CURSO SOBRE O SINASE

Mdulo III Instrumentos Legais e Normativos do SINASE

Unidades de Estudo

a) Regras e Diretrizes das Naes Unidas em matria de adolescentes em conflito com a lei b) Conceito e princpios do SINASE c) As relaes do SINASE com outros sistemas (SUAS, SUS, Educao e Sistema de Justia e Segurana Pblica) d) Interfaces com outros Planos Nacionais e) Processos de descentralizao, regionalizao e municipalizao f) Projeto de Lei do SINASE

SUMRIO

Apresentao ............................................................................... 1 UNIDADE DE ESTUDO: CONCEITOS E PRINCPIOS DO SINASE ....................... 1.1 Percurso histrico ..................................................................... 1.2 Conceitos fundamentais .............................................................. 1.3 Os princpios do SINASE ............................................................... 1.4 Significado do SINASE ................................................................. 1.5 O contexto de aplicao das medidas privativas de liberdade .................. 2 UNIDADE DE ESTUDO RELAES DO SINASE COM OUTROS SISTEMAS ........... 2.1 Relao com outros sistemas ........................................................ 2.2 Papel articulador do SINASE ......................................................... 2.3 Transversalidade nas polticas pblicas ................................................ 2.4 A relao SINASE e SUAS ............................................................. 2.5 Relao Sinase e SUS ....................................................................... 2.6 Relao SINASE e Educao ............................................................... 2.7 Relao entre SINASE e Justia e Segurana Pblica ............................... 3 UNIDADE DE ESTUDO PROCESSOS DE DESCENTRALIZAO, REGIONALIZAO E MUNICIPALIZAO .............................................................................. 3.1 Descentralizao ............................................................................. 3.2 Conceituaes de descentralizao ..................................................... 3.3 Descentralizao e democratizao .................................................... 3.4 Descentralizao e controle social ...................................................... 3.5 Municipalizao e descentralizao poltico-administrativa ..................... 3.6 A organizao do sistema socioeducativo ......................................... Referncias bibliogrficas ......................................................................
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Apresentao

Este artigo trata das unidades de estudo referentes aos contedos: Conceito e princpios do SINASE; As relaes do SINASE com outros sistemas (SUAS, SUS, Educao e Sistema de Justia e Segurana Pblica); Processos de descentralizao, regionalizao e municipalizao. Sua finalidade servir de apoio elaborao de slides que sero inseridos na plataforma Author, que a base interativa do Curso sobre o SINASE, que ser disponibilizado a operadores e gestores do atendimento socioeducativo em mbito nacional. Os textos a seguir foram compilados e complementados por Cndida da Costa1.

Cndida da Costa possui graduao em Servio Social pela Universidade Federal do Maranho (1988), mestrado em Polticas Pblicas pela Universidade Federal do Maranho (1998) e doutorado em Cincias Sociais pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (2004). Atualmente adjunto III da Universidade Federal do Maranho. Tem experincia na rea de Sociologia do Trabalho, com nfase em Mundo do Trabalho e Sindicalismo, atuando principalmente nos seguintes temas: relaes de trabalho, qualificao profissional, reforma do estado, direitos trabalhistas e polticas pblicas. 3

1 UNIDADE DE ESTUDO: CONCEITOS E PRINCPIOS DO SINASE 1.1 Percurso histrico A construo do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo - SINASE consolida uma iniciativa do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente CONANDA, para normatizar a atuao dos organismos em torno do atendimento socioeducativo. A partir de 2002, em parceria com a Secretaria Especial dos Direitos Humanos SEDH, da Presidncia da Repblica, com a Associao Brasileira de Magistrados e Promotores da Infncia e Juventude (ABMP) e o Frum Nacional de Organizaes Governamentais de Atendimento Criana e ao Adolescente (FONACRIAD), o CONANDA desencadeou uma srie de encontros estaduais e regionais e um encontro nacional com juzes, promotores de justia, conselheiros de direitos, tcnicos e gestores de entidades e/ou programas de atendimento socioeducativo. Nesses eventos, foram debatidos e avaliados a proposta de lei de execuo de medidas socioeducativas da ABMP, bem como a prtica pedaggica desenvolvida nas unidades socioeducativas. Foram constitudos dois grupos de trabalho com atribuies de elaborar um projeto de lei de execuo de medidas socioeducativas e um documento terico-operacional para execuo dessas medidas. O Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef) e o Instituto Latino Americano das Naes Unidas para a Preveno do Delito e Tratamento do Delinquente (Ilanud/Brasil) tambm contriburam para os trabalhos. A proposta do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE) foi consolidada em fevereiro de 2004. Em novembro do mesmo ano promoveram um amplo dilogo nacional com aproximadamente 160 atores do Sistema de Garantia de Direitos SGD, do qual resultou o SINASE. O esforo de construo do SINASE busca dar efetividade ao esprito presente no ECA, de garantir a proteo integral infncia e adolescncia, de reafirmar as responsabilidades do estado, famlia e sociedade na promoo e proteo dos direitos da populao infanto-adolescente, do respeito sua condio de pessoa em desenvolvimento. Destaque-se, ainda, o papel do estado como promotor de polticas pblicas e guardio dos direitos das crianas e adolescentes.
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1.2 Conceitos fundamentais O SINASE a poltica pblica de implementao do atendimento das medidas socioeducativas previstas no Estatuto da Criana e do Adolescente - ECA para as situaes em que crianas e/ou adolescentes se envolvam com atos infracionais. Sua concepo acompanha a construo das normativas que pretendem dar materialidade aos direitos das crianas e dos adolescentes no Brasil - Constituio Federal e Estatuto da Criana e do Adolescente, e no mundo - Conveno da ONU sobre os Direitos da Criana, Sistema Global e Sistema Interamericano dos Direitos Humanos: Regras Mnimas das Naes Unidas para Administrao da Justia Juvenil Regras de Beijing Regras Mnimas das Naes Unidas para a Proteo dos Jovens Privados de Liberdade. O SINASE o conjunto ordenado de princpios, regras e critrios, de carter jurdico, poltico, pedaggico, financeiro e administrativo, que envolve desde o processo de apurao de ato infracional at a execuo de medida socioeducativa. Esse sistema nacional inclui os sistemas estaduais, distrital e municipais, bem como todas as polticas, planos, e programas especficos de ateno a esse pblico.

1.3 Os princpios do SINASE A implementao do SINASE objetiva o desenvolvimento de uma ao socioeducativa sustentada nos princpios dos direitos humanos. Persegue, ainda, a idia dos alinhamentos conceitual, estratgico e operacional, estruturado, principalmente, em bases ticas e pedaggicas. O SINASE define as competncias das instncias federativas para a execuo do atendimento socioeducativo, reforando a necessidade de municipalizao das medidas em meio aberto. Cabe Unio formular e coordenar a execuo da Poltica Nacional de Atendimento Socioeducativo. Aos estados e municpios, cabe elaborar e executar seus planos de atendimento socioeducativo bem como se responsabilizar pela gesto dos sistemas de atendimento. Reforando o carter pedaggico em detrimento do carter punitivo, o SINASE d relevncia s medidas em meio aberto, como a Prestao de Servios Comunidade (PSC) e a Liberdade Assistida (LA), acentuando que as medidas
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privativas de liberdade (semiliberdade, internao provisria e internao), devem ter sua aplicao restrita em carter de brevidade e excepcionalidade. O SINASE tambm ressalta as dimenses pedaggicas, com a adaptao dos padres arquitetnicos das unidades de internao aos padres dos adolescentes, eliminado as caractersticas de unidades prisionais e obedecendo s caractersticas apontadas no ECA, que se adquam a estabelecimentos educacionais.

Princpios do SINASE
1. Respeito aos direitos humanos; 2. Responsabilidade solidria da Famlia, Sociedade e Estado pela promoo e a defesa dos direitos de crianas e adolescentes artigos 227 da Constituio Federal e 4 do ECA; 3. Adolescente como pessoa em situao peculiar de desenvolvimento, sujeito de direitos e responsabilidades artigos 227, 3, inciso V, da CF; e 3, 6 e 15 do ECA; 4. Prioridade absoluta para a criana e o adolescente artigos 227 da Constituio Federal e 4 do ECA; 5. Legalidade; 6. Respeito ao devido processo legal artigos 227, 3, inciso IV da Constituio Federal, 40 da Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana e 108, 110 e 111 do ECA e nos tratados internacionais; 7. Excepcionalidade, brevidade e respeito condio peculiar de pessoa em desenvolvimento; 8. Incolumidade, integridade fsica e segurana (artigos 124 e 125 do ECA); 9. Respeito capacidade do adolescente de cumprir a medida; s circunstncias; gravidade da infrao e s necessidades pedaggicas do adolescente na escolha da medida, com preferncia pelas que visem ao fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios artigos 100, 112, 1, e 112, 3 do ECA; 10. Incompletude institucional, caracterizada pela utilizao do mximo possvel de servios na comunidade, responsabilizando as polticas setoriais no atendimento aos adolescentes artigo 86 do ECA; 11. Garantia de atendimento especializado para adolescentes com deficincia artigo 227, pargrafo nico, inciso II da Constituio Federal; 12. Municipalizao do atendimento artigo 88, inciso I do ECA; 13. Descentralizao poltico-administrativa mediante a criao e a manuteno de programas especficos artigos 204, inc. I, da Constituio Federal e 88, inc. II, do ECA; 14. Gesto democrtica e participativa na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis; 15. Co-responsabilidade no financiamento do atendimento s medidas socioeducativas; 16. Mobilizao da opinio pblica no sentido da indispensvel participao dos diversos segmentos da sociedade.

