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Resumen Derecho Administrativo Cassagne

Derecho Administrativo El Estado y la Justicia. En Grecia no hubo propiamente una instrumentacin comprensiva de la organizacin jurdica que vinculara a los habitantes con el territorio, aunque la idea se hallaba subyacente en el concepto de polis. Los Romanos llamaron con el nombre de civitas al EstadoCiudad, utilizando finalmente la nocin de res pblica para aludir a la existencia de la propia comunidad poltica. La institucionalizacin del Estado constituye la culminacin de un proceso que se inicia en las principales ciudades italianas (Florencia, Gnova, etc.) durante el siglo XV. All aparece la expresin lo stato para designar en general a toda organizacin jurdicopoltica y su forma de gobierno, ya fuera que esta ltima tuviera carcter monrquico o republicano. La consolidacin territorial de los Estados, operada a partir del siglo XVII, junto a la aparicin de numerosos sistemas polticos y filosficos, dio lugar a las ms variadas concepciones acerca del Estado. El concepto de Estado como la perfecta organizacin jurdicopoltica de la comunidad que procura el bien comn y su consideracin como un objeto real, no ideal, constituye la concepcin con mayor arraigo en el campo de las doctrinas que se inspiran en la filosofa cristiana. El derecho administrativo es la rama del derecho pblico que estudia primordialmente la organizacin y la actuacin del Estado en sus relaciones con los particulares. El Estado no es otra cosa que una sociedad polticamente organizada, y no puede haber sociedad sin organizacin poltica; la realidad del Estado, de la sociedad civil, no es la sociedad ni el orden poltico por s solos, sino su compuesto, de manera que entre Estado y Sociedad no existe ninguna separacin real. La caracterstica esencial que distingue al Estado de otras comunidades, de acuerdo con la concepcin aristotlica, es su autarqua o autosuficiencia, en el sentido de que el Estado se halla integrado de tal forma que no precisa ni depende de otra comunidad para la realizacin de sus fines. La comunidad constituye el gnero prximo de Estado mientras que el calificativo soberana o perfecta permite diferenciarla de otras asociaciones, significando la alianza o unin estable, consciente y voluntaria de personas para alcanzar el fin comn. Lo especfico del Estado reposa en la cualidad de perfecta o soberana que posee tal comunidad al bastarse a s misma. El Estado es la institucin necesaria y fundamental que deriva de la naturaleza del hombre. Su finalidad es establecer el buen orden de la vida y, sin relegar el fin sobrenatural del hombre ni sus condiciones morales, considera que la persona humana no puede alcanzar la perfeccin si no se supedita a los medios y fines de la comunidad estatal. El principio que unifica y otorga coherencia a la organizacin estatal es el de la autoridad, que se mantiene por intermedio del poder, el cual acta con el fin de asegurar el orden social

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fundamentalmente a travs de la ley, que siempre debe ser justa, conforme con la naturaleza y apropiada a las costumbres del pas. * Causas y elementos del Estado. Las causas del ser estatal, constituyen los principios que explican el ser y condicionan su existencia. Se dividen en intrnsecas o inmanentes causas material causa formal extrnsecas o trascendentes causas eficiente. causa eficiente remota o mediata causa eficiente, prxima o inmediata causa final . El principio generador del ser es la causa eficiente que puede ser remota o prxima. La causa eficiente remota o mediata del Estado es Dios. La causa eficiente, prxima o inmediata, indica que el Estado es una entidad natural producto de la industria humana, que obedece a la sociabilidad natural y que se realiza como una obra de la libertad del hombre, obra de razn y de virtud. La causa material del Estado est constituida por el pueblo y el territorio. El pueblo no es la suma de individuos indeterminados sino la unidad que los aglutina en la idea de un ser comn, se trata en otros trminos, de una multitud humana concretada en una Nacin y ordenada por la virtud unitiva de un fin. Este conjunto de personas requiere de un territorio que determina, junto con el pueblo, la causa material de la existencia del Estado. Estos elementos, se hallan integrados en una unin u orden que es la causa formal del Estado, o principio que informa tales elementos y los transforma en el ser estatal. De ese orden surgen como propios la autoridad y el ordenamiento jurdico positivo. Si bien la funcin del orden como causa formal del Estado produce el aglutinamiento e integracin de los elementos materiales que l contiene, se hace necesaria la presencia del poder estatal que encauce y oriente y, en algunos casos, dirija la accin de la comunidad, que dicte las normas imperativas. Ese orden, causa formal del Estado, precisa ser determinado en el terreno existencial por medio de una organizacin jurdicopoltica, cuyos caracteres se regulan en el ordenamiento jurdico bsico, que hoy se denomina Constitucin. En lo que concierne a la causa final o fin del Estado ella es el bien comn, razn de ser del Estado. El bien se torna comn cuando los individuos se agrupan y actan el mecanismo de la sociabilidad natural, constituyendo las diversas comunidades, de las cuales el Estado constituye la comunidad perfecta. La Encclica Mater et Magistra estableci que el bien comn abarca todo un conjunto de condiciones sociales que permiten a los ciudadanos el desarrollo expedito y

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pleno de su propia perfeccin. Tomando nada ms que el segundo trmino del concepto (la comunin del bien), aparecen dos corrientes opuestas a la concepcin tradicional. Por una parte, la postura individualista que pone la comunidad del bien en su divisin natural y aritmtica, en partes iguales y proporcionales, entre todos los miembros singulares de la comunidad. De otro lado, la corriente sociologista o del mito estatal, de inspiracin hegeliana que se traduce en la consideracin del Estado como nico sujeto del bien, al cual los particulares deben sacrificarse y dedicarse, sin el derecho de participar en su distribucin. * La personalidad jurdica del Estado. El origen del principio de la personalidad jurdica del Estado, no se halla conectado con el individualismo tico de los iusnaturalistas del siglo XVII, ni menos con el emprirismo individualista que se desarroll durante el siglo XIX. La idea de la personalidad del Estado encuentra sus races en la tradicin romanista, que es contraria a la concepcin germnica del medioevo que conceba al seor como detentador del poder y no como rgano de la comunidad. Su base reside en el sentido romano del Derecho que concibe la auctoritas no como algo que est fuera del ius, sino como expresin del mismo ius. Desde otro punto de vista, el Estado ha sido concebido como institucin, mejor dicho, la institucin de las instituciones, que se caracteriza por los siguientes elementos: - una idea de obra a realizar por un grupo social; - el poder organizado puesto al servicio de esa idea directriz; - la manifestacin de comunin de los integrantes del grupo social, tanto en la idea de obra como en los medios a emplear. Para Kant, el Estado constituye la personificacin del orden jurdico total, considerando que la persona es la expresin unitaria de un determinado orden normativo y que el Estado es la totalidad del Derecho convertido en sujeto. La evolucin operada super las doctrinas tradicionales que distinguan dos personas en el seno del Estado (la persona jurdica privada y la poltica) como consecuencia del desarrollo de la teora del Fisco y la concepcin de la doble personalidad del Estado, pblica y privada, conforme procediera de iure privato o en el campo del derecho administrativo. Ni siquiera aceptando la posibilidad de una doble esfera de actuacin del Estado la personalidad de ste admite desdoblamientos, porque de la naturaleza de las actividades no se puede concluir fundamentalmente que haya una dualidad de seres o personas. Para fundamentar la distincin entre el derecho pblico el derecho privado se han formulado una gran cantidad de teoras. La ms tradicional, es la teora del inters: el derecho pblico es aquel que tiene por objetivo la realizacin de intereses generales colectivos o sociales, y el derecho privado, en cambio, es el que se basa en la regulacin de intereses particulares o privados.

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La doctrina que finca la diferencia en el sujeto de la relacin, segn que intervenga el Estado (derecho pblico) o se trate de una relacin entre particulares (derecho privado), resulta tan insuficiente e incompleta como la que pretende visualizar el derecho pblico en la utilizacin del poder de imperium del Estado. Otra de las teoras, es la que se apoya en los aspectos de subordinacin o coordinacin que presentan las normas. El derecho pblico sera aquel caracterizado por regir relaciones de subordinacin que traducen una desigualdad entre las partes, mientras en el derecho privado ellas seran de coordinacin, estado los sujetos en una relacin de igualdad. En el primer supuesto, se dice, la justicia tomara la forma de justicia distributiva, y en el segundo, de conmutativa De otra parte se halla la tesis que fundamenta la clasificacin en la idea de reparto autnomo o autoritario o bien, en la contraposicin de los conceptos de obligatoriedad y libertad. En esta concepcin, el derecho pblico constituye la seccin del ordenamiento jurdico que regula los repartos autoritarios (obligatoriedad) y el derecho privado, por el contrario, aquel que ordena los repartos autnomos. La bsqueda de un criterio uniforme y universal de diferenciacin entre los derechos pblico y privado debe ser abandonada como objetivo, en virtud de que no responde a la lgica sino a una realidad histrica que vara segn el predominio que tengan las distintas corrientes expuestas. Todo ello traer como efecto (no como causa) la presencia de un rgimen jurdico exorbitante del derecho privado que no se agota en la prerrogativa de coaccin sino que manifiesta variados aspectos de la regulacin del acto. La utilidad de la distincin se refleja positivamente en la tcnica jurdica que distingue entre: - Personas de derecho pblico y de derecho privado, clasificacin que acoge nuestro derecho positivo (artculo 33). - Rgimen de los actos administrativos unilaterales y de los actos privados de carcter unilateral regidos por el derecho civil y comercial; sin perjuicio de la existencia de actos parcialmente reglados por los derechos pblico y privado. - Idem en materia contractual. - Domino pblico y dominio privado. - Derechos subjetivos pblicos e intereses legtimos y derechos subjetivos privados. - El estatuto y regulacin legal de los funcionarios y empleados pblicos, por una parte, y el rgimen de los dependientes sometidos al derecho laboral, por la otra, distincin que se aplicaba en las Empresas del Estado. * La justicia como fin del Estado. El fin del Estado consiste, en definitiva, en la realizacin de la justicia, cuyo sentido se halla universalmente admitido en todos los pueblos, pese a las dificultades que el positivismo ha tenido para interpretar sus fundamentos racionales en el derecho natural. La justicia ha sido definida como el hbito segn el cual uno, con constante y perpetua voluntad, da a cada uno su derecho. Lo suyo es entendido no slo en el sentido material de las

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cosas objeto de la posesin en la relacin entre particulares, sino tambin lo debido a la propia sociedad o a los individuos como partes del todo social. La justicia legal o general es la que considera las relaciones que se fundan en lo debido a la comunidad por los individuos que la componen, ordenando todas las dems virtudes al bien general. Pero, existe al lado de esa materia comn una materia propia y especfica de la justicia legal o general, de la que son ejemplo las normas que gravan con impuestos y toda clase de aportaciones personales o econmicas debidas al Estado. Se trata siempre de una sola justicia. Subordinada a la justicia legal o general se encuentra la justicia particular, cuyas especies son las llamadas justicia conmutativa y distributiva. Santo Toms explica que la justicia particular se ordena a una persona privada, que respecto a la comunidad es como la parte del todo. Toda parte debe ser considerada en un doble aspecto: en la relacin de parte a parte, al que corresponde en la vida social el orden de una persona privada a otra, y este orden es dirigido por la justicia conmutativa, consistente en los cambios que mutuamente se realizan entre dos personas. Otro es el del todo respecto a las partes, y a esta relacin se asemeja el orden existente entre la comunidad y cada una de las personas individuales; este orden es dirigido por la justicia distributiva, que reparte proporcionalmente los bienes comunes. La justicia social aparece identificada siempre con las exigencias del bien comn. La doctrina no la considera tanto como equivalente de la justicia legal o general, sino que explica su configuracin como la forma que une y fusiona las dos especies de justicia relacionadas con la administracin del bien comn en un plano opuesto a la justicia estrictamente interindividual (justicia conmutativa). Actualmente, no se admite en absoluto la identificacin del derecho pblico con la justicia legal y distributiva, ni del derecho privado con la justicia conmutativa. La transformacin del Estado. La quiebra del modelo que caracteriz al denominado Estado benefactor est a la vista de todos. La sociedad ya no acepta que el Estado intervenga activa y directamente en el campo econmicosocial asumiendo actividades que corresponde realizar a los particulares jure propio. Los reclamos que pujan por una mayor libertad econmica, susceptibles de permitir el desarrollo espontneo de la iniciativa privada, son canalizados en las polticas oficiales de los gobiernos a travs de diferentes medidas como las desregulaciones y la eliminacin de privilegios y monopolios. Paralelamente, se desencadena un proceso de transferencia de empresas y bienes del Estado hacia los particulares privatizndose importantes sectores de la actividad estatal. Estos cambios conforman un nuevo modelo de Estado donde la realidad predomina sobre la ideologa. Sus rasgos predominantes lo tipifican como una organizacin binaria que se integra con una unidad de superior jerarqua que ejerce las funciones indelegables (justicia, defensa, seguridad, relaciones exteriores, legislacin) pertenecientes al Estado como comunidad perfecta y

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soberana, unidad que se completa al poco tiempo con otra, mediante funciones desarrolladas por un conjunto de organizaciones menores que cumplen una funcin supletoria de la actividad privada (educacin, salud, servicios pblicos). En este contexto se canaliza la realizacin del bien comn, con predominio del derecho pblico en las estructuras y procedimientos de las funciones indelegables, y con recurrencia a formas privadas o mixtas para la actividad supletoria. Este Estado subsidiario no implica una ruptura total con los modelos anteriores. El Estado no puede renunciar a su funcin supletoria, exclusiva o concurrente con la actuacin privada, en materia de previsin social, salud, educacin, etc., cuando estas actividades no resultan cubiertas suficientemente por los particulares. Se opera de este modo la separacin de la titularidad de los servicios pblicos cuya potestad indelegable es retenida por el Estado y la gestin privada a travs de las distintas figuras concesionales. El principio de subsidiariedad que en su faz pasiva veda al Estado a hacer todo lo que los particulares pueden realizar con su propia iniciativa o industria y que, tambin obsta a que el Estado lleve a cabo actividades que puedan cumplir las comunidades menores (provincias) o los llamados cuerpos intermedios, encuentra adecuado sustento en la Constitucin Nacional. Sobre la faz activa del principio de subsidiariedad (que lleva al Estado a intervenir en caso de insuficiencia o falta de iniciativa privada), la Constitucin Nacional carece de prescripciones especficas. Esta principio es propio del derecho natural. El Estado subsidiario es, esencialmente, un Estado de justicia en el que si bien se mantienen determinados postulados fundamentales del Estado de derecho (independencia del Poder Judicial, sometimiento de la Administracin a la ley y rgimen garantstico de las libertades y dems derechos personales), se equilibra el abstencionismo estricto que propici su versin ms liberal imperante en el siglo XIX con un limitado y razonable intervencionismo que restituye la plenitud del derecho natural a travs del imperio del principio de la subsidiariedad. El Estado no puede absorber y acaparar todas las iniciativas individuales y colectivas que se generan en el seno de la sociedad civil. La subsidiariedad es una obligada consecuencia de la propia naturaleza, de la finalidad que el Estado persigue y el presupuesto indispensable para el ejercicio de las libertades del hombre. En el Estado social de derecho los derechos personales no preexisten sino que nacen de la ley, por lo tanto, el derecho de propiedad no se reconoce como un derecho natural, ni fundamental; los derechos individuales slo tienen reconocimiento y adquieren vigencia efectiva por su vinculacin social; no se limita la intervencin del Estado en el plano econmico, ni tampoco el alcance de las polticas que el Estado disea para configurar un orden social. * Mantenimiento del dualismo SociedadEstado. El principio que reconoce y propugna la subsistencia del dualismo SociedadEstado

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representa uno de los principios jurdicos sociales del derecho natural cristiano de mayor relevancia, el cual permite resaltar un conjunto de consecuencias que combinan una serie de principios sociales y derechos de las personas, a saber: - La existencia de derechos originarios propios en cabeza de los individuos y las sociedades menores o cuerpos sociales intermedios, - Tales derechos encuentran su fundamento en el orden moral y resultan inviolables e irrenunciables, - Al ser tan originarios como los derechos del Estado no derivan del derecho estatal positivo, - El Estado carece de aptitud jurdica y moral para intervenir en la esfera de actuacin privativa de la sociedad. * Caractersticas ms relevantes de la transformacin del Estado. Se mantienen los principios rectores del tradicional Estado de Derecho, basado en la divisin de poderes, garantas de las libertades y dems derechos individuales y en el sometimiento de la Administracin a la ley. En el terreno poltico, la democracia, pluralista y abierta contina siendo uno de los postulados esenciales del Estado de derecho, tendindose hacia una mayor participacin de los ciudadanos en cierta clase de decisiones. Mientras se transita hacia una mayor centralizacin en el seno de cada Estado, aparece en el cuadro internacional una nueva forma jurdica que instaura una estructura centralizada de poder supranacional mediante la asociacin en una comunidad, cuyo sistema normativo prevalece sobre los derechos de los pases miembros. Lo novedoso de este proceso es la instauracin del poder de legislar sobre materias comunes inherentes al comercio entre los estados que integran la Comunidad con la mira puesta en la proteccin de la libre concurrencia. El principio bsico que legitima la intervencin del Estado en el plano poltico, econmico y social es el de la suplencia. El Estado conserva ciertas funciones consideradas, en principio, indelegables e irrenunciables (justicia, defensa, seguridad, relaciones exteriores), que le son inherentes en virtud de la soberana. Se afirma la economa social del Estado como sistema predominante, apoyado en los principios de libre iniciativa y libre concurrencia. Los estados incorporan a los respectivos ordenamientos normas de proteccin de los consumidores y usuarios mediante garantas jurdicas adecuadas que los defienden frente a los abusos de los productores, comerciantes y prestadores de servicios, procurando de esta manera alcanzar un razonable equilibrio entre la libertad y el bien comn. Toda injerencia del Estado debe ser subordinada y slo puede tener lugar cuando ni el individuo, ni la sobreordenada comunidad familiar, ni las comunidades religiosas o asociaciones libres estn en condiciones de solucionar los problemas existentes. La poltica social no es ms ilimitada como lo era en el perodo del Estado benefactor.

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Esta vinculacin ms estricta entre la poltica social y el principio de subsidiariedad constituye uno de los rasgos predominantes del nuevo tipo de Estado. Como resultado de este proceso la poltica social comienza a enfocarse desde una ptica ms global y menos sectorial. Las funciones estatales. La concepcin doctrinal de la separacin de poderes reconoce su origen en Francia en la obra de Montesquieu titulada El espritu de las leyes, publicada en el ao 1748. La teora constituye un alegato contra la concentracin del poder en favor de los derechos individuales, orientada a la separacin entre los rganos Ejecutivo y Legislativo. Parte del reconocimiento de que todo rgano que ejerce poder tiende naturalmente a abusar de l, se hace necesario instaurar un sistema de frenos y contrapesos sobre la base de la asignacin de porciones de poder estatal a diferentes rganos. Si se parte de la unidad del poder del Estado puede aceptarse slo una distribucin de funciones en rganos diferentes pero nunca una separacin que opere, con lmites precisos y definitivos, una delimitacin absoluta de las funciones. Las funciones del Estado pueden clasificarse desde un punto de vista material en: administrativa (actividad permanente, concreta, prctica e inmediata); legislativa (actividad que consiste en el dictado de normas generales obligatorias) y jurisdiccional (actividad que se traduce en la decisin de controversias con fuerza de verdad legal). Sin apartarse del objetivo esencial de la concepcin (evitar la concentracin indebida de poder en un solo rgano), ella puede ajustarse a las exigencias histricas graduando la competencia asignada a cada rgano en funcin de los requerimientos de colaboracin, control y especializacin funcional. * La funcin administrativa: distintas concepciones. La gnesis de la Administracin Pblica contempornea encuentra su ubicacin histrica en la poca napolenica donde se opera una mutacin fundamental del papel o de la gravitacin que hasta entonces haba tenido el poder administrador: se produce el fenmeno de ampliacin progresiva de sus competencias. Este concepto tcnico de la funcin administrativa considerada como actividad resulta til para diferenciarla de las restantes funciones del Estado y para caracterizar una de sus manifestaciones: el acto administrativo, sometido a un rgimen de derecho pblico exorbitante del derecho privado. - Concepciones subjetivas u orgnicas: Dentro de esta corriente se hallan las tendencias que consideran a la funcin administrativa como toda o la mayor parte de la actividad que realiza el Poder Ejecutivo y los rganos y sujetos que actan en su esfera. Esta Administracin Pblica aparece regulada as por un derecho propio de la naturaleza estatutaria: el derecho administrativo, que nace para explicar las relaciones de las

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singulares clases de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Pblicas, aislndolos de la regulacin propia de los Derechos Generales. - El criterio objetivo o material: Las concepciones que fundan la nocin de funcin administrativa en el criterio material tienen en comn el reconocimiento de las actividades materialmente administrativas no slo del Poder Ejecutivo, sino tambin de los rganos Legislativo y Judicial. La atencin de los intereses pblicos que asumen en los propios fines y, segn otros, la satisfaccin de las necesidades colectivas o de inters pblico. - Otras teoras: Para la concepcin llamada residual, la Administracin era toda aquella actividad que estaba luego de excluir a la legislacin y a la funcin jurisdiccional. Se ha procurado tambin ensayar un criterio mixto, que sostiene que como la funcin administrativa no se realiza por ningn rgano en forma excluyente y dado que no se le reconoce un contenido propio que la tipifique, ella debe definirse como toda actividad que desarrollan los rganos administrativos y la actividad que realizan los rganos legislativos y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales. * Las funciones normativa o legislativa y jurisdiccional en la Administracin Pblica. - La actividad reglamentaria es de sustancia normativa o legislativa: Aunque no hay respecto de la funcin normativa o legislativa una total uniformidad doctrinaria, el concepto de la actividad de legislacin definida como aquella que traduce el dictado de normas jurdicas, que tienen como caracterstica propia su alcance general y su obligatoriedad, constitutiva de una situacin impersonal y objetiva para los administrados a quienes las normas van destinadas, es el que cuenta con una explicacin ms lgica y realista. Los diversos Reglamentos que se emiten en el mbito del Poder Ejecutivo constituyen el ejercicio de funciones que, desde el punto de vista material, no se diferencian de las leyes generales que sanciona el Congreso aun cuando stas poseen una jerarqua normativa superior. - La funcin jurisdiccional de la Administracin: La funcin jurisdiccional es la actividad estatal que decide controversias con fuerza de verdad legal. Se advierte que esta funcin puede ser cumplida, en determinadas circunstancias, por rganos que se hallan encuadrados en el Poder Ejecutivo (Tribunal Fiscal, Entes regulatorios, etc.). La cuestin no estriba, en pretender una asimilacin estricta entre el acto jurisdiccional de la Administracin y el que emana de los jueces, pues aparte de que cabe aceptar diferencias entre dos especies de un mismo gnero sin violar el principio de no contradiccin, lo esencial es distinguir, en este caso, si en el mbito del Poder Ejecutivo coexisten funciones materialmente distintas, con regmenes jurdicos tambin diferentes. Bosch, sostiene que, desde el punto de vista material, el acto jurisdiccional es el que consiste en una comprobacin sobre la conformidad o no conformidad de un acto, de una situacin o de un hecho con el ordenamiento jurdico y una decisin que realiza sus

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consecuencias, y que desde el punto de vista formal se presenta como definitiva e inmutable en el sentido de que, salvo por el juego de las vas del recurso, no puede ser revocada o modificada, vale decir, que posee lo que se denomina en doctrina la autoridad de la cosa juzgada. Frente al artculo 109 de la Constitucin Nacional (ex artculo 95), un sector de la doctrina ha intentado justificar el ejercicio de las funciones jurisdiccionales por parte de la Administracin, afirman que lo que la Constitucin Nacional veda es el ejercicio de funciones judiciales, no jurisdiccionales; de esta forma, lo jurisdiccional sera el gnero y lo judicial la especie. Tal interpretacin aparte de contrariar las fuentes en que se nutre el artculo 109, ha sido objeto de crticas por parte de la doctrina. Pero frente a una realidad que reconoce la posibilidad de habilitar a rganos o entes administrativos para el ejercicio de funciones jurisdiccionales, un sector de la doctrina apela, para fundar su constitucionalidad, al procedimiento de la delegacin de funciones jurisdiccionales en la Administracin siempre que el rgano judicial conserve la decisin final de la controversia. Este criterio no resulta aceptable. Joaqun V. Gonzlez, seal, refirindose a la divisin de funciones entre los rganos que ejercen el poder estatal que cada uno de ellos tiene su propia esfera de accin, pero no estn enteramente separados, porque se combinan y se complementan entre s: son coordinados. En el cumplimiento de sus funciones necesitan en muchos casos, unos y otros, ejercitar poderes de naturaleza distinta a los que le son exclusivos. Ninguna duda cabe de que, aun partiendo de tal reconocimiento puede aceptarse el ejercicio excepcional de funciones jurisdiccionales por rganos administrativos, siempre que se respeten los grandes lineamientos del sistema. Corresponde fijar los lmites que rigen la actividad jurisdiccional de la Administracin Pblica: + La atribucin de funciones jurisdiccionales a rganos administrativos debe provenir de ley formal para no alterar a favor del Poder Ejecutivo el equilibrio en que reposa el sistema constitucional. + Tanto la idoneidad del rgano como la especializacin de las causas que se atribuyen a la Administracin tienen que hallarse suficientemente justificadas, para tornar razonable el apartamiento excepcional del principio general de juzgamiento de la actividad administrativa por el Poder judicial. + El contralor que el Poder Ejecutivo pueda realizar de los actos jurisdiccionales que emitan rganos administrativos ha de limitarse a la legalidad y dentro de esta especie de control, a casos de excepcin. + Los tribunales que integran el Poder Judicial deben conservar la atribucin final de revisar las decisiones de naturaleza jurisdiccional. La CSJN ha precisado que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de rganos administrativos ha de quedar sujeto a control judicial suficiente y que el alcance de este control

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no depende de reglas generales u omnicomprensivas sino que ha de ser ms o menos extenso y profundo segn las modalidades de cada situacin jurdica. Se ha sealado que control judicial suficiente quiere decir: reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios; y la negacin a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos (Fernndez Arias, Elena c/Poggio, Jos). * Funcin gubernativa. Es la denominada funcin poltica o de gobierno, referida a la actividad de los rganos superiores del Estado en las relaciones que hacen a la subsistencia de las instituciones que organiza la Constitucin, y a la actuacin de dichos rganos como representantes de la Nacin en el mbito internacional. En nuestro pas, la aceptacin de la funcin gubernativa, en un plano opuesto a las restantes funciones estatales, tiene el efecto fundamental, por aplicacin de la doctrina que emerge de los fallos de la CSJN, de excluir a determinados actos de la revisin judicial, los que para un sector de tratadistas reciben el nombre de actos de gobierno o polticos y para otro, el de actos institucionales. La funcin de gobierno ha sido caracterizada como aquella actividad de los rganos del Estado, supremos en la esfera de sus competencias, que traduce el dictado de actos relativos a la organizacin de los poderes constituidos, a las situaciones de subsistencia ordenada, segura y pacfica de la comunidad y al derecho de gentes concretado en tratados internacionales de lmites, neutralidad y paz. * Facultades reservadas. En el campo del derecho constitucional y tambin en el del derecho administrativo la doctrina se ocupa, con distinta terminologa y sustentacin ideolgica, del tema de las facultades reservadas a los rganos que realizan las funciones estatales. En nuestro sistema constitucional, la cuestin se plantea principalmente en orden a la existencia o no de zonas de reserva de la ley o reglamento. La teora de la reserva de la ley, intent preservar las libertades de los particulares sobre la base de impedir el avance de todo poder reglamentario que implique una alteracin o limitacin, de los derechos individuales de propiedad y libertad, por tratarse de materias reservadas a la ley. Conforme al artculo 75, inciso 32 de la Constitucin Nacional, compete al Congreso hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los concedidos por la presente Constitucin al Gobierno de la Nacin Argentina. Esta norma no es vlida, sin embargo, para invadir las facultades privativas de los otros poderes del Estado ya que no estatuye una competencia implcita con el fin de transgredir el principio de la divisin de poderes. Es posible conciliar la existencia de los poderes implcitos con la llamada zona de reserva

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de la Administracin, circunscripta esta ltima a la regulacin de ciertas materias y situaciones que deben considerarse inherentes y consustanciales a las funciones que tiene adjudicadas el Poder Ejecutivo como jefe supremo de la Nacin. Existe un conjunto de facultades reservadas al Poder Judicial que la Administracin no puede invadir. La potestad genrica de los jueces de resolver controversias con fuerza de verdad legal y la consecuente prerrogativa de afectar, limitar, modificar o extinguir los derechos de propiedad y de libertad y ordenar, respecto de ellos, el empleo de la coaccin sobre los bienes y las personas. * Gobierno y Administracin. Nuestra Constitucin Nacional atribuye el sentido amplio al Gobierno Federal, el cual se integra con los tres poderes del Estado. El concepto de gobierno, actualmente, queda desprovisto de su original acepcin, siendo utilizado en un sentido orgnico, como equivalente al Poder Ejecutivo y, por extensin, a los ministros. En tal organizacin administrativa argentina, el Gobierno Nacional est constituido por el Presidente, y los ministros, secretarios y subsecretarios, es decir, por los funcionarios que ocupan un cargo poltico y de naturaleza no permanente. La Administracin se halla integrada por agentes estables de carrera, que cumplen funciones no polticas, rigindose por un estatuto especial. La Administracin posee estabilidad, el Gobierno se encuentra sometido a la mutacin poltica. En la Administracin Pblica, se dan todas las caractersticas que son propias de una institucin: - Persigue fines que, si bien pertenecen al bien comn, ella los asume como privativos. - Se halla compuesta por un grupo humano que se rigen por un estatuto especfico. - Realiza una tarea perdurable. - Cuenta con un poder organizado al servicio de los fines de inters pblico. El Derecho Administrativo y su contenido actual. * Derecho regio. El Estado de Polica. La recepcin del derecho romano en el perodo intermedio determin la aparicin de normas que primeramente revistieron un carcter excepcional respecto del ius commune y que luego de convertirse en un derecho singular configuraron un ius propium con plena autonoma. De este proceso, el derecho administrativo contemporneo ha heredado un gran nmero de tcnicas y principios provenientes del derecho regio, aunque no faltan algunos autores que hayan

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pretendido ubicar su origen en el llamado Estado de Polica. El derecho regio se apropi de muchas tcnicas pertenecientes al derecho cannico, extendindose su influencia hasta comienzos del siglo XIX, incorporndosele, en su ltimo ciclo, el derecho estatutario (colegios y estamentos) y alcanzando su mayor gravitacin, particularmente, a partir de los Borbones. Durante la Edad Moderna se afianz en toda su intensidad la concepcin del Estado de Polica, basada en la necesidad de concentrar y consolidar el poder del prncipe. En dicho perodo la supremaca del prncipe se apoy en el ius politiae que lo facultaba a ejercer sobre los administrados el poder necesario a fin de procurar el orden pblico y el bienestar general y que reconoca su origen en la pax publica del derecho regio. Entre las instituciones que contribuyeron entonces a engrosar el ius politiae se encuentran, entre otras, la expropiacin por causa de utilidad pblica, la competencia en razn del territorio y las instrucciones y circulares. * La etapa del rgimen administrativo. La construccin del derecho administrativo se oper en el perodo comprendido entre el fin de la Revolucin Francesa y el Segundo Imperio. Las caractersticas peculiares que Hauriou atribua al derecho administrativo continental europeo eran: - Una Administracin fuertemente centralizada. - Un conjunto de prerrogativas atribuidas a la Administracin y derivadas de su consideracin como poder jurdico. - El juzgamiento de la actividad administrativa ilegal por tribunales administrativos. El sistema anglosajn se encontraba regulado por el rule of law: - La descentralizacin, o mejor dicho, la autonoma de los entes locales era prcticamente total y absoluta. - La actividad de los rganos administrativos se hallaba sometida a las mismas reglas que los particulares. La Administracin no constitua un poder jurdico. - La Administracin era juzgada siempre por tribunales ordinarios, independientes del Poder Ejecutivo. Actualmente la evolucin en Inglaterra ha dado origen a un verdadero derecho administrativo, advirtindose la aparicin y el aumento de las prerrogativas estatales, una atenuacin de las autonomas de los entes locales y el surgimiento de tribunales especiales para enjuiciar la actividad de la Administracin Pblica. La existencia de tribunales administrativos no constituye un dato actualmente vlido para adscribir un pas al rgimen administrativo. * La ecuacin entre Administracin Pblica y derecho administrativo. La injerencia progresiva del Derecho Administrativo contemporneo sobre esferas de

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actuacin reservadas anteriormente con exclusividad al derecho privado, unida a la necesidad de regular nuevas conductas y situaciones carentes de normacin, ha provocado la ruptura de la clsica ecuacin entre Administracin Pblica y Derecho Administrativo. No obstante que el nico criterio sobre la funcin administrativa que explica sin contradicciones lgicas las funciones esenciales del Estado es el material objetivo, no puede pretenderse que esta formulacin doctrinaria (sin desconocer su utilidad) sirva para agotar el contenido del derecho administrativo, en cuanto quedara fuera de este ltimo nada menos que la actividad reglamentaria que, desde un punto de vista estrictamente material, constituye una actividad de naturaleza legislativa o normativa. Desde otro ngulo se observa que el derecho administrativo interviene tambin en la regulacin y el control de la actividad de las personas pblicas no estatales. Y, a partir de las privatizaciones, el derecho que rige la actuacin de los entes regulatorios de los servicios pblicos. El derecho administrativo constituye una categora histrica, que no admite su identificacin con aquellas concepciones doctrinarias sobre la Administracin Pblica que pretenden realizar su delimitacin en forma absoluta. * Contenido actual del derecho administrativo. El derecho administrativo es aquella parte del derecho pblico interno que regula la organizacin y las funciones de sustancia administrativa, legislativa y jurisdiccional del rgano Ejecutivo, las funciones administrativas de los restantes rganos que ejercen el poder del Estado pblicas o privadas y, en general, todas aquellas actividades realizadas por personas a quienes el ordenamiento les atribuye potestades de poder pblico derogatorias o exorbitantes del derecho privado. En el contenido del Derecho Administrativo debe comprenderse tambin el estudio de todas las funciones pblicas de la Administracin, aun cuando las respectivas actividades traduzcan actos de diferente sustancia. * Las bases fundamentales del Derecho Administrativo contemporneo. - El Estado de Derecho y el principio de igualdad: La expresin Estado de Derecho se identific con la idea de una superioridad orgnica fundada en la soberana que en la autoridad de las normas generales que emanaban del Poder Legislativo. El Estado de Derecho signific a partir de entonces, un rgimen en el cual el derecho preexiste a la actuacin de la Administracin y la actividad de sta se subordina al ordenamiento jurdico. Dentro de esta concepcin surge el derecho pblico subjetivo que atribuye al particular la facultad de exigir una determinada conducta (positiva o negativa) de parte de la Administracin. Pero la concepcin del Estado de Derecho sufri, especialmente a partir de la

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Primera Guerra Mundial, una importante transformacin a raz de la acentuacin del intervencionismo estatal y el intento de borrar la dualidad entre el Estado y la Sociedad. Este modelo, conocido como Estado Benefactor o Estado Social de Derecho, se apoy en que el Estado deba ser el configurador del orden social con el fin de corregir las desigualdades existentes en la sociedad, actuando la Administracin como aportadora de prestaciones. La quiebra de dicho modelo, tendiente tanto a limitar las funciones de la Administracin como a desregular y desmonopolizar actividades en la bsqueda de una mayor racionalidad en la administracin del gasto pblico y de un correlativo aumento de la gestin privada en la economa. Este sistema, que puede calificarse como Estado Subsidiario, mantiene las reglas del Estado de Derecho, poniendo nfasis en la proteccin de la iniciativa privada y la libre competencia. - El intervencionalismo estatal y el principio de subsidariedad: Puede advertirse que actualmente, no existen prcticamente actividades cuyo ejercicio no se vinculen, en mayor o menor intensidad, con el derecho administrativo. Al propio tiempo aparece como un principio rector en esta materia el de la suplencia o subsidariedad, que justifica la intervencin en aquellos casos de ausencia o insuficiencia de la iniciativa privada, cuando fuere necesario para la satisfaccin del bien comn. La funcin de la economa no consiste en paliar algunos de sus efectos nocivos asumiendo el papel de productor bien intencionado y entrando en competencia con los sectores privados... La produccin debe residir en principio en la esfera privada... y as ha acontecido en nuestro pas a partir de la denominada Ley de Reforma del Estado (ley 23696). * El concepto tcnico de potestad. La potestad y el principio de la legalidad. Se puede separar, dentro de cada una de las funciones, las actividades concretas o tareas que tenga asignadas cada rgano estatal. Dicha tarea o actividad particularizada dentro de la funcin (actividad genrica) recibe el nombre de cometido. Para poder realizar esas funciones y los cometidos estatales que a ellas se adscriben, resulta necesario que la Administracin Pblica disponga de poderes o prerrogativas para cumplir integralmente con los fines de bien comn que persigue el Estado. Tales poderes se denominan potestades. La idea de potestad contrasta con la del derecho subjetivo en los siguientes aspectos: - La potestad no nace de relacin jurdica alguna, sino del ordenamiento jurdico, que la disciplina y regula. - Ella no versa sobre contenidos especficos determinados sino que tiene un objeto genrico, no consistiendo en una prestacin individual sino en la posibilidad abstracta de producir efectos jurdicos, aunque de su ejercicio y como consecuencia de su titularidad pueda devenirse relaciones jurdicas particulares. - No genera deberes concretos, ni sujetos obligados, sino una situacin de

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sometimiento o sujecin a sufrir los efectos jurdicos que de ella se emanan, no hay pues sujeto obligado sino una situacin pasiva de inercia. La potestad estatal consiste, en consecuencia, en un poder de actuacin que ejercitndose de acuerdo con el ordenamiento jurdico puede generar situaciones jurdicas que obliguen a otros sujetos. Existen diversas especies de potestades de la Administracin: Reglamentaria, de mando o imperativa, sancionadora, ejecutiva o jurisdiccional. La potestad reglamentaria consiste bsicamente en la aptitud del Poder Ejecutivo y, en general, de la Administracin Pblica que habilita a emitir actos de alcance general que traducen la institucin de situaciones generales, objetivas y obligatorias. La potestad de mando o imperativa se vincula a la posibilidad de dictar rdenes revestidas de imperium que alcanza su expresin mxima en el Poder Ejecutivo. Si se tiene en cuenta el poder disciplinario (interno), o el correctivo (externo), la potestad se denomina sancionadora, aunque debe reconocerse que constituye, en realidad, un complemento de la potestad imperativa. La necesidad de ejecutar los actos que emanan de las anteriores potestades, explica y justifica la idea de una potestad ejecutiva o de ejecucin, que se traduce en diversos actos: de tutela o proteccin, de coaccin forzosa, de gestin econmica, de vigilancia, de gracia o dispensa, etc. En cuanto a la potestad jurisdiccional, ella puede definirse esencialmente en la facultad de decidir controversias con fuerza de verdad legal, por cuyo motivo, si bien se la admite, su ejercicio es excepcional en virtud de tratarse de la funcin que la Constitucin Nacional atribuye predominantemente a los jueces. Las potestades se originan en la ley material y son inalienables, intransmisibles o irrenunciables. * El rgimen exorbitante. El sistema del derecho administrativo posee, como nota peculiar, una compleja gama de poderes o potestades jurdicas que compone lo que se ha llamado rgimen exorbitante, que se determina y modula en los distintos pases de un modo diferente. La existencia de esa peculiaridad no agota totalmente el contenido del derecho administrativo que se integra tambin con instituciones y normas donde las tcnicas de actuacin no traducen necesariamente prerrogativas de poder pblico ni el uso de la coaccin sino de facultades que amplan el mbito o esfera de los derechos de los particulares, tal como acontece con el fomento. El rgimen exorbitante se configura como el sistema propio y tpico del derecho administrativo. Las fuentes del Derecho Administrativo.

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El concepto bsico y esencial nos indica que las fuentes del derecho son los medios o formas que dan origen al ordenamiento jurdico. Al admitirse que el Estado deba regirse por principios diferentes a los propios del derecho privado, se dio un paso esencial para la formulacin de un derecho autnomo. * Clasificaciones. La ms importante es la que distingue entre fuentes reales (o materiales) y formales. Se entiende por fuentes reales o materiales, aquellos modos que determinan el contenido de las normas jurdicas, con independencia de los rganos con competencia para producir disposiciones jurdicas. Son fuentes formales, aquellas que dan origen al ordenamiento, y que emanan de rganos estatales competentes, a travs de un cauce formal preestablecido mediante el procedimiento previsto por el derecho positivo. En este sentido el concepto fuente se limita a la Constitucin, la ley y el reglamento. Tambin se han distinguido las fuentes segn que contribuyan a la produccin o al conocimiento del derecho. En el primer caso se trata de los modos por los cuales se crea el derecho mientras que por el segundo concepto se quiere significar los medios que permiten conocer el derecho (doctrina, bibliografa, colecciones de leyes). Si se admite que la Administracin Pblica crea derecho, se pueden, a su vez, distinguir las fuentes que provienen de mbitos ajenos al poder administrador (Constitucin, ley y jurisprudencia judicial) de aquellas que se originan en la actividad de los propios rganos administrativos (precedentes administrativos, reglamentos). Las fuentes del derecho administrativo tienen, en nuestro pas, carcter o naturaleza local, dado que las provincias no slo se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas (artculo 5 de la Constitucin Nacional) sino que conservan todo el poder que no hubieran delegado a la Nacin (artculo 121 de la Constitucin Nacional). * Las fuentes del Derecho Administrativo. La Constitucin. La Constitucin es la fuente ms importante de todo el derecho, particularmente para el derecho administrativo, cuyos captulos se nutren en los principios y normas constitucionales. As lo prescribe el texto expreso del artculo 31 de la Constitucin Nacional. La primaca de la Constitucin Nacional comprende segn su artculo 31 no slo los principios y normas constitucionales sino tambin los tratados y las leyes dictadas por el Congreso como consecuencia de las facultades que le atribuye la ley suprema. Los principios constitucionales tienen operatividad por s mismos, no siendo necesario que deban ser reglamentados. Principios y reglas: - Personalidad jurdica del Estado: Implcitamente reconocida en el artculo 35. En

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ese carcter, ejerce potestades y derechos, contrae obligaciones, impone deberes y cargas, etc. - Las funciones, potestades y cometidos del Poder Ejecutivo. El artculo 99, al prescribir las funciones, potestades y cometidos del Poder Ejecutivo configura una de las fuentes ms ricas del derecho administrativo. De esta norma derivan: + La jefatura suprema de la Nacin y la jefatura del Gobierno del cual depende la administracin general del pas, y la llamada zona de reserva de la Administracin (artculo 99 inciso 1); + La potestad para dictar reglamentos de ejecucin (artculo 99 inciso 2); + Competencia para dictar actos institucionales (artculo 99 inciso 4) y actos administrativos (artculo 99 incisos 6, 7 y 10); - Las relaciones del Presidente con el Jefe de Gabinete, sus ministros y la competencia de ellos (artculos 100 a 107). - Los derechos y garantas de los particulares frente al Estado (artculos 14, 16, 17, 19 y 28). La ley. En su sentido material, se entiende por ley todo acto o norma jurdica que crea, modifica o extingue un derecho de carcter general y obligatorio. En su aspecto formal, la ley consiste en el acto emanado del rgano Legislativo, conforme a un procedimiento preestablecido. Para la primera de las concepciones, la raz objetiva o material del acto que es producto de la funcin legislativa se encuentra tanto en las leyes emanadas del Congreso como en los reglamentos que dicta el Poder Ejecutivo. Sus caracteres esenciales son la generalidad y la obligatoriedad. La generalidad de la ley consiste en la circunstancia de regular mediante normas jurdicas situaciones abstractas, impersonales y objetivas. La obligatoriedad o imperatividad destaca un carcter que hace al cumplimiento de las prescripciones de la ley, en cuanto el Estado posee el poder de asegurar que ellas se cumplan, inclusive apelando a la coaccin. El Congreso, ejerciendo su competencia para dictar actos con forma de ley, sanciona tambin actos de alcance particular, cuando otorga subsidios, pensiones, decreta honores o privilegios (artculo 75, incisos 9, 18 y 20). La falta de generalidad no constituye un obstculo para calificar a tales actos como leyes en virtud de que si bien la generalidad sera un carcter natural de la ley, no hace Estado su esencia. La doctrina ha adoptado un carcter mixto, considerando que son leyes las normas de carcter general emanadas del rgano Legislativo de acuerdo al procedimiento previsto para ello. ste es el concepto que interesa desde el punto de vista de las fuentes del derecho. Los conflictos de leyes, deben ser resueltos por la CSJN (artculos 116 y 117). Las leyes posteriores derogan las leyes dictadas con anterioridad. Este principio reconoce una excepcin importante cuando las leyes anteriores hubieran sido dictadas para regir una situacin especial

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(lex posterior generalis, non derogat priori speciali). Se consideran leyes especiales aquellas que determinan un rgimen particular para un caso determinado o para una serie de casos determinados, mientras que son leyes generales aquellas que prescriben el rgimen aplicable a todos los supuestos que componen un determinado gnero de relaciones jurdicas. El Cdigo Civil, en uno de sus ttulos preliminares, admite la posibilidad de que se dicten leyes retroactivas a condicin de que no afecten derechos amparados por garantas constitucionales. Este principio no es exclusivo del derecho civil, siendo de aplicacin directa al derecho administrativo. Las leyes se clasifican en: - Leyes Nacionales, dictadas por el Congreso Nacional, pudiendo esta categora ser objeto de una subclasificacin segn que se trate de: + Leyes locales, que rigen slo en el mbito de la Capital Federal (artculo 75, inciso 30); + Leyes de derecho comn, cuya aplicacin se halla a cargo de los jueces locales y nacionales (artculo 75, inciso 12); + Leyes federales, que regulan materias de ese carcter atribuidas al Congreso por la Constitucin Nacional, cuya aplicacin compete a los jueces federales (75, en sus dems incisos). - Leyes provinciales, que dictan las legislaturas de cada provincia sobre materias que les atribuyen las respectivas constituciones y cuya aplicacin compete a los jueces provinciales. En el orden Nacional, el procedimiento respectivo se encuentra prescripto en la constitucin (artculos 77 al 84), constando de varias etapas: iniciativa, discusin, sancin, promulgacin y publicacin. Al Derecho Administrativo le interesan fundamentalmente la promulgacin y la publicacin. La promulgacin de las leyes que tiene a su cargo el Poder Ejecutivo puede ser expresa o tcita: esto ltimo ocurre cuando no aprueba un proyecto en el trmino de 10 das hbiles. El Poder Ejecutivo puede vetar parcialmente normas siempre que con ello no altere el sistema de la ley a promulgar. En cuanto a los requisitos de publicidad, el artculo 2 del Cdigo Civil, prescribe que las leyes no son obligatorias sino despus de su publicacin, y desde el da que determinen. Si no designan tiempo, sern obligatorias despus de los 8 das siguientes al de su publicacin oficial. * La reserva de ley en la Constitucin reformada. Tanto la prctica constitucional, como la jurisprudencia y la mayora de la doctrina administrativa, admitieron que, dentro de determinados lmites, poda operarse una quiebra del principio de concentracin de la potestad legislativa en el Parlamento en situaciones en las que se admiti la potestad del Ejecutivo para emitir normas generales, adems de los reglamentos de ejecucin.

