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FUNDAMENTOS DE LA TEORA DE PLANIFICACIN ______________

ORIGEN Y NATURALEZA DE LA PLANEACIN La planeacin es una actividad natural y peculiar del hombre como se racional, que considera necesario prever el futuro y organizar su accin de acuerdo con sus previsiones, por lo que la planeacin es tan antigua como el hombre mismo. Algunos, sin embargo, han llegado a pensar que la planeacin constituye un patrimonio propio o exclusivo del hombre moderno, del hombre del siglo xx que est ya por terminar y que, por consiguiente, terminar con l. Se refieren seguramente a los planes quinquenales de los pases socialistas, caracterizados por un estilo de planeacin altamente centralizado y burocrtico, pero, en realidad, de acuerdo con la experiencia histrica de la humanidad, la planeacin ha sido tan necesaria en los sistemas socialistas como en los capitalistas, slo que la participacin de todos los sectores interesados o afectados por este proceso resulta una condicin fundamental en ambos sistemas para que la formulacin de planes, programas o proyectos, no quede nicamente en el discurso poltico o derive, ms temprano que tarde, en un rotundo fracaso. Esta creencia revela que la planeacin es un patrimonio peculiar del hombre del siglo XX, muestra simplemente una falta de memoria histrica; porque, en realidad, los hombres desde sus orgenes han recurrido a la planeacin. La planeacin en el horizonte primitivo y en la Edad Antigua Durante el horizonte primitivo, tanto el hombre recolectar como el cazador, para resolver problemas vitales, tuvieron la necesidad de recurrir a la planeacin y organizacin.. Encontrar su aprovechamiento, cazar a un mamut o a un animal salvaje para aprovechar su carne y su piel, no fueron empresas fciles de lograr por simple ensayo y error,
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sino problemas muy complejos cuya solucin tuvo que se desafiada por la capacidad de imaginacin, de accin y de organizacin de los grupos humanos. Quiz una de las diferencias ms notables entre la planeacin que haca el hombre en el horizonte primitivo y la que ahora realiza el hombre moderno, consista en que el primero tena que pagar un precio muy alto por sus errores de planeacin, que a veces implicaba la vida misma, mientras que en el mundo moderno es posible observar que muchos funcionarios, ejecutivos y responsables del desarrollo de planes, programas y proyectos, fallan una y otra vez en el logro de sus objetivos y metas y, con frecuencia, ni su puesto pierden. Ellos no sufren, pero la sociedad, que es la que paga el precio, s. La planeacin, se hizo mucho ms necesaria cuando el hombre con la agricultura y el establecimiento de los primeros asentamientos humanos, se hizo sedentario, entonces se impona la previsin del tiempo, definido mediante la observacin detallada y precisa del movimiento de los astros. Fallar en estas previsiones significaba perder las cosechas, o por lo menos no lograr los resultados esperados y, consiguientemente, sufrir la escasez de alimento. Por otra parte, las grandes obras de la antigedad, como las pirmides de Egipto, las ciudades griegas, los grandes centros ceremoniales de Teotihuacan, Cholula, Tula, Xochicalco o Uxmal, la ciudad de Tenochtitln, el Taj Mahal, las ciudades de Alejandra, Pompeya e Itlica, los puentes, acueductos, anfiteatros, vas y murallas de los romanos, fueron todos obra de la planificacin, del diseo intencionado de la organizacin social. Origen interdisciplinario de la planeacin moderna Por medio de la planeacin el hombre moderno se propone resolver problemas complejos y orientar procesos de cambio, enfrentando mltiples y complejos desafos, haciendo un amplio uso de los recursos que le proporcionan la ciencia, la tcnica y la cultura, para buscarles solucin. La planeacin moderna puede apoyarse en las aportaciones y en los grandes desarrollos de la ciencia y de la tecnologa, pero nunca debe ignorarse la importancia fundamental de los valores de la cultura humana que, por principio, deben siempre tomarse en cuenta y que en algunas ocasiones constituyen un lmite para la accin y la decisin, y en otras, contribuyen a darle orientacin y estmulo. En cualquier caso, no debe olvidarse que la planeacin tiene siempre el carcter de un medio, aunque en muchas ocasiones necesario, y no constituye un fin en si misma. Dicho de otra manera, la planeacin no se legitima por smisma, sino en funcin de los acuerdos
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y consensos sobre los fines y objetivos que persigue. Aun logrando el consenso sobre esto, le resta todava conseguir el acuerdo sobre los medios e instrumentos necesarios y sobre los criterios de xito enla accin, para garantizar una evaluacin adecuada de sus resultados. La teora de la planeacin moderna se ha desarrollado a Partir de mltiples fuentes disciplinarias. Entre otras pueden mencionarse las siguientes: las teoras administrativa, econmica, de sistemas, de la informacin, la ciberntica o del control, la antropologa, la teora poltica y la teora del desarrollo. Por lo que en realidad constituye un campo interdisciplinario o, ms precisamente, multidisciplinario. Existen adems otros campos de accin profesional afines o complementarios ala planeacin, como son: la ingeniera de sistemas, la investigacin de operaciones, las teoras de decisiones, la estadstica, la matemtica y la propia teora de evaluacin, que ofrecen instrumentos imprescindibles para el desarrollo de la planeacin. Como consecuencia del carcter multidisciplinario del proceso de planeacin, no debe sorprender que el personal de las unidades de planeacin se caracterice por su pluralidad de origen, en cuanto a su formacin y especializacin profesional. As, en las unidades modernas de planeacin social o educativa, no solamente se encuentran administradores, economistas, ingenieros, actuarios, programadores y especialistas en los diferentes campos o especialidades de la planeacin, sino tambin psiclogos, socilogos, antroplogos y especialistas en los diferentes campos de la educacin. Relaciones entre la planeacin y su contexto No siempre la planeacin global o nacional del desarrollo precedi a la planeacin sectorial (la economa, la industria, las comunicaciones, la educacin, la agricultura, etctera), sino que, de acuerdo con las circunstancias histricas y del contexto peculiar de cada pas o de cada institucin, surgieron uno u otro proceso, teniendo necesariamente que relacionarse entre s al coincidir ambos procesos, puesto que tienden a condicionarse recprocamente. Un buen plan de educacin no puede formularse adecuadamente como simple deduccin de un plan global o nacional de desarrollo, porque el sistema educativo tiene problemas, necesidades y ritmos propios, y es de naturaleza distinta a la del sector salud o del sector social, agrcola o industrial, para mencionar algunos casos. Pero, a la vez, si se formula un plan global, el plan sectorial tendr siempre necesidad de tomarlo en cuenta, as como a algunos otros con los que comparte campos afines.
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Cada sector de servicio pblico enfrenta problemas de naturaleza peculiar que no podrn resolverse mediante recetas o medidas estandarizadas y uniformes. De ah que en planeacin del desarrollo es un error tcnico reducir los planes sectoriales a simples programas operativos del plan nacional, como sucedi en el caso de la Ley de Planeacin de 1983 en Mxico. De hecho, en nuestro pas se lleg primero a la formulacin y desarrollo de 14 planes sectoriales antes de contar con el Primer Plan Global de Desarrollo 1980-1982, y cuando se formul el primer Plan Nacional de Desarrollo (1983-1988), bajo la Ley de Planeacin 1983 hubo que slo se plantearon hasta el final del sexenio y sectores que no lograron formular sus programas. Adems, un anlisis cuidadoso del contenido de los programas, sectoriales revela que, en realidad, se tratan de planes sectoriales que comprenden cada uno un conjunto peculiar de programas y proyectos. De este modo, la planeacin del desarrollo y la plantacin educativa se condicionan recprocamente dentro de un marco terico de referencia que incluye: la definicin de conceptos bsicos sobre el de planeacin y las formas adoptadas para su instrumentacin, as, como las interrelaciones entre el sistema educativo y los dems macrosistemas sociales del contexto: los sistemas econmico, poltico, social, cultural y el medio fsico-geogrficol (diagramas 1 y 2). Para hacerse viable y lograr sus fines y objetivos, la planeacin, tiene siempre necesidad de tomar en cuenta las condiciones y limitaciones del contexto poltico econmico y socio-cultural en que opera. Debe advertirse que, en la literatura especializada, los trminos de planificacin, planeacin, planeamiento y programacin, en su sentido ms amplio, representan conceptos sinnimos, mientras no conste expresamente lo contrario. Esto significa que suelen utilizarse indistintamente de pas o de un autor a otro, segn el origen de su formacin. Algunos autores se refieren con menos frecuencia al mismo proceso de planeacin o planificacin, en los trminos de gestin estratgica o de decisiones estratgicas.

