Planes parciales, gestin asociada y mecanismos de distribucin equitativa de cargas y beneficios en el sistema urbanstico colombiano

Planes parciales, gestin asociada y mecanismos de distribucin equitativa de cargas y beneficios en el sistema urbanstico colombiano
Marco jurdico, conceptos bsicos y alternativas de aplicacin
Mara Mercedes Maldonado Copello Juan Felipe Pinilla Pineda Juan Francisco Rodrguez Vitta Natalia Valencia Dvila

Planes parciales, gestin asociada y mecanismos de distribucin equitativa de cargas y beneficios en el sistema urbanstico colombiano
Marco jurdico, conceptos bsicos y alternativas de aplicacin

Mara Mercedes Maldonado Copello Juan Felipe Pinilla Pineda Juan Francisco Rodrguez Vitta Natalia Valencia Dvila

Planes parciales, gestin asociada y mecanismos de distribucin equitativa de cargas y beneficios en el sistema urbanstico colombiano: Marco jurdico, conceptos bsicos y alternativas de aplicacin ISBN 958-33-9408-4

Lincoln Institute of Land Policy Gregory K. Ingram Presidente Martim O. Smolka Director del Programa para Amrica Latina y el Caribe Laura Mullahy Gerente del Programa para Amrica Latina y el Caribe Mara Mercedes Maldonado Copello Coordinadora del Proyecto movilizacin de plusvalas para la provisin de suelo urbanizado para vivienda de inters social El contenido de esta publicacin es responsabilidad de sus autores y no refleja necesariamente los puntos de vista del Lincoln Institute of Land Policy. Coordinacin editorial, edicin, diseo y diagramacin Clemencia Pea Trujillo Beatriz Pea Trujillo Ilustraciones Alejandro Rocha Gmez Impresin Panamericana Formas e Impresos S.A. Bogot, Colombia Junio de 2006

El Instituto Lincoln de Polticas de Suelo (Lincoln Institute of Land Policy) es una organizacin educacional sin fines de lucro, establecida en 1974, cuya misin es estudiar y ensear sobre las polticas de suelo y los impuestos territoriales. Los objetivos del Instituto son integrar teora y prctica para contribuir a definir mejores polticas de suelo y compartir conocimientos acerca de las fuerzas multidisciplinarias que influyen en las polticas pblicas. Inspirado en las ideas de Henry George, economista poltico y filsofo social norteamericano del siglo XIX y autor del libro Progress and Poverty (Progreso y miseria), el Lincoln introduce su forma de pensar y sus ideas en el debate contemporneo de polticas de suelo y tributacin, para avanzar hacia una sociedad ms equitativa y productiva. El trabajo del Instituto est organizado en tres departamentos: Valuacin e Impuestos, Planificacin y Desarrollo, y Estudios Internacionales. En este ltimo se incluye el Programa para Amrica Latina y el Caribe. El Instituto busca mejorar la calidad del debate y aumentar el conocimiento de aspectos crticos de las polticas pblicas al convocar a gestores de polticas y ciudadanos con diversas experiencias y talentos. Asimismo, estudia, intercambia percepciones y trabaja para lograr un entendimiento ms amplio de las complejidades de las polticas de suelo y de impuestos. El Instituto no adopta un determinado punto de vista, sino que sirve como catalizador para facilitar el anlisis y la discusin de los temas mencionados, con el propsito de hacer una diferencia hoy y ayudar a los tomadores de decisiones sobre polticas pblicas del maana.
Direccin postal: Lincoln Institute of Land Policy Programa para Amrica Latina y el Caribe 113 Brattle Street Cambridge, MA 02138-3400 USA Telfono: 800.LAND.USE (800.526.3873) 617.661.3016 ext. 127 Fax: 800.LAND.944 (800.526.3944) 617.661.7235 E-mail: lac@lincolninst.edu

Contenido

Introduccin Captulo 1 Principales rasgos jurdicos del sistema urbanstico colombiano

1.1. La relacin entre funcin social de la propiedad y funcin pblica del ordenamiento del territorio 1.1.1. La jurisprudencia sobre la propiedad como funcin social 1.1.2. El ordenamiento del territorio como funcin pblica 1.2. Elementos que concretan el rgimen urbanstico de la propiedad 1.2.1. La clasificacin del suelo 1.2.2. La calificacin del suelo para VIS y de reas crticas para la prevencin de desastres 1.2.3. La definicin de las cargas o responsabilidades urbansticas previamente a la asignacin de los derechos o aprovechamientos 1.2.4. La actuacin o gestin asociada del suelo urbanizable, de renovacin y redesarrollo, mediante Unidades de Actuacin Urbanstica que se concretan en reajuste de tierras, integracin inmobiliaria o cooperacin entre partcipes 1.2.5. La previsin constitucional de que el precio indemnizatorio, en caso de expropiacin, se fijar consultando los intereses del propietario y de la comunidad 1.2.6. El tributo de participacin en las plusvalas derivadas de la accin urbanstica del Estado

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Captulo 2 Instrumentos de planificacin y de gestin

2.1. Instrumentos de planificacin 2.1.1. Determinantes de superior jerarqua 2.1.2. Plan de ordenamiento territorial 2.1.3. Programa de ejecucin 2.1.4. El plan parcial 2.2. Instrumentos de gestin del suelo

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Captulo 3 La gestin asociada y el reparto equitativo de cargas y beneficios en la formulacin de un plan parcial
3.1. Secuencia de procedimientos 3.1.1. Directrices del plan de ordenamiento territorial 3.1.2. Formulacin y adopcin del plan parcial 3.1.3. Conformacin de las Unidades de Actuacin Urbanstica 3.1.4. Ejecucin de las Unidades de Actuacin Urbanstica 3.2. Contenido del plan parcial 3.2.1. Articulacin del plan parcial con el plan de ordenamiento territorial y elementos de diseo urbanstico 3.2.1.1. Delimitacin 3.2.1.2. Diseo urbano, estndares urbansticos, de calidad de vida e integracin social a) Elementos estructurantes: configuracin de tejidos urbanos que generen habitabilidad en el largo plazo b) Estndares urbansticos y de calidad de vida 3.2.1.3. La norma urbanstica 3.3. La gestin/ejecucin del plan parcial - Sistemas de reparto equitativo de cargas y beneficios 3.3.1. Elementos esenciales de un sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios 3.3.1.1. Primer elemento: suelo antes de la operacin. Reconocimiento de la situacin actual, actores, precios, valoracin del aporte

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a) Propietarios y habitantes b) Identificacin de los precios antes del plan parcial c) Identificacin de los suelos con derecho a participar en los aprovechamientos urbansticos y, por lo tanto, en el reparto d) Ejercicio de aplicacin de un sistema de reparto 3.3.1.2. Segundo elemento del reparto: identificacin de las obras a cargo de los propietarios y de sus costos de construccin a) Cules cargas generales corren a cargo de los propietarios de suelo? b) Clculo de los costos de construccin de las cargas generales que se adscriben a un determinado mbito 3.3.1.3. Definicin del rea Neta Urbanizable (ANU) y clculo inicial de los aprovechamientos urbansticos 3.3.1.4. Clculo de la necesidad de suelo para vas, parques y equipamientos de la red secundaria o local y de los costos de construirlas 3.3.1.5. Clculo del valor del suelo urbanizado 3.3.1.6. Balance del Plan Parcial - Pago de los aportes de suelo y financiacin de los costos de urbanizacin a) Qu pasa si en el municipio ha sido aprobado el acuerdo de participacin en plusvala? b) Pago de los aportes en suelo y financiacin de las obras de urbanizacin

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Captulo 4 Desarrollo conceptual y prctico de algunos instrumentos de gestin del suelo

4.1. Anuncio del proyecto 4.1.1. Planteamiento del problema 4.1.2. Antecedentes 4.1.3. Implementacin 4.1.4. Determinacin, a travs de avalos, del valor comercial de los inmuebles antes del anuncio del proyecto u obra 4.1.4.1. Las metodologas o tcnicas de valoracin 4.2. La institucin de la expropiacin en el ordenamiento jurdico colombiano. La expropiacin por va administrativa 4.2.1. Definicin y caractersticas constitucionales

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4.2.2. El procedimiento expropiatorio 4.2.2.1. Etapas previas a la expropiacin 4.2.2.2. La expropiacin por va judicial 4.2.2.3. La expropiacin por va administrativa a) Definicin legal de la expropiacin por va administrativa b) Requisitos para la aplicacin de la expropiacin por va administrativa c) El procedimiento de la expropiacin por va administrativa 4.2.2.4. Principales problemticas relacionadas con la expropiacin a) Los criterios contenidos expresamente en la Constitucin Poltica b) Los criterios desarrollados por la Corte Constitucional 4.3. Alcances y ventajas del uso del contrato de fiducia mercantil para la gestin de operaciones urbansticas de promocin pblica 4.3.1. Planteamiento del problema 4.3.2. La conveniencia de la fiducia mercantil en operaciones urbansticas basadas en gestin asociada 4.3.3. Regulacin legal del contrato de fiducia mercantil 4.3.4. Estructura general del esquema fiduciario planteado para el desarrollo de una operacin urbanstica de promocin pblica 4.3.5. Conclusin 4.4. Mecanismo tributario de participacin en plusvala 4.4.1. Definiciones bsicas 4.4.2. Principales caractersticas de la participacin en plusvala 4.4.3. Elementos que definen el tributo 4.4.3.1. Sujeto activo y sujeto pasivo 4.4.3.2. Hecho generador del tributo de participacin en plusvalas 4.4.4. Base gravable 4.4.5. Tarifa 4.4.6. Momento de exigibilidad 4.4.7. Exencin de terrenos destinados a vivienda de inters social? 4.4.8. Formas de pago 4.4.9. Destinacin de los recursos provenientes de la participacin 4.4.10. Participacin en plusvala por ejecucin de obras pblicas Los autores

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Agradecimientos

En la elaboracin de este libro, adems de los compaeros que lo escribieron y dibujaron conmigo, participaron de manera directa o indirecta muchas otras personas. Es imposible no dar reconocimiento a muchos de ellos, aun corriendo el riesgo de no incluirlos a todos. En primer lugar, agradezco a los integrantes del Programa para Amrica Latina y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy, y en particular a Martim Smolka, que ha orientado y provocado muchas de las inquietudes y de los elementos conceptuales que se proponen y discuten en el libro, y a Laura Mullahy por su apoyo en la gestin administrativa. Asimismo, doy mis agradecimientos a los integrantes de la red de investigadores del mencionado programa, que nos han acompaado en muchos seminarios y talleres, cuando no han participado directamente en las actividades del proyecto, en especial, a Paulo Sandroni, Pedro Abramo, Carlos Morales Schechinger, Francisco Sabatini y Fernanda Furtado y, tambin, a los amigos del proyecto Urbanizador Social de Porto Alegre (Brasil), que nos han enseado muchsimas cosas. Tambin quiero dar mi reconocimiento a Alejandro Florin, Director Ejecutivo de Fedevivienda y uno de los gestores de la idea de formular la Operacin Urbanstica Nuevo Usme aplicando de manera integrada los instrumentos de la Ley 388 de 1997, con lo cual se cre un provechoso espacio de dilogo sobre los problemas relacionados con el acceso a la vivienda y al hbitat y con las polticas de suelo.
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Este reconocimiento se hace extensivo a Antanas Mockus y a Carmenza Saldas, quienes como Alcalde de Bogot y Directora del Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, respectivamente, sentaron las bases de los procesos que actualmente se desarrollan en la ciudad y que justifican esta publicacin, en particular con la incorporacin de un captulo de gestin del suelo en la revisin del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogot, en 2003, y con la aprobacin del acuerdo de participacin en plusvalas. Francesco Ambrosi y Mara Cristina Rojas, vinculados en la actualidad a la Subdireccin de Gestin Urbanstica del Departamento Administrativo de Planeacin Distrital de Bogot, seguramente encontrarn algunas de sus preguntas, elaboraciones y aportes en este libro. Quiero agradecer, adems, a Juan Manuel Arango, Alcalde de Pereira, y a su equipo, conformado por Martha Isabel Alzate, Alonso Valencia, Liliana Toro, Orlando Bedoya, Felipe Montes y Juan
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Diego Restrepo, quienes han aportado nuevos puntos de discusin, enfoques y problemas desde la perspectiva de una ciudad intermedia como Pereira. Por ltimo, comparto este documento y agradezco su compaa y sus aportes a todas las personas que han participado de una u otra manera en el proyecto Movilizacin de plusvalas para la provisin de suelo urbanizado para vivienda de inters social, en especial a William Gmez, que elabor algunas de las grficas, as como a Oscar Borrero, Samuel Jaramillo, Magda Cristina Montaa, Carlos Manrique, Oscar Fernando Prez, Lina Mara Arias, Adriana Parias, Mara Clara Vejarano, Andrs Blanco, Adriana Hurtado y Hernando Senz. Finalmente, agradezco inmensamente el trabajo paciente y comprometido de Clemencia Pea, la editora, porque sin ella este libro nunca se habra terminado. Mara Mercedes Maldonado Copello

Introduccin

Los avances en la aplicacin de la Ley 388 de 1997, aunque significativos, siguen siendo an modestos, sobre todo si se comparan con la magnitud de los problemas que en materia de ordenamiento territorial enfrentan nuestras ciudades. Si bien en la mayora de los municipios del pas se cumpli la fase de expedicin de los planes de ordenamiento territorial, e incluso en muchas ciudades se ha adelantado o actualmente se adelanta su etapa de revisin ordinaria, todava falta mucho por hacer en lo que respecta a la incorporacin de polticas y mecanismos concretos de regulacin del mercado del suelo y de movilizacin de las plusvalas o incrementos del precio de la tierra generados por los procesos de desarrollo urbano. Durante el proceso de formulacin de la Ley 388 se plante reiteradamente que uno de los principales objetivos de esta norma era dotar a las administraciones municipales de herramientas eficaces para la gestin y la financiacin de las decisiones polticas de ordenamiento municipal. Dichas herramientas permitiran que tales decisiones polticas pasaran de ser meros enunciados, o un listado de buenos propsitos, a convertirse en acciones concretas, expresadas en el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes de las ciudades y, sobre todo, en el logro de una mayor y duradera integracin social-urbana. Visto de otra manera, la Ley 388 tiene sentido en tanto los procesos municipales de planeacin territorial articulen, con todo el potencial que esta ley ofrece, los instrumentos de planificacin con los de gestin y financiacin, que, en ltimas, son lo mismo.
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Este libro explicar en detalle un supuesto fundamental contenido en la Ley 388, que requiere ser explicitado: el rgimen urbanstico colombiano ya no permite, como desafortunadamente ocurra en el pasado, asignar las normas urbansticas de uso y edificabilidad de manera gratuita, sin que haya contraprestacin alguna del propietario de suelo. En todo proceso de transformacin urbana, bien se trate de la conversin de espacios rurales en urbanos, o bien de lo que la ley denomina renovacin o redesarrollo transformacin de la ciudad ya construida en trminos de densificacin, o modificacin de tejidos, tipologas y uso, ahora es preciso establecer, previamente a la asignacin de usos y edificabilidades, los instrumentos que se emplearn para sufragar los costos que implica dicha asignacin, en los trminos del artculo 15. En todos los casos que se acaban de mencionar, indica el artculo 37 de la Ley 388, () deber sealarse el procedimiento previo para establecer la factibilidad de extender o ampliar las redes
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de servicios pblicos, la infraestructura vial y la dotacin adicional de espacio pblico, as como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizar su realizacin efectiva y la equitativa distribucin de cargas y beneficios derivados de la correspondiente actuacin. No obstante lo ordenado por la ley, en muchas ciudades del pas an domina la visin previa del urbanismo basado en la asignacin de normas de edificabilidad y de uso muy generosas, en algunos casos prcticamente ilimitadas1. De esta manera, los costos de urbanizacin o de transformacin de los espacios urbanos se trasladan al presupuesto pblico, es decir a los impuestos y tarifas

Es sintomtico de esta situacin, y obviamente preocupante, que el tratamiento urbanstico que predomina en muchas ciudades es el de consolidacin y que, bajo ese tratamiento, de manera equivocada, se esconden las posibilidades de transformacin acelerada de la ciudad ya construida a travs de la sustitucin de los barrios originales por altos edificios o la implantacin de usos de alto impacto, como los centros comerciales, sin que se establezcan obligaciones a cargo de los propietarios de suelo.

de servicios pblicos pagados por todos los ciudadanos, o se expresan y este es el peor y ms comn de los casos en deterioro creciente de la calidad de vida, reduccin de reas verdes y recreativas, congestin vehicular, contaminacin y degradacin de espacios de valor ambiental y, sobre todo, en la exclusin social de las numerosas familias que acceden al suelo y a la vivienda a travs de la mal llamada urbanizacin informal, cuando no de la ocupacin de zonas de alto riesgo no mitigable. Ahora bien, una de las principales y sostenidas preocupaciones de los distintos actores que durante ms de cuatro dcadas animaron el proceso de formulacin de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 fue la bsqueda de alternativas de solucin a los problemas de acceso al suelo urbanizado y a la vivienda para los sectores ms pobres de la poblacin, lo mismo que el control a la ocupacin de zonas de alto riesgo. Asimismo, ms recientemente, las preocupaciones ambientales han tomado fuerza y sentido, el espacio pblico se ha valorizado y los problemas ligados a la movilidad empiezan a estar en la agenda ciudadana. Se puede afirmar que no es otro el sentido del artculo 3 de la Ley 388 cuando seala los fines que constituyen la funcin pblica del ordenamiento del territorio: el acceso a las vas pblicas, las infraestructuras de transporte y dems espacios pblicos y su destinacin al uso comn; la efectividad de los derechos constitucionales a la vivienda y los servicios pblicos domiciliarios; la orientacin de los procesos de cambio en el uso del suelo en armona con la funcin social y ecolgica de la propiedad; el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes; la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo; la preservacin del patrimonio cultural y natural; y el mejoramiento de la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales. Por supuesto, para que esos propsitos dejen de ser simple retrica y cobren la importancia social que tienen, se requieren actuaciones decididas y coherentes de las administraciones municipales en materia de polticas de suelo y de recuperacin de plusvalas. Pocos ciudadanos se preguntan
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por los costos y las fuentes de financiacin de la implantacin de los sistemas de transporte masivo, de la dotacin de grandes parques o equipamientos, de las ciclo-rutas o de otros elementos del espacio pblico. Muchos menos, se detienen a pensar en los incrementos de los precios del suelo que estas obras producen. La Ley 388 contiene una serie de herramientas para hacer efectivos los propsitos mencionados. La ms comprensiva de ellas es la definicin de un rgimen urbanstico-ambiental de la propiedad, que se traduce en un conjunto de obligaciones o responsabilidades inherentes al ejercicio del derecho de propiedad. Las disposiciones legales sobre el tema han sido desarrolladas y enriquecidas con una interesante jurisprudencia, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, que desde principios de la dcada de 1990 ha complementado, precisado y desarrollado las categoras constitucionales y legales.
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Destacamos dos de los elementos ms importantes de dicho rgimen urbanstico, que son analizados en el primer captulo del libro:

La funcin social y ecolgica de la propiedad no se concibe como un elemento externo a la propiedad, como el simple ejercicio de una accin administrativa del Estado que, desde afuera, limitara un derecho supuestamente absoluto. Por el contrario, dicha funcin est integrada a la estructura misma de la propiedad, es un elemento esencial de sta. Por lo tanto, los planes de ordenamiento territorial y los instrumentos que los desarrollan como los planes parciales cumplen el importante papel de definir el alcance y las posibilidades de ejercicio del derecho de propiedad en lo que respecta a las actuaciones urbansticas (subdivisin, parcelacin, urbanizacin, edificacin), que ya no hacen parte de la rbita de accin del particular sino de la funcin pblica de ordenamiento del territorio. En otras palabras, tanto los planes de ordenamiento como los instrumentos que los desarrollan definen el alcance y el contenido, incluso patrimonial, de la propiedad.

Nuestra legislacin contempla obligaciones a cargo de los propietarios de suelo, es decir que no slo prev obligaciones que deben acatar la administracin (en cumplimiento de la funcin pblica del ordenamiento territorial) o los constructores, sino que el deber de urbanizar tambin corresponde, en buena medida, al propietario de suelo. El hecho de que existan obligaciones a cargo del propietario de suelo abre la puerta a una importante fuente de financiacin de la urbanizacin, hasta ahora poco comprendida y utilizada por las administraciones municipales: los incrementos de los precios del suelo producidos por acciones externas al propietario, o plusvalas. Es difcil encontrar una fuente de recursos que ofrezca las mismas condiciones de equidad y justicia social: valores producidos por la colectividad y no por los propietarios de suelo, en razn de su necesidad creciente de suelo para usos urbanos, son movilizados por el Estado para producir condiciones de bienestar, solidaridad e integracin urbana. Los ejercicios concretos de diseo de polticas de suelo desarrollados en ciudades como Bogot y Pereira muestran que existe un amplio margen de financiacin con cargo a los mencionados incrementos de los precios del suelo, y que es poco racional e ineficiente continuar aplicando esquemas que permitan a los propietarios de suelo apropirselos totalmente. De hecho, como es conocido, el precio del suelo desarrollable en nuestras ciudades, bien sea urbano o de expansin, tiende a ser mucho ms alto que el costo de urbanizarlo. La movilizacin de estos recursos puede tener lugar a travs del tributo participacin en plusvalas o de una serie de instrumentos previstos en la Ley 388, articulados directamente a los instrumentos de planeacin y que cumplen el mismo objetivo: financiar la urbanizacin con los recursos producidos por las respectivas operaciones urbansticas. De esta manera, las fuentes convencionales y escasas de financiacin de los gobiernos municipales, tales como el impuesto predial o el de industria y comercio o la participacin en los ingre17

sos corrientes de la Nacin, pueden ser destinadas prioritariamente al desarrollo de programas sociales. Los puntos que se acaban de resear hacen parte de un importante debate motivado por los avances de algunas administraciones municipales en la aplicacin de la Ley 388. El debate, desarrollado en los ltimos dos aos en el pas, se refiere al alcance de la responsabilidad de los propietarios de suelo en la financiacin de la urbanizacin y a la bsqueda de alternativas, diferentes al presupuesto pblico, para el financiamiento de infraestructuras y equipamientos. En concordancia con el principal objetivo del proyecto que el Lincoln Institute of Land Policy ha desarrollado en Colombia desde 2003, esta publicacin pretende contribuir a ese debate. En el libro se demuestran las posibilidades y ventajas de la aplicacin de las herramientas de la Ley 388 y se propone, para la discusin, que no se trata de tomar decisiones a priori sobre una u otra
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alternativa, bien sea sta la asignacin de la norma urbanstica de manera gratuita, ejerciendo mera liberalidad con el uso del suelo2, o bien la financiacin de la urbanizacin con cargo a los propietarios de suelo, sin antes conocer y evaluar el monto de los recursos que estn siendo movilizados, los costos de las obras y las relaciones entre unos y otros3. Por esta razn, en el tercer captulo se desarrolla una metodologa que aclara los conceptos y los procedimientos de cuantificacin de cada uno de los elementos presentes en un sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios, que permitan realizar los clculos mencionados en cada caso concreto.
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Quizs, el patrimonio ms importante de los municipios. Por ejemplo, en Bogot, los clculos iniciales realizados para el plan de ordenamiento zonal del norte indican que la sola asignacin de un ndice promedio de construccin levemente inferior a 1 produce unas plusvalas totales del orden de 1 billn 200 mil pesos, mientras que los costos de las obras de alcantarillado y de vas necesarias para llegar a manzanas de aproximadamente 4 hectreas y la dotacin bsica de parques es de alrededor de $650 mil millones.

Hay preguntas cruciales en el debate en curso. De una parte, si es justo o equitativo que el propietario de suelo financie infraestructuras o espacios pblicos de escala zonal o de escala de toda la ciudad que luego sern utilizados por muchos ciudadanos4. Desde otra perspectiva, si es justo o equitativo que se financien la expansin, la renovacin o el redesarrollo urbanos con los impuestos o las tarifas pagadas por todos los ciudadanos, creando, de esta manera, significativas plusvalas a favor de unos pocos propietarios de suelo que no han invertido capital, trabajo ni esfuerzo alguno para generarlas. La discusin conceptual que hay detrs de esas preguntas no es nueva para el urbanismo y tiene que ver con los criterios a partir de los cuales se definen y evalan las alternativas de financiacin de la urbanizacin. Se trata de discutir un tema sobre el que ya existe un importante consenso tanto en muchos pases europeos como en Norteamrica: el vnculo lgico y razonable que debe existir entre la operacin urbana y las infraestructuras y equipamientos que se financian con cargo a aquella, tema trabajado por autores como Vincent Renard. La nocin de nexo racional desarrollada por la jurisprudencia norteamericana ilustra bien la cuestin, que en ltimas remite a las relaciones urbansticas, jurdicas y financieras entre el aprovechamiento del suelo y los soportes urbanos que requieren esos aprovechamientos y, antes que todo, a las personas que habitarn las reas desarrolladas. Este libro explica los dos ejes que estructuran el sistema urbanstico colombiano: los distintos mecanismos de participacin de la colectividad en las plusvalas y la gestin asociada. Esta ltima
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Cabe preguntarse si existe en la ciudad algn elemento de esta naturaleza que no pueda ser utilizado por todos los ciudadanos en algn momento, as se trate del pequeo parque de barrio o de la va local que conduce a una vivienda. Estamos ante el clsico problema econmico de los bienes pblicos o de los intereses colectivos desde la perspectiva del Derecho, categoras que no dependen del tamao ni de la naturaleza del rea respectiva.

se ha definido como la vinculacin de un conjunto de terrenos (y ms precisamente, de sus propietarios), en condiciones de equidad, al cumplimiento de obligaciones urbansticas de aporte de suelo para uso pblico y de financiacin de los costos de ejecucin de las obras de infraestructura, reas verdes y recreativas y equipamientos sociales inherentes a la respectiva operacin y previstos en la ley y en el plan de ordenamiento territorial. La publicacin es el resultado de un proceso de sistematizacin de las experiencias desarrolladas por el equipo del Lincoln Institute of Land Policy en Colombia, a partir de su participacin en las etapas de diseo o estructuracin de dos operaciones urbanas: la Operacin Urbanstica Nuevo Usme (en Bogot) y el Macroproyecto Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo (en Pereira), que comparten principios, premisas y metodologas. Ambas operaciones tienen como objetivo central la provisin de suelo urbanizado para la poblacin de ms bajos ingresos o del llamado sector
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informal, mediante la movilizacin de plusvalas generadas por los mismos procesos de desarrollo urbano. En las operaciones de estas dos ciudades se ha privilegiado o priorizado la dotacin de infraestructuras y servicios pblicos, reas verdes y recreativas y equipamientos sociales de calidad antes que la construccin de vivienda, puesto que este ltimo es un problema resuelto en buena medida por las propias familias, sus formas de organizacin social y los mecanismos econmicos caractersticos de la ciudad popular. La experiencia ha demostrado que muchas de las dificultades relativas a los procesos de formulacin de planes parciales estn relacionadas con la escasa comprensin del potencial que ofrece la gestin asociada, tanto a los urbanizadores y constructores como a las administraciones municipales. En efecto, no ha sido suficientemente comprendido que este mecanismo permite anticiparse a problemas como los relacionados con la expropiacin (y su relativa inequidad), as como evitar los desfases entre los proyectos privados y las dinmicas del sector de la construccin, de una parte, y la adecuada y oportuna provisin de infraestructuras, espacios pblicos y equipa-

mientos, de la otra. Estos desfases pueden bloquear la posibilidad de desarrollar el suelo de expansin o el suelo urbano no urbanizado o alentar procesos de urbanizacin informal. Nos animan, entonces, los propsitos de aportar con este documento un anlisis jurdico y un desarrollo conceptual y de proponer herramientas concretas de aplicacin dirigidas a mejorar los procesos de formulacin de los planes parciales, para que stos privilegien el inters colectivo y se vinculen al logro de los objetivos de otras polticas, tales como las ambientales o las de vivienda social. Los principales destinatarios de la publicacin sern los funcionarios de las entidades pblicas municipales encargados de los procesos de planeacin u ordenamiento territorial, hacienda, promocin inmobiliaria o provisin de suelo y vivienda social, lo mismo que las autoridades ambientales encargadas de la concertacin de los aspectos ambientales. Con muchos de ellos, hemos compartido las dificultades y las dudas sobre la aplicacin de los instrumentos de gestin del suelo y, asimismo, hemos aprendido de su compromiso en la bsqueda de alternativas para una gestin urbana ms justa. El primer captulo del libro explica los principales rasgos jurdicos del sistema urbanstico colombiano y hace nfasis en dos elementos: la relacin entre funcin social de la propiedad y funcin pblica del ordenamiento del territorio y los distintos elementos que concretan el rgimen urbanstico de la propiedad. En el segundo captulo se enuncian y explican, de manera general, los instrumentos de planificacin, que se van imbricando con los de gestin del suelo. Estos ltimos son identificados en funcin de los problemas que deben resolver las administraciones municipales, con el objetivo de proporcionar un marco de referencia que justifica la seleccin de aquellos instrumentos que luego son explicados con mayor detalle. El tercer captulo aborda el tema central del libro, es decir, la gestin asociada y el reparto equitativo de cargas y beneficios en la formulacin de un plan parcial. En primer lugar, se examina la
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forma en que estn reglamentados en la Ley 388 los procedimientos de formulacin y el contenido de un plan parcial, y a continuacin los aspectos propiamente urbansticos, tales como la articulacin con el plan de ordenamiento, la delimitacin del mbito de la respectiva operacin, los principales elementos de diseo urbano, los estndares urbansticos y de calidad de vida y los criterios para la construccin de la norma urbanstica. Luego, se trabajan las condiciones de gestin/ejecucin del plan parcial, a partir de la definicin de un sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios. Se analizan, uno a uno, como pasos de un proceso, los elementos de un sistema de reparto, con base en un ejercicio concreto, que permite realizar todos los clculos y establecer los costos y las alternativas de financiacin. Por ltimo, el captulo cuarto contiene las bases jurdicas y las propuestas de aplicacin de algunos instrumentos desarrollados conceptual, tcnica y jurdicamente, dentro del proyecto del Ins22

tituto Lincoln ahora denominado Movilizacin de plusvalas para la provisin de suelo urbanizado para vivienda de inters social5, en los procesos de implementacin de la Operacin Urbanstica Nuevo Usme y el Macroproyecto Gonzalo Vallejo Restrepo. Algunos de estos instrumentos estn en proceso de diseo y otros en proceso de aplicacin. Se trata de: 1) el mecanismo conocido como anuncio del proyecto, que permite, en los casos de adquisicin voluntaria o de expropiacin, descontar de la indemnizacin que se reconoce al propietario los incrementos del precio del suelo que son producidos por el mismo proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pblica para la adquisicin de suelo; 2) la expropiacin por va administrativa; 3) la fiducia mercantil; y 4) el tributo participacin en plusvalas. Los temas contenidos en este documento no se cierran con la publicacin de este libro sino todo lo contrario. Como podr verificar el lector, hay aqu referencias permanentes a la pgina web
Este proyecto se conoci inicialmente como Operacin Urbanstica Nuevo Usme.

www.territorioysuelo.org, en donde aparecer una versin virtual de la publicacin, acompaada de una presentacin interactiva del ejercicio desarrollado en el tercer captulo, que permitir aplicar los clculos propuestos a cualquier operacin urbana. Adems, en este sitio web se encontrar informacin ampliada con anlisis, presentaciones, materiales de referencia, posibilidades de actualizacin, estudios jurdicos en mayor detalle, reseas de experiencias y avances de la discusin pblica que esperamos promover y fortalecer. Mara Mercedes Maldonado Copello Profesora Escuela de Arquitectura y Urbanismo Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogot

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CAPTULO 1

Principales rasgos jurdicos del sistema urbanstico colombiano

n sistema urbanstico se define bsicamente por los siguientes elementos: el conjunto de competencias y de relaciones entre niveles de gobierno, en funcin de la organizacin

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territorial (poltico-administrativa) del respectivo pas; el alcance y el carcter de la actuacin estatal, en relacin con los procesos territoriales; el rgimen de la propiedad del suelo, que se expresa, en particular, en la definicin de las responsabilidades y los derechos o atribuciones de los distintos agentes privados (propietarios, urbanizadores, promotores, constructores, inversionistas) y en las reglas de juego para la movilizacin de recursos ligados a los procesos urbanos; y, por ltimo, la definicin de los instrumentos de planeacin y de las condiciones de ejecucin o gestin. En lo que respecta a la organizacin territorial, Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada y con autonoma de sus entidades territoriales. El artculo 286 de la Constitucin Poltica reconoce como entidades territoriales los departamentos, los municipios y distritos y los territorios indgenas; asimismo, establece la posibilidad

de que la ley orgnica de ordenamiento territorial que an no ha sido expedida otorgue a las regiones y provincias el carcter de entidades territoriales. La descentralizacin y la autonoma de las entidades territoriales, elementos esenciales de la organizacin poltica colombiana, se traducen en algunos mecanismos que facultan a las entidades territoriales para manejar sus propios asuntos y en la afirmacin de su independencia respecto del nivel central o nacional, sustentada en un conjunto de derechos reconocidos por la Constitucin, a saber: gobernarse por autoridades propias, elegidas por voto popular; ejercer las competencias que les correspondan; administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y participar en las rentas nacionales. El municipio se asume como la entidad fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado y le corresponde prestar los servicios pblicos que determine la ley; construir las obras que
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demande el progreso local; ordenar el desarrollo de su territorio; promover la participacin comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes; y cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y las leyes (Art. 311 de la Constitucin Poltica). A su vez, el artculo 313 de la Constitucin contempla entre las competencias de los Concejos Municipales 7). Reglamentar los usos del suelo y dentro de los lmites que fija la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas como la construccin y enajenacin de inmuebles destinados a vivienda (...). La facultad de reglamentar los usos del suelo por parte de la corporacin de eleccin popular municipal no supone una facultad autnoma o privativa; se trata de una atribucin que se ejerce conforme a la ley, la cual determina las pautas y criterios generales que deben tener en cuenta las autoridades municipales en el ejercicio de sus competencias. Tales pautas y criterios fueron ya fijados por el Legislador mediante la expedicin de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997.

En especial, la Ley 388 de 1997, en concordancia con la Constitucin Poltica, defini el ordenamiento del territorio como una funcin pblica de competencia municipal, dentro de los lmites y los alcances definidos por la misma ley, tal como se analiza en el punto 2.1.1., dedicado a los determinantes de superior jerarqua para los planes de ordenamiento municipal. Las leyes citadas, a pesar de ser extensas y detalladas en la reglamentacin de los documentos e instrumentos de planificacin, gestin y financiacin, dejan al mismo tiempo un margen relativamente amplio a las administraciones municipales para que, a travs de los planes de ordenamiento territorial, concreten muchos aspectos relevantes para el ordenamiento del territorio, asumido en la misma legislacin como una funcin pblica. De ah la gran importancia y la responsabilidad de los procesos locales de formulacin de los planes de ordenamiento territorial y de los instrumentos que lo desarrollan, de los mecanismos de consulta y participacin ciudadana y de la intervencin coordinada entre administraciones, concejos municipales y autoridades ambientales. Radica tambin en ello la importancia de que los distintos actores pblicos y privados avancen en el conocimiento y comprensin de los alcances e impactos de este tipo de herramientas, esenciales para la gestin territorial. Frente a ese margen de accin que la ley ha dejado a las administraciones municipales existen, por lo menos, dos posiciones: por una parte, la de quienes asumen que slo aquello que est expresamente regulado en las leyes 9 de 1989 o 388 de 1997, o en decretos reglamentarios nacionales, puede ser aplicado. La otra posicin argumenta que las administraciones municipales, en ejercicio de su autonoma y de la funcin pblica del urbanismo que es municipal, siempre y cuando acten en el marco de la Constitucin y la ley, tienen un amplio espacio de actuacin proporcionado por la combinacin de dos atribuciones que la Constitucin otorga exclusivamente a las autoridades municipales: la reglamentacin de los usos del suelo y los tributos sobre la propiedad inmobiliaria.
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Este documento se propone suministrar herramientas de anlisis y de identificacin de problemas y alternativas, as como una lectura de la Ley 388 de 1997 y de sus posibilidades concretas de aplicacin, que contribuya a fortalecer y mejorar las prcticas locales en lo relativo a la orientacin de los procesos de desarrollo urbano y de la movilizacin de recursos que se deriva de stos, para alcanzar los objetivos que nuestro ordenamiento jurdico ha asumido en trminos de equidad y mayor racionalidad de la accin estatal y de garanta de derechos colectivos, como el de participacin en las plusvalas derivadas de los procesos de urbanizacin, el disfrute del espacio pblico y de un medio ambiente sano, o de derechos sociales como el de la vivienda y el hbitat digno.
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A continuacin se sealan las principales caractersticas del sistema urbanstico colombiano en lo que tiene que ver con el rgimen urbanstico de la propiedad: 1. La propiedad se define en la Constitucin Poltica de Colombia como una funcin social a la que le es inherente una funcin ecolgica. La nuestra es una de las pocas constituciones que equipara la propiedad a una funcin social, lo que va ms all de simplemente someterla o condicionarla a dicha funcin social, como ocurre en muchos de los pases latinoamericanos. 2. Adicionalmente, la Constitucin Poltica, en su artculo 58, establece que
() se garantizan la propiedad privada y los dems derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicacin de una ley expedida por motivo de utilidad pblica o inters social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el inters privado deber ceder al inters pblico o social.

Estas dos disposiciones constitucionales plantean una importante consideracin: la propiedad se garantiza como un derecho en el terreno de las relaciones civiles o entre particulares, mientras que en el campo del derecho pblico del cual hacen parte las normas ambientales y de desarrollo territorial se concibe, ejerce y garantiza como una funcin social que implica obligaciones. En el punto siguiente se precisan el sentido y el alcance de la categora de la funcin social de la propiedad1. 3. Lo anterior quiere decir que a la vez que los propietarios gozan de unos derechos o atribuciones, deben, concomitantemente, cumplir con unas obligaciones o responsabilidades urbansticas y ambientales correlativas a esos derechos y derivadas de la funcin social y ecolgica de la propiedad. Este conjunto de derechos y deberes define el rgimen urbanstico, configura el contenido y el alcance del derecho de propiedad y se concreta a travs de los instrumentos legales de planeacin territorial municipal, mediante los cuales se desarrolla la funcin pblica de ordenamiento del territorio. 4. Las acciones urbansticas y las decisiones que se tomen en los instrumentos legales de planeacin (plan de ordenamiento territorial, programa de ejecucin y plan parcial u otros que definan los planes de ordenamiento municipal) son vinculantes en relacin con las actuaciones de la administracin y de los particulares. Esto quiere decir que no estamos ante una planeacin territorial simplemente indicativa, sino que sta tiene fuerza jurdica, que regula y obliga a los agentes pblicos y privados.
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Con respecto a la funcin ecolgica se puede afirmar que el desarrollo doctrinal y jurisprudencial de esta categora, que es ms reciente, est an en construccin. Por lo tanto, y teniendo en cuenta su finalidad principal, este libro desarrolla solamente el anlisis de la funcin social, sin que por esto se deje de reconocer la enorme importancia de la funcin ecolgica de la propiedad.

5. Otro rasgo importante es que la legislacin colombiana contempla obligaciones especificas a cargo de los propietarios del suelo, en relacin con aportes de suelo y financiacin de la urbanizacin (de los elementos colectivos como las vas, las reas verdes y recreativas o los equipamientos sociales, o el espacio pblico en general) y con el retorno a la colectividad de un porcentaje de los incrementos en los precios del suelo que la misma colectividad crea. Para que se entienda este elemento, es necesario destacar que las obligaciones urbansticas sealadas pueden ser atribuidas a las entidades pblicas, con cargo a los recursos del presupuesto o a los fondos comunes recaudados a travs del conjunto de los impuestos municipales o de las rentas que aportan los niveles nacional o departamental. En este caso, los costos de la urbanizacin son asumidos por el conjunto de los ciudadanos, en funcin de la estructura tributaria general de cada pas o ciudad.
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Esas obligaciones pueden ser tambin atribuidas a los urbanizadores o a los constructores. En este caso, esta carga urbanstica se convierte, en ltimas, en un costo ms del proceso de construccin, que fcilmente puede ser trasladado al precio de la vivienda. Pero, cuando las obligaciones o responsabilidades urbansticas son clara y expresamente asignadas al propietario, se logra una reduccin del precio del suelo, es decir, del monto de recursos sociales que se apropia o percibe el propietario, agente pasivo que no aporta recursos de inversin, ni de ahorro, ni de trabajo. El monto o porcentaje de recursos que ste deja de percibir puede ser destinado a la financiacin de la urbanizacin y, adems, no puede ser trasladado al usuario final. Lo anterior remite a otra de las caractersticas centrales del sistema urbanstico colombiano: en tanto la ley prev obligaciones a cargo de los propietarios de suelo, existen reglas y procedimientos para el ejercicio de las atribuciones de urbanizar y de construir, atribuciones que no se entien-

den incorporadas automticamente al derecho de propiedad. El derecho de construir es una atribucin o prerrogativa que puede ser ejercida y concretada en funcin del cumplimiento de las obligaciones urbansticas que cada plan de ordenamiento territorial defina. Esto, a su vez, significa que no se puede considerar que las normas generales de ordenamiento territorial (como las de uso y edificabilidad) ingresen al patrimonio del particular, sino que stas son una facultad general que puede ser ejercida y concretada una vez se asuma el conjunto de obligaciones definidas por los planes de ordenamiento territorial. En el plano de la gestin, los elementos antes expuestos se concretan en dos ejes: 1. La gestin o actuacin asociada (a partir de los planes parciales y las unidades de actuacin urbanstica y a travs de reajustes de tierras, integraciones inmobiliarias o cooperacin entre partcipes), basada en el principio y la tcnica de la distribucin equitativa de cargas y beneficios, gracias a la cual es posible superar el desarrollo predio a predio, que produce, como ha sido usual hasta ahora en nuestras ciudades, tanto desarrollos urbanos sin los soportes colectivos adecuados a las necesidades de la poblacin como exclusin y precariedad en porcentajes crecientes del territorio y la poblacin. 2. El derecho de la colectividad a participar en las plusvalas o incrementos de precios generados por la accin urbanstica del Estado. A continuacin se explican en detalle dos elementos: primero, la relacin entre la funcin social de la propiedad y la funcin pblica del ordenamiento del territorio, y segundo, aquellos elementos que concretan el rgimen urbanstico de la propiedad y que definen el alcance y el contenido jurdico y econmico de esa propiedad.
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1.1. La relacin entre funcin social de la propiedad y funcin pblica del ordenamiento del territorio

Se acaba de sealar cmo el artculo 58 de la Constitucin Poltica de Colombia establece una distincin sustancial entre el derecho de propiedad en el mbito del derecho privado y en el mbito del derecho pblico y, al mismo tiempo, las interrelaciones entre uno y otro. En el primer caso, se trata de la regulacin de relaciones entre particulares, regida por el Cdigo
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Civil en lo que tiene que ver con las obligaciones y contratos propios de la esfera de la voluntad de cada individuo, que remiten a categoras como las de derechos adquiridos, lesin enorme y otras similares. En el segundo, aparecen nociones como la de inters general, intereses colectivos o difusos, y, para el tema que nos ocupa, la de funcin social y ecolgica. Es necesario tener en cuenta que, aun en la lgica del derecho privado, no se puede concebir ningn derecho como absoluto, ni tampoco su ejercicio arbitrario o ilimitado, ni siquiera en relacin con el derecho de dominio o propiedad. La misma legislacin civil consagra una serie de principios dirigidos a garantizar la armona y convivencia ciudadana y las condiciones de integracin y cohesin social, objetivos que, por esencia, persigue la misma legislacin civil. Ante estos problemas y en el marco de dichos principios generales, cada ordenamiento jurdico elabora sus propias respuestas. En Colombia, la respuesta ha sido equiparar la propiedad a una funcin y social y configurar una funcin pblica del urbanismo o del ordenamiento del territorio

autnoma y diferenciada de otras potestades estatales, bajo una concepcin amplia e integral que supera el simple mbito de las tradicionales funciones de vigilancia del poder de polica (seguridad, moralidad, salubridad y tranquilidad pblicas) o el tratamiento aislado de figuras como la expropiacin y que reconoce una atribucin municipal claramente definida, en relacin directa con la definicin del alcance y el contenido del derecho de propiedad y de sus tradicionales prerrogativas.

1.1.1. La jurisprudencia sobre la propiedad como funcin social

La Corte Constitucional se ha pronunciado en diferentes sentencias sobre el significado de la propiedad como funcin social que implica obligaciones. La conclusin ms importante derivada de esas sentencias es que la funcin social es un elemento constitutivo o esencial de la propiedad, y no un elemento externo a ella, y que dicha funcin compromete a los propietarios con el deber de solidaridad plasmado en la Constitucin. Es as como la propiedad es reconocida como un derecho, en lo que tiene que ver con los efectos propios de las leyes civiles, y como un deber, en tanto implica obligaciones, en el terreno de las normas de carcter pblico e inters general. En esta medida, el ordenamiento jurdico garantiza tanto su ncleo esencial como su funcin social y ecolgica, lo cual permite conciliar los derechos del propietario con las necesidades colectivas, debidamente fundamentadas. Segn la Corte, La configuracin legal de la propiedad, como traduccin de la funcin social, puede apuntar indistintamente a la supresin de ciertas facultades, a su ejercicio condicionado o, en ciertos casos, al obligado ejercicio de alguna de ellas.2 Vale la pena insistir en que este elemento no remite a simples lmites externos impuestos a la propiedad por la accin administrativa del Estado, sino a una redefinicin de su naturaleza y contenido.
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Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 1993, M.P . Eduardo Cifuentes Muoz.

La misma sentencia indica que

(...) la funcin social no es un dato externo a la propiedad. Se integra, por el contrario, a su estructura. Las obligaciones, deberes y limitaciones de todo orden, derivados de la funcin social de la propiedad, se introducen e incorporan en su propio mbito. La naturaleza social de la atribucin del derecho determina que la misma est condicionada a la realizacin de funciones y de fines que traza la ley, los cuales sealan los comportamientos posibles, dentro de los cuales puede moverse el propietario, siempre que al lado de su beneficio personal se utilice el bien segn el ms alto patrn de sociabilidad, concebido en trminos de bienestar colectivo y relaciones sociales ms equitativas e igualitarias.

En otras palabras, las normas de ordenamiento territorial no limitan o coartan un derecho originalmente absoluto o ilimitado, sino que establecen hasta dnde y bajo qu condiciones puede
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llegar el ejercicio de ese derecho en el terreno del urbanismo, es decir, de los procesos de transformacin, consolidacin, conservacin o proteccin de los distintos territorios que componen un municipio. La jurisprudencia de la Corte Constitucional tambin ha sealado que (...) el usus, en el esquema clsico, facultad esencial derivada de la propiedad, se subordina a la concreta determinacin, general y especfica de las instancias pblicas de planeamiento y desarrollo urbano.3 Asimismo, que
Las regulaciones urbansticas cumplen una funcin social y ecolgica, pues tienen como propsito la ordenacin y planificacin del desarrollo urbano y el crecimiento armnico de las ciudades, con el fin de garantizar una vida adecuada a las perso-

Ibid.

nas que las habitan, teniendo en cuenta no slo los derechos individuales sino tambin los intereses colectivos en relacin con el entorno urbano.4

En consecuencia, es posible afirmar que la funcin social y ecolgica equivale al conjunto de responsabilidades o deberes que pueden ser y han sido incorporados a la propiedad en las normas urbansticas y ambientales, que se concretan en cada plan de ordenamiento territorial y que configuran su alcance y contenido, y delinean ese derecho, incluso en lo que tiene que ver con su contenido econmico o expresin patrimonial. Para fundamentar esta afirmacin, se incluye otro aparte de una sentencia de la Corte Constitucional:
(...) en aras de garantizar que la propiedad cumpla la funcin social encomendada por la Carta, el legislador no slo est autorizado para restringir el derecho de propiedad: aqul tambin puede imponerle cargas y gravmenes necesarios para su adecuado ejercicio, como es, precisamente, el caso de la norma que se analiza. () Ciertamente existen en el ordenamiento nacional y en los regmenes jurdicos locales, normas muy concretas que definen los parmetros urbansticos a los cuales deben acogerse los bienes races y que deben ser observados a plenitud por los responsables de los mismos.5
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Ahora bien, la importante facultad que otorga nuestro ordenamiento jurdico al legislador y a las autoridades municipales de configurar la propiedad ha sido objeto tambin de significativas transformaciones. Incluso, antes de la entrada en vigencia de la Constitucin Poltica de 1991, y con ocasin de la expedicin de la Ley 9 de 1989, la Corte Suprema de Justicia sealaba lo siguiente en relacin con el alcance de las potestades pblicas en materia de urbanismo y su relacin con la concepcin y el tratamiento del derecho de propiedad:
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Corte Constitucional, Sentencia C-295 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Daz. Corte Constitucional, Sentencia C- 491 de 2002, M.P . Marco Gerardo Monroy Cabra.

(...) el urbanismo contemporneo es, segn la doctrina, un hecho social de vasta trascendencia que surge de la moderna realidad de los asentamientos humanos, del aprovechamiento y de la ordenacin sociales del espacio que adems genera profundos problemas y retos a los gobiernos y a la administracin pblica debiendo stos ser afrontados por el derecho constitucional y el derecho administrativo. En este sentido, la Corte estima que la funcin social de la propiedad inmueble en el espacio urbano, puede estar determinada por las obligaciones que surgen de la urbanizacin y del desarrollo de las ciudades y que nada se opone en la Carta a que el legislador recoja estos fenmenos y los regule, estableciendo, adems, para la efectividad de sus mandatos, procedimientos administrativos como los que establece para lo que atae a los planes de desarrollo en los municipios. No cabe duda pues de que las decisiones bsicas sobre el fenmeno del urbanismo se han disociado tambin, cuando menos parcialmente, del concepto tradicional del derecho subjetivo
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de propiedad y que la administracin ha recogido como funcin pblica ineludible atender normativa y operativamente sus problemas. El legislador ha decidido abordar el complejo y dinmico problema social urbano, y dispuso en consecuencia que el ordenamiento de las ciudades, sus magnitudes, y su configuracin no sean, en absoluto asuntos de naturaleza privada sino de eminente proyeccin pblica en el sentido de que no pertenezcan al arbitrio exclusivo de los intereses abstractos y subjetivos de los propietarios del suelo. Los fenmenos que comprende el urbanismo son hechos colectivos de naturaleza especial que interesan a la sociedad entera, ya que se proyectan sobre toda la vida comunitaria de manera directa y sus consecuencias tocan con la existencia, financiacin, disposicin y extensin de servicios pblicos fundamentales como los de salud, higiene, transporte, enseanza, electricidad, agua y esparcimiento, etc. Son pues pocos los hechos sociales que tocan de manera ms directa con el inters colectivo y que ameritan competencias administrativas ms directas que las que exi-

gen los fenmenos urbansticos; no siendo en verdad suficiente la actuacin indirecta del Estado por la mera limitacin de las libertades privadas, el legislador puede sealar como obligacin social de los propietarios atender los procesos de planeacin y gestin urbanstica y, en estas condiciones, puede o no admitir una facultad absoluta de los propietarios para decidir sobre la existencia y disposicin de las ciudades y condicionar la garanta al derecho de propiedad a su uso social planificado en trminos de construccin y urbanizacin. (...) No se trata pues de someter la funcin social de la propiedad a unas supuestas atribuciones discrecionales de las autoridades locales en materia de planes de desarrollo, sino de imponer como deber del titular del derecho de propiedad sobre bienes urbanos, el de usarlos conforme a los planes urbansticos locales, debiendo stos ltimos ser desarrollo administrativo de la ley, o lo que es lo mismo, en funcin aplicativa de la ley, tambin de conformidad con lo que en materia de competencias de los entes locales seala la Carta.6
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Bajo la Constitucin de 1991, la jurisprudencia ha definido e integrado diferentes fuentes constitucionales que habilitan la potestad estatal para ordenar el territorio y, en consecuencia, para configurar el derecho de propiedad a travs de la normatividad urbanstica. Las primeras son las facultades constitucionales de intervencin del territorio y usos del suelo (artculos 82, 312 y 313 de la Constitucin Poltica) y de planeacin (artculos 334 y 339 y siguientes de la Constitucin), hasta llegar a constituir, ms que una prerrogativa, un deber u obligacin de las administraciones municipales.

Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Sentencia No. 98 de 9 de noviembre de 1989, M.P. Fabio Morn Daz.

1.1.2. El ordenamiento del territorio como funcin pblica

El artculo 3 de la Ley 388 de 1997 establece expresamente que el ordenamiento del territorio constituye, en su conjunto, una funcin pblica y precisa sus fines:
1. Posibilitar a los habitantes el acceso a las vas pblicas, infraestructuras de transporte y dems espacios pblicos, y su destinacin al uso comn, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios pblicos domiciliarios. 2. Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del inters comn, procurando su utilizacin racional en armona con la funcin social de la propiedad a la cual le es inherente una funcin ecolgica, buscando el desarrollo sostenible. 3. Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distri40

bucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservacin del patrimonio cultural y natural. 4. Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales.

Este artculo recoge una de las constantes y ms importantes preocupaciones del largo proceso de construccin del sistema urbanstico colombiano, iniciado a principios de la dcada de 1960 con los primeros proyectos de ley de reforma urbana. Se trata de la bsqueda de mecanismos para resolver el problema del acceso a la vivienda y a los elementos colectivos que permiten definirla como digna o adecuada del conjunto de la poblacin que en las ciudades ha recurrido en forma creciente a la llamada urbanizacin ilegal y al asentamiento en zonas de riesgo. Es por esto que uno de los principales objetivos de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, as como de sus instrumentos, es el acceso a la vivienda y al hbitat digno o adecuado de la poblacin de menores ingresos.

Estas previsiones coinciden con los objetivos de la Ley 388, contenidos en su artculo 1, entre los cuales se encuentran los siguientes: En relacin con la funcin pblica del urbanismo:
2. El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonoma, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural localizado en su mbito territorial y la prevencin de desastres en asentamientos de alto riesgo, as como la ejecucin de acciones urbansticas eficientes. 4. Promover la armoniosa concurrencia de la Nacin, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificacin, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. 5. Facilitar la ejecucin de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organizacin y la gestin municipales con la poltica urbana nacional, as como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha poltica.
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En relacin con la funcin social de la propiedad, como garanta del acceso a la vivienda y a un hbitat adecuado:
3. Garantizar que la utilizacin del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la funcin social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios pblicos domiciliarios, y velar por la creacin y la defensa del espacio pblico, as como por la proteccin del medio ambiente y la prevencin de desastres.

1.2. Elementos que concretan el rgimen urbanstico de la propiedad

El principio de la funcin social y ecolgica se expresa en un conjunto de responsabilidades asignadas a la propiedad directamente por la ley o por los planes de ordenamiento territorial, y derivadas de los siguientes elementos:

La clasificacin del suelo. La calificacin de suelo para vivienda de inters social (VIS) y de reas crticas para la prevencin de desastres.

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La definicin de las cargas o responsabilidades urbansticas, previa a la asignacin de los derechos o aprovechamientos.

La actuacin o gestin asociada del suelo urbanizable o de renovacin, mediante Unidades de Actuacin Urbanstica que se concretan en reajuste de tierras, integracin inmobiliaria o cooperacin entre partcipes.

La participacin de la colectividad en las plusvalas derivadas de la accin urbanstica del Estado.

1.2.1. La clasificacin del suelo

La clasificacin del suelo es el mecanismo bsico y ms importante de configuracin de la propiedad, en tanto establece, segn los tipos de procesos previstos para el ordenamiento del territorio,

caractersticas y condiciones particulares de actuacin para cada clase de suelo y, en consecuencia, un rgimen diferenciado de derechos y deberes. El suelo se clasifica en urbano, rural y de expansin urbana. El suelo rural puede incluir la categora de suelo suburbano. En cualquier clase de suelo puede establecerse la categora de suelo de proteccin. Con respecto a esta clasificacin, deben tenerse en cuenta los siguientes elementos, dada su relevancia en la configuracin del derecho de propiedad y su pertinencia para el tema trabajado en este documento: No puede ser clasificado como urbano el suelo que no cuente con infraestructura vial y redes primarias de energa, acueducto y alcantarillado que posibiliten su edificacin. En trminos de rgimen urbanstico y de definicin de derechos y deberes, el suelo no dotado de tales elementos es rural, o de expansin urbana, o se debe asimilar al de expansin urbana en tanto no est urbanizado. La nica excepcin son las zonas con procesos de urbanizacin incompletos, comprendidas en reas consolidadas con edificacin, que se definan como reas de mejoramiento integral en los planes de ordenamiento territorial. Esta excepcin se debe reglamentar en funcin del objetivo de asegurar las condiciones de integracin urbana y de acceso a las infraestructuras y servicios por parte de la poblacin que recurre a la urbanizacin ilegal por no contar con el acceso regular a suelo urbanizado, es decir, en funcin de objetivos sociales. En modo alguno puede tomarse como una alternativa para declarar suelo no ocupado como urbano. El suelo de expansin urbana es el que ser habilitado para uso urbano durante la vigencia del plan de ordenamiento, segn lo determinen los Programas de Ejecucin y en cumplimiento de las disposiciones de la Ley 388 de 1997, es decir, mediando la formulacin de un plan parcial y establecida la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios pblicos, la infraestructura
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vial y la dotacin adicional de espacio pblico, as como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizar su realizacin efectiva () (Art. 37 de la Ley 388 de 1997). En la categora de suelo de expansin pueden incluirse reas de desarrollo concertado, a travs de procesos que definan la conveniencia y las condiciones para el desarrollo de las mismas, mediante su adecuacin y habilitacin urbanstica, las cuales estarn a cargo de los propietarios. El desarrollo de estas reas est condicionado a su adecuacin previa. Teniendo en cuenta que la ley establece que el suelo de expansin urbana ser habilitado para usos urbanos en futuro, mientras esa habilitacin no se concrete continuar siendo un suelo con usos rurales, es decir, agrcolas o forestales7. La Ley 388 define como suelo rural los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinacin a usos agrcolas, ganaderos, forestales, de explotacin de re44

cursos naturales y actividades anlogas; y, como suelo suburbano las reas ubicadas dentro del suelo rural, en las que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, diferentes a las clasificadas como reas de expansin urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con restricciones de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios pblicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de 1994. Podrn formar parte de esta categora los suelos correspondientes a los corredores urbanos interregionales. Uno de los principales problemas que enfrentan actualmente muchos municipios colombianos es la extensin de actividades urbanas en los suelos suburbanos o rurales, sin que se prevean las
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Cualquier otro uso distinto a los anteriores debera ser gestionado a partir de la clasificacin de suburbano, con el fin de impedir que en suelo rural se desarrollen usos urbanos, como est ocurriendo en muchos municipios. En la pgina www.territorioysuelo.org. se ofrece un anlisis sobre este tema.

condiciones adecuadas en trminos de responsabilidades urbansticas de los propietarios de suelo y de los promotores de los respectivos desarrollos que protejan a los futuros ocupantes de estas zonas y anticipen costos excesivos para los presupuestos pblicos derivados de la urbanizacin dispersa. Corresponde a las autoridades municipales, en armona con los determinantes ambientales de superior jerarqua, adoptar en los planes de ordenamiento territorial las regulaciones necesarias para impedir el desarrollo de actividades y usos urbanos en estas reas, sin que previamente se surta el proceso de incorporacin al suelo urbano, para lo cual debern contar con la infraestructura de espacio pblico, la infraestructura vial y las redes de energa, acueducto y alcantarillado, requeridas para este tipo de suelo. Para conocer las reglamentaciones recientes de nivel nacional sobre este aspecto, puede consultarse la pgina www.territorioysuelo.org. Por su parte, el suelo de proteccin est constituido por las zonas y reas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las anteriores clases, que por sus caractersticas geogrficas, paisajsticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pblica para la ubicacin de infraestructuras para la provisin de servicios pblicos domiciliarios o de las reas de amenazas y riesgo no mitigable para la localizacin de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse. Uno de los cambios ms importantes que introdujo la Ley 388 de 1997 fue la incorporacin de esta categora de clasificacin del suelo. Hasta este momento, las reas protegidas por razones ambientales se derivaban de una declaracin de tipo administrativo de las entidades nacionales, regionales o municipales, utilizando las categoras previstas en el Cdigo Nacional de Recursos Naturales y del Medio Ambiente. Actualmente constituyen una expresin de la funcin pblica del ordenamiento territorial y de la funcin ecolgica de la propiedad, a partir de los determinantes de superior jerarqua de los planes de ordenamiento territorial municipal o de las decisiones propias de la autonoma munici45

pal, y se traducen en una decisin o norma estructural, la clasificacin del suelo. Es decir, que no se trata ya de un lmite externo o de una restriccin administrativa a la propiedad, sino de la configuracin de su alcance y contenido y del rgimen diferenciado de derechos y deberes especficos de la propiedad. Cuando el suelo de proteccin est ubicado en suelo urbano o de expansin, puede y debe hacer parte de los sistemas de reparto equitativo de cargas y beneficios, para asegurar un tratamiento equitativo a los propietarios y posibilitar su conversin en suelo de uso pblico o su gestin en funcin de objetivos de conservacin.

1.2.2. La calificacin del suelo para VIS y de reas crticas para la prevencin de desastres
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El artculo 8 de la Ley 388 de 1997 establece como una de las acciones urbansticas que concretan la funcin pblica del ordenamiento del territorio local la de calificar y localizar terrenos para la construccin de viviendas de inters social, categora al parecer poco comprendida y hasta ahora no utilizada en todo su potencial. Teniendo en cuenta las referencias de nuestra legislacin urbanstica a la espaola, esta accin no es una simple norma complementaria, como despus va a ser considerada en la clasificacin de las normas urbansticas, en el artculo 15 de la misma ley, sino que es un elemento fundamental de la definicin del rgimen de la propiedad. En el sistema urbanstico espaol la calificacin hace referencia a la definicin de las normas de uso y edificabilidad. En la legislacin colombiana se tom el mismo verbo para reglamentar uno de los aspectos crticos de nuestras ciudades: la oferta de suelo urbanizado para la vivienda de inters social. El anlisis de la limitada eficacia de las acciones urbansticas en materia de oferta de vivienda para los sectores de ms bajos ingresos muestra que uno de los problemas ms frecuentes son los

elevados precios del suelo, que impiden localizar terrenos adecuados y precios accesibles para vivienda de inters social. En muchas ocasiones, son las mismas decisiones adoptadas en los planes de ordenamiento territorial las que inducen esta elevacin de los precios de la tierra, pues prevn, en proporcin mucho mayor a la requerida, suelo para usos rentables como comercio, oficinas o vivienda de altos ingresos, mientras que la previsin de suelo para vivienda social es, cuando existe, insuficiente. Si se tiene en cuenta que la funcin pblica del ordenamiento del territorio, ms que una prerrogativa, es una obligacin de las administraciones municipales, la calificacin y localizacin de suelo para vivienda social, para ser efectiva, debe realizarse en funcin de la composicin socioeconmica de la poblacin de cada municipio y de sus proyecciones de crecimiento. El ejercicio adecuado de esta funcin por parte las administraciones municipales, es decir, un ejercicio en consonancia con las necesidades de su poblacin, sera por s solo un poderoso mecanismo de regulacin de los precios del suelo y facilitara el acceso de la poblacin de ms bajos ingresos al suelo urbanizado, requisito esencial para acceder a la vivienda digna o adecuada. Esta accin urbanstica, en los planes de ordenamiento territorial de algunas ciudades, se ha traducido en el establecimiento de un porcentaje obligatorio destinado a vivienda de inters social en cualquier desarrollo en suelo urbano o en suelo de expansin urbana, a travs de planes parciales. As asumida, se convierte adems en un mecanismo importante para enfrentar la segregacin socio-espacial y para garantizar la distribucin equitativa de cargas y beneficios, en tanto,
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de alguna manera, a travs de la determinacin de un uso, cualquier propietario de suelo participa en el objetivo de proveer suelo para vivienda de inters social.8 Otra de las acciones urbansticas es la localizacin de reas crticas para la prevencin de desastres. Como ya se indic, estos suelos hacen parte del suelo de proteccin. Desde la perspectiva de la articulacin entre polticas de suelo y de vivienda de inters social, la calificacin de suelo para producir nueva vivienda de inters social y la del suelo en situaciones de riesgo hacen parte del mismo problema y las respectivas acciones estatales as deben asumirlo, pues la efectiva proteccin de la urbanizacin de las zonas de riesgo depende de la adecuada oferta de suelo urbanizado seguro y accesible a la poblacin vulnerable.

1.2.3. La definicin de las cargas o responsabilidades urbansticas previamente a la asignacin de los derechos o aprovechamientos
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Los artculos de la Ley 388 de 1997 que se indican a continuacin concretan el rgimen urbanstico de la propiedad en trminos de los derechos y los deberes que la configuran, y establecen su alcance y contenido, aun patrimonial o econmico. Constituyen el desarrollo concreto de la frmula constitucional que indica que la propiedad es una funcin social que implica obligaciones.
8

Debe tenerse en cuenta que un problema por resolver es la definicin legal de vivienda de inters social contenida en las normas nacionales que regulan los aspectos financieros sectoriales, ya que el precio de una vivienda de inters social subsidiable asciende actualmente hasta $55.080.000.oo. Las normas de los planes de ordenamiento territorial deben tener en cuenta esta circunstancia y no referirse de manera general a vivienda de inters social, sino concretar una definicin que efectivamente asegure el acceso al hbitat adecuado de los grupos de menores ingresos. El plan nacional de desarrollo hoy vigente da prioridad a la vivienda tipo 1 (hasta $20.400.000.oo) y 2 (hasta $28.560.000.oo), pero existen tambin la 3 (hasta $40.800.000.oo) y la 4, que llega al precio ya sealado de $ 55.080.000.oo. Para resolver este problema, en Bogot, por ejemplo, se trabaja con la nocin de vivienda de inters prioritario, cuyo monto asciende hasta $26.520.000.oo.

El artculo 15, numeral 2, sobre normas urbansticas generales, es decir aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, as como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelacin, urbanizacin, construccin e incorporacin al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del permetro urbano y suelo de expansin, indica que este tipo de normas
(...) otorgan derechos e imponen obligaciones urbansticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores, conjuntamente con la especificacin de los instrumentos que se emplearn para que contribuyan eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano y a sufragar los costos que implica tal definicin de derechos y obligaciones.
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Tal como se indic en la parte introductoria de este captulo, se resalta la imposicin de obligaciones urbansticas a los propietarios del suelo. Los planes de ordenamiento territorial deben hacer explcita esa definicin de obligaciones urbansticas en cabeza de los propietarios del suelo. Esta disposicin legal se interpreta en el siguiente sentido: las normas sobre usos e intensidad de usos del suelo (derechos urbansticos) slo pueden ser asignados previa la definicin de las obligaciones urbansticas y de los instrumentos necesarios para sufragar los costos que implica tal definicin de usos y edificabilidades, o sea los costos de infraestructuras viales, de servicios pblicos, el espacio pblico adicional y el suelo de proteccin y la calificacin de suelo para vivienda de inters social9.

Desafortunadamente, la ley no es explcita en lo que se refiere a los equipamientos sociales, que son tan importantes como el espacio pblico en la generacin de calidad de vida e integracin social.

Lo anterior se puede explicar con un ejemplo:

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La grfica muestra que en 10 hectreas vivirn 2.800 personas, que necesitan 46.396 m2 para vas, reas verdes y recreativas y equipamientos. Por consiguiente, hasta tanto no est asegurada la entrega al municipio como suelo de uso pblico de las reas necesarias para parques, zonas deportivas, equipamientos sociales y vas, as como la conexin de la zona a servicios pblicos domiciliarios y al sistema vial de mayor jerarqua de la ciudad y los respectivos meca-

nismos de financiacin de su ejecucin, no se pueden autorizar los ndices de construccin y los usos respectivos. Una segunda norma que define las obligaciones urbansticas es el artculo 37, que establece un rgimen diferenciado, de acuerdo con los tipos de suelo y con los procesos urbanos (habitualmente llamados tratamientos) que en ellos se prevn: 1. De manera general, para cualquier tipo de actuacin urbana, se establecen, como primera obligacin o, ms bien, como contraprestacin a la construccin, las cesiones urbansticas gratuitas que deben realizar los propietarios con destino a vas locales, equipamientos colectivos y espacio pblico en general, que se definen en las reglamentaciones municipales. En este punto es necesario tener en cuenta que, de conformidad con el artculo 8, numeral 4, de la Ley 388 de 1997, el espacio para parques y reas verdes pblicas se debe calcular en proporcin adecuada a las necesidades colectivas10, criterio que debe ser aplicable a todos los dems elementos. Esto quiere decir que no se trata de definir una magnitud o porcentaje determinados o fijos de terreno11, sino de una disposicin que seala que las reas deben guardar relacin, en trminos de proporcin, con las necesidades de la poblacin que habita o va a habitar la zona respectiva, tal como se acaba de ilustrar en el ejemplo.
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10

Adems, el Decreto 1504 de 1998 establece en su artculo 14 que Se considera como ndice mnimo de espacio pblico efectivo, para ser obtenido por las reas urbanas de los municipios y distritos dentro de las metas y programas del largo plazo establecidos por el Plan de Ordenamiento Territorial, un mnimo de quince (15 m2) metros cuadrados por habitante, para ser alcanzado durante la vigencia del plan respectivo. Esta norma es de obligatorio cumplimiento, en tanto el espacio pblico es uno de los intereses colectivos tutelados en la Constitucin Poltica.

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Por ejemplo, un 8% o un 10%, como es usual en los planes de ordenamiento territorial de algunas ciudades, que, en funcin de la densidad, puede ser o no suficiente.

2. El artculo 37 seala tambin que en el caso de suelo urbano, se especificarn las afectaciones a que est sometido por efecto de reservas de terreno para construccin de infraestructura vial, de transporte, redes matrices y otros servicios de carcter urbano o metropolitano. Luego, indica que
Para las actuaciones que lo requieran como la urbanizacin en terrenos de expansin y la urbanizacin o construccin en terrenos con tratamientos de renovacin urbana, deber sealarse el procedimiento previo para establecer la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios pblicos, la infraestructura vial y la dotacin adicional de espacio pblico, as como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizar su realizacin efectiva y la equitativa distribucin de cargas y beneficios derivados de la correspondiente actuacin.
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Esta disposicin refleja, de alguna manera, la transicin planteada entre el rgimen urbanstico de la Ley 9 de 1989 y el de la Ley 388 de 1997, que introduce de manera explcita los mecanismos de gestin asociada y la tcnica de distribucin equitativa de cargas y beneficios. Es decir que, en el corto plazo, las administraciones municipales tendrn que adoptar las medidas necesarias para superar la figura de las afectaciones y reservas y avanzar a la obtencin de suelo a travs de los mecanismos de gestin asociada. La primera alternativa (afectaciones y reservas) es propia de lo que se ha llamado el urbanismo predio a predio, y es lesiva u onerosa para los presupuestos pblicos e inequitativa para los propietarios privados. Con este tipo de procedimientos se autorizan los desarrollos privados, libres de obligaciones urbansticas y se reservan las zonas para las vas, reas verdes y recreativas o equipamientos, para adquirirlas posteriormente a travs de enajenacin voluntaria o expropiacin, muy probablemente a elevados precios por efecto de la valorizacin del suelo producida por la autorizacin de los desarrollos privados.

Es muy importante hacer nfasis en que dicha valorizacin del suelo es suficiente para financiar las infraestructuras, los servicios, los espacios pblicos y los equipamientos necesarios en proporcin a las necesidades de la poblacin. Lo anterior es coherente con lo que expresa el ltimo inciso del artculo 37 de la Ley 388 de 1997 sobre el sealamiento de los procedimientos para la realizacin efectiva de dichos elementos colectivos con base en la tcnica de la distribucin equitativa de cargas y beneficios, que es de obligatoria aplicacin en el caso del suelo de expansin o del suelo urbano no urbanizado o de los suelos con tratamiento de renovacin. El artculo 39, referido a las Unidades de Actuacin Urbanstica mecanismo a travs del cual se desarrollar el suelo o se renovar la ciudad, de acuerdo con la Ley 388, seala los tipos de cargas o responsabilidades de los propietarios del suelo:

Hay unas cargas que se distribuyen a nivel de una Unidad de Actuacin Urbanstica. Estas son, adems de las cesiones de suelo, la realizacin de obras pblicas correspondientes a redes secundarias y domiciliarias de servicios pblicos de acueducto, alcantarillado, energa y telfonos, as como las cesiones para parques y zonas verdes, vas vehiculares y peatonales y para la dotacin de los equipamientos comunitarios.

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Las cargas correspondientes al costo de infraestructura vial principal y redes matrices de servicios pblicos se distribuirn entre los propietarios de toda el rea beneficiaria de las mismas y debern ser recuperados mediante:



tarifas, contribucin de valorizacin, participacin en plusvala, impuesto predial o cualquier otro sistema que garantice el reparto equitativo de las cargas y los beneficios de las actuaciones urbansticas.

Esto significa que si no est asegurada la financiacin de estas obras por la va de tarifas de servicios pblicos o de impuesto predial, o no se ha aprobado una contribucin de valorizacin o la participacin en plusvala con destino a las mismas, es preciso para dar cumplimiento a lo dispuesto por los artculos 15, numeral 2, y 37 adoptar un sistema que garantice que los propietarios de terrenos contribuirn eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano y a sufragar los costos que implica la definicin de derechos y obligaciones, propia de las normas urbansticas de
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uso e intensidad de uso del suelo (Art. 15, numeral 2). Los artculos 37 y 39 de la Ley 388 de 1997 se refieren a la distribucin equitativa de cargas y beneficios como un instrumento, una tcnica o un procedimiento, no como un principio sin contenido, tal como se analiza a continuacin. Las obligaciones urbansticas que pueden ser impuestas a los propietarios de tierra a travs de los planes de ordenamiento territorial y los instrumentos que los desarrollen, y que legalmente deben imponer las administraciones municipales en ejercicio de la funcin pblica del ordenamiento del territorio son las siguientes:

Las cesiones urbansticas con destino a vas locales, equipamientos colectivos y espacio pblico en general, que se definan en las reglamentaciones municipales.

Las cesiones y la realizacin de obras pblicas correspondientes a redes secundarias y domiciliarias de servicios pblicos de acueducto, alcantarillado, energa y telfonos, as como las

cesiones para parques y zonas verdes, vas vehiculares y peatonales y para la dotacin de los equipamientos comunitarios. Estas se distribuyen a la escala de una Unidad de Actuacin Urbanstica. Las Unidades de Actuacin Urbanstica se delimitarn de forma que permitan el cumplimiento conjunto de las cargas de cesin y urbanizacin de la totalidad de su superficie, mediante el reparto equitativo entre sus propietarios (Art. 41 de la Ley 388).

Las cargas correspondientes al costo de infraestructura vial principal y redes matrices de servicios pblicos (que incluye el suelo y el costo de construirlas).

La asignacin de las obligaciones urbansticas debe ir acompaada de otro requisito: que se realice asegurando la distribucin equitativa de cargas y beneficios entre los propietarios de suelo involucrados. Los sistemas o procedimientos de distribucin equitativa de cargas y beneficios cumplen, entonces, dos objetivos: 1. asegurar que se ejecuten o financien las cargas de urbanizacin ya sealadas, con cargo a los incrementos en los precios del suelo que produce el respectivo proceso de urbanizacin o transformacin urbana. 2. que esta ejecucin o financiacin se cumpla dando un tratamiento equitativo a todos los propietarios involucrados, lo que quiere decir, de manera general, que cada propietario reciba la misma remuneracin por el suelo aportado12, independientemente del uso final de su suelo, sea este reas verdes, equipamientos, oficinas, centros comerciales o vivienda de inters social.
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12

De acuerdo con la valoracin inicial del mismo.

Es decir, se toman el total de usos y edificabilidades autorizadas y se calcula un promedio del valor del suelo derivado de cada uso y de cada edificabilidad y, una vez deducidas las cargas o responsabilidades urbansticas, se paga a cada propietario el mismo valor del suelo. Otra alternativa es vincular terrenos donde se permiten desarrollos lucrativos con terrenos destinados a elementos colectivos de soporte de la urbanizacin para producir un balance o equilibrio de los precios del suelo de uno y otro. El artculo 41 de la Ley 388 de 1997 es explcito en definir la distribucin equitativa de cargas y beneficios como un sistema o instrumento dirigido a financiar la urbanizacin13:
El proyecto de delimitacin (de las Unidades de Actuacin Urbanstica) se realizar () de acuerdo con los parmetros previstos en el plan de ordenamiento, siempre y cuando medie la formulacin y aprobacin del correspondiente plan parcial, el cual
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deber determinar las previsiones relacionadas con la dotacin de las infraestructuras y los equipamientos, las cesiones correspondientes, la subdivisin, si fuere del caso, en reas de ejecucin y las fases y prioridades de su desarrollo sealando los sistemas e instrumentos de compensacin para la distribucin de las cargas y beneficios entre los partcipes. En los casos de renovacin y redesarrollo, el plan parcial incluir adems las previsiones relacionadas con la habilitacin y el mejoramiento de las infraestructuras, equipamientos y espacio pblico necesario para atender las nuevas densidades y usos del suelo asignados a la zona (negrilla fuera de texto).

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Se aborda esta discusin con cierto detalle porque existe la posicin que indica que la distribucin equitativa de cargas y beneficios se dirigira exclusivamente a dar un tratamiento igual a los propietarios de suelo y no a servir de mecanismo de financiacin de las infraestructuras y los espacios pblicos. Consideramos, por el contrario, que, en esencia, la tcnica de distribucin equitativa de cargas y beneficios es un mecanismo de financiacin de la urbanizacin y que, sin lugar a dudas, as lo asume la Ley 388 de 1997.

Es decir, se establecen y se garantizan tanto la dotacin de infraestructuras y equipamientos y las cesiones de suelo como los sistemas e instrumentos de compensacin para distribuir las cargas y los beneficios entre los propietarios involucrados.

1.2.4. La actuacin o gestin asociada del suelo urbanizable, de renovacin y redesarrollo, mediante Unidades de Actuacin Urbanstica que se concretan en reajuste de tierras, integracin inmobiliaria o cooperacin entre partcipes
Para asegurar y facilitar la financiacin de los elementos colectivos de soporte de las actividades urbanas, as como la equidad entre los propietarios, es necesario aplicar formas de gestin asociada que superen el urbanismo predio a predio, derivado de la divisin original de la propiedad privada. Esta es la razn por la cual uno de los ejes centrales del sistema urbanstico colombiano es la gestin asociada. El sometimiento de los terrenos a mecanismos de gestin asociada que debe ser concretado en los planes de ordenamiento territorial es otro de los elementos que define el rgimen urbanstico de la propiedad, ya que no son lo mismo el tratamiento, el alcance y el contenido patrimonial de un terreno que puede directamente tramitar una licencia de urbanismo o construccin que los de un terreno que debe integrarse o ajustarse con otros para producir una mejor calidad urbana y asegurar la ejecucin de las infraestructuras, servicios y equipamientos. Dos condiciones jurdicas de la propiedad del suelo concretan o formalizan la gestin asociada: 1. La Unidad de Actuacin Urbanstica, es decir, el rea conformada por uno o varios inmuebles, que debe ser urbanizada o construida como una unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbansticas y facilitar la dotacin, con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los
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servicios pblicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante el reparto equitativo de las cargas y los beneficios14. Los planes de ordenamiento territorial definirn las reas que deban desarrollarse a travs de Unidades de Actuacin, tanto en suelo urbano como en suelo de expansin, cuando a ello hubiere lugar, y determinarn los criterios y procedimientos para su caracterizacin, delimitacin y aprobacin posterior. El acto de delimitacin de la Unidad de Actuacin15 se inscribir en el registro de instrumentos pblicos, en los folios de matrcula inmobiliaria de los predios que la conforman. Los predios afectados no podrn ser objeto de licencias de urbanizacin o construccin por fuera de la Unidad de Actuacin. Por lo tanto, sta constituye una de las figuras que define el rgimen urbanstico de la propiedad.
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Las Unidades de Actuacin Urbanstica se pueden ejecutar a travs de reajustes de tierra, integraciones inmobiliarias o cooperacin entre partcipes, en la forma que se indica ms adelante, en el tercer captulo de esta publicacin. 2. La definicin de las condiciones y obligaciones para la cesin de los terrenos y el costeo de las obras de urbanizacin correspondientes, a travs de compensaciones en dinero, intensidades de uso en proporcin a las cesiones y obligaciones urbansticas, transferencia de derechos de construccin o compensaciones entre propietarios cuando para el desarrollo de una Unidad de Actuacin Urbanstica no se requiera una nueva configuracin predial (Art. 47 de la Ley 388 de 1997, sobre cooperacin entre partcipes) o incluso cuando los terrenos no quedan sometidos a Unidades de Actuacin Urbanstica (Art. 51 de la misma ley).
Art. 39 de la Ley 388 de 1997. De conformidad con el trmite que se indica ms adelante.

14 15

En este caso, los propietarios de los terrenos no estn obligados a conformar nuevos globos de terrenos, pero, un conjunto asociado de terrenos queda vinculado a la obligacin de ceder el suelo y financiar los elementos colectivos que definan el plan de ordenamiento o el plan parcial.

1.2.5. La previsin constitucional de que el precio indemnizatorio, en caso de expropiacin, se fijar consultando los intereses del propietario y de la comunidad
Una de las principales expresiones de la funcin social de la propiedad es la posibilidad que tiene la administracin pblica de adquirir, incluso de manera coercitiva, suelo o edificaciones de propiedad privada para cumplir finalidades de utilidad pblica o inters social. Estamos, en este caso, ante una accin legtima del Estado, consagrada constitucionalmente, y no ante una accin exorbitante o un dao causado al particular. Como se ver ms adelante, la expropiacin no es una compraventa sino una actuacin de derecho pblico. La indemnizacin, en los casos de expropiacin o enajenacin voluntaria, se debe fijar teniendo en cuenta los intereses tanto del propietario afectado como de la comunidad. Esta inclusin de un inters colectivo en la fijacin del precio indemnizatorio se convierte tambin en una condicin jurdica de la propiedad del suelo. En otras palabras, su contenido econmico o patrimonial, en los casos de adquisicin por parte del Estado, debe tener en cuenta no slo uno sino dos intereses jurdicos legtimos que estn en juego: el del propietario y el de la colectividad.16
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1.2.6. El tributo de participacin en las plusvalas derivadas de la accin urbanstica del Estado
Adems de los mecanismos no tributarios de movilizacin de plusvalas, como el ya sealado de la gestin asociada y la tcnica de distribucin equitativa de cargas y beneficios, a partir de la defi16

Nos apoyamos en los trabajos de la abogada brasilera Sonia Rabello.

nicin de obligaciones urbansticas a cargo de los propietarios de suelo, la Ley 388 de 1997 contempla un mecanismo tributario consistente en el pago o retorno a la colectividad, representada por la administracin municipal, de un porcentaje (entre el 30 y el 50%, segn lo defina cada Concejo Municipal) del incremento en los precios del suelo producidos por la autorizacin especfica de cambios en la clasificacin del suelo, usos ms rentables o mayores aprovechamientos del suelo en edificacin o por la ejecucin de obras pblicas. Evidentemente la participacin en plusvalas es uno de los mecanismos ms importantes para configurar la propiedad y definir su contenido patrimonial. Una administracin puede optar por asignar las normas de uso y edificabilidad de manera gratuita, sin pedir contraprestacin alguna al propietario en trminos de obligaciones urbansticas o del pago de un tributo, o puede optar por orientar una movilizacin ms racional y justa de los valores producidos por la colectividad,
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en trminos de incrementos en los precios del suelo. Cuando la recuperacin de plusvalas se realiza por la va tributaria, existe una serie de procedimientos y requisitos expresamente definidos en la ley, que sern explicados ms adelante. Este instrumento tiene un importante potencial, incluso ms all de su capacidad recaudatoria en trminos de la regulacin del mercado del suelo y la reorientacin de los recursos sociales ligados a los procesos de desarrollo urbano.

CAPTULO 2

Instrumentos de planificacin y de gestin

de los elementos ms importantes que introdujo la Ley 388 de 1997 es la articulacin expresa entre instrumentos de planeacin e instrumentos de gestin del suelo, con el fin

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de dotar a las administraciones municipales de herramientas concretas para lograr los objetivos de ordenamiento territorial. A su vez, para poder aplicar los distintos instrumentos de gestin del suelo es un requisito que estn previstos y regulados en los instrumentos de planificacin. A continuacin se explicarn, de manera general, los distintos instrumentos de planificacin, que se van imbricando con los de gestin del suelo. El captulo termina con una enunciacin general de los instrumentos de gestin del suelo previstos en nuestra legislacin, para ofrecer al lector un marco explicativo de los mecanismos que luego sern examinados con mayor detenimiento, como la gestin asociada y los sistemas de reparto equitativo de cargas y beneficios.

2.1. Instrumentos de planificacin

Estos instrumentos sern explicados a partir de la siguiente estructura:
Determinantes de superior jerarqua Plan de ordenamiento territorial municipal Articula la planeacin econmica y social y programacin municipal de inversiones Plan parcial, segn la escala y complejidad de la respectiva actuacin Unidades de Actuacin Urbanstica Proyecto urbanstico Licencias

Programa de ejecucin

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2.1.1. Determinantes de superior jerarqua

Una discusin recurrente en relacin con el ordenamiento territorial1 hace referencia a los problemas relacionados con el carcter municipal de los planes de ordenamiento territorial, que entraran en contradiccin o seran desbordados por muchos de los procesos territoriales que son
1

En la acepcin prevista en la Ley 388 de 1997.

de escala regional o metropolitana. De todas maneras, tiene sentido que el plan de ordenamiento sea municipal, si se tiene en cuenta que la regulacin de los usos del suelo es una competencia municipal, y el plan tiene un carcter vinculante para los actores pblicos y privados. En otras palabras, un plan regional tendra siempre el problema de que las decisiones en materia de usos del suelo seran adoptadas, en ltimas, por las autoridades municipales. La solucin adoptada por la Ley 388 fue la de los determinantes de superior jerarqua de los planes de ordenamiento territorial en asuntos de especial trascendencia para la orientacin y la regulacin de problemas y procesos que son evidentemente supramunicipales, siendo los principales de carcter ambiental. Tambin concurre en este caso una razn institucional, como es el hecho de que se ha intentado organizar la gestin ambiental desde una perspectiva regional, a travs de las corporaciones autnomas regionales, actualmente concebidas como autoridades ambientales y con un rgimen de autonoma. El artculo 10 de la Ley 388 de 1997 indica cules son los determinantes disposiciones o directrices de superior jerarqua que deben tener en cuenta los municipios y distritos cuando formulan sus planes de ordenamiento territorial:
1. Las relacionadas con la conservacin y proteccin del medio ambiente, los recursos naturales y la prevencin de amenazas y riesgos naturales, as: a) Las directrices, normas y reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por las entidades del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Cdigo de Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas del estatuto de zonificacin de uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientales;
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b) Las regulaciones sobre conservacin, preservacin, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas por la Corporacin Autnoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdiccin, en cuanto a la reserva, alindamiento, administracin o sustraccin de los distritos de manejo integrado, los distritos de conservacin de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carcter regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrogrficas expedidas por la Corporacin Autnoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdiccin; y las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservacin de las reas de especial importancia ecosistmica; c) Las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las reas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales
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nacionales; d) Las polticas, directrices y regulaciones sobre prevencin de amenazas y riesgos naturales, el sealamiento y localizacin de las reas de riesgo para asentamientos humanos, as como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales. 2. Las polticas, directrices y regulaciones sobre conservacin, preservacin y uso de las reas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Nacin y de los departamentos, incluyendo el histrico, artstico y arquitectnico, de conformidad con la legislacin correspondiente. 3. El sealamiento y localizacin de las infraestructuras bsicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energa, as como las directrices de ordenamientos para sus reas de influencia.

4. Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos, as como las normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las reas metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 128 de 1994 y la presente ley.

Existe otra previsin legal que establece lmites a la autonoma municipal: el numeral 7 del artculo 14 de la Ley 388 de 1997 establece que la expedicin de normas para la parcelacin de predios rurales destinados a vivienda campestre deber tener en cuenta la legislacin agraria y ambiental. Es decir, que la facultad para determinar los usos y condiciones de parcelacin de los suelos rurales por parte de las administraciones municipales no es una facultad totalmente autnoma, en tanto est sujeta a disposiciones de superior jerarqua, como las sealadas .
2

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Consideramos que en todos los dems casos priman la autonoma municipal y los contenidos y procedimientos de elaboracin y revisin de los planes de ordenamiento territorial previstos en la Ley 388 de 1997.

2.1.2. Plan de ordenamiento territorial

El plan de ordenamiento territorial es asumido por la Ley 388 de 1997, en su artculo 9, como el instrumento bsico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Y se

En desarrollo de esta previsin, el Gobierno nacional expidi recientemente el Decreto 097 del 16 de enero de 2006, por medio del cual se reglamenta la expedicin de licencias en suelo rural y se expiden otras disposiciones. Sobre este tema, vase un anlisis en la pgina www.territorioysuelo.org.

define como el conjunto de objetivos, directrices, polticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptados para orientar y administrar el desarrollo fsico del territorio y la utilizacin del suelo. En consecuencia, el plan de ordenamiento cumple las siguientes funciones (Art. 6 de la Ley 388):
1. La definicin de las estrategias territoriales de uso, ocupacin y manejo del suelo, en funcin de los objetivos econmicos, sociales, urbansticos y ambientales. 2. El diseo y adopcin de los instrumentos y procedimientos de gestin y actuacin que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital. 3. La definicin de los programas y proyectos que concretan estos propsitos.

De manera esquemtica, el contenido del plan de ordenamiento territorial puede clasificarse de la

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siguiente manera: 1. Desde la perspectiva territorial, incluir un componente general, uno urbano y uno rural. 2. Segn la jerarqua de sus disposiciones y su vigencia temporal, se compone de normas estructurales, generales y complementarias. Las normas urbansticas estructurales son las que
(...) aseguran la consecucin de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las polticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano. Prevalecen sobre las dems normas, en el sentido de que las regulaciones de los dems niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia modificacin slo puede emprenderse con motivo de la revisin general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios tcnicos debidamente sustentados. (Art. 15, Ley 388 de 1997)

Entre otras normas urbanas estructurales se encuentran las siguientes:

1.1. Las que clasifican y delimitan los suelos (...) 1.2. Las que establecen reas y definen actuaciones y tratamientos urbansticos relacionadas con la conservacin y el manejo de centros urbanos e histricos; las que reservan reas para la construccin de redes primarias de infraestructura vial y de servicios pblicos, las que reservan espacios libres para parques y zonas verdes de escala urbana y zonal y, en general, todas las que se refieran al espacio pblico vinculado al nivel de planificacin de largo plazo. 1.3. Las que definan las caractersticas de las unidades de actuacin o las que establecen criterios y procedimientos para su caracterizacin, delimitacin e incorporacin posterior, incluidas las que adoptan procedimientos e instrumentos de gestin para orientar, promover y regular las actuaciones urbansticas vinculadas a su desarrollo. 1.4 Las que establecen directrices para la formulacin y adopcin de planes parciales. 1.5 Las que definan las reas de proteccin y conservacin de los recursos naturales y paisajsticos, las que delimitan zonas de riesgo y en general, todas las que conciernen al medio ambiente, las cuales en ningn caso, salvo en el de la revisin del plan, sern objeto de modificacin. (Art. 15, Ley 388 de 1997)
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Las normas urbansticas generales son

() aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, as como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelacin, urbanizacin, construccin e incorporacin al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del permetro urbano y suelo de expansin. (Art. 15, Ley 388 de 1997)

Las normas complementarias son, ms que complementarias, las que desarrollan el plan de ordenamiento territorial y concretan su gestin. Se trata de aquellas relacionadas con las actuaciones, progra-

mas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y urbano, o de las decisiones sobre las acciones y actuaciones que, por su propia naturaleza, requieren ser ejecutadas en el corto plazo, y todas las regulaciones que se expidan para operaciones urbanas especficas y casos excepcionales, de acuerdo con los parmetros, procedimientos y autorizaciones emanadas de las normas urbansticas generales. Entre otras, pertenecen a esta categora:
3.1. La declaracin e identificacin de los terrenos e inmuebles de desarrollo o construccin prioritaria. 3.2. La localizacin de terrenos cuyo uso es el de vivienda de inters social y la reubicacin de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo. 3.3. Las normas urbansticas especficas que se expidan en desarrollo de planes parciales para Unidades de Actuacin Urbanstica y para otras operaciones como macroproyectos urbanos integrales y actuaciones en reas con tratamientos de
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renovacin urbana o mejoramiento integral (...). (Art. 15, Ley 388 de 1997)

De acuerdo con todo lo anterior, un plan de ordenamiento territorial contiene los siguientes elementos: 1. El proyecto socio-territorial del respectivo municipio o distrito, adems de las polticas, objetivos y estrategias mediante las cuales lo desarrollar, es decir, el acuerdo poltico que orientar el ordenamiento territorial, idealmente a largo plazo. 2. Decisiones que estructuran el territorio a partir de la clasificacin del suelo; los elementos ecolgicos y paisajsticos; las interacciones urbano-rurales; los territorios con regmenes comunitarios3; los sistemas de comunicacin, vialidad, accesibilidad; grandes infraestructuras; sistemas de servicios pblicos domiciliarios, espacio pblico y equipamientos sociales.

Los territorios indgenas, las tierras colectivas de comunidades negras y las zonas de reserva campesina.

3. Regulacin de los procesos territoriales (conservacin, expansin, transformacin o consolidacin de la ciudad construida, mejoramiento), as como de las operaciones urbanas estratgicas o macroproyectos, adems de los mecanismos de gestin de cada uno. 4. Definicin de condiciones de calidad de vida en trminos de estndares urbansticos: densidades; reas verdes y recreativas y equipamientos por habitante; condiciones de movilidad y accesibilidad en general y para la poblacin con condiciones especiales de movilidad; previsin de suelo para atender la vivienda de inters social; y parmetros para definir morfologas y tipologas que luego permitirn definir las normas de ocupacin y construccin. 5. Concrecin del rgimen urbanstico de la propiedad en trminos de derechos y deberes u obligaciones o responsabilidades urbansticas, tal como se indic en el punto anterior. 6. Reglas para la gestin del suelo (programacin temporal de inversiones pblicas y de sus fuentes de financiacin; orientacin de las actuaciones privadas; lineamientos para la formulacin de los planes parciales y de las unidades de actuacin; y bases para los mecanismos de distribucin equitativa de cargas y beneficios). 7. Las normas de usos e intensidad de uso del suelo, concebidas como un elemento dinmico y esencial del sistema de planeacin/gestin. Estas normas se conciben como los derechos o beneficios urbansticos, que implican la movilizacin de recursos (plusvalas) que pueden ser dirigidos a la financiacin de la urbanizacin. 8. Los mecanismos e indicadores de evaluacin, seguimiento y control del cumplimiento de las metas del plan.
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2.1.3. Programa de ejecucin

Este instrumento de planeacin cumple bsicamente dos objetivos: por una parte es el mecanismo que articula el ordenamiento territorial con el plan de desarrollo econmico y social y de obras pblicas y con la programacin plurianual de inversiones de cada administracin municipal o distrital; y, por otra, concreta la programacin temporal de las acciones urbansticas consideradas prioritarias en la Ley 388 de 1997 provisin de infraestructura de transporte y servicios pblicos domiciliarios, oferta de vivienda de inters social y programas de mejoramiento integral de barrios, apoyada en la declaratoria de desarrollo prioritario. De acuerdo con el artculo 18 de la Ley 388,
El programa de ejecucin define con carcter obligatorio, las actuaciones sobre el territorio previstas en el plan de ordenamiento, que sern ejecutadas durante el
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perodo de la correspondiente administracin municipal o distrital, de acuerdo con lo definido en el correspondiente Plan de Desarrollo, sealando las prioridades, la programacin de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos. El programa de ejecucin se integrar al Plan de Inversiones, de tal manera que conjuntamente con ste ser puesto a consideracin del concejo por el alcalde, y su vigencia se ajustar a los perodos de las administraciones municipales y distritales. Dentro del programa de ejecucin se definirn los programas y proyectos de infraestructura de transporte y servicios pblicos domiciliarios que se ejecutarn en el perodo correspondiente, se localizarn los terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de inters social en el municipio o distrito y las zonas de mejoramiento integral, sealando los instrumentos para su ejecucin pblica o privada. Igualmente se determinarn los inmuebles y terrenos cuyo desarrollo o construccin se consideren prioritarios. Todo lo anterior, atendiendo las estrategias, parmetros y directrices sealadas en el plan de ordenamiento.

2.1.4. El plan parcial

El plan parcial es el instrumento ms importante del sistema urbanstico colombiano: concreta la articulacin entre la planeacin y la gestin del suelo; y constituye la base para la gestin asociada de los terrenos4 y la definicin de mecanismos concretos de financiacin con base en el suelo. La Ley 388 de 1997 prev las siguientes disposiciones en relacin con los planes parciales: Estos planes son instrumentos que desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento en los siguientes casos:

Para reas determinadas del suelo urbano y para las reas incluidas en el suelo de expansin urbana.

Para las reas que deban desarrollarse mediante Unidades de Actuacin Urbanstica, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales.
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El artculo 39 de la Ley 388 establece que los planes de ordenamiento territorial podrn determinar que las actuaciones de urbanizacin y de construccin, en suelos urbanos y de expansin urbana, y de construccin en tratamientos de renovacin urbana y redesarrollo en el suelo urbano, se realicen a travs de Unidades de Actuacin Urbanstica. Por lo tanto, cuando as lo concrete el plan de ordenamiento territorial, los terrenos objeto de procesos de renovacin y redesarrollo pueden, y es conveniente que as sea, estar sujetos a la formulacin de plan parcial.

El primer objetivo de la Ley 388 fue ligar los planes parciales a operaciones urbanas integradas, para lograr una mejor articulacin entre la actuacin pblica y la privada y para concretar el
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Como regla general, a partir de Unidades de Actuacin Urbanstica y a travs de reajustes de tierras, integraciones inmobiliarias o cooperacin entre partcipes.

proyecto territorial previsto en el plan de ordenamiento territorial. El contenido de un plan parcial se encuentra expuesto en el artculo 19 de la Ley 388 de 1997; a partir de ste se identifican las siguientes funciones y alcance de este instrumento: Los planes de ordenamiento territorial deben definir las directrices que orientarn los planes parciales, los parmetros para delimitar las operaciones urbanas o las reas del municipio sometidas a plan parcial, y las disposiciones para delimitar las Unidades de Actuacin Urbanstica. Asimismo, el plan de ordenamiento territorial define las condiciones de formulacin del plan parcial y, sobre todo, la escala o complejidad de las operaciones sujetas a este instrumento. Cada plan parcial debe contener un conjunto de programas y proyectos urbansticos que especficamente caracterizan los propsitos de la operacin y las prioridades de su desarrollo.
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No existe, por lo tanto, una definicin restrictiva sobre las caractersticas, la magnitud o la complejidad de un plan. Tampoco es adecuado pensar que el plan parcial est previsto para pequeas operaciones o reas, ni definir a priori el tamao de las reas sujetas a plan parcial. Es importante definir los criterios pero no las reas. Los criterios clave son las directrices de ordenamiento y el desarrollo de operaciones urbanas. En funcin de estos criterios es posible disear diversos tipos y escalas de planes parciales, siempre y cuando se cumplan los cometidos de desarrollar el plan de ordenamiento territorial, concretar sus directrices y propsitos, establecer mecanismos concretos de gestin y financiacin de los procesos urbanos y lograr la distribucin equitativa de cargas y beneficios.

El principal papel que cumple el plan parcial es concretar el rgimen urbanstico de la propiedad fijacin de derechos y responsabilidades urbansticas; bases para la gestin asociada, para la obtencin de suelo destinado a infraestructuras y equipamientos colectivos y espacio pblico, y para la financiacin de su ejecucin; y mecanismos tributarios de recuperacin de plusvalas y la regulacin de la movilizacin de recursos ligados a los procesos de desarrollo urbano. El plan parcial posibilita la vinculacin de inversionistas distintos a los propietarios, as como de promotores, urbanizadores o constructores, en operaciones inmobiliarias en las que se movilizan recursos pblicos y privados dirigidos a obtener mejores condiciones de calidad de vida, de eficiencia del gasto pblico y de equidad. Visto de otra manera, el plan parcial permite visibilizar los incrementos de valor del suelo producidos por los procesos de urbanizacin y asegura su distribucin en funcin de objetivos sociales y ambientales, evitando cargas excesivas sobre el presupuesto pblico y enriquecimiento sin causa de los propietarios. El plan parcial no delimita simplemente el rea de una operacin urbana o un macroproyecto, sino que establece mbitos espaciales de reparto equitativo de cargas y beneficios, para superar la tradicional y problemtica gestin predio a predio. Este instrumento debe, adems, establecer las bases y formalizar las eventuales concertaciones para los procesos de reajuste de tierras o integracin inmobiliaria o de cooperacin entre partcipes. De esta manera, evita las adquisiciones pblicas de tierras a travs de enajenacin voluntaria o expropiacin, porque a travs de la gestin asociada se pueden definir aportes de
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suelo para los elementos colectivos de soporte de los usos urbanos, como contraprestacin a la asignacin especfica de las normas de uso y edificabilidad. El plan parcial establece las condiciones espaciales y temporales para la puesta en prctica de las polticas, las estrategias y los objetivos del plan de ordenamiento territorial. A travs de este instrumento se debe definir la factibilidad de extender redes matrices, ampliar vas principales o arteriales, asegurar la dotacin adicional de espacio pblico, as como adoptar tanto los procedimientos o instrumentos mediante los cuales se garantizar su realizacin efectiva, con cargo a los propietarios de tierra, como los mecanismos de distribucin equitativa de cargas y beneficios. De conformidad con el artculo 27 de la Ley 388 de 1997, los proyectos de planes parciales sern elaborados por las autoridades municipales o distritales de planeacin, por las comunidades o
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por los particulares y sern aprobados mediante decreto expedido por el alcalde municipal5. No obstante, ms all del simple trmite de formulacin del plan parcial, la Ley 388 previ un papel activo de la administracin municipal como orientador, impulsador y facilitador de los procesos de gestin asociada y movilizacin de plusvalas. Esto se debe a que una de las principales preocupaciones que motiv la expedicin de esta ley fue asegurar las mejores condiciones para la movilizacin de la tierra en procesos de desarrollo urbano, con el fin de alcanzar un aprovechamiento del suelo ms eficiente, que a su vez atienda los objetivos sociales y ambientales y de generacin de suelo para vivienda de inters social, que como ya se ha indicado constituyen el centro de las preocupaciones de esta legislacin.

Una vez surtidos los trmites de aprobacin por parte de la autoridad ambiental correspondiente, cuando ello se requiera; la rendicin de concepto y la formulacin de recomendaciones por parte del Consejo Consultivo de Ordenamiento; y la fase de informacin pblica a propietarios y vecinos.

