ALGUMAS QUESTES SOBRE A CAPTURA REGULATRIA

Daniel Bregman

ALGUMAS QUESTES SOBRE A CAPTURA REGULATRIA

Daniel Bregman

Rio de Janeiro

Agosto de 2006

Sumrio
1. Introduo 4 2. Ambiente da regulao: falhas de mercado e informao assimtrica 5 3. Captura regulatria na teoria econmica 7 4. Ambiente institucional e regulao 10 5. Sugestes de leitura 12 6. Consideraes finais 13 7. Referncias Bibliogrficas 14

ALGUMAS QUESTES SOBRE A CAPTURA REGULATRIA

Daniel Bregman

Resumo
Este trabalho pretende explicar alguns aspectos da relao entre o regulador e os grupos de interesse. Para tal, alguns conceitos importantes sero discutidos e os principais modelos formulados para esse fim sero apresentados. As crticas aos modelos, a importncia das instituies para a real compreenso da captura regulatria e uma peuqena lista de trabalhos empricos sero apresentados. Espera-se contribuir para a melhor compreenso do leitor do problema apresentado. Palavras-chave: Captura; grupos de interesse; instituies.

1. Introduo
O reconhecimento das falhas de mercado e a necessidade de interveno estatal para corrigi-las j so antigas na teoria econmica. Neste trabalho pretende-se apresentar essas falhas de mercado e discutir a interveno estatal na economia, nem sempre motivada por elas. Um dos elementos mais importantes da regulao econmica, em particular daquela destinada aos servios consumidos pela quase totalidade da populao, o poder de seus instrumentos sobre a distribuio de renda. Ao intervir, o regulador deve no s promover o bem da populao como um todo, mas ser o rbitro de interesses contraditrios. Obviamente os grupos afetados pela regulao procuraro, sempre que possvel, influenciar a deciso do regulador a seu favor. Freqentemente os grupos com os interesses em questo tm algo a oferecer a quem promove a regulao (apoio poltico ou recursos), assim fundamental que se conhea os interesses e objetivos de quem regula para melhor compreender o jogo regulatrio. Outra restrio a complexidade da ao regulatria: o caso de um regulador com total discricionariedade um afronte realidade de todos os pases. Dependendo da organizao institucional de cada Estado, a agncia regulatria, o Poder Judicirio e os polticos podem ter mais ou menos influncia sobre o resultado final da interveno. Espera-se que cada ator do jogo regulatrio tenha o seu prprio interesse (que o termo ator seja entendido no como uma instituio formal, mas algo vago o suficiente para abrigar as divergncias de interesses existentes no interior de uma mesma instituio), o que torna mais difcil a tarefa de se analisar a ao regulatria e os interesses aos quais ela se prope a atender. Os economistas vm trabalhando o tema intensamente desde os anos 1970. Apresentaremos a evoluo da abordagem terica do comportamento do regulador em

resposta presso exercida pelos grupos de interesse e discutiremos a fragilidade dos modelos formulados. Devemos nos perguntar se esses modelos so adequados para explicar a captura, e o que pode ser feito para melhor-los. Devido s dificuldades do tratamento dos interesses dos grupos de presso e de indefinies acerca do poder regulatrio (autonomia das agncia, por exemplo), no chegaremos a concluses definitivas, mas esperamos contribuir para a melhor compreenso do leitor das questes relativas interao entre os responsveis pela regulao e os grupos de interesse. Explicaremos tambm a importncia dos trabalhos empricos, e indicaremos alguns deles. O artigo est dividido em cinco sees, alm dessa introduo. A seguir, apresentaremos a falhas de mercado (justificativa econmica para a regulao) e a informao assimtrica, presente no ambiente em que a regulao promovida. Na terceira seo a evoluo da captura regulatria na teoria econmica ser apresentada. Em seguida, discutiremos a importncia das instituies em nossa discusso. Antes da concluso, uma pequena seo foi formulada para a apresentao de alguns trabalhos empricos.