1.4 Significado do SINASE O SINASE representa um instrumento que norteia a aplicao e execuo das medidas socioeducativas no Brasil, ao mesmo tempo em que indica a aplicao das medidas em meio aberto como a melhor alternativa para a insero social dos adolescentes. Sua elaborao intenta dar concretude mudana de paradigma instaurada pelo ECA: do velho paradigma da situao irregular (Cdigo de Menores Lei n. 6.697 de 10 de outubro de 1979) para a Doutrina da Proteo Integral. Significa abordar a questo infracional com o interesse da reinsero social do adolescente com a lei, superando a viso do mesmo como simples objeto de interveno.

1.5 O contexto de aplicao das medidas privativas de liberdade A proposio do SINASE se contrape realidade da aplicao das medidas, com predominncia das medidas restritivas de liberdade, que se opem lgica do ECA. Nesse sentido, apresentamos algumas tendncias que os mapeamentos do atendimento socioeducativo vm revelando acerca da situao em nosso pas. O levantamento realizado em 2002 apresentou informaes quantitativas e qualitativas a respeito do sistema de atendimento, demonstrando a urgncia de mudanas requeridas para fazer face s exigncias do Estatuto compatveis com o respeito aos direitos humanos. O Mapeamento objetivava captar as principais mudanas efetuadas nas polticas estaduais de atendimento socioeducativo aos adolescentes em conflito com a lei visando implementao do ECA, bem como a estrutura de atendimento das unidades de aplicao de medidas de privao de liberdade. Foram pesquisadas questes sobre a concepo da poltica e sua implementao; a organizao das unidades de internao no mbito da proposta de descentralizao do Sistema e do princpio da incompletude institucional; a articulao do sistema quanto aplicao das medidas no privativas e privativas de liberdade; e as caractersticas bsicas das suas propostas pedaggicas; e sobre a prtica da proposta pedaggica a partir do levantamento de questes especficas nas reas de: educao escolar; sade; formao profissional; assistncia social; controle social; assistncia jurdica; concepo arquitetnica; segurana interna e externa; e poltica de recursos humanos.
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Quanto aos principais resultados destacados, mister ressaltar que so reduzidos e de pouco alcance: a) a criao dos Conselhos de Direitos; b) a incluso obrigatria do advogado nos processos de apurao de ato infracional cometido por adolescente; c) a criao, em muitos estados, de centros integrados para o primeiro atendimento aos adolescentes infratores; d) a insero da escola pblica nas unidades de internao; e) alteraes na estrutura e/ou vinculao dos rgos executores das medidas socioeducativas. No que se refere qualidade do atendimento, os problemas se sobressaem a quaisquer avanos. O estudo cita a construo de unidades mais compatveis com a norma legal, e, em alguns estados, a descentralizao das mesmas, fazendo referncias a problemas, como instituies ainda concebidas nos padres do antigo Sistema FEBEM, superlotao, maus tratos, tortura e falta de capacitao dos recursos humanos. So citados casos extremos de violncia em diversas unidades, dos quais resultam rebelies e mortes de adolescentes. No funcionamento do Sistema de Garantia de Direitos, fundamental para garantia dos direitos dos adolescentes, a desejvel integrao ainda no uma realidade. O estudo destaca que embora existam centros integrados, os mesmos, no criam por si s o esprito de integrao e cooperao entre os atores, havendo diversas queixas ou crticas de representantes dos diversos segmentos do sistema, uns em relao a outros, destacando-se a omisso dos Conselhos de Direitos, conflitos com a sociedade civil ou entre o Judicirio e o Ministrio Pblico. Permanece a fragilidade do sistema de aplicao de medidas socioeducativas em meio aberto, a baixa municipalizao do sistema e a falta de unidades descentralizadas nos estados. No mbito do controle social, os conselhos de direitos ainda no conquistaram o necessrio fortalecimento para exercer o seu papel de propositores e fiscalizadores da poltica de atendimento socioeducativo. Quanto segurana jurdica do adolescente, no tem sido garantida conforme preconiza o ECA. As concluses apontam para a omisso do Estado quanto concretizao do princpio constitucional da prioridade absoluta e da incompletude institucional. As lentas mudanas ocorridas devem-se a movimentos de presso, principalmente por parte do Ministrio Pblico, do Judicirio e dos Conselhos, em alguns estados. As
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tendncias apontadas no mapeamento indicam que a adequao do sistema de atendimento do Estatuto um processo ainda em curso, e, em alguns casos, lento e penoso, com avanos e retrocessos. H importantes progressos conceituais e formais, algumas mudanas positivas nos programas e na sua operacionalizao, e muito ainda por fazer no que diz respeito s instituies e s prticas cotidianas. Nesse sistema de atendimento, encontravam-se cerca de 10 mil adolescentes internos em instituies de privao de liberdade. Este nmero muito pequeno quando comparado com o total de adolescentes na idade de 12 a 21 anos existentes no Brasil (em torno de 33 milhes). Isto significa que, para cada 10.000 adolescentes brasileiros, existem menos de trs adolescentes privados de liberdade. So adolescentes do sexo masculino (90%); com idade entre 16 e 18 anos (76%); da raa negra (mais de 60%); no freqentavam a escola (51%), no trabalhavam (49%) e viviam com a famlia (81%) quando praticaram o delito. No concluram o ensino fundamental (quase 50%); eram usurios de drogas (85,6%); e consumiam, majoritariamente, maconha (67,1%); cocana/crack (31,3%); e lcool (32,4%). Os principais delitos praticados por esses adolescentes foram: roubo (29,5%); homicdio (18,6%); furto (14,8%); e trfico de drogas (8,7%). Outro dado importante a ser destacado no Mapeamento a situao das unidades de internao brasileiras, por serem outro elemento de violao dos direitos dos adolescentes. Vejamos: a) no que se refere ao Ambiente Fsico das unidades, 71% so consideradas inadequadas s necessidades da proposta pedaggica, o que se revela desde a inexistncia de espaos para atividades esportivas e de convivncia at as pssimas condies de manuteno e limpeza. preciso ainda salientar que, dentre aquelas consideradas adequadas, algumas o so mais para a manuteno da segurana do que para o desenvolvimento de uma proposta verdadeiramente socioeducativa, visto que muitas unidades mantm caractersticas tipicamente prisionais. b) quanto Educao Escolar, 99% das unidades oferecem o Ensino Fundamental e 63% oferecem o Ensino Mdio, sendo que a maioria o faz atravs da insero de escolas pblicas dentro das unidades. Porm, 14% ainda no oferecem certificao para o Ensino Fundamental e inmeras dificuldades so enfrentadas, destacando-se a frequente inadequao da escola s especificidades dos
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adolescentes e a pequena articulao com as outras atividades desenvolvidas na unidade, inadequao e/ou insuficincia de salas para desenvolvimento das atividades escolares, falta de professores nas unidades e a insuficincia da capacitao dos mesmos para atuarem junto a esses adolescentes. c) 85% das unidades pesquisadas oferecem aes de profissionalizao, geralmente dependendo do estabelecimento de parcerias, com organizaes governamentais ou no-governamentais, j que as aes de profissionalizao costumam ser realizadas de forma no sistemtica e no fazem parte de uma poltica estadual de profissionalizao. As principais dificuldades para a oferta da profissionalizao apontam para a no-relao com as necessidades regionais e locais do mercado de trabalho, com o nmero reduzido de vagas e com a insuficincia da carga horria dos cursos, que no permite uma verdadeira preparao para o trabalho. d) sobre a oferta de aes de sade aos adolescentes privados de liberdade, a grande maioria das unidades (94%) afirmou utilizar os servios da sade pblica local, sendo que 60% possuem profissionais contratados com recursos prprios. Os adolescentes privados de liberdade enfrentam as mesmas dificuldades que a maioria da populao encontra ao utilizar a sade pblica demora na marcao de consultas, falta de especialistas, dificuldades para realizao de exames de maior complexidade, alm de outras dificuldades como preconceito expresso na negao ou negligncia do atendimento. A grande maioria das unidades aponta, ainda, a ausncia de assistncia aos dependentes qumicos e de aes em sade mental como grandes dificuldades. Quando oferecidos nas prprias unidades, os servios variam bastante, desde a realizao de aes preventivas, orientao sobre DST/AIDS e distribuio sistemtica de preservativos, a denncias de negligncia e descaso frente aos problemas de sade dos adolescentes. O diagnstico bombstico apontado em 2002 no arrefeceu a tendncia em aplicao de medidas restritivas de liberdade, novamente captada em 2006. O Levantamento Nacional do Atendimento Socioeducativo ao Adolescente em Conflito com a Lei, apresentado pela Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH) em 2006, mostra que o nmero de internaes de adolescentes em unidades de privao de liberdade cresceu 61% entre 2002 e 2006,
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passando de 9.555 para 15.426 internos, mantendo-se a superlotao nos 366 estabelecimentos existentes. No pas, configurava-se um dficit de 3.396 vagas. Em 2008, o Levantamento Nacional do Atendimento Socioeducativo ao Adolescente em Conflito com a Lei realizado pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos no perodo de 12/12/2008 a 22/12/2008, ofereceu informaes quantitativas acerca da execuo da internao provisria e das medidas socioeducativas de internao e semiliberdade no Brasil. Em 2008 havia 16.868 adolescentes prestando medidas em meio fechado, dos quais 11.734 na internao, seguidos da internao provisria 3.715 e da semiliberdade com 1.419 adolescentes de ambos os sexos. Dentre os dez estados com maior nmero de adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas de internao, destacam-se: SP, PE, RJ, RS, MG, PR, CE, DF, ES e SC. O estado com maior concentrao de adolescentes em cumprimento de medidas em regimes em meio fechado no Brasil o de So Paulo, no qual se concentram 34% dos adolescentes, percentual que sofreu decrscimo em relao ao ano de 2004 quando seu percentual era de 46%. No houve tendncia de regresso na aplicao da medida de internao, a se observar a quantidade de medidas aplicadas em 1996 e 2008, quando se percebe que em 2008 foram aplicadas quatro vezes mais medidas de internao do que no ano de 1996 (4.246 x 16.868), quadruplicando a quantidade de aplicaes. Regionalmente, o mapeamento feito pela EDH/PR destaca que os Estados com maior crescimento foram RO com aumento de 113% e SC com 44% e com decrscimo em aplicao em medidas de internao foram, GO, CE e RS. Houve aumento dos adolescentes em cumprimento de semiliberdade e reduo em cumprimento de internao provisria.

