Ameriso

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct.
2009
Financiamiento local para el desarrollo de ciudades sustentables
Claudia C. Ameriso
Luis Carús Ribalaygua
INTRODUCCIÓN
Un sistema de gobierno formado por varios niveles que asumen responsabilidades ejecutivas y que
gozan de alguna autonomía para la toma de decisiones en los ámbitos que les atañen directamente,
requieren de instrumentos financieros que hagan posible un buen desempeño público.
Si un gobierno no puede decidir cuáles serán sus ingresos, tendrá fuertes limitaciones a la hora de hacer
su plan de gobierno, tomar las decisiones de gasto y ajustar la asignación pública a las demandas de los
ciudadanos.
El fenómeno mundial y universal de las migraciones internas de las zonas rurales a las ciudades ha
provocado un proceso de urbanización mucho más acelerado que la capacidad de respuesta de las
organizaciones municipales, para atender la demanda progresiva de todo tipo de obras y servicios
públicos. Los vecindarios crecientes están urgentemente necesitados de las obras y servicios que
impone la vida urbana. Para satisfacerlos se requiere de un sistema municipal fortalecido y renovado.
Hay que rescatar la vitalidad de los municipios como organización básica del Estado que
históricamente ha cumplido un papel relevante; de los niveles gubernativos es el que está en contacto
más directo con los ciudadanos y el que mejor conoce sus necesidades.
El crecimiento de algunos centros urbanos ha ido extendiendo las funciones de los municipios. Así,
urbanización y municipio son términos que identifican dos nociones que van de la mano en la
evolución de la humanidad. La definición de un proyecto de ciudad debe llevarse a cabo a través de una
planificación integral, responsable, democrática y estratégica que desde luego, va más allá de los planes
de desarrollo urbano convencionales y que necesariamente, ha de ser capaz de implicar a los actores
con capacidad de actuar y transformar el espacio público. Responder a una demanda ciudadana y
estructurarse a través de políticas coherentes con el territorio, el cuidado y preservación del ambiente,
las infraestructuras, las actividades económicas y con la sociedad, son premisas ineludibles.
El financiamiento municipal –en términos generales- se compone de los recursos tributarios, las
transferencias intergubernamentales o subvenciones y el acceso al crédito o deuda. Los recursos
tributarios son la piedra angular sobre la que se edifican las estructuras institucionales autónomas, co-
responsables fiscalmente, ya que los ciudadanos están en mejores condiciones de sopesar los costos y
beneficios de los programas públicos locales y exigir la rendición de cuentas. No obstante, habrá que
balancear cuidadosamente la descentralización tributaria a efectos de no socavar los logros obtenidos
en eficiencia, equidad y economicidad administrativa cuando la responsabilidad del cumplimiento
fiscal está en un nivel superior de gobierno. La distribución de los poderes tributarios en países con
organización federal de gobierno genera conflictos como consecuencia de las competencias políticas de
los gobiernos central y locales, concurrentes en numerosas situaciones, que habrán de ser tomadas en
cuenta a la hora de decidir las atribuciones tributarias de los gobiernos municipales para el mejor
cumplimiento de sus fines.
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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009
El presente trabajo se enmarca en el proyecto de investigación “Financiamiento local para el desarrollo

de ciudades sustentables”, actualmente en ejecución, financiado por la Agencia Española de
Cooperación Internacional para el Desarrollo (A/016724/08) cuyos coordinadores son: por la
Universidad de Zaragoza (España) Luis Carús Ribalaygua y por la Universidad Nacional de Rosario
(República Argentina) Claudia Cristina Ameriso. Con su desarrollo se pretende formular una propuesta
general para el financiamiento local de ciudades sustentables bajo una concepción moderna de las
finanzas públicas, es decir tomando la política fiscal como herramienta para la redistribución de
ingresos, estabilización y desarrollo económico sustentable.
CIUDAD: HECHO URBANO. MUNICIPIO: ORGANIZACIÓN POLÍTICO SOCIAL EN LA

ESCALA LOCAL
La urbanización, entendida como proceso general de organización de los asentamientos humanos sobre
un territorio es el fenómeno social, económico y cultural de mayor trascendencia y difusión que conoce
la Historia, que presenta características de excepcional consolidación, amplitud e intensidad, a partir de
las transformaciones tecnológicas ocurridas con los avances de la producción industrial, manifestados
en Inglaterra y Europa Continental, hace poco más de una centuria. No obstante, se trata de un
fenómeno de larga data que prácticamente acompaña al hombre a lo largo de toda su trayectoria
histórica, y en cierta medida opera como una constante, como un sistema de registro natural de las
manifestaciones de la especie humana, al cual corresponde guardar las expresiones y los cambios mas
importantes que han ocurrido a lo largo del tiempo.
La ciudad -como hecho urbano, con sus diversas manifestaciones- es el producto esencial del fenómeno
de urbanización, que concreta y sintetiza el espacio colectivo por excelencia, y expresa el modo de vida
que ha adoptado, decidida e irrevocablemente, la Sociedad contemporánea (Rodríguez García; 2001).
El crecimiento urbano se debe a una combinación de factores económicos, sociales, culturales y
políticos:
- factor económico: la ciudad es sinónimo de proximidad; proporciona una multiplicidad de contactos y

actividades, se convierte así en un núcleo de información y creatividad; es esta capacidad de reunir los
actores económicos que intervienen en todas las fases de producción, investigación y consumo lo que
atrae a las empresas hacia los centros urbanos;
- factor social: la ciudad aúna una gran variedad de instalaciones sociales (guarderías, hospitales,
centros de servicios sociales, etc.) cuya función es cada vez más importante por el aumento de la
marginación en forma de subempleo, desempleo y pobreza; de hecho, la concentración de problemas
sociales permite definir y llevar a la práctica medidas correctoras más bien específicas que generales, la
ciudad concentra también oportunidades de empleo; éste es uno de sus grandes atractivos; en términos
más generales, la ciudad representa la capacidad de elección: de relaciones sociales, educación,
servicios y trabajo;
- factor cultural: al igual que ocurre en la esfera social de la cual forma parte, el papel cultural de la
ciudad se basa en la densidad, la proximidad y la facultad de elección; estos factores contribuyen tanto
a la «producción» de cultura como a su «consumo»; además, la herencia histórica de la ciudad permite
actividades económicas singulares vinculadas a la cultura, entre ellas el turismo;
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- factor político: más que cualquier otro lugar, la ciudad debe responder directamente a las exigencias
de sus ciudadanos en lo que se refiere a una «buena administración»; la ciudad es un sitio en el cual la
participación directa es posible y se practica cada vez más, y donde el individuo puede desarrollar con
mayor libertad su noción de los valores personales y cívicos; no es casual que en nuestras lenguas los
términos «ciudadano», «citizen», «citoyen», «cittadino» o «Bürger» encierren en sí una connotación de
soberanía política.
La ciudad ofrece densidad y variedad, una combinación eficaz de funciones sociales y económicas que
ahorra tiempo y energía; una oportunidad de restaurar valiosa arquitectura; son proyectos de un nuevo
estilo de vida y de trabajo.
Junto a ella, aparece el municipio como un modo de estructurar la comunidad para la más eficiente
satisfacción de las demandas generadas por la vida colectiva, que encuentra su exteriorización
sociológica y política más acabada en la ciudad. Es, entonces, una de las expresiones y consecuencias
de la socialización propia de los medios urbanos, que empuja a la formación de estructuras de
organización pública, que se configuran -en sus manifestaciones mas acabadas- como instituciones
insertadas en el tejido de las comunidades mismas, formando parte de ellas, y por ende, piezas
insustituibles tanto en su morfología, como en su funcionamiento.
Se presenta el municipio como una institución emblemática de la organización político-social en la

escala local, comunal, es decir, en el ámbito propio de la vida colectiva básica. En consecuencia, en su
aspecto esencial, el municipio es el producto natural y lógico del modo de vida urbano, del fenómeno
de urbanización y sus consecuencias sociales, físicas, políticas, económicas y jurídicas; convergen en la
necesidad de contar con una fórmula organizativa propia al servicio de los requerimientos cotidianos y
directos de la colectividad, asentada y unida por el conjunto de vínculos mas inmediatos, que
configuran su entorno natural y su esfera de intereses comunes más cercana.
La urbanización apunta a la configuración de categorías cualitativas que indican el perfil de una

Sociedad, de un modo de vida caracterizado por la especialización de las actividades, la mayor
interacción de personas y la complementación de tareas, el incremento significativo de la relación
interpersonal e interinstitucional, la multiplicación de servicios e instituciones, el aumento de eventos
de intercambio y la intensidad y variedad en la comunicación entre los integrantes de la comunidad, o
mejor dicho, la red de comunidades que configuran las ciudades contemporáneas, al punto de definirse
una forma social nueva y distinta, con características propias (Blumenfeld; 1982).
Es claro que un proceso de tal magnitud y naturaleza atrae por su propia esencia y efectos, múltiples y
variados resultados, que terminan siendo más o menos acertados y al mismo tiempo, más o menos
objetivos o sesgados, según el punto de vista en el que se ubique el observador, y el interés que lo
mueva, o la finalidad que realmente pretenda alcanzar. No falta la aproximación negativa, que sólo
encuentra y destaca aspectos nocivos de la ciudad y su vida urbana, situaciones problemáticas que
deliberadamente se presentan como generadas por la ciudad, consustanciales a la urbanización, o bien,
acentuadas o potenciadas por ese proceso y sus manifestaciones. Entre otros, se subrayan los problemas
de congestión de tráfico y el humo que expulsan los vehículos de motor; la polución atmosférica
producida por la concentración de actividades industriales, la acumulación de residuos domésticos y
comerciales; la contaminación sónica que ocurre principalmente por la concentración de actividades
industriales y el tráfico automotor; la contaminación de las aguas como consecuencia de los vertidos no
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controlados, tanto domésticos como industriales; la delincuencia y la pobreza; en fin, la marginalidad y

la carencia de vivienda. Pero junto con ello, se denuncia también un efecto nocivo sobre la
sociabilidad, consistente en una supuesta desaparición de los lazos de solidaridad propios de las
relaciones íntimas que caracterizan a las pequeñas comunidades, con lo cual se llega a afirmar que la
ciudad tiende a deshumanizar a sus pobladores y a crear un ambiente inhóspito, que arremete al
individuo, por estar fuera de la “escala humana”.
Desde luego, estas posiciones, influenciadas y mezcladas con el temor que significan como reto a la
imaginación y a la acción, las novedades que presenta este proceso en marcha, carecen de sustento real,
y dejan de lado los aspectos positivos de la urbanización, que pueden sintetizarse en el hecho de que es
precisamente el medio de vida urbano y la aglomeración con sus efectos económicos, tecnológicos y
culturales, lo que permite el conocimiento y creación de respuestas efectivas y eficientes: avances en la
salud, la educación, la economía, la tecnología y otros campos del quehacer humano, que permiten
exhibir umbrales más elevados en lo relativo a las expectativas de vida, las condiciones de salud y de
confort, el nivel de desempeño y los grados de formación que alcanzan los pobladores de los países
urbanizados, al mismo tiempo que se pueden conocer y comparar los indicadores presentes en materia
de participación, democracia y respeto a la dignidad humana en el seno de las sociedades urbanas.
Cobra especial significación la consideración del municipio como entidad político-territorial del
Estado, esto es, como un ente público cuya presencia en el escenario del ejercicio del poder se ancla en
la representación de un espectro poblacional concreto, asentado en un ámbito espacial determinado que
integra su propia personificación jurídica; que está complementado con la expresión de una peculiar
forma de organización jurídico-pública, que dispuesta al servicio de la población -siendo ésta la que
detenta su autoridad con base en el ejercicio de la práctica democrática- permite determinar su
legitimidad, como consecuencia directa de la voluntad popular.
El municipio, en tanto parte del Estado, es también una realización cultural, un producto de la creación
humana que se institucionaliza, que alcanza el carácter de institución y en consecuencia, se objetiviza,
se colectiviza, se hace uniforme, general y persistente, independizándose de la voluntad individual, e
insertándose en el mundo de la normatividad, en tanto sus actos y relaciones se encuentran vinculados a
una específica categoría regulatoria. Además, como entidad integrada indisolublemente al Estado pasa
a ser una institución jurídica, ya que sus actos y relaciones se rigen por el Derecho. Por ello, y
consecuentemente producto cultural, no solamente es susceptible al cambio y la adaptación, sino que
tal condición se constituye en un requerimiento necesario, imprescindible para su vigencia, para su
presencia actual y su eficiente desempeño. Su adaptación comporta la suma de al menos, dos
componentes: por una parte el ajuste de sus perfiles morfológicos y funcionales, para buscar una mayor
fidelidad con la realidad social donde se inserta, y complementariamente, la formulación jurídica
(normativa) de los cambios o modificaciones que concretan esa adaptación.
En esta línea de pensamiento se enroló el Informe Radcliff-Maud de la Royal Comission on Local

