29 CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAO PBLICA MUNICIPAL: UMA AMOSTRAGEM DA IMPLANTAO NO ESTADO DO PARAN

Diocsar Costa de Souza

Mestre em Contabilidade Professor Especialista do Departamento de Cincias Contbeis do Centro de Cincias Sociais Aplicadas da Universidade Estadual do Centro-Oeste Campus Guarapuava - PR diocesar.souza@bol.com.br

Roberto Rivelino Martins Ribeiro

Mestrando em Contabilidade Professor Auxiliar do Departamento de Cincias Contbeis do Centro de Cincias Sociais Aplicadas da Universidade Estadual de Maring - PR rrmribeiro@uem.br

Marcos Roberto Khl

Mestre em Contabilidade Professor Mestre do Departamento de Cincias Contbeis do Centro de Cincias Sociais Aplicadas da Universidade Estadual do Centro-Oeste Campus Guarapuava - PR marcosrobertokuhl@yahoo.com.br

Ademir Clemente
Doutor em Engenharia de Transportes Professor Adjunto do Departamento de Contabilidade do Setor de Cincias Sociais Aplicadas da Universidade Federal do Paran ademir@ufpr.br

RESUMO O controle uma necessidade cada vez mais importante para as organizaes, sejam elas com ou sem fins lucrativos. Diante de diversos escndalos atuais, tambm para as organizaes pblicas o controle uma atividade essencial, tanto que a Constituio Federal de 1988 j previa a implantao do Controle Interno nas instituies do Poder Pblico, bem como a Lei de Responsabilidade Fiscal. Portanto, este estudo tem por objetivo verificar se as normas legais no que tange a administrao pblica esto sendo cumpridas nos Municpios do Estado do Paran, mais especificamente no que concerne a implantao e desenvolvimento do controle interno. O estudo, que pode ser classificado como exploratrio, buscou subsdios na bibliografia e em uma pesquisa de campo utilizando questionrios enviados via e-mail ou diretamente em mos. A pesquisa de campo foi realizada nos meses de outubro e novembro de 2005, tentando abranger 60 Municpios do Estado do Paran. Os retornos atingiram a 70% dos questionrios e pode-se verificar, pelo menos na amostra investigada, que a implantao do departamento de controle interno no uma prtica comum. Verificou-se tambm que no existe uma cobrana formal por parte do Tribunal de Contas do Estado do Paran para que os Municpios implantem o departamento de controle interno. Palavras-chave: Controle; Controle Interno; Administrao Pblica.

INTERNAL CONTROL IN MUNICIPAL PUBLIC ADMINISTRATION: A SAMPLE OF ITS IMPLEMENTATION IN THE STATE OF PARAN
ABSTRACT Control is a growing necessity for all organizations, be they for-profit or non-profit. Given the many recent scandals, control is also an essential activity for public organizations, inasmuch that the Federal Constitution of 1988 already foresaw the implementation of Internal Control in public institutions as well as the Law of Fiscal Responsibility. Therefore, this study has the objective of verifying whether these legal rules are being fulfilled in the cities of the State of Paran, more specifically in the implementation and development of internal controls. The study is based on available bibliography and field research, using questionnaires sent via email or through direct delivery. The field research was conducted during the months of October and
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November 2005, attempting to comprise 60 cities in the State of Paran. The return rate reached 70% of questionnaires, and it verified, at least in the investigated sample, that the implementation of a department of internal control is not common practice. It was also verified that there is no formal request by the Accounting Court of the State of Paran for cities to install departments of internal control. Keywords: Control; Internal Control; Public Administration.

