Programme Stabilite2014

R P U B L I Q U E F R A N A I S E
P R O G R A M M E
D E S TA B I L I T
2 0 1 4 - 2 0 1 7
23 avril 2014
Sommaire

Sommaire .......................................................................................................................... 1
1. Vue densemble .......................................................................................................... 3
2. Scnario macroconomique ........................................................................................ 6
3. Scnario de finances publiques ................................................................................. 12
3.1 Stratgie densemble et objectif de moyen-terme ......................................................... 12
3.2 Retour sur lexcution 2013 .......................................................................................... 15
3.3 Trajectoire des finances publiques politique inchange et trajectoire spontane ......... 16
3.4 volution du solde structurel ........................................................................................ 17
3.5 volution du solde public par sous-secteur .................................................................... 21
3.6 volution des dpenses publiques ................................................................................ 22
3.6.1 Les dpenses des administrations publiques .............................................................. 22
3.6.2 Les dpenses de ltat ............................................................................................... 26
3.6.3 Les dpenses des organismes divers dadministration centrale .................................. 29
3.6.4 Les dpenses des administrations de scurit sociale ................................................. 30
3.6.5 Les dpenses des administrations publiques locales .................................................. 32
3.7 volution des recettes publiques .................................................................................. 33
3.7.1 Les recettes des administrations publiques ................................................................ 34
3.7.2 Les recettes de ltat................................................................................................. 37
3.7.3 Les recettes des administrations de scurit sociale ................................................... 37
3.7.4 Les recettes des administrations publiques locales .................................................... 38
3.8 Dette publique et flux de crances ................................................................................ 40
4. La procdure pour dficit public excessif (DPE) ......................................................... 44
4.1 Procdure pour dficit excessif ..................................................................................... 44
4.2 Convergence vers lobjectif de moyen-terme ................................................................ 47
5. Analyse de sensibilit et comparaisons avec les programmations prcdentes .......... 48
5.1 Analyses de sensibilit .................................................................................................. 48
5.2 Comparaison la programmation prcdente ............................................................... 53
5.2.1 Comparaison avec le prcdent programme de stabilit ............................................ 53
Programme de stabilit 2014 - 2017

2

5.2.2 Comparaison avec les prvisions de finances publiques dhiver 2014 de la
Commission europenne ...................................................................................................... 54
6. Qualit des finances publiques ................................................................................. 56
6.1 Qualit des dpenses publiques .................................................................................... 56
6.1.1 Modernisation de laction publique ........................................................................... 56
6.1.2 valuation des investissements ................................................................................. 60
6.1.3 La rationalisation des dpenses de sant .................................................................. 61
6.1.4 La rationalisation des dpenses locales ..................................................................... 62
6.2 Qualit des recettes publiques ...................................................................................... 64
7. Soutenabilit des finances publiques ........................................................................ 68
7.1 Soutenabilit de la dette publique ................................................................................ 68
7.1.1 Impact du vieillissement dmographique sur les finances publiques ........................... 68
7.1.2 cart de soutenabilit ............................................................................................... 69
7.2 Engagements contingents ............................................................................................. 72
7.3 La poursuite des rformes structurelles ........................................................................ 74
8. Aspects institutionnels et gouvernance des finances publiques ................................. 76
8.1 Une gouvernance budgtaire dsormais pleinement oprationnelle .............................. 76
8.2 La poursuite de la rforme de la gouvernance budgtaire europenne le 2-pack ......... 78
8.3 Gouvernance statistique ............................................................................................... 80
8.4 Statut du prsent programme de stabilit dans la procdure interne ............................. 82
9. Annexes mthodologiques et statistiques ................................................................. 84
9.1 Annexe statistique ....................................................................................................... 84
9.2 Annexe mthodologique : Analyse structurelle du solde public ..................................... 89
9.3 Rapport sur le suivi de la correction du dficit excessif (infra annuel) et le respect
de la recommandation ................................................................................................. 92

3

1. Vue densemble
Aprs cinq annes datonie, lactivit en France a retrouv seulement fin 2013 son niveau
davant crise. Le redmarrage de lconomie est progressif et ne sest pas fait sans -coups. Les
initiatives prises au sein de la zone euro ont permis aux tensions financires de se dissiper,
notamment suite aux dcisions du Conseil europen de juin 2012 et avec limplication
croissante de la BCE annonce en septembre 2012. Mais les ajustements dans la zone euro,
notamment dans les pays qui avaient accumul de forts dsquilibres, ont pes sur
lenvironnement de la France, qui elle-mme poursuit un effort ambitieux de rduction des
dficits.
Lconomie franaise a ainsi connu en 2013 une anne de croissance faible (0,3 %
1
). Mais des
signes encourageants sont apparus en fin danne - reprise de linvestissement et de lemploi
priv, pour la premire fois depuis deux ans. La croissance est dsormais sur un rythme de
lordre de 1% par an. Lenjeu pour le Gouvernement, cest de permettre la croissance
dacclrer et lemploi priv de repartir de manire durable, afin de mieux soutenir le
pouvoir dachat des mnages, notamment les plus modestes - qui sont les premires victimes
dune conomie insuffisamment dynamique.
La stratgie du Gouvernement est double :
renforcer notre conomie et sa capacit crer de lemploi, tout en faisant des efforts
cibls pour le pouvoir dachat des plus modestes ;
poursuivre le redressement de nos comptes publics pour regagner des marges de
manuvre et faire baisser la dette publique, sans casser la croissance et en assurant le
financement de nos priorits davenir ducation et universit, justice et scurit.
Cest tout lobjet des politiques que dcrivent ce programme de stabilit et le programme
national de rformes qui laccompagne.
Cette stratgie sarticule autour de la mise en uvre du Pacte de responsabilit et de
solidarit, en parallle un effort sans prcdent de ralentissement de la dpense 50 Md
dconomies sur la priode 2015-2017.
Avec le Pacte de responsabilit et de solidarit, le cot du travail pour les entreprises, dj
rduit par le Crdit Impt Comptitivit Emploi (CICE), sera nouveau allg pour porter la
baisse totale 30 Md. Ds 2015, il ny aura plus aucune cotisation Urssaf au niveau du Smic -

1
Donnes CVS-CJO

4

en dehors des cotisations chmage. En 2016 galement, les cotisations familles seront allges
pour les salaires allant jusqu 3,5 Smic. En complment, la fiscalit pesant sur les entreprises
sera modernise et rduite : la contribution sociale de solidarit des socits (C3S), assise sur
le chiffre daffaires et non pas sur les profits de lentreprise, sera rduite partir de 2015 puis
supprime totalement lhorizon 2017 ; la contribution exceptionnelle limpt des socits
sera supprime horizon 2016 et le taux normal de cet impt baissera partir de 2017.
Paralllement, et parce quil est urgent de soutenir le pouvoir dachat des mnages modestes,
une premire mesure sera prise en 2014, et en 2015 une baisse des cotisations salariales
viendra procurer 500 euros / an un travailleur pay au Smic. Au total ce sont 5 Md de
mesures en faveur des moins fortuns qui seront prises dici 2017.
Par ces efforts, les entreprises retrouveront des marges nouvelles pour innover, investir et
pour embaucher, contribuant au redmarrage de lconomie et de lemploi. Et les mnages qui
en ont le plus besoin seront immdiatement soutenus.
Sur la base des enchanements macroconomiques habituels, le Pacte devrait permettre de
rehausser lactivit de 0,6 point lhorizon de la prvision et gnrer 200 000 emplois
supplmentaires. En pratique, ces effets devraient tre rehausss en raison des engagements
des acteurs conomiques et sociaux dans le cadre du Pacte, et plus gnralement du choc de
confiance induit par la prennisation et lamplification du mouvement de rduction des
dpenses et des prlvements obligatoires.
Paralllement, la France confirme son engagement de tenir le dficit 3% du PIB en 2015 et
concrtise leffort dconomies de 50 Md auquel elle sest engage.
Rduire le dficit public est la condition de la stabilisation puis de la diminution de la part de la
dette dans le PIB. Rduire le dficit public cest aussi lassurance du maintien de conditions de
financement favorables pour lEtat et partant, pour les entreprises et pour les mnages.
Rduire le dficit public, cest enfin la garantie que la voix de la France continue porter en
Europe - et que les pays qui sont les plus fragiles puissent compter sur une France prsente
leurs cts.
50 Md dconomies sur 2015-2017, cest ce quil faut pour ramener la progression de la
dpense publique au rythme de linflation. Cest exigeant et indit. Mais cest ce qui nous
permettra de poursuivre la rduction des dficits sans dcider de nouveaux impts.
Cet effort sera rparti quitablement entre lensemble des administrations publiques. Ltat et
les oprateurs prendront la plus grosse part de cet effort (18 Md en trois ans), en gagnant en
efficacit et en matrisant mieux encore leurs cots. Les autres champs de la dpense
apporteront une contribution sensiblement quivalente : 11 Md pour les collectivits
territoriales, dont la dpense reviendra au rythme de linflation, avec une organisation
rforme, 10 Md pour lassurance maladie, dans le prolongement des rformes structurelles
dj inities pour garantir la qualit des soins et le niveau des remboursements tout en
matrisant mieux les cots, et 11 Md pour la protection sociale, grce des rformes dj
adoptes (retraites et politique familiale notamment) et aux mesures venir (notamment
gains defficience dans la gestion des caisses de scurit sociale et stabilisation en valeur
pendant un an des prestations sociales hors minima sociaux).
5

Les agents publics seront galement sollicits par la stabilisation en valeur du point dindice de
la fonction publique, mais les efforts de recrutement dans les secteurs prioritaires sont
confirms.
Au total, lactivit en France devrait progresser de 1 % en 2014, puis 1,7 % en 2015 et 2 % en
2016-2017. Les dficits poursuivront leur baisse : 3,8 % en 2014 ; 3,0 % en 2015 pour atteindre
1,3 % en 2017. Conformment nos engagements, le solde corrig du cycle, dit structurel, sera
proche de lquilibre lhorizon 2017, grce un ajustement structurel de 0,8 point par an en
2014 et 2015 puis de 0,5 point ensuite. Tout ceci se fera sans impts nouveaux : sur lensemble
de la priode, le taux de prlvements obligatoires baissera, la part de la dpense publique
reculera de 3 points de PIB et la dette se stabilisera en 2015 avant de refluer ensuite, pour la
premire fois depuis 2006.
Cest un effort sans prcdent dans lequel sest engage la France depuis maintenant deux ans
et qui samplifiera dans les trois annes venir. Cest la condition du redressement durable de
notre pays.


6

2. Scnario macroconomique
Aprs la reprise de la croissance engage en 2013 (+0,3 %
2
), lactivit
acclrerait progressivement : +1,0 % en 2014 et +1,7 % en 2015. La croissance bnficierait
du retour de la confiance dans la zone euro, des premiers effets du Pacte de responsabilit et
de solidarit sur la comptitivit et le pouvoir dachat, et de lamlioration de lenvironnement
international.
Lapprciation de leuro depuis lt 2012 et la poursuite du rtablissement des comptes
publics, un rythme dsormais plus mesur que les annes prcdentes, ne permettraient
cependant pas encore daller sensiblement au-del du rythme de croissance potentielle
lhorizon 2015.
En 2016 et 2017, lactivit crotrait un rythme moyen de 2 % par an, refermant ainsi
progressivement lcart de production.
Ce scnario de croissance est proche de ceux de la Commission europenne et des
organisations internationales, qui prvoient une croissance de lordre de 1 % en 2014 puis une
acclration en 2015 (+1,6 % pour lOCDE, +1,5 % le FMI, +1,7 % pour la Commission
europenne dans un scnario politique inchange avant consolidation budgtaire et avant le
Pacte de responsabilit et de solidarit).
Cette prvision reste soumise diffrents alas : le rythme de la reprise en France dpendra
de manire cruciale de celui en zone euro. Le dynamisme du commerce mondial sera li
lvolution des conditions financires dans les conomies avances et la matrise des effets
sur les conomies mergentes de la normalisation progressive de la politique montaire
amricaine. Par ailleurs, le comportement des agents domestiques dpendra de lvolution de
leur confiance et de leurs anticipations.
La croissance a repris au printemps 2013 et devrait continuer de se redresser progressivement
tout au long de lanne 2014, au-del des variations trimestrielles.
Lactivit sest redresse depuis le printemps 2013. Lactivit progresse actuellement sur une
tendance d point par trimestre environ, aprs avoir stagn entre lt 2011 et le dbut 2013.
Ce redmarrage ne sest pas fait sans -coups : ainsi, aprs avoir fortement rebondi au 2
me

trimestre 2013 (+0,6 %), lactivit a connu un trs lger recul au 3
me
trimestre (-0,1 %) avant
de repartir en fin danne avec +0,3 %.

2
Croissance du PIB en 2013 au sens des comptes nationaux trimestriels qui sont corrigs des jours ouvrables.
7

La croissance devrait saffermir progressivement au dbut de lanne 2014, au-del de
soubresauts ponctuels encore possibles. Un affaiblissement temporaire de cette dynamique
nest pas exclure au 1
er
trimestre, compte tenu dun climat exceptionnellement doux et de
certains dispositifs ayant soutenu lactivit en fin danne 2013 (dblocage facilit de lpargne
salariale, anticipations du durcissement du bonus /malus cologique et augmentation de TVA
au 1
er
janvier 2014). Il serait suivi dun rebond plus marqu du PIB au printemps, en raison de
lamlioration des perspectives dactivit et par contrecoup des facteurs dfavorables en
dbut danne.
Lacclration de la reprise serait porte par le retour de la confiance des mnages et des
entreprises
Le rtablissement des conditions de la confiance favoriserait une reprise de linvestissement
des entreprises, dans un contexte damlioration des perspectives de demande.
Lamlioration du climat des affaires observe depuis le printemps 2013 est un des signaux du
retour de la confiance des entreprises. Ce mouvement devrait se renforcer avec la monte en
charge du Crdit dImpt Comptitivit Emploi (CICE) et la mise en uvre du Pacte de
responsabilit et de solidarit, qui permettront aux entreprises de voir le cot du travail
baisser de 30 Md au total et leur fiscalit se rduire de lordre de 10 Md lhorizon 2017.
la faveur de ce soutien, linvestissement des entreprises, qui sest redress au dernier
trimestre de 2013, progresserait de 1,8 % en 2014 et 5,2 % en 2015, aprs -2,3 % en 2013. Ce
retour de linvestissement serait en outre soutenu par le maintien de conditions de
financement trs favorables, permises par les afflux de capitaux en zone euro et par le
rtablissement progressif des comptes publics, conformment aux engagements pris. Par
ailleurs, les entreprises poursuivraient lgrement leur restockage, en lien avec des
perspectives de demande plus prometteuses, soutenues notamment par les mesures issues du
Pacte de responsabilit et de solidarit.
Aprs cinq ans datonie (+0,4 % en moyenne sur 2007-2012), la consommation des mnages
constituerait lautre moteur interne du retour de la croissance (+0,8 % puis +1,6 %). Le
pouvoir dachat connatrait ainsi une acclration progressive (+0,3 % en 2013, +0,7 % en 2014
puis +1,3 % en 2015 aprs une baisse de -0,9 % en 2012). Il serait soutenu par les mesures du
Pacte de responsabilit et de solidarit baisse des cotisations salariales sur les salaires
proches du Smic en 2015 et rduction de limposition des mnages situs en bas du barme de
limpt sur le revenu et par lamlioration du march de lemploi. Le retour de la confiance,
en lien avec lamlioration progressive de la situation sur le march du travail, entranerait la
dissipation des comportements dpargne de prcaution des mnages et ainsi une diminution
progressive du taux dpargne (15,6 % en 2013 puis 15,5 % en 2014 et 15,2 % en 2015). La
rduction de lpargne de prcaution serait galement conforte par le rtablissement des
comptes publics.
Lamlioration de lenvironnement international et les mesures prises en faveur de la
comptitivit viendraient soutenir les exportations

8

La demande mondiale adresse la France rebondirait en 2014 (+4,8 %) et acclrerait
encore en 2015 (+6,5 %).
En zone euro, la reprise amorce en 2013 devrait se confirmer et lactivit acclrerait, sous
leffet notamment de lapaisement des tensions financires ainsi que dune consolidation
budgtaire moins rapide, compte tenu des ajustements dj raliss. La croissance de la zone
resterait ce stade modre, du fait de disparits encore importantes, entre lAllemagne
dune part, et lItalie ou lEspagne dautre part, qui sortent peine de deux annes de
rcession.
Hors zone euro, les volutions seraient contrastes mais globalement favorables. La vigueur
de la croissance dans les conomies anglo-saxonnes se confirmerait et lactivit y acclrerait.
Cependant, elle ralentirait au Japon, en raison de linflexion restrictive de la politique
budgtaire. Dans les conomies mergentes, la croissance resterait relativement dynamique
en 2014-2015, mais elle sinstallerait sur un sentier durablement plus faible que dans la
priode pr-crise.
Les exportations rebondiraient en 2014 et 2015 (+3,4 % puis +4,7 %) compte tenu du
dynamisme de la demande mondiale et des mesures adoptes en faveur de la comptitivit.
La prvision tient compte de linflchissement des pertes tendancielles de parts de march
lexportation depuis 2008 par rapport aux annes 2000, en raison du rquilibrage de la
croissance dans les pays mergents et de lamlioration de la comptitivit hors-prix des
produits franais. court terme, la France ne tirerait pas encore pleinement profit du
dynamisme de la demande mondiale, du fait de lapprciation rcente de leuro qui dgrade
notre comptitivit-prix (le taux de change effectif nominal de la France sest accru de prs de
8 % entre juillet 2012 et mars 2014). Cependant les baisses de prlvements sociaux et fiscaux
des entreprises viendront linverse lamliorer.
La contribution du commerce extrieur la croissance deviendrait positive partir de 2015
(0,0 point en 2014 puis +0,1 point en 2015), les effets de lapprciation de leuro se dissipant
progressivement.
Les politiques publiques devraient permettre lemploi marchand de bnficier pleinement du
redmarrage de lactivit
Le redressement de lactivit et les effets conjugus du CICE et du Pacte de responsabilit et
de solidarit creraient les conditions pour enregistrer une lgre hausse de lemploi
marchand en 2014 (+15 000 postes en moyenne annuelle, soit +0,1 %) et une nette
acclration en 2015 (+160 000 postes, soit +1 %).
Aprs une anne 2013 en recul malgr de premiers effets du CICE (-125 000 postes en
moyenne annuelle en dpit dune reprise de lemploi au dernier trimestre) du fait dune
conjoncture peu favorable, lemploi marchand serait en lgre augmentation en 2014
(+15 000 postes). Lactivit repartirait progressivement au cours de lanne et permettrait
lemploi de se redresser la faveur des effets du CICE sur lemploi qui se matrialiseraient plus
fortement. En 2015, lemploi marchand acclrerait nettement (+160 000 postes), en lien avec
9

lvolution de ses dterminants usuels et tir par le CICE et le Pacte de responsabilit et de
solidarit.
Dans les secteurs non marchands, lemploi resterait dynamique en 2014 (progression nette
de +130 000 postes) du fait de la progression du nombre de bnficiaires de contrats aids.
En 2015, le soutien public par les contrats aids tant arriv maturit, la croissance de
lemploi dans les secteurs non marchands ralentirait.
Le dynamisme de lemploi dans les secteurs non marchands en 2014 (+130 000 postes) serait
principalement soutenu par les politiques de lemploi, qui resteraient fortement mobilises
court terme, de manire contra-cyclique et pour permettre aux personnes les plus loignes
du march du travail dy prendre part. Le nombre dentres en Contrats daccompagnement
dans lemploi (CUI-CAE) serait de 340 000 en 2014 et le dploiement des emplois davenir
sachverait. En 2015, lemploi non marchand se stabiliserait du fait de larrive maturit du
soutien des politiques de lemploi, la faveur de la prise de relais par les crations demplois
marchands.
Au total, 155 000 emplois seraient crs, en moyenne annuelle, en 2014 et 175 000 en 2015
dans lensemble de lconomie, lemploi priv prenant progressivement le relais des
dispositifs demploi aid.
Linflation augmenterait lgrement en restant contenue, du fait de lapprciation de leuro
Linflation augmenterait lgrement tout en restant trs modre (+1,2 % en 2014 et +1,5 %
en 2015, aprs +0,9 % en 2013, y.c. tabac). Lapprciation de leuro et la baisse du prix des
matires premires en 2013 continueraient, en raison dune propagation progressive aux prix
la consommation, limiter linflation en 2014 et 2015, mais se feraient de moins en moins
sentir. De plus, larrt de la baisse du prix du ptrole et la fin des fortes baisses de prix dans les
tlcoms entraneraient mcaniquement une acclration des prix en 2014. Laugmentation
au 1
er
janvier 2014 des taux normal et intermdiaire de TVA aurait un impact temporaire sur
linflation en 2014, tandis que le CICE aurait, via la baisse des cots de production, un effet
dsinflationniste. La progression de linflation se poursuivrait en 2015, la faveur dune reprise
plus forte de lactivit et de lemploi.
moyen terme, en 2016-2017, la croissance serait de 2 % dans un scnario de reprise
progressive
Grce au soutien du Pacte de responsabilit et de solidarit, une croissance de 2 % par an
est attendue lhorizon 2016-2017. Cela correspondrait une fermeture progressive de
lcart de production, considr comme trs creus par lensemble des organisations
internationales (-3,1 % en 2015 selon lestimation de ce programme de stabilit, -3,8 % selon
lOCDE, -2,2 % pour la Commission Europenne, et -2,0 % selon le FMI), dans un contexte de
rsorption progressive des dficits publics.
Le commerce extrieur contribuerait positivement la croissance de lconomie franaise
cet horizon. Le Pacte de responsabilit et de solidarit, ainsi que lensemble des mesures du
Pacte national pour la croissance, la comptitivit et l'emploi - et notamment le CICE -