2. Ambiente da regulao: falhas de mercado e informao assimtrica

Antes de apresentarmos o tratamento da teoria econmica para a regulao e as questes relativas captura do regulador, necessria (e extremamente til) uma breve apresentao de algumas caractersticas do ambiente em que a regulao executada. Nesta seo trataremos das falhas de mercado e da assimetria de informaes entre regulador e regulado. A regulao, antes de tudo, justificada pela existncia de falhas de mercado, pois na presena destas, o timo social no atingido quando cada agente otimiza sua utilidade, refletindo, assim, uma alocao ineficiente de recursos. As falhas de mercado podem ser divididas em externalidades e monoplios naturais. De uma maneira geral, uma externalidade um custo ou um benefcio gerado por uma atividade econmica que no arcado ou apropriado pelo agente responsvel pela atividade econmica. Assim, quando h uma externalidade, o mercado no capaz de gerar uma alocao de recursos ideal para tal se torna necessria alguma espcie de interveno. O Estado deve procurar internalizar as externalidades, ou seja, fazer com 1 que o agente arque cs os custos ou desfrute dos benefcios de sua atividade . Na ausncia de interveno, um bem cuja produo causa uma externalidade positiva (benefcio social) tente a ser sub-ofertado enquanto outro que resulta num custo social tende a ser sobre-ofertado. Um monoplio natural qualquer atividade aonde, dado o nvel da demanda e a estrutura de custos, a quantidade socialmente tima e minimizadora de custos realizada por
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As externalidades tambm esto presentes naqueles mercados aonde os indicadores de concentrao industrial no indicam qualquer existncia de poder de mercado. A legislao ambiental, por exemplo, emerge como uma interveno do Estado naquelas atividades que causam alguma espcie de dano ao meio-ambiente.

apenas uma firma. Neste caso, os custos fixos representam uma grande parcela da estrutura de custos, de modo que a entrada de uma segunda firma, que incorreria nos 2 mesmos custos fixos, resultaria numa notvel piora de eficincia produtiva de ambas . Entretanto, a atuao de uma nica firma no mercado e sua inteno de maximizar o lucro (em especial nos mercados de utilidades de rede, em que o consumo massificado e no h substitutos para os servios) devem levar a uma alocao ineficiente de recursos, salvo casos especiais, e improvveis, de composio da demanda. Assim, h um claro conflito entre eficincia alocativa e produtiva, que deve ser solucionado pela interveno do Estado atravs da regulao. Num ambiente de falhas de mercado, em especial de monoplio natural, o poder pblico deve interferir nas escolhas de uma firma e, para que bem o faa, precisa conhecer profundamente as atividades da firma para induzi-la a prover o servio de maneira eficiente. O conhecimento das informaes econmico-financeiras e operacionais, nesse contexto, fundamental. A prpria firma, no entanto, a melhor conhecedora dessas 3 informaes , e razovel assumir que ela no as fornecer caso possa ter seus lucros comprometidos pela atuao do regulador. Portanto, as decises tomadas pelo regulador esto subordinadas s informaes fornecidas pelos regulados. Como no dispe de instrumentos de mensurao, o melhor que tem a fazer o regulador criar um sistema que induza a firma a revelar as informaes que ele necessita ou a induza a ser eficiente e repartir ganhos de eficincia com os consumidores (Pinto Jr e Pires, 2000). Para reduzir a assimetria de informaes ( impossvel elimin-la, mas a agncia regulatria pode e deve tentar reduzi-la) as agncias precisam estar a par das questes relativas ao setor. Para tal, a agncia inevitavelmente deve incorrer em custos: contratao e treinamento de pessoal, por exemplo, o que aumenta os custos de regulao. Com a constatao de que a regulao necessria quando h falhas de mercado e que o regulador est sujeito s informaes que a firma fornecer para promover a regulao, passemos para a terceira seo, que resumir o tratamento da captura regulatria pela teoria econmica.

Este trabalho no pretende realizar uma discusso profunda dos conceitos de monoplio natural, e nem mesmo do melhor modo de regul-los. O leitor interessado deve consultar os trabalhos de Arajo (1997) e Joskow (2005). 3 Para uma discusso da informao assimtrica no contexto das diversas teorias da firma, ver Azevedo (1998). J em Fiani (2002) o leitor encontrar uma apresentao mais detalhada das fontes de informao assimtrica racionalidade limitada, incerteza e complexidade na teoria dos custos de transao. Pinto Jr e Pires (2000) e Joskow (2005) analisam mais detalhadamente a informao assimtrica na regulao. O segundo trabalho avana dos incentivos para que o regulado fornea as informaes.