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2 UNIDADE DE ESTUDO RELAES DO SINASE COM OUTROS SISTEMAS

2.1 Relao com outros sistemas O SINASE pode ser considerado como um subsistema do sistema de proteo geral de direitos de crianas e adolescentes cujo intuito a efetiva implementao da Doutrina da Proteo Integral, denominado Sistema de Garantia de Direitos - SGD. No documento que institui o SINASE, considerar-se que, no interior do SGD existem diversos subsistemas que tratam, de forma especial, de situaes peculiares. Dentre outros subsistemas, incluem-se aqueles que regem as polticas sociais bsicas, de assistncia social, de proteo especial e de justia voltados ao atendimento de crianas e adolescentes.

O SINASE se correlaciona e demanda iniciativas dos diferentes campos das polticas pblicas e sociais. O princpio da incompletude institucional pressupe a construo de interfaces com diferentes sistemas e polticas, respeitando as especificidades e definindo campos de atuao articulada que ampliem as condies para a realizao dos direitos. Embora a responsabilidade pela concretizao dos direitos bsicos e sociais seja da pasta responsvel pela poltica setorial, a articulao das vrias reas pode ampliar a efetividade das aes.

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2.2 Papel articulador do SINASE Os rgos deliberativos e gestores do SINASE so articuladores da atuao das diferentes reas da poltica social. Neste papel de articulador, a incompletude institucional um princpio fundamental norteador de todo o direito da adolescncia que deve permear a prtica dos programas socioeducativos e da rede de servios. Demanda a efetiva participao dos sistemas e polticas de educao, sade, trabalho, previdncia social, assistncia social, cultura, esporte, lazer, segurana pblica, entre outras, para a efetivao da proteo integral de que so destinatrios todos adolescentes.

2.3 Transversalidade nas polticas pblicas Os temas transversais dizem respeito a contedos de carter social, que devem ser includos no currculo do ensino fundamental, de forma transversal, ou seja: no como uma rea de conhecimento especfica, mas como contedo a ser ministrado no interior das vrias reas estabelecidas (Figueir, 2004). Adaptando este conceito para as polticas pblicas, trata-se de responder a uma problemtica social no interior de vrias polticas. Mesmo que um determinado tema possa ser mais pertinente a uma rea do que a outra, o fator decisivo do seu grau de insero em dada rea de poltica pblica, poder depender, pelo menosinicialmente, da afinidade, experincia e abertura que uma determinada instncia governamental ou no governamental tenha em relao ao mesmo. No terreno das polticas pblicas, tem a ver com a concepo que orienta sua formulao e implementao: Como entendemos a democracia e a cidadania? Com que noo de participao trabalhamos, a que respeita a autonomia da sociedade civil ou a tutelada pelo Estado? A construo de um Brasil democrtico, que aponte para a incluso social, para o resgate dos valores da integridade e da solidariedade to caros ao nosso povo, e para a abolio da desconfiana e do medo como motores das relaes sociais inseparvel do necessrio investimento em Polticas Pblicas.

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O papel estratgico deve ser exercido em trs eixos principais: o da transversalidade interna e externa na construo de polticas pblicas de governo; o da participao e controle social, para garantir os benefcios do poder compartilhado e diludo; e o da sustentabilidade. Toda poltica pblica deve ser analisada a partir do elemento da sustentabilidade, percebendo se a mesma inclui sustentabilidade (caso positivo, se inclui a sociedade civil); se envolve controle social. Precisa, ainda, responder questo de como sero trabalhadas as problemticas sociais: por reas temticas ou por reas de polticas tradicionalmente adotadas. Como vamos interagir com polticas j estruturadas, tambm necessrio indagarmos se os nossos arranjos institucionais permitem a transversalidade e, em um cenrio de descentralizao, qual o melhor arranjo. Exercitando o poder de inveno, podemos optar por vrias formas de organizao das polticas, conforme o eixo selecionado, tal como apontamos: 1. Pelos cortes de desigualdade social/poltica afirmativa de respeito s diferenas: permitiriam a montagem das polticas a partir de questes como a questo de gnero; questo tnica/racial; padro de relao entre as geraes: (Criana e adolescente, Terceira Idade); 2. Pelas reas tradicionalmente estabelecidas, conforme legislao especfica sobre o assunto: Lei orgnica da sade, estatuto da Criana e do Adolescente ECA, Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS. A limitao que estas legislaes provocam arranjos institucionais novos, mas exigem transversalidade apenas na sua execuo especfica. Poderamos engendrar, nesse campo, polticas setoriais (polticas e programas de sade, polticas para crianas e adolescentes, por exemplo); 3. Sustentabilidade: privilegiando temas como diversidade cultural; respeito ao meio ambiente; economia solidria; 4. Eixos Temticos abrangentes/ Temas transversais, nos quais teriam centralidade os Direitos Humanos; Combate violncia; Temas transversais, como "continuidade e descontinuidade de polticas", "incorporao da perspectiva de gnero por polticas pblicas locais", "novos arranjos institucionais", "parcerias no combate pobreza", tica, educao ambiental, e orientao sexual.
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Algumas dessas questes j avanaram no plano legal, mas no se incorporaram cultura poltica. Sua incorporao exige tanto o reordenamento dos processos de planejamento das polticas, como a sua reestruturao e as relaes entre as diversas esferas administrativas. Nossa inteno, ao propor a transversalidade enfrentar os empecilhos para a efetivao das polticas, tais como superposio de atribuies, fragmentao, setorializao, compartimentao e verticalidade. A perspectiva que queremos alcanar a interrelao, integrao; uma transversalidade vertical, isto , a busca de sinergia entre polticas pblicas de alcance nacional com as polticas regionais, estaduais e locais. Santilli (2003) assinala o desejo que o governo Lula tem de fazer da transversalidade uma nova marca para a execuo das polticas pblicas. Sob o sugestivo ttulo Transversalidade na corda bamba, assinala a expectativa geral de que estas polticas, afinal, saiam do gueto histrico em que, bem ou mal, foram constitudas, para permear as decises estratgicas do governo e influir na construo do projeto nacional. Ao mesmo tempo, demonstra que conceitos complexos emergiram na cena poltica, como a idia de que as polticas socioambientais devem ser transversais. Ou seja, devem perpassar o conjunto das polticas pblicas capazes de influenciar o campo socioambiental. Estes conceitos pareciam tambm combinar com a expectativa de que no governo Lula, supostamente sustentado por uma posio partidria e ideolgica mais definida, se poderia promover uma ao menos esquizofrnica das vrias agncias oficiais com competncias pertinentes a este campo e a outros. O que chama a ateno aqui a distncia entre o desejo e a arquitetura das polticas pblicas em nosso pas. A mudana que buscamos na arquitetura das polticas pblicas, pode se expressar como: Transversalidade das Polticas Pblicas de Cultura Planejamento das Polticas Pblicas de Cultura entendidas como direito bsico do cidado e sua relao com as polticas sociais numa sociedade fraturada: educao, cincia e tecnologia, comunicao, esporte, polticas ambientais e turismo; Segurana alimentar: No possvel combater a fome sem pensar na gerao de empregos, no aumento de empregos, no aumento da produo local de
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alimentos, na dinamizao do comrcio local e na criao de condies de cidadania para as famlias brasileiras; Gerao de emprego e renda: Gerao de trabalho, a partir do desenvolvimento da cultura local versus turismo, meio ambiente, poltica educacional; Questo de gnero: programas de combate desigualdade entre homens e mulheres presentes em todas as polticas desenvolvidas. Relaes entre geraes: programas de garantia de direitos das crianas e adolescentes e dos integrantes da terceira Idade. Necessitamos de um olhar transversal, que supere a especializao das reas, o que sugere a necessidade de qualificao dos planejadores e executores das polticas pblicas. O formato institucional pode se concretizar como Fruns, Redes, novas Secretarias, desde que tenham como parmetros projetos e parcerias capazes de criar interfaces entre o pblico/popular, ressignificando esses espaos na construo de uma cultura de participao, solidariedade e cooperao. preciso, ainda, definir o tipo de transversalidade que queremos: uma ao que atravessa organizaes governamentais e no governamentais? Qual o tipo de avaliao que, necessariamente, deve envolver gestores, executores e usurios? Como incorporar a participao popular e dos funcionrios, critrios objetivos de anlise, integrao entre uma avaliao global da gesto e as diversas avaliaes setoriais, preocupao com o avano dos direitos sociais e polticos e divulgao pblica dos resultados?