INTRODUO

A Cincia Contbil possui uma gama variada de metodologias e fontes de informaes, as quais podem subsidiar, significativamente, seus usurios na tomada de decises. Saber decidir um grande caminho para se atingir os objetivos propostos, porm medir, mensurar ou avaliar uma determinada ao poltica ou pblica torna-se sempre um grande desafio para aqueles que se aventuram faz-lo. Nas organizaes privadas, os controles administrativos, de custos e financeiros, desde h muito tempo so utilizados como precursores na tomada de decises, sendo esses recursos, ferramentas essenciais que compatibilizam o aprimoramento de metas, visando como objetivo principal das decises o to almejado crescimento nos lucros. senso comum que a administrao pblica no visa lucros, pois procura estabelecer o mais perfeito equilbrio financeiro entre suas aes, ou seja, entre suas receitas e despesas, tendo com um dos principais objetivos o bem estar coletivo. Quando gerado um supervit financeiro se denota da a capacidade criativa e profissional daquele que assumiu a responsabilidade perante a sociedade de conduzir com esmero e acuidade o patrimnio pblico que lhe foi confiado. inegvel que atualmente a administrao pblica passa por um momento bastante delicado, em que muito se questiona a capacidade e o nvel de gerenciamento dos recursos pblicos. Entretanto, para o efetivo controle do errio pblico necessrio que as instituies pblicas tenham um departamento de controle interno eficiente, nos mesmos moldes que as empresas privadas. Ora a lei preconiza que a administrao pblica planejada e transparente. Por transparente se entende a divulgao de todos os atos emanados por essa administrao e o controle efetivo das conseqncias desses atos. Entender os relatrios de gesto fiscal, os relatrios resumidos de
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execuo oramentria e todos os demais ndices e coeficientes apurados pela contabilidade na rea pblica no tarefa fcil. Com a implantao do controle interno em todos os Municpios, essa tarefa tornar muito mais fcil para que toda a populao tenha acesso s informaes oramentrias e financeiras do seu Municpio, alm de estar disposio da sociedade para sanar quaisquer dvidas inerentes tanto arrecadao, quanto aos investimentos determinados pelo chefe do poder pblico municipal. Nesse caso, alm de uma imposio legal ser tambm um grande auxiliador para todos os muncipes. Controlar, direcionando para uma correta utilizao dos recursos pblicos, evitando o desperdcio, o favoritismo e o benefcio prprio foram e continuaro sendo um desafio a ser vencido. Mudam os legisladores, mas as aes continuam a transparecer que na realidade mudanas no ocorreram, e se houverem tendem a ser excees. Diante do exposto, o presente estudo tem como objetivo verificar se as normas legais no que tange a administrao pblica esto sendo cumpridas nos Municpios do Estado do Paran, mais especificamente no que concerne implantao e desenvolvimento do controle interno. A metodologia utilizada ser a de pesquisa exploratria com embasamento bibliogrfico e com pesquisa por meio de questionrio com uma amostra de Municpios do Estado do Paran. 2 CONTROLE INTERNO

O controle interno faz parte dos planos das organizaes integrando a administrao, configurando-se como o ponto central do plano organizacional de qualquer entidade organizada, com o compromisso principal de auxiliar a administrao diante de seus objetivos. Para entender o que significa controlar se faz necessrio recorrer a alguns conceitos, mas em
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linhas gerais, significa exercer controle, fiscalizar, conferir e inspecionar. Contudo, o controle pode ser caracterizado por qualquer atividade de verificao sistemtica de um registro, exercida de forma permanente ou peridica, consubstanciado em documento ou outro meio, que expresse uma ao, uma situao, um resultado etc., com o objetivo de se verificar se existe conformidade com o padro estabelecido ou com o resultado esperado ou, ainda, com o que determinam a legislao e as normas. Essas atividades, exercidas pelos diversos segmentos da estrutura organizacional, constituem os chamados controles internos. Especificamente, Padoveze (2005, p. 219) classifica controle como:
Na linha de designao de responsabilidade e autoridade e oramento participativo, o conceito de controle efetuado pela Controladoria no sentido de buscar a congruncia de objetivos, otimizao dos resultados setoriais e corporativos, apoio aos gestores, correo de rumos, ajustes de planos, etc. nunca em um conceito de controle punitivo, que enfraquece a atuao do controller.

e de desempenho; 4) a identificao das causas e dos responsveis pelas variaes; 5) a apresentao de recomendaes para a adoo de medidas corretivas.

Diante do exposto, pode ser verificado que a atividade de controle um procedimento natural de todas as entidades que querem verificar o equilbrio entre o que foi planejado e o que realmente esta acontecendo, com vistas a identificar as divergncias e seus possveis responsveis para implementar as correes necessrias, quer de planejamento, quer de execuo, tentando maximizar a eficincia da entidade como um todo. 3 CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAO PBLICA MUNICIPAL

