Gestión pública Bolivia Ley 1178

CAPTULO 13
LA GESTIN POR RESULTADOS LEY 1178

(MODELO GERENCIAL?) A partir de 1980 la situacin econmica se vuelve cada vez ms difcil. Sin que la Administracin Pblica haya alcanzado la evolucin necesaria para atender los requerimientos del nuevo Estado, se lleg al "crecimiento desmesurado del nmero de instituciones pblicas y de la masa de empleados", "cuya nica justificacin era el magro bienestar social emergente ..... del empleo pblico. Vctor Paz Estenssoro
CONTENIDO 1. Diagnsticos de los Sistemas de Administracin y Control Gubernamentales, dcada del 80 2. El modelo de gestin pblica por resultados. La Ley 1178 3. Caractersticas de la Ley 1178 4. Las Responsabilidades Institucionales 5. Finalidades y mbito de aplicacin de la Ley 1178 6. Sistemas de Administracin Gubernamental 6.1 Los Sistemas Nacionales 6.2 Los Sistemas de administracin y control gubernamentales a) Sistema de programacin de operaciones b) Sistema de organizacin administrativa c) Sistema de presupuesto
LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 522
7. 7.1 7.2 7.3
8. 9.
d) Sistema de administracin de personal e) Sistema de administracin de bienes y servicios f) Sistema de tesorera y crdito publico g) Sistema de contabilidad integrada h) Sistema de control gubernamental Responsabilidad por la funcin pblica Nuevo enfoque de la responsabilidad Aspectos generales sobre la responsabilidad por la funcin pblica en la Ley 1178 Clases de responsabilidad b) Responsabilidad administrativa c) Responsabilidad ejecutiva d) Responsabilidad civil e) Responsabilidad penal f) Responsabilidad de los profesionales Estrategias de implantacin de la Ley 1178 Qu es y qu no es la Ley 1178?
Los participantes al finalizar de estudiar el mdulo podrn: Explicar las razones tcnicas por las cuales se disearon los sistemas de administracin control gubernamentales. Describir la naturaleza del modelo de gestin que plantea la Ley 1178. Diferenciar y explicar las finalidades y mbito de aplicacin de la ley 1178. Conceptualizar y explicar los procesos fundamentales de los sistemas de administracin y control sealados en la Ley 1178. Establecer la relacin de los Sistemas Nacionales y los sistemas de administracin. Diferenciar la naturaleza y tipos de responsabilidad por la funcin pblica Sealar las estrategias para la implantacin de la Ley 1178 Describir las fortalezas y debilidades de la Ley 1178
INTRODUCCIN
Ms all de explicaciones econmicas o ideolgicas, sin duda que la obsolescencia de

los mecanismos de administracin instaurados en los aos 20 tuvo gran responsabilidad en el agotamiento del Estatismo Boliviano como modelo de desarrollo econmico y social as como buena parte de responsabilidad en la crisis hiperinflacionaria. Por tal razn, a partir de 1985 la superacin de la bancarrota estatal no se limit a una nueva poltica econmica de estabilizacin sino que incluy, con sobrada fundamentacin, una oportunidad para cambiar las bases mismas de los sistemas de administracin y control del Sector Pblico Boliviano. La misiva del Dr. Vctor Paz Estenssoro al Congreso Nacional, en ocasin de la remisin del proyecto de Ley SAFCO, sin lugar a dudas que es un excelente testimonio de la importancia de su aprobacin y de las caractersticas de sta. A continuacin el texto in extenso de la misma: La Paz, 13 de diciembre de 1988 S.A.P. 1840/88 Al H. Seor Dr. Julio Garrett Aylln Presidente del H. Congreso Nacional Presente.Honorable Seor Presidente: Por su intermedio remito a consideracin del H. Congreso Nacional, el Proyecto de Ley de Administracin y Control Gubernamentales que sustituir un mandato para lograr la eficacia de la Administracin Pblica al dotarle de preceptos esenciales para programar, organizar y efectuar de forma integrada la captacin y el uso de los recursos, as como de un sistema tcnico de control que contribuya a mejorar un proceso administrativo basado en la asuncin plena de las responsabilidades inherentes a la funcin pblica. El Poder Ejecutivo considera que el futuro de la Nacin est ntimamente vinculado a la eficacia con que el Estado logre cumplir sus fines y objetivos generando el mximo de beneficios con los recursos que disponga. Es por ello que mi gobierno asigna primera prioridad al establecimiento progresivo de los sistemas de administracin y control, cuyo marco bsico y principista debe constar en una ley de la Repblica, en resguardo de la seguridad jurdica indispensable para la construccin del Estado que cada momento histrico requiere. Desde la Guerra del Chaco y especialmente a partir de 1952, el Estado ha incursionado en las actividades de bienestar social, de produccin de bienes y servicios como de intermediacin financiera, adems de ampliar las tradicionales
de seguridad, comunicaciones, educacin y salud, sin que la Administracin Pblica haya alcanzado la evolucin necesaria para responder a estos nuevos requerimientos. Por el contrario, aument de forma desmesurada el nmero de instituciones pblicas y la masa de empleados, con atribuciones sobrepuestas y contradictorias, duplicando y anulando esfuerzos entre diversas entidades; se multiplicaron los regmenes especiales para la administracin de las instituciones y se dictaron medidas parciales, algunas veces muy loables pero insuficientes para integrarlas en una gestin ordenada y dinmica; inclusive el poder fiscal fue confundido con el poder monetario llegndose a la destruccin de la moneda como consecuencia del caos en las finanzas pblicas. Finalmente, se mantuvo un sistema hbrido de control fiscal que convirti al fiscalizador en coadministrador y juez de sus propios actos y de los que acusa, en franca violacin del artculo 16 de la Constitucin Poltica del Estado, todo lo cual atent contra el ejercicio de la funcin contralora. Como consecuencia del proceso reseado anteriormente, la gestin de gobierno iniciada en 1985 encontr un Estado inoperante y costoso cuya nica justificacin era el magro bienestar social emergente del desmedido crecimiento del empleo pblico. El desorden impeda medir si la conveniencia o inconveniencia de las polticas y planes de gobierno obedecan a la concepcin intrnseca de una disposicin o proyecto o a la inoperancia administrativa y de control que interfera en su ejecucin y no permita su ajuste oportuno. Los principales obstculos a la eficiencia de la Administracin Pblica son: S No existe una armonizacin de los objetivos y programas de un sinnmero de Instituciones y empresas donde participa el Estado con las polticas de gobierno y, lo que resulta ms grave an, no todas justifican su funcionamiento en trminos de costo y beneficio para la sociedad. Persiste la elaboracin de presupuestos pblicos en base a estimaciones de los requerimientos monetarios para que continen funcionado las entidades, al margen de las polticas y programas de gobierno. Como consecuencia, los presupuestos no reflejan las operaciones previstas ni la estimacin nacional de los recursos necesarios para su ejecucin. La carencia de normas bsicas para el desarrollo de los sistemas especficos que requieren las entidades para la administracin de su personal, bienes y servicios, genera una incoherencia total en la asignacin, contratacin y manejo de estos recursos, impidiendo el cumplimiento de las polticas de gobierno y la eficacia en la gestin, con divergencias extremas entre las entidades en cuanto a su costo y rendimiento. La gestin administrativa de captar los recursos, ejecutar los presupuestos y concretar el financiamiento, carece de la necesaria unidad de mando dispersndose en mltiples centros de poder en materia de ingresos, compromisos y gasto pblicos. El Tesoro Nacional, como mximo organismo representativo del poder fiscal del Estado, ejecuta sus actividades sin el concurso de informacin confiable y oportuna sobre el desenvolvimiento financiero del conjunto del Sector pblico y supeditado a las presiones
provenientes de autarquas interpretadas en beneficio de intereses parciales, frecuentemente contradictorios con las polticas nacionales y con las prioridades sectoriales y locales. En materia de informacin financiera sobre la gestin del Estado, se han realizado varios intentos infructuosos para establecer una contabilidad nica para todo el Sector Pblico, desconociendo la necesidad de sistemas contables especficos segn la naturaleza de la operacin de cada entidad. Si bien algunas entidades y empresas estatales tienen contabilidades propias, los estudios y auditorias han comprobado que casi ninguna opera en condiciones satisfactorias y no constituyen un sistema integrado que permita apreciar la situacin econmico-financiera de la totalidad del Sector Pblico y de cada uno de sus componentes y, mucho menos, evaluar los resultados de la gestin. El Banco Central contina realizando actividades incompatibles con su funcin de rgano rector de los sistemas monetario y de intermediacin financiera sin que, de otra parte, se haya roto su dependencia del Ministerio de Finanzas para ejecutar las polticas monetaria, cambiaria, bancaria y crediticia establecidas por el Poder Ejecutivo, subsistiendo el riesgo de volver a incurrir en una indisciplina fiscal que conduzca al derrumbe monetario. El Control Fiscal debe enfrentar la falta de sistemas de administracin auditables y un rgimen legal contradictorio y de difcil aplicacin. Se han intercalado disposiciones que responden a las tcnicas modernas de control interno y auditora a las de la ley de 1928 que haba creado una unidad de control previo interno del Poder ejecutivo, congruente con el limitado alcance del Estado y los usos financieros de la poca. Adems se confiri a la Contralora atribuciones administrativas y jurisdiccionales incompatibles con la funcin auditora y antagnicas con la doctrina de Entidad Fiscalizadora Superior responsable de normar el control interno a cargo de la institucin que realiza la gestin y de ejercer el control posterior externo de la misma. Mantener prcticas de control previo externo con el justificativo de accin preventiva de la corrupcin, convierte a quien lo ejerce en coadministrador y solamente sirve para demorar los trmites administrativos, para diluir y hasta encubrir la responsabilidad de los administradores de la cosa pblica y para incentivar su participacin en la corrupcin administrativa. Lo que es ms significativo, invalida la independencia de la auditoria por cuanto se estara revisando actos en los que ha participado la entidad y unidad fiscalizadora.
A pesar de los esfuerzos realizados en procura del ordenamiento de las finanzas pblicas y del aparato estatal, remover los obstculos descritos implica un programa de cambio profundo tanto en la estructura del Sector Pblico como en sus sistemas de gestin y, lo que es esencial, en las responsabilidades, aptitudes y capacidades del servidor pblico. Un programa de esta envergadura trasciende a loa alcances de un perodo presidencial y requiere de un compromiso poltico que supere las divergencias ideolgicas, inclusive las ms extremas, en procura de una Administracin pblica que sea un instrumento eficaz para ejecutar cualquier poltica de gobierno.
Dadas la magnitud del Programa, la situacin econmica del pas y la falta de precedentes de financiamiento internacional para proyectos globales de cambio de la Administracin, su preparacin signific un largo perodo de negociacin con organismos internacionales para obtener recursos concesionales. Obtenido el financiamiento e iniciada la ejecucin del programa en 1988, se hace oportuno contar con una ley que supere las contradicciones de la legislacin vigente y permita llevar a cabo el cambio requerido. El proyecto de ley que se adjunta consta de cuarenta y un artculos distribuidos en cuatro captulos sustantivos y dos de otras disposiciones. El captulo I seala las finalidades de la ley, identifica los sistemas de administracin y control que regula, delimita el mbito de aplicacin que se extiende a todo usuario de recursos pblicos, sin excepcin. El captulo II establece los preceptos tcnicos para programar y organizar las actividades, ejecutarlas y controlar la gestin del Sector Pblico. El captulo III define las responsabilidades tradicionales administrativa, civil y penal emergentes de la funcin pblica. Introduce la responsabilidad ejecutiva por la falta de rendicin de cuenta no slo de los objetivos a que se destinan los recursos pblicos que le fueron confiados, sino tambin de la forma y resultados de su aplicacin. sta responsabilidad ejecutiva y la salvaguardia de la funcin gerencial que tambin incorpora la ley, constituyen dos instrumentos para otorgar iniciativa, dinamismo y responsabilidad por los resultados de la gerencia pblica, superando el procedimentalismo y formalismo que paraliza la accin del Estado. El Captulo IV asigna responsabilidades institucionales para establecer y manejar los sistemas de administracin y control integrndolos al proceso de planificacin y formulacin de polticas. A este efecto establece facultades concretas para los Ministerios de Finanzas, de Planeamiento y Coordinacin y para el Banco Central de Bolivia a fin de lograr armona y disciplina en la actuacin pblica. A la contralora General de la Repblica corresponder la normatividad del control gubernamental y la supervigilancia de las normas contables y la ejecucin del control externo posterior, asimismo, dictaminar sobre las responsabilidades administrativas, ejecutivas y civiles, independientemente del proceso de juzgamiento que se cumplir por los tribunales ordinarios en estricta aplicacin del artculo 122 de la Constitucin Poltica del Estado. An ms, tendr a su cargo la continua vigilancia sobre el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley, con personera procesal para demandar a las autoridades que omitieran perseguir judicialmente el resarcimiento de los daos y perjuicios ocasionales al Estadio y a sus instituciones. Los seores Ministros de Finanzas y de Planeamiento y coordinacin tendrn a su cargo la fundamentacin y defensa del proyecto ante el H. Congreso
Nacional. El Contralor General estar a disposicin de las comisiones para emitir el criterio tcnico que stas requieran. Sin transformar el Sector Pblico como se propone, la Nacin no podr superar el atraso ni estar en condiciones de compartir los beneficios de una creciente interrelacin mundial. De otra parte, la democracia requiere no solamente un Estado eficiente en procura del bien comn, sino tambin de una Administracin transparente que permita a los ciudadanos contar con informacin adecuada para juzgar y elegir a los responsables de las polticas y recursos pblicos. Al iniciar el proceso de modernizacin del Estado, este proyecto de Ley constituye un paso esencial hacia la eficiencia y transparencia de la gestin pblica, especialmente al enfatizar una administracin servidora en lugar de magnificar su capacidad coercitiva. Hago propicia la oportunidad, para reiterar al Honorable seor Presidente mis consideraciones distinguidas. FDO. DR. VCTOR PAZ ESTENSSORO1
1. DIAGNSTICOS DE LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIN Y CONTROL GUBERNAMENTALES, DCADA DEL 80