Governement, al indicar -en 1969- la percepción de las orientaciones que debían inspirar la reforma del
régimen local en Inglaterra, sosteniendo que: “... El perfil y carácter del gobierno local debe permitir la
posibilidad de ... adaptarse constantemente a sí mismo a los cambios sin precedentes en cuanto a la
manera como la gente vive, trabaja, se moviliza, compra y se divierte ...”
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No hay duda de que las demandas de la población crecen cuantitativa y cualitativamente, en forma
exponencial, junto con el proceso de crecimiento y reorganización espacial y funcional que presenta la
evolución de las comunidades en los sistemas urbanos actuales. Frente a la institución local aumenta la
cantidad de usuarios de los servicios, en razón del crecimiento vegetativo de la población asentada y de
la movilidad social y física, lo que implica la incorporación de nuevos pobladores en calidad de
usuarios, consumidores o clientes de bienes y servicios. Lo que es más importante, es que esta demanda
crece y se transforma de manera constante y sostenida, en lo atinente a las condiciones y calidad de los
servicios, incorporando mayor standard y sofisticación en contraste con los niveles de calidad en que se
venía prestando hasta ese momento determinado. Se trata de una clara exigencia que demanda un
cambio cualitativo, lo que no es más que la expresión del componente cultural propio de la cualidad
humana, consistente en la búsqueda constante por el ascenso en el conocimiento y las condiciones de
vida.
Alicia Ziccardi (2001) entiende que el municipio debe cumplir -al menos- con las siguientes funciones
básicas:
1- La promoción de un desarrollo económico sustentable.

2- El cuidado del medio ambiente y los recursos naturales.
3- La preservación de la identidad cultural y étnica.
4- El suministro de los servicios públicos básicos.
5- La promoción de la participación de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones a fin
de ejercer y consolidar la democracia política y social en el ámbito local.
En consecuencia, el entorno urbano debe entenderse, no sólo como el ambiente físico o morfológico,
como el espacio geográfico mas o menos extenso caracterizado por el asiento poblacional de cierta
densidad, en agrupaciones de edificaciones organizadas con base en tramas que integran sistemas viales
y espacios abiertos, servido por redes tecnológicas que operan con mayor o menor grado de eficiencia,
sino además como el escenario donde se produce con mayor intensidad y variedad el ejercicio real y
efectivo de la esencia humana, cual es la socialización. En suma, como el espacio más adecuado para la
realización cierta de la vida comunitaria, tanto en valores de intensidad como en sus manifestaciones de
variedad y extensión.
CARACTERIZACIÓN DEL MUNICIPIO:

o EN ARGENTINA
La República Argentina se encuentra en el Hemisferio Sur, respecto del Ecuador y en el Hemisferio

Occidental, respecto del Meridiano del Greenwich. Está situada en el extremo meridional de América
del Sur. Es el segundo país en extensión de Sudamérica y el octavo del mundo. Está dividida en
veintitrés provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que es la sede del gobierno nacional.
Según la Constitución Nacional el régimen de gobierno es federal y consiste básicamente en la fusión
de varios estados autónomos –provincias- entre sí, para la creación de otro, que tiene un orden o
jerarquía superior –Estado Nacional-, pero que debe respetar el amplio grado de autonomía individual
que aquéllos se reservaron al momento de establecer éste. El federalismo supone pues la coexistencia
de dos clases de poderes en un mismo territorio, que actúan simultáneamente y, a veces,
superpuestamente.
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Por ello, la distribución, delimitación, o reparto de potestades entre cada una de esas esferas así como el
establecimiento de un orden de prelación entre ellas son cuestiones de trascendental importancia para
que el sistema federal pueda funcionar adecuadamente.
La Constitución Argentina no define el régimen municipal de gobierno, esta facultad se halla en manos
de las Provincias, quiénes a través de sus respectivas Constituciones tienen la obligación de asegurarlo,
tomando en cuenta su propia historia, su territorio y geografía, las características socioeconómicas de
su población, entre otros.
En consecuencia, no existe un régimen municipal argentino. Los municipios son diferentes en el grado
de autonomía, en sus autoridades e instituciones, recursos y atribuciones, según lo que establezcan las
normas constitucionales y legales respectivas. Cada provincia tiene un régimen municipal propio. Sin
embargo, con el tiempo, y sobre todo a partir de las reformas constitucionales que se realizaron en casi
todas las provincias luego de la recuperación democrática de los años ochenta, esos regímenes se han
ido acercando o asemejando.
Además de las constituciones provinciales, las llamadas "leyes orgánicas municipales", dictadas por las
legislaturas de las provincias para desarrollar, concretar y aplicar las disposiciones de las primeras,
definen de manera mucho más precisa cada régimen municipal. Buena parte de las reformas
constitucionales de la década pasada han reconocido la atribución de darse sus propias cartas orgánicas
a algunos gobiernos locales.
De esta manera, según datos oficiales de la Subsecretaría de Asuntos Municipales (Paglietta; 2003)
existen en el país 2.157 municipios, y de acuerdo a su población se los puede dividir de la siguiente
manera:
menos de 7.500 habitantes..................................... 1.700

7.501 a 15.000 habitantes...................................... 175
15.001 a 30.000 habitantes..................................... 130
30.001 a 60.000 habitantes..................................... 68
más de 60.001 habitantes.................................... 84
Estos municipios se aglutinan en las veintitrés provincias y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
cada una de las cuales se organiza en departamentos o distritos conformados por municipios. Según
datos del año 2005, el 93% de los municipios poseen menos de 30.000 habitantes y cada uno de ellos
constituye un tercer nivel de decisión estatal, organizado administrativamente a imagen y semejanza de
la Provincia a la que pertenece.
Agüero (mimeo) señala que existe una profunda heterogeneidad entre los gobiernos locales de las
provincias argentinas en sus aspectos geográficos, culturales, demográficos, sociales, económicos, etc.
como por ejemplo:
- la diversidad de población: en función de los diferentes criterios para definir el municipio que
existen en el país, se da el fenómeno que hay municipios de aproximadamente un millón quinientos mil
(1.500.000) habitantes, mientras que en el otro extremo aparecen aquéllos que rondan los mil (1.000).
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- la dispersión de la población: existen municipios con una densidad mayor a los quince mil
(15.000) habitantes por km2 y otros que tienen sólo uno (1) o menos.
- la extensión: municipios de más de cuarenta (40) mil km2 y otros de cincuenta (50) o
menos.
- la diversidad en la capacidad contributiva: hay regiones que poseen ingresos por habitante
de aproximadamente veinticinco mil (25.000) pesos por habitante y otras que no superan la magnitud
de dos mil (2.000) pesos por habitante.
- las mismas dispersiones se dan en los aspectos culturales y sociales.
Sobre estos entes públicos recae la responsabilidad de satisfacer la mayoría de las necesidades de su
comunidad y en algunos casos, también las de algunos municipios vecinos.
La reforma constitucional de 1994 consagró que las Constituciones Provinciales deben reglar el
“alcance y contenido” de la autonomía local, en los órdenes institucional, político, administrativo,
económico y financiero; significando con ello que su autonomía tiene un condicionamiento que
respetar, que consiste en asegurar la autonomía municipal.
Hoy la interpretación de la expresión “régimen municipal” apunta a garantizar otro modo de

descentralización territorial y otro núcleo de poder en el sistema federal, toda vez que desarrolla y
acerca la democracia a los ciudadanos para la decisión de cuestiones directamente relacionadas con la
vida de la ciudad. En términos generales, ella significa “autogobierno y capacidad de dictarse sus
propias normas por parte de los Gobiernos Locales”.
Las capacidades municipales definen las relaciones que el federalismo argentino establece entre los tres
niveles de gobierno (federal, provincial y municipal). Relaciones éstas que se caracterizan
históricamente por un cierto grado de centralización o descentralización.
La descentralización ha tomado –en Argentina- un lugar central que debería haber implicado la
transferencia de atribuciones, funciones y/o recursos desde un nivel superior (central) hacia otro u otros
niveles inferiores o periféricos en la organización estatal. Ello supone un incremento de la capacidad de
decisión de las instancias de descentralización que implica, consecuentemente, un aumento de su poder.
En materia de funciones municipales se indican aquellas actividades que los municipios pueden realizar
según cada constitución provincial. Para poder analizarlas, se clasifican en cinco categorías:
promoción, planificación, regulación, ejecución y control, entendiéndose:
- por “promoción”, la capacidad del municipio de fomentar actividades o estimular

comportamientos de la población así como el desarrollo de actividades relacionadas con temas de
declarados de interés, a través de facilidades impositivas, publicidad, provisión de infraestructura,
capacitación, etc.
- por “planificación”, la capacidad de establecer criterios de políticas públicas de acuerdo con
las necesidades presentes y futuras, en relación con los objetivos propuestos;
- la “regulación” es la aptitud de fijar los límites y condiciones de las distintas actividades
públicas y privadas, a través de normas que se ajusten a la legislación vigente, generalmente siguiendo
las líneas establecidas por la planificación;
- la “capacidad ejecutoria” es aquella que permite llevar adelante las actividades que las leyes
y ordenanzas fijan a sus ejecutivos, y
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- la función de “control” marca la responsabilidad de algún organismo municipal, sea