A administrao pblica regida por leis que visam exatamente um maior controle sobre os atos praticados pelos entes pblicos. Quanto maior a amplitude de algo a ser controlado, maior ser a dificuldade desse controle, e com a administrao pblica isso no diferente. Da mesma forma que pessoas e empresas necessitam do controle para evitar sua insolvncia ou falncia, com muito mais razo o ente pblico, pois esse trata de gerir recursos da sociedade em prol do bem da coletividade. Os procedimentos de controle de uma organizao podem perfeitamente ser confundidos com aqueles mantidos por qualquer pessoa em seus atos cotidianos. Assim, tambm uma organizao pblica deve ter um conjunto de procedimentos para garantir os resultados e prevenir eventuais desvios ou inobservncia de leis. Dentre os resultados a serem obtidos pelos procedimentos de controle, enfatiza-se a garantia que os aspectos legais esto sendo rigorosamente cumpridos, ou seja, que a lei esta sendo observada e que no haver sanes para o administrador pblico. Atualmente, no Brasil existem mais de 5.500 Municpios sendo que para cada um deles, existe um administrador e responsvel direto, que o Prefeito, alm de um nmero significativo de vereadores, assessores e uma gama bastante variada de funcionrios pblicos que vivem exatamente em funo da administrao pblica, todos com sua devida importncia.

O controle inerente ao comportamento humano, principalmente quando se fala do controle das riquezas (tudo aquilo que tem valor econmico), pois o equilbrio do oramento, desde uma famlia at o de uma entidade, depende de alguns fatores ordenados e, tambm, de uma metodologia adequada, quais sejam: planejar, orar, executar e controlar. Os mecanismos de controle permitem o ajustamento ou a correo dos rumos para que se atinjam as metas e os programas pr-aprovados. A ausncia de controle traz como uma conseqncia, a nocorreo dos rumos, gerando desperdcios de mau uso de recursos e facilitando os desvios. Portanto, possvel verificar que os sistemas de controle visam prevenir esses desvios. Perez Junior, Pestana e Franco (1997, p. 36) definem que as principais funes do controller so:
1) a organizao de um adequado sistema de informaes gerenciais que permita administrao conhecer os fatos ocorridos e os resultados obtidos com as atividades; 2) a comparao permanente entre o desempenho esperado e o real; 3) a classificao das variaes entre variaes de estimativa Enf.: Ref. Cont. Paran v. 26

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S no Estado do Paran esto distribudos 399 Municpios, muitos com caractersticas diversificadas querem por tamanho, populao, situao geogrfica, entre outras. Porm, todos tm o dever de direcionar suas metodologias e aes para a tomada de decises, j que todos esses Municpios esto sujeitos as mesmas leis, e dentre elas, a principal, ou seja, a Constituio Federal. A Carta Magna, em seu Art. n 37, determina que as administraes pblicas sejam regidas pelo princpio da eficincia. Entende-se por eficincia, toda ao que resulte em atingir corretamente seus objetivos e que atenda os tpicos especificados quando da origem de sua ao. Alm da eficincia esse artigo da Constituio ainda ressalta que outras qualidades a administrao pblica deve ter, quais sejam: a legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a publicidade. Se os atos emanados pelo administrador pblico reunissem todos esses cinco princpios, no haveria necessidade de controlar suas aes, pois se todas as medidas fossem legais, ou seja, estando em conformidade com a legislao vigente, se tambm fossem impessoais, isto , no havendo favoritismos, se ainda fossem morais e tivessem seu devido conhecimento pblico e se por fim fossem eficientes e atingissem seus objetivos, sem sombra de dvidas que no existiriam questionamentos quanto ao direcionamento ou utilizao desses recursos que so de toda sociedade. Entretanto, justamente da que advm toda uma grande celeuma, pois um volume significativo de aes do poder pblico, neste caso municipal, no tem todas as caractersticas descritas na Carta Magna, tornando, ento, essencial a sua fiscalizao. Para o leigo ou para o contribuinte que v o dinheiro de seus impostos muitas vezes sendo mal aplicado, parece utopia uma forma de controlar ou fiscalizar os investimentos gastos pelo gestor pblico. No entanto, leis foram criadas justamente para coibir o abuso praticado por muitos, e so essas leis que se mostram como um meio para se chegar ao fim desse emaranhado de ilegalidades. Em 04/05/2000 entrou em vigor a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), aclamada por muitos e odiada por outros. Devido amplitude dessa Lei Complementar, parecia que a partir daquele ano o Brasil finalmente entraria nos eixos, pois segundo o que ela determinava, existiam metas para serem cumpridas, objetivos a
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serem atingidos e anexos a serem elaborados e acompanhados bimestralmente. Parecia que a frmula do sucesso estava pronta, e agora seria apenas uma questo de tempo para que tudo ficasse alinhado e o Brasil comeasse a cada dia mais se desenvolver e gerar supervit na administrao Municipal, Estadual e Federal. Mas somente idealizar leis no o suficiente, o trabalho mais rduo e rgido coloc-las em prtica, fazer com que elas aconteam e atinjam os propsitos esperados e pelos quais elas foram criadas. A maior dificuldade reside em mudar conceitos que desde h muito tempo esto arraigados na mente dos dirigentes pblicos, consistindo numa tarefa gigantesca e que parece ser inatingvel. Atualmente, no Brasil, muitas leis existem, mas no so levadas prtica. Mas, ento, o que dizer da Lei de Responsabilidade Fiscal? Ser que ela est sendo integralmente cumprida? Ser que no foi mais uma lei criada e que somente causou grande murmrio e agora caiu no esquecimento? Por exemplo, o Artigo n 59 da LRF, in verbis evidencia que
o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxilio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministrio Pblico, fiscalizaro o cumprimento das normas desta Lei Complementar [...].