Para apoyar, incentivar y facilitar esos procesos, las administraciones municipales cuentan con herramientas como la expropiacin administrativa, la expropiacin a favor de terceros, la declaratoria de desarrollo prioritario sujeta a venta forzosa en pblica subasta, la creacin de fondos de compensacin entre propietarios, que pueden ser gestionados a travs de encargos fiduciarios, o la expedicin de certificados de derechos de construccin y desarrollo. El manejo adecuado de estos instrumentos imprimira una dimensin sustancialmente diferente a los proyectos inmobiliarios y a la interaccin pblica y privada, y concretara la posibilidad de financiacin de las operaciones urbansticas con los mismos recursos por ellas producidos, sin depender de recursos presupuestales que son escasos. A continuacin se explican algunos de estos instrumentos y ms adelante se explicar en detalle el proceso de formulacin de un plan parcial.

2.2. Instrumentos de gestin del suelo

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La gestin del suelo se puede definir como el conjunto de intervenciones de las entidades pblicas sobre el mercado de la tierra, destinadas a alcanzar los objetivos ticos y polticos que asume una colectividad en los procesos de transformacin, ocupacin y conservacin de un territorio. Se puede definir tambin como todas las acciones tendientes a asignar unas reglas de juego para la utilizacin de los terrenos, dirigidas a la distribucin de derechos entre los propietarios y la colectividad6.
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La segunda definicin es tomada de Joseph Comby y Vincent Renard, Les politiques foncires, Pars, PUF, Coleccin Que Sais-je?, 1996.

Los instrumentos de gestin del suelo pueden ser de naturaleza fiscal o regulatoria, o hacer parte de las medidas de planificacin. Es posible analizar estos instrumentos en funcin de los objetivos que debe cumplir (o los problemas que debe enfrentar) el ordenamiento territorial, los cuales se pueden agrupar de la siguiente manera: 1. La conservacin de los elementos de valor ambiental, arquitectnico, histrico o cultural y de los territorios rurales. 2. La generacin de suelo urbanizado para vivienda social, que supere condiciones de exclusin o de riesgo para la vida. 3. La generacin de los elementos colectivos de soporte necesarios para habitar en la ciudad (infraestructuras, servicios, equipamientos, espacios verdes y recreativos).
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4. El soporte a las actividades relacionadas con la dinmica socioeconmica (productivo-empresarial y aquella relacionada con la economa popular) de cada ciudad. Los mecanismos bsicos para atender estos problemas son: 1. La obtencin pblica de suelo o la conversin de suelo privado en suelo de uso pblico. 2. Los sistemas de financiacin que permitan costear la urbanizacin (las infraestructuras viales y de comunicacin, los servicios pblicos domiciliarios, las reas verdes y recreativas y los equipamientos sociales) con cargo a los incrementos en los precios de suelo generados por los procesos de transformacin urbana, con el fin de reducir las presiones sobre los presupuestos pblicos, que deberan dirigirse prioritariamente a la atencin de programas sociales. 3. Aquellos dirigidos a asegurar un tratamiento equitativo de los propietarios de suelo ante las cargas y los beneficios de la urbanizacin.

4. Los que se dirigen a asegurar la incorporacin del suelo en los tiempos requeridos por las medidas de ordenamiento y por la necesaria interaccin pblicoprivada, as como a enfrentar la retencin especulativa de los terrenos. Visto desde otra perspectiva, los mecanismos de gestin del suelo combinan la regulacin de las obligaciones o aportaciones clsicas del urbanismo operacional como son las cesiones de tierra para los soportes colectivos de la urbanizacin o la financiacin de obras de infraestructura con aquellas ligadas a la regulacin del mercado de la tierra y a la movilizacin de las plusvalas como son la gestin asociada de terrenos, la obligacin de desarrollar o construir los terrenos en los tiempos definidos en los instrumentos de planeamiento y la obligacin tributaria de participacin en las plusvalas derivadas de la accin urbanstica del Estado. La gestin asociada, hemos dicho, es uno de los elementos estructurales del sistema urbanstico colombiano. De manera simple, se la puede definir como la vinculacin de un conjunto de terrenos (sus propietarios), en condiciones de equidad, al cumplimiento de obligaciones urbansticas de aporte de suelo para uso pblico y de financiacin de los costos de ejecucin de las obras de infraestructura, reas verdes y recreativas y equipamientos sociales previstos en la ley y en el plan de ordenamiento territorial. En la gestin asociada, tal como est regulada en la Ley 388 estn involucrados los siguientes mecanismos: 1. El plan parcial, que define las bases para la adopcin de los instrumentos de manejo del suelo, captacin de plusvalas, reparto de cargas y beneficios, procedimientos de gestin, evaluacin financiera de las obras de urbanizacin y su programa de ejecucin, junto con el programa de financiamiento.
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En otras palabras, cuando la respectiva administracin municipal as lo decida, el plan parcial define las bases para la gestin asociada. 2. La Unidad de Actuacin Urbanstica, que es el rea conformada por uno o varios inmuebles explcitamente delimitada en las normas que desarrolla el plan de ordenamiento que debe ser urbanizada o construida como una unidad de planeamiento, con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbansticas y facilitar la dotacin con cargo a sus propietarios de la infraestructura para el transporte, los servicios pblicos domiciliarios y los equipamientos colectivos, mediante el reparto equitativo de las cargas y los beneficios. De conformidad con el artculo 39 de la Ley 388 de 1997, los planes de ordenamiento territorial podrn determinar que las actuaciones de urbanizacin y de construccin, en suelos urba80

nos y de expansin urbana y de construccin en tratamientos de renovacin urbana y redesarrollo en el suelo urbano, se realicen a travs de Unidades de Actuacin Urbanstica. 3. El englobe de terrenos o la integracin inmobiliaria, que son los mecanismos concretos de ejecucin de las Unidades de Actuacin Urbanstica que permiten la conformacin de nuevos globos de terreno. El primero aplica para el suelo de expansin o suelo sin urbanizar. La segunda, para el suelo urbano, es decir, para las actuaciones de renovacin y redesarrollo. El plan parcial delimita las Unidades de Actuacin Urbanstica y, en lo posible, plasma los acuerdos referentes a la gestin asociada. De todas maneras, el plan parcial, la delimitacin de las Unidades y las normas especficas de gestin del suelo pueden ser aprobadas sin que haya acuerdo entre todos los propietarios involucrados. El proyecto de reajuste que puede estar incluido en el mismo plan parcial o en documento posterior se formaliza mediante escritura pblica en tanto constituye, en ltimas, un reajuste

de tierras y define las reglas de valoracin de los terrenos aportados y los criterios de valoracin de los terrenos resultantes, las cesiones de suelo para usos pblicos y el nuevo loteo, as como la forma de restituir los aportes de los propietarios aportantes, bien sea mediante suelo urbanizado o compensacin en dinero. El documento que formaliza el reajuste debe, adems, contener las decisiones respecto a la unidad o asociacin gestora del reajuste, que puede corresponder a alguna de las formas de sociedad previstas en la legislacin comercial o civil o a una fiducia. 4. Cooperacin entre partcipes, que es la forma de ejecucin de una Unidad de Actuacin Urbanstica o de cualquier mecanismo de gestin asociada que no implique la conformacin de un nuevo globo de terreno para su desarrollo o ejecucin. Cuando la autoridad de planeacin y los propietarios involucrados logren un acuerdo al respecto y las condiciones de la operacin lo permitan, se podr establecer el pago o financiacin de las obligaciones urbansticas respectivas de manera independiente, a travs de aportes en dinero, transferencia de derechos de construccin o compensaciones entre los propietarios y la administracin, segn lo determine el respectivo plan parcial. Corresponde a la administracin municipal adoptar los mecanismos para apoyar los procesos de gestin y actuacin asociada, ms all de la simple formulacin del plan parcial. Estos mecanismos son: a) los procedimientos de enajenacin voluntaria, o de expropiacin, en los casos de propietarios renuentes. La Ley 388 de 1997 prev, adems, la llamada expropiacin a favor de terceros. El ultimo inciso del artculo 61 dispone que Los inmuebles adquiridos podrn ser desarrollados directamente por la entidad adquirente o por un tercero, siempre y cuando la primera haya establecido un
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contrato o convenio respectivo que garantice la utilizacin de los inmuebles para el propsito que fueron adquiridos. En este caso, es decir, cuando se acepte la concurrencia de terceros en la ejecucin de proyectos, los recursos para el pago del precio podrn provenir de su participacin. b) La enajenacin forzosa, en pblica subasta, de los terrenos que los propietarios no desarrollen en los tiempos definidos en el artculo 52 de la Ley 388 de 1997. Para esto se requiere que, previamente, se haya decretado la declaratoria de desarrollo prioritario.7 Este mecanismo incorpora una interesante posibilidad de recuperacin de plusvalas, ya que al precio base de la subasta se le descontarn los gastos de administracin correspondientes en que incurra el municipio o distrito respectivo y la totalidad de la plusvala generada desde el momento de declaratoria de desarrollo y construccin prioritario. Es decir que puede ser subastado al precio que tena en la fecha de la declaratoria.
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7

De conformidad con el artculo 52 de la Ley 388 de 1997, habr lugar a la iniciacin del proceso de enajenacin forzosa, en pblica subasta, por incumplimiento de la funcin social de la propiedad (entendida en este caso como la obligacin urbanstica de desarrollar y construir los terrenos en los tiempos previstos por los planes de ordenamiento territorial y los instrumentos que lo desarrollan) sobre: 1. Los terrenos localizados en suelo de expansin, de propiedad pblica o privada, declarados como de desarrollo prioritario, que no se urbanicen dentro de los tres (3) aos siguientes a su declaratoria. 2. Los terrenos urbanizables no urbanizados localizados en suelo urbano, de propiedad pblica o privada, declarados como de desarrollo prioritario, que no se urbanicen dentro de los dos (2) aos siguientes a su declaratoria. 3. Los terrenos o inmuebles urbanizados sin construir, localizados en suelo urbano, de propiedad pblica o privada, declarados como de construccin prioritaria, que no se construyan dentro del ao siguiente a su declaratoria. Lo anterior sin perjuicio de que tales inmuebles pueden ser objeto de los procesos de enajenacin voluntaria y expropiacin de que trata la presente ley.

c) La expedicin de certificados de derechos de construccin y desarrollo o de derechos de participacin en el proyecto a desarrollar: de conformidad con el artculo 61 de la Ley 388 de 1997 se aceptan como mecanismo de pago del precio indemnizatorio o pueden tambin ser utilizados como mecanismo de financiacin de las obras. d) La constitucin de fondos de compensacin que, de acuerdo con la ley, podrn ser administrados mediante encargos fiduciarios, y cuya finalidad es asegurar el reparto equitativo de las cargas y los beneficios generados en el ordenamiento urbano o garantizar el pago de compensaciones en razn de cargas urbansticas de conservacin. Estos mecanismos, adems de apoyar los procedimientos de gestin asociada, regulan el mercado del suelo y permiten expropiar pagando las indemnizaciones sin afectar el presupuesto municipal, porque se paga con los lotes urbanizados o con los derechos de construccin, que posibilitan
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En los casos en que la declaratoria de desarrollo o construccin prioritaria se refiera a terrenos o inmuebles que conforman Unidades de Actuacin Urbanstica, los plazos establecidos en el artculo anterior se incrementarn en un cincuenta por ciento (50%). En los mismos eventos la enajenacin forzosa se referir a la totalidad de los inmuebles que conforman la Unidad de Actuacin que no se hubieren desarrollado. La declaratoria de desarrollo o construccin prioritaria estar contenida: 1) Directamente en el plan de ordenamiento. 2) En el programa de ejecucin, de conformidad con las estrategias, directrices y parmetros previstos en el plan de ordenamiento territorial (pargrafo del Art, 52). 3) Cuando se trate de inmuebles que conformen unidades de actuacin urbanstica, el desarrollo prioritario puede ser determinado en el POT o en los instrumentos que lo desarrollen, es decir, el plan parcial (Art. 40). La iniciacin del proceso de enajenacin forzosa proceder cuando las obras de urbanizacin o construccin, segn sea el caso, no se inicien dentro del trmino sealado, y se referir nicamente a la parte no urbanizada o construida.

la convertibilidad de los ndices de edificabilidad, tal como lo expresa el artculo 50 de la Ley 388 de 1997. Por ltimo, la administracin puede jugar un papel esencial en la regulacin de los precios del suelo, a travs de los siguientes mecanismos: evitar que en los precios indemnizatorios para las adquisiciones (por enajenacin voluntaria o expropiacin) de suelo se incorporen los incrementos en los precios del suelo producidos por el anuncio de la obra o proyecto que constituye el motivo de utilidad pblica de la expropiacin; determinar, de manera clara y ligada a estndares de calidad de vida, las obligaciones urbansticas; o definir la escala de las actuacio84

nes de modo que se facilite la distribucin equitativa de cargas y beneficios o la adopcin de la participacin en plusvalas. Cuando la administracin municipal utiliza su capacidad como entidad estatal para intervenir en el mercado del suelo, se reduce el monto de recursos sociales que es apropiado por los propietarios que no realizan ningn tipo de esfuerzo ni de inversin y, concomitantemente, se incrementan los recursos dirigidos a la financiacin de los elementos colectivos que, por esencia, definen la ciudad. Recogiendo lo anterior, el siguiente es el conjunto de instrumentos de gestin del suelo previstos en la legislacin colombiana: 1. La expropiacin por va judicial o por va administrativa, que debe estar precedida de una etapa de enajenacin voluntaria, dirigida a lograr un acuerdo entre la administracin y el propietario, que eventualmente evite el procedimiento expropiatorio.

2. La gestin asociada por medio de reajustes de tierras, integraciones inmobiliarias y cooperacin entre partcipes, con base en los planes parciales y las Unidades de Actuacin Urbanstica. 3. La declaratoria de desarrollo prioritario, sujeta a venta forzosa en pblica subasta. 4. Los bancos de tierra o inmobiliarios, apoyados en el derecho de preferencia.8 5. La participacin en las plusvalas derivadas de la accin urbanstica del Estado. 6. Los certificados de derechos de construccin y desarrollo, establecidos como una forma alternativa de hacer efectiva dicha participacin y como un mecanismo de apoyo a las tcnicas de distribucin equitativa de cargas y beneficios. 7. Los fondos de compensacin.
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Los bancos de tierra o inmobiliarios tienen como finalidad que la administracin municipal cree patrimonios o reservas pblicas de tierra urbanizada en apoyo de los objetivos del plan, por ejemplo, la atencin a la vivienda de inters social. Se dirigen a ofrecer suelo urbanizado a precios bajos, para regular los precios del suelo. Se basan en la adquisicin de suelo despojado de expectativas, para poder regular el mercado. No tienen mucho sentido cuando el suelo es adquirido a precios altos. Tienen como soporte el derecho de preferencia, regulado en los artculos 72 y siguientes de la Ley 9 de 1989, mediante el cual el municipio o el banco inmobiliario podrn sustituir a los compradores en las ventas entre particulares, so pena de nulidad de la respectiva compraventa, para eventualmente adquirir tierra a precios bajos. Los mecanismos de gestin asociada ofrecen un soporte ms efectivo para la constitucin de este tipo de reservas.

8. La contribucin de valorizacin. 9. El cobro de una tarifa elevada o castigo de impuesto predial unificado para los lotes urbanizados no edificados, hasta del 3,3% del avalo catastral o autoavalo del inmueble, y la imposibilidad de utilizar el beneficio de no pagar cada ao ms del doble del impuesto pagado el ao anterior.9 10.Los estmulos tributarios, urbansticos o los mecanismos de compensacin (atendiendo a la distribucin equitativa de cargas y beneficios) para los propietarios de inmuebles declarados de conservacin ambiental, arquitectnica, histrica o cultural). En tanto este libro se concentra en proponer una metodologa para la aplicacin de los mecanismos de distribucin equitativa de cargas y beneficios en los procesos de gestin asociada, no examina en detalle todos los instrumentos que se acaban de relacionar. En adelante, se explicarn
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los contenidos de un plan parcial, entendido como la base para la asociacin de propietarios con el fin de aplicar la distribucin equitativa de cargas y beneficios como mecanismo de obtencin de suelo para usos pblicos y como fuente de financiacin de las obras; asimismo, se explicarn tres instrumentos que hasta el momento han sido desarrollados jurdica y conceptualmente y aplicados en algunas administraciones municipales, como las de Bogot y Pereira, por el equipo del proyecto que da origen a este libro, como son: a) La aplicacin de la previsin del pargrafo 1 del artculo 61 de la Ley 388 de 1997, incluido un anlisis sobre las reglas para la realizacin de avalos. El artculo 61 dispone que
() al valor comercial al que se refiere el presente artculo, se le descontar el monto correspondiente a la plusvala o mayor valor generado por el anuncio del proyec-

Artculo 4 de la Ley 44 de 1990.

to u obra que constituye el motivo de utilidad pblica para la adquisicin, salvo el caso en que el propietario hubiere pagado la participacin en plusvala o la contribucin de valorizacin, segn sea del caso.

b) La expropiacin por va administrativa. c) La fiducia mercantil para operaciones urbansticas.

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CAPTULO 3

La gestin asociada y el reparto equitativo de cargas y beneficios en la formulacin de un plan parcial

inequidades y dificultades propias del desarrollo predio a predio, lo cual se logra con las formas de reajuste o integracin de terrenos o de cooperacin entre propietarios y, sobre todo, con las tcnicas de reparto equitativo de cargas y beneficios. Tambin se ha indicado que continuar pensando la gestin urbanstica a partir de la divisin tajante entre espacios privados y pblicos, en la que los primeros se desarrollan en usos lucrativos y los segundos se reservan para la adquisicin por parte de las administraciones municipales, es un procedimiento poco racional, inequitativo y con un alto impacto sobre las finanzas municipales y sobre la calidad de vida urbana. Asimismo, se ha expuesto que en la Ley 388 de 1997 confluyen dos objetivos en relacin con la distribucin equitativa de cargas y beneficios derivados de los procesos de desarrollo urbano; el primero es la obtencin del suelo necesario para los elementos colectivos de soporte de esa vida

a se ha sealado en este libro que los planes parciales tienen sentido en tanto sientan las bases para desarrollar formas de gestin asociada de terrenos, que permitan superar las

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urbana (reas protegidas, infraestructuras viales y de servicios pblicos domiciliarios, reas verdes y recreativas, equipamientos sociales, reas protegidas) y el segundo, el tratamiento igual a los propietarios de suelo involucrados en una determinada operacin urbana. Las preguntas que surgen son evidentes, cmo lograr esa asociacin? y cmo convertirla en recursos de financiacin de las inversiones que se requieren para la urbanizacin? El primer paso consiste en formular un plan parcial, utilizando todas las potencialidades que ofrece la Ley 388, de modo que se pueda contar con bases slidas y consistentes para realizar la gestin asociada. El segundo, en establecer una adecuada combinacin de mecanismos de concertacin y coercin para lograr la asociacin de los propietarios de los terrenos. Por ltimo, se disea un sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios, a partir de la definicin precisa de los objetivos y las directrices urbansticas especficas que orientan la correspondiente actuacin u
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operacin urbana, los programas y proyectos que caracterizan, en particular, los propsitos de la operacin y las prioridades de su desarrollo, todo ello de acuerdo con la escala y complejidad de cada operacin1. El plan parcial contemplar la adopcin de los instrumentos de manejo del suelo, captacin de plusvalas, reparto de cargas y beneficios, procedimientos de gestin, evaluacin financiera de las obras de urbanizacin y su programa de ejecucin, junto con el programa de financiamiento y los estmulos a los propietarios e inversionistas para facilitar procesos de concertacin, integracin inmobiliaria o reajuste de tierras u otros mecanismos que garanticen el reparto equitativo de las cargas y los beneficios vinculados al mejor aprovechamiento de los inmuebles. A continuacin se indica la secuencia de procedimientos y luego se expone, en detalle, la metodologa para establecer los contenidos de un plan parcial que permita cumplir los objetivos sealados.
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De conformidad con lo establecido por el artculo 19 de la Ley 388 de 1997.

3.1. Secuencia de procedimientos

Los siguientes son los pasos que se deben cumplir para lograr la asociacin de los propietarios de suelo:

3.1.1. Directrices del plan de ordenamiento territorial

El plan de ordenamiento territorial debe establecer los suelos que estarn sujetos a la formulacin de plan parcial y a la conformacin de Unidades de Actuacin Urbanstica u otros sistemas de gestin asociada. Asimismo, las directrices para la formulacin y adopcin de planes parciales, y las normas que definan las caractersticas de las unidades de actuacin o las que establezcan criterios y procedimientos para su caracterizacin, delimitacin e incorporacin posterior, incluidas las que adoptan procedimientos e instrumentos de gestin para orientar, promover y regular las actuaciones urbansticas vinculadas a su desarrollo. Se trata de normas estructurales, es decir, de las normas que tienen mayor importancia para el ordenamiento territorial, en trminos de jerarqua y permanencia (artculo 15 de la Ley 388 de 1997). En tanto el objetivo de las Unidades de Actuacin Urbanstica es garantizar el cumplimiento de las normas urbansticas y facilitar con cargo a sus propietarios la dotacin de la infraestructura para el transporte, los servicios pblicos domiciliarios y los equipamientos colectivos, mediante el reparto equitativo de las cargas y beneficios, el principal criterio que se debe tener en cuenta es el del rea o tamao requerido para garantizar este propsito, en funcin de operaciones urbanas
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u objetivos concretos de ordenamiento territorial. Se llega as al concepto de mbito espacial de reparto equitativo de cargas y beneficios, en el cual se pueden combinar tanto las cargas generales como las locales. Las condiciones fsicas del territorio, la clasificacin del suelo, la adecuada interaccin con las reas protegidas, los sistemas generales estructurantes, los objetivos polticos del ordenamiento reflejados en lo que se conoce como el proyecto de ciudad y territorio, las posibilidades de movilizacin de recursos pblicos y privados, la demanda de suelo para vivienda y otros usos, el dficit de vivienda social y la poblacin ubicada en zonas de alto riesgo son, todos, factores que deben ser tenidos en cuenta para definir las directrices de la formulacin de los planes parciales y la conformacin de las Unidades de Actuacin Urbanstica.

3.1.2. Formulacin y adopcin del plan parcial

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Como ya se indic, el artculo 27 de la Ley 388 de 1997 establece que los planes parciales se formularn a partir de proyectos elaborados por las autoridades municipales o distritales de planeacin, por las comunidades o por los particulares interesados, de acuerdo con los parmetros que al respecto determine el plan de ordenamiento territorial. Una vez que la autoridad de planeacin considere viable el proyecto de plan parcial, lo someter a consideracin de la autoridad ambiental correspondiente para su aprobacin, si sta se requiere, de acuerdo con las normas sobre la materia; para hacerlo, dispondr de ocho das hbiles. Tal como se mencion, la viabilidad de un plan parcial tiene que ver con la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios pblicos, la infraestructura vial y la dotacin adicional de espacio pblico; asimismo, con los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizar la realizacin efectiva de estos soportes urbanos y la equitativa distribucin de las cargas y los beneficios derivados de la correspondiente actuacin. Estos elementos servicios pblicos, accesibili-

dad y espacio pblico, que incluye elementos naturales y artificiales constituyen, a su vez, los aspectos ambientales de un plan parcial. Una vez aprobado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales, se someter a consideracin del Consejo Consultivo de Ordenamiento, instancia que deber rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta das hbiles siguientes. Durante el perodo de revisin del proyecto de plan parcial se surtir una fase de informacin pblica, convocando a los propietarios y vecinos, para que stos expresen sus recomendaciones y observaciones. Cumplidos todos estos procedimientos, el plan parcial es aprobado mediante decreto del alcalde municipal.

3.1.3. Conformacin de las Unidades de Actuacin Urbanstica

De conformidad con lo previsto en el plan de ordenamiento territorial, el plan parcial define la delimitacin y las caractersticas de la respectiva operacin urbana, as como la delimitacin de una o varias Unidades de Actuacin Urbanstica, de acuerdo con la programacin de inversiones y de las actuaciones pblicas y privadas. Para realizar la delimitacin de la operacin urbana que ser regulada por el plan parcial, se deben tener en cuenta las previsiones relacionadas con la dotacin de las infraestructuras y los equipamientos, las cesiones de tierra correspondientes, la subdivisin, si fuere del caso, en reas de ejecucin, y las fases y prioridades de su desarrollo; igualmente, se deben sealar los sistemas e instrumentos de compensacin para la distribucin de las cargas y los beneficios entre los partcipes. En los casos de renovacin y redesarrollo, el plan parcial incluir, adems, las previsiones relacionadas con la habilitacin y el mejoramiento de las infraestructuras, as como los equipamientos y el espacio pblico necesario para atender las nuevas densidades y usos del suelo asignados a la zona.
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Las Unidades de Actuacin Urbanstica se delimitarn de forma que permitan el cumplimiento conjunto de las cargas de cesin y urbanizacin de la totalidad de su superficie, mediante el reparto equitativo entre sus propietarios (artculo 41 de la Ley 388 de 1997). A nivel de procedimiento, los artculos 41 y 42 de la Ley 388 de 1997 presentan cierta incongruencia en relacin con el trmite de formalizacin de las Unidades de Actuacin Urbanstica. El artculo 41 prev que
() el proyecto de delimitacin se realizar por las autoridades competentes, de oficio o por los particulares interesados, de acuerdo con los parmetros previstos en el plan de ordenamiento, siempre y cuando medie la formulacin y aprobacin del correspondiente plan parcial.

Y, el artculo 42 dispone que

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() una vez aprobado el plan parcial por la autoridad de planeacin municipal o distrital, el proyecto de delimitacin se pondr en conocimiento de los titulares de derechos reales sobre la superficie de la unidad de actuacin propuesta y sus vecinos, en la forma que determine el reglamento, quienes gozarn de un trmino de treinta (30) das para formular objeciones u observaciones. Tramitadas las objeciones y definidas las modificaciones a que hubiere lugar, el proyecto de delimitacin ser puesto a consideracin del alcalde municipal o distrital, para su aprobacin.

No tiene mucho sentido realizar el trmite, indudablemente complejo, de formulacin de un plan parcial y de delimitacin de la Unidad o de las Unidades de Actuacin Urbanstica que son la base para el cumplimiento asociado de las cargas de cesin y urbanizacin, para que, al final, se tenga que someter a discusin de los titulares de derechos reales y de los vecinos dicha delimitacin y sta pueda ser modificada. Este procedimiento resulta ineficiente tanto para la administracin como para los particulares interesados en la gestin asociada.

Por esto, se considera conveniente iniciar la formulacin de un plan parcial de mayor escala o complejidad (como los llamados planes parciales de escala zonal o planes de ordenamiento zonal), que contenga varias Unidades de Actuacin Urbanstica, de modo que los trmites de concertacin de las Unidades se puedan adelantar de manera combinada o, incluso, que se llegue a la discusin final de su delimitacin, pudiendo, si es preciso, realizar ajustes, pero contando con la base de un reparto de cargas y beneficios de mayor escala. Este plan de mayor escala o de varias Unidades de Actuacin Urbanstica o etapas una vez se encuentren en firme todas las delimitaciones de las Unidades puede concretarse en planes parciales ms sencillos, y para reas menores, en los cuales coincida el rea del plan parcial con el de una Unidad de Actuacin Urbanstica. El plazo para la aprobacin definitiva de los proyectos de delimitacin de las Unidades de Actuacin ser de tres meses, a partir de su presentacin en debida forma. En los casos de iniciativa de los interesados, si transcurrido este plazo no se hubiere notificado la decisin correspondiente, la delimitacin se entender aprobada, siempre y cuando se haya realizado el trmite de citacin. En ningn caso se aplicar el silencio administrativo positivo, si la propuesta de delimitacin no se acoge a las determinaciones del plan de ordenamiento. El acto de delimitacin de la Unidad de Actuacin, una vez resueltas las objeciones, se inscribir en el registro de instrumentos pblicos, en los folios de matrcula inmobiliaria de los predios que conforman la Unidad. Los predios afectados no podrn ser objeto de licencias de urbanizacin o construccin por fuera de la Unidad.
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La aprobacin de las Unidades de Actuacin concreta la obligacin urbanstica de la gestin o actuacin asociada. En algunas ciudades se ha optado por trabajar con unidades de gestin, para evitar los trmites de delimitacin, la objecin por parte de titulares de derechos reales y vecinos y la inscripcin en el registro inmobiliario. sta, que parece ser una solucin dirigida a facilitar la gestin de los planes parciales, encierra un problema: no protege a los involucrados en el procedimiento de gestin asociada ante los cambios de titulares de derechos reales, originados en eventos como la muerte del titular, un proceso contencioso de divisin o de liquidacin de sociedad conyugal, o medidas cautelares como embargos. Una circunstancia de este tipo puede llevar un proceso que toma meses de concertacin a su punto de partida, demorando an ms los trmites. Por lo tanto, la alternativa de las unidades de gestin puede ser ms gil slo aparentemente.
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3.1.4. Ejecucin de las Unidades de Actuacin Urbanstica

La ejecucin de cada Unidad de Actuacin se iniciar una vez definidas las bases para la actuacin, mediante el voto favorable de los propietarios que representen el 51% del rea comprometida. Es posible y conveniente que estas bases sean definidas en el mismo plan parcial, en cuyo caso es importante formalizar la aceptacin de los propietarios requeridos para avanzar a la fase de ejecucin. Es de resaltar que el plan parcial puede ser aprobado sin la concurrencia o la voluntad de los propietarios involucrados y que, incluso, tambin se puede definir sin su aceptacin un proyecto de delimitacin de Unidades de Actuacin

Urbanstica, que en todo caso debe ser discutido con los titulares de derechos reales, pero sobre el cual la administracin tiene la prerrogativa de confirmar la delimitacin. Por el contrario, para la ejecucin se requiere la aceptacin de los propietarios en la proporcin indicada. Al definir las bases de la actuacin, los propietarios pueden optar por la gestin asociada a travs de reajuste de tierras o integracin inmobiliaria (el primero para el suelo de expansin, la segunda para el suelo urbano) o mediante cooperacin entre partcipes, en la forma que ya se indic. Por ejecucin se entiende una nueva configuracin o definicin predial, a travs de un reajuste de terrenos o una integracin inmobiliaria que debe ser formalizada mediante escritura pblica; la transferencia al municipio de los aportes en tierra, para que se convierta en suelo de uso pblico, y la organizacin de la entidad gestora encargada de gestionar los terrenos urbanizados resultantes o la celebracin del respectivo contrato de fiducia mercantil; la realizacin de las obras que, de acuerdo con las decisiones del plan parcial, estn a cargo de los propietarios involucrados; y la obtencin o movilizacin de los recursos financieros para ejecutar las obras. En los casos en que sea posible optar por la cooperacin entre partcipes, la ejecucin se traducir, de todos modos, en una reorganizacin predial (a pesar de lo que expresa el artculo 47 de la Ley 388 de 1997), dirigida a definir los aportes de tierra o eventualmente de dinero al municipio y los nuevos lotes urbanizados, sin que medie la formalizacin mediante escritura de un nuevo globo de terreno diferente a la separacin entre espacios pblicos y privados, ni la constitucin de una entidad o de una fiducia mercantil. En todo caso, es preciso formalizar un acuerdo con la administracin municipal, que defina las condiciones bajo las cuales se costearn las obras de urbanismo a cargo del respectivo proyecto, cuya ejecucin o financiacin (mediante dinero,
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derechos de construccin o participacin en el proyecto) ser requisito para obtener la respectiva licencia de construccin. En cualquier caso, los predios que conforman la Unidad estarn afectados al cumplimiento de las cargas y al pago de los gastos de urbanizacin, en los trminos establecidos en la ley. Es importante recordar que la administracin municipal tiene una responsabilidad y puede cumplir un papel muy importante en esta etapa, como orientadora y facilitadora de los procesos de concertacin, cuando esto ocurra; o puede constituir un apoyo a travs de mecanismos de coercin en relacin con los propietarios renuentes para lograr la vinculacin de la totalidad de los propietarios a la gestin asociada (expropiacin a los propietarios renuentes o venta en pblica subasta si se ha declarado de desarrollo prioritario).

Ejecucin de una unidad de actuacin urbanstica, UAU

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Se requiere la aprobacin mnima de los propietarios del 51% de la tierra

Los que NO estn de acuerdo podrn ser expropiados, al valor del suelo antes del plan parcial

Se puede pagar la expropiacin con certificados que representen los derechos de construccin O buscar terceros interesados que paguen las expropiaciones y sustituyan al propietario renuente

El artculo 44 de la Ley 388 de 1997 establece que los inmuebles de los propietarios renuentes sern objeto de procesos de enajenacin voluntaria O expropiacin previstos en esta misma ley por parte de las entidades municipales o distritales competentes, las cuales entrarn a formar parte de la asociacin gestora de la actuacin, sin perjuicio de que puedan transferir sus derechos de participacin a sta. Los mecanismos que pueden ser utilizados son la expropiacin por va administrativa, incluso a favor de terceros interesados en el respectivo proyecto que aporten recursos para el pago de las respectivas indemnizaciones y la declaratoria de desarrollo prioritario, que permitir realizar una venta forzosa en pblica subasta. Ambos procedimientos, con control de los precios, a travs de avalos. El municipio tambin podr expedir certificados de derechos de construccin o fondos de compensacin, como mecanismos de financiacin de las obras a cargo de los propietarios o de pago de las expropiaciones a que haya lugar.
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Secuencia para la formulacin de un plan parcial y la conformacin de unidades de actuacin urbanstica

Determinantes de superior jerarqua Delimitacin del mbito de la operacin urbana y del reparto equitativo de cargas y beneficios

Delimitacin de las Unidades de Actuacin Urbanstica

Reglas para el reparto de cargas y beneficios

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Clculo de las cargas y de los aprovechamientos urbansticos

Proyecto urbanstico, de acuerdo con los objetivos de ordenamiento

Definicin de los mecanismos de gestin asociada y de financiacin de las obras Informacin y concertacin con propietarios y discusin de la delimitacin de las UAU

Aprobacin de las UAU e inscripcin en el registro inmobiliario

Ejecucin

3.2. Contenido del plan parcial

A continuacin se plantean algunos elementos esenciales para la adecuada formulacin de un plan parcial, siguiendo los contenidos definidos en el artculo 19 de la Ley 388 de 1997:

articulacin del plan parcial con el plan de ordenamiento territorial y elementos de diseo urbanstico.

el sistema de reparto de cargas y beneficios. las fuentes de financiacin y los mecanismos concretos de gestin.

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3.2.1. Articulacin del plan parcial con el plan de ordenamiento territorial y elementos de diseo urbanstico
Se analizarn los siguientes aspectos: delimitacin, diseo urbano, estndares urbansticos, de calidad de vida e integracin social y la norma urbanstica.

3.2.1.1. Delimitacin
Segn el artculo 19 de la Ley 388 de 1997, el primer paso en la formulacin del plan parcial es La delimitacin y caractersticas del rea de la operacin urbana o de la unidad mnima de actuacin urbanstica contemplada en el plan parcial o local. En algunos municipios, los suelos objeto de planes parciales fueron delimitados en su totalidad desde la formulacin y aprobacin de los planes de ordenamiento territorial; en otros, no ocurri

de la misma manera. Tal como se indic en el anlisis realizado en el segundo captulo, es claro que todo el suelo de expansin urbana est sujeto a plan parcial. En el plan de ordenamiento tambin deben someterse a plan parcial, as como a sistemas de reparto equitativo de cargas y beneficios, los suelos clasificados como urbanos que no cuenten con infraestructuras de servicios pblicos ni viales, ni con el sistema de espacio pblico2. Es de especial importancia definir en el plan de ordenamiento los suelos o reas de la ciudad que, en razn de la asignacin del tratamiento de redesarrollo o de las diversas alternativas de renovacin urbana, estarn sujetos a plan parcial. Otra opcin es definir las reas sujetas a plan parcial en funcin de las operaciones urbanas especiales o estratgicas y los macroproyectos, solucin que responde mejor a la concepcin de la Ley 388 de 1997. Una vez establecidas las reas sujetas a la formulacin de plan parcial, se considera que es ms
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conveniente definir en el plan de ordenamiento territorial los criterios para la delimitacin posterior de los planes parciales y de las Unidades de Actuacin Urbanstica, sin llegar a delimitarlos directamente, lo que puede constituirse en un factor posterior de rigidez para el desarrollo de operaciones urbansticas e inmobiliarias. Se recuerda que, en su artculo 1, la Ley 388 de 1997 contempla entre las normas estructurales del plan de ordenamiento Las que establecen directrices para la formulacin y adopcin de planes parciales. El criterio bsico para la delimitacin es la identificacin de un rea homognea, que pueda llegar a conformar una parte de la ciudad con autonoma e identidad, un espacio urbano, con sus propias caractersticas de estructura y funcionales, y que proporcione a la ciudad referentes o

Se hace nfasis en que este es un error de clasificacin, que contrara la definicin de suelo urbano contenida en la ley. Lo ms conveniente sera corregirlo en los planes de ordenamiento territorial o en sus revisiones, definiendo este suelo como de expansin.

hitos territoriales, en funcin de sus valores ambientales o paisajsticos, los equipamientos pblicos o privados o la actividad econmica que en ella se localicen, los desarrollos habitacionales o cualquier otro factor similar. La delimitacin debe tener en cuenta criterios urbansticos o de diseo urbano y criterios normativos, como los determinantes establecidos en el plan de ordenamiento. El primer criterio, en el caso de suelos de expansin, sern las condiciones de articulacin con el tejido y la trama de la ciudad ya existente o con el espacio urbano que va a ser transformado, en lo que tiene que ver con las infraestructuras viales y de servicios pblicos domiciliarios, los sistemas de transporte masivo o colectivo, y la estructura de reas de valor ambiental o arquitectnico y espacios pblicos. Se deben considerar, adems, los caminos veredales, los cuerpos de agua y la arborizacin previamente existentes, as como los suelos de proteccin definidos en el plan de ordenamiento y las curvas de nivel. Es conveniente, desde el inicio, potenciar los elementos naturales como uno de los soportes ms adecuados del diseo urbano; esto facilitar posteriormente la valoracin o importancia que se les otorgue en el sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios. Vale la pena resaltar que no debe primar como criterio de delimitacin el ajuste a los lmites prediales previos, salvo que la consideracin de este elemento no interfiera con los criterios urbansticos. En relacin con el plan de ordenamiento es importante considerar los siguientes elementos para la delimitacin de los planes parciales: 1. Los lmites propios de los sistemas generales (sistema de reas protegidas o estructura ecolgica principal, sistema vial y de transporte, sistemas de servicios pblicos domiciliarios, sistema de espacios pblicos y equipamientos) definidos.
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2. Las vas, pertenezcan o no a los sistemas generales, teniendo en cuenta su relacin con el mbito al cual pertenecen. 3. La delimitacin podr guardar relacin directa con los lmites del suelo rural y de proteccin en los siguientes casos:

En mbitos aislados, como los ncleos poblados en suelo rural, teniendo en cuenta que stos no tienen riesgo de conurbacin.

En zonas donde se quiera o se deba definir o limite el borde urbano-rural, donde es necesario prever reas de transicin entre una y otra.3

Cuando las vas generales transcurran en el interior del mbito del plan u operacin, al punto que se hagan innecesarias las vas perimetrales.4

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En sntesis, el mbito de una operacin urbana o proyecto es aquel que, una vez ejecutado el plan parcial, no necesitar de intervenciones posteriores para completar su urbanizacin. Esta es una de las grandes diferencias que introduce el plan parcial en relacin con los procesos anteriores a la Ley 388 de 1997. En el pasado no exista la nocin de operacin urbana ni criterios claros de delimitacin y, en general, se respetaban las divisiones prediales previamente existentes. El resultado fue la suburbanizacin de reas en las que la administracin municipal deba, posteriormente, comprar tierras y construir vas, parques y equipamientos, asumiendo as una obligacin que

Caso de la Operacin Nuevo Usme, en Bogot, y del Macroproyecto Gonzalo Vallejo Restrepo, en Pereira. En los casos de zonas sujetas a presiones de ocupacin y loteo informal, es recomendable prever en el diseo los equipamientos sociales y de educacin, en la medida de lo posible, limitando con el suelo rural, para introducir, al menos, ocupaciones de uso pblico en el borde.

corresponde a los propietarios del suelo, con la consecuente elevacin de costos. En muchos casos, ni siquiera se respetaban criterios bsicos como la continuidad entre sectores. La delimitacin debe, adems, tener criterios de escala lo suficientemente amplios como para evitar excluir reas que se van a beneficiar con las inversiones dirigidas a la urbanizacin o la adecuacin urbana del rea respectiva; as mismo, es necesario evitar que queden islas cuya gestin como mbitos particulares sea, posteriormente, muy compleja. Es de especial importancia tener en cuenta que la Ley 388 de 1997 contempla, en el artculo 39, que las Unidades de Actuacin Urbanstica, entre otros objetivos, deben facilitar la dotacin, con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios pblicos domiciliarios y los equipamientos colectivos, mediante reparto equitativo de las cargas y los beneficios. En tanto un plan parcial se dirige prioritariamente a sentar las bases de la gestin asociada y del reparto equitativo de cargas y beneficios, es importante que en su delimitacin se incorporen los terrenos necesarios para facilitar la financiacin y la ejecucin de las obligaciones urbansticas a cargo de los propietarios, definidas en el plan de ordenamiento y en el plan parcial. Existe una tendencia a reducir al mximo las reas de los planes parciales, originada en el temor que tienen los propietarios y los promotores, e incluso los funcionarios de administraciones municipales, de lograr la conformacin de las Unidades de Actuacin Urbanstica a travs de reajustes o integraciones inmobiliarias. La experiencia demuestra que las reas muy reducidas se convierten en un factor que dificulta la etapa de ejecucin, dados los problemas que se presentan para financiar las infraestructuras y los equipamientos en estos casos.
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Las principales determinantes que deben respetar los planes parciales estn consignadas en el componente general de los planes de ordenamiento territorial, es decir, en sus objetivos y estrategias territoriales y en su contenido estructural. Los objetivos y estrategias identifican actuaciones sobre el territorio enfocadas al desarrollo econmico y social y a la proteccin de los elementos naturales y, asimismo, guardan relacin con la base econmica de la ciudad y con el cumplimiento de los objetivos sociales propios del ordenamiento territorial, como son la oferta de vivienda de inters social o el control de la ocupacin de zonas de riesgo. El papel fundamental de un plan de ordenamiento territorial en relacin con los planes parciales es, entonces, la de108

terminacin de las siguientes decisiones de carcter estructural: la clasificacin del suelo; los sistemas de comunicacin; las reas de reserva y sus medidas de proteccin; la definicin de zonas de alto riesgo o amenaza; y la localizacin de actividades, infraestructuras y equipamientos bsicos que garanticen las relaciones funcionales entre reas urbanas y rurales.

Plan parcial de escala zonal o plan de ordenamiento zonal, que soporta la Operacin Urbanstica Nuevo Usme, en Bogot (se observa la divisin en cuatro planes parciales)

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Delimitacin del mbito de aplicacin del Macroproyecto Gonzalo Restrepo, en Pereira

Fuente: Alcalda Municipal de Pereira.

Delimitacin del rea del plan parcial

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Otro criterio para tener en cuenta en la delimitacin de los planes parciales y de las Unidades de Actuacin Urbanstica es el temporal. Dado que el plan parcial es el mecanismo de planeacin intermedio entre el plan de ordenamiento territorial y los proyectos urbansticos dirigidos a edificar, el plan parcial puede y debe cumplir el papel de programar las etapas de planeacin y ejecucin del suelo de expansin o de redesarrollo o renovacin. Por lo tanto, las Unidades de Actuacin Urbanstica, o los distintos planes parciales que componen un plan de escala zonal, deben incorporar la definicin de fases de ejecucin en funcin de las condiciones de articulacin con la ciudad existente, con la factibilidad de conexin a las redes de servicios pblicos domiciliarios y a la infraestructura vial y de las inversiones pblicas y privadas que sern realizadas. Esta decisin facilita la gestin de las dependencias municipales encargadas de la formulacin de los planes parciales y proporciona seales claras a los agentes privados sobre los suelos que efectivamente pueden ser desarrollados a corto, mediano y largo plazo. Visto de otra manera, no

necesariamente todo el suelo de expansin es de desarrollo inmediato por el simple hecho de su clasificacin como tal. Al respecto, no se debe olvidar que el artculo 32 de la Ley 388 de 1997 define el suelo de expansin urbana como el que se habilitar para el uso urbano durante la vigencia del plan de ordenamiento, segn lo determinen los programas de ejecucin, que son justamente el instrumento de planeacin que define, con carcter obligatorio, las actuaciones sobre el territorio previstas en el plan de ordenamiento que sern ejecutadas durante el perodo de la correspondiente administracin municipal o distrital, de acuerdo con lo definido en el correspondiente Plan de Desarrollo, sealando las prioridades, la programacin de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos. El programa de ejecucin definir los programas y proyectos de infraestructura de transporte y servicios pblicos domiciliarios que se ejecutarn en el perodo correspondiente, localizar los terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de inters social en el municipio o distrito y las zonas de mejoramiento integral, sealando los instrumentos para su ejecucin pblica o privada. Los planes parciales deben ajustarse y recoger estas determinaciones. Una adecuada combinacin de decisiones relacionadas con la programacin del suelo que efectivamente podr ser incorporado a fines urbanos, en el programa de ejecucin y los planes parciales, es un mecanismo efectivo para controlar la sobreestimacin en las reas clasificadas como suelo de expansin que se observa en muchas ciudades5 y que crea distorsiones en el mercado del suelo, propicia la especulacin e impide otro tipo de regulaciones de la ocupacin del territorio, o favorece la degradacin de zonas rurales o de valor ambiental, cuando no genera sobrecostos de urbanizacin indeseados. De otra parte, este tipo de decisiones de programacin imprime coherencia y mayor racionalidad a la iniciativa privada empresarial.
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Sobre todo cuando la situacin no se corrige mediante la revisin del plan de ordenamiento territorial.

3.2.1.2. Diseo urbano, estndares urbansticos, de calidad de vida e integracin social

De acuerdo con el artculo 19 de la Ley 388 de 1997, el plan parcial o local incluir por lo menos los siguientes aspectos:
Numeral 2. La definicin precisa de los objetivos y las directrices urbansticas especficas que orientan la correspondiente actuacin u operacin urbana, en aspectos tales como el aprovechamiento de los inmuebles; el suministro, ampliacin o mejoramiento del espacio pblico, la calidad del entorno, las alternativas de expansin, el mejoramiento integral o renovacin consideradas; () (...) Numeral 4. La definicin del trazado y caractersticas del espacio pblico y las vas y, especialmente en el caso de las unidades de actuacin, de la red vial secundaria; de las redes secundarias de abastecimiento de servicios pblicos domiciliarios; la
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localizacin de equipamientos colectivos de inters pblico o social como templos, centros docentes y de salud, espacios pblicos y zonas verdes destinados a parques, complementarios del contenido estructural del plan de ordenamiento.

Asimismo, el plan parcial enunciar con claridad los objetivos y estrategias que permitan evaluar posteriormente su ejecucin y los resultados en trminos de calidad urbanstica y calidad de vida de la poblacin. Es claro, entonces, que la Ley 338 de 1997 dispone que el modelo de ocupacin urbana debe tomar en consideracin los elementos naturales y paisajsticos del terreno, la estructura vial y la accesibilidad al transporte y a los servicios bsicos, as como la disponibilidad de infraestructuras de servicios pblicos domiciliarios, en un marco de objetivos socioeconmicos explcitos. Lo ideal es, como ya se ha indicado, que el plan est vinculado a una operacin urbana o macroproyecto con un sentido especfico y particular dentro del modelo general de ocupacin del territorio del plan de ordenamiento territorial.

En este marco, se considera que, con respecto al diseo urbano, los planes parciales deben contemplar dos elementos bsicos: los elementos estructurantes y la definicin de estndares urbansticos.

a) Elementos estructurantes: configuracin de tejidos urbanos que generen habitabilidad en el largo plazo
El plan parcial debe, en primer lugar, respetar, concretar e integrar los elementos estructurantes, que son aquellos que definen el esqueleto del territorio, como soporte de los usos y edificabilidades que van a ser previstos en el plan parcial, en funcin del crecimiento de poblacin esperado y las dinmicas econmicas, sociales y ambientales de cada ciudad o municipio. Estos elementos, tambin llamados sistemas generales, son:

Las Zonas de Manejo y Preservacin Ambiental de los Cuerpos de Agua, las cuales son objeto de cmputo para el estndar de espacios libres y recreativos. Son adicionales, a las rondas hidrulicas, reguladas en el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente.

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Otros espacios de valor forestal que sea conveniente conservar. Sistemas de servicios pblicos domiciliarios, en especial de acueducto, alcantarillado y disposicin de residuos slidos.

Sistemas y redes de comunicaciones y de transporte (aeropuertos; puertos; terminales de transporte terrestre, frreo o fluvial; terminales del sistema de transporte masivo; red ferroviaria; autopistas nacionales o regionales; red arterial de transporte; las reas de acceso a stos, etc.).

reas verdes y recreativas, que pueden ser parques para recreacin activa o pasiva, plazas, jardines, etc.6

Grandes equipamientos sociales como bibliotecas, teatros, universidades, unidades polideportivas cubiertas, ferias, centros de atencin al ciudadano en trmites administrativos, de justicia y de seguridad, teniendo en cuenta como criterio su incidencia en el logro del modelo socio-territorial y en el mejoramiento de condiciones de calidad de vida.

Todos estos elementos proporcionan el soporte territorial para generar, en el largo plazo, condiciones de vida urbana, es decir, de integracin social y convivencia; asimismo, definen interacciones sociales de poblacin que reside en espacios geogrficos reducidos, caracterstica central de
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ciudad. Esa poblacin tiene necesidades de acceso a servicios pblicos domiciliarios, movilidad, recreacin, encuentro, juego, fiesta y ocio, entre otras. Estos elementos estructurantes pueden ser identificados tambin como la base del tejido urbano que define la trama y la forma de una ciudad y, a su vez, sus relaciones funcionales. Se puede afirmar que el plan parcial establece las relaciones o articulaciones entre los sistemas generales o elementos estructurantes del territorio y las edificaciones. Su diseo, por lo general, llega al nivel de manzana.

La proporcin adecuada de estos parques de escala general o estructurante no puede ser inferior a media hectrea por cada mil habitantes, es decir 5 m2 por habitante. En espacio pblico local o de proximidad se deben generar otros 5 m2 por habitante, y los otros 5 m2 pueden ser aportados por los sistemas de reas protegidas de escala urbana o metropolitana, hasta completar los 15 m2 por habitante requeridos por el Decreto Nacional 1504 de 1998 y los estndares internacionales.

El tejido urbano, o conjunto de elementos que estructuran la ciudad, se representa geomtricamente (altura, ancho y proporcin) y se piensa en funcin de sus usos, calculados, matemtica y proporcionalmente, conforme a cantidades y caractersticas de cada elemento y relaciones sociales.7 A continuacin se presentan algunas sugerencias o recomendaciones en relacin con los elementos estructurantes o del tejido urbano:

Sistema vial: es importante trabajar los conceptos de jerarqua (definida desde el plan de ordenamiento territorial), funcin y desempeo o capacidad de las vas, de modo que se aseguren condiciones de movilidad, simultneamente con el mayor aprovechamiento de los terrenos. Siempre debe tenerse presente que es necesario privilegiar el transporte colectivo y dentro de ste, el masivo, as como disear los dems elementos en funcin de su mejor operacin futura. Por lo tanto, las vas intermedias8 deben ser dimensionadas de manera que posibiliten cierto transporte pblico.9 Es preciso tener en cuenta la combinacin entre vas vehiculares de distintas caractersticas, vas para bicicletas y vas peatonales.
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Tomado de Lorena Babot y otros, Referncias tipolgicas para o instrumento urbanizador social, Porto Alegre, Prefeitura de Porto Alegre, Secretaria de Planejamento Municipal, Projeto Urbanizador Social, Lincoln Institute of Land Policy, 2004.