legislativo, ejecutivo o judicial, de fiscalizar y, eventualmente, sancionar, el incumplimiento de las
normas establecidas por parte de los poderes públicos o los particulares, sin perjuicio de su
subordinación a otros organismos de control provincial.
Las áreas de competencia son los ámbitos de la realidad local sobre los cuales los municipios ejercen
sus funciones. Se mencionan cuatro:
- el “desarrollo local” se relaciona con lo que el gobierno local puede hacer en pos de las
actividades económicas radicadas en el ámbito del municipio, como la producción de bienes y
servicios, la provisión de infraestructura y la prestación de servicios de redes, destacándose como
servicios particulares el transporte y la vialidad.
- el “área social” tiene que ver con aquello que cubre la satisfacción de las necesidades básicas de los
actores locales, principalmente de quienes no están adecuadamente insertos en el mercado de bienes y
servicios: desde la asistencia pública y la salud, hasta educación, higiene, recreación y otros. En
general, se encarga de garantizar la distribución de los bienes sociales a nivel local.
- el “área gubernamental” es aquella que se nutre con los recursos materiales, humanos e
institucionales necesarios para el cumplimiento de los cometidos municipales. Incluye la provisión de
los puestos de la función pública y la obtención y disposición de los recursos financieros y técnicos. Se
agrega en este rubro, la capacidad del municipio para hacerse cargo de trámites civiles, los juzgados de
paz o menor cuantía y la regulación y control de la moral y las buenas costumbres.
- el “desarrollo urbano” se relaciona con la construcción y funcionamiento de la ciudad, incluyendo
aspectos como el diseño físico edilicio y urbano, los planes de vivienda, la regulación de los usos del
suelo y de los espacios públicos y las políticas ambientales.
Es importante señalar que buena parte de las constituciones provinciales, aunque asignen pocas
funciones a sus municipios, establecen que les corresponden todas aquéllas que, pese a no estar
enumeradas, se relacionan con áreas de interés específico de la sociedad local o surgen de la propia
condición y necesidad de cada municipio.
En cuanto a los recursos se manejan con tres tipos: humanos, técnicos y financieros. Los recursos
financieros son los que permiten de alguna manera el acceso a los otros recursos y serán analizados
especialmente más adelante. La posibilidad de contar con recursos suficientes para el desarrollo de sus
acciones, o de obtenerlos en forma autónoma, son dos de los elementos centrales que definen las
posibilidades de las municipalidades de responder a las expectativas de la población local.
* Provincia de Santa Fe
Está ubicada en el centro del país y dividida en 19 departamentos. Cuenta con una población que
supera los 3.000.000 (2001) y se caracteriza porque sus habitantes están distribuidos de manera poco
uniforme en el territorio, abarcando 48 municipios y 315 comunas, de los cuales Rosario y Santa Fe
(ciudad capital) concentran el 42 % de la población total de la provincia. Estos datos evidencian dos
polos de atracción poblacional, que arrastran una gran concentración de infraestructura, servicios y
factores económicos. Asimismo aparece un grupo reducido de 12 municipios cuya población oscila
entre 27.000 y 84.000 habitantes y finalmente unos 34 municipios con poblaciones por debajo de los
25.000 habitantes.
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La Constitución Provincial (1962) define que “todo núcleo de población que tenga más de 10.000
habitantes y constituya una comunidad con vida propia, se organiza bajo la forma de un municipio y
gobierna por sí mismo sus intereses locales con arreglo a las disposiciones de esta Constitución y de las
leyes que se sancionen”.
La ley Orgánica de Municipalidades de la Provincia (ley 2753/1939 y modificaciones) establece que

todo centro urbano que cuente con una población mayor a 10.000 habitantes tendrá una municipalidad
encargada de la administración comunal, y éstas serán clasificadas como de primera categoría cuando
tengan más de 200.000 habitantes (Rosario y Santa Fe) y de segunda categoría cuando éstos resulten
entre 10.001 y 200.000 (46 municipios restantes).
Los municipios contarán con las atribuciones necesarias para una eficaz gestión de los intereses locales;
pudiendo a tal fin crear, recaudar y disponer libremente de recursos propios provenientes de tasas y
demás contribuciones que se establezcan en su jurisdicción.
La mencionada ley 2.756/39 cuando instituye las atribuciones y deberes de los Concejos Municipales
considera su materia, entre otras: la cultura física y los deportes; las funciones de administración; en
materia de obras públicas podrá ser el ensanche y apertura de calles, nuevas plazas, parques, avenidas,
la construcción de caminos, puentes, etc., según las necesidades del municipio, la reglamentación del
régimen de construcción, la pavimentación; en materia de seguridad: podrá tomar medidas de
prevención para evitar inundaciones, incendios; los servicios públicos de transporte, sancionar la
normativa de circulación y tránsito; de beneficencia y moralidad pública; en cuanto al orden social
podrá fomentar la vivienda popular, higiene del municipio, la desinfección, la vigilancia del expendio
de sustancias alimenticias así como toda otra medida que tienda a asegurar la salud y bienestar de la
población.
No obstante la normativa expuesta -que data de 1962 y 1939, respectivamente- la realidad muestra que
desde mediados de la década del 90 se ha venido produciendo, como consecuencia de múltiples
factores, un desplazamiento de funciones y competencias desde la Nación y las Provincias hacia los
Municipios; en algunos casos, disimulados en una encubierta descentralización, pero que en concreto
han sido transferidas sin la correspondiente asignación de recursos para cumplir con las obligaciones
delegadas. Tal es el caso, entre otras, de funciones vinculadas con la alimentación, la salud, el trabajo,
la vivienda, el cuidado y preservación del ambiente en otras palabras “necesidades básicas de
satisfacción indispensable” que han debido ser cubiertas por los Entes Locales con los recursos que
disponían, sin asignación de partida de recursos complementaria alguna.
* Ciudad de Rosario
Está ubicada en la zona sur de la provincia de Santa Fe y cuenta con una población cercana al millón de
habitantes, que representa aproximadamente un tercio de la población de la provincia y un tres por
ciento de la población total del país. Se ha caracterizado por una historia de pujanza y prosperidad
económica y social, con el auge del puerto, la conformación del cordón industrial del Gran Rosario y la
creciente actividad comercial y financiera que la identificaron durante décadas.
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Su desarrollo se dio progresivamente a partir de la determinación y el trabajo arduo de sus pobladores

pioneros. Hija de su propio esfuerzo, Rosario surgió sin fecha de fundación sobre la margen del río
Paraná, expandiendo su planta urbana hacia el paisaje pampeano para conectarse con el mundo.
Cuando en 1852 fue declarada ciudad, Rosario inició una etapa de vertiginoso desarrollo que la llevó a
ser, en pocas décadas, la segunda urbe de la República Argentina y una de las ciudades más pujantes de
Sudamérica.
o EN ESPAÑA
El Reino de España se encuentra en el hemisferio Norte, respecto del Ecuador y es atravesado por el
Meridiano de Greenwich. Está situado en el extremo meridional de Europa y es el tercer país en
extensión del continente.
Su organización se articula en torno a diecisiete comunidades autónomas o entidades territoriales que,

dentro del ordenamiento constitucional, están dotadas de un grado de autonomía legislativa y
competencias ejecutivas, así como de la facultad de administrarse mediante sus propios representantes.
Cada una de ellas está nominalmente dividida en provincias, carentes de instituciones legislativas o
ejecutivas, que a su vez agrupan a las Corporaciones Locales, también denominadas Municipios.
El actual Estado de las Autonomías se ha construido básicamente a partir de un intenso proceso de

traspasos de competencias desde la Administración Central a las Comunidades autónomas que ha
modificado la estructura de ingresos y gastos de las cuentas públicas. Por este motivo, una de las
principales conclusiones que se obtiene al analizar éstas es la profunda distribución del gasto entre los
distintos niveles de gobierno, resultado del amplio proceso de transferencia en las competencias
acometido desde 1980.
Las Comunidades Autónomas son el nivel de gobierno con mayor capacidad de administrar gasto
público directo (35,9% del total), al gestionar el 13,91% del PIB en 2007. Cierran la relación, las
Corporaciones Locales que son el nivel de gobierno con menor capacidad de gasto directo (13,4% del
gasto público total) al gestionar el 5,19% del PIB.
La Constitución española testimonia respecto a las corporaciones municipales de la Comunidad su

carácter de entidades locales dotadas de autonomía, debiendo ser la Ley de Bases de Régimen Local y
su Texto Refundido donde queden definidas las competencias de dichos entes locales. En dicho texto
legal se recogen competencias propias, delegadas y complementarias.
Así, el municipio tiene competencia en todas las materias que sean de interés local y que no estén
atribuidas por la legislación al Estado o a las Comunidades Autónomas, disponiendo a tal efecto de las
potestades previstas en el artículo 24. Las influencias de la CEAL, y del principio europeo de
subsidiariedad son evidentes. Que el municipio ostente la competencia residual constituye un principio
elemental, siempre que, ante todo, un aumento de competencias vaya acompañado de un incremento de
los recursos (para que se cumpla el artículo 142 de la Constitución), y también que, partiendo del tenor
literal de este nuevo artículo 17, el legislador estatal y, sobre todo, autonómico, no se atribuya todas las
competencias y facultades de coordinación.
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Sobre el papel el principio de suficiencia financiera debería cumplirse. La nueva Ley no se olvida de
enunciarlo. También se mencionan los principios de autonomía (en todo caso el punto de partida
inequívoco de la existencia de los Entes Locales, y por ende, de sus competencias propias),
subsidiariedad (tal y como viene definido por el Tratado europeo), y proporcionalidad.
Partiendo estas premisas, podemos diferenciar las siguientes categorías de competencias y servicios
locales:
A) Competencias municipales (artículo 18). En el marco de las leyes, los municipios tienen
competencia en las siguientes materias, además de las que les atribuyan los Estatutos de Autonomía:
gestión del padrón municipal de habitantes; regulación y desarrollo de procedimientos y órganos para
la participación ciudadana en la vida local, así como la elaboración y aprobación de programas de
fomento del voluntariado y del asociacionismo; ordenación de las relaciones de convivencia de interés
local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos;
protección de las autoridades municipales y vigilancia y custodia de edificios e instalaciones
municipales; gestión del patrimonio municipal, la regulación de su uso o destino y su conservación y
mantenimiento; participación en la programación de la enseñanza y creación de centros docentes de
titularidad municipal, en la planificación, diseño de especialidades y gestión de la formación
ocupacional; regulación y autorización del establecimiento de actividades económicas y empresariales
en su territorio; entre otras.
B) Servicios obligatorios locales (artículo 19). En el marco de las leyes, y para la garantía de la
igualdad de derechos de los ciudadanos, los municipios tienen competencia, además de los que les
atribuyan los Estatutos de Autonomía: construcción, conservación y mantenimiento de parques,
jardines y vías públicas municipales, tanto urbanas como rurales, así como la participación en la
elaboración y diseño de los programas de ejecución de infraestructuras de competencia de la
Comunidad Autónoma, cuando discurran por el respectivo término municipal; regulación y prestación
de los servicios sociales de asistencia primaria; gestión de la utilización de las instalaciones deportivas
de los centros públicos en horario extraescolar; planificación, diseño y ejecución de la construcción de
instalaciones deportivas, así como la gestión de las instalaciones deportivas ubicadas en su término
municipal, salvo las de interés federativo o destinadas a la alta competición que no sean propiedad del
municipio, y organización de actividades y competiciones que contribuyan al desarrollo de la práctica
deportiva ciudadana y otras.
C) Competencias municipales atribuidas por las leyes estatales y autonómicas (artículo 20). Sin
perjuicio de lo señalado en el artículo 17, las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas
deberán delimitar los intereses locales en las siguientes materias, atribuyendo a los municipios
competencias propias, especificando las potestades que procedan en cada caso de entre las previstas en
el artículo 24 (consumo, cultura, deportes, educación, empleo, inmigración, juventud y cualquier otra
materia de competencia del Estado o de la Comunidad Autónoma, cuya gestión, total o parcial, se
considere que deba ser realizada por las entidades locales, en virtud de los principios de subsidiariedad,
descentralización y cercanía o proximidad al ciudadano.
La prestación municipal de los servicios impropios -como se denomina a aquellos servicios que las
Corporaciones locales prestan pero que no son de su competencia, sino del resto de las
Administraciones públicas, especialmente de la Autonómica- carece de una financiación adecuada. A
pesar de que debería proceder de la administración que ostenta la competencia, son los Ayuntamientos
los que contribuyen a financiarlos con impuestos municipales.
11
Su naturaleza es de muy diversa índole, abarcando prácticamente todo tipo de funciones, desde la
prestación de servicios de protección civil y seguridad ciudadana, a la promoción de servicios públicos
de carácter social (vivienda, educación, cultura, deporte, servicios sociales), pasando por la producción
de bienes de carácter económico.
La expansión de gasto local se explica en buena medida ante la falta de precisión de las competencias
locales. Ni la Constitución Española, ni la legislación posterior aplicable a las Corporaciones locales
definió el marco competencial de estas Administraciones públicas. Como consecuencia, el nivel de
ingresos municipales y de sus gastos se ha ido separando progresivamente. Esta brecha financiera
aumentó a partir de los años noventa del siglo pasado, conforme se desarrolló la legislación sectorial de
las Comunidades Autónomas.
Estas Administraciones Territoriales aprobaron leyes de descentralización de servicios públicos hacia