2.4 A relao SINASE e SUAS O Sistema nico de Assistncia Social SUAS o principal instrumento de ordenamento da estruturao da poltica de Assistncia Social. O SUAS estrutura a poltica de atendimento em nveis de proteo social: a bsica e a especial e, para cada um deles estabeleceu um equipamento social: o Centro de Referncia de Assistncia Social CRAS e o Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social CREAS.
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A prtica de ato infracional caracteriza-se como uma situao de risco para as crianas e adolescentes envolvidos. Numa anlise mais profunda, quando um adolescente ou uma criana pratica um ato infracional toda a estrutura poltica, econmica e social est sendo questionada. Na perspectiva dos direitos, essa prtica implica em uma srie de intervenes das polticas pblicas no sentido de reconhecer a situao, mapear os fatores de risco, mapear a rede socioassistencial e definir as estratgias para o enfrentamento da situao especfica e para a preveno de novas situaes. Tanto a poltica de proteo bsica quanto a poltica de proteo especial tm que ser acionadas em relao ao envolvimento de crianas e adolescentes com a prtica de atos infracionais. No entanto, compete aos Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social - CREAS, o papel preponderante no acompanhamento aos casos. A noo de proteo especial para a poltica de assistncia parte do nvel de complexidade das situaes de vulnerabilidade. E no caso da poltica de atendimento criana e ao adolescente com base no que dispe o ECA entende-se que a proteo especial inerente condio etria e humana do segmento ao qual se destina. Esta perspectiva exige, portanto uma ao positiva na prestao dos servios voltados para este segmento por parte do Estado. Deste modo, crianas e adolescentes so prioridade absoluta na Constituio Federal e esta prioridade deve se materializar na prestao dos servios e na aplicao dos recursos financeiros.

Servio de Orientao e Acompanhamento a Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida e de Prestao de Servios Comunidade ((extrado do Guia de Orientao aos CREAS/MDS)
As medidas socioeducativas de Liberdade Assistida e de Prestao de Servios Comunidade esto previstas no Estatuto da Criana e do Adolescente. Muito embora tenham um carter sancionatrio, de responsabilizao do adolescente, sua operacionalizao deve se referenciar numa ao educativa, embasada na concepo de que o adolescente sujeito de direitos e pessoa em situao peculiar de desenvolvimento que necessita de referncia, apoio e segurana.

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A medida de Liberdade Assistida implica em concesso de liberdade sob condies, ou seja, uma medida a ser executada em meio aberto, porm com caracterstica de restrio de liberdade. Mantm o adolescente em seu meio familiar e comunitrio, acompanhado por servio de acompanhamento social oferecido pela poltica de assistncia social. A medida fixada por at seis meses, podendo ser prorrogada, revogada ou substituda por outra medida. A equipe tcnica responsvel pelo servio poder designar orientadores sociais comunitrios (qualquer cidado comum maior de 21 anos) para a funo de auxiliar no acompanhamento e orientao ao adolescente e sua famlia, de forma mais sistemtica, mobilizando-os e contribuindo para inseri-los, quando necessrio, em programas socioassistenciais e de outras polticas pblicas; supervisionando a freqncia e o aproveitamento escolar e fornecendo informaes acerca do cumprimento da medida e monitoramento dos encaminhamentos realizados. Tais orientadores devem contribuir ainda como mediadores das relaes do adolescente com os espaos sociais com os quais este apresenta dificuldade em interagir. Precisam estar qualificados para o desempenho de suas atribuies e serem supervisionados freqentemente pela equipe tcnica. A medida de Prestao de Servios Comunidade consiste na realizao, pelo adolescente, de servios comunitrios gratuitos e de interesse geral, por perodo no excedente a seis meses, com jornada semanal de oito horas, junto a organizaes governamentais e no governamentais da rede socioassistencial, hospitais, escolas e outros estabelecimentos congneres, bem como em programas comunitrios ou governamentais, no existindo impedimento que sejam de mbito federal, estadual e municipal. Os servios sero prestados gratuitamente e tem um carter de responsabilizao do adolescente pelo processo de aprendizagem e no pela sua culpabilizao. Essa medida tem um carter pedaggico e socializante e sua execuo no pode prejudicar a freqncia escola e a jornada de trabalho. A equipe deve realizar o acompanhamento social ao adolescente e identificar, no municpio, os locais de prestao de servios, cujas atividades sejam compatveis com as habilidades dos adolescentes e com seus interesses. Na operacionalizao das medidas scio-educativas a elaborao do Plano de Trabalho indispensvel, garantida a participao do adolescente e da famlia, e deve conter os objetivos e metas a serem alcanados durante o cumprimento da medida e as perspectivas de vida futura, dentre outros aspectos a serem acrescidos, de acordo com as necessidades do adolescente. O acompanhamento social ao adolescente pela equipe tcnica e orientadores deve ser sistemtico, com freqncia mnima semanal, para acompanhamento do desenvolvimento do plano de trabalho.

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Encontros entre tcnico(s), orientador (es) social (is) e adolescente(s) devem, dentre outros objetivos, avaliar a execuo da medida, com freqncia, no mnimo, quinzenal. So importantes instrumentos para subsidiar os tcnicos nos relatrios informativos e avaliativos a serem encaminhados Vara da Infncia e da Juventude, em prazos estabelecidos na medida. fundamental neste servio intensificar a articulao com as demais polticas pblicas assegurando a intersetorialidade na execuo das medidas scio-educativas, bem como estreitar a articulao com a Vara da Infncia e da Juventude, com a Promotoria da Infncia e da Juventude, com a Defensoria Pblica e outros rgos de defesa de direitos e com uma ampla rede prestadora de servios que possam ser acionadas para atender as necessidades e demandas dos adolescentes e de suas famlias. importante destacar que o atendimento s famlias dos adolescentes, quando necessrio, deve ser realizado em articulao com o servio de Orientao e Apoio Especializado a Indivduos e Famlias com seus Direitos Violados.

Outra interface fundamental entre o SINASE e a Assistncia Social o atendimento inicial integrado ao adolescente em conflito com a lei, a ser realizado entre o Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Segurana Pblica e Assistncia Social O atendimento satisfatrio ao adolescente acusado da autoria de ato infracional solicita o atendimento integrado. A materialidade desse atendimento pode se dar em um Centro de Atendimento Integrado, no qual funcionem conjuntamente o Ministrio Pblico, o Juizado da Infncia e Juventude, a Delegacia do Adolescente Infrator, a Defensoria facilitando os procedimentos de apurao do ato infracional, evitando a morosidade do julgamento e eventual restrio de liberdade bem como evitar que se passe muito tempo entre a sentena e o cumprimento da medida. O atendimento inicial integrado ao adolescente em conflito com a lei, mediante a integrao operacional entre o Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Segurana Pblica e Assistncia Social, preferencialmente em um mesmo local (artigo 88, inciso V, do ECA), tambm visa garantir os princpios de excepcionalidade e brevidade da internao provisria, de modo a impedir que os adolescentes permaneam internados quando a lei no o exigir ou permaneam privados de liberdade por perodo superior ao estritamente necessrio e ao prazo limite determinado pelo ECA. A agilidade desse atendimento inicial necessita da
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efetiva atuao de todos os rgos arrolados no artigo 88, inciso V, do ECA, que podem atuar em regime de planto (devero fazer-se presentes em finais de semana e feriados, inclusive). O atendimento inicial previsto no ECA, e, portanto, contemplado no SINASE, refere-se aos procedimentos e servios jurdicos que envolvem o processo de apurao de ato infracional atribudo ao adolescente.

