bung erfolgt als Fremderhebung. Der Umfang der Stichprobe hängt von der gefor-
derten Genauigkeit der Ergebnisse ab. Er wird nach folgender Formel ermittelt:

z 2⋅p⋅100−p
n=
e2

Die Zahl der notwendigen Beobachtungen n hängt ab vom z-Wert der gefor- 161
derten Aussagewahrscheinlichkeit (bei einer Aussagewahrscheinlichkeit von
95% beträgt der z-Wert 1,96), dem geschätzten prozentualen Anteil p der un-
tersuchten Ablaufart am Gesamtablauf und der geforderten Genauigkeit e
(Vertrauensbereich). Sicherheit und Genauigkeit bedingen sich also gegenseitig, je
genauer eine Aussage sein soll, desto unsicherer wird sie sein müssen.
Wird beispielsweise eine Aussagewahrscheinlichkeit von 95% gefordert und be- 162
trägt der Anteil des untersuchten Merkmals bei 30% am Gesamtablauf so ergibt
sich bei einer gewünschten Genauigkeit von 2% folgender Stichprobenumfang:

1,962⋅30⋅100−30 3,8416⋅30⋅70 8067,36


n= = = =2016,84≈2020
22 4 4

Zur Überprüfung der bereits gewonnen Informationen wird in der Regel nach etwa 163
500 Beobachtungen eine Zwischenauswertung durchgeführt. Hierbei wird über-
prüft, ob der geschätzte Anteil p genau genug war. Wurde beispielsweise bei 500
Erhebungen die beobachtete Ablaufart 190 Mal festgestellt, so beträgt der vorläu-
fig gemessene Anteil 38%. Anhand dieses Anteils wird nun überprüft, ob der Stich-
probenumfang angepasst werden muss:

41
VI. Methoden und Techniken der Organisation

1,962⋅38⋅100−38 3,8416⋅38⋅62 9050,81


n= = = =2262,7024≈2260
22 4 4

In diesem Beispiel ergab die Zwischenauswertung, dass der ermittelte Anteil vom
zunächst geschätzten abwich. In der Folge muss der Stichprobenumfang von
2.020 Erhebungen auf 2.260 erhöht werden.
164 Die Multimomentaufnahme dient insbesondere zur Ermittlung von Aufgaben-
und Verteilzeiten und des Auslastungsgrades der Beschäftigten. Wie bei der
Zeitaufnahme müssen die Mitarbeiter über die Durchführung und den Zweck der
Erhebung in Kenntnis gesetzt werden.
165 Vorteile der Multimomentaufnahme:
 hohe Objektivität der ermittelten Daten
 anonyme Auswertung ist möglich
 Unterbrechung und spätere Wiederaufnahme der Erhebung sind möglich
 Stichproben sind weniger aufwändig als Vollerhebungen
166 Die Nachteile der Multimomentaufnahme:
 bewusste oder unbewusste Manipulation möglich
 hoher Aufwand bei der Auswertung der Daten
 zur Erfassung geistiger Verwaltungstätigkeiten ungeeignet
1.8 Analytisches Schätzen
167 Die mit der Technik des analytischen Schätzens gewonnenen Informationen sind
nicht so exakt und verlässlich wie die mit den anderen Techniken erhobenen Da-
ten. Durch analytisches Vorgehen und Unterteilung einer Aufgabe in kleine Teil-
schritte wird jedoch die Genauigkeit dieser Methode erhöht. Das analytische
Schätzen eignet sich insbesondere zur Ermittlung von Durchlaufzeiten und Fall-
zahlen. Wegen der systembedingten Ungenauigkeit des analytischen Schätzens
ist immer zu überprüfen, ob nicht eine der anderen Erhebungsmethoden ange-
wandt werden kann.
168 Das analytische Schätzen wird im Rahmen von Interviews durchgeführt. Der be-
fragte Personenkreis muss dabei sorgfältig ausgewählt sein, weil die Qualität der
Schätzergebnisse insbesondere vom Wissen und der Erfahrung der Beteiligten ab-
hängt. Zudem sollten die ausgewählten Personen auch mit der tatsächlichen
Durchführung der untersuchten Aufgabe betraut sein.
169 Beim analytischen Schätzen kann nach der PERT-Methode22 vorgegangen wer-
den. Hierbei werden drei Werte geschätzt, der optimistische Wert, der bei günsti-
gen Umständen erreichbar ist, der realistische Wert, der angesetzt werden wür-

22 Program Evaluation and Review Technic, vgl. KGSt Berichte 6/1984 und 13/2006

42
1. Erhebungstechniken

de, sollte man einen Durchschnittwert angeben sowie der pessimistische Wert,
der bei ungünstigen Umständen auftreten kann.
Die Berechnung des Schätzwertes nach der PERT-Methode erfolgt in der Weise, 170
dass die Summe aus dem optimistischen und dem pessimistischen Wert sowie dem
vierfachen des realistischen Wertes durch sechs geteilt wird:

w opt 4⋅w realw pess


w schätz=
6

Vorteile des analytischen Schätzverfahrens: 171

 geeignet für alle Aufgabenbereiche


 vergleichsweise geringer Aufwand
 hohe Akzeptanz bei den Beteiligten durch Einbindung der Mitarbeiter
Nachteile des analytischen Schätzens: 172

 Schätzergebnisse sind oft nicht transparent und nachvollziehbar


 Qualität der erhobenen Informationen hängt von den Schätzfähigkeiten
der beteiligten Personen ab
 die gewonnenen Daten spiegeln einen vergangenen Zustand wieder

2. Dokumentationstechniken
Die Dokumentation von Aufbau- und Ablauforganisation dient zum einen den Be- 173
schäftigten zur Information, zum anderen aber auch den mit der Gestaltung der
Organisation betrauten Personen. Die Dokumentation gibt Aufschluss über den
Ist-Zustand, bei der Konzeption neuer Strukturen wird mit der Dokumentation der
künftige Sollzustand fixiert23.
2.1 Stellenbeschreibung
Die Stellenbeschreibung definiert abstrakt Ziele, Aufgaben, Kompetenzen und 174
Verantwortlichkeiten einer Stelle ohne Berücksichtigung des jeweiligen Stellenin-
habers. Sie soll Kompetenzstreitigkeiten zwischen Beschäftigten vermeiden und die
Beziehungen zu anderen Stellen klar und lückenlos regeln. Die Stellenbeschrei-
bung bildet die Grundlage für die Stellenbesetzung.
Stellenbeschreibungen beschreiben einen momentanen Zustand und unterlie- 175
gen einem Alterungsprozess. Es ist daher erforderlich, sie regelmäßig auf ihre Ak-
tualität zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen. Je umfangreicher und de-
taillierter eine Stellenbeschreibung ist, desto aufwändiger ist es, die Stellenbe-
schreibung zu aktualisieren und zu pflegen.
Gerät eine Stellenbeschreibung zu starr und unflexibel, besteht das Risiko der 176
Überorganisation. Hierdurch werden die notwendige Kreativität und Einsatzbe-
23 Manfred SCHULTE-ZURHAUSEN, Organisation, 4. Auflage 2005, S. 509

43
VI. Methoden und Techniken der Organisation

reitschaft der Beschäftigten beschränkt. Die Stellenbeschreibung sollte daher die


Hauptaufgaben und Ziele der Stelle eher knapp beschreiben. Ferner ist dafür Sor-
ge zu tragen, dass die Stellenbeschreibungen mit anderen Dokumentationen
übereinstimmen und Redundanzen vermieden werden.
177 Die KGSt hat ein Muster für Stellenbeschreibungen entwickelt24, das folgende An-
gaben empfiehlt:
 Funktionsbezeichnung, Einordnung in die Aufbauorganisation (Amt/Fach-
bereich, Abteilung, Sachgebiet), Dotierung
 Wesentliche Tätigkeiten, Produktverantwortung
 Dienstliche Beziehungen
 Handlungsspielräume
 Leitungs- und Ressourcenverantwortung, Leitungsspanne
 Reichweite und Auswirkungen des Arbeitsverhaltens
 Leistungs- und Finanzziele (Produktkontrakte)
 Vertretungsregelungen
2.2 Organigramm
178 Das Organigramm ist die grafische Darstellung einer Organisationsstruktur.
Stellen werden im Organigramm als Rechtecke oder Kreise visualisiert, Kommu-
nikations- und Weisungswege werden durch Verbindungslinien dargestellt. Lei-
tungs- und Ausführungsstellen werden üblicherweise durch Rechtecke repräsen-
tiert, Stabs- und Hilfsstellen durch Kreise.
179 Da eine Verwaltungsorganisation sehr komplex sein kann, empfiehlt es sich, diese
durch im Detailgrad abgestufte Organigramme abzubilden. Ein vollständiges Or-
ganigramm einer Verwaltung wäre unübersichtlich und unhandlich. Ein Über-
sichtsplan stellt nur die grobe Struktur der Organisation dar, eine genauere Glie-
derung etwa auf Abteilungsebene kann in Detailplänen veranschaulicht werden.
180 Das Organigramm kann in vertikaler oder in horizontaler Form aufgebaut wer-
den. Die Wahl der Darstellungsform orientiert sich an Zweckmäßigkeitsgesichts-
punkten und der Übersichtlichkeit. Entscheidend ist, ob und wie sich das Organi-
gramm auf dem vorhandenen Platz darstellen lässt. Auch Mischformen beider
Darstellungsmöglichkeiten sind denkbar, gegebenenfalls muss das Organigramm
in Einzelbilder unterteilt werden25.

24 KGSt-Bericht 2/1998
25 Darstellung angelehnt an: Manfred SCHULTE-ZURHAUSEN, Organisation, 4. Auflage 2005, S. 518

44
2. Dokumentationstechniken

Vertikales Horizontales Säulen-


Organigramm Organigramm organigramm

Abbildung 15: Darstellungsformen für Organigramme

Die im Organigramm grafisch dargestellte Organisationsstruktur wird oft durch 181


zusätzliche schriftliche Informationen ergänzt. Zu den Symbolen der Stellen
können die Stellenbezeichnungen, die Stelleninhaber, sowie Angaben wie Telefon-
nummer, E-Mail-Adresse, Zimmernummer und andere Daten hinzugefügt werden.
Man spricht dann von einem erweiterten Organigramm.
2.3 Flussdiagramm
Die allgemein unter der Bezeichnung Flussdiagramm bekannte Dokumentations- 182
technik wird auch als Ablaufdiagramm, Folgeplan, Blockdiagramm, Folgestruktur-
diagramm oder Flow Chart bezeichnet. All diese Begriffe bezeichnen jedoch die
gleiche Technik, allenfalls bestehen je nach Literaturquelle geringfügige Unter-
schiede in einzelnen Details.
Das Flussdiagramm dient insbesondere dazu, einzelne Prozesse grafisch darzu- 183
stellen und ihre logische Struktur zu veranschaulichen. Die am Prozess beteiligten
Elemente werden durch Symbole dargestellt, der Prozessablauf wird durch
Flusslinien illustriert, wobei die Flussrichtung durch Pfeilspitzen angegeben wird.
Der Prozessablauf kann verzweigt werden, wobei die Verzweigungspunkte ent- 184
weder Entscheidungen, logische Abfragen oder parallel ablaufende Subprozesse
sind. Verzweigungen können rückgekoppelt oder zusammengeführt werden. Bei
der Rückkopplung kehrt der Prozessablauf zu einem bereits durchlaufenen Punkt
zurückt. Meist geschieht dies, nachdem ein Zwischenprozess zu einer Änderung
der Ausgangssituation geführt hat. Bei der Zusammenführung treffen zwei oder
mehr parallel ablaufende Subprozesse wieder aufeinander.
Zur Darstellung des Flussdiagramms werden folgende Symbole verwendet: 185

45
VI. Methoden und Techniken der Organisation

Start/Ende Ablaufelement Oder-Verknüpfung


(Arena) (Aktivität)

Konnektor Zeitliche Unterbrechung Und-Verknüpfung


(Verbindungsstelle) des Prozesses

Abbildung 16: Symbole des Flussdiagramms

186 Die Ablauffolge beginnt und endet grundsätzlich mit einem Start-/Ende-Symbol. Es
stellt die Nahtstelle zwischen dem Untersuchungsbereich und dem Systemumfeld
dar26. Prinzipiell sollte der Verlauf der Flusslinien den zeitlichen Ablauf von oben
nach unten darstellen. Es kann aus Platzgründen aber auch von diesem Grundsatz
abgewichen werden, so dass aufeinander folgende Aktivitäten seitlich nebenein-
ander abgebildet werden können. Durch die Pfeilspitzen der Flusslinien ist ge-
währleistet, dass die richtige Reihenfolge stets erkennbar ist.

Start 1

Antrag Bewilligungs-
Besteht
annehmen bescheid
Anspruch? ja
fertigen
nein

Ablehnungs-
Fehlende Zahlung
Antrag bescheid
Unterlagen anweisen
vollständig? fertigen
nein anfordern

Anspruch
berechnen
Ende

Abbildung 17: Beispiel eines Flussdiagramms

26 Manfred SCHULTE-ZURHAUSEN, Organisation, 4. Auflage 2005, S. 522

46
2. Dokumentationstechniken

Sollte die Darstellung des Flussdiagramms auf mehreren Seiten abgebildet werden 187
müssen, so können Verbindungsstellen (Konnektoren) verwendet werden, um
die Anschlusspunkte hervorzuheben. Die Verbindungsstellen werden mit Buchsta-
ben oder Zahlen beschriftet, um miteinander verbundene Punkte eindeutig zuord-
nen zu können. Erfordert die Darstellung eine größere Anzahl von Seiten und wer-
den mehrere Konnektoren verwendet, so empfiehlt es sich, zusätzlich am Aus-
gangskonnektor die Seitenzahl anzubringen, auf der sich der Anschlusspunkt fin-
det. Der Anschlusskonnektor erhält dann die Seitenzahl des Ausgangskonnektors.
2.4 Balkendiagramm
Das Balkendiagramm, auch Gantt-Diagramm27 genannt, wird in der Regel zur 188
Darstellung von Projektabläufen verwendet. Die einzelnen Vorgänge des Projek-
tes werden auf einer Zeitachse als entsprechend Ihrer Dauer als unterschiedlich
lange Balken darstellt. Dies ermöglicht eine Terminplanung, weil erkennbar wird,
welche Aktivitäten zu einem bestimmten Zeitpunkt ablaufen.
Zeitliche Abhängigkeiten können dargestellt werden, indem die Balken von auf- 189
einander aufbauenden Vorgängen mit Linien verbunden werden. In Abbildung 18
könnten die Vorgänge C und D erst nach Abschluss des Vorgangs B begonnen
werden. Ebenso kann Vorgang F erst nach Vorgang E begonnen werden, wobei
Vorgang E wiederum vom Abschluss der Vorgänge C und D abhängt.
Durch diese grafisch dargestellten Abhängigkeiten werden auch Pufferzeiten 190
sichtbar. Im Beispiel könnte Vorgang D eine Zeiteinheit später beginnen, ohne
dass sich die Gesamtdauer des Projektes verlängert.