3. Captura regulatria na teoria econmica

Faz-se necessrio, antes da apresentao e da discusso das vertentes tericas e dos 4 modelos, apresentarmos alguns conceitos importantes, a saber, de grupos de interesse e renda econmica. Um grupo de interesse, idia formulada por Olson (1965), uma associao que visa promover o interesse comum de seus membros. O autor conclui que um grupo pequeno que tenha um interesse comum na proviso de um bem pblico se organiza sem a necessidade de qualquer ao coercitiva. Grandes grupos, no entanto, precisam de incentivos adicionais. Um determinado grupo se organiza com vistas a se apropriar de determinada renda econmica, ou seja, o retorno obtido alm do custo de oportunidade de um recurso econmico. Apresentemos agora um histrico da abordagem da captura na 5 teoria econmica . Antes de Stigler (1971) duas correntes dominavam a abordagem do comportamento do regulador na teoria econmica: a NPT e a Teoria da Captura. Nos prximos pargrafos abordaremos os principais argumentos e a fraqueza de cada teoria. A NPT (Normative Analysis as a Positive Theory) se propunha a tratar a regulao de uma forma um tanto peculiar: os aspectos normativos (como deveria se comportar o regulador) at ento no eram claramente separados dos aspectos positivos (como ele de fato se comportava) nas abordagens tericas. A existncia de falhas de mercado (apresentadas na seo anterior) eram as principais razes para a regulao de determinada indstria. As crticas mais comuns a essa abordagem so a ausncia da explicao do mecanismo de funcionamento da regulao (assim, a teoria no conclui que a regulao existe para corrigir uma falha de mercado, mas assume que o regulador assim o faz) e a falta de evidncia emprica (as indstrias reguladas no so necessariamente monoplios naturais). A outra corrente que procurava explicar o comportamento do regulador era a Teoria da Captura. A constatao de que no havia forte correlao entre as falhas de mercado e a regulao numa indstria motivou o seu surgimento. Haveria captura do legislador quando o aparato regulatrio fosse criado para atender a demanda por regulao da indstria e do regulador quando a agncia atendesse aos interesses da indstria com o tempo. A Teoria da Captura, no entanto, no explica como a indstria controla a regulao. Os motivos pelos quais o produtor beneficiado pela regulao, e no os demais grupos de interesse (consumidores, por exemplo), no so explicados. Apenas parte-se do princpio que a regulao benfica ao produtor. A TC tambm tem dificuldade para explicar os motivos da desregulamentao. O trabalho de Stigler (1971) emblemtico: representou um divisor de guas na abordagem terica do comportamento do regulador.

Uma excelente reviso dos principais estudos empricos acerca da importncia dos grupos de interesse na formulao das polticas pblicas apresentada por Potters e Sloof (1996). 5 Este histrico foi inspirado nos trabalhos de Fiani (1998) e Viscusi (1995).

Apesar de no chegar a concluses muito diferentes daquelas da Teoria da Captura, o trabalho de Stigler inovou ao se propor a integrar a anlise da economia e do comportamento poltico. Os polticos no utilizariam seu poder para promover o bem comum, mas seriam, como todos os agentes, maximizadores de uma funo utilidade. Assim, os grupos de interesse poderiam influenciar a regulao fornecendo ajuda financeira ou de qualquer outro tipo para os polticos. Nesse contexto, a noo de falhas de governo ganha espao na discusso terica sobre a regulao. A noo de falhas de governo importante no s para se tentar aprimorar a atuao do regulador (discusso de autonomia das agncias, por exemplo), mas para bem selecionar aqueles setores que devem ser regulados. Antes do desenvolvimento da Teoria Econmica da Regulao, que teve seu incio com o trabalho de Stigler, a determinao de uma indstria a ser regulada se dava apenas pela observao das falhas de mercado e dos custos de regulao (entendidos no seu sentido direto, ou seja, os custos de implementao da regulao e de operao da agncia). Com o desenvolvimento da idia de falhas de governo, a seleo dos setores que necessitam de regulao se torna to realista quanto complexa: os objetivos do governo, que tm a sua importncia reconhecida na nova abordagem, so certamente mais complexos do que os de uma firma. Stigler aponta os modos pelos quais o Estado pode beneficiar determinada indstria e especula sobre o que determinaria a escolha de uma indstria como beneficiria dos favores estatais. Para tal ele prope uma teoria da oferta e da demanda da regulao: a indstria que demanda a regulao deve procurar o vendedor desse produto, ou seja, o partido poltico. A organizao dos partidos polticos gera custos, o que por si s j um incentivo para o partido captar recursos da indstria. Infelizmente, Stigler no aprofunda sua abordagem. Contudo, ele argumenta que os custos de se proteger a indstria (via regulao) aumentam quanto maior for a indstria, pois maior ser a oposio do grupo afetado. Peltzman (1976), influenciado pelo trabalho de Stigler, elaborou um modelo aonde o regulador procura maximizar seu apoio poltico cedido por diversos grupos de interesse de maneira a permanecer em seu cargo. Dessa forma, o preo regulado ficaria distante tanto daquele vigente em concorrncia perfeita quanto do preo de monoplio (caso contrrio, produtores ou consumidores estariam insatisfeitos, e o regulador no estaria maximizando seu apoio poltico). Peltzman conclui que o poder pblico incentivado a promover a regulao justamente quando o preo est prximo daquele de concorrncia perfeita ou de monoplio. Quando o preo vigente est prximo daquele que maximiza o apoio poltico, no h grandes incentivos para a implementao da regulao, pois os benefcios polticos adicionais seriam pequenos, insuficientes para compensar os custos de implementao e operao de uma agncia. Aps apresentar o modelo de Peltzman, no qual o regulador age ativamente visando maximizar seu apoio poltico, vale a discusso de como funciona essa maximizao na presena de informao assimtrica. Teria o regulador condies de maximizar sua utilidade na ausncia de uma estrutura de incentivos suficiente para fazer a firma fornecer todas as informaes necessrias regulao? O regulador enfrentaria, assim, uma grande dificuldade para atingir seu ponto timo, o que no o impede de buscar a