2.5 Relao Sinase e SUS Uma das principais dimenses do atendimento socioeducativo a garantia das condies para o desenvolvimento pleno dos adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa. O SINASE organiza os parmetros da ao socioeducativa em eixos estratgicos, entre os quais se destaca a sade. Este eixo implica tanto em que se viabilize a ateno bsica nos prprios espaos de atendimento socioeducativo, em especial nas unidades de internao, quando na garantia da referncia aos servios de mdia e alta complexidade. Uma das iniciativas importantes para a interface entre os dois sistemas a Portaria Interministerial MS/SEDH/SPM n. 1.426 de 14 de julho de 2004, combinada com a Portaria da Secretaria de Ateno Sade n 340 de 14 de julho de 2004 que estabelece normas para operacionalizao das aes de sade ao adolescente (exclusivas para internao provisria e internao). Outras reas comuns aos dois sistemas citadas no documento do SINASE so: eqidade de acesso populao de adolescentes que se encontram no atendimento socioeducativo, considerando suas dificuldades e vulnerabilidades, s aes e servio de ateno sade da rede do Sistema nico de Sade (SUS); acesso e tratamento de qualidade a pessoa com transtornos mentais, preferencialmente, na rede pblica extra-hospitalar de ateno sade mental; prticas educativas que promovam a sade sexual e reprodutiva dos adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa e os seus parceiros.

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2.6 Relao SINASE e Educao Os levantamentos nacionais acerca do atendimento socioeducativo mostram que mais da metade dos adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas possui apenas o ensino fundamental ou ainda est cursando esse nvel de ensino. Considerando a faixa etria predominante, em torno dos 17 anos, fica caracterizada uma grande defasagem idade-srie. A articulao entre o SINASE, a Educao e a Assistncia Social torna-se fundamental para garantir a insero, a permanncia e o sucesso na escola dos adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas. No caso das medidas de privao de liberdade, o desafio principal garantir que os adolescentes sejam inseridos na rede formal de ensino. Integrado a este desafio est o de construir metodologias apropriadas ao universo desses adolescentes.

2.7 Relao entre SINASE e Justia e Segurana Pblica O carter pedaggico da medida socioeducativa deve ser assegurado em todas as etapas que envolvem o ato infracional. Por esse motivo, o SINASE tem que ser bem articulado com o Sistema de Justia e Segurana Pblica para que seja assegurada a integridade fsica e psicossocial dos adolescentes em todo o processo, o devido processo legal e o gil e adequado encaminhamento dos adolescentes. O atendimento inicial ao adolescente uma das principais reas de interlocuo, onde a Justia, a Segurana Pblica, a Assistncia Social e o Atendimento Socioeducativo podem atuar para padronizar os procedimentos operacionais. A troca de informaes entre os vrios sistemas pode gerar um banco de dados que agilize a anlise e a tomada de decises sobre os processos e oriente o atendimento nas diversas reas: sade, educao, profissionalizao etc. A garantia dos prazos estabelecidos na sentena em relao ao envio de relatrios de incio de cumprimento de medida, circunstanciados, de avaliao da medida e outros necessrios, outra rea crucial, que depende da interao entre os sistemas.
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O dilogo permanente entre o SINASE e o Sistema de Justia e Segurana Pblica pode favorecer a organizao dos planos de segurana para os espaos nos quais ocorre a execuo das medidas, incluindo a segurana de todos que se encontram no atendimento socioeducativo, bem como orientaes s aes do cotidiano, soluo e gerenciamento de conflitos e parmetros para a ao policial no entorno e nas reas internas dos programas.

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3 UNIDADE DE ESTUDO PROCESSOS DE DESCENTRALIZAO, REGIONALIZAO E MUNICIPALIZAO

3.1 Descentralizao A descentralizao uma diretriz para as polticas pblicas no Brasil a partir da Constituio Federal de 1988. O tema da descentralizao ganhou relevncia no processo de

redemocratizao da sociedade brasileira como reao ao autoritarismo vigente nos anos da ditadura militar de 1964-1985. Isso leva relao entre descentralizao, participao popular e democracia, traduzida em aumento do poder dos cidados no nvel local. Outra vertente a ser considerada a ligao entre a descentralizao e a busca pela efetividade das polticas pblicas. A poltica pblica da Assistncia Social, por exemplo, assume que suas aes devem obedecer s seguintes diretrizes:
I descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal e a coordenao e a execuo dos respectivos programas s esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistncia social; II participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis.

Diferenciao entre eficincia, eficcia e efetividade

Eficincia mede a relao entre recursos aplicados e aes que precisam ser executadas, traduzida como fazer certo; Eficcia mede a relao entre aes executadas e resultados esperados, traduzida como fazer a coisa certa; Efetividade representa a combinao entre eficincia e eficcia, traduzida como fazer certo a coisa certa.

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3.2 Conceituaes de descentralizao A descentralizao pode ser conceituada por vrias ticas. Apresentamos algumas reflexes que apiam a compreenso desse termo: a) A transferncia de autoridade e responsabilidade, no que diz respeito a funes pblicas, do governo central para governos locais ou intermedirios, para organizaes governamentais semi-independentes e/ou para o setor privado (Banco Mundial, 2002); b) As formas de descentralizao no implicam necessariamente a reduo de concentrao de decises no nvel federal, o que se aplica especialmente quando se trata da manuteno das decises no nvel federal e da implementao das polticas no nvel local (Almeida, 2005, p. 52); c) Transferncia de atribuies da entidade central a entidades regionalizadas e locais, sem que as mesmas detivessem poder decisrio e autnomo (PINTO, 1985); d) S existe descentralizao quando a transferncia de responsabilidades coexistir com a transferncia de poder (LOBO, 1989); e) A descentralizao efetiva de recursos impe o deslocamento do fluxo de poder poltico, administrativo e tecnolgico, desde certas unidades centrais a nveis perifricos, intermedirios e locais; a descentralizao , assim, um instrumento de reestruturao do poder, aproximando os problemas a instituies de nvel intermedirio e local, e transferindo-lhes a capacidade de tomar decises (OMS, 1997). Almeida (2005, p.52) destaca que o termo descentralizao usado indiferenciadamente para designar vrias formas e graus de mudana no papel do governo central, como: a) Transferncia de capacidades fiscais e decisrias sobre polticas para autoridades subnacionais; b) Transferncia em mbito federal; c) Deslocamento de atribuies do governo nacional para os setores privado e no governamental.
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para

esferas

estaduais

municipais

de

governo

de

responsabilidades de implementao e gesto de polticas e programas definidos

O texto que estrutura o SINASE estabelece tambm uma diferenciao entre descentralizao administrativa e poltica. Por descentralizao poltica, o SINASE circunscreve a distribuio de competncias de formulao de polticas entre os entes federativos (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), sendo que cada um dos entes exerce atribuies prprias que no decorrem do ente central, ou seja, no dependem de concesso ou transferncia. Diversas normativas, entre as quais a Constituio Federal, o ECA, a LOAS e o SINASE, estabelecem orientaes sobre o processo de descentralizao no que tange definio das competncias de cada ente da Federao. Para entender melhor como se organiza o sistema importante saber quais so as competncias e atribuies dos entes federados, pois h competncias: (1) comuns s trs esferas; (2) comuns aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios; (3) especficas esfera federal; especficas esfera estadual e especficas esfera municipal. Estas competncias por si j estabelecem aes que devem ser empreendidas. Na distribuio de competncias, tendo como referncia o texto constitucional, fica sob a competncia da Unio a coordenao nacional e a formulao de regras gerais do atendimento, enquanto os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero gerenciar, coordenar e executar programas de atendimento no mbito de suas competncias. Ao papel de cada ente federativo, agregam-se as atribuies dos rgos de controle social. Em nvel federal cabe ao CONANDA formular polticas, e nos nveis estaduais e municipais respectivamente aos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente.

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Trecho do SINASE com a definio de competncias dos entes da Federao

Competncias comuns s trs esferas Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, no mbito de atuao de cada uma destas esferas de Governo, cabe: 1) Estabelecer normas sobre o atendimento socioeducativo mediante a edio de leis, decretos, resolues (expedidas pelos Conselhos dos Direitos e Setoriais), portarias, instrues normativas e demais atos normativos e administrativos. 2) Financiar, conjuntamente com os entes federativos, a execuo de programas e aes destinados ao atendimento inicial de adolescente em processo de apurao de ato infracional ou que esteja sob medida socioeducativa. 3) Garantir a publicidade de todas as informaes pertinentes execuo das medidas socioeducativas. 4) Garantir transparncia dos atos pblicos pertinentes execuo das medidas

socioeducativas 5) Fornecer, via Poder Executivo, os meios e os instrumentos necessrios ao pleno funcionamento dos respectivos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente, respeitando os princpios da paridade e do carter deliberativo e controlador que regem tais rgos. 6) Elaborar e aprovar junto ao competente Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente o Plano de Atendimento Socioeducativo.

Competncias comuns aos Estados, Distrito Federal e Municpios: 1) Monitorar, supervisionar e avaliar o sistema, a poltica, os programas e as aes sob a responsabilidade do ente federativo ou por ele delegado voltadas ao atendimento do adolescente desde o processo de apurao do ato infracional at a aplicao e execuo de medida socioeducativa. 2) Fornecer, via Poder Executivo, os meios e os instrumentos necessrios ao pleno funcionamento do Planto Interinstitucional nos termos previstos no art. 88, V, do ECA. 3) Proporcionar formao inicial e continuada sobre a temtica Criana e Adolescente para os servidores pblicos e as equipes das entidades conveniadas envolvidas no atendimento ao adolescente autor de ato infracional, especialmente s equipes de atendimento e de rgos responsveis pela execuo de polticas de sade, educao, segurana e outras destinadas aos adolescentes.