CONCEPTOS BSICOS Y CORRIENTES TERICAS EN PLANEACIN Analizando la literatura relacionada con la teora e historia de la planeacin moderna, la primera impresin que el lector se lleva es la de que cada tiende a proponer su propia definicin conceptual y, por consiguiente, a describir a su manera los elementos que integran el proceso general de planeacin; sin embargo, un anlisis ms detenido permitir observar que en realidad existen varias corrientes tericas, con sus correspondientes descripciones del proceso as como ciertos elementos que son comunes a todas ellas, como el anlisis de problemas y necesidades, la definicin de prioridades, la formulacin de objetivos y metas, la identificacin de medios o acciones para lograrlos, la seleccin de estrategias y tcticas, las decisiones sobre asignacin de recursos y alguna forma de evaluacin y control. En la historia de la Planeacin moderna es posible identificar por lo menos cuatro corrientes tericas Principales, en relacin con la definicin de conceptos bsicos y la descripcin de] proceso general de planeacin, que pueden denominarse como: corriente administrativa, corriente de sistemas, corriente del cambio o desarrollo y corriente prospectiva o de innovacin (vase cuadro l).

DIAGRAMA 1 El marco metodolgico de la planeacin educativa

Conceptos bsicos sobre planeacin y desarrollo educativo Necesidades, recursos y condiciones del sistema poltico Necesidades, recursos y condiciones del sistema social

Planeacin del desarrollo nacional

Planeacin del desarrollo educativo

Necesidades, recursos y condiciones del sistema poltico

Necesidades, recursos y condiciones del sistema poltico

Mtodos, estrategias, formas y estilos de planeacin

DIAGRAMA 2 Elementos de un sistema de planeacin educativa

Recursos naturales Recursos humanos Recursos econmicos Limitaciones Criterios de evaluacin Necesidades de valores Fines e ideales Objetivos y metas

-Necesidades socioeconmicas -Necesidades de educacin -Recursos disponibles -Intereses de aprendizaje -Horizontes de tiempo

Etapas del proceso de planeacin educativa: Diagnstico, programacin, discusin-decisin, ejecucin y evaluacin

-Satisfaccin de necesidades educativas -Creacin de nuevas necesidades -Formacin de recursos humanos

Autocontrol del sistema

Esta clasificacin tiene un carcter exploratorio ms que terico analtico; pero contribuye a comprender mejor los diferentes matices y las diferentes formas de describir el proceso de planeacin. Conceptos de planeacin basados en la teora clsica de la administracin Existe un conjunto de autores que consideran a la planeacin como una etapa del proceso administrativo, tomando como base la teora clsica sobre este proceso que estableciera Henry Fayol, quien defini a la planeacin, como "el proceso de estimar el futuro y de Preparar provisiones para l.2 Un concepto similar proponen James H. Donnelly y colaboradores, cuando comentan que la planeacin es "la actividad fundamental y primaria que incluye todas las reas de la administracin o gerencia y que se dirige hacia la definicin de metas y la determinacin de los medios necesarios para alcanzarlas.3 Roger A. Kaufman, despus de analizar los elementos que integran un Plan concluye: "As pues, la planeacin se ocupa solamente de determinar qu debe hacerse con el fin de que posteriormente puedan tomarse las decisiones prcticas para su implementacin. La planificacin es un proceso para determinar "a dnde ir" y establecer los requisitos para llegar a ese punto de la manera ms eficiente y eficaz".4 William H. Newman, por su parte, considera que los sectores ms importantes de la tarea administrativa son: organizacin, relaciones humanas, planeacin, direccin, evaluacin y control. El propio autor define al proceso de planeacin en los siguientes trminos: "Entenderemos mejor el proceso de planeacin si primeramente estudiamos las etapas bsicas de una decisin especfica que se tome. Estas etapas son el diagnstico del problema, la determinacin de soluciones optativas, el pronstico de resultados en cada accin y, finalmente, la eleccin del camino a seguir.5 Los criterios de racionalizacin y optimizacin se introducen con esta corriente, as como se acercan ala teora de sistemas que se percibe en las formas ms avanzadas de describir el proceso de planeacin. Como podr notarse, las definiciones anteriores tienden a identificar a la planeacin como una etapa del proceso administrativo, como una actividad unidisciplinaria y como una responsabilidad del gerente o ejecutivo, a quien corresponde establecer la vinculacin entre el contenido de los planes, programas y proyectos y su instrumentacin. Supone, de hecho, una separacin entre la elaboracin de planes y su realizacin.