10

continueraient de monter en charge et leur impact sur la comptitivit prix et hors-prix des
produits franais se renforcerait progressivement. Si la demande mondiale volue un rythme
proche de sa tendance de long terme, et dans lhypothse dune stabilit du taux de change de
leuro, le dficit commercial se rsorberait progressivement.
Linvestissement continuerait de progresser, accompagnant le rythme de lactivit et
bnficiant des effets du Pacte de responsabilit et de solidarit. La baisse additionnelle du
cot du travail permise par le Pacte partir de 2015, ainsi que la baisse de prlvements sur
les entreprises prvue partir de 2015 auraient des effets favorables. Le taux de marge des
entreprises se rapprocherait de son niveau davant-crise, leur permettant de maintenir un taux
dinvestissement lev sans obrer leur situation financire.
La consommation des mnages serait stimule par le retour de gains de pouvoir dachat lis
aux crations demplois et aux mesures du Pacte de responsabilit et de solidarit. Une
baisse graduelle du taux dpargne est en outre attendre, avec la dissipation progressive de
lpargne de prcaution, dans un contexte de rsorption continue des dficits publics.
Cette prvision reste sujette de multiples alas
La priode actuelle est marque par plusieurs alas portant sur le contexte international. Le
rythme de la reprise dpendra de lampleur de lacclration de la demande mondiale. Elle
pourrait savrer plus forte que prvu si la reprise en zone euro est plus vigoureuse. Des alas
demeurent galement sur le rythme de la croissance dans les conomies mergentes :
certaines sont particulirement dpendantes de la demande manant des conomies
avances et de l'volution du prix des matires premires (Russie, Brsil). De plus, de
nouveaux pisodes de tensions financires lies aux vulnrabilits externes (Argentine,
Turquie, Afrique du Sud, Brsil, Inde, Indonsie) ne sont pas exclure. Enfin, des tensions
politiques pourraient affecter la confiance des investisseurs, et fragiliser des conomies dj
en ralentissement. Par ailleurs, la raction des taux dintrt la poursuite de la normalisation
des politiques montaires reste incertaine, mme si les banques centrales ont renforc leurs
capacits indiquer aux investisseurs des orientations de moyen-terme (forward guidance).
Enfin, leuro pourrait continuer sapprcier, par exemple dans le cas dune nouvelle
dprciation des devises mergentes, ou bien se dprcier, par exemple dans le cas dune
normalisation plus rapide que prvu de la politique montaire amricaine ou dactions
dassouplissement montaire en zone euro. Les dernires prises de position de la BCE,
concerne par lapprciation de leuro et le ralentissement de linflation, incitent considrer
la deuxime hypothse comme la plus probable.
Au plan domestique, des incertitudes demeurent sur le comportement des agents privs.
Des anticipations dactivit plus favorables pourraient conduire un regain plus marqu de
linvestissement, ce qui entranerait une volution de lemploi plus favorable et tirerait
davantage la hausse les revenus des mnages et leur consommation. Limpact des politiques
menes en faveur de la comptitivit et de lemploi sera positif mais son ampleur dpendra du
comportement des entreprises. Les baisses de cot du travail pourraient se transmettre
davantage en gains de comptitivit-prix, favorables aux exportations, et en une modration
11

de linflation domestique. linverse, les entreprises pourraient privilgier davantage la
reconstitution de leurs marges.
Encadr 1 Comparaison avec la prvision macroconomique
dhiver de la Commission europenne
Le scnario macroconomique 2014-2015 est analogue dans ses grandes lignes celui de la
Commission europenne dans ses prvisions macroconomiques dhiver en date de fvrier 2014 : les
deux scnarios tablent sur une croissance du PIB de 1,0 % en 2014 et 1,7 % en 2015.
Les hypothses sous-jacentes diffrent nanmoins pour 2015 : le scnario du programme de stabilit
prend en compte dune part les effets positifs sur lactivit et lemploi du Pacte de responsabilit et
de solidarit et dautre part les mesures de rtablissement des comptes publics prvues par la France
en 2015.
La Commission prvoit un commerce extrieur plus dynamique que celui du scnario du programme
de stabilit. Les exportations seraient en hausse de 4,4 % en 2014 et 5,6 % en 2015 selon la
Commission, contre une prvision plus modeste de +3,4 % et +4,7 % dans le prsent scnario. La
Commission prvoit galement des importations plus dynamiques, et anticipe une contribution du
commerce extrieur ngative en 2015, mais sans prendre en compte les effets positifs du Pacte de
responsabilit et de solidarit sur la comptitivit franaise.
La consommation des mnages et linvestissement des entreprises sont globalement proches dans
les deux scnarios. la diffrence de la Commission europenne, le scnario du programme de
stabilit table sur une lgre acclration du restockage de la part des entreprises, et prend en
compte les efforts de rtablissement des comptes publics que la France effectuera.
Tableau 1 Scnario macroconomique 2013-2017

Taux de croissance annuel, en % 2013* 2014 2015 Moyenne 2016-2017
PIB 0,3 1,0 1,7 2
Consommation des mnages 0,3 0,8 1,6 2,3
Consommation des administrations publiques 1,8 0,4 0,8 0,3
Formation brute de capital fixe -2,1 0,2 1,3 3,3
dont entreprises non financires -2,3 1,8 5,2 4,4
Contribution des stocks 0,1 0,3 0,2 0,0
Contribution de lextrieur 0,0 0,0 0,1 0,3
Exportations 0,8 3,4 4,7 6,9
Importations 0,8 3,1 4,1 5,7
Dflateur du PIB 1,1 1,2 1,5 1,7
Dflateur de la consommation des mnages 0,6 1,1 1,5 1,75
Masse salariale (secteur concurrentiel 0,9 2,2 3,5 4,3
Salaire moyen nominal par tte (BMNA) 1,5 2,1 2,4 2,8
Effectifs salaris (BMNA) -0,6 0,1 1,0 1,4
* Comptes trimestriels Insee (corrigs des jours ouvrables) **Branches marchandes non agricoles

12

3. Scnario de finances publiques
3.1 Stratgie densemble et objectif de moyen-terme
Dans un contexte de reprise de la croissance, qui doit encore tre consolide afin de crer
plus demplois, le Gouvernement poursuit deux objectifs : soutenir la croissance et lemploi
avec la mise en place du Pacte de responsabilit et de solidarit et poursuivre la rduction
des dficits publics dans la justice, afin de retrouver des marges de manuvre, de rduire le
poids de la dette publique et de prserver la souverainet nationale. Cette stratgie
ncessite, paralllement la monte en puissance du Pacte de responsabilit et de
solidarit, de raliser 50 Md dconomies sur les dpenses publiques entre 2015 et 2017. La
baisse du cot du travail et la rduction de la fiscalit des entreprises permettront de stimuler
les crations demplois, linnovation et linvestissement, contribuant ainsi plus demploi, de
croissance et de pouvoir dachat. Le Pacte assurera galement de manire cible une baisse
des prlvements pesant sur les mnages modestes pour soutenir leur pouvoir dachat, dans
un souci de justice sociale. Enfin, la rduction du dficit public sera mene tout en prservant
le financement des priorits.
Les efforts qui sont dtaills dans le prsent programme de stabilit sinscrivent dans le
prolongement de la stratgie de redressement conduite par le Gouvernement depuis 2012.
Ces efforts permettront une rduction progressive et continue du dficit pour atteindre
lquilibre structurel des comptes publics dici la fin du quinquennat, conformment aux
engagements du Prsident de la Rpublique. Les mesures dj mises en uvre ont permis de
raliser un ajustement structurel total de 2,2 points de PIB sur 2012-2013 et damliorer le
solde public nominal denviron 1,0 point de PIB (le dficit public sest tabli 4,3 points de PIB
en 2013 contre 5,2 points de PIB en 2011). Les mesures prsentes dans ce programme de
stabilit, pour 2014 et pour la priode 2015-2017, prolongent cet effort de redressement.
Dabord port par des mesures en recettes en 2012 et 2013, lajustement des comptes publics
sera dsormais assur par des mesures dconomies sur la dpense publique de manire
stabiliser les prlvements en 2014 et les rduire ds 2015.
Le Gouvernement prendra des mesures dconomie complmentaires ds 2014, pour limiter
les carts la trajectoire prvue lautomne dernier. Ces mesures permettront de compenser
en partie les moins-values de recettes constates en 2013 et attendues en 2014 par rapport
aux dernires prvisions, qui ont dgrad llasticit des prlvements. Les cibles ont toutefois
t revues, avec un solde attendu 3,8% en 2014 puis 3% en 2015 (contre respectivement
3,6% et 2,8% dans les dernires prvisions).
Le plan dconomies annonc par le Premier Ministre le 16 avril 2014 permettra de ramener le
dficit public 3 % en 2015 et de rtablir lquilibre structurel des finances publiques,
objectif de moyen terme de la France, dici la fin de la priode de programmation.
13

Tableau 2 Trajectoire pluriannuelle de finances publiques

Les conomies annonces prservent les priorits - et notamment celle accorde la
jeunesse - avec le maintien des crations demplois prvues dans lducation nationale, la
scurit et la justice. Elles ramneront la progression de la dpense publique un rythme
proche de linflation sur la priode 2015-2017. Elles permettront ainsi une baisse de la part de
la dpense publique dans le PIB de plus de 3 points entre 2014 et 2017, de 56,7 % du PIB en
2014 53,5 % en 2017. Les premires mesures mises en uvre en 2012 et 2013 sur la dpense
ont dj port leurs fruits. La sous-excution en 2013 de la norme de dpense de ltat
(0,1 Md) et de lobjectif national de dpenses dassurance-maladie (1,4 Md) en tmoignent,
tout comme le net ralentissement de la dpense des administrations publiques (lvolution des
dpenses en valeur en 2013 a t la plus faible depuis 1998).
En 2014, les sous-excutions constates en 2013 seront consolides et sajouteront aux
dcisions des partenaires sociaux sur lassurance chmage. Conjugues aux nouvelles mesures
qui seront prsentes avant lt (annulations de crdits et stabilisation en valeur de certaines
prestations pendant un an), elles reprsenteront un effort net de redressement
supplmentaire de 4 Md.
Entre 2015 et 2017, lensemble des acteurs de la dpense publique seront mis contribution
et participeront la ralisation du plan dconomies de 50 Md. Ltat consentira un effort
de 18 Md, grce un effort structurel doptimisation de ses interventions, des gains
defficacit (systmes informatiques, achats) et en rduisant son train de vie. Les agences et
oprateurs de ltat, dont les moyens ont augment trs sensiblement sous le prcdent
quinquennat, verront leurs dpenses de fonctionnement et leurs interventions revues la
baisse, rejoignant ainsi lvolution de celles de ltat. La masse salariale publique sera
matrise travers la stabilisation de la valeur du point dindice de la fonction publique. Un
effort de 11 Md sera assur par les collectivits territoriales, ce qui ramnera leurs dpenses
en ligne avec linflation. Le projet de loi clarifiant lorganisation territoriale de la Rpublique,
qui supprimera la clause de comptence gnrale des dpartements et des rgions, y
contribuera. La dotation globale de fonctionnement sera rforme pour encourager des
comportements vertueux. Le Conseil national dvaluation des normes sattachera diminuer
le cot des dispositions normatives existantes et de veiller la matrise des nouvelles normes.
Lassurance maladie, grce la mise en uvre de la Stratgie nationale de sant, ralisera
2012 2013 2014 2015 2016 2017
Solde public -4,9 -4,3 -3,8 -3,0 -2,2 -1,3
Solde conjoncturel -0,8 -1,4 -1,7 -1,6 -1,3 -0,9
Mesures ponctuelles et temporaires (en % du PIB potentiel) -0,1 0,0 0,0 -0,1 -0,1 0,0
Solde structurel (en % du PIB potentiel) -4,0 -2,9 -2,1 -1,2 -0,8 -
Ajustement structurel 1,1 1,1 0,8 0,8 0,5 0,5
Evolution de la dpense publique en volume (en %) 1,2 1,3 0,3 -0,3 0,3 0,2
Ratio de prlvements obligatoires 45,0 45,9 45,9 45,6 45,4 45,3
Ratio de dpense publique 56,7 57,1 56,7 55,6 54,6 53,5
Dette publique 90,6 93,5 95,6 95,6 94,2 91,9
Dette publique (hors soutien financier la zone euro) 88,2 90,4 92,4 92,5 91,2 89,0

14

10 Md dconomies sans dgrader la qualit des soins et le remboursement. Enfin, 11 Md
dconomies seront ralises sur les autres dpenses de protection sociale. Les rformes dj
adoptes reprsentent un effort financier de prs de 3 Md : mesures sur les retraites
(rgimes de base et rgimes complmentaires), ainsi que sur la politique familiale. Laccord
des partenaires sociaux de mars 2014 sur lUnedic produira ses effets, qui devraient tre
complts en fin de priode pour rtablir lquilibre financier de lUnedic au total hauteur
de 2 Md. La non revalorisation pendant un an des prestations sociales (hors minima sociaux),
qui produira ses effets ds octobre 2014, reprsente une conomie de plus de 2 Md, dont 1,3
Md sur les retraites de base. Les rgimes complmentaires poursuivront les efforts engags
de manire assurer la poursuite du rtablissement de leur quilibre financier (2 Md), de
mme que la politique familiale qui sera modernise pour un montant de 0,8 Md. Parce que
les efforts defficacit doivent concerner toutes les administrations, la rorganisation et la
simplification de la gestion de la protection sociale dgagera 1,2 Md dconomies. Enfin, la
revalorisation exceptionnelle du RSA est confirme mais dcale dune anne.

Ces mesures entraneront un abaissement significatif et durable du rythme de croissance de la
dpense publique en volume. Aprs 1,1 % en 2012 et 1,3 % en 2013, le taux de croissance de la
dpense publique corrige de linflation stablirait 0,3 % en 2014 et serait de 0,1 % en
moyenne sur la priode 2015-2017.
Les baisses dimpts et de contributions sociales qui seront mises en uvre dans le cadre du
Pacte de responsabilit et de solidarit entraneront une baisse du taux de prlvements
obligatoires, qui passera de 45,9 points de PIB en 2013-2014 45,3 points de PIB en 2017.
Le Pacte de responsabilit et de solidarit sajoutera au Crdit dimpt pour la comptitivit
et lemploi, cr en 2012 et dont la monte en charge se poursuit, pour porter la baisse du
cot du travail 30 Md. Il permettra de renforcer la comptitivit des entreprises franaises
et de crer plusieurs centaines de milliers demplois lhorizon de la fin du quinquennat (cf.
encadr 9). La rduction des cotisations sociales patronales reprsente le premier volet de ce
pacte. Ds 2015, les exonrations dont bnficient les employeurs pour les salaires infrieurs
1,6 Smic seront renforces de manire ce quun employeur ne verse plus de cotisations
sociales lURSSAF pour un salari pay au Smic, en dehors des cotisations chmage ( 0
charge au niveau du Smic ), et le barme des allgements gnraux sera revu.
Plan d'conomies Cumul 2015-2017
Etat 18,0
Collectivits locales 11,0
Assurance maladie 10,0
Rformes inities dans le champ Scurit sociale 2,9
Mesures complmentaires sur les prestations et la gestion
de la protection sociale
8,1
Total plan d'conomies 50,0
15

Afin de renforcer la comptitivit des entreprises franaises lexport, les cotisations familiales
portant sur les salaires allant jusqu trois fois et demi le Smic seront abaisses de 1,8 % au 1
er
janvier 2016. Au total, ces nouveaux allgements de cotisations patronales reprsenteront
9 Md. Les travailleurs indpendants et les artisans bnficieront dune baisse de leurs
cotisations familiales (reprsentant 1 Md). Le deuxime volet du Pacte concerne la fiscalit
des entreprises, qui sera galement allge. La contribution sociale de solidarit des socits
(C3S) sera rduite dun milliard deuros ds 2015 et entirement supprime dici 2017
(reprsentant 6 Md). La contribution exceptionnelle sur limpt sur les socits sur les plus
grandes entreprises, maintenue en 2015, sera supprime compter de 2016 et le taux normal
de limpt sur les socits sera abaiss 28 % en 2020, avec une premire tape intermdiaire
en 2017.
Afin de redonner du pouvoir dachat aux salaris, les cotisations acquittes par les salaris
seront rduites au niveau du Smic, et cet allgement diminuera dgressivement jusqu 1,3
Smic. Cela reprsentera au Smic une hausse de salaire net de 500 euros par an environ, soit de
lordre de la moiti dun mois de salaire supplmentaire. La fiscalit sur les mnages
modestes sera galement allge. Ces mesures reprsenteront 5 Md horizon 2017 : elles
soutiendront le pouvoir dachat des travailleurs modestes et la consommation.
Enfin, la rduction du dficit public permettra de stabiliser le ratio de dette publique ds
lanne 2015, puis damorcer une dcrue marque partir de lanne 2016, pour la premire
fois depuis plus de dix ans, pour le ramener 91,9 points de PIB horizon 2017.
3.2 Retour sur lexcution 2013
LInsee a publi le 31 mars 2014 les premiers rsultats du compte des administrations
publiques en 2013, faisant tat dun dficit public 4,3 % du PIB en 2013 (87,6 Md). Une
dgradation de 2,7 Md a t constate par rapport la prvision sous-jacente au PLF 2014
dun dficit de 4,1 % du PIB en raison principalement dun dficit des collectivits locales
suprieur de 0,2 % du PIB la prvision.
Les rsultats pour 2013 ont confirm la matrise de la dpense (plus faible progression en
valeur depuis 1998), lexception de celle des collectivits locales, et ont montr une
volution spontane des recettes moins bonne quanticip.
Le taux de croissance de la dpense (1,3 % en volume pour 2,0 % en valeur) est en recul
de point environ par rapport au compte du PLF (1,7 % en volume pour 2,5 % en valeur). La
sous-excution de la dpense sexplique non seulement par une baisse des charges dintrts
en comptabilit nationale mais aussi, lexception des collectivits locales, par une sous-
excution de la dpense des diffrents sous-secteurs des administrations publiques.
Les prlvements obligatoires ont t infrieurs aux prvisions du PLF denviron 7 Md.
Lessentiel de cette dgradation serait imputable limpt sur les socits et limpt sur le
revenu (prs de 5 Md). Au total, llasticit agrge des prlvements obligatoires slverait
0,2 en 2013 (contre 0,4 prvu lors du PLF).

16

La rvision du solde public 2013, puisquelle saccompagne dune rvision concomitante la
baisse des dpenses et des recettes, a des consquences sur le chiffrage des actions engages
pour tenir les engagements de rduction du dficit. Comme dtaill dans la section 4.1, les
donnes notifies attestent dun ajustement structurel au sens de la Commission, notion
proche de celle deffort structurel en dpense et en recettes, suffisant pour satisfaire la
recommandation adresse la France en juin 2013.
3.3 Trajectoire des finances publiques politique inchange et trajectoire
spontane
Conformment au Pacte de Stabilit et de Croissance rvis, le programme de stabilit
prsente un scnario politique inchange, qui correspond lvolution spontane du solde
public lgislation et pratique budgtaire constantes. Ce scnario politique inchange
incorpore les volutions imputables aux rgles et lois dj en place, mais ne prend pas en
compte les mesures supplmentaires qui restent mettre en uvre pour atteindre les
objectifs de finances publiques.
Le programme se fonde sur les hypothses suivantes pour construire le scnario politique
inchange :
Sont retenues les mesures dj votes (concept de lgislation inchange ), en
recettes et en dpense, dans lensemble des lois ayant un impact sur les finances
publiques, en particulier les lois de finances, les lois de financement de la scurit
sociale et les lois de programmation des finances publiques des annes passes. Pour
ce programme, le scnario comprend donc notamment les effets des mesures prises
dans les lois de finances initiales pour 2013 et pour 2014, les lois de financement de la
scurit sociale pour 2013 et 2014, les lois de finances rectificatives de 2012 et 2013 et
les lois financires antrieures, ainsi que les rgles en dpense votes dans la loi de
programmation des finances publiques pour les annes 2012 2017, que respectent
les lois financires votes depuis lors. En particulier, la loi de programmation
pluriannuelle inclut des objectifs budgtaires ambitieux en dpense sur ltat et sur la
progression de lobjectif national dassurance maladie (Ondam), qui se sont rvls
tre des instruments efficaces de matrise de la dpense.
Sont galement retenues les pratiques budgtaires traditionnelles, telles que les
indexations de prestations (famille, pensions, etc.) et dimpts. De mme, le scnario
intgre des comportements statistiquement observs, tels que le profil du solde des
collectivits locales en fonction du cycle lectoral (notamment en ce qui concerne les
dpenses dinvestissement et les taux des impts directs locaux).
A contrario, le scnario politique inchange se diffrencie de la trajectoire du prsent
programme de stabilit en nintgrant pas les mesures dcides depuis les lois financires
pour 2014, au-del des volutions dj acquises, notamment le Pacte de responsabilit et de
solidarit.
17

Par ailleurs, ce programme prsente une trajectoire spontane de dficit qui rend compte
du rythme spontan de progression des recettes publiques, des dpenses maladie et des
dpenses de ltat. Cette trajectoire se diffrencie donc du scnario politique inchange en
ce quelle ne prend pas en compte les efforts pour respecter les normes budgtaires et les
mesures prises depuis juillet 2012. Sans les efforts programms, le dficit serait de lordre de
5 % du PIB en 2017.

Tableau 3 Trajectoire pluriannuelle de finances publiques

Pour lanne 2014, le scnario politique inchange correspond un dficit de 4,0 %. La
trajectoire cible intgre leffet des conomies annonces, de lordre de 4 Md, afin dassurer le
plein respect de nos engagements.
Pour lanne 2015 et au-del, le scnario politique inchange incorpore dune part le respect
des normes de dpenses de ltat et de lObjectif national des dpenses dassurance maladie
(Ondam) votes dans la loi de programmation des finances publiques. Il inclut dautre part les
conomies en dpense prvues par la loi de programmation pour financer le crdit dimpt
comptitivit emploi, ainsi que les mesures nouvelles en recettes votes en lois financires
depuis lt 2012. La trajectoire cible intgre en outre les baisses de prlvements obligatoires
annonces dans le cadre du Pacte de responsabilit et de solidarit entre 2015 et 2017
(imputables notamment aux baisses de cotisations sociales et la suppression ou rduction
dimpts) ainsi que les efforts en dpense mis en uvre au-del des normes et des conomies
dj votes.
3.4 volution du solde structurel
En 2013, le dficit public sest rduit de 0,6 point de PIB (4,3 % aprs 4,9 %). Leffort structurel
a t beaucoup plus important (1,6 point de PIB). Il a t port pour lessentiel par les mesures
en prlvements obligatoires des lois financires de 2013 et de 2012 (1,4 point de PIB), et par
un effort en dpense de 0,2 point de PIB (croissance de la dpense en valeur de 2,0 % qui a in
fine reprsent un effort comptable moindre que prvu compte tenu dune trs faible inflation
avec une volution du prix du PIB de 1,1 % seulement). Le faible dynamisme spontan des
recettes par rapport lactivit (-0,5 point de PIB) a rduit lajustement dit structurel
1,1 point de PIB.
(En % du PIB) 2013 2014 2015 2016 2017
Trajectoire spontane (avant mesures prises aprs juillet 2012) -6,5 -6,7 -6,4 -5,9 -5,1
Respect des normes en dpenses 0,7 1,2 1,5 1,8 2,0
Mesures en PO (prises aprs mai 2012 y.c. LFI 2014 et CICE, hors pacte de responsabilit et
contentieux)
1,5 1,4 1,3 1,3 1,2
Economies en dpense (dont rforme des retraites et accord Agirc-Arrco 2013) 0,0 0,2 0,3 0,3 0,3
Scnario politique inchange -4,3 -4,0 -3,2 -2,5 -1,6
Renforcement de l'effort par rapport la LPFP et la LFI 2014 0,2 0,2 0,3 0,3
dont conomies en dpense au-del des normes 0,2 0,6 0,9 1,2
dont Pacte de responsabilit et de solidarit : baisses de prlvements obligatoires 0,0 -0,3 -0,6 -0,9
Trajectoire cible -4,3 -3,8 -3,0 -2,2 -1,3

18

Par ailleurs, latonie persistante de lactivit est lorigine dun creusement du dficit
conjoncturel (-0,6 point de PIB), la croissance du PIB (0,3 %
3
) ayant t infrieure son
potentiel (1,4 %). Quant aux lments exceptionnels (one-offs), ils ont jou favorablement sur
lamlioration du solde public du fait du contrecoup de la recapitalisation de Dexia (cf. encadr
3), hauteur de 0,1 point de PIB.
En 2014, lamlioration du solde public (+0,5 point de PIB) serait porte par un effort en
dpense important (0,7 point de PIB). Cet effort reposera sur le respect des normes en valeur
(gel des dpenses de ltat hors intrts et pensions, croissance de lOndam 2,4 %), sur la
monte en charge des conomies lies la rforme des retraites et laccord des partenaires
sociaux sur les rgimes complmentaires Agirc-Arrco et sur lUnedic, ainsi que sur les mesures
dconomies supplmentaires que le Gouvernement prsentera avant lt. Les mesures de
hausse de recettes reprsenteraient quant elles une faible part de leffort (0,1 pt). Par
ailleurs, les contentieux fiscaux nauraient pas dimpact sur lvolution du solde public en 2014,
et la composante non discrtionnaire ne serait que trs lgrement ngative.
En 2015, la mise en uvre dune part consquente des 50 Md dconomies en dpense (cf.
encadr 4) induira un effort en dpense de 0,9 point de PIB, ce qui permettra de financer, dans
le cadre dune rduction des dficits publics, une premire baisse des prlvements
obligatoires (soit une contribution de -0,2 point lajustement structurel) dans le cadre du
Pacte de responsabilit et de solidarit. Lajustement structurel slverait ainsi 0,8 pt, tout
comme lamlioration du dficit nominal. En effet, la lgre amlioration de lcart de
production (1,7 % de croissance, contre 1,5 % de croissance potentielle) serait compense par
des lments exceptionnels pesant sur lajustement du solde public hauteur de -0,1 point de
PIB (contentieux OPCVM et prcompte mobilier, cf. encadr 3).
En 2016 et 2017, la rduction du dficit serait de 0,8/0,9 point de PIB par an. Elle proviendrait
principalement de la poursuite des conomies en dpense, lorigine dun effort en dpense
de 0,6 point de PIB chaque anne. Compte tenu du Pacte de responsabilit et de solidarit, les
prlvements obligatoires contribueraient pour -0,2 point en moyenne lajustement
structurel, qui atteindrait en net 0,5 point de PIB chaque anne. En outre, sous leffet des
mesures prises par le Gouvernement dans le cadre du Pacte, lactivit crotrait un rythme
suprieur son potentiel (2 % par an). La rsorption du dficit conjoncturel contribuerait
ainsi pour 0,3/0,4 point lamlioration du solde. Pour le reste, le contrecoup des effets des
contentieux joueraient favorablement en 2017 (cf. encadr 3). Au total, le solde structurel
atteindrait - point de PIB lhorizon de la fin de la priode de programmation.