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Se fue configurando una zona de reserva de la Administracin, que habilitaba al titular del Poder Ejecutivo a ejercer una potestad reglamentaria autnoma o independiente, sobre materias propias de la organizacin administrativa. Se reconoci competencia al Poder Ejecutivo para dictar normas que correspondan a la competencia del legislador (reglamentos delegados y reglamentos de necesidad y urgencia). Se consagra como regla general la prohibicin al Poder Ejecutivo de dictar disposiciones de carcter legislativo (artculo 99 inciso 3). Se configura la reserva legal en dos sentidos. El primero, al prohibirse la delegacin legislativa en el Ejecutivo, salvo respecto de materias determinadas de administracin o emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases que el Congreso establezca (artculo 76). El otro sentido, ms preciso, configura la tcnica de la reserva legal respecto de ciertas materias que no pueden ser objeto de la potestad reglamentaria de necesidad y urgencia, tales como las normas que regulan la materia penal, tributaria, electoral, o rgimen de los partidos polticos (artculo 99, inciso 3). * El decreto-ley. Es el proveniente del Poder Ejecutivo de facto, llegando a reglar materias que formalmente corresponden a la ley. Su dictado se ha justificado en orden a la necesidad de asegurar la vida del Estado y su validez ha sido reconocida por la jurisprudencia de la CSJN * El reglamento. Es el acto unilateral que emite un rgano de la Administracin Pblica, creador de normas jurdicas generales y obligatorias, que regula, por tanto, situaciones objetivas e impersonales. Constituyen, desde el punto de vista del cuantitativo, la fuente de mayor importancia del Derecho Administrativo. Consiste en una actividad jurdica de la administracin que se diferencia de la administrativa por cuanto sta es una actividad inmediata, prctica y concreta tendiente a la satisfaccin de necesidades pblicas, encuadrada en el ordenamiento jurdico. Los reglamentos se encuentran sujetos a un rgimen jurdico peculiar que los diferencia de las leyes en sentido formal, de los actos administrativos y de las instrucciones de servicio y circulares y dems reglamentos internos, siendo sus principales caractersticas: - Constituyen o integran el ordenamiento jurdico. - Para que entren en vigencia deben ser publicados. En este aspecto, se asemejan a las leyes (artculo 2 del Cdigo Civil) y difieren de los actos administrativos que deben ser objeto de notificacin y de las instrucciones, circulares o reglamentos internos de la Administracin, que no requieren ser publicados. - Pueden ser derogados total o parcialmente por la Administracin en cualquier momento, no rigiendo el principio de estabilidad del acto administrativo. - Estn sujetos a los mismos principios que la ley en cuanto al principio de

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irretroactividad. - Tienen un rgimen de proteccin jurisdiccional propio. La LNPA hace posible su impugnacin judicial en dos supuestos: + Cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dict con resultado negativo; + Cuando el acto general se hubiera aplicado y contra tales actos se hubieran agotado sin xito las instancias administrativas. De otra parte, el RLNPA faculta a los particulares a impugnar por medio de recursos administrativos los actos de alcance general reglamentos a los que la autoridad hubiera dado o comenzado a dar aplicacin. - Dado que el reglamento contiene normas de carcter general y el acto administrativo normas individuales o concretas existe un orden de prelacin que determina que el acto administrativo deba ser dictado conforme a las normas generales que contiene el Reglamento. La inderogabilidad singular no rige en materia legislativa. - Fundamento de la potestad reglamentaria: Las reglamentaciones administrativas requieren rapidez en su sancin y permanentemente deben ser actualizadas, siendo los rganos administrativos los ms aptos para ello. Quienes consideran que el poder del Estado es nico pero se manifiesta a travs de todas las funciones, entienden que todos los rganos poseen imperium. Es evidente que la mltiple actividad estatal no puede dividirse en sectores totalmente diferenciados. Se afirma que la actividad no se desnaturaliza por el rgano que la produce. Se postula la idea de que la potestad reglamentaria puede corresponder a la Administracin en ejercicio de poderes propios en la medida de que no avance sobre la reserva de la ley. Se trata de una funcin normativa o legislativa por medio de la cual se crean reglas jurdicas generales e impersonales aplicables a un sector abstracto de ciudadanos, constituyndose a travs de ella, el ordenamiento jurdico. - Clases de reglamentos: Si se tiene en cuenta el rgano, ellos pueden clasificarse en nacionales o provinciales, presidenciales, ministeriales o provenientes de entes estatales con personera jurdica. En el orden nacional, los reglamentos pueden provenir de la Administracin, de la Legislatura o del Poder Judicial. En la terminologa utilizada en nuestro pas con la palabra Decreto se alude a los reglamentos del Poder Ejecutivo. En nuestra prctica administrativa se denomina Decreto tanto al acto de contenido normativo, como al de alcance particular. Igual calificacin entendemos que corresponde atribuir a los actos del Jefe de Gabinete dictados en ejercicio de la administracin general del pas.

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Los reglamentos de autoridades subordinadas al Poder Ejecutivo (ministros, secretarios de Estado, directores, etc.), se denominan resoluciones o disposiciones. Con el trmino ordenanzas se denomina a los reglamentos o actos de alcance particular dictados por los rganos representativos municipales (Consejo Deliberante, Sala de Representantes, etc.). La doctrina reconoce cuatro clases de reglamentos: ejecutivos , autnomos , delegados y de necesidad o urgencia. + Reglamentos ejecutivos o de ejecucin: Son los que dicta el Poder Ejecutivo (artculo 99 inciso 2) en ejercicio de facultades normativas propias, para asegurar o facilitar la aplicacin o ejecucin, llenando o regulando detalles necesarios para un mejor cumplimiento de las leyes y de las finalidades que se propuso el legislador. Se trata de una actividad normativa secundaria respecto de la actividad primaria que es la ley. Las normas reglamentarias integran la ley. La Constitucin establece que corresponde al Presidente de la Nacin expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecucin de las leyes de la Nacin, cuidando de no alterar su espritu con excepciones reglamentarias (artculo 99 inciso 2). Slo pueden reglamentarse aquellas leyes cuya aplicacin corresponde al Poder Ejecutivo. + Reglamentos autnomos o independientes: Son aquellas normas generales que dicta el Poder Ejecutivo y, en general, la Administracin sobre materias que pertenecen a su zona de reserva. En su dictado, el gobierno y la Administracin no aplican una ley, sino que directamente interpretan y aplican la Constitucin. Se vinculan esencialmente con la llamada zona de reserva de la Administracin, cuya titularidad est a cargo del Poder Ejecutivo. Marienhoff sostiene que, as como existe una zona de reserva de la ley que no puede ser invadida por el poder administrador, tambin hay una zona de reserva de la Administracin en la cual el Poder Legislativo carece de imperio. La ausencia de una zona de reserva de la Administracin es sostenida por un sector doctrinario que interpreta que la competencia para dictar reglamentos autnomos desaparece si el Congreso decide reglar las instituciones, teniendo el Poder Legislativo amplias facultades, dado que el artculo 75 inciso 32, lo faculta a hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes concedidos por la Constitucin al Gobierno de la Nacin Argentina. En realidad la citada disposicin constitucional no puede invocarse para facultar al Congreso a dictar normas sobre materias claramente atribuidas por la Constitucin al Poder Ejecutivo. El dictado de los reglamentos autnomos corresponde, en principio, al Poder Ejecutivo de acuerdo a la distribucin de funciones que realiza la Constitucin Nacional, la cual, en su artculo 99 inciso 1, le atribuye responsabilidad poltica por la administracin general del pas. La existencia de una zona de reserva de la Administracin resulta indudable.

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+ Reglamentos delegados: Se trata de normas generales dictadas por la Administracin en base a una autorizacin o habilitacin del Poder Legislativo, regulando materias de competencia del legislador. Los reglamentos delegados se diferencian de los decretosleyes por la existencia de una ley formal que autoriza su emisin. Se trata de una actividad de carcter excepcional de la Administracin. Resulta evidente que el desempeo de las funciones estatales determina la conveniencia de realizar una actividad integradora entre los distintos poderes. La realidad demuestra que la legislacin delegada es una necesidad y que no altera la divisin de poderes por cuanto el legislador siempre delega dentro de ciertos lmites y puede reasumir en todo momento su potestad de legislar. La CSJN ha dicho que no existe propiamente delegacin sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargndolo sobre ella... y que existe una distincin fundamental entre la delegacin del poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo Administrativo, a fin de regular los pormenores y detalles necesarios para la ejecucin de aqulla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido (Delfino y Ca c/Gobierno Nacional). La delegacin debe estar sujeta a lmites y la poltica legislativa claramente establecida, no pudiendo ser total ni tampoco encomendarse a los rganos administrativos la facultad de crear delitos, contravenciones o impuestos, materias que exigen la presencia de una ley en sentido formal. La delegacin debe ser siempre expresa y especial, establecindose para cada caso. La jurisprudencia de la Corte ha aceptado la subdelegacin de la facultad delegada en otros rganos siempre que ella se encuentre contemplada en la Ley. La doctrina diferencia tres formas de delegacin: * Delegacin recepticia: Se configura cuando las normas reglamentarias adquieren el rango formal de ley. * Delegacin o remisin normativa: Se da cuando la ley autoriza o habilita al Poder Ejecutivo o a sus rganos o entes a dictar normas en determinadas materias y con ciertos lmites. * Deslegalizacin de materias : Se trata de una tcnica por la cual ciertas materias que se encuentran reguladas por la ley pasan por virtud de una ley a ser regidas por normas emanadas de la administracin. En la reforma constitucional de 1994 se parte de una frmula genrica que prohibe la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo y se declara la caducidad, a los cinco aos, de toda la legislacin delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio. La situacin de emergencia pblica configura un supuesto susceptible de quebrar la reserva legal y como tal es de interpretacin restrictiva. El reglamento delegado se encuentra sometido al control parlamentario que a posteriori est habilitada a ejercer la Comisin Bicameral

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Permanente del Congreso (100 inciso 12). + Reglamentos de necesidad o urgencia: Su validez constitucional encuentra apoyo expreso en el artculo 99 inciso 3. Este precepto despus de prohibir al Poder Ejecutivo en ningn caso emitir disposiciones de carcter legislativo, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, a continuacin lo faculta, en rigor, a emitirlas cuando se produzcan circunstancias excepcionales que ... hicieran imposible seguir los trmites previstos por la Constitucin para la sancin de las leyes y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos. La atribucin del Poder Ejecutivo para dictar reglamentos de necesidad y urgencia se configura como una potestad excepcional y, por tanto, de interpretacin restrictiva, sujeta a un procedimiento especial de sancin, que debe observarse inexcusablemente para que dichos reglamentos adquieran validez constitucional. El fundamento de esas circunstancias excepcionales, consiste en razones de necesidad y urgencia, frmula que constituye un concepto jurdico indeterminado que tiene la ventaja de haber sido ya objeto de interpretacin doctrinaria y jurisprudencial. Esta necesidad se caracteriza por: * Una necesidad que coloque al gobernante ante la decisin extrema de emitir normas para superar una grave crisis o situacin que afecte la subsistencia y continuidad del Estado; o de grave riesgo social, * Una proporcin adecuada entre la finalidad perseguida y las medidas que prescribe el reglamento, * La premura con que deben dictarse las normas para evitar o prevenir graves riesgos comunitarios. La norma excepcional de habilitacin est dirigida exclusivamente al Poder Ejecutivo. Es, por su naturaleza, una facultad privativa e indelegable, que requiere el cumplimiento de dos pasos procesales previos: que la decisin de dictarlos se adopte de acuerdo general de ministros y que el respectivo decreto sea refrendado por todos los ministros que intervienen en el acuerdo juntamente con el jefe de gabinete (artculo 99 inciso 3). A posteriori de su dictado, el perfeccionamiento de la sancin de los reglamentos de necesidad y urgencia por el Poder Ejecutivo demanda la observancia de los siguientes requisitos: * Sometimiento de la medida por parte del Jefe de Gabinete y dentro del plazo de 10 das a la Comisin Bicameral Permanente; * Elevacin del despacho de esta ltima Comisin al plenario de cada Cmara (dentro del plazo de 10 das) para el inmediato tratamiento por las Cmaras. No es posible negar que los jueces disponen de un amplio poder de revisin sobre la acreditacin de las causales y circunstancias que justifican la emisin de los reglamentos, con amplitud de debate y prueba, ya sea a travs de un proceso ordinario o de un amparo. * Instrucciones de servicio, circulares y reglamentos de organizacin.

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Las instrucciones de servicio, que cuando son de carcter general o dirigidas a varios rganos se denominan tambin circulares, son rdenes que los rganos superiores dan a los inferiores para dirigir su actividad. Su cumplimiento es obligatorio para los rganos subordinados como consecuencia del deber de obediencia que toda relacin jerrquica supone, constituyendo su violacin una falta de disciplina. Las circulares no obligan o vinculan jurdicamente a los particulares. Los reglamentos de organizacin son los dictados para estructurar los organismos o entidades del Estado, atribuyndoles competencias, delegndoles funciones, creando cargos, etc. Se trata de una actividad que no vincula o que carece de efectos respecto de terceros, rigindose por los mismos principios jurdicos que las circulares. Dado que se trata de una actividad interna de la Administracin, las circulares y los reglamentos organizativos no requieren de publicacin. * Tratados. Son acuerdos de voluntades entre los Estados o entre un Estado y un organismo internacional de carcter pblico. Son fuentes de derecho administrativo cuando obligan a los rganos o entidades administrativas a realizar determinada actividad o cuando contienen disposiciones de derecho administrativo aplicables en el mbito interno del pas. El artculo 31 de la Constitucin Nacional establece que las leyes de la Nacin y los tratados con las potencias extranjeras son ley suprema de la Nacin. Tendiendo en cuenta esta disposicin, la CSJN sent el principio de que entre las leyes y los tratados no existe prioridad de rango y que rige respecto de ambas clases de normas, en cuanto integrantes del ordenamiento jurdico interno de la Repblica, el principio con arreglo a cual las posteriores derogan a la anteriores (Esso Petrolera Argentina c/ Nacin Argentina s/repeticin). El Alto Tribunal modific dicho criterio sosteniendo la primaca de los tratados internacionales sobre la legislacin interna del Estado (Fibraca Constructora S.C.A. c/Comisin Tcnica Mixta de Salto Grande), con fundamento en lo prescripto en el artculo 27 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de Tratados, aprobada por ley 19865. La reforma constitucional de 1994 ha seguido la lnea jurisprudencias adoptada en los ltimos fallos por la CSJN (casos Ekmekdjian, Servini de Cubra, y Fibraca) consagrando el principio de la superioridad de los tratados y concordatos sobre las leyes (artculo 75 inciso 22). Pero, adems, con respecto a los denominados tratados de integracin ha incorporado el principio de la supremaca del derecho comunitario sobre el derecho interno (excepto la Constitucin) al prescribir que las normas dictadas en su consecuencia...tienen jerarqua superior a las leyes (75, inciso 24). - Se reconoce jerarqua constitucional a 11 tratados internacionales sobre los derechos humanos los que, sin embargo, no forman parte de la Constitucin. La limitacin est en las condiciones de su vigencia. Esta clase de tratados (75 inciso 22) no derogan artculo alguno de

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la primera parte de la Constitucin y deben entenderse complementarios. Tienen adems, un procedimiento de denuncia especial (slo pueden ser denunciados por el Poder Ejecutivo Nacional, previa aprobacin de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cmara artculo 75 inciso 22, 2 parte). - Dicha jerarqua constitucional tambin la pueden alcanzar otros tratados en el futuro siempre que se cumpla el procedimiento especfico previsto en la Constitucin (artculo 75 inciso 22 in fine). - Los tratados de integracin pueden delegar competencias y jurisdiccin a organizaciones supra estatales, a condicin de que ello se leve a cabo en un marco jurdico de reciprocidad e igualdad, que respete el orden democrtico y los derechos humanos. - Condiciones de validez y aplicabilidad de los tratados de integracin: Conforme al principio de la supremaca tanto el derecho originario como el derecho derivado que emanan de dichos tratados nunca pueden ser derogados por las leyes posteriores ni serles opuestas las leyes anteriores del derecho interno de los pases miembros. Ello no implica sentar el principio de la supremaca de dichos tratados frente a la Constitucin, cuya superior jerarqua se mantiene en el orden interno. Para que la cesin sistemtica de competencias no entre en colisin con el ordenamiento constitucional debe respetar los lmites establecidos en la Constitucin sin que ello obste a reconocer que, dentro de sta, se opera el nacimiento de una nueva categora constitucional, como es el derecho de la integracin supraestatal. Estos lmites pueden ser meramente temporales o revestir carcter formal. + Reciprocidad e igualdad: Las ideas de igualdad y reciprocidad no son sinnimas ya que mientras la primera hace referencia a la posicin de los Estados en el seno del entre supranacional como organizacin (aspecto esttico) la reciprocidad, sin embargo, se conecta con el sometimiento de la eficacia de los actos y normas a la condicin de que desplieguen tambin sus efectos en el resto de los Estados (aspecto dinmico). + El orden democrtico y los derechos humanos: Constituyen condiciones de validez constitucional de la integracin comunitaria. Estas condiciones operan en dos direcciones ya que resultan exigibles tanto respecto de las clusulas del respectivo tratado de integracin (derecho originario) como con relacin al derecho que fluye de las organizaciones supraestatales (derecho derivado) o con las normas jurdicas internas dictadas por los Estado en ejecucin del tratado de integracin. * Convenciones Colectivas de trabajo. Son acuerdos generales entre asociaciones profesionales de empleados y organizaciones sindicales para regular el contrato que rige las relaciones laborales. Su naturaleza jurdica no es contractual, adquiriendo la categora de reglamento administrativo, en razn de la habilitacin de competencia que realiza el Estado mediante la ley

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14250 y a travs de su homologacin. En nuestra opinin no constituyen reglamento por cuanto la homologacin no se requiere cuando los convenios se celebran ante funcionario del Ministerio de Trabajo. Los principios generales del derecho. Son el origen y fundamento de las normas, y participan de la idea bsica de principalidad que les otorga primaca frente a las restantes fuentes del derecho. Los principios fundamentales son los que constituyen el basamento en que se asienta y fundamenta el ordenamiento positivo en general, encontrndose, en su mayora, contemplados por la Constitucin. Los principios institucionales son los principios generales de cada disciplina y parten de la idea organizativa que compone toda institucin. Los principios generales del derecho constituyen la causa y la base del ordenamiento y existen con independencia de su reconocimiento legal o jurisprudencial, no obstante ser la jurisprudencia una de las fuentes ms importantes de su manifestacin externa. Ellos funcionan como orientadores e informadores del ordenamiento permitiendo realizar una labor correctiva o extensiva de las normas, e integradora del mismo frente a la carencia de normas que rijan una cuestin (artculo 16 del Cdigo Civil). Los principios generales del derecho operan tambin como lmite a poder reglamentario por parte de la Administracin, pues integran el bloque de legitimidad que forma parte del orden pblico administrativo. El ltimo grupo de principios generales del derecho proviene de la propias instituciones administrativas. En rigor de verdad ellos constituyen principios generales del derecho administrativo, en el sentido de que su especialidad y fundamento institucional no permiten extenderlos a todas las ramas del derecho. La equidad. Significa igualdad o justicia, constituye un principio de interpretacin de las leyes o un principio general del derecho que traduce la interpretacin objetiva del derecho natural. Se trata de la justicia del caso concreto. En el derecho administrativo, la equidad tambin determina el derecho a aplicar en el caso concreto cuando, limitado el principio de ejecutoriedad del acto administrativo, se autoriza a la administracin a suspender los actos ante la interposicin de recursos para evitar daos graves a los particulares. La costumbre. Es el comportamiento uniforme y constante del pueblo, con la conviccin de que tal proceder corresponde a una obligacin jurdica. Dos son los elementos, uno de carcter objetivo: el usus, o sea, el comportamiento constante y uniforme; el segundo, de carcter subjetivo, consistente en la conviccin de que tal comportamiento es jurdicamente obligatorio (opinio iuris

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vel necessitatis). Se clasifican en: - Costumbre secundum legem o sea, cuando la ley hace referencia a ella o cuando la costumbre est de acuerdo con sus normas. - Costumbre praepter legem, tambin denominada supletoria o introductiva, es la que se refiere a materias no regladas por las leyes. - Costumbre contra legem, tambin denominada abrogatoria; se configura cuando se encuentra en contradiccin con el ordenamiento jurdico positivo. Los usos y costumbres no pueden crear derechos sino cuando las leyes se refieran a ellos o en situaciones no regladas legalmente (artculo 17 del Cdigo Civil). Se acepta la costumbre secundum legem y praeter legem, permitiendo tcitamente la validez de la costumbre contra legem, abrogatoria de una ley. La costumbre no es fuente cuando est desprovista de sustancia jurdica o cuando se opone a principios morales de justicia o a los valores bsicos de la organizacin social o poltica. Los precedentes administrativos. Cuando tienen una aplicacin reiterada por parte de los rganos del Estado, constituyen, a nuestro juicio, una fuente de derecho. Debe reconocerse que la fuerza vinculante del precedente debe fundarse en una interpretacin legtima de la ley o en la equidad, habindose postulado su obligatoriedad en aquellos casos en que el particular haya podido interpretar que su conducta adecuada al precedente era ajustada a derecho. El apartamiento de los precedentes administrativos por parte de la Administracin hllase sujeto al cumplimiento de determinadas condiciones: - La modificacin de una prctica o precedente administrativo debe hallarse precedida de una motivacin que exteriorice las razones concretas que han conducido a esa decisin. - Tratndose del ejercicio de facultades discrecionales, el cambio de criterio ha de formularse de un modo general y no como criterio para decidir un caso concreto. - El cambio de criterio, por razones de oportunidad, cuando la apreciacin de esas razones tuviera carcter discrecional, no pude tener efecto retroactivo, salvo a favor del administrado. La jurisprudencia. Es la forma habitual, uniforme o constante de aplicar el derecho por parte de los rganos que realizan la funcin jurisdiccional. Los jueces crean derecho, ya que el juez no puede dejar de juzgar, bajo pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de las leyes, siendo por lo tanto la jurisprudencia fuente del derecho en sentido formal o material. La jurisprudencia es slo fuente material del derecho, en tanto puede constituir fuente formal en aquellos casos en que la doctrina de los jueces resulta obligatoria por tratarse de

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jurisprudencia plenaria. La doctrina. Es la opinin o teoras de los tratadistas o juristas del derecho. No es fuente del ordenamiento jurdico. Se trata de un ordenamiento auxiliar de fundamental importancia tanto para la formacin como para la interpretacin del sistema jurdico. Las opiniones de los autores, tienen la imperatividad de la lgica y del buen sentido. La analoga. Las fuentes del derecho crean o constituyen el derecho o el ordenamiento jurdico, en tanto que la interpretacin consiste en descubrir o precisar para un determinado caso el derecho aplicable. La funcin del intrprete no es, por lo comn, creadora del ordenamiento jurdico; su funcin se limita en principio a descubrir el derecho ya existente. El artculo 16 del Cdigo Civil establece que si una cuestin no puede resolverse ni por las palabras ni por el espritu de la ley, se atender a los principios de las leyes anlogas, y si an la cuestin fuere dudosa, se resolver por los principios generales del derecho. La analoga consiste en la aplicacin de un precepto jurdico dictado para una determinada situacin a otra que coincide con la primera. Se deriva del principio donde existan las mismas razones debe existir las mismas disposiciones jurdicas. La analoga constituye una tcnica de interpretacin de derecho. No es fuente porque el propio ordenamiento obliga a la utilizacin de esta herramienta jurdica ante la ausencia de normas positivas. * La jerarqua de las fuentes. La prelacin o jerarqua de las fuentes hace referencia a su orden de aplicabilidad al caso concreto y a los criterios que deben tenerse en cuenta para solucionar los conflictos derivados de las disposiciones contradictorias que pueden encontrarse en normas de distinto rango. El artculo 31 de la Constitucin Nacional establece un orden de prelacin de las normas que se completa con otras prescripciones constitucionales (artculo 75 incisos 22 y 24). La Constitucin adopta la forma federal de gobierno, conservando las provincias todo el poder que la Constitucin no atribuye al gobierno federal (artculo 121), lo cual determina la autonoma de las provincias en el mbito de su competencia, coexistiendo por lo tanto dos mbitos o esferas de gobierno. En el derecho administrativo, existe una tendencia a dar prevalencia a los principios generales del derecho como fuente material y formal, por sobre otros elementos del sistema que ante la carencia de normas justas para resolver un conflicto constituyen fuente directa del ordenamiento.

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Relaciones del Derecho Administrativo. Existen en el derecho administrativo tres rdenes diferentes, vinculados por estrechas relaciones de interdependencia; el orden normativo, el orden de las conductas o de la realidad y el orden de los valores o de la justicia. * El mtodo de interpretacin. La integracin normativa. La interpretacin debe partir de las fuentes reales, que son la experiencia y la razn. Las fuentes reales son las que brindan la materia jurdica, mientras las fuentes formales son aquellas que proporcionan a esa materia o substancia una forma adecuada. En el derecho administrativo en materia interpretativa adquieren una relevancia peculiar: los principios generales del derecho y los que informan en el ordenamiento jurdico administrativo; el inters pblico o bien comn que persigue el Estado; y el derecho natural o la equidad. Los elementos o reglas de hermenutica que sirven de gua a la interpretacin son: el elemento gramatical (16 del Cdigo Civil, debe preferirse el sentido tcnico de una palabra o concepto antes que el vulgar); el elemento lgico, que procura reconstruir la voluntad del autor de la norma (se busca el espritu de la norma); el elemento histrico que procura desentraar el correcto sentido de la norma sobre la base del estudio de los antecedentes histricos de las instituciones en juego; y el elemento sociolgico que tiene su origen en la observacin y anlisis de los datos sociales. En el caso de existir discrepancia entre el sentido de la norma y la voluntad de su autor (concebida como el fin social) se hace necesario realizar una adaptacin que limite o sustituya el sentido lingstico de la norma (interpretacin restrictiva) o lo ample (interpretacin extensiva). Si hay ausencia de norma es necesario resolver ese problema mediante la integracin normativa, partiendo de lo dado (la realidad social y el derecho natural la justicia), supliendo la carencia con una norma justa. El problema de la carencia normativa se soluciona a travs de la auto integracin (donde existen fuentes formales) o bien, por medio de la heterointegracin (insuficiencia de fuentes formales). La autointegracin del ordenamiento se realiza principalmente por el procedimiento de la analoga, mientras la heterointegracin requiere acudir a la justicia material. * Caracteres del derecho administrativo y sus relaciones con otras ramas jurdicas. El Derecho Administrativo es una rama del derecho pblico interno que presenta los siguientes caracteres: - Se trata de un derecho que, en principio es de naturaleza local o provincial (artculo 121). - Constituye una disciplina autnoma que se abastece de su propio sistema de normas y principios (autonoma conceptual o cientfica).

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- Conserva an su caracterstica de ius in fieri o derecho en formacin. - Relaciones con el derecho constitucional: El derecho constitucional procura organizar al Estado a travs de la ordenacin de sus competencias supremas. El derecho administrativo regula sustancialmente toda la actividad pblica de la administracin (en sentido subjetivo) sumada a la actividad materialmente administrativa de los rganos legislativo y judicial. El derecho constitucional se refiere a la estructura fundamental de Estado, constituyendo la base del ordenamiento administrativo y de las dems ramas del derecho. Por eso la primera vinculacin es de jerarqua y por ella las instituciones administrativas se subordinan a las normas y principios constitucionales. - Relaciones con el derecho penal: La administracin requiere de la tutela represiva para asegurar su eficaz y normal funcionamiento. El denominado derecho penal disciplinario se fundamenta en la relacin de subordinacin que impone el principio de la jerarqua administrativa. Las medidas propias del derecho penal disciplinario persiguen como fin la proteccin del orden y disciplina necesarios para el ejercicio de las funciones administrativas. Aunque el derecho penitenciario o penal ejecutivo desarrolle o contine la aplicacin de la pena a travs de su ejecucin es parte de la funcin administrativa, ya que, tanto la ejecucin de las penas, como la organizacin de los regmenes carcelarios, es indudable que tienen sustancia o naturaleza administrativa. Las transgresiones al orden administrativo generan infracciones que, consideradas en su aspecto subjetivo y objetivo, componen los denominados derecho penal administrativo y derecho penal disciplinario. Mientras el derecho penal sustantivo tiene por principal fin la prevencin y represin de la delincuencia considerada como violacin del orden jurdico general lo que tipifica al derecho penal administrativo es la esencia administrativa del precepto que contiene la sancin, tal como ocurre con las contravenciones de polica y las infracciones tributarias. El ilcito penal administrativo no es un delito de dao. Dentro del campo de las sanciones de sustancia represiva resulta necesario distinguir la sancin disciplinaria de la penal administrativa. El derecho penal administrativo se integra fundamentalmente con las faltas y contravenciones de polica e infracciones fiscales o tributarias. El derecho penal administrativo constituye un derecho especial, que se nutre de algunos principios esenciales de los derechos penal y administrativa. - Relaciones con el derecho financiero: Se trata de un derecho que regula una parte de la funcin administrativa en sentido material. Es un Derecho Administrativo especial que estudia esencialmente el derecho presupuestario, el rgimen jurdico de las inversiones y gastos pblicos y su respectivo control y las normas atinentes a la moneda como instrumento de cambio. Con respecto al derecho tributario o fiscal, en cuanto limita su objeto a la parte relativa a la

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aplicacin y recaudacin de los tributos, ya sea que lo considere como un captulo del derecho financiero o como una misma rama separada del mismo, no pierde por ello el carcter de derecho administrativo especial. - Relaciones con el derecho procesal: Las relaciones entre el derecho procesal y el derecho administrativo se manifiestan en tres campos diferentes: El ejercicio de la actividad jurisdiccional de la administracin; el procedimiento administrativo y el derecho procesal administrativo o contencioso administrativo que es la parte del derecho procesal que regula la actuacin de la administracin en el proceso judicial. Por lo comn la aplicacin de las normas del derecho procesal al derecho administrativo ha de realizarse utilizando la tcnica de la analoga. - Relaciones con el derecho eclesistico: El derecho eclesistico es el conjunto de normas dictadas por Dios mismo y por la autoridad eclesistica que ordenan la constitucin, rgmien y disciplina de la Iglesia Catlica. La Iglesia Catlica en cuanto sociedad jurdica perfecta no depende de ninguna ley positiva, ni de ningn Estado. Sin embargo, ello no obsta a que el Estado le reconozca personalidad jurdica de derecho pblico (artculo 2 de la Constitucin Nacional y artculo 33 del Cdigo Civil). Nuestra Constitucin ha colocado a la Iglesia Catlica en una posicin preeminente. Las relaciones entre la Iglesia Catlica y el Estado se instrumentan ha travs de actos, y leyes pertenecientes al derecho administrativo. - Relaciones con el derecho privado: La desemejanza entre el derecho administrativo y el derecho privado se basa fundamentalmente en una profunda y sustancial distincin entre los principios que inspiran ambos ordenamientos. Mientras el derecho privado se inspira en las ideas de autonoma, igualdad y limitacin del los poderes jurdicos que el ordenamiento otorga a las personas, el derecho administrativo, si bien sobre la base de criterios de equilibrio y justicia se articula con normas y principios que derivan de la posicin preeminente del Estado y de los intereses comunes que l debe proteger y promover. Como el derecho administrativo posee autonoma, la aplicacin al mismo de las normas del derecho civil se realiza a travs del procedimiento de la analoga que exige realizar una tarea previa de adaptacin a las normas y principios del derecho pblico. Entre las principales instituciones del derecho civil, con las que el derecho administrativo tiene relaciones de contacto e interferencia pueden mencionarse: la capacidad de las personas fsicas, personas jurdicas; locacin de cosas; dominio privado; instrumentos pblicos; prescripcin, etc. rganos y sujetos estatales. La idea de administracin pblica puede referirse en su acepcin orgnica o subjetiva, ya sea al conjunto de rganos que encabeza el Poder Ejecutivo, o bien, aadiendo a ese concepto

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restrictivo las entidades jurdicamente descentralizadas. La Administracin centralizada representa por lo comn orgnicamente al Estado, persona pblica estatal perfecta y soberana, aun cuando es posible que los actos administrativos de los otros rganos en que se divide el poder a travs de la actuacin de sus agentes tambin trasunten la representacin del Estado. Esta concepcin sobre la administracin pblica se completa con el cuadro de las entidades descentralizadas, con personalidad jurdica tambin de carcter pblico y estatal, pero propia separada de la persona pblica Estado, a la cual unen, sin embargo, lazos de tutela y de garanta de sus actos frente a los particulares o administrados. La competencia, que es la aptitud legal que le permite actuar a una persona jurdica estatal en el mbito intersubjetivo, surge tanto de las esferas de atribuciones de los rganos como de las facultades que tengan atribuidas los sujetos, con personalidad jurdica diferenciada, especialmente a travs de las leyes que organizan su creacin. Como las personas jurdicas, y entre ellas el Estado, requieren la actuacin de la voluntad de una persona fsica, que sea idnea para ejercer derechos y contraer obligaciones, encarnando la voluntad del ente debe resolverse el problema del modo en que dicho querer se imputa a la persona jurdica, a fin de producir efectos en el mundo jurdico. La teora del mandato resulta insuficiente en la medida en que ella supone postular que la persona moral pueda declarar su voluntad de antemano al otorgar ese mandato. La teora de la representacin legal no puede explicar cmo es el propio Estado quien designa su representante legal, ya que si la representacin presupone la existencia de dos voluntades, sera imposible al Estado, designar su representante pues l carece en ese momento de voluntad. * La teora del rgano. Esta concepcin explica la ndole de las relaciones entre el rgano y el grupo, dejando de lado la idea tcnica de la representacin. Se basa en la inexistencia de relacin jurdica de representacin entre uno y otro en virtud de que ambos son expresin de la misma realidad que es la persona jurdica. El rgano deriva de la propia constitucin de la persona jurdica, integrando su estructura. El rgano no acta en base a un vnculo exterior con la persona jurdica estatal sino que la integra, formando parte de la organizacin, generndose una relacin de tipo institucional, que emana de la propia organizacin y constitucin del Estado o de la persona jurdica pblica estatal. La idea de rgano supone la existencia de dos elementos que constituyen una unidad: un elemento objetivo, caracterizado por un centro de competencias integrados por poderes o facultades, que se refieren tanto a potestades en sentido tcnico como a cometidos y otro de carcter subjetivo, representado por la voluntad y capacidad necesaria de las personas fsicas que

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desempean la titularidad del rgano. El rgano, si bien forma parte de la persona jurdica pblica estatal no es sujeto de derecho, lo cual no obsta para que el ordenamiento le atribuya potestades y facultades para actuar en el mundo jurdico. En la doctrina italiana se ha pretendido distinguir el rgano del oficio, sosteniendo que ste ltimo comprende la esfera abstracta de poderes y funciones, mientras que la persona fsica sera el portador del rgano. La posicin que la persona fsica ocupa en un rgano de la persona jurdica pblica estatal recibe el nombre de cargo, el cual es asumido por aqulla en el momento de su designacin. * Las relaciones interorgnicas. Los rganos no son sujetos de derecho y carecen de personalidad jurdica, pero ello no impide reconocer la existencia de relaciones jurdicas entre los rganos de una misma persona jurdica pblica estatal, llamadas relaciones interorgnicas. La actividad interorgnica es considerada una actividad jurdica que debe encuadrarse en el ordenamiento, observando el principio de unidad de accin que debe caracterizar el obrar de la persona jurdica pblica estatal de que se trate, ya que no cabe, en virtud del mismo, admitir la existencia de voluntades contrapuestas (al menos en la llamada administracin activa). Estas relaciones interorgnicas se clasifican de distinta forma segn sean: de colaboracin, de conflicto, de jerarqua, consultivas, o de control. * Distintos criterios para clasificar los rganos. Hay dos grandes grupos bsicos. Segn la estructura del rgano Los rganos se distinguen, en mrito a su origen, en rganos constitucionales, que son aquellos previstos en la Carta Fundamental (presidente, ministros, etc.) y rganos meramente administrativos, que no nacen de la Constitucin, sino de normas de jerarqua (direcciones generales...). Atenindose a su integracin, los rganos se clasifican en unipersonales o pluripersonales, segn que tenga como titular a una o a varias personas fsicas. La voluntad del rgano colegiado se forma a travs de un proceso que se compone de varias etapas, que hacen a la convocatoria, a la deliberacin y a la decisin o resolucin. Antes de tomarse la decisin, el collegium debe constituirse y deliberar. La constitucin del rgano colegiado requiere la concurrencia de un determinado nmero de integrantes (qurum estructural), que puede ser igual o distinto al nmero que se requiere para funcionar (qurum funcional). Los temas que vayan a tratarse en la reunin deben estar expuestos en el orden del da. La violacin del orden del da da lugar a la invalidez de la decisin; cuando el rgano puede

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ser objeto de una nueva convocatoria para su ratificacin o no, el defecto o vicio ser de nulidad relativa. Una vez realizada la deliberacin, corresponde que los miembros del colegio adopten la decisin, para lo cual se requiere el nmero de votos que determine cada reglamento o estatuto. A falta de norma expresa las decisiones se toman por mayora absoluta (51%). Se entiende por rgano simple aquel que est integrado por un slo rgano, ya sea unipersonal o colegiado: en cambio, el rgano complejo se caracteriza por hallarse constituido por dos o ms rganos, siendo indiferente que sean unipersonales o colegiados. Segn la funcin que cumple el rgano Teniendo en cuenta la naturaleza de la actividad que llevan a cabo los rganos, pueden clasificarse en: rganos activos: Emiten y ejecutan los actos administrativos creando situaciones jurdicas objetivas o subjetivas respecto de los administrados. rganos consultivos: Su funcin se cumple a travs de actos internos o interorgnicos de asesoramiento a la administracin activa. Carecen de facultades decisorias. rganos de contralor: Realizan una actividad de vigilancia o control sobre los actos que producen los rganos activos, el cual puede ser previo (autorizacin) o practicarse a posteriori (aprobacin). * La concepcin de la persona moral. La personalidad del Estado y su naturaleza jurdica. En Roma se conocieron tan solo vestigios de lo que hoy se conoce como persona moral o jurdica, como era la idea de poder pblico. En general, suele reconocerse que el fenmeno de la personalidad moral aparece con motivo de la necesidad de dar cierto poder de actuacin a las ciudades que habiendo sido vencidas en las guerras contra los romanos, utilizaron el ius singulorum para regir los actos de naturaleza patrimonial que podan llevar a cabo en la gestin de los intereses de cada comunidad. La aparicin de la teora del fisco cuyo desarrollo se consolida en el Estado de policafue un recurso tcnico que hizo posible el sometimiento de la actuacin estatal al derecho sobre la base de reconocer que una porcin de los actos del Estado no se distinguan por su naturalezade los actos que llevaban a cabo los individuos. De all que, partiendo de esa premisa se postul la aplicacin a esos actos del rgimen de derecho privado y consecuentemente fue admitida la demandabilidad del Estado, ya que l mismo, a travs del fisco, poda ser demandado ante los tribunales. Al someterse luego los actos de poder pblico, tambin al derecho, el arraigo que haba tenido la doctrina del fisco provoc el nacimiento de la teora de la doble personalidad del Estado, segn que ste actuara en el campo de la gestin patrimonial o en el ejercicio de actos de imperio. Esta tesis est hoy prcticamente abandonada por la doctrina moderna que sostiene la configuracin de la personalidad unitaria del Estado.