Esta forma de entender la planeacin suele ser muy frecuente en las empresas o corporaciones cuyos gerentes proceden de alguna carrera administrativa; aunque en sus expresiones ms avanzadas sobre el proceso de planeacin se aproximan bastante a la corriente orientada por la teora de sistemas, como se coment anteriormente. Conceptos de planeacin basados en la teora de sistemas A partir de los principios y conceptos propuestos por Ludwig von Bertalanfy (1951) y Kenneth Boulding (1956), sobre la teora general de sistemas, como elemento integrador y unificador de la ciencia, as como de los planteamientos de John Dewey, sobre la estructura del cerebro humano y la descripcin de cmo pensamos, y de Clay Thomas Whitehead, sobre los sistemas de plantacin estratgica, surgi una forma peculiar de entender a la planeacin como un proceso que nos permite plantear y resolver problemas complejos mediante la instrumentacin de estrategias apropiadas. dentro del mbito de un sistema y sus relaciones con su propio contexto.6 Dicho concepto incluye un importante mecanismo denominado retroalimentacin, aportado por la ciberntica, entendida sta como la ciencia de la comunicacin y relacin mtua de un sistema con el medio en que acta o como la ciencia de la comunicacin y del control. 7 George Chadwick defini a la planeacin como: "Un proceso de previsin humana y de accin basada en esa previsin". En la descripcin del proceso de planeacin, estableci un paralelismo entre el mtodo cientfico y el proceso de planeacin, entendindolo como anlisis y solucin de problemas complejos.8 Gehard Colm sostiene que la planeacin consiste en "un sistema para la toma de decisiones, ms que la sola preparacin de planes"; Y. Dror (1 963) defini a la planeacin como "el proceso de preparar un conjunto de decisiones para la accin futura, que se dirige hacia la consecucin de metas optimizando el uso de los medios".9 Ernesto Schiefelbein, por su parte, considera que "la planeacin se ubica en el conjunto de procedimientos que van desde la definicin de metas, pasando por la racionalizacin entre metas y medios, hasta la ejecucin o realizacin". El mismo autor comenta que las denominadas etapas del proceso de planeacin deben considerarse como momentos lgicos, ms que cronolgicos.10 Quiz una de las descripciones ms claras y completas del proceso de planeacin, de acuerdo con la corriente de sistemas, es la que propone Frank Banghart en su obra Education Planning, que incluye las siguientes fases: definicin del problema, anlisis del problema, conceptualizacin del problema y diseo de planes o alternativas,
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evaluacin de planes o de alternativas de solucin, seleccin de planes o de alternativas, instrumentacin del plan o de la alternativa y retroalimentacin.11 Las definiciones del proceso de planeacin, basadas en la teora de estrategia se caracterizan por integrar la elaboracin o formulacin de planes y por introducir la idea de la retroalimentacin, tomada de la teora de sistemas y de la ciberntica. En la corriente de sistemas, la planeacin ya no se entiende como una actividad unidisciplinaria y como responsabilidad exclusiva del gerente o administrador, sino como responsabilidad compartida por un equipo tcnico, de carcter interdisciplinario, en el que participan administradores, economistas, socilogos, ingenieros, matemticos, arquitectos, polticos: programadores, antroplogos, psiclogos, educadores y ciudadanos en general. ntimamente relacionado con la corriente de sistemas, ha surgido en el mundo empresarial el concepto de "planeacin estratgica, aunque en la realidad la estrategia constituye uno de los elemento fundamentales y, sin lugar a dudas, el de mayor peso cualitativo en un proceso de planeacin bien entendido. Gerard Arguin, en su obra La Planeacin Estratgica en la Universidad, (Quebec, Edition Presses de Universit, 1988), define este tipo de planeacin como "un proceso continuo y participativo, articulado ms bien a la calidad de las intervenciones que a la calidad de los datos. La planeacin estratgica podra definirse como un proceso de gestin que permite visualizar, de manera integrada, el futuro de las decisiones institucionales que se derivan de la filosofa de la institucin, de su misin, orientaciones, metas, objetivos, programas, as como determinar estrategias a utilizar para asegurar su implantacin. El propsito de la planeacin estratgica es el de concebir a la institucin, no como un ente cerrado, aislado, como suceda anteriormente, sino en relacin estrecha con su medio ambiente.12 Conceptos de planeacin basados en la teora del desarrollo o del cambio planificado En esa tercera corriente terica, los especialistas suelen orientar los procesos de planeacin hacia la promocin del desarrollo en sus diferentes sectores, o bien considerar a la planeacin como un

instrumento necesario para el desarrollo de un pas, sector institucin educativa. George M. Raymond comenta: "Mientras el pueblo no decida que el desarrollo de acuerdo con ciertos planes debe preferirse al desarrollo controlado por las solas fuerzas del mercado, cualquier discusin sobre el proceso de planeacin y sus detalles no pasar de ser un mero ejercicio acadmico.13 Las definiciones dentro de esta corriente constituyen un rango tan amplio que pueden relacionarse con las dos anteriores (administrantiva o de sistemas), o bien, pueden llegar hasta regiones de frontera en esta disciplina, peculiares de la corriente innovadora y prospectiva. Debe tambin advertirse que no hay un concepto unificado de desarrollo. En la literatura especializada sobre este tema aparecen por lo menos cinco conceptos o formas de entender el desarrollo de los pueblos o de los grupos humanos: crecimiento, autosuficiencia, interdependencia, autodeterminacin y la denominada estrategia de transformacin productiva con equidad y sustentable, que combina varias de las anteriores. Conceptos alternativos sobre desarrollo El desarrollo de los pueblos y de los grupos humanos o instituciones pueden entenderse de acuerdo con los siguientes conceptos: Concepto de crecimiento. El desarrollo se entiende como el crecimiento equilibrado y sostenido de la produccin de bienes y servicios que garantiza la distribucin justa y equitativa de stos, sin alterar el equilibrio ecolgico. Constituye una definicin ideal y utpica que, en la prctica no ha sido lograda por ningn pas. Concepto de autosuficiencia. El desarrollo se define como la capacidad de los grupos humanos para resolver sus problemas con sus propios recursos; sin embargo, histricamente, no hay pueblos ni grupos humanos que puedan considerarse como autosuficientes. Concepto de interdependencia. Dado que no hay grupos autosuficientes, se plantea la necesidad de que los pueblos y los grupos humanos tienen que relacionarse con otros para lograr resolver sus problemas, sin derivar en fenmenos de explotacin, dominacin y colonialismo. Esto supone que los pueblos y los grupos humanos logran consolidar la confianza en s mismos y tomar conciencia de que no son autosuficientes.
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Este concepto resulta viable y til, por lo que algunos pases e instituciones han orientado su desarrollo en esta lnea que, sin embargo, no garantiza que eliminar los nuevos fenmenos de dominacin, colonialismo e injusticia social. Concepto de autodeterminacin. El desarrollo se entiende como la capacidad de los grupos humanos para tomar decisiones por s mismos. Esto requiere un conjunto de condiciones sociales, econmicas y polticas que muy pocos pases logran alcanzar. Estrategia de transformacin productiva con equidad y sustentable. Este planteamiento est relacionado con los conceptos de crecimiento, interdependencia y autodeterminacin. En l se consideran aspectos como la necesidad de preservar el equilibrio ecolgico y del apoyo solidario de la sociedad. DIAGRAMA 3 Elementos de estrategia para la transformacin productiva con equidad y sustentable