las Corporaciones Locales no acompañadas de financiación adecuada y suficiente. De ahí la continúa
reivindicación local a favor de arbitrar mecanismos de financiación, que garanticen la financiación de
los servicios transferidos a los entes locales de facto, así como de los servicios no obligatorios que
actualmente están prestando.
* Comunidad Autónoma de Aragón
Está ubicada en el tercio nororiental del país, dividida en tres provincias y cuenta con una población de
1.300.000 habitantes, que se distribuyen en 62 municipios: en los de Zaragoza, Huesca, Teruel y
Calatayud cuenta con 666.000, 51.000, 35.000 y 22.000 habitantes respectivamente; en otros 9 entre
10.000 y 20.000 habitantes, 8 entre 5.000 y 10.000, 23 entre 3.000 y 5.000, y 18 entre 2.000 y 3.000
habitantes cada uno.
* Ciudad de Zaragoza
La ciudad de Zaragoza está ubicada en la zona centro de la Comunidad de Aragón. Es su capital y se
encuentra a 300 km de Madrid, capital de España. Es la quinta ciudad española por población (660.000
habitantes), que representa algo menos de la mitad de la población de la Comunidad y un 1,8% de la
española.
La ciudad de Zaragoza cuenta con más de dos mil años de historia. Desde la segunda mitad del siglo
XIX hasta nuestros días, Zaragoza ha seguido pujante, siendo actualmente la quinta ciudad de España
en términos demográficos.
Hoy en día es una de las provincias con menos paro de España, situándose en torno al 4-5% y no
parece por los datos estadísticos disponibles, que su economía se haya visto tan afectada como la de
otras comunidades por el "parón del ladrillo" y la crisis financiera.
FINANCIAMIENTO MUNICIPAL
En general, los municipios prestan servicios públicos divisibles e indivisibles, y la elección de las
fuentes para financiarlos debiera ser privativa de cada ente local dentro del marco de la normativa que
le resulta aplicable, y en un todo de acuerdo con la vigente en los niveles superiores de gobierno, según
el caso, como ya fuera expuesto con anterioridad.
12
Piffano (2005) considera que en un sistema federal la asignación de potestades tributarias a los distintos
niveles de gobierno puede definirse en función a diferentes criterios, que implican disímiles grados de
descentralización, los que a su vez reconocen desiguales grados de autonomía subnacional:
a) Separación de fuentes: potestades exclusivas de cada nivel de gobierno

(nacional y provincial o estadual).
b) Concurrencia de fuentes: potestades tributarias compartidas por ambos
niveles de gobierno.
c) La de alícuotas subnacionales adicionales sobre tributos nacionales.
d) La de participación o coparticipación tributaria sobre impuestos legislados
por el nivel nacional de gobierno, con criterios de asignación del rendimiento tributario de tipo
devolutivo, redistributivo o mixto.
e) Asignación de fondos (aportes o transferencias federales) del gobierno
central mediante aportes “no condicionados” o “condicionados”; estos últimos, a su vez bajo la
modalidad de aportes con contrapartida federal o para fines específicos.
Aclara que esta enunciación muestra, en sentido decreciente la autonomía fiscal reconocida a los
gobiernos subnacionales; consecuentemente el “principio de correspondencia fiscal”1, que facilita el
“accountability” (responsabilización2) de los respectivos niveles de gobierno, se ve reforzado con los
dos primeros criterios, ya que éstos son los que más se adecuan a una estructura federal.
La consolidación del federalismo requiere en los tiempos actuales, entre otras demandas de los distintos
actores sociales: la revisión de las variables que inciden sobre la distribución de los ingresos y gastos,
en consonancia con las responsabilidades distribuidas entre los diferentes niveles de gobierno, con la
intención de propender al ejercicio racional de las facultades que les son inherentes a cada uno de ellos,
de modo de alcanzar un adecuado equilibrio institucional, la concreción de la real descentralización
fiscal, la búsqueda de eficiencia y equidad en la asignación de ingresos y gastos sociales, la
transparencia de la gestión pública, el respeto de los derechos de los ciudadanos.
Entonces, con el objeto de lograr una relación política de convivencia y niveles lógicos de
gobernabilidad, los actores del federalismo –en particular los gobiernos municipales- exigen, una
mayor certidumbre y claridad, tanto sobre las atribuciones, como fundamentalmente, sobre los recursos
que les serán asignados para el cumplimiento de los fines de “desarrollo económico sustentable con
justicia social” que el devenir de los tiempos hoy le requieren. El poder decisorio local carece de
significado cuando no va acompañado de la posibilidad de financiar dichas decisiones.
o ARGENTINA
Es la Constitución Nacional la que determina la fuente de recursos del Tesoro Nacional y Provincial.
En el primer caso reconoce la competencia exclusiva de la Nación para gravar con derechos de
importación y exportación y la posibilidad de imponer contribuciones directas únicamente por tiempo
determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio y siempre que la seguridad común y el
1
Debe interpretarse -según Piffano (2005)- que “el principio de correspondencia fiscal como el grado de percepción que los
ciudadanos poseen respecto del costo de oportunidad de las decisiones de gasto público marginal que “su” gobierno
subnacional decide.”
2
La responsabilización es entendida como un valor (o meta-valor) que debe guiar a los gobiernos democráticos: la rendición
de cuentas a la sociedad. La “accountability” forma parte de un sistema más amplio, el régimen democrático, cuyo objetivo
supremo es el de garantizar la soberanía popular.
13
bien general del Estado lo exijan. En el caso de las Provincias explicita que Éstas “... conservan todo el
poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal...” –tributos directos- y prevé como
facultad concurrente –entre Nación y Provincias- la imposición indirecta.
Respecto del financiamiento de los municipios la Constitución Nacional de 1853/60 dedicó un solo
párrafo para referirse a éste como institución, que no se ha modificado con la reforma de 1994, pero
que ha incorporado un sustancial cambio. Hoy, agrega que “Cada Provincia dicta su Constitución (...)
asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional,
político, administrativo, económico y financiero”.
Como fuera expuesto, la Constitución Nacional distribuye las potestades tributarias entre Nación y
Provincias y es Ella la que impone limitaciones a los tres niveles de gobierno a través del
establecimiento de principios que deberán ser respetados por todos los estamentos y por todo tributo.
Entre ellos se destacan: el principio de legalidad, el de reserva de ley, el principio de no
confiscatoriedad, el de igualdad y razonabilidad, el principio de capacidad contributiva. Además, de
Ella también emanan ciertas disposiciones que no deben transgredirse con la sanción de tributos, que
son designadas como las cláusulas del Comercio, la del Progreso y de los Establecimientos de Utilidad
Nacional.
Casal, López Toussaint y Otros (2004) consideran que el accionar público debe financiarse a través de
recursos principalmente tributarios y aclaran que la atribución de responsabilidades entre los tres
niveles de gobierno de Argentina, a fin de la determinación de la ejecución de gastos y de la retención
de las potestades tributarias para financiarlos, ha sido desigual a lo largo del tiempo y que para la citada
asignación no ha sido considerado el principio de eficiencia. Lo clarifican exponiendo que la Nación ha
concentrado, en promedio para los períodos 1993-2001, alrededor del 52,10% del total del gasto
público consolidado y un 81,90% del total de recursos tributarios; mientras que las Provincias tienen
potestad sobre un 39,50% del gasto y un 17,80% de recursos; y los Entes Locales un 8,50% del total de
gastos y sólo un 0,30% de los recursos. Ello trae aparejada la necesidad de utilizar un mecanismo de
transferencias de recursos nacionales hacia las Provincias, y de Éstas a los Municipios, a fin de
financiar los gastos públicos de cada jurisdicción.
Piffano (2005) dice que “la fuerte asimetría en materia de descentralización de gasto (en el nivel
provincial) y de centralización tributaria (en el nivel nacional), las transferencias verticales y las de
nivelación entre gobiernos que este modelo requiere, plantean un desafío enorme a la federación a la
hora de tener que definir los criterios de distribución de los recursos… Desde el ángulo formal, el
sistema federal ha intentado mantener el status quo registrado a mediados de los años ochenta, sin
poder sin embargo evitar las consecuencias de conductas estratégicas y oportunistas de los sucesivos
gobiernos de turno, tanto nacionales como subnacionales, que han conducido a los emparches que
conforman el actual <laberinto de la coparticipación>”.
Corresponde a la Nación recaudar los tributos directos e indirectos para luego distribuirlos con las
provincias a través de un régimen de Coparticipación Federal de Impuestos -ley 23.548- que establece
obligaciones para las Provincias, las que debían adherir al régimen mediante una ley. Esta adhesión
implicaba asumir un doble compromiso, por sí y por los Municipios que las integran, los que no debían
aplicar gravámenes análogos a los nacionales que se coparticipan.
Esta obligación excluye expresamente a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados.
14
Tampoco quedan sujetos a la limitación precedente los impuestos provinciales sobre la propiedad
inmobiliaria; ingresos brutos; propiedad, radicación, circulación o transferencia de automotores; de
sellos y transmisión gratuita de bienes, así como tributos provinciales y/o municipales vigentes al
31/12/84 con afectación específica en la norma de creación del gravamen. En consecuencia los
municipios no tienen vedada la posibilidad de establecer tasas por servicios efectivamente prestados e
impuestos en la medida que no haya analogía con los nacionales coparticipados.
Si bien no se ha logrado discutir y consensuar una nueva ley de coparticipación federal, las relaciones
de carácter financiero entre Nación y Provincias no han permanecido estáticas sino que en las últimas
décadas se han celebrado sucesivos pactos fiscales3 que incidieron sobre los gobiernos locales.
En general, la recaudación tributaria se concentra en el nivel provincial y parte de ella se distribuye

entre las municipalidades. En promedio, los recursos de la Coparticipación Federal de Impuestos
representan casi la mitad de la masa coparticipable a los municipios mientras que los recursos
generados por las provincias (en orden de importancia) son: el Impuesto sobre los Ingresos Brutos, con
alrededor del 30%; le siguen el Impuesto Inmobiliario (casi el 10 %), Sellos (un 5 %), Automotores
(poco menos del 5 %) y por último, las Regalías con el 3 % del total. No obstante, las diferencias entre
provincias son significativas
Los principales ingresos de los que disponen los municipios, además de los citados, pueden provenir de
las siguientes fuentes:
1) las tasas, derechos y contribuciones que cobran por los servicios que prestan;
2) el producto de la actividad económica que realicen y/o los servicios que desarrollen por sí mismos o
que otorguen en concesión;
3) las multas y recargos por contravenciones;
4) los préstamos y operaciones de crédito. En la mayoría de los casos, los empréstitos deben tener un
fin determinado (por ejemplo: obras públicas), no pueden utilizarse para financiar gastos ordinarios y/o
déficits de presupuesto y su servicio y amortización no puede superar más de un determinado
porcentaje de los recursos o rentas ordinarias y en algunos casos requieren autorización de la
Legislatura Provincial;
5) los impuestos que perciben algunos municipios como consecuencia de una delegación de la potestad
tributaria de la provincia (por lo general, el impuesto inmobiliario urbano o rural o el impuesto sobre el
parque automotor);
6) las donaciones, subsidios o legados;
7) las contribuciones por mejoras debidas a la valorización de inmuebles como consecuencia de una
obra pública municipal;
8) el producto de la enajenación de bienes municipales, servicios de peaje y renta de bienes propios;
9) los aportes que efectúe el Estado Nacional o Provincial destinados a obras comunales específicas o
de otra índole y los que resulten de convenios intermunicipales; y
10) todo otro ingreso originado por actos de disposición, administración o explotación de su
patrimonio.
De estos recursos, los más importantes para el financiamiento de las políticas y prestaciones de los
3
“Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento celebrado en 1993, entre el Estado Nacional y los Estados
Provinciales”; el “Compromiso Federal” en 1999 y “Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal” en el
2001 y el “Acuerdo Nación –Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de
Impuestos” en el año 2002.
15
servicios locales son los recursos tributarios propios (tasas, derechos y contribuciones) y aquéllos que
provienen de la coparticipación entre provincias y municipios.
La potestad tributaria municipal está establecida en las constituciones y leyes provinciales y en las
cartas orgánicas municipales. A su vez, las respectivas ordenanzas o códigos fiscales municipales
definen los principios sobre los que se sustentan los sistemas tributarios locales. Los Concejos
Deliberantes son los encargados de dictarlos y, en algunas provincias, se requiere la aprobación de las
legislaturas. Las ordenanzas tarifarias fijan anualmente las tasas aplicables a los tributos dispuestos por
las ordenanzas o códigos fiscales.
La facultad de imposición de los municipios se aplica exclusivamente a personas, cosas o actividades

