I Seccin: De revuelta y revolucin

DEL TRIUNFO DE LA REVOLUCIN CUBANA A LA ASAMBLEA GENERAL DE LA O.E.A. EN SAN PEDRO SULA

Gerardo Contreras Recibido: 6 de junio de 2011 Aceptado: 20 de diciembre de 2011

RESUMEN

La Carta de la OEA proclam la norma de gobernabilidad democrtica que valid la importancia de la democracia representativa como central a la paz y estabilidad del hemisferio occidental. Aunque ese compromiso normativo tuvo sentido en la era de la poltica del buen vecino, el multilateralismo y la no intervencin, el abandono por Estados Unidos de esos principios desde la administracin Eisenhower debilit la norma y cre una crisis de legitimidad en la OEA a raz de los casos de Guatemala en 1954 y Cuba en 1962. La aprobacin de la Resolucin VI en la reunin de cancilleres de 1962, excluyendo a Cuba de la OEA debido a la ideologa marxista de su gobierno fue un caso de institucionalizacin contraproducente de la norma de gobernabilidad democrtica . Este artculo explora el ciclo de retroceso y renovacin de la norma d e gobernabilidad democrtica a travs del examen del tratamiento de Cuba en la OEA desde 1962 hasta la Asamblea General N 39 de la OEA en San Pedro Sula en junio de 2009. Palabras clave: constructivismo, legitimidad, Cuba, normas internacionales, OEA, r elaciones interamericanas. ABSTRACT: The OAS charter proclaimed a norm of democratic governance which validated the importance of representat ive democracy as central to pea ce and stability in the W estern Hemisphere. W hile this normative commitment made sense in the era of the good neighbor policy, multilateralism and non intervention, U.S. abandonment of these principles since the Eis enhower Administration weakened the norm and created a crisis of legitimacy in the OAS through its treatment of Guatemala in 1954 and Cuba in 1962. The approval of Resolution VI in the meeting of foreign affairs ministers in 1

1962, excluding Cuba from the OAS because of its governments Marxist ideology was a ca se of counterproductive institut ionalization of the democratic g overnance norm. This article explores the cycle of regress and renewal of the democratic governance norm through an examination of the OAS treatment of Cuba since 1962 to the 39 t h OAS General Assembly in San Pedro Sula in 2009. Keyw ords: constructivism , legitimacy, norms, OAS, Interamerican relations. Cuba, international

I. INTRODUCCIN

En la VIII reunin de consulta de cancilleres de Punta del Este en 1962 la Organizacin de Estados Americanos (OEA) separ al gobierno de Fidel Castro del organism o continental. Los documentos de la OEA desde entonces precisaron que Cuba segua siendo miembro de la organizacin y que slo su gobierno era separado de sta. En la prctica , desde 1962, Cuba, tanto su gobierno como su

sociedad, fue excluida de toda co operacin econmica, poltica o cultural dentro del sistema interamericano, con la excepcin de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS).

Este trabajo analiza la historia de la relacin de Cuba con la OEA desde 1959 hasta la Asamblea General No. 39 de la

organizacin continental en San Pedro Sul a, Honduras en junio del 2009. El tratamiento de Cuba en la OEA corrobora tanto el poder hegemnico de Estados Unidos en el sistema interameri cano como sus limitaciones. articulacin de El trato del tema cubano en la OEA il ustra que la la hegemona estadounidense en el hemisferio

occidental est lejos de ser definida en los trminos de poder duro que sugiere la escuela realis ta (J. DONNELLY, 2000). Hegemona y jerarqua en las relaciones internacionales no so n sinnimos de imperio o dominacin (D. LAKE, 2009 pp.25-58).

Siguiendo una perspectiva constructivista de las relaciones internacionales, este estudio indaga por qu y cmo ha cambiado la relacin entre Cuba y la OEA. OEA sobre su identida d y El anlisis sigue el discurso de la la aplicacin de de la norma

(P.KATZENSTEIN,1996,p.5 )

hemisfrica

gobernabilid ad

democrtica al caso cubano. Las resoluciones de la OEA expresan estrategias retricas y balances entre las diferentes imgenes de

Cuba y las concepciones de poltica exterior hacia ella de los Estados miembros.

Uno de los temas centrales de indagacin en la literatura constructivista en relaciones internacionales ha sido explicar el proceso de emergencia, difusin y retroceso de las normas

internacionales. El trabajo clsico de Martha Finnemore y Kathryn Sikkink (1998: 887 - 917) explica el ciclo de vida por el cual una norma se convierte en parte de la estructura de la sociedad internacional. Segn este criterio las normas: 1) emergen al ser f ormuladas por lo que las autoras llaman empresarios de la norma; 2) Pueden entrar luego en una cascada cuando son adoptadas por cada vez ms actores motivados por el deseo de legitimacin o conformidad; y, 3) Son internalizadas cuando los actores las convierten en criterio central de su proceder.

Frente a esta direccin de progreso en el desarrollo de la norma, otros constructivistas han estudiado el retro ceso de stas. (Ryder McKeown, 2009, pp 5- 25) ha propuesto un ciclo normativo de muerte (ret o, cascada inversa y expiracin) por el cual normas que han emergido, entrado en cascada o internalizado pueden retroceder o morir.

Este anlisis estudia el tratamiento de Cuba en la OEA desde la norma de gobernabilidad democrtica formulada en la Car ta de la OEA en Bogot en 1948. La investigacin parte de concebir la resolucin anticomunista de 1954 contra Guatemala y la resolucin VI de Punta del Este de 1962 contra Cuba como actos de

institucionalizacin contraproducente . El estudio demuestra que la norma de gobernabilidad democrtica hemisfrica sufri en

legitimidad y resonancia positiva como resultado de la manipulacin

anticomunista de sta.

La investigacin describe la trayectoria y

causas de ajuste normativo en los marcos de la organizacin.

Este anlisis sigue la lgica propuesta por Hidemi Suganami (2008: 327-356) sobre la importancia del estudio de las trayectorias de procesos en la sociedad internacional. Se explica la redefinicin

de la norma de identidad democrtica en la OEA a partir del contraste entre los discursos de un punto inicial (la resolucin VI de Punta del Este, 1962) y un punto final (la Carta Democrtica Interamericana, 2001). En la investigacin de las causas de cambio de discurso se

busc la aparicin de incoherencias r etricas entre la interpretacin mayoritaria de la identidad de la organizacin y el tratamiento especfico al nico pas de la regin fuera de sta.

Las dos formas fundamentales de medir la capacidad de una norma para moldear comportamientos ha sido a t ravs de su

institucionalizacin domstica o en organismos internacionales; o bien, de su resonancia en el discurso y las polticas de los actores. Cada discurso de la OEA sobre Cuba incluye: 1) una imagen de dicho pas que expresa un balance de ideas, no siempre un consenso dentro de la organizacin; 2) una discusin sobre la identidad de la OEA y la relacin apropiada entre sta y Cuba comunista; y, 3) una definicin sobre las polticas disponibles y ptimas hacia Cuba por los Estados de la regin.

La exclusin de Cuba de la OEA desde 1962 no implic una congelacin del lugar ni del discurso sobre la separacin de Cub a en el sistema interamericano. El tratamiento del tema cubano es sntoma del carcter cambiante de la OEA y las norm as regionales en que descansa. Este estudio demuestra cmo los contenidos de soberana, identidad democrtica y no intervencin variaron desde 1959 en el

sistema interamericano. Es a travs de esas normas estructuradas a partir de mecanismos de hegemona, no de dominacin, qu e el discurso sobre Cuba en la OEA se estructura.

En 1962, la hegemona estadounidense en la regin defini la defensa de la democracia en la OEA en trminos anticomunistas. Fue un caso de institucionalizacin contraproducente, entendida como el proceso por el cual una norma es institucionalizada en un sendero histrico incoherente a sus propsitos proclamados. Aunque en 1962 el gobierno cubano no haba realizado las elecciones multipartidistas prometidas por Fidel Castro cuando era opositor, Cuba fue excluida de la OEA no por falta de democracia, sino por tener un gobierno marxista -leninista y una relacin de alto perfil con la Unin Sovitica y la Repblica Popular China. Segn la resolucin VI de Punta del Este que expuls al gobierno cubano y su antecedente la resolucin anticomunista de Caracas de 1954 contra el gobierno de Jacobo Arbenz en Guatemala no importaba cun popular fuera un gobierno marxista o si haba sido elegido democrticamente, su mera ideologa lo haca incompatible con el sistema interamericano .