Para que esta estrategia resulte viable, se requiere una estrecha vinculacin y articulacin entre las polticas econmica, poltica educativa y social, dentro de un contexto participativo y democrtico. Jorge Ahumada, pionero de la teora sobre planificacin del desarrollo en Amrica Latina y maestro de los primeros planificadores de esa regin, en su obra La Planificacin del Desarrollo, dice: "La planificacin es una metodologa para escoger alternativas, que se
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caracteriza porque permite verificar la prioridad, factibilidad y compatibilidad de los objetivos y seleccionar los instrumentos ms eficientes... La planificacin no es el proceso de elaborar un documento que se denomina plan o programa, esto es slo una parte del proceso". 14 John Friedman define a la planeacin como "el proceso por medio del cual el conocimiento cientfico y tcnico se une a la accin organizada. La planeacin constituye un subproceso crtico del proceso de orientacin social. Deben distinguirse dos formas de planeacin: la de asignacin o racionalizacin y la de innovacin." La planeacin de racionalizacin o de asignacin, "se refiere a las acciones que determinan la distribucin de recursos limitados entre usuarios que compiten entre s por el uso de esos mismos recursos". La planeacin innovadora, en cambio, "se relaciona con aquellas acciones que producen cambios estructurales en la orientacin de la sociedad. La planeacin innovadora es esencial para el crecimiento estructural y sostenido del sistema social y, consiguientemente, para el desarrollo". 15 Jorge Ahumada propuso una descripcin del proceso de planeacin que se ha hecho clsica en Amrica Latina, el cual comprende las siguientes etapas": diagnstico, programacin, discusin -decisin, seleccin de alternativas, ejecucin y evaluacin. John Friedman, en cambio, plantea el proceso de planeacin dentro de un modelo interactivo de transacciones e intercambio de criterios y puntos de vista entre el planificador profesional y e l usuario o cliente, especificando los elementos que se mencionan a continuacin: Aportaciones del planificador Conceptos Teora Instrumentos de anlisis Procesamiento de informacin Nuevas perspectivas Mtodo de investigacin Aportaciones del usuario Conocimiento del contexto Alternativas realistas Normas y valores Definicin de prioridades Juicios de factibilidad Detalles operativos 16

Como puede observarse, en la corriente del desarrollo o del cambio planificado se integra la elaboracin de planes, programas y proyectos con su instrumentacin. Adems, la funcin de la planeacin se entiende como una responsabilidad compartida entre un equipo tcnico interdisciplinario y los sectores interesados o afectados por el proceso de planeacin. Conceptos de planeacin prospectiva o de innovacin

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En esta cuarta corriente terica, la planeacin se utiliza como un estratgico para la construccin del futuro que se desea, para disear e inventar nuevos futuros. Warren Ziegler considera que la planeacin "busca la preparacin para el futuro y puede tambin servir como instrumento para cambiar ese futuro.
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De acuerdo con esto, pueden observase tres posiciones frente a la previsin del futuro: adaptativa, preventiva e inventiva que tambin puede llamarse creativa o prospectiva. Posicin adaptativa. En esta posicin el futuro se considera como un dato , una consecuencia inevitable delas tendencias histricas, un campo del conocimiento predecible mediante mtodos determinsticos o probabilsticos. Por este motivo, ante la previsin de un futuro inevitable, se toman medidas en el presenta para adaptarse a l. As, por ejemplo, ante la prediccin de un eclipse total de sol, la sociedad adopta medidas para adaptarse a este fenmeno y para que, en todo caso, no resulte en detrimento de la salud de cuantos decidan observar el fenmeno por algn medio. Posicin preventiva. En esta posicin el futuro se considera no solo campo del conocimiento, sino tambin como campo de la accin y decisin humanas. Si el futuro previsto se considera indeseable, se toman medidas en el presente para que el futuro previsto no suceda. As, por ejemplo, el movimiento ecologista promueve la adopcin de medidas para evitar que contine deteriorndose la capa de ozono de la atmsfera que protege el ambiente. Posicin inventiva, creativa o prospectiva. Esta posicin se caracteriza por considerar al futuro como campo de la accin y de la libertad, ms que como un campo del conocimiento. Las cosas que ocurren no suceden necesariamente por que as venan sucediendo o porque tenan inevitablemente que suceder, sino porque grupos organizados, utilizando su poder, decidieron hacerlas suceder. As, por ejemplo, la petrolizacin de la economa mexicana y el endeudamiento excesivo del pas durante la crisis de los ochenta no sucedi porque as vena ocurriendo; sino que represent un viraje histrico decidido por los grupos que tenan el poder en el pas. Las tareas principales de la planeacin prospectiva consisten en lograr acuerdos para plantear o disear un futuro deseable, y articular compromisos de accin y de instrumentacin de estrategias apropiadas para construirlo.

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Posiciones semejantes han adoptado Bertrand De Jouvenel, Russell Ackoff y Wladimir Sachs, en sus obras El arte de la conjetura, Rediseando el futuro, y Diseo de un futuro sobre el futuro, respectivamente.18 Russell Ackoff comenta que la planeacin es una toma de decisin anticipada. Es un proceso de decidir lo que se va a hacer y como se va a realizar antes de que se necesite actuar.. La planeacin es necesaria cuando el hecho futuro que deseamos implica un conjunto de decisiones interdependientes, esto es un sistema de decisiones... La planeacin es un proceso que se dirige hacia la produccin de uno o ms estados futuros deseados y que no es probable que ocurran a menos que se haga algo al respecto". 19 Por su parte, Cembranos Y colaboradores, comentan que la planificacin se entiende como "el sistema para hacer efectivas las decisiones tomadas, realizar el plan elegido y conseguir los objetivos formulados..." La planificacin social, segn el mismo autor, implica "una forma de graduar la utopa, a partir de una realidad analizada, acercar/determinar el futuro, disear un cambio que pueda ser recorrido, establecer pasos precisos para alcanzar los objetivos propuestos, aprovechar las oportunidades, prever las dificultades, tener una visin global del contexto, mantener el equilibrio propio del mbito desde el que se planifica la existencia de un proceso colectivo de avance, establecer mecanismos de implicacin de los destinatarios, romper la resistencia al cambio y comprometerse con la ejecucin".20 Sindo Froufe Quintas se acerca a esta corriente cuando dice: La planificacin, como actividad humana racional, pretende prever un futuro deseable, dndonos los medios propicios y oportunos para conseguirlo ... Planificar es decidir por adelantado qu hacer, cmo y cundo y quin ha de hacerlo... Es caminar hacia el futuro, partiendo de una realidad presente ... 21 En este mismo sentido J. Grao considera que "el proceso planificador va desde donde estamos hasta donde queremos ir". Por lo que al mundo de la empresa se refiere, Elmer Burach advierte que "el objetivo de la planificacin integrada y proactiva es asegurar que la organizacin est creando continuamente su propio futuro, aquel en el que la organizacin utiliza de la mejor manera sus recursos, sus capacidades y sus oportunidades de mercado.22 La descripcin del proceso de planeacin, en la corriente prospectiva e innovadora, comprende los siguientes pasos: 1. Definicin o diseo de un futuro deseable, preferentemente mediante el logro de consensos o acuerdos y el establecimiento de compromisos de accin para hacerlo realidad.
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2. Anlisis de elementos de apoyo y de resistencia frente al compromiso de lograr el futuro deseable. 3. Seleccin de cursos de accin y de estrategias eficaces para construir el futuro que se desea. 4. Asignacin de recursos financieros, humanos y de infraestructura, y, en su caso, invencin.,de nuevos recursos y estrategias. 5. Instrumentacin estratgica de programas y proyectos articulado a un proceso continuo de seguimiento y evaluacin. 6. Retroalimentacin y consolidacin consolidacin de alianzas y compromisos para la consecucin oportuna del futuro deseable. En el campo especfico de la planeacin educativa, se hace nfasis en la naturaleza prospectiva de la educacin que, de algn modo, permite anticipar las condiciones de la futura sociedad.. Esta corriente no solamente supone la integracin entre la formulacin de planes, programas y proyectos y su instrumentacin, sino que adems requiere de la participacin de todos los sectores interesados en el proceso de planeacin, sea porque ste puede eventualmente perjudicarlos, o porque les resulte deseable y beneficioso. De hecho en los procesos de planeacin participativa y prospectiva, la definicin del futuro deseable se realiza mediante el establecimiento de acuerdos y consensos de los sectores interesados y la identificacin, seleccin y compromiso de instrumentacin de estrategias apropiadas para lograrlo. Integrando las corrientes anteriormente planteadas, el autor considera que la planeacin es un proceso tcnico-econmico, socio-poltico y cultural que permite resolver problemas complejos y orientar procesos de cambio, mediante la instrumentacin de estrategias apropiadas, dentro de un horizonte de tiempo dado y en un espacio fsico-geogrfico definido. El concepto anterior puede aplicarse tanto al desarrollo de planes y programas como al de desarrollo de proyectos, ya que en estos tres elementos cumple el concepto antes propuesto sobre planeacin.