Vorgang A

Vorgang B

Vorgang C

Vorgang D

Vorgang E

Vorgang F

1 2 3 4 5 6 7 8 9 Zeit

Abbildung 18: Balkendiagramm

27 Nach Henry Laurence GANTT, 1861 – 1919, US-amerikanischer Ingenieur

47
VI. Methoden und Techniken der Organisation

2.5 Arbeitsablaufdarstellung
191 Die Arbeitsablaufdarstellung kombiniert Elemente des Funktionendiagramms
und des Ablaufdiagramms. Das Funktionendiagramm stellt in einer Matrix dar,
wie Aufgaben zu Stellen zugeordnet sind, also welche Aufgabenträger einzelne
Arbeitsschritte wahrnehmen. Ähnlich geht auch das Ablaufdiagramm vor. Hier
werden Ablaufabschnitte den beteiligten Organisationseinheiten zu geordnet.
192 Um beide Techniken zu vereinen, ist die Arbeitsablaufdarstellung zweigeteilt. Im
linken Teil werden die einzelnen Tätigkeiten eines Geschäftsprozesses chronolo-
gisch aufgeführt und Kategorien zugeordnet. Ergänzt werden diese Informationen
um Angaben zu Wege- und Bearbeitungszeiten. Rechts erfolgt die Angabe,
welche Stelle die jeweilige Teilaufgabe wahrnimmt.

Arbeitsablaufdarstellung
Amt Abteilung Sachgebiet Bearbeiter
(Wer tut es?)

Arbeitsvorgang
Tätigkeitsstufe Nr.

Weg in Minuten
Zeit in Minuten
Weiterleitung

Beschreibung der
Bearbeitung

einzelnen Tätigkeitsstufe
Aufenthalt

(was wird konkret getan?)


Prüfung

Ablage

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

1
2
3
4
Tabelle 3: Arbeitsablaufdiagramm
193 Um einen Geschäftsprozess mit dem Arbeitsablaufdiagramm abzubilden, wird er
in Teilschritte zerlegt, die in Spalte 9 beschrieben werden. Jeder Teilschritt wird ei-
ner der Tätigkeitskategorien in den Spalten 2 bis 6 zugeordnet, das entspre-
chende Symbol wird farblich hervorgehoben. Die Tätigkeitssymbole aufeinander
folgender Teilschritte werden mit einer geraden Linie miteinander verbunden.
194 Entsprechend wird bei den Stellen verfahren, die die einzelnen Teilaufgaben
wahrnehmen. Diese werden in den Spalten 10 ff. eingetragen, die bei einer Tei-
laufgabe jeweils tätige Stelle wird mit einem Punkt markiert. Durch Verbinden die-
ser Punkte ergibt sich ein Zick-Zack-Muster, an dem Bearbeiterwechsel ablesbar
werden. Da so bereits erste Erkenntnisse über Optimierungsbedarf gewonnen

48
2. Dokumentationstechniken

werden können, steht die Arbeitsablaufdarstellung an der Schnittstelle zu den


Analysetechniken.
2.6 Entscheidungstabelle
Die Entscheidungstabelle ist geeignet, um Aktionen in Abhängigkeit von Bedin- 195
gungen darzustellen28. Dabei können Zusammenhänge zwischen den Bedingun-
gen und den Aktionen übersichtlich in einer Tabelle dargestellt werden. Die Ent-
scheidungstabelle ist eingeteilt in den Bedingungsteil und den Bedingungsan-
zeigeteil sowie den Aktionteil und den Aktionsanzeigeteil.
Der Bedingungsteil besteht aus kurzen Beschreibungen der einzelnen Bedingun- 196
gen. Diese sind entweder erfüllt (J) oder nicht erfüllt (N). Abhängig von der Anzahl
n der Bedingungen ergeben sich maximal 2n Kombinationen dieser Bedingun-
gen. Da es aber Konstellationen geben kann, deren Ergebnis nicht von allen Be-
dingungen abhängig ist, reduzieren sich die tatsächlichen Kombinationen. Ist eine
Bedingung unerheblich, so wird sie mit einem Minuszeichen (-) dargestellt. Die
Kombination mehrerer Bedingungen heißt Regel.

R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R8
Bedingung 1 J J J J N N N N
Bedingung 2 J J N N J J N N
Bedingung 3 J N J N J N J N
Tabelle 4: Mögliche Regeln bei drei Bedingungen

Für jede Regel muss nun definiert werden, welche Aktionen folgen müssen, wenn 197
die Bedingungen der Regel erfüllt sind. Im Aktionsteil werden diese beschrieben,
im Aktionsanzeigeteil wird festgelegt, welche Aktionen durchzuführen sind, wenn
die Regel erfüllt ist. Die Anzahl der Aktionen ist dabei unabhängig von der Anzahl
der Bedingungen und der Regeln. Es ist auch möglich, dass nach unterschiedlichen
Regeln dieselben Aktionen folgen.

Aktion 1 X X X
Aktion 2 X X X X X
Aktion 3 X X X
Tabelle 5: Muster des Aktions- sowie des Aktionsanzeigeteils

Entscheidungstabellen müssen vollständig sein, dass bedeutet, dass sie für jede 198
mögliche Kombination von Bedingungen angibt, welche Aktionen folgen sollen.
Dabei müssen aber nur solche Kombinationen berücksichtigt werden, die in der
Realität auch wirklich vorkommen (können).
28 So auch Manfred SCHULTE-ZURHAUSEN, Organisation, 4. Auflage 2005, S 546 ff., der die
Entscheidungstabelle aber dennoch zu den Analysetechniken zählt

49
VI. Methoden und Techniken der Organisation

199 Ferner dürfen Entscheidungstabellen nicht redundant und nicht widersprüchlich


sein. Redundanz liegt vor, wenn zwei oder mehr Regeln inhaltlich gleich sind.
Dies ist der Fall, wenn entweder die Bedingungszustände (J/N) identisch sind oder
aber sich nur in Bedingungen unterscheiden, die irrelevant (-) sind. Widersprüch-
lich ist eine Entscheidungstabelle, die an gleiche Regeln verschiedene Aktionen
knüpft. Schließen die Aktionen einander aus, so bedarf es einer logischen Über-
prüfung der Regeln und Aktionen. Ergänzen sich die Aktionen, so sind die schein-
bar widersprüchlichen Regeln zusammenzuführen.

3. Analysetechniken
200 Bei der Organisationsuntersuchung wird der gegebene Ist-Zustand kritisch be-
trachtet und hinterfragt. Hierbei werden Methoden der Analyse angewandt, um
Optimierungsbedarf und -potenzial aufzuspüren und Ansätze für Lösungen zu
erkennen.
3.1 Vorgangsknotennetzplan
201 Mit der Netzplantechnik können Abläufe analysiert, geplant und gesteuert wer-
den. Hierzu wird der Ablauf in ein netzartiges Modell übertragen und ausgewertet.
Neben dem Vorgangspfeilnetzplan und dem Ereignisknotennetzplan gehört
der Vorgangsknotennetzplan zu den Netzplantechniken. Dieser findet beim
Projektmanagement häufig Anwendung und wird von den gängigen Software-Pro-
grammen für Projektmanagement unterstützt.
202 Die Erstellung eines Vorgangsknotennetzplanes beginnt mit der Vorgangsliste. In
dieser werden die einzelnen Vorgänge erfasst und durchnummeriert. Zu jedem
Vorgang wird vermerkt, welcher Vorgang diesem vorangehen muss. So erhält je-
der Vorgang außer dem Startknoten einen Vorgänger und jeder Vorgang mit
Ausnahme des Endknotens einen Nachfolger. Zu jedem Vorgang wird dessen
Dauer ermittelt. Diese ist für die spätere Analyse von Bedeutung.
203 Die so gesammelten Vorgänge werden in einem Netzplan dargestellt. Zwischen
den einzelnen Knoten können einfache Beziehungen bestehen, wenn die Vorgän-
ge ohne Verzweigung aufeinander folgen. Bei Und-Beziehungen folgen auf
einen Vorgänger zwei oder mehr Vorgänger. Die Und-Zusammenführung liegt
vor, wenn mehrere Vorgänge zu einem gemeinsamen Nachfolger zusammenlau-
fen. Ferner können Vorgänge auch parallel zueinander verlaufen.
204 Jeder Vorgang hat bei vorgegebener oder erwünschter Gesamtdauer des Ablaufes
einen frühesten Anfangszeitpunkt (FAZ) und einen spätesten Endzeitpunkt
(SEZ). Der FAZ ergibt sich daraus, dass zunächst alle vorhergehenden Vorgänge
abgeschlossen sein müssen, bevor der in Rede stehende Vorgang beginnen kann.
Der SEZ wird durch die angestrebte Gesamtdauer des Ablaufes bestimmt, eine
Überschreitung des SEZ würde zu einer Verzögerung des gesamten Prozesses füh-
ren.
205 Ausgehend vom Startknoten erfolgt eine Vorwärtsrechnung, indem von dessen
FAZ die jeweilige Dauer der Folgevorgänge aufaddiert werden. So ergibt sich für

50
3. Analysetechniken

jeden Knoten der jeweilige FAZ sowie der SEZ. Anschließend erfolgt eine Rück-
wärtsrechnung in umgekehrter Richtung. Der SEZ des Zielknotens ist zugleich
dessen frühester Endzeitpunkt (FEZ), weil dieser entscheidend ist, ob die Termin-
vorgabe gehalten werden kann.
Bei jedem Vorgang wird nun von dessen FEZ die Dauer des Vorganges subtrahiert. 206
Das Ergebnis ist der späteste Anfangszeitpunkt (SAZ) des Vorganges. Ergibt sich
zwischen FAZ und SAZ bzw. zwischen FEZ und SEZ eine Differenz, so verfügt dieser
Vorgang über einen Puffer. Der Vorgang könnte um diese Pufferzeit verzögert
werden, ohne dass der Gesamtablauf beeinflusst wird.

Vorgangsnummer
Bezeichnung
FAZ Dauer FEZ
SAZ Puffer SEZ
Tabelle 6: Beschriftung eines Vorgangsknotens
Sind FAZ und SAZ identisch, so hat der Vorgang keinen Puffer, eine Verzögerung 207
des Vorganges würde den Gesamtablauf verzögern. Aus der Verbindung aller Vor-
gänge ohne Puffer ergibt sich der kritische Weg. Auf diesem Weg führt jede Ver-
zögerung eines Vorgangs zu einer Verspätung des gesamten Projektes. Wegen sei-
ner Bedeutung wird der kritische Weg in der grafischen Darstellung besonders
kenntlich gemacht.

2
Hotel buchen

5 3 8
8 3 11

1 3 5 7 8
Ort bestimmen Programm planen Teilnehmer einladen Infoveranstaltung Anreise

0 5 5 5 6 11 11 5 16 16 4 20 20 3 23
0 0 5 5 0 11 11 0 16 16 0 20 20 0 23

4 6
Fahrzeug reservieren Genehmigungsantrag

5 2 7 11 1 12
9 4 11 15 4 16
Abbildung 19: Beispiel für einen Vorgangsknotennetzplan (Dienstreise)

3.2 ABC-Analyse
Die ABC-Analyse ist eine Methode, um in großer Zahl auftretende Erscheinungen 208
zu gewichten und Prioritäten zu setzen. Dabei wird Wesentliches von Unwesentli-
chem getrennt, so dass sich die Bemühungen eher auf die wesentlichen Sachver-

51
VI. Methoden und Techniken der Organisation

halte konzentrieren können. Die Technik erhält ihren Namen aus dem Umstand,
dass die untersuchten Objekte in drei Kategorien eingeteilt werden, wobei zur
Kategorie A die sehr wichtigen Objekte gehören und in Klasse C die weniger wich-
tigen.
209 Der ABC-Analyse liegt das Pareto-Prinzip29 zugrunde. Dieses beschreibt eine
Wahrscheinlichkeitsverteilung, nach der eine kleine Anzahl von Werten einen
großen Anteil am Gesamtwert der beobachteten Masse ausmacht. So verfügen
beispielsweise etwa 20 Prozent der Deutschen fast 80 Prozent des gesamten Ver-
mögens30. Da sich ähnliche Verteilungsverhältnisse auch bei anderen Sachverhal-
ten beobachten lassen, wird das Pareto-Prinzip auch 80-20-Verteilung genannt.
210 Mit Hilfe der ABC-Analyse lassen sich diejenigen Objektgruppen identifizieren,
denen gesteigerte Aufmerksamkeit gewidmet werden sollte, weil diese aufgrund
ihres großen Wertanteils auch die größten Optimierungspotenziale bieten. So
könnte beispielweise ermittelt werden, welche Sachmittel das größte Kostenvolu-
men besitzen, um gezielt bei diesen Sachmitteln nach Einsparmöglichkeiten zu su-
chen. Die folgende Tabelle soll die Wertverteilung fiktiver Sachmittel darstellen:
Anzahl Einzelkosten Gesamtkosten Anteil
Sachmittel A 700 200,00 € 140.000,00 € 22,0%
Sachmittel B 5 6.000,00 € 30.000,00 € 4,7%
Sachmittel C 10 400,00 € 4.000,00 € 0,6%
Sachmittel D 1400 25,00 € 35.000,00 € 5,5%
Sachmittel E 2 2.500,00 € 5.000,00 € 0,8%
Sachmittel F 240 1.400,00 € 336.000,00 € 52,9%
Sachmittel G 30 900,00 € 27.000,00 € 4,3%
Sachmittel H 10 1.800,00 € 18.000,00 € 2,8%
Sachmittel I 400 100,00 € 40.000,00 € 6,3%
635.000,00 €
Tabelle 7: Ermittlung der Wertanteile

211 Wurde zu jedem Sachmittel der jeweilige Wertanteil ermittelt, so wird bereits er-
kennbar, welche Güter einen besonders hohen Anteil am Gesamtwert ausmachen.
Es empfiehlt sich aber immer, die Tabelle nach den Wertanteilen absteigend zu
sortieren. Anschließend können die Kategorien A, B und C gebildet werden, in-
dem die kumulierten Anteile der Güter eingeteilt werden. Eine feste Vorgabe für
die Einteilung gibt es nicht, erfahrungsgemäß gehören zur Kategorie A diejenigen
Objekte, deren kumulierter Anteil etwa 75 bis 80 Prozent ausmacht.

29 Benannt nach den italienischen Ingenieur und Soziologen Vilfredo PARETO (1848-1923)
30 Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung 2007, Stand der Daten 2002

52
3. Analysetechniken

Anzahl Einzelkosten Gesamtkosten Anteil Kumuliert


Sachmittel F 240 1.400,00 € 336.000,00 € 52,9% 52,9%
Sachmittel A 700 200,00 € 140.000,00 € 22,0% 75,0% A
Sachmittel I 400 100,00 € 40.000,00 € 6,3% 81,3%
Sachmittel D 1400 25,00 € 35.000,00 € 5,5% 86,8% B
Sachmittel B 5 6.000,00 € 30.000,00 € 4,7% 91,5%
Sachmittel G 30 900,00 € 27.000,00 € 4,3% 95,7%
Sachmittel H 10 1.800,00 € 18.000,00 € 2,8% 98,6%
Sachmittel E 2 2.500,00 € 5.000,00 € 0,8% 99,4% C
Sachmittel C 10 400,00 € 4.000,00 € 0,6% 100,0%
635.000,00 €
Tabelle 8: Sortierung und Einteilung in Kategorien

Es wird erkennbar, dass die Sachmittel A und I zusammen bereits rund 75 Prozent 212
des wertmäßigen Gesamtvolumens aller Sachmittel stellen. Die Sachmittel G,
H, E und C hingegen verfügen hingegen nur über einen Wertanteil von etwas über
acht Prozent. Einsparbemühungen sollten daher zunächst bei den Gütern der Ka-
tegorie A ansetzen. Gelingt es beispielsweise, hier einen Händlerrabatt von drei
Prozent zu erzielen, so wäre ein Betrag von 14.280 Euro eingespart worden. Um
diesen Betrag bei Gütern der Kategorie C zu erzielen, müsste der Händlerrabatt
über 26 Prozent betragen.
3.3 Nutzwertanalyse
Die Nutzwertanalyse dient der Bewertung von Handlungsalternativen. Durch 213
Gewichtung und Bewertung einzelner Kriterien wird diejenige Alternative ermittelt,
die den meisten Nutzen stiftet. Die Nutzwertanalyse richtet sich somit am Gebot
der Wirtschaftlichkeit aus.
Zunächst müssen die vorhandenen Alternativen ermittelt werden, zwischen de- 214
nen eine Entscheidung getroffen werden soll. Anschließend werden Kriterien be-
stimmt, nach denen die Auswahl erfolgen soll. Hierbei ist es möglich, notwendige
Kriterien festzulegen, die zwingend erfüllt sein müssen. Erfüllt eine Alternative die-
ses sogenannte K.O.-Kriterium nicht, so scheidet sie allein deswegen aus.
Den ausgewählten Kriterien ist jeweils eine Gewichtung zuzuteilen, die die Be- 215
deutung des Kriteriums ausdrücken soll. In der Regel soll die Summe der Gewich-
tungen 100% betragen, denkbar ist aber auch, die Gewichtung anhand einer
Punkteskala vorzunehmen. Das Ergebnis beeinflusst dies nicht.
Für jedes Kriterium und jede Alternative wird der Zielerreichungsgrad (ZERG) 216
bestimmt. Bei objektiv messbaren Kriterien kann dieser mathematisch ermittelt
werden, indem der jeweilige Wert zum denkbaren Optimum in Relation gesetzt
wird. Bei eher subjektiven Kriterien ist die Bestimmung des ZERG schwieriger, da-
her sollte diese von mehreren Personen gemeinsam vorgenommen werden, um
ein ausgewogeneres Ergebnis zu erhalten.