Fica claro por meio do presente artigo, para que ocorrera a devida fiscalizao de cada poder, em especial do Municpio, necessrio que seja constitudo um departamento ou um sistema de controle interno, conforme determinado. Para Trevisan apud Silva (2000, p. 186):
Nas empresas americanas, o controller quase uma extenso do brao da alta administrao, quer dizer, o brao armado dos diretores executivos da empresa. Ento a funo abrange todas s reas financeiras exceto a tesouraria, para evitar conflito de funes e tudo que seja controle operacional da empresa. Contabilidade comercial e gerencial, custos e oramentos, planejamento e a parte de auditoria interna normalmente se enquadram na pessoa e no trabalho do controller.

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Portanto, em um rgo pblico, o Controle Interno tem como finalidade detectar desvios que possam ocorrer durante a execuo oramentria e financeira, buscando os seus responsveis, e definindo medidas que devero ser tomadas para corrigir e coibir os desvios apurados. Devido amplitude do sistema de controle interno, a sua implantao em qualquer segmento do Poder Pblico, atentando para sua eficincia ou funcionalidade, no tarefa das mais fceis. A prpria Constituio Federal descreve um conjunto de caractersticas e finalidades a serem seguidas pelo controle interno, conforme descreve o Artigo n 74:
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentrios da Unio; II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

profissional tenha pleno conhecimento da rea contbil, financeira e oramentria do rgo ou municpio ao qual desempenha suas atividades, devendo ter ao menos um conhecimento razovel na rea de direito para que no venha a ser impedido de realizar as atividades inerentes a sua funo. Para que ocorrera o bom desempenho desse profissional, necessrio que ele possua autonomia para adentrar em reparties ou secretarias, razo pela qual sugerido que ao criar a lei que estabelece a existncia de um controle interno dentro da administrao, esta tambm j possua a regulamentao das funes inerentes ao desempenho profissional e da remunerao que tal servidor ir receber, remunerao essa dever ser adequada sua funo e responsabilidade. A Constituio Federal, promulgada em 1988, j fazia referncia a necessidade da existncia de um controle interno dentro das administraes pblicas, mas at a presente data, quase 18 anos depois, verifica-se que somente existem controles internos em nveis superiores, evidenciando que os Municpios brasileiros podem estar descumprindo esse mandamento constitucional. Segundo Silva (2000, p. 185):
A Constituio brasileira de 1988 estabelece que a fiscalizao contbil, financeira e oramentria ter como objetivo os aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao de subvenes e renncia de receitas, indicando outrossim que tal fiscalizao ser exercida pelo Poder Legislativo, mediante controle externo, e pelo Sistema de Controle Interno de cada Poder.