Que en el rgimen colombiano son una carga de carcter local, a cargo de los propietarios de tierra vinculados a una Unidad de Actuacin Urbanstica. Por ejemplo, en las ciudades que cuentan con sistemas de transporte masivo basados en buses articulados que transitan por corredores exclusivos (como Transmilenio), o que los incluyen en sus planes de expansin o desarrollo futuro, se debe dimensionar el sistema vial intermedio, para que permita la circulacin de rutas alimentadoras, en proporcin a la poblacin futura que trabajar y estudiar fuera de la zona.

Los trazados urbanos, o malla urbana, pueden ser abiertos o cerrados o una combinacin de los dos. Este elemento va originando la forma urbana, pero al mismo tiempo guarda relacin con el aprovechamiento del suelo y los costos de ejecucin de los sistemas estructurantes.

Observar las relaciones entre el tejido urbano y la topografa del territorio. En general, las mejores soluciones son las vas paralelas a las curvas de nivel, que proporcionan mejores condiciones de evacuacin de las aguas lluvias y, por tanto los menores costos de mantenimiento en el futuro.10

La estructura de la red vial constituye el elemento bsico de referencia de los espacios construidos, de manera que no puede concebirse la regulacin de usos y tipologas sin contemplar, a la vez, el ordenamiento de los trazados viales. El plan parcial debe contener en detalle el diseo de la red vial, sealando las alineaciones y rasantes de las calles, que es la consecuencia ms inmediata para el ordenamiento de las manzanas y el loteo. A partir de ah se definen la lnea de la edificacin y la cota de referencia de los lotes respecto al espacio pblico.11 Lo anterior debe estar vinculado a estudios de circulacin o trnsito.

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El plan parcial debe contener determinaciones precisas sobre el trazado y las caractersticas de las redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, energa elctrica y dems servicios, de

10 11

Lorena Babot y otros, op. cit. Tomado de Jos Mara Ezquiaga, El planeamiento municipal, en Luis Moya Gonzlez, ed., La prctica del planeamiento urbanstico, Madrid, Editorial Sntesis, 1996, pg. 116. Segn Ramn Lpez de Lucio, las alineaciones definen el lmite que separa las calles, avenidas y el resto de espacios pblicos de las manzanas destinadas a usos privados o lucrativos o a equipamientos colectivos, de carcter pblico o privado. Los rasantes son las cotas verticales de los principales nudos o puntos de referencia de la definicin de un sistema vial en planta y suponen la adecuacin precisa de los trazados al terreno que representan un porcentaje importante de los costos de urbanizacin. Vase al respecto Ramn Lpez de Lucio, Programas de actuacin urbanstica, planes parciales y proyectos de urbanizacin, en Luis Moya Gonzlez, ed., op. cit., pg. 167.

manera que posteriormente se pueda proceder a su realizacin a travs de proyectos de urbanizacin o de obras (regulados por las licencias de urbanizacin). Estas redes habitualmente estn relacionadas con las redes viales arteriales, por lo tanto, se debe prever en cada plan parcial una coherencia funcional y tcnica mnima de las redes de servicios bsicos, en funcin de los puntos de acometida con los sistemas ya existentes o previstos, de la topografa y las caractersticas geotcnicas de los terrenos y de las magnitudes, el carcter y la distribucin de los usos previstos y sus intensidades.12 El diseo debe ser lo suficientemente detallado como para calcular la capacidad y las caractersticas de las redes principales y las condiciones de conexin de las locales. De acuerdo con Ramn Lpez de Lucio, los planes parciales son los que realmente construyen el espacio fsico de la ciudad, su forma tangible, que se acabar concretando en los proyectos de ejecucin de obras y construccin.13 El plan parcial define las condiciones de forma y tipologa, as como las regulaciones respecto a densidades , a partir de las interacciones entre espacios
14

117

pblicos y privados.

12 13

Tomado de Ramn Lpez de Lucio, op. cit., pg. 147. Ibid., pg. 160. Los proyectos de ejecucin de obras constituyen lo que se conoce como el urbanismo operacional. Extraa que en las disposiciones de muchos de los planes de ordenamiento territorial no aparezcan previsiones respecto a densidad, elemento esencial del planeamiento en tanto vincula las distintas decisiones de ordenamiento a la poblacin que reside o residir en una zona determinada. Es ideal que estn contempladas en los planes de ordenamiento y, al menos, conveniente, por no decir indispensable, que los planes parciales las incluyan. De todas maneras la combinacin entre normas urbansticas y suelos destinados a los elementos colectivos debe arrojar necesariamente previsiones en funcin de la poblacin y producir, en ltimas, el mismo resultado.

14

En este aparte se proponen, en primer trmino, algunos criterios, ideas o sugerencias que pueden guiar la definicin de los diseos urbansticos; asimismo, algunos elementos de anlisis en relacin con las vas locales, la definicin de los aportes o cesiones de suelo para reas verdes y recreativas y equipamientos y la forma como se estructuran y balancean, en relacin con ellos, las normas urbansticas de uso y edificabilidad. Antes de entrar a analizar el clculo de los aportes de suelo para espacios pblicos y equipamien118

tos, es importante tener en cuenta algunas sugerencias generales que orienten el diseo urbanstico y que, tambin, pueden apoyar la definicin de los contenidos del documento tcnico de soporte del plan parcial: 1. Es importante realizar un diagnstico que permita orientar las grandes pautas y las alternativas de diseo, definiendo los determinantes urbansticos de partida, dimensionando las exigencias de la actuacin y reconociendo las posibilidades o limitaciones que ofrece el territorio donde se localizar la respectiva actuacin. 2. Asimismo, efectuar un anlisis que sustente la definicin de la delimitacin y del rea de la operacin, en funcin de los determinantes del plan de ordenamiento, los criterios de la autoridad de planeacin y la autoridad ambiental y el anlisis de los usos que pueden admitirse y de sus intensidades 3. Establecer las previsiones o proyecciones de la poblacin mxima esperada en la zona:



Composicin de esa poblacin, estratificada socialmente. Distribucin, por edades, de la poblacin proyectada.

Estas previsiones deben tener en cuenta la situacin previamente existente, identificando las condiciones por potenciar o los problemas por resolver. 4. Identificar la demanda por localizacin de actividades econmicas en el rea del plan parcial, as como la caracterizacin de sus impactos territoriales y sociales, con el fin de establecer la necesidad de eventuales estudios especficos. 5. Establecer las condiciones de implantacin en el territorio de la respectiva operacin urbana o proyecto, respetando los referentes o hitos territoriales y proponiendo su consolidacin o redefinicin, as como nuevos hitos y referentes que le den sentido e identidad a los procesos urbanos y a la vida urbana que tendrn lugar en el rea. Como ya se indic, se debe dar prioridad a las menores condiciones de afectacin del medio natural, dentro de las obvias condiciones de transformacin de espacios rurales en urbanos o de procesos de redensificacin y compactacin y las condiciones de articulacin con los espacios urbanos ya existentes y con los espacios rurales y las reas protegidas. 6. Es preciso tener en cuenta determinantes de ordenamiento como las cuencas, sobre todo para definir las condiciones de disposicin de aguas residuales y las grandes conexiones o conducciones de agua potable. 7. Considerar las preexistencias edificatorias. 8. Justificar la relacin entre las caractersticas particulares de la actuacin, el tipo de gestin asociada que ser desarrollada y los criterios de diseo/programacin/ejecucin. 9. Los proyectos o planes de obras para ejecutar los sistemas de infraestructuras, los espacios pblicos y los equipamientos estructurantes y locales.
119

10. Los lineamientos para los proyectos de ejecucin de las distintas edificaciones. 11. Los criterios de las reglamentaciones sobre reas mnimas de los lotes, sus dimensiones o proporciones, el frente mnimo sobre las vas y otras condiciones geomtricas. En la ciudad ya consolidada, o sea en los procesos de renovacin o redesarrollo, se sugiere tener en cuenta: 1. Los espacios histricos y sus funciones actuales, las posibilidades de potenciarlas, las condiciones de degradacin y las posibilidades de recuperacin. 2. Las posibilidades de conservacin y reutilizacin de tejidos, espacios y edificaciones singulares, mejorando la habitabilidad y recuperando o potenciando usos existentes, es decir, formas de renovacin cuidadosas, que valoren lo que es recuperable y protejan, sobre todo, las condi120

ciones de permanencia de los moradores. 3. Equilibrar los usos, proteger la mezcla de usos. 4. Favorecer la mezcla de edades, a travs de la definicin de espacios pblicos adecuados y de la permanencia de equipamientos como los educativos, que atraen familias con nios y jvenes, e impedir el cambio de uso de los mismos; asimismo, a travs de la adopcin de normas para el diseo de viviendas de diferentes tamaos, que atraigan familias jvenes y con hijos y permitan la residencia de ancianos. 5. Mantener los equipamientos, dotaciones y actividades econmicas, sobre todo las que especializan el barrio con respecto a la ciudad y generan empleo. 6. Promover con incentivos urbansticos y fiscales los pequeos comercios y las actividades artesanales. 7. Controlar la acumulacin de oficinas.

8. Apoyar el desarrollo de las actividades culturales, pblicas y privadas, y mantener o inducir actividades con carcter emblemtico. 9. Definir lineamientos para parqueaderos que, sin afectar la zona, operen como estimulante de los sistemas de transporte colectivo.15 Un elemento fundamental en todos los casos es el diseo de condiciones de movilidad para personas con limitaciones fsicas que, por lo dems, es una obligacin constitucional y legal, y la garanta del ejercicio de derechos elementales y fundamentales ligados a la vida en la ciudad. Por ltimo, en lo que tiene que ver con la lgica de localizacin de las actividades urbanas, el documento Referncias tipolgicas para o instrumento urbanizador social, ya citado, seala que:
(...) teniendo en cuenta que cualquier distribucin espacial es, de cualquier manera, aleatoria, es posible distinguir algunas lgicas generales de posicionamiento de pedazos de ciudad caracterizados por un patrn ms o menos reconocible de ocupacin del suelo. Las lgicas a seguir influyen fuertemente en la localizacin de ciertos componentes de la forma urbana:
Lgica de formas construidas tpicas: una formacin de ciudades a travs de

121

asentamientos elementales tiende a generar centro y periferia. Esto influye en el valor de la tierra y, consecuentemente, en el costo de localizacin, en la preferencia de los agentes sociales y en la competencia por la localizacin.
Lgica de compactacin de agregados construidos: es una consecuencia de la

ocupacin intensiva del suelo en los centros. En contrapartida, a medida en que la ocupacin se aleja del centro, esa compactacin va disminuyendo y la forma urbana se va desagregando.

15

Todas estas ideas fueron tomadas de Luis Moya Gonzlez , ed., op. cit.

 Lgica de localizacin comercial: el co.mercio y los servicios dependen de la

proximidad con los usuarios y de la visibilidad. Tambin se benefician de la cercana entre s, reforzando la tendencia a la concentracin. Las unidades de comercio y servicios son ms competitivas y terminan por expulsar el uso residencial, generando polos o centros de servicios.
Lgica de localizacin residencial: se gua por los siguientes parmetros:

1. Posicin relativa al empleo y los servicios: est relacionada con la concentracin y el aumento de densidad, en busca de mejores posiciones, en relacin con la oferta de empleo y servicios. 2. Cualidad de proximidad: conduce a la homogeneidad y la segregacin. 3. La produccin de vivienda popular busca minimizar costos de produccin, de manera que los lotes ms baratos son preferidos. Esto conduce a un efecto de dispersin y fragmentacin.
122
Lgica de formacin de estructuras primarias: se forma a partir de un punto

central y algunas vas de conexin. Este punto central puede ser un simple cruce o entronque vial, o puede ser un punto de referencia, como una estacin de ferrocarril, un puerto, etc. La concentracin residencial alrededor, o a lo largo, de esos elementos conlleva a una constitucin de tejidos y, al mismo tiempo, a la destinacin de esos elementos primarios como articuladores de tejidos.
Lgica de formacin de centros (centralidades): la concentracin de comercio y servi-

cios, que genera economa de aglomeracin, genera tambin, al mismo tiempo, deseconomas, congestin, elevacin de costos de localizacin, aumento de la distancia a los consumidores, etc. A partir de una cierta talla, pasa a ser conveniente para los prestadores de servicios localizarse fuera de ese centro, formando polos de servicios alternativos, los cuales, a lo largo del tiempo, tienden a formar centros secundarios.16
16

Tomado de Rmulo Krafta, Textos da disciplina de morfologia e infra-estrutura urbana - Faculdade de Arquitetura - Universidade Federal do Rio Grande do Sul, en Lorena Babot y otros, op. cit. El texto en

b) Estndares urbansticos y de calidad de vida

El proceso bsico de un plan parcial de expansin es urbanizar un suelo en el que hasta ahora slo se han desarrollado actividades rurales o suburbanas. Las principales operaciones son:

Establecer, construir y entregar al municipio, segn especificaciones tcnicas, los suelos necesarios para infraestructura vial.

Construir y entregar las redes de servicios pblicos, como agua potable, alcantarillado, energa, gas y telecomunicaciones.

Entregar al municipio las reas de proteccin ambiental, para su uso pblico, y adecuarlas para este fin.

Establecer y delimitar, as como dotar y entregar las cesiones pblicas para reas verdes y recreativas, en funcin del diseo.
123
17

Establecer y delimitar, as como entregar las cesiones para equipamientos sociales colectivos. Definir y delimitar los suelos de uso privado (vivienda, comercio, oficinas, industria, etc.). Adoptar las normas urbansticas precisas para regular el desarrollo de las construcciones.

Se ha hecho nfasis en la importancia de definir los distintos componentes del plan parcial, teniendo en cuenta como criterio esencial la poblacin que residir en el rea y la relacin entre actividades residenciales y no residenciales.

cuestin, as como los dems textos de este libro que aparecen aqu citados, corresponden a una traduccin libre, del portugus al espaol, realizada por Mara Mercedes Maldonado Copello.
17

En algunos municipios tambin se deben construir los equipamientos. Sobre el marco jurdico nacional, con respecto a aportes de suelo, vase el primer captulo de este libro.

Es de anotar que, habitualmente, los planes de ordenamiento territorial definen porcentajes fijos, como mnimos, para los elementos mencionados, y slo algunos definen estndares en trminos de metros cuadrados por habitante, por vivienda o por metros cuadrados construidos. El plan parcial debe controlar la generacin de esos espacios, en funcin de la poblacin que residir en la respectiva zona de la ciudad, y se debe tener en cuenta que stos pueden aumentar en relacin con los porcentajes mnimos definidos en los planes de ordenamiento. Tambin es recomendable que los planes de ordenamiento que reglamenten especficamente las reas, lo hagan en trminos de reas (m2) mnimas y dejen la posibilidad de que el plan parcial los concrete o ajuste, respetando esos mnimos. Con respecto a las vas locales, se debe trabajar la relacin cuadra-lote (tamao y forma) y, luego, vincular, como criterio de diseo, las reas verdes y recreativas y los equipamientos, as como las
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alineaciones y rasantes definidas con anterioridad. Tal como plantea el documento ya mencionado, cuando se proyecta la vialidad en una zona urbana, es necesario partir de considerar las funciones reales a las que se destinan esas vas, de modo que se adecuen, antes que todo, a las necesidades de sus usuarios. En especial, cuando se trate de programas de vivienda de inters social, se debe establecer un balance adecuado entre condiciones de accesibilidad y movilidad que aseguren calidad de vida, as como un criterio de costos que haga viables los proyectos y no genere condiciones de exclusin. El plan de ordenamiento territorial o plan director de Porto Alegre, una de las ciudades con mejores indicadores de calidad de vida en Brasil, contiene los siguientes lineamientos para las vas locales (para vehculos y bicicletas) en vivienda social18:

18

Grficas tomadas de Lorena Babot, op. cit.

125

126

Las vas colectoras (que tienen diferentes denominaciones en los planes de ordenamiento territorial de las distintas ciudades colombianas, por ejemplo, en Bogot, sistema vial intermedio, y son una carga de carcter local) pueden recibir actividades de comercio y servicios y, por lo tanto, requieren mayor amplitud de la calzada. Para las vas peatonales se recomienda un ancho de 2,40 m, combinando 1,20 m para trnsito a pie en dos direcciones, ms 0,60 m para mobiliario urbano de pequeo porte y un espacio de 0,60 m entre la faja de circulacin y la lnea de edificacin. En los proyectos de vivienda de inters social, las vas peatonales y las ciclo-rutas pueden ser concebidas como espacios de uso mltiple o multifuncional, que los hagan lo suficientemente atractivos como para que las comunidades residentes se apropien de esos espacios y los conviertan en lugares de interaccin, encuentro, fiesta y recreacin. Clculo de suelo para reas verdes y recreativas y equipamientos de la red secundaria o local En este punto empiezan a combinarse los distintos elementos (obligaciones y normas urbansticas). Una posibilidad para calcular la poblacin que residir en el rea puede ser establecer el nmero mximo de viviendas que sern autorizadas, lo que define la norma de densidad y los ndices de construccin. Se puede establecer, de acuerdo con datos censales, el nmero de habitantes por vivienda, segn estrato socioeconmico. A continuacin se presenta un ejemplo:
Estrato socioeconmico 1 2 3 4 5 6 Poblacin promedio por vivienda 4,5 5,1 4,3 4 3,8 3,5

127

Se recomienda realizar el clculo de la cantidad de suelos necesarios para la red vial local o secundaria, para reas verdes y recreativas y para equipamientos; este clculo debe hacerse antes de contratar el diseo formal del plan, dado que los datos respectivos deben ser considerados de entrada por el diseador.

Como se ver ms adelante, las cargas locales tienen un alto impacto econmico sobre el proyecto e, igualmente, sobre la calidad de vida. Por esto resulta tan importante calcularlas en forma adecuada. Todo el suelo que no se calcule en esta etapa y que no se obtenga dentro del sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios deber ser adquirido posteriormente por la administracin municipal, a precios altos, porque se habr valorizado gracias a la respectiva operacin urbana; y, si no se adquiriera, se deterioraran los indicadores de calidad de vida, como ocurre hoy en muchas ciudades en donde los estndares de espacio pblico estn muy por debajo de los establecidos legalmente y de los admisibles como razonables para el urbanismo a nivel internacional.

128

Existen distintos indicadores, tanto nacionales como extranjeros, y formas de cuantificar la cantidad de suelo necesaria para la red secundaria o local, los espacios verdes o recreativos y los equipamientos cuando el uso principal del mbito es la vivienda. A continuacin se incluye un ejercicio realizado por Juan Francisco Rodrguez, basado en varios estndares urbansticos, los propuestos por Javier Garca-Bellido en un artculo preparado para el entonces Ministerio de Desarrollo Econmico; los de la Ley 6 de 1994, reguladora de la actividad urbanstica en la Generalitat de Valencia (Espaa); y los ms recientemente desarrollados por la Mesa de Planificacin Regional Bogot-Cundinamarca. Los estndares propuestos por Garca-Bellido19 se pueden resumir en la siguiente tabla:
19

Javier Garca-Bellido, Perspectivas del nuevo urbanismo colombiano: un anlisis de su estructura, en Desarrollo Urbano en Cifras, nm. 5, junio - agosto de 1998, Ministerio de Desarrollo Econmico, Bogot.

Unidad Zonas verdes, parques y jardines TOTAL Z.V. Centros culturales Guarderas y preescolar Zonas e instalaciones deportivas Equipamiento comercial Parqueaderos (vivienda-25 a 30 m2E/ plaza) Parqueaderos (vivienda-25 a 30 m2E/ plaza) Otros equipamientos pblicos (edificios municipales, polica, bomberos, correos, telgrafos y telfonos, recogida de basuras, centros de transformacin elctrica) TOTAL EQUIPAMIENTOS Viales (perfil integral, saneamiento, agua potable, alcantarillado, depuracin, luz elctrica, telfonos, alumbrado pblico, aceras peatonales) TOTAL VAS Total global Total global (+ 50 VIV-HA) m2S/vivienda % Suelo Bruto %/ Suelo Bruto m2S/vivienda m2S/vivienda m2S/vivienda m2c/vivienda Sitio/vivienda Sitio/m2E (100) m2E/vivienda m2S/vivienda

Mnimo (m2s) 15 8 2 6 1 1 0,5 2

Mximo (m2s) 21 10 2 8 3 1,5 1 6

% rea Bruta 10

129

20%

30%

30 45%

40 50%

Los estndares propuestos por la Mesa de Planificacin Regional Bogot-Cundinamarca en documentos internos de trabajo son:

Clculo de necesidad de equipamientos sociales elaborados por la mesa de Planificacin Regional Bogot-Cundinamarca20
Destinacin Educacin Tipo de equipamiento Preescolar Primaria Secundaria Capacitacin superior Salud Bienestar Social
130

Se necesita 1 cada 1.500 hab. 4.250 hab. 6.800 hab. 34.000 hab. 6.000 hab. 5.000 hab. 1.500 hab. 50.000 hab. 25.000 hab. 25.000 hab. 25.000 hab.

Cupos 90 500 1.000 1.000

rea Predio m2 800 2.500 8.000 10.000 390 1.230

Puestos de salud Centros de salud Casas tercera edad Trmites y pagos Administracin municipal Estacin de bomberos Estacin de polica

90

800 10.000 2.500 1.250 1.250

Institucional

20

Alcalda Mayor de Bogot - Departamento Administrativo de Planeacin Distrital. Programa de Fortalecimiento Institucional de Bogot D.C., crdito BID No. 1385-OC-CO, contrato No. Con0201230194. Plan de Ordenamiento Zonal de Usme, Bogot D.C., diciembre de 2003. Presentado por el arquitecto Camilo Santamara Gamboa. Producto 2. Este documento cita las siguientes fuentes: Mario Noriega y Asociados, Mesa de Planificacin Regional Bogot-Cundinamarca. Fase 2. Bogot. 2004 (para educacin e institucionales y parte de salud); Plan Maestro de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia. Proyecto de Decreto. DAPD. 2004. (para seguridad y defensa); Presidencia de la Repblica, Consejera Presidencial para Santa Fe de Bogot. Estudio Prospectivo de Salud. 1996, pgina 126. (Para parte de salud, sobre todo necesidad de hospitales de 1o, 2 o y 3 o nivel).

Y una tabla sntesis, elaborada a partir de la mencionada Ley 6 de 15 de noviembre 1994, de la Generalitat Valenciana, reguladora de la actividad urbanstica:
Clculo de ndices y cesiones para uso principal vivienda
*Existen variaciones del ejemplo que sigue a continuacin para usos terciario e industrial.

PREMISAS DE LA LEY SD-(RV-PV) Para I.C.> 0,30 m2edificado/ m2 ANU Densidad de viviendas por hectrea Tamao promedio unidades de vivienda Personas por vivienda Habitantes por hectrea Otros usos Usos dotacionales > a 35 m2 por cada 100 m2 edificabilidad autorizada Para Z.V. pblicas, al menos 15 m2 de los 35 m2 exigidos con carcter general y ms del 10% del ANU del sector. 75 100 m2 4 300 Terciario, industrial Servicios prestados por el Estado (aprovechamientos no lucrativos) Servicios prestados por el sector privado (aprovechamientos lucrativos) Si en la zona se establece un uso equivalente a un servicio pblico sanitario o docente se tolera la disminucin de rea de equipamiento, previo concepto de Educacin y Salud. La disminucin no puede ser mayor al 25% del rea dotacional no correspondiente a vas. La disminucin no puede aplicar en cesin vial ni en parques. Residencial, terciario, industrial.
131

Reserva dotaciones

Parqueaderos en relacin con el uso principal

ndice Construccin (I.C) I.C.(m2 Edificacin / m2 A.N.U) 0,1 0,15 0,2 0,25 0,3 0,35 0,4 0,45 0,5 0,55 0,6 0,65 0,7 0,75 0,8 0,85 0,9 0,95 1 1,05 1,1 1,15 1,2

Funcin Inversa ndice de Ocupacin (I.O) E.P. 16 20,5 24,5 28 31 34 37 40 42,5 45 47 49,5 51,5 53,5 55,5 57,5 59,5 61,5 63 65 66,5 68,5 70,5

Datos que componen el indicador E.P. EP-(RV+PV) 3,5 5,5 7 9 10,5 12,5 14 16 17,5 19,5 21 23 24,5 26,5 28 30 31,5 33,5 35 37 38,5 40,5 42 Z.V . 1,5 2,5 3 4 4,5 10 10 10 10 10 10 10 10,5 11,5 12 13 13,5 14,5 15 16 16,5 17,5 18 EQ 2 3 4 5 6 2,5 4 6 7,5 9,5 11 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 RV+PV 12,5 15 17,5 19 19,5 21,5 23 24 25 25,5 26 26,5 27 27 27,5 27,5 28 28 28 28 28 28 28,5

132

EP: Espacio Pblico - Zona Verde: ZV - EQ: Equipamiento pblico - RV: red viaria y PV: parqueadero en va - SD: Suelo dotacional, ANU: rea Neta Urbanizable

La definicin de estndares expresados en metros cuadrados de suelo por habitante debe ser establecida, en primer trmino, a nivel de la ciudad, como norma, indicador y meta del plan de ordenamiento territorial. Es un componente del rgimen urbanstico de la propiedad. En relacin con ese indicador general, las nuevas incorporaciones de suelo o los proyectos de redesarrollo o renovacin, bajo ninguna circunstancia, contribuirn a incrementar el dficit de espacio pblico y de equipamiento, cuando este exista. Es preocupante la tendencia, contenida incluso en normas nacionales como el Decreto 2060 de 2004, a aumentar las densidades, reduciendo de manera significativa el tamao de los lotes y los estndares de reas verdes y recreativas y equipamientos sociales en los proyectos de vivienda de inters social y prioritaria21, justamente en las zonas donde se alcanza mayor densidad poblacional, e incrementando el dficit previamente existente, de por s preocupante. El ejercicio que se acaba de realizar muestra cmo una adecuada relacin entre espacio pblico (vas, parques y equipamientos) y nmero de habitantes regula, a su vez, la densidad, como soporte para producir las normas sobre ndices de ocupacin y construccin que definen las condicio133

21

Bajo el equivocado supuesto de que as se estimula la produccin de vivienda de inters social. Si se tiene en cuenta que los precios de la vivienda de inters social que se est produciendo en Bogot, en las zonas reguladas por el Decreto de Desarrollo, es decir liberadas del trmite de plan parcial, fluctan entre $31.283.000 y $55.879.000 (segn los datos encontrados en el Proyecto Monitoreo de polticas de suelo y su relacin con los mercados formal e informal en Bogot) se encuentra que todava la produccin formal de VIS est lejos de atender a las familias de menores ingresos y que la nica respuesta desde el Estado es el deterioro creciente de las condiciones de vida urbana para los ms pobres.

nes morfo-tipolgicas (relaciones entre espacios pblicos y privados, alturas y volumetra de las edificaciones). Se llega as a un momento de control en el que el aumento de las viviendas construidas (incremento de los metros edificables y/o disminucin del tamao de las viviendas) hace imposible cumplir con los estndares urbansticos, lo que limita el ndice de construccin. Es necesario, entonces, que en los clculos se consideren los metros cuadrados construibles, el tamao de las viviendas y el nmero de personas que habitar cada vivienda. Con este tipo de regulaciones se promueven, adems, otro tipo de tipologas, desincentivando las unidades cerradas y los espacios de uso privado a favor del espacio pblico. En el numeral 3 de este captulo se calculan los suelos requeridos para reas verdes y recreativas y equipamientos, aplicando estndares urbansticos en funcin de la poblacin, a travs del ejemplo que ilustrar el sistema de reparto.
134

3.2.1.3. La norma urbanstica

Las normas urbansticas se dirigen a asignar usos (principales y compatibles y/o complementarios) e intensidad del uso en los espacios privados o lucrativos. Como se acaba de explicar la intensidad de los usos est en relacin directa con la definicin de los espacios destinados al uso colectivo y el control de las densidades poblacionales. Visto de otra manera, las normas de uso y edificabilidad son un elemento esencial y dinmico de los sistemas de reparto equitativo de cargas y beneficios, ya que guardan relacin directa con la cuantificacin de las obligaciones urbansticas y su financiacin, en funcin de los incrementos que producen en los precios del suelo. Usos del suelo. Los usos y las actividades que se puedan desarrollar en el plan parcial se establecen de acuerdo con los usos

previstos en el plan de ordenamiento territorial. As, puede tratarse de un rea residencial o de comercio y actividades mltiples, o industrial. Las normas incorporadas en el plan de ordenamiento deben definir qu tipo y en qu intensidad se pueden desarrollar los usos en esta zona. Por ejemplo, se puede tratar de una zona de vivienda con posibilidad de localizar comercios en los primeros pisos hasta en mximo un 30% del rea, con el fin de garantizar, por un parte, el uso principal establecido y, por otra, una combinacin de usos que se complementen. Son muy importantes entonces las determinaciones sobre usos incluidas en los planes de ordenamiento, pues constituyen un determinante para los planes parciales. Hay que tener cuidado en la definicin de un modelo de ocupacin del territorio y, adems, en sealar, sobre todo, criterios y directrices, ms que normas precisas, en especial cuando se trata de suelo de expansin. Intensidad de uso y ocupacin del suelo. Hace referencia a las normas sobre edificabilidad, que estn conformadas tanto por el porcentaje establecido para ocupar en primer piso un suelo (ndice de ocupacin o sombra) como por la cantidad de metros cuadrados o pisos que se pueden construir (ndice de construccin). As, por ejemplo, un ndice de ocupacin de 0,7 permitir la ocupacin en primer piso del 70% del rea neta urbanizable y un ndice de construccin de 1,5 podr obtener 1,5 m2 de construccin por cada m2 de terreno.
135

ndice de Ocupacin

ndice deconstruccin

Las normas sobre uso y edificabilidad son llamadas tambin aprovechamientos urbansticos, porque son las que concretan el aprovechamiento del suelo: hasta dnde es ocupado, cmo es construido, qu actividades pueden ser desarrolladas. Tambin, porque son las que, en ltimas, definen el precio del suelo, ya que uno de los elementos que contribuye a la formacin22 de ese precio es lo que se puede hacer en el suelo, que se define en las normas urbansticas. Los tratamientos no hacen parte de la norma urbanstica en estricto sentido, sino ms bien del modelo o proyecto de ocupacin del suelo del respectivo plan de ordenamiento, ya que regulan los procesos previstos para cada zona o porcin del territorio.
136

La densidad es tambin una relacin que en urbanismo indica la intensidad del uso del suelo. Puede ser expresada en trminos de viviendas por rea bruta (densidad habitacional) o habitantes por rea bruta (densidad poblacional) o rea total del terreno. En algunas condiciones se calcula en funcin del nmero total de metros cuadrados construidos (residenciales o no). Se considera, en todo caso, conveniente controlar la densidad en relacin con el nmero de habitantes, calculndolos en la forma antes indicada. No obstante, es preciso considerar que los usos no residenciales atraen poblacin, en algunos casos en alta proporcin y, por lo tanto, es necesario tener en cuenta el estimativo correspondiente, para definir normas de intensidad de uso, sobre todo en relacin con las vas, andenes y reas libres.

22

Unido a la demanda por los espacios construidos que se puedan realizar. Como ya se ha indicado, el precio del suelo es un residuo derivado del precio de venta de las construcciones (casas, apartamentos, oficinas, hoteles, etc.), una vez deducidos los costos de construccin.

La estipulacin de densidades habitacionales mximas tiene importancia sobre todo para controlar el nmero de habitantes fijos por hectrea, con el fin de que las reas verdes y recreativas, las vas y los equipamientos sociales sean suficientes para dicha poblacin. Cuando se estipula una densidad poblacional, se calcula la poblacin que utilizar el rea a partir de las viviendas y las edificaciones no residenciales, de modo que la infraestructura y los espacios pblicos respondan a adecuadamente la poblacin23. Cuando la densidad se calcula en un plan parcial, sea de expansin o de redesarrollo o renovacin, resulta ms fcil articular la norma de densidad con los suelos para espacio pblico y equipamientos sociales y los ndices de ocupacin, ya que, aun utilizando diferentes tipologas, se puede calcular un aprovechamiento equitativo del suelo para los propietarios y para los futuros residentes. Cuando este tipo de normas se adopta en suelo urbano no sujeto a plan parcial, de todas maneras la densidad mxima se establece por zonas, y existen dos opciones: o se controla la densidad para cada predio, en trminos de edificabilidades, lo cual puede llegar a alturas homogneas, o se permiten ciertas alturas mximas, de modo que un propietario puede, con un determinado proyecto, agotar la edificabilidad de otros predios de la zona. En ese caso, es indispensable establecer obligaciones urbansticas muy precisas en funcin de la poblacin, para evitar que algunos propietarios utilicen buena parte de la edificabilidad mxima derivada de la norma de densidad en perjuicio de los otros y sin aportes en suelo y obras a la ciudad.
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Lorena Babot y otros, op. cit.

Existe, por ltimo, un componente de la norma urbanstica que es muy importante en el sistema urbanstico colombiano: la calificacin del suelo para vivienda de inters social. Calificar un suelo es asignarle un uso, en este caso el uso socialmente ms importante. Es necesario tener en cuenta que se debe calificar vivienda sobre todo para el rango de poblacin que no es atendido por los mecanismos formales de produccin de vivienda; este es el sentido de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997. Aunque el aporte de suelo para vivienda de inters social es una responsabilidad ms del conjunto de terrenos urbanos o de expansin de una ciudad, como expresin de la funcin social de la propiedad, la categora jurdica es la de un uso que se asigna, explcitamente ordenado por la ley, como parte de la funcin pblica del urbanismo. Ahora bien, el principio del reparto equitativo de cargas y beneficios tambin debe estar presente a este nivel, ya que los propietarios del suelo tienden a esperar y a presionar la asignacin de
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usos ms rentables; y, justamente por esto, es escasa la oferta de suelo para vivienda social, suelo que, adems, es encarecido por las mismas normas urbansticas. Una alternativa para la aplicacin de esta disposicin de la ley es establecer para cualquier desarrollo constructivo en expansin, renovacin o redesarrollo un porcentaje del suelo que debe ser destinado a vivienda de inters social tipo 1 o prioritario, como se llama en Bogot. Este porcentaje debe ser fijado en funcin de la composicin social de la poblacin y del crecimiento esperado de la misma. Es decir, que si una ciudad tiene el 50% de sus habitantes por debajo de la lnea de pobreza y el mayor porcentaje de crecimiento esperado est en este rango de poblacin, mal podra hacer en definir como porcentaje de calificacin de suelo para vivienda social prioritaria un 15 o un 20%; esto sera una medida insuficiente y seguira siendo inequitativa. Si todos los terrenos tienen un 50%, a travs de planes de escala zonal se pueden localizar esos porcentajes en proyectos en una misma zona, que convivirn con proyectos de mayores estratos, logrando romper los patrones de segregacin socio-espacial que caracterizan nuestras ciudades.

En caso de que no sea posible desarrollar el porcentaje en el mismo proyecto o agruparlo en la misma zona a travs de los sistemas de gestin asociada, se puede recurrir al mecanismo de compensacin, previsto en el artculo 49 de la Ley 388 de 1997, o a un mecanismo de cooperacin entre partcipes para transferir el uso entre zonas, teniendo en cuenta la diferencia en el valor del suelo entre reas destinadas a usos rentables y reas destinadas a vivienda social. Este ltimo caso no es el ideal, ya que no se alcanza el objetivo ms importante, que es la integracin social, mediante la mezcla espacial de poblacin con distintos estratos, pero al menos se obtienen recursos para la oferta de suelo para la poblacin con menores ingresos.

3.3. La gestin/ejecucin del plan parcial - Sistemas de reparto equitativo de cargas y beneficios
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El artculo 19 de la Ley 388 de 1997 seala que los planes parciales incluirn
2. () los estmulos a los propietarios e inversionistas para facilitar procesos de concertacin, integracin inmobiliaria o reajuste de tierras u otros mecanismos para garantizar el reparto equitativo de las cargas y los beneficios vinculadas al mejor aprovechamiento de los inmuebles. () 6. La adopcin de los instrumentos de manejo del suelo, captacin de plusvalas, reparto de cargas y beneficios, procedimientos de gestin, evaluacin financiera de las obras de urbanizacin y su programa de ejecucin, junto con el programa de financiamiento.

Recogiendo lo planteado hasta ahora, los objetivos de un sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios, en el sistema urbanstico colombiano, son: 1. Regular o controlar los precios del suelo desde el inicio de la intervencin pblica. 2. Evitar la adquisicin del suelo para infraestructuras, reas verdes y recreativas o equipamientos sociales mediante enajenacin voluntaria o expropiacin, obtenindolo a travs de los aportes de suelo definidos en el reparto. 3. A partir de los incrementos de precios de suelo producidos por el mismo plan o proyecto, crear fuentes de financiacin o movilizar recursos que permitan financiar la ejecucin de las obras establecidas en la ley o los planes de ordenamiento territorial. 4. Dar un tratamiento igual o equitativo a los propietarios deL suelo objeto del plan parcial y la
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gestin asociada, en relacin con las obligaciones y con los aprovechamientos urbansticos.

3.3.1. Elementos esenciales de un sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios

Los siguientes elementos son fundamentales para disear un sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios que soporte formas de gestin asociada, a travs de reajustes de tierra, integraciones inmobiliarias o cooperacin entre partcipes. En adelante, se har referencia a un plan parcial en suelo de expansin: 1. Suelo sin urbanizar, que se aporta al mecanismo de gestin asociada seleccionado. 2. Obras necesarias para convertirlo en suelo urbanizado. Estas obras requieren aportes en suelo para usos colectivos y recursos de inversin, que se establecen a partir de los costos de construccin. 3. Suelo urbanizado y con norma urbanstica con autorizacin especfica, que se utiliza para pagar los aportes de suelo.

4. Normas urbansticas de usos e intensidad (ndices de construccin), que reflejan valores diferenciados del suelo y que se pueden convertir en derechos de participacin en el proyecto (en suelo o porcentajes) o en certificados de derechos de construccin que permiten la financiacin de las obras de urbanizacin y el pago de los aportes en suelo.

Elementos esenciales de un sistema de reparto equitativo de cargas y beneficio

Le corresponde legalmente parte de la urbanizacin del suelo, pero puede ser sustituido por promotores, urbanizadores o entidades pblicas Construccin de vas y redes de servicios pblicos Adecuacin y/o construccin de parques y equipamientos Adecuacin de los suelos de proteccin El municipio

Recursos para financiar los costos de la infraestructura

El propietario Tierra (Incluyendo la necesaria para las cargas locales y generales) por valor inicial

2. Inversin

1. Aporte

4. Suelo urbanizado con norma y autorizacin especifica

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3. Norma Intensidad Uso Ocupacin Comercial Residencial Industrial

Suelo rural o urbano sin desarrollar

Se utiliza para pagar lo aportes en tierra e inversin, repartindose de forma equitativa. La plusvala que genera esta operacin urbana debe repartirse entre los propietarios, el municipio y quienes aporten recursos para la urbanizacin

Suelo desarrollado con todos los soportes necesarios para la vida urbana (servicios pblicos, vas, espacios pblicos, suelos de proteccin y zonas para vivienda de inters social): Una ciudad digna e incluyente

Los agentes Propietarios de suelo: son aquellos que poseen la materia prima para la construccin de ciudad y para la gestin asociada y sobre los cuales recae el deber legal de urbanizar24 en la forma y con el alcance definidos en cada plan de ordenamiento territorial, el derecho a los aprovechamientos urbansticos resultantes del reparto y la obligacin tributaria de participacin en plusvala. Un propietario puede participar en forma voluntaria o coercitiva, a travs de expropiacin, que puede ser pagada incluso con derechos de construccin y desarrollo o de participacin en el proyecto, o de venta forzosa en pblica subasta, cuando se declaran el desarrollo o la construccin prioritarios. El propietario no es necesariamente un agente inmobiliario o constructor, puede ser un campesino que desconoce la activi142

dad, o alguien que ha heredado terrenos pero es igualmente ajeno a la actividad inmobiliaria. Tampoco tiene que poseer, necesariamente, la capacidad financiera para movilizar recursos para la urbanizacin Puede ser tambin un constructor que anticipa con suficiente tiempo la compra de tierras y que acta, a la vez, con intereses de propietario territorial y de constructor o, incluso, un tratante de tierras. En otras palabras, aunque la condicin jurdica puede ser la misma, la de titular del derecho de dominio o propiedad, hay

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U obligaciones urbansticas.

una gran diversidad desde la perspectiva econmica. Est el propietario original, porque su relacin con el proceso econmico de urbanizacin y construccin desaparece en el momento en que vende el suelo y percibe una renta (o precio) en un solo momento. Est el propietario que acta con una lgica de especulacin, o el constructor, cuya naturaleza no es la bsqueda de una renta de la tierra, pero que es propietario o titular jurdico de la tierra, al menos durante el perodo de produccin del espacio construido. Por ltimo, el usuario final tambin debe ser propietario jurdico de la tierra para consumir la edificacin.25 Promotores inmobiliarios: el promotor inmobiliario es el agente que estructura un negocio o proyecto inmobiliario de urbanizacin/construccin o de construccin. Concibe, disea e implementa el negocio o proyecto por encargo o directamente, en cuyo caso asume la pre o la postfinanciacin e, incluso, actividades de comercializacin. Puede ser slo promotor o promotor/constructor. En otros casos, el promotor inmobiliario se ocupa de la compra y reventa de tierras, urbanizadas o no. Pueden ser, simultneamente, un inversionista, encargado de actividades de produccin (as
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Nos apoyamos en el trabajo de Samuel Jaramillo Notas para la construccin de un dispositivo de seguimiento de las polticas de suelo urbano en Bogot, que hace parte del proyecto Anlisis de coyuntura y monitoreo de polticas de suelo en relacin con los mercados formal e informal en Bogot, coordinado por Mara Mercedes Maldonado, Proyecto LILP Movilizacin de Plusvalas para la Produccin de Suelo Urbanizado para la Vivienda de Inters Social, Bogot, 2006.

las subcontrate), que capta ganancias en funcin de actividades empresariales, y un agente que persigue la captura de los incrementos en el precio del suelo. Urbanizadores: El urbanizador es el propietario de suelo o promotor que se encarga de la etapa de parcelacin y de las obras civiles para la dotacin de infraestructuras y servicios, para vender a otros agentes que se encargan de la construccin. Constructores: Por regla general, el constructor realiza una actividad tpicamente empresarial, en funcin de una ganancia mercantil. Puede hacerlo directamente o subcontratado por un promotor o un usuario final. Como ya se indic, el constructor y el gran propietario territorial pueden ser el mismo. Usuario final: es el comprador o arrendatario del producto inmobiliario. Hay una gran di144

versidad de agentes tambin a este nivel. El espacio construido puede ser usado para usos residenciales, comerciales, productivos, etc., el usuario puede pertenecer a distintos estratos de ingreso, puede actuar con la lgica de quien resuelve el acceso a la vivienda, o con una lgica patrimonialista, o de inversionista o tambin desarrollar negocios de compra y venta de propiedad raz. Estas distintas posiciones y lgicas socioeconmicas inciden de manera diferenciada sobre los precios del suelo. La administracin municipal: le corresponde legalmente la funcin pblica del urbanismo y una serie de deberes constitucionales y legales, para garantizar el acceso de toda la poblacin a los servicios pblicos y a la vivienda, as como al disfrute de un medio ambiente sano. Tiene la capacidad de movilizar recursos de inversin pblica, con cargo a los impuestos municipales generales o a tributos que captan los incrementos del suelo (como la contribucin de valorizacin o la participacin en plusvalas) y la capacidad de movilizar su capacidad regulatoria (medidas de

planeacin territorial) y de orientacin del mercado del suelo, para inducir una movilizacin eficiente de los recursos dirigidos a producir suelo urbanizado o reurbanizado. Financiadores e inversionistas: De una parte estn los bancos y otras entidades financieras, que tienen como objeto legal la intermediacin financiera y que actan otorgando prstamos hipotecarios, de manera que juegan un papel de importancia en lo que tiene que ver con la determinacin de los montos de dichas garantas y con su participacin en la estructura de costos de los proyectos, a travs de las condiciones financieras de tasa de inters y plazo para el pago. Pueden existir, adems, inversionistas provenientes del mercado de valores, cuando las administraciones municipales apoyen operaciones de titularizacin de los proyectos urbansticos o la expedicin de derechos de construccin, o inversionistas que aporten recursos de capital a cambio de participacin en el proyecto. Tal como se analiz en el segundo captulo, es necesario tener en cuenta que en el rgimen jurdico-urbanstico colombiano hay una serie de obligaciones urbansticas a cargo del propietario del suelo, entendido sobre todo como el propietario original. Puede ser que el constructor acte como propietario territorial y, simultneamente, como constructor y que compre tierra en el momento en que va a desarrollar una operacin o proyecto urbano; en todo caso, las obligaciones urbansticas de importancia para el reparto de cargas y beneficios, reiteramos, recaen sobre el propietario del suelo, para que las financie con cargo a los incrementos del suelo. Estas obligaciones rebasan las tradicionales cesiones locales. Por lo tanto, tienen derecho a los aprovechamientos urbansticos quienes aportan suelo y recursos de capital para la ejecucin de las obras que constituyen las obligaciones urbansticas. Se puede expresar de otra manera: el aprovechamiento urbanstico se dirige a remunerar, sobre todo, a quien urbaniza o le pertenece a quien urbaniza.
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A continuacin se analiza cada uno de los elementos del sistema de reparto que se acaban de sealar, ilustrados con un ejemplo de desarrollo de un terreno de 100 ha.

mbito delimitado

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3.3.1.1. Primer elemento: suelo antes de la operacin. Reconocimiento de la situacin actual, actores, precios, valoracin del aporte
El punto de partida para concretar un sistema de reparto es el suelo antes de la operacin: un suelo rural o sin desarrollar, o un suelo sujeto a procesos de renovacin o redesarrollo. Es preciso, entonces, determinar quines son los propietarios del suelo y los habitantes de la zona; cules son las condiciones jurdicas de tenencia; cul es el precio del suelo; y, de ser posible, cul ha sido el comportamiento reciente del mercado (en trminos de nmero de transacciones en el perodo reciente, subdivisiones y datos similares).

a) Propietarios y habitantes
La informacin correspondiente a los propietarios y poseedores se obtiene del catastro de cada municipio y se actualiza con los respectivos certificados de libertad, hasta que se cuente con datos completos y actualizados, en lo posible, georreferenciados.

La informacin relacionada con la divisin predial, el tamao de los terrenos, el nmero de propietarios, as como las condiciones de propiedad o tenencia de la tierra, es esencial para establecer la dimensin y el carcter de la respectiva operacin urbanstica y estimar su impacto en trminos de gestin. No es lo mismo un terreno de 150 hectreas con cinco propietarios profesionales del negocio inmobiliario que con 60 familias campesinas, o que corresponda a una zona que empieza a ser ocupada mediante procesos informales. Las estrategias de gestin y los requerimientos de personal involucrado sern completamente diferentes en cada caso. Cada circunstancia particular definir, asimismo, las relaciones entre decisiones polticas y tcnicas y los tiempos necesarios para la formulacin y la ejecucin del plan. Es conveniente organizar desde el principio un expediente para cada terreno y propietario, que contenga el certificado de libertad y un registro sistematizado de las comunicaciones cruzadas entre el propietario y la administracin municipal, las actuaciones que se desarrollen y las ventas o gravmenes del inmueble que se registren en las actualizaciones peridicas. Esto permite, adems de hacer seguimiento, ir preparando las expropiaciones que eventualmente haya que adelantar o las ventas forzosas en pblica subasta, cuando sea el caso. De ser necesario, se disearn desde el inicio los programas de acompaamiento social a la poblacin que podr verse afectada con la respectiva operacin urbana, as como los procesos de consulta y participacin de propietarios, residentes y vecinos. Es preciso obtener informacin sobre los ocupantes de la zona que no son propietarios y establecer las condiciones de tenencia. Esta informacin se obtiene a travs de encuestas o entrevistas, talleres o algn otro tipo de metodologa social y sirve para disear los programas sociales de proteccin a las personas que sern afectadas por la operacin y para calcular las inversiones ligadas a estos programas.
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b) Identificacin de los precios antes del plan parcial

Desde el comienzo es importante recoger los datos de precios en el rea objeto del plan parcial y, de ser posible, construir un plano de curvas de iso-precios26, que recoja los precios a partir de las transacciones, avalos u ofertas de ventas recientemente realizadas. Es un trabajo que puede realizar un avaluador que cuente con un conocimiento adecuado del mercado de la ciudad o la regin y que recoge los precios de expectativa por la clasificacin del suelo como de expansin urbana, por la proximidad de la conversin del suelo rural en suelo urbano o de ejecucin de un plan parcial y un proyecto urbanstico27. En el caso de zonas de expansin, este plano permite establecer el gradiente de los precios desde los que corresponden a suelos rurales, descontaminados de cualquier expectativa, hasta los urbanos para, a partir de ah, establecer el nivel de especulacin con el suelo y anticipar el posible comportamiento de los agentes. Con posterioridad, y lo ms pronto posible, es preciso ordenar la realizacin de avalos oficiales, que se
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ajusten a los criterios legales para la elaboracin de avalos contenidos en el artculo 61 de la Ley 388 de 1997 y en el Decreto 1420 de 1989, que se examinan en el cuarto captulo de esta publicacin28. En estos procesos puede ser muy conveniente utilizar, de manera explcita, el mecanismo de gestin del suelo previsto en el pargrafo 1 del artculo 61 de la Ley 388 de 1997, que seala que, en los casos de adquisicin voluntaria o expropiacin, se pueden descontar de la indemnizacin que se
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Definidos como las Lneas que unen sobre un mapa puntos en los cuales el precio del metro cuadrado de suelo es el mismo. Definicin tomada de www.educa.aragob.es/iestamar/sociales/ghumana.pdf, pg. 42. Como se analiza en el cuarto captulo, estos precios no son necesariamente los comerciales en los trminos definidos en la Ley 388 y sus decretos reglamentarios, ya que estas normas impiden la incorporacin de meras expectativas en los precios.

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En el momento de la realizacin del avalo es necesario tener en cuenta la reglamentacin urbanstica municipal o distrital vigente actual o efectivamente vigente para el respectivo inmueble. Adems de la norma, se deben considerar aspectos fsicos como el rea, la ubicacin, la topografa y la forma, la desti

reconoce al propietario los incrementos en el precio del suelo producidos por el mismo proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pblica para la adquisicin de suelo, ms conocido como anuncio del proyecto. Este mecanismo se explica en detalle en el punto 4.1 de esta publicacin. En la pgina siguiente se muestran las diferencias de precios entre el plano de iso-precios realizado por el avaluador Oscar Borrero Ochoa, para la Operacin Nuevo Usme, a principios de 2003, y los avalos de referencia del anuncio del proyecto contenido en el Decreto No. 266 de 28 de agosto de 2003, por medio del cual se anuncia la puesta en marcha de un proyecto urbanstico integral que se identificar como Nuevo Usme. Estos avalos podrn servir no slo de referencia para determinar la indemnizacin cuando sea necesaria la expropiacin de los inmuebles de propietarios renuentes, sino tambin para calcular el efecto de plusvala, si en el municipio se ha aprobado este tributo y, en especial, para realizar la valoracin de los aportes en suelo al plan parcial. Aun si no se utilizara el mecanismo de anuncio del proyecto, ser necesario realizar los avalos para determinar el valor de los aportes en suelo. Los costos de realizacin de los avalos, si as se acuerda entre los propietarios y la administracin, podrn incluirse como un tem de los costos de gestin del plan objeto del reparto equitativo de cargas y beneficios.
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c) Identificacin de los suelos con derecho a participar en los aprovechamientos urbansticos y, por lo tanto, en el reparto
Es posible que existan en el rea suelos que ya sean de uso o propiedad pblica. Por ejemplo, las rondas hidrulicas que, de acuerdo con el artculo 63 de la Constitucin Poltica y con el Cdigo
nacin econmica actual del terreno, si la tiene, la dotacin de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios pblicos domiciliarios, as como la infraestructura vial y el servicio de transporte y la estratificacin socioeconmica del inmueble. En las zonas rurales, se deben considerar, adems, las agrolgicas del suelo y las aguas. El artculo 27 de la Resolucin 762 de 1998 del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi define la informacin que deber ser tenida en cuenta para hacer avalos en zonas rurales.