maximizao, dado que ele sabe que as informaes fornecidas pela firma no so necessariamente verdadeiras ou completas. Na verdade, o regulador enfrenta uma restrio para a sua maximizao, mas seu comportamento maximizador compatvel com o modelo de Peltzman. Outro modelo desenvolvido no intuito de explicar o comportamento do regulador frente aos grupos de interesse foi formulado por Becker (1983). Diferente do modelo anterior, o regulador apenas responde presso exercida pelos grupos. A capacidade dos grupos de exercer presso depende inversamente de seu tamanho e diretamente dos recursos utilizados para tal fim (o modelo avana, pelo menos de maneira geral, na dinmica da influncia dos grupos sobre o regulador). O autor reconhece que para que um grupo de interesse ganhe uma renda adicional com a regulao, necessrio que haja uma perda de maior montante para os demais grupos. Diferentemente de Peltzman, ele enfatiza, assim, o papel das falhas de mercado sobre a regulao. Becker tambm chega a um resultado distinto quando o assunto a indstria a ser regulada: a probabilidade de regulao de uma indstria que apresenta falhas de mercado maior que a de uma indstria que no apresenta, pois o benefcio agregado dos grupos maior. Este resultado, que se aproxima ao da NPT, vai claramente ao encontro do atingido no modelo de Peltzman. Outra concluso importante que a regulao ineficiente seria inibida pela prpria ao dos grupos. O Estado, portanto, atua na maior parte dos casos para aumentar a eficincia do sistema, ainda que isso se d pela ao de grupos de interesse que buscam seus objetivos particulares. Por motivos que discutiremos mais detalhadamente adiante, em especial a prpria complexidade da ao regulatria, os modelos tericos foram muito criticados. Antes mesmo das formulaes de Peltzman e Becker, Richard Posner alertava para o fato dos subsdios cruzados (preos que superam os custos em alguns mercados compensarem preos abaixo de custos em outros) serem uma marca das indstrias reguladas. Essa prtica, incompatvel com a maximizao de lucros, ignorada pelos modelos apresentados, o que segundo Posner (1971) uma considervel deficincia emprica. J Fiani (2004) argumenta que os modelos da teoria econmica da regulao assumem que o regulador tem bem mais autonomia do que de fato ele possui. O autor tambm critica tais modelos por no dar a devida ateno para os diferentes ambientes institucionais em que a regulao se processa. Chega-se concluso de que os modelos no formam um corpo terico consistente. No mesmo trabalho, o autor segue criticando os modelos ao argumentar: A abordagem desses modelos deve ceder lugar a um tratamento da regulao econmica como um processo, onde interagem no apenas grupos de interesse, mas tambm vrios agentes reguladores com objetivos polticos prprios, mediados por um quadro institucional que delimita e define suas responsabilidades e as possibilidades de interveno desses agentes reguladores e dos grupos de presso. (Fiani, 2004, p.82). J que os modelos pecam por no explorar o ambiente institucional, que importante para a compreenso da regulao, trataremos dessa discusso na prxima seo, a

comear com a apresentao de um caso na regulao das tarifas de telecomunicaes no Brasil no qual os modelos apresentados anteriormente no seriam capazes de explicar a atuao do regulador, justamente por assumir que a agncia regulatria teria mais autonomia do que de fato ela tem.