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Superadas, entre otras, la teora de la ficcin (que intenta explicar la actuacin de las personas morales como si fueran personas fsicas) las teoras organicistas (que conciben a las personas morales como un organismo con actos volitivos similares a los individuos), es la teora de la institucin concebida como un organismo que posee fines e instrumentos propios para ejercitarlos de modo que superen en poder y duracin a las personas fsicas que la integran la que proporciona la explicacin ms adecuada acerca del origen, funcionamiento y extincin de las personas morales. De este modo las personas jurdicas no resultan de una creacin del legislador sino de una realidad social que el derecho positivo no puede avasallar y que el Estado est obligado a respetar. Los elementos que integran la institucin son: - Una ideafuerza: idea objetiva dinmica y prctica que constituye el centro vital de la institucin y congrega las voluntades de sus miembros. - Poder organizado al servicio de esa idea que adopte y coordine los instrumentos que conducen a la realizacin del fin u objetivo propuesto, - La adhesin de los miembros de la institucin a la idea. El Estado concebido como persona moral o jurdica es la institucin por excelencia, perfecta y soberana, producto de la sociabilidad natural, en la cual desempean un papel importante los acontecimiento histricos, las tradiciones y las costumbres. Como toda persona jurdica, el Estado se halla limitado por el principio de la especialidad en cuya virtud no pueden los rganos realizar actividades que no estn relacionadas con el fin u objeto de la institucin. El artculo 30 del Cdigo Civil, define persona como todo ente con aptitud para adquirir derechos y contraer obligaciones. Las personas admiten una gran divisin: - De existencia visible o personas naturales: todo hombre (artculos 31 y 51 del Cdigo Civil) y, - De existencia ideal o personas morales: La personalidad es reconocida por la norma (artculo 32 del Cdigo Civil). + Personas jurdicas (artculos 33 y 34 del Cdigo Civil), de carcter pblico (artculo 33, 1 parte del Cdigo Civil), o de carcter privado (artculo 33, 2 parte del Cdigo Civil); y + Personas de existencia ideal propiamente dichas, o simples asociaciones civiles o religiosas (artculo 46 del Cdigo Civil). Dentro de las personas morales sern pblicas: - El Estado Nacional; - Las provincias; - Los municipios; - Las entidades autrquicas;

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- La Iglesia Catlica; - La Ciudad de Buenos Aires. Sern personas morales sern privadas: - Las asociaciones; - Las fundaciones; - Las sociedades civiles; - Las sociedades comerciales; - Otras entidades que no requieran autorizacin estatal. En el plano pblico externo o de la comunidad internacional, la actuacin estatal se singulariza en una sola persona: el Estado Federal. En el mbito del derecho interno, la personalidad jurdica estatal aparece atribuida a varias personas jurdicas pblicas (Estado Nacional, provincias, municipalidades, empresas de Estado). * Personas jurdicas pblicas y privadas. Los entes pblicos son creados por el Estado, con excepcin de la Iglesia. Son personas pblicas las que persiguen un fin pblico, o de inters pblico o de utilidad general, en tanto las privadas persiguen fines privados o de inters particular. Los entes pblicos se caracterizan por el ejercicio de prerrogativas de poder pblico. Este principio no es absoluto, puesto que pueden existir entidades privadas con prerrogativas de poder pblico y entidades pblicas sin esas prerrogativas. No obstante advertirse que el mayor o menor control es consecuencia y no causa de la naturaleza de la entidad, lo cierto es que, ante una determinada regulacin legal, esta circunstancia dar una pauta de aqulla. * Personas pblicas estatales y no estatales. Existe un conjunto de personas jurdicas que no pueden considerarse privadas, con caractersticas muy diversas: - Son indudablemente estatales, en el sentido de que integran la organizacin jurdica de la Nacin; - Adems de estas entidades, existen otras personas colectivas que indudablemente no son estatales, que no pertenecen a la colectividad ni integran la Administracin Pblica, sea porque el legislador las cre en ese carcter, sea porque su propia naturaleza resulta incompatible con la calidad estatal. Se reconoce actualmente la existencia de entidades pblicas no estatales. Criterios de diferenciacin: - Satisfaccin de fines especficos del Estado: Una persona pblica ha de ser tenida por personas estatal, o sea, encuadrada en la organizacin estatal, cuando concurran, en forma conjunta o separada, los siguientes elementos: + Potestad de imperio ejercida en nombre propio para el cumplimiento total

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de su actividad; + Creacin directa del ente por el Estado; + Obligacin del ente, para con el Estado, de cumplir sus fines propios; + Tutela o control del Estado sobre el ente, a efectos de asegurar que ste cumpla con sus fines; + Satisfacer fines especficos del Estado y no fines comerciales o industriales. En realidad el criterio de finalidad perseguida por el Estado, considerado como opuesto a la actividad industrial o comercial, no puede erigirse en condicin sine que non para atribuir carcter estatal a una entidad. - Capital estatal: Este criterio resulta impreciso. - Encuadramiento del ente en la Administracin Pblica: En nuestra opinin, las personas jurdicas pblicas son o no estatales segn que pertenezcan o no a los cuadros de la Administracin Pblica, conforme a las normas vigentes sobre organizacin administrativa. A los efectos de verificar dicho encuadramiento ser fundamental analizar la naturaleza de las relaciones o vnculos que ligan a la entidad con la Administracin Central y la amplitud de la injerencia o control de sta sobre aqulla. Esas entidades ineludiblemente han de ser creacin estatal, persiguen fines de bien comn y, en principio, gozan de prerrogativas de poder pblico, adems de hallarse sujetas a un control estatal de cierta intensidad. - Carcter pblico o privado de los actos que celebran las entidades estatales: Es acertada la posicin de quienes aceptan la existencia de los actos privados de la Administracin, a los cuales se aplica en forma prevaleciente el derecho civil o comercial. La cuestin esencial en esta materia no se centra en el hecho de que algunos elementos del acto aparezcan reglados por el Derecho Administrativo y el objeto por el derecho privado, como en la configuracin del rgimen jurdico distinto, caracterizado por la ausencia de prerrogativas pblicas en el acto privado de la Administracin (al menos en principio), y en la aplicacin directa del Cdigo Civil o Comercial para reglar el contenido y forma del acto. El reconocimiento de una sola personalidad estatal admite la posibilidad de que el Estado o sus entes acten en el campo del derecho privado, en forma similar a lo que acontece respecto de las personas jurdicas privadas, que pueden celebrar indistintamente tanto contratos civiles como administrativos, sin desdoblar su personalidad. - Entidades pblicas no estatales: No integran la estructura estatal y no pertenecen a la Administracin Pblica. Sus caractersticas son: + Generalmente, aunque no siempre, su creacin se efecta por ley; + Persiguen fines de inters pblico; + Gozan, en principio, de ciertas prerrogativas de poder pblico; + Las autoridades estatales ejercen un contralor intenso; + Su capital o recursos provienen principalmente de aportaciones directas o indirectas de las personas afiliadas o incorporadas a ellas;

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+ Quienes trabajan para esas entidades no son funcionarios pblicos; + Las decisiones que dictan sus rganos no constituyen actos administrativos, lo cual no excluye la aplicacin de las normas y principios del derecho pblico para reglar determinados aspectos de la actividad de estos entes. - Personas jurdicas privadas del Estado: Entes privados de propiedad estatal, cuya condicin y rgimen jurdico se rigen por el derecho civil o comercial. El Estado en su accionar con miras al logro del bien comn, puede recurrir a la creacin de nuevos entes dotados de una personalidad jurdica distinta de la estatal asumiendo, recurriendo o sometindose a figuras del derecho pblico o del derecho privado. Cuando se adopta una forma del derecho privado, se produce la creacin de un nuevo ente con personalidad propia del derecho privado, si bien sujeto a un determinado contralor. Principios jurdicos de la organizacin administrativa. Existen cuatro principios jurdicos fundamentales: jerarqua, competencia, centralizacin y descentralizacin. En la doctrina no existe acuerdo, en general, acerca de algunos otros principios como el de unidad y el de coordinacin. La unidad suele ser consecuencia de la jerarqua. En nuestro derecho administrativo, el principio de la unidad no ha merecido an una recepcin adecuada. En cuanto al llamado principio de coordinacin, el constituye en realidad un requisito de toda organizacin y su base, no revistiendo carcter jurdico. La jerarqua. Ha sido definida en el siglo pasado como el conjunto de rganos armnicamente subordinados y coordinados aunque en realidad se trata del principio que los reduce a unidad y la recproca situacin en que estn los rganos en una entidad. La jerarqua constituye una relacin entre rganos de una misma persona jurdica. Si bien la jerarqua implica siempre una relacin, ella se basa en la preexistencia de una serie de rganos, caracterizados por dos figuras tpicas de toda organizacin: la lnea y el grado, La lnea jerrquica se forma por el conjunto de rganos en sentido vertical, mientras que el grado es la posicin o situacin jurdica que cada uno de los rganos ocupa en dicha lnea. Existen tambin en la organizacin administrativa rganos fuera de las lneas jerrquicas, que por lo comn desarrollan actividades de asesoramiento en el planeamiento general. Este tipo de rganos constituye una institucin que en la ciencia administrativa se denomina staff and line. Los efectos que se derivan de la relacin jerrquica trasuntan para los rganos superiores el reconocimiento de importantes facultades, tales como: - Dirigir e impulsar la actividad del rgano inferior, - Vigilar y controlar la actividad de los rganos inferiores, - Avocarse al dictado de los actos que corresponden a la competencia del rgano

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El principio de la especialidad no desplaza la posibilidad de que la aptitud del rgano o ente surja, en forma expresa o implcita, de una norma completa atributiva de competencia y ello es conveniente en cuanto reduce el margen de actuacin discrecional de la Administracin, brindando mayores garantas a los administrados. El principio de la especialidad se vincula con el fin de la competencia de cada rgano o ente, el cual surge no slo de las atribuciones expresas o implcitas (que suponen siempre un desarrollo o interpretacin extensiva de las facultades expresas) sino, fundamentalmente, de la enunciacin de objetivos, principios de normacin (como las atribuciones genricas) y de las facultades inherentes, que son aquellas que, por su naturaleza fundamentan la creacin y subsistencia del rgano y si las cuales, carece de sentido. - Naturaleza jurdica y caracteres: La competencia configura jurdicamente un deberfacultad. Sus caracteres fundamentales son: + Es objetiva, en cuanto surge de una norma que determina la aptitud legal en base al principio de la especialidad, + En principio, resulta obligatoria, cuando el rgano o ente tenga el deber de efectuar la actividad, dentro de las atribuciones conferidas, + Es improrrogable, lo cual se funda en la circunstancia de hallarse establecida en inters pblico o por una norma estatal, + Es irrenunciable, perteneciendo al rgano y no a la persona fsica que lo integra. - Origen o fuente de la competencia: De aceptarse que las diferentes especies de reglamentos integran el llamado bloque de legalidad, es evidente que la competencia puede tener su fuente en el reglamento. Tal es el criterio que surge de la LNPA (artculo 3 de la ley 19549) y de la jurisprudencia anterior. - Clases de competencia: + En razn de la materia: La sustancia o naturaleza del acto conforme al derecho objetivo (Constitucin, ley y reglamento) que confiere una serie de atribuciones a los rganos y sujetos estatales para la realizacin de sus cometidos propios. + En razn del grado o jerarqua: Se denomina tambin vertical y se encuentra vinculada a la jerarqua. + En razn de lugar o territorio: Determinacin de la competencia en base a circunscripciones territoriales, que limitan geogrficamente el campo de accin de los rganos y sujetos. + En razn del tiempo: Se relaciona con el perodo de duracin de la competencia o plazo o situacin a partir del cual corresponda. - La delegacin: Es una excepcin al principio de improrrogabilidad. Es una tcnica que traduce la posibilidad de producir el desprendimiento de una facultad por parte de un rgano que transfiere su ejercicio a otro. Dos especies fundamentales: legislativa y administrativa. La primera es totalmente extraa a la relacin jerrquica. La segunda, que puede o no darse en el terreno de la relacin jerrquica, admite a su vez dos subespecies:

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Se trata, de una relacin entre rganos de una misma persona pblica estatal, cuya procedencia, si bien no requiere norma que expresamente la autorice no obsta a reconocerle un carcter excepcional. El artculo 3 LNPA prescribe que ella es procedente salvo que una norma expresa dispusiera lo contrario. No procede cuando la competencia hubiera sido atribuida al rgano inferior en virtud de una idoneidad especial. Centralizacin y descentralizacin administrativas. Un pas adopta el principio de la centralizacin cuando todas las cuestiones de importancia son resueltas por los rganos centrales de la Administracin, mientras que, por el contrario, cuando las facultades decisorias se encuentran tambin adjudicadas a entidades que constituyen la llamada administracin descentralizada o indirecta del Estado, la tcnica utilizada se denomina descentralizacin. La existencia de personalidad jurdica en el organismo estatal, al cual se le encomiendan nuevas actividades o simplemente se le transfieren las competencias ya existentes, constituye un presupuesto de la descentralizacin administrativa, mientras que en la centralizacin las facultades decisorias se encuentran reunidas en los rganos de la Administracin Central. Esta terminologa tiene la ventaja de que permite distinguir la descentralizacin de otra forma de transferencia de facultades, que es el instituto de la desconcentracin, donde la atribucin de facultades decisorias no lleva consigo la creacin de una entidad con personalidad jurdica propia. La descentralizacin plantea siempre una relacin entre sujetos estatales, es decir, se trata de una relacin interadministrativa, a diferencia de la desconcentracin que implica siempre la configuracin de una relacin interorgnica. - Autonoma, autarqua y descentralizacin: La autonoma traduce el reconocimiento a la entidad autnoma de la facultad de darse sus propias normas fundamentales e implica una potestad normativa originaria. La autarqua consiste en la atribucin que tienen las personas pblicas estatales de administrarse por s mismas. Es un concepto eminentemente administrativo. En nuestro pas, las provincias son autnomas y las municipalidades que carecen de normativas originarias poseen una autonoma tan restringida que equivale a una autarqua administrativa. Toda descentralizacin de naturaleza administrativa lleva nsita la autarqua o facultad de autoadministrarse. En el plano tcnico, la autarqua constituye una especie de descentralizacin, que no es ni ser la nica, dada la contingencia que caracteriza a las situaciones y necesidades que el Estado debe resolver y satisfacer a travs de sus entidades. - Descentralizacin y recentralizacin: La recentralizacin consiste en la absorcin o atraccin por parte de los entes superiores de competencia asignada a entes inferiores. En lo atinente al acto que dispone la recentralizacin ha de observarse el principio del paralelismo de las formas y de las competencias por cuyo mrito, si la descentralizacin fue

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dispuesta por ley, la recentralizacin debe estatuirse mediante normas del mismo rango. La recentralizacin puede ser total o parcial y a diferencia de la avocacin que se refiere siempre a un acto determinado tiene un carcter general respecto de la materia para la cual se ha establecido. - Tipos de descentralizacin: Funcional y territorial: En sus inicios, la descentralizacin fue concebida exclusivamente como la transferencia de funciones de la Administracin Central a las entidades locales. Era la descentralizacin territorial. La descentralizacin funcional comprende no slo a los rganos que se separan de la Administracin Central mediante la tcnica jurdica de atribucin de personalidad a entidades institucionales de carcter fundacional, sino que incluye tambin la creacin ex novo de personas jurdicas pblicas estatales a la cual se le asignan cometidos que no estaban reconocidos anteriormente a los rganos de la administracin directa. Esta nueva forma de descentralizacin trasunta en la realidad una manera encubierta de mantener la unidad del poder estatal, en la medida que existen vnculos entre la entidad y la Administracin. - Los principios de concentracin y desconcentracin: Mientras la descentralizacin tiene como presupuesto la idea de atribucin de personalidad jurdica y una relacin intersubjetiva, la desconcentracin entraa una tpica relacin interorgnica en el marco de la propia entidad estatal. Tanto la concentracin como la desconcentracin constituyen principios organizativos que se dan en el marco de una misma persona pblica estatal. Existir concentracin siempre que las facultades decisorias se encuentren reunidas en los rganos superiores de la Administracin Central, o bien, cuando esa agrupacin de facultades se opera en los rganos directivos de las entidades que integran la llamada Administracin Indirecta. Cuando las competencias decisorias se asignan a rganos inferiores de la Administracin centralizada o descentralizada, el fenmeno reciba el nombre tcnico de desconcentracin. - Delegacin, descentralizacin y desconcentracin. La llamada imputacin funcional: La delegacin constituye en lo esencial una tcnica transitoria de transferencia de facultades de los rganos superiores hacia los inferiores. En la descentralizacin y desconcentracin, en cambio, la tcnica de transferencia o asignacin de nuevas competencias se opera en forma permanente. Producida la delegacin, el delegante puede retomar la facultad de la que se ha desprendido temporalmente, mientras que en la desconcentracin se genera una asignacin de competencia propia en un rgano inferior, que excepcionalmente podr corresponder al superior mediante el instituto de la avocacin, la cual no procede en la descentralizacin. En materia de responsabilidad existen reglas diferentes. En la delegacin, el superior es responsable respecto de la manera en que sea realizada por el inferior. Por el contrario, en la

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Teora general de la responsabilidad del Estado Es la responsabilidad tanto frente a los terceros o administrados, como respecto de los propios agentes pblicos. Son responsables todos aquellos que pueden ser convocados ante un tribunal, porque pesa sobre ellos cierta obligacin, proceda o no su deuda de un acto derivado de su voluntad libre. Si bien el CC trata sobre la responsabilidad de las personas jurdicas, la materia de la responsabilidad del Estado por su actuacin en el mbito del derecho pblico, pertenece al derecho administrativo, que en principio es local o provincial (104 CN). A efectos de determinar el rgimen aplicable, resulta necesario distinguir, dentro de la responsabilidad patrimonial del Estado y sus entidades, aquellas situaciones reguladas por el derecho civil, dado que la responsabilidad emergente de esas actuaciones es extraa al derecho administrativo. Recin en el siglo XIX se llega a reconocer la responsabilidad del Estado. A partir del siglo XVI, el triunfo del absolutismo inaugura una de las pocas ms inmorales del derecho pblico. El modelo de Estado que preconiza esta teora, es aquel que posee poder absoluto en el interior e independencia absoluta en el exterior, cuya finalidad est en l mismo: la omnipotencia y la razn de Estado. El absolutismo consolid la irresponsabilidad del Estado. La vigencia de la concepcin Rousseauniana sobre la "voluntad general fue atemperada por el Estado de Derecho, que no reconoce poderes jurdicos absolutos e ilimitados a favor del Estado. Esta concepcin, extendida en el siglo actual al llamado Estado Social de Derecho o Estado de Justicia, procura armonizar los derechos de los miembros de la comunidad con el inters general o el bien comn, de modo que cuando un particular tenga que sacrificar su derecho individual por el bien de aqulla, o por soportar una carga pblica especial, sea objeto de una justa reparacin, se trate de actividad legtima o de una falta de servicio que lo afecte en su patrimonio (la falta de servicio implica la alteracin de la igualdad, al soportar el particular un sacrificio especial que traduce la realizacin irregular de la funcin administrativa, debida por igual a todos los habitantes en forma regular y permanente). Se argumentaba que los textos civiles tenan un alcance general asimilando la posicin jurdica del Estado a la de un comitente, que debe responsabilizarse por los actos de las personas que de l dependen. Este es el origen de errneas concepciones que pretendieron sostener la existencia de la responsabilidad indirecta del Estado sobre la base de lo dispuesto en el artculo 1113 CC. Se comenz a sostener la inaplicabilidad de los textos del CC en materia de responsabilidad del Estado (caso Blanco, 1873). A partir del caso Blanco, y ms precisamente del Arrt Pelletier (ambos de 1873) se perfil una concepcin publicista sobre la responsabilidad del Estado montada sobre la distincin entre falta de servicio y falta personal, que desemboc en el abandono de la nocin de culpa, como presupuesto inexcusable de la responsabilidad de la persona jurdica Estado, para hacerlo responsable siempre por la ejecucin irregular o defectuosa de la funcin administrativa,

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cuando ello ocasione perjuicios a los administrados. La idea de falta de servicio es extraa al derecho civil. El derecho administrativo produce un desplazamiento y sustitucin de la nocin de culpa, poniendo el acento ms que en el autor del hecho ilcito, en el desequilibrio que produce el dao, y en el servicio pblico. La responsabilidad del Estado basada en la falta de servicio se construye alrededor de la nocin de servicio pblico, frente a la necesidad de conceder la reparacin patrimonial por los daos causados a los particulares por el funcionamiento irregular o defectuoso del servicio. Pero por servicio pblico no se entiende el concepto estrictamente tcnico que hace a una de las clasificaciones de las formas o modos de la actuacin administrativa, sino una idea ms amplia que comprende toda la actividad jurdica o material emanada de los poderes pblicos que constituye la funcin administrativa. La falta personal es aquella que excede el margen del mal o irregular funcionamiento del servicio y para su configuracin se tiene en cuenta la culpa o el dolo del agente pblico, dndose tanto en el caso en que la falta de servicio se excluye como cuando la falta tenga alguna vinculacin con el servicio. Tanto la doctrina como la jurisprudencia han sustentado la responsabilidad del Estado en el principio de la igualdad ante las cargas pblicas. La concepcin francesa sobre la responsabilidad del Estado por actos y hechos administrativos se apoya en la idea de falta, concebida como el funcionamiento irregular o defectuoso de la funcin administrativa, debiendo apreciarse la misma no en relacin a la culpa del agente, sino de acuerdo a las leyes y reglamentos que rigen la funcin (servicio) y al dao causado al administrado. En lo que concierne a los caracteres que deben reunirse respecto del dao se exige no slo que el perjuicio pueda ser atribuido al funcionamiento defectuoso del servicio sino que, se requiere que el dao revista los caracteres de certeza, especialidad y anormalidad. * Clasificacin de la responsabilidad patrimonial del Estado. La reparacin que debe satisfacer el Estado cuando fuera declarado responsable por la realizacin de un acto o hecho daoso al patrimonio de los particulares o el incumplimiento de un contrato puede obedecer a una relacin de derecho civil o de derecho administrativo. Cuando los daos provengan de la actuacin del Estado en el campo del derecho civil o mercantil, la responsabilidad se rige segn las reglas del derecho privado. Se trata de una responsabilidad directa, basada principalmente en la nocin de culpa (siendo aplicables los artculos 43, 512 y 1109 CC). En cambio, cuando la causa generadora de la responsabilidad fuera la actuacin estatal dentro del campo de la funcin administrativa o en ocasin de la misma, la reparacin se regir por los principios del derecho pblico, aun cuando pueda aplicarse para uno de los tipos especficos de responsabilidad, el artculo 1112 CC. * Especies de responsabilidad del Estado en el derecho administrativo: contractual y

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extracontractual. En ambos casos la restitucin debe regirse por las reglas de la justicia conmutativa (igualdad de objeto a objeto, salvo que la condicin personal sea causa de distinciones reales). El concepto de ilegitimidad, que comprende tanto la ilegalidad objetiva como la irrazonabilidad o injusticia, no lleva como presupuesto la nocin de culpa, sino la de incumplimiento irregular de la funcin administrativa. Este funcionamiento defectuoso puede configurarse por accin u omisin del Estado; esta ltima, en tanto sea antijurdica, lo que significa que, aunque no exista norma expresa, debe existir un deber jurdico que consagre la garanta o la obligacin de obrar del Estado en determinado sentido. En tales casos la reparacin debe ser integral. Las cosas cambian cuando se trata de daos causados por una actuacin estatal que se reputa legtima. En este supuesto es justo que la reparacin deba limitarse al valor objetivo del derecho sacrificado, y a todos los daos que sean consecuencia directa e inmediata de la actuacin estatal, con exclusin del lucro cesante, de las circunstancias personales y de las ganancias hipotticas. La indemnizacin acordada para restaurar el equilibrio patrimonial debe limitarse al dao emergente (caso Cantn, Mario Elbio c/ Gobierno Nacional, en que un decreto prohibi la importacin de determinados productos para nivelar la balanza de pagos y proteger la industria nacional). * La llamada teora de la indemnizacin y el fundamento de la responsabilidad del Estado. Esta teora, de origen alemn, divide la reparacin de los daos provocados por el Estado, segn que la causa se atribuya a responsabilidad por acto ilcito (montada en la nocin de culpa) o que la misma se relacione con una indemnizacin de derecho pblico que prescinde del dato de la culpa y se fundamenta en la igualdad de los administrados ante las cargas pblicas, principio ste que torna odioso todo sacrificio especial que ellos sufran sin indemnizacin. A esta teora se opone la concepcin de la lesin antijurdica resarcible, postulada por Garca de Enterra, que intenta construir un sistema unitario de responsabilidad partiendo de prescripciones positivas. El fundamento de la responsabilidad del Estado no es otro que el restablecimiento del equilibrio a fin de mantener la igualdad ante los daos causados por el Estado. De este principio deriva que toda lesin o dao provocado por la actuacin extracontractual del Estado deba ser reparado, en funcin a la naturaleza de la actividad (legtima o ilegtima), el desequilibrio producido y los intereses de la comunidad. La obligacin de reparar tiene como fundamento el principio de la correccin del desequilibrio causado al administrado que soporta un dao, desigualdad que requiere una justa restitucin que, si bien se grada de un modo distinto, segn que provenga de la actuacin legtima o ilegtima del Estado, responde a la necesidad esencial de reparar la injusticia que provoca la violacin de la igualdad (16 CN), de impedir la subsistencia del desequilibrio. Uno de los requisitos que debe darse para que juegue la responsabilidad del Estado ha de

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ser el de especialidad del dao, pero el mismo no significa otra cosa que una condicin del desequilibrio y comprende tambin los perjuicios causados a varios individuos. Segn se trate de la actuacin legtima o ilegtima del Estado va a diferir el alcance y la medida de la reparacin, habida cuenta que el sacrificio que soporta el administrado por el perjuicio causado por el Estado presenta una diferencia especfica importante, pues mientras en la actuacin legtima l tiene el deber de aceptar el sacrificio (aun cuando no el de soportar el dao), en la responsabilidad por actuacin ilegtima o defectuosa de la actividad del Estado, no le es impuesta la obligacin de soportarlo, ni an menos de padecer el dao sin indemnizacin. La responsabilidad extracontractual del Estado en el derecho administrativo La responsabilidad del Estado por actividad ilegtima y legtima es susceptible, cada una de ellas, de subdividirse a su vez, en base a la funcin material o actividad objetiva que desenvuelven los rganos estatales. La responsabilidad estatal por hechos y actos administrativos ilegtimos La irresponsabilidad del Estado era sostenida, respecto de los actos que se denominan puros actos de autoridad o de imperio, por aplicacin de la doctrina de la doble personalidad. A esta doble faz corresponde un doble sistema de actos: el de los llamados actos de gestin, que pertenecen al campo del derecho privado; y la de los actos de imperio o de autoridad, que caen en el campo de las relaciones de poder, es decir, en la esfera del derecho pblico. Hasta el ao 1933 (ao en que fue fallado el caso S.A. Toms Devoto c/ Gobierno Nacional s/daos y perjuicios), el estado de la cuestin puede resumirse de esta manera: Se aceptaba la responsabilidad del Estado por el incumplimiento de sus obligaciones convencionales, aplicndose, por lo general, las normas y principios del Cdigo Civil. Se consideraba tambin que el Estado era responsable por los actos de gestin. No se reconoca la responsabilidad aquiliana del Estado por delitos o cuasidelitos. Sin embargo, toda esta construccin se dejaba de lado frente al dictado de una ley especial que acordase indemnizacin por los daos causados por el Estado, ya sea que esa responsabilidad se vinculare con actos de imperio o actos de gestin. En el campo que locaba la S.A. Toms Devoto en la provincia de Entre Ros, ocurri un gran incendio ocasionado por las chispas de un brasero que utilizaban unos empleados del Telgrafo Nacional que tenan el encargo de unir los hilos de la lnea telegrfica que pasaba por el campo. Para reconocer la responsabilidad extracontractual del Estado la Corte elabor una

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construccin verdaderamente pretoriana sobre la base de la configuracin de una responsabilidad indirecta, aplicando los artculos 1109 y 1113 CC. Este fallo contena el error de fundar la responsabilidad en los artculos 1109 y 1113 CC, normas enteramente inaplicables al derecho administrativo, mxime cuando poda haber acudido al precepto contenido en el artculo 1112 CC que regla la responsabilidad del Estado en las llamadas faltas de servicio. Pero el error ms grande est en haber acudido al artculo 1109 CC que consigna la responsabilidad sobre la base de la nocin de culpa en lugar de utilizar la figura de falta de servicio (que no es un presupuesto de la responsabilidad del Estado). En el caso Ferrocarril Oeste del ao 1938, la CSJN reconoci la responsabilidad de la provincia de Buenos Aires por los perjuicios causados por la prestacin defectuosa o irregular del servicio de expedicin de los certificados registrales indispensables para realizar la escrituracin de inmuebles, apoyndose fundamentalmente en el artculo 1112 CC. Este precedente exhibe algunos principios de riqueza doctrinaria indiscutible: - Cuando una provincia impone el deber de obtener un certificado registral como requisito para la escrituracin de inmuebles, ello presupone la obligacin de prestar un servicio regular que responda a las garantas que se procuran asegurar; - En tales casos, la entidad no acta en el campo del derecho privado sino dentro del derecho pblico, no siendo aplicable el artculo 43 del Cdigo Civil. La Tesis de la irresponsabilidad indirecta se sigui aplicando, prcticamente sin interrupciones, hasta 1985 respecto de aquellos actos y hechos administrativos considerados ilcitos. La prescripcin contenida en el artculo 1112 del Cdigo Civil regula la responsabilidad extracontractual del Estado por falta de servicio. Se trata de una norma de derecho pblico, puesto que prescribe la responsabilidad de las personas pblicas por el ejercicio irregular de la funcin pblica. La responsabilidad del Estado por los actos de sus rganos (agentes con competencia para realizar los hechos o actos pertinentes que dan origen a los daos) es siempre una responsabilidad directa, fundada en la idea objetiva de la falta de servicio. * Presupuestos de la responsabilidad por hechos y actos administrativos ilegtimos. - La imputabilidad material del acto o hecho administrativo a un rgano del Estado en ejercicio u ocasin de sus funciones. Se trata de una imputacin objetiva que prescinde del requisito de la voluntariedad. El Estado responder siempre que exista una falta de servicio determinada por no cumplir de una manera regular los deberes u obligaciones impuestos a los rganos del Estado por la Constitucin, la ley o reglamento. Este concepto que denominamos irresponsabilidad objetiva traduce la disconformidad del acto o del hecho con el ordenamiento jurdico administrativo. - Falta de servicio por cumplir de manera irregular los deberes y obligaciones impuestos por la constitucin, la ley o el reglamento o por el funcionamiento defectuoso del

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servicio (ilegitimidad objetiva) sea el incumplimiento derivado de accin u omisin. El fundamento de la falta de servicio es el principio unitario que rige la responsabilidad estatal que exige afianzar la justicia a travs de la restitucin que procede para restablecer la igualdad alterada por el dao ocasionado al particular por un acto o hecho administrativo. - La existencia de un dao cierto en los derechos del administrado. Ese dao necesita reunir ciertos caracteres: puede ser actual o futuro pero tiene que ser cierto (se excluyen los daos eventuales); debe hallarse individualizado; el derecho afectado puede ser tanto un derecho subjetivo como un inters legtimo, y debe tratarse de un perjuicio apreciable en dinero. - La conexin causal entre el hecho o acto administrativo y el dao ocasionado al particular. Se trata de indagar la causa eficiente que origina el dao. No se trata aqu de la imputablidad material del hecho o acto administrativo al rgano del Estado sino de determinar si las consecuencias daosas de ese hecho o acto derivan necesariamente de stos u obedecen a otra causa. * Responsabilidad por actos normativos o legislativos declarados ilegtimos por sentencia firme. La responsabilidad por los daos causados por la actividad reglamentaria ilegtima puede provenir de una transgresin constitucional, de una violacin a la ley que es su causa eficiente (v.gr. en los reglamentos de ejecucin) o de un vicio de ilegitimidad que transgrede el ordenamiento administrativo general (v.gr. en un reglamento autnomo un vicio en la finalidad). En todos estos casos el Estado debe responder cuando exista una sentencia judicial firme que declare la ilegitimidad de la respectiva ley o reglamento. * Diversas cuestiones que suscita la accin de responsabilidad. Criterio para establecer la medida de la indemnizacin. El acto de restitucin consiste bsicamente en la igualacin de las cosas an cuando est obligado a reparar tambin segn la condicin de las personas y segn las circunstancias. El particular puede pretender que la restitucin consista en la reposicin de las cosas a su estado anterior, excepto si ello no fuera posible, en cuyo caso se fijar en dinero. Tambin es posible optar por la indemnizacin pecuniaria. En lo que concierne al criterio para fijar la indemnizacin cabe sealar que deben resarcirse integralmente los daos, actuales o futuros, siempre que sean ciertos y no eventualmente hipotticos. La indemnizacin debe ser integral y comprender todos los perjuicios patrimoniales (dao emergente y lucro cesante) ya sea que deriven de una consecuencia inmediata o mediata, como el dao moral, cuando este sea procedente.

Acumulacin de la responsabilidad extracontractual con la derivada del incumplimiento de

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contratos administrativos. El sistema aplicado por el CC en el artculo 1107 (separacin de dos rbitas de responsabilidad) no es aplicable al derecho administrativo, en el cual muchas veces el dao proviene del hecho del prncipe de una persona pblica estatal (Estado Nacional) que puede no ser parte del contrato administrativo celebrado por otra entidad pblica estatal (v.gr. una entidad autrquica nacional) y donde ese mismo hecho puede provocar el incumplimiento contractual del cocontratante pblico. La inaplicabilidad del sistema de separacin de rbitas de responsabilidad se apoya en que en el derecho administrativo la responsabilidad no se funda en la culpa; que no es necesario formular distinciones en cuanto a la prueba; que los plazos de prescripcin son, en ambos casos, similares para las acciones tendientes a hacer efectiva la responsabilidad, aplicndose el artculo 4023 como norma genrica para las acciones de carcter personal. Plazo de prescripcin de las acciones vinculadas a la responsabilidad extracontractual. No habiendo precepto expreso en el derecho administrativo, analgicamente es aplicable el CC. Resulta aplicable el artculo 4023 para las acciones personales por deudas exigibles y para las acciones de nulidad, salvo que disposiciones especiales establezcan un plazo menor. En materia del plazo de prescripcin de una accin de nulidad tendiente a hacer efectiva la responsabilidad extracontractual del Estado, el artculo 4030 slo se aplica respecto del vicio de error (siempre que no sea un error excluyente de la voluntad) porque en los dems defectos contemplados por la misma norma, generan una nulidad absoluta, cuya accin es imprescripctible.

Relaciones entre la accin de nulidad y la de daos y perjuicios. En el derecho administrativo ambas acciones tienen un rgimen comn. Si el administrado debe cumplir el acto administrativo aceptando que el mismo cuenta con la presuncin de legitimidad, va de suyo que cualquier accin de daos y perjuicios puede tener carcter accesorio respecto de la accin de nulidad. Nada impide tampoco acumular ambas acciones. De otra parte, la accin de daos y perjuicios tendr, excepcionalmente, autonoma respecto de la accin de nulidad, cuando haya caducado el derecho a demandar directamente al Estado.

La responsabilidad extracontractual del Estado proveniente de su actuacin legtima Es necesario tambin aqu distinguir las diferentes clases de responsabilidad, segn que la actividad responda al ejercicio de la funcin administrativa o de la actividad normativa o legislativa, con la nica excepcin atinente a los actos propios de la funcin jurisdiccional (no tanto por el fundamento de la responsabilidad sino por las particularidades especficas que aqulla presenta). Existen algunas condiciones que son comunes a la responsabilidad estatal por acto

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ilegtimo: ellos son: la imputabilidad material del acto, la existencia de un dao cierto, y la conexin causal entre el acto (individual o general) y el dao hecho al administrado. La jurisprudencia de la CSJN ha agregado dos requisitos, a saber: la necesaria verificacin de un perjuicio especial en el afectado, y la ausencia de un deber jurdico de soportar el dao. El presupuesto que completa esta serie es aqu, obviamente, el que atae a la legitimidad del acto administrativo, reglamento o ley, lo cual supone que el respectivo acto no adolece de algn vicio o defecto (tambin se consideran actos legtimos aquellos que sean portadores de alguna irregularidad intrascendente, la cual nunca da origen a la invalidez o ilegitimidad del respectivo acto). * Algunos supuestos de responsabilidad extracontractual del Estado por su actividad legtima. Por hechos y actos administrativos legtimos. Estos actos son: la ocupacin tempornea (59 y 62 ley 21499); la expropiacin de bienes privados (10 ley 21499); la requisicin de bienes en tiempos de guerra a ttulo de uso, consumo o dominio (37 ley 16970); la revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, cuando fuera procedente y se observen las garantas constitucionales; la realizacin de obras pblicas que impliquen una disminucin en el valor de los inmuebles linderos. En todos estos supuestos la responsabilidad del Estado es objetiva, con total prescindencia de la nocin de culpa, pero tambin sin vinculacin con la idea de falta de servicio. El fundamento es el principio de la justicia legal o general, que demanda la igualdad ante las cargas pblicas (16 CN).

Por leyes o reglamentos. Entre los supuestos cabe sealar: leyes que consagran el monopolio estatal de actividades; leyes que consagran la prohibicin de fabricar o comercializar determinados productos; reglamentos que estatuyen la prohibicin de importar determinadas mercaderas con el objeto de nivelar la balanza de pagos y de proteger a la industria nacional. Se trata en todos estos casos de un dao que sobrepasa los sacrificios normales que puede imponer una ley o reglamento a la fijacin de precios mnimos.

* Reglas que gobiernan la restitucin en la responsabilidad del Estado por acto legtimo. Para determinar la medida de la restitucin se aplican las reglas atinentes a la indemnizacin debida por los daos provocados por los actos ilegtimos, con exclusin del lucro cesante. Mientras en la responsabilidad por acto legtimo el particular soporta un dao en virtud de los deberes o cargas impuestos por la justicia legal o general, en la responsabilidad por acto ilegtimo, l no debe contribucin o servicio alguno al Estado, ya que nadie est obligado a soportar la actividad daosa ilegtima y menos an sin indemnizacin. La jurisprudencia de la CSJN no ha seguido una lnea uniforme. En algunos fallos

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El lmite de la responsabilidad est dado por las condiciones generales de exclusin de la obligacin de responder que se configure por la ocurrencia de los supuestos jurdicos del caso fortuito o fuerza mayor. Situaciones especiales que determinan la responsabilidad estatal * Responsabilidad del Estado por actos jurisdiccionales. Se trata de una responsabilidad de carcter excepcional. La admisin de tal tipo de responsabilidad en el Estado de Justicia, pese a participar del fundamento unitario de la responsabilidad estatal, no tiene el mismo alcance. Lo que ocurre y en esto radica la diferencia de rgimen en punto al alcance de la responsabilidad es que a contrario de lo que acontece en otras especies (por actividad administrativa o normativa) existe aqu el deber genrico de soportar los daos causados por la actividad legtima o ilegtima, como consecuencia de la necesidad de someterse al proceso jurisdiccional por parte de los particulares, como modo de dirimir el sometimiento, en principio, a soportar todas las consecuencias perjudiciales que ese proceso provoque en sus derechos de propiedad y libertad. * Distintos supuestos de responsabilidad por acto jurisdiccional. La responsabilidad del Estado por sus propios actos jurisdiccionales puede darse tanto en el proceso penal (donde es aceptada generalmente por la doctrina) como en el proceso civil o comercial, sin que sea necesario el dictado de una ley especial que la consagre, en virtud de su fundamento constitucional (16 CN). La responsabilidad del Estado se justifica cuando por error o dolo de los rganos que ejercen el poder jurisdiccional y mediante la revisin del respectivo proceso, se obtiene la modificacin de la cosa juzgada formal y material de una sentencia definitiva. Tambin debe admitirse la responsabilidad del Estado si se dispone una detencin indebida, o en medidas cautelares. Dado que la nota comn de estos supuestos de responsabilidad es el error judicial o la arbitrariedad de la medida, la restitucin debe ser integral, aplicndose para el resarcimiento los criterios que rigen en materia de responsabilidad del Estado por su actividad ilegtima. * La responsabilidad emergente del ejercicio de los poderes de guerra. Su alcance sobre la propiedad enemiga y la responsabilidad por los hechos de guerra. Se trata de poderes que resultan implcitos de la Constitucin escrita, que no tienen rango superior a la Constitucin y que se justifican en la medida en que exista razonabilidad y adecuada proporcionalidad entre el medio elegido y los fines de bien comn que se pretenden tutelar, a travs del ejercicio de los poderes de guerra. Lo referente a la llamada propiedad enemiga se trata de prescripciones que se referan al

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ejercicio de los poderes de guerra sobre bienes pertenecientes tanto a un pas enemigo como a los nacionales de ese pas o personas jurdicas consideradas de capital extranjero de propiedad de aqullos. En el caso S.A. Merck Qumica Argentina c/ Nacin Argentina de 1948, la CSJN con la disidencia de Casares elabor una doctrina que consagr la naturaleza absoluta e insusceptible de contralor de los actos que derivan del ejercicio de los poderes de guerra sobre la llamada propiedad enemiga. En 1959, en el caso Asociacin Escuela Popular Germana Argentina Belgrano c/ Nacin Argentina se declar que el ejercicio legtimo de los poderes de guerra no poda ser fuente de indemnizacin para los particulares. Sin embargo, admiti la responsabilidad cuando la afectacin de la propiedad privada se realiz para fines extraos al conflicto blico y cuando ello benefici al Estado. El ejercicio de los poderes de guerra sobre la propiedad enemiga puede generar la responsabilidad del Estado. La doctrina correcta es la formulada por Casares en su disidencia, al expresar que ... la definitiva apropiacin por parte del Estado Argentino, a consecuencia de la guerra, de bienes pertenecientes a una nacin enemiga o puestos al servicio de sus hostilidades, pero que se hallan en el pas bajo el rgimen de sus instituciones, no puede consumarse sin violacin a las garantas constitucionales.... Las reglas que rigen la responsabilidad del Estado por los daos causados por el ejercicio de los poderes de guerra en lo que concierne a la reparacin de los prejuicios difiere segn se trate de daos causados por la actividad legtima o ilegtima de los rganos estatales, aplicndose las soluciones establecidas para la responsabilidad derivada de la actividad administrativa y/o la normativa o legislativa. La propia ley de Defensa Nacional (16970) se encarga de prescribir que toda requisicin da derecho a indemnizacin, aun cuando no incluye el lucro cesante. En lo que concierne a la responsabilidad del Estado por los perjuicios resultantes de los hechos de guerra es evidente que tratndose de actividad administrativa deben aplicarse todas las reglas y principios que se refieren a la responsabilidad extracontractual por el ejercicio de esta funcin. * Responsabilidad internacional del Estado. Cuando por la actuacin del Estado se causa lesin a los derechos de otro Estado o a los nacionales de un Estado extranjero, puede aqul incurrir en responsabilidad ante estos ltimos, la cual se halla regida por el derecho internacional pblico. En el terreno de los principios no hay inconvenientes para aplicar, a esta clase de responsabilidad, las reglas que gobiernan la responsabilidad del Estado en el derecho interno. Pero lo cierto es que no existiendo consenso en la comunidad internacional sobre el rgimen de esta responsabilidad e inclusive sobre la obligacin de indemnizar, esta materia seguir regulndose en forma inorgnica, a travs de los tratados que celebren en cada caso los pases afectados.

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funcin administrativa. Nuestro pas ha adoptado el sistema federal de gobierno, el cual supone la coexistencia de dos rdenes de autoridades y distintas organizaciones administrativas. Cada una de las provincias conserva todo el poder no delegado (artculo 121), dndose sus propias instituciones y rigindose por ellas (artculos 5 y 122). En la organizacin administrativa nacional, cuya titularidad corresponde al Poder Ejecutivo, existen dos estructuras bsicas: la administracin central y la administracin descentralizada. La administracin central no implica la institucin de una nueva persona jurdica y su principio organizativo esencial, es el de la jerarqua. La administracin descentralizada supone la creacin de nuevas entidades con personalidad jurdica propia vinculadas al Poder Ejecutivo mediante las llamadas relaciones de tutela o de control administrativo. * El gobierno federal y la distribucin de la competencia segn la Constitucin Nacional. Para la distribucin de poderes o atribuciones existen 3 tcnicas constitucionales: fijar la competencia del Estado Federal y reservar las facultades no enumeradas taxativamente a las provincias (artculo 104); establecer en forma rgida las competencias de las provincias, atribuyendo al Estado Nacional las facultades no asignadas a aqullas; y enumerar los poderes de ambos gobiernos. Si atendemos al mbito y al modo como han sido asignadas las atribuciones estatales, ellas pueden clasificarse en: - Delegadas al gobierno federal (artculos 75, 99 y 100); - Conservadas por las provincias (artculos 5 y 122); - Concurrentes, atribuidas a ambos gobiernos (artculos 75, incisos 18 y 125). En cuanto a las prohibiciones: - Concernientes al gobierno federal (artculo 32); - Relativas a las provincias (artculos 126 y 127 y todas las dems atribuciones delegadas a la Nacin); - Atinentes a ambos gobiernos (artculos 28 y 29). La competencia que la Constitucin atribuye al Gobierno Federal se delimita, en general, tenGiendo en cuenta la ndole de las actividades; se trata de una competencia asignada en razn de la materia. La competencia en razn de la materia pude distinguirse de esta forma: - Poderes de gobierno interior: dicta los cdigos de fondo (artculo 75 inciso 12); reglamenta la libre navegacin de los ros (artculo 75 inciso 10); regla el comercio martimo y terrestre con las naciones extranjeras y de las provincias entre s (artculo 75 inciso 13); provee lo conducente a la prosperidad, adelante y bienestar del pas (artculo 75 inciso 18), etc. - Poderes relativos al gobierno exterior: celebra tratados (artculos 75 incisos 22 y 99 inciso 11); arregla definitivamente los lmites del territorio de la Nacin (artculo 75 inciso 15), etc. - Poderes de guerra: tiene a su cargo la seguridad de las fronteras (75 inciso 16),

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declara la guerra y hace la paz (artculos 75 inciso 25, y 99 inciso 16), organiza y conduce los ejrcitos (artculos 75 incisos 23 y 24, 99 incisos 12, 13 y 14). - Poderes concernientes a la hacienda: provee a los gastos de la Nacin con el producido de los derechos de importacin y exportacin, la venta o locacin de tierras de propiedad nacional, la renta de correos y con los impuestos, emprstitos y dems operaciones de crdito (artculos 4 y 75 incisos 1, 2, 3, 4 y 5). - Poderes concernientes a la administracin de justicia: Doble sistema de administracin de justicia, estableciendo un Poder Judicial en el mbito nacional (artculo 108) y determinando que las provincias deban asegurar la administracin local de justicia (artculo 5). En caso de conflicto entre las normas nacionales y locales debe reconocerse la supremaca de las federales. La competencia del gobierno federal tambin se ha atribuido teniendo en cuenta el territorio. La CSJN consider que la competencia del gobierno federal sobre esos lugares era exclusiva y excluyente, la doctrina que vari en los fallos posteriores del Alto Tribunal al admitir la subsistencia de los poderes provinciales, en tanto su ejercicio no interfiriera en la finalidad del establecimiento de utilidad nacional. * El Poder Ejecutivo Nacional. Es el desempeado por un ciudadano que ostenta el ttulo de Presidente de la Nacin Argentina, quien es el Jefe Supremo de la Nacin y responsable poltico de la administracin general del pas (artculos 87 y 99 inciso 1). Sus funciones no se limitan, como su nombre lo parece sugerir, a la mera ejecucin de las leyes; por el contrario, l es quien tiene a su cargo el impulso de la actividad estatal. El liderazgo del Poder Ejecutivo fue acentundose. Las nuevas funciones que el Estado debi asumir fueron mayoritariamente tomadas por el Poder Ejecutivo. Jefe Supremo de la Nacin, no significa que est por encima de los otros poderes ya que, necesariamente, debe haber un equilibrio entre ellos; el trmino indica que es cabeza del Ejecutivo. El Presidente de la Repblica es el ms alto magistrado, es el que ejerce la representacin de la soberana del Estado ante los Estados extranjeros y es quien debe impulsar la actividad poltica. Es el comandante en jefe de las fuerzas armadas y provee a la formacin de todos los poderes del Estado, ya sea por medio de la convocatoria electoral o por medio de su nombramiento. - Competencia del Poder Ejecutivo: Las atribuciones del Poder Ejecutivo se encuentran expresamente previstas en el artculo 99 de la Constitucin Nacional, esta enumeracin no es taxativa. No se requiere norma expresa para asignar funciones al Ejecutivo por cuanto las funciones estatales no asignadas a otros poderes le pertenecen. Sus atribuciones pueden clasificarse en: + Facultades de gobierno o polticas: Adjudicadas por el artculo 99 incisos 1, 4, 11 y 15. Se ejercen en un marco de discrecionalidad en cuanto al poder de iniciativa.

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+ Facultades normativas: Bsicamente atribuidas por el inciso 1 del artculo 99. Por dicha norma expide las instrucciones y reglamentos. + Facultades colegislativas: puede presentar proyectos de leyes, teniendo el derecho de iniciativa. En circunstancias de excepcin dicta decretos de necesidad y urgencia. + Facultades administrativas: Hay que diferenciar aquellas facultades administrativas que el Poder Ejecutivo posee en su carcter de ejecutor de las leyes, de las funciones administrativas que le corresponden por s, atribuidas directamente por la Constitucin, integrando la zona de reserva de la administracin. Algunas actividades deben ser ejercidas conjuntamente con otros poderes (nombramiento de jueces, embajadores oficiales superiores de las fuerzas armadas (artculo 99 incisos 5, 7 y 13). + Facultades jurisdiccionales: Debe existir un control judicial posterior suficiente. El Poder Ejecutivo ejerce 3 jefaturas: + Es el jefe del Estado y como tal representa a la nacin el mbito internacional (artculo 99 inciso 1); + Es el jefe del Gobierno y cabeza de la Administracin (artculo 99 inciso 1), y por ello es el superior jerrquico de todos los rganos creados en el mbito del Poder Ejecutivo. + Es el Comandante en Jefe de todas las fuerzas armadas (artculo 99 inciso 2). Posee facultades excepcionales, como es la relativa al indulto y conmutacin de penas (artculo 99 inciso 5). * El Jefe de Gabinete. Tres causales para la introduccin de esta figura: la idea de que una descarga de la labor presidencial en un rgano inferior introduce un factor de mayor eficacia, la conveniencia de acentuar el control del Parlamento, y la necesidad de hacer ms flexibles las relaciones entre el Ejecutivo y el Parlamento. La vinculacin entre el Presidente y el Jefe de Gabinete se encuentra determinada con frmulas que suponen la existencia de una relacin jerrquica entre ambos (el Presidente tiene la facultad de nombrar y remover discrecionalmente por s solo artculo 99 inciso 7; el poder de impartirle instrucciones artculo 99 inciso 2; las delegaciones administrativas expresamente previstas artculo 100 incisos 2 y 4). Algunos creen que la relacin entre el Presidente y el Jefe de Gabinete traduce un vnculo de coordinacin y no de jerarqua, pero esto no es as, puesto que sus relaciones no se encuentran en un mismo plano. Resulta forzoso distinguir, despus de reforma, el ejercicio de la competencia de su titularidad porque no es lo mismo tener a su cargo una competencia constitucional que ejercerla dentro de un marco jerrquico, en cuyo caso, ser una facultad que el Presidente est habilitado a

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ejercer en forma concurrente, como propia de su titularidad. - La atenuacin del poder presidencial: La atribucin al Congreso para remover al jefe de gabinete por el voto de la mayora absoluta de cualquiera de las Cmaras (artculo 101), traduce una atenuacin del presidencialismo. En este contexto de atenuacin se ubica el deber del Jefe de Gabinete de concurrir al menos una vez por mes al Congreso para informar sobre la marcha del gobierno. - Articulacin de los poderes del Jefe de Gabinete con los Ministros: A favor de la configuracin de una relacin jerrquica entre el Jefe de Gabinete y los Ministros se encuentran las siguientes facultades: la presidencia de las reuniones de Gabinete en caso de ausencia del Presidente (artculo 100 inciso 5); la de hacer recaudar las rentas de la Nacin y de ejecutar la ley de presupuesto (artculo 100 inciso 7) y la ms genrica que la atribuye la de ejercer la administracin general del pas (artculo 100 inciso 1) lo que le permite ejercer el poder de avocarse. - La asignacin constitucional de facultades privativas al Jefe de Gabinete: La exclusividad de facultades no afecta la relacin jerrquica. Esta calidad privativa se revela en escasas normas: la presidencia de las reuniones de Gabinete en caso de ausencia del Presidente (artculo 100 inciso 5); refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas (artculo 100 inciso 12); la intervencin y el refrendo en el procedimiento previsto para el dictado de los reglamentos de necesidad y urgencia. * El rgano ministerial. Se trata de un rgano de rgano, ya que por ser el Poder Ejecutivo unipersonal, los Ministros no integran el rgano presidencial, al cual, sin embargo, se hallan jerrquicamente subordinados. El artculo 100 prescribe que tendrn a su cargo el despacho de los negocios de la Nacin y refrendarn y legalizarn los actos del Presidente por medio de su firma. Su nmero y competencia se establecen por una ley especial. No constituyen un cuerpo de consejeros o un rgano colegiado. Cada uno de los Ministros constituye un rgano diferenciado con individualidad y poderes propios. Son nombrados y removidos por el Poder Ejecutivo (artculo 99 inciso 7). Las atribuciones de cada uno de los Ministros difieren de acuerdo con la competencia en razn de la materia que la ley les atribuye. Existe, no obstante, un rgimen jurdico comn (artculos 102 a 107). Ejercen la jefatura de cada una de las ramas de la administracin. Cuando actan como secretarios del Poder Ejecutivo refrendan y legalizan los actos del Presidente. Los Ministros, en su condicin de colaboradores del Poder Ejecutivo, no pueden por s solos adoptar resoluciones. En ese carcter, adems de refrendar y legalizar los actos del Presidente o del Jefe de Gabinete, en su caso, preparan y someten a su consideracin proyectos de decretos y leyes, intervienen en todos los actos que involucren materias de su competencia,

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etc. Como jefes de los respectivos departamentos dictan todas las medidas que hacen al rgimen econmico y administrativo y ejercen la direccin y fiscalizacin de las actividades que realizan los rganos que les estn subordinados. Incluso, pueden delegar funciones en los rganos inferiores y resolver los conflictos de competencia que puedan promoverse entre los rganos subordinados o entre las entidades que actan en su mbito. Pueden dictar normas jurdicas, o sea reglamentos. La potestad reglamentaria les corresponde como a todos los rganos administrativos, cuando se les hubiere atribuido competencia para ello. Adems de las funciones que tienen acordadas por la Constitucin y por la Ley de Ministerios, el Poder Ejecutivo puede delegarles sus propias funciones, siempre que se trate de las atribuciones del Presidente como cabeza de la administracin general del pas. En cuanto a su responsabilidad, los Ministros se encuentran sujetos a diferentes tipos de responsabilidad: administrativa o civil, penal, disciplinaria y contable o patrimonial, hallndose sometidos a la accin de responsabilidad. * Las secretaras de Estado y sus sub-secretaras. En el mbito de la Presidencia de la Nacin se han creado Secretaras bajo la dependencia directa del Poder Ejecutivo. En la lnea jerrquica inmediata inferior a los ministros, el ordenamiento jurdico prev la posibilidad de creacin de otros rganos, que se denominan Secretaras Ministeriales y Sub-secretaras. Descendiendo ms en la escala se hallan otros rganos que desempean las ms variadas funciones. La estructuracin de los Ministerios es similar en cuanto a la denominacin que se da a los distintos rganos ubicados en lnea jerrquica. De acuerdo al grado que ocupan se denominan Direccin Nacional o General los rganos ubicados en el grado inmediato inferior al rgano Ministro, Secretario o Subsecretario; le siguen en la graduacin jerrquica los departamentos, divisiones, secciones y oficinas. Las estructuras, de acuerdo al rgimen vigente, contienen un organigrama, o sea un grfico en el que se detalla la ubicacin jerrquica de cada rgano, la misin y funcin de cada uno de los rganos que se crean, el agrupamiento funcional en el que se determinan los cargos previstos para cada rgano y un memorando escrito de tareas y carga de trabajo en el que figuran las funciones de cada cargo. El control y el asesoramiento de la Administracin. El conjunto de rganos y entes estatales estructurados orgnicamente para desempear con carcter predominante la funcin administrativa conforma la Administracin Pblica, desde el punto de vista orgnico. Su organizacin se encuentra condicionada por el sistema poltico de cada pas.