3
Taux de croissance CVS-CJO.
19

Tableau 4 Trajectoire pluriannuelle de solde structurel et dcomposition de
lajustement structurel

Encadr 2 Mesures de correction envisages
Dans sa recommandation du 5 mars 2014, la Commission europenne a estim, sur la base des
donnes de ses prvisions dhiver, que lcart lajustement structurel recommand serait de 0,2
point de PIB environ en 2013 et en 2014 (au sens de lajustement structurel corrig ou de leffort dit
bottom-up ). Depuis, les donnes prcises portant sur 2013 ont t notifies le 31 mars par lInsee
et ces donnes dmontrent une meilleure maitrise de la dpense quanticip par la Commission (cf.
section 4.1).
Le Gouvernement a dcid que des mesures de redressement complmentaires seront prises pour
permettre un ajustement de lordre de 4 Mds du dficit 2014.
Les conomies supplmentaires ralises en 2013 sur le champ de lOndam seront prennises en
2014 avec un nouvel objectif qui intgrera la sous-consommation qui sest finalement tablie
0,75 Md de plus que prvu dans la LFSS 2014, soit 1,4 Md par rapport au niveau initial de la LFSS
2013. Cette consolidation des conomies en dpense constituera un effort supplmentaire de
0,75 Md sur le champ de lassurance maladie puisque lOndam est vot en niveau. Les moindres
dpenses Unedic, qui se sont leves 0,6 Md, seront galement prennises en 2014.
Aux mesures prcdentes, sajoute une mesure transversale de stabilisation en valeur de lensemble
des prestations sociales, hors minima sociaux, pendant un an. La revalorisation exceptionnelle
annuelle du RSA de 2% au-del des rgles maintenues dindexation habituelle est maintenue mais
galement reporte dun an. Ces mesures cumules reprsentent un gain de prs de 0,5 Md pour
les finances publiques en 2014.
Par ailleurs, le Gouvernement mettra en place une mesure en faveur des mnages les plus modestes.
Les dcisions des partenaires sociaux concernant lUnedic ainsi que des mesures complmentaires
dconomies, en particulier dans le champ de lEtat, portes par la loi de finances rectificative qui sera
prsente avant lt, viendront complter cet ensemble et garantiront le respect de la
recommandation du Conseil de juin 2013.

(en % du PIB) 2013 2014 2015 2016 2017
Solde public (1) -4,3 -3,8 -3,0 -2,2 -1,3
Solde conjoncturel (2) -1,4 -1,7 -1,6 -1,3 -0,9
Mesures ponctuelles et temporaires (en % du PIB potentiel) (3) 0,0 0,0 -0,1 -0,1 0,0
Solde structurel (en % du PIB potentiel) (1)-(2)-(3) -2,9 -2,1 -1,2 -0,8 -
Ajustement structurel 1,1 0,8 0,8 0,5 0,5
Effort structurel 1,6 0,8 0,8 0,4 0,4
Mesures nouvelles en prlvements obligatoires 1,4 0,1 -0,2 -0,2 -0,2
Effort en dpense 0,2 0,7 0,9 0,6 0,6

20

Encadr 3 Les mesures ponctuelles et temporaires prises en compte dans lvaluation du
solde structurel de la France
Pour mettre en uvre le Trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance, la France a mis en
place une rgle sur le solde structurel, qui correspond au solde public ajust des effets directs du
cycle conomique, ainsi que des lments exceptionnels et temporaires. Cette rgle permet dviter
les effets pro-cycliques dun pilotage par le solde public nominal.
Dans le cadre de ce programme de stabilit, en cohrence avec la mthode utilise dans la loi de
programmation des finances publiques 2012-2017, les lments exceptionnels et temporaires
suivants sont exclus du solde structurel :
en recettes, les pertes lies aux contentieux exceptionnels en prlvements obligatoires,
dont le moment denregistrement en comptabilit nationale nest pas prvisible car
dpendant notamment du rythme et du sens des dcisions dfinitives de justice
4
. Il sagit
notamment des remboursements aux OPCVM trangers et des remboursements au titre du
prcompte mobilier
5
;
en dpense, la recapitalisation de Dexia opre par la France, hauteur de 2,6 Md qui a
exceptionnellement pes sur le solde public 2012.
Tableau 5 Mesures ponctuelles et temporaires exclues du solde structurel (en
comptabilit nationale)

Note : linscription des chiffres dans ce tableau ne prjuge pas de lissue des contentieux, mais reflte
une volont de prudence dans les projections pluriannuelles de finances publiques. En outre, les
chiffres affichs sont susceptibles de changer avec les dcisions dfinitives de justice.

4
En comptabilit nationale, les dpenses et les recettes sont enregistres sur la base des droits constats (i.e. selon
le Systme europen des comptes de 1995 au moment de la naissance, de la transformation ou de la
disparition/lannulation dune valeur conomique, dune crance ou dune obligation ). Par consquent, limpact
des contentieux est comptabilis lanne o une dcision de justice dfinitive est rendue (tandis que
lenregistrement en comptabilit budgtaire se fonde sur les dcaissements).
5
Par rapport au programme de stabilit prcdent, la France a bnfici dun jugement favorable de la Cour de justice de
lUnion europenne dans le contentieux relatif la taxe sur les communications lectroniques : le cot qui avait t mis
ce titre en mesure exceptionnelle et temporaire lors de la loi de programmation a donc t retir.
(carts au compte central, en Md) 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Total -2,6 -0,3 -0,7 -2,7 -2,7 -0,5
Recettes 0,0 -0,3 -0,7 -2,7 -2,7 -0,5
Prcompte 0,0 0,0 0,0 -1,0 -1,0 0,0
Contentieux OPCVM 0,0 -0,3 -0,7 -1,8 -1,8 -0,5
Dpenses (Dexia) -2,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
21

3.5 volution du solde public par sous-secteur
Le redressement des comptes publics sera le rsultat dun effort sur la dpense partag par
lensemble des sous-secteurs des administrations publiques sur la priode de programmation,
dans un contexte de reprise de lactivit qui permettra un redressement spontan des
recettes. Ainsi, le solde public samliorerait de 3,0 points de PIB entre 2013 et 2017 (passant
de -4,3 % du PIB en 2013 -1,3 % du PIB en 2017).

Tableau 6 Capacit (+)/besoin (-) de financement des administrations publiques

Le besoin de financement des administrations publiques centrales (ltat et les ODAC) se
rduirait de 1,1 point entre 2013 et 2017 (3,2 % du PIB en 2013 2,1 % du PIB en 2017). Cette
rduction serait le rsultat principalement de la norme dvolution des dpenses de ltat hors
charge de la dette et pensions. Leffort total de lEtat atteindra 18 Md sur la priode 2015-
2017. Les conomies proviendront pour lessentiel de gains defficience (mutualisation accrue
sur les achats et les systmes dinformation, rduction du train de vie de ltat, recentrage des
interventions et stabilit du point dindice des fonctionnaires) ; les oprateurs et autres
agences de ltat verront leurs dpenses de fonctionnement et leurs interventions revues la
baisse. La part des dpenses de ltat dans le PIB dcrotrait nettement. Le solde des
organismes divers dadministration centrale serait proche de lquilibre horizon 2017.
Le solde des administrations de scurit sociale samliorerait de 1,6 point de PIB entre 2013
et 2017, passant dun dficit de 0,6 point de PIB un excdent de 1,0 point de PIB en fin de
priode. Outre leffet des mesures en recettes prises pour 2012 et 2013, cette amlioration
serait principalement permise par la consolidation puis laccroissement de leffort sur lObjectif
national des dpenses dassurance maladie (Ondam) qui contribuera hauteur de 10 Md
la rduction de dpense entre 2015 et 2017 par les conomies dgages suite la rforme
des rgimes de base et complmentaires de retraite et la rforme de la branche famille de
2013, ainsi que laccord Unedic sign par les partenaires sociaux en mars 2014. La poursuite
des rformes engages dans ces domaines (nouvelle convention de lUnedic pour atteindre
lquilibre financier, poursuite du rtablissement de lquilibre des pensions de retraites
complmentaires par lAgirc-Arrco et de la rforme de la politique familiale), la non
revalorisation des prestations sociales hors minima sociaux pendant un an et les conomies
dgages par les organismes de protection sociale (grce des mesures de rorganisation et
(% du PIB) 2013 2014 2015 2016 2017
Solde public au sens de Maastricht -4,3 -3,8 -3,0 -2,2 -1,3
dont solde primaire -1,9 -1,4 -0,5 0,4 1,4
tat -3,3 -3,2 -3,1 -2,6 -2,0
Organismes divers d'administrations centrales 0,1 0,1 -0,1 0,0 0,0
Administrations publiques locales -0,4 -0,4 -0,2 -0,2 -0,2
Administrations publiques de scurit sociale -0,6 -0,2 0,3 0,6 1,0
NB: Les solde prsents ici sont indiqus au sens de Maastricht.

22

de simplification de la gestion des prestations) permettront de rduire les dpenses sur le
champ des prestations sociales (hors Ondam) de 11 Md entre 2015 et 2017 (cf. infra). Ct
recettes, la question de la compensation aux administrations de scurit sociale des baisses de
cotisations et contributions sociales prvues dans le cadre du Pacte de responsabilit et de
solidarit sera traite dans les prochains textes financiers. Par ailleurs, la masse salariale serait
plus dynamique en lien avec les crations demploi lies au Pacte de responsabilit et de
solidarit.
Enfin, les administrations publiques locales participeront galement leffort de
redressement, hauteur de 11 Md sur la priode 2015-2017. Cet effort serait li
principalement une baisse des dotations engage avec une premire diminution de
1,5 Md en 2014 et un gel en 2013. Leur dficit passerait de 0,4 % du PIB 0,2 % dici la fin de
la priode de programmation. Cette volution traduirait en premier lieu lvolution spontane
rsultant du cycle lectoral, avec des dpenses dinvestissement peu dynamiques en dbut de
mandat communal. Par ailleurs, leurs dpenses courantes baisseraient, en lien avec les
rformes structurelles engages par le Gouvernement (cf. infra). Au total, la dpense
progresserait en ligne avec linflation.
3.6 volution des dpenses publiques
3.6.1 Les dpenses des administrations publiques

Tableau 7 volution de la dpense en volume,
par sous-secteur des administrations publiques

La croissance de la dpense est marque par des efforts portant sur lensemble des
administrations publiques sur la priode du prsent programme de stabilit 2014-2017. La
dpense publique a progress de 2,0 % en valeur en 2013, soit une dclration sensible par
rapport la progression de 3,0 % enregistre en 2012. Exprim en volume, le taux de
croissance de la dpense publique a t de +1,3 % du fait dune linflation faible, au sens de
lIPC hors tabac (+0,7 %). Dans un contexte damplification des conomies et de
redressement progressif de linflation, le ralentissement de la dpense serait marqu en
2014 (+0,3 % en volume) et sur 2015-2017 (+0,1 % par an en moyenne).
(moyenne annuelle, en volume et en %*) 2013 2014 2015-2017
Administrations publiques 1,3 0,3 0,1
Administrations publiques centrales (APUC) -0,2 -0,4 -0,9
Administrations publiques locales (APUL) 2,7 0,5 -0,3
Administrations de scurit sociale (ASSO) 1,7 0,6 0,3
* Dpense en volume exprime champ courant et y compris transferts entre sous-secteurs des administrations publiques
23

En 2013, la dpense en valeur a fortement ralenti (passant de +3,0 % +2,0 % en valeur),
plus quanticip au moment du PLF pour 2014. Par rapport la dernire prvision retenue
dans le PLF pour 2014, la dpense sest finalement avre moins dynamique que prvu
+2,0 % en valeur contre +2,5 % en lien avec des conomies constates sur lensemble des
administrations publiques (tat, Odac, ASSO), lexception des collectivits locales. En effet, la
norme en valeur de ltat a t sous-excute de 0,1 Md par rapport au niveau sous-jacent
du PLF 2014 et les dpenses sous Ondam ont progress de 2,4 % dexcut excut (contre
une cible de 2,7%), ce qui correspond une sous-excution de 1,4 Md par rapport au niveau
vot en LFSS 2013. Parmi les facteurs ayant tir la dpense la hausse en 2013 figure le cycle
de linvestissement local (bien que linvestissement ait t sur lensemble du cycle 2008-2013
moins dynamique que sur le cycle prcdent). Enfin, les intrts verss par les administrations
publiques ont marqu un net repli en 2013, sous leffet notamment de taux dintrt toujours
faibles.
En 2014, le net ralentissement de la dpense +1,4 % en valeur et +0,3 % en volume serait
li aux mesures dconomies ainsi qu des facteurs spontans: matrise de la dpense locale
grce la rduction des concours financiers ( hauteur de 1,5 Md en 2014 aprs un gel en
2013) ; premiers effets de la rforme des retraites et de laccord Agirc-Arrco de 2013.
Linvestissement local ralentirait par ailleurs nettement, comme cela est traditionnellement
observ en anne lectorale. Enfin, les dcisions des partenaires sociaux concernant lUnedic
ainsi que des mesures complmentaires dconomies, en particulier dans le champ de lEtat,
portes par la loi de finances rectificative qui sera prsente avant lt, viendront complter
cet ensemble.
Entre 2015 et 2017, la croissance de la dpense publique en volume serait quasi-nulle, soit
un rythme significativement abaiss par rapport la croissance potentielle, tmoignant dun
effort de redressement des comptes publics intgralement port par la dpense, et nettement
infrieur la tendance passe. La poursuite du ralentissement de la dpense traduirait la
monte en charge des mesures dj votes et de celles prsentes dans le prsent programme
de stabilit, qui porte le montant dconomies supplmentaires 50Md sur cette priode.
Les collectivits locales inflchiraient leur dpense sous leffet dune baisse cumule de
11 Mds des dotations sur trois ans, linvestissement local atteignant son point bas en 2015,
anne suivant les lections municipales ; des conomies seraient ralises sur ltat pour
assurer un effort total de 18 Md, en plus des baisses de dotations aux collectivits locales ;
enfin, la sphre sociale contribuerait fortement aux conomies, au-del des mesures prvues
pour 2014 sur les dpenses dassurance maladie. La progression de lOndam serait limite
2,0 % en moyenne sur les trois annes pour un effort total de 10 Md. Des conomies sur les
prestations et les charges de fonctionnement reprsenteraient 11 Md sur le reste de la
sphre sociale (cf. encadr 4).


24

Encadr 4 Le dtail du plan dconomies de 50 Md sur 2015-2017
Conformment aux annonces du Prsident de la Rpublique du 14 janvier 2014, le Premier
Ministre a prsent, le 16 avril dans sa communication au conseil des ministres, le dtail du
plan de rduction de 50 Md des dpenses publiques entre 2015 et 2017. Ce plan permet de
mettre en uvre le Pacte de responsabilit et de solidarit dans le respect des engagements
europens de rduction des dficits publics. Les conomies seront rparties entre les
diffrentes administrations participant aux dpenses publiques : tat et organismes
dadministration centrale, collectivits locales, organismes de scurit sociale.
Ltat et ses agences assumeront 18 Md dconomies. Celles-ci rsulteront notamment de la
poursuite de la stabilisation du point dindice de la fonction publique, du recentrage des
interventions de ltat et, plus gnralement, de gains defficience, dune mutualisation des
fonctions support et dune rduction du train de vie de ltat. Un effort particulier de
rationalisation des implantations immobilires de lEtat permettra notamment une
acclration des cessions immobilires et une diminution des dpenses lies. Les agences
seront mises contribution et verront leurs moyens humains et financiers baisser sur la
priode de programmation.
Concernant les collectivits locales, les concours financiers de ltat diminueront de 11 Md
dici 2017. Cette baisse saccompagnera de rformes structurelles, permettant de rendre
soutenable cette volution : rforme de la dotation globale de fonctionnement, ds 2015 ;
suppression de la clause de comptence gnrale, source de surcots lis aux doublons, pour
les dpartements et les rgions ; rduction du nombre de rgions ; accroissement de la taille
des intercommunalits et forte rduction du nombre de syndicats ; dbat sur lavenir des
conseils dpartementaux. La matrise du cot des normes sera en outre accrue.
Concernant lassurance-maladie, la mise en uvre de la stratgie nationale de sant, en
promouvant une meilleure efficience des dpenses (avec des rformes structurelles telles que
la rationalisation du parcours de soins, le dveloppement de la chirurgie ambulatoire et
laccroissement de la part de gnriques dans la consommation de mdicaments) permettra
de raliser 10 Md dconomies. Le taux de croissance des dpenses sur le champ de lOndam
en 2015-17 qui en rsulte sera de 2,0 % par an en moyenne.
Enfin, 11 Md dconomies seront raliss sur les dpenses de protection sociale. Sur ce
dernier volet, 2,9 Md dconomies seront dgags suite aux dcisions dj prises en 2013
quant la rforme des retraites (des rgimes de base et complmentaires) et la rforme de
la politique familiale. Le report dun an de la revalorisation des prestations sociales,
lexclusion de celles destines garantir un revenu minimal, permettra dconomiser 2 Md
supplmentaires (dont 1,3 Md sur les retraites de base et 0,7 Md sur les autres prestations
sociales). La poursuite par les partenaires sociaux de la dmarche de rtablissement de
lquilibre des rgimes de retraite complmentaires relevant de lAgirc et de lArrco et
lengagement defforts analogues dans les autres rgimes de retraites permettraient la
ralisation de 2 Md dconomies supplmentaires.
25

Le rgime dassurance-chmage devrait conomiser 2 Md horizon 2017, laccord entre
partenaires sociaux de mars 2014 en ayant dj fix la premire tape. La poursuite de la
rforme de la politique familiale permettra de raliser 0,8 Md dconomies supplmentaires.
Enfin, les organismes de protection sociale dgageront 1,2 Md dconomies de
fonctionnement, notamment grce la dmatrialisation et une meilleure articulation des
comptences des diffrents rgimes, ce qui contribuera par ailleurs la qualit de service aux
usagers et la simplification de la gestion de la protection sociale.
Une part consquente de ces 50 Md dconomies, denviron 21 Md, sera mise en uvre
ds 2015, ce qui permettra de financer ds 2015 les baisses de prlvements obligatoires
annonces dans le cadre du Pacte de responsabilit et de solidarit dans le respect dune
trajectoire de baisse continue des dficits publics. Le total des conomies sera port 37 Md
environ en 2016, et atteindra les 50 Md prvus en 2017.

Encadr 5 Le conseil stratgique de la dpense publique
En parallle de la rnovation de la procdure budgtaire, un Conseil stratgique de la
dpense publique (CSDP) a t institu par dcret en date du 22 janvier 2014. Celui-ci est
charg de proposer et de suivre le programme de ralisation des conomies structurelles qui
sont prsentes dans le cadre du programme de stabilit de la France .
Prsid par le Prsident de la Rpublique, le CSDP runit le Premier Ministre, le ministre
charg des finances et des comptes publics, le ministre charg de lconomie, le ministre
charg des affaires sociales et de la sant, le ministre charg de lemploi, le ministre charg de
la rforme de l'tat, de la dcentralisation et de la fonction publique, et le secrtaire dEtat
charg du Budget.
Le Conseil a tudi toutes les sources potentielles dconomies, y compris les dpenses
locales et sociales. Les dcisions structurantes qui permettront de raliser au moins 50 Md
dconomies horizon 2017 et prsentes dans ce programme de stabilit ont ainsi pu tre
prises au plus haut niveau de ltat.
Les dcisions du CSDP seront mises en uvre par le Gouvernement et traduites dans la
programmation pluriannuelle des finances publiques inscrite dans la prochaine loi de
programmation des finances publiques. Celles-ci trouveront galement prochainement une
premire traduction dans les lettres de pr-plafond qui seront adresses aux ministres dans le
cadre de la procdure budgtaire renouvele et anticipe mise en place en 2014.


26

3.6.2 Les dpenses de ltat
La rgle de la stabilisation en valeur des dpenses hors charge de la dette et pensions a
contribu la matrise des dpenses de ltat, en programmation comme en excution
Le budget de ltat est labor et excut dans le respect dune norme de dpense, dont le
principe a t raffirm par larticle 6 de la loi de programmation des finances publiques 2012-
2017 du 31 dcembre 2012 : la somme des crdits du budget gnral, des prlvements sur
recettes, et des affectations de recettes des tiers, hors charge de la dette et dpenses de
pensions, doit tre, au plus, stable en euros courants (norme dite zro valeur ) ; cette
norme porte sur les dpenses pilotables de ltat. Par ailleurs, laugmentation annuelle des
dpenses totales du budget gnral, y compris charge de la dette et pensions (crdits
budgtaires, prlvements sur recettes et affectations de recettes) doit tre au maximum
gale linflation (norme dite zro volume ).
La coexistence de ces deux normes garantit notamment que les ventuelles fluctuations la
baisse du cot de la dette de ltat et les conomies lies aux rformes des pensions ne
soient pas redployes pour financer des dpenses prennes, mais viennent intgralement
renforcer la consolidation de nos finances publiques. A linverse, si les variations de prvision
dinflation, de dette et de pensions ne permettaient plus de respecter le plafond global des
dpenses totales, alors mme que les crdits sur le primtre hors dette et pensions
seraient stabiliss ou diminueraient en valeur, les plafonds des crdits des missions seraient
rviss la baisse, de manire limiter linflation la progression des dpenses totales.
En 2013, la dpense totale de ltat sest tablie en amlioration de 3,4 Md par rapport
lobjectif fix en dbut danne 2013, dans un contexte favorable sur la charge de la dette et
sur linflation.
Lobjectif de norme en valeur dfini (279,4 Md) a galement t pleinement respect, dans
un contexte dexcution budgtaire particulirement exigeant. En effet, les dpenses
excutes dans le primtre des dpenses hors charge de la dette et pensions se sont tablies
environ -0,1 Md en de de cet objectif, alors mme que la hausse de la contribution
franaise au budget de lUnion europenne a fait peser une contrainte importante sur les
dpenses. En effet, la majoration de 1,1 Md de la contribution de la France au budget de
lUnion europenne (hors BR exceptionnels), compense en cours de gestion dans le primtre
de la norme de ltat, a ncessit une matrise accrue sur les dpenses des ministres. Au
total, prs de 3 Md ont t annuls en 2013 sur les crdits mis en rserve en dbut danne.
La baisse des dpenses sera renforce dans le cadre de la programmation pluriannuelle des
dpenses de ltat pour atteindre lquilibre structurel des finances publiques
La loi de finances initiale pour 2014 a t construite, pour la premire fois, sur une baisse
nette de 1,5 Md des dpenses hors charge de la dette et pensions.
Pour les annes 2015 2017, qui sont celles de la prochaine programmation triennale, le
Gouvernement se fixe un objectif global de 18 Md dconomies sur le champ des dpenses
de ltat.
27

La rnovation de la procdure budgtaire (cf. encadr 7) doit conduire renforcer la qualit et
la soutenabilit de la programmation budgtaire, tant dans la construction budgtaire quen
excution, au travers notamment dune implication renforce des ministres dans
lidentification des conomies et dans la gestion soutenable des finances publiques.
Ce quantum de 18 Md dconomies sur ltat, qui sinscrit dans un effort partag entre les
diffrents sous-secteurs de la dpense publique, a t tabli en cohrence avec une recherche
systmatique defficacit de la dpense publique. Il sera strictement respect dans les
prochaines lois de finances, en construction budgtaire comme en excution ; il sagit dun
lment essentiel pour le retour lquilibre structurel des finances publiques.