53
VI. Methoden und Techniken der Organisation

217 Im nächsten Schritt werden die Zielerreichungsgrade mit der Gewichtung mul-
tipliziert. Das Ergebnis ist der Teilnutzen der Alternative für dieses Kriterium. Für
jede Alternative werden die Teilnutzenwerte addiert, um den Gesamtnutzen zu
ermitteln. Anhand des Gesamtnutzens wird eine Rangfolge der Alternativen aufge-
stellt. Wurden die Gewichtungen und die Zielerreichungsgrade sorgfältig be-
stimmt, so stellt die Alternative mit dem höchsten Gesamtnutzen die wirtschaft-
lichste Lösung dar.
218 Zu bedenken ist aber, dass Bestimmung der Gewichtungen und der Zielerrei-
chungsgrade subjektiv gefärbt sind. Die mathematische Genauigkeit der Nutz-
wertanalyse kann also eine Exaktheit des Ergebnisses vortäuschen, die tatsächlich
womöglich nicht vorhanden ist.
Alternative 1 Alternative 2 Alternative 3 Alternative 4
Gewichtung ZERG Teilnutzen ZERG Teilnutzen ZERG Teilnutzen ZERG Teilnutzen
Kriterium 1 20% 4 0,8 2 0,4 3 0,6 5 1
Kriterium 2 12% 2 0,24 7 4 7 0,84 8 0,96
Kriterium 3 40% 6 2,4 5 2 3 1,2 6 2,4
Kriterium 4 10% 9 0,9 8 0,8 8 2 4 0,4
Kriterium 5 18% 1 0,18 3 0,54 6 1,08 3 0,54
100% 4,52 7,74 5,72 5,30
Tabelle 9: Beispiel einer Nutzwertanalyse

3.4 Ursache-Wirkungs-Diagramm
219 Das Ursache-Wirkungs-Diagramm ist auch unter den Begriffen Ishikawa-Dia-
gramm31, Cause-and-Effect-Diagram, Fischgräten-Diagramm oder Fehlerbaum-
Diagramm bekannt. Es dient der Analyse von Qualitätsproblemen und der Ursa-
chenfindung. Da es als Diskussionsgrundlage geeignet ist, wird es oft in Gruppen
wie Qualitätszirkeln eingesetzt.
220 Ausgehend von wenigen Hauptursachen für einen unerwünschten Zustand er-
folgt eine immer feiner werdende Gliederung in Neben- und Unterursachen.
Die grafische Darstellung erleichtert Ursachenfindung. Den möglichen Ursachen
werden Wahrscheinlichkeitswerte zugeordnet. Anhand der so gefundenen Ein-
flussgrößen und deren Bedeutung können Handlungsstrategien entwickelt werden,
um das Problem zu lösen.
221 Um ein Ursache-Wirkungs-Diagramm zu erstellen, muss zunächst das Problem
formuliert und der Hauptstrang gezeichnet werden. Von diesem Hauptstrang ge-
hen schräg gezeichnete Pfeil ab, die die Hauptursachen darstellen. Als Hauptursa-
chen kommen insbesondere die Faktoren Mensch, Methode, Information und
Mittel in Betracht. Weitere Hauptursachen können Management, Mitwelt, Prozes-
31 Nach dem Entwickler dieser Technik benannt. ISHIKAWA Kaoru (1915-1989) war ein chinesischer
Chemiker, der sich mit Qualitätsmanagement befasste.

54
3. Analysetechniken

se und ähnliches sein. Je nach Literaturquelle werden andere Hauptursachen her-


angezogen.
Die Hauptursachen werden um die Neben- und Unterursachen ergänzt. Diese 222
werden ebenfalls durch Pfeile eingezeichnet, die aber auf die Pfeile der Hauptur-
sachen hinführen. So entsteht eine feine Verästelung des Schaubildes, aus der die
Ursachenzusammenhänge ersichtlich werden. Hieraus leiten sich die Bezeich-
nungen Fischgräten- und Fehlerbaumdiagramm ab.
Sind die Haupt-, Neben- und Unterursachen identifiziert und in das Diagramm 223
eingefügt, muss es auf Vollständigkeit überprüft werden. Die grafische Darstel-
lung hilft dabei, noch fehlende Ursachen aufzuspüren, da es die Kreativität der
beteiligten Personen fördert und Denkanstöße bietet.
Die gefundenen Ursachen und Zusammenhänge werden nun bewertet und nach 224
ihrer Bedeutung für das Problem gewichtet. Es gilt hierbei die wahrscheinlichsten
Ursachen für das Problem zu identifizieren. Die Ursache mit der höchsten Wahr-
scheinlichkeit soll bestimmt werden.
Anschließend erfolgt eine erneute Überprüfung des gefundenen Ergebnisses. Die 225
ermittelte Ursache mit der höchsten Wahrscheinlichkeit wird verifiziert, gegebe-
nenfalls werden Kenntnisse und Erfahrungen von Fachkräften herangezogen. Sta-
tistische Test können hierbei Unterstützung bieten.

Mensch Methode

Problem

Information Mittel

Ursachen Wirkung

Abbildung 20: Ursache-Wirkungs-Diagramm

55
VI. Methoden und Techniken der Organisation

4. Kreativitätstechniken
226 Komplexe Probleme erfordern oft ungewöhnliche Lösungsansätze. Nicht immer
lassen sich Lösungen durch rationale und logische Überlegungen finden. Um an-
dere Wege der Problemlösung zu erschließen, benutzt die Organisationslehre
Kreativitätstechniken.

Ist Soll Ist Soll

ohne Kreativitätstechniken mit Kreativitätstechniken


Abbildung 21: Nutzen der Kreativitätstechniken32

4.1 Brainstorming
227 Beim Brainstorming wird die Dynamik einer Gruppe genutzt, um intuitive und
kreative Lösungsansätze zu finden. Die Mitglieder der Gruppe bereichern sich ge-
genseitig durch Einfälle und Assoziationen und erzeugen so spontane Ideen.
Eine Bewertung dieser Ideen erfolgt erst später, um während des Brainstormings
möglichst viele ungefilterte Denkansätze finden zu können.
228 Beim Brainstorming müssen gewisse Rahmenbedingungen vorherrschen, so dass
folgende Regeln zu beachten sind:
 Quantität vor Qualität – es kommt darauf an, möglichst viele Ideen zu
sammeln
 Keine Kritik – eine Bewertung der gefundenen Ideen erfolgt nicht erst
nach dem Brainstorming, nicht währenddessen
 Aufgreifen bereits geäußerter Ideen – die gefundenen Ideen sollen in
der Gruppe weiterentwickelt werden
 Phantasieren ist erlaubt und erwünscht – auch scheinbar sinnlose Ide-
en können im weiteren Verlauf der Brainstorming-Sitzung zu neuen und
brauchbaren Ansätzen führen
229 Eine Brainstorming-Sitzung sollte nicht länger als 30 Minuten dauern, weil dann
die Kreativität und die Konzentration der Teilnehmer nachlassen. Und die Grup-
pendynamik tatsächlich nutzen zu können, darf die Gruppe nicht zu klein sein,
fünf Personen sollte sie mindestens umfassen. Bei zu vielen Teilnehmern kann es
zu Kommunikationsschwierigkeiten kommen, die Obergrenze für die Teilnehmer-
zahl liegt etwa bei 10 bis 12 Personen.
230 Eine Moderation der Gruppe ist empfehlenswert, um ihre Kommunikation zu len-
ken. Der Moderator soll die Gruppe in das Problem einführen, die Regeln des
Brainstormings vorstellen und erläutern sowie auf deren Einhaltung achten. Ferner

32 Aus: Manfred SCHULTE-ZURHAUSEN, Organisation, 4. Auflage 2005, S. 557

56
4. Kreativitätstechniken

soll er die gesammelten Ideen festhalten. Eine Darstellung dieser Ideen auf einer
Tafel oder einem Flipchart kann die Phantasie der Beteiligten anregen.
Nach der Brainstorming-Sitzung werden die gefundenen Ideen auf ihre Umsetz- 231
barkeit überprüft, unklare oder offensichtlich unbrauchbare Einfälle werden aus-
sortiert. Die Auswertung der Ideen erfolgt entweder allein durch den Leiter der
Brainstorming-Sitzung oder in der gesamten Gruppe.
4.2 Brainwriting/Methode 635
Diese Technik ist eine Weiterentwicklung und Abwandlung des Brainstormings. 232
Beim Brainwriting werden die Einfälle nicht mündlich formuliert, sondern schrift-
lich auf Ideenzetteln festgehalten. Diese Zettel werden anschließend herumge-
reicht, so dass jeder Beteiligte jeweils einmal den Zettel jeder anderen Person vor-
liegen hatte, um seine Ideen zu ergänzen.
Der Begriff Methode 63533 ergibt sich aus der Vorgabe, dass sechs Teilnehmer 233
jeweils drei Ideen notieren und ihren Zettel dann fünf Mal an die anderen Teil-
nehmer weiterreichen. Der Ideenzettel ist aus drei Zeilen für die Einfälle und
sechs Spalten für die beteiligten Personen aufgebaut. Für jede Runde sollten etwa
drei bis fünf Minuten eingeplant werden, wobei für die späteren Runden längere
Zeiten vorgesehen werden können, um die bisherigen Ideen zu lesen und darauf
aufzubauen. Nach sechs Runden liegen so sechs ausgefüllte Ideenzettel mit jeweils
18 Einfällen vor.
4.3 Mind Map
Um kreative Prozesse zu unterstützen, kann eine Mind Map (Gedankenkarte) ein- 234
gesetzt werden. Das zentrale Thema wird auf einem Blatt in der Mitte platziert.
Davon ausgehend verzweigen sich Hauptäste mit Unterthemen, die sich wiederum
in Unteräste aufspalten können. So können Einfälle und Informationen hierar-
chisch strukturiert und grafisch dargestellt werden. Die Mind Map kann von Einzel-
personen, aber auch in Gruppen eingesetzt werden.

33 Zum Teil auch als Methode 653 bezeichnet, aber ohne inhaltliche Abweichungen. Gelegentlich
werden die Zahlen auch durch Bindestriche voneinander getrennt.

57
VI. Methoden und Techniken der Organisation

Abbildung 22: Struktur einer Mind Map

235 Im Gegensatz zum Brainstorming ergibt sich beim Mind Mapping bereits wäh-
rend des Erstellens eine gedankliche Struktur. Andererseits kann eine Mind Map
auch verwendet werden, um nachträglich Einfälle zu strukturieren, die mit einem
Brainstorming gesammelt wurden.

58
VII. Personalführung

VII.Personalführung

Die Personalführung und -motivation ist ein Teilgebiet der Personalwirtschaft. 236
Die Personalplanung ist das andere Teilgebiet. Sie befasst sich mit der quantita-
tiven und qualitativen Anpassung der Personalausstattung und wird in Kapitel VIII.
behandelt.

1. Faktoren der Leistungserbringung34


Die von einem Mitarbeiter erbrachte Arbeitsleistung ist im Wesentlichen von zwei 237
Faktoren abhängig. Auf der Seite des Beschäftigten steht sein Leistungspotenzi-
al, auf der Seite der Verwaltung die Nachfrage nach seiner Leistung.

Mitarbeiter Organisation

Leistungs- Erbrachte Leistungs-


potenzial Leistung nachfrage

Abbildung 23: Faktoren der Leistung

Für das Leistungspotenzial des Beschäftigten sind zum einen dessen Leistungsfä- 238
higkeit und dessen Leistungsbereitschaft maßgeblich. Mit dem Begriff der Leis-
tungsfähigkeit sind die Fertigkeiten und Kenntnisse des Mitarbeiters gemeint, also
seine physischen und intellektuellen Anlagen. Die Leistungsbereitschaft wird be-
stimmt durch die Erwartungen und Bedürfnisse des Mitarbeiters (dazu sogleich Rn
240). Leistungsbereitschaft ist der Wille, eine Aufgabe um ihrer selbst willen zu er-
füllen. Die Bedürfnisbefriedigung des Beschäftigten findet unmittelbar durch Wahr-
nehmung der Tätigkeit statt.
Die von der Organisation nachgefragte Leistung wird durch intrinsische und ex- 239
trinsische Faktoren bestimmt. Intrinsische Faktoren sind die Anforderungen, die
eine Aufgabe an den Mitarbeiter stellt. Je mehr die Eigenschaften und Fähigkeiten
eines Menschen mit seiner Aufgabe übereinstimmen, desto höher ist dessen intrin-
sische Motivation, also dessen Bereitschaft, eine Sache um ihrer selbst willen zu
tun. Extrinsische Motivation kann durch Anreize gesteuert werden (dazu sogleich
Rn 248).

34 Zum Einfluss der Führung auf die Leistungsfähigkeit siehe Rn 262

59
VII. Personalführung

2. Mitarbeitermotivation
240 Im Gegensatz zu Maschinen verfolgen die Mitarbeiter das Ziel der Bedürfnisbe-
friedigung. Wenn die Bedürfnisse der Mitarbeiter nicht befriedigt werden, schlägt
sich dies auf das Arbeitsergebnis durch. Unmotivierte Mitarbeiter erbringen eine
geringere Leistung, was das Betriebsergebnis negativ beeinflusst.
241 Die Betriebs- bzw. Verwaltungsführung muss sich mit den Interessen der Beschäf-
tigten auseinandersetzen, sie erkennen und ihnen mit verschiedenen Motiva-
tionsinstrumenten begegnen. MASLOW35 hat die menschlichen Bedürfnisse in Stu-
fen unterteilt und in einer Bedürfnispyramide dargestellt:
Wachstums-
bedürfnisse

Selbst-
verwirklichung

Anerkennung
und Wertschätzung

Soziale Bedürfnisse
Defizitbedürfnisse

Sicherheitsbedürfnisse

Physiologische Grundbedürfnisse

Abbildung 24: Bedürfnispyramide nach Maslow

242 Nach MASLOW kann ein übergeordnetes Bedürfnis erst dann befriedigt werden,
wenn die darunter liegenden Bedürfnisse erfüllt wurden. Die unteren drei Stufen
werden als Defizitbedürfnisse bezeichnet, die beiden oberen Stufen nennt man
Wachstumsbedürfnisse. Charakteristisch für die Wachstumsbedürfnisse ist ihre
Eigenschaft, nie vollständig befriedigt werden zu können.
243 Die Erfüllung der physiologischen Grundbedürfnisse wie Essen, Trinken, Schla-
fen ist für die menschliche Existenz unerlässlich. Auf der Stufe der Sicherheitsbe-
dürfnisse begeht der Mensch wirtschaftliche Sicherheit und den Schutz vor dro-
henden Gefahren und Risiken. Soziale Bedürfnisse umfassen Geborgenheit und
Schutz in gesellschaftlichen Gruppen.