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El sistema federal de gobierno, supone la coexistencia de dos rdenes de autoridades y distintas organizaciones administrativas. Cada provincia conserva el poder no delegado (artculo 121 CN), dndose sus propias instituciones y rigindose por ellas (artculos 5 y 122 CN). En la organizacin administrativa nacional, cuya titularidad corresponde al Poder Ejecutivo, existen dos estructuras bsicas: la administracin central y la administracin descentralizada. * La organizacin consultiva de carcter jurdico. La Procuracin del Tesoro de la Nacin desempea la funcin de asesoramiento jurdico ms importante. Fue creada en el ao 1865 como rgano dependiente del Poder Ejecutivo a travs del Ministerio de Hacienda. Su competencia se limitaba a actuar en la percepcin judicial de crditos fiscales, coexistiendo al mismo tiempo el procurador fiscal actualmente el Procurador General de la Nacin y los fiscales de primera y segunda instancia como rganos que, en el mbito del Poder judicial, tenan a su cargo la representacin del Estado y la defensa de los intereses pblicos. El Procurador del Tesoro de la Nacin es un rgano que, con rango equivalente al de Secretario Ministerial acta en la rbita de la Secretara de Justicia, siendo sus funciones principales: - Asesora jurdicamente. - Es representante del Estado Nacional en juicio, cuando as lo disponga el Poder Ejecutivo; lleva el control y direccin de todos los juicios en que el Estado es parte y da instrucciones a los Procuradores Fiscales o a los abogados del Estado. - Resuelve los conflictos patrimoniales entre rganos o entes nacionales. - Asesora, con carcter obligatorio, en los recursos que se interpongan contra actos que emanen de Ministerio o Secretarios de la Presidencia de la Nacin o cuando se trate de cuestiones jurdicas complejas o en aquellas cuestiones en las que sea necesario establecer jurisprudencia uniforme o la ndole del inters econmico comprometido requiera su atencin. - Instruye los sumarios de carcter disciplinario los agentes de las dos mximas categoras del Escalafn para el Personal Civil o a los que les fuera ordenado por el Poder Ejecutivo Nacional o el Ministerio de Educacin y Justicia. - Dirige el Cuerpo de Abogados del Estado. El Cuerpo de Abogados del Estado fue creado en el ao 1947 estando integrado por todos los servicios de asesoramiento jurdico del Estado Nacional y de sus entidades descentralizadas. Sus funciones exceden el simple asesoramiento; deben velar por el recto procedimiento administrativo, intervienen en la celebracin de contratos administrativos y representan y patrocinan al Estado en juicio. La actividad consultiva que realizan los abogados del Estado se traduce en dictmenes de requerimiento facultativo u obligatorio, segn los casos, pero nunca vinculantes para el rgano que tiene a su cargo la administracin activa.

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interrelacionados y funcionar en forma coordinada (artculo 50). La direccin de estos sistemas se ha atribuido a cuatro rganos rectores: - La Oficina Nacional de Presupuesto (para el sistema presupuestario), - La Oficina Nacional de Crdito Pblico (que rige el sistema de crdito pblico), - La Tesorera General de la Nacin (respecto del sistema de tesorera), - La Contadura General de la Nacin (para el sistema de contabilidad). Todo el sector pblico se encuentra regido por las prescripciones de la Ley de Administracin Financiera. Dicho sector pblico se integra por: - La administracin nacional, conformada por la administracin central y los organismos descentralizados, comprendiendo en estos ltimos a las instituciones de seguridad social. - Empresas y Sociedades de Estado, que abarca a las empresas del Estado, las sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria, las sociedades de economa mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado tenga participacin mayoritaria en el capital o en la formacin de las decisiones societarias. * El control interno de la Administracin pblica. La Sindicatura General de la Nacin ha sido creada como rgano rector de control interno del Poder Ejecutivo Nacional. Las autoridades superiores que ejerzan la direccin de las unidades de auditora interna son responsables del mantenimiento de un adecuado sistema de control que incluye los instrumentos de control previo y posterior. En lo que concierne al alance del control interno, la LAF considera fiscalizable tanto los aspectos legales (contables y financieros) como los de mrito o de gestin, e incluye la evaluacin de programas, proyectos y operaciones. Se trata de un control integral que ha de fundarse en criterios de economa, eficiencia y eficacia. La legalidad, en consecuencia, no es la nica condicin para la habilitacin de la potestad fiscalizadora. La SIGEN no se encuentra facultada para observar los actos de los organismos sobre los que advierta incumplimiento de las normas y criterios que rigen el control interno. Su funcin se circunscribe a informar las correspondientes transgresiones al Poder Ejecutivo Nacional y a la Auditora General de la Nacin. Este rgano se encuentra a cargo de un funcionario denominado Sndico General de la Nacin, cuya designacin compete al Poder Ejecutivo, previndose la asistencia de tres Sndicos Generales Adjuntos. * El control externo del sector pblico nacional. Bajo la dependencia orgnica del Congreso Nacional, la LAF ha creado la Auditora General de la Nacin, con el objeto de atribuirle la funcin de realizar el control externo de todo el

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aprobado. - Analizar la memoria anual que la Auditora General de la Nacin deber elevarle antes del 1 de mayo de cada ao. * El defensor del pueblo. Es un rgano independiente de control, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad (86 CN). Su misin consiste en la defensa y proteccin de los derechos humanos y dems derechos, garantas e intereses tutelados en la Constitucin y las leyes, frente a hechos, actos u omisiones de la Administracin. El funcionario que ocupa ese cargo (cuya duracin es de 5 aos, con posibilidad de una nica reeleccin) es designado y removido por el Congreso con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una de las Cmaras (86, 2 parte). * De la accin de responsabilidad contra los funcionarios y personas que se desempean en las jurisdicciones y entidades controladas. La LAF se ha ocupado de legislar en materia de responsabilidad patrimonial. Se trata de la responsabilidad que contraen dichas personas frente al Estado o los entes jurdicos respectivos por el hecho de su desempeo en los rganos y entidades que componen el denominado sector pblico sujetas a la competencia de la AGN, donde el factor de atribucin es eminentemente subjetivo. Para que proceda dicha responsabilidad se requiere: - La imputabilidad material del acto. - La existencia de dolo, culpa o negligencia. - El dao econmico. - La relacin de causalidad entre el hecho y el dao. - Que no exista otro rgimen especial de responsabilidad patrimonial. Esta clase de responsabilidad pertenecer al derecho administrativo cuando la relacin jurdica que vincula a la persona con el ente sea de derecho pblico. El ejercicio de la accin de responsabilidad, ante el silencio de la LAF, corresponde a la entidad o jurisdiccin perjudicada por el acto o hecho respectivo. Ella prescribe en los plazos establecidos en el Cdigo Civil contados desde el momento de la omisin del hecho generador del dao o de producido ste si es posterior, cualquiera sea el rgimen jurdico de responsabilidad patrimonial aplicable con estas personas. Entidades descentralizadas y empresas estatales. Existen dos grupos relativamente delimitados: las personas jurdicas pblicas y las personas jurdicas privadas. Dentro de las entidades pblicas estatales (administracin

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descentralizada) coexisten tanto las formas jurdicas llamadas puras (rgimen tpico de derecho pblico; v.gr. entidades autrquicas) con aquellas entidades descentralizadas que realizan actividades industriales y comerciales (dotadas de un rgimen jurdico mixto de derecho pblico y privado). Los rasgos caractersticos de estas entidades son la creacin estatal y la pertenencia a la organizacin administrativa. El Estado acta tambin con estructuras jurdicas propias de derecho privado, a travs de empresas de su propiedad o participando en el capital de las mismas. En la descentralizacin territorial el caso tpico lo constituye el municipio. Las entidades descentralizadas territoriales ostentan dentro de la circunscripcin en que desenvuelven su accionar, una competencia general para conocer en asuntos administrativos de carcter local. La descentralizacin institucional comprende a las entidades autrquicas se caracterizan por llevar a cabo cometidos tpicamente administrativos (no industriales y comerciales) con un rgimen esencial de derecho pblico; las empresas del estado son una especie peculiar de entidad estatal, que desarrolla una actividad comercial o industrial con un rgimen jurdico entremezclado que combina el derecho pblico con el derecho privado (las empresas del estado constituyen un tipo jurdico especial instituido por la ley); y a las entidades descentralizadas atpicas. * rgano competente para disponer la creacin de entidades descentralizadas. En materia de empresas del estado, la ley que las rige dispuso la posibilidad de su creacin por parte del Poder Ejecutivo. La creacin de entidades descentralizadas pertenece al mbito de la llamada zona de reserva de la administracin, enmarcada en el artculo 99 inciso 1 CN. La mayora de la doctrina se pronuncia por el criterio de reconocer que la respectiva facultad para disponer la creacin del ente autrquico corresponde al Congreso (75 inciso 20 CN). La creacin de una entidad por el Congreso (excepto cuando la CN le hubiere atribuido la pertinente facultad en forma expresa), debe dejar inclume el control jerrquico que el Poder Ejecutivo tiene reconocido como jefe de gobierno y cabeza de la administracin. * La intervencin del Estado en el campo de la gestin econmica. Como principio la intervencin del Estado en el campo reservado a la actividad individual debe ajustarse al llamado principio de la suplencia o subsidiariedad. La intervencin no consiste nunca en un fin en s mismo sino en una sustitucin o suplencia de la iniciativa privada. Las tcnicas de intervencin estatal son: la adquisicin o expropiacin de empresas, la constitucin de nuevas empresas estatales sin personalidad jurdica, la creacin de nuevas empresas por parte del estado dotadas de personalidad jurdica, como entidades pertenecientes a la organizacin estatal, la constitucin de sociedades mercantiles de propiedad total o mayoritaria del Estado, La participacin accionaria, en minora, en sociedades mercantiles.

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Por obra de la doctrina italiana se configura la institucin autrquica con los perfiles que hoy da se le reconocen, es decir, no ya como la entidad que se gobierna a s misma (concepto susceptible de ser confundido con el de autonoma), sino como aquella que tiene competencia para autoadministrarse de acuerdo con normas dictadas por otra entidad, que conserva sobre ella potestades de contralor y vigilancia. * Autonoma, soberana y autarca. Tanto la autonoma como la soberana constituyen conceptos polticos. Mientras la primera se refiere a una relacin Estadoinstituciones (las provincias), la soberana constituye la expresin de un poder superior y la afirmacin de una personalidad erga omnes, siendo una potestad que se vincula al Estado independiente, a su autodeterminacin. La autarca es un concepto econmico y se define como la facultad de autosuficiencia econmicafinanciera. Al constituir una descentralizacin de funciones administrativas que el Estado consideraba conveniente fueran ejecutadas por entidades con personalidad jurdica propia y facultad de autoadministracin, se configura la autarqua por la existencia de un fin o cometido tpicamente estatal (el servicio pblico) y la articulacin de un rgimen publicstico, semejante al que rega para la administracin central. En esa poca era posible sostener que autarqua y descentralizacin institucional significaban lo mismo, pues esta ltima implicaba a aquella y viceversa. La autarqua implica no slo la facultad de autoadministrarse sino que rene tambin otras condiciones: la satisfaccin de un fin estatal, tpicamente administrativo; la administracin de la entidad bajo un rgimen integral de derecho pblico. La asuncin por parte del Estado de este tipo de cometidos conlleva la necesidad de crear un tipo de ente distinto que permita su actuacin normal y ordinaria bajo un rgimen de derecho privado, sin perjuicio de la aplicacin del derecho pblico para regir determinadas relaciones. Se tipifica de esta suerte una nueva figura jurdica, que si bien implica la descentralizacin administrativa, no acta bajo el rgimen pblico de la entidad autrquica sino con un rgimen mixto de derecho pblico y de derecho privado. Esa nueva entidad, que recibe el nombre de Empresa del Estado pone fin a la crisis de la autarqua, al reconducir la nocin de entidad autrquica al concepto original. La concepcin originaria del establecimiento pblico administrativo se ha ampliado en dos direcciones. Por una parte, al considerar como establecimientos pblicos a aquellas entidades que no cumplen servicios pblicos sino servicios de una determinada colectividad o grupo de personas y, por la otra, con la aparicin de los servicios pblicos comerciales e industriales. * Condicin jurdica y elementos de la entidad autrquica. Conforme al artculo 33 CC la entidad autrquica es una persona jurdica pblica, que

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adems reviste carcter estatal. El carcter estatal del ente deriva de su pertenencia a la organizacin administrativa. Los elementos constitutivos de la entidad autrquica son: - personalidad jurdica propia; - substractum econmico-financiero que permita la constitucin de un patrimonio estatal de afectacin a fines determinados, y - cumplimiento de una finalidad especficamente estatal, es decir, no industrial o comercial. * Distintas clases de entidades autrquicas. Cuando la actuacin de la entidad autrquica se limita a una circunscripcin geogrfica delimitada y la entidad dispone de una competencia general de carcter local se configura la llamada entidad autrquica territorial (v.gr. los municipios). Si, por el contrario, aunque la persona hubiera sido creada dentro de una esfera territorial delimitada (provincia o municipalidad), ella cumpliera un fin especfico o un servicio pblico, se trata de una entidad autrquica institucional. Se han formulado otras clasificaciones que responden al origen, mbito y tipo de actuacin de la entidad, tales como: + creadas por el Congreso, en ejercicio de facultades constitucionales propias o por decreto del Poder Ejecutivo; + nacionales, provinciales o municipales; + por la actividad que realiza el ente. Pueden tambin ser clasificadas en funcin al distinto carcter que presenta el sustrato de la entidad. Se parte de la distincin entre corporaciones e instituciones. En la corporacin los recipiendarios de la actividad del ente se desempean y participan en la entidad, en su constitucin, funcionamiento, modificacin de los fines, etc., a diferencia de lo que acontece en el caso de la institucin donde los destinatarios no cumplen funciones activas dentro de la entidad, limitndose a gozar de los beneficios que se derivan de la accin por ella cumplida. * rgano competente para crear entidades autrquicas institucionales. Se sostiene que la atribucin para crear tal tipo de entes compete al Poder Ejecutivo por tratarse de una facultad nsita en el artculo 99 inciso 1 CN, pues de lo contrario se violara la zona de reserva de la administracin y la divisin de poderes. La excepcin estara dada por aquellos supuestos en que la facultad respectiva surge de una prescripcin constitucional. La entidad autrquica, puede ser creada tanto por ley como por decreto del Poder Ejecutivo, por tratarse de facultades concurrentes, salvo aquellas entidades que se encuentran relacionadas con las atribuciones expresas que la CN pone a cargo del Congreso (18 y 75 inciso 6).

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* Clasificacin de las entidades autrquicas institucionales. De acuerdo al campo en que desarrollan su actividad se pueden clasificar en: - Educacin, cultura, ciencia y tecnologa: Universidades Nacionales, Consejo Nacional de Educacin, Consejo Nacional de Educacin Tcnica, Fondo Nacional de las Artes, etc. - Salud Pblica: Instituto Nacional de Salud Mental, Servicio Nacional de Rehabilitacin, Instituto Nacional de Microbiologa, etc. - Vivienda: Banco Hipotecario Nacional, Caja Federal de Ahorro y Prstamo para la vivienda. - Economa en general (bancos y mercados de valores): BCRA, BNA y CNV. * Rgimen jurdico de la entidad autrquica. No existe an en nuestro pas una regulacin normativa general para las entidades autrquicas. Sus notas comunes son: + Procedimientos y recursos: resultan de aplicacin las normas de la LNPA. + Actos unilaterales y contratos: los mismos principios que rigen la actividad de la administracin central se aplican a las entidades autrquicas. Como regla general sus actos y contratos son administrativos, aunque excepcionalmente pueden celebrar actos de objeto mixto, parcialmente reglados por el derecho privado. + Personal: la relacin que vincula a la entidad autrquica con su personal es una relacin de empleo o funcin pblica. + Bienes: pueden ser titulares de bienes del dominio pblico. + Transaccin: la facultad de transar pertenece al Poder Ejecutivo, salvo que el estatuto orgnico de la entidad le acuerde la respectiva atribucin. + Arbitraje: en el orden nacional hay disposiciones que admiten el sometimiento de las cuestiones al arbitraje y otras que lo niegan. La CSJN admite la procedencia del arbitraje con relacin a los contratos donde el Estado acta en el campo del derecho privado, negando, en cambio, tal procedencia cuando el Estado se desenvuelve en el mbito del derecho pblico, lo cual implica no admitir el arbitraje en los contratos administrativos que celebren las entidades autrquicas. * El contralor de los actos de la entidad autrquica. La intervencin. En materia del contralor de los actos de las entidades autrquicas por el sistema de los recursos administrativos, particularmente por el denominado recurso de alzada, el alcance del contralor difiere, segn se trate de una entidad creada por ley en ejercicio de atribuciones constitucionales especficas o de aquellas entidades creadas por el Poder Ejecutivo. Dentro de los diversos medios de control, la entidad autrquica puede ser objeto, adems, de un control administrativo de tipo represivo que recibe el nombre de intervencin, aunque

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tambin puede ocurrir (y esto es lo que normalmente acontece) que la intervencin asuma un carcter sustitutivo. Ella tiene por fin mantener la autoridad y unidad administrativa y restablecer la normalidad alterada por el desempeo ineficiente de los rganos directivos de la entidad autrquica. La intervencin no requiere la existencia de una norma autorizante, pues se desprende del poderdeber de vigilancia que le compete al Poder Ejecutivo, aun cuando su ejercicio corresponda al jefe de gabinete (100 inciso 1 CN). Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el interventor se rigen por los principios de la jerarqua. En aquellas entidades autrquicas cuya creacin compete al Congreso, la ley puede reglamentar las causales de su intervencin y el procedimiento, siempre que no cercene ni altere la atribucin de contralor que, en este campo, conserva el Poder Ejecutivo. * Modificaciones de su status y rgano competente para disponer su extincin. Las modificaciones slo pueden ser dispuestas salvo norma en contrario por el rgano competente para crear la respectiva entidad (principio del paralelismo de la competencia). Las empresas del Estado. La empresa del Estado es un tipo de entidad descentralizada que se caracteriza por las siguientes notas: Tienen por objeto la realizacin de actividades industriales o comerciales o servicios pblicos (a diferencia de las entidades autrquicas que persiguen fines tpicamente estatales). Su rgimen jurdico es mixto, pues quedan sometidas, segn los casos, al derecho pblico o al derecho privado. El contralor que realiza el Estado reviste modalidades peculiares. Se trata de una persona pblica estatal, y tal dependencia no reviste carcter estrictamente jerrquico sino que configura una relacin administrativa, tambin denominada de tutela. Esa ubicacin en los cuadros de la organizacin administrativa del Estado hllase confirmada por un conjunto de regulaciones interadministrtativas tales como: los funcionarios superiores de las empresas del Estado son funcionarios pblicos, su plan de accin y presupuesto deben ser aprobados por el Poder Ejecutivo, la Contadura General de la Nacin se halla habilitada para fiscalizarlas mediante un control contable y presupuestario, se les aplican supletoriamente las leyes de contabilidad y obras pblicas. Las Empresas del Estado pueden realizar tanto actividades industriales como comerciales como servicios pblicos de ese carcter. Los servicios pblicos de carcter industrial o comercial han sido definidos como aquellos que prestan empresas administrativas que aseguran

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prestaciones a los particulares por el ejercicio en forma habitual de actos de comercio, sin adquirir la calidad de comerciantes en el sentido del derecho privado. La ley que estatuye el rgimen de las Empresas del Estado (ley 13653) atribuye al Poder Ejecutivo la facultad de crearlas. * Caracteres. Poseen una personalidad jurdica propia, teniendo competencia para administrarse a s mismas. Su patrimonio reviste carcter estatal (se trata de una patrimonio de afectacin). Se encuentran sujetas al contralor del Estado Nacional (administracin central), si bien con modalidades peculiares. El rgimen jurdico de sus actos acusa una marcada interrelacin e injerencia recproca entre los derechos pblico y privado, sin que ninguno de estos sistemas tenga aplicacin predominante. En sus vinculaciones con al Administracin Pblica Central, se rigen por las reglas atinentes a las relaciones interadministrativas. No pueden ser declaradas en quiebra, quedando a cargo del Poder Ejecutivo la determinacin del destino y procedimiento a seguir con respecto a los bienes integrantes de su patrimonio en caso de que se resuelva su disolucin o liquidacin. * Regulacin de sus relaciones jurdicas. Estas entidades quedan sometidas: al derecho privado a todo lo que se refiere a sus actividades especficas y al derecho pblico a todo lo que atae a sus relaciones con la administracin o al servicio pblico que se hallare a su cargo. Las actividades especficas no pueden ser otras que las actividades industriales, ya sean que se realicen o no bajo el rgimen de servicio pblico. Cuando la actividad especfica se realice por el rgimen del servicio pblico, lo atinente a ste ltimo se encontrar regido por el derecho administrativo; lo que se regula por el derecho administrativo es lo relativo al servicio pblico, mientras que la actividad industrial y comercial que no reviste ese carcter, en cambio, se regir por el derecho privado. * Relaciones con la administracin pblica y otras entidades. Las relaciones interadministrativas o intersubjetivas, se caracterizan, en principio, por la ausencia del rgimen jurdico exorbitante propio de los actos del derecho administrativo puesto que no cabe admitir en ese plano enfrentamientos entre entidades que tienen la posibilidad de ejercer prerrogativas de orden pblico. En general, los actos administrativos emanados de la administracin central u otras entidades estatales cuya ejecucin recaiga sobre el patrimonio de una persona pblica estatal, carecen de ejecutoriedad, excepto en los casos en que el cumplimiento del acto se opera por

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nombre de organizacin desconcentrada, que acta en el marco de una entidad autrquica. * Las corporaciones estatales. En el campo de la descentralizacin regional, la estructura ms apta para regular la creacin y funcionamiento de entes regionales de desarrollo es la corporacin pblica estatal, que es una entidad que reposa sobre la base de la asociacin de los entes estatales participantes (Estado Nacional, Provincias o Municipalidades). Se trata de personas pblicas de base asociativa, sometidas al derecho pblico y con un sistema de contralor establecido en su estatuto. Sus funcionarios y empleados son agentes pblicos. * Las fundaciones. El mbito del derecho pblico que nutre y rodea a esta figura no queda agotado con las instituciones de polica, sino que congrega otras dos parcelas esenciales de la dinmica administrativa, como son el fomento y la prestacin de actividades que satisfacen necesidades de bien comn. La fundacin es una organizacin para la realizacin de un fin altruista, reconocida como sujeto de derecho, y que no consiste en una unin de personas. En las fundaciones predomina el aspecto patrimonial, tratndose de la afectacin a perpetuidad de un conjunto de bienes a un fin comn. Por el artculo 1 de la ley 19836 se exige que las fundaciones carezcan de propsitos de lucro, lo cual implica una limitacin dentro de los fines de bien comn que, en forma mediata o inmediata, pueden satisfacer este tipo de necesidades. Para Cassagne, la figura de la fundacin, al constituirse bajo una forma y de acuerdo a una tcnica jurdica que es propia del derecho civil, slo puede asumir la condicin jurdica de una persona privada, ya se trate de una fundacin totalmente estatal o de una fundacin mixta. Ello no impide que una entidad con personalidad de derecho pblico (como una universidad), posea fundaciones que sean administradas libremente por sus rganos. La administracin de las provincias y municipios. Cada una de las provincias constituye una unidad desde el punto de vista poltico y jurdico. Los principios fundamentales de la organizacin de las provincias estn fijados en la CN: los artculos 5, 122 y 123 prescriben que ellas se dan sus propias instituciones dictndose su propia Constitucin, eligen sus autoridades y se rigen por las normas que a s mismas se dan. Esta caracterstica jurdica por la cual las provincias no slo se administran a s mismas sino que lo hacen de acuerdo al ordenamiento jurdico que se dan, se ha denominado autonoma. La autonoma supone el poder de autonormarse y administrarse. El artculo 5 CN establece

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cules son las bases sobre las que deben organizarse las provincias (dictar una Constitucin bajo la forma representativa y republicana de gobierno, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la CN; asegurar la administracin de justicia, la autonoma municipal y la educacin primaria). Para practicar el deslinde entre las atribuciones provinciales y las correspondientes a la Nacin, es til acudir a la clasificacin que distingue las relaciones entre ambos rdenes de gobierno segn que stas fueran de coordinacin, de supra y subordinacin y de inordinacin. Las relaciones de coordinacin, que se establecen sobre la base de un reparto territorial de competencias, suponen un reparto de atribuciones a ambas esferas de poder. Son facultades exclusivas de las provincias las no delegadas en el gobierno federal (121 CN), la eleccin de sus autoridades y la atribucin de regirse por sus propias instituciones (122 CN). Facultades concurrentes entre la Nacin y las provincias son las que ambas esferas de poder pueden ejercer; tales resultan las previstas en la CN, artculos 125 y 75 inciso 18 (prosperidad...). Las relaciones de supra y subordinacin se manifiestan en virtud de la necesidad de que los Estados locales se subordinen a los principios bsicos de la organizacin nacional; ello dado que el Estado Nacional es el titular de la soberana y prevalece en definitiva sobre las provincias. Las relaciones de inordinacin expresan que tanto la Nacin como las provincias integran un solo pas. Se trata de las atribuciones conferidas a los Estados locales para que participen en la formacin de la voluntad de la Nacin. * Sus orgenes. Tienen un remoto origen histrico (lex Romana Iulia del 45 A.C.). En el siglo XIII y XIV a medida que se reconquistaba territorio, se iban poniendo ayuntamientos que se consideran el embrin de la comunidad actual. Constituye el 1 grado de descentralizacin poltica. Tiene su origen en las antiguas intendencias (Real Ordenanza de 1782). La mayora son las actuales capitales (hasta 1853 haba 13). Estas ciudades ya posean importancia en la poca colonial y tenan cabildos. Son preexistentes al Estado Nacional al que constituyeron trasfierindole poderes que originariamente posean las provincias. Tokeville deca que las naciones nacen del hombre y los municipios de Dios (que tienen su origen en el derecho natural). El antecedente nacional son los cabildos. En 1838 no quedaban ms cabildos pero perduraba el sentimiento municipalista que fue expuesto y exaltado por Moreno, Echeverra, Alberdi. En noviembre del 52 se crea (Urquiza) la municipalidad de Buenos Aires (nunca lleg a funcionar). Pocos das despus de la sancin de a Constitucin del 53, se sanciona la ley orgnica de la municipalidad de Buenos Aires, transcribiendo el decreto del 52. Esta tampoco fue aceptada. En 1854 la propia legislatura de Buenos Aires sancin su ley de municipios.

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vlidos y obligan a la provincia, incluso con posterioridad al cese de la intervencin (no slo son vlidos los actos que se dicten con arreglo a las leyes provinciales, sino tambin los que se adecuen a las instrucciones recibidas o a los fines de la intervencin). * Los municipios: su trascendencia y fines. Sus fines se circunscriben a la atencin de las necesidades colectivas de carcter local utilizando en forma indistinta tcnicas de polica, fomento, como de servicio pblico, siendo su misin resolver libremente los asuntos de la sociedad local. Su gnesis hay que ubicarla en los cabildos coloniales. Hasta hace relativamente poco tiempo, tanto en la jurisprudencia de la CSJN como en la doctrina del derecho administrativo, se impona la concepcin que consideraba a los municipios como entidades autrquicas o como meras delegaciones del poder provincial. Despus del fallo Rivademar c/ Municipalidad de Rosario, la CSJN reconoci la llamada autonoma municipal. Antes de la reforma constitucional de 1994 existan dos razones que obstaban a la aceptacin de una definicin dogmtica a favor de la tesis que proclamaba la autonoma municipal. La primera es que la CN, cuando prescriba sobre la MCBA, institua una entidad sin poderes originarios, bajo la dependencia directa del PEN y la legislacin del Congreso Nacional. La segunda es que en el sistema de la CN no encontraba andamiaje alguno la configuracin de un poder constituyente municipal originario tal como el que se ha estatuido en las provincias. En la actualidad, an a partir del principio de la autonoma municipal consagrado en el artculo 123 CN, conviven sistemas diferentes en punto a la atribucin de competencias, dndose dos situaciones distintas: la competencia se encuentra limitada por las leyes orgnicas provinciales y el reconocimiento de poderes a los municipios para dictar sus propias cartas orgnicas, lo cual implica un mayor grado de delegacin. En ambos supuestos se trata de una autonoma relativa o de segundo grado, sin perjuicio de la naturaleza poltica que posee la institucin municipal. En los municipios no existen poderes originarios ni reservados y, por lo general, la atribucin de sus competencias funcionales ha sido materia de la ley provincial y no de los poderes constituyentes provinciales. Por lo dems, la CN reformada estatuye que las constituciones provinciales pueden reglar el alcance y contenido de la autonoma en el orden institucional, poltico, administrativo. * La autonoma de los municipios en la Constitucin Nacional. Los municipios provinciales. El artculo 123 CN establece que el alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero de la autonoma municipal corresponde que sea reglado por la Constitucin que dicta cada provincia.

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La CN no reconoce poderes originarios a favor de los municipios, ni tampoco poderes reservados. La autonoma municipal prevista por la CN reformada posee una jerarqua diferente a la que ostentan las provincias. Esta formulacin constitucional permite mantener la configuracin de diferentes tipos de regmenes municipales como los llamados municipios de carta o convencin que atribuyen competencia a las municipalidades para dictar sus propias cartas orgnicas y, por otra parte, los municipios de delegacin, donde esta atribucin compete a la legislatura provincial. El municipio de la ciudad de Buenos Aires. El artculo 129 CN establece que la ciudad de Buenos Aires debe tener un gobierno autnomo con estas caractersticas: la atribucin de facultades propias de legislacin y jurisdiccin, y la eleccin directa de su jefe de gobierno. El poder de ejercer una legislacin exclusiva sobre el territorio de la capital se mantiene inclume en cabeza del Congreso de la Nacin (75 inciso 30). En definitiva, el alcance de esta autonoma del rgimen municipal de la ciudad de Buenos Aires depende de la ley (estatuto de la ciudad de Buenos Aires).

Caracterizaciones jurdicas de la actuacin de la administracin pblica en la actividad de los rganos legislativo y judicial. La actuacin de la Administracin se opera a travs de actos o hechos que traducen el ejercicio o realizacin de actividades, de diversa ndole, en punto a su esencia o sustancia material. Por su propia naturaleza, la Administracin Pblica desarrolla una actividad material y objetivamente administrativa, de alcance individual y concreto, tendiente satisfacer, en forma inmediata, las necesidades del bien comn o de inters pblico, cuya concrecin resulta indispensable en toda comunidad jurdicamente organizada. Es actividad materialmente legislativa que desenvuelve mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria que le es inherente. Participa tambin en el cumplimiento o ejercicio de la funcin jurisdiccional del Estado. El Estado, al emitir diferentes especies de actos puede actuar indistintamente bajo formas pblicas o privadas. Si opta por lo primero, que es el cauce propio y natural, sus actos sern, en principio, de derecho pblico, aunque puede tambin celebrar actos de objeto privado o mixtos en algunas entidades pblicas estatales. Si, en cambio, asume la condicin de la persona jurdica privada, sus actos se hallarn sometidos enteramente al derecho civil o mercantil, encuadrndose en el rgimen ordinario de tales actos, salvo las derogaciones que a texto expreso introduzcan normas pblicas o privadas o la que deriven del rgimen exorbitante aplicable a las relaciones jurdicas.

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+ La presuncin de validez o legitimidad de los actos administrativos: Trtase de una presuncin provisoria de los actos estatales. Supone que el respectivo acto dictado por el rgano estatal se ha emitido de conformidad al ordenamiento jurdico y en ella se basa el deber u obligacin del administrado de cumplir el acto. + El principio de la ejecutoriedad: Tpico privilegio hacia afuera que habilita a los rganos que ejercen la funcin materialmente administrativa para disponer la realizacin o cumplimiento del acto sin intervencin judicial, apelando excepcionalmente al uso de la coaccin dentro de los lmites dispuesto por el ordenamiento jurdico. El principio de la ejecutoriedad admite dos sub-especies importantes: la que se opera en sede administrativa por su propia virtualidad o por disposicin de una norma sin apelar al uso de la coaccin y la facultad de ejecutar en forma coactiva el acto por parte de los rganos que ejercen la funcin materialmente administrativa. + Prerrogativas relacionadas con la ejecucin de los contratos administrativos: Relativas a la direccin y control que la Administracin ejerce en el cumplimiento del contrato; la modificacin unilateral o potestas variandi; la aplicacin de sanciones por s y ante s; la ejecucin directa del contrato; etc. + Prerrogativas procesales: La mayora integran el bloque de privilegios hacia adentro que se han erigido en atencin a la consideracin que merece el sujeto actuante (Administracin Pblica en su aspecto subjetivo) teniendo en cuenta la finalidad de bien comn que ella persigue. En nuestro derecho pueden encuadrarse en esta categora la reclamacin administrativa previa y el principio del efecto declarativo, en principio, de las sentencias dictadas contra el Estado y sus entidades descentralizadas. - Distincin entre rgimen exorbitante y clusula exorbitante: El rgimen exorbitante, propio del derecho pblico, se encuentra por encima del al clusula de la especie, constituyendo un orden jurdico general, que, por lo dems, incluye prerrogativas y garantas. La clusula exorbitante al provenir de un pacto, de un orden singular, trasunta la imposicin concreta de una determinada conducta u obligacin por parte de la Administracin. Por esa causa, no existen las llamadas clusulas exorbitantes implcitas en los contratos administrativos. * Las garantas del administrado. El equilibrio que debe presidir las situaciones subjetivas (activas y pasivas) que vinculan recprocamente a la administracin Pblica con el administrado requiere que, junto a la prerrogativa estatal, se configure un justo y slido sistema de garantas que compensen de algn modo la situacin de sujecin en que se halla el administrado frente a las potestades pblicas. La garanta, conforma un mecanismo que hace a la seguridad jurdica del administrado y constituye, en su esencia, una potestad general abstracta e irrenunciable cuyo ejercicio deviene en un derecho subjetivo o inters legtimo en la relacin singular que se entable entre el Estado (lato sensu) y los sujetos privados. Del hecho de que no pueda renunciarse genricamente a una garanta no se deriva necesariamente la imposibilidad de renunciar al derecho que comporta el

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ejercicio de la misma, en tanto se trate de una renuncia que no afecte el orden pblico. - Garantas sustantivas: Emanan de la constitucin y hacen a la proteccin de los derechos fundamentales del administrado. + La garanta de la igualdad: Consiste en una igualdad proporcional a la condicin en que cada sujeto se halla frente al bien comn susceptible de reparto (artculo 16). Lo esencial de este principio radica en la garanta que tienen los administrados para impedir que se estatuyan en las leyes, reglamentos y an en los actos singulares o concretos de aplicacin de normas generales, distinciones arbitrarias o fundada en propsitos de hostilidad contra personal o grupos de personas o que importen el otorgamiento indebido de privilegios. + El principio de legalidad: Exigencia de que la actuacin de la Administracin se realice de conformidad al ordenamiento positivo, el cual limita o condiciona su poder jurdico. Es un principio que reposa en un fundamento de seguridad y de justicia, por cuanto se objetivan la competencia y los fines de la Administracin que no quedan librados al arbitrio subjetivo del gobernante o del funcionario. El principio de legalidad, importa el establecimiento de las siguientes reglas: toda afectacin o limitacin sustancial a los derechos de propiedad y de libertad de los administrados ha de ser impuesta por ley formal, los reglamentos y actos administrativos que afecten o limiten tales derechos individuales deben fundarse en preceptos legales o constitucionales. + La garanta de razonabilidad o justicia: Prescripto por el artculo 28 de la Constitucin como regla sustancial del comportamiento del Estado, estatuyendo un principio que, aun cuando parezca referirse a las leyes formales, se extiende tambin a las leyes en sentido material y a los actos administrativos. La razonabilidad en cuanto exige que los actos estatales posean un contenido justo, razonable y valioso, completa e integra la legitimidad, dejando la ley formal de ser as el nico fundamento de validez de los actos estatales. + Concepto amplio de legitimidad: El principio genrico de legitimidad, compresivo de la legalidad objetiva (aspecto normativo o reglado) y de la razonabilidad o justicia, exigindose tanto en la parte reglada del acto (razonabilidad de la norma o precepto que predetermina o condiciona la actuacin) como en la parte discrecional del respectivo acto. Este principio se reconoce por la posibilidad de extinguir de oficio o a peticin de parte, por razones de ilegitimidad, actos administrativos en sede judicial o administrativa o en las acciones de reparacin de daos y perjuicios a cargo de entes pblicos cuando han ejercido sus facultades en forma irrazonable. + La garanta de la propiedad frente a los actos de los poderes pblicos: La propiedad tiene una funcin, ala vez individual y social, en el sentido de que su ejercicio ha de estar orientado a la consecucin del bien comn. Para cumplir esa funcin nuestra ley suprema reconoce la existencia del derecho de la propiedad privada. Dado que la ley positiva establece las condiciones inherentes al ejercicio del

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derecho de propiedad no puede afirmarse que se trata de un derecho absoluto, sino sometido a los lmites y condiciones propias de su reglamentacin, que ser vlida en tanto sea razonable y justa y no desnaturalice o desvirte la esencia del derecho. Propiedad comprende todos los intereses apreciables que el hombre puede poseer fuera de s mismo, fuera de su vida y de su libertad. Todo derecho que tenga un valor reconocido por la ley, sea que se origine en las relaciones de derecho privado, sea que nazca de actos administrativos (derechos subjetivos privados o pblicos), a condicin de que su titular disponga de una accin contra cualquiera que intente interrumpirlo en su goce. La proteccin del derecho de propiedad se lleva a cabo a travs de la institucin de todo un sistema de garantas pertenecientes al derecho constitucional y al derecho administrativo. El rgimen de garantas refljase en el poder jurdico atribuido al particular para obtener el respeto y observancia de principios fundamentales de muchos institutos del derecho pblico, tales como: * la previa declaracin formal de utilidad pblica y previa y justa indemnizacin para la procedencia de la expropiacin; * el derecho a demandar la retrocesin del bien expropiado cuando no se cumpli la finalidad que motiv la expropiacin. * la facultad de accionar judicialmente demandando la expropiacin irregular, etc. En materia contractual la indemnizacin debe ser plena. En cualquier caso el inters pblico que funda la revocacin debe hallarse previamente declarado o contenido en una ley formal, no pudiendo consistir en un mero cambio de criterio de la Administracin sobre la apreciacin del inters pblico en el cual se fundament el acto administrativo originario. - Garantas adjetivas: Los recursos administrativos constituyen sin duda una garanta a favor de los administrados, articulada por el derecho objetivo, garanta inexistente en el plano de la actividad de los sujetos privados, donde slo rigen las garantas judiciales. Tal garanta funciona tambin, como una prerrogativa estatal. En el seno del procedimiento administrativo existen determinados principios que desempean el papel de garantas a favor del administrado o recurrente, integrando el cuadro garantstico del denominado rgimen exorbitante. Entre ellos se destacan: + El informalismo a favor del administrado: La LNPA ha estatuido expresamente el principio de informalismo a favor del administrado, excusando a los interesados de la inobservancia de exigencias formales no esenciales y que pueden cumplirse posteriormente. La excusacin lo es slo respecto a las formas no esenciales concepto que se integra tanto con las irregularidades intranscendentes con las nulidades relativas. Lo nico que queda fuera de la garanta del informalismo es, entonces, la nulidad absoluta, en cuanto sta configure un vicio de forma esencial y no pueda ser posteriormente objeto de saneamiento. + El debido proceso adjetivo: Principio derivado de la garanta constitucional de la

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defensa (artculo 18). Se articula en los siguientes derechos esenciales: * Derecho a ser odo: Este derecho comprende para el administrado la posibilidad de exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisin de actos que se refieran a sus derechos subjetivos e intereses legtimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente. * Derecho a ofrecer y producir pruebas: comprende: a) ofrecer y producir pruebas dentro del plazo que razonablemente fije la administracin en atencin a la complejidad del asunto y a la ndole de la prueba; b) reclamar de la Administracin que requiera y produzca los informes y dictmenes necesarios; c) controlar por s mismos o por intermedio de sus profesionales todas las medidas y actuaciones que se produzcan en el perodo de prueba; d) presentar alegatos y descargos una vez finalizada la etapa probatoria. * Derecho a una decisin fundada: Este derecho se conecta en su faz pasiva con el deber genrico de motivar los actos administrativos impuesto por el artculo 7, inciso e) de la LNPA. La garanta del debido proceso adjetivo se realiza debidamente slo si la decisin hace expresa consideracin de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solucin del caso. La norma no obliga a la Administracin a considerar todos los argumentos expuestos o desarrollados por el recurrente, sino slo de aquellos que revistan carcter principal. La decisin adems de ser fundada debe resolver las peticiones del administrado (la norma empleo la expresin cuestiones propuestas). Actos y situaciones jurdicas originadas por la actividad de la Administracin pblica. * El acto Administrativo. - Hechos administrativos: Los hechos administrativos de carcter subjetivo constituyen una especie de hecho jurdico signado por caracteres propios. Son comportamientos materiales u operaciones que traducen el ejercicio de una actividad fsica de los rganos administrativos a diferencia de los actos administrativos que son siempre producto de una declaracin, es decir, de una exteriorizacin al plano jurdico de un proceso intelectual. El concepto de va de hecho administrativa pertenece al campo de la ilegitimidad y comprende todos aquellos comportamientos materiales que, sin alcanzar a configurar una declaracin, impliquen una grosera o grave violacin del ordenamiento jurdico. La LNPA seala, a ttulo enunciativo, dos supuestos de va de hecho: el comportamiento material que sea lesivo de un derecho o garanta constitucional y la puesta en ejecucin de un acto hallndose pendiente algn recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensin de su ejecutoriedad o que, habindose resuelto, no fuere

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todos los atributos de la cosa juzgada formal y material. En cambio, tratndose de actos administrativos dictado por rganos que no cumplen las condiciones antes sealadas y contra los cuales el ordenamiento hubiera instituido un recurso especial ante la justicia, no puede interpretarse por ello que se pierde el derecho a acceder a la instancia judicial originaria para obtener la revisin del acto, conjuntamente o no, con la reparacin patrimonial consiguiente. El rgimen jurdico de los actos que emiten los entes o tribunales administrativos con competencia especial: 1) No procede la avocacin, reforma o modificacin de la decisin jurisdiccional, excepto el recurso de revisin; 2) El ente o tribunal administrativo carece de potestad para revocar el acto por razones de inters pblico; 3) El contralor acerca de la legitimidad del acto se limita a supuestos de excepcin. El Reglamento Nacional (artculo 99) limita el control sobre la juridicidad del acto a los supuestos en que mediare manifiesta arbitrariedad, grave error o gruesa violacin del derecho. El control de legitimidad, no lo podr realizar nunca el Poder Ejecutivo, en mrito a lo prescripto en el artculo 109 de la Constitucin Nacional. 4) Los actos jurisdiccionales de los entes o tribunales administrativos gozan de la autoridad de la cosa juzgada formal, no pudindose revocar la respectiva decisin, salvo mediante el juego de los recursos jurisdiccionales ante la justicia. Las situaciones jurdicas subjetivas. Los poderes o facultades del administrado (situaciones jurdicas subjetivas de carcter activo). El carcter reglado o discrecional del poder administrativo. Mientras el derecho objetivo aparece como el conjunto de reglas destinadas a poner orden en la vida comn de los hombres, acompaado habitualmente de una sancin social, el derecho subjetivo se refiere al poder con que el hombre se presenta en el mundo jurdico. En el lenguaje comn el derecho aparece como un poder del hombre sobre una cosa o sobre una persona y corrientemente entendemos por derecho a todo aquello que consideramos propio, a las normas que establecen que sea lo propio de cada uno, y por fin, a la facultad de poseer, defender y exigir lo propio. Pero esta potestad de hacer, poseer o exigir algo de otros contiene por el solo hecho de existir, la correlativa obligacin de dar a cada uno lo suyo, de respetar las acciones y la posesin por parte de otros, cuando obran conforme a la justicia. De este modo el derecho concebido como potestad representa la faz activa de un cierto orden, el orden jurdico, mientras que la obligacin y el deber es la faz pasiva.