Encadr 6 Les conomies sur le champ de ltat et de ses agences
LEtat et ses oprateurs prendront toute leur part au redressement des comptes publics avec
un objectif de 18 milliards deuros dconomies horizon 2017.
Leffort programm passera dabord par la mise en uvre de rformes structurelles afin de
prserver la qualit du service public.
Ces conomies sappuieront sur la matrise des dpenses de fonctionnement des ministres.
Elles passent par des conomies sur les dpenses immobilires, la mutualisation des fonctions
support (achats et systmes dinformation notamment), et une rduction du train de vie de
ltat.
Les fonctionnaires contribueront leffort dconomie ncessaire avec la poursuite de la
stabilisation de la valeur du point dindice de la fonction publique.
Les crations demplois prvues dans lducation nationale, la scurit et la justice seront
maintenues, dans le cadre de la priorit donne la jeunesse et la scurit des Franais.
Les interventions de ltat seront galement recentres pour tre plus efficaces.
Les oprateurs et autres agences de ltat verront leurs dpenses de fonctionnement et
leurs interventions revues la baisse. Leurs moyens avaient augment de 15 % au cours du
prcdent quinquennat.

Encadr 7 La rnovation de la procdure budgtaire
Le respect de notre trajectoire de finances publiques, ambitieuse et indite dans lhistoire
financire rcente de la France, suppose une procdure budgtaire efficace, susceptible de
faciliter les choix politiques et larbitrage dconomies structurelles durables.
Le prcdent Gouvernement avait ainsi dcid, dans le cadre de la prparation du budget
triennal 2015-2017, de rnover et dacclrer ds 2014 le calendrier budgtaire. La nouvelle
procdure budgtaire devait permettre ainsi aux ministres de prendre part de manire active
la recherche dconomies structurelles et prennes.

28

Les lettres de cadrage envoyes par le Premier ministre dbut mai donneront des indications
plus prcises sur les volumes dconomies demandes chaque ministre pour les annes
2015 2017. Il appartiendra aux ministres de proposer des rformes pour raliser les
conomies demandes, en sappuyant notamment sur les travaux existants mens dans le
cadre de la modernisation de laction publique (MAP), par les corps dinspections
interministrielles et par la Cour des comptes. Des travaux conjoints entre ministres, niveau
technique, les y aideront. Cette nouvelle procdure met en avant le principe de responsabilit
et de co-construction des ministres.
Le processus dbouchera en juin, lissue dun processus darbitrage classique, avec lenvoi
par le Premier ministre de lettres-plafonds aux ministres ; celles-ci fixeront les plafonds de
crdits par ministre et les axes du prochain budget triennal. Ces orientations seront ensuite
prsentes la fin du mois de juin au Parlement, lors du dbat dorientation des finances
publiques.

Encadr 8 volution et hypothses de taux dintrt
En 2013, la France a bnfici de conditions de financement trs favorables, malgr la lgre
remonte des taux court terme constate en fin danne et une forte volatilit des taux
long terme, qui ont fortement augment au printemps. Les taux lmission pour les titres
court terme (BTF) sont ainsi ressortis, en moyenne, 0,06 % en 2013 (contre 0,08 % en 2012)
et ceux pour les titres plus dun an (OAT) 1,54 % (contre 1,86 % en 2012).
Depuis le dbut de lanne 2014, et contrairement aux anticipations du march, la tendance
est la stabilit pour le court terme, avec des taux lmission pour les BTF proches de 0,2 %.
Les taux moyen et long terme observent une baisse (les taux lmission pour les titres 10
ans sont passs de 2,51 % dbut janvier 2,15 % dbut avril 2014).
Le profil de taux sous-jacent la prvision repose, en cohrence avec le retour attendu de la
croissance et la remonte de linflation un niveau plus proche de lobjectif de 2 % de la BCE
lhorizon 2017, sur un scnario de remonte progressive rapprochant les niveaux des valeurs
constates avant la crise (au cours de la priode 1998-2007 le taux des BTF 3 mois sest
lev, en moyenne, 3,05 % et celui des OAT 10 ans 4,45 %).

Tableau 8 Prvisions de taux dintrt

Dans le scnario retenu, les taux courts (BTF 3 mois) augmenteraient trs lgrement en
2014 (le BTF 3 mois atteindrait 0,25 % fin 2014, soit le niveau actuel du taux de
refinancement de la BCE) et commenceraient remonter fin 2015 par anticipation dune
Niveau de fin d'anne (prvisions) 2014 2015 2016 2017
Taux courts (BTF 3 mois) 0,25% 0,50% 1,00% 1,50%
Taux longs (OAT 10 ans) 2,75% 3,25% 3,75% 4,25%
29

normalisation de la politique montaire de la BCE cohrente avec la reprise de lactivit dans la
zone euro. Ils observeraient ensuite une progression de 50 points de base par an.
Pour les taux longs (OAT 10 ans), le niveau de 2,75 % retenu pour la fin de 2014 intgre un
possible effet dentranement que pourrait provoquer une remonte des taux longs
amricains, linstar de ce qui sest produit au printemps 2013. Ces taux progresseraient
ensuite, comme les taux courts, de 50 points de base par an.
3.6.3 Les dpenses des organismes divers dadministration centrale
Les organismes divers dadministration centrale (Odac), dont la plupart sont galement des
oprateurs de ltat
6
, contribuent leffort de matrise des dpenses. Aprs avoir connu
une forte augmentation de leurs dpenses jusqu une priode rcente
7
, les Odac, qui
doivent voter leur budget annuel lquilibre et sont donc par consquent proches de
lquilibre, sont dsormais mieux encadrs. A ce titre, linterdiction qui leur est faite de
sendetter auprs dun tablissement de crdit ou par des titres de crance pour un terme
suprieur 12 mois
8
participe pleinement la matrise de leur dpense.
Pour la priode 2015 2017, le Gouvernement engagera un effort de rationalisation des
agences et des oprateurs de ltat, qui constituera un axe fort de sa programmation. Celle-ci
devrait notamment se traduire par la recherche de fusions voire de suppressions
dtablissements, par une diminution de leurs emplois et des ressources financires qui leur
sont alloues (subventions pour charges de service public et taxes affectes) et, enfin, par un
meilleur encadrement - voire une rintgration dans le budget de ltat - des taxes affectes,
conformment aux orientations esquisses par le conseil des prlvements obligatoires dans
un rcent rapport command par le Gouvernement
9
. En parallle, et en cohrence avec les
objectifs que ltat imposera ses propres dpenses (fonctionnement, intervention), les
oprateurs verront leurs dpenses de fonctionnement et leurs interventions revues la baisse.

6
Les oprateurs de ltat ont pour caractristique dexercer une activit de service public, dtre financs
majoritairement par ltat et dtre sous son contrle direct. Le champ des oprateurs de ltat et celui des Odac ne
sont pas exactement superposables : les premiers correspondent une logique budgtaire, tandis que les seconds,
lists chaque anne par lInsee, rpondent des critres de comptabilit nationale.
7
Cf. par exemple Ltat et ses agences, rapport n 2011-M-044-01 de linspection gnrale des finances, mars 2012.
8
Larticle 12 de loi de programmation des finances publiques 2011-2014 (non abrog par la loi de programmation
de dcembre 2012) leur interdit le recours lendettement pour des maturits suprieures douze mois,
lexception de la Caisse de la dette publique et de la Socit de prises de participation de l'tat.
9
La fiscalit affecte : constats, enjeux et rformes, rapport du Conseil des prlvements obligatoires, juillet 2013.

30

En 2013, la dpense des Odac a t matrise malgr la reconnaissance des intrts passs de
la dette de la Contribution au service public de llectricit (CSPE) vis--vis dEDF
(comptabilise comme une dpense en comptabilit nationale). En effet, les dcaissements
des oprateurs dans le cadre des investissements davenir ont progress un rythme modr
et les diverses mesures sur les ressources des oprateurs ont port leurs fruits, venant
compenser cette dpense exceptionnelle de la CSPE. En 2014, la dpense des Odac ralentirait
lgrement sous deux effets contraires. Dune part, les dpenses seraient portes par le
dcaissement de 1,5 Md au titre de lexcellence des industries de dfense du second volet
des investissements davenir. Dautre part, le contrecoup de la dpense exceptionnelle de la
CSPE contribuerait la baisse de la dpense.
La dpense ralentirait ensuite en 2015 et se maintiendrait en 2016-2017, traduisant
notamment une stabilisation de la chronique des investissements davenir (cf. partie 6.1.2).
3.6.4 Les dpenses des administrations de scurit sociale
En 2013, les prestations sociales verses par les administrations de scurit sociale ont
progress de 3,0 % en valeur, en ralentissement par rapport 2012 (+3,3 %). Cette volution
sexplique essentiellement par le faible dynamisme des pensions de retraite (+2,9 % aprs +4,1
%) en lien avec la poursuite du relvement des bornes dge et un contexte de faible inflation
limitant lampleur des revalorisations. Les dpenses dassurance maladie ont galement t
particulirement modres, puisque les dpenses effectives relevant de lOndam ont t
infrieures de 1,4 Md au niveau prvu dans la LFSS 2013 et de 0,75 Md celui de la LFSS
2014. Les prestations dindemnisation du chmage ont par ailleurs ralenti de 0,6 Md par
rapport aux prvisions du PLF (croissance de +5,7 % en 2013).
En 2014, les prestations accentueraient leur ralentissement (+1,7 %), sous leffet dune
revalorisation limite des prestations famille fonde sur linflation attendue en 2014 (+1,1 %)
et intgrant, conformment au mcanisme prvu, une correction de la prvision dinflation
2013 (0,7 % observ contre 1,2 % retenu en mars 2013). Les prestations familiales ont ainsi t
revalorises de 0,6 % au 1
er
avril 2014. Le ralentissement est aussi marqu sur les pensions de
vieillesse (+2,2 % aprs +2,9 %) freines par la stabilisation des pensions complmentaires au
1
er
avril 2014 et la non revalorisation des pensions de base au 1
er
octobre 2014. Les prestations
dindemnisation du chmage dclreraient grce lamlioration progressive sur le march
de lemploi et laccord de mars 2014.
A partir de 2015 et jusquen 2017, la dynamique des prestations sociales resterait matrise
+2,1 % par an en moyenne. Cela sexplique notamment par une dclration du rythme
dvolution des prestations dassurance maladie en cohrence avec une volution-cible de
lOndam 2,0 % en moyenne sur la priode 2015-2017. Les prestations dindemnisation du
chmage connatraient dans le mme temps un repli en valeur jusquen 2017 grce
notamment lamlioration du march de lemploi et aux mesures damlioration des
comptes de lUnedic inscrites dans laccord sur lindemnisation du chmage sign par les
partenaires sociaux en mars 2014, qui se verront compltes pour assurer le retour
lquilibre du rgime lhorizon 2017.
31

Tableau 9 Evolution annuelle des prestations sociales (en valeur)

Les prestations maladie
En 2013, linflexion des dpenses dassurance maladie, constate depuis 2008, sest
poursuivie, et a permis une sous-consommation de lOndam vot par le Parlement hauteur
de 1,4 Md, soit une croissance de 2,4 % sur lanne 2013. La rforme de la gouvernance de
lOndam (abaissement du seuil dalerte, mise en place dun comit de pilotage, augmentation
du nombre des interventions du comit dalerte) a contribu au respect de lobjectif pour la
quatrime anne conscutive. Ce rsultat tmoigne de lefficacit du pilotage des dpenses de
sant par le Gouvernement, qui accompagne cet effort dune action structurelle sur
lorganisation du systme de sant en se dotant dune stratgie nationale de sant.
Pour lanne 2014, lOndam a t vot en progression de 2,4 %. Au total ce sont environ
2,4 Md de mesures dconomies qui ont t prises pour ramener lvolution des dpenses
vers la cible vote. Ces mesures reposent principalement sur des baisses de prix des produits
de sant (1,1 Md), des actions de matrise mdicalise (0,6 Md) ainsi que sur des conomies
lhpital (0,4 Md).
Compte tenu des montants de sous-excution en 2013 et des premires remontes
conjoncturelles sur le dbut de l'anne 2014, la cible pour l'anne 2014, qui intgrait dj la
perspective d'une ralisation 2013 infrieure de 650 M l'objectif initial, devrait pouvoir tre
nouveau respecte ainsi que l'a annonc le comit d'alerte le 11 avril. Par ailleurs, les
rsultats obtenus en 2013 quant la sous-excution de l'Ondam seront consolids pour
garantir une croissance des dpenses limite 2,4 % en 2014 par rapport lexcution
dfinitive 2013.
partir de 2015 et jusquen 2017, les dpenses dassurance maladie sous Ondam
poursuivraient leur ralentissement un taux de croissance de 2,0 % par an en moyenne en
2015-2017. Le respect de cette trajectoire de moyen terme sappuiera sur des efforts
defficience approfondis dans le secteur de la sant. Lamlioration des parcours de soins
travers une rgulation efficace de loffre de soins destine dcloisonner les soins de ville, les
soins hospitaliers et le secteur mdico-social constituera une priorit pour le Gouvernement,
dans le cadre de la stratgie nationale de sant initie en 2013. Cette dernire prvoit
galement de renforcer les dispositifs de prvention et dapprofondir la dmocratie sanitaire.
Les prestations vieillesse
(Croissance en valeur, en %) 2013 2014 2015-2017*
Prestations d'assurance 3,0% 1,7% 2,1%
Vieillesse survie 2,9% 2,2% 2,7%
Famille - Logement 2,4% 0,0% 0,2%
Chmage 5,7% -0,5% -1,2%
Ondam 2,4% 2,4% 2,0%
* Taux de croissance annuel moyen des annes 2015-2017.

32

La trajectoire prsente (croissance des prestations 2,7 % en moyenne sur la priode 2015-
2017) intgre le dcalage de 6 mois de la revalorisation des pensions de base en 2014, puis
leur stabilit jusquau 1
er
octobre 2015. Sur les retraites complmentaires, la trajectoire prend
en compte les mesures prises par les partenaires sociaux dans le cadre de laccord sur les
rgimes complmentaires sign en mars 2013 (sous-indexation de 1 point des pensions en
2014 et 2015), qui devraient tre compltes en 2016 et 2017 afin de poursuivre le
rtablissement des comptes des rgimes.
Les autres prestations sociales
Les prestations familiales et de logement ont progress de 2,4 % en 2013. La dclration par
rapport 2012 o la croissance de ces prestations avait atteint 3,0 % sexplique notamment
par la revalorisation exceptionnelle de 25 % de lallocation de rentre scolaire en 2012. En
2014, leur niveau en valeur serait stable, en raison notamment dune faible revalorisation au
1
er
avril 2014 (+ 0,6 %), correspondant la prvision dinflation 2014 et la correction pour
tenir compte de linflation constate en 2013. Cette croissance resterait matrise entre 2015
et 2017, + 0,2 % par an en moyenne grce notamment la poursuite de la modernisation de
la politique familiale engage en 2013.
Enfin, aprs une croissance trs soutenue en 2013 (+ 5,7 %), les dpenses du rgime
dassurance chmage entameraient leur ralentissement, notamment sous leffet de
lamlioration sur le march de lemploi. Par ailleurs, laccord sign par les partenaires sociaux
en 2014 et les mesures complmentaires que les gestionnaires entendront prendre permettra
le retour lquilibre du rgime lhorizon 2017.
3.6.5 Les dpenses des administrations publiques locales
Les dpenses locales ralentiraient partir de 2014. La rationalisation des dpenses, favorise
par les baisses de concours financiers aux collectivits territoriales, et une meilleure
gouvernance des finances publiques locales contribueraient latteinte de cet objectif.
Aprs un gel en valeur des concours financiers de ltat aux collectivits locales en 2013, ces
concours sont rduits de 1,5 Md en 2014 puis de 11 Md en niveau sur la priode 2015-2017.
Les collectivits locales sont ainsi pleinement associes leffort de redressement des comptes
publics. Cette baisse programme des concours financiers de ltat, sur toute la dure de
programmation, incitera les collectivits locales raliser des gains defficience pour matriser
leurs dpenses.
Plusieurs mesures destines accompagner les collectivits dans cet effort seront engages.
La cration des mtropoles ou llection au suffrage universel direct des conseils
intercommunaux, sont dj entres en vigueur. Elles constitueront de forts leviers de
rationalisation au niveau du bloc communal. Dautres sinscriront dans le projet de rforme
territoriale prsent par le Premier ministre lors de son discours de politique gnrale le 8 avril
dernier : dfinition de domaines de comptence via la suppression de la clause de comptence
gnrale, rduction pour moiti du nombre de rgions afin de leur permettre datteindre une
taille critique, adoption dune nouvelle carte de lintercommunalit, fonde sur les bassins de
vie. Enfin, un dbat sera engag sur lavenir des conseils dpartementaux. Paralllement, une
33

rforme de structure portant sur la dotation globale de fonctionnement (40,1 Md en LFI
2014) sera engage ds 2015 pour assurer le caractre soutenable de leffort demand
chaque collectivit.
Au-del de cette volution de la rpartition des concours financiers, le Prsident de la
Rpublique a souhait que soient expertises dautres mesures de gouvernance sur les
dpenses locales en confiant deux anciens ministres du Budget, Alain Lambert et Martin
Malvy, le soin de lui faire des propositions pour btir avec les collectivits un pacte de
gouvernance financier durable prenant en compte les voies et moyens pour mieux matriser
les dpenses locales . Des propositions trs concrtes ont t remises le 16 avril dernier au
Prsident de la Rpublique, elles alimenteront les travaux du Gouvernement dans les mois
venir.
Sagissant de lvolution des dpenses locales, deux prcisions doivent tre apportes :
- La croissance moyenne de linvestissement local a t faible au cours du cycle 2008-
2013 (+1,3 % en moyenne par an en valeur
10
). En 2013, anne pr-lectorale, la
croissance de linvestissement sest tablie 5,2 %. En raison du cycle lectoral,
linvestissement devrait ralentir en 2014, avec un recul de 2,5 %, et la baisse devrait se
poursuivre en 2015, point bas du cycle local (-6,9 %). Linvestissement se redresserait
ensuite partir de 2016, avec un rythme modr : outre la baisse du tendanciel
dinvestissement local observe sur les derniers cycles lectoraux, la slectivit des
projets serait accrue en raison de leffet cumul de la baisse des concours financiers et
des mesures de gouvernance sur les dpenses locales ;
- La matrise de la dpense locale sera facilite par les effets induits par certaines
mesures dconomie annonces par le Premier ministre, en particulier la stabilit du
point de la fonction publique (qui sert de base au calcul des rmunrations des
fonctionnaires territoriaux).
Au total, en moyenne sur la priode 2014-2017, les dpenses des administrations publiques
locales seraient stabilises en volume.
3.7 volution des recettes publiques

10
Les taux dvolution sous-jacents sont calculs avec les donnes prsentes en base 2010 partir du taux
dvolution de lexercice 2010 inclus. Les exercices prcdents sont prsents en base 2005.