Conceptos de planeacin educativa Aunque de por s no es necesario modificar el concepto de planificacin para referirse a la planeacin social y educativa, s vale la pena considerar algunas definiciones que se han propuesto para este concepto.

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Clarence E. Beeby, del Instituto Internacional de Planificacin de la Educacin, define a la planificacin educativa como un ejercicio de previsin para determinar polticas, prioridades y costos del sistema educativo, tomando en cuenta las realidades polticas y econmicas, las posibilidades de crecimiento del sistema, las necesidades del pas y las de los alumnos a los que sirve" (Cf. Planning and educational administration, Pars, UNESCO/IIPE, 1962). En la VII Comisin de Planeacin del I Congreso Nacional de Investigacin Educativa (Mxico, 1979-1981), coordinada por el autor, un grupo interinstitucional defini a la planeacin educativa como "El proceso que busca prever diversos futuros en relacin con los procesos educativos; especifica fines, objetivos y metas, permite la definicin de cursos de accin y, a partir de stos, determina los recursos y estrategias ms apropiados para lograr su realizacin. El proceso de planeacin comprende el diagnstico pronstico, la programacin, la toma de decisiones, hasta la implementacin, control y evaluacin del plan". Volviendo a la definicin de planeacin, sustentada por el autor de esta obra de tipo educativo, puede advertirse como un proceso tcnico econmico, socio-poltico y cultural, que permite resolver problemas educativos complejos y orientar el desarrollo de la educacin mediante la instrumentacin de polticas y estrategias apropiadas, en un horizonte de tiempo dado y en un espacio fsico-geogrfico definido. Planeacin de racionalizacin y planeacin innovadora Analizando a fondo las corrientes tericas sobre el proceso general de planeacin, pueden llegarse a identificar dos grandes orientaciones o formas de pensar y realizar la planeacin: de racionalizacin y la innovadora. La planeacin de racionalizacin se basa en la asignacin de recursos limitados entre usuarios que compiten entre s por los mismos recursos y va orientada hacia el logro de un futuro factible, que supone la conservacin o mantenimiento del orden institucional establecido en el sistema. La planeacin de racionalizacin se basa en la asignacin de recursos y va orientada hacia el logro de un futuro factible, que supone la conservacin o mantenimiento del orden institucional establecido en el sistema. E. Ander-Egg considera que la planificacin es "la accin de utilizar un conjunto de procedimientos mediante los cuales se introduce una mayor racionalidad y organizacin en unas acciones y actividades previstas de antemano con las que se pretende alcanzar determinados objetivos, habida cuenta de la limitacin de recursos.23