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Conforme la concepcin voluntarista predominante en la doctrina jurdica del siglo XIX, el derecho subjetivo consiste en un poder atribuido a una voluntad, una esfera en la cual reina soberanamente la voluntad de una persona. El concepto de derecho pblico subjetivo pasa entonces a ser esencial en aquellos Estados que adoptaron el modelo surgido de la Revolucin Francesa, constituyendo una pieza clave del Estado de derecho, el cual se caracteriza por la garanta de los derechos individuales y el sometimiento de la administracin a la ley formal. * El derecho subjetivo como poder jurdico y la inviolabilidad de los derechos de la persona. Las concepciones realistas negatorias apuntan a una idea del derecho basadas exclusivamente en la solidaridad social, donde no caben los derechos y potestades del hombre sino slo funciones sociales. Esta concepcin que slo acepta el derecho objetivo, no concibe la preexistencia de ciertos derechos que pertenecen al hombre a causa de la eminente dignidad de la persona humana, sosteniendo que el hombre no existe ms que en la sociedad y por la sociedad. En el derecho pblico, la nocin de derecho subjetivo cumple una funcin de garanta al asignar a la persona el poder jurdico de reclamar al Estado lo suyo e impedir las violaciones de sus derechos individuales de propiedad y libertad. No puede asimilarse el derecho subjetivo al puro voluntarismo jurdico. Los derechos subjetivos resultan entonces poderes jurdicos otorgados o reconocidos por el ordenamiento a la persona, que se despliegan y contienen dentro del mbito de una actual y concreta relacin con una cosa o sujeto determinado. * Principales situaciones jurdicas de carcter activo. Potestades, derechos subjetivos e intereses legtimos. Mientras que la potestad entraa la configuracin de un poder genrico no referido a un sujeto determinado ni a una cosa en particular, el derecho subjetivo consiste en un poder concreto, en una relacin jurdica determinada respecto a un sujeto o a una cosa. Dado que la potestad traduce un poder que se actualiza a travs de su concreto ejercicio, generando una situacin de sujecin que lleva al administrado a soportar las situaciones desventajosas o a beneficiarse con las ventajas que dimanan de su ejercicio, la misma debe tener fundamento en la CN en al ley formal y material o en los reglamentos delegados. En el orden de la realidad aparecen distintas situaciones jurdicas que no encuadran en la nocin del derecho subjetivo tpico. Tales situaciones traducen una suerte de poder de reaccin reconocido como una garanta instrumental de legalidad, a favor del administrado que se encuentra a una situacin cualificada frente a una norma objetiva o a un acto concreto. El inters legtimo no deja de ser un verdadero poder jurdico que permite exigir la garanta de legalidad instrumental en sede administrativa y que tiene adosado un poder de impugnacin o reaccin, tanto en sede administrativa como en la judicial. El requisito d que el inters sea personal y directo nunca puede interpretarse como un obstculo que vede el acceso a la jurisdiccin, se

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trata de una exigencia vinculada a la seriedad mnima que se requiere para abrir la instancia jurisdiccional. * Los derechos debilitados. Esta categora surgi en la doctrina italiana para distinguir un tipo especial de situaciones jurdicas de carcter activo en las cuales el vnculo genera en forma congnita, su propia revocabilidad por razones de inters pblicas a preciadas discrecionalmente o en forma reglada por la administracin. Lo propio y caracterstico de este derecho no es tanto la circunstancia de que el vnculo pase a garantizar una utilidad instrumental sino el rasgo de su precariedad. Se trata de un derecho debilitado en cuanto, en cualquier momento y sin indemnizar al particular, la administracin puede revocar el respectivo acto por razones de inters pblico. * El llamado inters simple y su proteccin. El inters difuso o colectivo. La situacin en que se encuentra la persona fsica o jurdica como miembro de la comunidad es diferente. Su ttulo no es ya singular sino que acta en funcin del bien comn o circulos de inters determinados, pero de carcter genrico. En tal situacin el particular est habilitado para ejercer el derecho de peticionar ante las autoridades, el cual en virtud a su rango constitucional (14 CN) no requiere de una ley que lo reconozca. El inters difuso es un inters simple cualificado. La categora del inters colectivo implica la concurrencia de dos elementos: por un lado un elemento de carcter subjetivo consistente en la pertenencia a una pluralidad determinada de sujetos y, de otra parte, un dato normativo que es el que atribuye la juridicidad. Lo que no se puede sostener es la existencia de acciones populares. * El amparo constitucional de los derechos de incidencia relativa. La CN reformada consagra la figura del amparo judicial de los llamados derechos de incidencia colectiva (43). La formula constitucional abarca tanto a los titulares de derechos subjetivos como a los intereses personales y directos (intereses legtimos) o bien, a los intereses meramente colectivos (tambin llamados difusos) aunque variando el reconocimiento de la legitimacin en cada caso. Cuando se trata de la violacin de un derecho subjetivo o de un inters legtimo, la aptitud para promover el proceso corresponde al afectado que es la persona que sufre, concretamente, la lesin o amenaza de perjuicio, quien adems precisa acreditar la ilegalidad o arbitrariedad manifiesta del acto lesivo. En cambio la proteccin de los derechos de incidencia colectiva se opera a travs de una ampliacin de la legitimacin de personas que no se encuentran personalmente afectadas por el acto lesivo como el Defensor del Pueblo y las asociaciones que propendan a la defensa de esa clase de derechos o intereses (de incidencia colectiva) lo que no implica consagrar una accin estrictamente objetiva, ya que, en todos los supuestos se tendr que acreditar tanto la

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arbitrariedad e ilegalidad manifiesta como la lesin o amenaza de lesin a esos derechos. Situaciones jurdicas de carcter pasivo. * Diferentes situaciones pasivas. En las distintas situaciones pasivas la posicin del particular consiste en soportar tanto el ejercicio genrico de las potestades como el ejercicio concreto de los derechos subjetivos de la administracin a travs de sujeciones y la imposicin o establecimiento de deberes y obligaciones. La sujecin indica una situacin segn la cual las personas fsicas o jurdicas se encuentran sometidas a las potestades administrativas. Es, por lo tanto, el anverso de la potestad. El ejercicio de la potestad supone, por su parte, el nacimiento de las dems figuras jurdicas subjetivas, esto es derechos subjetivos, intereses legtimos, deberes y obligaciones. El deber, en sentido estricto, nace de la norma general y no de una relacin jurdica intersubjetiva. La obligacin, en cambio, supone un vnculo proveniente de una relacin jurdica de la cual surge el poder reconocido a favor de otro sujeto a obtener el cumplimiento de la conducta de vida. * La carga como situacin jurdica accesoria de carcter pasivo. Lo atinente a la facultad y al status. La carga se distingue de la obligacin por las siguientes circunstancias: - La carga se impone en inters propio y no ajeno. - Mientras el incumplimiento de la obligacin traduce la violacin de la ley o del contrato, en su caso, el incumplimiento de la carga est previsto como conducta lcita cuyo efecto es precisamente no obtener el resultado previsto. - La obligacin es susceptible de cumplimiento forzado eventual o por un tercero (505 CC), mientras que tal posibilidad no se da en la carga. Un sector de la doctrina espaola incluye entre las situaciones jurdicas accesorias de carcter pasivo a la facultad y al denominado status. Dicho status consiste en un complejo de derechos y de deberes, y no parece que esta figura pueda incidir significativamente en el campo de las situaciones jurdicas subjetivas activas y pasivas. El carcter reglado o discrecional del poder administrativo. Es necesario despejar la confusin entre la discrecionalidad y el mrito, oportunidad o conveniencia de un acto administrativo. Mientras el poder discrecional aparece como un margen de arbitrio del rgano administrativo que se opone al carcter reglado o vinculado de la respectiva facultad (que surge de este modo predeterminada por el ordenamiento), el juicio de conveniencia o mrito se vincula al poder de apreciar libremente o con sujecin a ciertas pautas del

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ordenamiento positivo, la oportunidad de ordenar un acto administrativo por razones de inters pblico con prescindencia de razones inherentes a sus vicios o defectos de legitimidad. En otros trminos, la apreciacin y determinacin de la oportunidad o mrito puede resultar tanto del ejercicio de potestades regladas como discrecionales, o bien, como acontece en la mayor parte de los casos de una combinacin de ambas. * Distintos tipos de discrecionalidad. La discrecionalidad administrativa puede asumir distintas modalidades: Casos en que el margen de arbitrio o libertad no se encuentra limitado por conceptos jurdicos determinados o indeterminados (discrecionalidad tpica); Supuestos donde la discrecionalidad se halla acotada por un concepto jurdico indeterminado de valor que si bien, en principio, admite una nica solucin justa puede en algunas circunstancias suponer un cierto margen de valoracin entre varias posibilidades justas (discrecionalidad atpica, v.gr. tarifas justas y razonables); Casos en que el espacio de libertad est constreido a los supuestos predeterminados por la norma objetiva donde la discrecionalidad se limit a la facultad de elegir alguna de las soluciones ya previstas en la ley (discrecionalidad atenuada o restringida). * Los conceptos jurdicos indeterminados como tcnica de reduccin de la discrecionalidad. A diferencia de la discrecionalidad, esta tcnica no implica una libre eleccin entre dos o ms posibilidades sino un problema de aplicacin del derecho que se reduce, esencialmente a enreducir el marco de decisin a una nica solucin justa. La aparicin de esta categora de estos conceptos jurdicos indeterminados responde al afianzamiento de la concepcin que postula que en el Estado de Derecho la administracin debe hallarse siempre vinculada por la ley y controlada por los jueces con las menores lagunas posibles. Lo que puede cambiar es la densidad del control y sus consecuencias, ya que frente a un concepto jurdico indeterminado la administracin se encuentra obligada a la adopcin de una nica decisin justa posible, al menos, en principio. Este marco (el de la solucin justa) viene a operar como lmite de reduccin de la discrecionalidad administrativa aunque, al propio tiempo, permita un cierto margen de eleccin en la bsqueda de la solucin que impone la justicia. * La llamada discrecionalidad tcnica. Se configura cuando la norma exige adoptar un juicio cientfico o tcnico por parte de la administracin. Comprende tanto las cuestiones relativas a las ciencias exactas como aquellas donde la norma exige aplicar cnones provenientes de ciencias no exactas. En todos los casos se trata siempre de juicios tcnicos jurdicamente distintos de los juicios sobre la oportunidad y de la

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Si se tratara de una actividad reglada, el objeto del acto administrativo aparecer predeterminado por la norma, mientras en el supuesto de que el acto fuera consecuencia del ejercicio de facultades discrecionales, el objeto del mismo debe adaptarse al marco general normativo y al principio de la juridicidad. Conforme el artculo 953 CC (que ha estructurado una serie de requisitos cuya ausencia genera la invalidez del acto), el objeto o contenido del acto administrativo debe ser: lcito; cierto y determinado; posible fsica y jurdicamente; razonable y moral. Lo esencial del objeto es su conformidad con el derecho objetivo. * La forma: concepto, trascendencia y peculiaridades que reviste en el derecho administrativo. La exteriorizacin de la voluntad al plano jurdico recibe el nombre de forma, la cual constituye el elemento aglutinante de dicha voluntad en el acto administrativo, en miras a la consecucin de un objeto determinado a travs de una finalidad de inters pblico. Mientras un sector de la doctrina circunscribe el concepto de forma a una acepcin estricta, entendiendo por tal la declaracin de la voluntad una vez formada, otros tratadistas sostienen que ella comprende tambin el procedimiento de formacin de la voluntad administrativa y las distintas maneras como el acto cobra publicidad ante los administrados. La forma se integra no slo con las formalidades de la declaracin, sino tambin con aquellas que corresponden tanto al procedimiento de integracin de la voluntad en el acto administrativo como a los requisitos de publicidad necesarios para su vigencia. Los requisitos del procedimiento y los relativos a la publicidad constituyen requisitos formales del acto administrativo en el sentido que implican la exteriorizacin de la voluntad estatal. Los vicios en tales aspectos del acto configuran vicios de forma y no de la voluntad propiamente dicha, que se juzgan de la misma manera que los defectos de la declaracin. La significacin y trascendencia que tienen las formas en el derecho administrativo es muy superior a la que asumen en el derecho privado. En el derecho administrativo las formas cumplen fundamentalmente una funcin de garanta tanto de los derechos se los administrados como del orden, acierto, justicia y legalidad que deben existir en la actividad administrativa. El sistema de controles recprocos que se instaura entre los rganos que ejercen el poder estatal tiene como presupuesto implcito el formalismo administrativo, precisamente como una garanta para la eficacia del control y para el mantenimiento del principio de la legalidad. De acuerdo con el ordenamiento argentino, el acto administrativo debe expresarse como principio general por escrito, y slo por excepcin pueden admitirse otras formas de documentar la voluntad administrativa cuando la naturaleza y circunstancias lo permitieren o exigieren. Pero dentro de tal principio, la administracin tiene libertad para elegir la forma ms adecuada para el dictado del acto. En tal sentido, el derecho admite excepcionalmente que la voluntad administrativa se opere en los siguientes supuestos: Silencio o ambigedad. Se admite que la conducta omisiva o ambigua de la administracin, cuando se

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requiera de ella un pronunciamiento concreto, sea interpretada como negativa, reglamentando la ley los distintos trminos en que se configura el silencio dentro del procedimiento administrativo (10 LNPA). La norma legal exige la intervencin activa del administrado al obligarlo a requerir pronto despacho frente a la inactividad de la administracin como condicin para que se opere el silencio, salvo que una norma especial prevea un plazo expreso dentro del cual la administracin deba emitir un pronunciamiento concreto. Signos y seales. Las seales pueden ser de distinto carcter: acsticas, telegrficas, luminosas, carteles, etc. Estos diferentes supuestos de actos administrativos configuran declaraciones expresas de la voluntad estatal (no son declaraciones tcitas). Actos tcitos. Cabe aceptar la existencia de actos tcitos cuando como consecuencia de la emisin de un acto expreso surgen efectos jurdicos que presuponen la existencia de otro acto. * La clasificacin de las formas segn el Cdigo Civil y el sentido del concepto forma esencial. En derecho administrativo no rige la clsica distincin entre formas ad solemnitatem y ad probationem. Los conceptos de formas esenciales y no esenciales deben correlacionarse con un criterio an no desarrollado en el derecho administrativo contemporneo cual es el relativo a la rigidez o flexibilidad de las formas en relacin con los distintos tipos de invalidacin que pueden afectar al acto como consecuencia de un defecto formal. Conforme este criterio, la circunstancia de que la forma sea o no esencial incidir en la gravedad del vicio, y por ende, en las consecuencias de la invalidacin, mientras que la rigidez o flexibilidad repercute sobre el margen de apreciacin o valorizacin que sobre el defecto pueda tener o no el rgano que revise el acto. * El requisito de la motivacin. La motivacin aparece como una necesidad tendiente a la observancia del principio de legalidad en la actuacin de los rganos estatales y que desde el punto de vista del particular o administrado traduce una exigencia fundada en la idea de una mayor proteccin de los derechos individuales. Acerca de qu debe entenderse por motivacin, la LNPA prescribe un concepto amplio. As, la motivacin comprende la exposicin de las razones que han llevado al rgano a emitirlo y, en especial, la expresin de los antecedentes de hecho y de derecho que preceden y justifican el dictado del acto. Segn Cassagne, es ms adecuado basar el requisito de la motivacin en la enunciacin de las razones que han determinado el dictado del acto, lo cual permite incluir la exteriorizacin de otro elemento considerado esencial: la finalidad. La motivacin es un requisito que integra el elemento forma y consiste en la exteriorizacin de las razones que justifican y fundamentan la emisin del acto, que versan tanto en las

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La condicin suspensiva es procedente en el derecho administrativo, donde comnmente en ciertas relaciones se subordina el comienzo de los efectos del acto al dictado de otro acto futuro e incierto, como acontece en materia de aprobacin. Modo. Consiste en una carga u obligacin que se le impone al particular administrado, que la administracin puede discrecionalmente incluir o no, pero que no existira si la respectiva clusula accesoria no hubiera sido establecida. La distincin entre el modo y la condicin se basa en lo siguiente: - Mientras que el acto bajo condicin no produce sus efectos hasta que la condicin se cumple (o deja de producirlos en el caso de una condicin resolutoria) el acto con clusula modal opera sus efectos hasta tanto la administracin no declare su caducidad. - La carga u obligacin puede exigirse mediante una accin directa de la administracin, no as la condicin. - Por lo general, la invalidez de la condicin afecta, en mayor grado que la del modo, la validez del acto administrativo. Otras clusulas particulares: reservas de revocacin y rescate. Constituira un elemento accesorio del acto la clusula por la cual la administracin se reservase el derecho a revocar una concesin de servicios pblicos por razones de inters pblico, siempre que la respectiva clusula no fuera confiscatoria e irrazonable. En cuanto al rescate, la inclusin de la clusula no debe considerarse implcita, sino que debe ser expresamente pactada y dispuesta en sede judicial en atencin que al implicar la posibilidad de incautarse de los bienes del concesionario, se estara violando no slo los principios que rigen en materia expropiatoria sino tambin un lmite general impuesto a la ejecutoriedad del acto administrativo, cual es el ejercicio de la coaccin sobre las personas o bienes. El sistema general de la invalidez y los vicios del acto administrativo. Teora de la invalidez administrativa En Roma, si el acto adoleca de una de los requisitos de validez, la sancin era la nulidad de pleno derecho o nulidad absoluta; si en cambio, el pretor, utilizando un procedimiento especial, acordaba la extincin de un acto, la nulidad resultante se consideraba relativa, en el sentido de que ella requera una accin judicial que la declarase. En el antiguo derecho francs se introdujo un criterio distinto, consistente en fundar la clasificacin entre nulidades absolutas y relativas sobre la base de que se perjudicara el orden

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pblico o el inters privado. La doctrina francesa contempornea apoya ahora su teora en la distincin entre las nulidades absolutas y relativas. Las primeras aparecen fundadas en consideraciones de orden pblico, cualquier particular puede alegarlas, el acto no es susceptible de saneamiento y la accin se prescribe por el plazo ms largo. Las nulidades relativas, en cambio, estn fundadas en razones que hacen al inters individual, y por lo tanto: la accin slo incumbe a las personas que la ley tiene inters en proteger, es susceptible de saneamiento y la respectiva accin prescribe en el plazo ms breve. * Los tipos de nulidad segn el Cdigo Civil. Nuestro Cdigo contiene dos clasificaciones de nulidades. Sobre la primera no hay discrepancias y es la distincin entre nulidades absolutas y relativas. El criterio que preside esta clasificacin se basa en que el vicio o defecto del acto transgreda el orden pblico, en cuyo caso la nulidad es absoluta, mientras que cuando la nulidad es relativa, sta slo incumbe a aquellos actos viciados que la ley sanciona en proteccin de intereses de orden individual.

Nulidad absoluta (1047) Puede y debe ser pedida por el juez, an sin peticin de parte, cuando aparece manifiesta en el acto. Puede ser alegada por cualquier particular que tenga inters en hacerlo, a excepcin de quien ha ejecutado el acto, sabiendo o debiendo saber el vicio que lo invalidaba. El Ministerio Pblico puede pedir su declaracin en el solo inters de la moral o de la ley. No es susceptible de confirmacin. Es imprescriptible.

Nulidad relativa (1048) No puede ser declarada por el juez sino a pedido de parte. No la puede alegar el Ministerio Fiscal.

Slo la pueden aducir aquellos en cuyo beneficio se ha establecido por ley. Es subsanable. Es susceptible de prescripcin.

La segunda clasificacin que trae nuestro Cdigo Civil es la que distingue entre actos nulos y anulables. En lo que realmente descansa el fundamento de esta distincin es en la naturaleza rgida o fluida de la causal de invalidez. En tal sentido, se ha sostenido que el acto es nulo porque adolece de una falla rgida determinada, dosificada por la ley, invariable e idntica en todos los casos. El acto resulta anulable, por el contrario, cuando la causal de invalidez es fluida e indeterminada, variable e intrnsecamente dependiente de la apreciacin judicial.

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jueces la facultad de extinguir de oficio los actos que emite el Poder Ejecutivo. 5) Se reconoce la existencia en el derecho administrativo de nulidades absolutas y relativas, si bien no se aplican literalmente las disposiciones del CC. Como consecuencia de la categora de nulidad absoluta que la Corte determin, surgen las peculiaridades del rgimen jurdico de tal tipo de invalidez, que son las siguientes: + El acto no es susceptible de saneamiento. + No se prescribe la accin para perseguir tal tipo de nulidad. Con arreglo a lo dispuesto en el artculo 1050 CC la declaracin de nulidad vuelve las cosas al estado en que se encontraban antes de dictarse el decreto objetado, es decir, que la invalidacin surte efectos ex tunc. * La clasificacin de las nulidades en manifiestas y no manifiestas en el derecho administrativo. Si el vicio que porta el acto administrativo, surge en forma patente y notoria del mismo, sin necesidad de que deba realizarse una investigacin de hecho para comprobar su existencia, la clase de nulidad se denomina manifiesta. Por el contrario, si para arribar a tal resultado, fuera necesario efectuar una indagacin de hecho en razn de que el vicio no surge palmariamente del propio acto, la nulidad ser no manifiesta. En el derecho administrativo argentino, la categora de las nulidades manifiestas cumple una funcin bsica en el orden del mantenimiento del principio de legalidad, y por ende, representa una eficaz proteccin contra la ejecucin de actos administrativos portadores de vicios notorios, habida cuenta de la existencia de la regla de la ejecutoriedad. An antes de la sancin de la ley de amparo, la Corta haba reconocido en muchos casos la categora de las nulidades o ilegalidades manifiestas. La principal consecuencia que se desprende de la jurisprudencia de la CSJN elaborada en torno a la ley de amparo es el abandono del criterio sentado en el caso Los Lagos al restringir los alcances de la presuncin de legitimidad del acto administrativo, ya que la inteligencia de que siempre ser necesario efectuar una investigacin de hecho para que el rgano judicial pueda disponer la extincin del acto administrativo, resulta ahora inaplicable. En conclusin, los actos administrativos que adolecen de vicios manifiestos carecen de presuncin de legitimidad, circunstancia que incide de un modo determinante tanto en la suspensin de la ejecucin y efectos del acto en sede administrativa o judicial como respecto a la posibilidad de que la administracin disponga la existencia de un acto que adolece de nulidad absoluta. * La aplicacin de las clasificaciones precedentes en el sistema de la LNPA. La LNPA ha regulado en forma expresa slo la principal categora de invalidez (absoluta y relativa). En su artculo 14 consagra expresamente un tipo de invalidez que tiene en cuenta la mayor

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gravedad del vicio, en virtud de que al afectarse con cierta trascendencia el principio de legalidad que rige la actividad administrativa, se considera violado el orden pblico. A tal especie de invalidez corresponde denominarla pura y simplemente nulidad absoluta. Las caractersticas que tipifican el rgimen jurdico de la nulidad absoluta son las siguientes: - el acto no es susceptible de saneamiento; - la accin para demandar la nulidad absoluta es imprescriptible; - el acto debe ser revocado en sede administrativa, excepto si el mismo estuviera firme y consentido y hubiera generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo. La nulidad relativa, en cambio, es susceptible de saneamiento, es prescriptible y tiene un peculiar rgimen de estabilidad. * Efectos de la declaracin de invalidez. En el derecho civil, la declaracin de invalidez tiene siempre efectos retroactivos con relacin a las partes aun respecto de los actos anulables. En el derecho administrativo todo tipo de nulidad (sea absoluta o relativa) opera, en principio, una vez declarada, efectos retroactivos, es decir, ex tunc, tanto con relacin a los destinatarios originarios del acto como respecto a las transmisiones sucesivas, y ya sea de la estructura del acto resulta unilateral o bilateral en su formacin. Excepcionalmente la invalidez carecer de efectos retroactivos en los siguientes supuestos: a) cuando el administrado o la Administracin Pblica hubieren ejecutado el acto sin conocer la existencia del vicio; b) cuando el vicio o defecto no le fuera imputable total o parcialmente a quien se perjudica con la nulidad. Por otra parte, la administracin puede renunciar por razones de orden o inters pblico a la aplicacin retroactiva de la invalidez, ya que no existe norma o principio que se oponga a dicha posibilidad. * Conclusiones sobre el sistema administrativo de nulidades y su diferencia con el del Cdigo Civil. El sistema de invalidez en el derecho administrativo presenta las siguientes caractersticas generales: 1.- El sistema reposa en la clasificacin entre nulidades absolutas y relativas, la cual tiene su fundamento en la mayor o menor gravedad del vicio o defecto del acto administrativo y genera consecuencias diversas en punto a la subsistencia del acto. 2.- Existen tambin en el derecho administrativo los tipos denominados nulidad manifiesta y no manifiesta, de acuerdo a la visibilidad del vicio o defecto, cuya trascendencia es mayor que en el derecho civil, puesto que se vincula con la presuncin de legitimidad del acto, su suspensin y la extincin del mismo en sede administrativa, cuando la nulidad es manifiesta y

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absoluta (17 LNPA). 3.- Existen causales de invalidez que se presentan en el derecho administrativo con un carcter rgido o taxativo, y otras, que otorgan un considerable margen de valoracin para apreciar tanto el grado como la existencia del vicio o defecto. Las diferencias generales entre el sistema del derecho administrativo y el que precepta el CC son las siguientes: en derecho administrativo no son admisibles las nulidades implcitas o virtuales; la Administracin Pblica puede demandar la nulidad de sus propios actos cuando determinare la presencia de vicios o defectos, pues no se le aplica a ella el principio de que nadie puede alegar su propia torpeza: el principio de la separacin de poderes torna inaplicable la norma del CC que faculta a los jueces para declarar la invalidez de oficio cuando sta es absoluta y manifiesta; en atencin a la finalidad pblica que orienta la actividad administrativa y la presuncin de que no acta en perjuicio de terceros, la declaracin de nulidad de un acto administrativo tiene efectos retroactivos, no rigiendo las distinciones que en tal sentido hace el CC con relacin a los terceros adquirentes de buena fe. * Crtica a la teora del acto inexistente como categora de invalidez. Las denominadas vas de hecho. El origen de la teora de la inexistencia obedeci a la circunstancia de tener que solucionar algunos supuestos que se presentaban en relacin a determinados matrimonios que no podan ser invalidados en virtud de que la ley no sancionaba su nulidad ni tampoco era posible que fueran objeto de convalidacin, por cuanto la propia naturaleza lo impeda. Esta teora es susceptible de las siguientes crticas: En el plano lgico, no resulta correcto asignar apariencia jurdica a lo que en realidad no ha existido. Introduce un nuevo elemento de confusin a la clasificacin fundada en el grado de gravedad de la invalidez. Provoca tambin el error de confundir la categora del acto inexistente con la nulidad manifiesta. De darse todos los elementos del acto aunque viciados, si el defecto es grave habr nulidad absoluta; en caso contrario la nulidad ser relativa. En cambio, si no hubiere tenido existencia como acto, y se tratara de un grosero comportamiento material de la administracin, en tales casos la nocin que corresponde utilizar es la de va de hecho administrativa. La irregularidad que configura la va de hecho no deriva de acto administrativo alguno y en eso radica precisamente la ilegitimidad grosera del comportamiento material. El ordenamiento positivo nacional recoge la nocin de vas de hecho, sealando dos supuestos (a ttulo enunciativo) como son el comportamiento material lesivo de un derecho o

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Si una entidad u rgano estatal excede el mbito territorial dentro del cual se circunscribe su competencia, tal actuacin genera un acto de nulidad absoluta. Incompetencia por razn de la materia. En virtud de que las normas que adjudican la competencia en razn de la materia integran un verdadero orden pblico administrativo, el acto viciado de este tipo de incompetencia configura una nulidad absoluta. En el plano externo y objetivo la competencia en razn de la materia importa una delimitacin de las atribuciones de los sujetos y rganos estatales establecidos en garanta del administrado y orientados por el principio de la especialidad, cuya violacin da lugar a la nulidad absoluta del acto. Incompetencia en razn del grado. Cuando el rgano superior dicta un acto que le corresponde al rgano inferior en virtud de su idoneidad especfica y viceversa, como cuando el superior efecta una delegacin ilegal el acto se encuentra afectado por incompetencia en razn del grado. En principio un acto viciado por incompetencia en razn del grado, genera una nulidad relativa. Por excepcin, en aquellos supuestos en que la avocacin o la delegacin no estuvieran permitidas por el ordenamiento jurdico, el vicio o defecto configurar una nulidad absoluta. Incapacidad. Este vicio comprende tanto los casos en que se halla afectada la capacidad de hecho del agente pblico como la del administrado. Para juzgar el tipo de nulidad habr que tener en cuenta tambin las disposiciones de la legislacin comn. Sin embargo, los requisitos que rigen la capacidad civil pueden resultar modificados por el derecho administrativo siempre que no se agrave la situacin del administrado, tal como ocurre en el procedimiento administrativo con la capacidad de los menores adultos. Dada la naturaleza de orden pblico de las normas que estatuyen incapacidades de derecho, su violacin genera la nulidad absoluta del pertinente acto. * Vicios que afectan a la causa del acto administrativo. La ausencia de los antecedentes de hecho y de derecho que preceden y justifican el dictado del acto, as como la circunstancia de que los mismos fueren falsos, determina la nulidad absoluta del acto. * Defectos en el objeto. El vicio en el elemento objeto configura, en principio, una nulidad absoluta, ya que la ilicitud y la irrazonabilidad, como la imposibilidad fsica o jurdica y la inmoralidad en el objeto, son todas circunstancias cuya gravedad afecta el orden pblico administrativo. La falta de certeza e indeterminacin configuran una nulidad relativa, susceptible de ser

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saneada por la administracin y los particulares en razn de considerar que, en tales casos, no se resienten los principios del orden pblico administrativo. * Vicios de forma. Este elemento se integra no slo con las formas de la declaracin de voluntad sino tambin con las referentes al procedimiento de formacin de dicha voluntad y con las formas de publicidad necesarias para que el acto administrativo pueda surtir efectos frente a terceros. En principio, cuando un defecto formal produce una violacin apreciable en el ordenamiento jurdico administrativo y su mantenimiento choca con el orden pblico, se est en presencia de un vicio sobre una forma esencial, sancionado con la nulidad absoluta del acto administrativo. En cambio, cuando la norma exige taxativamente una forma determinada y el acto administrativo se ha emitido, pero bajo otra forma distinta, lo que se halla en juego por lo general es la rigidez de la forma violada que llevar a quien revise el acto a declarar inexorablemente la nulidad del mismo y a aplicar la sancin establecida en la norma o bien la que corresponda segn el carcter esencial o no de la forma violada. Vicios relativos a las formas del proceso de integracin de la voluntad administrativa. Se refrieren a la serie de trmites y de requisitos que deben cumplirse previamente a la declaracin de la voluntad por parte del rgano administrativo. En el supuesto de que se hubiere violado el derecho de defensa, no otorgando al administrado una razonable oportunidad de ejercitarlo, el acto resultante se hallar a afectado de nulidad absoluta. Por el contrario, si el defecto formal en el procedimiento es subsanable en un proceso judicial posterior se ha considerado que no afecta al derecho de defensa y por ende, la nulidad se considera relativa. Como criterio general, los defectos de forma previos ala declaracin producen la nulidad relativa del acto, salvo que la forma estuviere impuesta por consideraciones que hacen al orden pblico administrativo. Por su parte, la LNPA prescribe que deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos en el ordenamiento jurdico. En tal sentido, considera esencial al dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurdico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legtimos (7 inciso d). Sin embargo, se ha considerado que el dictamen jurdico no es obligatorio cuando el acto administrativo posee naturaleza discrecional. Defectos de la declaracin. La gravedad del vicio se vincula con el carcter esencial o no que revista la forma en relacin con las exigencias de orden pblico que la hubieran establecido. Pueden sealarse como casos de nulidad absoluta, los siguientes defectos: Falta de motivacin, cuando ella fuera exigida expresa y concretamente por la

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norma y se afecte el orden pblico. Ausencia de firma en el acto administrativo que se pretende ratificar. Inexistencia de forma escrita, cuando ella es requerida por la ley o la naturaleza del acto. Falta de licitacin pblica en los supuestos en que la exigencia resulte de la norma legal o reglamentaria.

Vicios relativos a la publicidad. Debe distinguirse: si el acto no ha sido objeto de publicidad, sencillamente no tiene existencia respecto de terceros, por cuya razn no cabe hablar de defecto alguno; en cambio, si la publicidad ha sido efectuada pero en forma irregular, el defecto da lugar a una nulidad relativa susceptible de ser saneada por la administracin. * La desviacin del poder. Es el vicio que afecta la finalidad del acto administrativo. El fin que el acto persigue configura un requisito que hace a la legalidad del acto y debe hallarse en el marco de la funcin administrativa y el ordenamiento jurdico. En principio, se aplica la regla de la especialidad que determina que los rganos o entes administrativos no pueden ir ms all de las normas que disponen sus atribuciones. El fin debe enmarcarse en el ordenamiento jurdico dentro de una interpretacin dinmica, realista y justa, puesto que la aplicacin e interpretacin de la norma se antepone en el tiempo al dictado de la legislacin positiva. La sancin que corresponde a un acto viciado de desviacin de poder es la nulidad absoluta porque la traicin al fin que el acto debe perseguir no puede ser saneada, so pena de controvertir principios fundamentales que integran el orden pblico administrativo (tica, legalidad y justicia). * Invalidez de clusulas accesorias. Por una derivacin del principio de la accesoriedad, el defecto o vicio que afecte a una clusula de este tipo no invalida, en principio la legalidad del acto, produciendo tan slo su nulidad parcial. Para que se opere la invalidez parcial de la clusula accesoria y proceda contemporneamente la reducibilidad del acto a sus elementos esenciales vlidos, son necesarios dos requisitos fundamentales: la independencia o separabilidad de la clusula accesoria de los restantes elementos del acto y que no constituya la esencia del acto o razn principal que hubiera llevado a la administracin a dictarlo. El principio de accesoriedad unido al de la conservacin de los valores jurdicos, nos lleva a la conclusin de que, en principio, y salvo casos de excepcin, la invalidez de la clusula accidental no tiene influencia sobre el acto administrativo principal que permanece vlido.

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Finalmente, la teora de la invalidez parcial resulta de muy difcil aplicacin en materia contractual, pues al haberse expresado el acuerdo de voluntades con respecto a todo el contenido del contrato, no puede escindirse del mismo una clusula sin afectar lo querido realmente por los contratantes. Saneamiento o convalidacin del acto administrativo. Cuando el defecto del acto administrativo da lugar a la sancin, en principio, de nulidad relativa, la administracin tiene la facultad de subsanar el vicio que lo invalida, cuya causal puede provenir tanto de un comportamiento activo como de una omisin formal o de fondo respecto de uno o ms elementos del acto administrativo. En materia de saneamiento o convalidacin, cuando hubiera carencia normativa se aplican las normas y principios incorporados al Cdigo Civil, realizando las adaptaciones que impone el derecho administrativo por su peculiar naturaleza. Las especies de que se compone el gnero saneamiento o convalidacin son tradicionalmente la ratificacin, la confirmacin y la conversin. * La ratificacin. El acto administrativo viciado de incompetencia en razn del grado, puede ser ratificado por el rgano superior siempre que sean admisibles, en tal supuesto, la avocacin y la delegacin. Si la avocacin no fuera procedente, el acto pertenecera a la competencia exclusiva del inferior, mientras que si la delegacin no fuera admisible, la competencia correspondera exclusivamente al superior. La ratificacin, que siempre es un acto unilateral, tiene efectos retroactivos y aunque se haya sostenido que el acto que la disponga no tiene prescripta una forma especial es evidente que la misma forma debe ser compatible con la del acto ratificado. Ello no obsta, a que pueda aceptarse la posibilidad de que exista una ratificacin tcita del acto, que surja de una conducta inequvoca del superior, expresada por actos o hechos materiales que denoten la exteriorizacin de la voluntad de ratificar el acto administrativo defectuoso siempre que sean compatibles con la forma del acto objeto de la ratificacin. * La confirmacin. Es aquella especie de saneamiento por la cual la administracin o el administrado (por ejemplo en el acto administrativo bilateral) proceden a subsanar el vicio que lo afecta. Se trata de la especie ms importante de saneamiento o convalidacin del acto administrativo. La principal diferencia existente con la ratificacin es que la confirmacin puede efectuarla cualquier rgano, sea superior o inferior, mientras que la ratificacin debe ser realizada slo por el rgano superior con competencia para dictar el acto.

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1) Tratndose de una facultad que integra el contenido de una funcin administrativa, la ejecutoriedad halla su fundamento en el artculo 99 inciso 1 CN (la ejecutoriedad no se funda en la zona de reserva, no todas las facultades que derivan de la funcin administrativa pertenecen a la zona de reserva; se trata de una atribucin inherente a la funcin administrativa). 2) La dinmica constitucional tambin impone la vigencia del principio de la ejecutoriedad dentro de una interpretacin adaptada a la realidad contempornea caracterizada por la realizacin de actividades administrativas de singular gravitacin en el orden social y econmico que exigen de ser desarrolladas en forma intermitente sin obstculos formales. 3) El sistema de divisin de poderes que instituye la constitucin podra verse alterado en perjuicio del Poder Ejecutivo al impedirle que cada vez que desee poner en cumplimiento un acto administrativo requiera el acuerdo del particular o administrado o la intervencin judicial, en caso de que no fuera posible obtenerlo. Amplitud de la nocin de ejecutoriedad: el uso de la coaccin no constituye la nica especie. No siempre se ha diferenciado en forma clara la facultad que tienen el Poder Ejecutivo para utilizar la coaccin estatal, de la facultad de disponer la ejecucin coactiva del acto sin intervencin judicial. La coaccin no constituye la nica manera de cumplir el acto administrativo, aunque sea desde luego la especie de ejecutoriedad de mayor trascendencia y gravitacin en la esfera jurdica de los administrados. En tal situacin se hallan los siguientes supuestos: - Actos cuya realizacin se opera por su propia virtualidad, como determinadas declaraciones de conocimiento o de juicio que producen efectos jurdicos directos (v.gr. actos de registro y certificaciones). - Actos que se cumplen en virtud de una norma que precepta el cumplimiento previo del acto, aun contra la voluntad del administrado, como condicin para accionar contra el Estado por actos ilegtimos de aplicacin o recaudacin de impuestos. - Ejecucin directa del acto administrativo por parte de la administracin con obligacin para el administrado de soportar los gastos que ello demande. Los supuestos indicados demuestran la conveniencia y necesidad de utilizar una nocin amplia de ejecutoriedad que englobe todas las formas de cumplimiento del acto por parte del rgano que ejerce la funcin administrativa, sin intervencin judicial. La llamada ejecutoriedad impropia o indirecta es precisamente la negacin de la ejecutoriedad, ya que, en tales casos, el acto carece en sede administrativa de fuerza ejecutoria, debiendo acudirse al rgano judicial para obtener su cumplimento. Lmites al principio. El principal lmite surge del principio por el cual toda ejecucin coactiva del acto que recaiga sobre la persona o los bienes del administrado debe estar dispuesta por los jueces. Tal es el principio, que admite algunas excepciones vinculadas a la necesidad que tiene la

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Administracin en ciertas situaciones de apelar al uso de la coaccin para cumplir con las funciones asignadas, las cuales, desde la perspectiva histrica, constituyen facultades inherentes, por el solo hecho de que siempre le pertenecieron. Entre los casos en que excepcionalmente se acepta que la administracin pueda realizar la ejecucin coactiva del acto administrativo corresponde destacar los que se hallan relacionados con: La proteccin del dominio pblico; Demolicin de un edificio que amenaza ruina; Incautacin de bienes muebles que impliquen un peligro inmediato para la salubridad y moralidad de los habitantes. Decisin ejecutoria en al ocupacin temporaria anormal. La suspensin del acto en sede administrativa. Como consecuencia de la regla de la ejecutoriedad del acto administrativo la promocin de un recurso en sede administrativa no provoca la suspensin de los efectos del acto recurrido, salvo que una norma expresa dispusiera lo contrario o que el acto no tuviera presuncin de legitimidad por adolecer de nulidad manifiesta. Doctrinariamente se ha sostenido que la suspensin de los efectos del acto administrativo se funda en los criterios del dao y de ilegalidad. Por el primero de ellos, el acto administrativo se suspende cuando su ejecucin genere mayores daos que los que engendre su suspensin. El restante criterio versa sobre la ilegalidad del acto y se relaciona con el carcter manifiesto o no que posea el acto administrativo (debe tratarse de una invalidez manifiesta). El artculo 12 de la LNPA consagra claramente el principio de la ejecutoriedad el acto administrativo y la no suspensin de sus efectos a raz de la deduccin de un recurso. Los supuestos en que la naturaleza del acto exige la intervencin del juez, se centran en el principal lmite establecido a la facultad de los rganos que ejercen la funcin administrativa para ejecutar las propias decisiones, que se refiere a la exigencia (derivada de la CN) de que sea el rgano judicial competente quien disponga en principio la ejecucin coactiva de un acto administrativo sobre la persona o los bienes del administrado. La segunda parte del artculo 12 LNPA dispone que sin embargo, la administracin podr, de oficio o a pedido de parte y mediante resolucin fundada, suspender la ejecucin por razones de inters pblico o para evitar perjuicios graves al interesado o cuando se alegare fundidamente una nulidad absoluta. Dado el carcter facultativo de la norma sta va dirigida esencialmente a la administracin. En cuanto a las causales corresponde puntualizar lo siguiente: 1) la razn del inters pblico resulta de una amplitud exagerada; 2) la causal del perjuicio grave, si bien implica el abandono del calificativo irreparable, podra haberse substituido con el criterio del dao; 3) el criterio de la invalidez manifiesta para determinar la improcedencia obligatoria de la suspensin del acto en sede administrativa resulta superior al de la gravedad del vicio (nulidad absoluta). Por otra parte, de acuerdo a la sistemtica de la ley, si la invalidez absoluta alegada fuere manifiesta, la

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* Retroactividad del acto administrativo. Casos en que se admite. La aplicacin retroactiva del acto administrativo puede aceptarse en determinadas situaciones jurdicas, asumiendo siempre un carcter excepcional. El principio de no retroactividad del acto administrativo constituye una consecuencia de la garanta genrica de la no afectacin de los derechos constitucionales que se han incorporado al patrimonio del administrado. La retroactividad se produce cuando los efectos jurdicos de un acto administrativo que se han generado antes de la vigencia del nuevo acto aparecen reglados por ste, ya sea que: - Se vuelva sobre la constitucin o extincin de una relacin jurdica administrativa ya constituida o extinguida. - Se atribuyan distintos efectos al acto administrativo originario. - Se reconozcan efectos anteriores a un acto sujeto a aprobacin. Los principales casos en que excepcionalmente se admite la retroactividad del acto administrativo, se refieren a: - Supuestos en que ella se opera a favor del administrado. - La revocacin por razones de ilegitimidad. - El saneamiento del acto administrativo. - El acto administrativo de aprobacin. - La extincin del acto administrativo que dispuso la revocacin de un acto que gozaba de estabilidad. - Supuestos en que una ley de orden pblico prescriba la retroactividad de determinados actos administrativos siempre que no se afecten derechos patrimoniales ya incorporados a la esfera jurdica del administrado. - Supuestos en que la retroactividad haya sido pactada contractualmente siempre que no configura una clusula abusiva e irrazonable. Extincin del acto administrativo. Un sector de la doctrina opta por distinguir la cesacin de los efectos o extincin de los efectos, de la extincin propiamente dicha sin esgrimirse razones suficientes de rgimen jurdico que justifiquen una separacin conceptual de las causales de extincin. Uno de los instrumentos jurdicos ms importantes de que dispone la Administracin Pblica para mantener la legitimidad y perseguir el bien comn, cuando ella no resulta observada, es la extincin del acto a travs de sus distintas especies, especialmente por intermedio de la revocacin (por razones de mrito y de ilegitimidad) y la caducidad. * Concepto de extincin. La llamada cesacin o extincin de efectos.