Ese no es el caso de la resolucin 1080 y de la Carta Democrtica Interamericana (CDI) aprobada en 2001. Ese desarrollo normativo fue resultado de la evolucin de la norma de

gobernabilidad democrtica y su relacin con otro pi lar del sistema interamericano: la norma de no intervencin. Aunque es ina propiado generalizar el trmino de democratizacin en la dcada de 1970, pues varios gobiernos democrticos fueron sustituidos por dictaduras, el continente s se pluraliz ideolgicamente con regmenes militares de izquierda, derecha y partidos que se alternaron en el poder. Como resultado de ello y del ingreso de los pases del Caribe a la

organizacin, el pluralismo ideolgico y el derecho de los pases a establecer relaciones con poder es de fuera de la regin fueron aceptados como norma de la OEA. Ese desarrollo contribuy a que la norma de gobernabilidad democrtica, renovada a partir de las aperturas polticas que pusieron fin a aquellas dictaduras, enfatice hoy la dimensin procesal de la democracia ms que los resultados de sta.

El estudio concluye que la situacin entre Cuba y el sistema interamericano es sub -ptima. Antes de la Asamblea General No. 39 de San Pedro Sula, la OEA necesitaba derogar oficialmente la Resolucin VI p or sus propias razones, independientemente de que ocurrieran cambios con la polticos en Cuba. Dicha de resolucin la en norma era de

incompatible gobernabilidad

interpretacin que no

vigente se

democrtica,

basa

exclusiones

ideolgicas o de alianzas inter nacionales, y enrareca cualquier dilogo con Cuba.

Eso, sin embargo, no implica una aceptacin automtica del gobierno cubano en la OEA pues existen incompatibilidades entre el sistema unipartidista cubano y la democracia representativa

enunciada en la CDI como derecho de los pueblos y practicada en la totalidad de los Estados mie mbros. La Resolucin 2438 (Resolucin 2438 sobre Cuba de la Asamblea General No. 39 de la OEA. San

Pedro Sula. 2009. OAS, AG. Res. 2438. XXXIX -O-09) sobre Cuba, de junio de 2009 en San Pedro Sula, abre la posibilidad de un dilogo e interaccin entre Cuba y la OEA sin condicionamientos humillantes, desde los principios y normas generales que la organizacin ha adoptado para todos sus miembros.

An sin cambiar el sistema poltico cubano y sin una membresa cubana plena en la OEA, una relacin ms activa entre Cuba y el sistema interamericano es deseable. Adems de su presencia en la

Organizacin Panamericana de la Salud, Cuba puede ser integrada a esfuerzos continentales como la Convencin Interamericana contra el terrorismo; los instrumentos de la OEA contra el trfico de

estupefacientes y las pandemias; el intercambio educativo; y otros temas de agenda comn. II. DE PROBLEMA DE INTERS COMN A AMENAZA COMUNIST A

En 1962, un sistema interamericano tolerante de dictaduras militares de derecha expuls al gobierno cubano, argumentando que el marxismo -leninismo (no la falta de elecciones) era incompatible con los valores democrticos del hemisferio (Resolucin VI de la Octava Reunin de Consulta de los ministros de Relaciones

Exteriores de la OEA, Punta del Este, enero de 1962. Ver informe sobre cumplimiento de la resolucin OEA.SER. G/VI, C -I-567, rev).

Si bien el comunismo cubano no era acorde con la democraci a representativa, tampoco lo eran las dictaduras anticomunistas de Somoza, Strossner y Duvalier, que jugaron un papel central en la aprobacin de la separacin cubana. El uso de dobles estndares

por la OEA fue evidente al ser los votos de las dictaduras derechistas decisivos para la aprobacin de la resolucin.

La expulsin del gobierno cubano

de la OEA ocurri en

momentos de reducido prestig io del sistema interamericano. En los aos 50 y 60 escribi Lawrence Chewning (1999: 56) para un seminario de la OEA por su cincuentenario lo que exista era una mafia de gobiernos dictatoriales donde unos a otros se encubran sus

delitos, compartiendo la misma corrupcin y alimentados por las ms grandes ansias de poder .

Bajo la administracin Eisenhower, Esta dos Unidos aplic una poltica antinacionalis ta a favor de golpes militares. W ashington perciba los movimientos democrticos reformistas, como Accin Democrtica en Venezuela o el APRA en Per, como no confiables pues sus posiciones nacionalistas debilitaban la solidaridad

hemisfrica anticomunista (Pettina, 2007). En ese contexto de guerra fra, varios gobiernos nacionalistas fueron derrocados, con la

aquiescencia estadounidense.

La accin de la OEA ante esos derrocamientos fue pobr e en el mejor de los casos, y complica en el peor. En el caso ms agnico, la invasin de del Castillo de Armas en Guatemala, la La OEA fue

instrumento

intervencionismo aprobada a

antidemocrtico. de 1954,

resolucin la X

anticomunista,

comienzos

durante

Conferencia Interame ricana en Caracas, bajo la dictadura de Marcos Prez Jimnez, sirvi de hoja de parra para aislar polticamente al gobierno de Jacobo Arbenz en la regin pero no jug ningn papel en el manejo o solucin de la crisis creada.

La intervencin de la CIA en Guatemala en apoyo a una insurreccin armada para cambiar un gobierno democrticamente signific el fin de la poltica del buen vecino. Es cierto que bajo esa poltica, Estados Unidos toler a regmenes dictatoriales como el de Trujillo y Somoza e inter firi espordicamente en los asuntos interno s brasileos y argentinos (S. SCHLESINGER y S. KINZER 1982 . Sin embargo, desde 1933 hasta 1954, Estados Unidos no intervino militarmente en ningn pas del continente y manej con acomodo y consultas multilateral es sus discrepancias con medidas nacionalistas

como

las

tomadas

por

los

gobiernos

de

Lzaro

Crdenas,

el

movimiento nacionalista revolucionario en Bolivia o su oposicin a los vnculos argentinos con el eje fascista. Fue en el contexto de la poltica de buen vecino y su proclamado apego al multilateralismo y la no intervencin, que los gobiernos latinoamericanos con el respaldo de considerables sectores de sus sociedades polticas promovieron referencias a la construccin de un sistema interamericano de defensa y promocin de la democracia representativa en la Carta de Bo got. Con su llamada poltica del buen socio y su anticomunismo intervencionista, la administracin Eisenhower termin de desmantelar la reputacin favorable que Franklin Delano Roos evelt y Summer W elles

desarrollaron (W ood, 1985). En esas condiciones, la proclamada norma de gobernabilidad democrtica y la OEA como su sistema de administracin experimentaron una regresin.

La izquierda del continente vio a la OEA a travs de la imag en solitaria del canciller guatemalteco Guillermo Torriello defendiendo la democracia guatem alteca contra la intervencin (P. GLEIJESES, 2004). El derrocamiento del gobierno democrtico guatemalteco viol los principios fundacionales de no intervencin e identidad

democrtica de la Carta de la OEA (S. SCHLESINGER y S. KINZER, 1982). Testigo de la falta de solidaridad continental con la

democracia guatemalteca fue el argentino Ernesto Guevara, quien vivi en Ciudad Guatemala y respald al gobierno de Arbenz hasta su derrocamiento en 1954. Siete aos despus, en 1961, Guevara represent a Cuba en la reunin del Consejo Econmico y Social de la OEA en Punta del Este en agosto de 1961.

Cinco aos despus del derrocamiento de Arbenz, la Revolucin Cubana triunf en medio del rechazo continental al apoyo

estadounidense a los dictadores.

En su primer viaje al extranjero,

Fidel Castro record en Caracas, el 23 de enero de 1959, la identidad democrtica proclamada en la Carta de la OEA y propuso expulsar de la organizacin a todas las dictaduras.

La propuesta de Castro recibi una reaccin cauta por la mayora de los pases latinoamericanos y Estados Unidos en la quinta reunin de cancilleres celebrada en Santiago de Chile en 1959. La conferencia prefiri el enfoq ue gradual de crear la Comisin

Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) (W ood, 1979), con el apoyo de Cuba, representada entonces por el recin estrenado canciller Ral Roa. El secretario de Estado norteamericano Christian Herter abog por conciliar la demanda por un continente democrtico con el respeto al principio interamericano de no intervencin. Esa necesaria combinac in no sera aplicada a Cuba. Aunque Fidel Castro y sus colaboradores cercanos, especialmente Ernesto Guevara y Ral Castro, profe saban simpatas marxistas desde antes de 1959, la oposicin de Eisenhower a la Revolucin, incluyendo la preparacin de la invasin de Baha de Cochinos, comenz cuando el gobierno cubano efectuaba medidas de carcter nacionalista como la reforma agraria y la nacionalizacin de las refineras de petrleo en junio de 1960. Informes de embajadas occidentales en La Habana entre 1959 y 1962, como las del Reino Unido y Canad, aliados cercanos de Washington, reportaron que la hostilidad estadounidense facilit l a radicaliza cin del proceso .