sujetas a su jurisdicción. Por lo general, no pueden establecer gravámenes directos ni indirectos sobre
la producción ni sobre los establecimientos que desarrollan actividades económicas, con excepción de
las tasas de seguridad e higiene o por prestación de servicios municipales, como fuera expuesto.
Los sistemas tributarios municipales están compuestos por gran cantidad de tasas, derechos y
contribuciones. En algunos municipios, las tasas por servicios urbanos municipales (alumbrado, barrido
y limpieza) y por inspección de seguridad e higiene son los tributos más significativos, aportando entre
un 60% y un 70% de los recursos propios.
* Provincia de Santa Fe
La provincia de Santa Fe no ha recepcionado lo dispuesto por la reforma constitucional nacional de

1994, encontrándose vigente la sancionada en el año 1962. Establece que en materia de tributos de
carácter local los municipios tienen a su cargo una eficaz gestión de los intereses locales y a tal fin
pueden crear, recaudar y disponer libremente de recursos propios provenientes de las tasas y demás
contribuciones que establezcan en su jurisdicción. También consagra expresamente el principio de
capacidad contributiva.
No existen limitaciones sobre los municipios para el cobro de tasas y contribuciones especiales, siendo
mucho más acotado su accionar en materia de impuestos. Dicho límite persistiría aún modificando la
Constitución Provincial y mientras no se cambie lo dispuesto por la Ley de Coparticipación Federal. La
factibilidad de un impuesto a nivel local dependerá de su hecho imponible y aquí será imprescindible
que no exista analogía con los nacionales coparticipados.
La ley 8173/77 sancionó a nivel provincial el Código Tributario Municipal al que deben adecuarse
todos los códigos fiscales municipales. Prevé como recursos a las tasas, los derechos y las
contribuciones especiales. Constituye el marco dentro del cual los municipios podrán crear recursos
tributarios y su análisis resulta de suma importancia ya que en él se los define.
* Recursos tributarios vigentes en el municipio de Rosario
Según el Código Tributario Municipal de la ciudad de Rosario (1978 y modificaciones) los tributos
vigentes son:
• Tasa General de Inmuebles: es la contraprestación pecuniaria que anualmente debe efectuarse al
16
Municipio por la prestación de los servicios de asistencia publica, mantenimiento de alumbrado,

barrido, riego, recolección de residuos, arreglo de calles, conservación de plazas, paseos, red vial
municipal, desagües, alcantarillas, realización y conservación de obras públicas necesarias para la
prestación de servicios Municipales y los servicios complementarios y conexos que se presten a la
propiedad inmobiliaria.
• Derecho de Registro e Inspección: se aplica sobre locales ubicados en la jurisdicción del municipio,
por los servicios que presta destinados a registrar, habilitar y controlar las actividades comerciales
industriales, científicas, de investigación y toda actividad lucrativa; preservar la salubridad, seguridad e
higiene; fiscalizar la fidelidad de pesas y medidas; inspeccionar y controlar las instalaciones eléctricas,
motores, máquinas en general y generadores a vapor y eléctricos; supervisar vidrieras; habilitar mesas,
sillas y similares con fines comerciales, en la vía pública o espacios públicos, previa autorización
especial reglamentaria, al margen de la tributación específica que pudiera corresponder a este rubro en
concepto de ocupación del dominio público.
• Derechos de Cementerio: por los derechos y servicios vinculados con los cementerios municipales.
• Derecho de acceso a diversiones y espectáculos públicos: por la concurrencia a espectáculos
públicos, deportivos, y diversiones en general que se ofrezcan dentro de los límites del Municipio.
• Derecho de ocupación del dominio público: por la utilización de la vía pública, espacios aéreos o
subsuelos.
• Permisos de uso: por la cesión por parte del municipio del uso de bienes propios, sean éstos edificios,
pisos, espacios destinados a publicidad, mobiliarios, automotores, máquinas o herramientas.
• Derecho de fiscalización sobre concesionario de servicios públicos: por fiscalización de los servicios
a cargo de concesionarios de servicios públicos.
• Derecho de contralor e inspección sobre obras públicas: por el contralor e inspección de obras de
pavimentación, desagües, iluminación, instalaciones de redes de aguas corrientes, cloacales, de gas y/o
cualquier otra obra pública que se ejecute en el municipio, como así también por el contralor e
inspección de obras ejecutadas por terceros en el ámbito del municipio (excepto aquellas referidas a
conexiones domiciliarias), que afecten o deterioren de cualquier modo la vía pública o parte del
dominio público municipal.
• Tasa de contraste, contralor e inspección de medidores de energía eléctrica y de gas: como
retribución de servicios técnicos de contraste, contralor e inspección de medidores de energía eléctrica
y de gas.
• Planos e inspección de obra: por la prestación de servicios técnicos de revisión de planos e inspección
de obra.
• Derechos publicitarios: por el registro, habilitación y control de elementos publicitarios y control de
anuncios que se exhiban en el territorio del municipio.
• Tasa por habilitación y control de antenas: por la habilitación reglamentaria y verificación del
cumplimiento de los requerimientos de mantenimiento de estructuras e instalaciones y de control de los
niveles de radiación generados, por antenas activas sobre torres y elementos de soporte de los servicios
de telefonía celular, sistema de trunking, similares y elementos irradiantes en frecuencias mayores a los
400 megahertz.
• Tasas retributivas de servicios: por retribución de servicios específicos.
• Tasa de actuaciones administrativas: por toda gestión o trámite iniciado ante el Departamento
Ejecutivo.
• ESPAÑA
17
De acuerdo con el artículo 142 de la Constitución Española, “las Haciendas locales deberán disponer de
los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones
respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de
las Comunidades Autónomas”.
Las comunidades autónomas disponen de un sistema de financiación de régimen común, de acuerdo

con el contenido del artículo 157 de la Constitución, que se ha ido materializando bajo distintas
fórmulas a lo largo del último cuarto de siglo. Este sistema dispone de una serie de mecanismos de
ingresos (tributos propios, cedidos y participados, y Fondo de Suficiencia), que calculados bajo el
criterio normativo facilitan a las comunidades autónomas los ingresos necesarios para suministrar en su
territorio, por lo menos en teoría, el nivel garantizado de bienes y servicios autonómicos transferidos.
Las modificaciones normativas adoptadas en uso de su autonomía permiten a las Comunidades
introducir cambios en la intensidad y destino de los bienes y servicios, dentro de las políticas de su
competencia.
Dentro de un proceso iniciado a partir del “coste efectivo” de los servicios transferidos que fue
financiado a través del rendimiento de los tributos cedidos y de transferencias condicionadas, se ha ido
avanzando hacia un sistema con un mayor grado de autonomía financiera mediante una superior
participación de los Gobiernos autonómicos en los ingresos tributarios del Estado, a través de dos vías:
la participación de las comunidades autónomas en la gestión del sistema tributario propio y la
capacidad normativa otorgada a sus Parlamentos sobre una parte de las figuras tributarias.
La ley 39/1988 basó la financiación local sobre dos pilares: tributos propios y participación en los
ingresos del Estado. Respecto al primero de ellos, la tributación municipal se configuró en torno a tres
impuestos de carácter obligatorio:
- El Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI),

- El Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), y
- El Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM);
y dos de implantación voluntaria:
- El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO), y
- El Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU).
Este sistema comportó la existencia de un nivel no desdeñable de autonomía tributaria, compatible con
un grado importante de armonización fiscal de las diferentes figuras tributarias. Además, dotó a los
Ayuntamientos de autonomía fiscal, pues los Plenos municipales tuvieron potestad para fijar tipos
impositivos o recargos sobre tarifas dentro de los márgenes previstos en Ley. La tributación municipal
se perfeccionó técnicamente, simplificándose enormemente el sistema fiscal con la supresión de la
mayor parte de los impuestos anteriores, arcaicos unos, de escasa defensa teórica otros y de insuficiente
recaudación la mayoría. Esta etapa se extiende hasta la actualidad.
Tal vez, este periodo se caracterice por ser uno de los más fértiles de las Corporaciones locales y desde
luego es uno de los más largos y fructíferos: de un lado, porque la reforma financiera local de 1988 fue
asimilada y aceptada por los ciudadanos; de otro, porque los Ayuntamientos fueron capaces en un
periodo breve de tiempo de adaptar su organización a los retos planteados por la nueva regulación local
y en tercer lugar, porque progresivamente fueron satisfaciendo la demanda ciudadana de servicios
18
públicos locales. Estamos pues en presencia de una Hacienda local que en nada se parece a los
comienzos difíciles, voluntariosos y creativos de los ochenta. Esta etapa se caracteriza por su
consistencia y la expansión de la oferta pública local.
* Comunidad Autónoma de Aragón
La financiación de Aragón como una de las Comunidades Autónomas de Régimen Común en el año
2006 fue calculada con el contenido de la Ley 21/2001 del 27 de diciembre, que recogen el Acuerdo
del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 27 de julio de 2001 y las modificaciones introducidas en
sus reuniones de 16 y 22 de noviembre de 2001, aprobadas por unanimidad de los territorios
participantes.
Los recursos financieros de cada territorio incluidos en el Sistema de Financiación Autonómico (SFA)
se calculan bajo el criterio normativo, es decir, estos ingresos no son iguales a los recursos realmente
obtenidos por las comunidades autónomas con los mecanismos de ingreso del Sistema de Financiación,
ya sea por las posibilidades de recaudación generadas por un ritmo de crecimiento económico diferente
a las fijadas para la actualización bajo el criterio normativo, por las modificaciones en la norma
introducidas por los gobiernos autonómicos en el ejercicio de su autonomía fiscal sobre los impuestos
propios o compartidos con el Gobierno Central, y/o por la eficacia en la gestión del Gobierno
Autonómico.
Además, es conveniente recordar que las comunidades autónomas disponen de otros ingresos exógenos
a los mecanismos del sistema, que les permiten aumentar su capacidad de gasto, tal y como se recoge
en los presupuestos autonómicos. En este apartado hay que destacar los recursos recibidos de las Unión
Europea en concepto de su Política Regional y de la Política agrícola comunitaria (PAC), y los
derivados de los convenios en materias concretas suscritos con el Gobierno Central.
En la práctica, la participación en los ingresos del Estado constituye la principal fuente de financiación
de los Ayuntamientos (en general de las Corporaciones locales). No obstante lo anterior, la
participación en los ingresos del Estado no agota el elenco de posibilidades existentes. Tal como
establece la Constitución Española, otra modalidad de participación ha de venir de la participación en
los ingresos de las Comunidades Autónomas. En este caso, se trata de una modalidad de subvenciones
que no ha sido regulado. Con vistas a un posible acuerdo sobre el Pacto Local, la participación en los
tributos propios de las Comunidades es un mecanismo imprescindible de financiación complementaria.
La participación en los ingresos del Estado se enmarca en la modalidad de transferencias corrientes de
carácter incondicional.
* Recursos tributarios vigentes en el municipio de Zaragoza
La ley de financiación local de 1988 tuvo el acierto de establecer un marco financiero municipal
simple, autónomo y suficiente, sin rupturas con la tradición fiscal municipal. Eliminó un buen puñado
de impuestos de gestión ineficiente y de escasa aportación económica. En su lugar, estableció cinco
impuestos, de los cuales tres eran de exigencia obligatoria y dos de exacción voluntaria. De otro lado,
reguló un nuevo sistema de subvenciones corrientes del Estado.
Estas dos grandes fuentes de financiación alcanzaron plena vigencia en la década de los noventa y es lo
19
que ha permitido el auge local de estos años. Asimismo, se reguló el acceso al crédito ajeno y los
límites al endeudamiento.
Esta ley se reformó ampliamente en 2002, y sus cambios entraron en vigor plenamente a partir de 2004.
La reforma de 2002 fue sobre todo de perfeccionamiento técnico. El sistema de financiación local se
perfeccionó tras más de una década de rodaje. Además, la reforma modificó en profundidad el
impuesto sobre las actividades económicas Desde entonces, el 95% de los sujetos pasivos están exentos
de su pago. A fin de que las Corporaciones locales no fueran perjudicadas por esta decisión, la
Administración General del Estado compensó por la pérdida de recaudación que esta medida iba a
causarles.
También, la reforma de 2002 modificó el sistema de subvenciones del Estado a las Diputaciones y
Ayuntamientos grandes. El cambio del modelo de participación para estas Corporaciones consistió en
la cesión de un porcentaje de la recaudación de los impuestos del Estado. Para el resto de los
Ayuntamientos, se mantuvo el sistema anterior de participación en ingresos del Estado, establecido
mediante Ley 39/1988, de financiación local.
En otro orden de materias, una cuestión que ha quedado latente desde 1978 es el desarrollo del marco
financiero de participación de las Corporaciones locales en los ingresos de las Comunidades
Autónomas (artículo 142 de la Constitución Española).
La distribución de los recursos no financieros de los municipios se proyecta a grandes rasgos, el 40%
de los ingresos no financieros de los municipios proceden de transferencias intergubernamentales,
corrientes y de capital; mientras que el 60% restante procede de diversas fuentes de financiación
propia:
Impuestos directos:
- Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI)

- Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (IVTM)
- Impuesto sobre incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU)
- Impuesto sobre actividades económicas (IAE)
- Otros impuestos directos extinguidos
Impuestos indirectos:
- Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras (ICIO)
- Impuesto sobre gastos suntuarios (cotos de caza y pesca)
- Otros impuestos indirectos extinguidos
Tasas y otros ingresos
Transferencias corrientes
Ingresos patrimoniales
Enajenación de inversiones reales
Transferencias de capital
Alrededor de la imposición sobre la propiedad se proyecta la imposición propia municipal, sea el
20
impuesto sobre bienes inmuebles, el impuesto sobre incremento del valor de los terrenos de naturaleza
urbana o el Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras. No obstante, los hechos imponibles
son diferentes. En el primer caso, se grava fundamentalmente los derechos de propiedad; es un
impuesto directo, de carácter real y de periodicidad anual. El IIVTNU es un impuesto directo que grava
el incremento de valor que experimentan los terrenos de naturaleza urbana en el instante en que la
propiedad u otros derechos relacionados se transmiten, carece pues de periodicidad. El ICIO es un
impuesto indirecto, cuyo hecho imponible está constituido por la realización de construcciones,
instalaciones y obras. Al igual que el anterior, no está sujeto a periodicidad anual. Sus ingresos
constituyen el 50% del total de la imposición municipal y el 16% de los ingresos no financieros.
El impuesto sobre actividades económicas ha girado siempre alrededor del concepto de beneficios
medios presuntos. Ello significa que negocios de iguales características serían gravados de manera
similar, aunque uno de ellos tuviera beneficios y el otro estuviera en pérdidas, dado que su hecho
imponible no grava los rendimientos reales de la actividad empresarial, sino el mero ejercicio de la
actividad económica.
El Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica ocupa la segunda posición en lo que se refiere a
rendimientos de la fiscalidad municipal. Ello representa el 16% del total de los derechos liquidados de
la imposición total.
Este impuesto se justifica desde tres posiciones diferentes, aunque complementarias entre sí: principio
del beneficio, principio de capacidad de pago y corrector de efectos externos negativos. En el primero
de los casos, se exige el impuesto como contraprestación de los servicios públicos locales puestos al
servicio de la circulación; la justificación del segundo surge del hecho diferencial de que la necesidad
de desplazamientos en vehículos privados se puede satisfacer con equipamientos y motores de potencia
diferente: la conducción con vehículos de mayor potencia y mejor equipamiento es expresión de gasto
suntuario, y por tanto susceptible de ser sometido a un mayor gravamen por razones de equidad.
Asimismo, se puede satisfacer mediante el uso alternativo del servicio público de transporte. En tercer
lugar, los vehículos producen efectos externos negativos provocados por la contaminación que emiten,
la que atenta contra el medio ambiente y la calidad de las ciudades. Se justifica, por tanto, sobre la base
del principio de “quien contamina paga”. En este sentido, el tributo se concibe a manera de
compensación por el efecto negativo que su uso provoca en el medio ambiente. En el caso español, el
IVTM es un tributo directo, periódico, de exención anual, de naturaleza real y patrimonial, que grava la
titularidad de los vehículos aptos para circular por las vías públicas.
El impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras es de creación reciente, de exacción municipal

voluntaria, por lo que debe haber una declaración expresa de la Corporación Plenaria para su exacción.
Se trata de un impuesto indirecto, porque está concebido para ser repercutido con la primera
transmisión de la construcción. Su hecho imponible está constituido por la realización, dentro del
término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija la obtención de la
correspondiente licencia de obras y urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, siempre que su
expedición corresponda al Ayuntamiento de la imposición. En cuanto a la cuota el legislador ha
resuelto que el tipo máximo sea único para todos los Ayuntamientos, por lo que se elimina la existencia
de máximos diferentes en función de la población del municipio.
La participación en los ingresos del Estado constituye la principal fuente de financiación de los
21
Ayuntamientos (en general de las Corporaciones locales) que se enmarca en la modalidad de

transferencias corrientes de carácter incondicional. No obstante, ello no agota el elenco de
posibilidades existentes. Tal como establece la Constitución Española, otra modalidad ha de venir de la
participación en los ingresos de las Comunidades Autónomas. Se trata de una modalidad de
subvenciones que no ha sido regulada. Con vistas a un posible acuerdo sobre el Pacto Local, la
participación en los tributos propios de las Comunidades es un mecanismo imprescindible de
financiación complementaria.
El desarrollo urbanístico del municipio comporta también una importante fuente de ingresos para los
Ayuntamientos. Sobre el sustento jurídico del artículo 47 de la Constitución Española, los
Ayuntamientos participan en las plusvalías que genera la acción urbanística.
LA SOSTENIBILIDAD DE LAS CIUDADES
Desde el comienzo de los tiempos, la ciudad ha mostrado una clara dicotomía que pone en evidencia la
complejidad de su naturaleza: por un lado, ha actuado como un potente generador de externalidades
positivas, mientras que, por otro ha provocado elevadas dosis de conflicto.
Constituyen fuentes de considerables beneficios para las sociedades humanas gracias a que son los
motores del crecimiento económico, favorecen las economías de aglomeración, actúan como grandes
catalizadores sociales y generan aparentemente más bienestar que los asentamientos rurales. Sin
embargo, las aglomeraciones urbanas también conciben efectos perniciosos que se traducen en
elevados índices de congestión, inseguridad, contaminación, pobreza, enfermedad y exclusión social.
En cualquier caso, lo cierto es que el capítulo de beneficios debe superar a los inconvenientes, ya que el
proceso de urbanización resulta imparable en todos los países del globo, presentando un patrón
particularmente explosivo en los países del Tercer Mundo.
El proceso de urbanización implica la modificación del espacio, de las actividades productivas y de

consumo, de los estilos de vida y de las preferencias sociales; es un fenómeno multidimensional que
ubica al problema de la sustentabilidad dentro de un contexto que rebasa los contornos propiamente
urbanos, y que debe plantearse en términos de un balance de intercambios físicos, sociales y
económicos entre la urbe y sus áreas de influencia.
Para Naredo (2002) los problemas de la incidencia de la ciudad sobre su entorno y sobre las propias
condiciones de vida de sus habitantes son tan viejos como la ciudad misma. No obstante, la enorme
expansión de las ciudades -propia del siglo XX- y la mutación observada en su comportamiento,
originaron problemas ambientales sin precedentes en dimensión y características.
Desde siempre han existido dificultades, y las actuales son variadas y muy numerosas:
- contaminación urbana: aire, agua, ruido, suelo, residuos;

- entorno edificado: carreteras, calles, edificios, espacios abiertos, zonas de recreo;
- naturaleza: vegetación y vida silvestre en la ciudad.
Al centrarse la ciudad en problemáticas individuales –como las enunciadas- no debe perderse de vista
22
el hecho de que el «sistema urbano» es una unidad compleja e interrelacionada cuyas relaciones de
causa/efecto influyen tanto en el desarrollo urbano como en el sistema ambiental urbano.
La magnitud de estas interrelaciones demuestra el peligro potencial de las decisiones ad hoc,

frecuentemente, al resolver un problema se origina otro. Para gestionar el medio ambiente urbano de
forma eficaz se necesita una estrategia basada en una visión general del sistema urbano, con toma de
decisiones integradas en áreas clave, como por ejemplo cuando se planifica el uso del suelo y el
transporte. Aunque la ciudad es el principal foco de la actividad económica y de las presiones de ésta
sobre el medio ambiente, no puede analizarse aislándola de la región en la que está situada.
Para José Miguel Fernández Güell (2006) resulta apremiante trasladar los conceptos de sostenibilidad a
la planificación, construcción y gestión de la ciudad. Enuncia que la planificación estratégica es un
proceso sistemático, creativo y participativo, que sienta las bases de una actuación integrada a largo
plazo, que define el modelo futuro de desarrollo, que formula estrategias y cursos de acción para
alcanzar dicho modelo, que establece un sistema continuo de toma de decisiones y que involucra a los
agentes locales a lo largo de todo el proceso.
La planeación y conducción del desarrollo es una responsabilidad pública que corresponde a las
instituciones gubernamentales, garantizando la inclusión de todos los sectores sociales y la
sustentabilidad de la ciudad. Las políticas públicas, en materia de diseño, planificación y construcción
sustentable para las ciudades del futuro, deben adaptarse al carácter dinámico y evolutivo de las
necesidades de sus habitantes, presentes y futuros y al ambiente urbano.
Los principios concretos que definirían una política basada en la sostenibilidad serían:
a) La integración del factor ambiental en una política global.