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Tambin se opera la extincin de pleno derecho del acto cuando el mismo no puede cumplirse por una imposibilidad fsica o jurdica de llevarlo a cabo. * Extincin que depende de la voluntad del administrado. Son aquellos casos en que la voluntad del administrado desempea un papel decisivo en la eliminacin del acto del mundo jurdico, o bien, cuando la conformidad del particular constituye un presupuesto esencial para la configuracin del acto. La extincin del acto administrativo puede operarse tanto a travs de la renuncia del administrado (siempre que no se trate de un derecho de orden pblico), como tambin en el supuesto de que el particular no aceptara un acto que requiera su asentimiento para su entrada en vigencia. * Extincin del acto dispuesta por la administracin. Por medio de la revocacin y la caducidad. Revocacin. Existen tres grandes corrientes doctrinarias: + La doctrina francesa que ha pensado que lo fundamental es distinguir las especies de extincin conforme a los efectos ex tunc o ex nunc que la desaparicin del acto ocasiones. En tal sentido, se hable de retiro del acto para sealar la extincin con efectos retroactivos de una decisin administrativa (de alcance individual o general) y de abrogacin para significar la extincin con efectos ex nunc de dicha decisin. + La segunda corriente pone el acento sobre la naturaleza de la causal que promueve la extincin. Si se trata de una extincin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia; dicho sector doctrinario emplea el vocablo revocacin, mientras que prefiere designar bajo el nombre de anulacin, o invalidacin, al supuesto en que el acto se extingue por razones de ilegitimidad. + El tercer criterio toma en cuenta el rgano que decreta la extincin del acto administrativo, denominando revocacin a la que se opera en sede administrativa, ya sea que fuese originada por razones de mrito o conveniencia o que se funde en la ilegitimidad del acto, y reservando el trmino anulacin para nominar la extincin del acto ilegtimo dispuesta en sede judicial. Caducidad. Se la considera un medio particular de extincin del acto administrativo, a travs del cual se sanciona el incumplimiento de una obligacin del particular o administrado. * El principio de la irrevocabilidad. Como reaccin contra el autoritarismo que entraaba la tesis del acto unilateral

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esencialmente revocable, surgi una suerte de proteccin contra la posibilidad de extinguir ciertos actos de la Administracin Pblica, dando origen a la institucin denominada cosa juzgada administrativa. Se trata de una inmutabilidad estrictamente formal no material en el sentido de que nada impide que el acto que tiene estabilidad en sede administrativa sea despus extinguido por el rgano judicial; y porque siempre se admite la revocacin favorable al administrado. Regla en acto administrativo unilateral es de la inmutabilidad, irrevocabilidad o estabilidad. La revocacin constituye un instituto que slo procede en circunstancias de excepcin; lo normal es la irrevocabilidad del acto. * Anlisis de la cosa juzgada administrativa segn la jurisprudencia de la CSJN. Se han establecido un conjunto de condiciones necesarias para su configuracin a partir del caso Elena Carmn de Cantn c/Gobierno Nacional, fallado en el ao 1936. Requisitos: - Ausencia de norma legal que autorice a la Administracin a revocar el acto: Este requisito se relacion con la necesidad de que exista una ley que en forma expresa autorice a la Administracin a revocar el acto, o bien, que una ley de orden pblico posterior tornare procedente la revocacin del acto administrativo. El motivo de la revocacin por cambio del derecho objetivo o causa legal sobreviviente aparece con posterioridad a la emisin del acto y exige una razn de orden pblico que justifique la extincin. - Que el acto sea unilateral: - Que se trate de un acto individual o concreto: Se basa en la circunstancia que los actos de alcances general, es decir, los reglamentos tienen por tratarse de una actividad materialmente legislativa un rgimen jurdico similar al de las leyes. Sostener la estabilidad de los reglamentos equivale tanto como postular la inderogabilidad de las leyes. Los reglamentos son por esencia revocables. - Que el acto provenga de la Administracin activa. - Que declare derechos subjetivos: La garanta de utilidad sustancial completa la tesis tradicional que defina al derecho subjetivo sobre la idea del poder jurdico referido a un bien o inters, ya hace posible la distincin don el inters legtimo sobre bases ms slidas. Mientras el derecho subjetivo es el poder jurdico atribuido a un sujeto por el ordenamiento jurdico en garanta de un bien o inters que le proporciona una totalidad sustancial directa e inmediata, el inters legtimo ofrece al particular una garanta de legalidad, lo que importa una utilidad instrumental, donde a travs de la observancia de la legalidad puede el particular obtener la tutela indirecta del propio derecho sustancial. El inters legtimo aparece as como una figura de rango inferior al derecho subjetivo, capaz de satisfacer slo de un modo eventual y mediato un inters individual o colectivo de tipo sustancial, pero nunca en forma directa o inmediata.

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Proceso y procedimiento indican el cauce formal de una funcin del Estado, es decir, la serie de actos y recaudos formales que deben cumplimentarse en el obrar de los rganos estatales. El procedimiento administrativo constituye el cauce formal de la funcin administrativa (en sentido material). El concepto de proceso resulta ms adecuado referirlo al cauce formal de la funcin jurisdiccional, entendida sta como solucin de controversias con fuerza de verdad legal. De esta manera habr procedimiento administrativo en el mbito de los tres rganos esenciales del Estado cuando stos realicen funciones materialmente administrativas. Notas que caracterizan las diferencias entre proceso jurisdiccional y procedimiento administrativo. El proceso jurisdiccional se encuentra basado en el principio de la preclusin. En el procedimiento administrativo ello no ocurre, admitindose el informalismo como criterio rector en la sustanciacin de los trmites procesales. En el proceso jurisdiccional la institucin de la cosa juzgada (formal y material) le atribuye a la sentencia una inmutabilidad prcticamente absoluta; en el procedimiento administrativo ello, como regla general, no acontece. El procedimiento administrativo es dirigido y coordinado por una de las partes principales: la Administracin Pblica. * Naturaleza del procedimiento administrativo e individualidad de los actos que lo componen. Respecto de la estructura tcnica del procedimiento administrativo se ha sostenido, por influencia de la doctrina italiana, la tesis llamada sustancialista. Esta tesis, actualmente abandonada, preconizaba que los diferentes actos integrantes del proceso de formacin de la voluntad administrativa carecan de autonoma, integrndose en la decisin final. Los distintos actos del procedimiento administrativo no integran un acto complejo sino un complejo de actos vinculados por una misma finalidad. Cada uno de ellos ostenta individualidad jurdica propia y es susceptible de impugnacin en tanto el ordenamiento positivo no limite la procedencia del recurso a los casos en que exista una decisin definitiva o asimilable (v.gr. en materia de recursos jerrquicos). Ello no impide que, como esos actos separables integran el procedimiento de formacin del acto final (y por ende su elemento forma), tambin puedan impugnarse en oportunidad de recurrir o deducir accin judicial contra el acto que pone fin al procedimiento. Barra ha desarrollado la teora de los actos coligados. Parte de la circunstancia de que, en ciertos actos del procedimiento administrativo como el procedimiento contractual, su estructura traduce una entidad esencial entre todos los actos del procedimiento, donde los actos coligados (a diferencia de los meros actos interlocutorios o de mero trmite) son verdaderos actos definitivos que tienen la peculiaridad de encontrarse vinculados a una serie cocausal de

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los actos regulados parcialmente por el derecho privado siempre que no alteren las normas de fondo (civiles) aplicables al caso. Esta aplicacin se realiza en forma analgica y no por subsidiariedad. * El procedimiento declarativo de impugnacin. Recursos, reclamaciones y denuncias. Una de las subespecies del procedimiento declarativo est constituida por aquellos procedimientos que tienden a la institucin de reglas para la deduccin y trmite de las impugnaciones que interponga el administrado (que acta en el doble carcter de portador de un inters propio y colaborador de la legalidad objetiva). El recurso es toda impugnacin en trmino de un acto administrativo o reglamento tendiente a obtener del rgano emisor del acto, de su superior jerrquico o de quien ejerce el control llamado de tutela, la revocacin, modificacin o saneamiento del acto impugnado. La sustancia o naturaleza de los recursos administrativos es propia de la funcin administrativa y nunca es actividad jurisdiccional ya que tcnicamente no puede hablarse de estricta controversia. Las meras reclamaciones no regladas constituyen peticiones que pueden formular los administrados en ejercicio del derecho constitucional de peticionar tendiente a obtener la emisin de un acto favorable o la extincin de un acto administrativo o reglamento. La Administracin Pblica no est obligada a tramitarlas ni a dictar decisin respecto de ellas, a menos que el particular tuviera un derecho a que se dicte la decisin, pudiendo presentarlas el titular de un inters legtimo y an el portador de un inters simple. Las reclamaciones pueden hallarse regladas (queja, procedimientos exigidos para habilitar la instancia judicial). En tales supuestos el administrado tiene a su favor la opcin de elegir entre el silencio negativo, en base al procedimiento previsto en el artculo 10 LNPA o la obtencin de una decisin expresa, que deber requerir en la sede judicial mediante la interposicin de una accin de amparo por mora de la administracin (28 LNPA). Las denuncias administrativas pueden ser interpuestas por los titulares de intereses simples, a diferencia de los recursos, en que se requiere una legitimacin bsica. Se trata de poner en conocimiento de la autoridad administrativa la comisin de un hecho ilcito de algn funcionario o particular o la irregularidad de un acto administrativo o reglamento. A diferencia de los recursos, la administracin no est obligada a tramitarla ni decidirla. Sin embargo, la denuncia puede traer aparejado el derecho del administrado a que se tramite como recurso una vez acogida la misma. Principios fundamentales del procedimiento administrativo. Las fuentes de estos principios es tanto la CN como la ley formal y material. Su aplicacin no precisa la reglamentacin previa del Poder Ejecutivo, teniendo tales principios operatividad

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por s mismos. Ellos configuran un sistema garantstico y de eficacia administrativa que tiende a afianzar la unidad que ser reclama para el procedimiento, evitando las formulaciones dispersas, al permitir que tanto el procedimiento general como los especiales puedan regirse por dichos preceptos. Tales principios constituyen derivaciones imprescindibles de la propia funcin administrativa objetivamente considerada que requiere ser llevada a cabo en forma intermitente para satisfacer inters general o bien comn (por eso hacen a la eficacia del obrar administrativo). Un segundo grupo de principios del procedimiento administrativo se vincula con tpicos principios de justicia natural (informalismo, debido proceso adjetivo y verdad material o verdad jurdica objetiva). Los principios del procedimiento administrativo cumplen tambin una triple funcin de fundamento, interpretacin e integracin del ordenamiento jurdico. * El principio de legitimidad. La legitimidad se compone de dos facetas. Por una parte la legalidad que procura ajustar el obrar administrativo al ordenamiento jurdico positivo mediante la limitacin o el condicionamiento del poder jurdico del rgano que lleva a cabo la funcin administrativa. Del otro lado, la legitimidad comprende la razonabilidad o la justicia de la actuacin administrativa, en cuanto exige que los actos y conductas establecidas posean un contenido justo, razonable y valioso. * El principio de verdad material. En el proceso judicial el juez circunscribe su funcin jurisdiccional a las afirmaciones y pruebas aportadas por las partes, siendo ellas el nico fundamento de la sentencia; en el procedimiento administrativo el rgano que lo dirige e impulsa ha de ajustar su actuacin a la verdad objetiva o material, con prescindencia o no de lo alegado y probado por el administrado. * El principio de oficialidad. La administracin pblica tiene el deber de actuar ex oficio en la prosecucin con inters pblico, impulsando el procedimiento para llevarlo a cabo; Ello no suprime en modo alguno la intervencin de los administrados en el procedimiento ni les cercena el derecho al impulso del mismo. El procedimiento administrativo es de naturaleza. Del principio de la oficialidad emergen una serie de consecuencias que se proyectan en una ampliacin de facultades del rgano administrativo que lleva a cabo la instruccin. As, el rgano administrativo instructor puede revocar un acto una vez dictado y notificado, de oficio o a pedido de parte, cuando existiera una nulidad absoluta y el acto no hubiere tenido principio de ejecucin y ordenar la produccin de toda clase de medidas de prueba, aun cuando no fueran peticionadas por el administrado.

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El principio de oficialidad que comprende tanto la impulsin como la instruccin de oficio se encuentra expresamente recogido en una norma de la LNPA que deja a salvo, expresamente, el derecho de los interesados a participar en las actuaciones debindose exceptuar de este principio, los trmites en los que medie slo el inters privado del administrado. * El informalismo del procedimiento administrativo. Se concibe siempre a favor del administrado, tiende a que ste pueda lograr, superando los inconvenientes de ndole formal, el dictado de una decisin legtima sobre el fondo del asunto, que plantea o peticiona ante la Administracin. La LNPA al establecer este principio permite que se excuse a los interesados de la inobservancia de exigencias formales no esenciales, que puedan cumplir a posteriori. Las formas no esenciales comprenden desde las llamadas irregularidades intrascendentes que no provocan vicio alguno hasta los defectos formales que impliquen una nulidad relativa. En cambio, la existencia de vicios de forma esenciales que configura una nulidad absoluta, no puede excusar, por parte de la Administracin y los administrados, el incumplimiento del requisito formal exigido. La aplicacin supletoria del CPCCN que prescribe el RLNPA slo procede a favor del administrado. * El debido proceso adjetivo. El debido proceso adjetivo implica el reconocimiento de 3 derechos fundamentales que garantizan la defensa del administrado durante el transcurso del procedimiento: - Derecho a ser odo (exponer razones de las pretensiones y defensas antes del dictado de los actos que se refieran a sus derechos subjetivos e intereses legtimos; interponer recursos, reclamaciones y denuncias; hacerse patrocinar y representar por abobados; solicitar vista de las actuaciones; presentar alegatos y descargos). - Derecho a ofrecer y producir pruebas. - Derecho a una decisin fundada (permite al administrado exigir que la decisin de mero trmite o definitiva haga mrito de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en la medida que fueran conducentes a la solucin del caso. * El principio de la eficacia y sus derivaciones en el procedimiento administrativo. El principio de la eficacia se integra con otros principios que derivan del mismo, tales como el de celeridad, sencillez y economa en los trmites administrativos. La afirmacin del principio de la eficacia y de sus derivados se traduce en el ordenamiento positivo nacional en una serie de facultades y deberes de los rganos superiores y, en general, de los dems rganos administrativos. Entre las facultades expresamente contempladas, aparte de las que fluyen normalmente de la jerarqua (avocacin, emitir rdenes, circulares e instrucciones, etc.) se prev

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la facultad genrica de delegar atribuciones y de intervenir los respectivos rganos por parte de los ministros y rganos directivos de los entes descentralizados (2 RLNPA) y de disponer en cualquier momento, la comparecencia de las partes interesadas para requerir explicaciones (5 RLNPA). Respecto de los deberes, el RLNPA prescribe que el rgano administrativo debe: - Tramitar los expedientes segn su orden y resolverlos. - Proveer en una sola resolucin todos los trmites que admitan impulsin simultnea. - Concentrar en un mismo acto o audiencia todas las diligencia y medidas de prueba pertinentes. - Sealar, antes de dar trmite a cualquier peticin, los defectos de que adolezca, ordenando que se subsanen, de oficio o por el interesado. - Disponer las diligencias necesarias para evitar nulidades. El decreto 1883/91 dispuso la creacin en el mbito de cada Ministerio de una Secretara General, la cual tendr como responsabilidad primaria la de controlar todo lo concerniente a las normas sobre procedimiento administrativo. * La gratuidad del procedimiento administrativo. Si se analiza el fundamento de la gratuidad la misma constituye una necesidad si se quiere la participacin y el control, sin obstculos econmicos por parte de los administrados. Es evidente que existe un verdadero inters pblico en que los administrados accedan libremente al procedimiento administrativo en tanto la Administracin debe tutelar los intereses de la comunidad en general, los de las entidades menores y los derechos individuales. La regla de todo procedimiento estatal es la gratuidad, salvo que una norma expresa imponga el criterio contrario. Las partes en el procedimiento administrativo. * Quienes pueden ser parte en el procedimiento administrativo. Capacidad y legitimacin. Toda persona fsica o jurdica, de carcter pblico o privado tiene, en principio, aptitud genrica para intervenir en el procedimiento administrativo en cualquiera de los tipos clasificatorios como titulares de un derecho subjetivo o de un inters legtimo y aun, en ciertos casos, de un inters simple. La regla que rige la capacidad de las personas pertenecen al CC, sin perjuicio de su extensin, en algunos supuestos, por regulaciones locales del derecho administrativo. Para ser parte en el procedimiento administrativo es menester reunir, adems, una aptitud especial que se denomina legitimacin. Esta aptitud se encuentra representada por la titularidad de un derecho subjetivo o de un inters legtimo como regla general.

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El inters simple, en cambio, slo excepcionalmente otorga legitimacin a quienes lo invoquen para intervenir como partes en el procedimiento administrativo. El concepto de parte puede circunscribirse a las personas fsicas o jurdicas que con capacidad y legitimacin intervienen o participan en el procedimiento administrativo, con derecho a provocar la actuacin de los rganos administrativos competentes y a obtener, si tal fuera el caso, la decisin requerida de la Administracin. Menores adultos. El artculo 3 de el RLNPA prescribe que tendrn plena capacidad para intervenir plenamente en el procedimiento administrativo como parte interesada en la defensa de los propios derechos subjetivos e intereses legtimos. Sordomudos y dementes. El sordomudo posee aptitud para ser parte por s en el procedimiento administrativo en tanto pueda actuar con intrprete reconocido o habilitado por la Administracin Pblica. En el caso de los dementes declarados su capacidad administrativa debe presumirse. La situacin de las personas pblicas estatales en el procedimiento administrativo. Las personas pblicas estatales que actan en una misma esfera de gobierno (v.gr. gobierno federal o nacional) no pueden utilizar el procedimiento administrativo de carcter recursivo para impugnar los actos del Poder Ejecutivo u rganos inferiores como otros actos provenientes de distintas entidades pblicas estatales. Su aceptacin conspirara contra el principio de unidad de accin que debe regir en el conjunto de la actividad administrativa. El modo propio en que deben plantearse las diferentes impugnaciones o reclamaciones se la llamada controversia inter-administrativa figura autnoma y especfica regulada por ley, en el orden nacional. Los rganos sin personalidad jurdica. Si bien los rganos poseen aptitud genrica para intervenir en el procedimiento administrativo mediante notas o presentaciones ante el superior u otro rgano vinculado a la jerarqua, ellos carecen de toda potestad, en principio, para interponer recursos administrativos. La impugnacin de los actos de otro rgano se admite por excepcin: - En los conflictos de competencia en defensa de las atribuciones del rgano que se considera afectado por la actuacin de otro que invalide su competencia (artculos 4 y 5 LNPA). - En los actos de contralor, cuando el mismo es llevado a cabo por rganos ajenos a la relacin jerrquica (v.gr. Tribunal de Cuentas de la Nacin). Intervencin de terceros en el procedimiento administrativo. El concepto de tercero comprende a todos aquellos que teniendo legitimacin para ser

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resulta obligatorio despus de los 8 das siguientes al de su publicacin oficial. El vencimiento de los plazos se opera el mismo da hbil en que finaliza el trmino fijado en cada etapa del procedimiento. La interpretacin de Fiorini de la aplicacin analgica del artculo 124 CPCCN (dos primeras) fue adoptado por un fallo de la Corte en el caso Fundacin Universidad de Belgrano. El decreto 1883/91 modific el artculo 25 RLNPA admitiendo expresamente el plazo de gracia. * Prrroga o ampliacin de los plazos. La LNPA no acoge el principio de la improrrogabilidad como regla general. El principio es la prorrogabilidad de los plazos o trminos, lo cual debe disponer la administracin antes del vencimiento del plazo, mediante decisin fundada y siempre que no resultasen perjudicados derechos de terceros. * Interrupcin o suspensin de los plazos y caducidad de los procedimientos. El ordenamiento jurdico consagra el efecto interruptivo de los recursos administrativos sobre los plazos del procedimiento, aunque aquellos hubieran sido mal calificados, adolezcan de defectos formales y sustanciales o fueran deducidos ante rgano incompetente por error excusable. El inciso e) del artculo 1 LNPA prescribe que las actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de los plazos legales o reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los que se reiniciarn a partir de la fecha en que quedara firme el acto declarativo de caducidad. Una, pues es la norma especial que estatuye la interrupcin de los plazos en los procedimientos recursivos y la otra configura la regla general en materia de suspensin de todos los plazos de procedimiento. La ley prescribe, para que la administracin pueda ejercer la potestad de declarar la caducidad de los procedimientos, el transcurso de un lapso mnimo de 90 das, imponindole al rgano administrativo la carga de notificarle al administrado, al vencimiento de los primeros 60 das, que si su inactividad se mantiene durante otros 30 das ms se declarar de oficio la caducidad. Pero no obstante la inactividad del administrado, la caducidad no opera automticamente, pudiendo la administracin la continuacin de los trmites pese al transcurso de los plazos de caducidad. Estructura del procedimiento administrativo. * Iniciacin del procedimiento administrativo. El procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio o a peticin de parte interesada (3

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RLNPA). Si bien tal es el principio general, existen determinados actos administrativos que requieren de una peticin previa de un administrado para acceder a la medida que le otorga un beneficio. En tales casos, la solicitud puede ser un presupuesto necesario para la iniciacin del procedimiento administrativo. Iniciado el procedimiento surge el deber de la Administracin Pblica de iniciar de oficio a las actuaciones, lo cual no obstar a que tambin el interesado inste el procedimiento (4 RLNPA. Estn exceptuados del principio de oficialidad aquellos trmites en los que medie slo el inters del administrado) El RLNPA prev en sus artculos 15 a 30 las diversas formalidades para la presentacin de sus escritos. Los mismos pueden presentarse en mesa de entradas o receptora del organismo competente o bien, remitirse por correo (si el escrito se enva por correo o por telgrafo, se considera fecha de presentacin aquella en que se hubiera presentado a la oficina postal). * Instruccin del procedimiento. El artculo 5 del RLNPA prescribe: - La obligacin de proveer en una sola resolucin todos los trmites que, por su naturaleza, admitan impulsin simultnea. - Concentrar en un mismo acto o audiencia todas las diligencias y medidas de prueba pertinentes. - Sealar, antes de dar trmite a cualquier peticin, los defectos de que adolezca, ordenando que se subsanen, de oficio o por el interesado dentro del plazo razonable que fije. - Disponer las diligencias necesarias para evitar nulidades. - Ordenar, en cualquier momento, la comparecencia personal de las partes interesadas para requerir las explicaciones que se estimen necesarias y aun para reducir las discrepancias que pudieran existir sobre cuestiones hecho o de derecho. * Vista de las actuaciones administrativas. El derecho administrativo consagra como esencial el derecho de los interesados a tener pleno acceso formal o informal a las actuaciones administrativas. La vista de las actuaciones administrativas constituye una reglamentacin del principio del debido proceso adjetivo. El artculo 38 del RLNPA consagra con amplitud el derecho a al vista de las actuaciones en los siguientes trminos: la parte interesada, su apoderado o letrado patrocinante podrn tomar vista del expediente durante todo su trmite, con excepcin de aquellas actuaciones, diligencias, informes o dictmenes, que a pedido del rgano competente y previo asesoramiento del servicio

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jurdico correspondiente fueran declarados reservados o secretos, mediante decisin fundada del respectivo subsecretario del Ministerio o del ente descentralizado que se trate. La citada norma estatuye, adems, el llamado carcter informal de la vista en el procedimiento, al prescribir que el pedido de vista puede hacerse verbalmente debiendo concederse sin necesidad de resolucin expresa el efecto en la oficina en que se encuentre el expediente. En principio, el otorgamiento de la vista no implica la suspensin del trmite del expediente, con excepcin de aquellas vistas que tuvieran el carcter de un verdadero traslado donde si se establece un plazo perentorio para que el administrado las conteste, es lgico que el trmite principal se suspenda hasta tanto el particular evacue la contestacin. El administrado de requerir la fijacin de un plazo para tomar vista de las actuaciones, lo cual no significa que las alegaciones respectivas tenga que presentarlas dentro de tal plazo. La peticin solicitando vista de las actuaciones produce un importante efecto en el procedimiento recursivo cual es la suspensin de los plazos para recurrir durante el plazo en que se le conceda la vista (56 RLNPA). En tal caso la suspensin es automtica. En igual forma se suspenden los plazos para interponer la demanda en la va judicial. La obtencin de la vista implica la notificacin del los actos administrativos obrantes en las actuaciones, pero de modo alguno implica su consentimiento. Restricciones al otorgamiento de la vista. El rgano administrativo tiene la facultad de impedir el acceso a las actuaciones que requiera el administrado cuando las mismas fueran declaradas reservadas o secretas por decisin del subsecretario o del titular del ente descentralizado de que se trate. Se trata de una excepcin al principio de publicidad de todos los actos del Estado. Antes de que pueda dictarse la decisin fundada declarando reservada o secreta una actuacin administrativa ha de haber solicitud de rgano competente y dictamen del servicio jurdico permanente. Estos requisitos tratan de evitar los abusos de quienes por temor, ignorancia o para proteger intereses propios o de terceros, pueden emitir juicios subjetivos respecto a la reserva de las actuaciones sustrayendo el acceso del particular interesado al expediente. La reserva o el secreto que constituyen excepcin al principio de la publicidad de los actos estatales slo se justifican por razones militares o de seguridad, en sentido estricto, no comprendiendo a los dems aspectos que involucra la llamada defensa nacional. * Recusacin de los agentes pblicos que intervienen en el procedimiento. La recusacin se encuentra regulada en el artculo 6 LNPA, norma que remite a las causales y oportunidades previstas en los artculos 18 y 18 CPCCN. Puede ser recusado todo funcionario o empleado pblico, cualquiera fuera su jerarqua, dado que la norma no formula distincin alguna. Cassagne admite la aplicacin analgica de la recusacin sin expresin de causa prescripta

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en el artculo 14 CPCCN en virtud de la revisin que formula el artculo 106 del RLNPA. Producida la recusacin el agente pblico debe dar intervencin de inmediato (en el plazo mximo de 2 das) a su superior jerrquico, informndole si admite o no las causales alegadas por el recusante. Si el recusado admitiera la causal alegada y sta fuera procedente el superior jerrquico tiene el deber de designarle un sustituto. En caso contrario, tiene la obligacin de resolver dentro de los 5 das, plazo que podr extenderse otro tanto si estimare que resulta necesario producir prueba. La recusacin debe tramitar siempre por va incidental y las resoluciones que se dicten son irrecurribles (6 LNPA). Las causales que prescribe el artculo 17 del Cdigo Procesal son: - El parentesco por consanguinidad dentro del cuarto grado y segundo de afinidad con algunas de las partes, sus mandatarios o letrados; - Tener el agente pblico o sus consanguneos o afines dentro del grado expresado, inters en el expediente o en otro semejante o sociedad o comunidad con algunos de los interesados, procuradores o abogados, salvo que la sociedad fuese annima; - Tener controversia judicial o administrativa con el recusante; - Ser acreedor, deudor o fiador de alguna de las partes, con excepcin de los bancos oficiales; - Ser o haber sido el agente que fue denunciado por el recusante ante la Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas siempre que sta hubiere dado curso a la denuncia; - Haber sido asesor de alguna de las partes; - Haber recibido beneficios de importancia de alguna de las partes; - Tener con alguno de los interesados amistad que se manifieste; - Tener contra el recusante enemistad, odio o resentimiento que se manifiesten por hechos conocidos. * Excusacin de los agentes pblicos. La ocurrencia de alguna de las causales de recusacin previstas en el artculo 17 CPCCN general la obligacin de excusarse al funcionario o empleado pblico y su incumplimiento da lugar a la responsabilidad disciplinaria y eventualmente patrimonial y hasta puede llegar a invalidar el acto. Existe otro tipo de excusacin que reviste carcter facultativo para el agente pblico que es la excusacin por motivos graves de decoro o de delicadeza, la cual constituye una causal ms genrica que debe ser ponderada prudentemente y en forma razonable por el superior jerrquico. La solicitud de excusacin debe ser remitida de inmediato al superior jerrquico que tiene el plazo de 5 das para resolverla sin sustanciacin alguna. Si el superior aceptase la excusacin debe nombrar un reemplazante mientras que si la desestima devolver las actuaciones al inferior para proseguir con el trmite. Las resoluciones que se dicten en los incidentes de excusacin son irrecurribles.

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garantas de legitimidad y oportunidad. Los informes o dictmenes pueden ser de requerimiento obligatorio o facultativo, con independencia de su fuerza vinculatoria (en principio no tienen carcter vinculante, a menos que una norma expresa as lo determine). Informes de entidades privadas y pblicas no estatales. El artculo 48 del RLNPA tambin admite la prueba de informes de personas pblicas o privadas (a quienes denomina terceros) disponiendo que si las entidades requeridas no contestaren los informes dentro del plazo fijado ordinariamente o dentro del trmino de ampliacin que se hubiera otorgado, se prescindir de tal prueba. Prueba testimonial. En materia de prueba testimonial, el RLNPA sienta unas pocas reglas, declarando la aplicacin analgica del CPCCN. Si bien el artculo 400 CPCCN prescribe que antes de declarar los testigos prestarn juramento o promesa de decir verdad, las consecuencias de una declaracin falsa no configuran el delito de falso testimonio. Prueba confesional y documental. Pese a que el RLNPA la excluye como prueba, admite la posibilidad de que se produzca en el curso del procedimiento recursivo o antes la confesin voluntaria, con los alcances previstos en los artculos 423/5 CPCCN. Respecto de la prueba documental, el principio es que los interesados pueden presentar cualquier clase de documentos. Prueba pericial. Cuando se trata de establecer o indagar sobre el conocimiento o apreciacin de algn hecho que requiera conocimientos especializados, los administrados pueden proponer peritos a su costa (artculo 54 RLNPA). En cambio la Administracin debe abstenerse en principio de designar peritos de su parte, excepto que ello fuere necesario para la debida sustanciacin del procedimiento. * Oportunidad de la apertura a prueba. Solicitada u ofrecida que fuera la prueba por el particular interesado, la Administracin tiene el deber legal de decretar la apertura a prueba de las actuaciones. En el supuesto de que la Administracin no abriera a prueba un recurso debe dar por ciertos y acreditados los hechos manifestados por el interesado en la medida en que la prueba sea conducente. La prueba no es discrecional, sino preceptiva cuando hace a la defensa del administrado. An cuando la LNPA no fija la oportunidad en que ella debe ser ofrecida, la misma debe serlo antes de la decisin fundada a dictarse en el expediente, habida cuenta de que el acto decisorio debe hacer expresa consideracin de las medidas de pruebas propuestas. Finalmente, la apertura a prueba no est sometida a trminos formales.

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* El derecho de alegar sobre la prueba producida. Una vez que se han sustanciado las actuaciones de prueba, la Administracin est obligada a dar vista por el trmino de 10 das a la parte interesada a fin de que presente un alegato sobre la prueba producida (60 LNPA) pudiendo disponer la produccin de nueva prueba para mejor proveer o si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho nuevo. * Terminacin del procedimiento administrativo. El modo normal de conclusin del procedimiento administrativo es la resolucin mientras que pueden sealarse como medios anormales el desistimiento, la renuncia o la caducidad. La resolucin del procedimiento. Es el acto que decide acerca de las cuestiones planteadas en el curso de una actuacin administrativa. La resolucin expresa debe ajustarse a las reglas del debido proceso adjetivo que marcan la exigencia legal de que ella haga expresa consideracin de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solucin del caso. Pero, tambin, la resolucin puede operarse en forma tcita por aplicacin de la teora del silencio. En caso de haber mediado un recurso contra el acto administrativo, no procede la reformatio in pejus de modo tal que la resolucin que se dicte no puede empeorar la situacin de quien lo interpuso o inst el procedimiento. Caducidad de las actuaciones. Consiste en un acto por cuyo mrito la Administracin declara, con efectos provisorios, la terminacin del procedimiento a causa de la inactividad del trmite imputable al interesado disponiendo el archivo de las actuaciones. Para que el rgano administrativo pueda decretar la caducidad de una determinada actuacin o expediente se requiere que la paralizacin o inactividad del trmite obedezca a una causa imputable al administrado, previa intimacin a que remueva el obstculo que tena paralizado el expediente. As lo prescribe la LNPA al sealar que transcurridos 60 das desde que un trmite se paralice por causas imputables al administrado, el rgano competente le notificar que, si transcurrieren otros 30 das de inactividad, se declarar de oficio la caducidad de los procedimientos archivndose el expediente. Si la Administracin puede remover de oficio el obstculo o, simplemente continuar el procedimiento, obviando el trmite faltante la declaracin de caducidad es improcedente. La caducidad no se produce en forma automtica ni de pleno derecho requiriendo de un acto administrativo que la declare. Este instituto produce dos tipos de consecuencias jurdicas:

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- En punto a la utilizacin del acto del procedimiento declarado caduco en un nuevo expediente, en el cual puede hacer valer las pruebas ya producidas. - En relacin al curso de los plazos las actuaciones y recursos administrativos producen la suspensin o interrupcin de los plazos legales y reglamentarios, incluso los trminos de prescripcin los que se reiniciarn a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de la caducidad. El desistimiento del procedimiento y la renuncia. Ambos implican el desplazamiento voluntario de la parte interesada respecto del trmite promovido. Mientras el desistimiento del procedimiento mantiene intangibles los derechos del administrado para plantear nuevamente la pretensin, la renuncia (llamada por el RLNPA desistimiento del derecho), impide promover la pretensin e implica una dejacin del derecho, el cual no podr ejercitarse en el futuro (67/8 RLNPA). Si hubiere varias partes interesadas el desistimiento o la renuncia de una o alguna de ellas no gravitar sobre las otras (69 RLNPA). Tampoco el desistimiento o la renuncia producen sus efectos propios cuando se pudiere llegar a afectar de algn modo el inters administrativo o general, lo cual requiere siempre una decisin fundada y, en tal caso, beneficia, inclusive, a los interesados que hubieran desistido o renunciado (70 RLNPA). En particular, el desistimiento del procedimiento cuando se refiera a los trmites de un recurso produce, como efecto especial, la firmeza del acto que se ha impugnado. Es decir opera con alcance retroactivo (ello si bien impide promover un nuevo recurso, no implica abdicar de la posibilidad de plantear nuevamente la pretensin a travs de una denuncia de ilegitimidad). La formulacin del desistimiento y de la denuncia deben ser fehacientes (66 RLNPA). Esta forma anormal de conclusin del procedimiento administrativo no admite la forma tcita. Al propio tiempo, corresponde destacar que ni el desistimiento del procedimiento ni la renuncia se configuran slo con la declaracin del interesado, requirindose en todos los casos, el dictado del un acto administrativo expreso que declare clausurado el procedimiento. El procedimiento de impugnacin en particular. Los recursos administrativos El recurso es toda impugnacin, en trmino, de un acto o reglamento administrativo que se dirige a obtener, del rgano emisor del acto, el superior jerrquico u rgano que ejerce el control de tutela, la revocacin, modificacin o saneamiento del acto impugnado. Se trata de un acto de impugnacin que da lugar a un nuevo procedimiento que posee carcter administrativo. Las meras reclamaciones no son, en principio, medios para impugnar acto

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administrativa, en general, este efecto suspensivo se opera obligatoriamente para la autoridad administrativa en dos casos: - Cuando la norma expresamente lo dispone. - Si se alegare una nulidad o ilegalidad manifiesta. * La decisin sobre el recurso promovido. Tratndose de un acto administrativo, la decisin que se adopte a raz de la promocin de un recurso en sede administrativa puede de comprender tanto la revocacin o modificacin o sustitucin como la ratificacin o confirmacin del acto impugnado, o bien, el rechazo o desestimacin del recurso. Lo mismo ocurre en materia de impugnacin administrativa de reglamentos, con la diferencia que, de proceder la extincin de un acto de alcance general, el medio tcnico se denomina derogacin en vez de revocacin. El recurso de reconsideracin Es aquel que se deduce ante la propia autoridad que ha dictado el acto administrativo o reglamento a fin de que lo revoque, derogue o modifique, segn el caso, por contrario imperio. La actividad del rgano que decide el recurso consiste en volver a considerar la oportunidad del acto a raz de la impugnacin que formula el administrado. Se trata de un recurso administrativo de carcter ordinario y optativo, en el sentido que el particular que impugna no est obligado a deducirlo para agotar las llamadas instancias administrativas ni es un presupuesto para la procedencia de otros recursos que promueva ante la administracin. El recurso de reconsideracin obliga al rgano administrativa a resolverlo y, lleva implcitamente el recurso jerrquico en subsidio (88 RLNPA). Procede tanto contra los actos definitivos (que resuelven el fondo de una cuestin poniendo fin al procedimiento) o aquellos que sin tener ese carcter impiden totalmente el trmite de la impugnacin (actos asimilables) y tambin con respecto de los actos interlocutorios o de mero trmite siempre que se afecte un derecho subjetivo o un inters legtimo del administrado (autos interlocutorios son aquellos que requieren sustanciacin para resolver la cuestin planteada durante el procedimiento mientras que los actos de mero trmite son aquellos que, sin sustanciacin, tienden al desarrollo del proceso u ordenan actos de ejecucin. Los recursos no calificados deben reputarse de reconsideracin. * Resolucin del recurso. El rgano competente tiene el deber de resolver el recurso dentro de los 30 das desde que fuera interpuesto o, en su caso de la presentacin del alegato o del vencimiento del plazo para hacerlo si se hubiera recibido prueba.

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El acto que resuelva la impugnacin puede desestimar al recurso, ratificar o confirmar el acto impugnado, o bien revocar sustituir o modificar el acto recurrido. La omisin de expedierse dentro del plazo reglamentario por parte del rgano que debe resolver el recurso permite al administrado darlo por denegado en forma tcita sin que sea necesario el requerimiento de pronto despacho. * Lo atinente a la posibilidad de interponer reconsideracin contra los actos definitivos que agoten la va administrativa. Una vez que dentro del procedimiento administrativo se dicta un acto, que causa estado o agota la instancia administrativa, el administrado se encuentra frente a la posibilidad ejercer la opcin de promover la accin judicial o bien lo cual no implica abdicar de su ejercicio futuro plantear en sede administrativa el recurso de reconsideracin o el de revisin previsto en el artculo 22 de la LNPA. El efecto fundamental que provoca la interposicin del recurso de reconsideacin contra un acto definitivo que agota las instancias administrativas es la suspensin del curso de los plazos para demandar directamente al Estado en sede judicial (sin reclamacin administrativa previa) establecidos en el artculo 25 de la LNPA. El recurso jerrquico Dado que este recurso tiene por objeto provocar el ejercicio de la potestad jerrquica y teniendo en cuenta que esta ltima es de naturaleza tpicamente administrativa e integra la zona de reserva del Poder Ejecutivo su regulacin es materia de reglamento autnomo y no de ley formal. Es aqul que promueve el administrado ante el superior jerrquico del rgano que dict la resolucin que se impugna. La resolucin de un recurso jerrquico es de incumbencia, en principio, del Presidente de la Nacin, lo cual no obsta que el Poder Ejecutivo delegue transitoriamente en los ministros la facultad de resolver determinados recursos jerrquicos o les asigne competencia permanente para decidirlos. El recurso jerrquico se presenta ante el rgano administrativo que dict el acto impugnado dentro del plazo de 15 das a partir de la notificacin, debiendo ser elevado dentro del trmino de 5 das y de oficio al Ministerio o Secretara del cual dependa el rgano emisor del acto administrativo pertinente. * Requisitos de carcter objetivo inherentes a su interposicin. No todos los actos pertenecientes al procedimiento administrativo resultan impugnable por va del recurso jerrquico, que tiene limitada objetivamente la materia recurrible a dos tipos de actos: - Actos administrativos de carcter definitivo;

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- Cuando hubiere sido dictado en base a documentos se desconoca o se hubiese declarado despus. - Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquinacin fraudulenta o grave irregularidad comprobada. * Plazo dentro del cual debe interponerse y rgano que lo resuelve. Tratndose del primer supuesto mencionado, el recurso debe promoverse dentro de los 10 das de notificado el acto. En los dems casos, la interposicin del recurso debe llevarse a cabo dentro de los 30 das de recobrarse o hallarse los documentos, o del cese de la fuerza mayor u obra de tercero, o de acreditados los dos ltimos supuestos. El rgano que decide puede ser tanto el rgano que dicte el acto como cualquier instancia jerrquicamente superior, a eleccin del administrado pudiendo llegar hasta el Poder Ejecutivo e inclusive, pedir la revisin de los actos de este rgano. Otras vas administrativas (queja, aclaratoria, rectificacin y denuncia de ilegitimidad) * La queja. Con el objeto de corregir los defectos de trmite y particularmente el incumplimiento de los plazos legales y reglamentarios del procedimiento administrativo se le concede al administrado la potestad de acudir ante el superior jerrquico inmediato a efectos de que ste disponga las medidas necesarias para subsanar las anormalidades incurridas en las actuaciones. Se trata de una va administrativa que no constituye tcnicamente un recurso, en razn de que con ella el administrado no pretende la impugnacin de acto alguno. La queja cumple una doble funcin ya que no slo corrige los defectos de los actos ya dictados sino que tambin hace posible que el administrado disponga de un remedio frente a la mora de la administracin con su deber de dictar el acto administrativo pertinente, con independencia de la facultad del particular de poner en funcionamiento el silencio o el amparo judicial por la morosidad administrativa. La queja constituye una reclamacin. Debe presentarse ante el superior jerrquico inmediato, quien debe resolverla sin otra sustanciacin que el informe que puede requerir al inferior. No existe plazo para su interposicin, pero luego de interpuesta, el rgano superior la resolver dentro de los 5 das de recibida o del da en que recibiere el informe. La decisin que se dicte es irrecurrible. * La aclaratoria. Se da cuando un acto administrativo que pone fin al procedimiento provoca una imprecisin, oscuridad o contradiccin sustancial.