Como se ha dicho, el proceso inflacionario puso en evidencia el caos y la anarqua en que se desenvolva el Sector Pblico con una corrupcin generalizada. No funcionaban las instituciones financieras fundamentales: Banco Central de Bolivia, Renta y Aduana, Empresas Pblicas, Ministerio de Finanzas. Quienes tuvieron a su cargo el diseo de los Sistemas de Administracin y Control Gubernamentales, reconocieron la imposibilidad de controlar el desorden que tena como causas la falta de armonizacin entre objetivos y programas, la carencia de normas bsicas y la total desinformacin financiera. Este estado de cosas deba ser superado por una administracin integrada, para ello se realiz un diagnostico del funcionamiento de dichos sistemas en entidades de la Administracin Pblica. 1.1 Diagnsticos de los Sistemas de Administracin Financiera2
Por los contratos de financiamiento suscritos por el Gobierno de Bolivia con organismos internacionales de crdito como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, los financiadores adquieren capacidad para supervisar la utilizacin de los recursos del emprstito y la Contralora General de la Repblica est habilitada para dictaminar sobre los estados financieros de las entidades prestatarias. Por esta situacin
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. Seminario de Anlisis de la Ley 1178. Cochabamba 20 al 23 de septiembre de 1990. 2 SAFCO. Sistema Integrado de Administracin y Control Gubernamentales. Proyecto BOL/87/R03 Banco Mundial. Centro de Capacitacin. Curso de Principios del SAFCO. Marzo 1990. La Paz Bolivia
los organismos financieros siempre se interesaron en los sistemas de administracin financiera y en el desenvolvimiento de la Contralora. Misiones internacionales de evaluacin (BIRF, BID, AID y PNUD) han coincidido desde 1982, en la necesidad de mejorar la gestin administrativa y financiera del Sector Pblico Boliviano. Algunos de los problemas identificados por estas misiones son: Falta de Informacin Bsica para fundamentar decisiones. Ausencia de integracin y coordinacin de actividades financieras. Ausencia de Sistemas de Control Interno en las Entidades Pblicas. Aplicacin de mecanismos y procedimientos obsoletos. Estructuras orgnicas y normatividad tcnica inadecuada. Sistemas financieros ineficientes, parciales, fragmentados y paralizados.
Dichas misiones recomendaron la racionalizacin y reestructuracin de los Sistemas de Administracin Financiera a nivel nacional y en cada entidad pblica significativa. Los diagnsticos identificaron la carencia de Sistemas de Administracin. Los sistemas de administracin y de control constituyen los instrumentos de apoyo o insumos que requiere la maquinaria administrativa para lograr eficiencia. A continuacin se presenta un informe del mismo, de manera puntual y resumida: a) Falta de un Sistema de Programacin de Operaciones La Programacin de Operaciones debe responder a la ejecucin de actividades y proyectos aprobados por el Sistema de Planificacin y asignados a una entidad en funcin de sus objetivos. En la Programacin de Operaciones se integran y compatibilizan con la Poltica de Gobierno, las polticas sectoriales y regionales incluidas en el Plan de Inversiones Pblicas y los objetivos y programas de las instituciones y empresas donde participa el Estado. Con la Programacin de Operaciones concluye el manejo poltico y empieza el desarrollo administrativo. En el pas se haban desarrollado sistemas de planificacin tcnicos, denominados planes libro. Las propias instituciones pblicas no basaban sus planes estratgicos, menos operativos en las directrices del Plan Nacional, lo que condujo a la realizacin errtica de tareas y proyectos de acuerdo al criterio de los eventuales administradores de la cosa pblica. La carencia de Programacin de Operaciones ha conducido a la asignacin de recursos en funcin del presupuesto de la gestin anterior. Por esta situacin muchas entidades pblicas no justifican su funcionamiento en trminos de costo-beneficio para la sociedad.
b) Falta de un Sistema de Organizacin Administrativa Una de las consecuencias que acarrea la falta de Programacin de Operaciones, es la ausencia de Organizacin Administrativa que se desenvuelve sin el marco referencial de las tareas que se deben ejecutar en cada gestin. La falta de un rgimen legal de organizacin administrativa acorde con el desarrollo del Estado, ha ocasionado que cada entidad se desenvuelva de acuerdo a las disposiciones especiales de su creacin, la gran mayora sin estatutos, reglamentos ni manual de funciones, dificultando su integracin en un anlisis global del desenvolvimiento administrativo del Estado. Un otro fenmeno fue la creacin indiscriminada de Instituciones Pblicas, muchas de ellas duplicando, triplicando o ms, tareas, objetivos y funciones, mostrando la Organizacin del Estado varios criterios de organizacin del mismo, sobrepuestos unos a otros. c) Falta de un Sistema Presupuestario El Presupuesto es un plan de operaciones a corto plazo expresado en trminos financieros, relacionados con proyectos de mediano y largo plazo definidos por el Sistema de Planificacin e Inversin Pblica. Las dificultades y demoras en la aprobacin del Proyecto de Presupuesto por el Poder Legislativo han sido tan frecuentes que el artculo 147 de la Constitucin Poltica vigente, otorga fuerza de ley a los proyectos de presupuestos nacionales y departamentales no considerados por el Congreso dentro de los sesenta das de su recepcin. Otra consecuencia notoria de la falta de sistema presupuestario, es la creacin de impuestos a travs de la Ley de Presupuesto, para financiar los gastos que prev, as como la inclusin de disposiciones de carcter permanente que contradicen la transitoriedad del presupuesto, que segn la Constitucin y cada Ley Financial, tiene vigencia solamente de un ao (del primero de enero al 31 de diciembre). En cuanto a la ejecucin presupuestaria, se han dado casos de reglamentos dictados en diciembre para la ejecucin presupuestaria que conclua en ese mismo mes; el D.S. 22572 de 29 de agosto de 1990 reglament la Ley Financial 1141 de 28 de febrero del mismo ao. En muchas gestiones de gobiernos de facto, se prolong la vigencia del presupuesto del ao anterior, con el respaldo del Art.50 de la Ley de Presupuesto de 1928, pese a ser contrario a la Constitucin Poltica de 1965 que reiterativamente seala la vigencia de la gestin anual (Art. 59, atribucin 3 y Art. 96, atribucin 7).
d) Deficiente rgimen de Contratacin y Administracin de Bienes y Servicios El rgimen de contratacin de obras, de bienes y de servicios contenido en el D.L. 15192, el D.S. 15223 de 15 y 30 de diciembre de 1977, y el D.S. 16850 de 19 de julio de 1979, respectivamente, encomendaba a las entidades la elaboracin de los documentos de licitacin; asignaba la calificacin y adjudicacin de propuestas a las Juntas de Licitaciones sobre la base de documentos en cuya elaboracin no haba participado; se transfera al Presidente, al Gabinete Ministerial y al Ministro del ramo, segn la cuanta, la responsabilidad de las adquisiciones porque las adjudicaciones deban aprobarse por Decreto Supremo, Resolucin Suprema o por Resolucin Ministerial, respectivamente. En las Juntas de Licitacin y de seleccin participaba la Contralora General de la Repblica y representantes de las Cmaras de Construccin y de Industria y Comercio, entidades a su vez llamadas a otorgar certificaciones exigidas en la documentacin. Los engorrosos procedimientos provocaron que hasta 1987 el Gobierno Boliviano contara con un mil cuatrocientos millones de dlares ($us 1.400000.000.-) de crdito externo contratados para obras, adquisiciones y consultoras, los cuales no fueron desembolsados por falta de adjudicacin, pagando el Estado comisin de compromiso por no utilizar tales recursos, situacin que fundament el Captulo III, De la adquisicin de bienes y contratacin de servicios para el sector publico del D.S. 21660, que regia este campo. No existe un sistema de administracin de bienes y servicios; las nicas disposiciones aplicables estaban consignadas en la Ley Orgnica de la Contralora y en la Ley del Sistema de Control Fiscal que se derogaron por el D.S. 22165, razn por la cual se incorporaron a las Normas de Control Interno de 1989 y al Instructivo AG-01 de junio de 1989 que, entre otros aspectos, encomienda a la mxima autoridad, el avalo, subasta y adjudicacin o venta de bienes. Este instructivo dispone que la compra-venta de bienes entre entidades del Sector Pblico requiere acuerdo entre partes y la aprobacin de los organismos que ejercen tuicin sobre las participantes en la transaccin; la donacin de bienes a las entidades educativas, salud y beneficencia, requiere que los bienes objeto de la donacin sean innecesarios para la entidad donante. e) Deficiente administracin de Personal En cuanto a la Administracin de Personal la Constitucin Poltica del Estado de 1967 seala que los funcionarios pblicos son servidores del Estado y ordena el establecimiento del Estatuto del Funcionario Pblico (art. 43 CPE). Se tiene informacin de un Estatuto dictado en 1964 que nunca fue aplicado. Con algunas excepciones como el personal del Poder Legislativo, el personal del Sector Pblico centralizado y desconcentrado est regido por el Sistema de Personal y de la Carrera Administrativa aprobados por D.L. ll049 de 24 de agosto de 1973, regmenes que se aplican solo en la parte de obligaciones y no as en cuanto a los derechos por no haberse instalado los organismos previstos por la Ley para tal efecto.
Seala, por ejemplo, que forman parte de la Carrera Administrativa los funcionarios designados de acuerdo al Sistema de Clasificacin de Cargos, que nunca se ha elaborado, e inscritos en el Registro Nacional del Funcionario Pblico que nunca se ha organizado; tampoco se han establecido los Juzgados de Personal, ni la Sala Tercera de la Corte Nacional del Trabajo, ni las Oficinas de Personal cumplen las funciones atribuidas por el Art. 14 de la Ley del Sistema Nacional de Personal. Los problemas que acarrea la inexistencia de un Sistema de Personal y la necesidad de implantarlo, ha motivado que la Ley Financial N 1141 de 1990 y la N 1231 de 8 de febrero de 1991, dispongan que el Ministerio de Finanzas apruebe antes de su ejecucin (control previo externo), las planillas presupuestarias del personal permanente de los Ministerios y Entidades del Sector Pblico. El Personal del Sector Pblico descentralizado, autnomo y local, est sujeto a la Ley General del Trabajo Respecto la contratacin de personal, no se han establecido de manera clara y tcnica los requisitos ni procedimientos para acceder a los cargos pblicos, considerndose estos como parte del botn correspondiente a quienes accedan al gobierno, bajo el argumento de necesitar personal de confianza y acusacin de que los anteriores servidores pblicos eran corruptos y/o ineficientes (sin haber realizado proceso tcnico alguno para sustentar tales afirmaciones). f) Falta de Sistemas de Tesorera y de Crdito Pblico El Tesoro se desenvolva como una caja pagadora. Los balances de Tesorera eran confeccionados con base en informaciones extracontables o anotaciones asistmicas. El Banco Central efectuaba cargos directos o realizaba pagos imputando las cuentas del Tesoro, sin conocimiento previo de ste. No se hacan conciliaciones bancarias. Los saldos de cuenta corriente del T.G.N. eran proporcionados por funcionarios del BCB. Los periodos de pago oscilaban entre tres o cuatro meses, debido a los obsoletos mecanismos de pago y los procesos burocrticos desarrollados en los mismos. Esto acarreaba costos adicionales y la prdida del crdito. En pocas inflacionarias, quin deseaba vender a crdito? Las operaciones de crdito pblico requieren disposiciones concretas que regulen desde el inicio de la negociacin hasta la determinacin del responsable de la amortizacin y pago de intereses. La discrecionalidad en el acceso del Tesoro General de la Nacin y de las empresas pblicas al crdito del Banco Central, al margen del Programa Monetario, provoc el dficit fiscal decisivo en el proceso inflacionario y su atencin ha obligado al Gobierno a transferir tales pasivos al Tesoro General de la Nacin.
g) Falta de un Sistema de Informacin Financiera o Contabilidad Gubernamental El D.S. 12329 de 1 de abril de 1975 aprueba los Principios y Normas de Contabilidad Fiscal encomendando su ejecucin a la Direccin General de Contabilidad del Ministerio de Finanzas. Result un sistema muy complejo que dificultaba la apreciacin global del comportamiento econmico-financiero del Sector Pblico y no fue aplicado por las empresas pblicas que tienen personera y patrimonio independiente. Con honrosas excepciones, la administracin descentralizada tampoco contaba con sistemas de contabilidad. Para respaldar este acierto, baste mencionar el dictamen de 30 de enero de 1986 de la Contralora sobre los estados financieros del Banco Central al 31 de diciembre de 1984, que dice: En nuestra opinin, el estado financiero del mayor consolidado -La Paz y agencias - y el estado consolidado de perdidas y ganancias que se acompaan, no presentan razonablemente la situacin patrimonial y financiera del Banco Central de Bolivia al 31 de diciembre de 1984, ni los resultados del ejercicio terminado en esa fecha, de acuerdo con principios de contabilidad generalmente aceptados. La informacin proporcionada por presupuestos, era distinta de la que se generaba en el nivel patrimonial. Obviamente la toma de decisiones no se basaba en los registros contables. h) Diagnsticos sobre Control Fiscal En enero de 1982 una Misin Mixta BIRF/BID emiti un diagnstico que en su versin no oficial en el punto de Conclusiones y Recomendaciones, seala que en la Contralora se han mezclado las funciones otorgadas por leyes anteriores de 1977 y funciones modernas de control, habiendo prevalecido las anticuadas y tradicionales. La CGR est obligada a participar en la gestin de las entidades pblicas diluyendo la responsabilidad de los actos administrativos y de hecho corriendo el riesgo de ser corresponsable de las irregularidades o desviaciones no detectadas en base a su control previo3. En cuanto a los sistemas de administracin financiera, los encuentra deficientes y recomiendan su reforma e implantacin simultnea con la reforma de la CGR. El diagnstico trat rigurosamente aspectos tcnicos operativos y coincidi con el criterio expresado por profesionales de la Contralora y de organizaciones nacionales especializadas y arrib a conclusiones y recomendaciones similares a las referidas por la Misin de 1982 y que se resumen en lo siguiente: Falta de Sistemas de Control
La Constitucin Poltica del Estado en sus artculos 154 y 155 se refiere a la Contralora General de la Repblica y sus atribuciones; los artculos 68 y 96 tratan de la designacin
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BANCO MUNDIAL. La Necesidad de Mejorar la Gestin Administrativa y Financiera en el Sector Pblico Boliviano, Observaciones de la Misin Mixta BIRF/BM de enero de 1982.
del Contralor General y el 152 somete a la auditora externa anual la cuenta de las rentas y gastos de las entidades autnomas y autrquicas. La redaccin de estos artculos subsiste desde las Reformas Constitucionales de 1931, ignorando el desarrollo del Estado a 1967, ao en que se promulga la Constitucin vigente. Las leyes que regularon el Control Fiscal con anterioridad al D.S. 22165 de 5 de abril de 1989, estaban totalmente divorciadas de la realidad nacional y muy lejos de responder a los requerimientos de la Administracin Pblica acrecentada a partir de 1952. As tenemos que no obstante los principios tcnicos de control contenidos en las leyes aprobadas por el D.L. 14933, aunque no establecen la firma de documentos de pago por funcionarios de la Contralora, asignan a la entidad funciones administrativas y de control previo, como ser: revisin y refrenda de contratos; calificacin de fianzas; verificacin de la ejecucin de contratos; control sobre ejecucin de proyectos; intervencin en los casos en que se afecte el derecho propietario de los bienes del Estado y estudio de los requerimientos de vehculos; participacin en las juntas de licitacin; intervencin en construcciones como supervisor; registro de operaciones de entrega de fondos y recepcin de rendiciones de cuentas; registro de vehculos oficiales, y otras. Distorsin de las disposiciones del Control Fiscal.
En la prctica, se desvirtu el Control Fiscal tratando de suplir la falta de sistemas de informacin y control interno en las entidades pblicas, con funciones de Control Previo Externo efectuadas en mltiples formas, situacin tolerada y hasta solicitada por algunos administradores que encontraron en la autorizacin de la Contralora, un eximente de responsabilidad y encubrimiento de sus actos. A su vez, la falta de procedimientos internos en la Contralora, permita la aplicacin subjetiva de las disposiciones de fiscalizacin en forma arbitraria, con la agravante de interpretarse la palabra fiscalizacin como equivalente a Control Previo que est bajo responsabilidad de las entidades. Las funciones de auditora son medulares para la Contralora. Sin embargo estas operaciones de Control Posterior Externo se cumplan con deficiencias que afectaban a su oportunidad y credibilidad, como ser: - La falta de estados, registros e informacin contable como controles internos (Administracin) impedan la oportunidad de los informes de auditora que, normalmente, tomaban un ao en elaborarse y los haba sin concluir por casi tres aos. - La funcin de auditora estaba asignada a varias unidades operativas, con un alto grado de dispersin de profesionales y falta de coordinacin en los trabajos que resultaban inadecuados para el conocimiento global del movimiento administrativo y financiero de la entidad auditada.
- La carencia de independencia y objetividad en los informes de auditora- porque revisaban operaciones en las que la Contralora de una u otra forma haba participadolimitaban su credibilidad y utilidad. - La Direccin de Contabilidad Fiscal desde sus orgenes no elabor un solo Balance General de la Nacin. Los balances preparados solo comprendan al Gobierno Central y algunas entidades del Sector Descentralizado en cuanto a gastos ejecutados con recursos del TGN, Oficina que enviaba la documentacin con hasta ocho meses de atraso. El Balance de la Gestin de 1980 fue concluido en marzo de 1983 y por ende carece de utilidad para la toma de decisiones, no solamente por su alcance restringido al 20-25% del gasto total del Sector Pblico, sino tambin por su falta de oportunidad. La falta de aplicacin uniforme de normas de Contabilidad Fiscal en todas las entidades, vuelve materialmente imposible consolidar los estados financieros en un solo Estado Financiero de la Nacin. Inoperancia Institucional
Por la inadecuada estructura orgnica y la carencia de autonoma financiera, resultaba difcil que la Contralora cumpla mnimamente su responsabilidad. Por ejemplo: - La estructura verticalista concentraba en el Contralor General la atencin y resolucin de la mayora de los asuntos internos y externos de la Entidad. A tal punto que de un total de 45 unidades, 43 reportaban directamente al Contralor y solamente dos al Subcontralor. Esta verticalidad se traduca en alto costo, ineficiencia y falta de oportunidad en las actuaciones de fiscalizacin; - No obstante, de que las funciones de fiscalizacin son altamente tcnicas, solamente el 30% del personal de la Contralora tena preparacin profesional; - Pese a las prohibiciones contenidas en el artculo 155 de la CPE y en el artculo 60 de la Ley Orgnica, los interventores de la Contralora General tenan acceso a prstamos, anticipo de haberes, horas extras, bono de movilidad, viticos, pulpera barata y otros beneficios que forman parte del rgimen salarial de la entidad fiscalizada. Por el estigma que signific el control previo externo en todo el desenvolvimiento del Estado Nacional, ingresamos a su anlisis. Los argumentos ms frecuentes para defender la aplicacin de mecanismos de control previo externo son4: a) El gasto pblico est sujeto a objetivos y montos determinados y limitados por el presupuesto pblico el cual, a su vez, es de naturaleza legal. En consecuencia, un control externo posterior slo servira para comprobar que se transgredi la ley presupuestaria y no para impedir tal trasgresin. Como el objetivo del control externo
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CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. El Control Previo Externo: Evita la corrupcin o encubre la Responsabilidad Pblica posibilitando la Extorsin y el Cohecho? . Diciembre de 1989.
es impedir la violacin de la ley, la nica forma de garantizar el cumplimiento del objetivo es ejercer un control previo externo sobre la ejecucin del gasto, con lo cual nace el llamado control previo numrico-legal del presupuesto. b) El proceso de gastar est sujeto a normas y procedimientos que, en su mayor parte, tienen naturaleza legal. En consecuencia, un efectivo control previo externo preventivo se debe aplicar en todas las fases del proceso de gasto, sin esperar a los momentos finales del mismo. Al amparo de estos argumentos exclusivamente basados en un control de legalidad, se desarroll una frondosa variedad de mecanismos de intervencin previa en manos de la Contralora. Significativamente estos procedimientos se agregaron al mecanismo tradicional de rendir cuentas de lo actuado, que por su naturaleza implica un control posterior. Sin embargo la rendicin de cuentas se fue convirtiendo en un rito burocrtico consistente en una obligacin radicada exclusivamente en los llamados funcionarios de manejo, cajeros-pagadores y almacenistas, quienes deban continuar presentando ante el organismo externo de control, cuenta debidamente respaldada en soporte documentario del movimiento de los fondos y bienes fiscales de las entidades. Huelga decir que el Control Previo al interior de cada entidad, es la base y fundamento del Sistema de Control Gubernamental, como el conjunto de procedimientos que se aplican por todas las unidades de la entidad antes de la ejecucin de sus operaciones y actividades o de que sus actos causen efecto. Comprende la verificacin del cumplimiento de las normas que los regulan y los hechos que los respaldan as como de su conveniencia y oportunidad en funcin de los fines y programas de la entidad (Art. 14 de la Ley 1178). El Control Previo Externo tiene consecuencias aberrantes5 como ser: En la Contralora se lo aplic para prevenir el alzamiento de fondos y el robo de bienes por empleados de menor jerarqua, as como a velar por el cumplimiento legal sin tener en cuenta las formas que asume el delito de corrupcin; El Control Previo Externo aument la ineficiencia del control externo porque los organismos de ste debieron aumentar sus recursos humanos para atender a todo el Sector Pblico; Sin que los Interventores tuvieran la calificacin adecuada, su labor se extendi a los aspectos de conveniencia del gasto ejerciendo una coadministracin para la cual carecan de competencia y de capacidad; Contribuy a politizar los organismos externos de control por el mayor nmero de personal requerido; Elimin la autonoma del Control Externo al otorgar su aprobacin antes del perfeccionamiento de los actos administrativos fusionando los organismos de control externo con el poder administrador, perdiendo as autonoma ante la gestin de ste; Garantiz la impunidad jurdica de los responsables de la gestin del Estado al validar anticipadamente el proceso decisorio de la Administracin;
C.G.R., Ob. Cit.
Suprimi la eficacia del Control Externo Posterior al quedar ste reducido al examen de las cuentas rendidas por funcionarios de manejo, donde todos los soportes documentarios estaban refrendados por el Interventor del Control Previo; permitiendo que los funcionarios de menor jerarqua, que eran quienes normalmente firmaban en la Contralora el cargo respectivo, respondan civilmente por daos causados por decisiones tomadas en los niveles superiores; Obstaculiz el desarrollo de la contabilidad y la auditora gubernamental porque las necesidades de la Administracin en materia de informacin financiera para la gestin, fueron resueltas con sistemas extracontables no integrados, impidiendo el desarrollo de la auditora gubernamental que requiere como referencia de dichos sistemas en la entidad auditada. La mayor aberracin fue haber creado la impunidad para la corrupcin porque el funcionario que ejerce control previo externo y de cuya firma o refrenda depende todo el proceso administrativo, es el nico servidor pblico no sujeto a jerarqua en la entidad donde acta y que, bajo ninguna circunstancia, puede ser sometido a un juicio de responsabilidad por sus actos, ya que no puede ser considerado un funcionario de manejo ni mucho menos un responsable de la gestin pblica.
2.
EL MODELO DE GESTIN PBLICA POR RESULTADOS. LA LEY 1178
El agotamiento del rol de capitalismo del Estado; la obsolescencia de sus sistemas de administracin; las aberraciones de control fiscal y la expansin de la corrupcin administrativa, fundamentaron la necesidad de iniciar una modificacin sustantiva del ordenamiento del Sector Pblico Boliviano. Paralelo a las polticas macroeconmicas de estabilizacin econmica y las estructurales de rediseo del gobierno, se reuni consensos polticos para disear un nuevo modelo de gestin pblica para Estado boliviano. Los preceptos bsicos que definieron este proceso, fueron los siguientes6. a) Desarrollar y consolidar el Estado de Derecho y el Rgimen Democrtico, lo cual implica: - Establecer el concepto de Funcin Pblica como cumplimiento de un mandato conferido democrticamente por la Sociedad y desarrollar el sentido de responsabilidad por su ejercicio en trminos de rendir cuenta, a nivel de cada servidor pblico y tanto formal como sustantivamente, del cumplimiento de dicho mandato. - Iniciar el camino para institucionalizar un control externo sobre el ejercicio de la Funcin Pblica, es decir control por los mandantes sobre el cumplimiento del mandato, independiente del Poder Ejecutivo, vinculado al Poder Legislativo y
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. Curso I. Introduccin a la Ley 1178. Junio 1991. La Paz, Bolivia.
aplicado no solamente sobre los aspectos formales de la gestin sino tambin sobre los resultados de la misma. - Restablecer el equilibrio entre los Poderes Pblicos promoviendo la funcin legislativa y reincorporando al seno del Poder Judicial las competencias jurisdiccionales especiales que se haban ido implantando, particularmente el juicio coactivo en manos de la Contralora. - Asegurar, en el diseo de las transformaciones del Sector Pblico, la irrestricta vigencia de las garantas y derechos constitucionales de las personas, tales como la presuncin de inocencia; el derecho a la defensa; la imposibilidad de condena sin previo proceso judicial; el principio de cosa juzgada; la seguridad jurdica; el principio de prescripcin; y la igualdad en el tratamiento jurdico de las personas, especialmente en los litigios entre stas y el Estado, principios todos ellos violentados expresamente por las disposiciones y prcticas vigentes. - Procurar la transparencia de la Funcin Pblica mediante la ms amplia difusin de la informacin sobre su gestin y de las conclusiones de los sistemas de control gubernamental, en especial las del control externo por su naturaleza independiente, todo ello en la bsqueda de un desarrollo del derecho de la Sociedad a elegir sus mandatarios y darse sus propias leyes. - Obtener condiciones para que el Ciudadano pueda ejercer su derecho a conocer los actos del Estado mediante el acceso irrestricto a la informacin sobre tales actos y la gestin que los mismos conforman. b) Garantizar la eficacia y la eficiencia del Sector Pblico y eliminar las condiciones de impunidad para la extensin de la corrupcin administrativa, mediante: - Reordenar las funciones centrales del Poder Ejecutivo, principalmente en las materias vinculadas a la programacin y manejo de los recursos pblicos bajo la competencia de organismos tales como los Ministerios de Finanzas y Planeamiento y Coordinacin, el Banco Central de Bolivia y la Superintendencia de Bancos, delimitando sus respectivas reas de autoridad y responsabilidad. - Transferir a la Administracin o suprimir cualquier competencia de la CGR con implicancias de coadministracin, para as restablecer e identificar ntidamente la responsabilidad exclusiva de los mandatarios sobre la funcin pblica a su cargo. - Establecer bases normativas y tcnicas mnimas para los sistemas horizontales de administracin y orientarlas hacia la eficiencia en el cumplimiento de objetivos, al mismo tiempo que su carcter general permitiese el desarrollo desconcentrado y descentralizado de reglas especficas segn la naturaleza y necesidad de la gestin de cada una de las entidades pblicas y las decisiones que al respecto corresponde adoptar a las distintas autonomas consagradas constitucionalmente. - Jerarquizar adecuadamente, dentro de los sistemas administrativos, a la funcin contable, dada su trascendencia como instrumento vertebral del control interno; del sistema de informacin gerencial para la adopcin de decisiones; y del sistema de informacin sobre la gestin para el uso del control externo, ejercido tanto por medio del Poder Legislativo como directamente por la Sociedad a travs de la publicidad y transparencia de los actos de Gobierno.
- Sentar las bases para iniciar un desarrollo sostenido de los sistemas de control interno de las entidades pblicas, atribuyndolos a la responsabilidad de la gerencia estatal e integrando sus mecanismos al plan de organizacin y a los procedimientos de trabajo de cada una de las organizaciones pblicas. - Transformar el concepto tradicional de responsabilidad administrativa, limitado a la satisfaccin de requisitos exclusivamente formales, para introducir la responsabilidad por los resultados y por la eficiencia de la funcin pblica y ubicando dicha responsabilidad en los niveles ejecutivos de la Administracin. - Generar una cultura de servicio pblico al interior del Estado y capacitar en forma intensiva a los servidores en las materias administrativas para viabilizar las transformaciones procuradas. c) Integrar el sistema de Control Externo sobre el Sector Pblico con los sistemas de Control Interno de sus entidades, conformando un Control Gubernamental orientado a la eficacia y eficiencia y a la erradicacin de la corrupcin administrativa, para lo cual se persigue: - Independizar a la CGR del Poder Ejecutivo y promover el desarrollo de su funcin retroalimentadora respecto del Poder Legislativo y de la comunidad misma. - Especializar a la Institucin en el ejercicio tcnico de un control externo independiente, para lo cual se le deba despojar de cualquier competencia administrativa o jurisdiccional, incluyendo el control previo y el juicio coactivo, a la vez que desarrollar su capacidad de aplicar los mtodos modernos de auditora gubernamental. - Erradicar de la Contralora la corrupcin, no solo en cuanto a condiciones de impunidad sino en las oportunidades mismas de incurrir en hechos delictuosos, ya que la credibilidad de un rgano de control externo est, a diferencia de la Administracin, en que no sea posible la corrupcin de sus funciones al no manejar clase alguna de negocios pblicos. - Promover, apoyar y asesorar intensivamente el desarrollo en las entidades pblicas de sistemas de administracin donde estuvieran inmersos adecuados sistemas de control interno para reducir el atraso administrativo, causa de ineficiencias y corrupciones, que de mantenerse y por simple sustraccin de materia invalida, inclusive, el ejercicio de cualquier control externo por ms tecnificado que ste fuese. - Profesionalizar el ejercicio de control posterior, tanto externo como interno, mediante el reclutamiento y la capacitacin de servidores pblicos en las materias de la Auditora Gubernamental Moderna, cuya complejidad es correlativa con la que ha alcanzado el crecimiento y diversificacin de la Gestin Pblica. Las premisas sealadas permiten apreciar la intencionalidad de cambiar el funcionamiento de una burocracia distorsionada por un nuevo modelo gerencial, orientado a resultados, con nfasis en la eficacia y la eficiencia, as mismo, siguiendo las corrientes gerenciales de modernizacin del Estado, promueven los criterios de profesionalizacin de la funcin pblica, as como, la independencia del control fiscal. Su
Objetivo es la tecnificacin de la administracin de las Entidades Pblicas, el objetivo es intencional, interno. Busca ordenar las competencias centrales del gobierno en cuanto el manejo fiscal y las polticas monetarias. Es importante rescatar el carcter Constitucional del proyecto, dejando de lado prcticas, normas y procesos que atentaban los derechos bsicos de las personas y de los funcionarios pblicos en especial. Por ltimo vale la pena destacar la ausencia de criterios ideolgicos y polticos (o bien su ausencia expresa su ideologa de preeminencia de lo administrativo sobre lo poltico) en el diseo del proyecto, sta caracterstica permite caracterizar su sentido estrictamente instrumental y gerencialista, sin un compromiso especfico del para que de la gestin pblica.
3.
CARACTERSTICAS DE LA LEY 1178
La Ley de Administracin y Control Gubernamentales, cuyo nmero de promulgacin es 1.178, inadecuadamente conocida como Ley SAFCO, es una disposicin legal que define los sistemas y determina los conceptos, criterios y bases fundamentales de administracin y control que se deben aplicar en todas las entidades del sector pblico, y establece y regula el rgimen de responsabilidad por la funcin pblica7. La ley 1178 constituye un mandato para lograr la eficiencia y transparencia de la administracin pblica, as como que todo servidor publico y los particulares asuman la plena responsabilidad por el uso de recursos pblicos y el desarrollo de sus funciones inherentes a la gestin publica. La Ley 1178 no abarca los procesos de formulacin de planes y polticas, se limita a establecer los mecanismos administrativos para la ejecucin de estas decisiones de gobierno por la burocracia profesional8. La Ley 1178 establece los instrumentos indispensables para ejecutar con eficacia las polticas de Gobierno; no define estrategias, planes o polticas gubernamentales que se derivan de los sistemas de adopcin de decisiones que varan con la concepcin poltica de los distintos gobiernos. Encomienda a cada Institucin la responsabilidad de crear sus propios mecanismos de administracin y control acordes con las actividades que realiza, en el lmite de las Normas Bsicas que dictan los rganos Rectores. Define y delimita los alcances de la actividad financiera del Estado, el rea de control y de la actividad monetaria asignada al Banco Central de Bolivia bajo vigilancia de la Superintendencia de Bancos. La Ley 1178, por el proceso de gestacin, por la premisas asumidas en su diseo y por su necesidad de permanencia en el tiempo, cuenta con caracteristicas muy propias de una normativa de naturaleza gerencial, as, se seala que la Ley 1178 es una Ley marco, de
7
ALIENDRE E. Freddy. Ley 1178 de Administracin y Control Gubernamentales. Primer encuentro de Alcaldes y Presidentes de Concejo. Contralora General de la Repblica Secretaria de Participacin Popular Fondo Nacional de Desarrollo Regional UNICEF. 1996 La paz Bolivia 8 CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. El Estado Boliviano en procura de la responsabilidad por resultados. Octubre de 1990. La Paz Bolivia.
carcter instrumental, con preminencia sobre otras leyes de igual jerarqua y metodologicamente sistmica.
Poder Legis lativo
Ley 1178. ley Marco Principios Fundamen tales
a)
Ley Marco
La ley 1178 es una ley principista, que slo define conceptos y criterios tcnicos para el funcionamiento integrado de sistemas de administracin y control gubernamentales, Poder Normas Basicas constituye el marco jurdico que define el mbito Ejecutivo por cada sistema y de aplicacin de los sistemas de administracin y responsabilidad. Organos Rectores control, sus alcances, estableciendo los preceptos Min.Hda y . C.G.R bsicos para el desarrollo de dichos sistemas. Define, en su artculo 20, que corresponde a los Normas y reglamentos especf icos de cada Entidad, rganos Rectores (Ministerio de Hacienda y mediante Resolucin de cada Contralora General de la Repblica) la Entidad. competencia de definir los macroproceso, los Responsable: M.A.E. principios, metodologas e instrumentos generales de gestin, mediante la formulacin de las normas bsicas para cada uno de los sistemas. Para viabilizar la sustitucin del procedimentalismo con una Gerencia moderna orientada a resultados en un Estado con tanta diversidad, se establece que tanto el diseo especfico como el manejo de los mecanismos para ejecutar las polticas de los diferentes poderes y niveles de Gobierno, varen en funcin de la naturaleza y requerimientos operacionales de cada entidad. Por ello en el Art. 7 se establece el principio de organizacin en que se centraliza la formulacin de poltica y normatividad bsica, mientras que se desconcentra o descentraliza la ejecucin de las polticas y la aplicacin de los sistemas de administracin. En concordancia con sta descentralizacin o desconcentracin en el Art. 27 se define las responsabilidades, de la Mxima Autoridad Ejecutiva, para la implantacin y manejo de los sistemas de las entidades que ejercen competencia sectorial sobre otras y de cada entidad en particular. Entonces, el rgano rector, tambin tendr las competencias de compatibilizar (no aprobar) los reglamentos especficos de las entidades pblicas, as como un seguimiento de su aplicacin. b) Ley Especial
La Ley 1178 por estar referida exclusivamente a los sistemas de administracin y control gubernamentales, es de carcter especial, sus normas tienen aplicacin preferente sobre cualquier otra disposicin. Solamente la Constitucin Poltica del Estado prevalece sobre la Ley 1178. c) Ley Instrumental
La ley 1178 no define estrategias, planes o polticas de desarrollo econmico y social a ningn nivel, ni nacional, ni regional, ni municipal, ni universitario. La Ley 1178 no
interfiere ni modifica los Sistemas Nacionales de Planificacin y de Inversin Pblica, pero s delimita el campo donde termina la toma de decisiones (poltica) y donde empieza la ejecucin administrativa y operativa (tcnica). Los niveles de planificacin nacional establecern estrategias para generar el desarrollo y polticas sectoriales a partir de las cuales las entidades fijarn sus programas de operaciones, de acuerdo a las competencias asignadas por Ley, y dentro de su mbito de accin, sea nacional, regional o local. El Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la nacin, los planes y polticas Sectorial constituyen decisiones de macro gestin, que deben ensamblarse con las decisiones gerenciales institucionales o de micro-gestin. As, en el Ministerio Sectorial confluyen las decisiones estratgicas de poltica general definidas en el Consejo de Ministros, con las decisiones tcnicas estructurales adoptadas por los titulares de las entidades del Sector. El Ministro, como responsable de sa poltica general, hace suyos los fines ltimos y en funcin de ellos asigna prioridades a las decisiones gerenciales de cada una de las entidades de su Sector. La coincidencia entre la decisin macroadministrativa y la decisin micro-administrativa se logra a travs de la potestad normativa reguladora y promotora de la actividad del Estado. Los sistemas que establece la Ley 1178, son instrumentos para las polticas gubernamentales y procuran, exclusivamente, la eficiencia de su ejecucin. d) Ley Sistmica
Por ltimo, el ordenamiento de las reglas para administrar y controlar la gestin, deba tener en cuenta la naturaleza compleja del Sector Pblico; la necesidad de desarrollar la funcin gerencial, su autoridad y responsabilidad a nivel de cada entidad; el objetivo de propender a una descentralizacin y desconcentracin de la Funcin Pblica; y la constante evolucin de la tecnologa administrativa y de control. Estos requisitos solo podan ser satisfechos con un enfoque sistmico en las normas legales para fijar en ellas principios rectores, a partir de los cuales la propia Administracin fuese desarrollando y actualizando los mecanismos reglamentarios y procedimentales propios de la competencia gerencial. La Ley 1178 establece una lgica sistmica para las funciones administrativas y de control, as como para la relacin de stas con los Sistemas Nacionales de Planificacin e Inversin Pblica. (Captulos II y III de la Ley 1178). Los sistemas nacionales de Planificacin e Inversin Pblica debern de expresar el mandato poltico y legtimo de la Sociedad, que se debern traducir en planes, estratgias y polticas gubernamentales, es decir las lneas de accin y prioridades para la gestin pblica. A partir de dichas polticas, nace el ya indicado carcter instrumental de los sistemas de administracin y control, de ejecucin de las mismas. La necesidad de retomar, la naturaleza de servicio a la Sociedad que debe tener la gestin estatal, conduce a ubicar como primer paso, en el proceso de administrar recursos pblicos, a la Programacin de Operaciones, entendindose por tal el sistema de
administracin que a partir de los objetivos, estrategias y polticas derivadas del mandato social, establece los parmetros gerenciales que regir la accin de las entidades durante un perodo determinado. Consecuente con sus finalidades, la Ley otorga primaca al Sistema de Programacin de Operaciones y hace derivar de l las caractersticas de los dems sistemas administrativos. Los Sistemas de Organizacin Administrativa; Presupuesto; Administracin de Personal; Administracin de Bienes y Servicios; y Tesorera y Crdito Pblico, tienen en la Ley regulaciones rectoras que en todos los casos siguen principios elementales de ordenamiento financiero, a la vez que los convierten en funcionales respecto a la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de la Programacin de Operaciones, y procuran la transparencia en la gestin pblica. La integracin de los Sistemas de Administracin, est dada por la integracin de los procesos que la Ley define de manera adcuada, y mediante el sistema de Contabilidad Integrada, quien se constituye en la columna vertebral de la informacin sobre la gestin pblica. Por ltimo, la retroalimentacin hacia la propia Administracin y hacia el exterior de la misma, est concebida mediante el concepto de un Sistema de Control Gubernamental que integra el Control Interno de las entidades y el Control Externo Posterior. En el grfico siguiente se observan todos los procesos, de cada uno de los sistemas de administracin y contol gubernamentales. La Ley 1178, al basarse en el enfoque de sistemas e integrar stos a lo largo de todo el proceso administrativo, no solo procura aprovechar la cualidad de la sinergia, segn la cual la capacidad de actuacin y de generacin de resultados de un sistema es superior a la de sus componentes sumados individualmente, sino que pretende extraer, de cada sistema, el mximo de rendimiento al vincularlo estrechamente con los dems y establecer sus relaciones funcionales, proporcionndoles las insumos necesarios para evitar la entropa y hacer que, en conjunto, aseguren eficiencia, eficacia y economa en la consecucin de los resultados buscados. Sin embargo, tambin debera prevenirse una debilidad de diseo sistmico, y es que la eficiencia del todo est dado por la eficiencia e integracin armoniosa y provechosa de las partes, pero cuando una o mas de las partes del sistema, o no existen o funcionan deficientemente, el sistema en su conjunto es ineficiente. CARACTERSTICAS DE LA LEY 1178 1. 2. 3. 4. LEY MARCO LEY ESPECIAL LEY INSTRUMENTAL LEY SISTMICA
SISPLAN Objetivos Nal. Polticas Estrategias Nal
PLANIF.ESTRATGICA Misin - Visin Objetivos Estratgicos Inst. Estratgias
SNIP Plan de Invers. Preinversin Inversin Pub.
C
PROG. DE OPERACIONES
* ELABORACION DE POA * Formulacin de Objetivos * Determinacion de Operaciones * Compatibilizacin de POAS SEGUIMIENTO Y EVAL DE EJEC. POA
O N T
ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
* Anlisis * Diseo * Implantacin CONTROL INTERNO PREVIO
PRESUPUESTO
* Formulacin Presupuestaria * Coordinacion de la Ejecucin * Seguimiento y Evaluacin
C O N T R O L I N T E R N O P O S T E R I O R
R O L
ADM. DE PERSONAL (Eficiencia)