34

3.7.1 Les recettes des administrations publiques
Aprs une progression de prs dun point entre 2012 et 2013 lie aux mesures nouvelles, le taux
de prlvements obligatoires diminuerait pour stablir 45,3 % en 2017.
La prvision intgre leffet de lensemble des mesures de la LFI aprs examen par le Conseil
constitutionnel, ainsi que les mesures du Pacte de responsabilit et de solidarit.
En 2014, le taux de prlvements obligatoires serait stable par rapport 2013 (45,9 %).
Llasticit agrge des prlvements obligatoires serait infrieure lunit (0,9) et limpact
des mesures dj votes mais qui vont monter en charge lgrement positif (+0,1 point de
PIB). Ces mesures, dites nouvelles, ont en effet t calibres afin de prenniser le modle
social franais, damliorer la comptitivit, la croissance et lemploi, et de renforcer la
progressivit de limpt et la fiscalit cologique. De plus, dans le cadre du Pacte de
responsabilit et de solidarit, une baisse des prlvements cible sur les mnages modestes
sera engage ds 2014.
Sur la priode 2014-2017, le taux de prlvements obligatoires diminuerait chaque anne
pour atteindre 45,3 % en 2017. Cette baisse refltera notamment les effets du Pacte de
responsabilit et de solidarit qui poursuivra le mouvement dallgement du cot du travail
initi par la mise en place du Crdit dImpt Comptitivit et Emploi (CICE), abaissera la
fiscalit des entreprises y compris en supprimant certaines petites taxes , source de
complexit pour les entreprises, et soutiendra le pouvoir dachat des salaris les plus
modestes. La trajectoire intgre galement :
- limpact de la rforme des retraites ;
- la monte en charge de la fiscalit cologique destine favoriser la transition
nergtique ;
- la hausse de la contribution au service public de llectricit (CSPE) conformment
lengagement de rsorber les dficits passs de celle-ci ;
- limpact du cycle lectoral sur le profil des taux des impts affects aux collectivits
territoriales ;
- les dcaissements lis aux contentieux fiscaux.
La trajectoire repose enfin sur une progression spontane des prlvements obligatoires en
ligne avec lactivit (lasticit unitaire constante sur la priode 2015-2017).
Par ailleurs, le poids des recettes hors prlvements obligatoires (non fiscales) dans le PIB
serait constant 7,2 % sur la priode 2013-2017.
Tableau 10 volution du taux de prlvements obligatoires

2012 2013 2014 2015 2016 2017
Taux de prlvements obligatoires (% du PIB) 45,0 45,9 45,9 45,6 45,4 45,3
lasticit des prlvements obligatoires 1,1 0,2 0,9 1,0 1,0 1,0
35

Encadr 9 le Pacte de responsabilit et de solidarit
Annonc par le Prsident de la Rpublique le 14 janvier dernier puis prsent par le Premier
ministre le 8 avril 2014, le Pacte de responsabilit et de solidarit est structur autour de
plusieurs piliers : des allgements supplmentaires de cotisations patronales ; la
modernisation du systme fiscal et la baisse de la fiscalit pour les entreprises ; la
simplification des procdures administratives ; et des engagements en matire demploi
(qualit et quantit) ; pour les mnages, des mesures de solidarit en faveur du pouvoir
dachat des mnages, notamment des plus modestes.
- Une poursuite de lallgement du cot du travail : le Pacte de responsabilit et de
solidarit prvoit une amplification de la baisse du cot du travail afin de rpondre
un double objectif : favoriser la cration demploi et amliorer la comptitivit de
notre conomie et sa capacit exporter. En 2015, le cot du travail au niveau du Smic
sera rduit avec lexonration des cotisations patronales verses aux URSSAF, hors
cotisations dassurance chmage, ainsi que par une rvision du barme des
allgements existants jusqu 1,6 fois le Smic. partir du 1er janvier 2016, les
cotisations famille seront abaisses de 1,8 point, au-del de 1,6 fois le Smic et jusqu
3,5 fois le Smic. Au total, les allgements supplmentaires sur les salaires infrieurs
1,6 Smic slveront prs de 4,5 Md, ceux sur les salaires suprieurs 1,6 Smic
slveront galement 4,5 Md. Les cotisations familiales seront galement rduites
hauteur de 1 Md pour les indpendants. Compte tenu de la monte en charge du
CICE, le cot du travail aura t allg de 30 Md en 2017, soit un montant
comparable celui des cotisations famille.
- Une modernisation du systme fiscal des entreprises : le Pacte de responsabilit et de
solidarit prvoit une modernisation et une rduction de la fiscalit des entreprises
pour favoriser leur investissement. La contribution sociale de solidarit des socits
(C3S), paye par environ 300 000 entreprises, sera supprime dici 2017, avec une
premire rduction quivalente 1 Md en 2015 sous la forme dun abattement, ce
qui permettrait dexonrer deux tiers des contribuables actuels ds la 1
re
anne. Au
total, cette suppression reprsente plus de 6 Md bruts qui seront restitus aux
entreprises. La contribution exceptionnelle sur limpt sur les socits sera galement
supprime en 2016 et le taux normal passera de 33 % actuellement 28 % en 2020
avec une premire tape ds 2017. Enfin, afin de simplifier le cadre fiscal, plusieurs
dizaines de taxes faible rendement seront supprimes. Cette rforme de la fiscalit
favorisera la croissance et lemploi.
- Un agenda de simplification renforc : le mouvement de simplification de la vie
administrative des entreprises sera accentu, pour rduire les procdures et faciliter la
prise de dcision. La loi dhabilitation du 2 janvier 2014 a dores et dj permis au
Gouvernement de lgifrer par ordonnances, notamment pour allger les obligations
comptables pour les PME. Dautres mesures de simplification seront prises dans les
prochains mois notamment en suivant les recommandations du Conseil de

36

simplification qui passera en revue les dix actes cl de la vie des entreprises. Ce
Conseil, dirig par un parlementaire (T. Mandon) et un chef dentreprise (G. Poitrinal)
aura galement pour fonction de suivre les ralisations du programme de
simplification pour les entreprises et lvaluation de ses rsultats. Le 14 avril 2014, le
Conseil a prsent 50 premires mesures de simplification permettant de scuriser la
vie des entreprises par un environnement plus lisible et prvisible, de simplifier
concrtement la vie des entreprises et de faciliter lembauche et la formation.
- Lemploi et la modernisation du dialogue social : en contrepartie du Pacte, les
entreprises sengageront en termes demploi (notamment des jeunes), de formation
professionnelle et de qualit de lemploi. Ces contreparties, prsentes dans leurs
grandes lignes dans laccord conclu entre les partenaires sociaux le 5 mars dernier,
doivent tre prcises lors de ngociations venir dans chaque branche
professionnelle.
- Des mesures de solidarit pour les mnages modestes : le Pacte prvoit galement
dici 2017 des mesures de solidarit quivalentes 5 Md et favorables au pouvoir
dachat des plus modestes. A compter du 1
er
janvier 2015, un dispositif de rduction
des cotisations salariales, dgressif jusqu 1,3 Smic, permettra aux salaris daccrotre
leur salaire net denviron 500 par an au niveau du Smic. Ds 2014, une premire
mesure favorable aux mnages modestes sera engage.
Selon le modle MESANGE, du fait de son ciblage important sur les bas salaires en 2015, pour
lesquels la demande de travail ragit fortement son cot (cf. le rapport dtape du HCFiPs sur
les volutions du financement de la protection sociale), le volet allgement des cotisations
payes par les employeurs du Pacte de responsabilit et de solidarit permettrait de crer
35 000 emplois ds son entre en vigueur. La monte en charge se poursuivrait en 2016 et
2017 avec la cration de respectivement 65 000 et 50 000 emplois supplmentaires en
moyenne annuelle.
Au total, le Pacte de responsabilit et de solidarit soutiendrait la croissance hauteur de de
point en 2016 et 2017 et permettrait la cration de 190 000 emplois lhorizon 2017, si lon
prend en compte les enchanements macroconomiques habituels.
La dynamique cre sur le climat de confiance, tout comme les engagements des acteurs
conomiques et sociaux dans le cadre du volet contreparties du Pacte pourraient en rehausser
les effets.
Tableau 11 Pacte de responsabilit et de solidarit impact sur lactivit et lemploi

2014 2015 2016 2017
PIB en volume 0,0 0,1 0,4 0,6
Emploi salari (en milliers) 0 40 120 190
37

3.7.2 Les recettes de ltat
En 2014, les prlvements obligatoires de ltat seraient en recul par rapport 2013 (baisse de
0,3 point) essentiellement sous leffet des mesures nouvelles et de transfert. Les mesures
votes en loi de finances initiale pour 2014 tendent soutenir lvolution des prlvements
obligatoires perus par ltat. Elles incluent notamment la majoration de la surtaxe dimpt sur
les socits, la baisse du plafond du quotient familial, la suppression dexonration dimpt sur
le revenu des majorations de pensions et de la participation de lemployeur aux contrats
collectifs complmentaires, ainsi que le renforcement de la fiscalit cologique via la mise en
place dune composante carbone au sein des taxes existantes. Cependant, ces impacts la
hausse sont plus que compenss par les contrecoups en 2014 de mesures plus anciennes,
notamment celles de la loi de finances initiale pour 2013 en matire de fiscalit des
entreprises (notamment limitation de la dductibilit des charges financires, calcul de la
quote-part sur les plus-values long terme, rforme du cinquime acompte), l'impact net de la
mise en place du CICE et le transfert supplmentaire de TVA aux organismes de Scurit
sociale.
lgislation constante, les prlvements obligatoires de ltat progresseraient comme
lactivit, la faible progression de la TVA relativement lactivit tant compense par le
rebond mcanique de limpt sur les socits.
Sur la priode 2015-2017, le taux de prlvements obligatoires de ltat acclrerait son recul,
principalement sous leffet de la monte en charge du crdit dimpt comptitivit emploi.
Llasticit serait lgrement suprieure lunit, dans un contexte de rebond de lactivit
conomique.
3.7.3 Les recettes des administrations de scurit sociale
En 2013, les recettes des administrations de scurit sociale ont progress de 2,6 %. Le
dynamisme des cotisations sociales (+ 3,1 %) a largement excd celui de la masse salariale
prive (+ 1,2 % sur le champ de lACOSS), notamment en raison de la suppression de
lexonration de cotisations salariales sur les heures supplmentaires (+2,0 Md), de la hausse
du taux de cotisation vieillesse finanant le dispositif carrires longues (0,9 Md), de limpact
sur les cotisations du paquet indpendants (+0,9 Md) et de la hausse du taux CNRACL.
Le ralentissement observ sur les recettes fiscales (+ 2,4 % aprs + 4,8 % en 2012) sexplique
en particulier par une volution spontane atone des recettes, notamment en raison des
prlvements sociaux assis sur le capital.
En 2014, les recettes sociales devraient acclrer avec la reprise de la masse salariale prive (+
2,2 % aprs + 1,2 % en 2012 sur le champ de lACOSS) qui soutiendrait la croissance des
cotisations sociales (+ 3,0 %). Ce dynamisme des cotisations sexplique galement par les
hausses de taux, notamment la hausse du taux de cotisation vieillesse nette de la baisse des
cotisations familiales employeurs (+0,7 Md) dans le cadre de la rforme des retraites, la
rforme carrires longues (+0,6 Md), la hausse de taux CNRACL (0,6 Md) et la hausse du

38

taux de cotisation Agirc-Arrco (0,5 Md). Les recettes fiscales (+ 3,5 % en 2014) seraient
notamment soutenues par la hausse du transfert de TVA affecte aux administrations de
scurit sociale destine compenser la baisse des cotisations familiales et transfrer le
rendement de la baisse du plafond du quotient familial et de la fiscalisation des primes verses
par les employeurs au titre de la couverture complmentaire maladie dentreprise.
Entre 2015 et 2017, la reprise conomique et les mesures prises par le Gouvernement en
faveur de lemploi soutiendraient la croissance de la masse salariale prive (+ 3,5 % en 2015
puis + 4,3 % partir de 2016). La progression des cotisations et contributions sociales (+ 2,7 %
en moyenne entre 2015 et 2017) serait ralentie par les baisses de cotisations sociales
programmes dans le cadre du Pacte de responsabilit et de solidarit, qui seraient
compenses sur la priode.
3.7.4 Les recettes des administrations publiques locales
En 2013, la croissance des prlvements obligatoires des administrations publiques locales
sest leve 0,6 % : cette progression rsulte de la conjugaison de hausses de taux modres
en anne pr-lectorale, de la chute des droits de mutation titre onreux dans un contexte
de dgradation du march de limmobilier ancien et du repli de la cotisation sur la valeur
ajoute des entreprises. Les prlvements obligatoires locaux se sont tablis 124,5 Md. Le
gel des concours financiers de ltat, hors fonds de compensation de la TVA et dotations de
compensation de la rforme de la taxe professionnelle, contribue la faible croissance des
recettes hors prlvements obligatoires.
En 2014, les hausses de taux dimpts locaux votes par les nouvelles municipalits et les
dpartements sont supposes suprieures celles de 2013, conformment au cycle lectoral
habituellement observ. De plus, les dpartements bnficient des mesures de transfert de
fiscalit destines leur permettre de faire face leurs dpenses sociales. La croissance des
prlvements obligatoires des administrations publiques locales se redresserait ainsi 3,1 %.
En revanche, les concours financiers de ltat aux collectivits territoriales diminueraient de
1,5 Md par rapport 2013.
Sur la priode 2015-2017, les recettes fiscales locales volueraient spontanment comme
lactivit. La baisse des concours financiers de ltat saccentuerait, avec une rduction totale
de 11 Md sur la priode 2015-2017.

39

Encadr 10 Impact de la baisse des concours financiers de ltat aux collectivits
En 2014, la structure des ressources des administrations publiques locales est modifie afin de
rpondre deux objectifs : inciter rationaliser la dpense locale et rorienter des ressources
vers les collectivits les plus contraintes.
Lincitation rationaliser la dpense repose sur une rduction des transferts de ltat aux
collectivits. Aprs une stabilisation en 2013, les concours financiers de ltat ont t rduits
de 1,5 Md en 2014. Cette baisse est rpartie entre les diffrentes catgories de collectivits
au prorata de leurs recettes de fonctionnement, conformment aux orientations du Pacte de
confiance et de responsabilit conclu, le 16 juillet 2013, entre ltat et les collectivits locales.
La baisse reprsente donc 0,8 Md pour le bloc communal, 0,5 Md pour les dpartements et
0,2 Md pour les rgions.
La diminution des concours financiers de ltat de 1,5 Md constitue une incitation pour les
collectivits rationaliser leurs dpenses. En effet, en application de la rgle dor , la
section de fonctionnement des collectivits territoriales doit tre en quilibre rel : les
dpenses de fonctionnement ne peuvent tre finances par lemprunt. Par consquent, une
baisse des ressources de fonctionnement doit conduire les collectivits rduire leurs
dpenses de fonctionnement.
Cette volution se poursuivra jusquen 2017. En effet, conformment lannonce faite par le
Premier ministre le 16 avril, les collectivits territoriales contribueront, hauteur de 11 Md,
au plan dconomies de 50 Md sur la priode 2015-2017. La soutenabilit de la poursuite de
la rduction des ressources des collectivits sera favorise par une rforme darchitecture de
la dotation globale de fonctionnement, la plus importante dotation verse par ltat aux
collectivits et qui reprsente un total de 40,1 Md en loi de finances pour 2014. Cette
visibilit long terme de lvolution des concours financiers renforcera les incitations des
collectivits matriser leurs dpenses - ce quoi contribueront une srie de mesures
(fonction publique, normes, mesures sur lorganisation territoriale, etc..).
Paralllement aux mesures opres sur les concours financiers de ltat, les dpartements, qui
font face des dpenses sociales contraintes et dynamiques ces dernires annes en raison de
la faiblesse de la croissance, peroivent en 2014 de nouvelles ressources pour les financer.
Dune part, un montant reprsentatif des frais de gestion de la taxe foncire sur les proprits
bties leur a t transfr, reprsentant un total de 0,8 Md en 2014. Dautre part, ils
disposent temporairement dun pouvoir de taux accru sur les droits de mutation titre
onreux (taux plafond port temporairement de 3,8 % 4,5 %).
Des mesures sont paralllement prises pour renforcer la prquation au sein de chacune des
strates, ce qui incite les collectivits les plus favorises modrer leurs dpenses en
rorientant la ressource vers les collectivits les plus fragiles. Les dispositifs de prquation
horizontale, lintrieur de chaque strate, sont ainsi renforcs : titre dexemple, le fonds
national de prquation des ressources intercommunales et communales est pass de 360 M

40

en 2013 570 M en 2014. De plus, les mesures bnficiant aux dpartements sont associes
des dispositifs spcifiques de prquation, assurant que les ressources soient mises
disposition des dpartements les plus contraints. Une prquation portant sur 0,35 % de
lassiette des droits de mutation titre onreux est ainsi introduite en 2014. Les frais de
gestion de la taxe foncire sur les proprits bties transfrs sont rpartis selon des
modalits prenant en compte le potentiel fiscal des dpartements et la charge nette assume
par chacun au titre du revenu de solidarit active.
3.8 Dette publique et flux de crances
En 2013, le ratio dendettement public sest inscrit 93,5 points de PIB, aprs 90,6 points en
2012, soit une progression de +2,9 points de PIB contre +4,4 points en 2012 grce la
rduction du dficit et des flux de crances moins levs. Dans un contexte conomique
dfavorable (croissance du PIB en valeur de 1,4 %) qui maintient le solde stabilisant un
niveau lev comme en 2012 (-1,2 % aprs -1,3 %), les efforts de rduction du dficit public
(4,3 % aprs 4,9 %) permettent de ralentir la progression de la dette (cart au solde stabilisant
de 3,0 points aprs 3,5 points en 2012). Cet effet est amplifi par des flux de crances ngatifs
en 2013 (-0,2 point de PIB aprs +0,9 point en 2012). Dune part, le soutien direct la zone
euro est moins important en 2013 quen 2012 (+0,7 point aprs +1,7 point, avec un
ralentissement des prts accords par le FESF). Dautre part, la variation du solde du compte
du Trsor au 31 dcembre a constitu une ressource de financement pour ltat en 2013
contrairement 2012.
Tableau 12 Dcomposition de lvolution du ratio dendettement public

En 2014, le ratio de dette progresserait plus modrment (+2,2 points 95,6 %). La
combinaison dun dficit rduit (3,8 % du PIB contre 4,3 % du PIB en 2013) et dune reprise
plus marque de lactivit rduirait mcaniquement la progression du ratio de dette (cart au
solde stabilisant de 1,8 point de PIB). Les flux de crances anticips pour 2014 slveraient
0,4 point de PIB, ports essentiellement par les soutiens aux pays en difficult de la zone euro
(dernires tranches accordes la Grce et au Portugal via le FESF et dernire dotation en
capital prvue au MES).
En 2015, le ratio de dette publique se stabiliserait 95,6 % du PIB. En effet, le niveau de
dficit public - avec un solde stabilisant au mme niveau aurait une contribution neutre la
variation du ratio de dette, les flux de crances tant nuls galement.
(Points de PIB) 2013 2014 2015 2016 2017
Ratio d'endettement au sens de Maastricht (1) 93,5 95,6 95,6 94,2 91,9
Ratio d'endettement hors soutien financier aux tats de la zone euro 90,4 92,4 92,5 91,2 89,0
Croissance nominale du PIB (en %) (2) 1,4 2,2 3,2 3,9 3,9
Solde stabilisant le ratio d'endettement (hors flux de crances) -1,2 -2,0 -3,0 -3,6 -3,6
Solde effectif (4) -4,3 -3,8 -3,0 -2,2 -1,3
Ecart au solde stabilisant (5)=(3)-(4) 3,0 1,8 0,0 -1,4 -2,3
Flux de crances (6) -0,2 0,4 0,0 0,0 0,0
Variation du ratio d'endettement (7)=(5)+(6) 2,9 2,2 0,0 -1,4 -2,3

41

En 2016-2017, la poursuite du redressement des comptes publics et une croissance de
lactivit de 2 % en volume permettraient une dcrue du ratio de dette de lordre de 1,9
point de PIB par an en moyenne. En effet, le solde passera nettement au-dessus du solde
stabilisant (environ -3,6 %, avec une croissance du PIB de 3,9 % en valeur). Par ailleurs, les flux
de crances sont conventionnellement nuls partir de 2016 (limpact des plans europens
dassistance financire tant nul en labsence de nouveaux prts du FESF et avec la fin en 2014
de la capitalisation du MES, le remboursement de lIrlande et du Portugal au FESF tant
suppos avoir lieu au-del de lhorizon de prvision, cf. encadr 11).

Encadr 11 Impact sur la dette publique des plans europens dassistance financire
Dans un contexte de tensions sur les marchs europens partir de lautomne 2009, plusieurs
tats membres de la zone euro ont d successivement faire appel la solidarit europenne
pour se financer.
Limpact du soutien financier la zone euro sur la dette publique de la France est valu
68,6 Md partir de 2014, aprs 62,9 Md en 2013.

Tableau 13 Endettement imputable au soutien financier
la zone euro (cart au compte central)

Lors de lvaluation par la Commission et le Conseil du respect des critres du dficit et de la
dette, le Pacte de stabilit et de croissance (rglement 1467/97 rvis, article 2) prvoit
expressment quune attention particulire est accorde la dette rsultant dun soutien
bilatral et multilatral entre tats membres dans le cadre de la prservation de la stabilit
financire et la dette lie aux oprations de stabilisation financire pendant des crises
financires majeures.
Les trois instruments dassistance financire successivement mis en place sont les suivants :
(Md) 2013 2014 2015 2016 2017
Dette au sens de Maastricht (cumul) 62,9 68,6 68,6 68,6 68,6
dont prts bilatraux la Grce 11,4 11,4 11,4 11,4 11,4
dont prts du FESF la Grce 29,2 31,4 31,4 31,4 31,4
dont prts du FESF l'Irlande 2,6
1
3,8 3,8 3,8 3,8
dont prts du FESF au Portugal 5,4 5,7 5,7 5,7 5,7
dont dotation en capital au MES 13,0 16,3 16,3 16,3 16,3
1
Lire 3,8


42

1) Les prts bilatraux : Les tats membres de la zone euro ont, ds le printemps 2010,
soutenu la Grce, conjointement avec le FMI, via des prts bilatraux, pour un montant de
110 Md (80 Md
11
pour lUE, dont 16,8 Md pour la France
12
, et 30 Md pour le FMI).
2) Le Fonds europen de stabilit financire : Les tats membres de la zone euro ont
galement cr, afin de pouvoir porter assistance un pays de la zone euro en faisant la
demande, le Fonds europen de stabilit financire (FESF), dune capacit de 440 Md, qui se
sont ajouts aux 60 Md du Mcanisme europen de stabilit financire (MESF), instrument
communautaire gag sur le budget de lUnion europenne et ouvert aux 28 tats membres.
Les garanties accordes par les tats membres sur les prts du FESF sont comptabilises dans
leurs dettes brutes maastrichtiennes
13
, au prorata de la quote-part des tats dans les
garanties accordes au FESF
14
. La part franaise est, dbut 2014, de 21,88 %.
Le FESF et le MESF ont t activs pour aider lIrlande et le Portugal : dabord pour lIrlande fin
2010 (pour un total de 85 Md dont 17,7 Md pour le FESF, soit 3,8 Md pour la quote-part
de la France) avec un programme dont les tranches ont t intgralement dbourses avant
dcembre 2013, puis pour le Portugal mi-2011 (plan de 78 Md dont 26 Md pour le FESF, soit
5,7 Md pour la France) avec un programme couvrant le financement des administrations
publiques de ce pays jusqu mi-2014. LIrlande est sortie de son programme dassistance le 15
dcembre 2013 la suite dune application rigoureuse du train de rformes qui a permis de
prenniser une forte reprise de la croissance.
Suite laggravation de sa situation conomique et financire partir de mi-2011, un
deuxime programme dassistance financire la Grce a t mis en place en mars 2012. Les
tats membres de la zone euro et le FMI apportent un nouveau financement de 130 Md
additionnel ce qui restait dbourser au titre du premier programme, qui couvre la priode
2012-2014. Il est assur par le FESF, qui reprend galement sa charge les tranches restantes
des prts bilatraux prvus envers la Grce (24,4 Md, auxquels sajoutent 9,9 Md de non-
dbours par le FMI). tant donn la participation du FMI, les tats membres garantiront au
total 143,7 Md dans le cadre de ce 2
me
programme dassistance, dont 31,4 Md pour la
France (dont la partie non dbourse du premier programme, qui sajoute aux 11,4 Md dj
prts dans le cadre du 1
er
programme bilatral).

11
Ramens 77,3 Md suite la non-participation de la Slovaquie et au retrait de lIrlande et du Portugal.
12
Sur ces 16,8 Md, 11,4 Md ont t effectivement dcaisss ; le reliquat ayant t intgr dans le 2
e
programme
dcid en mars 2012 et port financirement par le FESF.
13
Mais en contrepartie de cette dette brute est enregistr un prt de mme montant en faveur de ltat de la zone
euro qui bnficie du mcanisme de soutien. Limpact en dette nette est donc nul.
14
Cette quote-part est fonde sur la cl de souscription des banques centrales nationales la BCE, corrige pour la
non-participation des tats bnficiant de la clause de retrait au titre dun programme dassistance financire.
43

La France sest ainsi engage, via les prts bilatraux et le FESF, financer ou garantir
52,3 Md (2,5 points de PIB) daide financire aux tats de la zone euro horizon fin 2014.
lhorizon de ce programme de stabilit (2017), aucune somme ne devrait tre rembourse
au titre de ces prts. Pour les prts du FESF lIrlande et au Portugal, la maturit moyenne
maximale a en effet t allonge de 15 22 ans, suite la dcision prise en mars 2013 par
lEurogroupe. Conformment aux dcisions de lEurogroupe du 26 novembre 2012, la maturit
moyenne des prts la Grce est quant elle de 20 ans pour les prts bilatraux et de 32,5
ans pour les prts du FESF.
3) Le Mcanisme europen de stabilit : Le FESF et le MESF nont plus vocation accorder de
nouveaux prts
15
depuis lentre en vigueur du Mcanisme europen de stabilit (MES) le 28
septembre 2012. En effet, le FESF avait t cr en tant quinstitution temporaire, tant prvu
quil naurait plus la possibilit de sengager dans de nouveaux programmes dassistance
financire aprs juin 2013. Le Conseil europen de dcembre 2010 a donc dcid de
linstauration dun mcanisme prenne pour prserver la stabilit financire de la zone euro.
Le MES a vocation tre permanent et repose, non pas seulement sur des garanties des tats,
mais sur un capital effectivement constitu.
Dans un avis du 7 avril 2011 reposant sur les caractristiques dcrites dans les conclusions du
Conseil Europen des 24 et 25 mars 2011, Eurostat a indiqu que les engagements du MES ne
seront pas comptabiliss dans la dette maastrichtienne des tats membres
16
et que seule le
serait la souscription au capital libr vers (80,2 Md de capital libr au total suite
laccession de la Lettonie la zone euro le 1
er
janvier 2014, dont 20,3 % pour la France, soit
16,3 Md), dans la mesure o celle-ci fait lobjet dun financement par emprunt.
Ce capital sera souscrit en 5 tranches de 3,3 Md. Conformment la dclaration dintention
des Chefs dtat et de Gouvernement du Conseil europen du 2 mars 2011, la France a ainsi
ouvert 16,3 Md dautorisations dengagements dans la loi de finances rectificative du 8
fvrier 2012, puis a ratifi le trait instituant le MES le 8 mars 2012. Les deux premires
tranches ont t verses en octobre 2012 (impact de 6,6 Md sur la dette en 2012), la

15
Le FESF est dsormais en gestion extinctive, cest--dire que les prts dj accords continueront dtre
grs par le FESF jusqu leur remboursement complet mais que toute assistance financire nouvelle sera
dsormais accorde par le MES.
16
En effet, le MES est une institution internationale permanente bnficiant de dispositions de droit public, dote
dune structure de gouvernance analogue celles des institutions financires internationales (avec notamment un
conseil des gouverneurs, un conseil des directeurs et un directeur gnral) et dun capital libr de 80,2 Md (le
capital vers devant toujours tre suprieur 15 % de ses engagements).