Tambm, a Lei de Responsabilidade Fiscal, no Pargrafo nico do Artigo n 54, faz meno da abrangncia do profissional responsvel pelo controle interno, definindo que ele dever tambm assinar o relatrio de gesto fiscal, com o Chefe do Poder ou do rgo a que lhe compete e tambm assinar o referido relatrio, o funcionrio responsvel pela administrao financeira, sendo que ao proceder dessa forma e assinar tal documento o responsvel pelo controle interno est, assim, afirmando que no somente conhece a atual realidade do rgo, como tambm conferiu a documentao inerente confeco desse demonstrativo, sendo solidrio para responder sobre possveis atos lesivos existentes no rgo ao qual desempenha suas funes. Por isso, torna-se essencial que esse

A Lei Complementar n 101 de 04/05/2000 estabelece, em seu Artigo n 50, 3 , que a administrao pblica manter sistemas de custos que permitam a avaliao e o acompanhamento da gesto oramentria, financeira e patrimonial. Do exposto, percebe-se, claramente, que a implantao do Controle Interno nos Municpios , alm de um requisito legal, uma necessidade administrativa, j que as funes do Controller e as atribuies do departamento de controle interno so em sua essncia uma forma de maximizar a utilizao dos recursos, alm do objetivo explicito de fiscalizao.

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RESULTADO E ANLISE DOS DADOS COLETADOS

Durante os meses de outubro e novembro de 2005 foram enviados questionrios a 60 Prefeituras Municipais do Estado do Paran, escolhidas de forma que fosse logisticamente possvel enviar os questionrios e se necessrio visit-las para recolher os questionrios enviados ou, at mesmo, efetuar uma entrevista pessoal. A amostra significativa, tendo em vista que abrange aproximadamente 15% do universo de Municpios do Estado do Paran. Para efetivao do trabalho foi utilizado o envio por e-mail e a cobrana por email e por telefone. Em 9 casos, tornou-se necessria visita direta ao Municpio para que as informaes fossem prestadas, utilizando-se para isso a entrevista com base no mesmo questionrio enviado previamente. Em 18 casos, nem mesmo cobranas via e-mail e telefone foram suficientes para conseguir as respostas. Ao final do perodo de coleta de dados, 42 questionrios haviam sido respondidos e devolvidos, nmero ainda significativo, j que corresponde a 10,5% do universo de Municpios do Paran. O percentual de respostas em relao aos questionrios enviados foi de 70%, nmero, excepcionalmente, bom para os padres de respostas em pesquisas feitas por meio de questionrios na rea de contabilidade. Os profissionais que responderam ao questionrio em nome dos Municpios foram, em grande maioria, os Contadores Municipais ou os responsveis pelo Departamento Financeiro. Para compilar os dados, foram utilizados procedimentos estatsticos simples. Para uma melhor compreenso e visualizao de dados,

optou-se por suprimir casas decimais dos nmeros apresentados sem que, com isso, fossem prejudicados os resultados da amostra. As questes iniciais buscaram situar os Municpios pesquisados dentro do universo de Municpios do Estado do Paran, identificando-os em termos de idade e populao. Dos Municpios pesquisados, 87,50% deles tinham mais que 50 anos de fundao e desses 90% possuam uma populao inferior a 50.000 habitantes. importante ressaltar que em nenhum momento a Constituio Federal ou a Lei de Responsabilidade Fiscal faz diferenciao entre Municpios, quer por data de fundao, quer por volume populacional, para que tenham um sistema de controle interno, portanto, todos so iguais perante a lei e devem cumpri-la. Para tentar atingir ao objetivo do presente estudo, as questes seguintes buscaram investigar a situao dos Municpios em relao existncia do departamento de controle interno, estrutura para implantao do departamento de controle interno e se ele ainda no existisse, no aspecto de pessoal qualificado, e o motivo principal para essa inexistncia. Verificou-se a composio do quadro funcional total, em que 59% dos Municpios pesquisados possuem menos que 300 funcionrios efetivos no seu quadro geral de funcionrios, 19% dos Municpios pesquisados possuem entre 301 a 600 funcionrios, 10% possuem entre 601 a 900 funcionrios e 2% dos Municpios pesquisados possuem mais de 1.200 funcionrios em seu quadro efetivo, conforme pode ser observado no Grfico 1. Nos Municpios pesquisados, 100% deles possuem menos que 300 funcionrios comissionados e menos de 300 estagirios em seu quadro de pessoal.

Grfico 1: Nmero de funcionrios efetivos

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Outro questionamento feito foi se os Municpios pesquisados possuam profissionais capacitados em seu atual quadro para, se fosse o caso, desempenhar as atividades de competncia do controle interno. Considerou-se que a formao ideal para os profissionais trabalharem no controle interno fosse a Contabilidade ou dentro da rea das Cincias Sociais Aplicadas. Em todos os Municpios pesquisados, a existncia de profissionais capacitados para a implantao e funcionamento de um departamento de controle

interno. Verificou-se que profissionais da rea de Cincias Sociais Aplicadas e de outras reas afins, esto disponveis para executar essa funo, mas ainda em nmero insuficiente, razo pela qual se cr, seja um empecilho para que a l g u n s M u n i c p i o s n o E s ta d o d o P a r a n implantem o sistema de controle interno, pois no quadro de funcionrios existe uma gama significativa, porm insuficiente para atender mais um departamento com essa amplitude. O resumo dos dados levantados pode ser verificado na Tabela 1 e no Grfico 2.