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Un planteamiento similar hace M. Espinoza, quien entiende a la planificacin como "la actividad racional que tiene por objeto decidir sobre la asignacin de recursos escasos en el logro de objetivos mltiples, a travs de los medios adecuados para su obtencin".24 La planeacin innovadora, en cambio, se basa en la necesidad de introducir cambios estructurales y cualitativos en los sistemas e instituciones que se definen como futuro deseable, y sus desafos consisten en identificar y seleccionar estrategias apropiadas para construirlo y en lograr articular los compromisos de accin necesarios para su instrumentacin oportuna. Los recursos, en este caso, no constituyen una limitacin absoluta de partida, dado que pueden inventarse nuevos recursos, no considerados en las formas convencionales de racionalizacin. John Friedman, en su obra Retracking Amrica, a Theory of Transactive Planning (1973) se refiere a estas dos formas de pensar y hacer la planeacin en los siguientes trminos: Planeacin racionalizadora "Para muchos planificadores, la asignacin racional de recursos constituye la principal tarea, si no la nica, de la planeacin central que se distingue por incluir las siguientes caractersticas: a) Ser comprensiva, para lograr cubrir todos los elementos del sistema; b) Incluir un sistema generalizado de equilibrio. c) Utilizar, en forma predominante el anlisis cuantitativo y los modelos matemticos, y d) Garantizar una racionalidad funcional en el proceso de toma de decisiones". Resumiendo las experiencias histricas, Friedman comenta: "La planeacin central de asignacin (o racionalizacin) no ha cumplido sus promesas iniciales: el deseo de ser comprensiva ha producido la ilusin de una inteligencia omnipotente; el mtodo de un sistema generalizado de equilibrio ha puesto nfasis en la estabilidad; los modelos cuantitativos han descuidado las condiciones reales que influyen en las decisiones de poltica y en la instrumentacin de programas; y la racionalidad funcional, que se aduce, ha hecho a los planificadores insensibles a las implicaciones valorales de su trabajo...25 Planeacin innovadora El propio Friedman se refiere a la planeacin innovadora y comenta que debe ser considerada como una aproximacin al desarrollo
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institucional que busca producir cambios limitados, pero relevantes, para modificar y reorientar en el mediano y largo plazo, al sistema de orientacin social de una institucin. La planeacin innovadora crea un conjunto completamente nuevo de categoras y actividades, con implicaciones de gran alcance, que no podran realizarse nicamente con el mejoramiento incrementar de las actividades actuales. Esta forma de planeacin articula los esfuerzos de especialistas en mltiples disciplinas y de los propios sectores interesados para generar nuevas propuestas y respuestas organizadas a los problemas y necesidades que se perciben. Supone tambin la articulacin estratgica de planes, programas y proyectos, dentro de una jerarqua de prioridades que se instrumentan mediante estrategias apropiadas. Bertram Gross, refirindose a las primeras experiencias de planeacin innovadora en Mxico, comenta lo siguiente: "La promocin de nuevas instituciones tuvo precedencia sobre su coordinacin. Esta forma de crear instituciones tiene su propio pulso. Entre mayor xito hay para realizar cosas, mayores problemas crean las nuevas instituciones. Esto lleva a una presin creciente para articular mejor las cosas... Pero entonces, el esfuerzo por realizar obras importantes produce una nueva aceleracin para la creacin de nuevas instituciones descentralizadas. 26 John Friedman advierte que la planeacin innovadora se distingue por tres caractersticas: a) la bsqueda del cambio institucional; b) la orientacin a la accin, y c) la movilizacin de recursos para su realizacin. Balance crtico de la planeacin de racionalizacin y la planeacin innovadora La planeacin ha llegado a confundirse tanto con los procesos de racionalizacin y asignacin central de recursos que, para muchos, su sentido innovador pasa desapercibido; Friedman sin embargo, basndose en las experiencias histricas de la planeacin, comenta que la forma ms til y efectiva para realizarla es la planeacin innovadora. Para este propsito, el autor citado comenta dos ejemplos: "Imaginemos un pas donde nada cambia. Ao con ao los recursos pblicos son asignados exactamente e n las mismas proporciones entre los mismos usuarios. Quiz puedan realizarse pequeos ajustes, de tiempo en tiempo, para corregir errores aleatorios del sistema, pero estos ajustes no producirn cambios importantes en la economa del pas. En un pas como ese, la planeacin es claramente superflua; sus planificadores, si los hay,
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bastar que copien cada ao el plan del ao anterior. Evidentemente, se trata de un ejemplo extremo... "Imaginemos ahora el extremo contrario, un pas de tal modo presionado por el cambio que el sistema total se caracteriza por su desequilibrio generalizado. Claramente, argumentar alguno, es precisamente en circunstancias como stas donde se necesita alguna forma de orientacin central. En los hechos, sin embargo, es poco probable que pueda utilizarse la planeacin de racionalizacin, puesto que el gobierno carecer tanto de la informacin como del poder necesarios para hacer efectivas sus decisiones. La nica posibilidad para salvar del caos al pas mediante la planeacin, ser desarrollar en gran escala un plan o programa de innovacin institucional." "Resumiendo -concluye John Friedman- hemos llegado a la desencantadora conclusin de que donde la planeacin racionalizadora es ms factible resulta superflua; y donde sta es ms necesaria, no resulta factible. Por otra parte, la planeacin innovadora es a la vez necesaria y factible en los dos casos antes mencionados. "En el primero, para lograr que el pas se mueva; y, en el segundo, para construir nuevas estructuras sin las cuales el pas caer en el caos. Como la mayora de los pases estn situados entre ambos extremos, practican ambas formas de planeacin, pero la planeacin innovadora, orientada hacia el cambio, generalmente se impone."27 De este modo, las relaciones entre la planeacin racionalizadora o de asignacin y la planeacin innovadora se encuentran en un estado de tensin inevitable. Existe la necesidad de mantener el equilibrio del sistema, pero tambin el cambio en la direccin que se desea. La planeacin innovadora tendr que enfrentar en su prctica la resistencia y oposicin de no pocos planificadores y administradores centrales y de las unidades de programacin presupuestaria, que se afanarn por incorporar el esfuerzo Innovador dentro de los moldes burocrticos, alegarn frecuentemente la limitacin de recursos del gobierno y urgirn los informes peridicos para los sistemas de informacin y control. Por lo anterior, la planeacin innovadora, se ver forzada a buscar, sin desalentarse, sus propios recursos para garantizar un espacio de accin y decisin propias; luchar tambin por incrementar, en forma estratgica y escalonada, su campo de influencia, adems de establecer una base propia de sustentacin y de apoyo poltico. A partir de estas dos formas fundamentales de entender y de hacer la planeacin, puede generarse toda una tipologa sobre formas o estilos de plantacin, en las que se puede incluir prcticamente cualquier definicin (cuadro 2).
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DESCRIPCION CLSICA DEL PROCESO GENERAL DE PLANEACIN En Amrica Latina se ha hecho clsica la descripcin del proceso de planificacin propuesta originalmente por Jorge Ahumada, maestro de las primeras generaciones de planificadores latinoamericanos, en su obra La Planificacin del Desarrollo . De acuerdo con este autor, el proceso general de planificacin comprende las siguientes etapas: diagnstico, programacin, discusin decisin, formulacin y evaluacin de alternativas, ejecucin o instrumentacin y evaluacin",28 sin embargo, como muy bien lo ha advertido Ernesto Schiefelbein, ms que de etapas, se trata de elementos o fases del proceso, que se refieren, de por s, a momentos lgicos y no a un periodo cronolgico, puesto que de hecho no representan una secuencia lineal, temporal, como Ahumada lo pensaba, dentro de su entusiasta acogida a los recursos y contribuciones de la programacin lineal a la planificacin. Para una mejor comprensin del contenido de las fases del proceso de planeacin, se resumen a continuacin las descripciones que originalmente propuso Jorge Ahumada (vanse los diagramas 4, 7 y 8). Fases del proceso general de planeacin Primera fase: el diagnstico De acuerdo con Jorge Ahumada, el diagnstico constituye un proceso de anlisis, fundamental para el desarrollo del proceso general de planificacin, que permite precisar la naturaleza y magnitud de los problemas que afectan a una actividad, institucin o sistema, as como sus perspectivas a futuro, si no cambia nada. CUADRO 2 Tipologa sobre formas y estilos de planeacin Orientacin Tipos
1o 2o 3 4 5 6 7

Racionalizacin
Administrativa Sistemtica Proyectiva Centralizada Tecnocracia Normativa Compulsiva

Innovacin
Innovadora Dialctica

nfasis

statatus quo vs. Cambio Control del poder vs. lucha por el poder Prospectiva Pasado vs. Futuro Descentralizada Burocracia vs. Democracia Participativa Tcnica vs. Valores Situacional Deber ser vs. viabilidad Estratgica o Futuro factible vs. futuro Innovadora deseable

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DIAGRAMA 4 Proceso de planeacin

1.Describir el estado de la actividad, institucin o sistema, en trminos de: a) Los resultados que est produciendo; b) Los recursos e instrumentos que est utilizando; y c) El medio o contexto en que est operando, tanto fsico-geogrfico como socio-cultural.
d)

2. Describir en lo posible cuantitativamente- las relaciones entre los resultados, por un lado, y los recursos, instrumentos y medios, por el otro. 3. Proyectar y pronosticar el desenvolvimiento futuro de la actividad o institucin durante el periodo de previsin, suponiendo que no cambia nada. 4. Evaluar la situacin actual Y pronosticada de la actividad, mediante la comparacin con un modelo normativo. 5.Explicar por qu la situacin actual y la pronosticada difieren de la normativa, cuando as ocurra. Esto permitir identificar las causas del estado de la actividad, tanto en el horizonte retrospectivo (histrico) como en el de previsin, CUADRO 3 El proceso de planeacin como responsabilidad compartida