Estados Unidos, sin embargo, no pudo usar a la OEA para repetir la experiencia guatemalteca. Aunque Estados Unidos procur

10

desde noviembre de 1959 presentar a Cuba como aliado sovitico y amenaza comunista p ara letigimar su aislamiento (Cable del

embajador britnico en W ashington al Foreign Office de 24 de noviembre de 1959 en http://www.gwu.edu/ -

nsarchiv/bayofpigs/19591124.pdf .), la mayora de las cancilleras latinoamericanas procuraron mitigar el conflicto y mantener la Guerra Fra fuera de la regin condenando todas las formas de totalitarismo . La resolucin adoptada en la reunin de cancilleres en agosto de 1960 en San Jos para evaluar las tensiones en el Caribe no mencion a Cuba sino los intentos chino -soviticos por manipular la situacin de pases del hemisferio . En declaracin separada el gobierno de Mxico aclar que su apoyo a la declaracin no significaba en modo a lguno una condena a Cuba ( OEA. Declaracin de la reunin de consulta de ministros de relaciones exteriores de la OEA en San Jos, 1960, agosto 22 -29.).

Entre 1959 y 1961, la cuestin cubana fue discutida en cu atro reuniones de cancilleres. El tratamiento de Cuba en el contexto d e estas reuniones demuestra las limitaciones de la corriente realista en el estudio de las relaciones internacionales al confundir hegemona y jerarqua (Lake, 2009: 35 -58; Donnelly, 2006: 139 -170) con imperio y dominacin. Hablar de Estados Unidos en este perodo como un imperio, usando a la OEA como ministerio de colonias yanquis es una generalizacin incorrecta. La discusin en la OEA demuestra un contnuo de relaciones entre Estados Unidos y los otros Estados miembros en una escala de jerarqua, que va desde la subordinacin mayor en el caso de las dictaduras centroamericanas hasta una autoridad muy limitada a su condicin del pas lder del hemisferio en su relacin con Brasil y Mxico.

11

Incluso en un caso de su preocupacin central, Estados Unidos se vio forzado a acomodar las preferencias y percepcione s de los Estados subordinados. La imagen de Cuba entre las potencias de medio rango (Brasil, Mxico y Argentina) y la mayora de los pases latinoamericanos era la de un gobierno nacionalista regatean do los trminos de insercin dentro del sistema internacional, requiriendo acomodo e interaccin, no aislamiento. Esa formulacin ms benigna sobre el proceso cubano prevaleci hasta enero de 1962 sobre el discurso de Estados Unidos y sus aliados ms cerc anos,

mayoritariamente dictaduras de derecha, que presentaban a Cuba como una amenaza comunista.

El resultado de la confrontacin Cuba -EE.UU. en el seno de la OEA fue definido por las diferencias de percepcin antes apuntadas. Las diplomacias de Brasi l, Argentina, Mxico, Bolivia y Venezuela, hasta la sustitucin del canciller Ignacio Arcaya, rechazaron discutir el tema cubano en los marcos del artculo 6 del Tratado

Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR) que implicaba la existencia de amenazas a la paz del hemisferio. La mayora de los Estados latinoamericanos prefirieron el debate en el marco menos drstico del artculo 39 de la Carta de la OEA, referido a problemas urgentes y de inters comn.

Mxico, Argentina y Brasil y, hasta agosto de 1960, Venezuela, aminoraron el carcter condenatorio contra Cuba de varias

resoluciones propuestas por Estados Unidos o sus aliados. A pesar de las presiones de W ashington sobre los pases de la regin, excluir a Cuba del organismo continental tom tres aos de discusiones lgidas y maniobras dilatorias. Esas cancilleras latinoamericanas procuraron limar el radicalismo cubano, interpretando sus posiciones polticas con conveniente ambigedad. Simultneamente, las

12

diplomacias

mexicana,

argentina

brasil ea

enredaron

el

intervencionismo norteamerica no en la madeja multilateral para evitar los efectos desestabilizadores (Documentos de una indeseada como intervencin el informe

estadounidense.

desclasificados

semanal de inteligencia del 21 de julio de 1960) .

Una

coyuntura

crtica,

que

ilustr

los

lmites

del

poder

estadounidense para sumar a los pases de la regin a su cruzada anticastrista, fue la conferencia del Consejo Econmico y Social en Punta del Este entre el 15 y el 21 de agosto de 1961. En esa cita, Estados Unidos anunci la Alianza para el Progreso mientras condenaba a Cuba por di vidir la familia panamericana. Acorde al informe de Ernesto Guevara, jefe de la delegacin cubana, esa poltica no funcion, destacando en especial la oposicin del c anciller brasileo Santiago Dantas, a la exclusin de Cuba. Tal juicio fue

ratificado por el informe sobre una posible condena a Cuba escrito para Kennedy por su asesor de asuntos latinoamericanos, Ric hard Goodwin, tras asistir al c nclave: cualquier esp eranza de que la OEA acte... est muerta l os pases grandes (Brasil y Mxico

especialmente) no estn preparados para comprar una accin que sera un gesto sin sentido a un alto costo interno para el los (FRUS, 1961: 640).

Guevara y Goodwin se equivoca ron. En enero de 1962, durante la octava reunin de consulta de cancilleres, Estados Unidos logr la separacin de Cuba del organismo continental con catorce votos a favor, seis abstenciones y Cuba en contra. El informe presentado a

la reunin de Cancill eres en Punta del Este invoc la resolucin anticomunista de Caracas de 1954 y la Declaracin de Solidaridad para la Preservacin de la Integridad Poltica de los Estados Americanos contra la Intervencin del Comunismo Internacional

13

usada contra el gobie rno de Arbenz.

La relacin cubana con Mosc

fue definida como amenaza al continente y la reunin fue convocada bajo el artculo 6 del TIAR.

La VI Resolucin de expulsin de la OEA fue adoptada slo despus de que Cuba construyera una alianza abierta con la Unin Sovitica y Pekn incompatible con el discurso de la resolucin anticomunista gobernabilidad de 1954 y su interpretacin Slo entonces, de la norma de

democrtica.

Estados

Unidos

ensambl la mayora de dos tercios de los Estados miembros para su separacin. An as, Mxico, Uruguay, Ecuador, Chile, Argentina y

Brasil objetaron la base jurdica de la separacin de Cuba pues tal accin no formaba parte del repertorio de la Carta de la OEA y requera una modificacin de sta. El peor escenario de sestabilizador para las lites latinoamericanas en Cuba, de una a intervencin posicin militar armada

estadounidense

enfrentado

una

revolucionaria, fue abortado.

Las asimetras de poder coercitivo se impusieron pero la OEA sufri un gran descrdito y la s democracias representativas locales se resintieron de una separacin percibida desde la conciencia nacionalista de muchos actores como ilegtima. Las posturas de los gobiernos Estados latinoamericanos Unidos ante el a encontronazo escindir entre Cuba y

contribuyero n

numerosos

partidos

populistas entre sus alas ms moderadas y radicales y en el caso argentino a complicar las relaciones entre el presidente Frondizi y los militares ms alineados con Estados Unidos. Ese factor contribuy a la polarizacin pol tica y el colapso de la democracia representativa en varios pases de la regin.

14

Al sumarse a la alianza con Estados Unidos y las dictaduras de derecha para torcer la norma de gobernabilidad democrtica contra el gobierno cubano, sus promotores centrale s, las diplomacias

venezolana y costarricense, que eran democracias representativas, causaron dao a la legitimidad de la norma que defendan. Frente a esa ambivalencia, la postura mexicana y brasilea basada en la estricta observancia del principio de no intervencin apareci ms coherente.

El gobierno de Cuba fue separado de la OEA el 31 de enero de 1962, por catorce votos, incluyendo el de Hait de Duvalier, a quien Estados Unidos le restaur la ayuda econmica, y la abstencin de Mxico, Argentina, B rasil, Bolivia, Ch ile y Ecuador. La Resolucin VI de Punta del Este incluy tambin la prohibicin de cualquier comercio de armamento o material de guerra con La Haban a y la exhortacin a usar otras sanciones comerciales.

Aunque la Resolucin VI slo ha ce referencia a excluir al gobierno cubano, la OEA separ a Cuba drsticamente del sistema interamericano como Estado y como sociedad. El informe del

secretario general fechado el 14 de febrero de 1962 estableci dos excepciones a la exclusin: Cuba continuara la primera se refera a la OPS, donde pues la OPS representa a la

participando

Organizacin Mundial de la Salud (OMS) en el hemisferio; la segunda excepcin propuesta por el secretario general fue la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH ). El argumento del

informe fue que la Comisin podra seguir el tema cubano porque Cuba era signataria de la Carta de la OEA y la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre.