b) La proyección ambiental del futuro en políticas concretas.
c) La aceptación de los límites de crecimiento.
d) La compatibilidad de los proyectos a corto y largo plazo.
e) La justicia ambiental representada por la equidad en el acceso de todas las personas a los recursos
naturales.
f) El derecho a la información ambiental y a la participación de todos los sectores implicados en la
elaboración de políticas públicas en el seno de un marco democrático.
g) Los recursos naturales no son ilimitados.
h) La consideración de los límites de la economía del mercado.
i) La necesidad de regir los intercambios por precios que representen los costes reales de los productos
y servicios.
j) Y lo más importante, la solidaridad entre los pueblos y las culturas.
Dice Frers (2007) que “las ciudades sustentables del siglo XXI demandan que se construyan nuevas
formas de hábitat, donde resistir y mitigar impactos, permitan crear un nuevo ciudadano que sea
colectivo. Que pueda, desde nuevos pensamientos y técnicas organizativas imaginar las ciudades,
apropiándose de sus espacios, saliendo de la dependencia hacia un rol de toma de decisión. Para
construir las ciudades del futuro es imprescindible salir de la sociedad del espectáculo para ingresar al
campo de la dilatación de la conciencia, la participación y la solidaridad.”
En ese escenario, los diferentes niveles gubernamentales han de disponer de forma simultánea de la
23
suficiente autonomía para diseñar sus proyectos de desarrollo desde su propia realidad social (su propia
red interna de actores) y de la suficiente visión para comprender que también deben plantearse su
incorporación a proyectos superiores (red externa). Desde las preocupaciones medioambientales se ha
hecho popular la expresión “pensar global, actuar local”, pero tan importante es esta perspectiva como
la opuesta: “pensar local, actuar global”.
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA - AGENDA 21 LOCAL
En muchas ciudades se han desarrollado políticas de desarrollo urbano, preferentemente físicas, que
han terminado en la elaboración de planes reguladores con el objeto de determinar los límites físicos de
la ciudad, marcando restricciones. Estos planes han sido, por lo general, de concepción estática,
limitados para poder orientar el desarrollo de la ciudad, por no tener en cuenta la participación de otras
opiniones y actores que no sean los técnicos y políticos involucrados en el aparato municipal. Al ser así
planteados, no han podido estimular o guiar al conjunto de actividades, empleos, inversiones públicas o
privadas, del mercado inmobiliario, etc. que pueden realizarse en la ciudad para promover el desarrollo
urbano. Esos planes no fueron pensados como propuestas dinámicas, adecuadas a los cambios sociales
y económicos que se producen.
La planificación estratégica urbana, en cambio, es un proceso que permite articular las iniciativas de los
actores públicos y privados para potenciar el desarrollo de una ciudad. Crea un ámbito de reflexión
acerca del futuro de la ciudad, capaz de dar coherencia y credibilidad a una propuesta colectiva sobre la
cual cada actor (o grupo de actores) pueda ejecutar sus proyectos individuales (o sectoriales). Es una
planificación de carácter orientativo que permite formas de trabajo accesibles a una amplia gama de
actores sociales.
La Agenda 21 también es un plan de acción, un proceso continuo en el cual muchos pasos se dan a
nivel local, que se basa en la premisa que el desarrollo sostenible no es solo una opción sino un
imperativo, tanto en temas ambientales como económicos, y que, a pesar de que la transición hacia un
desarrollo sostenible es difícil, es totalmente factible. Requiere un gran cambio en las prioridades de los
gobiernos y de las personas, debido a que implica la integración plena de la dimensión ambiental
dentro de las políticas económicas y la toma de decisiones en todos los campos de la actividad, y un
gran despliegue de recursos humanos y financieros.
La Agenda 21 local establece una serie de recomendaciones para que los municipios avancen hacia el
concepto de sostenibilidad, entre ellas ahorrar agua y energía; tender a la utilización de recursos
renovables; reducir, reutilizar y reciclar los residuos; hacer al municipio más confortable para los
desplazamientos a pie o en bicicleta; preservar los ecosistemas y potenciar un entorno paisajístico que
garantice una mejor calidad de vida; dotar de una cobertura amplia y equitativa a las necesidades
sociales básicas de sanidad, educación y acceso a la vivienda; y desarrollar programas de integración
social para sectores marginados de la población.
* En la ciudad de Rosario
24
En 1996, las Autoridades Municipales convocaron a un conjunto de instituciones públicas y privadas

de la ciudad para impulsar la elaboración de un Plan Estratégico para Rosario (PER), con el fin de
integrarla a la región metropolitana, consolidando así una ciudad abierta, plural, integradora, moderna y
creativa, para que ocupe un lugar relevante entre las ciudades latinoamericanas. Dicho proyecto -que se
consolidó en 1998- se sustentó en la participación, el consenso y el protagonismo de la sociedad civil y
de los ciudadanos, tanto en la fase de planificación como en la de ejecución, como un intento serio de
pensar el futuro desde una base común.
El Plan Estratégico constituyó una herramienta de gestión para la ciudad que se enmarcó en cuatro ejes
sectoriales o áreas de interés: económico- productivo; físico- ambiental (crecimiento de la trama
urbana, vertebración urbana metropolitana, inversión privada inmobiliaria, estructuras de servicio,
obras y servicios públicos, medio ambiente, el río y las islas y el patrimonio urbano arquitectónico);
socio- institucional y el eje de centralidad regional y proyección internacional
Con fecha 30 de Abril de 2007 el Intendente de la ciudad creó –mediante decreto 0928- el Programa
"Agenda 21 Rosario" bajo su dependencia directa. Presentó los lineamientos del Plan Ambiental
Rosario – Bases para el Consenso, como un programa que se proponía profundizar el concepto de la
problemática del medio ambiente como política de Estado a nivel local.
Entre los muchos ejes propuestos se incluyeron aspectos como saneamiento hídrico de los arroyos
Ludueña y Saladillo, la perspectiva de una planta de tratamiento de efluentes sobre el Paraná, estudios
de impacto ambiental sobre el dragado y el avance paulatino hacia nuevas tecnologías menos
contaminantes en materia de transporte urbano. En materia de residuos, en tanto, se procura
profundizar la línea ya desarrollada por el municipio oportunamente a través de la cooperación alemana
y esta vez con el compromiso de reducir en un plazo de 10 años –hacia 2015– en un 50% la cantidad de
basura que va a relleno sanitario.
Hizo mención al agua como “recurso vital y paisajístico más importante de la ciudad y la región”, en
directa referencia a los arroyos Saladillo y Ludueña y al río Paraná. En ese orden marcó la necesidad
del “saneamiento integral no sólo de los cursos de agua, sino de las riberas de los dos arroyos,
recuperándolas para el uso público y jerarquizando esos espacios.
Transcurridos diez años desde la presentación del PER, y habiendo avanzado significativamente en su
implementación y logro de objetivos, se formuló el Plan Estratégico Rosario Metropolitana
-PERM+10- que incorpora una nueva dimensión territorial para afrontar los desafíos del futuro.
El alcance del Área Metropolitana4 está delimitado por dos criterios: a) la continuidad urbana5,
reconociendo la máxima prolongación del área así como su potencial de urbanización, y b) las
vinculaciones e interdependencias socioeconómicas.
El PERM – Estrategias 2018 se estructura alrededor de los siguientes ejes: 1. Equidad Social y
4
Integrada por las siguientes localidades: Alvear, Arroyo Seco, Capitán Bermúdez, Fray Luis Beltrán, Funes, General
Lagos, Granadero Baigorria, Ibarlucea, Pérez, Pueblo Esther, Puerto General San Martín, Roldán, Rosario, San Lorenzo,
Soldini y Villa Gobernador Gálvez.
5
Este criterio de delimitación es utilizado para la elaboración de informaciones censales y estadísticas nacionales. Por
ejemplo, el INDEC utiliza como categoría Aglomerado Gran Rosario para la realización de indicadores permanentes, como
por ejemplo, la Encuesta Permanente de Hogares.
25
Ciudadanía; 2. Territorio y Medio Ambiente; 3. Producción, Empleo y Competitividad; 4. Ciencia,

Educación y Cultura y 5. Posicionamiento Nacional e Internacional.
En particular, los temas abordados en el eje 2 para la elaboración del diagnóstico6 fueron: la base física
y ambiental, la infraestructura básica, el transporte, la movilidad y comunicaciones y el servicio y uso
del suelo.
Coincidieron en reconocer que el desafío consiste en promover el desarrollo sustentable y planificado,

con proyectos concretos que posibiliten superar las acciones aisladas; proponiendo un tipo de abordaje
responsable en relación con el cuadro de la sustentabilidad (económica y social, no sólo ecológica) en
una perspectiva de identificación de recursos y oportunidades. Concluyeron que los temas críticos en la
ciudad son:
• Inadecuada distribución del transporte de cargas, con baja participación de modos de mayor
efectividad y potencialidad como ferroviarios y fluviales, elevando costos sociales, económicos y
medioambientales por sobre uso de transporte terrestre.
• Preponderancia excesiva del ómnibus como medio de transporte metropolitano masivo, con oferta y
vinculación escasas de medios alternativos como conexiones ferroviarias y eléctricas, utilización de
vehículos particulares en desmedro de medios colectivos urbanos e interurbanos.
• Impactos urbanos y ambientales por congestión vial y conflictos circulatorios en las principales
localidades del área, con interferencias entre la movilidad y estacionamientos de vehículos pesados y
livianos.
• Deficiencias en el diseño, señalización, servicios y mantenimiento de rutas interurbanas, accesos a
tramas urbanas y cruces ferroviarios.
• Carencia de un sistema de gestión integral de residuos a nivel metropolitano, que contemple
adecuadamente la disposición inicial, revalorización y reciclaje, transporte y disposición final de los
deshechos sólidos urbanos.
• Inadecuada infraestructura de saneamiento ambiental, con deficiencias en provisión de agua potable,
desagües cloacales y tratamiento de efluentes.
• Débil matriz energética que dificulta acompañar el desarrollo económico y la creciente provisión
domiciliaria.
* En la ciudad de Zaragoza
En el año 2002 y, como paso previo a la realización de la Agenda 21 local, el Ayuntamiento de

Zaragoza firmó la Carta de Aalborg y se adhirió a la Red Aragonesa de Ciudades Sostenibles de la
Federación Aragonesa de Municipios y Provincias, mediante acuerdo de pleno del 19 de julio de 2002.
El municipio zaragozano se propuso participar de las anteriores propuestas y poner en marcha una
Agenda 21 local que debería finalizar con la redacción de un Plan de Acción, en el que se recojan una
serie de líneas de actuación estratégicas que sirvan para poner a la ciudad en el rumbo de la
sostenibilidad y, más importante aún, para coordinar esfuerzos y actuaciones que ya se están llevando a
cabo y que podrían mejorar su rendimiento.
Como elemento diferenciador de cualquier otro modelo de Agenda 21 Local, el proceso que se inició
6
Rosario Metropolitana 2008 – Diagnóstico. Texto completo en http://www.perm.org.ar
26
en el consistorio tenía un marcado carácter municipal. La Agenda 21 debía vincular el desarrollo

sostenible de todos los municipios de Aragón a un proyecto común de toda la Comunidad; la Agenda
21 Provincial integrará a las Agendas 21 Locales que se han desarrollado y establecerá las bases y
orientará las que se realicen en un futuro, constituyendo la alternativa de Agenda 21 en aquellos
municipios de menor tamaño para los que la implantación de un proceso independiente de este tipo no
se pueda abordar.
Actualmente, la Agenda 21 municipal de Zaragoza se encuentra a punto de finalizar el Diagnóstico

Ambiental de la ciudad, para lo cual se ha realizado un análisis sistemático de los distintos aspectos del
medio ambiente local, y completado con un proceso de participación pública abierto a los
ayuntamientos, los agentes sociales y el resto de Administraciones. El estudio técnico se ha abordado
con la elaboración de un Informe Ambiental de la ciudad de Zaragoza, cuyo borrador ya se ha
terminado y ha sido objeto de discusión por los distintos departamentos y delegaciones. Finalmente,
falta por definir el órgano de participación pública de la Agenda 21 Local, que deberá validar el
Informe Ambiental elaborado, y realizar sus aportaciones y visiones sobre la situación ambiental de la
ciudad, de forma que se pueda completar definitivamente el Diagnóstico Ambiental y pasar a la
elaboración de un innovador Plan de Acción local.
INSTRUMENTOS DE POLÍTICA APLICABLES A LA GESTIÓN DE UNA CIUDAD