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4) Submeter ao competente Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente os programas socioeducativos executados diretamente pela Administrao Pblica. 5) Implantar e alimentar cotidianamente, por meio de todos os rgos estaduais e entidades conveniadas, o SIPIA II/ INFOINFRA. 6) Viabilizar o acesso das entidades de defesa dos direitos da criana e do adolescente e de direitos humanos em geral s unidades de atendimento socioeducativo que estejam sob sua responsabilidade.

Competncias especficas da Unio: 1) Coordenar o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo. 2) Formular e executar a poltica nacional de atendimento socioeducativo, exercendo funes de carter geral e de suplementao dos recursos necessrios ao desenvolvimento dos sistemas estaduais, distrital e municipais. 3) Elaborar o Plano Nacional de Atendimento Socioeducativo, com a colaborao dos Estados, Distrito Federal e Municpios. 4) Constituir e gerenciar, por meio da Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente da Secretaria Especial dos Direitos Humanos, um sistema nacional de cadastro e informao que possibilite o monitoramento e a avaliao dos sistemas, no que se refere s polticas, programas e aes (nacional, estaduais e municipais) voltados ao atendimento dos adolescentes submetidos a processo judicial de apurao de ato infracional e sob medida socioeducativa. 5) Prestar assistncia tcnica aos Estados, consrcios intermunicipais e Municpios na construo e na implementao do Sistema Socioeducativo, nele compreendidas as polticas, planos, programas e demais aes voltadas ao atendimento de adolescentes submetidos a processo judicial de apurao de ato infracional (atendimento inicial) e/ou sob medida socioeducativa. 6) Colher informaes sobre a organizao e funcionamento dos sistemas, entidades e programas de atendimento e oferecer subsdios para a sua qualificao. 7) Estabelecer diretrizes gerais sobre a organizao e funcionamento dos programas de atendimento e sobre as condies mnimas das estruturas fsicas e dos recursos humanos e materiais dos programas e unidades destinados ao cumprimento das medidas de internao e semiliberdade. 8) Instituir e manter processo de avaliao dos sistemas, entidades e programas de atendimento.

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9) Organizar e coordenar o Sistema de Informaes da Criana e do Adolescente SIPIA II articulando-o com outros sistemas existentes, como por exemplo o SUAS. 10) Disponibilizar, aos Estados, consrcios intermunicipais e Municpios, as informaes obtidas a partir do SIPIA II/INFOINFRA, com vistas a subsidiar o aprimoramento da poltica de ateno aos direitos de crianas e adolescentes.

Competncias especficas dos Estados e do Distrito Federal: 1) Coordenar o Sistema Estadual de Atendimento Socioeducativo. 2) Elaborar o Plano Estadual de Atendimento Socioeducativo, em cooperao com os Municpios. 3) Instituir, regular e manter o seu Sistema de Atendimento Socioeducativo, respeitadas as diretrizes gerais fixadas pela Unio. 4) Prestar assistncia tcnica aos Municpios na construo e na implementao do Sistema Socioeducativo, nele compreendidos as polticas, planos, programas e demais aes voltadas ao atendimento ao adolescente a quem se atribui ato infracional desde o processo de apurao, aplicao e execuo de medida socioeducativa. 5) Criar, manter e desenvolver os programas de atendimento para a execuo das medidas de semiliberdade e internao, inclusive de internao provisria. 6) Editar normas complementares para a organizao e funcionamento do seu sistema de atendimento e dos sistemas municipais. 7) Estabelecer com os Municpios as formas de colaborao para o atendimento socioeducativo em meio aberto. 8) Prestar assistncia tcnica e suplementao financeira aos Municpios e s organizaes da sociedade civil para a regular oferta de programas de meio aberto.

Competncias especficas dos Municpios: 1) Coordenar o Sistema Municipal de Atendimento Socioeducativo. 2) Instituir, regular e manter o seu sistema de atendimento socioeducativo, respeitadas as diretrizes gerais fixadas pela Unio e pelo respectivo Estado. 3) Elaborar o Plano Municipal de Atendimento Socioeducativo. 4) Editar normas complementares para a organizao e funcionamento dos programas de seu sistema. 5) Fornecer, via Poder Executivo, os meios e os instrumentos necessrios ao pleno exerccio da funo fiscalizadora do Conselho Tutelar.

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6) Criar e manter os programas de atendimento para a execuo das medidas de meio aberto. 7) Estabelecer consrcios intermunicipais, e, subsidiariamente, em cooperao com o Estado, para o desenvolvimento das medidas socioeducativas de sua competncia. Conforme se pde observar todos os Governos tm grandes responsabilidades na organizao e funcionamento do sistema socioeducativo. Por isso a integrao entre os mesmos fundamental para o alcance da proteo integral dos adolescentes que cometeram ato infracional. Ao Municpio, alm de criar e manter os programas de atendimento para a execuo das medidas em meio aberto, cabe principalmente o desafio de promover a integrao das polticas setoriais no atendimento socioeducativo.

O rol de competncias sugere, alm das responsabilidades, a necessidade de criao de arranjos institucionais para dar conta da poltica de atendimento como, por exemplo, sistemas de monitoramento e avaliao e medidas de fortalecimento dos organismos de controle social e de fiscalizao no campo da proteo dos direitos (os Conselhos dos Direitos e os Conselhos Tutelares).

A descentralizao administrativa englobaria a forma como o Poder Pblico exerce suas atribuies, ou seja, como administra e implementa polticas pblicas. No texto do SINASE, na descentralizao administrativa, o Estado pode executar suas atribuies de dois modos: de forma centralizada quando as atribuies so executadas por meio de rgos e agentes integrantes da prpria administrao direta ou de forma descentralizada quando o Estado executa suas atribuies em cooperao com organizaes no-governamentais. As atividades referentes segurana continuam sendo monoplio do estado, no podendo ser delegadas a terceiros, no caso das Unidades de Internao. Admitindo a necessidade de que a descentralizao sirva melhoria da qualidade dos servios pblicos ofertados, Lobo (1989) aponta como princpios a serem observados: a) levar em considerao os contextos regionais e locais, evitando a aplicao de um modelo; b) ser gradual;

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c) ser progressivo no repasse de cargos e funes, de acordo com a capacidade da entidade executora; d) ser transparente; e e) admitir controle social, atravs dos mecanismos de participao da populao.

3.3 Descentralizao e democratizao Arretche (1996), ao refletir sobre a descentralizao como indutora de maior democratizao e eficincia das polticas pblicas, prope que sejam analisados trs elementos, tratados como mitos da descentralizao: a) relao direta entre descentralizao e democratizao do processo decisrio a autora no encontra elementos suficientes para sustentar a existncia desta relao, estando esta condio ligada ao funcionamento de instituies concretas e ao tipo de relao historicamente estabelecida no processo de formao dos estados nacionais, estruturas administrativas do governo central e elites locais e/ou regionais; b) descentralizao implicaria um esvaziamento das funes do governo central para a autora, tal movimento no se observa no contexto brasileiro, no obstante os avanos na rea de sade e educao; c) descentralizao e reduo do clientelismo segundo ela, esta observao mereceria ser examinada mais sob o ngulo da natureza das instituies prestadoras de servios do que sob o ngulo da escala de prestao de servios, podendo o clientelismo ocorrer em qualquer escala de operaes. O estudo de Arretche sobre processos de descentralizao do sistema de proteo social brasileiro mostrou que esses diversos elementos estiveram presentes em processos decisrios de administraes locais, levando-as a abraar determinadas polticas, muitas vezes fortemente alimentadas por estratgias de induo do governo federal. No caso do atendimento socioeducativo, a anlise do processo de

descentralizao deve considerar: a herana institucional concentrada na rea federal e estadual - portanto, o atendimento socioeducativo uma novidade
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institucional a ser assumida pelos municpios; e a necessidade de reconstruo da prtica institucional para se adequar aos preceitos do ECA e dos direitos humanos. Abrucio (1999) enxerga certo maniquesmo na viso que ope de um lado democracia e descentralizao e de outro, autoritarismo e centralizao. Nos anos 80, a defesa da descentralizao das polticas sociais deixa de ser consenso entre as foras progressistas, na medida em que o governo federal reduzia sua atuao nas polticas sociais e que geralmente os beneficirios das transferncias de servios sociais eram as foras sociais conservadoras e clientelistas:
... de um lado, isto implicou numa reavaliao do mito da autonomia local como soluo universal para a desigualdade social e econmica; de outro, numa revalorizao do papel dos governos federal e estaduais no apenas no financiamento, mas, tambm, no planejamento, coordenao, assistncia tcnica e avaliao das polticas locais, funes tradicionalmente associadas ao exerccio do poder central em detrimento da autonomia local. (ABRUCIO, 1999, p.112)

Analisando o processo de descentralizao das polticas sociais no Brasil, o autor identifica a forma como tem se posicionado os dois atores principais no jogo da federao brasileira: o governo federal, objetivando manter o controle poltico e financeiro sobre os servios, com transferncia de responsabilidade para estados e municpios e por sua vez, governadores e prefeitos, intentando extrair da Unio mais recursos tributrios, desvinculados de qualquer responsabilidade de gasto em reas sociais pr-determinadas. Nesse cenrio, o autor relativiza o binmio centralizao-descentralizao e enfatiza a necessidade de instaurar mecanismos de coordenao e cooperao no interior da federao brasileira, que reduzam os custos das barganhas federativas. Na ausncia destes elementos, os governadores e prefeitos tendem a se interessar pelas polticas sociais que lhes rendem maior quantidade de recursos financeiros e lhes acrescentam maior poder poltico.