15

Cuba seleccion continuar su membresa en la OPS pero negndose a acatar actividad alguna de la CIDH, argumentando que al ser excluda de la OEA no poda ser monitoreada. La Comisin solicit colaboracin cubana para realizar sus funciones el 9 de abril de 1962. El canciller cubano Ral Roa contest el 27 de abril de

1962 que Cuba no reconoca la jurisdiccin de la CIDH, recordando adems que ni la OEA ni la comisin haban dicho nada respecto a la invasin de Baha de Cochinos. En 1964, Roa volvi a escribir al presidente de la CIDH como nota de cortesa, declarando que como Cuba fue arbitrariamente excluda de la OEA, el pedido de informacin es totalmente inadmisible (CIDH, 1983).

III. DE AMENAZA COMUNISTA A FOCO REVOLUCIONARIO La Resolucin VI defini a Cuba como amenaza comunista pero muy pronto la solucin a la crisis de los misiles de 1962 mostr la aparicin de un profundo cisma entre las visiones sovitica de gran poder y las cubanas de nacionalismo tercermundista. Como resultado, el cmulo de imgenes sobre Cuba entre Estados Unidos y los gobiernos latinoamericanos no se consolid en torno a una

percepcin comn de Cuba como avanzada sovitica sino como foco revolucionario.

La imagen

de

Cuba como foco revolucionario enfatiz el

objetivo cubano de promover una revolucin latinoamericana contra la hegemona estadounide nse y las lites de la regin. Cuba era concebida como amenaza no porque trajera una amenaza militar de conflicto con participacin sovitica, sino por ser un modelo

16

alternativo de desarrollo poltico -econmico y porque ofreca una base de apoyo y coordinacin para los movimientos guerrilleros antigubernamentales.

En julio de 1964, respondiendo a denuncias de Venezuela sobre expediciones militares cubanas en apoyo a grupos guerrilleros de ese pas, la IX reunin de consulta de la O EA dict sanciones

multilaterales contra Cuba , limitando el comercio y los viajes bajo el artculo 6 del TIAR. En 1967 se dio otra situacin parecida en la que Cuba volvi a ser condenada y sancionada por actividades similares en la XII reunin de cancill eres de la organizacin, esta vez bajo el artculo 39 de la Carta de la OEA.

Entre

estos en

dos la

incidentes, Repblica

se

produjo El

la

intervencin blanco de la que

estadounidense intervencin intentaron fue

Dominicana. militares

un

grupo al

de

constitucionalistas Juan Bosch,

reinstalar

presidente

elegido

democrticamente en 1962 y derrocado en 1963 por un g rupo de militares derechistas. La incapacidad de la OEA para contener la intervencin unilateral norteamericana agudiz la crisis de legitimidad de la organizacin. En ese contexto, un proceso de discusin sobre necesarias reformas en el funcionamiento de la organizacin,

alentado por la administracin Kennedy, includa una propuesta de clusula democrtica por Costa Rica y Venezuela contraria al

reconocimiento de gobiernos producto de golpes de Estado, fue archivado por dos dcadas.

IV. EL DESHIELO

La premisa de que, por comunista, el gobierno cubano era temporal demostr ser incorrecta. Desde inicios de la dcada de

17

1970,

los

crculos

de

poder

en

W ashington

Amrica

Latina

aceptaron que mientras Cuba mantuviera su alianza especial con Mosc, el gobierno de Fidel Castro dispondra de suficiente

estabilidad.

La poltica de aislamiento continental contra Cuba se

resquebraj cuando los gobiernos n acionalistas de Velasco Alvarado en Per y Omar Torrijos en Panam pidieron la derogacin de las sanciones contra Cuba, desobedecindolas en conjunto con Chile desde 1971. Desde entonces, Cuba implement relaciones

pragmticas de adaptacin al statu quo re gional en el Caribe y con algunos pases sudamericanos.

Tras derrotar las insurgencias locales apoyadas por Cuba, varias lites latinoamericanas vieron con simpata el modelo de relaciones cubano -mexicanas bajo el rgimen del PRI en el que ambos pases se abstenan de promover cambios polticos en el otro, adscribindose a una interpretacin absoluta de la norma de no intervencin, que puede ser presentada como no interferencia. Cuba, por su parte, reciproc aquellos gestos reduciendo su apoyo

incondicional a los movimientos armados y adoptando un nuevo discurso sobre la multiplicidad de vas para la izquierda continental. En el contexto de la distensin internacional entre Estados Unidos y la Unin Sovitica, la emergencia de un bipolarismo matizado y c on el tercer mundo como actor internacional, el consenso sobre la imagen de Cuba como foco revolucionario fue reemplazado por mltiples percepciones dependiendo de la relacin especfica de cada pas con la isla.

Desde inicios de la dcada de 1970, no se puede hablar de una imagen comn en la percepcin de Cuba en el sistema

interamericano. Para las dictaduras militares de derecha como la de Augusto Pinochet y Anastasio Somoza, Cuba sigui siendo un foco

18

revolucionario. Estados Unidos mir a Cuba como u n aliado sovitico estable en el tercer mundo, des de la lgica de la Guerra Fra. La apertura de archivos en la Unin Sovitica y Cuba ha demostrado la falsedad de cualquier imagen de Castro como pen de Mosc. El apoyo cubano a la revolucin sandinista, l a intervencin en la guerra de Angola en 1975 y el apoyo logstico el atentado a Pinochet fue decidido en La Habana, no en el Kremlin (Gleijeses, 2006). Estados Unidos se debati entre esa imagen y los intentos de las

administraciones Ford y Carter por no rmalizar relaciones, moderar el comportamiento de Castro en el Tercer Mundo y separar a Cuba de Mosc. Para el resto de Amrica Latina y el Caribe, Cuba empez a ser un pas socialista, no alineado y una oportunidad de comercio y relacin no ideolgica co n los pases comunistas o de concesin a la izquierda local a veces para el ala izquierda de un partido populista como el peronismo argentino a cambio de apoyo en otros temas.

Esa fragmentacin de la

imagen

de Cuba

en el sistema

interamericano conllev a una reevaluacin de la poltica en la OEA hacia el gobierno de la isla. En la XV reunin de consulta de cancilleres en Quito (1974) hubo un intento fallido por remover las sanciones adoptadas contra Cuba por la Resoluci n I de la IX reunin de 1964. Al finalizar la conferencia, una mayora simple de doce Estados miembros declararon las sanciones contraproducentes, malaconsejadas, anacrnicas y reidas con los cambios de las condiciones internacionales. La principal oposicin a la derogacin

de la resolucin vino de los gobiernos militares de Brasil, Uruguay y Chile.

En 1975, la XVI Reunin de consulta de los ministros de relaciones exteriores de la OEA celebrada en San Jos, en julio de 1975, aprob la Resolucin I so bre libertad de accin (Texto

19

disponible

en

http://www.oas.org/consejo/MEETINGS%20OF&20CONSULTATION/Ac tas/Acta%2016.pdf ). La Resolucin apoyada por el gobierno

republicano de Gerarld Ford dej a discrecin de cada pas la eliminacin de las sanciones de la Resolucin I de 1964 y el establecimiento de relaciones con Cuba segn su conveniencia.

La Resolucin I de San Jos (1975) expres la evolucin hacia unas relaciones interamericanas ms plura listas. En varios

documentos de la OEA se defini el respeto al pluralismo ideolgico como un principio d e las relaciones hemisfricas. Aunque distantes

del sistema cubano, gobiernos latinoamericanos como los de Rafael Caldera y Carlos Andrs Prez en Ven ezuela cuestionaron el doble estndar usado contra Cuba en la organizacin y promovieron los principi os de nacionalismo petrolero, just icia econmica internacional y pluralismo ideolgico que los acercaron a Cuba o sus aliados en frica y el Medio Or iente. La promocin del principio de pluralismo ideolgico por los gobiernos de Caldera y Prez entronc con posiciones similares defendidas por el activismo

tercermundista mexicano de los presidentes Luis Echeverra y Lpez Portillo.

La reinsercin regional de Cuba fue reforzada por el ingreso a la OEA de los pases caribeos que ni eran miembros del TIAR ni estuvieron comprometidos con las sancione s a Cuba. Cuba por su parte retorn a participar activamente en reuniones multilaterales de Amrica Latina y el Caribe, incluyendo el grupo latinoamericano en las Naciones Unidas. Estos procesos crearon un efecto de cascada inversa por el cual la norma de gobernabilidad democrtica,

institucionalizada de forma contraproducente por la resolucin VI de 1962, disminuy su resonancia, dadas las discrepancias entre la

20

interpretacin anticomunista de las dictaduras de derecha y la aceptacin del pluralismo ideolgico por el resto de Amrica Latina y el Caribe. Unidos Con su aceptacin de la revolucin sandinista, Esta dos la administracin Carter man tuvo una posicin

durante

intermedia (R. PASTOR 2001: 39 -64 y K. SIKKINN 2004: 121 -147).

La Habana reconoci las nuevas tendencias.