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Las prestaciones de la administracin o de los particulares regidas por el derecho administrativo. El servicio pblico En la doctrina y jurisprudencia se fue perfilando una institucin con un rgimen jurdico particular de derecho pblico, destinada a regir las actividades de prestacin tendientes a satisfacer necesidades de inters general que asumi el Estado y que ste pas a prestar a partir del siglo pasado, en forma directa o indirecta. El servicio pblico, atenindonos a una concepcin objetiva que se basa en la naturaleza material de la actividad, se circunscribe, a una parte de la actividad administrativa del Estado que puede, a su vez, encomendar, conceder o atribuir el ejercicio de los correspondientes cometidos a los particulares, ya fuera a travs de la figura de la concesin o por otros medios jurdicos. Esas actividades, cuando son prestadas por los particulares, se encuentran regidas por un rgimen que es el comn de la funcin administrativa, instituido para asegurar la continuidad, igualdad, regularidad y obligatoriedad de las prestaciones que satisfacen primordialmente necesidades pblicas. La adopcin de un criterio tcnico jurdico para caracterizar la nocin de servicio pblico implica que ste se traduce en una actividad distinta a la regida por el derecho privado y, por lo tanto, extraa a la esfera de libertad o franqua individual, importando la declaracin como pblica de una determinada funcin (publicatio) lo cual determina, a partir de ese momento, que el ejercicio de la correspondiente actividad es servicio pblico y pasa a ser regulada por el derecho administrativo. El requisito de la existencia de ley (formal y material) como presupuesto sine qua non de la configuracin del servicio pblico, puede surgir en forma expresa o tcita. A su vez, la circunstancia de decidir que una determinada actividad constituya un servicio pblico propio significa encuadrarla en el mbito del derecho administrativo, cuya titularidad, a partir de la publicatio pasa al Estado no pudiendo los particulares ejercerlo jure propio. Sin embargo, esa titularidad no implica que el Estado acta a ttulo de dueo sino como titular de la regulacin del servicio pblico que constituye una actividad de gestin privada y slo subsidiariamente estatal. La llamada crisis de la nocin jurdica de servicio pblico se supona reflejada en los 3 elementos que componen el concepto tradicional de esta institucin, a saber: el fin que el servicio cumple, la persona que lo presta y el rgimen que lo regula. Ms que de una crisis del concepto cabe hablar de una evolucin. No puede hablarse de crisis del fin que persigue el servicio ya que ste ser siempre un elemento susceptible de ampliacin o restriccin. En lo que concierne a la persona que atiende el servicio pblico el hecho que se admita que las actividades sean prestadas por particulares jure propio fuera del

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campo de las figuras tradicionales de transferencia de funciones estatales implica una ampliacin de la institucin. * La configuracin de un concepto sobre el servicio pblico. La idea objetiva del servicio pblico se combina con dos aspectos complementarios que permiten configurar el llamado servicio pblico propio a saber: a). La declaracin legislativa de que una actividad de prestacin configura un servicio pblico (publicatio); b). Y las notas que perfilan los caracteres de su rgimen jurdico (regularidad, continuidad, igualdad, obligatoriedad y prerrogativas de poder pblico). En rigor, todo servicio pblico (ya sea propio o impropio) consiste en una prestacin obligatoria y concreta, de naturaleza econmica-social que satisface una necesidad bsica y directa del habitante. La nocin de servicio pblico propio se limita a los que presta el Estado directa o indirectamente sin que influya la forma jurdica que posea la entidad prestataria. Hay que advertir que, ante la insuficiencia de la iniciativa privada, el Estado suele realizar tambin en concurrencia con los particulares actividades de inters pblico, de titularidad privada. En tal caso aparece una virtual coincidencia entre el rgimen del servicio pblico propio y el que corresponde a las actividades de inters pblico que lleva a cabo el Estado ya que, en ambos supuestos se aplica el rgimen comn y propio de la funcin administrativa. La categora del servicio pblico impropio permite excepcionalmente extender el rgimen jurdico de dicha institucin a determinadas actividades que prestan los particulares que constituyen un servicio virtual u objetivo. Lo curioso es que el servicio pblico impropio no aparece como una excepcin al principio de la titularidad privada de la pertinente actividad sino como una mera extensin del rgimen jurdico del servicio pblico propio, cuya fuerza expansiva no llega, sin embargo, a producir una verdadera publicatio. La realizacin de servicio pblico est dentro de la finalidad que asume el Estado a travs de la publicatio (cuando son propio o en el caso de los llamados impropios, mediante la respectiva declaracin legal), supone siempre la observancia de reglas que implican la obligatoriedad de la prestacin con prevalencia de la igualdad sobre la libertad. Los servicio pblico propios se distinguen tambin de los llamados servicios sociales que presta el Estado en reas tales como la cultura, salud pblica, previsin social cuya gestin suele encomendarse a rganos u entes administrativos sin perseguirse fines de lucro. Esta actuacin estatal no implica reemplazar ni sustituir la iniciativa privada. En definitiva, salvo que se configure la publicatio tales actividades no son de titularidad estatal ni su otorgamiento se rige por las reglas tcnicas de la concesin de servicio pblico ni del permiso. * El acto de creacin del servicio pblico. El acto de creacin de un servicio pblico debe ser llevado a cabo mediante una ley del respectivo parlamento (nacional o provincial) pues hay una serie de razones que afirman esta interpretacin. Si el objeto del servicio pblico se haya constituido por prestaciones de naturaleza

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econmica que, por principio, corresponden a la actividad de los particulares la asuncin legal por el Estado de su titularidad instituyendo un servicio pblico propio (publicatio) requiere el dictado de una ley formal y material, porque impone las mximas restricciones a la propiedad y libertad, que en algunos casos resulta equivalente a una expropiacin. La norma que sujete a una determinada actividad de titularidad privada al rgimen del servicio pblico implica transformar una actividad esencialmente libre en una actividad reglamentada por el Estado. * Competencia nacional, provincial o municipal para crear el servicio pblico. La competencia para crear servicio pblico corresponde a las provincias por tratarse de una atribucin inherente que ellas conservan (121 CN). Sin embargo, la creacin de servicios pblicos corresponder a la competencia federal o nacional cuando se trate de las potestades incluidas en los distintos incisos del artculo 75 CN. La competencia de los municipios para crear servicio pblico se circunscribe a su mbito de actuacin territorial. Y por tratarse de entes autrquicos, la competencia debe surgir de la constitucin provincial o de la correspondiente ley orgnica municipal. * El poder reglamentario en los servicios pblicos. El dictado de las normas inherentes a la organizacin del servicio pblico corresponder a al competencia del rgano legislativo cuando ello implique limitar, restringir la propiedad privada y las libertades fundamentales. * Modificacin y supresin de los servicios pblicos. La potestad de regular las reglas generales organizatorias de los servicios pblicos pertenece al rgano del cual emanaron tales reglas. En lo que atae a la supresin del servicio pblico rige tambin el principio del paralelismo de las formas y las competencias requirindose siempre una ley formal, al menos que la creacin del servicio pblico hubiera sido depuesta por reglamento delegado. * Rgimen jurdico: reglas relativas al funcionamiento de los servicios pblicos. No es otra cosa que un aspecto del llamado rgimen exorbitante o tpico del derecho administrativo, constituido por una serie de prerrogativas, obligaciones y garantas. Lo peculiar, es aqu, la extensin del rgimen administrativo del servicio a los particulares que prestan servicio pblico. Este rgimen jurdico se configura, amn de las normas que rigen el funcionamiento del servicio pblico, sobre la base de determinados principios generales del derecho. El principio de la continuidad del servicio pblico. Segn este principio el servicio pblico ha de prestarse sin interrupciones (propia: Suministro de agua potable, luz), sin embargo ello no implica en todos los supuestos la

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continuidad fsica de la actividad pues slo se requiere cuando sea prestada cada vez que aparezca la necesidad (impropia: Bomberos). La continuidad se protege por dos medios: - La posibilidad de que la Administracin proceda a la ejecucin directa del servicio cuando este sea prestado por particulares. - Por la reglamentacin del derecho de huelga en los servicios pblicos esenciales. En este sentido el ordenamiento positivo ha instituido el arbitraje obligatorio como un modo de solucionar los conflictos colectivos que puedan ocasionar la suspensin, paralizacin y negacin de los servicios pblicos esenciales (Decreto 2084/90). El ejercicio del derecho de huelga se encuentra, entonces, siempre condicionado o limitado por el bien comn que debe marcar, a travs de la legislacin, la lnea divisoria entre el legtimo ejercicio y el abuso del derecho. La regularidad del servicio pblico. Ser refiere a la prestacin del servicio de acuerdo a las reglas que surgen del reglamento que rige el servicio o del contrato de concesin (en su caso). Es sinnimo de normatividad. El principio de la igualdad. La igualdad juega como una garanta para los usuarios del servicio en el sentido del derecho que poseen a que se les dispense igual tratamiento, jurdico y econmico, sin efectuar discriminaciones, a menos que stas se funden en la desigual condicin o situacin en que objetivamente se encuentra cada usuario. La igualdad se refiere tanto al acceso al servicio como al precio o tasa que perciba el prestatario. El servicio tiene que es prestado en forma general y uniforme. El principio de obligatoriedad. Predica no slo una vinculacin entre el Estado y el prestatario (en los supuestos de los llamados servicio pblico impropios) sino el derecho de los usuarios que utilizan el servicio para reclamar ante quienes lo prestan su realizacin efectiva. La gestin de los servicios pblicos y las relaciones jurdicas que vinculan a los usuarios. El proceso de nacionalizaciones de los servicios pblicos se da a travs de la asuncin por el Estado de la explotacin econmica de las respectivas actividades en forma directa, instituyen o, al propio tiempo, diversos monopolios legales. Una vez que se ha operado la publicatio, que implica la asuncin de la titularidad del servicio por parte del Estado, ste puede organizar alguno de los siguientes sistemas de prestacin: Gestin directa. El servicio pblico puede prestarse mediante alguno de estos modos a:

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- Empresa sin personalidad jurdica propia. - Persona pblica estatal o entidad descentralizada. - Sociedad del Estado. - Sociedad annima de participacin mayoritaria estatal. - Sociedad de economa mixta o sociedad annima comn. Gestin indirecta. Se produce cuando el Estado, sin relegar sus potestades ni renunciar a su titularidad le encomienda a un particular, por lo comn dotado de organizacin empresaria, la prestacin de un servicio pblico. Son varias las formas y van desde la figura de la concesin y del permiso hasta la locacin. Por excepcin, puede darse la gestin indirecta en la llamada colaboracin que realizan los particulares en forma paralela por participacin o por injerencia. La colaboracin por injerencia revela la realizacin de prestacin de servicio pblico que favorecen a la Administracin y que los particulares llevan a cabo sin ttulo legal ni acuerdo con la Administracin. * Naturaleza de las relaciones jurdicas entre los usuarios y las entidades prestatarias. En esta materia se han sostenido dos tesis contrapuestas. Mientras que la concepcin privatista caracteriza a la relacin que une al usuario con quien presta el servicio como un contrato de derecho privado la corriente publicista considera que tales vinculaciones pertenecen siempre al derecho administrativo en virtud de la situacin estatutaria, reglamentaria o legal que rige el servicio. En rigor, no es posible deslindar genricamente, para todos los supuestos, la situacin jurdica del usuario, cuya caracterizacin depender de los elementos que sean propios de cada relacin jurdica. De este modo, la naturaleza pblica estatal de la entidad prestataria unida a la presencia de un rgimen exorbitante indican que la relacin pertenece al derecho pblico (pudiendo ser tanto contractual como reglamentaria). A su vez, la relacin entre un concesionario privado de servicios pblicos y el usuario se rige, en principio por el derecho privado, sin perjuicio de que corresponda al derecho administrativo todo lo atinente a la reglamentacin del servicio. - Relacin entre el administrador y concesionario: Relacin de derecho publico administrativo y contractual. - Relacin entre concesionario y usuario: Distincin. Si el servicio es obligatorio para el usuario (ejemplo, obras sanitarias) es una relacin contractual de derecho publico, en cambio si el servicio es facultativo (telfonos, transporte) la relacin es contractual de derecho privado. - Relacin entre concesionario y trabajador: Relacin contractual laboral que se rige por la LCT. - Relacin entre concesionario y terceros no usuarios: (proveedor). Relacin de

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Es la dinmica del obrar estatal que aborda las limitaciones a los derechos privados. La intervencin estatal se circunscribe al estudio de las diferentes tcnicas de limitacin de los derechos privados por razones de inters pblico. Estas ideas no pretenden ignorar que la base de nuestro sistema constitucional se asienta en el reconocimiento y subsistencia previa de los derechos de libertad, propiedad e igualdad a favor de todos los habitantes, y que las limitaciones a estos derechos no pueden alterar el principio de razonabilidad (28 CN) ni la esfera reservada a las acciones privadas de los hombres (19 CN). El trmino polica proviene de la voz latina politia reconociendo su origen en el concepto griego de la politeia. Circunscripto en sus comienzos a la constitucin de la ciudad se extendi ms tarde a toda la actividad estatal, con la que lleg a identificarse. Durante la Edad Media, la institucin de la polica se hallaba referida al buen orden que deba imponer la autoridad pblica temporal sobre la sociedad civil. No era un concepto absoluto e ilimitado. A partir de la Edad Moderna se fueron abandonando las limitaciones establecidas al ejercicio del poder pblico. Luego de la Revolucin Francesa se generaliz el empleo de las tcnicas de polica. Con el proceso de codificacin, las limitaciones a los derechos privados se cristalizaron. Luego de la aparicin del Estado de Derecho se construye un andamiaje jurdico de la proteccin de los particulares. Consiste en la instauracin de la regla de la competencia objetiva derivada de la ley expresa, como condicin que habilita y legitima el ejercicio del poder del Estado para establecer limitaciones a los derechos privados. Como resultado de esa evolucin la polica, que inicialmente se limitaba a la seguridad, termin por abarcar las limitaciones de derechos por razones de moralidad y salubridad. Con todo, este concepto clsico y limitado del poder de polica tuvo una ampliacin de su contenido, por obra de la doctrina y jurisprudencia norteamericanas al incorporar tambin la promocin del bienestar general. Esta nocin ampliatoria del contenido de la polica termina confundindose con el propio poder de legislacin incluyendo la regulacin de actividades que no son propiamente de limitacin ni de gravamen sino de creacin o ampliacin de situaciones activas favorables. Los actos de gravamen no se circunscriben exclusivamente a las actividades de limitacin pues, por razones de inters pblico o de bien comn, se suele habilitar por ley a la administracin para el ejercicio de potestades ablatorias (expropiaciones y prestaciones forzosas) o bien, se delimita el contenido normal de los derechos (v.gr. mediante la concesin) que es cosa distinta a la mera limitacin que hace al ejercicio de los derechos. * La accin interventora del Estado. Actos de gravamen y actos favorables. La incidencia de la actuacin estatal en la posicin jurdica de los particulares o administrados puede ser positiva o negativa. En el primer supuesto, la actividad de la administracin o del Congreso puede consistir tanto en la creacin ex novo de derechos,

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facultades o poderes que hasta entonces al administrado no tena como en la supresin de las limitaciones que afectaban su ejercicio o alcance. Este tipo de actos configuran la figura genrica del fomento, que es una ampliacin de la esfera jurdica de los destinatarios privados y se contrapone a la categora jurdica de los actos desfavorables o de gravamen, que traducen un poder estatal de limitacin, imposicin o extincin de los derechos individuales por causa de inters pblico. * Distincin entre poder de polica y polica administrativa. La llamada polica administrativa se traduce, fundamentalmente, en el dictado de actos concretos. Al lado de aquella, existe otra actividad de limitacin, extincin, etc. de derechos privados que se manifiesta a travs del poder de legislacin mediante leyes y reglamentos que limitan el ejercicio y el contenido de los derechos individuales para hacerlos compatibles con los derechos de otros o con los fines de inters pblico que persigue la comunidad (poder de polica). La coaccin no integra necesariamente la sustancia del concepto. * Limites de la actividad estatal limitativa de los derechos individuales. Si bien se parte de una idea relativa sobre los derechos individuales (en el sentido de que no existen derechos absolutos) cuyo goce y ejercicio se realiza conforme a las leyes reglamentarias, tanto la administracin como el Congreso no disponen de un poder ilimitado y deben ajustar sus actos al principio de razonabilidad. Existen tres tipos o especies de conductas que despojan de razn suficiente a la pertinente actuacin estatal: + Irrazonabilidad en los fines perseguidos que se apartan de lo preceptuado en las normas de habilitacin o de los principios generales del derecho. + Desproporcin entre el objeto de la medida de polica y los fines perseguidos. + Exceso de limitacin o de punicin, cuando las normas y/o medidas administrativas no guarden una adecuada proporcin con los fines que persigue el ordenamiento. + La violacin de la igualdad al introducirse en las normas o en los actos respectivos un factor de discriminacin que atribuye a algunos, situaciones de ventajas o de gravamen que no se conceden a otras personas que se encuentren en similares condiciones objetivas. Pero el lmite realmente fundamental al ejercicio de la potestad del Estado que reglamenta o restringe los derechos de las personas es el relativo a la finalidad que orienta la actuacin estatal, que no es otro que la prosecucin del bien comn temporal o inters pblico que instrumenta el ordenamiento objetivo. Su justificacin racional reposa en el principio de la subsidiariedad o suplencia. * La tcnica especfica de limitacin de los derechos privados por razones de inters pblico. Limitaciones al ejercicio de los derechos.

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medida que fija los lmites al ejercicio normal del derecho de propiedad la servidumbre se acerca ms a la de las delimitaciones al implicar un desmembramiento aun cuando parcial del dominio a favor de terceros. Sin embargo, la diferencia con la delimitacin est dada porque esta ltima define o recorta el contenido del derecho sin que se generen derechos a favor de otros particulares o administrados, salvo la legitimacin que stos puedan tener, en los respectivos ordenamientos, para reclama en justicia su cumplimiento. Las restricciones administrativa al incidir solamente en el ejercicio normal del derecho, obligan al propietario a cumplirlas sin que ste pueda reclamar indemnizacin alguna. En cambio, las servidumbres administrativa aparejan, por principio, la obligacin de indemnizar a quien resulte afectado por su imposicin habida cuenta que provoca una situacin de sacrificio patrimonial. * Las limitaciones y las tcnica autorizatorias. Autorizacin y permiso. Tanto la autorizacin como el permiso o la licencia significan la facultad que se atribuye a alguien para hacer alguna cosa. La idea comn sobre la que reposan ambos conceptos es la de un acto administrativo que levanta una condicin puesta al ejercicio de una actividad privada. La distincin viene dada, en cambio, por la circunstancia de que mientras en la autorizacin la actividad no est prohibida, habiendo muchas veces un sujeto que posee un derecho preexistente cuyo ejercicio se halla subordinado al cumplimiento de las condiciones establecidas en las leyes o reglamentos, en el permiso se trata siempre del otorgamiento de un derecho nuevo al particular, que configura una excepcin a una prohibicin impuesta por una norma de polica en forma preventiva. En este ltimo caso, la Administracin Pblica tiene el deber de comprobar que el ejercicio de la actividad prohibida no afecta el inters pblico o el bien comn. Autorizaciones regladas o discrecionales. Frente a un pedido del administrado tendiente a obtener el levantamiento de una condicin puesta al ejercicio de un derecho, la administracin puede hallarse obligada a otorgar la pertinente autorizacin, o bien puede disponer de poderes discrecionales en punto a emitir el respectivo acto. En el primer supuesto se trata de una actividad reglada, donde el comportamiento esencial de la administracin est determinado. En el otorgamiento de la autorizacin, el poder discrecional ha de ejercerse sin violar los lmites sustanciales y formales establecido por el ordenamiento jurdico, siendo uno de los principales la adecuacin o compatibilidad con el inters pblico o bien comn. Otras especies de autorizaciones. - Autorizaciones por operacin y autorizaciones de funcionamiento (despliegue de determinada actividad continua). - Autorizaciones simples (otorgada en ejercicio de una norma policial) y operativas

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(procuran orientar o encauzar la actividad privada hacia la realizacin de planes, programas o proyectos regionales o sectoriales previamente definidos). - Autorizaciones personales (otorgada en atencin a las condiciones personales) o reales (dada en atencin a la cosa u objeto que constituye el objeto o contenido de aquella). * Concesin y licencia. Toda concesin es constitutiva de derechos e implica que la administracin transfiere a un particular una atribucin que le pertenece jure propio. Aun dentro de la tcnica concesional la figura de la licencia no trasunta per se una vinculacin contractual ni la idea de monopolio o exclusividad total o parcial de un servicio, ni tampoco las clsicas clusulas de reversin o de rescate que son propias de la concesin. Reporta, adems, la ventaja de generar relaciones bilaterales de inmediato, haya o no reciprocidad, sin necesidad de formalizar un contrato de concesin. El derecho del licenciatario constituye un derecho ex novo que nace con el acto administrativo de otorgamiento, lo que hace que la licencia sea siempre constitutiva de derechos y no declarativa, como es la autorizacin. * Las cargas pblicas: prestaciones personales y reales. Entre las medidas de gravamen se encuentran las prestaciones forzosas que pueden imponer las leyes, con carcter general, en inters de la Nacin o para satisfacer indispensables necesidades pblicas denominadas comnmente cargas pblicas. Las cargas pblicas personales requieren, en la mayor parte de las veces, de un acto administrativo de determinacin del sujeto particular obligado a cumplirla. Las prestaciones obligatorias de carcter real pueden ser tributarias o extratributarias (estas ltimas no son comunes en nuestro derecho). La doctrina ha subrayado la necesidad de que la imposicin de cargas pblicas cumpla una serie de requisitos tales como: el principio de legalidad formal, el principio de igualdad y su transitoriedad o duracin temporaria. * Imposicin de deberes en sentido estricto. Mientras la obligacin nace de la relacin jurdica y encuentra su contrapartida en el derecho subjetivo de otro sujeto, el deber opera en direccin genrica, teniendo su origen no en una relacin sino en la potestad de la administracin. En tales casos los particulares no tienen ante s a un sujeto que pueda reclamarle directamente la ejecucin de su deber sino que estarn ante un poder que acta en garanta del cumplimiento efectivo del deber, mediante la aplicacin de sanciones. La figura que reviste mayor inters es la de los deberes que se imponen por decisiones administrativa concretas en base a una previa habilitacin legal. La orden, aun cuando su posibilidad debe encontrarse siempre configurada por la ley, tiene como presupuesto una previa situacin de libertad del destinatario. Esa libertad viene a excluirse

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o relativizarse a travs de la orden de manera positiva (prescripciones que imponen conductas activas) o de un modo negativo (prohibiciones que imponen conductas omisivas). Las ordenes pueden ser individuales o generales y tienen por objeto una situacin concreta y no permanente, es decir, que no integran el ordenamiento jurdico. Las ordenes tambin se clasifican, en punto a su funcionalidad en preventivas (destinadas a evitar peligros, perjuicios o riesgos en la realizacin de actividades privadas), directivas (procuran encauzar las actividades privadas dentro de determinados planes) y represivas (procuran eliminar una situacin contraria al inters pblico o ilegal ya producida o sus efectos). * El principio del favor libertatis y la necesidad de respaldo normativo para establecer actos de gravamen sobre los particulares. Este principio veda el uso indiscriminado y discrecional de medidas que afecten la libertad individual en perjuicio de los particulares cuando la administracin o la ley pudieran utilizar otros medios menos onerosos o perjudiciales a los derechos e intereses de las personas para alcanzar la finalidad en cada caso perseguida y obliga a resolver, a favor de la libertad, cualquier duda interpretativa que pudiera existir respecto de la aplicacin de la limitacin o delimitacin de derechos. En garanta de las libertades fundamentales de las personas y del derecho de propiedad, se requiere que la medida limitativa de la administracin cuente con un respaldo legal inexcusable para fundar su legitimidad. En las llamadas potestades ablatorias, lo que se opera es una eliminacin total o parcial del derecho del administrado. * La tcnica de los actos favorables: el fomento. Mediante la tcnica de los actos favorables la accin interventora de la administracin viene a producir una suerte de ampliacin del status jurdico del particular. El concepto de fomento reposa sobre la idea de la conveniencia de que el Estado proteja o promueva determinadas actividades que realizan las personas fsicas o jurdicas con la finalidad mediata de procurar que, mediante la concrecin de dichas actividades resulte un beneficio a la comunidad. El fomento (actividad de promocin), tanto como la polica (actividad de gravamen) y el servicio pblico (actividad de prestacin), caracterizan la intervencin subsidiaria del Estado, tratndose de una actividad estatal que ampla los derechos de las personas fsicas o jurdicas, tcnica que puede extenderse tambin a las entidades estatales, ya fuere que tengan condicin jurdica pblica o privada. El fomento aparece como una ayuda, un estmulo, tendiente a que los particulares puedan realizar sus propias finalidades comerciales o industriales.

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Los medios de fomento. Se trata de actos propios de la justicia distributiva ya que el incentivo que se procura con el fomento se concreta en la adjudicacin o distribucin de ventajas de ndole honorfica o econmica que pertenecen a los llamados bienes comunes. Entre los medios que tienden a estimular la actuacin de los particulares, se encuentran los denominados honorficos cuyo sentido acaso ms trascendente consiste en generar el perfeccionamiento individual de quien alcanz la distincin, el premio, la condecoracin o la ms alta calificacin en un examen, cuyo fundamento radica en el beneficio social que ello reporta. Los medios de fomento tambin pueden revestir naturaleza econmica ya sea que consistan en prestaciones in natura o materiales, o en ventajas financiera o dinerarias. Estos ltimos, pueden ser directos como los anticipos o prestamos, primas, subsidios, subvenciones y reintegros o reembolsos aduaneros, o bien, indirectos como las exenciones o desgravaciones impositivas o la admisin temporal de mercaderas exentas de derechos de importacin para su elaboracin con destina a la importacin, donde no se opera ningn desplazamiento patrimonial por parte de la administracin. La doctrina suele distinguir respectivamente el subsidio, la prima y la subvencin. El primero consiste en un desembolso dinerario peridico fundado en la ley o en un contrato administrativo que genera un derecho subjetivo a su percepcin mientras que la prima carece de dicha periodicidad. A su vez se ha sostenido que la prima se diferencia de la subvencin en que el otorgamiento de esta ltima resulta discrecional y no genera derecho subjetivo en cabeza del particular subvencionado. El fomento de las industrias. Promocin y proteccin son dos formas distintas de realizar el fomento. De este modo, el fomento de las industrias puede abarcar tanto medidas de promocin como aquellas ventajas que encuadran en el concepto de proteccin industrial. Tal es la orientacin que fluye de la ley de promocin industrial 21608 donde se emplea el trmino promocin como equivalente a fomento. El concepto de actividad industrial se convierte en el presupuesto bsico objetivo para el acceso a los beneficios de fomento. La relacin jurdica que vincula al administrado con la Administracin Pblica en materia de promocin industrial es evidentemente bilateral, tanto en la formacin como en sus efectos. * La distribucin constitucional de competencias relativa a la accin interventora del Estado. El principio de supremaca de la legislacin federal o nacional que aparece potenciado con la reserva de facultades exclusivas expresamente enumeradas, representa una importante limitacin al poder dispositivo de las autonomas provinciales. Poderes implcitos y poderes inherentes o resultantes.

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Es necesario advertir la configuracin de dos clases de poderes que deben jugar funcionalizados con los atribuidos o delegados expresamente al gobierno federal. El artculo 75 inciso 32 CN prescribe una delegacin genrica a favor del Congreso para hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes y todos los otros concedidos por la CN al gobierno de la nacin. Esta clusula se refiere a los llamados poderes implcitos del Congreso, que son aquellos que surgen por implicancia o extensin de las competencias expresamente atribuidas. El otro tipo de poderes son los poderes inherentes o resultantes que derivan de las competencias propias de la naturaleza y fines de un rgano o institucin determinada. Los poderes atribuidos a las provincias. La competencia atribuida por el artculo 121 CN a las provincias no significa reconocerles a stas poderes inherentes que puedan hallarse en pugna con los poderes delegados en forma expresa o implcita, ni con los poderes inherentes propios del gobierno federal. Se refiere, en rigor, a los poderes (sean concurrentes o resultantes) que conservan, es decir, a los que no han sido objeto de atribucin exclusiva al gobierno federal o bien, que la CN les ha atribuido en forma excluyente (5, 122 y 123 CN) o concurrente (125). En otros trminos, cuando el Congreso o el Ejecutivo (a travs del ejercicio del poder reglamentario) hagan uso de alguno de los poderes que emergen de su competencia constitucional (sean exclusivos, implcitos o inherentes) tal normacin tendr prevalencia sobre la que puedan realizar las provincias en el ejercicio de los poderes concurrentes que han conservado conforme el artculo 121 CN. De este modo adquiere sentido la clusula de supremaca del artculo 31 CN y su funcin de garanta. La CSJN ha establecido los lmites entre los poderes federales y los provinciales pudiendo sealarse entre los poderes que ha quedado bajo la reserva exclusiva de las provincias los que conciernen: al dictado de sus propias constituciones y al establecimiento de sus propios regmenes municipales; la administracin de la justicia local y los cdigos de procedimientos; las instituciones de derecho pblico interno como el poder de polica local. Los nuevos entes regulatorios. Aparecen, en forma contempornea a la privatizacin de la gestin de los servicios pblicos, los marcos regulatorios de cada una de las actividades, junto a los entes creados por el Estado para aplicar esas regulaciones y entender, en una especie de instancia administrativa de naturaleza jurisdiccional, en los conflictos que se suscitan entre las empresas concesionarias o licenciatarias de los servicios y los usuarios. Los entes regulatorios del gas (ENARGAS), electricidad (ENRE) y agua (ETOSS) han sido creados por leyes (24076, 24065 y 23696 respectivamente), mientras que la CNC comunicaciones, lo fue por un decreto del Poder Ejecutivo (el 1185/92).

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La condicin jurdica de estos entes es la propia de las entidades autrquicas pues se trata de descentralizaciones jurdicas del Estado que participan de la naturaleza pblica de ste, perteneciendo, en realidad, a su organizacin administrativa pese a su personalidad diferenciada. El examen del rgimen organizativo y de control de los entes regulatorios revela que: persiguen fines estatales; poseen recursos asignados o un patrimonio de afectacin para el cumplimiento de las finalidades que se le asignan; se aplica el rgimen de control estatuido para el sector pblico y existe la posibilidad de interponer el recurso de alzada contra las decisiones de sus rganos superiores. Esto demuestra que los entes regulatorios constituyen entidades autrquicas que actan en el marco de la organizacin administrativa del Estado, hallndose sometidos al poder de tutela del Poder Ejecutivo, los ministros o los secretarios competentes. * Configuracin de los fines y objetivos que persiguen y su interpretacin. Los respectivos ordenamientos establecen los distintos fines especficos que persiguen las regulaciones, que configuran y delimitan la competencia de los entes regulatorios conforme al principio de la especialidad. En el caso de ENARGAS, la ley 24076 prev los objetivos de proteger adecuadamente los derechos de los consumidores; promover la competitividad de los mercados de oferta y demanda de gas; propender a una mejor operacin, confiabilidad, igualdad, libre acceso, no discriminacin y uso generalizado de los servicios; regular las actividades del transporte y distribucin de gas; incentivar la eficiencia en el transporte, almacenamiento, distribucin y uso del gas; incentivar el uso racional del gas; etctera. El ENRE, ley 24065, tiene como objetivos proteger adecuadamente los derechos de los usuarios; promover la competitividad; promover la operacin, confiabilidad, igualdad, libre acceso, no discriminacin y uso generalizado; regular las actividades de transporte y distribucin; incentivar el abastecimiento, transporte, distribucin y uso eficiente; alentar la realizacin de inversiones privadas; etctera. El decreto 1185/90 (CNT) refiere a los objetivos de asegurar la regularidad, continuidad, igualdad y generalidad de los servicios; la promocin del carcter universal del servicio bsico telefnico a precios justos y razonables; lograr una competencia leal y efectiva. El decreto 999/92 regula las aguas potables y desages cloacales. Los entes regulatorios no se limitan slo a la tutela de los usuarios ni a ejercer su representacin. Su funcin bsica consiste en lograr una integracin adecuada entre los fines e intereses en juego y contribuir, de ese modo, a que se alcance la armona social, mediante procedimientos incluso innovadores, como el de las audiencias pblicas. * Naturaleza de la competencia de los entes regulatorios. Delegacin y subdelegacin. Conforme al principio de especialidad, el mbito de actuacin del rgano administrativo se encuentra previamente acotado por la norma (especialmente por su fin) y no puede ser extendido por la mera voluntad del agente pblico.

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Respecto de la idoneidad, existen prescripciones que disponen que la designacin de los miembros de los directorios de los entes regulatorios slo pueden recaer en personas con antecedentes tcnicos y profesionales en la materia. En lo que atae a la independencia funcional y a la imparcialidad, la principal garanta es la de estabilidad o inamovilidad de los directivos y, en segundo lugar, lo concerniente a los mecanismos de designacin y representacin. * Control administrativo y judicial. Control administrativo. El recurso de alzada. Salvo las soluciones contempladas expresamente en los marcos regulatorios se aplican, por regla general, la LNPA y su reglamentacin. Por eso resulta congruente con este principio la procedencia optativa del recurso de alzada. En las decisiones de naturaleza jurisdiccional, el control que el Poder Ejecutivo puede hacer sobre los entes se limita a los supuestos previstos en el artculo 99 del RLNPA (manifiesta arbitrariedad, grave error o gruesa violacin del derecho). La presentacin del recurso suspende el curso de los plazos establecidos en el artculo 25 LNPA para la impugnacin judicial. El sistema de audiencias pblicas. Est contemplado en los marcos regulatorios del Gas y de la Electricidad. Con este procedimiento se procura no slo poner en conocimiento de terceros interesados una cuestin vinculada a la violacin de la ley, los reglamentos administrativos o los trminos de una habilitacin sino tambin cuando se trata de materias relativas a la conveniencia y necesidad de servicios de transporte y distribucin o bien, para resolver conflictos donde se ventilen cuestiones contrarias a los principios de libre competencia, abuso de situaciones derivadas de un monopolio natural o de posiciones dominantes en el mercado. Se aplica en todos los procedimientos concernientes a las audiencias pblicas la garanta del debido proceso. Control judicial. La actividad administrativa y reglamentaria de los entes regulatorios se encuentra sometida al control de los jueces, sin otra condicin constitucional que exista causa o controversia, adems de todos los requisitos procesales que establece la legislacin para acceder a la instancia judicial. Se trata de un control judicial pleno con amplitud de debate y prueba conforme los principios sentados por la CSJN. En esta materia algunos regmenes regulatorios distinguen dos vas de procedimientos de impugnacin (Gas), en los dems casos habr que estarse a las soluciones normativas que brinda cada ordenamiento especial, rigiendo a falta de ellas, las normas generales que regulan la impugnacin judicial de los actos administrativos.

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Los marcos regulatorios de los servicios pblicos y la insercin de la tcnica contractual. La actividad regulatoria de la economa es fundamentalmente actividad legislativa o reglamentaria. En la actualidad se viene sosteniendo que la regulacin econmica tiene un nuevo sentido, como consecuencia de asignarle, entre otras, la funcin de estimular y proteger la libre competencia en beneficio de los consumidores. El sentido actual que asume la regulacin econmica no implica que el Estado abdique de las otras finalidades bsicas establecidas en los diferentes marcos regulatorios. Estas finalidades se centran en los aspectos siguientes: - asegurar la estabilidad de los suministros; - alcanzar grados ptimos de eficiencia y calidad de los servicios; - proteger las libertades de los usuarios. El objeto de la regulacin econmica se circunscribe a las actividades vinculadas a la satisfaccin de necesidades cuyo rgimen de prestacin aparece regulado por el derecho pblico. Se trata de los servicios indispensables que se satisfacen a travs de prestaciones de naturaleza econmica. * El contenido bsico de los marcos regulatorios. El conjunto de normas aplicables a un determinado sector ha recibido el normen juris de Marco Regulatorio. Los marcos regulatorios de los servicios pblicos han enfocado la respectiva ordenacin sectorial en los siguientes aspectos: Fijacin de los objetivos de poltica general que no son otros que los fines que persiguen los marcos regulatorios de cada sector. Ordenacin de los requisitos subjetivos inherentes a las empresas que prestan el servicio o actividad. Regulaciones genricas y sectoriales aplicables a la actividad prestacional. Este es el ncleo central de la regulacin y comprende: declaracin legal de publicatio de cada actividad, procedimiento para acceder a la habilitacin, normas de calidad tcnica de los servicios o productos, principios del sistema tarifario, prescripciones sobre procedimientos y control judicial, * El sistema tarifario. En materia tarifaria los marcos regulatorios fija, por lo general, los principios aplicables por

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cuyo medio los concesionarios o licenciatarios pueden retribuir los costos y obtener una utilidad razonable, media en trminos de eficiencia comparativa. Frente a la cuestin que plantea el ejercicio de la potestad tarifaria por el concesionario, se ha sostenido que ste carece de derecho subjetivo tanto a una determinada tarifa como al ejercicio del poder tarifario, reconocindole como nico derecho el relativo al mantenimiento de la ecuacin econmico-financiera del contrato de concesin. La condicin jurdica de la tarifa y el poder del concesionario para fijarla conforme a las clusulas del contrato de concesin es algo que no corresponde establecer a priori ni en forma dogmtica pues todo depender, en definitiva, de los ordenamientos jurdicos (general y sectorial). Estos ordenamientos pueden establecer que la tarifa constituya un acto de alcance general, o bien, atribuir el poder de su fijacin al concesionario en forma automtica (cuando se cumplen ciertos parmetros) o dentro de un mximo acordado para estimular la eficiencia. Por lo dems, si la tarifa tiene base contractual, el concesionario posee un derecho subjetivo que le acuerda legitimacin para demandar la proteccin judicial, derecho este que incluye la posibilidad de obtener las medidas cautelares del caso. El acto de fijacin tarifaria no constituye un reglamento en razn de no integrar el ordenamiento jurdico. Las frmulas tarifarias previstas en los ordenamientos sectoriales y contratos de concesin. En principio, las tarifas deben retribuir todos los costos reales del servicio ms una utilidad razonable. En la actualidad, la mayor parte de las frmulas tarifarias contienen, bsicamente, cuatro elementos, a saber: costos de explotacin; amortizacin de activos; un factor de rentabilidad de la inversin (que puede estar implcito cuando la tarifa es mxima); e impuestos, tasas y dems gravmenes fiscales. Electricidad (Ley 24065) Las tarifas debern posibilitar una razonable tasa de rentabilidad. Las tarifas deben ser aprobadas por el ENRE Gas (Ley 24076) Las tarifas sern el resultado del precio del gas en el punto de ingreso al sistema de transporte, la tarifa de transporte y la tarifa de distribucin. Telfonos El sistema tarifario faculta a la sociedad licenciataria a realizar la actualizacin peridica de la tarifa aplicable a la toma de posesin, segn la evolucin mensual de los ndices de precios al consumidor entre el mes anterior a la toma de posesin y el mes anterior al de aplicacin de la tarifa. Agua potable y desages cloacales (Decreto 999/92) Los precios y las tarifas tendern a reflejar el costo econmico de la prestacin de los servicios incluyendo el margen de beneficio del concesionario e incorporando los costos emergentes de los planes de expansin aprobados.

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Para que el contratista pueda invocar el hecho del prncipe para obtener el reajuste del contrato afectado por un lea de esa naturaleza, se requiere que la medida general sea de ndole econmica-financiera; provoque una excesiva onerosidad; sea imprevista y exceda el lea normal del contrato; exista una relacin de causalidad entre la medida y la alteracin de la ecuacin del contrato; y que el dao sea cierto y especial, en el sentido de que afecte ms intensamente al contratista que al resto de las personas a quienes se impone la medida. La teora de la imprevisin tiende a compensar la excesiva onerosidad sobreviniente en la prestacin a cargo de una de las partes del contrato, provocada por un cambio imprevisto producido en las circunstancias que constituyeron la base del contrato. En el derecho pblico se sostiene la necesidad de que concurran simultneamente los siguientes requisitos: excesiva onerosidad; que ella sea sobreviniente; se trate de un lea econmica y no de un lea administrativa; el acontecimiento que provoca el desequilibrio no sea normalmente previsible sino de carcter extraordinario y ajeno a la voluntad del contratista; no haber suspendido el contratista la ejecucin del contrato; que se opere un trastorno o quebranto en la ecuacin del contrato. La aplicacin de la teora de la imprevisin puede ser invocada tanto por el contratista como por la administracin, y no se traduce en una compensacin integral sino en una ayuda por la cual se distribuye el lea econmica entre ambos. El principal efecto de la teora de la imprevisin radica en la revisin del contrato. La llamada revisin de precios o rgimen de mayores costos se traduce en el grado ms alto de proteccin de los derechos de quienes contratan con la administracin, compensando las variaciones de costos que ocurren durante la ejecucin del contrato sin reparar en que stos sean o no imprevisibles. El concesionario o licenciatario posee el derecho de exigir a la administracin concedente el restablecimiento de la ecuacin econmico-financiera del contrato ya sea a travs de una indemnizacin o compensacin (en principio integral) o bien, mediante la modificacin de la tarifa que rige la concesin o la licencia o el otorgamiento de subvenciones. * Tcnicas y principios de interpretacin de los marcos regulatorios y actos de aplicacin. - La interpretacin integrativa de los fines u objetivos fijados en los marcos regulatorios para la proteccin de los usuarios. - Flexibilidad de la interpretacin en el mbito de la regulacin econmica y contratos de concesin o licencia. - Carcter restrictivo de las actuaciones pblicas que limitan las libertades econmicas. * Las sanciones previstas en los marcos regulatorios. Las infracciones o el incumplimiento de las leyes o reglamentos, as como de los contratos de concesin o licencia se encuentran regulados de distinto modo conforme al tipo de cada

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sancin. Cuando las sanciones, por su carcter retributivo o represivo poseen naturaleza penal administrativa se aplican todos los principios propios del derecho penal sustantivo (legalidad, tipicidad, culpabilidad, irretroactividad, non bis in idem). En los marcos regulatorios no se han tipificado sanciones especficas para los prestadores de los respectivos servicios, lo que implica una remisin a los contratos de concesin o licencia, efectuada expresamente en algunos casos y en otros en forma implcita, aunque el vaco legal fue cubierto posteriormente por la reglamentacin. El criterio a emplearse para la graduacin de las sanciones debe ser razonable y proporcional. * Rgimen de los bienes. Reversin en los contratos de concesin licencia. El rescate. Con independencia de los bienes que corresponden ab initio al concedente, que se justifican reviertan al finalizar la concesin en virtud de haber sido amortizados durante el plazo de la concesin, los bienes que aporte o adquiera el concesionario integran su dominio. La reversin de los bienes del concesionario no puede considerarse una clusula implcita del contrato de concesin o licencia, ya que la voluntad de perder el dominio no se presume (como en general la renuncia de derechos) y toda clusula de renuncia al derecho de propiedad es de interpretacin restrictiva. Para Cassagne, el rescate requiere siempre base legal y contractual que asegure, adems, el cumplimiento de todas las garantas inherentes a la propiedad (17 CN) ya que, en el fondo, constituye un sacrificio al particular impuesto por causa de utilidad pblica (la reorganizacin del servicio). La desregulacin. El abandono del modelo intervencionista diseado para satisfacer los fines perseguidos por el llamado Estado Benefactor ha generado la necesidad de proceder a un amplia desregulacin de actividades asumidas por el Estado como cometidos propios y a la eliminacin de una serie de barreras que impedan que los particulares ejercieran libremente sus profesiones y diversas actividades de naturaleza industrial o comercial. El dictado del decreto 2284/91 constituye un fenmeno indito en la poltica desregulatoria nacional ya que el Estado nunca haba revisado in totum las sucesivas leyes que establecieron restricciones al comercio, la industria y las profesiones liberales ni, menos aun, sancionando la derogacin, prcticamente, en bloque de una serie de regulaciones que no responden ya al modelo del Estado subsidiario. Lo realmente tpico de este proceso de desmontaje de las regulaciones existentes consiste en la derogacin de las respectivas normas y la extincin de los rganos o entes interventores se consuma a travs de una operacin nica y de complejidad tcnica que se instrumenta en un

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La culpabilidad en las contravenciones. La culpa se constituye entonces en el factor exclusivo de atribucin de responsabilidad en el derecho penal. No obstante, en material contravencional, tanto el derecho argentino como el comparado, admiten, en ciertas circunstancias, una responsabilidad objetiva por extensin, en aquellos supuestos en que la ley asigna responsabilidades, incluso de naturaleza penal, por el hecho de otro. Pero, en materia contravencional, las leyes especiales pueden legitimar un sistema de responsabilidad objetiva para ciertas infracciones donde el bien comn reclama una solucin diferente en orden a las mayores exigencias de la comunidad. Con todo, el planteo de la cuestin que se suscita aparece centrado en una necesaria disociacin entre imputabilidad, culpabilidad y antijuridicidad por una parte y el reconocimiento de una responsabilidad solidaria, de carcter objetivo, por la otra. Por ese motivo, en el supuesto de las personas jurdicas o ideales, antes que la aplicacin de una sancin penal sin culpa, lo que ocurre es una atribucin de responsabilidad solidaria por la sancin penal aplicada a un dependiente. En rigor, se opera una modificacin en el factor atributivo de responsabilidad, desplazando la regla de la culpa por una atribucin de raz eminentemente objetiva. Se ha de cumplir una serie de condiciones: - Que el hecho o la omisin del dependiente ha de constituir un acto antijurdico que le sea imputable a ttulo de culpa o dolo; - La tipificacin de la conducta punible en norma de rango legal; - La responsabilidad solidaria establecida en la legislacin penal administrativa que alcanza a loas personas jurdicas y/o fsicas por los actos de sus dependientes, se limita a las sanciones de ndole patrimonial. * Otros principios y supuestos especiales. La interdiccin de la analoga. La razn de aplicar analgicamente la ley penal reposa en la necesidad de preservar la zona de libertad a raz del principio nullum crimen nulla poena sine lege que sienta el artculo 18 de la Constitucin Nacional y de la consecuente regla de tipicidad que constituye su garanta especfica. La irretroactividad en materia penal y la aplicacin de la ley ms benigna. Esta garanta encuentra fundamento en el artculo 19 de la Constitucin Nacional. El mbito de la irretroactividad alcanza tanto a las nuevas incriminaciones d hechos que anteriormente se consideraban lcitos como a los preceptos que prescriban requisitos ms rigurosos para los que sigue rigiendo ultractivamente la ley anterior. Se admite la aplicacin

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en principales y accesorias, paralelas, alternativas y conjuntas. La pena de multa. Es la sancin quizs ms utilizada. Consiste en una obligacin de dar sumas de dinero, cuyo pago impone la Administracin por la violacin de una norma de polica, poseyendo naturaleza penal slo cuando persigue una finalidad preventiva y/o represiva. Si bien la multa es susceptible de afectar significativamente el patrimonio de una persona, esa lesin patrimonial no puede ser confiscatoria, toda vez que el instituto de la confiscacin general de bienes ha sido objeto de una prohibicin expresa en el artculo 17 de la Constitucin Nacional. La prisin y el arresto. Son penas que afectan la libertad ambulatoria y que slo difieren en punto a la posibilidad de exigirle al condenando a una pena de prisin algn trabajo obligatorio, lo que no se justifica en el mero arresto. Inhabilitacin. Incide sobre la autonoma para realizar las propias actividades que vena ejerciendo el autor de una falta o contravencin. Opera para el futuro, pues su fundamento es la proteccin de la sociedad frente al riesgo de que el sancionado pueda volver a cometer infracciones que afecten desde el orden pblico hasta cargos profesionales inherentes a los servicios pblicos. Otras penas pueden ser la amonestacin, el retiro de personera jurdica, el decomiso y caducidad. * Extincin de las sanciones penales de polica administrativa. Las penas se extinguen por la muerte del infractor, la amnista y la prescripcin. A estas causales cabe aadirle otras provenientes del derecho constitucional como el indulto o condonacin y del derecho administrativo que, interfiere en este mbito con su propia regulacin como, por ejemplo, cuando mediante el dictado de una acto administrativo se extinguen los efectos de las sanciones penales como consecuencia de una revocacin dispuesta por razones de ilegitimidad. Las potestades ablatorias y su incidencia sobre los derechos reales de los particulares. La expropiacin por causa de utilidad pblica

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Mientras la limitacin viene a operar sobre las condiciones relativas al ejercicio del derecho, si modificar los derechos subjetivos del titular y, la delimitacin, a comprimir su contenido, la potestad ablatoria produce la privacin o eliminacin de derechos privados en atencin a un inters pblico que nuestra Constitucin Nacional y la legislacin califican en su grado ms tenso bajo el concepto jurdico indeterminado de expropiacin por utilidad pblica (artculo 17 CN). El artculo 17 de la Constitucin Nacional consagra la inviolabilidad del derecho de propiedad y, al tiempo prescribe el rgimen garantstico de la propiedad, asentado en el reconocimiento de cuatro principios esenciales: - La privacin de la propiedad slo opera en virtud de sentencia; - Se requiere el dictado de una ley declarativa de la utilidad pblica como fundamento de la sentencia; - El sacrificio patrimonial implica indemnizacin, y - La indemnizacin ha de ser previa, y an cuando no se prescriban expresamente otros requisitos constitucionales la indemnizacin ha de ser tambin justa, integral, actual y pronta. En el orden nacional, la citada clusula constitucional fue reglamentada, sucesivamente, por las leyes 189 y 13264, cerrndose el ciclo de la evolucin legislativa con al sancin de la ley 21499 en el ao 1977. * El fundamento del poder de expropiar. Su fundamento reposa en la obligacin de contribuir al bien comn conforme a un vnculo que enlaza al particular con el Estado en virtud de una relacin propia de la llamada justicia legal. As como el bien comn impone el sacrificio de la propiedad, la inviolabilidad de ste resulta garantizada mediante la conversin del derecho real en un derecho creditorio (en una justa y previa indemnizacin). * Concepto legal de utilidad pblica. En la mayora de los ordenamientos jurdicos, la causa que justifica el ejercicio de la potestad expropiatoria se halla configurada en la ley, lo cual opera como una garanta que limita la discrecionalidad del legislador haciendo que la calificacin legal se torne objetiva y concreta, en cada caso. Al propio tiempo juega para obligar a la administracin a cumplir con la finalidad que persigue la ley. Conforme el artculo 1 de la ley de expropiaciones, la utilidad pblica comprende todos los casos en que se procure la satisfaccin del bien comn, sea ste de naturaleza material. La expresin bien comn se refiere al conjunto de las condiciones sociales que consienten y favorecen en los seres humanos el desarrollo de su personalidad. No obstante la amplitud del referido criterio legal, el bien comn se erige en un concepto en un concepto jurdico indeterminado que excluye la discrecionalidad legislativa o administrativa, exigiendo que el se

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atribuir al derecho de propiedad en el sistema de la CN. En este precedente sostuvo que el derecho de propiedad comprende todos los intereses apreciables que un hombre puede poseer fuera de s mismo, fuera de su vida y de su libertad. Quedan, sin embargo, fuera de la expropiacin los derechos de la personalidad. De la circunstancia que la mayor parte de los derechos e intereses privados o pblico, de contenido patrimonial, puedan ser sacrificados por la expropiacin no se desprende, conforme Cassagne, el carcter claudicante ni condicionado del derecho subjetivo de propiedad. Por de pronto, el sacrificio del expropiado no consiste en ceder su derecho patrimonial sino en la aceptacin forzada o amigable de un sustitutivo econmico que reemplace ntegramente el valor de la cosa o derecho transferido. La privacin consiste en un poder excepcional, rodeado de las mximas garantas constitucionales y legales que aseguran el principio de la intangibilidad del patrimonio del expropiado a travs de la previa compensacin de los valores del derecho sacrificado, el que cambia de objeto y se transforma en un derecho creditorio. El ordenamiento positivo ha consagrado como regla que la potestad de expropiar puede alcanzar cualquier clase de bienes siempre que fueran convenientes o necesarios para la satisfaccin de la utilidad pblica, cualquiera sea su naturaleza jurdica, pertenezcan al dominio pblico o al domino privado (4). La declaracin de utilidad pblica podr comprender tambin todos aquellos bienes cuya razonable utilizacin en base a planos y proyectos especficos convenga material o financieramente a ese efecto, de modo que se justifique que las ventajas estimadas sern utilizadas concretamente en la ejecucin del programa que motiv la declaracin de utilidad pblica (7). Al reglamentar el objeto expropiable la ley 21499 incluye expresamente: - Los bienes del dominio pblico (4). - El subsuelo con independencia de la propiedad del suelo (6). - Los inmuebles pertenecientes al rgimen de propiedad horizontal (6). - Los objetos que resultan inadecuados para el propietario (8 y 9). Estos ltimos habilitan al dueo a pedir la expropiacin total del inmueble, bsicamente en dos supuestos: si como consecuencia de una expropiacin parcial la parte sin expropiar fuera inadecuada para un uso o explotacin racional y cuando se tratare de un inmueble que pertenezca a una misma unidad orgnica y se afectare su estructura arquitectnica o su aptitud funcional. * La indemnizacin expropiatoria como institucin de derecho pblico. Su fundamento se conecta con la exigencia derivada del principio de la igualdad de las cargas pblicas contenida en el artculo 16 CN que prescribe la obligacin del Estado de restablecer el equilibrio patrimonial del administrado alterado por la expropiacin. Si el particular solamente puede ser privado de su propiedad mediante sentencia judicial y si la indemnizacin ha de ser previa, los jueces poseen una indemnizacin privativa para

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determinar la compensacin. Extensin y medida de la compensacin. El sistema indemnizatoria gira en torno a 2 rubros: uno de carcter central el valor objetivo del bien que se expropia; y otro, en cierto modo complementario que apunta a cubrir los daos que sean una consecuencia directa e inmediata de la expropiacin. La indemnizacin que debe el Estado al particular, constituye un supuesto de responsabilidad por acto lcito, uno de los primeros que ha consagrado el derecho pblico bajo un rgimen jurdico peculiar. La objetividad del valor hace referencia hoy al valor general o de mercado, al valor real del bien objetivamente considerado con independencia de la valoracin subjetiva que pueda atribuirle el propietario. El dispositivo legal que prescribe la irreparabilidad del lucro cesante de la forma del artculo 10 de la ley no puede interpretarse sino a la luz de la pareja de conceptos de derecho pblicos que componen los rubros indemnizables (valor objetivo y daos que sean consecuencia inmediata de la expropiacin). En tal sentido la exclusin de la ley se relaciona con el lucro cesante eventual y, desde luego, operando sobre el valor objetivo y los daos directos consecuentes a la privacin cuya indemnizacin, en definitiva se integra tanto con el dao emergente como con aquellos lucros o beneficios futuros cuya probabilidad de realizacin se encuentra asegurada conforme al curso ordinario de las cosas. El concepto del valor objetivo de la cosa o bien que se expropia no se corresponde estrictamente con la idea civilista del dao emergente. Con una interpretacin ms restringida que la civilista que el lucro cesante que la ley de expropiaciones prohibe compensar juega, entonces, como un concepto autnomo cuyo fundamento responde al propsito de evitar que la expropiacin se convierte en una fuente de enriquecimiento o de ganancias para el expropiado. La indemnizacin de los daos que sean consecuencia inmediata o directa de la expropiacin. Los llamados daos inmediatos son aquellos que traducen una conexin de primer grado con la expropiacin, es decir que tienen en sta su causa prxima (901 CC). El pago debe ser realizado en efectivo conforme lo estatuye el artculo 21 de le ley. Esta previsin legislativa, al establecer una determinada forma de pago, impide, paralelamente, el empleo de otros medios cancelatorios de la obligacin, como los ttulos de la deuda pblica, salvo, desde luego que se cuente con la conformidad del expropiado. Igualmente, los intereses forman parte de la indemnizacin sin necesidad de que el expropiado los reclame expresamente en su pretensin indemnizatoria. Conforme al artculo 20 de la ley, dichos intereses se liquidarn a una tasa del 6% anual a partir del momento de la desposesin y hasta el momento en que el pago se haga efectivo. A partir de la declaracin legislativa de la utilidad pblica el propietario del bien afectado

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Intimacin o reclamacin administrativa previa. La ley distingue en su artculo 39 dos situaciones diferentes: - Si al bien no se le hubiere dado destino alguno en el lapso de dos aos computados desde que la expropiacin qued perfeccionada, el expropiado de be intimar fehacientemente al expropiante para que asigne al bien el destino que motiv la expropiacin; - Cuando el expropiante hubiere asignado al bien un objeto diferente al previsto en la ley que declar la utilidad pblica, deber formularse el reclamo administrativo previo, que tiene en este supuesto la finalidad de favorecer el avenimiento. Denegatoria expresa o tcita. Tratndose de la intimacin, el proceso quedar expedito recin cuando hubieran transcurrido 6 meses sin que el expropiante hubiera asignado el destino previsto en la ley o sin que hubiere comenzado los respectivos trabajos. Si se trata de la situacin provocada por el cambio de destino legal, la denegatoria tcita se opera una vez vencidos los plazos y cumplimentados los requisitos que figuran en el artculo 31 de la ley 19549 (90 das + pronto despacho + 45 das). Perfeccionamiento de la expropiacin. Legitimacin activa. La accin corresponde slo al expropiado y sus sucesores universales. Plazo. Juega como un presupuesto procesal para determinar la extemporaneidad la cual puede configurarse por prematuridad o caducidad.