* Dotacin de personal, *Evaluacin del Desempeo, * Movilidad funcionaria, *Capacitacin productiva, *Registro
E X T E R N O
ADM. DE BIENES Y SERVICIOS

* CONTRATACIN: Licitacin Pblica, Invitacin directa, Compras Menores, Compras por excepcin * MANEJO: Almacenes, activos fijos, servicios * DISPOSICIN: Arrendamiento, enajenacin, baja
TESORERIA Y CRDITO PBLICO

* Recaudacin y Adm. de Recursos * Planificacin y Adm. de la Deuda Pblica
CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL
* Registro Presupuestario, * registro Patrimonia, * Registro dde Tesorera
CONTROL INTERNO PREVIO

* Antes de la ejecucin de las operaciones y actividades o que estas causen efecto. * Legalidad, conveniencia y oportunidad
4.
RESPONSABILIDADES INSTITUCIONALES
Para el ordenamiento de la actividad estatal, la Ley 1178, en un marco de coordinacin, establece las atribuciones institucionales: - Al Ministerio de Planeamiento (actualmente Desarrollo Sostenible) corresponde la elaboracin del Plan General de Desarrollo Econmico y Social (PGDES), articular el mismo con los Planes de Desarrollo Departamental (PDD) y coadyuvar al desarrollo de Polticas Gubernamentales. Inicialmente estaba bajo su tuicin el Sistema de Inversin Pblica, lo cual parece coherente, al integrar planes y los programas de inversin, sin embargo esta competencia luego asumi el Ministerio de Hacienda, convirtindose, as, la inversin como una variable de la poltica fiscal; - Al Ministerio de Finanzas (actualmente Hacienda) se le reconoce la calidad de Autoridad fiscal. Es el responsable por el mantenimiento de la estabilidad macroeconmica, es responsable del desarrollo de las polticas de inversin, fiscal y crediticia. Mediante el Tesoro General de la Nacin administra los recursos del Gobierno Central; - La Contralora General de la Repblica como rgano Rector del Sistema de Control Gubernamental, es normativo y evaluador del Control Interno, ejecutor del Control Externo con facultad de normar su realizacin por entidades pblicas sobre las unidades bajo su tuicin y por firmas privadas de auditora; supervisar los Sistemas Contables y los programas de capacitacin y especializacin de los servidores pblicos en los sistemas de la Ley 1178; - El Banco Central de Bolivia constituye la nica autoridad monetaria del pas que acuerda con el Poder Ejecutivo la poltica monetaria, bancaria y crediticia, elabora el programa monetario y se constituye en el banquero del Gobierno, es el responsable del manejo de las reservas monetarias, adems de normar y reglamentar las disposiciones legales referidas al funcionamiento del sistema financiero. Tiene autonoma de gestin, pudiendo negar crdito fiscal o crdito al sistema financiero cuando ste sobrepase los lmites fijados en el Programa Monetario. Las entidades del Sector Pblico no Financiero efectuarn sus operaciones con el Banco Central de Bolivia nicamente por intermedio del Tesoro General de la Nacin. - La Superintendencia de Bancos, es la autoridad de control del sistema financiero, habindose ampliado sus competencias de fiscalizacin ms all de las entidades bancarias a todas las operaciones financieras ejecutadas en el pas, por otros entes pblicos o privados. - El sujeto principal de la Ley es la funcin pblica gerencial, de all la responsabilidad que tiene cada Institucin de crear sus propios mecanismos de administracin y control, acordes con las actividades que realiza, en el lmite de las Normas Bsicas que dictarn los rganos Rectores, para as asumir plena responsabilidad y no escudarse en normativa extraa.
4.1
RGANOS RECTORES DE LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIN Y CONTROL
De acuerdo a la naturaleza de Ley Marco, se establecen los rganos Rectores. Mediante el artculo 20 de la ley 1178, se establecen los rganos Rectores, cuyas atribuciones bsicas son: a) Emitir las normas y reglamentos bsicos para cada sistema, b) Fijar los plazos y condiciones para elaborar las normas secundarias o especializadas y la implantacin progresiva de los sistemas, c) Compatibilizar o evaluar segn corresponda, las disposiciones especficas que elaborar cada entidad o grupo de entidades que realizan actividades similares, en funcin de su naturaleza y la normatividad bsica, y , d) Vigilar el funcionamiento adecuado de los sistemas especficos desconcentrados o descentralizados e integrar la informacin generada por los mismos. Los artculos 21, 23, 24 y 26 establecen las Entidades en calidad de rganos rectores de los sistemas de Administracin y Control de los recursos del Estado, as: a) Ministerio de Desarrollo Sostenible (s/LOPE) Es el rgano rector de los Sistemas Nacionales de Planificacin. Vela por la integracin de las normas y procedimientos de este sistema con los sistemas de administracin y control gubernamentales. b) Ministerio de Hacienda (s/LOPE) Es el rgano rector de los sistemas de programacin de operaciones; organizacin administrativa; presupuesto; administracin de personal; administracin de bienes y servicios; tesorera y crdito pblico; y contabilidad integrada. Tambin se ha incorporado el sistema de Inversin Pblica bajo su competencia. Es el responsable de desarrollar la poltica fiscal y de crdito pblico del Gobierno y participa en el diseo de la poltica econmica. c) Banco Central de Bolivia Es el rgano rector del sistema de intermediacin financiera por lo que norma y supervisa su funcionamiento. e) Contralora General de la Repblica. Es el rgano rector del sistema de control gubernamental. Emite las normas bsicas del control interno y externo, evala la eficacia de los sistemas de control interno, realiza y supervisa el control externo y ejerce la supervigilancia normativa de los sistemas
contables del sector pblico a cargo de la Contadura General del Estado del Ministerio de Finanzas (Hacienda). e) Superintendencia de Bancos La Superintendencia de Bancos es el rgano rector del sistema de control de toda captacin de recursos del pblico y de intermediacin financiera del pas, incluyendo el Banco Central de Bolivia. A este efecto normar el control interno y externo de estas actividades y, sin perjuicio de las facultades de la Contralora General de la Repblica, ejercer o supervisar el control externo, determinando, y en su caso exigiendo, el cumplimiento de las disposiciones legales, normas tcnicas y reglamentarias por todas las entidades pblicas, privadas y mixtas que realicen en el territorio de la Repblica intermediacin en la oferta y demanda de recursos financieros as como sobre las personas naturales o jurdicas que ejecuten actividades auxiliares del sistema financiero. En base a ello deber opinar sobre la eficacia de las normas y reglamentos dictados por el Banco Central para el funcionamiento de los sistemas de captacin e intermediacin financiera y, en su caso elevar al Banco Central recomendaciones concretas al respecto. La Superintendencia de Bancos, de acuerdo con el Banco Central de Bolivia, podr incorporar el mbito de su competencia a otras personas o entidades que realicen operaciones financieras, existentes o por crearse, cuando lo justifiquen razones de poltica monetaria y crediticia (artculo 26 Ley 1178).
5. FINALIDADES Y MBITO DE APLICACIN DE LA LEY 1178