La resolucin

internacional del I Congreso del Partido Comunista a fines de 1975 a firm que la presin de los pueblos latinoa mericanos y su creciente oposicin a la poltica de W ashington forzaron a Estados Unidos a depositar su voto a favor del derecho que tienen los pases de Amrica Latina a decidir por s mismos las relaciones con Cuba (Glinkin et al ., 1984: 19).

Tras la resolucin de San Jos, Cuba estableci relaciones diplomticas bilaterales con la mayora de los miembros de la OEA. Sin embargo, no expres inters alguno en regresar al organismo continental que removi los s anciones de 1964 pero no su exclusin. Por su parte, W ashington manifest reticencias a abri r a OEA a un aliado sovitico. Como resultado de ese doble rechazo se cre un nuevo equilibrio en el que la relacin entre Cuba y la OEA no se restaur. Con la Re solucin I de San Jos se derog el carcter

multilateral de las sanciones adoptadas contra Cuba en 1964 y 1967 pero la Resolucin VI de Punta del Este permaneci.

Un rea de espordicas contradicciones fue el tema de los derechos humanos que en desde la ad ministracin gan Carter y en las el

democratizaciones

Amrica

Latina

protagonism o

sistema interamericano. Excluido de la OEA, el gobierno cubano goz del privilegio de ignorar a la CIDH argumentado su sep aracin del organismo regional. La CIDH, que para entonces cuestion con

21

intensidad a las dictaduras de derecha, sigui reportando sobre la situacin de los derechos humanos en Cuba, pero La Habana se neg a responder.

En la medida en que la poltica de aislamiento declin, varios pases encabezados p or Mxico rechazaron que Cuba fuera evaluada en la CIDH si no participaba en la OEA. En 1971, cuando la CIDH

present su informe a la primera sesin de la Asamblea General, Chile, Bolivia y Mxico objetaron su jurisdiccin, recordando el razonamiento del canciller cubano Ral Roa que al estar Cuba separada de la organizacin no poda ser monitoreado por sta.

En su informe a la Asamblea General de 1983, la comisin argument que Cuba posea el derecho de defensa otorgado a todos los Estados miembros y qu e segua siendo miembro de la

organizacin aunque no su gobierno. Sin embargo, el grupo opuesto a juzgar a Cuba en ausencia creci desde 1971 hasta llegar a la actualidad cuando tal posicin es mayoritaria. Las decisiones de la

CIDH respecto a Cuba son c uestionadas por un importante grupo de Estados miembros en virtud de que el gobierno juzgado no es parte de la OEA.

V. UNA NUEV A OE A La OEA no es buena ni es mala; es simplemente lo que los Estados miembros quieren que sea dijo Alberto Lleras Camargo , primer secretario general de la organizacin (en Chewning, 1999: 61). La explicacin del diplomtico colombiano es insuficiente.

Las organizaciones internacionales son ms que la suma de la voluntad de sus Estados. Muchos de los cambios en el tratami ento

22

hacia Cuba por parte de la OEA se explican por la ampliacin de su membresa. Ms de un tercio de los actuales miembros (33) no tomaron parte de la decisin de 1962. Con la incorporacin de los

pases caribeos y Canad, la organizacin adquiri un v erdadero carcter hemisfrico.

A finales de la dcada de 1970, la administracin Carter y distintos gobiernos latinoamericanos de democracia representativa como el de Rodrigo Carazo en Costa Rica reforzaron el compromiso de la OEA con los derechos humano s. En 1978, la OEA a travs de su consejo permanente cort relaciones con la dictadura de Somoza, reconociendo a la Junta de Reconstruccin Nacional. Amrica Latina de forma mayoritaria se opuso a una intervencin militar contra el avance sandinista.

En el plano institucional, la CIDH elev el prestigio de la OEA. Contrario a las crticas de Fidel Castro a la OEA como mero baluarte anticomunista, la comisin concentr sus investigaciones en los regmenes dictatoriales de derecha. La CIDH tambin mostr

objetividad en su anlisis de derechos humanos bajo el gobierno sandinista sin sumarse a la cruzada de la administracin Reagan. Lo mismo ocurri en la investigacin que la CIDH realiz sobre los asesinatos en El Salvador perpetrados por grupos paramilit ares. Frente a la crisis centroamericana, en la que Cuba era el aliado principal del gobierno sandinista y las insurgencias guatemalteca y salvadorea, las lites polticas latinoamericanas crearon el grupo de Contadora, el Grupo de Ro y el proceso de Es quipulas para promover soluciones propias a una crisis regional. Esas iniciativas funcionaron como grupos de coordinacin de posiciones dentro de la OEA, que provey un espacio mediador y garante de los acuerdos adoptados entre las diferentes partes del he misferio.

23

El brasileo Jo o Baena Soares despleg gran autonoma como secretario general. Su labor fue reconocida por todos los presidentes de la regin desde scar Arias hasta Daniel Ortega, quien la calific como constructiva e independiente. Baena se entrevist en

ocasiones con funcionarios del gobierno cubano como parte de su misin de buenos oficios en el conflicto centroamericano.

Tras la democratizacin de la dcada despus de 1980 en Amrica del Sur, la OEA revitaliz el compromiso de la Cart a de Bogot con un continente democrtico. Tal postura codificada primero en la resolucin 1080 de Santiago en 1991, continu con la

aprobacin de la Carta Democrtica Interamericana en septiembre de 2001 en Lima. En el orden instrumental se cre la Unida d de

Promocin de la Democracia centrada en la observacin electoral y la asistencia a la consolida cin democrtica en la regin. Con la Carta Democrtica Interamericana (CDI), la OEA solucion muchos de los dobles estndares que Cuba denunci an tes de ser separada. La CDI no slo establece mecanismos especficos de defensa de la

democracia a nivel continental como las misiones electorales, sino que tambin establece, como lo pidi Castro en Caracas en 1959, la separacin de la organizacin de todos los go biernos dictatoriales.

A diferencia de la Resolucin VI de 1962 donde se estableci la incompatibilidad a priori de un gobierno de orientacin marxista con la organizacin, la CDI define la democracia en trminos procesales. Hoy un gobierno marxista pue de ser compatible con el sistema interamericano si respeta los componentes esenciales de la

democracia representativa. Las misiones electorales de la OEA han rubricado legtimos triunfos de partidos socialistas cercanos a Cuba, en Venezuela, Ecuador, Boliv ia y Nicaragua.

24

VI. UNA NUEV A POCA Y UN P AS EN TRANSICIN

En 1994, en su ltima reunin como secretario general en Brasil, Baena Soares llam a reincorporar Cuba a la OEA (Brooke , 1994). Desde Baena Soares, con la excepcin del costarricense Miguel ngel Rodrguez, que ocup la secretara por un perodo muy breve, todos los secretarios generales (Csar Gaviria, Luigi Einaudi y Jos Miguel Insulza) cuestionaron el estado de no relacin entre Cuba y la OEA. En el caso de Insulza, el chileno lleg a p roclamar

su deseo de mejorar la relacin entre la OEA y la isla como uno de los temas de su agenda de campaa para el cargo.

Al final de la Guerra Fra comenz una convergencia de la imagen sobre Cuba entre los miembros de la OEA. Tras el colapso de la Unin Sovitica y el inicio de transformaciones en Cuba con la reforma constitucional de 1922, la isla comenz a ser percibida como pas en crisis y transicin. Ms que en el diagnstico, la gran diferencia entre Estados Unidos y el resto del continente fu e

alrededor de la poltica ptima a adoptar. Para Estados Unidos el tema era cmo consolidar el aislamiento para a sfixiar el gobierno castrista. Para el resto del continente, la cuestin era qu tipo de poltica de interaccin era la apropiada para proveer estabilidad e incentivos a una transicin ordenada a la economa de mercado y la democracia representativa.

Desde 1994, el secretario general de la OEA, ex presidente colombiano Csar Gaviria, se manifest a favor de una mayor comunicacin entre la OEA y Cuba: Las puertas deben abrirse dijo para el intercambio de ideas y para que la informacin fluya . Aunque Gaviria expres el consenso del resto del hemisferio en

25

oposicin a la poltica estadounidense de aislamiento, los gobiernos latinoamericanos d e entonces, mayoritariamente de centro -derecha, no retaron al presidente Clinton por Cuba, un tema de baja prioridad en su agenda.

Es sintomtico de la nueva poca que la CIDH no fue un instrumento de la poltica estadounidense contra Cuba. En febrero d e 1995, ante una demanda del Centro de Accin Legal en Derechos Humanos, la CIDH pidi a Estados Unidos que :

estableciera mecanismos para garantizar que se adoptaran todas las medidas necesarias para crear excepciones al embargo comercial con respecto a medicinas, productos sanitarios y productos alimenticios bsicos (en Human Righs Watch, 1999: 231).