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Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente, son bienes de uso pblico o los caminos rurales o las vas pblicas previamente existentes29. Por otra parte, hay que considerar los terrenos en los que, por sus caractersticas fsicas, topogrficas o geolgicas, no sea posible construir o aquellos que sean declarados como zonas de amenaza o de riesgo. Es evidente que los suelos que no pueden ser objeto de construccin, mal podran ser considerados como suelos objeto de aprovechamiento urbanstico.
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Para confirmar que se trata de bienes de uso pblico, y evitar conflictos posteriores, es preciso verificar los linderos en los certificados de libertad correspondientes.

El artculo 35 de la Ley 388 de 1997 clasifica estos terrenos como suelo de proteccin (las reas de amenazas y riesgo no mitigable para la localizacin de asentamientos humanos tienen restringida la posibilidad de urbanizarse). De conformidad con el pargrafo del artculo 1 del Decreto Nacional No. 1337 de 200230, En ningn caso, pese a que se encuentren en suelo urbano o de expansin urbana, sern objeto de compensacin. Esto quiere decir que, adems de la condicin fsica que imposibilita su construccin, hay una condicin jurdica que impide que estos suelos participen en transferencias de aprovechamientos, para compensar la clasificacin como suelo de proteccin. Por lo tanto, estos suelos, cuando ms, se pagan al precio que los avalos de referencia determinen para sus usos rurales. En sntesis, al suelo bruto o total objeto de un plan parcial o una operacin urbana se le descuentan las rondas hidrulicas, las vas y caminos existentes y el suelo que, por sus caractersticas fsicas y geolgicas, no pueda ser objeto de construccin. El rea resultante ser el rea Objeto de Reparto en tanto es el suelo que, en trminos generales, tiene derecho a los aprovechamientos urbansticos. Dentro de los Suelos Objeto de Reparto (SOR) o suelo con derecho a aprovechamiento (SCDA) se computan tanto los suelos con aprovechamientos lucrativos, o sea, tanto los destinados a los desarrollos privados, como los destinados a soportes colectivos (vas, parques, equipamientos de cualquier nivel, general o local). Todos esos suelos participarn de los beneficios derivados del plan, que deben ser distribuidos equitativamente entre todos los participantes del mbito de reparto. Para concluir la identificacin de la situacin de partida, es necesario avaluar las edificaciones, los cultivos y las instalaciones existentes en los terrenos objeto del plan parcial, as como cuantificar las indemnizaciones o compensaciones originadas en reasentamiento de poblacin campesina y
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Por el cual se reglamentan la Ley 388 de 1997 y el Decreto-ley 151 de 1998, en relacin con la aplicacin de compensaciones en tratamientos de conservacin mediante la transferencia de derechos de construccin y desarrollo.

en la suspensin de las rentas del suelo, durante el tiempo de ejecucin del proyecto, de alguno o de varios propietarios. Estos costos tambin deben ser asumidos por todos los propietarios, de acuerdo con su porcentaje de participacin en el proyecto, en funcin del principio de distribucin equitativa de cargas y beneficios. Algunos de los estudios que se pueden realizar en esta etapa, pero que no son necesarios para los ejercicios de prefactibilidad son: Estudios sociales. Caracterizacin social de propietarios y habitantes del mbito, a partir de su relacin con el suelo objeto del plan, la proveniencia de sus rentas o ingresos, etc. Estudios de condiciones morfolgicas ambientales. Estos estudios se enfocan en el anlisis de las condiciones ambientales, topogrficas y de calidad del suelo, para determinar, teniendo en cuenta la aptitud y vulnerabilidad de los suelos, su capacidad de carga para la urbanizacin.
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d) Ejercicio de aplicacin de un sistema de reparto

En adelante, el anlisis estar soportado en un ejemplo de reparto equitativo de cargas y beneficios, para el cual, en primer trmino, se plantea la informacin referida al punto de partida: el rea del plan parcial tiene una superficie de 100 ha o 1.000.000 de m2s31, y pertenece a cuatro propietarios A, B, C y D. En el rea transcurre una quebrada cuya ronda hidrulica mide 22.500 m2 y dos caminos veredales, con un rea total de 27.500 m2s Los suelos con derecho a aprovechamiento suman 950.000 m2, distribuidos como aparece a continuacin. En cada uno de los predios A, B y C hay una casa; el predio A tiene, adems, un galpn. De acuerdo con lo anterior, la situacin actual de los predios se puede definir en las siguientes tablas:

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En adelante, con la expresin m2s, nos referiremos a metros cuadrados de suelo, sea este bruto, neto o urbanizado; y con la expresin m2e, a metro cuadro edificado o construido.

Predio A

Predio B

rea total del terreno: 1.000.000 m2s Rondas hidrulicas: 22.500 m2s Caminos veredales: 27.500 Suelo con derecho a aprovechamiento urbanstico que ser objeto de reparto: 950.000 m2s Divisin predial: Propiedad A Propiedad B Propiedad C Propiedad D TOTAL MBITO (m2s) 245.000 235.000 237.500 232.500 950.000
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Predio C

Predio D

Suelos No Objeto de Reparto

Predio A

Predio B

Predio C

Predio D

Camino Ronda de Ro Suelo con alto riesgo de remocin en masa

Suelos Objetos de Reparto

Posteriormente, se establecen los valores del suelo, en la forma ya indicada, segn sus usos antes de la formulacin del plan parcial, as como sus condiciones de productividad. Esto se realiza de la siguiente manera:
SCDA 245.000 235.000 237.500 232.500 950.000 Valor por m2s SCDA $4.000 $5.000 $3.300 $2.200 Valor total del suelo $980.000.000 $1.175.000.000 $783.750.000 $511.500.000 $3.450.250.000

Propiedad A Propiedad B Propiedad C Propiedad D TOTALES

Tal como se indic, es necesario entender que este es el valor del suelo despojado de la expectativa creada por la asignacin futura de la norma urbana. Esto no quiere decir que equivalga al valor
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con el cual el propietario del suelo ser remunerado si participa voluntariamente y de manera concertada en el plan parcial. En caso de renuencia a participar, el propietario podr ser expropiado, mediando el pago de una indemnizacin correspondiente al valor anterior. Para este ejemplo, se supone la existencia de las siguientes construcciones e instalaciones en los terrenos:
Casa (m2e) Propiedad A Propiedad B Propiedad C Propiedad D TOTAL 120 130 150 0 $70.000.000 Valor casa (m2e) $150.000 $150.000 $150.000 Galpn (m2e) 400 Valor galpn (m2e) $25.000 Valor total construcciones $28.000.000 $19.500.000 $22.500.000

En este caso, el valor de las construcciones, adems del correspondiente a la demolicin de las mismas, deber ser cargado a los costos del proyecto. Se calculan e incluyen tambin otros costos generados por la decisin de acometer el proyecto, por reasentamientos o por suspensin de las rentas derivadas de la produccin durante el tiempo de ejecucin del proyecto32.
Agropecuaria Propiedad A Propiedad B Propiedad C Propiedad D $10.000.000 $30.000.000 $10.000.000 Transformacin Reasentamiento $50.000.000 $50.000.0 00 Total $60.000.000 $50.000.000 $30.000.000 $10.000.000 $150.000.000

Del anlisis de la situacin inicial de los suelos supuesta en este ejemplo, es importante resaltar lo siguiente: Son suelos con derecho a aprovechamiento urbanstico, SCDA, o suelos objeto de reparto, SOR, 950.000 m2s, y el propietario de cada uno de estos m2s tiene el mismo derecho (beneficio) y el mismo deber (carga). Este ser, entonces, el denominador comn sobre el cual se har el reparto equitativo de cargas y beneficios. Como se observ, en este caso existen valores iniciales diferenciados, en funcin de las distintas caractersticas rurales de los terrenos. Estos valores sern tenidos en cuenta en trminos de la proteccin patrimonial de cada uno de los propietarios, es decir, definen el valor mnimo a reconocer a cada propietario; pero lo ms conveniente, en trminos de equidad, es que en el reparto se homogenicen los valores para dar un tratamiento igual a los

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32

Que corresponde a la nocin de lucro cesante (vase captulo cuarto) y que, en sentido estricto, no corresponde a precio del suelo sino a perjuicios derivados del procedimiento expropiatorio.

propietarios, en funcin de las condiciones urbanas finales de los terrenos en cuya generacin no incide el propietario, cualquiera que sea la situacin previa de su suelo.

3.3.1.2. Segundo elemento del reparto: identificacin de las obras a cargo de los propietarios y de sus costos de construccin
Primero que todo, es necesario diferenciar entre la fase inicial que se desarrolla con base en el proyecto de plan parcial y aquella que se desarrolla a partir del momento en que la autoridad de planeacin lo considera viable. Tambin es preciso recordar que el plan parcial podr ser considerado legalmente como viable cuando se establezca la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios pblicos, la infraestructura vial y la dotacin adicional de espacio pblico, as como cuando se definan los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizar su realizacin efectiva y la equitativa distribucin de cargas y beneficios derivados de la correspondiente actuacin.
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Es recomendable que funcionarios pblicos y asesores de empresarios privados tengan en cuenta esa diferencia, de modo que no se adelanten estudios y trmites muy detallados en el interior del mbito del plan parcial, sin que previamente se establezcan las posibilidades de que el plan sea viabilizado por la autoridad de planeacin, para lo cual se requiere contar con el concepto de las empresas de servicios pblicos domiciliarios, las empresas y entidades encargadas de la construccin de vas y de la regulacin del sistema municipal de transporte y del sistema de espacio pblico, as como con los lineamientos de la autoridad ambiental. Entonces, slo desde el momento en que se establezca la viabilidad del plan parcial se puede avanzar en la realizacin de estudios deta-

llados, anlisis y diseo. Esto permite ahorrar costos tanto al promotor del plan como a la administracin municipal. A continuacin se enumeran algunos de los estudios bsicos que es importante considerar como parte del proceso inicial: Estudios de impacto ambiental. Es preciso realizar este tipo de estudios, especialmente en los suelos de expansin, que, por ser suelos sin desarrollar, tienen una importante riqueza ambiental que el desarrollo de proyectos debe respetar. En una primera etapa, el estudio puede contemplar, entre otros temas, la fauna y flora, las condiciones hdricas, la capacidad y la vulnerabilidad del suelo y los impactos que producen los movimientos de tierra de los desarrollos. En una segunda etapa se debe definir un conjunto de actividades, normas e instrumentos para la planeacin, gestin y ejecucin, con el objeto de mitigar o corregir impactos ambientales negativos y potenciar los elementos ambientales positivos. Estudios de servicios pblicos. Estos estudios estn enfocados a establecer la factibilidad de conexin del mbito respectivo con el conjunto de los servicios pblicos domiciliarios, incluido el transporte y la disposicin final de residuos slidos. Estudios de movilidad y trnsito. El impacto que genere, en trminos de movilidad y trfico, un nuevo desarrollo en la ciudad depende de los usos, de las densidades y de otras caractersticas del desarrollo. Por esta razn, los resultados de un estudio de movilidad y trfico deben dirigir actuaciones en el territorio que permitan un buen funcionamiento del rea y de la ciudad. Al igual que en el caso del impacto ambiental, no es necesario, ni se puede hacer, un estudio definitivo sin antes definir los potenciales usos y concrecin de densidades para el plan parcial. En mbitos
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cuyo uso principal sea residencial, es posible establecer estndares por habitante, de modo que se pueda determinar una cantidad mnima de m2 de suelo de vas, que sirva, adems, como una gua a quienes asuman el diseo formal del plan. Estudio de mercado. Los agentes privados siempre han partido de estudiar el mercado al iniciar cualquier proyecto, con el fin de establecer una base real de la demanda por el espacio construido que ser producido. Cuando los proyectos son de iniciativa pblica o pblica-privada, que en general buscan promover proyectos de inters social, los estudios se pueden basar en demandas o necesidades probadas, por ejemplo, el dficit de vivienda de inters social o la cantidad de viviendas que deben ser reasentadas por razones de riesgo u obras pblicas, datos con los que, en general, cuentan los municipios. El tema de la factibilidad de extender redes de servicios pblicos domiciliarios, vas y espacio pblico
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en general y, por lo tanto, de la viabilidad del plan parcial, tiene relacin directa con el de la distribucin entre los propietarios de las llamadas cargas generales y con las posibilidades reales de movilizacin de recursos fiscales por parte de la administracin municipal para su ejecucin. Este aspecto, a su vez, guarda relacin con el tema antes indicado de la programacin del suelo de expansin, que se puede realizar a travs de los planes parciales de mayor escala o de otros instrumentos de planeacin intermedia. No es el sentido de la Ley 388 de 1997, como suele pensarse, que el solo hecho de clasificar un suelo como de expansin urbana otorgue per se el derecho al propietario del suelo de que se le apruebe un plan parcial. Recordemos que el suelo de expansin urbana ser el que se habilitar para el uso urbano durante la vigencia del plan de ordenamiento, segn lo determinen los Programas de Ejecucin. Esta habilitacin est su-

jeta a la posibilidad (y ms que eso, a la factibilidad) de la dotacin de infraestructura para el sistema vial, de transporte, de servicios pblicos domiciliarios, reas libres, y parques y equipamiento colectivo de inters pblico o social. Esta es otra de las funciones del instrumento plan parcial: filtrar las posibilidades concretas de expansin, lo que aplica igualmente para el suelo de renovacin o el de redesarrollo. Por lo tanto, si el suelo de expansin no est cubierto por las plantas de tratamiento de agua potable disponibles o por los sistemas adecuados de disposicin de aguas residuales, de acuerdo con el sistema utilizado en el respectivo municipio, o si se carece, a corto plazo, de las adecuadas conexiones viales, no es posible siquiera pensar en la viabilidad del plan parcial.
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a) Cules cargas generales corren a cargo de los propietarios de suelo?

Un segundo problema reside en la determinacin de las cargas generales que corren a cargo de los propietarios de suelo, ya que la ley no es muy precisa al respecto. Por lo tanto, es ideal que los planes de ordenamiento municipal concreten las reglas respectivas. Se recuerda que la Ley 388 de 1997 se refiere, en el artculo 37, a las redes de servicios pblicos, la infraestructura vial y la dotacin adicional de espacio pblico y que, en el artculo 39, seala que el costo de infraestructura vial principal y redes matrices de servicios pblicos se distribuir entre los propietarios de toda el rea beneficiaria de las mismas por medio de cualquier sistema que garantice el reparto equitativo de las cargas y los beneficios de las actuaciones33.
33

La alternativa son instrumentos fiscales como el impuesto predial, la contribucin de valorizacin, la participacin en plusvala o las tarifas de servicios pblicos.

Se puede deducir que una planta de tratamiento o una estacin de transferencia de basuras o un rea protegida de gran escala y ubicada en suelo rural no podran ser obras o elementos financiados a travs de los sistemas de reparto, dadas sus caractersticas, su escala y el nmero de personas que benefician. Pero no ocurre lo mismo con las vas principales o con las redes matrices de servicios pblicos domiciliarias o con el espacio pblico, casos en los que es ms fcil establecer cules de aquellas son de influencia o impacto sobre el proyecto, con criterios similares a los de la extendida y aceptada contribucin de valorizacin. En las grficas siguientes, que corresponden a la Operacin Urbanstica Nuevo Usme, en el suroriente de Bogot, se puede identificar esta diferencia: Por ejemplo, una planta de tratamiento con capacidad para atender a un milln de personas, como la planta El Dorado, se financia a travs de tarifas; las vas de conexin intermunicipal o
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metropolitana, la Autopista al Llano o la Avenida Caracas, que responden a condiciones de accesibilidad que exceden ampliamente el mbito del plan parcial, requieren fuentes de inversin de nivel nacional, regional o de toda la ciudad; o reas protegidas, como el Parque Entre Nubes, cuya extensin es casi igual a la del suelo de expansin y que combina suelo rural y urbano, requieren que se adopte un sistema de reparto equitativo a la escala de toda la ciudad.

Cargas generales fuera de reparto

Zonas de proteccin ambiental Costo de la infraestructura vial principal Costo de la planta de tratamiento o de los tanques del sistema de abastecimiento
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Plan parcial Vas principales regionales o nacionales Zona de proteccin de ro Sistema de reas protegidas

Por el contrario, vas como las que aparecen en la grfica siguiente, son principales, pero slo es necesario construirlas si la zona deja de ser rural para convertirse en urbana. El criterio utilizado en el plan de ordenamiento territorial de Bogot con respecto a las redes matrices de servicios pblicos domiciliarios es que no se incluyen en el reparto si previamente estn siendo financiadas a travs de tarifas, pero, en caso contrario, s se incluyen. Lo mismo ocurre con reas protegidas, como las zonas de proteccin y manejo de las quebradas, que entran a formar parte del suelo objeto de reparto o con derecho a aprovechamiento y toman sentido como reas protegidas urbanas slo si se urbaniza la zona.

Cargas generales objeto de reparto

Tierra y costo de la infraestructura vial principal Tierra y costo de las redes matrices de servicios pblicos y sus conexiones Zonas de proteccin de fuentes de agua
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Plan parcial Vas principales urbanas Zona de proteccin de quebradas Zonas verdes de escala general

Tierra y costo de dotacin de zonas verdes de escala general

El primer criterio es, entonces, si la inversin requerida es necesaria slo en funcin del desarrollo del rea respectiva o si sera necesario ejecutarla bajo cualquier circunstancia (como, por ejemplo, la planta El Dorado o la Autopista al Llano). El segundo criterio consiste en determinar si los incrementos de suelo movilizados en la respectiva operacin o plan parcial son suficientes para financiar las obras definidas como cargas generales objeto de reparto. La respuesta guarda relacin con el principio de equidad. Por esta razn es recomendable establecer mbitos de reparto mayores que los de una pequea Unidad de Actuacin Urbanstica; as se logra la equidad en la financiacin de estas cargas y se viabilizan mejor y

ms rpidamente las operaciones urbanas. Vale la pena, por ltimo, insistir en que las llamadas vas colectoras son las vas secundarias, que en nuestro sistema urbanstico constituyen una carga local y son cruciales para alcanzar condiciones adecuadas de movilidad, estructura y forma urbana. Continuando con el ejemplo, vamos a suponer que en el plan de ordenamiento territorial han sido determinadas las siguientes cargas de carcter general para el mbito de actuacin:

Equipamiento (escala general) Va principal A

Predio A

Predio B
Parque de escala general

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Va principal B Ronda

Predio C

Predio D
ZMPA Va principal C

Por el mbito discurren tres vas pertenecientes a los sistemas generales, una de carcter nacional y dos que slo requieren ser construidas si la zona se desarrolla; las zonas de manejo y preservacin ambiental del cuerpo de agua, definido por la lnea de ronda; un parque y un equipamiento.

MBITO Tipo de carga Zonas de Manejo y Proteccin Ambiental, ZMPA34 Malla vial principal Equipamiento (de escala general) Parque (de escala general) CARGAS GENERALES

1.000.000 m2s m2 suelo 35.923 141.675 10.172 45.945 233.715

Como se puede observar en la tabla, los suelos pertenecientes a las cargas generales son el 23,37% del total del mbito (233.715 m2suelo). El primer objetivo del sistema de reparto ser obtener todos los suelos pertenecientes a las cargas generales con cargo a la respectiva operacin urbanstica, es decir, pagndolos con el suelo urbanizado o sus aprovechamientos urbansticos, en lugar
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de comprarlos, una vez reservados o afectados. En el plan parcial se establecen, adems, las condiciones para financiar los costos de construccin de las cargas generales que, de acuerdo con los criterios de la ley y el respectivo plan de ordenamiento, corran por cuenta de los propietarios de suelo.

b) Clculo de los costos de construccin de las cargas generales que se adscriben a un determinado mbito
En general, no debe ser un problema calcular los costos de infraestructura pertenecientes a cualquiera de los sistemas: redes de servicios pblicos, vas, parques o equipamientos, ya que se trata de una actividad que cotidianamente realizan las entidades o empresas de servicios pblicos respectivas o las firmas de ingeniera encargadas de la construccin de obras civiles. Las vas enten34

A diferencia del cuerpo de agua, definido por la lnea de ronda, las Zonas de Manejo y Preservacin Ambiental se deben considerar como una decisin de ordenamiento objeto de reparto.

didas en su perfil integral, de paramento a paramento, son el componente del espacio pblico donde se encuentran contenidas todas las obras de infraestructura. Al hacer los clculos se deben incluir en las vas todos los costos relacionados con los servicios pblicos domiciliarios35. Las zonas verdes se consideran urbanizadas en el momento en que su espacio queda definido por los andenes que las contienen, al igual que los equipamientos, cuya construccin o dotacin puede ser obligacin del propietario o del urbanizador; y es preciso cuantificar tambin las obras que requieran las zonas de manejo y preservacin. En todo caso, se deben calcular estos costos y establecer cul ser su fuente de financiacin. Para el clculo del reparto es conveniente establecer el costo de construccin por metro cuadrado de suelo.

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Crcamos de servicios Va del plan vial

Crcamos de servicios

35

En la pgina web del Instituto de Desarrollo Urbano de Bogot, www.idu.gov.co, por ejemplo, se puede encontrar informacin sobre costos de vas y parques.

Siguiendo con el ejercicio, vamos a suponer los siguientes datos para el clculo de la urbanizacin en cuanto a vas:
Nombre de va Malla vial principal tipo A (va de integracin nacional) Malla vial principal tipo B (va urbana) Malla vial principal tipo C (va urbana) TOTAL m2de suelo 45.000 42.975 53.700 Valor por m2 Valor total

$247.324 $11.129.582.028 $238.271 $10.239.678.093 $230.840 $12.396.097.673 $33.765.357.794

Supondremos tambin que la va definida como TIPO A es una va que se habra construido independientemente del desarrollo del mbito objeto del plan parcial. Es decir, que no se imputa
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al sistema de reparto, dado que pertenece a una escala de reparto de un nivel superior. No obstante, a travs del sistema de reparto se obtiene el suelo. La siguiente tabla presenta un resumen de los costos de las cargas generales que, en principio, se imputaran a la operacin, teniendo en cuenta, por ahora, que no se est cargando el costo de construccin del equipamiento que podra construirse en el suelo obtenido a travs del sistema de reparto, dado que no hemos definido la escala de servicio del mismo.

Condicin de reparto Costos no imputables al reparto Costos imputables al reparto

Tipo de carga Malla vial principal tipo A de integracin nacional Total costos no imputables Zona de Manejo y Proteccin Ambiental Equipamiento (de escala general) Malla vial principal tipo B y C urbanas Parque (de escala general) Total costos imputables

m2 de suelo 45.000

Costo por m2 $247.324

Costo total $11.129.580.000 $11.129.580.000

35.923 10.172 96.675 45.945

$4.499

$161.613.440

$22.635.775.766 $20.000 $918.904.421 23.716.293.627 34.845.873.627

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Total inversin requerida en cargas generales

3.3.1.3. Definicin del rea Neta Urbanizable (ANU) y clculo inicial de los aprovechamientos urbansticos
Una vez definidos los suelos pertenecientes a las cargas generales, queda definida el rea Neta Urbanizable as: ANU = mbito o rea Bruta - Suelo destinado a Cargas Generales (CG) El rea Neta Urbanizable es el primer producto de los descuentos que a un mbito hace su estructura futura de espacio pblico. Sobre esta rea se aplican los descuentos del suelo destinado a las cargas generales o de segunda jerarqua (vas vehiculares, alimentadoras y locales y peatonales, ciclo-rutas, reas verdes y recreativas y equipamientos colectivos).

ANU - 6

ANU - 1

Se establece esta diferencia para ir construyendo en detalle el reparto equitativo de cargas y beneficios; vale la pena aclarar que, a diferencia de Bogot, hay ciudades que trabajan slo con las nociones de suelo bruto y suelo til, o con otras categoras. Es importante resaltar los problemas derivados de remitir los

Predio A ANU 3

Predio B ANU 2

Predio C ANU - 7
168

Predio D ANU - 4

ANU 5

clculos de las cargas y los aprovechamientos al rea Neta Urbanizable; esto genera confusiones cuando se interpreta que el derecho al aprovechamiento se relaciona slo con el rea neta y que, por lo tanto, los suelos pertenecientes

a las cargas generales no tendran derecho al aprovechamiento urbanstico que va a ser asignado y que forzosamente sera necesario adquirirlos. Por el contrario, los propietarios de todos los terrenos tienen exactamente los mismos derechos y las mismas obligaciones urbansticas y lo ms conveniente es obtener ese suelo con cargo al reparto, para evitar compras pblicas a precios elevados. Como se puede observar en la figura, el rea neta queda organizada en siete polgonos a los cuales se les asignarn atributos relacionados con uso, intensidad y ocupacin del suelo. Para hacer ms simple el ejemplo, no se considera la posibilidad de usos complementarios. En trminos conceptuales y legales, resulta mucho ms claro asignar el ndice de construccin a los suelos con derecho a aprovechamiento u objeto de reparto.

m2s ANU-1 ANU-2 ANU-3 ANU-4 ANU-5 ANU-6 ANU-7 Total 43.096 128.513 124.749 153.790 82.823 37.768 169.806 740.545

Ha

Uso principal 4,31 Comercio 12,85 Multifamiliares 12,47 Multifamiliares 15,38 Unifamiliares 8,28 Unifamiliares 3,78 Comercio 16,98 Multifamiliares 74,05

Uso compatible Ninguno Ninguno Ninguno Ninguno Ninguno Ninguno Ninguno

Para calcular las cargas generales es necesario trabajar de manera combinada las normas o criterios sobre densidad mxima y los ndices de ocupacin y de construccin que sern autorizados y que permiten establecer el nmero de viviendas y personas segn se indic en el punto 3.2.1.2. y los metros cuadrados de reas verdes y recreativas, vas y equipamientos en funcin de la poblacin, hasta balancear los dos aspectos. El ndice de ocupacin permitir definir las tipologas edificatorias (altura, volumetra, retiros, etc.).
IO ANU-1 ANU-2 ANU-3 ANU-4 ANU-5 ANU-6 ANU-7 0,45 0,28 0,28 0,33 0,33 0,45 0,28 Densidad Vivienda/Hectrea 0 100 100 60 60 0 100 Tamao - Vivienda 0 100 100 120 120 0 100
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A continuacin se calcula, para el ejemplo que se viene trabajando, el ndice de construccin, a partir de supuestos de vivienda y comercio, con base en la densidad habitacional prevista y las reas comerciales requeridas.
Total Viviendas ANU-1 ANU-2 ANU-3 ANU-4 ANU-5 ANU-6
170

Personas por vivienda 0 4 4 5 5 0 4

Total personas

Total m2 construccin vivienda 0 128.512,95 124.749,03 110.728,84 59.632,75 0 169.806,48 593.430,06

1.285,13 1.247,49 922,74 496,94 1.698,06 5.650,36

5.140,52 4.989,96 4.613,70 2.484,70 6.792,26 24.021,14

ANU-7 Total

Una vez calculada la cantidad de m2 de construccin de vivienda proyectados, se puede calcular la cantidad de comercio en funcin de los habitantes36. Recordemos que para simplificar el ejercicio no se estn considerando usos complementarios y en consecuencia no estamos calculando comercio para los polgonos cuyo uso principal es vivienda.
36

El siguiente es un indicador que se puede tener en cuenta para comercios:

TEMA Indicador/HAB Uno 70.000 30.000 30.000 200 rea predio m2 30.000 4.000 3.500 48

Hipermercados Supermercado Plaza mercado Tiendas de barrio

Fuente: Proyecto Plan Maestro de Abastecimiento de Alimentos para Bogot y la Regin, 2003.

Total m2 Construccin Vivienda ANU-1 ANU-2 ANU-3 ANU-4 ANU-5 ANU-6 ANU-7 0 128.512,95 124.749,03 110.728,84 59.632,75 0 169.806,48 593.430,06

Total m2 Comercio 24.435,36

Total m2 Construccin 24.435,36 128.512,95 124.749,03 110.728,84 59.632,75

21.414,62 45.849,98

21.414,62 169.806,48 639.280,04

A partir de los clculos anteriores, podemos entonces deducir el ndice de construccin del plan parcial: 639.280,04 m2 de construccin IC 0,86 = 740.546 m2s (ANU) En este caso, el ndice de construccin sera:
ndice de construccin DEDUCIDO REA NETA URBANIZABLE ndice de construccin Metros cuadrados edificables 740.545 0,86 639.280
171

Algunos autores consideran conveniente aproximar el decimal que expresa el ndice de construccin a mltiplos de 5, en el caso del ejemplo, a 0,90:

ndice de construccin ASIGNADO REA NETA URBANIZABLE ndice de construccin Metros cuadrados edificables 740.545 0,9 666.492

Lo anterior produce un ajuste en las cifras y en el nmero de habitantes:

Uso ANU (m2 de suelo) 80.864 236.613 423.068 740.545 Primer piso 36.389 78.082 118.459 232.930 Ajuste a Total m2 tipologa de edificio (norma) 1 2 4 36.389 156.165 473.938 666.491 120 100 1.301 4.739 6.041 6.507 18.958 25.464 Tamao de la vivienda Nmero de viviendas Total habitantes

Comercio Unifamiliar
172

Multifamiliar Total

Una vez ajustadas las cifras, es muy importante tener en cuenta que el uso y la tipologa con mayor capacidad para absorber metros cuadrados de construccin es el de vivienda multifamiliar, en la medida en que su desarrollo en altura es, de cierta forma, ms flexible que los otros usos, pero que aun as hay que controlarlo. Como se puede observar en la tabla anterior, se consideran como alturas mximas para los usos de comercio y unifamiliares uno y dos pisos, respectivamente, y para los multifamiliares, en promedio, cuatro pisos. Esto slo para ilustrar que ndices de construccin muy elevados producen tipologas que pueden resultar absurdas y que este es un factor muy importante a tener en cuenta al modelar los distintos escenarios, ya que se trata de combinar permanentemente objetivos de calidad de vida con los de equilibrio financiero del proyecto.

En otras palabras, los clculos anteriores se deben realizar tantas veces cuanto sea necesario, hasta que todas las variables queden ajustadas, dado que de stos se desprenden los clculos del beneficio econmico y los de los estndares urbansticos para la red secundaria de espacio pblico y, por lo tanto, la calidad de vida de la poblacin futura de la zona y de la ciudad en su conjunto.

3.3.1.4. Clculo de la necesidad de suelo para vas, parques y equipamientos de la red secundaria o local y de los costos de construirlas
Atendiendo a los estndares sealados en el punto 3.2.1.2., el ejercicio contina con el clculo de los suelos necesarios para la red secundaria o local, teniendo en cuenta que:

El ndice de construccin asignado es de 0,9 m2e/m2s. Los suelos de las cargas generales que se obtienen a travs del reparto computan como parte de los estndares exigibles al plan parcial.

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Una vez calculados los suelos de las cargas generales, se pasa a calcular los suelos necesarios para la infraestructura secundaria:
Tipo de carga Estndar m2/ habitante 9,0 10,0 5,0 m2 de suelo requerido 229.179 254.644 127.322 611.145 Suelo que aportan las cargas generales para cumplir el estndar 141.675 81.868 10.172 233.715 m2 de suelo requerido para cargas locales 87.504 172.776 117.150 377.430

Vas Zonas verdes Equip. colectivos TOTAL

El clculo anterior permite establecer el rea til, que resulta de descontar del rea Neta Urbanizable (740.546 m2) el suelo requerido para las cargas locales (377.430 m2). Para este ejercicio equivale a 363.115 m2 de suelo. Al igual que con las cargas generales, se calculan los costos para la construccin de infraestructura vial local y dotacin de zonas verdes.
Tipo de carga Vas y estacionamiento en va Zonas verdes Equipamientos colectivos Costo total cargas locales
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rea (m2) 87.504 172.776 117.150

Costo por m2 $263.348 $20.000 -

Costo total $23.044.108.073 $3.455.515.500 $ 26.499.623.573

El ejemplo refleja, de manera general, los costos directos de ejecucin, ms el beneficio del promotor urbanizador; sin embargo, en un esquema de costos ms detallado se deber tener en cuenta lo siguiente:

rea Neta Urbanizable Red val secundaria Espacios libres y parques Equipamientos Peatonales

a) Costos de urbanizacin o construccin de las infraestructuras. b) Costos de gestin. c) Costos financieros. a) Costos de urbanizacin: En estricto sentido, dependen fundamentalmente de los siguientes aspectos:

Mayor o menor superficie. Uso e intensidad de uso. Topografa. Calidad del terreno.

b) Costos de gestin: Comprenden, a su vez, todos o algunos de los siguientes conceptos:

De existir propietarios renuentes, costos de gestin para la adquisicin de suelo: honorarios de asesoras jurdica y tcnicas, de notariado y registro. Costos de gerencia de obra y de control de calidad. Costos de gestin de ventas (si hay lugar en suelo urbanizado). Gastos generales y tributos.

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c) Costos financieros: Los costos financieros varan mucho de una operacin a otra. Dependen fundamentalmente de los siguientes factores:

Costo del dinero (intereses bancarios). Duracin de la operacin, que, a su vez, estar en funcin de la disponibilidad del suelo, de la tramitacin administrativa, del tiempo de ejecucin de las obras y del ritmo de ventas. La secuencia temporal de pagos (inversiones y gastos) y de los ingresos por ventas.

En la grfica siguiente se recogen los conceptos hasta ahora utilizados:

Suelo Objeto de Reparto Lmite predios Cargas generales: Plan vial principal, redes matrices de acueducto y alcantarillado, zonas de proteccin de fuentes de agua; al descontar estas cargas, se obtiene el rea denominada rea Neta Urbanizable Cargas locales Red vial secundaria Zonas verdes Equipamientos colectivos Peatonales Descontando las cargas locales, se obtiene el rea denominada rea til

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3.3.1.5. Clculo del valor del suelo urbanizado

El suelo se considera urbanizado cuando:

Se delimitan, construyen y entregan (segn especificaciones tcnicas) los suelos necesarios para infraestructura vial.

Se construyen y entregan las redes de servicios pblicos, como agua potable, alcantarillado, energa, gas y telecomunicaciones.

Se dotan y se entregan las reas de proteccin ambiental. Se dotan y se entregan las cesiones pblicas para reas verdes y recreativas.

Se entregan las cesiones para equipamientos colectivos y se construyen aquellos que defina el plan de ordenamiento territorial.

Se definen los suelos de uso privado (vivienda, comercio, oficinas, industria, etc.). Se adoptan las normas urbansticas precisas para regular el desarrollo de las construcciones.

Los clculos realizados en el paso anterior permitieron definir la norma urbanstica, densidad, ndices de ocupacin (que conjuntamente con los suelos destinados a soportes colectivos definen la morfologa y la tipologa) e ndices de construccin. Este es el elemento relevante para este nuevo paso, que es definir el nmero de metros cuadrados que podrn ser construidos, las unidades de vivienda y otros usos. Con base en estos datos, se calcula el valor del suelo til y urbanizado. Este es el aprovechamiento urbanstico. Es necesario aplicar la tcnica residual, a la cual se har referencia con mayor detalle en el captulo siguiente (esta tcnica permite establecer el valor comercial del terreno, a partir de la estimacin del monto total de ventas de un proyecto de construccin, segn las condiciones de mercado del respectivo producto inmobiliario y una vez descontados los costos totales y la utilidad del constructor y/o del urbanizador del respectivo proyecto). Como ya se ha establecido la factibilidad tcnica y jurdica del proyecto, ahora es preciso confirmar la real posibilidad de vender lo proyectado, para que las condiciones de financiacin de las cargas de urbanizacin establecidas en el plan parcial sean efectivamente alcanzables. Por esta razn son importantes los estudios de mercado iniciales.
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En las tablas siguientes se muestra, a manera de ejemplo, el clculo del valor del suelo urbanizado: para facilitar el ejercicio se trabaja a partir de suposiciones sobre el porcentaje de repercusin del suelo urbanizado en el precio de venta del producto inmobiliario. Pero, es necesario hacer nfasis en que, en un proyecto real, se deben aplicar en su totalidad las reglas de la tcnica residual y establecer todos los costos del proyecto para deducir el valor del suelo.
Uso ANU (m2 de suelo) 80.864 236.613 423.068 740.546 IO/ANU Primer piso (huella o sombra) 36.389 78.082 118.459 232.930 Ajuste a tipologa (norma) 1 2 4 Total m2 construccin 36.389 156.165 473.938 666.492

Comercio Unifamiliar Multifamiliar Total

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0,45 0,33 0,28

IO: ndice de ocupacin Uso Valor m2 Valor total m2 construccin construidos $1.500.000 $54.583.500.000 $1.000.000 $156.165.000.000 $800.000 $379.150.400.000 $589.898.900.000 % repercusin Valor del suelo urbanizado suelo/m2 edificio 0,25 $13.645.828.350 0,13 $20.301.423.457 0,15 $56.872.522.786 $ 90.819.774.592 Valor suelo urbanizado por m2 til $344.153 $174.983 $274.157

Comercio Unifamiliar Multifamiliar Total

MTODO RESIDUAL: PROYECTO INMOBILIARIO: VENTAS TOTALES - (COSTOS TOTALES +UTILIDAD DEL CONSTRUCTOR) = VALOR DEL TERRENO

En la pgina web www.territorioysuelo.org se pueden consultar presentaciones que ilustran el mtodo residual. Se recomiendan, en particular, la de Carlos Morales Schechinger, titulada La tcnica residual y la recuperacin colectiva de la renta del suelo: Aplicacin en los impuestos sobre plusvala, en la integracin de tierras y en la transferencia de derechos de construccin37, as como la de Jorge Elicer Delgado, Procedimiento para el clculo del efecto de plusvala38. La siguiente grfica, elaborada a partir de la mencionada presentacin de Morales Schechinger, ilustra la tcnica residual aplicada a un mecanismo de gestin asociada:

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37

Realizada en el Seminario-taller avalos y procesos de gestin del suelo, adelantado en Bogot del 27 al 28 de mayo de 2004. El evento fue organizado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de Colombia, el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, el Lincoln Institute of Land Policy, el CIDER de la Universidad de los Andes y Fedevivienda.

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Presentacin elaborada en Bogot en julio de 2005 y presentada en diversos seminarios.

Precio de venta del inmueble

Ganancia para el que construye Inversin en la construccin

El valor residual del suelo se obtiene como residuo o saldo entre el precio de venta del inmueble (acorde con la reglamentacin urbanstica vigente y de conformidad con el mercado del bien final vendible) restndole la utilidad y el costo directo e indirecto de la construccin y de la urbanizacin del suelo
Valor del suelo urbanizado con norma y autorizacin especifica

Edificacin

Costo de la construccin

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Costo de la urbanizacin

Ganancia para el que urbaniza Inversin en la urbanizacin

Suelo

Valor residual del suelo: Valor mximo a pagar por el suelo

Plusvala
Valor inicial del suelo

Plusvalas recuperadas para la colectividad Valor reconocido al propietario (incluye parte de la plusvala, la cual se le cede)

Cuando se incorporan de manera clara los costos de urbanizacin, a travs de un sistema de reparto, incluyendo las cargas generales y locales en la forma indicada, estas cargas afectan al propietario del suelo y no se vuelven un costo de construccin que pueda ser trasladado al precio final de las viviendas.

Cuando concurren inversionistas, pblicos o privados, a la financiacin de dichas cargas, del valor de venta del suelo se debe deducir la recuperacin de dichos recursos e, incluso, la remuneracin de ese capital, lo que quiere decir que el propietario perder, de todas maneras, el derecho a parte de los aprovechamientos, para pagar los costos de urbanizacin. Para los clculos que siguen es importante tener en cuenta que en el ejemplo desarrollado el valor total del suelo urbanizado es de $90.819.774.592.

3.3.1.6. Balance del plan parcial - Pago de los aportes de suelo y financiacin de los costos de urbanizacin
Una vez se estima el valor del suelo urbanizado, y teniendo ya calculados los costos de construccin de infraestructura, se puede obtener el primer balance de la operacin, considerando que estos clculos no tienen en cuenta la dimensin temporal del flujo de recursos, que, como su nombre lo indica, incorpora los impactos financieros de la variable tiempo a ella asociados.
m2 de suelo Suelo Objeto de Reparto Valor inicial del suelo Valor del suelo urbanizado y con norma urbanstica Costo de construccin de la infraestructura imputable al reparto (costo de las cargas generales y de las locales) Suelo urbanizado menos costo total de la infraestructura imputable al reparto Plusvala (valor del suelo urbanizado menos costo total de la infraestructura imputable al reparto menos valor inicial del suelo) 950.000 $3.450.250.000 $90.819.774.592 $50.215.917.200 $3.632 $95.600 $52.859 Valor total Valor por m2
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$40.603.857.392 $37.153.607.392

$42.741 $39.109

Si NO se imputaran o adscribieran los costos de las cargas generales a los propietarios, la situacin sera la siguiente:
m2 de suelo Suelo Objeto de Reparto Valor inicial del suelo Valor del suelo urbanizado y con norma urbanstica Costo de construccin de las cargas generales asumidas por la administracin municipal con cargo a los impuestos pagados por todos los ciudadanos Costo de construccin de las cargas locales a cargo de los propietarios
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Valor total $3.450.250.000 $90.819.774.592 $23.716.293.627

Valor por m2 $3.632 $95.600 $24.985

950.000

$26.499.623.573 $60.869.901.019

$27.894 $64.064

Diferencia que se apropian los propietarios aportantes de suelo (plusvala))

Este primer balance muestra la relacin entre el mayor valor del suelo producido por la asignacin de la norma urbanstica y por la urbanizacin y el efecto de la adscripcin de cargas urbansticas a los propietarios de suelo. En la primera hiptesis que se acaba de sealar, el valor residual del suelo urbanizado alcanzara para financiar las cargas adscritas al mbito y se podra remunerar a los propietarios del suelo a un valor de $39.109.oo por metro cuadrado, adicionales al valor inicial, que tambin se les reconoce. Entre menores sean las cargas imputadas al propietario del suelo en el plan de ordenamiento territorial y en el plan parcial, mayor ser el precio del suelo que se apropia el propietario, y viceversa; pero, insistimos, es el propietario el que asume las cargas y no el

constructor, promotor o urbanizador, salvo que stos estn actuando con la lgica de propietarios de suelo. De otra parte, es necesario tener en cuenta de nuevo que el plan parcial se disea hasta llegar al nivel de manzana, de manera que en el costeo todava puede hacer falta calcular las redes domiciliarias, las vas de menor jerarqua y los pequeos parques de los proyectos, que generalmente corren de cuenta del constructor. En otras palabras, esto depende del tipo de inputs utilizados para calcular el valor residual del suelo: si se incluyen cargas locales o no. El reparto se concreta, entonces, una vez se entienda que cada m2s con derecho a aprovechamiento participa de la misma manera en la carga y en el beneficio o aprovechamiento urbanstico, independientemente de que sea destinado a vas, parques, zonas de proteccin ambiental, centros comerciales, grandes torres de oficinas o vivienda de inters social. En todo caso, como ya se ha dicho, para tener derecho al aprovechamiento urbanstico es necesario aportar suelo y costos de urbanizacin, no solamente suelo. Quien aporte los recursos de inversin para urbanizar, participar en los aprovechamientos, al igual que quien aporte suelo, en proporcin al valor de su aporte. El suelo rural (en este caso) aportado se paga con el suelo urbanizado, ya que la diferencia de precio entre uno y otro, como se observa en el ejemplo, puede ser hasta de 1 a 50 o incluso ms.
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a) Qu pasa si en el municipio ha sido aprobado el acuerdo de participacin en plusvala?

Existe una confusin un tanto generalizada de que el propietario tiene, bajo cualquier circunstancia, derecho al 50% del total de los incrementos del precio del suelo generados por la operacin o proyecto urbanstico. Pero, como ya se mostr en el captulo anterior, la movilizacin de los

incrementos en el precio del suelo, a travs de instrumentos de regulacin o de planificacin, y el mecanismo tributario de participacin en plusvalas son dos cosas totalmente diferentes. Los primeros estn ligados al diseo urbanstico y financiero de cada operacin y a la generacin de calidad de vida, mientras el segundo es el ejercicio de la facultad impositiva del Estado para captar recursos dirigidos a cumplir ciertas finalidades sociales. Por lo tanto, pueden concurrir o no la adscripcin de cargas generales y locales a un determinado mbito de reparto, con la participacin en plusvala. En el ejemplo que se viene desarrollando, la situacin sera la siguiente:
Participacin en plusvala en caso de que se adscriban cargas generales al propietario del suelo Tarifa o monto de la participacin en plusvala
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Por m2 $39.109 $19.555 $15.644 $11.733

Total $37.153.607.392 $18.576.803.696 $14.861.442.957 $11.146.082.218

Sobre el efecto plusvala Tarifa del 50%* Tarifa del 40% Tarifa del 30%

Participacin en plusvala en caso de que NO se adscriban cargas generales al propietario del suelo Tarifa o monto de la participacin en plusvala Sobre el efecto plusvala Tarifa del 50%* Tarifa del 40% Tarifa del 30% Por m2 $64.074 $32.037 $25.629 $19.222 Total $60.869.901.019 $30.434.950.510 $24.347.960.408 $18.260.970.306

* Se toman como ejemplo las tarifas progresivas, ao a ao (2004-2006), aprobadas en Bogot, pero en algunos municipios se aprob directamente un 50%; en general, el Concejo es libre para determinar entre un 30 y un 50%, cualquier porcentaje.

Las tablas anteriores muestran que la adscripcin de cargas generales a un determinado mbito de reparto baja el precio del suelo, en vez de aumentarlo, como algunos piensan equivocadamente; asimismo, que el cobro de la participacin en plusvala tambin reduce el precio, en lugar de aumentarlo. Surge entonces la pregunta de si los recursos provenientes de la participacin en plusvalas se destinan a la financiacin de las obras de urbanizacin. La respuesta es que eso depende de la decisin que haya tomado el respectivo Concejo Municipal con respecto a la destinacin de dichos recursos. Recordemos que, de acuerdo con el artculo 85 de la Ley 388 de 1997, en sentido estricto, la participacin en plusvala slo puede destinarse a obras en la misma rea que la genera, cuando se trate de proyectos de reas verdes y recreativas o de transporte masivo. Por lo tanto, si se aplica la participacin en plusvala y el proyecto es de vivienda de inters social o de renovacin, la administracin podr destinar los recursos a la adquisicin de tierra para desarrollar programas de vivienda o para financiar aquellas obras de espacio pblico no financiadas mediante el sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios. En todos los dems casos, la participacin en plusvalas se destinar a proyectos exteriores al mbito. En nuestro ejemplo, entonces, si se adscriben cargas generales al mbito y, adems, se aplica una participacin en plusvala del 50% del total de incrementos en el precio del suelo producidos por el proyecto ($87.369.524.592), $50.215.917.200 se invierten en obras de urbanizacin en la zona y $18.576.803.696 se recaudan como participacin en plusvala, para un total de $68.792.720.896 movilizados por el Estado. Para los propietarios del suelo quedan $18.576.803.696, que equivalen a una plusvala de $19.555/m2, el 31% de las plusvalas totales39.
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Se entiende por plusvalas totales la siguiente diferencia: valor del suelo urbanizado - (valor del suelo antes de la operacin + costos de construccin de las cargas locales).

Si no se adscriben cargas generales y se aplica una participacin en plusvala del 50%, los recaudos por participacin sern de $30.434.950.510, cuya destinacin ser decidida por la administracin municipal, y slo se podr invertir en infraestructura en la zona si el acuerdo de plusvala contempla su destinacin para espacio pblico o proyectos de transporte masivo. En ese caso, los propietarios de suelo se apropiarn de $30.434.950.510, es decir, $32.037/ m2, el 50% de las plusvalas totales.

b) Pago de los aportes en suelo y financiacin de las obras de urbanizacin

Si se trabaja en el supuesto 1 del ejemplo, es decir que se aplican algunas cargas generales a los propietarios, el precio global del suelo que hay que reconocer a los propietarios de suelo con derecho a aprovechamiento es de $40.603.857.392 ($43.109 m2, que resultan de sumar el valor inicial ($3.632 m2) y las plusvalas resultantes del reparto a favor del propietario ($39.109.oo m2)
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SCDA m2 Propiedad A Propiedad B Propiedad C Propiedad D 245.000 235.000 237.500 232.500 950.000

% participacin en el reparto 25,5 25 25 24,5

Valor m2 SCDA o SOR $43.109 $43.109 $43.109 $43.109

Total derecho por propietario $10.561.719.801 $10.130.615.000 $10.238.387.500 $10.022.842.500 $40.603.857.392

El aporte se paga con suelo urbanizado que tiene valores diferenciados, de acuerdo con los usos autorizados y la intensidad de uso o ndice de construccin. Por ejemplo, el propietario A puede optar porque los 245.000 m2 que aport, con un valor total de $10.561.719.801, le sea pagado con el 77.3 % del suelo til destinado a comercio (que tiene un valor total de $13.645.828.350). O el propietario B puede optar por solicitar el pago de su aporte en suelo, por un valor total de

$10.130.615.000 en un 22,7% de suelo til destinado a comercio (por un valor de $4.093.748.505), un 25% del suelo destinado a vivienda unifamiliar (con un valor de $5.065.307.500) y un 3,5% del suelo destinado a multifamiliares ($1.967.704.465). Y as sucesivamente40. Es decir, que en el caso del propietario A, gracias a la diferencia entre el valor de suelo rural y el valor de suelo urbanizado con uso de comercio, con un rea de suelo equivalente al 3% del suelo objeto de reparto se paga el aporte en suelo de 245.000 m2, que corresponden al 25% del suelo objeto de reparto. Es as como se logra obtener para usos pblicos el 64% del suelo, sin tener que adquirirlo o expropiarlo. Pero, lo ms importante es que el sistema de reparto se convierte en un mecanismo de financiacin de la urbanizacin, porque un porcentaje del suelo con aprovechamientos lucrativos (cuyo valor total es $90.819.774.592) se destina a la financiacin de la ejecucin de las cargas generales definidas por el plan de ordenamiento territorial y el plan parcial. Es decir que, incluso antes de pagar a los propietarios, se destinarn suelos con usos lucrativos o sus respectivos aprovechamientos por valor de $23.716.293.627, para financiar las cargas generales y poder viabilizar la operacin respectiva. Las cargas locales pueden ser asumidas por los constructores de cada Unidad de Actuacin Urbanstica o proyecto urbanstico, respetando los lineamientos del plan parcial, o tambin pueden ser financiadas a travs de los mismos mecanismos.
Se reitera que en los municipios donde haya sido aprobada la participacin en plusvalas, sobre estos valores que le son reconocidos, el propietario deber pagarla en el momento en que solicite la licencia de urbanismo o construccin, o cuando le sean expedidos derechos de construccin, si es el caso. Como ya se indic, se trata de un pago adicional y distinto al de la financiacin de las cargas generales.