Tabela 1: Quantidade de funcionrios graduados por Municpio (incluindo tcnico em contabilidade)

Grfico 2: Quantidade de funcionrios graduados por Municpio (incluindo tcnico em contabilidade) Conforme demonstrado acima, fica evidente que a maioria dos Municpios tm entre 1 e 5 profissionais formados nos seis grupos indicados para resposta. Esse fato diretamente correlacionado com o tamanho dos Municpios, j que apenas um tem mais de 1.200 funcionrios e, justamente, esse tambm tem acima de 10 funcionrios dentro de uma mesma categoria profissional. Os Municpios intermedirios, no nvel de funcionrios efetivos, possuem um nvel baixo de profissionais graduados, se comparados com os Municpios como nmero menor de funcionrios. Percebe-se que o crescimento do nmero de funcionrios graduados no acompanha, proporcionalmente, o crescimento do nmero de funcionrios totais. No se deve esquecer que para fazer parte do quadro de funcionrios pblicos efetivos, existe a necessidade de que cada candidato passe por um concurso pblico e se ele chegou a ser aprovado e possui um curso de graduao, indica que sua capacidade tanto profissional como intelectual compatvel com a seleo a que foi submetido. Tambm, existe a possibilidade de nomeao em cargos em comisso de profissionais dessa rea e que desempenharo suas funes at o final do mandato do prefeito eleito.

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Entende-se como outros profissionais, relacionados na Tabela 1, aqueles tanto da rea de sade, tais como: mdicos, dentistas, enfermeiros como, tambm, da rea de comunicao, educao entre outras, razo pela qual muitos dos Municpios pesquisados possuam mais do que 10 profissionais nessas outras reas. Para a administrao pblica, as leis que a regem so de fundamental importncia para se atingir objetivos e colocar em prtica os projetos e demais investimentos essenciais conduo das aes pblicas. Para tanto, a prpria Constituio Federal j determina em seu Art. 165 que necessria a elaborao e a aprovao de trs leis que so vitais Administrao Pblica Municipal, que so o Plano Plurianual (PPA), a Lei das Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).

Entende-se que para a elaborao dessas leis necessrio um conhecimento razovel do assunto e, portanto, no pode ser executada a esmo. Como o trabalho a ser realizado pelo Controle Interno , em grande parte, influenciado e originado dessas leis, ele dever ter conhecimento e possibilidade de participao em sua elaborao. Tento isso em mente, buscou-se verificar quem nas Prefeituras Municipais est atuando na elaborao do PPA, da LDO e da LOA. Das respostas obtidas, 50% dessas leis so elaboradas pela Secretaria de Finanas; 20% so realizadas pela Secretaria de Planejamento; 10% pela Secretaria de Administrao e os 20% so realizados diretamente pelo Departamento de Contadoria Geral, pela pessoa do Contador Geral do Municpio e este ltimo, diretamente, subordinado Secretaria de Finanas. Os resultados podem ser vistos no Grfico 3.

