PROTECCIN DE DERECHOS O PROTECCIN DE SUJETOS?

La institucionalizacin del Sistema de Proteccin Integral en Argentina

Cecilia Heli Manera Mara Micaela Rodrguez *

Resumen: El siguiente artculo analiza la institucionalizacin del Sistema de Proteccin Integral de Derechos de Nias, Nios y Adolescentes1 en Argentina, iniciado en la ltima dcada, y que interrumpi 100 aos de prcticas adultocntricas bajo el paradigma del Control Social de la Infancia. Si bien el marco legal presenta grandes avances, adecundose a los lineamientos internacionales, an no hay una apropiacin del mismo por parte de todos los actores e instancias que intervienen con nias, nios y jvenes. En este sentido, este trabajo presenta una mirada sobre los procesos que el nuevo paradigma instituy. Palabras clave: derechos de la niez, Sistema de Proteccin Integral, polticas pblicas, revisin de prcticas, marco legal argentino.

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El Sistema de Proteccin Integral se institucionaliza en respuesta al paradigma

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n el ao 2003, Argentina contaba con ms de 60 programas sociales sostenidos, en su mayora, con financiamiento internacional. Resultado de las polticas neoliberales implantadas en la dcada anterior y con la necesidad de revertir

Licenciada en Trabajo Social por la Universidad Nacional de Crdoba (UNC), Argentina. Voluntaria de la Fundacin Querubines, ONG de Crdoba. Participa en ayudanta de ctedras de la UNC. Contacto: ceciliahelimanera@hotmail.com.ar. * Licenciada en Trabajo Social por la Universidad Nacional de Crdoba (UNC), Argentina. Trabaja en la Fundacin Querubines, ONG de Crdoba. Participa en ayudanta de ctedras de la UNC. Contacto: m.micaelarodriguez@hotmail.com.
Para nuestras reflexiones no utilizaremos la categora adolescente, ya que reconocemos que prima la perspectiva de etapas evolutivas de desarrollo. Este tipo de definiciones centradas en la condicin de la edad, como el principal factor explicativo, son insuficientes para acercarse a la complejidad de la categora mencionada. Partimos de reconocer a la niez y juventud como categoras sociales construidas histrica y polticamente. Es decir, que las etapas del desarrollo no son universales sino que varan en las diferentes culturas y estn en funcin del mantenimiento de la sociedad (Cussinovich, 1995).