SUSTENTABLE
Las políticas públicas se diseñan y ejecutan en ambientes donde interactúan grupos y agentes
económicos, sociales y políticos con intereses, motivaciones, preferencias, expectativas, visiones,
niveles de información, dotación de recursos, tecnologías y metodologías de trabajo diferentes y no
siempre compatibles. Estos grupos y agentes inciden en la formulación y ejecución de las políticas
públicas y su interacción genera comportamientos estratégicos interdependientes, donde no hay -a
priori- una garantía de que las acciones y estrategias adoptadas por cada agente individual sea la
respuesta que maximice los beneficios de todo el conjunto. Entonces cuando, los objetivos, decisiones
y acciones de los agentes individuales no logran “acoplarse” de forma tal que no exista incentivo para
cambiar de estrategia, se produce el surgimiento de “fallas” en el diseño y ejecución de las políticas
públicas que deben ser resueltas.
Cuando estas “fallas” tienen como contrapartida la conservación de los recursos naturales y/o el
cuidado del ambiente, los instrumentos de gestión ambiental que pueden ser aplicados difieren en su
capacidad de generar eficiencia económica y eficiencia ambiental e institucional según sostienen
Lizardo y Guzmán (2005). El elemento diferenciador es el grado de flexibilidad que el instrumento
otorga a los agentes contaminadores para que los mismos equiparen los costos privados con los costos
sociales que generan sus actividades. La menor flexibilidad está asociada a las multas y sanciones por
incumplimiento de regulaciones y normas ambientales; mientras que la mayor flexibilidad está
asociada a los litigios judiciales por reparación de daños entre agentes contaminadores y agentes
contaminados. En el intermedio se encuentra una variedad de instrumentos económicos que de forma
descentralizada son capaces de inducir cambios en las acciones y conductas de los agentes
contaminadores.
Según el Banco Mundial (1992) hay dos formas básicas para influir en el comportamiento de los
27
contaminadores:
1. Mecanismos oficiales de control: consiste en establecer normas y reglamentaciones.

Recomiendan estas políticas reguladoras, cuando se trate de empresas privadas no competitivas y de
unas cuantas empresas públicas. Es decir, cuando las tecnologías de control de la contaminación o de
uso de los recursos son relativamente uniformes y los organismos encargados de regularlos pueden
especificarlas con facilidad, estableciendo que estas sean aplicables imparcialmente a todas las
empresas, ya sean públicas o privadas. También se recomiendan las reglamentaciones en el caso del
uso de tierras, mediante la zonificación para crear un régimen de uso de tierra distinto del que produce
el mercado.
2. Políticas basadas en el funcionamiento del mercado o en los incentivos económicos: Se trata de
poner precios a la contaminación o al uso adicional de los recursos. Ejemplos son los cargos por
emisiones de dióxido de azufre que cobra el Japón, los cargos que se aplican a los combustibles,
automóviles, y los sistemas de depósitos y devolución establecidos para las baterías de automóviles, así
como el intercambio de derechos de emisión de contaminantes del aire en Estados Unidos. En general,
suelen ser bastantes eficaces y menos costosas que las reglamentaciones. Con unas políticas basadas en
los mecanismos de mercado, todos los contaminadores o usuarios de recursos han de hacer frente a los
mismos precios y deben decidir acerca de su grado de control.
Mientras que con las políticas de incentivos económicos cada usuario puede tomar la decisión de usar
menos recursos o de pagar por usarlos en mayor cantidad, el método de la reglamentación deja esas
decisiones en manos de los organismos reguladores, los cuales, en general, no están bien informados
sobre los costos y beneficios relativos de los usuarios.
En opinión de Acquatella (2005) los instrumentos económicos “son aquéllos que inciden en los costos
y beneficios imputables a cursos de acción alternativos que enfrentan los agentes; afectando por
ejemplo la rentabilidad de procesos y tecnologías alternativas o el precio relativo de un producto, y en
consecuencia las decisiones entre productores y consumidores”. Dentro de ellos se destacan:
1- instrumentos que hacen uso del mercado mediante el establecimiento de cargos por uso de un
recurso: impuestos, tasas, subsidios y financiamiento;
2- instrumentos que crean mercado mediante la emisión de permisos transables;
3- instrumentos que intervienen en la demanda final a través de la educación al consumidor y la
difusión sobre el desempeño ambiental de las empresas.
Macón (2004) enuncia que los instrumentos para reducir la contaminación –las externalidades- a un
nivel compatible con la vida en salud pueden ser:
• Mecanismos Administrativos implican la identificación de casos y la aplicación de
sanciones, incluso clausuras. Son los métodos que pueden resultar más caros desde el punto de
económico, ya que eliminar o poco menos la actividad económica puede ser una solución al problema
de la contaminación, pero no la elección más racional desde el punto de vista económico. Por ello
sostiene que una acción económica en lugar de una administrativa coloca a todas las empresas que
producen el problema en las mismas condiciones de competencia; además deja a elección de las
empresas los métodos y cada cual tratará de compatibilizar costo con calidad en el contexto dado,
porque tiene incentivos para ello. Por su parte, el uso de mecanismos fiscales, implicará una aumento
de costos ya que se les imputan montos que antes no existían (estaban subsidiados).
• Mecanismos Financieros: a través del uso de “licencias o permisos transferibles” que
28
son títulos al portador que se transan en los mercados mobiliarios. Estos títulos o permisos tienen la
característica esencial de representar la posibilidad –para las empresas que los posean- de arrojar al
ambiente una cantidad previamente definida de residuos. La empresa que posea estas licencias no
puede sobrepasar, en un período predeterminado, la emisión de una cantidad específica de residuos de
la clase definida en el título. El sistema requiere de un monitoreo particular.
La esencia de la propuesta consiste en que la cantidad total de licencias transferibles emitidas sea igual
a la capacidad de eliminación de residuos7 que tiene el medio. Por lo tanto si una empresa desea
aumentar su producción, sin modificar su técnica, deberá adquirir más títulos, que les serán vendidos
por otra empresa, la cual a su vez, reducirá su emisión para cumplir con su cuota reducida.
Eventualmente, tienen el incentivo de invertir, efectuando las mejoras necesarias para reducir la
emisión y poder vender parte de sus títulos, en los casos en que su valor de mercado es superior al
costo de las inversiones o innovaciones técnicas. Asimismo, un municipio puede considerar que el
límite de emisión fijado por el volumen de títulos en circulación fue mal calculado o es superior a los
requerimientos de sus habitantes; en ese caso puede comprar títulos con recursos fiscales.
• Mecanismos Fiscales cierran la brecha entre los costos privados y los sociales, poniendo en
cabeza de las empresas productoras el costo no contabilizado. Existen dos clases de impuestos posibles:
sobre la emisión y los selectivos sobre bienes, que en la mayoría de los casos son insumos que causan
contaminación. Éstos también pueden transformarse en impuestos sobre bienes de consumo.
Los impuestos sobre la emisión –en los que se especifica concretamente y con terminología química la
naturaleza de los ítems cuya emisión se encuentra gravada- son preferidos por su eficacia ya que van a
la fuente de la contaminación. Su costo de administración es alto dado que requiere de un constante
monitoreo.
Son ejemplos de los impuestos selectivos sobre insumos: el “impuesto al carbono” –vinculado al efecto
invernadero- o sea al contenido de carbono de los combustibles fósiles, a los pesticidas y fertilizantes, a
los envases de bebidas gaseosas, bolsas de plástico, etc.
Otra opción es la de los subsidios, es decir ofrecer a las empresas un subsidio –que puede ser una
reducción tributaria como por ejemplo una deducción especial en el impuesto a la renta- a cambio de
evitar la contaminación.
REFLEXIÓN FINAL
Como fuera expuesto al inicio, el presente trabajo se enmarca en un proyecto de investigación, iniciado
en Enero del corriente año, que se encuentra en marcha a la fecha, cuyo objetivo final apunta a la
elaboración de una propuesta general para el financiamiento local de ciudades sustentables. Con la
presentación de sus avances se pretende generar un debate que a través de las aportaciones que surjan
produzca su enriquecimiento.
Dado que en su desarrollo participan dos universidades ubicadas en países diferentes: Universidad
Nacional de Rosario por Argentina (América del Sur) y Universidad de Zaragoza por España (Europa)
se consensuó que la propuesta que se formule tome como base de estudio las realidades existentes en
las ciudades en las que se ubican las citadas Casas de Estudio: Rosario (por Argentina) y Zaragoza (por
España). A esos efectos se llevó a cabo un análisis comparativo de las mismas y en consecuencia se
han expuesto las caracterizaciones de los respectivos municipios, sus fuentes de financiamiento
7
Dice Macón (2004) que la “capacidad de eliminación de residuos” es económica, ya que la industrialización –por su
volumen- ha hecho que los medios en los que se arrojan los residuos se hayan vuelto limitados porque la capacidad de
eliminación del medio no ha aumentado al ritmo de la industrialización. En consecuencia la maximización del bienestar
requiere de un precio y las licencias lo constituyen.
29
vigentes -siempre enmarcados en sus ámbitos de dependencia: Nación o Estado Nacional, Provincias-
Comunidades Autónomas- así como también los propósitos locales en curso vinculados al logro de un
desarrollo sustentable para sus entornos, sean locales, metropolitanos o comunitarios. Queda un largo
camino por recorrer, el que sin dudas se verá beneficiado con las contribuciones que surjan.
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Ýañez, José; “Principios a considerar en la descentralización de las finanzas públicas locales”
Centro de Estudios Públicos; Chile, Noviembre de 1991.
Ziccardi, Alicia, “Municipio y región”, XXV Congreso Iberoamericano de Municipios,
Guadalajara (México), 23 al 26 de Octubre de 2001.
RESEÑA BIOGRÁFICA
31
o Apellido y Nombres: AMERISO, CLAUDIA CRISTINA

o Dirección Particular: Pasaje Muiño 8937 – Fisherton R - Rosario (2000)
o Teléfono Particular: (54-0341) 4517364 - 155-195756
o E-mail: americla@infovia.com.ar – cameriso@fcecon.unr.edu.ar
o Contador Público y Licenciado en Administración - Facultad de Ciencias Económicas y
Estadística de Rosario – Universidad Nacional de Rosario (Rep. Arg.) – 1981.
o Doctorado Programa de Consolidación Académica de la UNR. Ordenanza CS 566/99. Tesis
Doctoral presentada en Marzo de 2006 y aprobada: “Ecología y Tributación. Propuesta de una política
ecotributaria para el transporte público de Rosario”. Defensa prevista para Agosto 2009.
o Profesora Titular Ordinaria – dedicación semi-exclusiva- de la cátedra Impuestos I de la carrera
de grado de Contador Público de la Facultad de Ciencias Económicas y Estadísticas dependiente de la
Universidad Nacional de Rosario. Antigüedad: 1983 a la fecha.
o Coordinadora Seminario: “Imposición sobre las Rentas y Patrimonios de la carrera de Posgrado
“Especialista en Tributación” de la Facultad de Ciencias Económicas y Estadísticas de Universidad
Nacional de Rosario, desde 1998 a la fecha y Docente Regular en Asignatura: “Los Tributos en
Particular” de la carrera de Posgrado “Especialista en Derecho Tributario” de la Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica Argentina., desde el año 2000 a la fecha.
o Investigadora del Centro Académico de Estudios de la Tributación Municipal de la Universidad
Nacional de Rosario desde 1993 a la fecha.
• Apellidos y Nombre: CARÚS RIBALAYGUA, LUIS

• Dirección: Gran Vía 2, Zaragoza (50005)
• Teléfono: 976761835
Fax: 976761767
Correo electrónico: carus@unizar.es
• Dr. en Economía, Universidad de Lérida
• Docente Universidad de Zaragoza desde 2004 al presente
• Investigador del Departamento de Economía y Dirección de Empresas de la Universidad de
Zaragoza.
32

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