El captulo I de la Ley 1178, norma las finalidades y mbito de aplicacin de sta. Las finalidades de la Ley estn sealadas en artculo 1, que expresa: La presente Ley regula los sistemas de Administracin y Control de los recursos y sus relaciones con los Sistemas nacionales de Planificacin e Inversin Pblica, con el objeto de : a) Programar, organizar, ejecutar y controlar la captacin y el uso eficaz y eficiente de los recursos pblicos para el cumplimiento y ajuste oportuno de las polticas, los programas, las prestaciones de servicios y los proyectos del Sector Pblico
La ley plantea como esencial, ejecutar el proceso clsico de administracin, como un medio necesario para llevar a cabo la gestin pblica. La naturaleza de esa gestin pblica tiene una nuevo matiz, al no plantearse una gestin estrictamente burocrtica, sino ms bien una gestin orientada a resultados, a la generacin de bienes y servicios de manera eficaz y eficiente, que satisfagan a la poblacin. Al establecer la Ley, Sistemas de Administracin y Control para programar y organizar las actividades, para ejecutar las actividades programadas y para controlar la gestin del Sector Pblico, estable los medios para procurar el cumplimiento de las decisiones gubernamentales con eficacia y eficiencia en los distintos niveles de la organizacin del Estado. Por ello, tambin es posible afirmar que la responsabilidad de la administracin financiera del Estado y su control necesariamente, as como la responsabilidad inherente al uso de los recursos,
apenas son parte de una responsabilidad mayor que es contribuir a mejor la calidad de vida de la poblacin. b) Disponer de informacin til, oportuna y confiable, asegurando la razonabilidad de los informes y estados financieros.
La Ley se propone superar una de las debilidades gerencial ms crticas en el Sector Pblico, la carencia de informacin apta para adoptar decisiones en el proceso de ejecucin de polticas. Por est razn, otro objetivo fundamental de la Ley es que los sistemas de Administracin y control que se establezcan deben generar informacin pertinente, confiable y oportuna para permitir la direccin eficiente de la ejecucin de las polticas e, inclusive, retroalimentar el proceso de adopcin y ajuste de estas polticas mediante el anlisis e interpretacin dirigida a la evaluacin sustantiva de esa informacin. En consecuencia los datos generados por los sistemas de Administracin tambin deben ser integrados analticamente, en sistemas de informacin y control gerencial, que combinen adecuadamente las variables financieras de la gestin con las de tipo operacional y administrativo, tanto desde el punto de vista de la eficiencia en el uso de los insumos como de los beneficios brindados a la sociedad por el Estado. Por otra parte, la informacin, operativa y financiera, es el requisito indispensable para el control, sin sta no es posible realizar ningn tipo de auditora ni fiscalizacin. Adems, la informacin es el fundamental para el proceso de rendicin de cuentas del mandato recibido, el proceso de disposicin de la misma por la sociedad es la base de la transparencia de la gestin pblica, ste proceso permite acrecentar la confianza y legitimidad del gobierno, y tamben el fortalecimiento de la democracia, su falta, genera los procesos contrarios. c) Que todo servidor pblico asuma plena responsabilidad de sus actos, rindiendo cuenta no slo de los objetivos a que se destinaron los recursos pblicos, sino tambin la forma y el resultado de su aplicacin
Anteriormente la capacidad punitiva del Estado sobre sus servidores qued limitada a los funcionarios responsables de la custodia y del cumplimiento ritual de normas en la administracin de los fondos, valores y bienes pblicos. Esta situacin condujo al imperio de la irresponsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica. Al respecto, la Ley tuvo que enfocar dos requerimientos: el desarrollo de un nuevo concepto de responsabilidad ampliado a la obtencin de resultados y al control de calidad de stos; y elevar el nivel jerrquico sujeto a vigilancia y control para alcanzar a quienes adoptan las decisiones y ejecutan las polticas, como principales responsables de la gestin pblica. El nuevo concepto implica instaurar una relacin de responsabilidad del servidor de los poderes del Estado ante la sociedad mediante la obligacin y los instrumentos para cumplirla, de responder pblicamente no slo por el manejo de los recursos pblicos sino tambin por los beneficios generados. Dicha relacin, a partir de la Ley 1178, deber incrementar progresivamente la transparencia de la gestin pblica facilitando la censura
social si fuera el caso, tanto por la responsabilidad por los resultados alcanzados como por el desarrollo de los sistemas de control y la creacin de mecanismos de control y la creacin de mecanismos jurisdiccionales aptos para fijar responsabilidades, sin violar los derechos fundamentales de los ciudadanos9. Al mismo tiempo, la Ley establece que para medir la responsabilidad, debe considerarse, entre otros aspectos, las polticas gubernamentales, los riesgos propios de operacin y las circunstancias en las que el ejecutivo adopta una decisin (Art. 19 y 33). La responsabilidad por resultados obliga a la elaboracin e implementacin de estatutos, manuales y reglamentos que sealen la ubicacin concreta de cada ejecutivo y de cada servidor pblico en la estructura de la administracin pblica. d) Desarrollar la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo incorrecto de los recursos del Estado
La existencia de las formas modernas de corrupcin, permite afirmar la imposibilidad de combatirlas exclusivamente mediante los procedimientos tradicionales basados en el cumplimiento de requisitos formales. Esta premisa determin como objetivo reducir las oportunidades de manejo indebido mediante el desarrollo de sistemas abiertos de administracin; la generacin de informacin confiable y oportuna; la obligacin de rendir cuenta tambin por resultados y el cambio en el concepto de responsabilidad por el ejercicio de la funcin pblica. Todo ello permitir cumplir un ltimo objetivo que es el de incrementar la capacidad administrativa para impedir la corrupcin en el manejo de los recursos del Estado. Adems implica el mandato de una nueva cultura organizacional, de servicio y resguardo de los recursos pblicos, reconociendo que stos s tienen propietario, la sociedad en pleno, y que obligacin de los mandatarios; receptores del mandato de la Sociedad, preservar por su buen uso y en su caso castigar o ser castigado por su mal uso. Todo lo hasta aqu anotado corresponde a la finalidad de la Ley con relacin a la Administracin Pblica, que puede resumirse en la posibilidad de que cada servidor pblico conozca sus derechos y obligaciones y cuente con parmetros confiables para sustentar sus decisiones. Pero la Ley 1178 no se agota en la Administracin Pblica, sino que sus finalidades se extienden hacia la sociedad civil y la sociedad poltica nacional. Al respecto se puede sealar que la Ley 1178 persigue: - Aumentar de la capacidad operativa del Estado para atender las funciones que le son propias; - Modificar las estructuras del aparato del Estado adecundolas a las funciones que debe cumplir segn la Planificacin permitiendo fusionar, integrar o suprimir ministerios y las unidades que los integran; - Organizar los Sistemas Administrativos y de Control;
9
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. Ob cit.
- Institucionalizar los Sistemas a travs de los rganos Rectores; - Actualizar las bases legales y jurdicas relativas a la organizacin y funcionamiento de la Administracin Pblica.
Eficacia y Eficiencia Plena Responsabilidad Informacin y Transparencia
Finalidades Ley 1178
Capacidad Administrativa Anti- corrupcin
5.2
MBITO DE APLICACIN
Los artculos 3, 4 y 5 de la Ley 1178 establecen su aplicacin a todas las entidades del Sector Pblico o Administracin Pblica; a las unidades administrativas de los Poderes Legislativo y Judicial y a toda persona, natural o jurdica privada que reciba recursos del Estado, se beneficie de subsidios, subvenciones, ventajas y excepciones, o preste servicios pblicos no sujetos a la libre competencia. Los artculos 3, 4 y 5 expresan la naturaleza de la Ley que no contiene regulaciones sobre la competencia para la toma de decisiones polticas. El mbito de aplicacin expresa la intensidad y criterios de administracin y control aplicables a cada sector, diferenciados en funcin de su naturaleza jurdica y de los recursos pblicos que administren. Al someter a las normas de control a las personas jurdicas, donde el Estado posea ms del cincuenta por ciento del derecho propietario, se puede deducir que confirma la calidad de personas de derecho privado de las entidades donde participa el Estado con menores porcentajes, poniendo fin a la dualidad con que operaban muchas de ellas al cobijarse bajo el derecho pblico para obtener liberaciones y otras prebendas, y de derecho privado para eludir el control, ahora aplicable en los trminos del artculo 5, que a su vez lleva los sistemas de administracin y control a o concesin de servicios pblicos no sujetos a la libre competencia. La imposibilidad de ejercer control sobre la eficiencia de entidades concesionarias de servicios pblicos y otras prebendas estatales, y todas las personas de derecho privado que reciben y/o manejen recursos del Estado, llev a la formulacin del artculo 5 que amplia los alcances de la Ley. De esta forma, la responsabilidad por el manejo de los recursos pblicos no se limita meramente a los entes estatales tradicionales, extendindose la misma a los agentes que ejecutan otras formas de gestin, sin que puedan ampararse en su naturaleza jurdica privada.
Respecto el control para las entidades pblicas, debe puntualizarse que la Ley seala la Entidad Correspondiente, por la otorgacin de los recursos o privilegios, o las Entidades sealadas por Ley a cumplir estas funciones. MBITO DE APLICACIN DE LA LEY SAFCO ARTS. 3,4y 5 1. 2. 3. SECTOR PUBLICO UNIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS PODERES LEGISLATIVO Y JUDICIAL SECTOR PRIVADO QUE RECIBE RECURSOS O PRIVILEGIOS DEL ESTADO.
6.
SISTEMAS DE ADMINISTRACIN GUBERNAMENTAL
Los sistemas de administracin son aquellos que conforman un proceso social y racional, que consiste en combinar, de la manera ms eficiente, eficaz y econmica, distintos recursos humanos, materiales y financieros para la consecucin de los fines propuestos por el Gobierno. Como todo proceso, supone fases o etapas que poseen cierta secuencia lgica. La secuencia lgica implica que no se puede conseguir una etapa sin considerar otra previa que la fundamente. La ley 1178 define los Sistemas nacionales de Planificaci e Inversin y los sistemas de administracin y control gubernamentales, stos ltimos son los siguientes: SISTEMAS SAFCO ART.2 a) Para Programar y Organizar las Actividades - Programacin de Operaciones. - Organizacin Administrativa. - Presupuesto. b) Para Ejecutar las Actividades Programadas - Administracin de Personal. - Administracin de Bienes y Servicios. - Tesorera y Crdito Pblico. - Contabilidad Integrada. c) Para Controlar la Gestin del Sector Pblico - Control Gubernamental, integrado por: - Control Interno y - Control Externo Posterior.
Las Normas bsicas que se han aprobado, para los sistemas nacionales y los de administracin y control gubernamentales, se detallan en el siguiente cuadro:
SISTEMAS NACIONALES - Sistema Nacional de Planificacin - Sistema Nacin de Inversin Pblica NORMAS BASICAS EMITIDAS POR POR LOS RGANOS RECTORES N.B.SISPLAN R.S. 216779 26 de julio 1996 N.B. SNIP R.S. 216768 18 de junio 1996 Reglamento Bsico de Operaciones del SNIP R.M. 528 del 12 de junio de 1997 Reglamento Bsico de Operaciones de Sistema de Informacin sobre Inversiones (SISIN) R.M. 612 de 27 de junio de 1997 NORMAS BSICAS EMITIDAS POR LOS RGANOS RECTORES N.B.S.P.O. R.S. 216784 ,16 agosto 1996 N.B.S.O.A. R.S. 217055, 20 mayo 1997 N.B.S.P. R.S. 217095, 4 julio de 1997 N.B.S.A.P. D.S. 26115, del 21 de marzo de 2001 N.B.SABS D.S. 25964, 22 de noviembre del 2000 NBT y NBCP R.S. 218056 y 218041, julio 1997 N.B.S.C.I. R.S. 218040, 29 julio 1997 N.De Auditoria Gubernamental R.CGR-1/009/99 P,NGCI, NBCI, CGR enero 2001
SISTEMAS DE ADMINISTRACIN Y CONTROL GUBERNAMENTALES Programacin de Operaciones. Organizacin Administrativa. Presupuesto. Administracin de Personal. Administracin de Bienes y Servicios. Tesorera y Crdito Pblico. Contabilidad Integrada. Control Gubernamental
6.1
LOS SISTEMAS NACIONALES
6.1.1 SISTEMA DE PLANIFICACIN NACIONAL (SISPLAN) La elaboracin de las normas bsicas del Sistema Nacional de Planificacin se enmarcan en el proceso de modernizacin del Estado, iniciado a partir de las reformas estructurales que comienzan a implantarse en Bolivia desde 1985. En este sentido el contexto en el cual se inscriben las normas bsicas del SISPLAN est definido por: La Ley 1178 que determina la constitucin de los rganos Rectores de los Sistemas de Planificacin, de Inversin Pblica y de Programacin de Operaciones y les confiere la atribucin de la formulacin de las normas bsicas de los sistemas de administracin pblica y control. La Ley de Ministerios del Poder Ejecutivo (Ley 1493 Gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada) que instituye al Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente como el rgano Rector del Sistema Nacional de Planificacin y el Decreto Reglamentario de la Ley de Ministerios del Poder Ejecutivo, que define como objetivo de la Secretara Nacional de Planificacin la institucionalizacin del Sistema Nacional de Planificacin.
Las leyes de Participacin Popular (1551) y Descentralizacin Administrativa (Ley 1654) que han reconfigurado al Estado, estructurndolo en base a un Gobierno Central, nueve administraciones Departamentales y 311 Gobiernos Municipales (en un principio), generando al mismo tiempo un nuevo escenario, y nuevos actores para el proceso de planificacin.
Este conjunto de reformas que han rediseado la arquitectura y el rol del Estado, enfatizando sus funciones normativas, de orientacin del desarrollo, de integracin social y de facilitador del proceso de cambio, y que han generado un mayor protagonismo y participacin de la sociedad en la identificacin y solucin de sus problemas, a su vez han repercutido en la transformacin del carcter de la planificacin estatal. La Planificacin del desarrollo ha dejado de ser un proceso vertical, centralizado y sectorializado. La Planificacin es, en la actualidad, un proceso participativo, que involucra a los actores de la sociedad en la definicin de los objetivos para alcanzar el desarrollo sostenible en todos los niveles (nacional, departamental y municipal) y en todas las fases y etapas del proceso de planificacin, en particular en la priorizacin de la demanda social y su compatibilizacin con la oferta estatal. La nueva planificacin es un proceso descentralizado porque ya no se la realiza solo desde el nivel central de gobierno, sino que ahora es un proceso que involucra a las prefecturas, en el nivel departamental y a cada uno de los gobiernos municipales, en el nivel municipal, asignndoles a cada una de las instancias que componen los niveles nacional, departamental y municipal responsabilidades y roles definidos. En este sentido, la nueva planificacin se asienta en el principio de subsidiariedad, por el cul ningn rgano de mayor importancia o de nivel superior, recibe atribuciones para efectuar labores de planificacin que puedan ser llevadas a cabo efectivamente por rganos locales, de menor jerarqua y ms pequeos. Es decir, la subsidiariedad designa un modo de distribucin de competencias polticaso de poder, entre el nivel central de la administracin gubernamental, las prefecturas a nivel departamental y los gobiernos municipales a nivel municipal, para que sean cada una de stas, en los mbitos de su jurisdiccin territorial y de sus competencias definidas por las Leyes de Descentralizacin y Participacin Popular las que elaboren sus planes de desarrollo para definir a travs de ellos, la mejor forma de asignar los recursos pblicos para concretizar sus objetivos de desarrollo. La nueva planificacin estatal es un proceso integral, que busca interrelacionar las variables econmicas, sociales, ambientales y polticas para motorizar el desarrollo sostenible, e interrelacionar y logra la interdependencia de los niveles nacional, departamental y municipal. La nueva planificacin es tambin un proceso que se asienta en el principio de la equidad, en procura de asegurar en los planes y programas de desarrollo una mejor correlacin de la diversidad social (actores sociales) y territorial (niveles) en la
participacin en los procesos de toma de decisiones, en el acceso a los recursos productivos, financieros y no financieros, y en las oportunidades y servicios. Finalmente, la nueva planificacin se asienta en el principio de eficiencia, buscando optimizar el uso de los recursos en los planes, programas y proyectos para maximizar la satisfaccin de la demanda social10. Qu es el Sistema Nacional de Planificacin? El Sistema Nacional de Planificacin o SISPLAN es el conjunto de procesos que se expresa en normas y procedimientos de cumplimiento general, de orden poltico, tcnico y administrativo, que establece la forma y los mecanismos de participacin de los niveles nacional, departamental y municipal en la racionalizacin de la toma de decisiones para la asignacin de recursos pblicos y en la definicin de polticas de desarrollo11. El SISPLAN, es un conjunto de procesos, por que involucra una serie de fases sucesivas de actuacin, expresadas en: a) La elaboracin de los planes de desarrollo (nacionales, departamentales y municipales), que implica la definicin de la visin de largo plazo y la programacin de mediano y largo plazo; La concertacin, que es el proceso participativo mediante el cual durante la elaboracin del plan se definen los objetivos de desarrollo, se concilian los inters de los distintos actores sociales y estatales y se definen acciones para hacer posible la ejecucin del plan; La ejecucin, que es el desarrollo de las actividades para concretar el plan; El seguimiento y la adaptacin continua, es decir, el proceso mediante el cual se va ajustando permanentemente el plan.
b)
c) d)
El SISPLAN es un conjunto de normas, porque implica un conjunto de reglas genricas y especficas para desarrollar el proceso de planificacin. El SISPLAN es un conjunto de procedimientos, porque define los modos de actuar y los roles de los actores involucrados en el proceso de planificacin. Este conjunto de procesos, normas y procedimientos permiten al Estado captar las demandas de bienestar y desarrollo de la sociedad y darles respuesta a travs de planes de desarrollo, normas, recursos pblicos y acciones. El Estado, representado por el gobierno municipal, las prefecturas y el Poder Ejecutivo Central, a travs del SISPLAN y en coordinacin con la sociedad, organiza, prioriza y jerarquiza la demanda social, conciliando los intereses de los diversos actores y dndoles respuesta a travs de los planes de desarrollo para asignar los recursos pblicos de
10
MINISTERIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE Y MEDIO AMBIENTE. Normas Bsicas del Sistema Nacional de Planificacin. Julio de 1996 11 Normas Bsicas del Sistema Nacional de Planificacin. R.S. 216779. Artculo 1
manera ptima, de tal forma que dinamicen las potencialidades y satisfagan las necesidades ms importantes. En este contexto, el Sistema Nacional de Planificacin se constituye en el marco general de todos los sistemas de administracin y control gubernamentales, en la medida que genera procesos que permiten articular constantemente: las polticas de Estado, con un proyecto de gobierno, con la capacidad de gobernar y la gobernabilidad del sistema poltico. 6.1.2 SISTEMA DE INVERSIN PUBLICA El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) es el conjunto de normas, instrumentos y procedimientos comunes para todas las entidades del sector pblico mediante los cuales se relacionan y coordinan entre s para formular, evaluar, priorizar, financiar y ejecutar los proyectos de inversin pblica que, en el marco de los planes de desarrollo nacional, departamentales y municipales, constituyan las opciones mas convenientes desde el punto de vista econmico y social12. Son objetivos del Sistema Nacional de Inversin Pblica13: a) b) Lograr una eficiente asignacin y administracin de los recursos pblicos destinados a la inversin, maximizando sus beneficios socioeconmicos. Establecer las metodologas, parmetros y criterios para la formulacin, evaluacin y ejecucin de proyectos que debern aplicar las entidades del sector pblico para el desarrollo de sus Proyectos de Inversin Pblica. Establecer los procedimientos por los cuales los Proyectos de inversin Pblica, accedern a las fuentes de financiamiento interno y externo, y se incorporarn al Presupuesto General de la Nacin. Establecer los procedimientos para el cofinanciamiento de proyectos de inversin entre las entidades pblicas y el Gobierno Central. Asegurar la disponibilidad de informacin actualizada, oportuna y confiable sobre la inversin pblica. Asegurar una permanente coordinacin y complementacin entre el SNIP el Sistema Nacional de Planificacin y los otros sistemas establecidos en la Ley 1178.
c)
d) e) f)
Son funciones del rgano Rector del SNIP, el Ministerio de Hacienda, las establecidas por Ley, y para su cumplimiento deber: a) Aprobar y establecer las metodologas para la formulacin, evaluacin y administracin de proyectos, determinar los criterios bsicos que deben aplicarse para decidir sobre la asignacin de recursos y definir parmetros para la valoracin de beneficios y costos que debern aplicar todas las instituciones del sector pblico para el desarrollo de sus Proyectos de Inversin
12 13
Normas Bsicas del Sistema de Inversin Pblica. R.S. N 216768. Art. 1 Normas Bsicas del Sistema de Inversin Pblica. R.S. N 216768. Art. 2.
b) c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j) k)
Establecer Reglamentos Bsicos para regular procesos especficos, que debern ser atendidos por todas las entidades del sector pblico. Emitir anualmente lineamientos, directrices y plazos para la formulacin del Programa de Requerimientos de Financiamiento y el Presupuesto de Inversin Pblica. Apoyar y fomentar la realizacin de estudios de preinversin, a ser ejecutados por las entidades pblicas de los niveles nacional, departamental y municipal, proporcionando instrumentos metodolgicos, asistencia tcnica y recursos para el financiamiento de estudios de conformidad a los procedimientos establecidos en las presentes Normas Bsicas. Agregar y compatibilizar el Programa de Inversin Pblica y los presupuestos anuales de inversin a partir de los Programas de Inversin Pblica y los presupuestos de inversin de los distintos Ministerios, Prefecturas Departamentales y Gobiernos Municipales, y efectuar el anlisis agregado de coherencia de fuentes y usos de fondos en el marco de las restricciones fiscales y monetarias, para su incorporacin en el PGN. Consolidar los requerimientos de financiamiento externo, interno y de cooperacin tcnica para Proyectos de Inversin, a partir de las prioridades definidas en el Programa de Inversin Pblica elaborado a nivel nacional, departamental y municipal, y consolidar el Programa de Requerimientos de Financiamiento. Someter a consideracin del Ministerio que corresponda los requerimientos de financiamiento para Prefecturas, Municipios y entidades bajo su tuicin, para su evaluacin y priorizacin. Negociar el financiamiento externo y la cooperacin tcnica - sea o no reembolsable - y que comprometa o pueda comprometer los recursos pblicos, con la participacin del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto cuando corresponda y las entidades pblicas beneficiarias, en el marco del Programa de Requerimientos de Financiamiento y las restricciones establecidas por el Sistema de Tesorera y Crdito Pblico. La negociacin y contratacin de financiamiento externo para el sector pblico, slo podr realizarse a travs del rgano Rector, quien deber mantener peridicamente informadas sobre los avances de las gestiones que realice, a las entidades pblicas solicitantes. Monetizar y administrar los recursos de contravalor de libre disponibilidad y aquellos relacionados a programas especficos, originados en la cooperacin que prestan los organismos financieros internacionales, y canalizar dichos recursos, de manera prioritaria, al financiamiento del Programa de Inversin Pblica. Establecer los reglamentos que aseguren el funcionamiento del Sistema de Informacin sobre Inversiones (SISIN), su desarrollo e implantacin, y la disponibilidad permanente de informacin actualizada, oportuna y confiable sobre todos los Proyectos de Inversin desarrollados por las entidades pblicas de los distintos niveles institucionales. Evaluar los resultados del seguimiento fsico y financiero del Programa de Inversin Pblica. En base a criterios selectivos, realizar la revisin de los estudios de preinversin y el seguimiento de la ejecucin fsica y financiera de los Proyectos de Inversin de las entidades pblicas en los distintos niveles institucionales
Los sistemas nacionales de Planificacin e Inversin Pblica definirn las estrategias y polticas gubernamentales que sern ejecutadas mediante los sistemas de Administracin y Control que regula la presente ley14. Los sistemas nacionales de Planificacin e Inversin Pblica compatibilizarn e integrarn los objetivos y planes estratgicos de cada entidad y los proyectos de inversin pblica que debern ejecutar, con los planes de mediano y largo plazo, la poltica monetaria, los ingresos alcanzados y el financiamiento disponible, mantenindose el carcter unitario e integral de la formulacin del presupuesto, de la tesorera y del crdito pblico15. As mismo los sistemas de Control Interno y de Control Externo Posterior, adems de procurar la eficiencia de los sistemas de administracin, evaluarn el resultado de la gestin tomando en cuenta, entre otros criterios, las polticas gubernamentales definidas por los sistemas nacionales de Planificacin e Inversin Pblica16. 6.2 DESCRIPCION DE LOS SISTEMAS SAFCO
6.2.1. SISTEMA DE PROGRAMACIN DE OPERACIONES El artculo 6 de la Ley 1178, seala con precisin el proceso de determinacin de objetivos, de acciones conducentes al logro de los objetivos y recursos necesarios para la ejecucin de las actividades programas, integrando dichos elementos en un sistema de planificacin institucional de corto y mediano plazo denominado Sistema de Programacin de Operaciones. Este articulo seala textualmente:
PROGRAMACIN DE OPERACIONES. ART. 6 El Sistema de Programacin de Operaciones traducir los objetivos y planes estratgicos de cada entidad, concordantes con los planes y polticas generados por el Sistema Nacional de Planificacin, en resultados concretos a alcanzar en el corto y mediano plazo; en tareas especficas a ejecutar; en procedimientos a emplear y en medios y recursos a utilizar, todo ello en funcin del tiempo y del espacio. Esta programacin ser de carcter integral, incluyendo tanto las operaciones de funcionamiento como las de ejecucin de preinversin e inversin. El proceso de programacin de inversiones deber corresponder a proyectos compatibilizados con las polticas sectoriales y regionales, de acuerdo con las normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica.
Los conceptos precedentes, indudablemente, nos brinda un lineamiento bsico y fundamental de la Programacin de Operaciones, diferenciando los niveles o categoras
14 15
Ley 1178 artculo 17 Ley 1178 artculo 18 16 Ley 1178 artculo 19
de planificacin en el Sector Pblico boliviano, y los elementos conceptuales fundamentales de la misma, que se exponen en el grfico siguiente:
El Sistema de Programacin de Operaciones llevar a cabo sus objetivos y actividades en base a los planes y polticas definidas por los Sistemas Nacionales de Planificacin e Inversin Pblica; que actuarn bajo la supervisin y coordinacin del Ministerio de Desarrollo Sostenible, el que deber velar por la integracin de las normas y procedimientos de dichos sistemas con los sistemas de administracin y control gubernamentales. La Programacin se realiza, por tanto, en funcin de los productos (bienes y servicios) a producir, que constituyen los medios para alcanzar los objetivos de la misma, e implica determinar las acciones necesarias para alcanzar esos productos, calcular y asignar los recursos humanos, materiales y los servicios necesarios para realizar esas acciones en el tiempo y lugar requeridos y, con base en ello, estimar los recursos financieros que harn posible la utilizacin de los insumos sealados. La Programacin de Operaciones es el marco de referencia que debe orientar la formulacin de los presupuestos del sector pblico y, por tanto, es el vnculo entre los planes y la asignacin de recursos reales y financieros en el presupuesto. Qu es el Sistema de Programacin de Operaciones? El Sistema de Programacin de Operaciones (SPO) es un conjunto de normas y procesos que establece el programa de operaciones anual de las entidades, en el marco de los planes de desarrollo nacionales, departamentales y municipales. Comprende a los subsistemas de Elaboracin del Programa de Operaciones Anual y de Seguimiento y evaluacin de la Ejecucin de estos programas17. a) Subsistema de Elaboracin del Programa de Operaciones Anual. Este subsistema comprende la: I. Formulacin de Objetivos de Gestin. 1. Considerarse en primera instancia un Marco de referencia, 2. Anlisis interno (Institucional -de situacin-) y externo (de Entorno).
17
Normas Bsicas del Sistema de Programacin de Operaciones. R.S. 216784. Artculo 1.
3. Proceso de formulacin de objetivos de gestin y red de objetivos II. Programacin de Operaciones. 1. Ordenamiento lgico y secuencial de las operaciones 2. Determinacin de metas 3. Determinacin de los tiempos 4. Determinacin de los Recursos Humanos 5. Determinacin de Recursos: materiales, equipos, bienes muebles e inmuebles 6. Determinacin de Servicios 7. Identificacin de las unidades responsables de la ejecucin 8. Descripcin de los resultados 9. Indicadores de eficacia y eficiencia. III. Compatibilizacin de los Programas de Operaciones. b) Subsistema de Seguimiento y evaluacin a la Ejecucin del Programa de Operaciones Anual: Este subsistema comprende la : I. Verificacin de la Ejecucin del Programa de Operaciones Anual. II. Evaluacin de Resultados. III. Generacin de Medidas Correctivas. SISTEMA DE PROGRAMACIN DE OPERACIONES (SPO)
Normas Bsicas R.S. 216784 SUBSISTEMAS
1) ELABORACIN PROGRAMA DE OPERACIONES ANUAL 2) SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE LA EJECUCIN DEL PROGRAMA DE OPERACIONES ANUAL a) Formulacin de objetivos de gestin b) Determinacin de Operaciones c) Compatibilizacin de Programas de Operaciones a) Verificacin de la ejecuc del programa de operaciones b) Evaluacin de resultados c) Generacin de medidas correctivas
6.2.2 SISTEMA DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Definida la Programacin de Operaciones, corresponde disear la estructura administrativa; conjunto de unidades, que ser encargada de ejecutar las operaciones programadas. El artculo 7 de la Ley 1178, repecto el Sistema de Organizacin Administrativa:
ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA. ART. 7 El Sistema de Organizacin Administrativa se definir y ajustar en funcin de la Programacin de Operaciones. Evitar la duplicidad de objetivos y atribuciones mediante la adecuacin, fusin o supresin de las entidades, en seguimiento de los siguientes preceptos: a) Se centralizar en la entidad cabeza de sector de los diferentes niveles de gobierno, las funciones de adoptar polticas, emitir normas y vigilar su ejecucin y cumplimiento; y se desconcentrar o descentralizar la ejecucin de las polticas y el manejo de los sistemas de administracin. b) Toda entidad pblica organizar internamente, en funcin de sus objetivos y la naturaleza de sus actividades, los sistemas de administracin y control interno de que trata esta ley.
El artculo 7, seala varios conceptos y criterios a considerar, as, establece que la estructura administrativa de las entidades pblicas debe ser dinmica, que sta se debe ajustar (al menos anualmente, que es el periodo de vigencia del POA) de acuerdo a los objetivos y operaciones definidas. As rompe el criterio de estructuras homogenizantes o estndar, al sealar que cada entidad se organizar de acuerdo a su naturaleza, habra que
aadir tambin, de acuerdo a su tamao y recursos disponibles (relacionado con el tema presupuestario, gran condicionador de las operaciones a desarrollarse). El artculo 7, a su vez, seala directrices macro-organizacionales, tales como la centralizacin normativa y de formulacin de polticas en el Gobierno Central y de descentralizar y desconcentrar su ejecucin en las dems instituciones, descentralizadas, prefecturas, municipalidades, etc. As mismo se establece un criterio de racionalidad de la macroestrcutura del Estado, establece que por ninguna razn debern existir organizaciones pblicas o unidades administrativas paralelas, con objetivos, competencias, funciones y trmites similares. En tal caso se deben eliminar, fusionar o reorganizar. Qu es el Sistema de Organizacin Administrativa? El Sistema de Organizacin Administrativa es el conjunto ordenado de normas, criterios y metodologas, que a partir del marco jurdico administrativo del sector publico, del Plan Estratgico Institucional y del Programa de Operaciones Anual, regulan el proceso de estructuracin organizacional de las entidades pblicas, contribuyendo al logro de los objetivos institucionales18. Las Normas Bsicas del Sistema de Organizacin Administrativa tienen como componentes los procesos de: a) Anlisis Organizacional. b) Diseo Organizacional. c) Implantacin del Diseo Organizacional19.
Mediante el proceso de anlisis se realizarn los anlisis retrospectivo y prospectivo y la construccin de un resultado final. A partir de ste se diseara una estructura administrativa a partir de identificar los ciudadanos a quienes se sirve, el tipo de producto (bienes y servicios) que se brinda, el proceso de produccin de los mismos, las unidades responsables del desarrollo de dichos proceso, se establecern las relaciones horizontales y verticales de autoridad, coordinacin y comunicacin y se desarrollaran los manuales y dems instrumentos de organizacin, como instrumento formales del diseo. Aprobada
18 19
Normas Bsicas del Sistema de Organizacin Administrativa Resolucin Suprema N 217055.. Art. 1. NBSOA. Resolucin Suprema N 217055. Art. 8.
sta, luego se desarrollara el proceso de implantacin, a partir del desarrollo de un plan, proceso de difusin y capacitacin, evaluacin y ajuste. En el cuadro siguiente se visualiza los procesos y las tareas o variables a considerarse en el SOA.
SISTEMA DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA (SOA)
Normas Bsicas R.S. 217055 PROCESOS 1) ANLISIS ORGANIZACIONAL ACTIVIDADES/VARIABLES a) Anlisis de situacin (SPO) b) Anlisis prospectivo c) Resultados del anlisis organizacional a) Usuarios b) Servicios y/o bienes c) Procesos productivos d) Unidades organizacionales e) Autoridad y jerarqua f) Canales y medios de comunicacin g) Coordinacin interna h) Relac. Interinstitucionales i) Manual de Organizacin j) Manual de procesos a) Objetivos y estrategia b) Cronograma c) Recursos d) Responsables e) Prog. de difusin y capacitacin
2) DISEO ORGANIZACIONAL
3) IMPLANTACIN DEL DISEO ORGANIZACIONAL
6.2.3 SISTEMA DE PRESUPUESTO En la gestin pblica el presupuesto constituye un elemento de gran trascendencia. No solo es un instrumento de control y coordinacin, de cuya administracin eficiente depende en gran medida el xito de la gestin del Estado, sino que refleja las decisiones polticas de mayor trascendencia y que inevitablemente influyen en el desarrollo econmico. De ah que el presupuesto sea uno de los instrumentos auxiliares de la planificacin y represente su expresin financiera en un perodo determinado. Don Pedro Muoz Amato20 seala que: un presupuesto es, esencialmente, un plan de accin expresado en trminos financieros. Si se concibe as, resulta evidente que constituye una fase de la planificacin. Debe ser entonces, un conjunto bien integrado de decisiones que determine los propsitos de una Institucin y los medios para lograrlos, incluyendo la disposicin de los recursos materiales y humanos, las formas de organizacin, los mtodos de trabajo, y las medidas de tiempo, cantidad y calidad. En consecuencia, el presupuesto general de un gobierno debe ser el programa que dirija toda la actividad gubernamental en su funcin de orientar los procesos sociales y servir a los intereses del pueblo. Presupuesto es un proceso de previsin, ejecucin y evaluacin de resultados donde es imprescindible que la informacin que se va formando en cada etapa sea utilizada en la
20
AMARO Guzmn, Raymundo. Introduccin a la Administracin Pblica. Mc Graw Hill. Mexico 1993.
siguiente. El presupuesto es el proceso a travs del cual se elabora, expresa y aprueba, coordina la ejecucin y se evala la produccin pblica, as como los recursos reales y financieros que la misma demanda21. Los presupuestos de los organismos pblicos se formulan a partir de la programacin de operaciones por lo tanto expresan aquellos aspectos de las operaciones que exigen por parte de los organismos del sector pblico captar y asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo econmico, social e institucional del pas que compete a cada uno de ellos22. La Ley 1178 respecto ste sistema seala:
SISTEMA DE PRESUPUESTO ART. 8 El Sistema de Presupuesto prever, en funcin de las prioridades de la poltica gubernamental, los montos y fuentes de los recursos financieros para cada gestin anual y su asignacin a los requerimientos monetarios de la Programacin de Operaciones y de la Organizacin Administrativa adoptada. Se sujetar a los siguientes preceptos generales: a) Las entidades gubernamentales que cuenten con recursos provenientes de tributacin, aportes a la seguridad social y otros aportes, regalas o transferencias de los tesoros del Estado, sujetarn sus gastos totales a la disponibilidad de sus recursos, a las condiciones del financiamiento debidamente contrado y a los lmites legales presupuestarios, no pudiendo transferir gastos de inversin a funcionamiento. b) Las entidades con autonoma de gestin y de patrimonio cuyos ingresos provengan exclusivamente por venta de bienes o por prestacin de servicios, financiarn con tales ingresos su costos de funcionamiento, el aporte propio del financiamiento para sus inversiones y el servicio de su deuda. Sus presupuestos de gastos son indicativos de sus operaciones de funcionamiento e inversin. c) Los presupuestos de gastos del Banco Central y de las entidades pblicas de intermediacin financiera sometidas al programa monetario del Gobierno y a la vigilancia de la Superintendencia de Bancos, son indicativos de sus operaciones de funcionamiento y de inversin no financiera. La ejecucin de los presupuestos de gastos de las entidades sealadas en los incisos b) y c) de este artculo, est sujeta, segn reglamentacin, al cumplimiento de las polticas y normas gubernamentales relacionadas con la naturaleza de sus actividades, incluyendo las referidas a las modificaciones, traspasos y transferencias dentro de sus presupuestos, as como a la disponibilidad de sus ingresos efectivos despus de atender y proveer el cumplimiento de sus obligaciones, reservas, aumentos de capital, rdito sobre patrimonio neto y otras contribuciones obligatorias. No se permitir la transferencia de gastos de inversin o excedentes de ingresos presupuestados a gastos de funcionamiento.
21 22
MAKON Marcos. Curso "Formulacin del presupuesto 1990 para la Administracin Central", 1989. MINISTERIO DE FINANZAS. R.M. 704/89. "Reglamento para la Elaboracin, Presentacin y Ejecucin de los Presupuestos del Sector Pblico". Art. 3.
Qu es el Sistema de Presupuesto? El Sistema de Presupuesto es un conjunto ordenado y coherente de principios, polticas, normas, metodologas y procedimientos, utilizados en cada uno de los Subsistemas que lo componen, para el logro de los objetivos y metas del sector pblico. El Sistema de Presupuesto est compuesto por los Subsistemas de Formulacin, de Coordinacin de la Ejecucin y de Seguimiento y Evaluacin23. a) Subsistema de Formulacin Presupuestaria El Subsistema de Formulacin Presupuestaria es el conjunto de acciones desarrolladas por el rgano Rector (Ministerio de Hacienda), el rgano Operativo y Coordinador del Sistema ( Viceministerio de Presupuesto y Contadura) y todas las instituciones pblicas, que se inicia con la fijacin de polticas y Directrices de Formulacin Presupuestaria, y contina con la elaboracin de los anteproyectos de presupuesto institucional y la formulacin del proyecto del Presupuesto General de la Nacin (Articulo 23 de las Normas bsicas de presupuesto) Son requisitos imprescindibles para la formulacin presupuestaria:24 1. Poltica Presupuestaria; que comprende la definicin de niveles globales de recursos y gastos pblicos, nivel y composicin del resultado financiero del sector pblico, nivel y composicin de endeudamiento y principales prioridades sectoriales e institucionales, en base a parmetros macroeconmicos previamente definidos, destinados a orientar las decisiones de cada institucin respecto de su gestin presupuestaria25. 2. Directrices de Formulacin Presupuestaria, definidas por el rgano Rector, que constituyen u instrumento tcnico operativo para orientar la formulacin y presentacin de los anteproyectos de presupuesto institucional, estableciendo objetivos, mbito de aplicacin, metodologas, responsabilidades, polticas generales y especficas26. 3. Programacin de Operaciones Anual de las instituciones, que tienen por propsito la elaboracin de los Programas de Operaciones anual (POA) que sealan los objetivos de gestin concretos a realizar, las operaciones, los recursos fsicos, los responsables, el momento y lugar a desarrollar las operaciones, as como los parmetros de eficacia y eficiencia que permitiran realizar el seguimiento, evaluacin y ajuste los mismos.
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NBSP. R.S. 217095. Art. 1 NBSP. R.S. 217095. Art. 24 25 NBSP. R.S. 217095. Art. 12 26 NBSP. R.S. 217095. Art 22 inciso a)
El procedimiento, esquemtico, para la elaboracin y presentacin del presupuesto es el siguiente:27 1. El Ministerio de Hacienda fija la poltica presupuestaria para el ejercicio presupuestario, prepara las guas de aplicacin de la poltica presupuestaria y en base a ellas, aprueba anualmente las Directrices de Formulacin Presupuestaria. . 2. Las instituciones pblicas con base en las Directrices de Formulacin Presupuestaria y el Programa de Operaciones Anual, elaboran sus anteproyectos de presupuesto, stos constituyen las propuesta que formulan cada institucin pblica y que comprende los ingresos, gastos y financiamiento previstos para el ejercicio presupuestario y los resultados econmicos, financieros y fsicos de las operaciones programadas en base a los lineamientos generales de la poltica presupuestaria y directrices de formulacin presupuestaria. 3. El Viceministerio de Presupuesto y Contadura establece la coherencia de los anteproyectos de presupuesto institucional, previamente aprobados por instancia competente de la institucin. 4. Sobre la base de los anteproyectos de presupuesto de las instituciones pblicas y con los ajustes que resulte necesario introducir, el Viceministerio de Presupuesto y Contadura, prepara el proyecto de Presupuesto General de la Nacin para su consideracin por el Poder Ejecutivo. 5. El Presidente de la Repblica y el Gabinete Ministerial analiza y revisa el Proyecto de Presupuesto General de la Nacin, seala los ajustes que corresponda al Ministerio de Hacienda, para una vez ajustado el mismo, presenta al Poder Legislativo, para su respectiva discusin y aprobacin. b) Discusin y aprobacin del Presupuesto General de la Nacin El poder ejecutivo presentar al Legislativo, dentro de las treinta primeras sesiones ordinarias, los proyectos de ley de los presupuestos nacionales y departamentales. Recibidos los proyectos de ley de los presupuestos, debern ser considerados en congreso dentro del trmino de sesenta das. Vencido el plazo indicado, sin que los proyectos hayan sido aprobados, stos tendrn fuerza de Ley28. El Proyecto de Presupuesto General de la Nacin es recepcionado en al Cmara de Diputados, su estudio se realiza por una comisin, que luego somete su opinin al pleno de la Cmara, sta aprueba el Proyecto en grande, detalle y revisin, y luego se remite a la Cmara de Senadores. La Cmara de senadores realiza igual proceso, y en el caso que realizara modificaciones al proyecto remitido de la Cmara de Diputados, deber retornar a al misma para considerarlas las mismas.
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NBSP. R.S. 217095 Art. 25 CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO. Art. 147
Aprobado por el Congreso, se remite al Presidente de la Repblica para su promulgacin, publicacin y puesta en vigencia por una gestin anual. c) Subsistema de Coordinacin de la Ejecucin Presupuestaria La Coordinacin de la Ejecucin Presupuestaria, es el conjunto de acciones destinadas a dotar de recursos reales y financieros en el lugar y momento adecuados, para que las unidades ejecutoras puedan producir bienes y prestar servicios, en sujecin a la programacin de operaciones anual de la institucin y de acuerdo a procedimientos administrativos establecidos. La Coordinacin de la Ejecucin Presupuestaria utiliza como herramientas, el rgimen de la programacin de la ejecucin presupuestaria y el rgimen de modificaciones presupuestarias. El Rgimen de la Programacin de la Ejecucin Presupuestaria se expresa mediante la fijacin de cuotas peridicas de compromisos, de gastos devengados y de desembolsos, compatibilizados con los flujos de caja y coordinados entre las reas de Presupuesto y de Tesorera. El Rgimen de las Modificaciones Presupuestarias actualiza la programacin anual, en funcin de aspectos coyunturales no previstos en el presupuesto institucional aprobado29. d) Subsistema de Seguimiento y Evaluacin presupuestaria El Seguimiento y Evaluacin Presupuestaria es el proceso de monitoreo de la ejecucin presupuestaria, que realiza cada institucin pblica, el rgano Rector y el rgano Operativo y Coordinador del Sistema, destinado a evaluar la gestin presupuestaria, posibilitar la toma de decisiones correctivas durante la ejecucin y alimentar la programacin de ejercicios futuros. El Seguimiento y Evaluacin Presupuestaria deben realizarse durante el ejercicio presupuestario en forma permanente, por perodos y/o al cierre del ejercicio30. El Procedimiento general del Subsistema es el siguiente:31 1. Emitir y presentar informacin peridica sobre la ejecucin fsica y financiera de los presupuestos institucionales. 2. Analizar la informacin de la ejecucin fsica y financiera de los presupuestos institucionales y comparar los resultados obtenidos con los establecidos en la
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NBSP R.S. 217095, art. 27 NBSP R.S. 217095, art. 31 31 NBSP R.S. 217095, art. 33
programacin de operaciones anual institucional, identificando los desvos entre lo programado y lo ejecutado. 3. Emitir informes sobre el seguimiento y evaluacin presupuestaria, explicando las causas de desvos en caso de que existieran, analizarlos y recomendar propuestas de medidas correctivas. El Subsistema de seguimiento y evaluacin presupuestaria permite calificar los resultados alcanzados, medir la eficacia, eficiencia y efectividad de la gestin presupuestaria, as como las variaciones con relacin a lo establecido en la programacin fsica y financiera del presupuesto institucional y los efectos generados en la produccin de bienes y la prestacin de servicios, y proponer las medidas correctivas correspondientes. SISTEMA DE PRESUPUESTO (SDP)
Normas Bsicas R.S. 217095
1) Equilibrio 2) Universalidad 3) Unidad 4) Exclusividad 5) Claridad y transparencia 6) Periodicidad 7) Continuidad 8) Flexibilidad
PRINCIPIOS DEL PRESUOUESTO
SUBSISTEMAS
FORMULACIN PRESUPUESTARIA a) Poltica Presupuestaria b) Directrices de formulacin c) Programa de Operaciones a) Prog. de la ejecucin presupuestaria. b) Modificaciones presupuestarias a) Emitir y presentar informacin fsica y financiera b) Anlisis de informacin c) Informe se seguimiento y evaluacin.
COORDINACIN DE LA EJECUCIN PRESUPUESTARIA
SEGUIMIENTO Y EVALUACIN PRESUPUESTARIA
6.2.4 SISTEMA DE ADMINISTRACIN DE PERSONAL Uno de los factores ms importantes para el desarrollo eficiente de la gestin pblica es el factir humano. El factor humano condiciona la eficiencia de la gestin pblica. El sistema de Administracin de personal como ncleo de la administracin pblica, consiste en la seleccin, educacin y armonizacin de los servidores, para que con sus
actuaciones conduzcan con la mayor eficacia posible al cumplimiento de las finalidades del gobierno. La ley 1178 en su artculo 9 dispone que:
ADMINISTRACIN DE PERSONAL. ART. 9 El Sistema de Administracin de Personal, en procura de la eficiencia en la funcin pblica,determinara los puestos de trabajo efectivamente necesarios, los requisitos y mecanismos para proveerlos, implantar regmenes de evaluacin y retribucin del trabajo, desarrollar las capacidades y aptitudes de los servidores y establecer los procedimientos para el retiro de los mismos.
Qu es el Sistema de Administracin de Personal? El Sistema de Administracin de Personal (SAP) es el conjunto de normas, procesos y procedimientos sistemticamente ordenados, que permiten la aplicacin de las disposiciones en materia de administracin pblica de personal32. Cuales son los Subsistemas del Sistema de Administracin de Personal? El Sistema de Administracin de Personal (SAP) se estructura en base a los siguientes subsistemas: Subsistema de Dotacin de Personal Subsistema de Evaluacin del Desempeo Subsistema de Movilidad de Personal Subsistema de Capacitacin Productiva Subsistema de Registro33. Cuales son los procesos del Subsistema de dotacin de Personal? Los procesos que conforman el Subsistema de Dotacin son: Clasificacin, Valoracin y Remuneracin de Puestos; Cuantificacin de la Demanda de Personal; Anlisis de la Oferta Interna de Personal; Formulacin del Plan de Personal; Programacin Operativa Anual Individual; Reclutamiento y Seleccin de Personal; Induccin o Integracin y Evaluacin de Confirmacin34. Qu es el Subsistema de Evaluacin del Desempeo y cules son sus procesos? La evaluacin del desempeo es un proceso permanente que mide el grado de cumplimiento de la Programacin Operativa Anual Individual, por parte del servidor
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Normas bsicas sistema de administracin de personal. NBSAP. D.S. 26115. Marzo 2001. Art. 7 NBSAP. Art. 8 34 NBSAP Art. 12
pblico en relacin al logro de los objetivos, funciones y resultados asignados al puesto durante un perodo determinado35. Consta de dos procesos: Programacin y ejecucin de evaluacin del desempeo36. Qu es el Subsistema de movilidad de personal y cules son sus procesos? La movilidad es el conjunto de cambios a los que se sujeta el servidor pblico desde que ingresa a la Administracin Pblica hasta su retiro, para ocupar otro puesto en funcin a la evaluacin de su desempeo, su adecuacin a las especificaciones de un nuevo puesto, a la capacitacin recibida y en funcin a las demandas y posibilidades presupuestarias de la entidad. Los procesos que conforman al Subsistema de Movilidad Funcionaria son: promocin, rotacin, transferencia y retiro37. Qu es el Subsistema de capacitacin productiva y cules son sus procesos? La capacitacin productiva es el conjunto de procesos mediante los cuales los servidores pblicos adquieren nuevos conocimientos, desarrollan habilidades y modifican actitudes, con el propsito de mejorar constantemente su desempeo y los resultados de la organizacin para una eficiente y efectiva prestacin de servicios al ciudadano. El subsistema de capacitacin productiva comprende cuatro procesos: Deteccin de Necesidades de Capacitacin, Programacin, Ejecucin y Evaluacin de la Capacitacin y de los Resultados de la Capacitacin38. Qu es el Subsistema de registro y cules son sus procesos? La informacin y registro, es la integracin y actualizacin de la informacin generada por el Sistema de Administracin de Personal que permitir mantener, optimizar y controlar el funcionamiento del Sistema. Estar a cargo de la unidad encargada de administracin de personal de cada entidad. El subsistema de registro comprende los procesos de: generacin, organizacin y actualizacin de informacin relativa al funcionamiento del Sistema de Administracin de Personal y la Carrera Administrativa39. En el cuadro siguiente se presenta esquemticamente los subsistemas del Sistema de Administracin de Personal y los procesos de cada uno de stos, sealados en las Normas Bsicas del Sistema de Administracin de Personal, Decreto Supremo 26115 del 16 de marzo del 2001.
35 36
NBSAP Art. 22. NBSAP Art. 24 37 NBSAP Art. 27 y 28 38 NBSAP Art. 33 y 34 39 NBSAP Art. 42 y 43
SISTEMA DE ADMINISTRACIN DE PERSONAL (SAP) SUBSISTEMAS PROCESOS - Clasificacin, Valoracin y remuneracion de puestos - Cuantificacin de la demanda de personal - Anlisis de la oferta Interna de personal - Formulacin del Plan de Personal - Programacin Operativa Anual Individual - Reclutamiento y seleccin de personal - Induccin o integracin - Evaluacin de confirmacin - Programacin (objetivos, alcance, factores, parmetros de desempeo, instrumentos, plazos) - Ejecucin (acciones) - Promocin (horizontal., vertical) - Rotacin - Transferencia - Retiro - Deteccin de necesidades - Programacin - Ejecucin - Evaluacin de la capacitacin - Evaluacin de los resultados de la capacitacin - Generacion de la informacin - Organizacin de la informacin - Actualizacin de informacin
DOTACIN DE PERSONAL
EVALUACIN DEL DESEMPEO
MOVILIDAD DE PERSONAL
CAPACITACIN PRODUCTIVA
REGISTRO
6.2.5 SISTEMA DE ADMINISTRACIN DE BIENES Y SERVICIOS El sistema de Administracin de Bienes y Servicios es el encargado de proporcionar los bienes y servicios que requiere la Administracin Pblica para su funcionamiento y, por tanto, debe establecer la forma de contratacin, manejo y disposicin de los mismos (Artculo 10 de la Ley). Para cuyo fin, debe normar sobre la adquisicin, almacenamiento y distribucin de los mismos, incidiendo en: previsin de las necesidades, inventario de existencias, lista de proveedores, anlisis de precios de mercado, homologacin de productos, adquisicin por concurso de precios o por licitacin, adjudicacin, recepcin, almacenamiento, medidas de conservacin, distribucin de mercaderas, control de uso, etc. En el moderno enfoque de la Ley 1178, se lo concibe enmarcado y condicionado por la Programacin de Operaciones, que define los requerimientos, en calidad y cantidad, de los bienes y servicios que demanda el proceso productivo de cada institucin. Su relacin con el presupuesto es bidireccional ya que alimenta el proceso de Formulacin Presupuestaria y debe ajustarse, a su vez, a los lmites financieros que ste sistema determina. La Organizacin Administrativa tambin condicionar y ser condicionada por los procedimientos sobre adquisicin, almacenamiento y distribucin de los bienes y servicios y el grado de centralizacin con que opere el sistema. Los catlogos y las cuentas utilizadas afectarn, a su vez, a los sistemas de informacin financiera y hasta a los sistemas de planificacin al proyectar la demanda efectiva del Sector Pblico y su composicin por sectores de origen.
Ubicado, entonces, en un punto medular de la gestin pblica, el sistema de administracin de bienes y servicios debe procurar: a) Que sus condiciones tcnicas y de calidad satisfagan adecuadamente las necesidades, para las cuales han sido adquiridos (Eficiencia). b) Que los bienes y servicios requeridos sean puestos en el tiempo y lugar solicitados (Oportunidad). c) Que las adquisiciones se efecten a los precios que ms convengan a los intereses del Estado (Economa). Igualmente la Ley establece los preceptos que deben regular el Sistema de Administracin de Bienes y Servicios a fin de garantizar y asegurar su efectivo control interno.
SISTEMA DE ADMINISTRACIN DE BIENES Y SERVICIOS. ART. 10 El Sistema de Administracin de Bienes y Servicios establecer la forma de contratacin, manejo y disposicin de bienes y servicios. Se sujetar a los siguientes preceptos: a) Previamente exigir la disponibilidad de los fondos que compromete o definir las condiciones de financiamiento requeridas; diferenciar las atribuciones de solicitar, autorizar el inicio y llevar a cabo el proceso de contratacin; simplificar los trmites e identificar a los responsables de la decisin de contratacin con relacin a la calidad, oportunidad y competitividad del precio del suministro, incluyendo los efectos de los trminos de pago. b)Las entidades emplearn los bienes y los servicios que contraten, en los fines previstos en la Programacin de Operaciones y realizarn el mantenimiento preventivo y la salvaguardia de los activos, identificando a los responsables de su manejo. c)La reglamentacin establecer mecanismos para la baja o venta oportuna de los bienes tomando en cuenta las necesidades especficas de las entidades propietarias. La venta de acciones de sociedades de economa mixta y la transferencia o liquidacin de empresas del Estado, se realizar previa autorizacin legal especfica o genrica, con la debida publicidad previa, durante y posterior a estas operaciones.
Qu es el sistema de Administracin de Bienes y Servicios? El Sistema de Administracin de Bienes y Servicios es el conjunto de normas de carcter jurdico, tcnico y administrativo, que regulan en forma interrelacionada con los otros sistemas de administracin y control de la Ley N 1178, la contratacin, manejo y disposicin de bienes y servicios de las entidades pblicas40.
40
Normas bsicas del sistema de administracin de bienes y servicios. NBSABS. D.S. 25964. Art. 1.
El Sistema de Administracin de Bienes y Servicios est compuesto por los siguientes subsistemas: a) Subsistema de Contratacin de Bienes y Servicios: que comprende el conjunto de funciones, actividades y procedimientos administrativos para adquirir bienes o contratar servicios. Subsistema de Manejo de Bienes: que comprende las funciones, actividades y procedimientos relativos al manejo de bienes. Subsistema de Disposicin de Bienes: que comprende el conjunto de funciones, actividades y procedimientos relativos a la toma de decisiones sobre el destino de los bienes de uso institucional de propiedad de la entidad, cuando estos no son utilizados por la entidad pblica41.
b)
c)
Cules son las modalidades de contratacin? Las modalidades de contratacin de acuerdo al D.S. 25964 son cuatro: compras menores, invitacin pblica, licitacin pblica y compras por excepcin. Licitacin Pblica: Modalidad de contratacin que tiene por objeto permitir la participacin de un nmero indeterminado de proponentes, mediante convocatorias pblicas en peridicos y la Gaceta Oficial de Convocatorias. Invitacin Pblica: Modalidad de contratacin, mediante la cual se invita expresa y directamente a los potenciales proponentes que se encuentren en condiciones de proporcionar bienes y/o servicios, publicndose simultneamente la convocatoria en un peridico y la Gaceta Oficial de Convocatorias a fin de permitir la presentacin de otras propuestas. Compras y Contrataciones Menores: Modalidad de contratacin, mediante la cual se solicitan en forma directa cotizaciones a proveedores y contratistas, que se encuentren en condiciones de proporcionar los bienes y/o servicios requeridos. Contratacin por Excepcin: Modalidad de contratacin sin lmite de monto, mediante la cual la entidad pblica puede contratar directamente la provisin de bienes o la prestacin de servicios, nicamente si se presentan alguna de las situaciones establecidas en el artculo 61 de las presentes Normas Bsicas, previsiones que no corresponden a la licitacin pblica ni la invitacin pblica42. A continuacin, de manera esquemtica se presentan los principios, los Subsistemas, las cuantas y modalidades que asumen los distintos subsistemas.
41 42
NBSABS. Art. 6 NBSABS Art. 13
SISTEMA DE ADMINISTRACIN DE BIENES Y SERVICIOS (SABS) Normas Bsicas D.S. 25964