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la situacin en la que se encontraba la poblacin, se comenzaron a implementar estrategias ms integrales, por ejemplo: el Plan Familias para la Inclusin Social, el Plan Manos a la Obra y el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria. Durante el periodo 2003-2008 se produjo un incremento sostenido del Producto Bruto Interno (PBI), as como un aumento del empleo formal e informal. Respecto a la pobreza, se registra una importante mejora, luego del pico alcanzado en octubre de 2002 cuando la poblacin en situacin de pobreza era del 54,3%, en la actualidad el porcentaje de poblacin es de 13,9%. Incluso, a partir del ao 2003, los ndices de indigencia disminuyeron de un 24% (desde octubre de 2002) al 4,0% (en el primer semestre de 2009). Sin embargo, es importante aclarar que segn el Observatorio Social de la Universidad Catlica Argentina (UCA), la pobreza y la indigencia duplican los ndices oficiales (Tirenni, 2009). Paulatinamente, y con una estabilidad progresiva, se inicia un proceso de adecuacin de la legislacin nacional hacia la internacional y se inserta a la niez en la agenda pblica. A travs de debates, aportes y movimientos sociales de profesionales, de dirigentes polticos y otros actores sociales, en el ao 2005 se plasma en la Ley Nacional N 26061 la adecuacin de la legislacin argentina a la Convencin de los Derechos del Nio (CDN). La Ley N 26061 crea el Sistema de Proteccin Integral de los Derechos de los Nios,Nias y Adolescentes, segn su art. 32, el Sistema est conformado por todos aquellos organismos, entidades y servicios que disean, planifican, coordinan, orientan, ejecutan y supervisan las polticas pblicas, de gestin estatal o privadas, en el mbito nacional, provincial y municipal, destinados a la promocin, prevencin, asistencia, proteccin, resguardo y restablecimiento de los derechos de las nias, nios y jvenes. Como rganos gubernamentales creados para dar respuestas a los problemas sociales de la niez y la juventud podemos mencionar a la Secretara de la Niez,Adolescencia y Familia, cuya funcin principal es la de disear polticas pblicas en relacin a la niez, as como tambin controlar su implementacin y seguimiento; el Defensor de los Derechos de la Niez, encargado de la defensa de los derechos de las nias y nios ante las instituciones pblicas y privadas; el Consejo Federal de Niez,Adolescencia y Familia, con funciones deliberativas, consultivas, de formulacin de propuestas y de polticas de concertacin, entre otros. Bajo este nuevo paradigma, la participacin del Estado est sujeta a la de la familia y la comunidad, y sta ltima adquiere, por primera vez, responsabilidades para con los nios, nias y jvenes (Piotti, 2011). El Estado es quien disea e implementa polticas para su fortalecimiento, siendo la institucionalizacin de las nias y nios una medida excepcional como resultado, muchos institutos de menores cerraron sus puertas, en su mayora aquellos que albergaban a nias y nios menores de 5 aos. Otro aspecto importante es que los problemas de los nios y nias deben dejar de definirse como situaciones de riesgo, de abandono moral, o situacin irregular, y pasar a ser considerados como situaciones de vulneracin de sus derechos (Lpez Oliva, 2006). Lo que implica que las polticas pblicas deban plantearse desde otros mbitos. Una de las polticas pblicas implementadas ms importantes es la Asignacin Universal por Hijo (AUH) que entr en vigencia el 28 de octubre de 2009, se trata de un seguro social para las familias que se encuentren en situacin de vulnerabilidad y que tienen hijos o hijas menores de 18 aos o con discapacidad. La AUH funciona como instrumento de verificacin del cumplimiento de los requisitos de controles mdicos, vacunacin, inscripcin al Plan Nacer y la asistencia regular a la escuela

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pblica.2 Esta poltica, de carcter universal, permiti entre otras cosas el retorno a la escolarizacin de aquellos sujetos que, como parte de las estrategias familiares de supervivencia, haban dejado de concurrir a las instituciones educativas. Bajo esta concepcin se considera al trabajo infantil como daino para las nias, nios y adolescentes, ya que obstaculiza su escolarizacin y como consecuencia impide a las familias en situacin de pobreza superar su condicin. As mismo se instituyen leyes como la nueva Ley de Educacin (N 26206), que establece a la educacin secundaria como obligatoria. Otra poltica educativa integrada al mbito de la salud es la Ley de Educacin Sexual Integral (N 26150), que habilita a las instituciones educativas a incorporar en la currcula contenidos sobre Derechos Sexuales y Reproductivos. Es decir, tambin en el mbito de la salud se da un proceso de reconocimiento de derechos y la tendencia a la garanta de los mismos. La Ley de Salud Sexual y Procreacin Responsable (N 25673) es una clara conquista en esta rea. Asimismo, se reconoce formalmente el status de sujetos de derecho a todas las nias, nios y jvenes, introduciendo adems el concepto de inters superior del nio3 como principio rector del paradigma que implica que las y los adultos respeten, escuchen y consideren las opiniones de la niez y juventud. Otro aspecto relevante es el lugar que se le otorga a la participacin de nias, nios y jvenes. El nuevo paradigma establece mecanismos formales para que su palabra sea tenida en cuenta a la hora de que los Consejos Comunitarios4 diseen polticas pblicas dirigidas a ellas y ellos. No obstante, se conserva el sesgo paternalista, pues en ltima instancia las decisiones las siguen tomando las y los adultos. Respecto a las y los jvenes en situacin de vulnerabilidad, institucionalmente se les contina aplicando medidas de control social. La situacin particular de Crdoba En el proceso de adecuacin del Sistema de Proteccin Integral, la legislacin argentina estableci que cada provincia tena autonoma para ajustar sus jurisdicciones a este macro sistema, lo que permiti que las mismas siguieran cursos distintos. Mientras que algunas comenzaron a trabajar profundamente para adaptarse a los cambios (por ejemplo Santa Fe, con la experiencia Rosario, la ciudad de los Nios)5, otras opusieron resistencia. Crdoba ha sido una de las provincias que ms resistencia ha opuesto al cambio de paradigma, lo cual se ve reflejado en su legislacin. A casi diez aos de la incorporacin de la CDN, en octubre de 2002 fue sancionada la Ley 9053 de Proteccin Judicial del Nio y el Adolescente que estableca en su artculo 6, que la proteccin judicial de los derechos de los nios y de los adolescentes menores de edad ser ejercida por
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Asignacin Universal por Hijo. Disponible en: http://www.anses.gob.ar/asignaciln-universal/asignaciln-universal-hijo-144. 3 El art. 3 de la Ley N 26061 establece el inters superior del nio como la mxima satisfaccin, integral y simultnea de los derechos y garantas reconocidos en esta ley. 4 Los Consejos Comunitarios son el mbito de concertacin de polticas destinado al debate y puesta en comn de necesidades, que se elevan luego a otros mbitos de toma de decisiones. 5 Se crea un sistema de participacin real para las nias, nios y jvenes, brindando un espacio para que ellos mismos puedan disear las polticas segn sus necesidades.