35 Abraham Harold MASLOW, geb. 01.04.1908, gest. 08.06.1970, US-amerikanischer Psychologe

60
2. Mitarbeitermotivation

Auf der vierten Stufe strebt der Mensch nach Anerkennung und Wertschätzung 244
durch andere Menschen, insbesondere durch Arbeitskollegen und Vorgesetze. Er
wünscht sich, dass seine Leistungen und sein Verhalten gewürdigt werden. Auf der
höchsten Bedürfnisstufe sucht der Mensch Selbstverwirklichung, Individualität
und weltanschaulicher Orientierung.
Der Mitarbeiter erwartet, dass seine Arbeit ihm einen Nutzen bringt, also der Be- 245
friedigung seiner Bedürfnisse dient. Dieser Nutzen kann materieller Art in Form
der geldmäßigen Vergütung seiner Arbeit sein, aber auch immaterieller Art
durch Gruppenzugehörigkeit und Anerkennung als Mensch.
Aber auch die Verwaltung, die den Mitarbeiter beschäftigt, hat Erwartungen an 246
diesen. Sie fordert, dass der Mitarbeiter die aufgestellten Regeln einhält, sich für
die Ziele der Verwaltung einsetzt und sich mit der Organisation identifiziert. Die
Erwartungen der Verwaltung und des Beschäftigten können sich decken, stehen
sich aber unter Umständen auch entgegen.
Der Begriff der Motivation kann auf zweierlei Weise verstanden werden. Zum 247
einen beschreibt er das Streben eines Menschen zu einem bestimmten Handeln,
also seine Verhaltensbereitschaft (der Mensch ist motiviert). Zum anderen ist
Motivation auch das Einwirken anderer Personen auf einen Menschen, um bei
diesem bestimmte Verhaltensweisen hervorzurufen (der Mensch wird motiviert).

3. Motivationsinstrumente
Um die Einsatzbereitschaft der Mitarbeiter zu steigern, bedient sich die Betriebs- 248
leitung verschiedener Motivationsinstrumente. Diese lassen sich in monetäre
und nichtmonetäre Anreize unterteilen. Bei allen Motivationsinstrumenten sind
die Besonderheiten des öffentlichen Dienstes zu berücksichtigen.
Das im öffentlichen Dienst geltende Leistungsprinzip soll leistungsstarken Mitar- 249
beiten das berufliche Fortkommen ermöglichen und zugleich die Qualität der
Dienstleistungen sichern. Bei allen Personalentscheidungen sind Eignung, Befähi-
gung und fachliche Leistung der Bewerber zu berücksichtigen. Andere monetäre
Leistungsanreize sind im öffentlichen Dienst entweder gesetzlich vorgegeben oder
tarifvertraglich vereinbart. Außerhalb dieser Regelungsgefüge sind weitere Anreize
kaum möglich.
Es sind im öffentlichen Dienst folgende Instrumente vorgesehen: 250

 Leistungsstufen – bei herausragenden Leistungen ist ein vorzeitiges Auf-


rücken in die nächsthöhere Gehaltsstufe möglich, bei mangelhaften Leis-
tungen droht ein längeres Verbleiben in der bisherigen Stufe.
 Leistungsprämien - Einmalzahlung für eine herausragende Einzelleis-
tung, die zu einem anerkennenswerten, sichtbaren Erfolg geführt hat oder
von nachhaltiger Wirkung war.
 Leistungszulagen – wiederkehrende, aber befristete Zulage zur Anerken-
nung besonderer Leistungen.

61
VII. Personalführung

251 Als nichtmonetäre Anreize sind grundsätzlich die Instrumente möglich, die auch
bei privatwirtschaftlichen Unternehmen angewandt werden und die durch organi-
satorische Maßnahmen eingesetzt werden können: Weiterbildung und Aufstieg,
Arbeitszeitregelung, Arbeitsplatzgestaltung, Arbeitsinhalte, Betriebsklima und Füh-
rungsstil36.

4. Arbeitsbewertung
252 Die Entlohnung der Beschäftigten ist für diese ein wichtiges Motivationsinstru-
ment. Jeder Mitarbeiter erwartet für seine geleistete Arbeit eine entsprechende fi-
nanzielle Vergütung. Er wird diese nur dann als gerecht empfinden, wenn sie zum
einen in einem entsprechenden Verhältnis zur Wertigkeit der Arbeit steht, zum an-
deren aber auch im Vergleich zur Entlohnung der anderen Beschäftigten ange-
messen ist.
253 Die Arbeitsbewertung betrachtet die Anforderungen, die an einen Mitarbeiter
gestellt werden. Im Jahr 1950 wurde auf einer Konferenz für Arbeitsbewertung
das sogenannte Genfer Schema entwickelt, das die Anforderungen in Gruppen
einteilt:

Anforderungsarten Erläuterungen

I. Fachkönnen Geistige Anforderungen Körperliche Anforderungen

II. Belastung Geistige Beanspruchung Körperliche Beanspruchung

III. Verantwortung Ausführungs- oder Ressourcenverantwortung

IV. Arbeitsbedingungen Umgebungseinflüsse wie Hitze, Schmutz u.ä.

Tabelle 10: Genfer Schema


254 Zur Arbeitsbewertung haben sich verschiedene Verfahren herausgebildet. Diese
lassen sich in summarische und analytische Bewertungsverfahren unterschei-
den. Die summarischen Verfahren bewerten Arbeit als Ganzes und betrachten die
einzelnen Anforderungsarten summarisch (global)37. Die analytischen Verfahren
gliedern die Tätigkeit nach Anforderungsarten und bewerten diese einzeln.
4.1 Summarische Verfahren
255 Die summarischen Bewertungsverfahren haben den Vorteil, dass sie einfach
anzuwenden sind, weil auf eine aufwändige Analyse verzichtet wird. Wegen unkla-
36 Günter WÖHE, Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 2005, S. 172
37 Günter WÖHE, Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 2005, S. 175

62
4. Arbeitsbewertung

rer Bewertungskriterien, der subjektiven Einschätzung des Bewertenden und man-


gelnder Transparenz des Ergebnisses überwiegen jedoch die Nachteile der sum-
marischen Verfahren.
Das Rangfolgeverfahren eignet sich vorrangig für kleinere Organisationseinhei- 256
ten oder für begrenzte Ausschnitte eines Betriebes. Im Hinblick auf den Schwierig-
keitsgrad werden die Arbeitsplätze miteinander verglichen und in eine Rangfolge
gebracht, das Rangfolgeverfahren folgt also dem Prinzip der Reihung. Kriterien
der Beurteilung können unter anderem sein: Arbeitsschwere, Arbeitsumfang, Ver-
antwortung, Kenntnisse und Arbeitsbedingungen.
Beim Lohngruppenverfahren, das auch Katalogverfahren genannt wird, wer- 257
den in Abhängigkeit vom Schwierigkeitsgrad Lohngruppen gebildet. Die Lohn-
gruppen werden anhand von Tätigkeitsmerkmalen definiert. Das Lohngruppen-
verfahren findet bei vielen Tarifverträgen Anwendung. Es folgt dem Prinzip der
Stufung.
4.2 Analytische Verfahren
Das Rangreihenverfahren ordnet die einzelnen Anforderungsarten nach ihrer 258
Bedeutung und bringt sie in eine Reihenfolge. Jede Anforderungsart wird anschlie-
ßend bewertet. Durch Multiplikation der Bewertung mit der Gewichtung ergibt sich
für jede Anforderungsart ein Wert. Hier kommt das Prinzip der Reihung zur An-
wendung.
Das Stufenwertzahlverfahren gewichtet die Einzelanforderungen und bewertet 259
sie nach festgelegten Stufen. Diesen Stufen werden Wertzahlen zugeordnet. Aus
dem Produkt von Gewichtung und Wertzahl ergibt sich ein Gesamtwert für die Ar-
beitsverrichtung. Das Stufenwertzahlverfahren folgt der Methode der Stufung. Es
kommt insbesondere bei der Bewertung von Beamtenstellen zur Anwendung.
Von der KGSt38 wurde ein Bewertungsschema aufgestellt, um die Bewertung von 260
Beamtenstellen zu vereinheitlichen (KGSt-Bericht 2/1998). Es sieht sieben Anfor-
derungsarten vor:

38 Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (bis November 2005 Kommunale


Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung genannt), ein Fachverband deutscher Gemeinden
und Kreise für kommunales Management

63
VII. Personalführung

Anforderungsarten Wertzahlskala
1. Schwierigkeitsgrad der Informationsverarbeitung 25-250
2. Schwierigkeit der dienstlichen Beziehungen 10-100
3. Grad der Selbstständigkeit 10-100
4. Grad der Verantwortung 20-200
5. Grad des Kraftaufwandes entfällt
6. Grad der Vor- und Ausbildung 22-220
7. Grad der Erfahrung 8-80
Tabelle 11: Anforderungsarten des KGSt-Bewertungsschemas
261 Die Gewichtung der Anforderungsarten ist durch die ihnen jeweils zugeordnete
Wertzahlskala vorgegeben. Innerhalb dieser Skalen ist eine Bewertung der Anfor-
derung nur mit vorgegebenen Stufenwerten möglich. Abhängig von der Gesamt-
bewertung einer Stelle ergibt sich deren Einstufung in eine Besoldungsgruppe.

5. Führungsstile
262 Der Begriff der Führung wird zum Teil recht unterschiedlich definiert. Im Allgemei-
nen versteht man darunter die Beeinflussung des Verhaltens anderer Menschen.
Um von Führung sprechen zu können, sind also mindestens zwei Parteien notwen-
dig, der Führer und der Geführte.

Unter Führungsstil versteht man die grundsätzlichen Muster


im Verhalten eines Vorgesetzten, mit dem er die ihm
unterstellten Mitarbeitern führt.

263 Nach TANNENBAUM/SCHMIDT39 lässt sich der Führungsstil nach der Teilhabe der Mitar-
beiter abstufen. Zwischen den Ausprägungen autoritär und autonom ergibt sich
ein abgestuftes Führungsstilkontinuum:

39 TANNENBAUM, R.; SCHMIDT, W.H., How to choose a leadership pattern. In: "Harvard Business Review", 1958,
S. 96

64
5. Führungsstile

Autoritärer Führungsstil Kooperativer Führungsstil

Entscheidungsspielraum des
Vorgesetzten
Entscheidungsspielraum
der Gruppe

demokratisch
patriarch-
autoritär beratend konsultativ partizipativ
alisch delegativ autonom

Der Vorge- Der Vorge- Der Vorge- Der Vorge- Die Gruppe Der Vorsetzte Die Gruppe
setzte ent- setzte ent- setzte ent- setzte bittet entwickelt Lö- zeigt das Pro- entscheidet
scheidet und scheidet; da- scheidet al- seine Mitar- sungsvor- blem und den nach freiem
ordnet an. bei versucht lein, lässt sich beiter um ihre schläge und Entschei- Ermessen, der
er jedoch, aber von sei- Meinungen stimmt sich dungsspiel- Vorgesetzte
seine Mitar- nen Mitarbei- und berück- mit dem Vor- raum auf. In- tritt als Mode-
beiter von tern beraten, sichtigt diese gesetzten ab. nerhalb dieser rator und Ko-
seiner Ent- um Akzeptanz bei seiner Dieser ent- Grenzen ent- ordinator nach
scheidung bei ihnen zu Entscheidung. scheidet sich scheidet die innen auf.
vorher zu erreichen. für die von Gruppe.
überzeugen. ihm favorisier-
te Lösung.

Abbildung 25: Führungsstilkontinuum

Der „richtige“ Führungsstil ist immer abhängig von den Rahmenbedingungen und 264
lässt sich daher nicht allgemeingültig bestimmen. Die maßgeblichen Umstände
lassen sich unterscheiden in die objektiven und die subjektiven Gegebenheiten:
Objektive Umstände:
 Art der zu bewältigenden Aufgabe
 Organisationsverhältnisse, insbesondere Anzahl der Hierarchieebenen und
Leitungsspanne (vgl. Rn 94)
Subjektive Umstände:
 charakterliche Eigenschaften des Vorgesetzten
 Eigenständigkeit der Mitarbeiter
Während beim Modell nach TANNENBAUM/SCHMIDT der Führungsstil nur vom Partizipa- 265
tionsgrad der Mitarbeiter abhängt, orientiert sich das situative Führungsstilkon-
zept nach HERSEY/BLANCHARD40 am Reifegrad eines Mitarbeiters. Da diesem die Auf-
gaben- und Mitarbeiterorientierung zugrunde liegt, spricht man von einem zwei-
dimensionalen Führungsstilkonzept.

40 Paul HERSEY und Ken BLANCHARD, Management Of Organizational Behaviour, 1977

65
VII. Personalführung

266 Der Reifegrad bestimmt sich nach der Fähigkeit sowie der Bereitschaft des Mit-
arbeiters. Je nach Ausprägung dieser Faktoren muss der Vorgesetzte seinen Füh-
rungsstil entweder an der zu erfüllenden Aufgabe und/oder an der Beziehung zum
Mitarbeiter ausrichten. Hieraus ergeben sich vier Führungsstile, die abhängig vom
jeweiligen Reifegrad des Mitarbeiters sind:

Reifegrad 3 Reifegrad 2
hoch

Teilhabe und Argumentieren und


Beziehungsorientierung

Ermutigung Erklären

Reifegrad 4 Reifegrad 1

Vollständige Genaue Vorgaben und


Delegation Leistungskontrolle
gering

gering Aufgabenorientierung hoch

Abbildung 26: Reifegrad-Modell

66
VIII. Personalplanung

VIII.Personalplanung

Die menschliche Arbeitskraft ist als Produktionsfaktor für die betrieblichen Ab- 267
läufe von besonderer Bedeutung. Anders als die Werkstoffe und die Betriebsmittel,
die trotz gewisser Schwankungen vorhersehbare und kalkulierbare Ergebnisse
bringen, ist das Ergebnis des Arbeitseinsatzes von Menschen von verschiedenen
und individuellen Einflussfaktoren abhängig.
Das Personal sucht Bedürfnisbefriedigung, muss sich den betrieblichen Erfordernis- 268
sen anpassen und verfolgt kollektive und individuelle Interessen. Hinzu kommen
Schwierigkeiten bei der Messung der Arbeitsergebnisse. In Arbeitsbereichen, die
von geistiger und ungleichförmiger Arbeit geprägt sind, ist die Ergebnisbewertung
wesentlich schwieriger als bei einfachen, wiederkehrenden Tätigkeiten.
Die Personalplanung hat die Aufgabe zu bewältigen, die Personalausstattung 269
an die betrieblichen Erfordernisse anzupassen. Sie muss sicherstellen, dass zu je-
der Zeit die richtige Anzahl an Beschäftigten mit der benötigten Qualifikation an
bestimmten Stellen eingesetzt werden kann.