Un caso ilustrativo del rechazo de los Estados miembros a cubanizar la discusin de derechos humanos fue la no eleccin en junio de 2003 del cubano -americano Rafael Martnez a la CIDH. La propuesta del abogado Martnez, con especializacin en casos de mala prctica mdica en Orlando, Florida, intentaba usar la comisin como caja de resonancia para la poltica de la derecha cubana exiliada. Fue la primera vez desde 1959 que ningn estadounidense fue miembro de la comisin. VII. DE P AS EN TRANSICIN A MIEMBRO DEL GRUPO DE RO

El giro regional a la izquierda iniciado con la eleccin del presidente Hugo Chvez en 1998 conllev a una redefinicin del lugar de Cuba en la diplomacia interamericana. Para los nuevos gobiernos de izquierda, las relaciones c on Cuba no son de mera convenie ncia.

26

Cuba es parte integral de la izquierda continental, con vnculos orgnicos con los polticos en el poder en Venezuela, Bolivia,

Ecuador, Brasil, Nicaragua, Argentina y Chile. De mero rechazo al embargo estadounidense, pases como Brasil, Alemania, Venezuela, Bolivia, Uruguay, Nicaragua y hasta Chile pasaron a procurar

activamente su integracin al hemisferio. Adems de f undadora de la Alternativa Bolivariana de las Amricas (ALBA) junto a Venezuela, Cuba se convirti a finales de 2008 en miembro del Grupo de Ro que agrupa a todos los pases latinoamericanos. En varios pases del continente, Cuba participa en proyectos so ciales de educacin y salud que alivian situaciones de extrema pobreza sin importar el signo ideolgico del gobierno en cuestin (Bustamante y Sweig, 2008: 223-256).

En la OEA, la eleccin de Jos Miguel Insulza como secretario general, opuesta inicialme nte por W ashington, expres el auge de la izquierda regional. En ese contexto, el gobierno de George W . Bush represent la nota discordante. Hasta el ascenso de Thomas Shannon al puesto de secretario asistente para asuntos hemisfricos en 2006, la administracin concentr ingentes esfuerzos en apretar el cerco contra el gobierno cubano a pesar del rechazo activo de esas polticas por to dos los los gobiernos del de la regin. oeste No lo logr.

Internamente,

agricultores

medio

estadounidense

obligaron al presidente estadounidense ms alineado con la derecha cubana de la historia a la mayor expansin de comercio agrcola con la isla de 1960. En Amrica Latina, Bush tena la misin imposible de atraer a Chvez, Lula, Morales o Kirchner hacia posturas contra Cuba.

Incluso para la derecha latinoamericana, el embargo es un recurso fcil para tomar distancia de un Estados Unidos impopular en

27

la regin. En Mxico, el presidente Felipe Caldern trat de reparar las relaciones con Cuba, deterioradas en el perodo de su antecesor Vicente Fox (Covarrubias, 2007). En Chile, el diario El Mercurio que condena el rcord cubano en derechos humanos desde posiciones de derecha editorializa contra el embargo estadounidense. En Colombia, el presidente Uribe agradece los esf uerzos cubanos de mediacin en la guerra civil de ese pas. A las presentaciones sobre oportunidades de negocios en Cuba concurren empresarios de todas las tendencias.

Por otra parte, Canad y los Estados del Caribe no se limitan a oponerse al embargo e stadounidense, sino que usan poltic as

dirigidas a hacerlo fracasar. Ottawa y los caribeos tienen presencia permanente en Cuba a travs de contactos de alto nivel, inversiones , comercio y turismo. Aunque sus polticos no comparten el entusiasmo por la Revolucin Cubana de otros gobiernos del hemisferio, s hay convergencia entre ellos en torno a polticas de compromiso y dilogo como formas ptimas.

VIII. UNA PROPUESTA DE DI LOGO

Coincidiendo con el ascenso de Jos Miguel Insulza a la Secretara General de la OEA, y el giro hacia la izquierda en Amri ca Latina, se produce la renunci a del presidente Fidel Castro. El hecho corrobor que en presencia del momento esperado de la sucesin, cuando el sistema cubano se supona ms dbil, ni W ashington ni la OEA tenan una poltica efectiva hacia Cuba ni influencia alguna en el destino de la isla. Desde ese trasfondo, el secretario general Jos

Miguel Insulza se pronunci a favor de abrir canales de comunicacin con Cuba y derogar la Resolucin VI de Punta del Este en 1962.

28

Que Insulza haya llamado al dilogo con Cuba no es sorpresa, pues al igual que Gaviria, el actual secretario general viene de una tradicin sudamericana muy crtica hacia la poltica de aislamiento. Lo nuevo es que incluso con Bush en l a Casa Blanca, el secretario general de la OEA reiter sus propuestas, indicando que contaba con suficiente mandato para por lo menos discutir su iniciativa.

El marco de ese dilogo est por definirse a partir de las condiciones cambiantes en ambos actor es. Para empezar, Cuba no

est interesada en un reto rno al sistema interamericano. Primero, para Fidel Castro la imagen de la OEA est congelada desde que suscribi la primera y la segunda declaracin de La Habana: un ministerio de colonias yanquis y u n cad ver insepulto (Castro, 2009). La Habana ha expresado preferencias por la creacin de una organizacin de Estados latinoamericanos que excluyan a Estados Unidos y Canad. Segundo, la OEA que expuls a Cuba en 1962, o la que levant la prohibicin a relacionarse con Cuba en 1975, no es la misma a la que Cuba regresara hoy. La clusula democrtica codificada en la CDI era entonces retrica vaca pero es hoy condicin de identidad.

Es evidente que, en ciertos temas, los costos para el gobierno cubano de integrarse a los mecanismos interamericanos son mayores que cualquier ventaja de participar. Por qu va a querer el gobierno comunista de Cuba estar permanentemente ba jo el escrutinio de la CIDH? Sin embargo, hay otras reas en las que los reconoci mientos y beneficios para Cuba asociados al dilogo y la colaborac in son mayores que los costos. interamericana para Cuba puede descomponer la selectivamente en canasta aquellos

comprometerse

temas que sean de inters mutuo.

29

El secretario general Insulz a ha reiterado que un retorno completo de Cuba a la OEA en las condiciones actuales es impensable pero que no podemos esperar a una transicin para manten er un mnimo de conversacin. El secretario general es consciente de que entre la membresa plena y la ausencia total hay un espectro de opciones a explorar. Para eso es la diplomacia. No estoy planteando el retorno de Cuba a la OEA, que por lo dems La Habana nunca ha planteado, sino que solo un cierto deshielo ( sic ), el inicio de un proceso de dilo go (Pina, 2007).

Puede la OEA dialogar con Cuba a ceptando una participacin selectiva del gobierno comunista en los mecanismos

interamericanos?

Es posible y conveniente.

La OEA puede decidir

selectivamente reas en las que un compromiso parcial cuban o con el sistema interamericano sea la opcin ptima para avanzar en la integracin continental. sobre un Un dilogo no entre Cuba y el sistema la

interamericano

tema que en los

conlleva

nece sariamente

membresa plena. organismos

Claro

la participacin de pases en vnculos entre temas ofrecen

internacionales,

espacios para acuerdos, socializacin de lites polticas y redes epistmicas, y creacin de normas.

Ni para Cuba ni para la OEA el estado actual de no relacin e s ptimo. Ambos actores pagan un cos to de oportunidad dado el abanico de opciones disponibles entre la exclusin total y la

membresa absoluta.

Ms an, la exclusin de Cuba de todos los

mecanismos de integracin interamericana con la excepcin de la OPS es un remanente de la Guerra Fra. A unque la economa y sociedad cubanas distan de ser equiparables a la economa y la democracia representativa dominantes en el continente, importantes

30

sectores cubanos se han integrado ya a los flujos intelectuales y econmicos globales.

En qu reas pod ra Cuba integrarse parcialme nte al sistema interamericano? Desarrollo (BID). En primer lugar est el Banco Inte ramericano de La lucha contra la pobreza y la integracin

econmica estn en el centro de la agenda del BID. Cuba, por su parte, realiza ingent es esfuerzos por integrarse en la economa de la regin exportando servicios de educacin y salud basados en su notable capital humano. En el BID, se desarrollan importantes

intercambios de expertos sobre los modelos ptimos de desarrollo, intercambio cien tfico tcnico, organizacin financiera, rgimen de la propiedad intelectual, cooperacin antidroga, etc. El BID ha enviado expertos a Cuba a las reuniones internacionales sobre globalizacin organizadas por su asociacin de economistas, pero el nivel de colaboracin es bajo.

Ese vaco de cooperacin es irnico. Mientras Cuba permaneci excluida del sistema interamericano hast a junio de 2009 bajo el pretexto de tener un gobierno marxista, aliado al eje chino sovitico, segn la VI Resolucin de 1962, e l BID acept a la Repblica Popular China como miembro . La combinacin de la

presencia china en el BID con la exclusin de C uba de tal foro es algo difcil de explicar. Es acaso coherente darle entrada a un pas comunista de fuera del hemisferio mientra s se aduce ese carcter para excluir a Cuba de la institucin?