44

troisime le 29 avril 2013 et la quatrime le 31 octobre 2013, tandis que la cinquime et
dernire le sera en avril 2014.
Les premiers dboursements du MES ont eu lieu au bnfice de lEspagne dans le cadre de son
programme de recapitalisations bancaires dcid en juillet 2012, pour un montant de
41,3 Md vers en dcembre 2012 et fvrier 2013. Ce programme sest achev en janvier
2014, sa mise en uvre rigoureuse ayant permis une stabilisation durable du secteur bancaire.
Suite l'accord de l'Eurogroupe du 24 mars 2013, une assistance financire a galement t
accorde Chypre, pour un montant de 10 Md (9 Md apports par le MES et 1 Md par le
FMI), dont 4,6 Md ont t dbourss par le MES fin dcembre 2013. Ces dboursements ne
psent pas sur la dette franaise, comme indiqu prcdemment.

4. La procdure pour dficit public excessif (DPE)
4.1 Procdure pour dficit excessif
Des efforts pour assurer le respect des recommandations du Conseil
Le Conseil ECOFIN a adress la France le 21 juin 2013 une recommandation pour mettre fin
dici 2015 la situation de dficit public excessif constate en 2008, demandant datteindre
les cibles nominales de dficit de 3,9 % du PIB en 2013, 3,6 % en 2014 et 2,8 % en 2015,
cohrentes avec un ajustement structurel de 1,3 point de PIB en 2013, 0,8 point de PIB en
2014 et 0,8 point de PIB en 2015.
la suite du PLF soumis en septembre 2013 et sur la base de ses prvisions de novembre
2013, la Commission europenne a estim, dans sa communication au Conseil du 19 novembre
2013, que la France pouvait tre considre comme ayant pris les actions suivies deffets, en
conformit avec la recommandation du Conseil du 21 juin 2013, en soulignant nanmoins un
certain nombre de risques associs la prvision. LEurogroupe du 22 novembre a valid les
grandes lignes du PLF (projet de plan budgtaire), confirmant la stratgie budgtaire franaise.
Ayant identifi - compte tenu de ses prvisions de fvrier 2014 qui font apparatre une
dviation du solde public de la France par rapport aux cibles de la recommandation de juin
2013 - un risque de non-respect du dlai pour la correction du dficit excessif fix par la
recommandation du Conseil, la Commission a adress une recommandation autonome la
France le 5 mars 2014, afin quelle engage des mesures correctrices supplmentaires. Le
Gouvernement sengage prendre les dispositions ncessaires pour respecter ses
engagements budgtaires, et assurer le retour du dficit public 3 % en 2015 (cf. dtail des
mesures correctrices sur 2014 prsent dans lencadr 2 de la partie 3.4).
Pour lanne 2013, le dficit a depuis t notifi 4,3 % du PIB par lInsee. La dpense
publique apparat nanmoins nettement moins dynamique que celle anticipe par la
Commission dans ses prvisions de fvrier 2014, ce qui a des consquences importantes pour
apprcier les actions suivies deffets conformment la mthodologie de la Commission.
45

Ce rsultat montre la capacit du Gouvernement tenir ses objectifs de matrise de la
dpense. Les dpenses de ltat, ainsi que celles de lassurance maladie ressortent en dessous
des cibles du Gouvernement, comme annonc ds le mois de janvier. Les statistiques publies
montrent que la matrise de la dpense a t encore plus marque (cf. section 3.2), que ce soit
sur les dpenses sociales (Unedic notamment), celle des oprateurs ou galement une charge
de la dette qui pse finalement moins que prvu au PLF. Cette matrise de la dpense a permis
de compenser en partie la dgradation des recettes fiscales intervenue depuis lautomne et
qui demeure indpendante de la volont du Gouvernement, dans un contexte de croissance
trs basse deux annes conscutives.
Ainsi, lajustement structurel 2013 slve 1,1 point de PIB au sens de la mtrique de la LPFP,
largement amoindri par des effets dlasticit trs dfavorables (-0,5 point de PIB). Leffort
structurel total au sens de la LPFP se serait lev 1,6 point de PIB. Ainsi, les mesures prises
depuis 2012 ont bien permis dassurer le respect de la recommandation du Conseil au titre de
2013.
Pour lanne 2014, le respect de la recommandation de juin 2013 est garanti par les mesures
dcides depuis mai 2012. En particulier, leffort ncessaire cette anne a dj t renforc
dans le PLF 2014, de prs de 0,4 point de PIB par rapport ce qui tait prvu dans la LPFP de
dcembre 2012. Compte tenu du dficit structurel plus lev quattendu en 2013, cet effort
sera complt cette anne par des mesures supplmentaires de lordre de 4 Md. Avec ces
mesures, lajustement ralis sera conforme la recommandation dun effort structurel de 0,8
point de PIB, pour atteindre un dficit nominal de 3,8 % du PIB.
En 2015, le dficit public atteindra 3 % du PIB et lajustement structurel devrait stablir 0,8
point de PIB.
Le Gouvernement a fait le choix de ne pas raliser un sur-ajustement qui aurait eu des
consquences ngatives sur les perspectives de croissance, tout en respectant les efforts de
consolidation budgtaire de 0,8 point prvus dans la recommandation pour les annes 2014 et
2015. Le dlai de 2015 pour la correction du dficit public excessif est ainsi confirm par le
Gouvernement.
Encadr 12 Les mesures de redressement des finances publiques prises pour 2013-2014
depuis le prcdent programme de stabilit
Les mesures prises depuis 2012 ont permis une pleine matrise de la dpense en 2013.
Sagissant de lOndam et des dpenses de ltat hors dette et pensions, la programmation
pluriannuelle renforce dans le cadre de la LPFP porte ses fruits avec une sous-consommation
de 1,4 Md de lOndam 2013, soit un taux de croissance de 2,4 % contre un rythme de 2,7 %
vot lautomne 2012, et une dpense de ltat hors charge de la dette et pensions infrieure
de 0,1 Md par rapport au niveau vot en LFI (et de 3,4 Md sur le champ de la dpense totale
de ltat). Initialement prvue en progression de 2,6 % (PLF pour 2013), et encore de 2,5 % au
moment du PLF pour 2014, la dpense na finalement progress que de 2,0 % en valeur en
2013 (cf. section 3.6.1). Les recettes se sont accrues denviron 25 Md sous leffet des mesures
de redressement prises depuis mai 2012, notamment grce aux lois de finances rectificatives II

46

et III de 2012, la loi de finances initiale pour 2013 et la loi de financement de la Scurit
sociale 2013, portant le montant de mesures nouvelles environ 29 Md en 2013. Ces
mesures ont cibl en priorit les mnages les plus aiss et les grandes entreprises ou le secteur
financier, afin de prserver lemploi et linvestissement. Leffort de rduction du dficit
structurel en 2013, jug considrable par la Cour des comptes dans son rapport public
annuel, est dautant plus notable quil a t accompli dans un contexte de recul de linflation et
de rcession dans la zone euro.
Les mesures prsentes par le Gouvernement dans la loi de finances et la loi de financement
de la scurit sociale pour 2014 ont permis de poursuivre leffort de redressement des
comptes publics engag depuis mai 2012. Elles prvoyaient un effort concentr sur la dpense
hauteur de 15 Md.
Ce cadrage budgtaire ambitieux sera strictement respect en 2014 : par exemple, la
suspension de lcotaxe poids lourds a t compense par une limitation des dpenses de
lAFITF et par une dotation complmentaire de ltat intgralement finance par des
conomies en gestion, pour un total de 0,8 Md. De mme, des mesures de redressement
supplmentaires de lordre de 4 Md en 2014 seront mises en uvre dici lt afin de
scuriser nos objectifs de finances publiques dans le plein respect de nos engagements.
Laccord entre les partenaires sociaux sur la convention dassurance chmage intervenu fin
mars 2014, y contribuera hauteur de prs de 0,5Md. De plus, les conomies constates en
2013 seront prennises, notamment sur lOndam. Les premiers effets des mesures de non
revalorisation de certaines prestations jusquen octobre 2015 gnreront prs de 0,4Md ds
2014.
Depuis le dernier programme de stabilit, la LFI/LFSS 2014 ainsi que la rforme des retraites
ont engendr une hausse de prlvements obligatoires de lordre de 0,4 point de PIB :
- Lessentiel des efforts supplmentaires consentis par les mnages porte sur les
catgories les plus aises avec notamment la taxe exceptionnelle sur les hautes rmunrations
verses par les entreprises, la suppression de lexonration dimpt sur le revenu des
majorations de pensions et la nouvelle baisse du plafond du quotient familial ;
- Les grandes entreprises sont galement mises contribution avec la majoration de la
surtaxe dimpt sur les socits ;
- Une hausse des cotisations sociales vieillesse a galement t dcide afin de
financer la rforme des retraites ;
- Le taux rduit de TVA a finalement t maintenu 5,5 %, contre une baisse 5,0 %
initialement prvue ;
- Facult a t laisse aux dpartements daugmenter les taux de droits de mutation
titre onreux (DMTO) ;
- La transition nergtique a t mise en place avec la cration dune contribution
climat nergie et le renforcement du caractre incitatif du bonus/malus automobile.
47

4.2 Convergence vers lobjectif de moyen-terme
La loi de programmation des finances publiques 2012-2017 a fix pour objectif moyen terme
lquilibre structurel des finances publiques, et la trajectoire dcrite pour y parvenir. Cette
trajectoire qui sert de rfrence au prsent programme de stabilit, respecte les exigences du
volet prventif du Pacte de Stabilit et de Croissance.
En effet, ds la sortie de la procdure pour dficit excessif et tant que lobjectif moyen terme
nest pas atteint, le Pacte de Stabilit et de Croissance requiert un ajustement structurel dau
moins 0,5 point de PIB par an
17
.
La trajectoire de solde structurel dcrite dans le prsent programme de stabilit est
compatible avec ces exigences, puisquelle dcrit un ajustement structurel de 0,5 point par an
sur la priode 2016-2017, aprs avoir ramen le dficit sous 3 % en 2015 (cf. partie 3.4). Cette
trajectoire, qui respecte les rgles du Pacte de Stabilit et de Croissance, conduit latteinte de
notre objectif moyen terme dquilibre structurel en 2017 (- de point de PIB). Hors Pacte de
responsabilit et de solidarit, lquilibre structurel serait atteint ds 2016, conformment la
prvision de la loi de programmation des finances publiques.
Cette trajectoire sera dtaille avec prcision dans une nouvelle loi de programmation des
finances publiques.

17
Article 5 du rglement 1466/97 rvis.

48

5. Analyse de sensibilit et comparaisons avec les
programmations prcdentes
5.1 Analyses de sensibilit
Le rythme de la reprise de lconomie franaise et lvolution spontane des finances
publiques diffreront en fonction de la demande mondiale adresse la France, de lvolution
du taux de change de leuro et des taux dintrt.
cet gard, le scnario international sous-jacent aux projections est le suivant :
un maintien du prix du baril de ptrole 107 USD partir de 2014 ;
une stabilisation conventionnelle du taux de change de leuro 1,36 USD partir de
2014 ;
un retour progressif de la croissance de lactivit mondiale et du commerce mondial,
autour de leur moyenne de longue priode. La demande mondiale adresse la
France augmenterait de 6,5 % en 2015, soit sa moyenne de long terme, aprs des
progressions de 1,9 % en 2013, et 4,8 % en 2014.
Les hypothses de taux de change de leuro sont identiques celles de la Commission dans ses
prvisions dhiver. En revanche, la Commission anticipe un prix du baril de ptrole 104,1 USD
en 2014 puis prvoit une baisse en 2015 99,6 USD. Par ailleurs, la Commission prvoit une
croissance de la demande mondiale adresse la France de 4,5 % en 2014 et 5,7 % en 2015.
Au-del de limpact chiffr des hypothses de demande mondiale, de taux de change, de prix
du ptrole ou de taux dintrt sur la croissance, linflation et le dficit public nominal (cf.
tableaux 1 4), cette partie fournit une apprciation des principaux alas, haussiers ou
baissiers, qui entourent la prvision.
Quelles incertitudes autour du rebond attendu de lactivit conomique des principaux
partenaires de la France ?
Aprs deux annes datonie lie la faiblesse de lactivit en zone euro, le redmarrage de la
demande trangre adresse la France constat depuis le 2
me
trimestre 2013 saccentuerait,
tir par une croissance mondiale plus dynamique, notamment la reprise de lactivit dans la
zone euro.
Le redmarrage de la demande mondiale pourrait toutefois tre plus fort que prvu, si
lactivit rebondissait plus nettement dans la zone euro que ne le suggrent les dernires
enqutes de conjoncture. Dans un scnario plus favorable o la demande mondiale
retrouverait ds 2014 sa croissance moyenne historique (de lordre de 6 % par an sur la
priode 2000-2008), ce rebond plus marqu du commerce extrieur entranerait une hausse
sensible de lactivit et une amlioration du march du travail, sans accrotre significativement
linflation ; dans lensemble, la croissance franaise serait suprieure de 0,3 point en 2014 et
0,1 point en 2015. Du point de vue des finances publiques, le plus fort dynamisme des emplois
49

taxables et de la masse salariale aurait une influence positive sur les recettes (TVA, IR,
cotisations et autres prlvements obligatoires). Le faible effet sur linflation engendr par ce
choc de demande pserait peu sur la progression des dpenses, qui acclreraient moins vite
que les recettes. Au final, la capacit de financement publique sen trouverait amliore
denviron 0,1 point de PIB ds 2015.
linverse, les difficults rencontres par certains pays mergents la fin de lanne 2013 et
dbut 2014, en raison de la dprciation du change (Russie, Inde, Brsil, Turquie), du
resserrement de leur politique montaire (Brsil, Indonsie, Turquie) et de la monte de
linstabilit politique et sociale (Turquie, Ukraine), suggrent que le ralentissement de leur
croissance pourrait tre plus prononc quanticip, ce qui aurait pour effet dobrer la reprise
des exportations franaises.
Quelles consquences de la normalisation des politiques montaires sur les taux dintrt ?
La Fed a annonc en dcembre le ralentissement de ses achats dactifs, en raison de la solidit
de la croissance amricaine. Alors mme que lannonce navait pas t anticipe, elle a t
plutt bien accueillie par les marchs financiers. Les prvisions du programme de stabilit
reposent sur lhypothse dune normalisation progressive des politiques montaires, en
premier lieu de la politique montaire amricaine, entranant une remonte des taux dintrt
contenue et graduelle en lien avec lacclration de lactivit.
Un regain des tensions financires nest pas exclure lapproche de la seconde phase de la
normalisation des politiques montaires. Si les banques centrales narrivaient pas guider
correctement les anticipations de march, les taux souverains pourraient sur-ragir et subir de
fortes hausses entravant la reprise des conomies avances et fragilisant les conomies
mergentes les plus exposes aux flux de capitaux (lInde, la Turquie et le Brsil notamment).
Ce risque est nanmoins nuancer car les banquiers centraux devraient rester vigilants cette
sur-raction et ont dailleurs renforc leur stratgie de communication (forward guidance). La
BCE en particulier a exprim ses inquitudes face au niveau de leuro et de linflation.
Quelles volutions possibles de leuro face aux devises de nos partenaires ?
Les prvisions du programme de stabilit sont construites sur lhypothse dune stabilit du
taux de change de leuro contre toutes les autres devises, et notamment une stabilisation du
taux de change euro/dollar 1,36 USD partir du 2
me
trimestre 2014.
Le ralentissement des achats dactifs de la Fed ainsi que des vulnrabilits internes aux
conomies mergentes, se sont traduites par dimportantes dprciations des devises
mergentes au cours du second semestre 2013 et au dbut de lanne 2014.
En 2014, des changements dorientation des flux de capitaux dus de mauvaises nouvelles
relatives aux marchs mergents, ou une difficult des banques centrales bien guider les
anticipations de taux dans le contexte de normalisation de la politique montaire, pourraient
aboutir de nouvelles dprciations des devises mergentes, qui entraneraient une
apprciation de leuro et pnaliseraient la croissance franaise court terme.

50

A contrario, une normalisation plus rapide que prvu de la politique montaire amricaine
pourrait galement tre de nature provoquer une apprciation du dollar et, en miroir, une
dprciation de leuro. Dans un scnario o leuro se dprcierait de 10 % face au dollar en
2014, cette baisse du taux de change conduirait mcaniquement une amlioration de la
comptitivit-prix de la France par rapport aux pays extrieurs la zone euro et une activit
plus forte chez nos partenaires de la zone euro. Le surcrot dexportations qui en rsulterait
bnficierait court terme lactivit et lemploi. Comme dans le reste de la zone euro,
linflation serait accrue par le renchrissement des importations. Dans lensemble, la
croissance franaise serait suprieure de 0,1 point en 2014 et 0,1 point en 2015.
Pour les finances publiques, la dprciation de leuro aurait, via ses effets haussiers sur
lactivit et sur linflation, un impact favorable sur la plupart des impts. Par ailleurs, cette
baisse du taux de change contribuerait accrotre le montant des cotisations sociales (qui sont
assises sur la masse salariale). Ce phnomne ne serait quen partie compens par une hausse
des dpenses dont certaines sont lies linflation. Au total, lamlioration du solde public
serait progressive, et atteindrait 0,1 point de PIB ds la deuxime anne.
Quelles incertitudes autour des comportements des agents privs domestiques ?
Des anticipations dactivit plus favorables de la part des entreprises pourraient conduire un
scnario de croissance plus dynamique. Cela conduirait une volution de lemploi plus
favorable et tirerait la hausse les salaires et les revenus des mnages. La consommation des
mnages pourraient ainsi savrer plus dynamique.
Des incertitudes demeurent quant au comportement des entreprises. Celles-ci pourraient
dcider de rpercuter davantage le CICE dans leurs prix de vente, ce qui se traduirait par
davantage de gains de comptitivit-prix favorables aux exportations, et par une modration
de linflation domestique. linverse, elles pourraient dans le cas dune remonte plus rapide
que prvu des taux dintrt long terme privilgier une diminution de leur endettement et la
reconstitution de leurs marges. Une telle dynamique pourrait pnaliser les revenus et la
consommation des mnages, et amnerait les entreprises limiter leurs investissements.

51

Tableau 14 Impact sur lconomie franaise dune hausse de 1 % de la demande mondiale
de biens adresse la France
(*)
(*)
Augmentation durable de 1 % de la demande mondiale intervenant au dbut de lanne n,
taux dintrt rels inchangs.

Note de lecture : Une hausse de la demande mondiale se rpercute sur les exportations et se
diffuse ensuite au reste de lconomie, via en particulier une rvision la hausse de
linvestissement des entreprises.

Tableau 15 Impact sur lconomie franaise dune hausse du taux de change de leuro
contre toutes monnaies de 10 %
(*)
(*)
Apprciation du taux de change de leuro contre toutes monnaies de 10 % au dbut de
lanne n, taux dintrt rels inchangs, raction endogne du reste du monde.

Note de lecture : Une apprciation de leuro serait dfavorable lactivit court-terme via
une dtrioration de la comptitivit-prix de la France par rapport aux pays hors zone euro et
une baisse de lactivit chez nos partenaires de la zone euro.

(cart au niveau du scnario de rfrence en %) n n+1 n+2
PIB 0,2 0,2
Emploi salari total (en milliers) 9 27 40
Prix la consommation des mnages 0,0 0,1 0,1
Capacit de financement publique (en points de PIB) 0,0 0,1 0,1
PIB -0,6 -1,0 -1,2
Emploi salari total (en milliers) -30 -85 -149
Prix la consommation des mnages -0,5 -0,7 -1,2
Capacit de financement publique (en points de PIB) -0,2 -0,4 -0,6

52

Tableau 16 Impact sur lconomie franaise dune hausse de 20 $ du prix du ptrole
(*)
(*)
Hausse de 20 $ du prix du baril au dbut de lanne n, taux dintrt rels inchangs,
raction endogne du reste du monde.

Note de lecture : Une hausse des cours du ptrole aurait, taux de change inchangs, un
impact inflationniste, qui, en se rpercutant sur les prix la consommation et la rentabilit des
entreprises, affecterait lactivit.

Tableau 17 Impact sur lconomie franaise dune hausse de 100 points de base pendant
deux ans des taux dintrt court terme
(*)
(*)
Hausse de 100 points de base pendant deux ans des taux dintrt court terme de la zone
euro intervenant au dbut de lanne n avec impact sur les taux dintrt long terme et sur le
taux de change de leuro et raction endogne du reste du monde.

Note de lecture : Une hausse des taux dintrt directeurs handicaperait lactivit en limitant
linvestissement des entreprises et la profitabilit du capital, en favorisant lpargne par
rapport la consommation et en provoquant une apprciation du change. Cette variante ne
retranscrit nanmoins que trs imparfaitement leffet dune hausse des taux longs, rsultant
par exemple dun changement danticipation sur la politique montaire amricaine.