Fonte: dados da

Grfico 3: Secretarias que elaboram o PPA, a LDO e a LOA Ainda, em 70% dos Municpios pesquisados as leis destacadas acima sofrem anlise direta do Contador Geral do Municpio, razo pela qual se destaca a abrangncia e a capacidade cada vez maior desse profissional dentro das administraes pblicas, destacando-se sua relevncia e grande atuao no que concerne ao direcionamento da conduo de aes e ao correto atendimento dos dispositivos legais. Alm disso, 80% dos Municpios pesquisados possuem um acompanhamento mensal das suas realizaes oramentrias, sendo efetuadas demonstraes pormenorizadas com o objetivo de informar individual e mensalmente os gastos efetuados pelas secretarias, projetando desembolsos at o final do exerccio e estimando possveis desvios que possam ocorrer na realizao oramentria. Os outros 20% administram seus
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Municpios sem o auxlio de relatrios, averiguando muito mais as disponibilidades financeiras do que o gerenciamento de despesas. No quesito concernente a constituio ou no de um departamento de controle interno, foco principal do presente estudo, verificou-se que 92% dos Municpios pesquisados no possuem esse departamento e que desse percentual 80% sabem de sua importncia e j iniciaram estudos para sua constituio e implantao nos prximos anos. No entanto, se a grande maioria sabe da necessidade e da importncia de um departamento de Controle Interno na Administrao Pblica Municipal, alm da exigncia legal, qual o principal motivo para a sua inexistncia? A principal resposta dada pela maioria dos pesquisados foi a de que, realmente, possuem conhecimento da necessidade
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e da abrangncia desse setor, mas que, atualmente, a administrao municipal no tem condies de cri-lo. Muitos dos pesquisados colocaram como empecilho os custos onerosos que iriam ter que incorrer na implantao desse departamento. Alguns alegaram, inclusive, o possvel acrscimo no valor dos salrios, comprometendo o percentual de vencimentos e vantagens j atingidos pelas suas administraes no que concerne a Lei de Responsabilidade Fiscal. A aquisio de equipamentos de informtica e demais suportes para o setor e a falta de espao fsico, tambm, foram citados como um dos empecilhos, entre outras escusas. Nas respostas, chama a ateno, a sinceridade com que enfatizou uma contadora, com ps-graduao na rea de Cincias Contbeis, que alm da impossibilidade atual do Municpio em que trabalha em fazer funcionar o departamento de Controle Interno, tambm, o Tribunal de Contas do Estado do Paran, segundo ela, ainda no formalizou a cobrana da existncia desse departamento. Alega, ainda, que se o Tribunal de Contas editasse um ato normatizando e obrigando os Municpios Paranaenses a constiturem tal departamento, com toda certeza o fariam, em atendimento essa determinao, refutando todos os empecilhos alegados anteriormente. Na pesquisa, alguns profissionais indicaram que existe uma grande parte dos administradores municipais que no sabem da importncia e da abrangncia do controle interno, sendo muito mais departamento auxiliador e normativo, do que um departamento destinado a fiscalizar e punir as administraes. A pesquisa de campo indicou a inexistncia quase que total do controle interno que geram, alm do no cumprimento dos dispositivos legais, uma falsa sensao de eficincia na administrao municipal. A pesquisa apresenta deficincia, tanto em termos de montagem como em abrangncia, entretanto, pode indicar uma realidade, no s no Paran, mas tambm no restante do Brasil. 5 CONSIDERAES FINAIS

populao em geral. Importa salientar, quando a Constituio Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal foram sancionadas se vislumbrava a necessidade de controle interno e em momento algum ficou indicado que os custos poderiam ser empecilho para a existncia desse departamento. Ademais, aqueles que acham que pela existncia desse departamento os seus custos tendem a crescer, podem estar verdadeiramente enganados. Essa alegao somente demonstra o desconhecimento do administrador na amplitude e no real retorno que com certeza o setor poderia proporcionar aos Municpios aps implantarem o controle interno. Muitos se esquecem que quando ocorre um bom controle de custos a tendncia minimizar gastos e reduzir despesas, mas poucos so aqueles que admitem que sua administrao possua vcios ou despesas que possam ser reduzidas. A primeira grande barreira a ser vencida a da mesmice, de que impossvel mudar e que perda de tempo alterar um sistema que j vem funcionando assim desde muito tempo. A necessidade de implantao do controle interno algo evidente, tanto em instituies da iniciativa privada, quanto em rgos da administrao pblica. A grande diferena consiste no fato de que a administrao pblica lenta em adotar medidas que so consagradas na iniciativa privada. O controle interno, alm da predisposio fiscalizao da prpria administrao e de seus atos, tambm tem a competncia de contribuir para a reduo dos gastos pblicos, fato notrio na iniciativa privada. Como existe uma exigncia legal para que os Municpios implantem o controle interno, a maioria dos Municpios pesquisados indicou que est estudando a sua implantao para os prximos anos. Entretanto, a imposio legal apenas um reforo para a verdadeira necessidade, o de controlar os gastos pblicos, que deveria ser buscada por todos os administradores pblicos e cobrada por toda a sociedade antes mesmo das imposies legais. Um indcio para a no implantao do controle interno justamente essa imposio legal de fiscalizao, fato que contraria Padoveze (2005, p. 219) que indica que nunca um departamento de controle interno