Existen otros temas en los que la exclusin de Cuba de la colaboracin hemisfrica slo existe en detrimento de todas las partes. La lucha contra los efectos de huracanes o epidemias, la proteccin del medio ambiente y especies en peligro de extincin, el

31

diseo de circuitos integrados de turismo regional, la proteccin regional fitosanitaria y la lucha contra el crimen transnacional, la corrupcin, el lavado de dinero, el trfico de narctico s y el

terrorismo internacional son siempre incompletos si no incluyen a todos los Estados. Con frecuencia se menciona la existencia de canales informales entre las autoridades cubanas y sus contrapartes en el hemisferio, incluyendo las estadounidenses. Acciones

especficas o informales de comunicacin, sin embargo, no son un sustituto eficiente para una colaboracin integral.

El intercambio del sistema interamericano con Cuba sera una importante contribucin de la regin de la liberalizacin econmica y poltica de la isla y a la socializacin del Estado cubano y sus lites polticas en el contexto regional. Existe una considerable literatura

en relaciones internacionales sobre el efecto constitutivo de la presencia en organismos internacionales e n la identidad de los Estados. Es conocido que la socializacin de expertos y lites, la creacin de comunidades de conocimiento ( Epistemic comunities ), el desarrollo de procedimientos y valores comunes entre las diferentes burocracias, incluyendo reas como col aboracin judicial y derechos humanos, juegan un papel nada despreciable en el desarrollo de nuevas estructuras cognitivas tanto de poltica exterior como de organizacin interna de los Estados Unidos. Un considerable nmero de estudios de caso han demost rado el efecto persuasivo de la colaboracin internacional en el cambio de concepciones y

proyecciones de burocracias y lites en Europa Oriental, la ex URSS, China o Vietnam.

IX. UN DI LGO EN LA OE A SOBRE CUBA: V CUMBRE DE LAS AMRICAS Y AS AMBLE A GENERAL No. 39 EN S AN PEDRO SULA

32

A raz de las discusiones de la ex secretaria de Estado Condoleezza Rice con sus homlogos en la Asamblea General No. 37 de la OEA en junio de 2007 en Ciudad Panam, el subsecretario de Estado Thomas Shannon aclar que la secretaria no estaba llamando a un dilogo inmediato entre Cuba y la OEA sino a que la OEA tuviera su propio dilogo sobre Cuba.

Ese llamado a abrir un dilogo sobre la forma ptima de las relaciones entre la OEA y Cuba fue un cambio positivo en la posicin estadounidense. La ltima vez que Estados Unidos estuvo dispuesto a que la OEA tuviera su propio dilogo sobre Cuba fue durante las administraciones de G erald Ford y James Carter. Los resultados fueron pasos de acercamiento y distensin e ntre el organismo hemisfrico, sus pases miembros y Cuba.

Como W ashington admiti la necesidad de un dilogo en la OEA sobre Cuba, las cancilleras latinoamericanas se lo dieron. Todos los gobiernos de la regin, que se oponen a la poltica de embargo , aun cuando discrepen del sistema poltico cubano, aceptaron con

beneplcito la eleccin de Barack Obama a la pr esidencia de Estados Unidos y su disposicin a negociar con pases con los que Estados Unidos tiene grandes diferencias en la regin como Cuba y

Venezuela. A partir de diciembre de 2008, se inici una estrategia coordinada de diplomacia latinoamericana que comenz con el

ingreso cubano al Grupo de Ro en la cumbre de Brasil en diciembre de 2008 en la que el presidente Ral Castro sostuvo un encue ntro promovido por la cancillera brasilea con el secretario general de la OEA, Jos Miguel Insulza.

33

En paralelo al proceso preparatorio de la V Cumbre de las Amricas en Puerto Espaa. Cuba fue visitada por los presidentes de Argentina, Brasil, Urugua y, Bolivia, Ecuador, Honduras, Guatemala, Chile, Repblica Dominicana y Venezuela, que reclamaron la

inclusin de Cuba en el sistema interamericano, llamado al presidente Obama a eliminar el embargo contra la isla. Tal llamado fue respaldado por los presid entes de Mxico, Felipe Calder n y de Colombia, lvaro Uribe. En vsperas de la cumbre, Costa Rica restableci sus relaciones diplomticas con Cuba y el presidente electo de El Salvador en las elecciones del 15 de marzo proclam que su pas restablecera r elaciones diplomticas con Cuba el primer da de su mandato. Con estos dos pases, Estados Unidos qued como el nico pas del hemisferio sin relaciones diplomticas

normales con la isla.

En camino a la cumbre de Trinidad, el secretario general Jos Insulza y el secretario general adjunto Albert Ramdin se declararon contrarios a cubanizar la cumbre pero a favor de tener un debate sobre la resolucin VI en la Asamblea General No. 39 de San Pedro Sula en junio de 2009. Estas declaraciones ocurrieron en la s vsperas de la V cumbre, cuando se celebraba una cumbre del ALBA en Cuman, Venezuela, en la que el presidente Ral Castro manifest disposicin a un dilogo amplio y de todos los temas con Estados Unidos. El grupo ALBA, con los presidentes Chvez de V enezuela y Ortega de Nicaragua a la cabeza, convirtieron el tema de la

derogacin de la Resolucin VI en un caso prueba de la legitimidad de la OEA como foro de dilogo en las relaciones interamericanas.

El cambio de discurso de poltica exterior de la a dministracin Obama cre oportunidades para que los partidarios de derogar la Resolucin VI resaltaran las inconsecuencias de la exclusin

34

ideolgica con una nueva retrica estadounidense de pragmatismo, cambio, un nuevo comienzo, multilateralismo, c onsulta con Brasil y Mxico, visin de futuro y no reproducci n de problemas del pasado (A. LOW ENTHAL 2009 ). No fue un cambio en el balance de poder como lo dira la escuela realista sino la crisis de legitimidad de la Resolucin VI, a partir de su co ntradiccin con la interpretacin actual de la norma de gobernabilidad democrtica, lo que caus la revisin del tema cubano en la Asamblea General de la OEA en San Pedro Sula.

El reto para la OEA, como administrador (CHAYES y A. HANDLER democrtica, CHAYES en San 1995) Pedro de la norma era de gobernabilidad la anacrnica

Sula

derogar

Resolucin VI de Punta del Este sin legitimar la membresa de un pas que reta a la democracia representativa como condicin de identidad interamericana. En ese sentido, pa reca imposible adoptar una solucin por consen so como es prctica comn de la

organizacin. Por una parte, los pases del ALBA, socios ideolgicos del gobierno cubano, procuraban derogar la resolucin, reparando la exclusin ideolgica, sin agreg ar ninguna otra consideracin. Por la otra, Estados Unidos, Canad otros pases como Costa Rica

preferan someter el proceso a la consulta del Comit de la OEA como forma de reafirmar la legalidad en el derecho interamericano de la norma de gobernabilidad democrt ica.

La solucin adoptada fue separar los dos temas. La Resolucin 2438 sobre Cuba de la Asamblea General No. 39, aprobada por consenso, resolvi la derogacin de la Resolucin VI de 1962 pero a la vez condicion el regreso de la isla al organismo conti nental al inicio de un dilogo, dependiendo de una peticin del gobierno cubano y de conformidad con las prcticas, prop sitos y principios

35

de la OEA. La solucin fue resultado de un compromiso entre las posiciones de los bloques liderados por Estados Un idos y Venezuela pero ms an el producto de la posicin propia de defensa de la OEA como mecanismo hemisfrico del secretario general Jos Miguel Insulza y de los pases asociados a su agenda: Comunidad del Caribe (CARICOM). Brasil, Chile y la

Independientemente de la voluntad del gobierno cubano actual de retornar a la OEA o no, la Resolucin 2438 fortaleci la legitimidad de la OEA como organizacin continental en la que los pases del hemisferio resuelven difer encias y encuentran consensos. La

derogacin de la Resolucin VI de Punta del Este cerr un ciclo de mala institucionalizacin de la norma de gobernabilidad democrtica como norma anticomunista. La Resolucin 2438 de San Pedro Sula resolvi la incoherencia de tener una norma definida en trminos de procesos democrticos aplicada a un pas como exclusin ideolgica. La OEA como institucin internacional administradora de la norma gan en coherencia y flexibilidad al aprobarse la posibilidad de dilogos mltiples entre el sistema interamericano y Cuba.

En la cuestin especfica de la relacin con Cuba, la OEA removi una decisin cuestionada en trminos de legitimidad por varios de sus pases miembros. En adelante no ser una decisin tomada casi cinco dcadas atrs con la complicidad de dictador es de derecha lo que prevendr a Cuba de integrarse al organismo

hemisfrico sino sus propias decisiones.