PRINCIPIOS: a) TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD b) LEGALIDAD c) RESPONSABILIDAD d) LICITUD e) BUENA FE f) IGUALDAD E IMPARCIALIDAD g) EQUIDAD h) CONFIDENCIALIDAD - Compras Menores De Bs 1 hasta Bs 60.000 - Invitacin directa De Bs 60.001 hasta Bs 1.000.000 - Licitacin Pblica De Bs 1.000.001 en adelante - Compras por Excepcin Independiente del monto - Administracin de Almacenes - Administracin de activos fijos muebles - Administracin de activos fijos inmuebles - Temporal - Arrendamiento - Prstamo de uso o comodato - Definitiva - Enajenacin Permuta
SUBSISTEMA DE CONTRATACIN
SUBSISTEMA DE MANEJO
SUBSISTEMA DE DISPOSICIN
6.2.6 SISTEMA DE TESORERA Y CRDITO PBLICO La Ley 1178 define el Sistema de Tesorera y Crdito Pblico as:
SISTEMA DE TESORERA Y CRDITO PBLICO. ART. 11 El Sistema de Tesorera y Crdito Pblico manejar los ingresos, el financiamiento o crdito pblico y programar los compromisos, obligaciones y pagos para ejecutar el presupuesto de gastos. Aplicar los siguientes preceptos generales: a) Toda deuda pblica interna o externa con plazo igual o mayor a un ao ser contrada por la mxima autoridad del Sistema de Tesorera del Estado, por cuenta del Tesoro Nacional o de la entidad beneficiaria que asume la responsabilidad del servicio de la deuda respectiva. b) Las deudas pblicas con plazo inferior al ao sern contradas por cada entidad con sujecin a la programacin financiera fijada por la mxima autoridad del Sistema de Tesorera del Estado. c) Sern de cumplimiento obligatorio por las entidades del Sector Pblico, las polticas y normas establecidas por la mxima autoridad del Sistema de Tesorera del Estado para el manejo de fondos, valores y endeudamiento.
Concepto del Sistema de Tesorera Uno de los cambios fundamentales, que ha operado la Ley 1178 en los sistemas de administracin financiera est dado en el rea de la Tesorera y del Crdito Pblico. A partir de la concepcin bsica de que, una vez definido el presupuesto, la responsabilidad por la ejecucin sale del rea de programacin y pasa a ser exclusiva de una gerencia financiera que recibe el nombre de Tesorera, se modifica un criterio tradicional, acentuado tras largos aos de hegemona de la unidad programadora. La Ley 1178, en su Artculo 11 , seala que el Sistema de Tesorera y Crdito Pblico manejar los ingresos y el financiamiento o crdito pblico y programar los compromisos, obligaciones y pagos para ejecutar el presupuesto de gastos. Bajo este nuevo concepto, el Tesoro deja de ser un mero pagador para transformarse en un autntico administrador de los fondos, del endeudamiento y de la ejecucin de los presupuestos pblicos, con capacidad normativa y de manejo de las polticas en el rea que le toca gerenciar. As, a partir del la Ley 1178 y de las modificaciones estructurales operadas en el Ministerio de Hacienda, se hace realidad un cambio, altamente necesario y positivo, transforma las relaciones entre las entidades involucradas, que determina los lmites de los sistemas de administracin financiera, permite una efectiva integracin entre los mismos y les lleva a actuar en forma interdependiente, en procura de una mayor eficiencia y racionalidad. Este sistema tiene como funcin centralizar los fondos fiscales y ordenar los pagos, para lo cual debe tener en cuenta la disponibilidad de fondos y el calendario de pagos correspondientes. El instrumento de carcter tcnico-administrativo que plasma las actividades de previsin, ejecucin, control y evaluacin del Tesoro Pblico, es el Programa de Caja, documento que rige las relaciones de ste, en forma directa con las entidades de la Administracin Pblica, e indirectamente a travs de estos, con los que no pertenecen a la misma. La tesorera administra los fondos de la Nacin en lo que se refiere a ingresos y egresos. El objetivo fundamental del Sistema de Tesorera es la Liquidez, y para su previsin la planificacin financiera es imprescindible.
Qu es el Sistema de Tesorera? El Sistema de Tesorera del Estado comprende el conjunto de principios, normas y procedimientos vinculados con la efectiva recaudacin de los recursos pblicos y de los pagos de los devengamientos del Sector Pblico, as como la custodia de los ttulos y valores del Sistema de Tesorera del Estado43.
En lo referido al Crdito Pblico, ste debe ser concebido como la capacidad de generar activos y pasivos financieros, de otorgar crditos y obtener crditos. El artculo 11 y las
43
Normas Bsicas de Tesorera. Resolucin Suprema. N 218056. Julio de 1997. Art. 2
Normas Bsicas del Subsistema de Crdito Pblico, establecen que las instituciones podrn contraer financiamientos de corto plazo (menor a un ao) siempre cuando ste sea repagado en la gestin y resuelva un problema transitorio de liquidez. Por otra parte centraliza en el Tesoro General de la Nacin la capacidad de endeudarse por el Estado. Las normas de Crdito Pblico sealan las distintas operaciones de crdito pblico que se pueden desarrollar, as como el proceso de administracin de la deuda y los lmites de endeudamiento de las entidades pblicas.
Qu es el Sistema de Crdito Pblico? El Sistema de Crdito Pblico es un conjunto de principios, normas, procesos y funciones para la eficiente y eficaz gestin de la deuda pblica en el marco de la administracin financiera gubernamental. El Sistema de Crdito Pblico regula las operaciones relativas a la captacin y administracin de recursos financieros, obtenidos por la va del endeudamiento pblico interno o externo, contemplados en el Presupuesto General de la Nacin, y destinados al financiamiento de inversiones o de gastos en los que el sector pblico es deficitario, a cubrir desequilibrios financieros temporales que presente el ejercicio fiscal o atender casos de emergencia. Los componentes del Sistema de Crdito Pblico son: la deuda pblica interna y la deuda pblica externa, sean estas de corto o largo plazo44.
SISTEMA DE TESORERA DEL ESTADO (STE) Normas Bsicas R.S. 218056 SUBSISTEMAS 1) RECAUDACIN DE RECURSOS 2) ADMINISTRACIN DE RECURSOS
a) Unicidad de la administracin de ingresos y egresos b) Programacin de flujos financieros y la ejecucin presupuestaria c) Registro, ingreso y custodia de los ttulos y valores
.
SISTEMA DE CRDITO PBLICO Normas Bsicas R.S. 218041 a) b) c) d) Sostenibilidad Eficiencia Centralizacin Oportunidad, transparencia y validez informacin Poltica Crediticia Estrategia de endeudamiento Red de relaciones interinstitucionales
PRINCIPIOS
de
la
SUBSISTEMA DE PLANIFICACIN DE LA DEUDA PBLICA