4. Ambiente institucional e regulao

Apresentaremos o caso brasileiro, ocorrido em junho de 2003, em que o conflito entre dois agentes reguladores acerca do reajuste das tarifas telefnicas ilustra a importncia do contexto institucional no processo de regulao. Aps o anncio informal da ANATEL dos percentuais de reajuste, de acordo com o mtodo de preo-teto adotado nos contratos, aes federais em vrios estados, movidos pelos rgos de defesa do consumidor (Procons), impediram a efetivao dos reajustes. O grande nmero de aes provocou dvidas quanto competncia para julgar a questo. Esse conflito de difcil compreenso do ponto de vista da teoria econmica da regulao. No h como argumentar a favor da captura dos tribunais pela indstria, uma vez que a deciso do Judicirio resultou em um ndice menor de reajuste. O problema apresentado no caso brasileiro diferente daquele abordado pela teoria: no se tem um agente regulador que tenta conciliar os interesses de indstrias e consumidores, mas um agente regulador setorial (a ANATEL) cujas determinaes so questionadas por outros agentes tambm com poder regulador (os tribunais). Esse exemplo mostra como difcil a utilizao dos modelos para a explicao de situaes especficas. Caso o regulador desfrute de autonomia (o que nem sempre ocorre), deve-se analisar suas preferncias. Passemos, ento, para um estudo mais detalhado das instituies. A noo de desenhos institucionais que aqui trabalharemos inspirada nos trabalhos de Douglas North: conjunto de instituies, suas interaes e o conjunto de regras e misses que balizam a atuao dos diferentes agentes econmicos num determinado setor de atividade. O papel de um desenho institucional reduzir a incerteza na tomada de deciso de determinado agente. Assim, as boas instituies so aqueles que permitem que os agentes tomem as suas decises num ambiente de pouca incerteza. Nesse contexto, a discusso sobre a autonomia e independncia das agncias de 6 extrema importncia . O argumento a favor da independncia das agncias que, deste modo, elas estariam menos expostas aos grupos de interesse, pois os polticos interessados em recursos e votos para a eleio seguinte no teriam o poder de oferecer vantagens aos grupos atravs da regulao (no entanto, pouco crvel que o regulador independente no tenha os seus prprios interesses e possa utilizar seu poder para consegui-los). Os crticos da maior autonomia das agncias argumentam que muito poder discricionrio poderia atrapalhar a poltica setorial do governo (democraticamente eleito, com mais representatividade junto populao que o regulador setorial). Vale ressaltar
As relaes entre a agncia e os polticos eleitos, em especial as questes relacionadas independncia, so abordadas por Pinto Jr. (2003). O trabalho tambm aborda importantes questes sobre a organizao das agncias responsveis pela regulao da energia no Brasil.
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que fatores ideolgicos, em particular sobre o papel que o Estado deve exercer na economia, muitas vezes esto presentes nesse tipo de discusso. Durao de mandatos na agncia no-coincidentes com os do Poder Executivo e mecanismos de responsabilizao individual do dirigente da agncia so algumas das medidas que podem ser tomadas para reduzir a probabilidade de ocorrncia da captura. A autonomia financeira da agncia tambm importante para que esta no esteja subordinada a rgos do governo sujeitos influncia de grupos de interesse. Este trabalho, no entanto, no pretende discutir profundamente questes relacionadas autonomia da agncia tampouco sua relao com o Executivo. Como dito anteriormente, a importncia dos arranjos institucionais dificulta a anlise do comportamento regulatrio, pois os modelos no os abordam diretamente. Vale ressaltar, entretanto, que a grande diversidade de arranjos institucionais dificulta seu tratamento mais adequado pelos modelos. Um bom exemplo o caso da Alemanha e da Nova Zelndia, aonde no existem agncias reguladoras setoriais. Apesar de reconhecerem a existncia de falhas de mercado, as autoridades desses pases acreditam que as falhas de governo seriam maiores. Cabe ento aos rgos de defesa de concorrncia observar os preos adotados e ameaar os produtores que pretendam fazer uso de poder de mercado. As associaes de consumidores tm um papel crucial nesse contexto. Os preos no so regulados a priori. Ao longo do trabalho vimos que as questes relacionadas captura regulatria, se analisadas mais profundamente, tornam-se bastante complexas. Assim, os estudos empricos tm importncia fundamental para a boa compreenso do comportamento regulatrio. Uma breve seo com algumas sugestes de leitura ser apresentada a seguir.