1. Personalbedarfsplanung
Die Personalbedarfsplanung ermittelt in quantitativer und qualitativer Hinsicht 270
das zur Aufgabenerfüllung notwendige Personal. Sie ist damit ist die Basis für eine
langfristige Personalplanung und wesentliches Instrument der Personaleinsatz-
steuerung41. Hinsichtlich des qualitativen Personalbedarfes wird auf die Ausfüh-
rungen zur Arbeitsbewertung verwiesen (Rn 252).
Der quantitative Personalbedarf ergibt sich grundsätzlich aus dem Quotienten von 271
Belastung und Kapazität. Belastung ist die zeitliche Inanspruchnahme der
Dienstkräfte, die zur Aufgabenerfüllung erforderlich ist. Kapazität ist die Leistungs-
fähigkeit der Beschäftigten in einem bestimmten Zeitraum. Zur Ermittlung der Ka-
pazität wird die Leistungsfähigkeit einer Normalarbeitskraft zugrunde gelegt.

Die Normalarbeitskraft (NAK) ist eine als durchschnittlich


leistungsfähig gedachte Arbeitskraft.

Ausgehend von 365 Tagen im Jahr wird ermittelt, wieviel Arbeitszeit die Normal- 272
arbeitskraft jährlich leisten kann. Es wird davon ausgegangen42, dass 104 Tage auf
die arbeitsfreien Wochenenden entfallen und dass zehn Feiertage auf einen
Wochentag entfallen, an dem normalerweise gearbeitet werden würde.
Von den verbleibenden 251 Tagen sind weitere Arbeitsausfälle für Krankheiten 273
und Kuren (13,90 Tage) und für Erholungs-, Sonder- und Bildungsurlaub, Dienst-
befreiung, Mutterschutz und Wehrübungen (32,23 Tage) abzuziehen. Es errechnet

41 Organisationshandbuch des Bundesministeriums des Innern, S. 166, www.orghandbuch.de, Stand:


31.07.2007
42 Berechnung nach dem KGSt-Bericht 2/2003

67
VIII. Personalplanung

sich eine Kapazität von 204,87 Nettoarbeitstagen. In Abhängigkeit von der wö-
chentlichen Arbeitszeit ergeben sich folgende Kapazitäten in Jahresarbeitsstun-
den bzw. Jahresarbeitsminuten (JAM):

Wochenstunden 38,5 39 40 41 42

Jahresarbeitsstunden 1577,50 1597,99 1638,96 1679,93 1720,91


Jahresarbeitsminuten 94649,94 95879,16 98337,60 100796,04 103254,48
Tabelle 12: Kapazität in Abhängigkeit von der Wochenarbeitszeit

274 Von diesen Werten sind persönliche Ausfallzeiten (vgl. Rn 130) abzuziehen. De-
ren Umfang kann ohne genauere Angaben mit 10% veranschlagt werden. Zur Er-
mittlung der der Kapazität gegenüberstehenden Belastung gibt es verschiedene
Verfahren:
1.1 Analytisches Berechnungsverfahren
275 Beim analytischen Verfahren werden Daten des Ist-Zustandes erhoben. Dies ge-
schieht durch die in Kapitel VI beschriebenen Erhebungstechniken des Laufzettels
(Rn 141), der Selbstaufschreibung (Rn 145), der Zeitaufnahme (Rn 156) und der
Multimomentaufnahme (Rn 160). Die zu erhebenden Daten sind insbesondere
Fallzahlen/Arbeitsmengen und Bearbeitungszeiten. Grundlage der Personal-
bedarfsermittlung ist die mittlere Bearbeitungszeit (mBz).
276 Die mittlere Bearbeitungszeit ist der Zeitbedarf, den ein durchschnittlich fähiger
und durchschnittlich motivierter Mitarbeiter zur Erledigung eines Vorgangs be-
nötigt. Aus dem Produkt der Fallzahlen und der mittleren Bearbeitungszeiten er-
gibt sich die Belastung durch eine Tätigkeit. Der Stellenbedarf einer Aufgabe
bemisst sich wie folgt:

Stellenbedarf=
∑ Fallzahl⋅mBz
NAK

277 Bei der Stellenbemessung im Bereich der öffentlichen Verwaltung sind verschiede-
ne Faktoren zu berücksichtigen. Nach der Rosenkranz-Formel43 kann der Stel-
lenbedarf bei Bürotätigkeiten wie folgt errechnet werden:
n

∑ mi⋅ti t f
Stellenbedarf= i=1 ⋅f NV  v⋅ NV
T T f TV

278 Die in der Formel verwendeten Variablen bedeuten:


43 Rosenkranz, R. Personalbedarfsberechnung in Bürobetrieben, 1968, in: Das rationelle Büro, Jahrgang
19, Heft 12, S. 16-22

68
1. Personalbedarfsplanung

T = Bruttoarbeitszeit einschließlich Urlaub im Bezugszeitraum


mi = Geschäftsvorfälle der Art i im Bezugszeitraum
ti = Zeitbedarf für einen Geschäftsvorfall der Art i
fNV notwendiger Verteilzeitfaktor
tv = Zeitbedarf für sonstige Nebentätigkeiten ohne Zeitaufnahme im Bezugszeit-
raum
fTV = tatsächlicher Verteilzeitfaktor
1.2 Analytisches Schätzverfahren
Ist eine genaue Berechnung der Belastung nicht möglich, so kann eine Stellenbe- 279
darfsermittlung durch das analytische Schätzen (siehe Rn 167) erfolgen. Grund-
lage für die Schätzung sind in der Regel durch Dokumentenanalyse (Rn 137), In-
terview (Rn 148) und Fragebogen (Rn 152) gewonnene Daten.
Wegen der Ungenauigkeiten, die beim Schätzen bedacht werden müssen, ist 280
das analytische Schätzen gegenüber dem analytischen Berechnungsverfahren
nachrangig einzusetzen. Es soll nur dann und nur soweit eingesetzt werden, wie
eine Berechnung des Stellenbedarfs nicht möglich ist. Wenn zumindest ein Teil der
Belastung analytisch berechnet werden kann, sollte dies auch erfolgen; dann
kommt die Schätzmethode nur ergänzend zur Anwendung
1.3 Arbeitsplatzmethode
Bei der Arbeitsplatzmethode ist Voraussetzung, dass die Existenz der in Rede 281
stehenden Stelle erforderlich ist. Der Stellenbedarf wird dann nicht durch Datener-
hebung ermittelt, sondern bestimmt. Die Anwendung der Arbeitsplatzmethode
sollte die Ausnahme bleiben, da der Stellenbedarf nicht plausibel begründet und
mit Fakten belegt werden kann.
Eine Stellenbedarfsermittlung mittels Arbeitsplatzmethode kommt insbesondere 282
unter folgenden Voraussetzungen in Betracht44:
 Bei der Stelle herrscht unabhängig vom Arbeitsaufkommen Anwesen-
heitspflicht (z.B. Call-Center, Schulhausmeister, Pförtner)
 die Notwendigkeit der Stelle ergibt sich aus der Aufbauorganisation (z.B.
Leitungsstellen)
 die Stelle ist gesetzlich vorgeschrieben (z.B. Datenschutz- oder Gleich-
stelllungsbeauftragter)
1.4 Politische Vorgabe (Richtwertmethode)
Auch hier wird der genaue Stellenbedarf nicht ermittelt, sondern von politischen 283
Entscheidungsträgern vorgegeben. Anknüpfungspunkt ist ein politisch ge-
wünschtes Ergebnis oder aber eine Budgetierung der Mittel. Politische Vorgaben

44 Organisationshandbuch des Bundesministeriums des Innern, S. 177, www.orghandbuch.de, Stand:


31.07.2007

69
VIII. Personalplanung

gibt es insbesondere in Bereichen der öffentlichen Verwaltung, in denen die Quali-


tät der Aufgabenerfüllung nicht exakt messbar ist (z.B. Schülerzahl pro Lehrerstel-
le, Polizisten je 1.000 Einwohner).
284 In der Nachschau können die Belastung der Beschäftigten sowie das erzielte Er-
gebnis überprüft werden. Ergibt dies einen Anpassungsbedarf, so kann durch An-
hebung der Stellenzahl nachgesteuert werden. Eine Steuerung über die Vorgabe
finanzieller Mittel orientiert sich am Maximalprinzip (siehe Rn 3), da mit einem
gegebenen Mitteleinsatz größtmöglicher Nutzen angestrebt wird.

2. Personalbeschaffung
285 Die grundsätzliche Vorfrage, die bei der Personalbeschaffung zu klären ist, ist
die des Beschaffungsweges. Zur Auswahl steht der interne Weg durch Rückgriff
auf bereits vorhandenes Personal oder der externe Weg der Personalgewinnung
vom Arbeitsmarkt. Beide Wege haben Vor- und Nachteile und die Wahl der geeig-
neten Beschaffungsmethode hängt von den Rahmenbedingungen und der Zielset-
zung ab.
2.1 Interne Personalbeschaffung
286 Interne Personalbeschaffung kann zum einen durch Maßnahmen der Arbeitszeit-
regelung erfolgen. Durch Erhöhung der Arbeitszeit steigt bei gleichem Personal-
einsatz die Kapazität des Personals, so dass dieses zusätzliche Aufgaben erledi-
gen kann. Generelle Arbeitszeiterhöhungen sind jedoch nur in Grenzen möglich,
bei privatrechtlichen Arbeitsverhältnissen ist mit Widerstand der Arbeitnehmerver-
treter zu rechnen. Beamtenrechtlich erfordert die Arbeitszeiterhöhung eine gesetz-
geberische Entscheidung, die in der Regel mit Unmutsäußerungen der Betroffenen
verbunden sein wird und sich im Abstimmungsverhalten bei Wahlen äußern kann.
287 Kurzzeitige Spitzen in der Arbeitsbelastung können mit angeordneter Mehrar-
beit aufgefangen werden. Auch dies unterliegt gesetzlichen oder tariflichen Be-
schränkungen und ist nicht grenzenlos möglich. Zudem muss die Mehrarbeit in al-
ler Regel in Geld oder durch Freizeit ausgeglichen werden, so dass sich im Ergeb-
nis eine Null-Summen-Rechnung ergibt.
288 Eine weitere Möglichkeit der internen Personalgewinnung ist die Umverteilung
der Aufgaben durch Umsetzungen. Dabei werden aus Bereichen mit geringerem
Arbeitsaufkommen Mitarbeiter in solche Bereiche umgesetzt, wo das bisherige Per-
sonal an seine Grenzen stößt oder bereits überlastet ist. Derartige Maßnahmen
unterliegen ebenfalls Einschränkungen wie dem Erfordernis der Zustimmung der
Personalvertretung oder der Betroffenen selbst.
289 Durch interne Stellenausschreibungen kann die Umsetzung dergestalt gesteu-
ert werden, dass sich nur umsetzungswillige Mitarbeiter auf die ausgeschriebene
Stelle bewerben. Dabei ist jedoch zu bedenken, dass möglicherweise die bisherige
Stelle des ausgewählten Bewerbers nachbesetzt werden muss, damit nicht dort
eine Personallücke entsteht, die auf Dauer nicht hingenommen werden kann.

70
2. Personalbeschaffung

2.2 Externe Personalbeschaffung


Ist eine Stellenbesetzung mit vorhandenem Personal nicht möglich, kann das not- 290
wendige Personal vom Arbeitsmarkt beschafft werden. Hierbei ist zu berücksich-
tigen, dass in der Regel eine Stellenausschreibung erforderlich sein wird. Das
Prinzip der Bestenauslese gebietet, dass grundsätzlich alle Personen nach ihrer
Eignung, Befähigung und Leistung Zugang zu öffentlichen Ämtern haben.
Um für eine Stelle die am besten geeignete Person zu finden, sind Eignung und 291
Befähigung der Bewerber festzustellen. Hierzu gibt es verschiedene Methoden:
 Bewerbungsunterlagen auswerten – anhand der Bewerbungsunterlagen
kann ein erster Eindruck des Bewerbers gewonnen werden. Eine Voraus-
wahl ist möglich, wenn Bewerber offensichtlich nicht den Anforderungen
entsprechen.
 Testverfahren – Fähigkeitstests dienen der Beurteilung der Intelligenz und
der Leistungsfähigkeit eines Bewerbers. Persönlichkeitstest sollen eine Be-
urteilung der sozialen Fähigkeiten (Soft-Skills) wie Durchsetzungsvermögen
oder soziale Kompetenz ermöglichen.
 Assessment-Center – beim Assessment-Center werden besonders ge-
schulte Beobachter eingesetzt, um das Verhalten der Bewerber in berufss-
pezifischen Situationen zu beobachten und zu bewerten. Typische Elemente
eines Assessment-Centers sind Arbeitsproben, Postkorb-Aufgaben oder
Vorträge und Präsentationen. Die Personalauswahl durch ein Assessment-
Center kommt in der Regel nur bei Führungspositionen in Betracht.
Die Personalauswahl erfolgt unter Berücksichtigung des Anforderungsprofils der 292
zu besetzenden Stelle. Dabei werden die Anforderungen an bestimmte Fähigkei-
ten mit den festgestellten Fähigkeiten eines Bewerbers verglichen. Ziel ist es, den-
jenigen Bewerber zu finden, dessen Fähigkeitsprofil am ehesten dem Anforde-
rungsprofil entspricht. Besitzt der Bewerber Fähigkeiten, die für die Aufgabenerfül-
lung nicht notwendig sind, ist er überqualifiziert. Da er auf längere Sicht unter-
fordert sein wird, sind Motivationsverlust und Unzufriedenheit zu befürchten.
Daher sollte eine Besetzung mit überqualifiziertem Personal vermieden werden.
Besitzt der Bewerber nicht die für die Stelle erforderlichen Fähigkeiten, so ist er 293
unterqualifiziert. Zunächst ist dann zu prüfen, ob nicht ein anderer Bewerber
besser geeignet ist. Ist dies nicht der Fall, können die Fähigkeiten des Bewerbers
durch Fort- und Weiterbildungen gefördert werden. Eine andere Möglichkeit
wäre auch die Anpassung des Anforderungsprofil an die Fähigkeiten des Bewer-
bers, indem Aufgaben anders verteilt werden.

71
VIII. Personalplanung

Anforderungsprofil Fähigkeitsprofil des Profilvergleich


Unterdeckung durch nicht
der Stelle Bewerbers vorhandene, aber
erforderliche Fähigkeiten
Überdeckung durch
vorhandene, aber nicht
erforderliche Fähigkeiten

Abbildung 27: Personalauswahl durch Vergleich von Anforderungs- und Fähig-


keitsprofil

3. Personalentwicklung
294 Unter Personalentwicklung versteht man Programme und Systeme, die die För-
derung des Personals und Aus-, Fort- und Weiterbildung zum Ziel haben. Sie um-
fasst auch Maßnahmen zur Entwicklung der Behördenkultur und der Verwirkli-
chung sozialer Ziele.

Die Personalentwicklung soll Mitarbeiter für die Erfüllung


der gegenwärtigen und der zukünftigen Aufgaben befähigen.