PIB -0,1 -0,2 -0,2
Prix la consommation des mnages 0,3 0,8 1,2
Capacit de financement publique (en points de PIB) 0,0 -0,1 -0,2
PIB -0,2 -0,3 -0,1
Prix la consommation des mnages -0,1 -0,1 -0,2
Capacit de financement publique (en points de PIB) -0,1 -0,2 -0,1
53

5.2 Comparaison la programmation prcdente
5.2.1 Comparaison avec le prcdent programme de stabilit
Tableau 18 Comparaison avec le prcdent programme de stabilit

En 2013, lajustement structurel sest inscrit un niveau infrieur celui du programme de
stabilit 2013. Il reflte tout dabord la faiblesse des lasticits (0,2, contre 0,9 dans le
prcdent programme de stabilit). Dans une moindre mesure, leffort structurel a pti, dune
part, dune baisse de linflation qui a rduit leffort en dpense malgr une progression
similaire des dpenses en valeur. Dautre part, le rendement des mesures nouvelles en
prlvements obligatoires moins important que prvu a galement conduit un moindre
effort structurel quanticip dans le programme de stabilit davril 2013. Le solde conjoncturel
sest avr quasiment en ligne avec celui du prcdent programme, la croissance de lactivit
tant proche de celle anticipe (0,3 %
18
, contre 0,1 % dans le programme de stabilit 2013). Le
solde public nominal sest ainsi redress de 0,6 point de PIB, soit moins quenvisag dans le
programme prcdent (1,1 point de PIB).
En 2014, les perspectives de croissance sont lgrement rvises la baisse par rapport au
prcdent programme de stabilit (1,0 % contre 1,2 %), mais la hausse par rapport aux
prcdentes prvisions gouvernementales (0,9 %). La rduction du dficit public entre 2013 et
2014 (de 4,3 % du PIB 3,8 %) serait lgrement infrieure celle du prcdent programme
de stabilit (0,5 point de PIB contre 0,8 point), du fait dun ajustement dit structurel plus faible

18
CVS-CJO.
2012 2013 2014 2015 2016 2017
Programme de Stabilit 2014-2017 (avril 2014)
Croissance relle du PIB (en %) 0,0 0,3* 1,0 1,7 2,25 2,25
Solde public (en % du PIB) -4,9 -4,3 -3,8 -3,0 -2,2 -1,3
Solde structurel (en % du PIB pot.) -4,0 -2,9 -2,1 -1,2 -0,8 -
Ajustement structurel (en % du PIB pot.) 1,1 1,1 0,8 0,8 0,5 0,5
Dette publique (en % du PIB) 90,6 93,5 95,6 95,6 94,2 91,9
Dette publique, hors soutien la zone euro (en % du PIB) 88,2 90,4 92,4 92,5 91,2 89,0
Croissance relle du PIB (en %) 0,0 0,13 1,2 2,0 2,0 2,0
Solde public (en % du PIB) -4,8 -3,7 -2,9 -2,0 -1,2 -0,7
Solde structurel (en % du PIB pot.) -3,7 -2,0 -1,0 -0,2 0,2 0,5
Ajustement structurel (en % du PIB pot.) 1,2 1,8 1,0 0,7 0,5 0,2
Dette publique (en % du PIB) 90,2 93,6 94,3 92,9 90,7 88,2
Dette publique, hors soutien la zone euro (en % du PIB) 87,8 90,6 91,1 89,8 87,8 85,3
* croissance des comptes trimestriels en donnes CVS-CJO

54

malgr un effort en dpense plus important ; elle serait comparable aux projections associes
au PLF 2014.
En 2015, lajustement nominal (0,8 point de PIB) lgrement infrieur celui du prcdent
programme de stabilit (0,9 point de PIB) sexpliquerait par les effets dune conjoncture moins
favorable (1,7 %, contre 2,0 % de croissance relle). Lajustement structurel serait en revanche
trs proche : le montant plus important de leffort en dpense permettrait de financer le cot
net des mesures du Pacte de responsabilit et de solidarit et laugmentation du cot des
mesures ponctuelles et temporaires en 2015 (cf. encadr 3).
En 2016-2017, lajustement nominal serait plus lev que prvu dans le prcdent programme
de stabilit (1,7 point de PIB en cumul, contre 1,3 point de PIB), en lien avec un ajustement
structurel plus important (0,5 point de PIB chaque anne) et un ajustement conjoncturel revu
la hausse suite la rvision de la croissance en lien avec la mise en place du Pacte de
responsabilit et de solidarit.
5.2.2 Comparaison avec les prvisions de finances publiques dhiver 2014 de la
Commission europenne
Dans ses prvisions dhiver publies le 25 fvrier 2014, la Commission europenne prvoyait
pour la France, avant la publication du prsent programme de stabilit, un dficit public de
4,2 % en 2013, 4,0 % en 2014 et 3,9 % en 2015 ( politique inchange), avec des prvisions de
croissance pour 2013, 2014 et 2015 trs proches de celles retenues par le Gouvernement dans
le prsent programme de stabilit (resp. 0,3 %, 1,0 % et 1,7 %).
La prvision de dficit de la Commission est proche du dficit notifi par lInsee en 2013, mais
plus dgrade que la prvision du Gouvernement sagissant de 2014 (4,0 % pour la
Commission et 3,8 % dans la prvision du Gouvernement).
En 2013, malgr une prvision de dficit trs proche du ralis, les prvisions de la
Commission ont surestim la croissance de la dpense en valeur (2,5 % contre 2,0 % dans les
donnes notifies par lInsee le 31 mars). Cet cart entre la dernire prvision de la
Commission et lexcution nest pas neutre dans le cadre de la procdure DPE : cette moindre
dpense a en effet pour consquence daccrotre leffort en dpense, et donc les indicateurs
utiliss par la Commission pour juger des actions suivies deffets (ajustement structurel corrig
ou effort dit bottom-up ).
En 2014, lcart entre le scnario de la Commission et celui du programme de stabilit
sexplique notamment par le fait que les prvisions de la Commission nintgrent pas les
conomies supplmentaires dcides rcemment par le Gouvernement pour un montant de
lordre de 4Md.
En 2015, les deux prvisions ne sont pas comparables dans la mesure o la Commission ne
retient pas dans sa trajectoire politique inchange lintgralit des effets des normes en
vigueur (tat, Ondam), ni les annonces du Gouvernement dans ce programme de stabilit, en
dpense (baisse de la dpense de ltat, baisse des dotations aux collectivits locales,
diminution de lobjectif dassurance-maladie (Ondam), non revalorisation des prestations
55

sociales hors minima sociaux jusquen octobre 2015) comme en recettes (Pacte de
responsabilit et de solidarit).

Tableau 19 Comparaison avec les prvisions de la Commission europenne

2012 2013 2014 2015
Croissance relle du PIB (en %) 0,0 0,3* 1,0 1,7
Solde public (en % du PIB) -4,9 -4,3 -3,8 -3,0
Solde structurel (en % du PIB pot.) -4,0 -2,9 -2,1 -1,2
Ajustement structurel (en % du PIB pot.) 1,1 1,1 0,8 0,8
Dette publique (en % du PIB) 90,6 93,5 95,6 95,6
Dette publique, hors soutien la zone euro (en % du PIB) 88,2 90,4 92,4 92,5
Projections de la Commission Europenne (prvisions d'hiver, fvrier 2014)
Croissance relle du PIB (en %) 0,0 0,3 1,0 1,7
Solde public (en % du PIB) -4,8 -4,2 -4,0 -3,9
Solde structurel (en % du PIB pot.) -3,6 -2,8 -2,3 -2,7
Ajustement structurel (en % du PIB pot.) 1,1 0,9 0,5 -0,3
Dette publique (en % du PIB) 90,2 93,9 96,1 97,3
* croissance des comptes trimestriels en donnes CVS-CJO

56

6. Qualit des finances publiques
6.1 Qualit des dpenses publiques
6.1.1 Modernisation de laction publique
Lance en 2012 et destine se drouler tout au long de la priode 2012-2017, la
modernisation de laction publique (MAP) a pour objectif de dclairer les dcisions et
daccompagner la mise en uvre des rformes structurelles portant sur lensemble des
administrations publiques. Se fondant sur une dmarche concerte et transparente, elle vise
renforcer lefficacit et lefficience de tous les services publics. Cela passe notamment par
des valuations de politiques publiques (EPP), qui visent construire une vision collective de
leurs enjeux et objectifs et couvriront lensemble des politiques publiques sur la dure du
quinquennat, ainsi que par des programmes ministriels de modernisation et de simplification
(PMMS) identifiant les besoins des usagers et rationalisant lorganisation et le fonctionnement
des administrations.
Quatre comits interministriels de la modernisation de laction publique (CIMAP) ont dj eu
lieu. Ils ont permis de lancer soixante et une EPP, portant sur plus de 30 % de la dpense
publique. Certaines EPP ont permis de documenter des rformes et des conomies
substantielles. Les LFI et LFSS pour 2014 ont permis de mettre en place plusieurs dcisions
issues des valuations prsentes lors du 3
me
CIMAP :
- le recentrage des interventions conomiques autour de quatre priorits :
innovation, industrie, investissement, international. Les aides aux entreprises seront
rationalises. Ce recentrage permettra de dgager 635 M de gains budgtaires ds
2014, par une baisse du plafond de certaines taxes affectes, un prlvement sur
leurs fonds de roulement et des rductions de dpenses fiscales et sociales ;
- la rforme en profondeur de la politique familiale. Suite au rapport ralis par le
vice-prsident du Haut Conseil de la famille, M. Bertrand Fragonard, les mesures
mises en place permettent des gains de 1,2 Md en 2014, de 1,4 Md en 2015 et de
1,6 Md en 2016 ;
- une rforme de la politique en faveur de lalternance (550 M dconomies terme).
Douze nouvelles valuations ont t lances lors du 4
e
CIMAP le 18 dcembre 2013 (cf.
encadr 13). Ces valuations permettront daccompagner leffort de modernisation de la
dpense publique dcid par le Gouvernement. Elles contribueront documenter des
rformes permettant des gains defficience et defficacit dans des domaines o des marges
de manuvre ont t identifies.

57

Encadr 13 Dtail des valuations annonces lors du 4
e
CIMAP du 18 dcembre
A loccasion du comit interministriel de la modernisation de laction publique (CIMAP) du 18
dcembre 2013, le Gouvernement a lanc douze nouvelles valuations de politiques publiques
portant, comme les prcdentes vagues, sur lensemble du champ de laction publique (tat,
collectivits locales, scurit sociale). Les thmatiques choisies, rpertories dans le tableau ci-
dessous, portent sur des politiques publiques forts enjeux. Le Gouvernement a ainsi fix
ces valuations un objectif dconomies de 3 4 Md lhorizon 2015-2017.
Ministre pilote Thmes d'valuation et objectifs recherchs
Egalit des
territoires et
logement
La politique du logement
Rationaliser les dispositifs dintervention en faveur du logement.
Affaires sociales et
sant
Dveloppement de la chirurgie ambulatoire
Augmenter le taux de recours la chirurgie ambulatoire (hospitalisation de
moins de douze heures sans hbergement de nuit) pour amliorer le confort
des patients, lutilisation des ressources des plateaux techniques de chirurgie
et les conditions de travail des personnels, avec un objectif dau moins 50 %
des interventions chirurgicales en 2016.
Promotion des mdicaments gnriques
Augmenter la part des gnriques dans le march franais du mdicament
pour tendre vers un quart dici 2017.
Dfinir des actions destination des prescripteurs tant en ville qu lhpital
et des patients pour amliorer la confiance dans le mdicament gnrique.
Redressement
productif
Aides et accompagnement des entreprises : rationaliser les outils et
dispositifs au bnfice des entreprises
Accrotre la cohrence territoriale des structures daccompagnement des
entreprises.
Poursuivre la rationalisation et le recentrage des aides engags suite la
premire valuation.
Contrle des entreprises : plus defficacit, moins de pesanteurs
Dresser un inventaire exhaustif de lensemble des contrles sur les
entreprises et coordonner, complter, amliorer et rendre plus efficaces ces
contrles.


58

Ministre pilote Thmes d'valuation et objectifs recherchs
Intrieur
Organisation des lections politiques
Expertiser les voies et moyens dune dmatrialisation de la propagande
lectorale, et optimiser la gestion de lensemble des oprations lectorales
(de lassistance aux candidats la centralisation des rsultats et aux
oprations post-lectorales).

Ecologie,
dveloppement
durable, nergie
Gestion locale des dchets mnagers
Complter la prparation du plan dchets 2014 - 2020 annonc par la
confrence environnementale.
Optimiser le financement de cette politique publique en amliorant la
coordination entre niveaux de collectivits territoriales, tat et entreprises
pour rduire les cots de cette politique, estims 8 Md par la Cour des
comptes en 2011.
Culture et
communication
Dveloppement des ressources propres des tablissements publics
culturels de ltat
Dvelopper des politiques dynamiques de ressources propres (mcnat,
billetterie, locations d'espaces, valorisation de la marque, services
d'ingnierie etc) pour permettre un plus grand nombre dtablissements
culturels daugmenter leur autonomie financire.
Enseignement
suprieur et
recherche
L'implication des universits dans la formation tout au long de la vie
Identifier les freins la participation des universits et des tablissements
publics d'enseignement suprieur l'effort de formation professionnelle tout
au long de la vie.
Doubler d'ici 5 ans le nombre de stagiaires concerns et les recettes tires de
cette activit.
Affaires trangres
Cohrence, impact et modalits de notre coopration au dveloppement en
sant
Evaluer les montants et limpact des financements franais en aide au
dveloppement en sant.
Veiller la visibilit et la lisibilit de leffort financier de la France, et
lquilibre entre coopration bilatrale et multilatrale.
Justice
La relation avec le justiciable, de laccueil laudience
Rduire les temps dattente des 7 millions dusagers annuels du service
public de la justice, amliorer les conditions de travail des personnels et
rduire les cots par une meilleure gestion des flux.
Rforme de ltat,
dcentralisation et
fonction publique
Mutualisation entre collectivits territoriales au sein du bloc communal
Faciliter la mutualisation au sein des tablissements publics de coopration
intercommunale.
59

Par ailleurs, la gestion publique devient plus performante. Les efforts de modernisation de
lachat public vont gnrer 910 M dconomies dans le secteur hospitalier (programme
PHARE) sur la priode 2012-2014 et 2 Md dconomies pour ltat et ses tablissements
publics sur la priode 2013-2015. En outre, la modernisation des infrastructures de ltat et
loptimisation des fonctions supports au sein des caisses de retraite vont permettre de gagner
en efficacit dans le service rendu aux usagers et de raliser des conomies.
Paralllement, le Gouvernement a labor un programme de simplification pour les annes
2014, 2015 et 2016, prsent en juillet 2013. Ainsi, le programme Dites-le nous une fois
permettra de simplifier les dmarches administratives pour les entreprises. Par ailleurs, 17
dmarches ont dj t simplifies. Par exemple, plus de 100 000 entreprises bnficient
depuis le 1
er
janvier 2014 de la suppression de la dclaration de participation leffort de
construction (PEEC ou 1 % logement ) et de la dclaration PEEC agricole. Les obligations
comptables des PME ont t simplifies. Deux lois d'habilitation lgifrer par ordonnances
en matire de simplification ont dj t adoptes, ce qui permettra d'acclrer la mise en
oeuvre des mesures.
Une nouvelle organisation est cre pour acclrer le choc de simplification pour les
entreprises. Une loi habilitant le Gouvernement lgifrer par ordonnances pour simplifier la
vie des entreprises a t adopte en dcembre 2013. Un conseil de simplification, prsid par
le dput Thierry Mandon et le dirigeant dentreprise Guillaume Poitrinal, a t mis en place
pour proposer des mesures de simplification. Il a identifi une premire srie de 50
propositions et un rapport a t remis en avril 2014. Elles ont toutes t valides par le
Prsident de la Rpublique. Ces mesures sont applicables pour la plupart ds maintenant, ou
au 31 dcembre 2014.
Cet effort de simplification vise galement faciliter la vie des particuliers avec lextension de
la dure de la validit de la carte didentit de 10 15 ans ou la dmatrialisation des timbres
fiscaux. Plus largement le Gouvernement se fixe comme objectif de faire dInternet le mode
daccs prfr des Franais pour leurs contacts avec ladministration dici 2016.

60

6.1.2 valuation des investissements
La contrainte pesant sur les finances publiques rend dautant plus ncessaire de hirarchiser
les projets dinvestissements publics pour slectionner ceux prsentant le meilleur bilan cots-
avantages pour la collectivit. Le Gouvernement a engag une rforme visant rnover le
dispositif de pilotage des investissements publics et, en particulier, y renforcer la place de
lvaluation socio-conomique, afin doptimiser le retour pour la collectivit de chaque euro
public investi. Larticle 17 de la loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017 a
ainsi tendu, au-del du secteur des transports, lobligation dvaluation socio-conomique
tous les grands projets dinvestissements publics civils. Il a galement institu, pour les plus
grands projets, une contre-expertise indpendante de cette valuation.
Le dcret dapplication du 23 dcembre 2013 a prcis le contenu de lvaluation socio-
conomique pour les projets atteignant au moins 20 M de financement de ltat et de ses
tablissements, et a fix 100 M de financement public et 5 % de linvestissement total la
part partir de laquelle lvaluation fait lobjet dune contre-expertise indpendante
pralable. Cette contre-expertise est ralise sous lautorit du Commissariat gnral
linvestissement (CGI), institution place directement auprs du Premier ministre. valuations
et contre-expertises sont transmises au Parlement. Le Gouvernement travaille en outre
lamlioration de la structuration des procdures dinstruction des projets, afin notamment de
mieux dfinir les tapes dcisionnelles.
En parallle de cette volution de la gouvernance, le Commissariat gnral la stratgie et la
prospective (CGSP) a publi, en septembre 2013, le rapport de la commission prside par le
Professeur Emile Quinet sur lvaluation socio-conomique des investissements publics
19
.
Ce rapport actualise et enrichit les valeurs de rfrence ncessaires aux calculs socio-
conomiques, et il approfondit les mthodes dvaluation en sappuyant sur les dernires
connaissances disponibles. Il fournit en particulier des pistes pour appliquer le calcul socio-
conomique dautres secteurs que les transports, o il est dj largement utilis.
Lvaluation socioconomique au cur du programme dinvestissements davenir
Afin d'orienter la dpense publique vers des investissements haut rendement socio-
conomique, deux volets du Programme d'investissements d'avenir ont t mis en place. Le
premier a t lanc en 2010. Le second, dun montant de 12 Md, a t vot dans le cadre de
la loi de finances pour 2014. Ce second volet rpond deux objectifs stratgiques : le
renforcement de notre comptitivit au service de lemploi et le caractre durable du
dveloppement de notre conomie. 12 Md seront investis partir de 2014.

19
http://www.strategie.gouv.fr/blog/wp-
content/uploads/2013/09/CGSP_Evaluation_socioeconomique_170920132.pdf
61

La slection des projets obit une mthodologie dvaluation socio-conomique rigoureuse et
respecte le processus de slection suivant. Aprs les appels projet, des jurys composs
dexperts de haut niveau slectionnent les laurats des financements sur des critres
dexcellence scientifique, de rentabilit des projets et dimpact attendu sur la croissance
potentielle. Une phase dvaluation est prvue ds le dbut du projet : la gouvernance du
programme dinvestissements d'avenir est ainsi fonde sur lvaluation de laction publique,
avec un suivi de chaque projet par le Commissariat gnral linvestissement (CGI) en charge
du pilotage du programme. Le CGI coordonne la prparation des cahiers des charges
accompagnant les appels projets, supervise l'instruction des projets d'investissement et
formule des avis et des propositions, veille l'valuation des investissements et dresse un
bilan annuel de l'excution du programme. Les oprateurs chargs de la mise en uvre des
projets assurent un suivi au plus proche de laction et doivent dsormais mettre en place, sous
le contrle du comit de surveillance et en partenariat avec des quipes externes spcialises,
des valuations de lefficience du programme du point de vue scientifique, conomique, social
et environnemental. Lefficacit (simplicit, dlais) de lensemble de ces procdures sera ainsi
accrue dans le nouveau programme, vot en lois de finances pour 2014.
6.1.3 La rationalisation des dpenses de sant
Le dploiement de la stratgie nationale de sant et les rformes structurelles du systme de
soins quelle porte permettront de mobiliser les marges defficience assurant que les dpenses
seront contenues sans remise en cause de la qualit des soins, ni transfert vers les mnages ou
lassurance maladie complmentaire.
Il sagit de mobiliser tous les leviers disponibles autour de 3 axes :
- la rorganisation des parcours de soins : il sagit de de rendre plus adquate la prise en
charge du patient tout au long du processus de soins, en coordonnant les interventions
des acteurs de sant. Cela passe en amont par le renforcement et la structuration des
soins de premier recours. La prise en charge hospitalire sera allge autant que
possible en garantissant la qualit des soins, notamment par le dveloppement de la
chirurgie ambulatoire, par le recours des solutions alternatives lhospitalisation ;
par laccompagnement des retours domicile, par la prvention des hospitalisations et
rhospitalisations ;
- une pertinence accrue des dpenses de mdicaments, qui sappuie sur la poursuite du
dveloppement des mdicaments gnriques, de la prescription dans le rpertoire,
dactions promouvant le bon usage du mdicament dans tous les secteurs et sur une
politique de prix qui assure une juste rmunration de linnovation ;
- le renforcement de la pertinence des soins, qui repose notamment sur la rduction des
actes et interventions inutiles.
Dans ce cadre, un appui sera apport aux structures pluri-professionnelles organises autour
du mdecin traitant, ayant pour mission darticuler les interventions des diffrents acteurs de
sant autour de parcours individuels. Le service public hospitalier sera raffirm et recentr

62

sur son cur de mtier dans le cadre de prises en charge plus efficientes et mieux adaptes
aux besoins des patients. En parallle, laccessibilit financire aux soins sera renforce avec la
gnralisation de la couverture complmentaire sant et le dveloppement du tiers payant. La
rnovation de la recherche en sant et la promotion dune formation initiale et continue des
professionnels adapte accompagneront ces volutions. Enfin, lutilisation des innovations
technologiques dans le domaine mdical sera encourage, quil sagisse du dploiement de la
tlmdecine pour les secteurs hospitaliers et ambulatoires, ou de la mise en place dun
service public dinformation en sant.
Ces objectifs structurels seront dclins annuellement dans le cadre de la construction de
lobjectif national des dpenses dassurance maladie (Ondam). Les dernires valuations sur
les dpenses d'assurance maladie relevant du champ de l'Ondam font tat d'une sous-
consommation de 1,4 Md par rapport l'objectif fix dans la LFSS pour 2013. L'Ondam
s'tablit ainsi pour la quatrime anne conscutive en-dessous des objectifs initiaux.
Compte tenu des montants de sous-excution en 2013 et des premires remontes
conjoncturelles sur le dbut de l'anne 2014, la cible pour l'anne 2014, qui intgrait dj la
perspective d'une ralisation 2013 infrieure de 650M l'objectif initial, devrait pouvoir tre
nouveau respecte ainsi que l'a annonc le comit d'alerte le 11 avril. Par ailleurs, les
rsultats obtenus en 2013 quant la sous-excution de l'Ondam seront consolids pour
garantir une croissance des dpenses limite 2,4% en 2014
La trajectoire 2015-2017 propose daller plus loin, avec un Ondam fix 2% en moyenne sur la
priode, soit environ 3 Md dconomies supplmentaires. Le respect de cette trajectoire de
moyen terme sappuie sur la poursuite des efforts rcurrents sur le march des biens et
services de soins. Ces efforts seront renforcs par lamlioration des parcours de soins
travers une rgulation accrue de loffre de soins destine dcloisonner les soins de ville, les
soins hospitaliers et le secteur mdico-social dans le cadre de la stratgie nationale de sant.
6.1.4 La rationalisation des dpenses locales
Au-del dune meilleure matrise de la dynamique de la dpense locale (cf. partie 3.6.5), le
Gouvernement entend amliorer de manire prioritaire la qualit des finances publiques
locales.
Dans ce contexte, le Prsident de la Rpublique a confi deux lus et anciens ministres, Alain
Lambert et Martin Malvy, actuellement membres du comit des finances locales (CFL), le soin
de formuler des propositions relatives lorganisation territoriales afin didentifier des voies
et moyens pour mieux matriser les dpenses locales . La mission a rendu ses conclusions le 16
63

avril dernier. Elle formule 53 propositions concrtes
20
qui, au-del dune meilleure organisation
territoriale, visent associer pleinement les collectivits locales au redressement des finances
publiques.
La dmarche de rationalisation des dpenses locales a dores et dj t engage, notamment
par la rforme de lorganisation territoriale de lEtat porte par la loi de modernisation de
laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles. En zone urbaine, cette loi
institue un pacte de gouvernance territoriale, vritable outil de la mise en cohrence des
comptences au niveau local. La loi encourage galement un amnagement quilibr du
territoire en crant, pour les zones rurales et les villes petites et moyennes, des ples
dquilibre territorial et rural. Elle incite enfin la mutualisation des services au sein du bloc
communal, gage de matrise des dpenses.
La dmarche de rforme territoriale sera poursuivie par une prochaine loi de dcentralisation
dans le courant de cette anne. Plusieurs mesures qui seront inscrites dans ce projet seront
susceptibles de gnrer des conomies, notamment par la clarification des comptences entre
les diffrents chelons de collectivits ou par lintroduction de dispositions destines faciliter
leur regroupement.
Dores et dj, le Premier ministre a annonc dans son discours de politique gnrale que la
baisse de 11 Md des concours financiers de lEtat aux collectivits locales saccompagnerait
de rformes structurelles, permettant la fois de rendre soutenable cette volution et
damliorer lefficience de la dpense locale. En particulier, le Premier ministre a annonc :
- une rforme de la dotation globale de fonctionnement, ds 2015, permettant une
meilleure rpartition des concours financiers de lEtat ;
- la suppression de la clause de comptence gnrale. Ainsi, les comptences des
rgions et dpartements seront spcifiques ;
- le lancement de la rforme territoriale, conduite dans un esprit de simplification des
administrations territoriales. Elle se traduira par une division par deux du nombre de
rgions, avec une nouvelle carte tablie pour le 1
er
janvier 2017. Un dbat sera de plus
engag sur lavenir des conseils dpartementaux. Le Premier ministre a propos leur
suppression lhorizon 2021. Enfin, une nouvelle carte intercommunale fonde sur les
bassins de vie, entrera en vigueur au 1
er
janvier 2018.