44
Normas bsicas del sistema de crdito pblico Resolucin Suprema N 218041 julio de 1997. Art. 1.
SUBSISTEMA DE ADMINISTRACIN DE LA DEUDA PBLICA
Inicio de operaciones Negociacin Contratacin Utilizacin Servicio Seguimiento y evaluacin
6.2.7 SISTEMA DE CONTABILIDAD INTEGRADA El sistema encargado de emitir informacin real, oportuna, pertinente y verificar la ejecucin del presupuesto es el sistema de contabilidad integrada, que es la base fundamental para la toma de decisiones en funcin de metas y objetivos definidos en la planeacin. El artculo 12 de la Ley 1178 seala:
SISTEMA DE CONTABILIDAD INTEGRADA. ART. 12 El Sistema de Contabilidad Integrada incorporar las transacciones presupuestarias, financiera y patrimoniales en un sistema comn, oportuno y confiable, destino y fuente de los datos expresados en trminos monetarios. Con base en los datos financieros y no financieros generar informacin relevante y til para la toma de decisin por las autoridades que regulan la marcha del Estado y de cada una de sus entidades, asegurando que: a) El Sistema contable especfico para cada entidad o conjunto de entidades similares, responda a la naturaleza de las mismas y a sus requerimientos operativos y gerenciales respetando los principios y normas de aplicacin general; b) La Contabilidad Integrada identifique, cuando sea relevante, el costo de las acciones del Estado y mida los resultados obtenidos. Concepto El sistema de Contabilidad Gubernamental es un sistema que produce resultados, informes, estados presupuestarios, financieros, econmicos y patrimoniales, almacenados en una base de datos. Es un sistema nico de informacin, base fundamental para la toma de decisiones en funcin de metas y objetivos definidos en la Planeacin.
Qu es el Sistema de Contabilidad Gubernamental Integrada? Constituye un conjunto de principios, normas y procedimientos tcnicos, que permiten el registro sistemtico de las transacciones presupuestarias, financieras y patrimoniales de las entidades del Sector Pblico en un sistema comn, oportuno y confiable con el objeto de satisfacer la necesidad de informacin destinada al control y apoyo del proceso de toma de decisiones de los administradores, cumplir normas legales y brindar informacin a terceros interesados en la gestin pblica.
La contabilidad del Estado no es sino un sistema de informacin sobre el proceso financiero de las organizaciones pblicas, que opera en funcin de la teora contable. Sistema Integrado de Informacin Financiera45 El diseo del sistema contable se realiz en funcin de un proceso deductivo, que parti de la consideracin del todo de la administracin financiera del Estado. Se deban establecer sistemas de informacin que operen en forma fusionada, as la contabilidad es el Sistema Integrado de Informacin Financiera.(SIIF) de la Institucin. El Sistema Integrado de Informacin Financiera se debi concebir para que opere automticamente y organice la informacin que almacena en sus archivos en una base de datos central, permitiendo alcanzar los mximos niveles de eficacia y eficiencia. La contabilidad del Estado, organizada como sistema integrado, en funcin de una base de datos, puede esquematizarse de la siguiente manera:
Entradas o insumos Proceso Salidas Estados de ejecucin presupuestaria de recursos y gastos Balance General Estado de Resultados Estado de evol. patrimonial etc Estados de flujo de Caja
Mdulo Presupuestario (Transac. Presupuestaria)

Transaccin de incidencia econmica financiera
Mdulo contable (Transaccin patrimonial) Mdulo Financiero (Transaccin financiera)
Subsistema de Registro Presupuestario El Subsistema de Registro Presupuestario captura las transacciones con incidencia econmico-financiera, integrados con los mdulos patrimonial y de tesorera, en los distintos momentos de registro contable del proceso administrativo presupuestario, con el objetivo de proveer informacin que: a) muestre la ejecucin presupuestaria de recursos y gastos; b) permita al rgano rector del sistema de presupuesto, evaluar la gestin presupuestaria de cada entidad, agregarla y consolidarla con la del resto del Sector Pblico; y c) posibilite el control del cumplimiento legal del Presupuesto, de los resultados sobre la gestin de los recursos pblicos y su programacin de operaciones46.
45 46
Ibidem, pg. 62. Normas bsicas del sistema Contabilidad Integrada Gubernamental. R.S. 218040
Subsistema de Registro Patrimonial El Subsistema de Registro Patrimonial contabiliza las transacciones, que afectan los activos, pasivos, patrimonio y resultados econmicos de las entidades integradas con los mdulos de presupuesto y tesorera, con los objetivos de proveer informacin sobre: a) b) c) d) la posicin financiera el resultado de sus operaciones; los cambios en su posicin financiera; y los cambios en su patrimonio neto.
Subsistema de Registro de Tesorera El Subsistema de Registro de Tesorera registra las transacciones de efectivo o equivalentes, a travs de caja o cuentas bancarias, integradas con los subsistemas de registro patrimonial y presupuestario, con los objetivos de: a) b) c) programar y administrar los flujos de fondos; producir informacin sobre las operaciones efectivas de caja; y permitir el anlisis, control y evaluacin de la adecuada asignacin y utilizacin de fondos.
Como premisa del sistema, se establece que cada institucin pblica con personera jurdica independiente, debe llevar una contabilidad que muestre resultados de su gestin presupuestaria, financiera y econmica anual y su situacin patrimonial, identificando sus activos, pasivos y patrimonio. La Contabilidad de las Instituciones pblicas operando como SIIF, debern mostrar peridicamente los siguientes estados financieros especficos: Ejecucin del Presupuesto de recurso Ejecucin del Presupuesto de Gastos. Estado de Resultados (o ingreso y gastos corrientes) Estado de origen y aplicacin de fondos. Balance general. Ejecucin del presupuesto de caja. Cuenta ahorro/inversin/ financiamiento. Cuadros del Sistema de Cuentas nacionales. Estadsticas de las Finanzas Pblicas.,
SISTEMA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL INTEGRADA (SCG)

Normas Bsicas R.S. 218040
REQUISITOS DE LA CONTABILIDAD INTEGRADA PARA OPERAR COMO SIIF Registro Universal Registro nico Conceptualizacin ampliada de Recursos y Gastos Diseo de un sistema integrado de cuentas Seleccin de momentos de registro contable SUBSISTEMAS 1) REGISTRO PRESUPUESTARIO a) Ejecucin presupuestaria de recursos y gastos. b) Evaluar la gestin y poder consolidar c) Control legal a) Posicin Financiera b) Resultados de su operacin c) Cambios de posicin financiera d) Cambios de Patrimonio neto a) Programar y administrar flujos de fondos b) Informacin Operaciones Efectivas Caja c) Anlisis, control y eval. de asignacin y uso de fondos
2) REGISTRO PATRIMONIAL
3) REGISTRO DE TESORERA
6.2.8 SISTEMA DE CONTROL GUBERNAMENTAL Concepto Un sistema de control implica un buen sistema de informacin que reporte a los distintos niveles los resultados obtenidos y las excepciones a las normas establecidas. Control consiste en evaluar lo que se est llevando a cabo, comparndolo con las normas o estndares establecidos, de manera que los ejecutivos tomen las medidas para corregir las discrepancias que aparezcan en relacin con lo que se ha planeado. Segn el artculo 13 de la Ley 1178, el Control Gubernamental deja de ser un control de tipo policiaco para convertirse en una funcin dentro del Estado Moderno, de apoyo al desarrollo econmico y social del pas, al fijarle cuatro objetivos. Objetivos del Control Gubernamental Los objetivos fijados por la Ley son los siguientes: En primer lugar mejorar la eficiencia en la captacin y uso de los recursos pblicos y en las operaciones del Estado, lo cual implica la realizacin de auditoras de resultados u operacionales para determinar el grado de eficacia de las operaciones y actividades de las entidades pblicas y formular las recomendaciones para mejorar dicho grado en trminos de efectividad, economicidad y eficiencia.
El segundo propsito sealado, es el de mejorar la confiabilidad en la informacin que se genere sobre la captacin y uso de los recursos, informacin tanto financiera como operativa. El tercer objetivo es el de mejorar los procedimientos para que toda autoridad rinda cuenta oportuna de los resultados de su gestin, tanto en lo referente a los objetivos a que se destinaron los recursos pblicos que le fueron confiados como de la forma y resultado de su aplicacin. Finalmente la Ley le seala al Control Gubernamental el objetivo de mejorar la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo inadecuado de los recursos del Estado, propsito este al que estuvo orientado el control fiscal desde su origen. Alcance del Control Gubernamental47 En los trminos de la Ley 1178, el Control Gubernamental se aplicar sobre los Sistemas de administracin de los recursos pblicos. Es decir, que su alcance cubre todas las entidades pblicas, sin excepcin, sealadas en el artculo 3 de la Ley. El Control Gubernamental se aplicar a las unidades administrativas de los Poderes Legislativos y Judicial y previa reglamentacin y con las excepciones por cuanta, el Control Gubernamental podr llegar a personas que reciban recursos del Estado para su inversin o funcionamiento, se beneficien de subsidios, subvenciones, ventajas o excepciones, o presten servicios pblicos sujetos a la libre competencia. Componentes del Control Gubernamental El Control Gubernamental esta integrado por dos sistemas a saber: - el Sistema de Control Interno y - el Sistema de Control Externo Posterior. La ley seala que el Control Interno comprender los instrumentos de Control Previo y Posterior, incorporados en el Plan de Organizacin y en los reglamentos y manuales de procedimientos de cada entidad y la Auditora Interna, que con relacin a la definicin clsica de Sistema de Control Interno de que ste est dado por el plan de organizacin y el conjunto de mtodos y medidas coordinadas que una entidad adopte para alcanzar sus objetivos, la ley puntualiza que tales mtodos y medidas son de Control Previo y Posterior. La obligacin de controlar que tiene el gobernante y consecuentemente quienes administran la Cosa Pblica, se manifiesta explcitamente en la obligacin legal de incorporar en el plan de organizacin y en los reglamentos y manuales de procedimientos de cada Entidad Pblica, los instrumentos de control que se aplicarn por todas las unidades de la entidad antes de la ejecucin de las operaciones y actividades o de que sus actos causen efecto, configurando el denominado Control Interno Previo, que no se
47
Ibidem, pg. 4.
reduce a procurar el cumplimiento de la legalidad o regularidad de las operaciones que se van a realizar, sino que abarca el propsito de garantizar que las mismas sean convenientes y oportunas a los fines y programas de la entidad. Ahora bien, para lograr que en una entidad se den los elementos de control interno con la mxima eficiencia, los sistemas de administracin y los procedimientos especficos que se utilicen, deben tener integradas las tcnicas de control de tal forma que sean y parezcan ser tareas normales de los propios sistemas, pues stos controles automticos que se basan en el principio clsico de que en una operacin, desde su inicio hasta el final, deben intervenir dos o ms personas sin que la una repita trabajo de la otra, resultan indispensables para proteger a todo ejecutivo del inadecuado manejo de los recursos por sus dependientes. De otra parte, responsabilizar de los controles previos a cada unidad de una entidad pblica, prohibiendo el ejercicio de ste tipo de controles a personas, unidades o entidades diferentes o externas a la unidad ejecutora de las operaciones, conduce a la necesaria creacin del sentido de responsabilidad y probidad en el desempeo de los deberes pblicos que debe tener todo servidor y a tomar conciencia de que dichas cualidades son ineludibles, momento en el cual la inmoralidad y corrupcin administrativa no tendran porqu presentarse.
COMPONENTES DEL CONTROL GUBERNAMENTAL