X. CONCLUSIONES

La

OEA

ha

experimentado

notables

cambios

desde

la

separacin del gobierno cubano de sta en 1962.

Esos cambios se

36

reflejaron en e l tratamiento del tema cubano en el seno de la organizacin, cambiando la connotacin de la separacin segn la imagen o imgenes de Cuba dominantes o en competencia entre los Estados miembros. evidentes: En las pginas anteriores cuatro elementos son

1)

La exclusin de Cuba fue una anomala en la vida institucional de la OEA. Tanto el gobierno como la sociedad cubanos fueron excluidos de todo el sistema interamericano, con la excepci n de la OPS. Esa prctica no h a sido aplicada a ningn otro pas miembro en la historia de la OEA, incluso aquellos considerados en violacin de como normas la no fundamentales intervencin o del la sistema norma de

interamericano

gobernabilidad democrtica. En la prctica, esa poltica de doble estndar termin reduciendo l a influencia del organismo regional sobre Cuba y daando el atractivo y legitimidad de la norma hemisfrica de gobernabilidad democrtica.

2)

Como expres el secretario general Jos Miguel Insulza, las razones de la Resolucin VI de 1962 para excluir a Cu ba de la OEA por tener un gobierno marxista y estar aliada al eje chino- sovitico eran un anacronismo que no reflejaba la realidad cubana, la imagen prevaleciente de Cuba en el

hemisferio, ni el d esarrollo normativo de la OEA. Desde la dcada de 1970, la OEA acept el principio de pluralismo ideolgico y desde las democratizaciones de la dcada de 1980 suscribi un criterio de gobernabilidad democrtica basado en respeto a procesos, no en la proscripcin de resultados.

3)

La derogacin de la Resolucin VI de Punta del Este des mont una institucionalizacin contraproducente de la norma de

37

gobernabilidad democrtica en relacin a Cuba. se actualiz la exclusin cubana, ya no

De esa forma por razones

excepcionales, sino por alejarse de los criterios vigen tes de interpretacin. La Resolucin 2438 de San Pedro Sula tambin otorga a la OEA, como institucin administradora de la norma democrtica, legitimidad, coherencia y flexibilidad para dialogas con Cuba sobre formas de incorporacin al sistema

interamericano.

4)

Entre Cuba y el cuerpo de derecho internacional desarrollado en el marco de la OEA hay diferencias reales. Cuba no ha participado en la confeccin de las actuales normas del sistema interamericano ni comparte sus valores polticos fundamentales. Tal nivel de desconexin sugiere la conveniencia de un proceso de aproximacin y acomodo gradual entre los actores. Entre el contacto cero y la membresa plena, la OEA tiene un amplio abanico de opciones para dialogar y cooperar en reas

especficas con Cuba.

Desde enero de 2009 hay un nuevo presidente en la Casa Blanca con una nueva estrategia y lenguaje de poltica exterior. Un

nuevo discurso ha tomado casa en la diplomacia estadounidense hacia Amrica Latina. El equipo del presidente Obama parece me nos inclinado que sus antecesores Clinton y Bush a comprometerse a una poltica hacia Cuba de c ambio de rgimen por coaccin. La V

Cumbre de las Amricas de Trinidad y Tobago termin con una marcada reiteracin por los pases latinoamericanos de su oposic in al embargo esta dounidense y a la exclusin de C uba del organismo regional. La Asamblea General de la OEA en San Pedro Sula derog la Resolucin VI de Punta del Este, colocando la discusin de la exclusin cubana sobre bases compartidas por los actores ms

38

relevantes del hemisferio en trminos de poder y en coherencia con la norma hemisfrica de gobernabilidad democrtica.

BIBLIOGRAF A

BROOKE, James (1994) Castro Dons Civvies for Latin American Leaders. New York Times , June 16, 1994.

BUSTAMANTE, Michael y SW EIG, Julia (2008) Buena Vista Solidarity and the Axis of Aid: Cuban and Venezuelan Public Diplomacy. The Annals of the American Academy of Political and Social Science . March 2008, 616: 223 -256.

CASTRO, Fidel. Re flexiones del Compaero Fidel: Otra vez la podrida OEA. 8 de mayo de 2009. En http://www.cubadebate.cu/index.php?pl=design/libros.tpl.html&n ewsid_obj_id=8860 .

CASTRO, Fidel. Reflexiones del Compaero Fidel: Tiene la OEA derecho a existir? 14 de abril de 2009. En http://www.cubadebate.cu/index.php?tpl=design/libros.tpl.html/n ewsid_obj_id=8860 .

CHAYES, Abraham y HANDLER CHAYES, Antonia. (1995) Sovereignty . Cambridge: Harvard University Press.

The New

CHEW NING, Lawrence (1999) La accin de la OEA en la defensa y consolidacin de la democracia. En CASA DE AMRICA (Ed.). La OEA a sus cincuenta aos, reflexiona ante el siglo XXI . Madrid: Casa de Amrica.

CIA. Freedom of Information Act (FOIA). Current Intelligence Weekly Review , 21 July 1960.

DONNELLY, Jack (2000) Realism and International Relations . York: Cambridge University Press.

New

39

DONNELLY, Jack. Sovereign Inequalities and Hierarchy in Anarchy: American Power and International Society. European Journal of International Relations , June 2006, 12: 139 -170.

FINNEMORE, Martha y SIKKINK, Kathryn. International No rm Dynamics and Political Change. International Organization , 1998, 52 (4): 887 -917.

GLEIJESES, Piero (2004) La esperanza destro zada . Editorial Ciencias Sociales.

La Habana:

GLEIJESES, Piero. Moscows Proxy? Cuba and Africa 1975 -1988. Journal of Co ld War Studies , 2006, 8 (2): 3 -51.

GLINKIN, A.; MARTINOV, B. y YAKOVLEV, P. (1984) La Evolucin de la poltica de EE.UU. en Amrica Latina . Mosc: Editorial Progreso. GUEVARA, Ernesto (1970) Completas . La Habana. Cuba y el Plan Kennedy. Obras

HUMAN RIGHTS W ATCH (1999) La Maquinaria Represiva de Cuba . New York: Human Rights W atch.

INTER-AMERICAN COMMISSION ON HUMAN RIGTHS. The situation of Human Rights in Cuba: seventh report. W ashington: PAS, 1983.

KATZENSTEIN, Peter (1996) The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics. New York: Columbia University Press.

LAKE, David. Regional hierachy: authority and local international order. Review of International Studies , 2009, vol. 35: 35 -58.

40

LECHUGA, Carlos (1991) Pueblo y Educacin.

Itinerario de una farsa .

La Habana:

LOW ENTHAL, Abraham (2009) Renewing Cooperation in the Americas. En Lowenthal, Abraham; Piccone, Theodore y W hitehead, Lawrence (eds.). The Obama Administration and the Americas . W ashington D.C.: Brookings Institution Pre ss.

McKEOW N, Ryder. Norm Regress (2009) U.S. Revisionism and the Slow Death of the Torture Norm. International Relations, 2009 , 23 (5): 5 -25.

PASTOR, Robert (2001) Press.

Exiting the Whirlpool .

Boulder:

W estview

PETTINA, Vanni. Del anticomunismo al antinacionalismo: La presidencia de Eisenhower y el giro autoritario en la Am rica Latina de los aos 50. Revista de Indias , 2007, vol. LXVII (240): 573 -606.

PINA, Jorge (2007) Insulza partidario de un deshielo con Cuba. The Associated Press , 16 de mayo de 2007.

RUSSELL, Roberto y TOKAT LIAN, Juan. Modelos de pol tica exterior y opciones estratgicas. El caso de Amrica Latina frente a Estados Unidos. Revista CIDOB d Afers Internacionals, 2009: 85-86.

SCHLESINGER, Stephen y KINZER, Stephen (1984) Bitter Fruit. The Untold Story of the American Coup in Guatemala . New York: Doubleday.

SHAW , Carolyn. (2004) Cooperation, Conflict, and Consensus in the Organization of American States. New York: Palgrave MacMillan.

SIKKINK, Kathrin (2004) Mixed Signals . New York: Cornell University Press, 2004. 41

SUGANAMI, Hidemi. Narrative Explanation and International Relations: Back to Basics. Millenium, Journal of International Studies , 2008, 37 (2): 327 -356.

W OOD, Bryce (1979) Human Rights and the Inter-American System. En FARER, Tom (ed.). The future of the Inter -American System . Ne w York: Prager Publishers.

W OOD, Bryce (1985) The Dismantlement of the Good Neighbor Policy . Austin: University of Texas Press.

YOPO, Boris (2006) Jos Miguel Insulza en la OEA. Algunas tareas y unos cuantos desafos. Nueva Sociedad , enero-febrero.

42