3.4 Descentralizao e controle social A ligao entre descentralizao e a participao dos cidados no controle das polticas pblicas remete ao conceito de controle social. O processo de democratizao desencadeado na dcada de 80 estabeleceu, no ordenamento jurdico, uma nova relao entre Estado e Sociedade que, para Carvalho (1997), se
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caracteriza predominantemente por uma concepo de um Estado pluralista. O Estado passa a ser entendido no como um bloco monoltico, mas como um campo de tenses e contradies em que diferentes projetos se colocam em disputa.
O pressuposto e, ao mesmo tempo, o corolrio do pluralismo e das formas institucionais que assume o reconhecimento recproco- por parte do Estado e da sociedade de interlocutores legtimos e com um mnimo de eficcia dialgica. Ou seja, o Estado deve aceitar como legtimas as demandas dos diversos grupos sociais, assim como demonstrar capacidade de transigir e flexibilizar suas polticas em funo delas (Carvalho, 1997, 97).

Independente da forma de descentralizao adotada, o controle social deve estar presente. No que se refere ao Sistema de Atendimento Socioeducativo, as atribuies de deliberao e controle das polticas da rea da infncia e da adolescncia seguem a mesma diretriz de descentralizao, ou seja, as decises que modifiquem de qualquer forma o processo de atendimento devem ser submetidas apreciao do Conselho dos Direitos da respectiva esfera da Federao.

Conselhos e fundos de direitos da criana e do adolescente: espaos de controle social

As regras e diretrizes acerca da distribuio de competncias e forma de organizao das polticas de ateno infncia e juventude configuram o que se convencionou chamar de poltica de atendimento. Os Poderes Executivos federal, estaduais e municipais, tal qual demonstramos, desempenham o papel central. De modo geral, o Estatuto da Criana e do Adolescente segue o modelo constitucional; a inovao, contudo, est na criao dos Conselhos de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente e os Conselhos Tutelares. O controle social uma reivindicao da sociedade civil organizada, atravs de seus diversos movimentos, que procuram exercer o monitoramento das aes estatais. Seu objetivo principal aperfeioar a relao entre o Estado e a sociedade civil, desenvolvendo uma relao de co-responsabilidade na administrao da coisa pblica. Caracteriza-se pela participao popular em instncias do aparelho do Estado, rgos, agncias ou servios pblicos responsveis pelas polticas pblicas, tornando-se instrumento necessrio e indispensvel para que haja eficcia dos direitos estabelecidos em lei.

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As experincias de controle social nascem do movimento de atores sociais envolvidos com a inveno partilhada de novos formatos e desenhos de polticas e expressam a necessidade de participar da definio dos destinos da sociedade. O controle social da gesto e da implementao de polticas pblicas tem sido uma forma de engendrar compromissos entre poder pblico e populao, na construo de sadas para o desenvolvimento econmico e social de nosso Estado. Efetua-se no exerccio da vontade autnoma da coletividade, partilhando o poder de decidir questes pblicas e tem sua eficcia condicionada a que a sociedade esteja convencida de sua importncia, para que realmente acompanhe e verifique as aes da gesto pblica, especialmente, no que se refere ao planejamento e execuo das polticas pblicas e avaliao de seus objetivos, processos e resultados. Os principais instrumentos de controle social tm sido os Conselhos gestores de polticas pblicas. Sendo compostos por representantes de organizaes da sociedade civil e do Poder Pblico, no s fazem parte de uma dimenso mais ampla das aes de governo, como envolvem uma transformao na prpria forma de fazer gesto pblica. Como espaos de poder partilhado, incorporam uma concepo de co-gesto, uma concepo de repartio de poder. So novos espaos cuja agenda fundamental justamente a agenda voltada ao fortalecimento dos direitos de cidadania. Ainda no mbito da formulao e controle, cabe aos Conselhos manter e gerir os Fundos Pblicos da criana e do adolescente. Os Conselhos devem fixar critrios e deliberar sobre a destinao dos recursos do Fundo e o Administrador, representando o Poder Executivo, deve tomar as providncias para a liberao do capital e o controle dos recursos. Quanto composio, os Conselhos so formados por representantes de instituies. Exercendo funo de interesse pblico relevante no remunerada, no caso dos Conselhos de Direitos. Para a criao dos Conselhos de Direitos necessrio que os Poderes Executivos elaborem projeto de lei e encaminhem ao Legislativo para aprovao. A omisso dos Poderes Executivos d ensejo instaurao de inqurito civil por iniciativa do Ministrio Pblico. Vale mencionar tambm os Conselhos Tutelares, cuja previso legal encontra-se nos artigos 131 a 140 do Estatuto, com atribuio bastante diversa dos Conselhos de Direitos, que se incumbem principalmente das medidas de proteo. So rgos autnomos e no jurisdicionais, com independncia de seus atos e deliberaes, dotados de autonomia administrativa, financeira e tcnica. De acordo com o que dispe o ECA, os Conselhos Tutelares possuem um poder de exigir legalmente a realizao de uma srie de servios de atendimento a crianas e adolescentes.

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O tipo de atuao das diferentes instncias de defesa dos direitos das crianas e adolescentes tambm singular por objetivar a construo do Sistema de Garantia de Direitos e por buscar a integrao das polticas. So singulares as suas iniciativas, ainda, por atuarem no s como simples fiscalizadores das polticas, exercitando continuamente a proposio de polticas pblicas de novo tipo. Os espaos dos Conselhos tm se caracterizado por serem espaos pblicos com composio plural e paritria (incluindo representantes da sociedade civil e do Poder Pblico); por se configurarem como instrumentos para resoluo dos conflitos instaurados por interesses diferenciados e por funcionarem como instncias deliberativas. Dentre os limites enfrentados nas iniciativas de controle social do Estado, cabe destacar: 1. A cultura autoritria de gesto dificulta reverter a centralidade do Estado na definio e encaminhamento das polticas sociais prioritrias; 2. A paridade no nmero de representantes no assegura relao simtrica entre Estado e sociedade; 3. H recusa do poder pblico em partilhar poder e encaminhar as decises dos Conselhos; 4. Baixa representatividade de parte dos conselheiros e deficiente fluxo de informaes para subsidiar decises nas entidades que representam; 5. Dificuldade dos atores, tanto governamentais quanto no governamentais, em lidar com a pluralidade; 6. Insuficiente qualificao dos conselheiros para o exerccio de suas funes; 7. Nem sempre os representantes da sociedade civil assumem posturas inovadoras; 8. Tentativas de cooptao de representantes da sociedade civil por representantes do Estado; 9. Dificuldade para reconhecer a legitimidade e a pluralidade dos interlocutores; 10. Perigo de que o Conselho se transforme em rgo de legitimao das aes do Estado.

3.5 Municipalizao e descentralizao poltico-administrativa A municipalizao do atendimento proposta pelo SINASE como um dos seus princpios e se configura como uma modalidade de descentralizao. Sua conseqncia sobre as medidas socioeducativas em meio aberto de que as mesmas sejam executadas no mbito municipal, em estreita articulao com as demais polticas de atendimento destinadas ao adolescente.
A municipalizao une formas de descentralizao poltica e administrativa, sendo que os programas socioeducativos em meio aberto so a expresso perfeita da combinao destas duas formas de descentralizao (poltica e administrativa), j que cabem aos municpios a formulao e a execuo das medidas de liberdade assistida e prestao de servios comunidade (ILANUD)