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En el captulo de gestin del suelo del respectivo plan parcial se define el mecanismo concreto de gestin asociada que permita el englobe de terreno, o un mecanismo de cooperacin entre partcipes, as como los mecanismos de financiacin de los costos de urbanizacin, estableciendo las condiciones de participacin tanto de las entidades pblicas como de los propietarios de suelo y los terceros inversionistas. La entidad gestora o la fiducia podrn encargarse de vender anticipadamente la proporcin de los suelos urbanizados necesarios para financiar los costos de urbanizacin (cargas generales y/o locales) o podrn titularizar el proyecto. Tambin es posible que la administracin municipal expida certificados de construccin que permitan obtener recursos, o que el constructor aporte directamente el porcentaje requerido para la urbanizacin con sus propios recursos. La otra opcin es el trmite de una contribucin de valorizacin que debe ser aprobada en cada
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caso por el Concejo Municipal y que requiere, igualmente, establecer un flujo de recursos para iniciar la ejecucin de las obras y un plan de pagos acorde con la programacin de etapas de los desarrollos privados y de la ejecucin de las obras.

CAPTULO 4

Desarrollo conceptual y prctico de algunos instrumentos de gestin del suelo

omo ya se indic, los procesos de estructuracin de la Operacin Urbanstica Nuevo Usme una de las operaciones estratgicas del Plan de Ordenamiento Territorial de Bo-

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got y del actual Plan de Desarrollo Bogot Sin Indiferencia y del Macroproyecto de Vivienda Gonzalo Vallejo Restrepo proyecto estratgico en materia de poltica municipal de vivienda de inters social del alcalde Juan Manuel Arango Vlez, en Pereira, han posibilitado analizar y desarrollar en detalle los elementos conceptuales, los alcances, los obstculos y las alternativas de aplicacin de algunos instrumentos de gestin del suelo previstos en la Ley 388 de 1997; incluso, en algunos casos, estos instrumentos se han aplicado y empiezan a producir efectos concretos en las prcticas de los agentes pblicos y privados. El trabajo propiamente jurdico que sustenta este proceso ha estado a cargo de Mara Mercedes Maldonado Copello, Juan Felipe Pinilla Pineda, Magda Cristina Montaa Murillo1 , Carlos Manri-

Para el caso del tributo de participacin en plusvala.

que Nieto2 y Alonso Valencia Salazar3 y ha sido apoyado por jvenes abogados que han iniciado sus carreras profesionales trabajando el derecho urbanstico, entre ellos Giovanni Prez Masas, Juliana Estrada Carbonell y Catalina Villegas del Castillo. A continuacin se presenta una sistematizacin de ese trabajo, con el objeto de ofrecer a las administraciones municipales herramientas concretas que les permitan superar las dificultades de aplicacin de la Ley 388 de 1997 y los obstculos en su interpretacin; asimismo, se pretende resaltar las enormes posibilidades que ofrece esta ley, y en particular los instrumentos de gestin del suelo, para concretar objetivos de ordenamiento territorial que prioricen las preocupaciones sociales de redistribucin y justicia social y de garanta del acceso de los ms pobres al suelo urbanizado, las cuales han constituido el inters central de la legislacin urbanstica colombiana. Los instrumentos que se analizarn son los siguientes:
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1. El mecanismo conocido como anuncio del proyecto, que permite, en los casos de adquisicin voluntaria o expropiacin, descontar, de la indemnizacin que se reconoce al propietario, los incrementos del precio del suelo que se han producido por el mismo proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pblica para la adquisicin de suelo. 2. La expropiacin por va administrativa. 3. La fiducia mercantil. 4. El tributo de participacin en plusvalas derivadas de la accin urbanstica del Estado. Como estos desarrollos hacen parte de un proceso de continuo aprendizaje y ajuste de los mecanismos a disposicin de las administraciones municipales y de los ciudadanos, se podr consultar
2 3

Para el caso de la fiducia mercantil. Para el caso de la aplicacin en el Macroproyecto de Vivienda de Pereira.

informacin sobre su aplicacin en las ciudades y su eventual reorientacin en la pgina www.territorioysuelo.org.

4.1. Anuncio del proyecto

Son muchos los casos en que las administraciones municipales han restringido su accin urbanstica a la adquisicin de terrenos mediante enajenacin voluntaria o expropiacin, sin evaluar los impactos financieros de este mecanismo que, utilizado de manera aislada, puede resultar muy oneroso e inequitativo. Por esto, la Ley 388 de 1997 contempla como alternativa a la adquisicin de suelo con cargo al presupuesto pblico su obtencin a travs de las Unidades de Actuacin Urbanstica y los reajustes de tierra u otros mecanismos de gestin asociada, tal como se acaba de explicar. No obstante, es de suponer que la enajenacin voluntaria o la expropiacin continuarn siendo utilizadas para el desarrollo de suelo urbano o como mecanismo complementario a los reajustes de tierras o integraciones inmobiliarias incluso como facilitador de las asociaciones entre propietarios y entre inversionistas pblicos y privados, bajo la premisa de que la no participacin voluntaria en el esquema asociativo planteado dar lugar a la utilizacin del instrumento expropiatorio, como mecanismo alternativo de vinculacin de los propietarios renuentes. Lo anterior, sin contar con las posibilidades que ofrece la enajenacin a favor de terceros, contemplada en la Ley 388 de 1997, hasta ahora escasamente utilizada.
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En caso de que se utilicen la enajenacin voluntaria y la expropiacin, hay que tener en cuenta que la Ley 388 de 1997 contempla lo siguiente en el pargrafo 1 del artculo 61:
Al valor comercial al que se refiere el presente artculo, se le descontar el monto correspondiente a la plusvala o mayor valor generado por el anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pblica para la adquisicin, salvo el caso en que el propietario hubiere pagado la participacin en plusvala o la contribucin de valorizacin, segn sea del caso.4

Este descuento es una forma expedita y eficaz de recuperacin de incrementos de valor del suelo (plusvalas) que no son producto del esfuerzo o la inversin del propietario. Su aplicacin est restringida a las compras de inmuebles por las entidades pblicas y est dirigido, fundamentalmente, a evitar un enriquecimiento sin justa causa por parte del propietario. Es un meca194

nismo totalmente diferente al del tributo participacin en plusvalas, que puede ser aplicado aun en los municipios donde dicho tributo no ha sido aprobado por el Concejo Municipal. La aplicacin de este descuento se basa en los principios de funcin social de la propiedad y funcin pblica del urbanis-

4 El inciso 2 del mismo artculo dispone que El precio de adquisicin ser igual al valor comercial determinado por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, segn lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalos expida el gobierno. El valor comercial se determinar teniendo en cuenta la reglamentacin urbanstica municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relacin con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinacin econmica.

mo y primaca del inters general sobre el particular, as como en el de distribucin equitativa de cargas y beneficios. De manera ms general, remite a un principio de justicia social, consistente en que mal podra el particular propietario de un terreno pretender que el Estado le pague los incrementos de precio de dicho terreno derivados del conjunto de actuaciones o de obras pblicas que constituyen un determinado proyecto y que, precisamente, motivan o justifican la adquisicin pblica. La pregunta de partida es, entonces, la de cmo llevar a la prctica esta previsin legal?

4.1.1. Planteamiento del problema

Uno de los principales inconvenientes que enfrenta la administracin pblica a la hora de acometer programas y proyectos de utilidad pblica o inters social tiene que ver con los mecanismos de adquisicin de los predios requeridos y, especficamente, con el uso del instrumento de la expropiacin. La principal tensin que subyace en el uso del instrumento expropiatorio es la definicin del valor del bien expropiado. Si, como ya se ha sealado, la expropiacin es un poder legtimo del Estado, expresin de la funcin pblica de la propiedad, no estamos ante una simple compraventa, ni ante un negocio al que se le aplicaran las reglas del derecho civil, que slo rigen para las relaciones entre particulares. Por eso, la Constitucin Poltica habla de indemnizacin y no de precio. La Ley 388 de 1997, desafortunadamente, introdujo una confusin al hablar de precio de adquisicin, pero en modo alguno debe olvidarse que el concepto jurdico que hay detrs es el de indemnizacin. De hecho, aun, a pesar de la referencia al precio de adquisicin y su equiparacin al valor comercial, estas dos nociones estn significativamente relativizadas en el conjunto de normas que rigen el tema, y existe
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una serie de reglas para definir el valor que debe ser reconocido al propietario, que se distancian evidentemente de la nocin jurdica de precio. Ms adelante se har referencia a algunas de ellas. En Colombia, las administraciones municipales, regionales o nacionales han sido tradicionalmente permisivas frente al hecho de que los avalos en sede administrativa o judicial, dependiendo del momento del procedimiento en que finalmente se defina el valor a pagar por la adquisicin incorporen o reconozcan simples expectativas sobre el desarrollo futuro de los terrenos o incrementos de valor producidos por la intencin manifiesta del Estado de llevar a cabo cierto programa, proyecto u obra. Es as como el Estado termina reconociendo, en los avalos practicados para llevar a cabo los procesos de adquisicin de predios por motivos de utilidad pblica, incrementos de valor cuya causa es, justamente, el anuncio de la realizacin de los planes, programas u obras pblicos en
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cuestin. Como afirma la abogada brasilera Sonia Rabello, en esos casos estamos ante una doble liberalidad del Estado: primero valoriza gratuitamente, con la asignacin de un uso del suelo o un ndice de edificacin, a travs de una norma de carcter pblico e inters general, un lote privado y cuando necesita adquirirlo, para fines de inters colectivo y social, debe pagar un valor, llamado comercial, real o de mercado, que incorpora la valorizacin causada gratuitamente por el mismo Estado. Se trata de principios generales tanto del Derecho Civil como del Derecho Pblico, como el que proscribe el enriquecimiento sin justa causa en detrimento del patrimonio de un tercero, que, en este caso, es el patrimonio pblico, es decir, se entra en el terreno de los detrimentos patrimoniales del Estado. Por otra parte, est el principio que establece que en caso de un conflicto (positivo) de derechos, entre un inters privado legtimo y un inters pblico (o colectivo) legtimo, el que debe prevalecer es el inters general sobre el particular o aquel que impide que el Estado ejerza

mera liberalidad, en este caso, con el principal patrimonio pblico de los municipios, que es su territorio, o su suelo y las rentas ligadas al desarrollo urbano.

4.1.2. Antecedentes
Recogiendo una tradicin muy consolidada en los sistemas legales de expropiacin de pases como Francia y Espaa, la legislacin urbanstica colombiana incorpor, desde la promulgacin de la Ley 9 de 1989, un mecanismo muy poderoso para evitar el enriquecimiento sin justa causa del propietario expropiado en desarrollo de los motivos de utilidad pblica e inters social. El artculo 18 de Ley 9 de 1989 estableca a este respecto lo siguiente:
Con el objeto de evitar un enriquecimiento sin causa, el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones no tendr en cuenta, al hacer los avalos administrativos especiales de que trata la presente ley, aquellas acciones o intenciones manifiestas y recientes del Estado que sean susceptibles de producir una valorizacin evidente de los bienes avaluados, tales como: 1. La adquisicin previa por parte de la entidad adquirente, dentro de los cinco (5) aos, de otro inmueble en la misma rea de influencia. 2. Los proyectos anunciados, las obras en ejecucin o ejecutadas en los cinco aos (5) anteriores por la entidad adquirente o por cualquier otra entidad pblica en el mismo sector, salvo el caso en que el propietario haya pagado o est pagando la contribucin de valorizacin respectiva. 3. El simple anuncio del proyecto de la entidad adquirente de comprar inmuebles en determinado sector, efectuado dentro de los cinco (5) aos anteriores. 4. Los cambios de uso, densidad y altura efectuados por el Plan Integral de Desarrollo, si existiere, dentro de los tres (3) aos anteriores a la orden de compra, siempre y cuando el propietario haya sido la misma persona durante dicho pe197

rodo o, habindolo enajenado, haya readquirido el inmueble para la fecha del avalo administrativo especial.

Este mecanismo de recuperacin de plusvalas se basa claramente como lo indicaba textualmente el artculo en el principio clsico del derecho al que se acaba de hacer referencia: el enriquecimiento sin causa. En este caso se trata de evitar que sea justamente la misma accin del Estado la encargada de elevar los precios y que los proyectos urbansticos pblicos en los que sea necesario adquirir suelos se encarezcan por la anticipacin en la captacin de unos incrementos de valor (o plusvalas) que, en la realidad, slo se concretarn una vez realizado el proyecto en su integridad. A pesar de que el anterior artculo fue derogado por la Ley 388 de 1997, el mecanismo de descuento de incrementos de valor producidos por el anuncio de los programas y proyectos estatales, en la fijacin del valor de los inmuebles que hayan de expropiarse por los motivos de utilidad pblica e
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inters social, fue recogido en el ya trascrito pargrafo 1 del artculo 61 de la Ley 388 de 1997. La Corte Suprema de Justicia estudi la constitucionalidad del artculo 18 de la Ley 9 de 1989 a la luz de la Constitucin de 1886, que no consagraba de manera expresa el derecho de la colectividad a participar en las plusvalas. Mediante sentencia de septiembre 14 de 1989 (magistrado ponente Jaime Sann Greiffestein), la Corte Suprema de Justicia aclar el objeto y la finalidad del instrumento que aqu se analiza y declar su exequibilidad con base en los siguientes argumentos:
Estima el actor que esta norma es inconstitucional por ordenar que el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones no tenga en cuenta las acciones o intenciones del Estado que all se enumeran para efectos del avalo de los bienes que se van a expropiar, por oposicin con el artculo 30 de la Carta. La norma impugnada al sealar, a manera de ejemplo, las acciones o intenciones manifiestas y recientes del Estado que pudiendo ser susceptibles de producir valorizacin, no deben ser tenidas en cuenta en el avalo respectivo, determin la finali-

dad de dicha prohibicin: evitar un enriquecimiento sin causa. Significa lo anterior, a contrario sensu que si el incremento de valor es justificado, debe quedar fijado en la pericia respectiva. (...) Son objeto de exclusin tambin las intenciones manifiestas y recientes del Estado; tales como la enunciacin de proyectos (No.2) o el simple anuncio de proyectar compras en un sector determinado (No. 3), lo cual no puede ser causa legtima

de un incremento patrimonial, pues ello conducira a que habilidosos manejos publicitarios fuesen determinantes de tales incrementos individuales con inequvoco detrimento del patrimonio pblico. La propiedad privada que protege el artculo 30 constitucional es la legtimamente adquirida, y lo habilidoso o fraudulento no es ciertamente legtimo ni justo. (...) Pretender fundar un perjuicio en la parte de consideracin valorativa de una obra estatal o en una simple intencin manifiesta de ste que realmente no justifique dicho mayor valor, es hacer de la expropiacin una fuente injusta de ganancia, y ello no encuadra en la preceptiva del artculo 30 de la Constitucin Nacional. (Negrilla fuera de texto).
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Estos argumentos evidencian que ni el anuncio de proyectos u obras pblicas, ni la realizacin efectiva de los mismos, pueden ser fuente legtima de enriquecimiento de los propietarios de suelo. Esta referencia jurisprudencial funda el razonamiento en el principio del enriquecimiento sin causa, y aclara que la propiedad que se protege constitucionalmente es la legtimamente adquirida, y no se adquieren legitimante incrementos de valor por la accin del Estado, sino por la inversin o esfuerzo privados. Por tal motivo, reconocer estos incrementos de valor provenientes de la accin estatal implica un claro detrimento patrimonial del mismo Estado.

4.1.3. Implementacin
Dada la importancia que tiene la posibilidad constitucional y legal de realizar el descuento de los incrementos de valor que se hayan producido por el anuncio de un programa o proyecto de obra estatal, y establecidos los principios jurdicos en que se sustenta, resultaba indispensable resolver dos problemas concretos no previstos de manera explcita por la Ley 388 de 1997, con efectos especialmente probatorios. Cmo se establecen las plusvalas o mayor valor generado por el anuncio del proyecto u obra que podrn ser descontadas del precio comercial del inmueble? En qu momento se entiende formalmente anunciado un proyecto u obra? Definir cul es momento que se tendr en cuenta para determinar el valor de los
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terrenos es el punto de partida para definir la estrategia de financiacin de cualquier accin urbanstica de iniciativa pblica, est basada en la gestin asociada o en la simple adquisicin pblica de terrenos. Por lo tanto, resulta particularmente til contar con un instrumento que defina el valor del suelo antes del anuncio del respectivo proyecto u obra, de modo que si hay que recurrir a la expropiacin, efectivamente se pueda realizar el descuento del incremento de valor (plusvala) de que trata el mencionado pargrafo del artculo 61 de la Ley 388 de 1997. Este valor es un elemento esencial del sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios y, adems, su determinacin previa es un importante soporte probatorio en el evento de futuros procesos judiciales. Para resolver el primer interrogante, cuando se aplic este instrumento en Bogot, en el marco de la Operacin Urbanstica Nuevo Usme, o en Pereira, para el Macroproyecto de Vivienda de Inters Social Gonzalo Vallejo Restrepo, se recurri por analoga a las normas sobre participacin en

plusvala, y es por esta razn que se ha vuelto comn hablar de avalos de referencia, as esta sea una figura explcitamente prevista para el tributo de participacin en plusvala. Se dio entonces aplicacin al artculo 80 de la Ley 388 de 1997, que establece el procedimiento de clculo del efecto plusvala5. Este artculo indica que
(...) el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, la entidad que haga sus veces o los peritos tcnicos debidamente inscritos en las Lonjas o instituciones anlogas, establecern los precios comerciales por metro cuadrado de los inmuebles, teniendo en cuenta su situacin anterior a la accin o acciones urbansticas; y determinarn el correspondiente precio de referencia tomando como base de clculo los parmetros establecidos en los artculos 75, 76 y 77 de esta ley. (Negrilla fuera de texto).

En el caso que nos ocupa, los avalos solicitados seran aquellos correspondientes a la situacin anterior al anuncio del proyecto u obra, utilizando la metodologa de zonas geoeconmicas homogneas, es decir, que no se trata de avalos puntuales. En cuanto al problema relacionado con la determinacin del momento a partir del cual se entenda que quedaba formalmente anunciado un proyecto, se opt por formalizar la iniciacin de las actividades propias de la estructuracin de los proyectos indicados, a travs de la expedicin de un decreto del alcalde respectivo. Los decretos ordenaron, adicionalmente, iniciar los trmites administrativos y presupuestales necesarios para la contratacin de los avalos masivos de los terrenos y construcciones ubicados dentro de la delimitacin preliminar del Plan Parcial de Expansin, en el caso de Pereira, y de la Operacin Usme, en el caso de Bogot.
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O incrementos en los precios del suelo producidos por acciones externas al propietario.

Se considera, entonces, conveniente la expedicin de un acto administrativo, en virtud del cual la correspondiente administracin municipal anuncia la puesta en marcha de un programa, proyecto u obra y, en consecuencia, ordena realizar unos avalos de referencia que den cuenta del valor del suelo antes del anuncio. Otra opcin es que los actos administrativos que regulan o adoptan las respectivas operaciones urbansticas (por ejemplo, planes parciales) incluyan este mecanismo y definan la fecha a partir de la cual se entiende anunciado el proyecto. Este requisito formal, acompaado de los avalos respectivos, da seales claras a los agentes del mercado inmobiliario y produce, como ya se indic, efectos probatorios respecto a los precios del suelo antes de la operacin.

4.1.4. Determinacin, a travs de avalos, del valor comercial de los inmuebles antes del anuncio del proyecto u obra
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La aplicacin del instrumento del anuncio del proyecto remite a la realizacin de avalos, un elemento comn a cualquier instrumento de gestin del suelo, al punto que se podra afirmar que constituyen el instrumento por excelencia de la gestin del suelo. Esta actividad est explcitamente reglamentada en nuestro ordenamiento, de manera que, como se afirm, existe una serie de normas que regulan la realizacin de los avalos y que relativizan la nocin de valor comercial. El pargrafo 2 del artculo 61 de la Ley 388 de 1997 determin que
(...) para todos los efectos de que trata la presente ley el Gobierno Nacional expedir un reglamento donde se precisarn los parmetros y criterios que debern observarse para la determinacin de los valores comerciales basndose en factores tales como la destinacin econmica de los inmuebles en la zona geoeconmica homognea, localizacin, caractersticas y usos del inmueble, factibilidad de prestacin de servicios pblicos, vialidad y transporte.

En desarrollo de la anterior previsin, el Gobierno Nacional, haciendo uso de sus facultades reglamentarias, expidi el Decreto 1420 de 1998 por medio del cual se reglament todo lo relativo a la valoracin de inmuebles para efectos de aplicacin de los instrumentos y mecanismos establecidos en la mencionada ley. Al respecto, el artculo 1 del decreto establece:
Las disposiciones contenidas en el presente decreto tienen por objeto sealar las normas, procedimientos, parmetros y criterios para la elaboracin de los avalos por los cuales se determinar el valor comercial de los inmuebles, para la ejecucin de los siguientes eventos, entre otros: 1. Adquisicin de inmuebles por enajenacin forzosa. 2. Adquisicin de inmuebles por enajenacin voluntaria. 3. Adquisicin de inmuebles a travs del proceso de expropiacin por va judicial. 4. Adquisicin de inmuebles a travs del proceso de expropiacin por va administrativa. 5. Determinacin del efecto plusvala. 6. Determinacin del monto de la compensacin en tratamiento de conservacin. 7. Pago de la participacin en plusvala por transferencia de una porcin del predio objeto de la misma. 8. Determinacin de la compensacin por afectacin por obra pblica en los trminos que seala el artculo 37 de la Ley 9 de 1989.
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Asimismo, el Decreto 1420 de 1998 contiene los criterios, procedimientos y disposiciones relativas a los siguientes temas: 1. Las personas naturales o jurdicas autorizadas para realizar avalos para los fines antes mencionados.

2. El procedimiento para la elaboracin y controversia de los avalos. 3. Los parmetros y criterios para la elaboracin de los avalos. 4. La determinacin de los mtodos valuatorios que se podrn aplicar en la realizacin de avalos. 5. La definicin de valor comercial para efectos de la prctica de avalos. Por su parte, el artculo 2 del mismo decreto establece que Se entiende por valor comercial de un inmueble el precio ms probable por el cual ste se transara en un mercado donde el comprador y el vendedor actuaran libremente, con el conocimiento de las condiciones fsicas y jurdicas que afectan el bien. (Negrilla fuera de texto). La parte resaltada en la anterior definicin resulta de suma importancia, pues seala que una de
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las determinantes para definir el valor comercial tiene que ver con las condiciones jurdicas que pesan sobre el bien. En este sentido, habra que concluir que para determinar el valor comercial no basta con conocer las dinmicas propias del mercado inmobiliario y el comportamiento de los agentes en relacin con sus ofertas o expectativas, sino que tal situacin debe ser contrastada con el conjunto de determinantes jurdicas que afectan y/o determinan tal valor. Es comn encontrar posiciones de avaluadores en el sentido de que tales condiciones jurdicas tienen que ver con los posibles gravmenes o limitaciones que puedan pesar sobre el bien y que provendran tpicamente de la rbita de las relaciones privadas, reguladas por la legislacin civil, por ejemplo, hipotecas, embargos o servidumbres. A pesar de tal argumento, consideramos que las condiciones jurdicas que afectan un bien, para efectos de determinar su valor comercial, deben ser entendidas como el conjunto de los principios, mecanismos y obligaciones urbansticas que pesan sobre una determinada propiedad, de acuerdo con todos los rasgos propios de nuestro sistema urbanstico, examinados en el primer captulo de esta publicacin. En los pases en que

existe un sistema urbanstico especfico, contenido en normas nacionales y municipales como es el caso de Colombia, el alcance y el contenido econmico de la propiedad est, sin lugar a dudas, delimitado. En este contexto, resulta particularmente til entender los alcances de la funcin social de la propiedad con respecto a la configuracin del derecho de propiedad, como consecuencia de tal funcin y de la concepcin del urbanismo como funcin pblica. Si consideramos que el contenido econmico de la propiedad inmobiliaria est determinado por decisiones pblicas relativas al ordenamiento del territorio, y que el contenido urbanstico de la propiedad (ius edificandi) no hace parte per se de la propiedad, tendremos que concluir que el mencionado valor comercial y su determinacin teniendo en cuenta las condiciones jurdicas que pesan sobre el bien hace alusin justamente al conjunto de circunstancias jurdicas que determinan las posibilidades de uso y aprovechamiento del suelo, de conformidad con el rgimen de deberes urbansticos (cesiones de suelo, participacin en la financiacin de las cargas urbansticas, participacin en plusvalas, mecanismos de gestin asociada forzosa, etc.) que determinen tanto el respectivo plan de ordenamiento territorial como los instrumentos que lo complementen y desarrollen. En el sentido expresado, el artculo 21, numeral 1, del Decreto 1420 de 1998 determina que uno de los parmetros que se tendrn en cuenta en la determinacin del valor comercial es (...) la reglamentacin urbanstica municipal o distrital vigente al momento de la realizacin del avalo en relacin con el inmueble objeto del mismo. Al respecto, vale la pena insistir en que por reglamentacin urbanstica vigente debe entenderse el conjunto de determinaciones urbansticas que defi205

nen tanto las posibilidades de aprovechamiento como los deberes urbansticos que deben asumirse para poder concretar tales aprovechamientos. Esta anotacin es de suma importancia, pues hay quienes afirman que los efectos de la reglamentacin urbanstica deben ser evaluados slo en relacin con los potenciales asignados (usos del suelo y potenciales constructivos), olvidando la incidencia que, sobre el valor comercial, tienen tambin los deberes, las responsabilidades, las cesiones y, en general, las obligaciones que se deriven de la asignacin de los mencionados potenciales6. El Decreto 1420 de 1998 establece los siguientes criterios que, de manera conjunta, deben ser tenidos en cuenta para realizar un avalo de terrenos, que es lo que ms interesa cuando de gestin del suelo se trata: 1. Aspectos fsicos tales como rea, ubicacin, topografa y forma. 2. Las normas urbansticas vigentes.
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3. La destinacin econmica actual del terreno, si la tiene. 4. Tipo de construcciones en la zona. 5. La dotacin de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios pblicos domiciliarios, as como la infraestructura vial y servicio de transporte. 6. En zonas rurales, adems de las anteriores caractersticas, debern tenerse en cuenta las agrolgicas del suelo y las aguas. 7. La estratificacin socioeconmica del inmueble. Esto ratifica que no basta con la consideracin de la norma urbanstica, sino que tambin es necesario sopesar el conjunto de situaciones y caractersticas del terreno. Por ejemplo, no basta
Al respecto, conviene recordar lo previsto en el artculo 15, numeral 2, de la Ley 388 de 1997.

una norma de edificabilidad si el terreno no dispone de redes de servicios pblicos y sistemas de transporte que permitan hacer efectiva esa zona; tampoco basta la norma adoptada de manera general, sin tener en cuenta la destinacin econmica y el entorno socioeconmico real del terreno y el tipo de construccin de la zona. Por ltimo, se debe verificar la manera en que el mercado valida las normas urbansticas. Esto significa que no es suficiente decir que en una zona se permite edificar torres de 20 pisos, si el mercado de la respectiva zona o ciudad no demanda efectivamente esos 20 pisos, o si la zona est sujeta a tales condiciones de degradacin que se requiere de una intervencin urbana, de nuevas inversiones, de programas sociales, etc., para revitalizarla.

4.1.4.1. Las metodologas o tcnicas de valoracin

De acuerdo con lo establecido por el artculo 23 del Decreto 1420,
(...) en desarrollo de las facultades conferidas por la ley al Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, las normas metodolgicas para la realizacin y prestacin de los avalos de que trata el presente decreto sern sealadas por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi mediante resolucin que deber expedir dentro de los sesenta (60) das hbiles siguientes a la publicacin de este decreto, la cual deber publicarse en el Diario Oficial.
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En desarrollo de esta previsin, el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, IGAC, emiti la Resolucin 762 de 23 de octubre de 1998, que establece la metodologa para realizar los avalos ordenados por la Ley 388 de 1997. A continuacin una breve referencia al contenido de resolucin en relacin con los mtodos establecidos:

Mtodo de comparacin o de mercado - Artculo 1.

Mtodo de comparacin o de mercado. Es la tcnica valuatoria que busca establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones

recientes, de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalo. Tales ofertas o transacciones debern ser clasificadas, analizadas e interpretadas para llegar a la estimacin del valor comercial.

Esta tcnica de valoracin es comnmente utilizada para establecer el valor de un bien a partir del anlisis de las ofertas y las transacciones de bienes similares y comparables al bien objeto del avalo. Es muy importante tener en cuenta que tal informacin de ofertas no debe ser considerada como suficiente en s misma, pues pueden presentarse fenmenos de especulacin que no pueden ser recogidos en el avalo, en tanto nuestro ordenamiento jurdico no reconoce meras expectativas en materia urbanstica. Por esto, el propio artculo establece que la informacin base debe ser clasificada, analizada e interpretada, teniendo en cuenta las posibles distorsiones de tal informacin y el contexto nor208

mativo que rige en relacin con el predio o predios objeto de valoracin. Vale la pena insistir en que el anlisis de dicho rgimen es fundamental e indispensable para determinar el valor comercial, pues puede ocurrir que por desconocimiento y/o resistencia por parte de los agentes que intervienen en el mercado inmobiliario (propietarios, promotores inmobiliarios, agentes de finca raz) las ofertas de inmuebles en una zona determinada de un municipio estn desconociendo, por ejemplo, el rgimen de deberes que las regulaciones urbansticas imponen a la zona para su efectiva incorporacin de los potenciales urbansticos7.

Este tipo de situaciones suele ocurrir en zonas cuya clasificacin del suelo es de expansin urbana, pues los propietarios tienden a sobrevalorar sus terrenos por la mera potencialidad que les da tal clasificacin; pero olvidan que el potencial est acompaado de una serie de deberes (cesiones urbansticas, participacin en plusvalas, construccin de infraestructura, etc.) de cuyo cumplimiento depende que, efectivamente, tales suelos puedan convertirse en urbanos.

Por los motivos anotados, el uso de este mtodo debe estar acompaado de anlisis rigurosos que permitan verificar que la informacin de ofertas y/o transacciones haya incorporando el rgimen urbanstico previsto para el inmueble respectivo. Mtodo de capitalizacin de rentas o ingresos - Artculo 2.
Mtodo de capitalizacin de rentas o ingresos. Es la tcnica valuatoria que busca establecer el valor comercial de un bien, a partir de las rentas o ingresos que puedan obtener el mismo bien, o inmuebles semejantes y comparables por sus caractersticas fsicas, de uso y ubicacin, trayendo a valor presente la suma de los probables ingresos o rentas generadas en la vida remanente del bien objeto de avalo, con una tasa de capitalizacin o inters. Pargrafo. Se entiende por vida remanente la diferencia entre la vida til del bien y la edad que efectivamente posea el bien. Para inmuebles cuyo sistema constructivo sea muros de carga, la vida til ser de 70 aos; y para los que tengan estructura en concreto, metlica o mampostera estructural, la vida til ser de 100 aos.
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Como lo establece este artculo, esta tcnica busca determinar el valor de un inmueble a partir de las potenciales rentas que ste pueda producir durante su vida remanente. Este mtodo es muy comn para determinar el valor de terrenos agrcolas a partir de los potenciales de productividad que tengan en funcin de su topografa, tipo de suelo, fuentes de agua y cercana a centros de consumo. La principal dificultad en la aplicacin de esta metodologa consiste en la determinacin de la tasa de capitalizacin o inters que se le debe aplicar al valor presente de las probables rentas. Mtodo de costo de reposicin - Artculo 3.
Mtodo de costo de reposicin. Es el que busca establecer el valor comercial del bien objeto de avalo a partir de estimar el costo total para construir a precios de hoy, un bien semejante al del objeto de avalo, y restarle la depreciacin acumulada. Al valor as obtenido se le debe adicionar la utilidad.

Vc = {(Ct D) + U} + Vt Donde: Vc = Ct = D = U = Vt = Valor comercial Costo total Depreciacin Utilidad del constructor Valor del terreno

Pargrafo 1. Depreciacin. Es la porcin de la vida til que en trminos econmicos se debe descontar al inmueble por el tiempo de uso, por cuanto lo que se debe avaluar es la vida remanente del bien. Existen varios sistemas para estimar la depreciacin, siendo el ms conocido el Lineal, el cual se aplicar en el caso de las maquinarias. Para la depreciacin de las
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construcciones se deben emplear modelos continuos y no los discontinuos o en escalera. Deber adoptarse un sistema que tenga en cuenta la edad y el estado de conservacin, tal como el de Fitto y Corvini, para lo cual se presentan las ecuaciones resultantes del ajuste para los estados 1, 2, 3 y 4.

Mtodo (tcnica) residual - Artculo 4.

Mtodo (tcnica) residual. Es el que busca establecer el valor comercial del bien, normalmente para el terreno, a partir de estimar el monto total de las ventas de un proyecto de construccin, acorde con la reglamentacin urbanstica vigente y de conformidad con el mercado del bien final vendible, en el terreno objeto de avalo. Para encontrar el valor total del terreno se debe descontar al monto total de las ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad esperada del proyecto constructivo. Es indispensable que adems de la factibilidad tcnica y jurdica se evale la comercial del proyecto o sea la real posibilidad de vender lo proyectado.

Esta tcnica de valoracin, analizada en el captulo anterior, es muy importante en tanto es la ms utilizada por los agentes inmobiliarios privados para determinar el valor que se reconoce al terreno en un proyecto inmobiliario8; tambin, es la ms adecuada, en general, para determinar el valor de un terreno en funcin de los potenciales aprovechamientos urbansticos que otorgan las normas urbansticas. En este sentido, es un mtodo muy til para la aplicacin de instrumentos de gestin del suelo, dada la necesidad de determinar los incrementos de valor que produce en un terreno la asignacin de los usos y los potenciales constructivos. La tcnica residual parte de definir un precio de mercado o de venta del producto inmobiliario que va a ser construido (uso, estrato socioeconmico, rea, etc.), por ejemplo, oficinas, comercios, viviendas de estratos altos o bajos, en funcin de los potenciales otorgados por las normas urbansticas. Del total de ventas esperadas en funcin del nmero total de metros cuadrados que sern construidos, se deducen los costos de urbanizacin (obligaciones urbansticas) y de construccin; los gastos indirectos (administracin e impuestos, licencias, etc.); la ganancia del construc211

Como seala Joseph Roca Cladera, la repercusin que se establece a travs de la tcnica residual es ampliamente utilizada por los principales compradores de suelo en el mercado urbano: los promotores. Para el promotor, el valor del suelo, es decir, lo mximo que estar dispuesto a pagar al propietario inicial, ser fcilmente obtenible si conoce la repercusin admisible de aquel en el precio de venta del inmueble por m2 techo (la edificabilidad potencial), al mismo tiempo que la superficie edificable que permite el planeamiento. Para el promotor, por lo tanto, la repercusin es el mximo precio del suelo repercutible en el precio de venta de cada unidad de producto urbano (m2 techo de vivienda, comercial, etc.). Lo que no quiere decir que sea lo que realmente pagar al propietario, ya que, si le es posible, le retribuir una cantidad inferior, apropindose el resto en la forma de plus-beneficio inmobiliario. Vase Joseph Roca Cladera, Manual de valoraciones inmobiliarias, Barcelona, Editorial Ariel, 1987.

tor y, eventualmente, del urbanizador y se obtiene un porcentaje de repercusin del suelo en ese producto inmobiliario que arroja un precio del suelo por metro cuadrado. Queda claro, entonces, que utilizar la tcnica del valor residual permite despejar la incgnita principal de nuestro sistema urbanstico: encontrar cul es la justa retribucin de un aporte en suelo cuando el propietario no realiza ningn esfuerzo o inversin en la generacin de los incrementos en los precios del suelo. Tanto en Bogot como en Pereira, la realizacin de los avalos de soporte al anuncio del proyecto sirvi de base para desarrollar una enriquecedora discusin entre los avaluadores y las entidades pblicas, referida a una confusin sobre el rgimen jurdico del suelo de expansin, que eventualmente conduca a creer que se podan incorporar expectativas relacionadas con sus futuros usos urbanos, sobre todo cuando los planes de ordenamiento territorial contemplaban de
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manera general las normas urbansticas que seran aplicables a estos terrenos, una vez se concretara su conversin en urbanos por medio de planes parciales, previa la definicin de la factibilidad y de las fuentes de financiacin de infraestructuras viales y de servicios pblicos y el espacio pblico requerido. Algunos avaluadores crean que se poda establecer el avalo de estos terrenos teniendo en cuenta simplemente, de manera general y abstracta, la norma urbanstica prevista. En la discusin desarrollada en Pereira y en Bogot, se concluy que los suelos de expansin se avalan de acuerdo con sus usos agrcolas y forestales, de conformidad con las metodologas previstas para los suelos rurales.9

Al respecto, pueden consultarse, por ejemplo, los trabajos de Oscar Borrero Ochoa, en la pgina www.territorioysuelo.org.

Se puede afirmar que hoy est casi generalizada en el pas la aceptacin de que el precio de partida del suelo de expansin urbana es aquel correspondiente a usos rurales, ya que estos son los usos que continan existiendo y rigiendo hasta tanto no se concrete la urbanizacin del suelo. Una cosa distinta es que esos suelos obtendrn un mayor valor por efecto de la asignacin de las normas especficas en los planes parciales, una vez deducidas las obligaciones o cargas urbansticas que defina el plan de ordenamiento, y que esos incrementos corresponden al propietario; pero, para calcular el efecto de plusvala en las ciudades que han aprobado acuerdos de plusvala, o los aportes a los reajustes de tierra o integracin inmobiliaria, o los incrementos de precio generados por el anuncio de los proyectos u obras que acometa la administracin municipal, el precio es aquel que corresponde a los usos rurales. De esta manera, en lugar de destinar importantes recursos pblicos o privados de urbanizadores o constructores o, incluso, de los demandantes de vivienda a pagar el suelo, stos se pueden destinar a financiar la urbanizacin. Retomando el tema de la implementacin del anuncio del proyecto para definir los valores de referencia del suelo antes del anuncio, se puede utilizar la metodologa de definicin de valores por zonas geoeconmicas homogneas. Esta tcnica, utilizada ampliamente en los procesos de formacin catastral, est definida en el artculo 75 de la Resolucin No. 2555 de 1988 del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi. Al respecto, se aclara que no se trata de avalos para adquisicin de predios sino para establecer el precio del suelo antes del inicio del respectivo proyecto u obra. Se observa que el artculo 61 de la Ley 388 de 1997 no determina nada sobre el perodo de tiempo en el cual operar el efecto del anuncio del proyecto, ni hacia el pasado, ni hacia el futuro.
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Consideramos, por lo tanto, que el descuento del mayor valor generado por el anuncio del proyecto opera desde la fecha en que se anuncie el proyecto y hasta que ste sea ejecutado en su totalidad y se realice la totalidad de las adquisiciones pblicas de tierra que hagan parte del mismo, es decir, un periodo de varios aos. Cuando las distintas entidades o dependencias de la administracin municipal inicien los procesos de adquisicin de predios por motivos de utilidad pblica o inters social en caso de requerirse, y contraten los respectivos avalos puntuales, debern solicitar a las firmas o entidades avaluadoras que no tengan en cuenta los incrementos producidos desde el anuncio del proyecto, para
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lo cual tendrn como prueba o referente los avalos realizados en el momento del anuncio. Recurriendo de nuevo a la analoga con las normas sobre participacin en plusvalas, se admitira solamente un incremento o actualizacin equivalente a la variacin del ndice de precios al consumidor (pargrafo 2 del artculo 79 de la Ley 388 de 1997). Es decir que, en tanto informe elaborado por un experto o perito, el avalo que se realice para efectos de una eventual expropiacin es distinto a lo que ha dado en llamarse avalos de referencia, relacionados con el anuncio del proyecto. El valor determinado en el respectivo informe podr ser diferente, dependiendo de la fecha y de las circunstancias en que se encuentren los inmuebles avaluados, porque, como indica la ley, el avalo tendr en cuenta la normativa urbanstica vigente y la destinacin econmica del inmueble. Los avalos de referencia cumplen la funcin de determinar el valor de los terrenos antes del anuncio del proyecto u obra, con el fin de identificar cules sern las plusvalas, o mayor valor

generado por el proyecto, que debern ser descontadas del precio comercial, tal como lo prev el pargrafo 1 del artculo 61 de la Ley 388 de 1997. Es por esto que se recurre, por analoga, a las disposiciones y procedimientos sobre participacin en plusvala para realizar estos avalos. Una razn ms para afirmar que no se puede hablar de prdida de la vigencia de los avalos, aun reconociendo que el artculo 19 del Decreto 1420 de 1998 establece que los avalos tendrn una vigencia de un (1) ao, contados desde la fecha de su expedicin o desde aquella en que se decidi la revisin o impugnacin. Los avalos practicados en cumplimiento del anuncio de un proyecto cumplen su cometido establecer el precio del suelo antes de que se inicien las intervenciones pblicas dirigidas a formular el respectivo proyecto o programa en el momento en que se realizan. Se puede afirmar que ah se agota o se cumple su finalidad y razn de ser. No puede predicarse, entonces, que estos avalos pierden vigencia por el paso del tiempo y, sobre todo, porque el Decreto 1420 de 1998 establece que los avalos tienen vigencia de un ao: su finalidad es determinar cul era el precio del suelo antes del anuncio e, incluso, cul seguir siendo dicho precio mientras la normativa, las condiciones de infraestructura vial y de servicios y la destinacin econmica de los inmuebles no varen. Si se tiene que recurrir a expropiaciones, tal como obliga la ley, habr que realizar no avalos masivos sino avalos particulares para cada inmueble, que tendrn que descontar las plusvalas producidas por el anuncio del proyecto. Cuando ms, entonces, tendramos que hablar de una actualizacin monetaria de los avalos de referencia y, para ser consistentes, continuar aplicando las reglas previstas para la participacin en plusvala, es decir, utilizar el ndice de precios al consumidor, como ndice a aplicar para mantener la valoracin actualizada en el tiempo.
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4.2. La institucin de la expropiacin en el ordenamiento jurdico colombiano. La expropiacin por va administrativa

4.2.1. Definicin y caractersticas constitucionales

En trminos generales, la expropiacin se define como el mecanismo mediante el cual el Estado obliga a un particular a realizar el traspaso de un bien de dominio privado al dominio pblico, en beneficio de la comunidad y mediante indemnizacin previa10. Las caractersticas generales de la
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expropiacin son: 1. Traspaso de un bien de propiedad privada al Estado. 2. Existencia de motivos de utilidad pblica e inters social establecidos en la ley, que beneficien a la comunidad y justifiquen la medida expropiatoria. 3. Indemnizacin previa a la entrega del bien. Sobre la naturaleza de la expropiacin, la Corte Constitucional seal lo siguiente en la Sentencia C-153/94 (Magistrado Ponente: Alejandro Martnez Caballero):
La expropiacin no es un contrato, no es una venta, ni siquiera forzada, como la que se verifica en subasta pblica en determinados casos; es una figura esencialmente distinta, de derecho pblico, enderezada al bien de la comunidad y en virtud de la
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Corte Constitucional, Sentencia C-153 de 1994, M.P. Alejandro Martnez Caballero.

cual, por motivos superiores, la Administracin toma la propiedad particular, y como esta medida genera un dao, y no un precio, se satisface mediante una indemnizacin. Se indemniza el perjuicio en diferentes rdenes de la responsabilidad contractual y extracontractual, y se indemniza al expropiado el dao que para l implica esta forma de expropiacin que opera contra su voluntad pero en provecho pblico.

Las principales caractersticas que se derivan de la regulacin constitucional de la expropiacin son:

Los motivos de utilidad pblica e inters social por los cuales procede la expropiacin deben ser definidos por el legislador (para el caso especfico de las acciones urbansticas, los motivos de utilidad pblica e inters social se encuentran definidos en el artculo 58 de la Ley 388 de 1997).

Segn este artculo, la expropiacin debe ser el resultado de un procedimiento que finalice con la sentencia en la cual se ordene la expropiacin.
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La indemnizacin que recibe el propietario, como resultado de la expropiacin, debe ser previa, es decir, debe hacerse con anterioridad al traspaso del bien (sobre el momento en el que debe pagarse la indemnizacin, que es un elemento diferente, puede consultarse en la pgina www.territorioysuelo.org la Sentencia C-153 de 1994 de la Corte Constitucional Magistrado Ponente: Alejandro Martnez Caballero).

Se establece que para la fijacin del precio deben consultarse los intereses de la comunidad y el afectado. Este criterio de indemnizacin ha sido interpretado por la Corte Constitucional como una forma de tener en cuenta tanto los intereses del propietario afectado con la medida como los de la administracin, que es la encargada de asumir el pago. En palabras de la Corte Constitucional, esta frmula hace referencia a la necesidad de ponderar los intereses de la comunidad y del afectado. (Vase Corte Constitucional, Sentencia C-1074 de 2002, M.P . Manuel Jos Cepeda).

Adems de la expropiacin judicial, se introdujo la expropiacin por va administrativa. Su consagracin en el ordenamiento colombiano obedeci a la necesidad de otorgar mayor celeridad y eficacia al procedimiento expropiatorio (esta figura se encuentra consagrada en los artculos 63 a 72 de la Ley 388 de 1997).

4.2.2. El procedimiento expropiatorio

La Constitucin y la ley prevn dos procedimientos distintos mediante los cuales resulta posible adelantar la expropiacin:

Expropiacin por va judicial (artculos 451 a 459 del Cdigo de Procedimiento Civil; artculos 9 a 38 de la Ley 9 de 1989; y artculo 61 de la Ley 388 de 1997).

Expropiacin por va administrativa (artculos 63 a 72 de la Ley 388 de 1997).

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Mientras la expropiacin por va judicial constituye la regla general, la expropiacin por va administrativa slo procede en casos especiales. sta se caracteriza por no exigirse previamente la participacin del juez, tal como ocurre en el procedimiento judicial. La Corte Constitucional ha sealado que para recurrir a la va administrativa deben cumplirse dos tipos de requisitos, a saber, los sustanciales y los procedimentales11. Los primeros se refieren a: i) la existencia de condiciones de urgencia mencionadas taxativamente en las leyes de reforma urbana y ii) la existencia de motivos de utilidad pblica o inters social, que autorizan este tipo de expro-

11

Corte Constitucional, Sentencia C-1074 de 2002, M.P . Manuel Jos Cepeda.

piacin. Por su parte, los procedimentales son: i) que el Concejo Municipal o Distrital, o la Junta Metropolitana, mediante acuerdo, hayan determinado la autoridad competente para declarar la urgencia y ii) que dicha autoridad efectivamente realice la declaratoria de urgencia.

4.2.2.1. Etapas previas a la expropiacin

Tanto la expropiacin por va judicial como la expropiacin por va administrativa son precedidas por una negociacin entre las partes la administracin o alguna de sus entidades y los propietarios. En un primer momento, la administracin ofrece al propietario un precio base; esta etapa se conoce como oferta de compra, mientras que el acercamiento y la negociacin entre las partes se conoce como etapa de enajenacin voluntaria, en el caso de la expropiacin judicial, y negociacin directa, en la expropiacin por va administrativa. De resultar un acuerdo entre las partes, se procede al traspaso del bien a la administracin y al pago de la indemnizacin al propietario. Cuando la negociacin no resulta exitosa, se inicia el procedimiento expropiatorio propiamente dicho.
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4.2.2.2. La expropiacin por va judicial

A continuacin se presenta un flujograma que ilustra las etapas del procedimiento mediante el cual se realiza la expropiacin por la va judicial:

1. Primera etapa: oferta de compra

Caractersticas generales: se caracteriza por la oferta del precio que la administracin hace al propietario del bien objeto de la medida expropiatoria.

1.1. La administracin profiere el acto administrativo que contiene la oferta de compra. Este acto incluye, entre otras cosas, la identificacin del predio y el precio base, el cual corresponde al valor comercial fijado por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi o por peritos privados (Art. 13, Ley 9/1989). Este valor, segn el pargrafo 1 del artculo 61 de la Ley 388/ 1997, debe contener el mayor valor o plusvala generada con el anuncio del proyecto. 2.1. Si se logra un acuerdo entre las partes dentro del plazo legal, 2.2. En caso de no lograrse un acuerdo,

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2. Segunda etapa: enajenacin voluntaria 2.1.2. se procede a celebrar contrato o promesa de compraventa. 2.2.1. se da inicio al procedimiento expropiatorio propiamente dicho.

1.2. El acto administrativo se notifica al propietario (la notificacin se hace de conformidad con el Cdigo Contencioso Administrativo: primero, mediante notificacin personal y, subsidiariamente, mediante edicto o con su publicacin en el Diario Oficial o en un peridico de amplia circulacin nacional).

1.3. El acto administrativo se registra en el folio de matrcula del inmueble (Art. 13 Ley 9/1989).

Caractersticas generales: en esta etapa, las partes negocian el precio del bien. Es posible modificar el precio base de la oferta (vase sentencia Corte Constitucional C-1074/ 2002).

2.3. La entidad expide la resolucin de expropiacin.

2.3.1. Se notifica la resolucin al propietario. Contra dicha resolucin slo procede el recurso de reposicin, el cual se entender negado si no ha sido resuelto en los 15 das siguientes a su presentacin.

Duracin de la etapa de enajenacin voluntaria: 30 das hbiles, contados a partir de la notificacin de la oferta de compra (In. 6, Art. 61, Ley 388/1997).

2.4. La entidad radica demanda ante el juez, con el fin de dar inicio al proceso judicial.

3. Tercera etapa: expropiacin por va judicial

3.1. El representante legal de la entidad expropiante, mediante abogado, presenta demanda de expropiacin en los dos meses siguientes a la fecha en que quede en firme la resolucin que ordena la expropiacin (Arts. 25 y 451, Cdigo de Procedimiento Civil). En la demanda, la entidad expropiante puede solicitar la entrega anticipada del bien, siempre y cuando consigne a rdenes del juzgado el 50% del avalo practicado en la enajenacin voluntaria (Num.3, Art. 62, Ley 388/ 1997).

3.2. Al ser admitida la demanda,

3.3. se da traslado por tres das a los demandados y se notifica el auto admisorio de la demanda.

3.4. Durante el proceso judicial, el juez acudir al Instituto Geogrfico Agustn Codazzi o a peritos privados para que estimen el valor tanto de la cosa expropiada como, separadamente, el de los daos que deban ser indemnizados a los afectados (In. 1, Art. 456, Cdigo de Procedimiento Civil). De este precio se descontar el valor de la plusvala generada por el anuncio del proyecto que origin el proceso expropiatorio (Pargrafo 1, Art. 61, Ley 388/1997 y Num. 6, Art. 62, Ley 388/ 1997).

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3.5. Vencido el trmino de traslado, el juez procede a dictar sentencia (Art. 454, Cdigo de Procedimiento Civil) . 3.5.1. La sentencia que niega la expropiacin es apelable en el efecto suspensivo (Art. 455, Cdigo de Procedimiento Civil). 3.5.2. La sentencia que decrete la expropiacin es apelable en el efecto devolutivo (Art. 455, Cdigo de Procedimiento Civil).

3.6. La entidad expropiante realiza consignacin del avalo.

3.7. El propietario efecta traspaso del bien a la entidad expropiante (Art. 456, Cdigo de Procedimiento Civil).

3.8. La entrega de la indemnizacin a los interesados se hace una vez se registre la sentencia y el acta de diligencia de entrega de los bienes (Arts. 456 y 458, Cdigo de Procedimiento Civil).