Condiciones de fondo para la procedencia de la demanda de retrocesin. A diferencia del abandono, que se opera cuando la Administracin deja transcurrir determinado tiempo sin deducir la accin judicial, la retrocesin implica, como un presupuesto necesario, la existencia anterior de una expropiacin consumada, ya sea que se hubiera arribado a ella por sentencia judicial o por avenimiento. Expropiacin sin habrsele asignado al bien destino alguno en el tiempo que fija la ley. Cambio de destino. No habr cambio de destino cuando: - El acordado al bien mantenga conexidad, interdependencia o correlacin con el especficamente previsto en la ley y; - Cuando a una parte del bien expropiado se le asignare un destino complementario o uno que tienda a integrar y facilitar el previsto por la ley (artculo 36). Contraprestacin ulterior que debe cumplimentar el expropiado: su actualizacin. El artculo 42 de la ley prescribe que el expropiado, dentro del plazo que fije la sentencia, debe reintegrar al expropiante lo que percibi de ste en concepto de precio o indemnizacin con

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la actualizacin que correspondiere. La norma tiende a evitar un enriquecimiento injusto por parte del expropiado que devolvera de lo contrario sumas que no guardan relacin con el valor del bien que se reintegra a su patrimonio por efecto de la retrocesin. La actualizacin, aunque queda librada al arbitrio judicial a de ser compatible con la naturaleza creditoria de la obligacin que cumple el expropiado para perfeccionar su derecho a la devolucin del bien. As si el bien hubiere disminuido de valor por actos del expropiante, esa disminucin ser deducida de la suma que debe devolver el expropiado, en cambio, si el bien hubiera aumentado de valor por mejoras necesarias o tiles introducidas por el expropiante, el expropiado debe abonar el valor de las mismas. Una regulacin diversa se da en el supuesto que el bien aumente o disminuya su valor por causas naturales; en tal caso, los respectivos aumentos o disminucin no sern exigidos al accionante ni deducidos de las sumas que este debe reintegrar. La ocupacin tempornea Su regulacin diferenciada de la expropiacin encuentra apoyo en dos razones principales: la ablacin del derecho de dominio es parcial y slo afecta al derecho de uso y goce no incidiendo sobre el denominado jus abutendi; esa ablacin posee, adems, carcter transitorio, medido en forma temporal segn el grado o espacio de afectacin del bien ocupado al destino de utilidad pblica. La requisicin se impone como una medida de carcter general para conjurar un estado de necesidad pblica imperiosa, y puede implicar la extincin definitiva del derecho real de dominio sobre los bienes objeto de la incautacin. La distincin con las servidumbres administrativas radica en las circunstancia de que en stas no se opera una real ablacin del derecho de propiedad sino una limitacin de su carcter absoluto. * La ocupacin tempornea normal. Se da cuando existan razones de utilidad pblica que hagan necesario el uso transitorio de un bien o cosas determinadas, muebles o inmuebles o bien, de una universalidad determinada de ellos. La ocupacin tempornea normal apareja el derecho de ser indemnizado, aplicndose en subsidio, las reglas vigentes en materia expropiatoria. La ley de expropiaciones fija tambin un lmite temporal de dos aos para la duracin de la ocupacin tempornea normal, vencido el cual y previa intimacin, el particular se encuentra habilitado para promover la accin de expropiacin irregular. * La ocupacin tempornea anormal. Responde a la configuracin de una necesidad imperiosa o sbita que coloca a la administracin frente a una situacin lmite, vinculada con lo que en derecho se conoce como

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contrato; aquella por la cual otorga al cocontratante poderes respecto de terceros y la que la faculta a controlar directamente la ejecucin del contrato. Las expresas o especiales son las incluidas concretamente en contratos que no son administrativos en razn de su objeto, pero que se convierten en administrativos a raz de la clusula exorbitante. stas pueden surgir: del texto mismo del contrato, o del complejo de textos o preceptos legales que regulen la actividad del ente de la administracin a cuyo complejo administrativo el contratante adhiere (v.gr. mutuo hipotecario). Los efectos de un contrato administrativo caracterizado por la existencia de clusulas exorbitantes son los de todo contrato administrativo por razn de su objeto, a partir de los efectos especficos que puedan derivar de la clusula exorbitante. * Diferencias en las consecuencias jurdicas de los contratos administrativos y los de derecho comn. En lo referente al rgimen jurdico sustantivo, el contrato de derecho comn de la administracin se rige por las normas del derecho privado mientras que el contrato administrativo se rige por el derecho pblico. La jurisdiccin competente es la contencioso-administrativa o la civil o comercial segn el contrato sea administrativo o de derecho comn. El recurso jerrquico no procede respecto a actos relacionados con contratos de derecho comn de la administracin, pues tal recurso slo es procedente con relacin a actos administrativos. Con relacin a los contratos de derecho comn, slo es admisible la demanda ordinaria. En cambio con respecto a los contratos administrativos es admisible el recurso jerrquico, y si la resolucin a que da origen es adversa al administrado, queda habilitada la va judicial. Duda acerca de la naturaleza de un contrato de la administracin. Los contratos que celebre la administracin han de reputarse administrativos salvo prueba en contrario, puesto que el quehacer propio y normal de la administracin corresponde a sus funciones especficas. El derecho pblico constituye el mbito natural de la administracin y los contratos que sta celebre en esa esfera jurdica son administrativos. En cambio, los contratos que la administracin celebre fuera de sus funciones especficas sern, en principio, de derecho comn. Enumeracin no taxativa de los contratos administrativos. Por su objeto: Concesin de servicios pblicos; construccin y concesin de obra pblica; concesin de uso de bienes del dominio pblico; funcin pblica; suministro; transporte; emprstito pblico; locacin de servicios; etctera. En el derecho administrativo, la generalidad de los contratos no aparece disciplinada normativa y orgnicamente. Los contratos administrativos no siempre responden a las especies

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clsicas, y pueden constituir contratos innominados. Clasificacin de los contratos administrativos. Contratos administrativos por razn de su objeto o por contener clusulas exorbitantes expresas. Contratos de atribucin (cuyo objeto es conferirle ventajas a los administrados) o de colaboracin (en el cual el administrado se obliga hacia el Estado a realizar una actividad que directa e inmediatamente tiende a facilitar el cumplimiento de las funciones especficas o esenciales del Estado). Contratos administrativos nominados o innominados. Regulacin jurdica de los contratos administrativos. El contrato administrativo se encuentra ubicado dentro del campo del derecho pblico, siendo regido por sus respectivas normas y principios. El rgimen jurdico del contrato administrativo se concreta en normas positivas aisladas, en resoluciones jurisprudenciales y en las enseanzas de la doctrina. Adems hay que tener en cuenta el texto mismo del contrato. * Contratos de derecho comn de la administracin. En principio son contratos de derecho comn de la administracin todos aquellos en los que la actividad o la prestacin del contratante no se relacionen, en forma directa o inmediata a alguna de las funciones especficas o esenciales del Estado, salvo que el contrato contuviere clusulas exorbitantes del derecho comn. Son contratos de derecho comn los que la administracin realiza en ejercicio de su actividad comercial e industrial, as como aquellos que la prestacin a cargo de la administracin no excluya la posibilidad de que pueda ser materia de un contrato entre particulares. Rgimen jurdico de los contratos de derecho comn de la administracin. Dado que entre el contrato administrativo y el de derecho comn de la administracin la diferencia es exclusivamente objetiva y no subjetiva, pues en ambos casos el ente administrativo que acta es o puede ser el mismo, es lgico que, respecto de ambos tipos de contratos, el rgano administrativo deba actuar con la competencia pertinente, ya que siendo la administracin una persona jurdica, sta debe actuar en ejercicio de competencia adecuada al acto que realiza. La competencia con que, en la especie, debe actuar la administracin, est sealada por el derecho pblico que es el que regula la actividad normal y habitual de la administracin. En cuanto a la capacidad del cocontratante, est regida en cada tipo de contrato por las normas del derecho civil que le son normal y habitualmente aplicables. En lo referente a los dems aspectos (expresin de la voluntad, elementos), los contratos de derecho comn se rigen por las normas y principios del derecho privado, sea civil o

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comercial. * Organo competente para celebrar contratos. La potestad corresponde al Poder Ejecutivo, a cuyo cargo se encuentra la direccin general del pas. La atribucin de celebrar contratos administrativos integra la zona de reserva de la administracin. Excepcionalmente tal facultad corresponde al Congreso (cuando integra la zona de reserva de la ley). Todos los contratos que no estn expresamente atribuidos al Congreso por la CN deben ser celebrados por el Poder Ejecutivo. Tanto el Poder Judicial como el Legislativo pueden celebrar contratos administrativos dentro de la funcin administrativa que despliegan en su rbita. El Congreso no hace directamente los contratos, dicta una ley que los dispone y luego el Poder Ejecutivo los ejecuta por medio de un decreto. * Los contratos administrativos. El contrato administrativo es el acuerdo de voluntades generador de obligaciones y derechos, celebrado entre un rgano del Estado, en ejercicio de las funciones administrativas que le competen, con otro rgano administrativo o con un particular o administrado, para satisfacer finalidades pblicas. El contrato se distingue del acto administrativo complejo y del colectivo. Estos dos ltimos slo tienen en comn con el contrato la pluralidad de voluntades que intervienen en su formacin; pero ellas actan en forma distinta (en el contrato los intereses son contrapuestos). Salvo texto expreso en contrario, los elementos del contrato administrativo son los mismos que se prevn para el acto administrativo. A falta de texto expreso rige el principio de libertad de formas. El contrato administrativo para ser considerado una realidad del mundo jurdico requiere dos cosas: - Que las partes expresen y exterioricen su voluntad. - Que el contrato se perfeccione (fusin de voluntades, depende de la modalidad de contratacin). Cuando no se requiere que se firme o suscriba un instrumento especfico ad hoc y el acuerdo de voluntades se hubiere producido, el contrato podr acreditarse con un instrumento o testimonio que contenga o comprenda las piezas respectivas de las cuales resulte dicha fusin de voluntades. En cambio cuando la legislacin aplicable exigiere la especfica existencia de un contrato escrito, el contrato deber probarse con dicho especfico documento escrito, pues se tratara de un requisito formal o esencial de su existencia. Mientras dicho documento escrito no se hubiere concretado, el contrato debe tenerse por no perfeccionado. Caracteres del contrato administrativo.

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Desigualdad jurdica de las partes. Los contratos administrativos tienen caracteres especficos que se traducen en prerrogativas especiales a favor de la administracin (esto se explica porque en dichos contratos se tiende a facilitar el cumplimiento de funciones especficas del Estado). A raz de ello el administrado queda en una situacin de subordinacin frente a la administracin. Carcter personal de los derechos y obligaciones del cocontratante. El contrato administrativo crea, segn los casos, una obligacin personal o un derecho personal a cargo o a favor del cocontratante, segn se trate de un contrato de colaboracin o de atribucin respectivamente. Es corolario de este carcter del contrato que el cocontratante no puede ceder el contrato, introduciendo a un tercero en lugar suyo sin autorizacin expresa. Lo mismo rige respecto de la subcontratacin. Efectos con relacin a terceros. En el derecho privado los contratos no pueden ser opuestos a terceros ni invocados por stos (1199 CC). El contrato administrativo puede ser opuesto a terceros e invocados por stos en ciertos casos (en los contratos cuyo objeto o contenido repercute principal y esencialmente en la esfera jurdica de los terceros). Seleccin del cocontratante. La administracin no siempre puede elegir libremente a su cocontratante. Por razones ticas, debe darle amplia publicidad a dicha seleccin y motivar su decisin. Las normas que establecen procedimientos especiales para la seleccin del cocontratante de la administracin tienen una doble finalidad: asegurar la eficiencia en el cumplimiento del contrato y evitar toda sospecha de inmoralidad en la negociacin. Pueden ser cocontratantes tanto las personas fsicas como las personas jurdicas, nacionales o extranjeras, domiciliadas dentro o fuera de la Repblica, en tanto se hallen encuadradas o acten encuadradas en las reglas que disciplinan las contrataciones del Estado. Sistemas de seleccin. Libre Eleccin. Consiste en la posibilidad de que la administracin elija directa y discrecionalmente a su cocontratante sin tener que cumplimentar previamente para ello algn requisito especial. En materia de celebracin de contratos pblicos el principio general es que la administracin puede elegir libre y directamente a su cocontratante. Este sistema se impone en los negocios o asuntos muy pequeos, de escaso monto. No debe confundirse el sistema de libre eleccin con el de contratacin directa o privada, que slo procede cuando, reunidas las condiciones objetivas exigidas, la administracin haya dado cumplimiento a ciertos requisitos especiales.

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Pliego de condiciones: es el conjunto de clusulas redactadas por la administracin especificando qu se licita, estableciendo las condiciones del contrato y determinando el trmite a seguir. Los pliegos son de dos clases: generales y particulares. El pliego es parte integrante del contrato Llamado a licitacin: es una comunicacin o manifiesto dirigido al pblico con las indicaciones esenciales acerca del objeto y las modalidades del contrato (Debe contener el nombre del organismo licitante, objeto de la contratacin, lugar donde deben consultarse las clusulas, lugar de presentacin de la oferta, da y hora de su apertura). Presentacin de propuestas u ofertas: por parte de las personas inscriptas en los respectivos registros de contratistas estatales, o de conocida solvencia. La idoneidad moral se presume, debiendo demostrar el interesado su idoneidad tcnica y financiera. La prerrogativa del licitador a contratar con el Estado constituye un derecho subjetivo en lo referente a la admisin en la licitacin (habiendo cumplido con los requisitos de idoneidad), y recin luego de la adjudicacin puede hablarse de un derecho subjetivo a que la administracin contrate con el licitador. Toda oferta debe ser recibida por la administracin, sin perjuicio de que oportunamente slo sean consideradas las ofertas realizadas conforme a derecho. Ante la negativa a recibir las ofertas, el licitador puede deducir recurso administrativo ante el rgano jerrquico superior. Las ofertas deben presentarse por escrito y en sobre cerrado, cumpliendo las bases del pliego de condiciones. Una vez presentada, la oferta cumple un efecto inmediato. El oferente tiene dos obligaciones: mantener la oferta durante el lapso que establezca la legislacin aplicable, y afianzar sus obligaciones en su calidad de proponente (garanta de la oferta). Apertura de los sobres: en el lugar, da y hora determinados en los avisos para celebrar el acto, ante los funcionarios designados por el rgano licitante y los licitadores que deseen presenciarlo. Las ofertas son ledas y se labra un acta. Adjudicacin: es el acto de la administracin en que sta, previo examen de las ofertas presentadas, decide cul de ellas es la ms conveniente y la acepta, quedando con ello simultneamente determinado el contratante para ese caso particular. La adjudicacin definitiva produce efectos inmediatos. Tanto la administracin como el adjudicatario quedan sometidos a todas las consecuencias que se deriven del acuerdo de voluntades (el adjudicatario entrega una garanta de adjudicacin). La adjudicacin debe hacerse dentro del plazo de mantenimiento de las ofertas, vencido el cual las mismas caducan automticamente. Puede pedirse una mejora de precios en caso de empate. En caso de rechazo de las ofertas, la licitacin se deja sin efecto (si es luego de la apertura de sobres, la decisin debe ser fundada). Perfeccionamiento del contrato administrativo: el contrato se perfecciona cuando la adjudicacin es notificada al adjudicatario (sistema de la ley de contrataciones del

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Estado), o cuando luego de la notificacin se formaliza el contrato ad hoc (sistema de la ley de Obras Pblicas). Licitacin privada. Es aquella en que slo pueden presentarse como oferentes las personas expresamente invitadas al efecto por la administracin (deben ser como mnimo 6 casas del rubro en cuestin, inscriptas en el Registro de Proveedores del Estado). En este caso, el llamado a licitacin se formula mediante una invitacin personal directa efectuada por la administracin. Su procedencia depende del ordenamiento legal. Generalmente se recurre a ella para contratos que requieren especial capacitacin, o de poco monto, o cuando una licitacin pblica anterior hubiera fracasado o se hubiera declarado desierta. En caso de incomparecencia total, se recurre a la contratacin directa. Licitacin restringida. Es aquella en que nicamente pueden intervenir personas o entidades que renan ciertas condiciones de idoneidad especialmente requeridas, o que respondan a especiales requisitos exigidos por la administracin. No hay invitacin personal sino llamado a licitacin. Este tipo de licitacin es una subespecie de la licitacin pblica. Contratacin Directa. Es la que la administracin realiza con una persona determinada, tratando de llegar con ella a un acuerdo conveniente en trato directo, con exclusin de puja o concurrencia. La administracin tiene gran margen de libertad para seleccionar a su cocontratante. Es un sistema especfico que procede para casos determinados, siendo muchas veces subsidiaria y procediendo ante el fracaso de una licitacin. Dada la falta de concurrencia carece del automatismo que caracteriza a la licitacin. Remate Pblico. Consiste en la venta de bienes en pblico, al mejor postor. En este caso no hay seleccin de concurrentes. La administracin puede intervenir en un remate pblico como vendedora o compradora. Si acta como vendedora, el remate debe efectuarse por oficinas del Estado especializadas en la materia y contar con la autorizacin de la autoridad competente. En caso que acte como compradora, el funcionario que comparezca no puede ofrecer un precio que exceda a aqul para el cual se lo haya autorizado. Concurso. Es la oposicin que se realiza para determinar la mayor capacidad tcnica, cientfica, cultural o artstica entre dos o ms personas. Es un medio de seleccin del contratante que tiene especialmente en cuenta las condiciones personales del mismo. En los contratos intuitu personae el concurso reemplaza a la licitacin. A veces el concurso no es usado directamente para seleccionar al contratante definitivo de la administracin, sino para seleccionar al proyecto, cuya realizacin se le confiar ulteriormente a un tercero, quien a su vez ser seleccionado por el procedimiento que corresponda.

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La eleccin de un candidato por concurso puede asimilarse a la adjudicacin en la licitacin. El concurso slo ser obligatorio o esencial en los supuestos en que la norma lo requiera. Cuando se utilice el concurso, debe practicarse el llamado a concurso. Subsidiariamente se aplican las reglas de la licitacin pblica. Ejecucin de los contratos administrativos. Los derechos y prerrogativas de una de las partes constituyen deberes de la otra y recprocamente. Como consecuencia de un contrato administrativo, la administracin tiene a su favor no slo derechos sino tambin prerrogativas especiales. Tratndose de un contrato administrativo por razn de su objeto, los derechos de la administracin derivan de lo que constituye el objeto o contenido del contrato. Las prerrogativas de la administracin resultantes de clusulas exorbitantes virtuales existen de pleno derecho por principio, no siendo necesario mencionarlas expresamente en el contrato. En el supuesto de contratos administrativos por contener clusulas exorbitantes expresas, los derechos y las prerrogativas de la administracin derivan del objeto del contrato y de las referidas clusulas. Los deberes u obligaciones de la administracin para con el cocontratante derivan del objeto del contrato administrativo, el cual a su vez, depende de que el contratante sea de colaboracin o de atribucin. En los contratos de colaboracin el deber bsico de la administracin consistir en el pago de un precio al cocontratante. En los contratos de atribucin, el deber de la administracin consistir generalmente en poner alguna cosa a disposicin del cocontratante. Todas la prerrogativas de que dispone la administracin como inherentes a un contrato administrativo tienden a lograr que el cocontratante cumpla en forma adecuada su obligacin esencial. La debida observancia de los plazos es una obligacin esencial de ambas partes. La inobservancia de los plazos por circunstancias jurdicamente no imputables a las partes exime a stas de responsabilidad (fuerza mayor o caso fortuito, hecho de la administracin que genere una razonable imposibilidad de cumplir y hecho del cocontratante). El retardo imputable apareja sanciones o puede aparejarlas (convenidas por las partes o no, en cuyo caso se aplican las reglas generales). La astreintes son inaplicables la mbito del contrato administrativo. La exceptio non adimpletti contractus (1201 CC) es, segn la mayora de la doctrina, invocable en algunos supuestos. La administracin tiene el poder de direccin y control del contrato (clusula exorbitante virtual). Al poder de control corresponde, no obstante silencio del contrato, la posibilidad de

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supuesto de responsabilidad contractual del Estado. Como regla general, los principios generales que rigen en el derecho administrativo son los mismos que rigen en el derecho civil. Por hecho del prncipe se entienden los actos emanados de su autoridad tendientes a disminuir los derechos de los ciudadanos. La resolucin debe ser de carcter general, objetiva e incidir en los efectos de un contrato administrativo existente, con menoscabo de los derechos del cocontratante. El fundamento de la responsabilidad del Estado en este caso, radica en los artculos 16 y 17 CN conforme los cuales, cualquier menoscabo patrimonial o individual ocasionado por razones de inters pblico o general debe ser resarcido. El hecho del prncipe presupone una norma general emanada de la autoridad pblica, en tanto que la responsabilidad contractual del Estado presupone una norma especfica relacionada con el contrato administrativo en cuestin. La responsabilidad por el hecho del prncipe no es directa sino refleja. Obliga a indemnizar integralmente los perjuicios que el hecho o acto estatal haya ocasionado al alterar el contrato. En cuanto a la medida de la indemnizacin, se aplican las reglas de la ley de expropiaciones. El perjuicio es resarcible si el dao es real, el hecho generador del dao fue imprevisto al momento de celebrar el contrato y la medida es de alcance general. La teora de la imprevisin es el medio por el cual ante circunstancias extraordinarias o anormales e imprevisibles posteriores a la celebracin de un contrato administrativo, pero temporarias o transitorias, que alteran la ecuacin econmica-financiera en perjuicio del cocontratante, ste puede reclamar la ayuda pecuniaria a la administracin y poder seguir cumpliendo sus prestaciones. El hecho no debe ser imputable al Estado, salvo que provenga de una autoridad pblica de una esfera distinta a la que celebr el contrato. Su aplicacin no requiere ser pedida por las partes, no requiere norma expresa que la consagre. * Extincin de los contratos administrativos. Los contratos administrativos pueden terminarse por distintas razones: por cesacin de sus efectos o por extincin. La primera es la terminacin normal del contrato, se trata de algo previsto de antemano. La segunda es la terminacin anormal por causas no queridas ab initio sino por causas surgidas con posterioridad. Distintos medios de terminacin del contrato. Cumplimiento del objeto (cesacin de los efectos). Vencimiento del trmino (cesacin de los efectos). Revocacin (extincin). Puede ser de dos especies: por razn de oportunidad,

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mrito o conveniencia o por ilegitimidad. Anulacin (extincin). Caducidad (extincin). Por su naturaleza es una medida represiva que utiliza la administracin. Procede cuando el cocontratante incurre en incumplimiento de las obligaciones a su cargo, siempre que este incumplimiento le sea imputable. Muerte o quiebra del cocontratante son casos especiales de caducidad. Renuncia del cocontratante (extincin). Slo procede con respecto a algunos contratos de atribucin (no a los de colaboracin). Rescate (extincin). Es la decisin unilateral del Estado en cuyo mrito ste, por razones de inters pblico o general, pone fin al contrato entes de la fecha fijada para ello, asumiendo entonces, en forma directa la ejecucin o el cumplimiento del objeto de ese contrato. Es una medida administrativa de reorganizacin del servicio. Est excluido en los contratos de atribucin y est limitado a algunos de colaboracin (concesin de servicios pblicos y contratos de obra pblica), procediendo la indemnizacin al particular. El rescate no puede ser parcial. En nuestro pas la facultad de rescatar una concesin se sobreentiende sin necesidad de norma legal autorizatoria. Rescisin (extincin). Puede ser unilateral o bilateral. Un contrato disuelto por una va jurdica no puede ser nuevamente extinguido por otra. No se acepta la procedencia del arbitraje en los contratos en que el Estado acta en el mbito del derecho pblico. Contrato de Concesin de Servicio Pblico. La concesin de servicios pblicos es una manera en que el Estado satisface necesidades generales, valindose para ello de la colaboracin de los administrados. La concesin es el acto mediante el cual el Estado encomienda a una persona individual o jurdica (privada o pblica), por tiempo determinado, la organizacin y funcionamiento de un servicio pblico; dicha persona llamada concesionario, acta a su propio costo y riesgo, percibiendo por su labor la retribucin correspondiente, que puede consistir en el precio pagado por los usuarios o en las subvenciones o garantas otorgadas por el Estado, o ambas cosas a la vez. Nos es una delegacin de facultades pues sta implica un traslado de facultades. Se trata de una adjudicacin o imputacin de atribuciones. * La naturaleza jurdica del contrato de concesin de servicios pblicos. Al respecto hay diversas teoras: la unilateral, la del contrato de derecho privado, la del contrato administrativo (acto mixto) y la del contrato administrativo stricto sensu. Se trata de un contrato de estructura homognea y nica, contractual en todos sus

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La nota esencial de la obra pblica es la realizacin o construccin por el Estado, por s o a travs de terceros. La obra pblica apareja la idea de trabajo pblico, que comprende la construccin de la obra, su mantenimiento, reparacin o modificacin e, inclusive, su destruccin. El costo de las obras pblicas estar a cargo de: - Los administrados, cuando sean los beneficiarios directos de una construccin (contribucin de mejoras) - El Estado, cuando las obras fuesen de carcter general (impuestos, fondos del tesoro). - Los usuarios de las autopistas y rutas (peaje). La obra pblica (trabajo pblico) puede llevarse a cabo mediante dos diferentes procedimientos: por medio de la administracin con su propio personal, o recurriendo a la colaboracin de terceros (contrato de obra pblica y concesin de obra pblica). La concesin de obra pblica constituye un contrato de derecho pblico entre el Estado y un tercero donde ste se obliga a realizar una obra cuyo pago no le ser efectuado directamente por el Estado sino por ciertos administrados (peaje o contribucin de mejoras). En el contrato de obra pblica quien paga el trabajo es la administracin, siendo este contrato para los particulares res inter alios acta. * Elementos del contrato. - Elemento subjetivo: una de las partes debe ser el Estado. Las entidades o personas jurdicas no estatales no pueden celebrarlo (slo pueden celebrar locaciones de obra regidas por el derecho privado). - Elemento objetivo: la legislacin nacional no limita el objeto del contrato de obra pblica a los inmuebles. Dado que el contrato de obra pblica puede tener como materia cosas muebles, inmuebles y objetos inmateriales, dicho contrato no slo se refiere a cosas sino en general a bienes. Para que un mueble pueda ser materia de un contrato de obra pblica, dicha cosa no debe ser consumible ni fungible (si no sera un contrato de suministro) pudiendo ser objeto de este contrato cuando: - Se incorpore fsicamente a un inmueble (accesin fsica); - Forme una universalidad pblica (accesin moral); * Naturaleza jurdica del contrato. En un caso ser administrativo propiamente dicho y en otro de derecho privado. Para que se configure un contrato administrativo stricto sensu debe concurrir el requisito esencial de todo contrato administrativo, o sea que la prestacin del cocontratante se relacione, directa e inmediatamente con alguna de las funciones esenciales o especficas del Estado, con los fines pblicos propios de ste, en caso contrario ser de derecho privado.

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El contrato de obra pblica no slo puede resultar de su objeto, sino tambin de que la prestacin del cocontratante, se halle vinculada directa e indubitablemente a una obra pblica (contrato de obra pblica por accesoriedad). * Rgimen jurdico del contrato administrativo de obra pblica. El contrato administrativo de obra pblica es el acto en cuyo mrito el Estado conviene con un tercero la realizacin de una obra que le permitir cumplir funciones esenciales o especficas suyas, realizando as el Estado sus fines pblicos propios. El contrato de obra pblica es el contrato ms orgnico e integralmente considerado por el derecho positivo. En el orden nacional rige la ley 13064. Sistemas de contratacin. - Unidad de medida: comprende dos subtipos, unidad simple y unidad en el conjunto. En el primero, el cocontratante se obliga a ir ejecutando partes, unidades o piezas de obra por un precio unitario determinado sin que se haya establecido el nmero de partes o unidades que realizar (cada parte es una obra independiente). En el otro subtipo, cada unidad no se considera como una obra independiente; se tiene en cuenta el conjunto total de la construccin que resulta integrado por la suma de unidades o partes (cada una tiene su precio). - Ajuste alzado: aparece cuando se combina un precio global e invariable para la realizacin integral de la obra. Se emplea para trabajos simples y de poca monta. - Coste y costas: el dueo o propietario de la obra paga el valor de los materiales y de la mano de obra utilizado por el cocontratante; adems ste percibe un porcentaje determinado sobre el valor de los trabajos, lo que concreta el beneficio que le corresponde por su labor. El artculo 5 de la ley 13064 slo admite este sistema en caso de urgencia justificada o de conveniencia comprobada. Caracteres del contrato de obra pblica. Es bilateral, oneroso, conmutativo, formal (21-24 ley 13064) y es sustancialmente una locacin de obra. En el mbito nacional, el contrato queda perfeccionado una vez que las partes hayan suscripto el documento respectivo. Derechos y deberes. Los derechos y prerrogativas de la administracin son los mismos que le corresponden en los contratos administrativos en general. Lo mismo respecto de los derechos del cocontratante. La remuneracin del contratista se establece en el pliego de condiciones generales. Dicho pago se efecta previo otorgamiento de los certificados que es todo crdito documentado que expide la administracin al contratista con motivo del contrato de obra pblica. El certificado no

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Sujetos. El Estado y un cocontratante. Objeto. El contrato se refiere a la provisin de cosas muebles, fungibles o consumibles o no. En algunos supuestos la provisin de muebles puede determinar un contrato de obra pblica por accesoriedad. No es necesario que las prestaciones sean de tracto sucesivo. Caracteres. Es bilateral, oneroso, conmutativo y formal. Es un contrato de colaboracin. Derechos y deberes. Las prerrogativas de la administracin son las mismas que le corresponden en los contratos administrativos en general (exigir el cumplimiento en trmino, direccin y control, modificacin, rescisin). Lo mismo respecto de los derechos del cocontratante (que la administracin cumpla sus obligaciones, percibir el precio, suspender la ejecucin del contrato, pedir la rescisin, ser resarcido cuando la extincin del contrato obedezca a razones de oportunidad, mrito o conveniencia, al mantenimiento de la ecuacin econmico-financiera del contrato). Extincin. En esta materia rigen tambin los principios generales (cumplimiento del objeto, vencimiento del trmino, revocacin, anulacin, caducidad, rescisin). Jurisdiccin competente. Es la contencioso-administrativa. Contrato de funcin o empleo pblico. Si la Administracin Pblica ejerce una actividad concreta y continuada es natural que para ella se prevea la existencia de una organizacin. Los rganos y entes que la componen son personas de existencia ideal que requieren la presencia de personas fsicas por medio de las cuales llevan a cabo los actos que les corresponden. As surge el concepto de funcin pblica. Esa relacin de empleo o funcin pblica es la que se establece cuando una persona es investida por la administracin pblica, conforme a los procedimientos legales que correspondan, para el desempeo de una funcin o empleo pblico, y que acepta cumplir voluntariamente, con cierta permanencia y por lo general en forma remunerada.

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* Naturaleza jurdica de la relacin de la funcin o empleo pblico. Hay varias posiciones al respecto: - mandato o locacin de servicios de derecho privado, - acto unilateral del Estado, - acto jurdico bilateral que da nacimiento a un sistema estatutario contrato de derecho pblico. Se trata de un contrato administrativo, bilateral o sinalagmtico, a ttulo oneroso, conmutativo, consensual, nominado, principal (no depende de la existencia de otro contrato), de ejecucin sucesiva y simple (figura perfectamente diferenciada de las dems figuras contractuales administrativas). * Elementos del contrato. - Elemento subjetivo: la Administracin Pblica, por un lado, y una persona fsica. - Elemento objetivo: ? * Formas de ingreso a la administracin. El ingreso a la funcin pblica est regido por el principio de la admisibilidad. Sorteo: libra al azar el ejercicio de cargos sin ceirse a las exigencias de capacidad, celo y moral. Eleccin: consiste en la determinacin de la persona que habr de desempearse en una funcin o un empleo mediante la expresin de voluntad de un grupo de personas (cuerpo electoral). Accesin: cuando un funcionario, por razn de su cargo, integra automticamente otro u otros y que no constituye, en verdad, un modo de ingreso a la funcin pblica, sino un procedimiento de acceso a determinados cargos pblicos. Concurso: procedimiento integrado por varios actos y hechos administrativos por medio del cual se selecciona entre varios candidatos que renen una idoneidad bsica general, a los ms capaces para desempear los cargos de que se trate, los cuales acceden al desempeo de ellos por la va del nombramiento. Contrato ad hoc o especial: tiene lugar cuando se incorporan a la administracin determinadas personas en cargos que exigen una idoneidad particular y que imponen rodearlos de garantas y condiciones especiales, distintas de las del comn de los funcionarios y empleados de distintas categoras. El sistema ms comn y corriente de ingreso es el nombramiento, que puede o no ir precedido de un o de los sistemas de eleccin y reclutamiento expresados, y consiste en la designacin efectuada en forma directa por la autoridad administrativa competente, de la persona que habr de desempearse y que deber prestar su consentimiento.

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El acto de nombramiento es un acto administrativo, una declaracin unilateral de voluntad de la administracin destinada a producir efectos subjetivos. Puede tener carcter efectivo inmediatamente o ser otorgado a prueba por un perodo razonable. Al acto de nombramiento lo debe acompaar uno de aceptacin, sin ella no tiene efectos jurdicos. A partir de all, el agente pblico adquiere un status de funcionario o empleado, compuesto por una serie de prerrogativas, derechos y obligaciones que constituyen los llamados derechos de empleo. La atribucin de nombrar est condicionada por la condicin de que el designado rena la s cualidades de idoneidad requeridas. El concepto de idoneidad no es simple, lo integran distintos valores. Esas condiciones de idoneidad no se presumen, deben ser acreditadas. Pueden ser generales o uniformes (exigibles en todos los cargos pblicos), generales (con relacin directa al cargo), propias y exclusivas (exigidas solamente para ciertas funciones o empleos). La verificacin de la idoneidad, a cargo de la autoridad competente para designar, es discrecional. Entre los requisitos o condiciones relativas a la idoneidad podemos encontrar: la aptitud tcnica, moral, fsica y mental, la nacionalidad, la edad, las creencias religiosas y polticas, el cumplimiento de las obligaciones cvicas. * Ejecucin del contrato. Los estatutos de los funcionarios y empleados pblicos tienen el propsito de juridizar las relaciones entre la administracin y sus agentes, sometindolos a normas ciertas, claras y permanentes. En el orden nacional, la ley 22140 faculta al Poder Ejecutivo al dictado de los reglamentos necesarios para poner en marcha y funcionamiento tal rgimen. La continuidad de la ejecucin es propia de todo contrato administrativo, siendo ms ntida por el hecho de que estando el cumplimiento a cargo de agentes pblicos, no puede ser trabada ni demorada sino por la decisin debidamente fundada de las propias autoridades administrativas. En cuanto a la direccin y control, el conjunto de agentes pblicos se halla organizado en base a la jerarqua, aunque ligados por un contrato individual con la administracin. Deben comportarse como un conjunto homogneo. Existe un poder jerrquico que consiste en la atribucin del superior de imponer rdenes a sus subordinados, ejercer su vigilancia y control permanente y la posibilidad de delegar determinadas funciones si fuera normativamente admitido. Tambin implica la potestad de examinar los actos de los subordinados para verificar su legalidad y oportunidad, pudiendo modificarlos o revocarlos segn lo considere conveniente, salvo que la facultad le est expresamente vedada. Implica para el subordinado un deber de obediencia. Obligacin que el subordinado tiene, sea cual fuere su jerarqua, de cumplir las rdenes que le imponen sus superiores. El agente pblico tiene la posibilidad de examinar la orden que reciba, no slo en cuanto a los aspectos de

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legalidad formal, sino tambin al contenido, de modo que en caso de ilegalidad manifiesta, debe abstenerse de cumplirla (teora de la legalidad formal y material). En virtud del principio de la mutabilidad que rige en los contratos administrativos, la administracin puede introducir modificaciones que alteren las prestaciones originarias contraidas por el cocontratante particular. Pero para la modificacin de situaciones estatutarias preexistentes ser necesaria la previa modificacin del rgimen estatutario por la sancin de una ley formal o material. Los derechos irrevocablemente adquiridos se mantendrn y no podrn ser alterados. Las modificaciones del contrato deben ser razonables y fundadas, debiendo respetarse el equilibrio econmico-financiero. La potestad rescisoria es la facultad reconocida a la administracin que adquiere caracteres especiales en este contrato por el principio de la estabilidad de los agentes pblicos. La potestad sancionatoria es natural teniendo en cuenta la potestad de dirigir y controlar a sus agentes. Incumbe as, a la autoridad superior un poder disciplinario que consiste en impedir, mediante la imposicin de sanciones, el posible quebrantamiento por los rganos pblicos inferiores, de los deberes y obligaciones que deben observar. Las sanciones disciplinarias vigentes son: apercibimiento o amonestacin (llamado de atencin), suspensin, postergacin en el ascenso, retrogradacin de categora, cesanta y exoneracin (sanciones expulsivas). La sancin se puede extinguir por distintas causas: cumplimiento de la sancin, perdn o condonacin de la sancin dispuesta por la autoridad que la aplic, revocacin por ilegitimidad de la sancin, muerte del infractor, prescripcin de la sancin o la accin respectiva, pago en las sanciones pecuniarias. Pueden ser recurridas por el afectado en sede administrativa o judicial. La renuncia del agente no impide a la administracin el ejercicio de su poder disciplinario (salvo que la administracin acepte la renuncia). En cuanto a las sanciones penales, los agentes pblicos pueden ser pasibles de responsabilidad penal, cuando cometan acciones o incurran en omisiones que constituyan delitos. * Derechos y obligaciones de la Administracin Pblica. El agente pblico tiene la obligacin y la administracin el deber de exigir el debido y regular cumplimiento de las obligaciones. Los funcionarios deben cumplir personalmente y en forma directa dichas obligaciones, no pudiendo recurrir a sustitutos o personas, pero esto no implica que ste sea un contrato intuitu personae. Cuando los agentes cumplan sus obligaciones en forma irregular, ocasionando un dao a los administrados, pueden incurrir en responsabilidad civil (1112 CC). * Derechos y obligaciones del contratante particular. Los derechos y deberes pueden ser generales (comunes a todos los agentes) o particulares (corresponden a determinados funcionarios en razn de su cargo).

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Deberes u obligaciones. - Dedicacin al cargo: poner el mximo de atencin, dedicacin y eficiencia. - Residencia: en el lugar donde se presten los servicios o prximo a l. En algunos casos, a ciertos funcionarios se les puede imponer un estricto deber de residencia. - Obediencia y Respeto del orden jerrquico. - Reserva y secreto: en el caso de violacin de la reserva, es pasible de sanciones disciplinarias, mientras que la violacin del secreto puede acarrear sanciones penales. - Lealtad al orden jurdico-poltico: no implica una lealtad personal al jefe de gobierno sino guardar fidelidad a la CN y al orden jurdico positivo. - Observar una conducta digna. - Denunciar y querellar criminalmente: deben denunciar aquellos delitos de accin pblica de cuya comisin tuvieren conocimiento con motivo del ejercicio de sus funciones. - Urbanidad y buen trato del pblico: ? - Declarar las dems actividades que cumplen: por incompatibilidades. Derechos. - A la estabilidad en el cargo(14bis CN): slo pueden ser removidos por las causales previstas por el ordenamiento aplicable. - A la carrera: posibilidad de progresar regularmente dentro de las categoras previstas. - Al debido tratamiento: por parte de los superiores. - Al descanso. - A ser indemnizado por los daos sufridos. - A la asistencia y previsin social. - A la jubilacin: retribucin peridica y vitalicia que presta el Estado a quienes se han desempeado en una relacin de empleo pblico y han pasado a la pasividad. Hay tres clases de beneficios: jubilacin ordinaria o voluntaria (se concede a quien habiendo cumplido el lmite de edad, servicios y aportes, resuelve acogerse a ella), jubilacin extraordinaria (se concede a quienes sin alcanzar los lmites requeridos, deben pasar a la inactividad por causas especiales), jubilacin obligatoria (se dispone aun contra la voluntad del empleado pblico en determinados casos). - A integrar asociaciones profesionales. - Al sueldo: retribucin peridica equivalente en proporcin a los servicios que se prestan, teniendo en cuenta las condiciones exigidas para el desempeo del cargo, necesidad de asegurar una vida digna y decorosa y la situacin econmica del Estado. El cobro compulsivo del sueldo puede ser intentado por los empleados pblicos ante el fuero contencioso-administrativo (la accin prescribe a los 5 aos). * Extincin del contrato. Se aplican los principios generales con peculiaridades propias. Se deben tener en cuenta

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tres principios fundamentales: todo agente pblico puede ser vlidamente privado del cargo que desempea; las causas y efectos de la conclusin del contrato estn regidos por las disposiciones de carcter general; los agentes que cesan en sus cargos deben disponer de los medios legales para recurrir las medidas. Causales de terminacin del contrato. - Cumplimiento del objeto del contrato: no resulta aplicable, por cuanto el objeto nunca se agota. - Expiracin del trmino de duracin del contrato: si tiene un trmino fijado, es al vencimiento de ste, de manera automtica. La permanencia en el cargo ms all de esa fecha constituye el delito de permanencia ilegal en la funcin (246 Cdigo Penal). - Renuncia: expresa y por escrito. Slo produce sus efectos a partir de su aceptacin por parte de la administracin. - Desaparicin del objeto del contrato: cuando sucede la supresin o extincin del ente, organismo o cargo en donde se vena desempeando. Es comn que en estos supuestos se efecte una nueva distribucin. - Muerte del cocontratante particular: los herederos pueden reclamar ciertos derechos de pensin, pero no pueden acceder al desempeo de la funcin. - Prdida de la aptitud e idoneidad: cuando se produce la inhabilitacin mental o fsica. - Imposicin de sanciones expulsivas (cesanta y exoneracin) : suele conllevar la imposibilidad de ingresar en la Administracin Pblica, y la prdida de los derechos que se hubieran adquirido. - Inhabilitacin penal. - Incompatibilidades. - Jubilacin: el agente pblico que pasa a la inactividad no pierde su condicin de funcionario pblico. * Jurisdiccin competente. En defensa de sus derechos, los agentes tienen dos vas recursivas: en sede administrativa, cuentan con los recursos generales y especficos previstos en cada caso; en sede judicial, tienen los recursos y excepciones previstos por la ley, que deben interponerse ante los tribunales contencioso-administrativos, excepto la accin de amparo.

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