O presente estudo um sinalizador que aponta a necessidade emergencial de que os entes pblicos reflitam e decidam por implantar um sistema que, por certo, trar benefcios administrao e a
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DIOCSAR COSTA DE SOUZA MARCOS ROBERTO KHL ROBERTO RIVELINO MARTINS RIBEIRO ADEMIR CLEMENTE

pode ter o carter de punitivo, porque isso enfraquece o Controller. A pesquisa realizada, no final do ano de 2005, reflete a necessidade de medidas que devem ser tomadas tanto pelos Municpios Paranaenses quanto pelos rgos responsveis pela fiscalizao e acompanhamento oramentrio, financeiro e patrimonial dos Municpios para que, efetivamente, o Controle Interno seja implantado. Por meio do resultado obtido no Estado do Paran no possvel generalizar a inexistncia de controle interno em outros Municpios paranaenses e, muito menos, nos demais Municpios do Brasil, j que a amostra incluiu , em sua grande maioria, Municpios pequenos e carentes se comparados a outros de mesmo porte em outras regies. Entretanto, possvel arriscar que, provavelmente, considerando haver excees, a inexistncia de controles internos municipais na grande maioria dos Municpios brasileiros seja uma realidade, infelizmente. Fica evidenciado com o presente estudo que tanto o Poder Legislativo de cada Municpio, como os Tribunais de Contas de cada Estado e, principalmente, a sociedade possuem um papel significativo nesse enorme desafio de implantar sistemas que visem um acompanhamento e melhor conduo dos recursos pblicos, os quais a cada dia se sabe esto mais restritos e escassos. Verificou-se, tambm, que a Constituio Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal, ainda, no esto sendo integralmente cumpridas no Brasil, servindo o presente estudo de amostragem e referncia para estudos posteriores a fim de aprimorar esse campo da rea pblica. O presente estudo enfrentou algumas limitaes, tais como: o nmero de Municpios pesquisados que, apesar de relevante em relao ao universo, deixou a desejar quanto heterogeneidade da amostra, j que a maioria dos municpios de pequeno porte e localizados em grande maioria na regio central do Paran. Como contribuio para futuras pesquisas, podemse destacar: a necessidade de estudos de casos em Municpios que implantaram o controle interno para evidenciar os benefcios desse departamento, a realizao de um estudo similar a este mas com

maior abrangncia ou em outros estados ou, ainda, a elaborao de uma pesquisa-ao em um Municpio implantando o controle interno. REFERNCIAS BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 31 ed. So Paulo: Saraiva, 2003. ______. Secretaria do Tesouro Nacional. Lei de Responsabilidade Fiscal. Lei complementar 101/ 2000. Braslia: CEMAD Grfica e editora da ESAF, 2002. COCHRANE, Terezinha Maria Cavalcanti; MOREIRA, Stenio da Silva; PINHO, Ruth Carvalho de Santana. A importncia do controle interno na administrao pblica Brasileira e a contribuio da contabilidade como principal Instrumento de controle na busca da eficincia da gesto pblica. Anais... IX Conveno de Contabilidade do Rio Grande do Sul. Gramado. 2003. Disponvel em:< http:// ccontabeis.com.br/conv/t22.pdf>. Acesso em: 27/12/ 2005. CRUZ, Flvio da. Auditoria Governamental. So Paulo: Atlas, 1997. ______. Lei de Responsabilidade Fiscal comentada. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2000. FIGUEIREDO, Sandra; CAGGIANO, Paulo Cesar. Controladoria: teoria e prtica. 2. ed. So Paulo: Atlas, 1997. GIL, Antonio Carlos. Como Elaborar Projetos de Pesquisa. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2002. HENDRIKSEN, Eldon S.; BREDA, Michael F. Van. Teoria da Contabilidade. Traduo de Antnio Zoratto Sanvicente. 5. ed.So Paulo: Atlas, 1999. IUDCIBUS, Srgio de; MARTINS, Eliseu; GELBCKE, Ernesto Rubens. Manual de Contabilidade das Sociedades por Aes: aplicvel s demais sociedades. 6. ed. So Paulo: Atlas, 2003. PADOVEZE, Clvis Luiz. Planejamento oramentrio . So Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2005.

Enf.: Ref. Cont.

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CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAO PBLICA MUNICIPAL: UMA AMOSTRAGEM DA IMPLANTAO NO ESTADO DO PARAN

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