3.9. Si los bienes expropiados estaban gravados con prenda o hipoteca, el precio quedar a rdenes del juzgado para que sobre l puedan los acreedores ejercer sus respectivos derechos. Si los bienes estuvieran embargados o secuestrados, el precio se remitir a la autoridad que haya decretado tales medidas.

4.2.2.3. La expropiacin por va administrativa

a) Definicin legal de la expropiacin por va administrativa
El artculo 63 de la Ley 388 de 1997 consagra la expropiacin por va administrativa de la siguiente manera: Se considera que existen motivos de utilidad pblica o de inters social para expropiar por va administrativa el derecho de propiedad y los dems derechos reales sobre terrenos e inmuebles, cuando, conforme a las reglas sealadas por la presente ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a las sealadas en las letras a), b), c), d), e), h), j), k), l), y m) del artculo 58 de la presente ley. Igualmente se considera que existen motivos de utilidad pblica para expropiar por va adminis222

trativa cuando se presente el incumplimiento de la funcin social de la propiedad por parte del adquirente en pblica subasta, de los terrenos e inmuebles objeto del procedimiento previsto en el captulo VI de la presente ley.

b) Requisitos para la aplicacin de la expropiacin por va administrativa

Segn lo anterior, para la aplicacin de la expropiacin por va administrativa se requiere, primero, que tengan lugar algunos de los motivos de utilidad pblica e inters social consagrados en el artculo 58 de la Ley 388, y no todos; y, segundo, que existan las condiciones de urgencia que as lo ameriten. Los motivos de utilidad pblica e inters social en la Ley 388 de 1997 Con relacin al primero de los requisitos, los motivos de utilidad pblica e inters social definidos en el artculo 58 de la Ley 388 de 1997 son:
a) Ejecucin de proyectos de construccin de infraestructura social en los sectores de la salud, educacin, recreacin, centrales de abasto y seguridad ciudadana;

b) Desarrollo de proyectos de vivienda de inters social, incluyendo los de legalizacin de ttulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artculo 53 de la Ley 9 de 1989, la rehabilitacin de inquilinatos y la reubicacin de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo; c) Ejecucin de programas y proyectos de renovacin urbana y provisin de espacios pblicos urbanos; d) Ejecucin de proyectos de produccin, ampliacin, abastecimiento y distribucin de servicios pblicos domiciliarios; e) Ejecucin de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo; (...) h) Preservacin del patrimonio cultural y natural de inters nacional, regional y local, incluidos el paisajstico, ambiental, histrico y arquitectnico; (...) j) Constitucin de zonas de reserva para la proteccin del medio ambiente y los recursos hdricos; (...) k) Ejecucin de proyectos de urbanizacin y de construccin prioritarios en los trminos previstos en los planes de ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley; l) Ejecucin de proyectos de urbanizacin, redesarrollo y renovacin urbana a travs de la modalidad de unidades de actuacin, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integracin inmobiliaria, cooperacin o los dems sistemas previstos en esta ley; m) El traslado de poblaciones por riesgos fsicos inminentes.
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Las condiciones de urgencia La declaratoria de urgencia. El artculo 64 de la Ley 388 establece lo siguiente con relacin a la declaratoria de las condiciones de urgencia:
Las condiciones de urgencia que autorizan la expropiacin por va administrativa sern declaradas por la instancia o autoridad competente, segn lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, segn sea el caso, mediante acuerdo. Esta instancia tendr la competencia general para todos los eventos.

Las finalidades de la declaratoria de urgencia. El artculo 65 define y limita la declaratoria de urgencia, con el objeto de lograr unos fines determinados para el caso especfico de la reforma urbana. En efecto, este artculo establece:
De acuerdo con la naturaleza de los motivos de utilidad pblica o inters social de
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que se trate, las condiciones de urgencia se referirn exclusivamente a: 1. Precaver la elevacin excesiva de los precios de los inmuebles, segn las directrices y parmetros que para el efecto establezca el reglamento que expida el Gobierno Nacional. 2. El carcter inaplazable de las soluciones que se deben ofrecer con ayuda del instrumento expropiatorio. 3. Las consecuencias lesivas para la comunidad que se produciran por la excesiva dilacin en las actividades de ejecucin del plan, programa, proyecto u obra. 4. La prioridad otorgada a las actividades que requieren la utilizacin del sistema expropiatorio en los planes y programas de la respectiva entidad territorial o metropolitana, segn sea el caso. Teniendo en cuenta estas disposiciones, se puede concluir que las condiciones para la declaratoria de urgencia son bastante amplias y deben ser justificadas,

motivadas y explicadas por la administracin en cada caso, de conformidad con los motivos de utilidad pblica y considerando las particularidades del caso concreto.

c) El procedimiento de la expropiacin por va administrativa

En el siguiente flujograma se explica el procedimiento por va administrativa. Los extractos contenidos en los cuadros corresponden a la descripcin del procedimiento desarrollado en la Sentencia C-1074 de 2002 de la Corte Constitucional (Magistrado Ponente: Manuel Jos Cepeda):
1.1. La etapa de oferta se inicia con el acto que determina el carcter administrativo del proceso y en el cual se informa al particular la posibilidad de una negociacin directa, determinando un precio base (Arts. 66 y 67, Ley 388/1997). Al igual que en la expropiacin judicial, este valor debe contener el mayor valor o plusvala generada con el anuncio del proyecto (Pargrafo 1, Art. 61, Ley 388 de 1997). 1.2. Se notifica el acto administrativo al propietario, segn las normas sobre notificacin contenidas en el Cdigo Contencioso Administrativo (Art. 66, Ley 388/1997).

1. Primera etapa: oferta de compra

Caractersticas generales: se caracteriza por la oferta del precio que la administracin hace al propietario del bien objeto de la medida expropiatoria.

1.3. El acto administrativo se registra en el folio de matrcula del inmueble (Art. 66, Ley 388/1997).

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2. Segunda etapa: negociacin directa

2.1. Si se logra un acuerdo entre las partes, 2.2. En caso de no lograrse un acuerdo entre las partes,

2.1.2. se procede a celebrar contrato o promesa de compraventa. 2.3. la autoridad competente decide la expropiacin, el precio del bien y las condiciones de pago. Contra este acto procede el recurso de reposicin y las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho. Si despus de 10 das no ha sido resuelto, se entender que ha sido favorable (Arts. 68 y 69, Ley 388/1997).

Caractersticas generales: en esta etapa, las partes negocian el precio del bien. Es posible modificar el precio base de la oferta.

Duracin de la etapa de enajenacin voluntaria: 30 das hbiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que determina la naturaleza del proceso.

4.2.2.4. Principales problemticas relacionadas con la expropiacin

La mayora de los debates sobre la expropiacin no se relacionan con la consagracin legal de esta institucin, ni aun con los motivos de utilidad pblica, sino, ms bien, con la indemnizacin que debe recibir el propietario por la expropiacin. Cules son los criterios que guan la fijacin del precio?

a) Los criterios contenidos expresamente en la Constitucin Poltica

El artculo 58 de la Constitucin Poltica establece que la indemnizacin debe ser previa y debe fijarse consultando los intereses de la comunidad y el afectado.

b) Los criterios desarrollados por la Corte Constitucional

En la Sentencia C-1074 de 2002 (Magistrado Ponente: Manuel Jos Cepeda), la Corte Constitucional sostuvo que una de las principales innovaciones de la Constitucin de 1991, en relacin
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con las condiciones aplicables a la figura de la expropiacin, es la regla relativa a los intereses que se deben consultar para fijar la indemnizacin. Esta circunstancia es relevante, pues, en la expropiacin ordinaria, los intereses de la comunidad tambin deben ser ponderados y tenidos en cuenta en la fijacin de la indemnizacin por parte del juez civil. Pero resulta an ms relevante para efectos de la expropiacin por va administrativa, porque la ponderacin entre los intereses de la comunidad y del afectado debe ser realizada directamente por la administracin, que en este caso es la que determina el monto de la indemnizacin. En ese sentido, la sentencia mencionada concluye que la labor de ponderacin de intereses que le corresponde al juez en la expropiacin ordinaria, le corresponde directamente a la administracin cuando la expropiacin se tramita por va administrativa. Con relacin a la importancia que reviste la clusula constitucional del artculo 58 de la Constitucin, la sentencia diferencia entre la indemnizacin que debe pagarse con ocasin del dao antijurdico que se origina por responsabilidad del Estado y la indemnizacin que tiene lugar

en el procedimiento expropiatorio. As las cosas, para la Corte son distintos el origen, la naturaleza y la finalidad de la indemnizacin en ambos casos. Sobre el particular, la Corte ha realizado las siguientes precisiones: 1. La expropiacin supone una carga que legtimamente el particular debe soportar, lo cual no significa que el dao no deba ser indemnizado. 2. La indemnizacin que resulta de la expropiacin no debe consultar nicamente los intereses del afectado, sino que tambin deber fijarse consultando los intereses de la comunidad. 3. La indemnizacin no debe ser integral, es decir, aun cuando se fija teniendo en cuenta el dao emergente y el lucro cesante, no comprende el dao moral12. 4. Adems de lo anterior, la sentencia fija una serie de criterios derivados de las normas constitucionales que deben ser tenidos en cuenta por la administracin en caso de expropiacin por va administrativa:
(i) No puede haber expropiacin sin indemnizacin; (ii) La indemnizacin debe ser previa al traspaso del dominio del bien del particular al Estado; (iii) La indemnizacin debe ser justa, es decir, debe ser fijada teniendo en cuenta los intereses de la comunidad y del afectado y, por lo tanto, esos intereses deben ser
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Es conveniente aadir que el lucro cesante no se calcula automticamente, sino que debe ser demostrado y valorado de acuerdo con las circunstancias especficas, tal como ocurre en los negocios privados.

ponderados caso por caso. La ponderacin dentro del marco legal y constitucional la har el juez civil en el evento de expropiacin por va judicial, y la entidad expropiante o el juez contencioso en el evento de la expropiacin por va administrativa; (iv)La funcin de la indemnizacin es, por regla general, de orden reparatorio. Comprende tanto el dao emergente como el lucro cesante. No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, sta puede reducirse y cumplir tan slo una funcin compensatoria. De otra parte, en circunstancias diversas, al ser consultados los intereses del afectado y adquirir stos una relevancia constitucional especial, como en el evento de la vivienda familiar y en otros que sern precisados en esta sentencia13, la indemnizacin puede, tanto en su monto como en su forma de pago, asumir una modalidad que la lleve a cumplir una funcin restitutiva.
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(v) La indemnizacin no tiene que ser siempre pagada en dinero en efectivo, pero si se paga la indemnizacin con instrumentos distintos al dinero, stos han de reunir por lo menos las siguientes caractersticas: i) No pueden transformar el pago de la indemnizacin previa, en un pago futuro, posterior a la transmisin del dominio del bien expropiado; (ii) deben garantizar un pago cierto de la obligacin y no meramente simblico o eventual; (iii) deben constituir un medio legal de pago de obligaciones, de tal forma que realmente constituyan para el afectado una indemnizacin; (iv) deben permitir que el valor de la indemnizacin por expropiacin reconocido como justo, en el caso concreto, se mantenga

13

La parte resolutiva de la sentencia seala: Cuarto.- Declarar EXEQUIBLES el pargrafo primero del artculo 67, y las expresiones acusadas contenidas en los numerales 1, 2 y 4, e inciso final del artculo 70 de la Ley 388 de 1997, en el entendido de que en caso de expropiacin de vivienda personal o familiar, nica y actual, procede el pago en efectivo y en un solo contado, salvo acuerdo en contrario.

en el tiempo, si el expropiado acta en los negocios diligentemente; (v) deben ser libre y efectivamente negociables, a fin de garantizar que el afectado pueda convertirlos, en dinero en el momento en que lo desee, inclusive al da siguiente del traspaso del dominio del bien; (vi) no pueden ser revocados unilateralmente por la entidad que los emite. Las anteriores condiciones garantizan, adems, que quien sea afectado por la expropiacin no tenga que soportar una carga pblica desigual y desproporcionada, que afecte el acceso a la propiedad. El pago de la indemnizacin que recibe el expropiado, ya sea totalmente en efectivo o parcialmente con bonos o ttulos valores, equilibra el dao sufrido por la expropiacin y le permite adquirir otro bien si lo desea. (Negrilla fuera de texto).

Esta interpretacin de la Corte sugiere que el valor de la indemnizacin no es equivalente al valor del bien en el mercado, conclusin que tambin se deriva de un anlisis integral de las disposiciones legales y, sobre todo, realizado a la luz de los principios generales de orden constitucional y legal que orientan el derecho urbanstico en nuestro pas. La principal conclusin que puede extraerse de los criterios fijados por la Corte es que la indemnizacin se caracteriza por ser un pago reparatorio por los daos causados con ocasin de la expropiacin, pero, en ningn caso, significa pagos adicionales que supondran un enriquecimiento sin justa causa del propietario. Lo que se repara, adems, es aquello que efectivamente ha ingresado al patrimonio del propietario, por ejemplo, una edificacin o un cultivo, mas no las simples expectativas en relacin con los usos del suelo o con una futura obra que ser construida en los alrededores del terreno que se posee.
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4.3. Alcances y ventajas del uso del contrato de fiducia mercantil para la gestin de operaciones urbansticas de promocin pblica
4.3.1. Planteamiento del problema

Una de las principales dificultades que tiene que enfrentar la estructuracin de una operacin urbana en suelos de expansin urbana es la definicin de los mecanismos que permitan transformar la tierra hasta ese momento rural: una parte, en suelo de uso pblico destinado a vas, par230

ques, plazas o equipamientos sociales, y otra parte, en suelo destinado a usos privados (residenciales, comerciales, mixtos), de conformidad con un determinado diseo urbanstico que define articulaciones entre esos espacios pblicos y privados. Esta dificultad est determinada por la existencia de la propiedad privada de los terrenos sobre los cuales recaen las decisiones de ordenamiento. La dificultad anotada no ha sido suficientemente abordada ni, an menos, resuelta satisfactoriamente en nuestra tradicin urbanstica. Es comn encontrar todo tipo de planes urbansticos en nuestras ciudades, en los cuales la visin esttico-espacial formal deja de lado respuestas efectivas al tratamiento y la gestin de la propiedad privada presente en los mbitos territoriales regulados por tales planes. Aunque, como hemos visto, la respuesta que usualmente se propone para resolver esta dificultad es el uso de la expropiacin como mecanismo que garantice el control pblico de una operacin y del suelo en tanto insumo bsico para su realizacin, nuestro ordenamiento jurdico contempla como alternativa viable, y mucho ms eficiente, la gestin asociada.

Como se seal en el captulo anterior, los proyectos de reajuste de tierras o de integracin inmobiliaria deben establecer el tipo de entidad o asociacin gestora de dicho reajuste. El artculo 36 de la Ley 388 de 1997 establece que las actuaciones de parcelacin, urbanizacin y edificacin de inmuebles podrn ser desarrolladas por propietarios individuales en forma aislada por grupos de propietarios asociados voluntariamente o de manera obligatoria a travs de unidades de actuacin urbanstica directamente por entidades pblicas o mediante formas mixtas de asociacin entre el sector pblico y el sector privado. Este mismo artculo contempla, adems, que las entidades municipales y distritales y las reas metropolitanas podrn participar en la ejecucin de proyectos de urbanizacin y programas de vivienda de inters social, mediante la celebracin, entre otros, de contratos de fiducia con sujecin a las reglas generales y del derecho comercial. El artculo 49 de la misma ley contempla la posibilidad de que las administraciones municipales constituyan fondos de compensacin () como mecanismo para asegurar el reparto equitativo de las cargas y beneficios generados en el ordenamiento urbano, fondos que podrn ser administrados mediante encargos fiduciarios. Por los motivos anotados resulta particularmente til estructurar mecanismos que faciliten el reajuste predial (definido por algunos autores, de manera general, como reparcelacin), en tanto posibilitan la conversin del derecho de propiedad sobre la tierra en un derecho de participacin en un proyecto urbanstico y, asimismo, apoyan los mecanismos de aporte de suelo y de inversiones dirigidas a la urbanizacin, as como de remuneracin de dichos aportes. En un anlisis realizado por el abogado Carlos Manrique Nieto, como asesor en el tema durante el proceso de estructuracin de la Operacin Nuevo Usme, se examinaron y compararon los distintos
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negocios fiduciarios institucionales existentes en Colombia, a saber, la fiducia mercantil, el encargo fiduciario y la fiducia pblica. Sus principales caractersticas se resumen a continuacin:
Tipos de negocios fiduciarios Elementos comparados Partes

Fiducia mercantil

Encargo fiduciario

Fiducia pblica

Fideicomitente o fiduciante:

IGUAL

Cualquier persona natural o jurdica.

Fiduciante, fideicomitente o encargante: Entidades estatales sujetas al rgimen de la Ley 8014.

Fiduciario (nico y especial): Las sociedades fiduciarias.

Fiduciario (nico y especial): Las sociedades fiduciarias. Establecimientos de crdito de creacin legal, en cuya ley de creacin se mencione la facultad de ser fiduciario.

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Establecimientos de crdito de creacin legal, en cuya ley de creacin se mencione la facultad de ser fiduciario.

Beneficiario y fideicomisario:

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Lo que implica estar sujeto a la ley 80 y sus decretos reglamentarios (elementos esenciales, segn la opinin de un no experto): seleccin objetiva del contratista, Ley 80/93, Arts. 22, 30; Dto. 2064/93; Art. 3; Dto. 855/94, Arts. 2, 3, 12, 16 y 19; Dto. 679/94, Arts. 7, 10, 11, 14, 16 y 20; Dto. 1056/94, Art. 21. Sujecin a las clusulas exorbitantes: Ley 80/93, Arts. 14 a 18. Inhabilidades e incompatibilidades de la ley 80: ley 80/93, Arts. 8 a 10. Sujecin a la jurisdiccin contencioso administrativa: Ley 80/93, Art. 75. Sujecin al control fiscal, la procuradura, la fiscala y la comunidad: Ley 80/93, Arts. 62 a 66.

Cualquier persona, aun la que no existe pero se espera que exista.

Beneficiario y fideicomisario: Cualquier persona, aun la que no existe pero se espera que exista. Nunca puede serlo a ttulo gratuito, sin violacin de las normas fiscales y penales sobre disposicin de bienes pblicos.

Objeto

Que el fiduciario realice actos y contratos. Que se intente conseguir una finalidad especfica, que debe ser expresamente determinada en el contrato.

Que el fiduciario realice actos y contratos. Que se intente conseguir una finalidad especfica, que debe ser expresamente determinada en el contrato. Es nominado pero no tpico. No tiene normas propias. Se le aplican las del mandato y las de la fiducia mercantil.

Que el fiduciario realice actos y contratos. Que se intente conseguir una finalidad especfica, que debe ser expresamente determinada en el contrato.

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Sin embargo, tiene las siguientes limitaciones: - no delegacin de adjudicacin; - objeto y plazo determinado. - siempre por licitacin o concurso;

- Segn la relacin jurdica, se somete a contratacin estatal; - debe acatar la Constitucin y particularmente el artculo 355; - encargo pblico slo para pagar obligaciones de otros contratos. Elementos

Transferencia de propiedad de bienes al fiduciario: - Bienes materiales - Bienes inmateriales (derechos)

Entrega de la tenencia de bienes al fiduciario: - Bienes materiales - Bienes inmateriales (derechos)

Entrega de la tenencia de bienes al fiduciario: - Bienes materiales - Bienes inmateriales (derechos)

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Lmite de tiempo del contrato: El fiduciario nunca puede ser beneficiario del contrato. No puede obtener utilidad o prdida por el resultado del negocio. Es un contrato oneroso.

Nunca ms de 20 aos.

El fiduciario nunca puede ser beneficiario del contrato. No puede obtener utilidad o prdida por el resultado del negocio. Es un contrato oneroso.

El fiduciario nunca puede ser beneficiario del contrato. No puede obtener utilidad o prdida por el resultado del negocio. Es un contrato oneroso. No remuneracin contra rendimientos

Otros elementos

Patrimonio autnomo. No es una persona jurdica. La fiduciaria no lo representa. No es parte en los contratos que celebra la fiduciaria en cumplimiento del objeto de la fiducia. Es una excepcin al artculo 2488 del Cdigo Civil, creada mediante los artculos 1227 y 1233 del Cdigo de Comercio. Es una forma de limitar la responsabilidad, por la va de predeterminar la garanta de un grupo de actos o contratos.

No genera patrimonio autnomo. Los bienes nunca salen del patrimonio del encargante.

No transferencia del dominio. No genera patrimonio autnomo. Los bienes nunca pueden salir del patrimonio del encargante.

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4.3.2. La conveniencia de la fiducia mercantil en operaciones urbansticas basadas en gestin asociada

Se considera que el mecanismo jurdico ms adecuado es el contrato de fiducia mercantil, por ser el nico que responde a todos los requerimientos de las operaciones urbansticas basadas en la gestin asociada; estos requerimientos se pueden resumir de la siguiente manera:

Destinar los terrenos a los usos pblicos y privados que se definan en el plan urbanstico, sin interferencias de propietarios, de manera ordenada y en tiempos predecibles, para que armonice tal disponibilidad con los cronogramas del proyecto.

Asegurar a quienes se vean involucrados en el proyecto que recibirn la retribucin, reparacin o compensacin de los efectos que se deriven de la implementacin de tales operaciones urbanas. En esta retribucin o compensacin debe reflejarse la plusvala que se genera por el

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desarrollo de la zona, de manera predeterminada y equitativa entre los entes pblicos y los particulares involucrados.

Dar al ente pblico, en asocio o no con los particulares, un medio para financiar las obras necesarias para el desarrollo del sector.

Contar con un instrumento idneo para llevar la contabilidad de las inversiones, los costos y los gastos necesarios para realizar las obras de urbanismo y de desarrollo del sector.

Contar con un vehculo para la comercializacin, en condiciones ptimas para el vendedor de los terrenos urbanizados y desarrollados.

Contar con un vehculo seguro y atractivo, que permita a los aportantes de terreno, sean ellos de condicin minifundista o latifundista urbana, sentirse motivados y seguros en la participacin, de manera que se reduzca la necesidad de intervencin por expropiacin del Estado.

La fiducia mercantil ofrece, adems, las siguientes ventajas:

Es operada por un ente institucional, profesional, habilitado y vigilado por el Estado, para la prestacin de sus servicios y la operacin del contrato.

Esta caracterstica permite generar buenos niveles de confianza entre quienes aportan recursos econmicos, especie o industria, a cambio de un futuro retorno del aporte y su valorizacin.

Su particular caracterstica de generar un patrimonio autnomo o separado del de los aportantes, los beneficiarios y la fiduciaria, permite crear un ente especial, destinado exclusivamente a cumplir el objetivo del reajuste de los terrenos y del reparto equitativo de las cargas y los beneficios.

Ese ente especial es controlado por los participantes y vigilado por el Estado. Permite separar del dominio del bien a los particulares, sin quitarles sus derechos patrimoniales relacionados con el predio, en la medida en que con el aporte al fideicomiso del bien inmueble adquieren, de manera automtica y por ministerio de la ley, un derecho personal o acreencia para reclamar de la fiduciaria el retorno de su aporte y las valorizaciones que ste llegue a sufrir por el proceso de urbanizacin, de conformidad con las reglas del reparto de cargas y beneficios establecidas en el plan de ordenamiento zonal y en el respectivo plan parcial.
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Permite administrar y contabilizar todos los costos y gastos en que debe incurrirse para lograr el desarrollo de la zona.

Permite liquidar y repartir esos costos entre quienes habrn de recibir beneficios del proceso, de modo que haya un reparto equitativo de cargas y beneficios, como lo dispone la ley.

Los derechos de beneficio, debidamente documentados, se convierten en bienes fcilmente avaluables, que pueden circular entre particulares o entre entidades del Estado, permitiendo la

participacin de ms personas en el proyecto, bien como aportantes de especie, industria o dinero, en beneficio de la mayor probabilidad del xito del proyecto.

Esos derechos representan integralmente el valor de la tierra, o la inversin en dinero o en obras aportados, y son fcilmente transferibles. Esto facilita a los involucrados su movilidad y les da oportunidad de obtener ingresos adicionales por el manejo de los derechos en el mercado de los empresarios de la construccin, que necesitan acceder a terrenos para desarrollar su actividad

El aporte de terrenos para el proyecto puede hacerse a medida que las fases del proyecto o las Unidades de Actuacin Urbanstica se vayan desarrollando, de modo que los impactos sociales causados por el traslado de los propietarios-habitantes de los terrenos, que impone el desarrollo de las obras pblicas, se minimicen y se puedan manejar profesionalmente.

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Mediante la creacin del comit del fideicomiso, la direccin del proyecto es compartida entre la administracin pblica, responsable del desarrollo de la ciudad, y los particulares, quienes eligen democrticamente a sus representantes en el comit. As se garantiza que ambas partes tengan voz y voto durante las diferentes etapas del proyecto.

Los aportantes tienen la posibilidad de vender su derecho si requieren obtener dinero rpidamente, para reacomodarse en otro lugar de la ciudad; o pueden esperar el desarrollo de las etapas de la operacin urbanstica, para recibir tierra urbanizada, o para vender a un mayor valor su derecho a recibirla.

Permite reducir el monto de la inversin que debe hacer el Estado para acometer las obras y obtener financiacin con respaldo o incluso considerando como fuente de pago los derechos que la entidad pblica recibe o debe recibir por la realizacin de las obras que generan la valorizacin.

La forma de operacin sera la siguiente: 1. Transferir a la fiduciaria, para su afectacin al patrimonio autnomo:

Los terrenos cobijados por cada Unidad de Actuacin Urbanstica hasta completar el respectivo mbito de distribucin equitativa de cargas y beneficios. La transferencia se har de conformidad con el cronograma de obras del desarrollo urbanstico.

Los terrenos que se requiera expropiar por parte del Estado, en los casos de propietarios renuentes a participar voluntariamente del esquema de asociacin planteado. La fiducia puede ser servir de apoyo para la llamada expropiacin a favor de terceros.

El valor de las obras que deben ser realizadas (costos directos e indirectos, definidos en el plan parcial como cargas urbansticas, en cabeza del propietario del suelo) por la administracin municipal e incluso por particulares. Como se trata de una obligacin urbanstica a cargo del propietario del suelo, si un tercer inversionista, pblico o privado, aporta los recursos para costear dichas obligaciones urbansticas, puede entrar a participar en parte de los beneficios urbansticos, es decir, en los derechos de construccin y su repercusin en trminos de valor del suelo.
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Estudios, materiales, materia prima y otros insumos necesarios para desarrollar las obras. El dinero que se requiera para adquirir alguno de los elementos enunciados, cuando no haya aporte en especie o resulte ms benfica la adquisicin a ttulo de compraventa.

2. La transferencia a la fiduciaria se realiza para que quien haga el aporte reciba derechos de beneficio, expresados en unidades, calculadas al valor intrnsico del fideicomiso en la fecha del aporte, que se redimen al valor intrnseco del fideicomiso en la fecha de su terminacin, o cuando se liquide parcialmente alguna de sus Unidades de Actuacin Urbanstica o de sus etapas.

3. La redencin puede ser:

En tierra, mediante el remate de reas de terreno que se paguen en derechos de beneficio, por parte de los beneficiarios que recibieron los derechos, o por parte de quienes hayan adquirido esos derechos de sus titulares originales.

Mediante la entrega de inmuebles urbanizados o construidos en desarrollo del fideicomiso si as lo ha determinado el comit de la fiducia, que se adjudicarn en remate que se pagar con derechos del fideicomiso.

Mediante la entrega del valor del derecho, en dinero, una vez se hayan vendido los lotes urbanizados resultantes o, si es el caso, las construcciones.

Algn otro mecanismo que garantice la maximizacin del beneficio y la equidad e igualdad de oportunidades en la distribucin de la valorizacin de los terrenos.

240

4.3.3. Regulacin legal del contrato de fiducia mercantil

1. Definicin. El artculo 1226 del Cdigo de Comercio define el contrato de fiducia mercantil de la siguiente manera: La fiducia mercantil es un negocio jurdico en virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o ms bienes especificados a otra, llamado fiduciario, quien se obliga a transmitirlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de este o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario. 2. Finalidad del contrato. La finalidad de celebrar contratos como el que se analiza consiste en que el fiduciario administre o gestione la propiedad que le es transferida por el fiduciante o fideicomitente, de conformidad con unas estipulaciones previas que se hacen respecto de la propiedad entregada. Por esta razn se ha definido este contrato como un medio o instru-

mento para mltiples propsitos prcticos15. As, aun cuando opera una transferencia de la propiedad a favor del fiduciario, al mismo tiempo se deriva una serie de obligaciones para esta parte de la relacin contractual. 3. Caractersticas de las partes contratantes. En cuanto a la calidad de las partes intervinientes, la ley ha previsto que slo pueden ser fiduciarios los establecimientos de crdito y las sociedades fiduciarias autorizadas por la Superintendencia Bancaria16. Con relacin a los fiduciantes o fideicomitentes, la ley no ha establecido caractersticas especiales, por lo que se entiende que pueden ser personas naturales o jurdicas sin condiciones especiales. 4. Rgimen aplicable. El contrato de fiducia mercantil se rige por el Cdigo de Comercio, artculos 1226 a 1244. La ley tambin consagr el contrato de fiducia pblica, que se rige por las disposiciones contenidas en la Ley 80 de 1993 sobre contratacin estatal. Aun cuando no se har referencia a esta ltima modalidad de contrato fiduciario, habra que sealar que la fiducia pblica tiene particularidades propias que la diferencian de la fiducia de derecho privado. 5. El contrato de fiducia y el derecho urbanstico. Como ya se indic, en el artculo 36 de la Ley 388 de 1997 se autoriza a los municipios la celebracin de contratos de fiducia mercantil para la ejecucin de proyectos de urbanizacin y programas de vivienda de inters social. Segn lo ha sostenido el Consejo de Estado, el rgimen aplicable a estos contratos es el de derecho privado, aun cuando intervengan en su realizacin las entidades municipales y distritales o las reas metropolitanas interesadas en adelantar este tipo de proyectos.
241

15

Ernesto Rengifo Garca, La fiducia mercantil y pblica en Colombia, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 1998, pg. 79. A propsito de las principales caractersticas de la fiducia mercantil, vase Gilberto Pea Castrilln, La fiducia en Colombia, Bogot, Temis, 1986.

16

En el concepto del Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 4 de julio de 2003 (Magistrado Ponente: Csar Hoyos Salazar, radicacin nmero 1502), se interpretaron los requisitos y las condiciones bajo las cuales resulta procedente la utilizacin de la fiducia mercantil en el contexto de la Ley 388. Es as como este tribunal sostuvo que, La autorizacin de celebrar contratos de fiducia mercantil, se reitera, en el tema analizado, est limitada a dos fines: a la ejecucin de proyectos de urbanizacin, a partir de la parcelacin de uno o ms predios, y a la realizacin de programas de vivienda de inters social.

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4.3.4. Estructura general del esquema fiduciario planteado para el desarrollo de una operacin urbanstica de promocin pblica
A pesar de las particularidades de cada caso, las principales partes que intervendran en un esquema fiduciario para el desarrollo de un proyecto urbanstico de promocin pblica seran las siguientes: 1. Fideicomitente gestor: Esta calidad la ostentara el correspondiente municipio o alguna de sus entidades descentralizadas con competencias para la realizacin de las actividades de urbanizacin, que sera el que constituira el encargo fiduciario y el que definira las reglas especficas que necesitara el contrato de fiducia para garantizar el cumplimiento de los objetivos previstos. En calidad de fideicomitente gestor, podra hacer aportes al patrimonio autnomo, y en calidad de expropiante de los terrenos de los propietarios renuentes, los aportara, una vez expropiados, con el fin de garantizar el reajuste predial.

2. Fideicomitentes aportantes: Esta calidad la ostentaran todas aquellas personas naturales o jurdicas que aporten terrenos al patrimonio autnomo, o quienes aporten gestiones o recursos de capital. Esta parte estara principalmente constituida entonces por los actuales propietarios de terrenos que decidieran participar en el esquema de asociacin planteado por el respectivo plan parcial. 3. Fiduciaria: Sera la sociedad fiduciaria que desarrollara, en calidad de fiduciario, el contrato de fiducia. Esta sociedad debera ser seleccionada por el respectivo municipio, de conformidad con los procedimientos establecidos para la seleccin de este tipo de contratistas del Estado. Esta sociedad tambin tendra a su cargo la expedicin de los ttulos que acreditaran a los fideicomitentes como beneficiarios del fideicomiso. 4. Beneficiario: El fideicomitente gestor y los fideicomitentes aportantes ostentaran esta calidad y tendran, como beneficiarios, el derecho a participar en los activos y/o en la utilidad del fideicomiso. La forma en que se obtendra el beneficio sera en suelo urbanizado y/o recursos dinerarios. La definicin de las formas en que se podra dar esta redencin de los aportes ser parte esencial de las definiciones contenidas en el contrato de fiducia y/o en el respectivo plan parcial. 5. Patrimonio autnomo: Es el conjunto de activos y pasivos que adquiere la fiduciaria, en el desarrollo del contrato, con las transferencias que le hagan en el futuro los fideicomitentes aportantes y mediante actos con los que se desarrolle la finalidad o el objeto del contrato. Los activos adquiridos en desarrollo de esta finalidad estn destinados a garantizar las obligaciones adquiridas por el fiduciario, en desarrollo y cumplimiento del contrato. Los acreedores de obligaciones adquiridas por la fiduciaria en desarrollo y cumplimiento de la finalidad de este
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contrato, no podrn perseguir para la satisfaccin de sus crditos activos diferentes a los que estn afectos al fideicomiso que con el contrato de fiducia mercantil de administracin se constituye. 6. Comit ejecutivo del fideicomiso: Este ente estara encargado de la direccin general del patrimonio autnomo y de impartir instrucciones a la sociedad fiduciaria en relacin con el manejo y la administracin del patrimonio autnomo. Las funciones de este comit deben quedar plenamente establecidas en el contrato de fiducia. El comit estara integrado por representantes de la administracin municipal respectiva y por representantes de los propietarios y/o los inversionistas que participen en el proyecto.

4.3.5. Conclusin
244

Como se puede deducir de lo anterior, contar con un instrumento seguro, estable y transparente para enfrentar los problemas asociados a la existencia fraccionada de propiedad privada en los mbitos para el desarrollo planificado de la ciudad es una condicin de xito a tener en cuenta en el diseo de la intervencin. Tal instrumento permitir tambin transformar los terrenos, de acuerdo con los parmetros fijados por la planificacin, ofreciendo a los propietarios alternativas atractivas distintas a la expropiacin, pero dirigidas a garantizar, de un lado, el control de la transformacin por parte del poder pblico y su participacin como agente promotor, y de otro lado, la equidad tanto entre la administracin y el propietario como entre los propietarios. Vale la pena resaltar que la alternativa de la constitucin de los reajustes prediales no se debe entender como una dificultad ms para las operaciones urbansticas de expansin, renovacin o redesarrollo, sino como un mecanismo que permite hacer eficientes y seguras dichas operaciones y que protege la gestin, sin lugar a dudas compleja, de proyectos de este tipo. Si no se configura un nuevo globo de terreno y se diferencian adecuadamente los espacios pblicos y privados y las

formas de pago con suelo urbanizado o con derechos de construccin, puede ocurrir que, despus de meses o incluso aos de gestin pblica y privada en la formulacin de un plan parcial y de un mecanismo de gestin asociada, la muerte de uno de los propietarios partcipes o el embargo de sus bienes, entre muchas otras eventualidades, implique la vinculacin de terceros que desconocen el sentido de la operacin y los negocios diseados, o que tiene otros intereses u otra situacin financiera. Esto puede llevar, en algunos casos, a tener que empezar de nuevo, con los consecuentes sobrecostos y dificultades tanto para el sector pblico como para el privado.

4.4. Mecanismo tributario de participacin en plusvala

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La adopcin del tributo de participacin en plusvalas corresponde a los Concejos Municipales. Su adopcin es especialmente conveniente en municipios con procesos y suelo de expansin urbana o de renovacin o redesarrollo que vayan a implicar cambios significativos en trminos de usos o de mayores edificabilidades. Contar con un acuerdo de plusvalas aprobado dota a la administracin municipal de una posicin importante en el proceso de negociacin y definicin de un sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios, porque desde el inicio del proceso de formulacin del plan parcial se sabe que le corresponden entre un 30 y un 50% de los incrementos de precio del suelo. En lo posible, lo ideal es que el pago de este porcentaje se concrete en suelo que haga parte de misma operacin objeto del plan parcial.

Ahora bien, es necesario tener en cuenta que los aportes en suelo o en ejecucin o financiacin de obras a travs de los planes parciales, en los trminos que defina la ley o cada plan de ordenamiento territorial, son complementarios al tributo de participacin en plusvala, mas no excluyentes; es decir, dichos aportes no remplazan la participacin en plusvala ni son necesariamente una forma de pago de la misma, ya que las condiciones concretas de la utilizacin de los recursos provenientes de esta ltima se establece en funcin de la destinacin aprobada tambin por el Concejo Municipal. Es decir, en primer trmino se establecen las obligaciones urbansticas de aporte de suelo y financiacin de obras y luego se calcula el incremento de los precios del suelo (o plusvala) para definir el monto de la participacin. En funcin de
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las obligaciones urbansticas sern mayores o menores las plusvalas y, consecuentemente, la participacin. Si el acuerdo municipal que regula la participacin en plusvala permite su destinacin en el mismo tipo de operacin objeto del plan parcial, puede hacerse un clculo integrado de las plusvalas; en caso contrario17, hay que tener especial cuidado en realizar los diferentes clculos referidos a la movilizacin de recursos. A continuacin se examina en detalle la forma como se estructura este tributo en la Ley 388 de 1997, as como las condiciones prcticas para su aplicacin, recogiendo el trabajo desarrollado por el Proyecto Lincoln en Bogot, Pereira y otras ciudades.
17

Por ejemplo, si el acuerdo de plusvalas destin el 100% de los recursos a programas de mejoramiento barrial, y el plan parcial tiene por objetivo el desarrollo de vivienda y comercio para poblacin de altos ingresos, se deben establecer las obligaciones urbansticas y su forma de aporte o pago; luego, se calcula la plusvala y se determina la participacin en plusvala, para destinarla a la finalidad definida por el Concejo Municipal.

4.4.1. Definiciones bsicas

Para abordar el anlisis sobre la reglamentacin de la participacin en plusvala en la Ley 388 de 1997 y su aplicacin en el nivel municipal, es importante diferenciar dos nociones que aparecen indistintamente en la ley y en el lenguaje comn, pero que tienen significados diferentes: La plusvala es el incremento del precio del suelo, producido por acciones externas al propietario; o el aumento del valor de un bien, mueble o inmueble, por razones distintas al trabajo o a la actividad productiva de su propietario o poseedor18; o el aumento de valor que por circunstancias ajenas recibe una cosa, independientemente de cualquier mejora hecha en ella19. La participacin en plusvala es la obligacin tributaria, prevista en la legislacin colombiana, de participar o retornar al municipio parte de las plusvalas o incrementos de los precios entre un 30 y un 50%, segn lo decida cada Concejo Municipal producidos por acciones urbansticas que regulan la utilizacin del suelo y del espacio areo urbano o por la ejecucin de obras pblicas.
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4.4.2. Principales caractersticas de la participacin en plusvala

Se trata de un tributo que slo afecta al suelo, pues su base gravable son los incrementos del precio del mismo originados en las acciones urbansticas de las administraciones municipales en representacin de la colectividad, que es la que efectivamente produce estos incrementos, de acuerdo con lo definido en el correspondiente plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen.

Rene todas las caractersticas que definen a los tributos: es una obligacin impuesta por el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, derivada de aquella que la Constitucin asigna a los
Diccionario Planeta de la Lengua Espaola Usual, Editorial Planeta, 1982. Diccionario VOX.

18 19

ciudadanos de contribuir a los gastos e inversiones del Estado. Para que el Estado reciba una participacin por el mayor valor que adquieren los terrenos debido a sus acciones urbansticas, es necesario que ejerza su potestad impositiva y establezca un tributo que grave la propiedad. Este requisito fue cumplido con la reglamentacin de la participacin en plusvala en la Ley 388 de 1997, pero debe ser complementado con la adopcin, en cada municipio, de un acuerdo de carcter general que contenga las normas para su aplicacin en los respectivos territorios20. Este tributo concreta la obligacin del propietario de trasladar, en dinero, en tierra, en participacin en un proyecto urbanstico o en otros elementos similares, una proporcin del mayor valor de los incrementos del precio del suelo al que se ha hecho referencia.
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En la clasificacin de los tributos generalmente aceptada, la participacin en plusvala sera una contribucin21. As lo consider de manera implcita la Corte Constitucional, al expresar que (...) al igual que la valorizacin, esta especie de renta fiscal afecta exclusivamente a un grupo especfico de personas que reciben un beneficio econmico con ocasin de las actividades urbansticas que adelantan las entidades pblicas.22

20 21

Tal como lo contempla el artculo 73 de la Ley 388 de 1997. De hecho, la Ley 9 de 1989, hoy parcialmente derogada, la denominaba como contribucin del desarrollo municipal. La Corte aadi: Dada su naturaleza esta contribucin por principio tiene una destinacin especial; de ah que se le considere una imposicin de finalidad, esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un propsito especfico. Dicho propsito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribucin, al punto que no slo la define y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia.

22

Se puede decir que una de las principales obligaciones impuestas a la propiedad en Colombia.23 es la de transferir o hacer partcipe a la colectividad de una proporcin de los incrementos del precio de la tierra derivados de la accin del Estado; y lo es porque tiene relacin directa o correlato con un derecho colectivo igualmente consagrado en la Constitucin Poltica, el ya sealado derecho de la colectividad a participar en la plusvala derivada de la accin urbanstica del Estado.

Tiene una incuestionable justificacin como mecanismo para que el Estado y, finalmente, la comunidad participen de los frutos que originan las acciones de la comunidad y del Estado, ajenas al esfuerzo individual del propietario, que confiere a este tributo o gravamen sui generis solidez y fundamento frente a los principios de capacidad contributiva y de imposicin justa24. En efecto, la participacin en plusvala se hace concreta como una obligacin tributaria en el momento en que el propietario del suelo realiza o concreta efectivamente el incremento en los precios, es decir, cuando obtiene una autorizacin especfica para aumentar el aprovechamiento del suelo; en ese momento es indudable la capacidad contributiva del propietario.
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Aun as, la participacin en plusvalas es un instrumento complejo cuya potencialidad reside ms all de la simple concepcin como una fuente de ingresos fiscales municipales, pues ms importante es su papel como instrumento de regulacin de un mercado especulativo y rentista como suele ser el de la tierra, en articulacin con los dems instrumentos de planeamiento y de gestin. Es as como su importancia radica, sobre todo, en la posibilidad de reducir los recursos que

23 24

Recordando la previsin constitucional de que la propiedad es una funcin social que implica obligaciones. Algunos de los planteamientos aqu recogidos han sido tomados de Alfredo Lewin Figueroa, El principio constitucional de irretroactividad tributaria y el proyecto de acuerdo distrital relativo a la participacin en la plusvala, Bogot, junio de 2003.

perciben sin esfuerzo los propietarios de tierra, con el fin de movilizarlos hacia inversiones de inters colectivo como vas, servicios pblicos, espacios pblicos o equipamientos colectivos o hacia objetivos sociales como la garanta del acceso de las familias de ms bajos recursos al suelo urbanizado o, incluso, a mejorar la calidad de la construccin.

4.4.3. Elementos que definen el tributo

A continuacin se establecen los elementos esenciales que definen el tributo participacin en plusvala:

4.4.3.1. Sujeto activo y sujeto pasivo

Sujeto activo, titular o beneficiario del tributo: De conformidad con el artculo 74 de la Ley 388 de 1997, tienen derecho a la participacin en plusvalas las entidades pblicas. Pueden, por
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consiguiente, ser considerados sujeto activo tanto el municipio como entidad territorial como sus entidades descentralizadas entre cuyas funciones se encuentre la de desarrollar algunas de las acciones urbansticas previstas en el artculo 8 de la misma ley. Sujeto pasivo, o persona sobre la que recae la obligacin tributaria: Se trata del propietario o poseedor del inmueble en relacin con el cual se produzca la accin urbanstica que d lugar a un incremento en los precios del suelo, segn se indica ms adelante. Para evitar discusiones relativas a la obligacin de pagar la participacin en plusvala en el caso de la constitucin de patrimonios autnomos, es conveniente que el respectivo acuerdo municipal prevea que tambin sern sujetos pasivos los fideicomitentes o titulares de los derechos fiduciarios de los inmuebles respecto de los cuales se configure el hecho generador del tributo de participacin en plusvala, as como que indique que
() cuando la participacin en plusvala se cause en relacin con bienes inmuebles incorporados en patrimonios autnomos constituidos en virtud de fiducia mercan-

til, ser responsable del pago del tributo y de los intereses, sanciones y actualizaciones derivados de las obligaciones tributarias de los bienes inmuebles del patrimonio autnomo el fideicomitente o titular de los derechos fiduciarios. La responsabilidad por las sanciones derivadas del incumplimiento de obligaciones formales, la afectacin de los recursos del patrimonio al pago de los impuestos y sanciones de los beneficiarios se regir por lo previsto en el artculo 102 del Estatuto Tributario Nacional y en aqullas normas que lo modifiquen, subroguen, desarrollen o reglamenten (Acuerdo Municipal No. 65 de 2004, por el cual se establecen las normas para la aplicacin de la participacin en plusvalas en el municipio de Pereira).

4.4.3.2. Hecho generador del tributo de participacin en plusvalas

Se trata del hecho jurdico, previsto en la ley, que revela la capacidad contributiva del sujeto obligado al pago. El hecho generador del tributo de participacin en plusvalas no se compone de un solo elemento25, sino que en ste deben concurrir varios elementos. Esta circunstancia explica ciertas confusiones que, en ocasiones, se presentan en la identificacin del hecho generador. Para comprender cules son los elementos que configuran el hecho generador, es preciso, por una parte, tener en cuenta la diferencia ya sealada entre los conceptos de plusvala y participacin en plusvala y, por otra, realizar un anlisis integral de los artculos 73 y 74 de la Ley 388 de 1997. En ocasiones se presentan anlisis aislados de algunos apartes de estas normas, que conducen a sealar, de manera equivocada, que el hecho generador son los actos administrativos que de manera general contemplan cambios en la clasificacin o en los usos del suelo, o en las normas sobre edificabilidad.
251

25

Por ejemplo, la propiedad de un inmueble en una fecha determinada o la compra de un bien, como ocurre con otros tributos.

De una interpretacin integral se deduce, con total claridad, que el hecho generador de la obligacin tributaria de participacin en plusvala est constituido por: (1) las decisiones administrativas que (2) configuran acciones urbansticas segn lo establecido en el artculo 8 de la Ley 388 de 1997, y que (3) autorizan especficamente a destinar el inmueble a un uso ms rentable, o bien a incrementar el aprovechamiento del suelo, permitiendo una mayor rea edificada. Se requiere la concurrencia de estos tres elementos; en modo alguno es suficiente uno de los tres. Hay un cuarto elemento, que hace parte de las normas relativas al clculo de la base gravable y es que las autorizaciones en cuestin produzcan efectivamente un incremento en los precios del suelo. Por esta razn, en algunos acuerdos municipales que regulan la participacin en plusvala, para dar una mayor claridad al contribuyente, y en general a todas aquellas entidades y personas que
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tienen relacin con la administracin de este tributo, han adoptado la frmula de que el hecho generador es la autorizacin especfica para destinar el inmueble a un uso ms rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo o del espacio areo urbano, permitiendo una mayor rea edificable, en los casos sealados de manera general por la ley.26 Cuando el hecho generador guarda relacin no con decisiones normativas sino con la realizacin de obras pblicas, la situacin es un poco ms sencilla porque el hecho generador es la ejecucin de la respectiva obra, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen.

26

Incorporacin de suelo rural a suelo de expansin urbana; consideracin de parte del suelo rural como suburbano; establecimiento o modificacin del rgimen o de la zonificacin de usos del suelo o autorizacin de un mayor aprovechamiento del suelo o del espacio areo urbano en edificacin, bien sea elevando el ndice de construccin o la densidad, el ndice de ocupacin o ambos a la vez.

A partir de las disposiciones de la Ley 388 de 1997, se ilustra a continuacin la manera como est regulado el tributo participacin en plusvala: El siguiente esquema ilustra el artculo 73 de la Ley 388 de 1997:

1) Acciones urbansticas (que regulan el suelo urbano)

2) Incremento del aprovechamiento del suelo (usos ms rentables, mayor edificabilidad, obras pblicas)

3) Genera beneficios (para los propietarios de tierra en trminos de mayor valor del suelo)

4) Dan derecho a las entidades pblicas a participar en las plusvalas o incrementos en los precios del suelo

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Las acciones urbansticas producen los beneficios o incrementos en el precio del suelo, mas no la obligacin tributaria de pagar la participacin en plusvala. Ellas son, apenas, el primer paso para la configuracin del tributo en tanto dan derecho a las entidades pblicas a participar en las plusvalas resultantes de dichas acciones. El siguiente esquema ilustra el artculo 74 de la Ley 388 de 1997, en relacin con la generacin de la obligacin tributaria de pago de la participacin:

1) Decisin administrativa

2) Configura una accin urbanstica

3) Para que surja la obligacin tributaria de participacin en plusvala se requiere, adems, una autorizacin especfica para destinar el inmueble a un uso ms rentable, o para incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor rea edificada
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4) De acuerdo con lo estatuido formalmente en el respectivo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen

El esquema muestra que no es suficiente con la realizacin de una accin urbanstica por parte de la administracin municipal como la clasificacin del suelo o la previsin de nuevos usos o de mayores edificabilidades para que surja la obligacin tributaria. Esta accin urbanstica sera uno solo de los requisitos, pues la obligacin tributaria nace cuando se obtiene una autorizacin especfica para destinar el inmueble cada inmueble en particular a un uso ms rentable o para incrementar el aprovechamiento del suelo con una mayor edificabilidad. Mal podra plantearse que el hecho generador de la obligacin tributaria es el plan de ordenamiento territorial o alguno de los instrumentos que lo desarrollan, como un decreto que adopta la reglamentacin de una Unidad de Planeamiento Zonal o un instrumento correspondiente al nivel intermedio de planeacin o, incluso, un plan parcial, pues el artculo 74 indica expresamente que la autorizacin especfica se otorgar () de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen.

La ltima frase del primer inciso del artculo 74 de la Ley 388 de 1997 indica que son hechos generadores los siguientes:
1. La incorporacin de suelo rural a suelo de expansin urbana o la consideracin de parte del suelo rural como suburbano. 2. El establecimiento o modificacin del rgimen o la zonificacin de usos del suelo. 3. La autorizacin de un mayor aprovechamiento del suelo en edificacin, bien sea elevando el ndice de ocupacin o el ndice de construccin o ambos a la vez.

Es evidente que dicha frase no puede ser tomada y analizada fuera del contexto de todo ese primer inciso, desconociendo todos los dems elementos que deben concurrir en la concrecin del hecho generador de la participacin en plusvala. De acuerdo con Alfredo Lewin Figueroa, experto en derecho tributario que realiz un estudio sobre el tema para la Secretara de Hacienda y el Departamento de Planeacin de Bogot, la autorizacin especfica est consagrada como esencial, tal como se desprende del texto de la parte inicial del artculo 74 de la Ley 388 de 1997, antes de ocuparse de la enunciacin de los hechos generadores generales. El objeto de dicha autorizacin est definido tanto en forma general como enunciativa. En forma general, la ley indica que la autorizacin especfica ser para destinar el inmueble a un uso ms rentable o incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor rea edificada. Y, en forma enunciativa, seal los tres hechos generadores mencionados anteriormente. Pero obviamente, la enunciacin de dichos hechos no se debe considerar en forma aislada, sino que se deben ubicar en el contexto de la norma, pues es norma de interpretacin que todas las partes de una disposicin se analicen ntegramente sin desconocer ninguna de ellas.27
El concepto de Lewin cita el artculo 30 del Cdigo Civil, que seala que El contexto de la ley servir para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armona.