Artculos 13 al 16 Ley 1178
CONTROL GUBERNAM ENTAL
CONTROL INTERNO
CONTROL EXTERNO
PREVIO
POSTERIOR
AUDITORIA EXTERNA GUBERNAMENTAL
A CARGO DE LAS UNIDADES EJECUTORAS DE LAS OPERACIONES
A CARGO DE LOS RESPONSABLES SUPERIORES
A CARGO DE LA CGR, ENTES QUE EJERCEN TUICION O FIRMAS PRIVADAS DE AUDITORIA
LEGALIDAD CONVENIENCIA OPORTUNIDAD
EVALUACIN DE OPERACIONES BAJO SU DIRECTA COMPETENCIA
CALIFICAR EFICACIA DE ADMINISTRACIN Y CONTROL INTERNO OPINAR SOBRE CONFIABILIDAD DE REGISTROS CONTABLES Y OPERATIVOS
A CARGO DE LA UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA
DICTAMINAR SOBRE LA RAZONABILIDAD DE LOS ESTADOS FINANCIEROS EVALUAR LA EFICACIA, EFICIENCIA Y ECONOMIA DE LAS OPERACIONES
EVALUACIN CUMPLIMIENTO Y EFICACIA DE LOS SAYCO DETERMINAR LA CONBIALIDAD DE LOS REGISTROS Y ESTADOS FINANCIEROS ANALISIS DE RESULTADOS Y EFICIENCIA DE OPERACIONES
LEY DE ADMINISTRACIN Y CONTROL GUBERNAMENTALES N1178 (20 de Julio de 1990) Elaborado por Lic. MSc. Freddy Aliendre Espaa FINALIDADES (Art.1):
a) Programar, organizar, ejecutar y controlar la captacin y el uso eficaz y eficiente de los recursos pblicos para el cumplimiento y ajuste oportuno de las polticas, los programas, la prestacin de servicios y los proyectos del sector pblico b) Disponer de informacin til, oportuna y confiable asegurando la razonabilidad de los informes y estados financieros (decisin, transparencia) c) Lograr que todo servidor pblico, sin distincin de jerarqua, asuma plena responsabilidad por sus actos rindiendo cuenta no solo de los objetivos a que se destinaron los recursos pblicos que le fueron confiados, sino tambin de la forma y resultado de su aplicacin d) Desarrollar capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo incorrecto de los recursos del Estado
MBITO DE APLICACIN:(Art. 3,4,5)
a) Sector Pblico, b) Unidades administrativas de los poderes legislativo y Judicial, c) Sector privado que recibe recursos del Estado, se beneficie de subsidios, subvenciones, ventajas o exenciones ,o preste servicios pblicos no sujetos a la libre competencia
SISTEMAS
PROGRAMACIN DE OPERACIONES (Art. 6) Traducir los objetivos y planes estratgicos de cada entidad en metas Asegurar que los planes estn en concordancia con la Estrategia Nacional Traducir los planes en resultados concretos, tareas especficas, procedimientos y medios a utilizar (recursos humanos, materiales, tecnolgicos y servicios) La programacin deber ser integral R.S. N 216784 16 de agosto 1996
ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA (Art. 7) Se definir y ajustar en funcin de la Programacin de Operaciones Evitar duplicidad de objetivos y atribuciones Adecuar, fusionar o suprimir entidades Centralizar la formulacin de polticas, descentralizar o desconcentrar su ejecucin Toda entidad pblica se organizar internamente en funcin de sus objetivos y naturaleza R.S. N 217055 20 de mayo de 1997
PRESUPUESTO (Art. 8) Prever los montos y fuentes de recursos Asignar recursos a los requerimientos de la Programacin de Operaciones Sujecin a los lmites legales, las entidades que cuenten con recursos provenientes de tributacin, aportes a la seguridad social, otros aportes o transferencias de los Tesoros del Estado Presupuesto indicativo para las empresas y las entidades financieras pblicas R.S. N217095 4 de julio de 1997
ADMINISTRACIN DE PERSONAL (Art. 9) Procurar la eficiencia por la funcin pblica Determinar los puestos de trabajo efectivamente necesarios Implantar regmenes de: - contratacin, - evaluacin, - remuneracin, - capacitacin, - desarrollo, y - retiro
ADM. DE BIENES Y SERVICIOS (Art. 10) Contratar, manejar y disponer de bienes y servicios Exigir disponibilidad de fondos a comprometer y condiciones de financiamiento Diferenciar atribuciones y responsabilizar a los servidores pblicos por la contratacin y uso de bienes y servicios Emplear los bienes y servicios en los fines previstos en la Programacin de Operaciones Establecer mecanismos para la venta y baja de bienes
TESORERA Y CRDITO PUBLICO (Art. 11) Manejar ingresos, financiamiento o crdito pblico Programar compromisos, obligaciones y pagos Toda deuda pblica externa o interna con plazo mayor o igual a un ao ser contrada por cada entidad con sujecin a la Programacin Financiera del T.G.N.
CONTABILIDAD INTEGRADA (Art. 12) Incorporar transacciones presupuestarias, financieras y patrimoniales en un sistema comn Generar informacin relevante y til para la toma de decisiones Sistema contable especfico para cada entidad Identificar costos cuando sea relevante
CONTROL GUBERNAMENTAL (Art. 13 al 16) Mejorar la eficiencia en la captacin y uso de los recursos pblicos y la confiabilidad de la informacin que se genera Mejorar los procedimientos para que los ejecutivos rindan cuenta oportuna de su gestin Mejorar la capacidad administrativa para identificar el manejo inadecuado de los recursos Sistemas de control interno (previo y posterior) y control externo posterior
F U N C I O N E S normas bsicas
RGANO RECTOR
D.S. 26115 21 de marzo de 2001

MINISTERIO DE HACIENDA
D.S. 25964 21 de octubre de 2001
R.S. N 218056 30 de julio de 1997 R.S. N218041 29 de julio de 1997
R.S. 218040 29 de julio 1997
Normas de Auditoria Gub (CGR-1/09/99) P,NGCI, NBCI, (CGR2001

CONTRALORA GENERAL
D.R. Favor citar fuente y autor
LOS MODELOS DE GESTIN DEL ESTADO BOLIVIANO 583
7.
RESPONSABILIDAD POR LA FUNCIN PUBLICA48
A diferencia de lo que ocurre en el sector privado, la responsabilidad por el ejercicio de la Funcin Pblica nace del Mandato que la sociedad otorga a los poderes del Estado para que, en su representacin, gestionen la cosa pblica persiguiendo el bien comn y el inters colectivo. Este Mandato originario se encuentra plenamente formalizado en la Constitucin Poltica del Estado (CPE), la que establece que la soberana reside en el pueblo; es inalienable e imprescriptible; su ejercicio est delegado a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial (Art. 2 ), para sealar ms adelante que el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y de sus autoridades creadas por Ley (Art. 4 ). En una versin moderna del mandato se establece que el pueblo delega su poder a diputados, senadores y presidente (de manera directa, de ganar ste por mayora de votos una eleccin nacional), y dichos mandatarios se convierten en mandantes al delegar poder en la administracin pblica. En consecuencia el funcionario pblico, en su calidad de mandatario, est obligado a responder no solo por los actos para los cuales ha sido conferido el Mandato, sino tambin por aquellos que son necesarios para su cumplimiento, con total diligencia. La conceptualizacin de la funcin pblica como Mandato, permite establecer por un lado el derecho que tiene la sociedad como mandante de exigir que el mandatario o servidor pblico responda no solo por los objetivos a que se destinaron los recursos pblicos que le fueron confiados, sino tambin por la forma y los resultados de su aplicacin, y por otro lado la obligacin que tiene el servidor pblico de responder por su mandato, proporcionando la informacin requerida, facilitando el acceso a los sistemas de gestin con la finalidad de garantizar la transparencia y publicidad de sus actos, que permitan a la sociedad formularse un criterio valorativo en torno al desempeo del mandato y a los organismos tcnicos realizar el anlisis de la responsabilidad consecuente. La concepcin del Mandato quedara insuficiente si no se la complementa con la de servicio, prevista en el artculo 43 de la CPE: Una ley especial establecer el estatuto del funcionario pblico sobre la base del principio fundamental de que los funcionarios y empleados pblicos son servidores exclusivos de los intereses de la colectividad, y no de parcialidad o de partido poltico alguno. El Mandato social es una institucin tpica de la democracia representativa, sin embargo, la cada vez mayor compleja red de instituciones y procedimientos que se organizan como consecuencia de su desarrollo, hacen cada vez ms imperceptible para el servidor pblico la existencia del Mandato, lo que explica, en el caso Boliviano, la absoluta falta de correspondencia entre la gestin estatal y el inters colectivo.
48
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. Ob. Cit.
El imperfecto sistema poltico, pese a postular que la independencia y coordinacin de los Poderes es la base del gobierno y que sus distintas funciones no pueden ser reunidas en un slo rgano, anula tal independencia a travs de disposiciones organizacionales y de un inadecuado sistema electoral, resultando de hecho la primaca del Poder Ejecutivo sobre los dems. En la prctica, lo anterior significa la sustitucin del concepto de mandato social por el de mandato poltico lo que determina que en la mayora de los casos el funcionario pblico responda ante su organizacin partidaria y no ante la Sociedad. Este proceso vicioso impide a la colectividad pronunciarse y controlar el desarrollo de la actividad pblica y fomenta la corrupcin. El nuevo enfoque de la responsabilidad por la Funcin Pblica, asentado en una administracin pblica concebida como mandato que otorga la sociedad, trasciende su acepcin tradicional de responsabilidad civil por los actos de los servidores limitada a la simple reparacin del dao causado al patrimonio pblico. En consecuencia, el anlisis de la responsabilidad es el instrumento que permitir evaluar la gestin pblica a travs del desempeo de sus servidores, con la finalidad de que la sociedad mediante los mecanismos propios de la democracia revoque o ratifique el mandato conferido, por esto se puede anotar que a partir de la Ley 1178 la responsabilidad es el vnculo que une a la Sociedad con el servidor pblico. 7.1 NUEVO ENFOQUE DE LA RESPONSABILIDAD La Ley 1178 establece el concepto integral de la responsabilidad por la funcin pblica el cual haba estado disperso hasta antes de la promulgacin de esta norma Quin responde en la Ley 1178? Todos los servidores pblicos; sin distincin de jerarqua o cualquiera sea la fuente de su remuneracin, asumen plena responsabilidad. Las personas naturales o jurdicas que no siendo servidores pblicos, se beneficiaren indebidamente con recursos pblicos o fuesen causantes de dao al patrimonio del Estado y de sus Entidades.
De qu son responsables? Todo servidor pblico es responsable y rinde cuenta por: Sus actos Objetivos a los que se destinaron recursos pblicos confiados a su cargo Forma de aplicacin Resultado de la aplicacin Resultados emergentes del desempeo de funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo En consecuencia, la responsabilidad de los servidores pblicos, ya no se agota con el cumplimiento de la legalidad, sino que se deber demostrar haber obtenido los resultados
que la sociedad espera de la gestin. En los casos en que la normatividad le impida lograr resultados deber adoptar una decisin gerencial representando previamente el bice legal. El anlisis de responsabilidad por el ejercicio de la funcin pblica que realiza la C.G.R., en su calidad de rgano tcnico de control externo posterior deber evaluar la accin u omisin de los servidores pblicos tomando en cuenta los resultados obtenidos. La responsabilidad por los resultados, disminuye la importancia del control de legalidad por lo cual los servidores pblicos no podrn utilizar como parapeto el simple cumplimiento formal de las normas, lo que incide en la disminucin del fraude legal. 7.2 ASPECTOS GENERALES SOBRE LA RESPONSABILIDAD POR LA FUNCIN PBLICA EN LA LEY 1178.
Denominacin La Ley 1178 introduce una nueva terminologa sustitutiva de la clsica distincin entre funcionarios pblicos y empleados pblicos, denominando "Servidor Pblico" a toda persona que preste servicios personales en relacin con autoridades estatales. Aquellos funcionarios que ejercen jerarquas y que se constituyen en principales responsables de la administracin de las entidades a su cargo son llamadas indistintamente autoridades o ejecutivos, pero en todo caso siguen siendo servidores pblicos. Presuncin de licitud La Constitucin Poltica del Estado la reconoce en su Art. 16: Se presume la inocencia del encausado mientras no se pruebe su culpabilidad. Aunque el principio se refiere ms al mbito penal, su aplicacin se extiende en todos los mbitos del Derecho. La Ley 1178, concordante con este precepto constitucional proclama expresamente la presuncin de licitud de las operaciones y actividades realizadas mientras no se pruebe lo contrario, en el mbito de la Administracin Pblica; de tal manera que toda operacin o actividad realizada por el Servidor Pblico es lcita y legal; y cuando el Servidor Pblico es acusado de ilicitud en sus actos relativos a la funcin que desempea, quien debe probar es quien acusa, no el servidor pblico. Prescripcin En el Derecho Privado (Civil), derecho que regula las relaciones interindividuales, entre particulares, las deudas se extinguen en el peor de los casos en 5 aos. A esta forma de extincin de las obligaciones por el transcurso del tiempo y por la inactividad del acreedor se denomina prescripcin.
La ley 1178 introduce una disposicin novedosa al establecer la prescripcin de las deudas con el Estado, fijando el tiempo de 10 aos. 7.3 CLASES DE RESPONSABILIDAD49 Responsabilidad Administrativa Responsabilidad ejecutiva Responsabilidad civil Responsabilidad penal 7.3.1 RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
Por una accin u omisin que contraviene al ordenamiento jurdico administrativo y las normas que regulan la conducta del servidor pblico. El ordenamiento jurdico administrativo implica el conjunto de normas y disposiciones que establecen la forma de actuar de las instituciones de la administracin pblica, por ejemplo para el caso de compras, contabilidad, sueldos, etc. Las normas que regulan la conducta funcionaria se refieren al conjunto de disposiciones que regulan el accionar de los servidores pblicos de las Instituciones pblicas por ejemplo las relativas al Reglamento Interno de las Instituciones, los cdigos de tica profesional.
Son pasibles de esta responsabilidad los servidores pblicos o ex-servidores pblicos nicamente. establece? Se determina a travs del proceso administrativo que se sustancia internamente en la entidad, conforme al procedimiento establecido por los Arts. 18 al 32 del D.S. 223138-A.
Las sanciones previstas por esta responsabilidad en la Ley 1178 son: multa (hasta un mximo de un 20% de la remuneracin), para faltas leves, suspensin (hasta un mximo de treinta das sin goce de haberes); para faltas graves destitucin; en caso de faltas gravsimas. La responsabilidad administrativa de ex-servidores pblicos se establece a efectos de dejar constancia y registro de su conducta.
49
ALIENDRE E. Freddy. SAN MIGUEL Erick. Ley 1178 y Sistema de Administracin de Bienes y Servicios para Gobiernos Municipales. Contralora General de la Repblica Secretaria Nacional de Participacin Popular 1996 La Paz Bolivia
La responsabilidad administrativa prescribe a los dos aos del da de cometida la contravencin. 7.3.2 RESPONSABILIDAD EJECUTIVA
Es una forma de responsabilidad que la podramos denominar "propia", por cuanto slo pueden incurrir en ella los ejecutivos o ex-autoridades de las entidades del Sector Pblico.
Se origina por las siguientes causas: Por falta de rendicin de cuentas por parte de la autoridad o ejecutivo, no solo de los objetivos a que se destinaron los recursos confiados, sino tambin de los resultados obtenidos. Cuando la entidad respectiva no enva a la C.G.R. copia de los contratos suscritos hasta el 5 da de ser perfeccionados. Cuando no entrega a la Contadura General del Estado los estados financieros, dentro de los tres meses de concluido el ejercicio fiscal y/o no pone a disposicin de la Contralora General de la Repblica los mismos. Cuando no respeta la independencia de la unidad de auditora interna. Cuando no se han establecido o no funcionan adecuadamente los sistemas de administracin y control interno. Por deficiencia o negligencia en su gestin que no permite lograr resultados razonables.
El Contralor General de la Repblica es; de acuerdo a la Ley 1178, la nica autoridad facultada para dictaminar la responsabilidad ejecutiva
Mediante un Dictamen de responsabilidad Ejecutiva que se fundamenta en uno o ms informes de auditoria que demuestren que se ha incurrido en las causales ya sealadas. Estos hallazgos, luego son analizados legalmente; por la unidad especial de la Contralora, a objeto de brindar su opinin correspondiente. ste informe tcnico-jurdico es comunicado al mximo ejecutivo para su aclaracin, cumplido el procedimiento de aclaracin, el Contralor General de la Repblica, si corresponde, dictamina la responsabilidad ejecutiva. El dictamen es una opinin, por ello no procede ningn recurso impugnatorio, el mismo se remite en calidad de notificacin al ejecutivo responsabilizado y al superior jerrquico
de la direccin colegiada (por ejemplo al Presidente del Concejo Municipal) para que adopte la sancin o caso contrario justifique la no aplicacin de sanciones. El Contralor General de la Repblica debe informar al Presidente de la Repblica y a las Comisiones respectivas del Congreso Nacional sobre los dictmenes de responsabilidad ejecutiva. Cules las consecuencias de la determinacin de responsabilidad ejecutiva? La sancin que debe imponerse por la autoridad competente (Por ejemplo el Concejo Municipal al Alcalde Municipal), como consecuencia de un dictamen de responsabilidad ejecutiva es: a) destitucin o b) suspensin sin goce de haberes. La responsabilidad ejecutiva de ex-servidores pblicos se establece a efecto de dejar constancia y registro de su conducta. La responsabilidad ejecutiva prescribe a los dos aos de concluida la gestin del mximo ejecutivo. 7.3.3 RESPONSABILIDAD CIVIL
Se origina cuando la accin u omisin del servidor pblico o de las personas naturales o jurdicas privadas cause dao al Estado valuable en dinero. Ser civilmente corresponsable el superior jerrquico que hubiere autorizado el uso indebido de bienes, servicios y recursos del Estado o cuando dicho uso fuere posibilitado por las deficiencias de los sistemas de administracin y control interno factibles de ser implantados en la entidad. Si los particulares se benefician indebidamente con recursos pblicos, o causen dao al patrimonio estatal. Si varias personas son responsables del dao causado responden solidariamente, esto quiere decir, que el estado puede demandar a cualquiera de los deudores por el total de la obligacin.
Son pasibles de responsabilidad civil los servidores pblicos, ex-servidores pblicos, personas naturales o jurdicas privadas.
La sancin se determina por juez competente:
- Jurisdiccin Coactiva Fiscal - Jurisdiccin Ordinaria - Otras jurisdicciones especiales (por ejemplo la tributaria)
Por juez competente. En los casos que los informes de auditora de la Contralora General de la Republica o de unidades auditora interna que recomiendan la aplicacin del Art.77 de la Ley del Sistema de Control fiscal, necesariamente requiere de la aprobacin del Contralor General de la Repblica. El Art. 77 de la Ley de Control Fiscal establece que: La Contralora General de la Repblica constituye tribunal administrativo con jurisdiccin y competencia propios en los juicios coactivos que se deduzcan en los casos siguientes: a) Defraudacin de fondos pblicos. Comete delito de defraudacin quien mediante simulacin, ocultacin o engao, se apropie indebidamente de fondos fiscales. Se considera as mismo defraudacin, la apropiacin o retencin indebida de fondos fiscales y de beneficencia pblica recolectados por instituciones privadas con tal fin. b) Falta de rendicin de cuentas con plazos vencidos de sumas recibidas en tal carcter. c) Falta de descargo de valores fiscales (ejemplo papel sellado) d) Percepcin indebida de sueldos, salarios, honorarios, dietas y otras remuneraciones anlogas con fondos del Estado. e) Incumplimiento de contratos administrativos de ejecucin de obras, servicios pblicos, suministro y concesiones. f) Incumplimiento de contratos no previstos en el inciso anterior. g) Incumplimiento de prstamos otorgados por los bancos estatales, con fondos provenientes de financiamientos externos concluidos por el Estado. h) Apropiacin o disposicin arbitraria de bienes patrimoniales del Estado i) Prdidas de activos y bienes del Estado por negligencia, irresponsabilidad de los empleados. Cules las consecuencias de la determinacin de responsabilidad civil? La sancin consiste en el resarcimiento del dao econmico. Pero el resarcimiento del dao econmico antes o despus de la ejecutoria del pliego de cargo o sentencia, no libera ni excluye al servidor o ex-servidor pblico de la responsabilidad administrativa, ejecutiva o penal, si la hubiere. 7.3.4 RESPONSABILIDAD PENAL Son pasibles de responsabilidad penal los servidores pblicos, ex-servidores pblicos o particulares
Se configura cuando la accin u omisin del servidor pblico o de los particulares se encuentra tipificada en el Cdigo Penal, es decir definida como delito Ejemplos de delitos tipificados en el cdigo penal: PECULADO (ART.142). El funcionario pblico que aprovechando del cargo que desempea se apropiare de dinero, valores o bienes de cuya administracin, cobro o custodia se hallare encargado, ser sancionado con privacin de libertad de tres a ocho aos y multa de sesenta a doscientos das. MALVERSACIN (ART.144). El funcionario pblico que diere a los caudales que administra, percibe o custodia, una aplicacin distinta de aquella a que estuvieren destinados, incurrir en reclusin de un mes a un ao o multa de veinte a doscientos cuarenta das. COHECHO PASIVO PROPIO (ART.145). COIMA. El funcionario pblico o autoridad que para hacer o dejar de hacer un acto relativo a sus funciones o contrario a los deberes de su cargo, recibiere directamente o por interpuesta persona, para si o un tercero, ddivas o cualquier otra ventaja o aceptar ofrecimientos o promesas, ser sancionado con presidio de dos a seis aos y multa de treinta a cien das. USO INDEBIDO DE INFLUENCIAS (ART.146). El funcionario pblico o autoridad que, directamente o por interpuesta persona y aprovechando de las funciones que ejerce o usando indebidamente de las influencias derivadas de las mismas, obtuviere ventajas o beneficios, para s o para un tercero, ser sancionado con presidio de dos a ocho aos y multa de cien a quinientos das. BENEFICIOS EN RAZN DEL CARGO (ART.147). El funcionario pblico o autoridad que en consideracin a su cargo admitiere regalos u otros beneficios, ser sancionado con reclusin de uno a tres aos y multa de sesenta a doscientos das. OMISIN DE DECLARACIN DE BIENES Y RENTAS (ART.149). El funcionario pblico que conforme a la ley estuviere obligado a declarar sus bienes y rentas a tiempo de tomar posesin de su cargo y no la hiciese, ser sancionado con multa de treinta das. NEGOCIACIONES INCOMPATIBLES CON EL EJERCICIO DE FUNCIONES PBLICAS (ART.150). El funcionario pblico que por s o por interpuesta persona o por acto simulado se interesar y obtuviere para s o para tercero un beneficio ilcito en cualquier contrato, suministro, subasta u operacin en que interviene por razn de su cargo, incurrir en privacin de libertad de uno a tres aos y multa de treinta a quinientos das. CONCUSIN (ART.151). El funcionario pblico o autoridad que con abuso de su condicin o funciones, directa o indirectamente, exigiere u obtuviere dinero u otra ventaja ilegtima o en proporcin superior a la fijada legalmente, en beneficio propio o de un tercero, ser sancionado con presidio de dos a cinco aos. EXACCIONES (ART.152). El funcionario publico que exigiere u obtuviere las exacciones expresadas en el artculo anterior para convertirlas en beneficio de la
administracin pblica, ser sancionado con reclusin de un mes a dos aos. Si se usare alguna violencia en los casos de los dos artculos anteriores, la sancin ser agravada en un tercio. RESOLUCIONES CONTRARIAS A LA CONSTITUCIN Y A LAS LEYES (ART.153). El funcionario pblico o autoridad que dictare resoluciones u ordenes contrarias a la Constitucin o a las leyes o ejecutare o hiciese ejecutar dichas resoluciones u ordenes, incurrir en reclusin de un mes a dos aos. INCUMPLIMIENTO DE DEBERES (ART.154). el funcionario pblico que ilegalmente omitiere, rehusare hacer o retardare algn acto propio de su funcin, incurrir en reclusin de un mes a un ao. ABANDONO DE CARGO (ART.156). El funcionario pblico, que, con dao del servicio pblico, abandonare su cargo sin haber cesado legalmente en el desempeo de ste, ser sancionado con multa de treinta das. El que incitare al abandono colectivo del trabajo a funcionarios o empleados pblicos, incurrir en reclusin de un mes a un ao y multa de treinta y sesenta das. NOMBRAMIENTOS ILEGALES (ART.157). Ser sancionado con multas de treinta a cien das el funcionario pblico que propusiere en terna o nombrare para un cargo pblico a personas que no reuniere las condiciones legales para su desempeo. CONTRATOS LESIVOS AL ESTADO (ART.221). El funcionario pblico que, a sabiendas, celebrare contratos en perjuicio del Estado o de entidades autnomas, autrquicas, mixtas o descentralizadas, ser sancionado con privacin de libertad de uno a cinco aos. INCUMPLIMIENTO DE CONTRATOS (ART.222). El que habiendo celebrado contratos con el Estado o con las entidades a que se refiere el artculo anterior, no los cumpliere sin justa causa, ser sancionado con reclusin de uno a tres aos. CONDUCTA ANTIECONMICA (ART.224). El funcionario publico o el que hallndose en el ejercicio de cargos directivos u otros de responsabilidad, en instituciones o empresas estatales, causare por mala administracin o direccin tcnica, o por cualquier otra causa, daos al patrimonio de ellas o a los intereses del Estado ser sancionado con privacin de libertad de uno a seis aos. EVASIN DE IMPUESTOS (ART.231). El que obligado legalmente o requerido para el pago de impuestos no los satisfaciere u ocultare, no declare o disminuyere el valor real de sus bienes o ingresos, con el fin de eludir dicho pago o de defraudar al fisco, ser sancionado con prestacin de trabajo de un mes a un ao y multa de veinte a cincuenta das.
Otros ejemplos de delitos y sanciones de privacin de libertad (crcel), sealados en el cdigo penal seran: - FALSO TESTIMONIO: 1 a 3 aos - IMPRESIN FRAUDULENTA DE SELLO OFICIAL: 1 a 3 aos - FALSIFICACIN DE DOCUMENTOS: 1 A 6 aos - CHEQUE EN DESCUBIERTO: 1 a 6 aos - PRIVACIN DE LIBERTAD: 2 a 8 aos - AMENAZAS: Un mes a 1 ao
- COACCIN: 6 meses a 2 aos - ATENTADOS CONTRA LA LIBERTAD DE ENSEANZA: 6 meses a 3 aos - ALLANAMIENTO DE DOMICILIO POR FUNCIONARIO PUBLICO: 1 a 4 aos - HURTO: 1 mes a 5 aos - ROBO (POR LA FUERZA): 1 a 5 aos - ESTAFA: 1 a 5 aos - ESTELIONATO: 1 a 5 aos - APROPIACIN INDEBIDA: 3 meses a 3 aos - ABUSO DE CONFIANZA: 3 meses a 2 aos - ABIGEATO (Hurto, robo o apropiacin de ganado): 2 A 10 aos - ALTERACIN DE LINDEROS: tres meses a 2 aos La determinacin de esta responsabilidad corresponde a la justicia ordinaria; pero cuando un servidor pblico tenga conocimientos de actos que impliquen comisin de delitos, debe poner en conocimiento de Asesora Legal de la entidad, quien a travs de la autoridad legal competente tiene la obligacin de denunciar al Ministerio Pblico. Toda persona responsable penalmente, lo es tambin civilmente y est obligada a la reparacin de los daos materiales y morales causados por el delito. Mediante un juicio en la jurisdiccin penal. 7.3.5 RESPONSABILIDAD DE LOS PROFESIONALES La suscripcin de un informe hace responsable a todo servidor pblico pero en especial a los profesionales, tanto por su legalidad como por los resultados que puedan acarrear. La Ley establece una atencin particular a los profesionales abogados, quienes son los responsables en el patrocinio legal del Sector Pblico, cuando incurren en vicios procedimentales o cuando los recursos se declaren en improcedentes por aspectos formales. Esta disposicin no debe interpretarse nunca como la obligacin de los abogados de ganar en juicios (obtener una sentencia favorable) donde las entidades del Sector Pblico son demandadas o demandantes, por cuanto el abogado contrae una obligacin de medio y no de resultado, lo que significa que nunca puede obligarse a ganar un juicio, pero s a poner todo de s (ser lo ms diligente posible) en el patrocinio de una causa.
7.3.6 EXENCIN DE RESPONSABILIDAD Enmarcada en la idea de la responsabilidad por resultados, la ley 1178 establece la exencin de la responsabilidad cuando la decisin se haya tomado en procura de mayor beneficio y en resguardo de los bienes de la entidad, pero siempre que haya sido tomada por motivos de fuerza mayor o dentro de los riesgos propios de la operacin. En este caso hay exencin de responsabilidad administrativa, ejecutiva y civil, pero no penal, porque la comisin de delitos slo puede ser fijada por la Ley penal, y por cuanto algunos tipos penales son de carcter formal, esto es, que no necesariamente se exige un resultado daoso, sino que es suficiente una actitud que denote una accin antijurdica. Hay que anotar que en todo caso, la exencin de responsabilidad debe ser la excepcin y no la regla. 8.
ESTRATEGIAS DE IMPLANTACIN DE LA LEY 1178
El documento El Estado Boliviano en procura de la responsabilidad por resultados de octubre de 1990, seala la estrategia definida para la implantacin de la Ley 1178. A continuacin algunos conceptos importantes de la misma: Los primeros programas para la implantacin de esta Ley arrojaron un requerimiento de actividades continuas durante siquiera siete aos y abarcan las siguientes grandes tareas: 1. La iniciativa y carga principal corresponde al ministerio de Finanzas, que con la Ley se ha convertido en la cartera de administracin y finanzas pblicas. Elaborar y emitir las normas bsicas para el manejo del crdito pblico y los sistemas de programacin de operaciones, organizacin administrativa, administracin de personal y administracin de bienes y servicios. Adems de completar la tarea de difusin de todas las normas, durante los tres aos siguientes a la implantacin en las entidades principales, toda la normatividad deber ser revisada y ajustada en base a la experiencia adquirida. La ejecucin de la tarea normativa bsica, la evaluacin de la normatividad especfica, y el seguimiento del desarrollo y funcionamiento de los sistemas en 130 a 150 entidades de las ms de 300 existentes, implica el fortalecimiento substancial de la subsecretaria de Presupuesto, del Tesoro General de la Nacin y de la Contadura General del Estado. Se estima un requerimiento de ms de 200 ejecutivos y supervisores principales calificados, a fin de que stas subsecretarias cumplan la tarea que les corresponde. En funcin de la celeridad y nivel profesional con que se ponga en funcionamiento la Gerencia de Auditoria de sistemas, la Contralora podra contribuir al xito del proceso de implantacin de los sistemas administrativos y del control interno. Estas evaluaciones de la normatividad especfica y de la efectividad y eficiencia del funcionamiento de los sistemas, no solamente apoyaran a las entidades sino que retroalimentarian al Ministerio de Finanzas para el ajuste de la normatividad bsica en funcin de los requerimientos que se identifiquen.
2.
3.
4.
Las tareas de la Contralora para cumplir el papel de entidad superior del Control Gubernamental son: difundir la normatividad del Control Interno y la Auditoria Gubernamental ya aprobada; elaborar la reglamentacin prevista por la Ley, especialmente la de responsabilidades; fortalecer las gerencias principales de auditoria que cubran las reas de gobierno central, empresas pblicas y gobiernos locales/servicios sociales; articular operativamente las gerencias departamentales de auditoria con las nacionales; desarrollar una gerencia de especialistas no financieros que participen en la realizacin de las auditorias de sistemas de informacin gerencial y de resultados; y fusionar los servicios legales, adecundolos al apoyo de las auditorias, anlisis de responsabilidades y las nuevas atribuciones de la Contralora. Se estima un requerimiento de alrededor de 70 ejecutivos y supervisores principales calificados. Se prev un programa de por lo menos siete aos para la formacin y especializacin de los recursos humanos requeridos para el manejo de los sistemas en 130 a 150 entidades. 700 ejecutivos y supervisores 2000 profesionales principales Tambin se prev capacitar unos 1000 tcnicos para la administracin de entidades menores. No obstante la meta anterior, el problema de contar con profesionales adecuadamente preparados nace de la excesiva subdivisin de carreras en las universidades. Por ello se prev iniciar a la brevedad posible una maestra de dos aos en Gerencia y Contadura Pblica. Participaran los Licenciados en Auditoria Financiera, Administracin de Empresas e Informtica y Contadores Generales que no slo se hubieran distinguido en la capacitacin bsica sino en el mismo trabajo. Esta Maestra sera la fuente para gerentes financieros y de auditoria, instructores del Centro de Capacitacin y docentes universitarios. Finalmente, debe solucionarse el problema de atraer y mantener al personal dentro del programa y lo que ms, procurar su permanencia en los cargos asignados. El cumplimiento de todo lo reseado depende en gran parte del apoyo internacional a la redefinicin y redimensionamiento del Estado Boliviano, y al logro de una gerencia pblica con responsabilidades por los beneficios efectivos para la sociedad.
Como se ha mencionado anteriormente, la reglamentacin especfica de la Ley 1178, recin se hizo en el Gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada, es decir la primera culpa por la no implantacin de la Ley 1178 est en el Gobierno Paz Zamora, que slo fue un receptor fortuito de un excelente proyecto realizado en el gobierno de Vctor Paz, no realizo ningn tipo de direccin, ni accin concreta al respecto. De hecho la estrategia mencionada es muy dbil, lo nico que se realizo de sta fue la capacitacin prioritaria e intensiva del personal de la Contralora, pero esto era insuficiente, en cuanto no exista propiamente el diseo de los sistemas SAFCO. Tambin vale la pena mencionar que la Contralora, conjuntamente USAID, crearon una Maestra en la Universidad Catlica, para beneficio de pocos y sacrificio de muchos, aquello tampoco funcion. Nunca se encar un esfuerzo global por implantar la ley a 130
entidades o siquiera la mitad, nunca se contrato el personal profesional para el Ministerio de Hacienda, nunca se hizo nada, de la magnitud que se necesitaba.
RESPONSABILIDADES POR LA FUNCIN PBLICA