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los Tribunales de Menores6, esto significa la vigencia simultnea de dos leyes, que regulando el mismo tema, resultan de naturaleza antagnica (Garca Mndez, 1993). Posteriormente al lmite del plazo que tenan las provincias para adecuarse a la Ley Nacional 26.061, Crdoba se adhiere al Sistema de Proteccin Integral mediante la Ley 9396 (sancionada el 6 de junio de 2007). A partir de este momento el Poder Ejecutivo comienza a arbitrar las medidas necesarias que garanticen el cumplimiento de dicha ley; se crean rganos provinciales con funciones especficas relacionadas a este nuevo paradigma como la Secretara de Niez,Adolescencia y Familia (SENAF) y el Defensor de los Derechos de las Nias Nios y Adolescentes. Ante la prdida de competencias, los jueces para menores de edad legitimaron su intervencin a travs de instrumentos legales: las acordadas, con lo que aseguraban el cumplimiento de sus funciones (en el mbito prevencional donde ya no deberan tener injerencia) por cuatro aos ms. Esto ocasion una disputa de poder entre los rganos que estaban siendo creados como parte del Sistema de Proteccin Integral y los jueces, que tradicionalmente se encargaron del control social de la infancia. Paralelamente se gestaron modificaciones al Sistema de Proteccin Integral y se delimitaron las competencias del Poder Ejecutivo y del Tribunal Superior. Es en el ao 2011 que la provincia de Crdoba se adhiere plenamente a la legislacin a travs de la Ley de Promocin y Proteccin Integral de los Derechos de las Nias,Nios y Adolescentes (N 9944). Contradicciones entre teora y prctica Actualmente podemos decir que el Estado ha posicionado su discurso desde la perspectiva de derechos humanos; sin embargo, la garanta efectiva de los mismos no se encuentra an resuelta. Por un lado, existe un enfrentamiento ideolgico y poltico de los actuales gobiernos nacional y provincial (en el caso de Crdoba), que condiciona el desarrollo de las polticas locales, ya que muchas veces la asignacin presupuestaria para planes y proyectos se ve afectada. Esta situacin, junto con las propias dificultades que posee la implementacin del Sistema de Proteccin Integral, constituye un gran obstculo para atender las vulneraciones de derechos de las nias, nios y jvenes. Una de las mayores dificultades y ms graves de la implementacin del Sistema de Proteccin Integral, tiene que ver con los profesionales y operadores que se encontraban asignados en cargos o puestos formados bajo el viejo paradigma cuyo bagaje terico y adecuacin prctica estaba asociado a la ideologa tutelar, quienes simplemente fueron reacomodados en otras reas y puestos. Por consiguiente, creemos que el proceso de adecuacin a la nueva legislacin no estuvo acompaado por suficientes capacitaciones, a pesar de que organismos estatales como la SENAF y la Defensora se encargaron de difundir y explicar la legislacin actual en distintas instancias. Por su parte, los medios masivos de comunicacin, se encargan de perpetuar trminos que denotan el control social hacia la niez y juventud, lo cual dificulta el entendimiento del nuevo paradigma para la amplia diversidad de pblicos. Entonces, existen una gran cantidad de actores que estn involucrados en el desarrollo de las nias, nios y jvenes, y que implementan sustentos ideolgicos diferentes, incluso algunos continan reproduciendo viejas prcticas tutelares, otros se
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Ley Provincial N 9053, de Proteccin Judicial del Nio y Adolescente.