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Por consiguiente, el diagnstico tiene un conjunto de antecedentes representados por el horizonte- retrospectivo o histrico; y sus consecuentes, representados por la proyeccin y pronstico sobre el futuro estado de la actividad o sistema en el horizonte de previsin. El anlisis del diagnstico enfrenta un conjunto de problemas, entre los que destacan: a) Identificacin de las variables estratgicas del sistema, es decir, las que tienen una mayor influencia sobre su operacin y los resultados que logra y, a la vez, son sensibles de modificar por las decisiones polticas. b) Identificacin de los principales factores que afectan el comportamiento de esas variables y el modo en que las afectan. c) Identificacin de variables exgenas y descripcin de la forma como influyen en la determinacin de la situacin observada, para seleccionar criterios que permitan fundamentar las proyecciones y pronsticos. e) Determinacin de logros factibles de alcanzar en un plazo dado, mediante la aplicacin de determinados instrumentos y recursos. f) Bsqueda de elementos que permitan estructurar y fundamentar estrategias para enfrentar la solucin de los problemas y necesidades detectados. Para una mayor explicacin de este proceso, se adjuntan un diagrama del diagnstico y un ejemplo de diagnstico, basado en el anlisis de una variable: la eficiencia terminal de la educacin primaria en Mxico (diagrama 5 y grfica l).

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Segunda fase: la programacin Ahumada denomina a esta fase como la programacin, porque tambin suele utilizar este trmino para referirse al proceso general de planificacin. Est principalmente orientada hacia la realizacin de las siguientes actividades: formulacin de objetivos, seleccin de prioridades, asignacin de recursos e instrumentos, sealamiento de tiempos, definicin de metas, elaboracin de calendarios, entre otras pero, en realidad, las tareas ms integradoras de la programacin son la formulacin de planes, programas (que le da el nombre) y proyectos, as como el establecimiento de polticas para la asignacin de recursos y la formulacin de programas presupuestales, por lo que la programacin va ms all de la simple calendarizacin y distribucin de actividades en el tiempo, como algunas veces se piensa. Adems, se hace necesario advertir que, de muchas maneras, la programacin se desarrolla como un proceso simultneo a las fases de discusin-decisin y de formulacin y seleccin de alternativas, lo que justifica su denominacin de fase y no de etapa. La naturaleza misma de los campos de accin de estas tres fases fundamenta la necesidad de realizarlas en procesos que no sean simplemente paralelos, sino que se articulen de manera convergente. Tercera fase: discusin-decisin Esta fase presupone la interaccin y comunicacin entre los grupos tcnicos de planificacin, de administracin responsables de la operacin de los servicios, los diferentes niveles de autoridad poltica y los representantes de los sectores que resultarn beneficiados o afectados con la instrumentacin de planes, programas y proyectos. Si los grupos tcnicos de la planificacin no se comunican con los de la administracin, el xito de los planes, programas y proyectos se ver afectado negativamente, desde el comienzo. La historia de la planeacin moderna ha recogido, como experiencia saludable, la necesidad de la participacin y de entender al proceso de planeacin como una responsabilidad que, por naturaleza peculiar, requiere ser ampliamente compartida. Muchos planes, programas y proyectos, elaborados por tcnicos y expertos en sus laboratorios, no lograron instrumentarse y pasaron directamente a engrosar los archivos documentales de las instituciones, porque a los polticos finalmente no les interesaron, y los administradores no lograron entenderlos. Otras veces lograron ser aceptados y se decidi instrumentarlos, pero carecieron de previsiones adecuadas de logstica para llevarlos a cabo, por lo que, en algunos casos, los administradores no pudieron traducirlos en trminos operativos, y en otros, no lograron conseguir los recursos necesarios para su realizacin.
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Por su parte, el grupo de planificadores, se disculp, alegando que sus planes, programas o proyectos eran buenos, pero que los administradores no estaban preparados para instrumentarlos. Hoy en da, esta actitud de culpar a otros ya no se justifica porque. aunque no pueda definirse, a priori, una norma general, tiende a generalizarse la actitud de considerar a la planeacin como una responsabilidad compartida entre todos los sectores interesados. (vase cuadro 3 para ejemplificar las relaciones entre el grupo de planificacin y el grupo de administracin, en las diferentes fases del proceso). Debe advertirse, sin embargo, que el mejor recurso para el estudio del proceso de discusin-decisin est representado por la asimilacin de la propia experiencia y el anlisis de casos sobre experiencias de gestin. Cuarta fase: formulacin y seleccin de alternativas Los problemas no suelen tener slo una solucin, sino que tienen varias o mltiples soluciones alternativas, con ventajas y desventajas relativas, tanto respecto a su viabilidad como en cuanto a sus niveles de eficiencia y eficacia para resolver esos problemas. Lamentablemente, esta situacin suele ser generalmente ignorada p or la autoridad poltica, que tiende a preferir las soluciones simples, fciles de manejar y de generalizar de manera controlada y centralizada. Contar con un buen diagnstico no basta para encontrar la solucin a un problema social o educativo, se requiere adems de la aplicacin del ingenio y de la creatividad para inventar nuevas soluciones, para descubrir formas de articular los recursos disponibles, de modo que contribuyan de manera eficaz y eficiente a la consecucin de los objetivos y metas de la planeacin. Las alternativas constituyen opciones de decisin sobre medios, cursos de accin y estrategias viables y oportunas que permiten lograr resultados equivalentes o de algn modo comparables, en la solucin de problemas sociales o educativos relevantes. Con frecuencia las alternativas tienden a buscar nuevos caminos o estrategias diferentes a los tradicionalmente adoptados para la solucin de los problemas y la satisfaccin de necesidades de los grupos humanos o de las instituciones.

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Para la evaluacin y seleccin de una alternativa, existe la necesidad de tomar en cuenta sus antecedentes, contenido, condiciones de operacin y estrategia. Los antecedentes de una alternativa estn relacionados con la naturaleza peculiar del problema o la necesidad en cuestin, con los recursos disponibles, con las oportunidades de desarrollo y con el sistema de valores. Esto, a su vez, supone la interaccin entre promotores y presuntos beneficiarios, lo que naturalmente reclama el recurso a mtodos convencionales y no convencionales, como en el caso de los procesos de participacin. El contenido de una alternativa incluye un marco terico y valorar de referencia, que le da orientacin y sentido a las acciones, con el fin de que contribuyan de manera eficaz y oportuna al logro de sus objetivos de desarrollo, habida cuenta de las condiciones de operacin (personal, recursos, infraestructura, etctera). La articulacin del contenido con las condiciones de operacin lo proporciona precisamente la estrategia, entendida como hilo conductor o vnculo -a veces invisible- que permite enlazar todos los medios y acciones dentro de determinadas condiciones de operacin, para que contribuyan al logro eficaz y oportuno de los objetivos que se persiguen. La estrategia, como anteriormente se ha comentado, constituye el factor cualitativo ms importante de la planeacin. Un grupo puede contar con recursos adecuados y tiempo suficiente para resolver un problema; pero, si no emplea una estrategia apropiada, se puede anticipar que el problema no ser resuelto en forma adecuada. Los criterios para la evaluacin de una alternativa pueden ser: "ex-ante", antes de su instrumentacin (relevancia, factibilidad, resultados esperados), o bien, "ex-post", despus de su instrumentacin (eficiencia, eficacia, resultados no esperados e impactos). Para la formulacin, evaluacin y seleccin de alternativas existen mtodos y modelos fundamentados en las teoras de decisiones a los que conviene recurrir para valorar mejor la importancia de las estrategias, que constituyen el elemento central de una alternativa (diagrama 6).29