295 Ansatzpunkte der Personalentwicklung sind die Mitarbeiter und deren Kompeten-
zen. Die Kompetenzen lassen sich nach vier Gesichtspunkten einteilen:
 Fachliche Kompetenzen – Fähigkeiten wie Fachwissen und berufliche Er-
fahrung, die zur Erfüllung berufstypischer Aufgaben nötig sind.
 Methodische Kompetenzen – Fähigkeiten, Fachwissen zu beschaffen, zu
strukturieren, zu verwerten und Ergebnisse zu präsentieren. Methodische
Kompetenzen sind eine wichtige Voraussetzung, Fachkompetenz zu gene-
rieren.
 Soziale Kompetenzen – Fähigkeiten der Kommunikation, der Verhand-
lungsstrategien und der Konfliktbewältigung.
 Personale Kompetenzen – selbstbezogene Fähigkeiten wie Flexibilität,
Schlagfertigkeit, Selbstbewusstsein, und Empathie
3.1 Personalbildung
296 In der heutigen Zeit findet ein rasanter Wissenszuwachs statt. Der Umfang des
Wissens entwickelt sich exponentiell und die Halbwertszeit des vorhandenen Wis-

72
3. Personalentwicklung

sens wird zunehmend geringer. Lebenslanges Lernen ist daher nötiger als je-
mals zuvor. Dies gilt insbesondere deshalb, weil die Lebensarbeitszeit weiter an-
steigen wird und in zunehmendem Alter das Lernen immer schwerer fällt.
Da die Aufnahme und Verarbeitung von neuem Wissen eine gewisse Zeit in An- 297
spruch nimmt, sind Bildungsmaßnahmen auf die zukünftigen Bedürfnisse auszu-
richten. Damit die Mitarbeiter bei ihrer Aufgabenwahrnehmung über das Wissen
verfügen, das sie auch benötigen, muss ihnen heute schon das Wissen von mor-
gen vermittelt werden. Veraltetes Wissen führt zu Wettbewerbsnachteilen.
Erfolgreiche Personalentwicklung soll jedoch nicht nur Wissen vermitteln, sondern 298
auch arbeitsplatzunabhängige Kompetenzen, die sogenannten Schlüsselqualifi-
kationen. Besondere Fähigkeiten sollen dazu beitragen, dass Mitarbeiter ihre
Aufgaben zielgerichtet und im Einklang mit der Behördenkultur erfüllen können.
Besonders Konfliktfähigkeit, Ambiguitätstoleranz und Medienkompetenz gewinnen
zunehmend an Bedeutung45.
Das Instrument der Ausbildung (berufsvorbereitende Personalentwicklung) zielt 299
auf die berufliche Erstausbildung zukünftiger Mitarbeiter ab. Mit der Ausbildung
soll zum einen der künftige Personalbedarf gedeckt werden, zum anderen dient
sie der Vermittlung berufsspezifischer Kenntnisse und Fähigkeiten.
Fort- und Weiterbildung (berufsbegleitende Personalentwicklung) baut auf vor- 300
handenem Wissen auf passt dieses den betrieblichen Erfordernissen an. Im Hin-
blick auf den Zeitrahmen und die Konkretisierung kann die Planung der Fortbil-
dung in strategische, taktische und in operative Ebenen unterschieden werden.
Die strategische Dimension stellt Ziele für einen Zeitraum von etwa fünf bis zehn 301
Jahren auf und formuliert grobe Absichten zum Stellenwert, dem Umfang und der
grundsätzlichen Gestaltung der Personalbildung. Die taktische Ebene erarbeitet
ein Konzept für etwa zwei bis vier Jahre und bildet Zielgruppen für Bildungsmaß-
nahmen, indem sie Beschäftigte mit ähnlichen Bildungsbedürfnissen zusammen-
fasst. Sie erstellt ein mittelfristiges Bildungskonzept. Auf der Ebene der operativen
Entwicklungsplanung werden konkrete Bildungsmaßnahmen erstellt und Inhalte,
Ziele, Methoden, Teilnehmerzahl und Dauer der Maßnahmen festgelegt.
Umschulung und Rehabilitation (berufsverändernde Personalentwicklung) kann 302
aus betrieblichen oder persönlichen Gründen notwendig sein. Wenn die veränder-
te Aufgaben eine andere Qualifikation erfordern, kann es erforderlich werden, die
Kenntnisse und Fähigkeiten der Beschäftigten an die neuen Erfordernisse anzupas-
sen. Sind Mitarbeiter aus gesundheitlichen oder anderen Gründen nicht mehr in
der Lage, ihre Aufgaben zufriedenstellend wahrzunehmen, kann es ebenso not-
wendig sein, sie durch Umschulung oder Rehabilitation auf andere Aufgaben vor-
zubereiten.

45 KGSt-Bericht 10/2003, S. 12

73
VIII. Personalplanung

3.2 Personalförderung
303 Die Personalförderung hat zum Ziel, die persönliche Entwicklung der Beschäftig-
ten zu unterstützen. Sie bezieht sich auf Veränderungen des Arbeitsplatzes bzw.
der Position des Mitarbeiters sowie die Veränderung von Arbeitsinhalten46. Im Rah-
men der Personalförderung stehen verschiedene Instrumente zur Verfügung:
304 Führungsfeedback - strukturierte, subjektive Rückmeldung der unmittelbaren
Mitarbeiter über das erlebte Führungsverhalten, die systematisch, in einer metho-
dischen Qualitätsansprüchen genügenden Form, durchgeführt wird47. Durch das
Führungsfeedback soll der Vorgesetzte eine Selbsteinschätzung seines Verhaltens
und seiner Fähigkeiten vornehmen können. Im Zusammenhang mit den Rückmel-
dungen der Mitarbeiter sollen auf Basis eines gemeinsamen Gesprächs Vereinba-
rungen getroffen werden.
305 Mitarbeitergespräch – In einem regelmäßigen (meist jährlichen) Gespräch zwi-
schen Mitarbeiter und Führungskraft werden Vereinbarungen geschlossen, die das
Potenzial des Mitarbeiters fördern sollen. Das Mitarbeitergespräch ist weitgehend
informell, in der Personalakte wird nur festgehalten, dass es geführt wurde, Inhalte
werden nicht dokumentiert.
306 Coaching – Unterstützung durch eine anleitende Person, meist eine Führungs-
kraft, um Aufgaben besser erfüllen zu können, einen beruflichen Aufstieg zu errei-
chen oder Sozial- und Führungskompetenzen weiter zu entwickeln. Der Coach soll
den Mitarbeiter beraten, betreuen, fördern und anleiten. Coaches können auch
externe Berater sein.
307 Mentoring – eine erfahrene Führungskraft übernimmt eine Art „Patenschaft“ für
einen neuen und unerfahrenen Mitarbeiter und hilft diesem während der Einarbei-
tungsphase. Der Mentor soll dem Mentee seine Erfahrung vermitteln und ihn mit
Gepflogenheiten und informellen Regeln der Verwaltung vertraut machen.

46 Günter WÖHE, Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 2005, S. 170


47 KGSt-Bericht 5/2007, S. 11

74
IX. Beschaffung und Materialwirtschaft

IX. Beschaffung und Materialwirtschaft

1. Begriffsbestimmungen
Die Beschaffung ist eine betriebliche Grundfunktion und befasst sich im weitesten 308
Sinne mit der Bereitstellung der für die Produktion benötigten Produktionsfakto-
ren. Im engeren Sinne bezeichnet Beschaffung nur die Bereitstellung von Werk-
stoffen, weil sie sich von der Bereitstellung von Betriebsmitteln (Investition),
Geldmitteln (Finanzierung) und Arbeitskräften (Personalplanung, siehe Kap.
VIII, Seite 67) grundlegend unterscheidet48.
Beschaffung ist eine erweiterte Terminologie zum Begriff des Einkaufs. Der Ein- 309
kauf stellt hauptsächlich die operative Tätigkeit der Güterversorgung eines Be-
triebes dar, insbesondere Marktbeobachtung, Angebotsvergleiche und Bestellung.
Die Beschaffung umfasst neben dem Einkauf auch weitere Funktionen wie Waren-
annahme und Lagerverwaltung. Je nach Literaturquelle wird aber auch die Be-
schaffung als Teilgebiet des Einkaufs beschrieben, nicht selten werden beide Be-
griffe synonym verwendet49.
Der Begriff der Materialwirtschaft ist im Verhältnis zum Einkauf und zur Beschaf- 310
fung noch einmal erweitert. Er umfasst auch alle Tätigkeiten der Entsorgung von
Material und Warenverteilung50. Auch die Begriffe Beschaffung und Materialwirt-
schaft werden teilweise gleichwertig verwendet51. Weitere Begrifflichkeiten, die in
der Literatur im Zusammenhang mit Beschaffung verwendet werden sind Logistik
und Supply Management, wobei auch hier die Bedeutungen nicht einheitlich
sind und die Abgrenzung fließend ist52.
Als vermittelnder Kompromiss werden daher im Folgenden die Begriffe Beschaf- 311
fung und Materialwirtschaft gleichbedeutend verwendet, wobei folgende Defini-
tion zugrunde gelegt wird:

Beschaffung ist die Versorgung eines Betriebes mit


Werkstoffen, die im Produktionsprozess eingesetzt werden.

2. Vorfrage: Make or Buy


Im Wege der Aufgabenkritik gilt es zu hinterfragen, ob eine Aufgabe von der öf- 312
fentlichen Verwaltung selbst wahrgenommen werden soll oder an Private abgege-
ben werden kann (vgl. Rn 50). Bei der Beschaffung ist ebenso zunächst die Frage
zu klären, ob die benötigten Werkstoffe selbst erstellt (Make) oder von externen
Anbietern bezogen (Buy) werden sollen.

48 Günter WÖHE, Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 2005, S. 314


49 Zur unterschiedlichen Verwendung der Begriffe vgl. Günter HOFBAUER/Claudia HELLWIG, Professionelles
Vertriebsmanagement, 2005, S. 2008
50 Hans JUNG, Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 10. Auflage 2006, S. 313
51 Ruth MELZER-RIDINGER, Materialwirtschaft und Einkauf, 4. Auflage 2004, S. 4
52 Hartmut WERNER, Supply Chain Management, 2007, S. 16

75
IX. Beschaffung und Materialwirtschaft

313 Die Kriterien für die Wahl zwischen Selbsterstellung und Fremdbezug können
insbesondere Qualität, Kosten, Abhängigkeit vom privaten Anbieter, die Verläss-
lichkeit der Güterversorgung, Kontrollmöglichkeiten und Flexibilität der Lieferbe-
dingungen sein.
314 Grundsätzlich besteht die Wahl zwischen Make und Buy bei jeder Tätigkeit, die
mit Beschaffung und Materialwirtschaft im Zusammenhang steht. Nur in Ausnah-
mefällen entfällt diese Entscheidung, weil nur eine Alternative in Betracht kommt:
 Make – die Produkte müssen zwingend selbst erstellt werden, weil externe
Anbieter nicht über das erforderliche Spezialwissen verfügen oder die Her-
stellung vertrauliche Informationen erfordert, die nicht an Außenstehende
dringen dürfen.
 Buy – es ist besonderes Know-How notwendig, dass innerhalb der Verwal-
tung nicht vorhanden ist oder ein Fremdbezug ist zwingend vorgeschrieben
(z.B. Begutachtung/Prüfung durch unabhängige Stellen)

3. Vergaberecht
315 Die Beschaffung der öffentlichen Verwaltung findet wegen des Volumens und der
Einzigartigkeit der Beschaffungsobjekte oft keinen funktionierenden Markt vor.
Um dennoch einen Markt für öffentliche Beschaffungsvorgänge zu erzeugen, sol-
len nach § 97 Abs. 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB)
transparente Vergabeverfahren erfolgen.
316 Die Kommunalverwaltungen stellen einen überwiegenden Anteil am gesamten
Beschaffungsvolumen der öffentlichen Auftraggeber. Dieser Anteil beträgt etwa
50-60%53. Das Beschaffungsvolumen der unmittelbaren öffentlichen Verwaltung
auf kommunaler Ebene stellt einen Anteil von etwa 3% am gesamten Bruttonatio-
naleinkommen.
317 Unter Vergaberecht versteht man die Gesamtheit aller Normen und Vorschriften,
die die entgeltliche Beschaffung von Sach- und Dienstleistungen zur Aufgabener-
füllung öffentlicher Rechtsträger betreffen. Das Vergaberecht verfolgt den Zweck,
die Vergabe öffentlicher Aufträge einem transparenten Verfahren zu unterwer-
fen, um zum einen eine wirtschaftliche Beschaffung zu gewährleisten und zum
anderen allen Unternehmen eine faire Chance auf Teilhabe am Wettbewerb zu
ermöglichen.
318 Die wichtigsten Vorschriften des Vergaberechts sind das Gesetz gegen Wettbe-
werbsbeschränkungen (GWB), die Vergabeverordnung (VgV), die Vergabe- und
Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB) sowie die Verdingungsordnungen für
Leistungen (VOL) und freiberufliche Leistungen (VOF).
319 Eine EU-weite Vergabe öffentlicher Aufträge hat dann zu erfolgen, wenn der ge-
schätzte Auftragswert den in § 2 VgV festgelegten Schwellenwert übersteigt. Der
Schwellenwert beträgt für Bauleistungen 5.278.000 EUR und für Liefer- und

53 Constantin BLOME, Öffentliches Beschaffungsmarketing, 2007, Seite 5

76
3. Vergaberecht

Dienstleistungsaufträge 211.000 EUR. Daneben enthält § 2 VgV weitere


Schwellenwerte für besondere Leistungsarten. Als Vergabearten sind nach § 101
GWB folgende Verfahren vorgesehen:
 offenes Verfahren – Dieses Verfahren stellt den Regelfall dar. Der Auf- 320
traggeber fordert eine unbeschränkte Anzahl von Unternehmen öffentlich
zur Abgabe von Angeboten auf, wobei die Bewerber gleichzeitig mit ihrem
Angebot ihre Eignung darlegen müssen.
 nicht offenes Verfahren – Bei diesem Verfahren erfolgt zunächst eine öf- 321
fentliche Aufforderung zur Teilnahme. In dieser Phase sollen die Bewerber
ihre Eignung nachweisen. Aus den Bewerbern wird eine beschränkte An-
zahl von geeigneten Unternehmen zur Angebotsabgabe aufgefordert.
 Verhandlungsverfahren – Dieses Verfahren ist wie das nicht offene Ver- 322
fahren zweistufig, weil zunächst geeignete Bewerber ausgewählt und dann
diese zur Abgabe eines Angebots aufgefordert werden. Das Verhandlungs-
verfahren ist jedoch nicht förmlich, weil der Auftraggeber mit den Bewer-
bern über die Auftragsbedingungen verhandeln kann.
 wettbewerblicher Dialog – bei komplexen Aufträgen kann eine genaue 323
Beschreibung der gewünschten Leistung unmöglich sein. In diesem Fall for-
dert der Auftraggeber zunächst zur Teilnahme auf und verhandelt anschlie-
ßend mit den Bewerben über alle Einzelheiten des Auftrages.
Unterhalb der EU-Schwellenwerte kommen grundsätzlich die gleichen Vergabear- 324
ten in Betracht, jedoch tragen diese andere Bezeichnungen. Die öffentliche Aus-
schreibung ist das Äquivalent zum offenen Verfahren, die beschränkte Aus-
schreibung entspricht dem nicht offenen Verfahren und die freihändige Verga-
be gleicht dem Verhandlungsverfahren.