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A execuo das polticas no mbito municipal pressupe a existncia de uma rede de servios, sejam de competncia estadual municipal ou federal, compartilhadas ou no, voltadas para a proteo integral dos adolescentes. A municipalizao do atendimento supe a reorganizao das polticas pblicas e a alterao da cultura poltica. Partindo do conhecimento das competncias e das reas de atuao paralela de cada ente federativo (Unio, estados e municpios), do reconhecimento da importncia do controle social e da necessidade de garantir a intersetorialidade na concepo e execuo dos servios, necessariamente deve haver um novo desenho das polticas pblicas destinadas a garantir a proteo integral s crianas e adolescentes. De acordo com a Constituio Federal, de competncia dos municpios legislar sobre assuntos de interesse local, incluindo legislao tributria e financeira, legislar supletivamente sobre as polticas de educao, cultura, ensino e sade no que se refere prestao desses servios no mbito local. Quando se trata das polticas destinadas infncia e juventude, a Constituio as estabeleceu como prioritrias adotando a Doutrina da Proteo Integral, em seu artigo 227, na mesma linha dos pactos internacionais como a Conveno Internacional sobre os Direitos da Criana e as Regras Mnimas das Naes Unidas para a Administrao da Justia da Infncia e da Juventude Regras de Beijing. O Estado se compromete, atravs de norma constitucional, a assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, colocando-os a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso. A prestao dos servios em mbito municipal vista como a melhor alternativa para dar materialidade ao direito ao convvio familiar e comunitrio, no processo de reinsero social dos adolescentes. A execuo das polticas de proteo integral no mbito dos municpios no pode ser dissociada da definio de mecanismos para assegurar os recursos financeiros necessrios implementao da rede integrada de ateno criana e
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ao adolescente, mediante a cooperao tcnico-financeira dos estados e da Unio. Vale lembrar que a destinao de recursos na rea da infncia e juventude obedece ao princpio da prioridade absoluta, devendo prevalecer em relao destinao dos recursos para as demais polticas. A poltica de atendimento socioeducativo implica na conjugao de aes que se situam em quatro campos de polticas definidas no artigo 87 do ECA e compreende o conjunto de diretrizes, princpios, estruturas, procedimentos e arranjos institucionais voltados para o atendimento ao adolescente autor de ato infracional: Polticas sociais bsicas - aquelas que alcanam todas as crianas e adolescentes, independente de sua situao jurdica (direito educao, sade, ao lazer, cultura). Polticas de assistncia social - voltadas para quem se encontra em estado de vulnerabilidade social ou necessidade temporria ou permanente. Polticas de proteo especial - atingem aqueles com integridade fsica, psicolgica e moral violada ou ameaada de violao. Polticas de garantia de direitos - destinam-se queles que necessitam da atuao do poder pblico no sentido de defender seus j consagrados direitos. A conjugao articulada dessas quatro polticas pelo Estado brasileiro conforma o que se define como a poltica de proteo integral. No processo de municipalizao, devem ser organizadas reas de atuao comum entre as trs esferas administrativas, conforme previsto na Constituio Federal, a exemplo do combate pobreza. Os servios devem ser organizados de forma a evitar a superposio de atribuies entre os diferentes entes governamentais e assegurar a intersetorialidade entre as aes. Dessa forma, a municipalizao inclui no s uma nova repartio de competncias e reas de atuao, mas tambm inclui de forma inovadora a atuao da sociedade civil na gesto pblica. A participao das organizaes da sociedade civil se faz atravs dos Conselhos, responsveis pela formulao e controle das polticas pblicas de atendimento dos direitos da criana e do adolescente.

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3.6 A organizao do sistema socioeducativo No obstante a organizao do sistema de atendimento socioeducativo ainda se constitua em experincia nova para muitos municpios, h muitas indicaes presentes na Constituio Federal, no ECA e no SINASE que podem facilitar a organizao do Sistema Socioeducativo em torno das competncias de cada ente federativo em matria de infncia, cabendo Unio a coordenao e a edio de normas gerais para todo o territrio nacional. Ao papel de cada ente federativo, agregam-se as atribuies dos rgos de controle social. Em nvel federal cabe ao CONANDA formular polticas, e nos nveis estaduais e municipais respectivamente aos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente. Todos os Governos tm grandes responsabilidades na organizao e

funcionamento do sistema socioeducativo. Por isso a integrao entre os mesmos fundamental para o alcance da proteo integral dos adolescentes que cometeram ato infracional. Ao Municpio, alm de criar e manter os programas de atendimento para a execuo das medidas em meio aberto, cabe principalmente o desafio de promover a integrao das polticas setoriais no atendimento socioeducativo. O rol de competncias sugere, alm das responsabilidades, a necessidade de criao de arranjos institucionais para dar conta da poltica de atendimento como, por exemplo, sistemas de monitoramento e avaliao e medidas de fortalecimento dos organismos de controle social e de fiscalizao no campo da proteo dos direitos (os Conselhos dos Direitos e os Conselhos Tutelares). Se aos municpios cabe a execuo das medidas socioeducativas em meio aberto, aos estados federados cabe a execuo das medidas socioeducativas em meio fechado a semiliberdade e a internao, bem como a coordenao e o estabelecimento de normas gerais e a assistncia tcnica e financeira para a execuo das medidas socioeducativas em meio aberto. O regime ideal a se estabelecer entre os entes federativos de colaborao, gerando sinergia entre as aes na concepo e execuo das polticas de atendimento socioeducativo. Cabe aos Conselhos Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente (CMDCAs) a deliberao sobre as polticas, Unio o

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estabelecimento de normas gerais, porm no de forma exclusiva, havendo competncia suplementar dos Estados em tal seara. Com a municipalizao, os servios devem ser organizados no territrio municipal de forma interligada e integrada, sem eliminar dos Estados e em determinadas reas tambm da Unio, a tarefa de coordenao geral. As medidas em meio aberto, de responsabilidade dos municpios, devem contar com servios da rede estadual e apoio tcnico-financeiro da Unio quando necessrio. Do mesmo modo, os programas socioeducativos executados em meio fechado, competncia dos Estados, podem utilizar equipamentos e programas municipais, cabendo Unio a tarefa de Superviso. Segue abaixo quadro demonstrativo ideal das atribuies dos rgos e esferas do Poder Pblico com referncia s medidas socioeducativas: Medidas Socioeducativas
Advertncia Obrigao de Reparar o Dano

Unio
Legisla e normatiza (destaque s Resolues do CONANDA)

Estados
Legisla supletivamente, normatiza (destaque s Resolues dos Conselhos Estaduais) e executa por meio do Poder Judicirio Legisla supletivamente, Normatiza (destaque s Resolues dos Conselhos Estaduais); Executa subsidiariamente ao Municpio; e Fiscaliza por meio do Poder Judicirio Legisla supletivamente, Normatiza (destaque s Resolues dos Conselhos Estaduais); Executa subsidiariamente ao Municpio; e Fiscaliza por meio do Poder Judicirio Legisla supletivamente, Normatiza (destaque s Resolues dos Conselhos Estaduais); Executa e Fiscaliza atravs do Poder Judicirio Legisla supletivamente, Normatiza (destaque s Resolues dos Conselhos Estaduais); Executa e Fiscaliza atravs do Poder Judicirio

Municpios
Normatiza (destaque s Resolues dos Conselhos Municipais)

Prestao de Servios Comunidade

Liberdade Assistida

Legisla, Normatiza (destaque s Resolues do CONANDA) e Financia

Semiliberdade

Internao

Normatiza (destaque s Resolues dos Conselhos Municipais); Financia e Executa, podendo haver participao das ONGs Normatiza (destaque s Resolues dos Conselhos Municipais); Financia e Executa, podendo haver participao das ONGs Normatiza (destaque s Resolues dos Conselhos Municipais) e Executa em cogesto com o Estado Normatiza (destaque s Resolues dos Conselhos Municipais) e Executa em cogesto com o Estado

Fonte: ILANUD.

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Referncias bibliogrficas ABRUCIO. Fernando Luiz. A coordenao federativa no Brasil: a experincia do perodo FHC e os desafios do Governo Lula. DOSSI FEDERALISMO. Curitiba: Revista de Sociologia e Poltica, n. 24, 2005. ____________. Os Bares da Federao. Lua Nova: revista de cultura e poltica, n. 32, 2004. ABRUCIO, Fernando Luiz; COSTA, Valeriano Mendes Ferreira. Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro. 2 ed. So Paulo: Fundao Konrad-AdenauerStiftung, 1999. ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de. Recentralizando a federao?. DOSSI FEDERALISMO. Curitiba: Revista de Sociologia e Poltica, n. 24, 2005. ____________. Federalismo e polticas sociais. Associao Nacional de Psgraduao e pesquisa em cincias sociais. Revista Brasileira de Cincias Sociais, n. 28, ano 10, 1995. ARRETCHE, Marta Teresa da Silva. Estado federativo e polticas sociais: determinantes da descentralizao. Rio de Janeiro: Revan; So Paulo: FAPSESP, 2000. ____________. Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia. So Paulo: So Paulo em Perspectiva. vol. 18, n. 2, 2004. ____________. Federalismo e Relaes Intergovernamentais no Brasil: a reforma de programas sociais. Rio de Janeiro: DADOS Revista de Cincias Sociais. vol 45, n. 3, 2002. p. 431-458. ____________. Mitos da descentralizao: mais democracia e eficincia nas polticas pblicas?. Associao Nacional de Ps-graduao e pesquisa em cincias sociais. Revista Brasileira de Cincias Sociais, n. 31, ano 11, 1996. ____________. Polticas Sociais no Brasil: descentralizao em um Estado federativo. So Paulo: Revista brasileira de cincias sociais, vol. 14, n. 40, 1999. ____________. Relaes federativas nas polticas sociais. Campinas: Educao e Sociedade, vol. 3, n. 80, 2002. ARRETCHE, Marta Teresa da Silva; RODRIGUES, Vicente (orgs.). Descentralizao das polticas sociais no Brasil. So Paulo: Fundap: Fapesp; Braslia: IPEA, 1999. BRASIL. SISTEMA NACIONAL DE ATENDIMENTO SOCIOEDUCATIVO SINASE / Secretaria Especial dos Direitos Humanos Braslia: CONANDA, 2006. MIRAGLIA, Paula (coord.). Mapeamento Nacional das Medidas Socioeducativas em Meio Aberto: relatrio resumido. Braslia: ILANUD, 2007.

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