5. Sugestes de leitura
A revolving door (trnsito de trabalhadores da agncia para as empresas reguladas e viceversa) um fato marcante no ambiente regulatrio. Makkai e Braithwaite (1995) discutem se a revolving door levaria captura regulatria pela sua influncia no comportamento dos trabalhadores. Para tal, eles utilizam os dados da regulao das casas de enfermagem na Austrlia. No caso brasileiro existe a migrao de funcionrios (normalmente bem qualificados) das agncias para as empresas reguladas (Pinto Jr, 2003). Hellman, Geraint e Kaufmann (2003) se propem a estudar a captura nas economias de transio, do Leste Europeu e da antiga Unio Sovitica, e concluem que houve captura em tais economias: a renda econmica foi transferida para empresas privadas. Os autores exploram as peculiaridades das economias de transio, em especial, as questes relativas definio do papel do Estado na economia. O tamanho das antigas empresas estatais, e principalmente sua capacidade de empregar a mo-de-obra so vistas como fontes de captura nessas economias. Kalt e Zupan (1984) ao estudar a regulao americana da minerao de carvo encontraram notveis evidncias empricas que a ideologia dos reguladores pode ser importante na formulao da poltica do setor. J Li, Qiang e Xu (2005), ao estudar as

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reformas do setor de telecomunicaes nos pases em desenvolvimento, concluem que as reformas no setor so mais provveis naqueles pases com grande setor financeiro e populao urbana, identificados pelos autores como grupos de interesse pr-reformas. Os autores tambm exploram o papel da ideologia nas reformas. Newbery (2000) e Holburn e Spiller (2003) alertam para o fato da captura ocorrer em favor dos consumidores, uma vez que a empresa j tenha investido. Como os sunk costs (normalmente ligados a um ativo especfico) so comuns na indstria de infra-estrutura, o regulador teria incentivos para fixar uma tarifa acima do custo de operao, mas que no remunerasse os investimentos realizados, de modo a garantir um preo baixo para o servio sem que isso leve a uma interrupo de seu fornecimento. Em ambos os trabalhos ressaltado que essa poltica deve comprometer os investimentos futuros, e a importncia das instituies para que ela no seja realizada. Enquanto o primeiro se alonga na parte terica, para em seguida estudar os casos das reformas na Inglaterra e nos pases do Leste Europeu, o segundo se concentra no setor eltrico, faz uma breve reviso terica e estuda trs casos particulares: a Inglaterra, a Califrnia e El Salvador. Na anlise do caso brasileiro Salgado (2003) alerta para o fato de aps a reforma terem surgido agncias de Estado (com autonomia, sendo pouco sensveis aos interesses do governo) e agncias de governo (que atenderiam aos interesses do governo). Propostas de aperfeioamento do aparato regulatrio e das relaes entre agncia e governo so apontadas. J Arajo Jr (2005) argumenta que os reguladores setoriais e os rgos de defesa do consumidor deveriam estreitar suas relaes. O autor estuda cinco casos: telecomunicaes, energia eltrica, transporte areo, transporte ferrovirio e portos.

6. Consideraes finais
Ao longo desse trabalho procuramos discutir a captura do regulador por grupos de interesse. Como alertado na introduo, os resultados foram pouco conclusivos por conta de uma srie de dificuldades relacionadas complexidade do ambiente em que a regulao promovida. Vimos que os modelos tericos falham justamente por no tratar adequadamente das instituies, em especial por considerar que o regulador tem mais poder discricionrio do que de fato ele tem. Apresentamos os motivos pelos quais a regulao deve ser promovida (as falhas de mercado) e a evoluo da teoria econmica na tentativa de compreenso do tratamento do poder pblico dessas falhas. Introduzimos a noo de falhas de governo e as questes de necessidade ou no da regulao ao compar-las com as falhas de mercado. Foram apresentadas a noo de instituio e a sua importncia, assim como uma breve relao de trabalhos empricos, indispensveis para a boa compreenso de um fenmeno to complexo. Esperamos que o leitor esteja a par das principais questes necessrias para a compreenso do comportamento do regulador, mas sabemos das dificuldades da total compreenso das relaes entre regulador e grupos de interesse.

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7. Referncias Bibliogrficas
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