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27

Continuando con Alfredo Lewin,

(...) como es conocido, desde el punto de vista material, se distingue el acto-regla (crea, modifica o suprime situaciones jurdicas generales, impersonales y abstractas) del acto-subjetivo (afecta una situacin jurdica individual o subjetiva). Las situaciones generales o impersonales (se dice tambin objetivas o estatutarias) son aquellas cuyo contenido es necesariamente el mismo para todos los individuos que son titulares de ellas, porque ha sido determinado por va general en las leyes o en los reglamentos; son llamadas situaciones legales o reglamentarias. Al contrario, las situaciones jurdicas individuales o subjetivas son aquellas cuyo contenido, determinado individualmente, puede variar de un titular a otro.

En ese sentido, para que se concrete el hecho generador de la obligacin tributaria de participacin en plusvala, se requiere que se produzca (1) una decisin administrativa de carcter general
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que contiene o configura una actuacin urbanstica y (2) una decisin o acto administrativo de carcter subjetivo o individual que concrete una autorizacin especfica. En consecuencia, la participacin en plusvala no nace por la sola accin urbanstica del Estado, ni le permite por s sola al Estado captar lo que le corresponde. Por lo general, el hecho generador de los tributos es realizado por el contribuyente, quien tiene una relativa libertad de incurrir en el hecho sealado por la ley como generador de la obligacin o evitarlo, no realizarlo y no quedar gravado. Por excepcin, en el caso de la contribucin de valorizacin y en la participacin en la plusvala, el hecho generador no depende de una conducta del contribuyente sino de la administracin pblica28. Pero en el caso de la participacin en plusvala relacionada con el cambio en las normas urbansticas se combinan los dos

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Por tratarse de la ejecucin de obras pblicas o la expedicin de normas urbansticas.

elementos: algunos de los requisitos para que se estructure el hecho generador dependen de la voluntad de la administracin (las decisiones administrativas que configuran acciones urbansticas) y otros, de la voluntad del contribuyente (el trmite de las autorizaciones especficas o el cambio efectivo de los usos del suelo). Una lectura aislada del artculo 74 de la Ley 388 de 1997 puede hacer pensar, equivocadamente, que en ella se hubiera adoptado como hecho generador del tributo los hechos formativos del mayor valor de la propiedad y como momento de exigibilidad de la obligacin aquellos hechos realizados por el contribuyente, en los cuales se hace efectivo el mayor valor del inmueble: solicitud y expedicin de licencia de urbanizacin y construccin29, cambio efectivo de uso, transferencia del dominio30 y adquisicin de derechos de construccin. Este esquema, as entendido, generara confusin y problemas de aplicacin prctica porque, en sentido literal, el tributo se causara con la simple decisin administrativa que configura la actuacin urbanstica. Pero el vnculo jurdico entre el particular y el Estado, la obligacin tributaria propiamente dicha, no nace en ese momento sino que queda latente, como posibilidad, y slo se har efectiva cuando se realice alguna de las situaciones denominadas por la ley como de exigibilidad. Puede decirse que el
29

257

Aunque la Ley 388, en su artculo 83, hace referencia a la solicitud de licencia de urbanizacin o construccin, el Decreto Reglamentario Nacional No. 1788 de 2004, en su artculo 6, dispone: Para la expedicin de licencias de urbanizacin o construccin y sus modalidades, tratndose de inmuebles beneficiados por el efecto de plusvala, las autoridades competentes solo podrn expedir los respectivos actos administrativos cuando el interesado demuestre el pago de la Participacin en la Plusvala correspondiente al rea autorizada.

30

Bajo ciertas condiciones.

hecho generador est sujeto a una condicin31 y, tambin, que confluyen el hecho generador y el momento de exigibilidad. Aqu cobra importancia de nuevo la diferencia entre plusvala y participacin en plusvala. Las acciones urbansticas antes indicadas son hechos generadores de la plusvala, mas no de la participacin en plusvala, para cuyo nacimiento se requiere, en todos los casos, bien sea que medie una autorizacin especfica a destinar el inmueble a un uso ms rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor rea edificada. Esta diferencia es reafirmada en los artculos 75, 76 y 77 de la
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Ley 388 de 1997, que hacen referencia a la determinacin de la base gravable (incremento en los precios del suelo), que en estos artculos la ley pasa a llamar efecto de plusvala. El artculo 75 contempla:

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Lo mismo ocurre, de alguna manera, con las normas generales que regulan usos e intensidades de uso, que son apenas una posibilidad, una virtualidad, porque para ser concretadas, convertidas en situaciones jurdicas concretas, se requiere que el propietario cumpla con las obligaciones urbansticas que determine el respectivo plan de ordenamiento territorial o los instrumentos que lo desarrollen y, adems, que obtenga una licencia que le permita construir. Y esas normas pueden ser variadas sin que haya lugar a indemnizacin alguna de parte de la administracin, en tanto las normas generales y abstractas, de inters pblico, como son las urbansticas y ambientales, no crean derechos adquiridos. Por lo tanto, mal podra pensarse que surge una obligacin tributaria de una norma de inters general y abstracto.

Efecto plusvala resultado de la incorporacin del suelo rural al de expansin urbana o de la clasificacin de parte del suelo rural como suburbano. Cuando se incorpore suelo rural al de expansin urbana, el efecto plusvala se estimar de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. Se establecer el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con caractersticas geoeconmicas homogneas, antes de la accin urbanstica generadora de la plusvala. Esta determinacin se har una vez se expida el acto administrativo que define la nueva clasificacin del suelo correspondiente. (Negrilla fuera de texto).

Los artculos 76 y 77 reproducen la misma expresin:

Artculo 76. Efecto plusvala resultado del cambio de uso. Cuando se autorice el cambio de uso a uno ms rentable, el efecto plusvala se estimar de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. Se establecer el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con caractersticas geoeconmicas homogneas, antes de la accin urbanstica generadora de la plusvala. (Negrilla fuera de texto). Artculo 77. Efecto plusvala resultado del mayor aprovechamiento del suelo. Cuando se autorice un mayor aprovechamiento del suelo, el efecto plusvala se estimar de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. Se determinar el precio comercial por metro cuadrado de los inmuebles en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con caractersticas geoeconmicas homogneas, antes de la accin urbanstica generadora de la plusvala. En lo sucesivo este precio servir como precio de referencia por metro cuadrado. (Negrilla fuera de texto).
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Incluso, hay una definicin legal de plusvala en el ya comentado Pargrafo 1 del artculo 61, que dispone: Al valor comercial al que se refiere el presente artculo, se le descontar el monto

correspondiente a la plusvala o mayor valor generado por el anuncio del proyecto u obra (). (negrilla fuera de texto). Solamente hay un artculo de la Ley 388 de 1997, el 80, que habla de las acciones urbansticas como generadoras de la participacin en plusvalas, pero se trata de una norma que recoge aspectos procedimentales y no los elementos esenciales del tributo que estn regulados por los artculos 73 y 74 de esta ley.
Artculo 80. Procedimiento de clculo del efecto plusvala. El Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, la entidad que haga sus veces o los peritos tcnicos debidamente inscritos en las Lonjas o instituciones anlogas, establecern los precios comerciales por metro cuadrado de los inmuebles, teniendo en cuenta su situacin anterior a la accin o acciones urbansticas; y determinarn el correspondiente precio de referencia tomando como base de clculo los parmetros establecidos en los artculos
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75, 76 y 77 de esta ley. Para el efecto, dentro de los cinco (5) das hbiles siguientes a la adopcin del Plan de Ordenamiento Territorial, de su revisin, o de los instrumentos que lo desarrollan o complementan, en el cual se concretan las acciones urbansticas que constituyen los hechos generadores de la participacin en la plusvala, el alcalde solicitar se proceda a estimar el mayor valor por metro cuadrado en cada una de las zonas o subzonas consideradas. (Negrilla fuera de texto).

Dos comentarios adicionales a esta norma: de todas maneras, hace referencia a las acciones urbansticas que constituyen los hechos generadores de la participacin, pero esta alusin no excluye tener en cuenta todos los elementos contemplados en el artculo 74, es decir, la autorizacin especifica, as como la norma general de interpretacin de los textos jurdicos ya sealada, en el sentido de que todas las partes de una disposicin deben ser analizadas ntegramente, sin desconocer ninguna de ellas.

Toda la secuencia se puede sintetizar de la siguiente manera:

Decisin administrativa que configura una accin urbanstica

Es uno de los requisitos para que se configure el hecho generado

Produce eventualmente un incremento en los predios del suelo

Puede ser de carcter general (plan de ordenamiento territorial, instrumentos que lo desarrollan) o particular

Se calcula el incremento en los precios del suelo y se liquida la participacin en plusvala, una vez se expide la norma general. El clculo y la liquidacin se realizan tambin de manera general

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Slo se origina la obligacin tributaria cuando se autoriza de manera especfica

Se establece, en concreto, el monto de la participacin que ser pagado mediante una declaracin individual (privada u oficial)

El anterior anlisis es de especial importancia para determinar la aplicacin del principio constitucional de irretroactividad en materia tributaria. Si el hecho generador, como se ha demostrado en detalle, implica, adems de una decisin administrativa que configure una accin urbanstica, una autorizacin especfica para destinar el terreno a un uso ms rentable o para darle un mayor aprovechamiento en edificacin, proceder el cobro de la participacin en plusvala en todos los casos en que dicha autorizacin especfica no se haya concretado.

Surge la inquietud sobre la aplicabilidad de lo dispuesto en el artculo 80, inciso 2 de la Ley 388 de 1997, que seala que dentro de los cinco (5) das hbiles siguientes a la adopcin del Plan de Ordenamiento Territorial, de su revisin, o de los instrumentos que lo desarrollan o complementan, el alcalde solicitar se proceda a estimar el mayor valor por metro cuadrado en cada una de las zonas o subzonas consideradas. Una aplicacin restringida de esta disposicin conducira a pensar que en el caso de que se apruebe un acuerdo de plusvalas y no se hayan realizado los avalos para el clculo del efecto de plusvala, estara perdida para el respectivo municipio la posibilidad de recaudar la participacin en plusvala en relacin con los terrenos beneficiados por incremen262

tos en los precios del suelo, como consecuencia de normas urbansticas de carcter general adoptadas con anterioridad a la expedicin del acuerdo. En este evento, de aceptar esta interpretacin, se estara ante una inequidad en relacin con los propietarios del suelo que van a ser gravados con la participacin en plusvala y ante una prdida de recursos para el municipio, por efecto de la aplicacin restrictiva de una norma de procedimiento. Consideramos, sin lugar a dudas, que dado que la participacin en plusvala requiere una serie de actos para su concrecin, mal podra considerarse como preclusivo el trmino fijado en el artculo 80. Es evidente que si no se haba adoptado un acuerdo de plusvalas, no tena sentido para la administracin municipal tramitar el clculo del efecto de plusvalas. Pero esto no quiere decir que no pueda hacerlo en el momento en que se adopte el acuerdo general de plusvalas y quede habilitada la administracin para el cobro. En este caso, consideramos que, por razones de equidad y eficiencia del tributo, procede el clculo del efecto y la determinacin de la participacin para todos aquellos terrenos en relacin con los cuales no se haya concretado el hecho generador de la obligacin tributaria en la forma ya indicada.

Por ltimo, queda preguntar si un plan de ordenamiento territorial o un decreto reglamentario de una zona urbana de la ciudad, que regula algn mbito de planeacin intermedia,32 o incluso un plan parcial, contiene autorizaciones especficas. El plan de ordenamiento territorial, como ya se ha analizado en este libro, es el instrumento bsico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal, y se define como el conjunto de objetivos, directrices, polticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo fsico del territorio y la utilizacin del suelo. De acuerdo con Alfredo Lewin es, ante todo, un instrumento de planeacin de las acciones urbansticas y no la ejecucin de ellas mismas. Es la carta de navegacin, el marco en el cual se debern adelantar las acciones y actuaciones urbansticas a mediano y a largo plazo, y cuyo contenido tiene carcter normativo, pues contiene disposiciones generales e impersonales. Uno de sus componentes, las normas urbansticas, son definidas por el artculo 15 de Ley 388 de 1997 como aquellas que regulan el uso, la ocupacin y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbansticas indispensables para la administracin de estos procesos. (Negrilla fuera de texto). El mismo artculo define las normas urbansticas estructurales entre las cuales se incluye la clasificacin del suelo como (...) las que aseguran la consecucin de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las polticas y estrategias de mediano plazo del
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32

Como los decretos que reglamentan en Bogot las unidades de planeamiento zonal.

componente urbano; y las normas generales como () aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, as como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelacin, urbanizacin, construccin e incorporacin al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del permetro urbano y suelo de expansin. (Negrilla fuera de texto). Siguiendo un criterio material, y aqu retomamos a Lewin, el plan de ordenamiento territorial en modo alguno constituye una decisin o acto administrativo que autorice de manera especfica usos ms rentables o mayores edificabilidades del suelo, pues no contiene decisiones individuales o subjetivas. Es un instrumento de planeacin general, no referido especficamente o de manera particular a predios determinados (aunque su nivel de especificidad puede variar de un municipio a otro). Desde el punto de vista tcnico, el plan de ordenamiento no contiene determinaciones de carcter subjetivo e individual para predios determinados, sino que se limita a fijar reglas genera264

les, impersonales y abstractas. En general, se refiere a zonas o sectores, como principal unidad de su estructura; salvo algunas excepciones como los inmuebles de inters cultural, que no son objeto de participacin en plusvalas, no se refiere a inmuebles determinados. En conclusin, el plan de ordenamiento pertenece a la etapa de planeacin y es la culminacin de la fase de formulacin del plan33. As, una cosa es la planeacin de la ciudad que se quiere y otra, la realizacin y ejecucin de dichos propsitos. El plan de ordenamiento se puede llevar a cabo parcialmente y quedarse sin ejecucin en parte: puede autorizar de manera general usos que no se hagan efectivos, orientar el crecimiento de la ciudad hacia zonas que permanezcan sin urbanizar, puede autorizar mayor edificacin en zonas donde en realidad no se edifique en el nivel autoriza33

El Decreto Reglamentario Nacional 879 de 13 de mayo de 1998, define la etapa de formulacin del plan como aquella que termina con la expedicin del acuerdo o decreto que lo adopta y la diferencia claramente de la etapa de implementacin, la cual comprende las acciones para hacer realidad los propsitos del plan (artculos 25 y 26).

do. Es decir, si bien tiene la capacidad de generar un efecto plusvala (incremento en los precios del suelo), no cumple la condicin de autorizacin especfica para considerar que su sola expedicin implica que se consolida dicho efecto. Tampoco nacen de l obligaciones tributarias particulares. Es un requisito previo a partir del cual se podrn concretar, en un futuro, dichas obligaciones. La ley deja un amplio margen a los municipios para determinar y crear los instrumentos que desarrollen el plan de ordenamiento territorial. Algunos de estos instrumentos corresponden, incluso, a elementos que legalmente hacen parte del mismo plan, pero cuya aprobacin, por razones de orden tcnico, se difiere en el tiempo (por ejemplo, los Planes Maestros). Tal como expresa Lewin Figueroa, a diferencia del plan de ordenamiento, el objeto de dichos instrumentos no es toda sino una parte de la ciudad, bien sea un rea o zona34, o bien determinada red o sistema; son ms detallados que el plan de ordenamiento, pero tampoco contienen autorizaciones especficas, pues sus determinaciones son tambin de carcter general y abstracto; algunas regulan los usos principales, complementarios, compatibles o restringidos, pueden incluir normas mnimas y mximas de densidad o de ocupacin del suelo o de edificabilidad o regular la mezcla de usos. La definicin de rangos (mnimos y mximos) es usual en este tipo de normas, por lo que es imposible afirmar que constituye una autorizacin especfica una norma urbanstica que define que se podr alcanzar un ndice de construccin sobre rea til hasta de 1,7 o entre 1 y 2,5. Tampoco puede ser considerada una autorizacin especfica una norma que prev una variada posibilidad de usos y establece las reglas generales para su implantacin.
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34

Por ejemplo, los decretos que reglamentan las unidades de planeamiento zonal o cualquier otro mbito intermedio de planeacin.

Los planes parciales, como ya se ha analizado en detalle, son el instrumento obligado para ciertas clases de suelo y para las operaciones urbanas especiales o macroproyectos. Segn el artculo 15 de la Ley 388 de 1997, pueden contener directrices urbansticas especficas que orientan la correspondiente actuacin u operacin urbana, en aspectos tales como el aprovechamiento de los inmuebles. Tambin, normas urbansticas especficas para la correspondiente unidad de actuacin o para el rea especfica objeto de la operacin urbana objeto del plan: definicin de usos especficos del suelo, intensidades de ocupacin y construccin, retiros, aislamientos, empates y alturas. La especificidad se predica en relacin con el rea u operacin urbanstica, pero no necesariamente con autorizaciones.
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Habra que analizar concretamente en cada caso si los planes parciales expedidos en cada uno de los municipios contienen autorizaciones especficas. Puede suceder que un plan parcial que utilice todas las herramientas proporcionadas por la Ley 388 de 1997 en lo relativo al sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios, los mecanismos de financiacin, los instrumentos de gestin, etc., llegue a autorizaciones especficas. Esta es una situacin deseable pero no generalizada. Por lo tanto, habr casos en que los planes parciales s contengan autorizaciones especficas, concretas, particulares de usos ms rentables o mayores edificabilidades, y habr casos en que no, y los planes parciales tendrn un carcter general. Eso depende del ejercicio autnomo de la facultad de regulacin de los usos del suelo en la esfera de cada administracin municipal o distrital y de la manera como conciban los instrumentos de planeamiento y de gestin contemplados por la Ley 388 de 1997. En el caso de que un plan parcial llegue a autorizaciones especficas, probablemente estar acompaado de la expedicin de certificados de derechos de construccin o de algn ttulo similar,

expedido por la fiducia o entidad gestora, o por la adjudicacin de lotes urbanizados para restituir los aportes. En estos casos, reiteramos, se puede dar una autorizacin especfica y habr lugar al nacimiento de la obligacin tributaria, y el mismo plan deber establecer las bases para calcular la participacin en plusvala e, incluso, su forma de pago, que luego ser exigible en los trminos previstos en el artculo 83 de la Ley 388 de 1997. Retomando a Lewin, los instrumentos que desarrollan el plan de ordenamiento territorial son decisiones que continan la labor iniciada por ste y, en tanto definen de manera general cambios futuros en la normativa urbanstica, producen efecto plusvala para ciertas zonas o reas de la ciudad tambin de manera general, por efecto del comportamiento del mercado inmobiliario, pero slo cuando se produzca una autorizacin especfica se concretar para el particular propietario de un terreno determinado ese incremento en los precios del suelo. Por regla general, de los instrumentos que desarrollan el plan de ordenamiento no nace ninguna obligacin tributaria; sta slo se concretar cuando se materialice dicha autorizacin. Estos instrumentos son tambin de planeacin, pero a un nivel ms detallado, y no por ello pasan a ser instrumentos de ejecucin o de implementacin ni contienen autorizaciones especficas que generen derechos subjetivos. Por lo tanto, la conclusin sobre estos instrumentos ser la misma que la referida al plan de ordenamiento: forman parte de un conjunto de actos sucesivos de los cuales se genera un efecto plusvala potencial, hipottico, que se podr hacer efectivo cuando se concrete en cada predio una autorizacin especfica, momento en el cual se consolida el efecto plusvala y nace la obligacin tributaria. En conclusin, una revisin integral de la legislacin urbanstica permite establecer que slo existe una autorizacin especfica cuando se expide una licencia de urbanizacin o de construccin o cuando se expiden certificados de derechos de construccin. Hasta este momento, si bien las acciones urbansticas definidas en el artculo 74 de la Ley 388 de 1997 pueden produ267

cir incrementos en el precio del suelo, que son o no validados por el mercado, la obligacin tributaria de exigir el pago en la participacin en plusvala permanece latente hasta tanto el propietario o poseedor no concrete el mayor aprovechamiento del suelo. En sntesis, las condiciones para que nazca la obligacin tributaria de participacin en plusvala y para que sta sea exigible son las siguientes:

que exista una decisin administrativa, que dicha decisin configure una accin urbanstica que produzca un incremento en los precios del suelo y que se concreten en una autorizacin especfica.

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4.4.4. Base gravable

La base gravable es el efecto plusvala o incremento en los precios del suelo, que se calcula con base en dos avalos, el primero, que establece el precio del suelo antes de la accin urbanstica generadora de la plusvala, y el segundo, que lo establece despus de dicha accin. La entidad o persona encargada de estimar el efecto de plusvala establecer un solo precio por metro cuadrado de los terrenos o de los inmuebles, segn sea el caso, aplicable a toda la zona o subzona geoeconmica homognea. Para la determinacin de las zonas geoeconmicas homogneas de que trata el artculo 6 del Decreto 1420 de 1998, se podr aplicar lo previsto en la Resolucin 2555 de 1988 del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi o aquellas que la modifiquen, sustituyan o adicionen35.
35

De conformidad con el Decreto Nacional No. 1788 de 2004.

La diferencia entre esos dos precios, antes y despus de la respectiva accin urbanstica, es el efecto plusvala, que, multiplicado por el rea total del terreno objeto de la participacin en plusvala, arroja el efecto total de plusvala. El artculo 3 del Decreto 1788 de 2004 aclar un vaco del artculo 77 de la Ley 388, en relacin con el clculo del efecto de plusvala en caso de que se autorice mayor edificabilidad, al disponer que Para calcular el efecto de plusvala previsto en el artculo 77 de la Ley 388 de 1997, en el caso de la autorizacin especfica de un mayor aprovechamiento del suelo en edificacin, se tendr en cuenta la incidencia de la edificabilidad adicional autorizada sobre el valor del suelo, lo cual remite a la utilizacin de la tcnica residual, que es la ms adecuada para este tipo de casos. Los avalos se realizan con base en los criterios que ya fueron explicados: al anlisis de los potenciales edificatorios y de usos de la norma urbanstica (tanto la anterior como la posterior), destinacin econmica del terreno, existencia de infraestructuras y servicios y condiciones fsicas de la zona geoeconmica homognea. Tanto para la norma anterior como para la posterior se debe verificar si efectivamente el mercado valida la norma adoptada, es decir, si el proyecto que se va a realizar, con base en la norma urbanstica de uso e intensidad de uso, es efectivamente comercializable. De conformidad con la resolucin No. 762 de 1998 del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, artculo 4, el mtodo (tcnica) residual
Es el que busca establecer el valor comercial del bien, normalmente para el terreno, a partir de estimar el monto total de las ventas de un proyecto de construccin,
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acorde con la reglamentacin urbanstica vigente y de conformidad con el mercado del bien final vendible, en el terreno objeto de avalo. Para encontrar el valor total del terreno se debe descontar al monto total de las ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad esperada del proyecto constructivo. Es indispensable que adems de la factibilidad tcnica y jurdica se evale la comercial del proyecto o sea la real posibilidad de vender lo proyectado.

Segn Joseph Roca Cladera, Director del Centro de Poltica del Suelo y Valoraciones, CPSV, de la Universidad Politcnica de Catalua, Espaa36,
Este sistema de obtencin del valor del suelo, en base a su ms intensivo y mejor uso posible, es decir, imaginando como si estuviera vacante, consiste en su estimacin mediante la detraccin del valor de inmuebles actuales en venta del conjunto de gastos y beneficios de construccin y promocin obteniendo residualmente el valor
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del terreno. Su aplicacin, pues, se encuentra estrechamente vinculada a la de los mtodos del coste de reposicin y de mercado: de este ltimo, en tanto el valor de los inmuebles ha de ser conocido en base al anlisis del mercado; y del coste, en cuanto es por este sistema por el que obtendremos el conjunto de gastos y beneficios de la ejecucin material y promocin. El mtodo residual es especialmente til para la determinacin del valor del suelo en reas sin mercado de solares vacantes, o con un mercado caracterizado (como a menudo sucede) por una extrema falta de transparencia.

El uso de la tcnica residual supone el clculo del potencial de edificabilidad del terreno analizado, aplicando la normatividad urbanstica correspondiente en todos sus aspectos y sobre las caractersticas especficas del terreno. Se entiende por potencial de edificabilidad la cantidad total

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Joseph Roca Cladera, op.cit., pg. 59.

de metros cuadrados de construccin que se permite edificar en un determinado terreno, considerando el principio valuatorio del ms alto y mejor uso. Esto quiere decir que no slo se debe considerar la mayor cantidad de metros cuadrados que fsica, tcnica y legalmente sea posible edificar sobre un terreno, sino que tambin el proyecto debe ser comercialmente viable y rentable, lo cual supone prever un diseo de proyecto y producto adecuados, dentro de estndares deseables y aceptados por el mercado, en correspondencia con el sitio y localizacin y acorde con las preferencias de la demanda para ese producto y sitio. Las normas internacionales de valuacin, versin ao 2000, del International Valuation Standards Committee, sealan al respecto:
6.0 Mayor y Mejor Uso 6.1 El suelo soporta a todas las cosas que existen y, con raras excepciones, tiene una permanencia ms all de la vida de los individuos. Dada la inmovilidad del suelo, cada fraccin de bien raz posee una ubicacin nica. La permanencia del suelo tambin implica que normalmente se esperar que sobreviva a los usos y edificaciones que le sean impuestos por las personas. 6.1.1 Esta caracterstica de nico del suelo determina su utilidad ptima. Cuando se tasa el suelo edificado separadamente de las edificaciones o mejoras a o en el suelo, los principios econmicos exigen que las edificaciones o mejoras a o en el suelo se tasen segn lo que contribuyan o le resten al valor total de la propiedad. Por lo tanto, el Valor de Mercado de la tierra basada en el concepto de mayor y mejor uso refleja la utilidad y permanencia del suelo en el contexto de un mercado, considerando que las edificaciones constituyen la diferencia entre el valor de la tierra sola y el Valor de Mercado del conjunto edificado. 6.2 Muchas propiedades se tasan como una combinacin de suelo y edificaciones. En tales casos, normalmente el Tasador estimar el Valor de Mercado tomando en cuenta el mayor y mejor uso de la propiedad edificada.
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6.3 El mayor y mejor uso se define como: El uso ms probable de una propiedad que es fsicamente posible, apropiadamente justificado, legalmente permitido, financieramente factible y que resulta en el valor ms alto de la propiedad que se tasa. 6.4 Un uso que no es legalmente permitido o fsicamente posible no puede considerarse como un mayor y mejor uso. No obstante lo cual, un uso que sea legalmente permitido y fsicamente posible podr requerir una explicacin del tasador que justifique por qu ese uso es razonablemente probable. Una vez que el anlisis establece que uno o ms usos son razonablemente probables, se procede a probar su factibilidad financiera. El uso que resulte en el valor ms alto, conforme a otras pruebas, se considera el mayor y mejor uso.37

En resumen, se debe establecer la incidencia en el precio del suelo de la nueva edificabilidad o los nuevos usos autorizados, de conformidad con las tcnicas y principios antes mencionados, para
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determinar si hay lugar o no al cobro de la participacin en plusvala y el monto de la misma. De conformidad con el artculo 74 de la Ley 388, ltimo inciso,
En el mismo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen se especificarn y delimitarn las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbansticas contempladas en este artculo, las cuales sern tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvala o los derechos adicionales de construccin y desarrollo, cuando fuere del caso.

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Esperanza Durn de Gamez, Bases para una alternativa de modificacin de los artculos 24 y 25 de la Resolucin IGAC 762 de 1998. Propuesta preliminar presentada a consideracin de los participantes en el Curso de desarrollo profesional sobre recuperacin de plusvalas como instrumento de promocin del desarrollo urbano en Amrica Latina, Lincoln Institute of Land Policy, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, CIDER, Universidad de los Andes, Cartagena de Indias, 13 a 17 de septiembre de 2004.

Una interpretacin hasta ahora restringida de esta disposicin ha causado uno de los mayores problemas para la aplicacin de la participacin en plusvala. De una manera un tanto aislada, se ha argumentado que slo cuando hay un cambio en el rgimen de usos del suelo o se autoriza un mayor aprovechamiento, se pueden definir las zonas que sern tenidas en cuenta para determinar el efecto de plusvala. Esta disposicin, que es de carcter procedimiental y no sustancial, implic un desconocimiento de los autores de la Ley 388 de 1997 de la situacin predominante en el pas con referencia a los estatutos urbanos o cdigos de usos del suelo, que haban asignado de manera general normas de uso y edificabilidad muy generosas y, en ocasiones, ilimitadas. Esta circunstancia ha hecho poco interesante la adopcin de la participacin en plusvalas en muchas ciudades, sobre todo en aquellas que no prevn cambios importantes en trminos de incorporacin de nuevo suelo para usos urbanos o transformaciones importantes en trminos de edificabilidad y usos. Los artculos 80, 81 y 82 de la Ley 388 de 1997 prevn las normas de procedimiento para el clculo del efecto plusvala y la determinacin de la participacin en plusvala. A continuacin se presenta un resumen: 1. Expedicin de la decisin administrativa que contiene la accin urbanstica generadora de plusvala. 2. Dentro de los cinco das hbiles siguientes a su expedicin, el alcalde (o el funcionario que para ello delegue) solicitar al Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, a los catastros descentralizados, o a los peritos privados inscritos en Lonjas de Propiedad Raz o instituciones anlogas (en adelante el avaluador), se proceda a estimar el mayor valor por metro cuadrado en cada una de las zonas o subzonas consideradas.
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3. El avaluador cuenta con un plazo inmodificable de sesenta (60) das hbiles para ejecutar lo solicitado. Transcurrido este trmino, y sin perjuicio de las sanciones legales a que haya lugar por la morosidad del funcionario o los funcionarios responsables, y de la responsabilidad contractual en el caso del perito privado, la administracin municipal o distrital podr solicitar un nuevo peritazgo que determine el mayor valor o monto de la plusvala, de acuerdo con los procedimientos y parmetros instituidos en este mismo artculo. 4. El alcalde podr pedir la revisin y la impugnacin del avalo dentro de los cinco (5) das siguientes a la fecha en que la entidad que realiz el avalo lo ponga en su conocimiento. La impugnacin puede proponerse directamente o en subsidio de la revisin38. Corresponde a la entidad y al perito que realizaron el avalo pronunciarse sobre la revisin planteada dentro de los quince das siguientes a su presentacin39.
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Este paso est reglamentado en el artculo 15 del Decreto 1420 de 1998. Por otra parte, el artculo 16 seala que Se entiende por revisin el trmite por el cual la entidad solicitante, fundada en consideraciones tcnicas, requiere a quien practic el avalo para que reconsidere la valoracin presentada, a fin de corregirla, reformarla o confirmarla. La impugnacin es el trmite que se adelanta por la entidad solicitante del avalo ante el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, para que ste examine el avalo a fin de corregirlo, reformarlo o confirmarlo. De acuerdo con el artculo 17 del Decreto 1420 de 1998, Al Instituto Geogrfico Agustn Codazzi le corresponde resolver las impugnaciones en todos los casos. Una vez decidida la revisin y si hay lugar a tramitar la impugnacin, la entidad que decidi la revisin enviar el expediente al Instituto Geogrfico Agustn Codazzi dentro de los tres (3) das hbiles siguientes al de la fecha del acto por el cual se resolvi la revisin. Pargrafo 1. Al decidirse la revisin o la impugnacin, la entidad correspondiente podr confirmar, aumentar o disminuir el monto del avalo. Pargrafo 2. El plazo para resolver la impugnacin ser de quince (15) das hbiles y se contar desde el da siguiente a la fecha de presentacin de la impugnacin.

5. Una vez en firme el clculo o determinacin del efecto de plusvala, por metro cuadrado calculado, para cada una de las zonas o subzonas objeto de la participacin, el alcalde municipal liquidar, dentro de los cuarenta y cinco das siguientes, el efecto plusvala causado en relacin con cada uno de los inmuebles objeto de la misma y aplicar las tasas correspondientes, de conformidad con lo autorizado por el concejo municipal o distrital, para determinar la participacin en plusvala. 6. A partir de la fecha en que la administracin municipal disponga de la liquidacin del monto de la participacin correspondiente a todos y cada uno de los predios beneficiados con las acciones urbansticas, contar con un plazo de treinta das hbiles para expedir el acto administrativo que la determina y para notificarlo a los propietarios o poseedores, lo cual proceder mediante tres avisos publicados en ediciones dominicales de peridicos de amplia circulacin en el municipio o distrito, as como a travs de edicto fijado en la sede de la alcalda correspondiente. Contra estos actos de la administracin proceder exclusivamente el recurso de reposicin dentro de los trminos previstos para el efecto en el Cdigo Contencioso Administrativo. 7. Para los fines de publicidad frente a terceros, una vez en firme el acto administrativo de liquidacin del efecto plusvala, se ordenar su inscripcin en el folio de matrcula inmobiliaria de cada uno de los inmuebles. Para que puedan registrarse actos de transferencia del dominio sobre los mismos, ser requisito esencial el certificado de la administracin en el cual se haga constar que se ha pagado la participacin en la plusvala correspondiente. 8. Cualquier propietario o poseedor de un inmueble objeto de la aplicacin de la participacin en la plusvala podr solicitar, en ejercicio del recurso de reposicin, que la administracin revise el efecto plusvala estimado por metro cuadrado definido para la correspondiente zona o subzona en la cual se encuentre su predio y podr solicitar un nuevo avalo.
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Para el estudio y decisin de los recursos de reposicin que hayan solicitado la revisin de la estimacin del mayor valor por metro cuadrado, la administracin contar con un plazo de un mes calendario, contado a partir de la fecha del ltimo recurso de reposicin interpuesto en el cual se haya pedido dicha revisin. Los recursos de reposicin que no planteen dicha revisin se decidirn en los trminos previstos en el Cdigo Contencioso Administrativo.

4.4.5. Tarifa
La tarifa estar entre el 30 y el 50% del efecto plusvala o incremento en los precios del suelo, segn lo decida cada Concejo Municipal.
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4.4.6. Momento de exigibilidad

Como ya se indic, por regla general, coinciden el hecho generador de la obligacin tributaria y el momento de exigibilidad. De conformidad con el artculo 83 de la Ley 388 de 1997, la participacin en la plusvala slo ser exigible en el momento en que se presente, para el propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya declarado un efecto plusvala, cualquiera de las siguientes situaciones: 1. Solicitud (expedicin, de acuerdo con el Decreto 1788 de 2004) de licencia de urbanizacin o construccin. 2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la participacin en la plusvala generada por la modificacin del rgimen o zonificacin del suelo. 3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aclarando que este momento procede siempre y cuando se haya concretado el hecho generador y no antes.

4. Mediante la adquisicin (habra sido ms tcnico el trmino expedicin) de ttulos valores representativos de los derechos adicionales de construccin y desarrollo, en los trminos que se establecen en el artculo 88 y siguientes de la Ley 388 de 1997. El trmite establecido por la Superintendencia de Notariado y Registro para la inscripcin de la liquidacin de la participacin en plusvala y para el registro de transferencias de dominio de inmuebles cuando no se ha concretado el hecho generador, puede consultarse en la pgina www.territorioysuelo.org.

4.4.7. Exencin de terrenos destinados a vivienda de inters social?

En el pargrafo 4 del artculo 83, la Ley 388 de 1997 dispone que Los municipios podrn exonerar del cobro de la participacin en plusvala a los inmuebles destinados a vivienda de inters social, de conformidad con el procedimiento que para el efecto establezca el Gobierno Nacional. El Decreto Reglamentario 1599 de 1998, hoy derogado, estableca en su artculo 10 que
Si por razones de conveniencia pblica el concejo municipal o distrital exonera del cobro de la participacin de la plusvala, previa liquidacin y causacin, a inmuebles destinados a la construccin de vivienda de inters social, los propietarios de stos suscribirn un contrato con la administracin en el cual, para gozar de este eximente, se obliguen a destinar el inmueble a la construccin de vivienda de inters social y a trasladar dicho beneficio a los compradores de tales viviendas.
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La derogatoria de este artculo, mediante el Decreto 1788 de 2004, obedeci a la inconveniencia de esta exencin y a las dificultades administrativas para su implementacin.

La idea de que los terrenos destinados a vivienda de inters social deben ser exonerados de la participacin obedece a una confusin: se asume, equivocadamente, que el monto de la participacin, en cualquier caso, es trasladado por el propietario a los precios de la vivienda, es decir, al comprador. La participacin en plusvala recae exclusivamente sobre el propietario de suelo y no sobre el constructor, como, de manera equivocada, se acostumbra pensar. Habitualmente no coinciden el propietario y el constructor. El constructor debe salir a comprar el suelo para desarrollar sus proyectos. En ese momento, el constructor descuenta del precio del suelo que le pretende cobrar el propietario el monto correspondiente a la participacin en plusvala, para, luego, cuando solicite la licencia, pagarlo a la administracin. De esta manera, se reduce el valor que se apropia un agente pasivo como el
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propietario a favor de inversiones de gran beneficio social, como las previstas con los recursos de la participacin en plusvala. El precio del suelo, en tanto no se trata de una mercanca producida, no se forma a partir de los costos de construccin, sino que es de naturaleza residual: es formado a partir del precio de venta de los productos inmobiliarios (viviendas u oficinas que se puedan construir en l) menos los costos de construccin y la ganancia del constructor. Por lo tanto, el propietario del suelo exige para s el valor mximo que la demanda por ese suelo est dispuesta a pagar, incluso en la vivienda de inters social. Es decir que, haya o no sido aprobada la participacin en plusvalas, los propietarios del suelo estn cobrando el mximo posible por el valor de suelo, lo cual significa que las plusvalas estn previamente incorporadas en el precio del suelo40.

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Una ampliacin de este anlisis ecnomico, puede encontrarse en la pgina www.territorioysuelo.org. Vanse, en especial, los trabajos de Martim Smolka, Carlos Morales Schechinger y Samuel Jaramillo.

4.4.8. Formas de pago

La participacin en la plusvala podr pagarse mediante una cualquiera de las siguientes formas (artculo 84 de la Ley 388 de 1997):
1. En dinero efectivo. 2. Transfiriendo a la entidad territorial o a una de sus entidades descentralizadas, una porcin del predio objeto de la misma, del valor equivalente a su monto. Esta forma slo ser procedente si el propietario o poseedor llega a un acuerdo con la administracin sobre la parte del predio que ser objeto de la transferencia, para lo cual la administracin tendr en cuenta el avalo que har practicar por expertos contratados para tal efecto. Las reas transferidas se destinarn a fines urbansticos, directamente o mediante la realizacin de programas o proyectos en asociacin con el mismo propietario o con otros. 3. El pago mediante la transferencia de una porcin del terreno podr canjearse por terrenos localizados en otras zonas de rea urbana, haciendo los clculos de equivalencia de valores correspondientes. 4. Reconociendo formalmente a la entidad territorial o a una de sus entidades descentralizadas un valor accionario o un inters social equivalente a la participacin, a fin de que la entidad pblica adelante conjuntamente con el propietario o poseedor un programa o proyecto de construccin o urbanizacin determinado sobre el predio respectivo. 5. Mediante la ejecucin de obras de infraestructura vial, de servicios pblicos, domiciliarios, reas de recreacin y equipamientos sociales, para la adecuacin de asentamientos urbanos en reas de desarrollo incompleto o inadecuado, cuya inversin sea equivalente al monto de la plusvala, previo acuerdo con la admi279

nistracin municipal o distrital acerca de los trminos de ejecucin y equivalencia de las obras proyectadas. 6. Mediante la adquisicin anticipada de ttulos valores representativos de la participacin en la plusvala liquidada. En los eventos de que tratan los numerales 2 y 4 se reconocer al propietario o poseedor un descuento del cinco por ciento (5%) del monto liquidado. En los casos previstos en el numeral 6 se aplicar un descuento del diez por ciento (10%) del mismo. Pargrafo. Las modalidades de pago de que trata este artculo podrn ser utilizadas alternativamente o en forma combinada.

Los municipios que hasta el momento han aprobado e implementado los acuerdos de plusvala han venido trabajando solamente con el pago en dinero y an resta reglamentar las otras formas de pago.
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Como se indic en la introduccin, la gestin asociada con base en planes parciales es un mecanismo adecuado para establecer el pago mediante el aporte en tierra o incluso en ejecucin de obras.

4.4.9. Destinacin de los recursos provenientes de la participacin

Segn dispone el artculo 85 de la Ley 388 de 1997, el producto de la participacin en la plusvala a favor de los municipios y distritos se destinar a los siguientes fines:
1. Compra de predios o inmuebles para desarrollar planes o proyectos de vivienda de inters social.

(El artculo 101 de Ley 812 de 2003, por la cual de aprueba el actual Plan Nacional de Desarrollo, modific este numeral al disponer que los municipios destinarn no menos del 40% de los recaudos por concepto de participacin en plusvala a la compra de predios para vivienda de inters social tipo I. En el caso de Bogot, de acuerdo con esta ley, se entiende por vivienda tipo I aquella cuyo valor flucta entre 0 y 50 salarios mnimos legales mensuales).

2. Construccin o mejoramiento de infraestructuras viales, de servicios pblicos domiciliarios, reas de recreacin y equipamientos sociales para la adecuacin de asentamientos urbanos en condiciones de desarrollo incompleto o inadecuado. 3. Ejecucin de proyectos y obras de recreacin, parques y zonas verdes y expansin y recuperacin de los centros y equipamientos que conforman la red del espacio pblico urbano. 4. Financiamiento de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo de inters general. 5. Actuaciones urbansticas en macroproyectos, programas de renovacin urbana u otros proyectos que se desarrollen a travs de unidades de actuacin urbanstica. 6. Pago de precio o indemnizaciones por acciones de adquisicin voluntaria o expropiacin de inmuebles, para programas de renovacin urbana. 7. Fomento de la creacin cultural y al mantenimiento del patrimonio cultural del municipio o distrito, mediante la mejora, adecuacin o restauracin de bienes inmuebles catalogados como patrimonio cultural, especialmente en las zonas de las ciudades declaradas como de desarrollo incompleto o inadecuado. Pargrafo. El plan de ordenamiento o los instrumentos que lo desarrollen, definirn las prioridades de inversin de los recursos recaudados provenientes de la participacin en las plusvalas.
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4.4.10. Participacin en plusvala por ejecucin de obras pblicas

El Artculo 87 de la Ley 388 de 1997 establece que
Cuando se ejecuten obras pblicas previstas en el plan de ordenamiento territorial o en los planes parciales o en los instrumentos que los desarrollen, y no se haya utilizado para su financiacin la contribucin de valorizacin, las correspondientes auto-

ridades distritales, municipales o metropolitanas ejecutoras, podrn determinar el mayor valor adquirido por los predios en razn de tales obras, y liquidar la participacin que corresponde al respectivo municipio, distrito o rea metropolitana, conforme a las siguientes reglas: 1. El efecto de plusvala se calcular antes, durante o despus de concluidas las obras, sin que constituya lmite el costo estimado o real de la ejecucin de las obras. Para este efecto, la administracin, mediante acto que no podr producirse despus de seis (6) meses de concluidas las obras, determinar el valor promedio de la plusvala estimada que se produjo por metro cuadrado y definir las exclusiones a que haya lugar, de conformidad con lo previsto en la presente ley. 2. En todo cuanto sea pertinente, se aplicarn las disposiciones de liquidacin, revisin y valor de la participacin de que trata la presente ley.
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3. La participacin en la plusvala ser exigible en los mismos eventos previstos en el artculo 83 de la presente ley. 4. Se aplicarn las formas de pago reguladas en el artculo 84 de la presente ley. Pargrafo. Adems de los municipios y distritos, las reas metropolitanas podrn participar en la plusvala que generen las obras pblicas que ejecuten, de acuerdo con lo que al respecto definan los planes integrales de desarrollo metropolitano, aplicndose, en lo pertinente lo sealado en este captulo sobre tasas de participacin, liquidacin y cobro de la participacin.

El hecho generador en este caso es la ejecucin de la obra, y se aplica la totalidad de los momentos de exigibilidad previstos en el artculo 83 de la Ley 388. Es importante tener en cuenta la siguiente comparacin entre contribucin de valorizacin y participacin en plusvala, para efectos de adoptar la decisin de cul de los dos tributos utilizar en el caso de ejecucin de obras pblicas.

Comparacin entre contribucin de valorizacin y participacin en plusvala por ejecucin de obras41

Participacin en plusvala Normas nacionales que la regulan Sujeto activo

Contribucin de valorizacin

Ley 388 de 1997. Decreto 1788 de 2004. Decreto 1420 de 1998. Municipios o distritos y sus entidades descentralizadas. reas metropolitanas.

Ley 25 de 1921. Decreto Ley 1604 de 1966. Decreto Ley 1394 de 1970. Municipios o distritos. reas metropolitanas. Departamento. Nacin. Corporaciones Autnomas Regionales (Art. 31 de la Ley 99 de 1993).
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Sujeto pasivo

Propietarios o poseedores de terrenos que se beneficien de un incremento en los precios, producido por la ejecucin de la obra.

Los propietarios y poseedores de terrenos y construcciones que reciben, o que recibirn, un beneficio representado en el mayor valor del inmueble, producido por la realizacin de una obra pblica.

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Este cuadro se elabor con base en la presentacin de Juan Guillermo Gmez Roldn Contribucin de valorizacin y participacin en plusvala, en Lonja de Propiedad Raz de Medelln y Antioquia, Lincoln Institute of Land Policy, CIDER, Universidad de los Andes, Seminario Recuperacin de plusvalas en Colombia, Medelln, 3 de marzo de 2005; y de Jorge Hernndez Rivera Contribucin de valorizacin y participacin en plusvala, en Lincoln Institute of Land Policy, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, CIDER, Universidad de los Andes, Curso de desarrollo profesional sobre recuperacin de plusvalas como instrumento de promocin del desarrollo urbano en Amrica Latina, Cartagena de Indias, 13 a 17 de septiembre de 2004.

Hecho generador Base gravable

La ejecucin de la obra. El incremento en los precios del suelo, producido por la ejecucin de la obra.

La ejecucin de la obra. El costo de la respectiva obra, dentro de los lmites del beneficio que ella produzca en los inmuebles. Se puede incrementar hasta en un 30% para costos de administracin del recaudo. El valor que resulte de la distribucin del costo de la obra (considerando tambin como criterio el beneficio o mejor condicin econmica generada al inmueble) entre los terrenos ubicados en la zona de influencia de la obra, tomando en cuenta las caractersticas fsicas y socioeconmicas de los inmuebles. A partir del momento en que el acto administrativo que la decreta o asigna est en firme.

Tarifa

Entre un 30 y un 50% de la plusvala producida por la obra.

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Exigibilidad

Expedicin de licencia de urbanizacin o construccin. Cambio efectivo del uso del inmueble. Actos que impliquen transferencia de dominio. Adquisicin de ttulos valores representativos de los derechos adicionales de construccin.

Destinacin

Cualquiera de las destinaciones Exclusivamente para financiar previstas en el artculo 85 de la la obra que causa la contribucin. Ley 388 de 1997.

Procedimiento para la aprobacin

En el acuerdo municipal que reglamenta la participacin, el Concejo Municipal adopta un procedimiento general, que no requiere de posteriores autorizaciones particulares.

Cada cobro, por cada plan de obras, debe ser aprobado de manera particular por el Concejo Municipal.

Ventajas y desventajas de aplicacin

Genera incertidumbre, desde el punto de vista de la programacin financiera. Los recaudos dependen de acciones de los contribuyentes como venta de los inmuebles o trmite de licencias y esto genera una incertidumbre que afecta la financiacin de las obras. Es difcil precisar la relacin entre el costo de la obra y los incrementos que produce en los precios del suelo.

El monto a recaudar es real y concreto desde que se disea la contribucin. Se conoce con precisin cundo ingresarn los recursos, lo cual facilita la programacin financiera. Los plazos para el recaudo son definidos por la administracin municipal. Est garantizada la financiacin de la obra, salvo errores en la definicin de sus costos.

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Los autores

Mara Mercedes Maldonado Copello. Abogada y urbanista. Profesora de la Escuela de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Nacional de Colombia (sede Bogot) e investigadora del Instituto de Estudios Urbanos de la misma universidad. Ha coordinado, desde 2003, las actividades del programa del Lincoln Institute of Land Policy en Colombia. Trabaja, como investigadora, el tema del significado tico y jurdico del derecho a la ciudad, el estatuto de la propiedad, la informalidad y las transformaciones de la regulacin jurdica estatal en los temas territoriales. Como asesora y consultora, ha participado en diversos procesos de ordenamiento territorial y de adopcin de instrumentos de gestin del suelo a nivel nacional, regional y municipal, en particular la adopcin del acuerdo de plusvalas en Bogot y la estructuracin de la Operacin Urbanstica Nuevo Usme y el Macroproyecto Gonzalo Vallejo Restrepo de Pereira, centrados en la movilizacin de plusvalas para ofrecer suelo urbanizado para vivienda social. Juan Felipe Pinilla Pineda. Abogado de la Universidad de los Andes, Master en Poltica Territorial y Urbanstica de la Universidad Carlos III (Madrid). Actualmente, hace parte del equipo de trabajo del programa del Lincoln Institute of Land Policy en Colombia. Apoya, como asesor jurdico, a la Gerencia de Planes Parciales de la Subdireccin de Gestin Urbanstica del Departamento Administrativo de Planeacin Distrital de Bogot, a travs del convenio interinstitucional entre el DAPD y la Universidad Nacional de Colombia No. 210 -005. Particip en la formulacin de los Planes Zonales del Borde Norte de Bogot y del Borde Sur, denominado Operacin Urbanstica Nuevo Usme. Es profesor de las Facultades de Derecho de la Universidad de los Andes y de la Universidad del Rosario.

Juan Francisco Rodrguez Vitta. Arquitecto de la Universidad de los Andes, Master en Planificacin Territorial, Medioambiental y Urbana en la Universidad Politcnica de Valencia (Espaa), con nfasis en Gestin Urbanstica y Territorial. Actualmente, coordina el convenio interinstitucional con la Universidad Nacional de Colombia, que se encarga de apoyar y asesorar al Departamento Administrativo de Planeacin Distrital de Bogot en los procesos de formulacin y seguimiento a los planes parciales. Hizo parte del equipo del programa del Lincoln Institute of Land Policy en Colombia y de los proyectos desarrollados por el CIDER de la Universidad de los Andes, Plan de Ordenamiento Zonal del Borde Norte de la ciudad y Plan de Ordenamiento Zonal para la Operacin Urbanstica Nuevo Usme. Fue subdirector de Planeacin Estratgica del IDU. Ha sido coordinador de proyectos inmobiliarios y ha participado en la elaboracin de un Plan General de Ordenacin Urbana y Planes Parciales, en Espaa. Natalia Valencia Dvila. Biloga. Especialista en Planificacin y Administracin del Desarrollo Regional, con nfasis en Ordenamiento Territorial, del CIDER de la Universidad de los Andes. Actualmente est en proceso de culminacin de estudios de Maestra en el CIDER, con el trabajo de investigacin Resistencia a la expansin urbana a partir de la reivindicacin de lo rural: reconstruccin de un conflicto en la Localidad de Usme en Bogot. Hace parte del equipo del programa del Lincoln Institute of Land Policy en Colombia. Particip en la formulacin de los Planes Zonales del Borde Norte de Bogot y en los procesos de estructuracin de la Operacin Urbanstica Nuevo Usme y el Macroproyecto Gonzalo Vallejo Restrepo en Pereira.