4. Optimale Bestellmenge
Das Beschaffungwesen soll dem Wirtschaftlichkeitsprinzip Rechnung tragen, in- 325
dem es eine Minimierung der Beschaffungskosten anstrebt. Die Beschaffungs-
kosten setzen sich zusammen aus den unmittelbaren Beschaffungskosten (Ein-
kaufspreise), den mittelbaren Beschaffungskosten (Kosten eines Bestellvor-
gangs) sowie den Lagerkosten (insbesondere Raum- und Personalkosten, Zinsen
für gebundenes Kapital und Versicherungskosten).
Bei der Bestellung von Werkstoffen ist zu berücksichtigen, dass wenige Bestellvor- 326
gänge mit einer großen Bestellmenge zwar die Bestellkosten senken, aber hohe
Lagerkosten verursachen, weil die großen Mengen an bestellten Gütern bis zur
Verwendung eingelagert werden müssen. Bei vielen kleineren Bestellungen verrin-
gern sich hingegen die Lagerkosten, während die Bestellkosten steigen.
Die optimale Bestellmenge ist die Menge, bei der die Gesamtkosten der Be- 327
schaffung für einen vorgegebenen Zeitraum (in der Regel ein Jahr) minimal sind.
Die folgende Berechnung erfolgt unter einigen theoretischen Einschränkungen

77
IX. Beschaffung und Materialwirtschaft

und Modellannahmen, die beim tatsächlichen Bestellvorgang zu berücksichtigen


sind:
 der Jahresbedarf ist bekannt
 die Liefergeschwindigkeit sowie die Verfügbarkeit aus dem Lager sind un-
endlich groß
 Schwund und Verderb von Gütern finden nicht statt
 die Lagerkosten sind proportional zur eingelagerten Warenmenge
 der Bezugpreis ist konstant und unabhängig von der Bestellmenge
 die Kosten eines Bestellvorganges sind unabhängig von der Liefermenge
328 Die optimale Bestellmenge, bei der die Jahresbestellkosten das Minimum errei-
chen, errechnet sich nach der Andler'schen Formel wie folgt:

x opt =
 2⋅B Jahr⋅K Bestell
p⋅i  l

329 Die Variablen haben folgende Bedeutung:


xopt = optimale Bestellmenge
BJahr = Bedarf eines Werkstoffen für ein Jahr
KBestell = bestellfixe Kosten, Kosten eines einzelnen Bestellvorganges
p = Bezugspreis des Werkstoffes je Einheit
i = Zinssatz des gebundenen Kapitals in Prozent des Warenwertes
l = Lagerkostensatz in Prozent des Warenwertes

5. Bestellstrategien
330 Um die Kosten der Beschaffung zu minimieren muss auch bestimmt werden, zu
welchem Zeitpunkt eine Bestellung erfolgen soll. Wird die Bestellung zu früh auf-
gegeben, werden unnötig große Gütermengen eingelagert, die zu unwirtschaftli-
chen Lagerhaltungskosten führen. Erfolgt die Bestellung hingegen zu spät,
stockt die Leistungserstellung, da die erforderlichen Werkstoffe nicht zur Verfügung
stehen und es entstehen Fehlmengenkosten durch eine aufwändige Ersatzbe-
schaffung, Vertragsstrafen und Produktionsausfälle.
331 Bei allen Bestellungen ist die Beschaffungszeit zu berücksichtigen. Die Beschaf-
fungszeit ist der Zeitraum zwischen der Feststellung eines Bedarfes und der tat-
sächlichen Verfügbarkeit der bestellten Güter. Sie umfasst die Zeit der Bedarfser-
mittlung, der Aufgabe der Bestellung, die Lieferzeit des Lieferanten sowie die Zeit
für Kontrolle und Einlagerung der Güter. Zur Ermittlung des Bestellzeitpunktes
gibt es folgende Verfahren:

78
5. Bestellstrategien

5.1 Bestellpunktsystem
Dieses Verfahren legt die Bestellmenge fest und lässt den Zeitpunkt der Bestel- 332
lung offen. Für jeden Werkstoff wird ein Meldebestand ermittelt, bei dem eine Be-
stellung erfolgt, wenn er unterschritten ist. Eine Bestellung erst bei vollständigem
Verbrauch ist dann möglich, wenn keine Fehlmengenkosten auftreten und die Lie-
ferzeit sehr kurz ist. Wird nach dem zu erwartenden Verbrauch bestellt, so trifft im
Idealfall die neue Lieferung genau dann ein, wenn der Lagerbestand aufgebraucht
ist. Eine eiserne Reserve berücksichtigt einen Sicherheitszuschlag für Verzögerun-
gen in der Lieferung oder unerwartet hohem Bedarf während der Lieferzeit.

Lager-
bestand

Beschaf- Beschaf- Beschaf-


fungszeit fungszeit fungszeit
Melde-
bestand

Zeit
Abbildung 28: Bestellpunktsystem

5.2 Bestellrhythmussystem
Bei diesem Verfahren sind die Bestellzeitpunkte vorgegeben, weil in immer glei- 333
chen Zeitabständen Bestellungen aufgegeben werden. In regelmäßigen Abstän-
den wird der Lagerbestand überprüft und eine Bestellung aufgegeben. Die Be-
stellmenge richtet sich danach, welchen Bestand das Lager zum Zeitpunkt der Be-
standsüberprüfung hatte.
Es wird eine so große Warenmenge bestellt, wie es die Kapazitätsgrenze des La- 334
gers zulässt, das Lager wird also vollständig wieder aufgefüllt. Da während der
Beschaffungszeit weiterhin Lagerbestände verbraucht werden, wird die Kapazi-
tätsgrenze nicht überschritten. Die Differenz zwischen tatsächlicher Lagerkapazität
und Bestellgrenze berücksichtigt diesen Verbrauch während der Beschaffungszeit.
Bei der Bestimmung der Bestellgrenze und der Bestellrhythmen müssen die Liefer- 335
fristen und der prognostizierte Verbrauch berücksichtigt werden. Verzögert sich
die Lieferung oder ergibt sich ein besonders hoher Verbrauch, drohen Fehlmen-
genkosten, weil die Lagerbestände aufgebraucht sind. Wird der Verbrauch zu hoch
eingeschätzt oder die Lieferung erfolgt schneller als berücksichtigt, kann die Liefe-

79
IX. Beschaffung und Materialwirtschaft

rung nicht vollständig eingelagert werden. Dann entstehen zusätzliche Lagerkos-


ten für eine Überbrückungslösung.

Lager-
bestand
Bestellgrenze
Lager-
kapazität
Beschaf-
fungszeit
Beschaf- Beschaf-
fungszeit fungszeit

Beschaf-
fungszeit

T1 T2 T3 T4 Zeit

Abbildung 29: Bestellrhythmussystem

80
X. Neues Steuerungsmodell

X. Neues Steuerungsmodell

1. Ausgangssituation und Ziele des NSM


Zunehmende Leistungsansprüche der Bürger und begrenzte Einnahmenstei- 336
gerungen der öffentlichen Verwaltungen führten dazu, dass ein Umdenken erfor-
derlich wurde. Die öffentlichen Verwaltungen mussten sich von der Vergangenheit
des Größenwachstums verabschieden und sich als politisch gesteuertes Dienst-
leistungsunternehmen verstehen54.
Um auf die zunehmende Verknappung öffentlicher Mittel adäquat zu reagieren, 337
genügt es nicht, Leistungsabbau und Haushaltskonsolidierung zu betreiben,
weil so nicht die Ursachen der Probleme bewältigt werden können. Vielmehr sind
die Wahrnehmung der Kommunalverwaltung aus Bürgersicht und die Anreize zu
wirtschaftlichem Handeln zu überdenken. Erste Überlegungen zu einem neuen
Steuerungsmodell veröffentlichte die KGSt Anfang der 1990er Jahre in ihrem
Bericht 11/1991.
Das neue Leitbild der Kommunalverwaltung ist nachfrage- und kundenorien- 338
tiert, passt seine Leistungen laufend den veränderten Nachfrage- und Ressour-
cenbedingungen an und achtet auf seine Wettbewerbsfähigkeit. Die Kernele-
mente des Neuen Steuerungsmodells sind:

Neues Steuerungsmodell
Strategisches Management

Verantwor- Führung Dezentrale Betriebs- Wettbewerb


tungsab- durch Leis- Ressourcen- wirtschaftli- durch inter-
grenzung tungsab- verantwor- che Steue- kommuna-
zwischen sprache tung rungsin- len Leis-
Politik und (Kontrakt- strumente tungsver-
Verwaltung manage- gleich

ment)
Abbildung 30: Kernelemente des NSM

2. Outputorientierte Steuerung über Produkte


Erfolgte in der Vergangenheit die Verwaltungssteuerung über die detaillierte Vor- 339
gabe von Haushaltsmitteln, ohne dass genau definiert wurde, welche Leistun-
gen mit diesen Mitteln erstellt werden sollen. Die Verwaltung hatte wegen fehlen-
der Vorgaben zur Leistungserstellung eine umfassende Handlungsfreiheit, wäh-
rend das Budgetrecht des Rates nahezu leer lief. Die Erkenntnis, dass eine wirk-
same und effiziente politische Steuerung der Verwaltung nur über den Output er-
folgen kann, führte zur Produktbildung. Der tradierte Begriff der Outputsteue-

54 KGSt-Bericht 5/1993, S. 7

81
X. Neues Steuerungsmodell

rung ist nicht im engen Sinne zu verstehen. Er umfasst auch die Bedeutung der
Wirkungs- bzw. Outcomesteuerung.

Ein Produkt ist ein Bündel von Verwaltungsleistungen


(materielle Güter und Dienstleistungen), das nach außen
abgegeben wird und nach Art, Menge, Qualität und
Zielgruppe bestimmt ist.

340 Ein Produkt wird unter anderem dadurch qualifiziert, dass es von außenstehen-
den Nachfragern benötigt wird. Diese Nachfrager können aber auch interne Stel-
len der Verwaltung sein. Dennoch erfolgt im Sinne der gegebenen Definition eine
Abgabe des Produkt nach außen, weil aus Sicht des produktverantwortlichen
Fachbereiches die nachfragende Stelle eine außenstehende ist. Anknüpfungs-
punkt für dieses Kriterium ist also der jeweilige Fachbereich, nicht die gesamte
Verwaltung.
341 Dennoch lassen sich Produkte in interne und externe Produkte unterscheiden. In-
terne Produkte werden für verwaltungsinterne Nachfrager erstellt, insbesondere
von Servicestellen, die fachbereichsübergreifende Aufgaben der bisherigen
Querschnittsämter wahrnehmen. Externe Produkte werden an Zielgruppen außer-
halb der Verwaltung abgegeben.
342 Eine Produktbeschreibung definiert ein Produkt umfassend. Sie beinhaltet insbe-
sondere den Produktverantwortlichen, die Zielgruppe, Ziele und die zum Produkt
gehörenden Einzelleistungen nach Art, Menge und Qualität. Ferner ist in der Pro-
duktbeschreibung das zur Verfügung stehende Budget bestimmt. Produkte werden
zu Produktgruppen zusammengefasst. Zusammengehörende Produktgruppen
werden zu Produktbereichen gebündelt,

3. Strategisches Management
343 Das strategische Management befasst sich mit den mittel- und langfristigen Er-
folgspotenzialen und fragt nach den strategischen Zielen der Verwaltung. Dies
ist erforderlich, weil ansonsten das Risiko bestünde, Produkte immer wieder zu op-
timieren, obwohl sie kritisch betrachtet, in Frage gestellt und grundlegend verän-
dert werden müssten. Die KGSt empfiehlt vier Leitfragen für das strategische Ma-
nagement55:

55 vgl. u.a. KGSt-Materialie 1/2007

82
3. Strategisches Management

Wirkung Produkt

Was wollen Was müssen wir


wir erreichen? dafür tun?

Ressourcen Prozess

Was müssen wir Wie müssen wir


dafür einsetzen? es tun?

Abbildung 31: Leitfragen des strategischen Managements

Besondere Bedeutung hat die Frage nach den Wirkungen und den angestrebten 344
Ergebnissen. Der Begriff der Wirkung lässt sich wie folgt differenzieren:
 Effect – Wirkung, die unmittelbar beim Einzelnen ankommt und dort nach-
weisbar ist
 Impact – Mittelbare Wirkung beim Einzelnen oder der Zielgruppe, subjekti-
ve Reaktion oder Empfinden
 Outcome – Mittelbare, objektive Wirkung bei der Gesellschaft oder der
Umwelt
Aus den strategischen Zielen lassen sich konkrete Maßnahmen zu deren Errei- 345
chung ableiten. Zu den strategischen Zielen sind Kennzahlen zu entwickeln, um
die Ziele messbar zu machen und eine Erfolgskontrolle zu ermöglichen (Leis-
tungsmaßstab, Zielinhalt). Anschließend sind qualitative und quantitative Leis-
tungsziele zu definieren (Zielausmaß und Zeitbezug). Schließlich können die ein-
zelnen Maßnahmen bestimmt werden, die erforderlich sind, um die konkretisierten
Ziele zu erreichen.

4. Bausteine des NSM


4.1 Klare Verantwortungsabgrenzung
Bisher war das politische Handeln auf kommunaler Ebene geprägt von kurzfristi- 346
gem Denken in Wahlperioden. Es wurde Wert darauf gelegt, die aktuellen Wäh-
lerwünsche durch zahlreiche Einzelmaßnahmen zu erfüllen. Eine langfristige
Orientierung der Kommunalpolitik an einem Leitbild war selten. Die KGSt sah
hierin eine Strategielücke56.