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posicionan desde el paradigma de la proteccin integral y unos pocos intervienen desde la teora de la promocin social de la infancia. Por otro lado, existen nuevos espacios creados por la legislacin nacional que no estn siendo implementados correctamente. Tal es el caso de los Consejos Locales de Niez, que se constituyen en lugares donde las nias, nios y jvenes deben ejercer su derecho a participar. La legislacin propone dichos espacios en el mbito de la comunidad para que los sujetos puedan expresarse, manifestar necesidades, problemticas y tratar temas de su inters, con el objetivo de que se generen polticas pblicas, sin embargo la participacin de las nias, nios y jvenes en estos Consejos an no es efectiva. Otro ejemplo de la falta de adecuacin la encontramos en la aplicacin discrecional del Cdigo de Faltas de la provincia de Crdoba, por parte de los rganos de control social, principalmente la Polica. Este instrumento legal, permite que se continen violentando y reprimiendo a jvenes por su condicin social (pobres), bajo la excusa de merodeo. Las detenciones y privaciones fsicas de la libertad por esta causa aumentan da a da. Entonces, nos preguntamos: los rganos que conforman el Sistema de Proteccin Integral cumplen con las funciones establecidas? Se establece un control sobre las organizaciones no gubernamentales destinadas al trabajo con estos sujetos? Las capacitaciones que proporcion la SENAF fueron suficientes? Cules son los alcances y lmites verdaderos del derecho de las nias, nios y jvenes a ser escuchados y que sus opiniones sean tenidas en cuenta? Basta con el reconocimiento formal de los derechos para que se cumplan? O debemos continuar revisando nuestras prcticas y posicionamientos?
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Referencias
CUSSINOVICH, A y otros, (1995). Psicologa desde los Jant. Adolescencia en nuestra sociedad, aportes y lmites de la teora psicolgica. Lima, Per: INJEFANT. GARCA Mndez, E. (1993). La legislacin de menores en Amrica Latina: una doctrina en situacin irregular en derecho de la infancia/adolescencia., en: Amrica Latina: de la situacin irregular a la proteccin integral. Centro de Formacin y Estudios del I.NA.ME en Temas de Infancia Adolescencia y Familia Derechos del nio. Brasilia. LPEZ Oliva, M. (2006). Las polticas pblicas en la ley 26.061,de la focalizacin a la universalidad., en: Menndez, E. (Comp). Proteccin Integral de Derechos de Nias, Nios y Adolescentes. Anlisis de la Ley 26061. Buenos Aires. Editores del Puerto. PIOTTI, M. (2011). Los tres paradigmas sobre la infancia y la adolescencia y el trabajo social. Crdoba: Colegio de Profesionales del Servicio Social. Saberes y sabores de nuestro pas - Recorridos histricos para compartir. (2010). Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca de la Nacin, Ministerio de Desarrollo Social, Presidencia de la Nacin. Argentina. Disponible en: http://www.desarrollosocial.gob.ar/Uploads/i1/Recorridos%20 Historicos%20para%20Compartir.pdf. TIRENNI, J. (2010). La Asignacin Universal por Hijo Una nueva etapa de polticas sociales? FLACSO rea Estado y Polticas Pblicas Buenos Aires. Disponible en: http://politicaspublicas. flacso.org.ar/politicaspublicas/files/estrategicas/archivos/asignacionuniversal.pdf.