Quinta fase: ejecucin o instrumentacin

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Para que los medios, cursos de accin y estrategias no queden slo en propsitos o escritos en un papel, se necesita establecer todo un conjunto de previsiones de instrumentacin y logstica que implican, entre otros, los siguientes elementos: a) Establecimiento de un flujo gil de informacin y comunicacin, con el fin de que cuantos participan en un plan, programa o proyecto se enteren oportunamente de la misin establecida y de los resultados u objetivos que se buscan, de los medios y estrategias para lograrlos y del tiempo en que espera alcanzarlos (metas). b) Definicin clara de funciones y distribucin adecuada de responsabilidades, que fomente al mximo el trabajo en equipo, la participacin, corresponsabilidad y solidaridad con la misin asumida pero que evite siempre duplicaciones innecesarias de esfuerzos y los antagonismos originados por discrepancias en gustos u opiniones. e) Especificacin y acopio de recursos suficientes y oportunos, as como de otros elementos de logstica que permitan la instrumentacin adecuada de los medios, acciones y estrategias. d) Coordinacin dinmica y eficaz que se centre en el logro de los objetivos y metas, garantice el seguimiento de las estrategias seleccionadas, fomente la colaboracin y corresponsabilidad solidarias y evite cualquier tipo de burocratismo y autoritarismo, que generalmente redundan en detrimento de los niveles de eficacia y eficiencia en el trabajo. e)Establecimiento de procesos de seguimiento, supervisin y evaluacin que retroalimenten la toma de decisiones y contribuyan a garantizar el logro de los objetivos y metas de los planes, programas y proyectos. Sexta fase: evaluacin, retroalimentacin y control En la evolucin de los paradigmas de la planeacin moderna, la evaluacin. que tradicionalmente haba sido considerada como la ltima etapa o fase del proceso, ha venido a convertirse en el corazn o en el cerebro del proceso general de planeacin.30 De hecho, la evaluacin, de una manera u otra, se hace presente en todas las fases del proceso, aunque en algunas de ellas sea ms visible que en otras, como en el diagnstico, en la discusin-decisin y en la seleccin de alternativas. La evaluacin permite verificar el estado que guarda un proceso o una actividad y estimar el nivel de logro de los objetivos y metas, mediante 1a aplicacin de criterios e indicadores comnmente aceptados y preferentemente anticipados, o por lo menos, explcitos.

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Debido a sus mltiples funciones y campos de aplicacin, la teora de evaluacin ha experimentado un desarrollo propio, pero comnmente se le asocia al proceso general de planeacin. De importancia particular para las instituciones sociales y educativas resulta la evaluacin institucional que supone el fomento de una cultura de planeacin y particularmente de lo que podra tambin denominarse como cultura de evaluacin, en contraparte a las tendencias de oposicin o resistencia a los procesos de evaluacin, que podran denominarse como "sub-cultura de evasin" o "subcultura del fraude".31 Cuando en los grupos humanos o en las instituciones se fomenta la cultura de evaluacin, sta contribuye a consolidar la confianza de las personas en s mismas y en los dems y, consiguientemente, se impulsa el desarrollo de esos grupos o instituciones. Por otra parte, la retroalimentacin y el control constituyen valiosas aportaciones de la teora general de sistemas y de la ciberntica y estn, por lo general, estrechamente ligados al proceso de evaluacin. EVOLUCIN DE LOS PARADIGMAS DE PLANIFICACIN Desde los aos sesenta, se ha producido un conjunto de modificaciones estructurales en las condiciones del contexto internacional y nacional en que actan las instituciones sociales y educativas, lo que a su vez ha tenido un profundo impacto en las posiciones, actitudes y prcticas de la planeacin social y educativa de los pases y de las instituciones. Los procesos neoliberales de modernizacin social y poltica, la globalizacin de la economa mundial, el surgimiento de grandes bloques econmicos y comerciales (Cuenca del Pacfico, Unin Europea, Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, etctera), el desastre de los sistemas socialistas de planificacin centralizada y burocrtica, el surgimiento de nuevos movimientos sociales en favor de la democratizacin y en contra del colonialismo, de la xenofobia racial o de la discriminacin, aunado al crecimiento desmesurado de la pobreza y de la miseria en el mundo, han influido poderosamente en la crisis de muchas instituciones sociales y educativas, que se ven en la necesidad de enfrentar crticas y cuestionamientos sobre el desempeo de su misin, a la vez que observan con profunda preocupacin la reduccin del flujo relativo de los recursos del financiamiento pblico en que se apoyaban, y se incrementan progresivamente sus costos de operacin frente a la creciente competitividad de las instituciones del sector privado.
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Entre los nuevos desafos que enfrentan las instituciones, estn los reclamos de altos estndares de eficiencia, calidad y competitividad, que no slo implican cambios estructurales y cualitativos al interior de las instituciones sociales y educativas, sino tambin en sus relaciones con el contexto social, nacional e internacional. Un anlisis cuidadoso de la evolucin que han experimentado los paradigmas de planificacin puede detectar, entre otros, cambios como los siguientes: paso de paradigmas lineales a no lineales, de la planeacin racionalizadora a la innovadora y prospectiva, de la planeacin autoritaria Y tecnocrtica a la participativa y democrtica, de la planeacin convencional a la estratgica, as como una profunda modificacin del papel de la evaluacin en el proceso general de planeacin, que ha pasado de ser una etapa o fase del proceso, en vnculo estratgico de todas las fases del proceso de planificacin (vanse los diagramas 3, 4, 5, 7 y 8).32 DIAGRAMA 7 Visin convencional del proceso de planeacin

Diagnstico de la realidad

Programacin racionalizadora

Evaluacin

Futuro factible

Discusin decisin

Instrumentacin

Por otra parte, dadas las condiciones peculiares de los pases de Amrica Latina respecto a otras regiones del mundo, que se consideran ms avanzadas, el proceso de planificacin tiene la necesidad de articularse a procesos "ad hoc" de investigacin porque, en muchos casos, no se dispone de suficiente informacin que permita formular diagnsticos y alternativas apropiados para resolver los problemas sociales o educativos al momento de iniciarlo.
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De este modo, el proceso de planificacin en no pocas ocasiones se transforma en un proceso de investigacin. Emesto Schiefelbein que, en la trayectoria de su vida y accin profesional ha pasado de la economa a la planificacin educativa, y de ah a la investigacin en educacin, describe de manera elocuente los vnculos y relaciones que se dan entre el proceso de planificacin y el de investigacin (diagrama 9).

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DIAGRAMA 9 Relaciones entre la investigacin y la planeacin

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