56 KGSt-Bericht 5/1993, S. 9

83
X. Neues Steuerungsmodell

347 Das Verwaltungshandeln war politisiert, die Kommunalpolitik wurde in die fachli-
che Leistungserstellung einbezogen. Eine Verantwortungsvermischung zwischen
Politik und Verwaltung war die Folge. Das Neue Steuerungsmodell sieht hingegen
eine klare Abgrenzung zwischen der politischen Leitung der Gemeinde und der
Verwaltung vor.
348 Der Rat als oberstes Kommunalorgan soll strategische Entscheidungen treffen,
Wirkungen als Ziele definieren, Rahmenbedingungen vorgeben und die Ressour-
cen bereitstellen. Ferner soll er die Leistungserstellung kontrollieren und gegebe-
nenfalls die Leistungsaufträge anpassen. Die Aufgaben der Politik beschränken
sich im NSM auf das „Wozu“ (Outcome) und das „Womit“ (Ressourcen).
349 Die Verwaltung als ausführende Instanz soll die Produkte definieren und erstellen
und laufend über die Auftragserfüllung berichten. Die Verantwortung der Verwal-
tung liegt auf dem Gebiet des „Was“ (Produkte und Leistungen) sowie des „Wie“
(Prozesse und Strukturen).
350 In der praktischen Umsetzung lassen sich politisches und Verwaltungshandeln je-
doch nicht so trennscharf differenzieren. Durch Informationsbeschaffung und -aus-
wahl im Berichtswesen wirkt die Verwaltung auf die Politik ein und die Umset-
zung von Zielvorgaben eröffnet der Verwaltung Handlungsspielräume, inner-
halb derer sie selbst Entscheidungen treffen kann.57
4.2 Steuerung über Zielvereinbarungen
351 Im Rahmen des Kontraktmanagements schlie-
ßen Politik und Verwaltung Vereinbarungen über Politik
Leitlinien und Ziele. Hierbei lassen sich die Ziel- Rat und Ausschüsse
vereinbarungen in die Ebenen der strategi-
schen und der operativen Kontrakte einteilen.
Strategische
352 Die strategischen Vereinbarungen werden zwi- Zielvereinbarungen
schen der Politik, also dem Rat und den Fach-
ausschüssen, und der Verwaltungsspitze (Bür-
germeister und Beigeordnete) vereinbart. Sie be-
Verwaltungsführung
Bürgermeister/Dezernenten
treffen die grundsätzlichen Leistungs-, Finanz-
und Wirkungsziele. Die Politik bestimmt als Auf-
traggeber, was gemacht werden soll. Operative
Zielvereinbarungen
353 Auf der operativen Ebene schließt dann die
Verwaltungsführung, die nun selbst Auftragge-
ber ist, mit den Ausführungsebenen der Ver- Ausführungsebene
waltung Zielvereinbarungen. Diese beinhalten Ämter/Fachbereiche
konkrete Beschreibungen zur Umsetzung der
Leitlinien, die zuvor zwischen Politik und Verwal- Abbildung 32: Parteien des
tungsführung vereinbart wurden. Kontraktmanagements

57 vgl. Jörg BOGUMIL, Das Neue Steuerungsmodell und der Prozess der politischen Problembearbeitung –
Modell ohne Realitätsbezug? In: BOGUMIL/KISSLER, Verwaltungsmodernisierung und lokale Demokratie, S.
33

84
4. Bausteine des NSM

Die Inhalte der Zielvereinbarungen können grundsätzlichen drei Kategorien zuge- 354
ordnet werden:
 Leistungsziele – Bestimmung von Produktbeschreibungen und Qualitäts-
standards
 Finanzvereinbarungen – Festlegen von Budgets, die für die Leistungen
zur Verfügung gestellt werden
 Berichtsabsprachen – Vereinbarungen über Messung und Rückmeldung
der Zielerreichung vom Auftragnehmer an den Auftraggeber
4.3 Dezentrale Ressourcenverantwortung
Die Steuerung über Zielvereinbarungen kann nur sinnvoll umgesetzt werden, 355
wenn zugleich Aufgabenerfüllung und Verantwortung dezentralisiert werden.
Den mit der Produkterstellung beauftragten Organisationseinheiten muss zuge-
standen werden, für ihr Handeln auch die Verantwortung zu übernehmen. So
fließen im Neuen Steuerungsmodell fachliche, finanzielle und personelle Verant-
wortung zusammen.
Die Dezentralisierung führt zwangsläufig zu einer Machtabgabe der bisherigen 356
Querschnittsämter (z.B. Kämmerei und Personal-/Hauptamt). Diese Stellen müs-
sen daher bereit sein, am Umstrukturierungsprozess mitzuwirken und ihn zu
unterstützen. Bewahrungstendenzen und Widerstand hemmen den Reformprozess.
Besonders problematisch ist, dass gerade die Personen in den von der Dezentrali-
sierung besonders betroffenen Querschnittsämtern die Reform anstoßen und steu-
ern sollen.
Auf der anderen Seite müssen die Fachbereiche, denen Ressourcenverantwor- 357
tung übertragen werden soll, auch die Bereitschaft dazu haben. Widerstände sind
auch hier nicht ausgeschlossen, da Verantwortung immer auch zusätzliche Arbeit
bedeutet und besondere Kompetenzen verlangt.
Im Gegensatz zum bisherigen Haushaltskonzept werden den Fachbereichen keine 358
Haushaltsmittel zugewiesen, die bis ins Einzelne zweckgebunden sind. Vielmehr
steht ihnen im Neuen Steuerungsmodell ein Budget zur Verfügung, über das sie
frei verfügen können. Eine solche Budgetierung fördert das Bewusstsein für Ef-
fektivität und Effizienz.
Die dezentrale Ressourcenverantwortung bietet durch die Freiheit, Finanzen, Sach- 359
mittel und Personal eigenverantwortlich auf Fachbereichsebene einzusetzen, be-
sondere Leistungsanreize. Den Fachbereichen kann zugestanden werden, nicht
verwendete Ressourcen auf das nächste Haushaltsjahr zu übertragen, um so zu-
sätzliche Freiräume und Flexibilität zu gewinnen.
4.4 Controlling und Berichtswesen
Da durch die Zielvereinbarungen und die Zuweisung von Budgets den Fachberei- 360
chen weitgehende Freiräume zur Aufgabenerfüllung eingeräumt sind, bedarf es

85
X. Neues Steuerungsmodell

eines Instrumentes, die Zielerreichung nachzuhalten. Diesem Zweck dient das


Controlling.

Controlling ist ein Unterstützungsinstrument des Manage-


ments, das Informationen liefert und dazu das dient, Planung,
Steuerung, Kontrolle und Organisation zielgerichtet zu koordi-
nieren.

361 Aufgabe des Controllings ist es, Informationen und Daten zu beschaffen, auszu-
werten, aufzubereiten und zu interpretieren. Dies erfolgt insbesondere unter Be-
rücksichtigung der Finanz-, Leistungs- und Wirkungsziele (Input, Output und Out-
come). Controlling verfolgt das Ziel, die Produkte zu optimieren, Effektivität und
Effizienz der Dienstleistungen zu erhöhen und Vorschläge zur Gestaltung des
Zielsystems zu geben.
362 Das strategische Controlling denkt mittel- und langfristig und hinterfragt die Ef-
fektivität des Handelns („tun wir die richtigen Dinge?“). Strategisches Controlling
ist eine zentrale Aufgabe, weil es die leitenden Führungs- und Steuerungsebe-
nen unterstützen soll. Operatives Controlling betrachtet kürzere Berichtszeiträu-
me und fragt nach Effizienz („machen wir die Dinge richtig?“). Das operative Con-
trolling dient der Beschaffung und Analyse konkreter Daten, die zur Überprüfung
der spezifischen Finanz-, Leistungs- und Wirkungsziele erforderlich sind und ist da-
her eine dezentrale Aufgabe.
363 Durch das Berichtswesen werden die gewonnenen und aufbereiteten Informatio-
nen an übergeordnete Stellen in aggregierter Form weitergeleitet. Dabei sollen
auch Vorschläge zu möglichen Gegensteuerungsmaßnahmen bei Abweichung
von der Soll-Vorgabe unterbreitet werden. Die berichteten Ergebnisse werden so
wiederum Ausgangspunkt des strategischen Controllings. Controlling vollzieht sich
somit in einem Kreislauf und wirkt auf die strategischen Ziele ein.
4.5 Wettbewerb und Wettbewerbssurrogate
364 Damit das System des Neuen Steuerungsmodells seine Leistungsfähigkeit entfalten
kann, muss als Antrieb Wettbewerb geschaffen werden. Wo ein echter Wettbe-
werb mit privaten Anbietern wegen der Monopolstellung öffentlicher Verwaltun-
gen nicht möglich ist, muss ein künstlicher Wettbewerb erzeugt werden.
365 Solch künstlicher Wettbewerb kann durch interkommunale Leistungsvergleiche
generiert werden. In sogenannten Vergleichsringen messen sich Kommunen mit
anderen Gemeinden, um ihre eigenen Leistungen einschätzen zu können und
voneinander zu lernen. Dieser Vorgang des Vergleichens und Lernens wird Bench-
marking genannt.
366 Benchmarking eröffnet Rationalisierungspotenziale, indem auf Erkenntnisse
und Erfahrungen anderer Kommunen zurückgegriffen werden kann. Dennoch
kann Benchmarking nicht vereinfacht als „Lernen von dem Besten“ umschrieben
werden. Bei der Vielschichtigkeit öffentlicher Leistungen und der oft schwierigen

86
4. Bausteine des NSM

Messbarkeit des Leistungserfolges geht es nicht nur darum, bewährte Methoden


der vermeintlich Besten zu kopieren.
Vielmehr soll Benchmarking dazu beitragen, Potenziale zu erkennen und zu ver- 367
stehen und aus dieser Einsicht eigene Methoden zu entwickeln, die auf die eige-
nen Bedürfnisse zugeschnitten sind. Die unreflektierte Übernahme von Lösungs-
möglichkeiten führt oft nicht zum gewünschten Ergebnis.

87
Stichwortverzeichnis

Stichwortverzeichnis

A Betriebsmittel 8
Betriebsstoffe 9
ABC-Analyse 208 Bewertungsverfahren 254
Ablaufdiagramm 182 Blockdiagramm 182
Ablauforganisation 71, 122 Brainstorming 227
Abschlussbericht 86 Brainwriting 232
Aktiengesellschaft 60 Budgetierung 358
Analysetechniken 200 Business Process Reengineering 135
analytische Bewertungsverfahren 258
analytische Stellenbedarfsberechnung 275 C
analytisches Schätzen 167, 279 Cause-and-Effect-Diagramm 219
Andler'sche Formel 328 Change Management 88
Anforderungen 253 Coaching 306
Anforderungsprofil 292 Contracting Out 52
Anreize 239, 248 Controlling 360
Arbeits
-ablaufdarstellung 191 D
-bewertung 252 Defizitbedürfnisse 242
-kraft 267 Delegation 104
-platzmethode 281 derivative Faktoren 7
-zeitregelung 286 Dezentralisation 355
Assessment-Center 291 Dienstleistungsunternehmen 336
Aufbauorganisation 70, 93 Disposition 69
Aufgabenanalyse 95 dispositiver Faktor 7
Aufgaben divisionale Organisation 101
-kritik 41 Dokumentationstechniken 173
-modelle 44 Dokumentenanalyse 137
-synthese 100 dualistisches Aufgabenmodell 45
Auftragszeit 125 Durchlaufzeit 125
Ausbildung 299
Ausschlussprinzip 48 E
Ausschreibung 324 Effect 344
B Effektivität 62
Effizienz 62
Balkendiagramm 188 Eigenbetrieb 54
Bearbeitungszeit 126 Einkauf 309
Bedürfnispyramide 241 Einlinienorganisation 108
Bedürfnisse 1, 240 Einrichtung 55
Belastung 271 eiserne Reserve 332
Benchmarking 364 Elementarfaktoren 7
Berichtswesen 363 Elemente (eines Systems) 64
Beschaffung 12, 308 Entlohnung 252
beschränkte Ausschreibung 324 Entscheidungstabelle 195
Bestellpunktsystem 332 Erhebungstechniken 136
Bestellrhythmussystem 333 Evaluation 91
Bestellstrategien 330 extrinsische Motivation 239
Betrieb 5
betriebliche Grundfunktionen 11

Die angegebenen Zahlen verweisen auf Randnummern.

88
Stichwortverzeichnis

F Kennzahlen 72, 345


Kernprozess 134
Fachkompetenz 295 KGSt-Bewertungsschema 260
Fähigkeitsprofil 292 Kollektivgüter 49
Fehlerbaum-Diagramm 219 Kompetenzen 107, 295
finanzielles Gleichgewicht 10 Kongruenzprinzip 103
Fischgräten-Diagramm 219 Kontinuierlicher Verbesserungsprozess 135
Flexibilität 62 Kontraktmanagement 351
Flussdiagramm 182 kritischer Weg 207
Folgeplan 182
Formalziel 31 L
Fortbildung 300 Lagerkosten 325
Fragebogen 152 Laufzettel 141
freihändige Vergabe 324 Leistung 237
freiwillige Aufgaben 47 Leistungsprinzip 249
Fremdbezug 313 Leistungsvergleich 365
Führungs Leistungsziele 345
-feedback 304 Leitbild 30
-prozess 134 Leitungsspanne 94
-stile 262 Liegezeit 127
funktionale Organisation 101 Liquidität 10, 34
Funktionsmeisterprinzip 110 Logistik 310
G Lohngruppenverfahren 257

Gantt-Diagramm 188 M
Gedankenkarte 234 Make or Buy 312
Genfer Schema 253 Management 16
Geschäftsprozess 133 Management Of Change 88
Gesellschaft mit beschränkter Haftung 60 Materialwirtschaft 310
Gewinn 55, 59 Matrixorganisation 112
Gliederungstiefe 94 Maximalprinzip 3
H Mehrarbeit 287
Mehrlinienorganisation 108
Hauptuntersuchung 83 Mentoring 307
Hawthorne-Effekt 132 meritorische Güter 49
Hilfsstoffe 9 „Methode 635“ 232
I Methodenkompetenz 295
Micromanagement 1337
Impact 344 Mind Map 234
Improvisation 69 Minimalprinzip 3
Instanz 93 Mission 32
intrinsische Motivation 239 Mitarbeiter
Ishikawa-Diagramm 219 -gespräch 305
J -motivation 236
monistisches Aufgabenmodell 46
Jahresarbeitsminuten 273 Motivation 236
K Multimomentaufnahme 160

Kaizen 135 N
Kapazität 271 Netzplan 201
Kapitalgesellschaft 60 Neues Steuerungsmodell 336
Katalogverfahren 257 nicht offenes Verfahren 321

Die angegebenen Zahlen verweisen auf Randnummern.

89
Stichwortverzeichnis

Normalarbeitskraft 271 Rohstoffe 9


Nutzwertanalyse 213 Rosenkranz-Formel 277
Rückwärtsrechnung 205
O Rüstzeit 126
offenes Verfahren 320
öffentliche Ausschreibung 324
S
operatives Controlling 362 Sachziele 31
optimale Bestellmenge 325 Schätzverfahren 167, 279
Organigramm 118, 178 Schlüsselqualifikationen 298
Organisations Schwellenwert 319
-begriffe 63 Selbsterstellung 313
-grad 69 Selbstverwaltungsangelegenheiten 47
-projekt 75 Serviceprozess 134
-untersuchung 76 Soll-Konzept 87
organisatorisches Gleichgewicht 67 soziale Kompetenzen 295
Outcome 32, 344 Spartenorganisation 101
Outputsteuerung 339 Stab 93, 120
Outsourcing 52 Stelle 70
Stellen
P -arten 93
Pareto-Prinzip 209 -beschreibung 174
Personal -besetzung 290
-auswahl 292 -bildung 103
-bedarf 270 Strategielücke 346
-bildung 296 strategisches Controlling 362
-entwicklung 294 strategisches Management 343
-förderung 303 Stufenwertzahlverfahren 259
-führung 236 summarische Bewertungsverfahren 255
-planung 267 Supply Management 310
personale Kompetenzen 295 System 64
PERT-Methode 169
Pflichtaufgaben 47
T
private Güter 49 Team 115
Privatisierung 50 Transportzeit 127
Produktbeschreibung 342
Produkte 339
U
Produktionsfaktoren 6 Übergangszeit 125
Projekt 113, 120, 188 Überorganisation 67, 176
Prozess 122 Umschulung 302
Prozessoptimierung 133 Umsetzungen 288
Pufferzeit 190, 206 Unternehmen 55
Unterorganisation 67
R Unterstützungsprozess 134
Rangfolgeverfahren 256 Untersuchungsauftrag 77
Realisationsstelle 93 Ursache-Wirkungs-Diagramm 219
Regiebetrieb 54
Rehabilitation 302
V
Reifegrad-Modell 265 Verantwortungsabgrenzung 346
Repetierfaktoren 8 Vergaberecht 315
Ressourcenverantwortung 355 Vergleichsringe 365
Richtwertmethode 283 Verhandlungsverfahren 322
Ringelmann-Effekt 117 Verteilzeit 129

Die angegebenen Zahlen verweisen auf Randnummern.

90
Stichwortverzeichnis

Vision 33 Wirtschaftlichkeitsprinzip 1
Vollzugskritik 43
Vorgangsknotennetzplan 201
Z
Voruntersuchung 81 Zahlungsfähigkeit 10, 34
Vorwärtsrechnung 205 Ziele 23
Ziel
W -erreichungsgrad 216
Wachstumsbedürfnisse 242 -hierarchie 29
Weiterbildung 300 -vereinbarungen 351
Wettbewerb 317, 365 Zweckkritik 42
wettbewerblicher Dialog 323

Die angegebenen Zahlen verweisen auf Randnummern.

91