RESPONSABILI DAD ADMINISTRATIVA CUNDO SE ESTABLECE? QUINES SON SUJETO? CUNDO PRESCRIBE? CMO SE DETERMINA? SANCIN
Accin u omisin contraviene el ordenamiento jurdico administrativo y normas de conducta funcionaria. Ley 1178 art. 29, DS 23318-A arts. 13 y 14 Gestin deficiente o negligente, falta de rendicin de cuentas, no presentacin de estados financieros, no envo de copias de contrato, no respeto a independencia a la UAI y no implantacin o mal funcionamiento de los sistemas de administracin y control interno. Ley 1178 art. 30, DS 23318-A art. 34 Accin u omisin de servidor pblico o personas privadas, causan dao al Estado valuable en dinero. Ley 1178 art. 31, DS 23318-A art. 50. Accin u Omisin est tipificada como delito contra la funcin pblica en el Cdigo Penal y otras leyes .
Servidores Pblicos, exservidores pblicos para dejar constancia y registro DS 23318-A art. 15
A los dos aos de la contravencin
Mediante proceso interno, en base a informes de auditora o no. Dictamen de la CGR tiene calidad de prueba preconstituida DS 23318-A arts 18 al 30 Por dictamen del contralor General de la repblica en base a informes de auditoria y opinin lega.
- Multa. - suspensin, o - destitucin; de acuerdo a la gravedad de los hechos. Ley 1178 art. 29
Ley 1178 art. 29, DS 23318-A arts. 13 al 33 EJECUTIVA
DS 23318-A art. 16
Mxima autoridad ejecutiva o direccin colegiada o ambos; Exautoridades para dejar constancia y registro.
A los dos aos de concluido la gestin.
Sugiere a la autoridad superior la suspensin o destitucin de la autoridad responsabilizada. Remite informe al Congreso Nacional
Ley 1178 art. 30, DS 23318-A arts. 34 al 49 CIVIL
DS 23318-A art. 37
DS 23318-A art. 36
DS 23318-A art. 39
Ley 1178 art. 42 inciso g), DS 23318A art. 47 Resarcimiento del dao econmico.
Servidores pblicos, exservidores, personas naturales o jurdicas privadas. Ley 1178 art. 31.
A los 10 aos de cometido el acto y/o desde la ltima accin procesal.
Mediante proceso judicial, en un juzgado administrativotributario-coactivo, o juez competente. DS 23318-A art. 50
Ley 1178 art. 31, DS 23318-A arts. 50 al 59 PENAL
Ley 1178 art. 40
Ley 1178 art. 39
Servidores pblicos exservidores o personas naturales o jurdicas privadas.
En 8 aos para los delitos que tengan sancin privativa de 6 o ms aos; en 5 aos, para los que tengan penas privativas de libertad de menores a 6 aos y mayores a 2 aos; en 3, para los dems delitos Cdigo Penal 100, 101, 105 art
Mediante proceso judicial, por juez competente
Presidio, reclusin, prestacin de trabajo o das multa, y la reparacin de los daos materiales y morales causados por el delito (civil).
Ley 1178 art. 34, DS 23318-A arts. 60 al 62
Ley 1178 art. 34, DS 23318-A art. 60
Ley 1178 art. 35, DS 23318-A art. 60
Cdigo Penal arts. 142 al 165 221 al 231 y otros.
TEORA DEL ESTADO Y CIENCIA POLTICA 597
El proyecto ILACO intento la implantacin del SIIF en la administracin central, sta tarea llevo tiempo y fue dificultosa porque no se hacia un procesos integral, se trataba de modernizar la administracin financiera, manteniendo estructuras administrativas y procesos obsoletos. El Gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada, se ocup del desarrollo de reformas estructurales en el Estado, y cumpli, aun cuando no prontamente como era de esperar, la tarea de reglamentacin de los sistemas de Administracin Gubernamental. Se continu con la implantacin de los sistemas financieros de Presupuesto y Contabilidad en la Administracin Central y en Prefecturas. Una medida poltica como la Participacin Popular tuvo un efecto inesperado en el desarrollo de los sistemas SAFCO, pues en stos se empez a formular los Programas de Operaciones, como base de la gestin, aun con instrumentos muy limitados. No es exagerado decir que al vigencia del POA deviene desde el rea rural a las estructuras burocrticas del centro. El Gobierno de Hugo Banzer y Jorge Quiroga, formalmente demostraron su voluntad poltica por la implantacin de los sistemas SAFCO. As, forma parte de su plan de gobierno, en el pilar Institucionalidad orientado a articular los programas especficos dirigido a desarrollar las bases institucionales del pas que le devuelvan la credibilidad a las instituciones del Estado, permitan un relacionamiento transparente entre gobernantes y gobernados, aseguren la continuidad y sostenibilidad de las polticas de Estado, y desarrollen la capacidad institucional del sector pblico para cumplir su funcin de servicio en beneficio de la colectividad. Aprob mediante decreto el Sistema de Seguimiento y Evaluacin de Resultados (SISER), con firma de convenios de rendimiento con las Prefecturas y llev a cabo Programas de fortalecimiento institucional como el Programa de Reforma Institucional (PRI) y el Programa Nacional de Gobernabilidad (PRONAGOB). Podra decirse que a siete aos de la aprobacin de la Ley 1178, cuando sta debera estar plenamente implementada, recin se desarrolla una estrategia para su implementacin, cuyos resultados son parciales y no consistentes. El Proyecto SAFCO luego denominado ILACO, tambin ha sufrido un proceso involutivo, de ser una instancia tcnica en el diseo de los sistemas, responsable de la capacitacin, bajo el mando del Ministerio de Hacienda y Contralora General de la Republica se ha convertido en una instancia no articulada a las ya dispersas unidades de Normas existentes en el Ministerio de Hacienda, y es ms la racionalidad administrativa y criterio tcnico subordina a las posibilidades y capacidades de un sistema informtico en el que est empeado ya varios aos (el SIGMA) y cuya aplicacin para todo el sector pblico se prev dentro de varios aos ms, ejemplo lo municipal. Para saber donde estamos y que hicimos bien, talvez valga la pena volver a revisar el diagnstico que se hizo de la administracin pblica en la dcada del 80, expuesto al principio de este captulo. La realidad objetiva es que no existen ni grandes avances ni resultados exitosos. Aplicando los conceptos de la propia Ley 1178, la calificacin debera ser que no fuimos eficaces, ni eficientes y que debera someterse al rgimen de responsabilidad por la funcin pblica a quienes poltica y tcnicamente tuvieron el mandato de su conduccin, implantacin y aplicacin en el sector pblico boliviano.
9.
QU ES Y QUE NO ES LA LEY 1178?
La Ley 1178 ha sido nominada como la expresin de un nuevo modelo de gestin pblica, el gerencial, y ciertamente su contenido y estructura as lo sealan. Quienes disearon la misma, conceban como perverso el modelo burocrtico weberiano, y conceban la ley 1178 como un instrumento administrativo moderno, acorde a la polticas de reforma estructural que se desarrollaron desde 1986. Desde el punto de vista contemporneo, se podra afirmar que la Ley 1178 es un instrumento de micro-gestin, de naturaleza eficientista para las instituciones, con objetivos empresariales como la eficacia, eficiencia y economa. La Ley 1178 es un instrumento adecuado, pero a la vez insuficiente para el desarrollo de una macrogestin, con objetivos como la equidad, la justicia y el bienestar de la sociedad, tampoco permite ni busca la articulacin de redes institucionales. No comprende ni incorpora lo poltico y lo social, la participacin ciudadana ni la relacin sociedad-gobierno, es ms, implcitamente asume el criterio burocrtico de la preeminencia de lo tcnico sobre lo poltico. Pero si bien su diseo es insuficiente, el desarrollo de la normativa especifica es deficiente y contradictorio respecto la filosofa de la Ley 1178, un ejemplo de norma antisafco son las distintas normas del sistema de administracin de bienes y servicios que se han elaborado, un ejemplo es una ltima publicacin de sta, de aproximadamente 500 pginas da normas, instrumentos, modelos, etc para reglamentar el artculo 10 de la Ley 1178 que consta de cuatro oraciones. Las normas especficas no han considerado en ningn momento el establecimiento de normas de control interno, por ello la Contralora, mas all de sus competencias elabor una normativa que viene a ser una especie de doble normatividad sobre cada uno de los sistemas administrativos. Recin se est en proceso de enmendar ste error. Por otra parte el Control Gubernamental, no cumpli el mandato expresado en el artculo 13 de la Ley 1178, el mejorar la gestin pblica, sta se mantiene casi inmutable a pesar de los muchos esfuerzos y recursos que se han gastado desde el Estado, los organismos internacionales y proyectos de la cooperacin internacional. Es fundamental recuperar la filosofa de la ley 1178, es imperioso la recuperacin de su direccin poltica y tcnica y la recentralizacin de lo normativo. Es obligatorio el desarrollo de una estrategia de implantacin de los sistemas SAFCO, orientada al sustento y desarrollo de las polticas pblicas, as como la adecuada y factible integracin de los sistemas nacionales y los sistemas de administracin. Se debe propender a un cambio integral no slo de tecnologa sino de conocimientos, cultura y valores. La capacitacin no debe estar alejada de programas reales y especficos de implantacin de cambios organizacionales, se debe asumir una conduccin poltica fuerte por la que ejecutivos de las instituciones pblicas imperiosamente deben ser conductores de los cambios organizacionales de sus instituciones, el Congreso deber jugar un papel de vigilante por la sociedad.
Ha llegado el momento de romper el paradigma de ley 1178 como instrumento para la implantacin de una gestin de naturaleza gerencial, lo cierto es, y su normativa especifica nos seala, un proyecto de naturaleza burocrtico mintzberguiano, con todas sus virtudes y limitaciones. Es el momento de pensar en la construccin de un modelo de gestin que integre la macro-gestin y la micro-gestin, que combine lo poltico, lo tcnico y lo social, que mejore el funcionamiento de las instituciones pblicas, pero sobre todo que brinde mejor bienestar a la sociedad, por que la administracin es un medio, no un fin.
PALABRAS CLAVES
El orden en el que se sealan los conceptos en este captulo, es el orden en el que se presentan a continuacin: Diagnstico de los sistemas de Sistema de Administracin de Personal. administracin y control Sistema de Administracin de bienes y gubernamentales. servicios. Modelo de gestin pblica por resultados Sistema de Tesorera y Crdito Pblico Finalidades Ley 1178 Sistema de Contabilidad Integrada mbito de aplicacin de la Ley 1178 Gubernamental Ley marco Sistema de Control Gubernamental Ley especial Nuevo enfoque de responsabilidad Ley instrumental Responsabilidad Administrativa Ley sistmica Responsabilidad Ejecutiva rganos rectores Responsabilidad Civil Sistema de Programacin de Operaciones Responsabilidad Penal Sistema de Organizacin Administrativa Estrategia de implantacin Sistema de Presupuesto qu es y qu no es la Ley 1178?
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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CAPTULO 13

LA GESTIN POR RESULTADOS LEY 1178

LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 522

7. 7.1 7.2 7.3

LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 523

Ms all de explicaciones econmicas o ideolgicas, sin duda que la obsolescencia de

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1. DIAGNSTICOS DE LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIN Y CONTROL GUBERNAMENTALES, DCADA DEL 80

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LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 529

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EL MODELO DE GESTIN PBLICA POR RESULTADOS. LA LEY 1178

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CARACTERSTICAS DE LA LEY 1178

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LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 542

LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 543

SISPLAN Objetivos Nal. Polticas Estrategias Nal

PLANIF.ESTRATGICA Misin - Visin Objetivos Estratgicos Inst. Estratgias

SNIP Plan de Invers. Preinversin Inversin Pub.

ADM. DE PERSONAL (Eficiencia)

ADM. DE BIENES Y SERVICIOS

TESORERIA Y CRDITO PBLICO

CONTROL INTERNO PREVIO

LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 544

LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 545

RGANOS RECTORES DE LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIN Y CONTROL

LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 546

5. FINALIDADES Y MBITO DE APLICACIN DE LA LEY 1178

LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 547

LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 548

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. Ob cit.

LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 549

Finalidades Ley 1178

Capacidad Administrativa Anti- corrupcin

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SISTEMAS DE ADMINISTRACIN GUBERNAMENTAL

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LOS SISTEMAS NACIONALES

LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 552

LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 553

LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 554

LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 555

LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 556

Ley 1178 artculo 17 Ley 1178 artculo 18 16 Ley 1178 artculo 19

LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 557

Normas Bsicas del Sistema de Programacin de Operaciones. R.S. 216784. Artculo 1.

LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 558

LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 559

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