20
Pour un redressement des finances publiques fond sur la confiance mutuelle et lengagement de chacun, Martin
Malvy et Alain Lambert, avril 2014 (rapport disponible ladresse suivante :
http://www.elysee.fr/assets/Uploads/Rapport-Lambert-Malvy.pdf ).

64

6.2 Qualit des recettes publiques
La baisse du poids de la fiscalit assise sur le travail, amorce ds 2013, sera poursuivie
jusquen 2017. Le crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE), dont le taux passe de
4 6 % en 2014, permet une baisse du cot du travail. Son financement est assur par des
conomies en dpenses, une refonte des taux de TVA et un renforcement progressif de la
fiscalit cologique. Le pacte de responsabilit et de solidarit prvoit une amplification de
cette baisse du cot du travail. De cette faon, la structure globale des prlvements
obligatoires en France sera plus favorable la croissance, la comptitivit et lemploi.
La comptitivit des entreprises sera amliore, grce la suppression des impts les plus
dfavorables lactivit et la baisse de limpt sur les socits. Les impts assis sur le
chiffre daffaires, sans lien avec la cration de valeur, seront progressivement supprims.
Limposition forfaitaire annuelle (IFA), qui pesait de manire inefficace sur les entreprises, a
t supprime et la contribution sociale de solidarit des socits (C3S) sera progressivement
supprime dici 2017. La contribution exceptionnelle sur limpt sur les socits, maintenue en
2015, sera supprime en 2016 et le taux normal passera de 33 % actuellement 28% en 2020
avec une premire tape ds 2017. Cela permettra damliorer lattractivit de la France et de
poursuivre la rduction du biais en faveur du financement des entreprises par endettement,
amorce avec le plafonnement de la dductibilit des intrts demprunt. Cette mesure a t
vote en loi de finances initiale pour 2013, avec un plafond gal 85 % du montant des
charges financires nettes sur lexercice 2013 et 75 % ds lexercice 2014. De plus, les
dispositifs fiscaux favorables linvestissement des entreprises ont t stabiliss. Le crdit
dimpt recherche est prennis et ses modalits de calcul rendues plus souples
(assouplissement des conditions portant sur lemploi des jeunes chercheurs, extension de
lassiette aux dpenses de protection de la proprit industrielle au niveau mondial). Enfin des
petites taxes complexes et faible rendement seront supprimes.
Pour renforcer la justice sociale et soutenir de manire cible le pouvoir dachat des plus
modestes, au-del des mesures favorables lemploi dans le cadre du Pacte de
responsabilit et de solidarit, le gouvernement a procd la rindexation du barme de
limpt sur le revenu sur le cot de la vie en 2014, aprs deux annes de gel. Il a galement mis
en place des mesures spcifiques de soutien aux plus modestes, travers une revalorisation de
5 % de la dcote au-del de linflation. Dans le cadre du Pacte de responsabilit et de
solidarit, les mesures de solidarit favorables au pouvoir dachat des plus modestes
reprsenteront 5 Md au total dici 2017, dont 0,5 Md ds 2014.
Lefficacit des prlvements sur la consommation a galement t renforce. Dune part, le
rapprochement du taux de TVA intermdiaire et du taux normal (passage de respectivement
7 10 % et de 19,6 20 %) contribue la diminution globale des niches fiscales. Certains taux
rduits, notamment en matire de services la personne, ont t recentrs sur les activits en
faveur des personnes les plus fragiles. Dautre part, la prise en considration de
lenvironnement par le systme fiscal a t renforce, notamment par lintroduction dune
part carbone dans lassiette des taxes nergtiques actuelles conformment aux
orientations dgages par le Comit pour la fiscalit cologique. Cette part carbone
65

montera en charge progressivement. Paralllement, plusieurs niches anti-cologiques sont
remises en cause et lassiette de la taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP) est
tendue 7 nouvelles substances polluantes de lair.
Dans un souci de justice, de simplicit et defficacit, plusieurs dpenses fiscales ou niches
sociales ont t modifies ou supprimes. Au-del du rapprochement des taux de TVA,
lassiette de limpt sur le revenu a t largie afin de renforcer lquit de limpt. Suivant les
prconisations du rapport Fragonard sur les aides aux familles, le plafonnement du quotient
familial a t abaiss de 2000 1500 par demi-part en LFI 2014. Il a galement t mis fin
lexonration dimpt sur le revenu des majorations de pensions pour les retraits ayant lev
trois enfants ou plus et lexonration fiscale de la part prise en charge par lemployeur des
cotisations dassurance maladie complmentaire collective.
La gouvernance de la fiscalit a t rforme pour que le systme fiscal soit plus efficace, plus
simple et plus favorable la croissance. Cette gouvernance renforce, reposant fois sur des
objectifs chiffrs, des procdures rnoves et de vastes concertations, permettra de mettre en
place un nouvel environnement fiscal plus prenne :
- la rduction des dpenses fiscales et des niches sociales les moins efficaces se
poursuivra au-del de 2014, grce une gouvernance des dpenses fiscales
renforce par la loi de programmation des finances publiques pour les annes 2012
2017. Cette loi impose une stabilisation des niches fiscales en valeur (article 14), un
dlai limit dapplication pour toutes nouvelles dpenses fiscales ou niches sociales
(article 16) et prvoit des valuations ex post (article 18). En consquence, le
Gouvernement a mis en place, dans le cadre de la prparation du projet de loi de
finances, une nouvelle procdure de confrences fiscales visant tablir un diagnostic
partag sur lefficacit et lefficience des dpenses fiscales, et permettant de proposer,
en lien avec les ministres dont les dpenses fiscales constituent un moyen daction
complmentaire des crdits budgtaires, les rformes ncessaires ; la loi de finances
pour 2014 a permis dentamer un premier volet de suppression de diverses dpenses
fiscales drogatoires de faible enjeu.
- le prcdent Gouvernement a lanc en janvier 2014 une concertation en vue dune
remise plat de la fiscalit portant la fois sur les mnages et sur les entreprises.
Dj en 2013, les Assises de lentreprenariat ont conduit la mise en place dun cadre
fiscal et rglementaire rnov et prvisible, qui favorise la cration et le
dveloppement des entreprises au service de lemploi (rforme de la fiscalit des plus-
values mobilires, PEA-PME, hausse du plafond du PEA). Cette dmarche a t largie
aux rformes concernant lensemble de la fiscalit des mnages comme celles des
entreprises : deux groupes de travail associant partenaires sociaux, des experts ainsi
que des lus de la majorit et de lopposition ont ainsi t crs. Ils ont
respectivement rendu leur conclusion fin mars et dbut avril. Cest notamment sur la
base de ces travaux que le gouvernement a prsent le Pacte de responsabilit et de
solidarit.

66

Enfin, la lutte contre la fraude, qui constitue une priorit de la France dans les enceintes
internationales, a t de nouveau renforce dans la LFI 2014, en plus des mesures dj prises
depuis le dbut du quinquennat : des dispositifs de lutte contre loptimisation fiscale,
lextension du mcanisme dauto-liquidation de la TVA au secteur du btiment, et
linstauration dun mcanisme de raction rapide en cas de fraude transfrontalire massive y
contribuent pleinement. Au total, plus de 60 dispositifs de renforcement de la lutte contre la
fraude et lvasion fiscale ont ainsi t mis en place ou renforcs depuis le collectif dt 2012.

67

Encadr 14 Les confrences fiscales
Les confrences fiscales, organises pour la premire fois en 2013, sont des runions entre les
services du ministre des finances et les ministres sectoriels, ddies lexamen des
dpenses fiscales et des taxes affectes, ainsi qu lexpertise des propositions de suppression
ou damnagement de dispositifs fiscaux. Formant un cadre innovant de rationalisation des
politiques publiques, elles seront reconduites et approfondies en 2014.
Ces confrences sinscrivent dans le cadre fix par la loi du 31 dcembre 2012 de
programmation des finances publiques pour les annes 2012 2017, qui prvoit notamment la
stabilisation en valeur du cot total des dpenses fiscales (hors crdit dimpt en faveur de la
comptitivit et de lemploi). Pour rappel, le cot total des dpenses fiscales slevait 72
Md en 2012 ; il est estim 70 Md en 2014 hors crdit dimpt en faveur de la comptitivit
et de lemploi. Elles sont loccasion dexaminer de faon approfondie la cohrence de ces
rgimes fiscaux drogatoires et didentifier des voies dconomies structurelles. Elles sont
prcdes par une phase dvaluation au cours de laquelle les ministres concerns sont
invits juger de lefficience des dpenses fiscales relevant de leur primtre et fournir des
propositions de rduction de leur cot.
Ces confrences se tiennent au mme moment que les confrences budgtaires, au cours
desquelles sont ngocis les crdits budgtaires, afin dobtenir une vision consolide et
cohrente de laction publique. Les discussions avec les ministres peuvent ainsi sappuyer sur
une analyse agrge des crdits budgtaires et des dpenses fiscales qui relvent de leur
primtre, permettant ainsi didentifier des voies de rationalisation des politiques sectorielles.
A loccasion des confrences fiscales 2014 seront galement examines, outre les dpenses
fiscales, les taxes affectes et les taxes faible rendement, souvent complexes pour les
contribuables et coteuses recouvrer. Dans une logique de simplification du systme fiscal et
conformment aux conclusions des Assises de la fiscalit des entreprises et lannonce du
Premier Ministre, plusieurs dizaines de taxes dont le rendement est trop faible ou dont la
pertinence nest pas avre seront supprimes. Des pistes de transformation ou de
regroupement des dispositifs inadquats seront galement voques. Cet axe de
rationalisation de la fiscalit affecte viendra ainsi en complment des dmarches de
rebudgtisation et de plafonnement des taxes affectes inities depuis 2012. Pour rappel, le
primtre du mcanisme de plafonnement introduit en 2012 a t rvis et tendu ; il
concerne 57 taxes affectes en 2014 pour un volume total de plus de 5 Md et a t intgr au
sein de la norme de dpense de lEtat.
Vecteurs dun pilotage cohrent et coordonn de la trajectoire des finances publiques tant en
dpenses quen recettes, ces confrences fiscales doivent permettre damliorer la lisibilit et
lefficacit du systme fiscal franais tout en identifiant des voies dconomies durables,
contribuant ainsi au retour lquilibre structurel.


68

7. Soutenabilit des finances publiques
7.1 Soutenabilit de la dette publique
7.1.1 Impact du vieillissement dmographique sur les finances publiques
Lallongement de lesprance de vie devrait conduire une hausse importante de la part des
plus de 65 ans dans la population : elle devrait atteindre plus d'un quart de la population
franaise lhorizon 2060
21
. Toutefois, grce au dynamisme de sa natalit, lamlioration de
lemploi des sniors, et aux rformes adoptes, la France est aujourdhui dans une position
globalement favorable, par rapport ses partenaires europens, pour faire face au
vieillissement de sa population.
A court terme, la dgradation rcente de la conjoncture laquelle sajoutent les dparts en
retraite des gnrations du baby-boom psent sur lquilibre financier du systme de retraite.
Plusieurs rformes des retraites ont eu lieu avant celle de 2013, elles ont contribu au
rtablissement financier des rgimes de retraite, mais ne sont pas parvenues en assurer la
soutenabilit long terme. Notre systme de retraite fait en outre lobjet dune demande
accrue dquit.
Dans cette perspective, le Gouvernement a fait voter une rforme des retraites ambitieuse en
2013 qui rpond lobjectif de rtablissement de lquilibre financier lhorizon 2020. court
et moyen terme, des mesures budgtaires galement rparties entre actifs, entreprises et
retraits rpondent aux dfis du financement des retraites (il est notamment prvu des
hausses modres de cotisations sociales employeurs - compenses pour ne pas affecter le
cot du travail - et salariales, ainsi que limposition de la majoration de pension pour les
parents de trois enfants ou plus). Cet effort pargne cependant les retraits les plus modestes.
long terme, laugmentation de la dure de cotisation ncessaire pour lobtention du taux
plein, qui sera porte 43 ans partir de 2035, contribuera la soutenabilit du systme.
Cette hausse de la dure dassurance contribuera ce que lge effectif de dpart en retraite
continue progresser avec lallongement de lesprance de vie - avec un partage des gains
entre lallongement de la vie active et lallongement de la dure en retraite. Dans le mme
temps, le maintien de lge douverture des droits 62 ans ne pnalise pas les personnes ayant
commenc travailler trs jeunes, dans la mesure o le dispositif de dpart anticip pour
carrire longue a t amnag et largi en 2012 (dcret du 2 juillet) et 2014 (dcret du 19
mars 2014).

21
Cf. Insee premire Projections de population lhorizon 2060 , n1320, octobre 2010
69

Cette rforme amliore par ailleurs la lisibilit et renforce la gouvernance du systme de
retraite via la mise en place dun Comit de suivi des retraites, charg dexaminer chaque
anne la situation financire des diffrents rgimes ainsi que le respect des objectifs de
solidarit et de justice assigns au systmes de retraites. partir dindicateurs fournis par le
Conseil dOrientation des Retraites, ce Comit sera charg de rendre un avis annuel et
dmettre une alerte en cas dcarts significatifs par rapport au scnario central. Le cas
chant, il formulera au Gouvernement des recommandations sur les mesures prendre.
Cette gouvernance sinspire du succs de la mise en place du Comit dalerte sur lvolution
des dpenses dassurance maladie ; elle garantira notamment le maintien des objectifs fixs
par le Gouvernement en matire dvolution des finances de la branche vieillesse, tout en
assurant un niveau de vie satisfaisant aux retraits.
Enfin, la rforme des retraites a veill renforcer la justice du systme. La cration dun
compte personnel de prvention de la pnibilit permettra aux salaris exposs des
conditions de travail pnibles de bnficier dune formation professionnelle, de travailler
temps partiel ou de partir la retraite de faon plus prcoce. La rforme vise galement
rduire les ingalits de pension entre hommes et femmes, par une meilleure prise en compte
des congs maternit, en prvoyant une refonte des avantages familiaux de retraite, et en
soumettant explicitement ce thme lattention du Comit de suivi.
Les rgimes complmentaires de retraites des salaris du secteur priv participent galement
lobjectif dquilibrage long terme. Les partenaires sociaux ont en effet adopt des mesures
de redressements, dans laccord national interprofessionnel du 13 mars 2013. Sur les
dpenses, l'accord prvoit une dsindexation des pensions sur trois annes conscutives de
2013 2015, avec une sous-indexation des pensions dun point en-dessous de linflation (sans
que cette rgle puisse conduire une baisse des pensions) en 2014 et 2015 ; dans un contexte
de faible inflation, cette rgle a conduit notamment un gel des pensions en 2014. Sur les
recettes, le taux de cotisation augmente de 0,1 point aux 1
er
janvier 2014 et 2015.
7.1.2 cart de soutenabilit
Un pays prsente des finances publiques soutenables lorsquil est en capacit de faire face
ses obligations financires long terme sans avoir prendre des mesures dconomie en
dpense ou de hausse de recettes. Lcart des finances publiques une situation soutenable
est traditionnellement apprci en estimant lajustement budgtaire immdiat et prenne
(en points de PIB) qui serait ncessaire pour viter, solde primaire (i.e. hors charge dintrt)
structurel constant par la suite, une drive du ratio de dette publique long terme. Cet
indicateur peut tre dcompos comme la somme de deux termes :
limpact de la position budgtaire initiale, qui correspond essentiellement lcart du
solde structurel primaire au solde stabilisant la dette long terme ;
leffet du vieillissement de la population sur les volutions politique inchange des
dpenses de retraites, sant, dpendance et chmage partir de 2017. Un travail

70

men au niveau europen entre les tats-membres et la Commission europenne a
permis une estimation harmonise de cet effet
22
.
Sans rduction du dficit public, si le solde structurel primaire tait constant sur la priode
2013-2017, il faudrait procder un ajustement structurel prenne de 2,5 points en 2018 pour
stabiliser la dette trs long terme en prenant en compte la progression attendue des
dpenses de vieillissement (cot supplmentaire actualis estim 0,8 point de PIB entre
2018 et 2060). Les conomies en dpense documentes dans le prsent programme
permettraient de rduire le besoin dajustement li la situation budgtaire initiale de prs de
3 points de PIB, et amlioreraient sensiblement lindicateur de soutenabilit. Ce dernier
slverait ainsi -0,5 point de PIB.

Tableau 20 Indicateur de soutenabilit des finances publiques (S2)
(en points de PIB)

Note de lecture du tableau :
lindicateur de soutenabilit (S2) en 2013 est estim sur la base dun scnario contrefactuel dans
lequel le solde structurel primaire est suppos constant sur la priode du programme (2013-
2017), indpendamment de limpact du vieillissement : il correspond lajustement budgtaire
prenne qui devrait tre ralis en 2018 pour stabiliser le ratio dendettement trs long terme
compte tenu de limpact du vieillissement partir de 2018 ;
le S2 en 2017 est estim sur la base du solde structurel primaire de 2017 prvu dans le prsent
programme. Il correspond lajustement budgtaire prenne qui devrait tre ralis en 2018
pour stabiliser le ratio dendettement trs long terme compte tenu de limpact du
vieillissement partir de 2018 ;
les chroniques de dpenses lies au vieillissement (retraites, sant, dpendance, ducation,
chmage) et de dpenses dindemnisation du chmage sous-jacentes au calcul de lindicateur

22
Cf. Commission europenne, 2012, 2012 Ageing Report: economic and budgetary projections for the Eu-27
Member States (2010-2060) , European Economy, n2/2012.
Anne de rfrence 2013 2017
cart de soutenabilit (indicateur S2) 2,5 -0,5
dont impact de la position budgtaire initiale 1,6 -1,4
dont impact du vieillissement ( partir de 2018) 0,8 0,8
71

S2 correspondent, aux donnes utilises dans le rapport sur la soutenabilit des finances
publiques, de la Commission europenne (publi en janvier 2013
23
), et tiennent compte de la
rforme des retraites intervenue en 2013.

Encadr 15 Les mesures de consolidation budgtaire de la rforme des retraites de 2014
La consolidation budgtaire du systme des retraites est un des objectifs primordiaux de la loi
portant rforme des retraites, publie au Journal Officiel de la Rpublique le 21 janvier 2014.
Cette rforme instaure de nombreuses mesures visant assurer un retour rapide lquilibre
financier du systme des retraites mais galement le prenniser moyen et long terme.
A court terme, la rforme des retraites permettra un retour lquilibre rapide des rgimes,
ds 2020. Le retour lquilibre du systme de retraite ds 2020 repose sur une amlioration
des ressources quitablement rpartie entre tous les acteurs conomiques. Le taux de
cotisation vieillesse des actifs et des employeurs augmenteront progressivement et au mme
rythme (+0,3 point entre 2013 et 2017), tandis que les retraits participent leffort du fait de
la fiscalisation de la majoration de pension pour les parents dau moins trois enfants et du
dcalage de la revalorisation des pensions davril octobre. Au total, ces mesures permettront
une rduction du dficit de la branche vieillesse de 4,1 Md ds 2014 et de 8,1 Md en 2020.
Ainsi, les rgimes de base de retraite retrouveront lquilibre cet horizon. Pour autant, la
hausse de cotisations vieillesse des employeurs ninterrompt pas la politique de baisse du cot
du travail entame par le Gouvernement : en 2014, cette hausse est entirement compense
par une baisse de mme ampleur des cotisations dallocations familiales.
Au-del de 2020, leffort de financement reposera sur une mesure structurelle dallongement
de la dure dassurance ncessaire pour une pension taux plein. Pour assurer de faon
prenne lquilibre du systme de retraite, lallongement de lesprance de vie ncessite de
travailler plus longtemps. La rforme prvoit ainsi un relvement de la dure dassurance
ncessaire pour une pension au taux plein dun trimestre toutes les trois gnrations, jusqu
atteindre 43 annuits en 2035. Cette hausse concernera lensemble des assurs. Elle devrait
contribuer amliorer le solde des rgimes de base de 5,4 Md horizon 2030 et de 10,4 Md
en 2040 et permettra, avec les mesures de court terme, de maintenir lquilibre des rgimes
jusquen 2040. Au-del de 2040, la dmographie franaise dynamique assurera la soutenabilit
long terme du systme de retraites.

23
Cf. Commission europenne, 2012, Fiscal Sustainability Report 2012 , European Economy, n8/2012

72

Au total, leffort de redressement sera rparti de faon quilibre entre rduction des
dpenses et hausse des recettes : en 2040, sur les 21,6 Md de mesures de consolidation
envisages, plus de la moiti relvera dconomies en dpenses.

Tableau 21 Impact de la rforme de 2013 sur lensemble des rgimes de retraites

7.2 Engagements contingents
Les engagements hors bilan des administrations publiques correspondent des engagements
dont la valorisation savre incertaine et dpend du futur. En cas de ralisation dun
vnement donn, la responsabilit de ltat peut alors tre appele. Ils sont ainsi susceptibles
de peser terme sur les finances publiques, et font donc lobjet dun suivi trs attentif de la
part du Gouvernement et du Parlement. En particulier, les engagements hors bilan de ltat
sont dcrits de manire dtaille dans le Compte gnral de ltat qui est publi chaque
anne. Ce compte est certifi par la Cour des comptes. Les principaux engagements hors bilan
des administrations publiques sont :
- les engagements au titre des dpenses futures lies au vieillissement (retraites, sant,
dpendance, ducation), dont la valorisation dpend des perspectives
dmographiques et macroconomiques futures. Limpact de ces engagements sur la
soutenabilit de la dette est mesur par le calcul dun indicateur de soutenabilit,
lindicateur S2 (voir partie 7.1.2) ;
- les engagements contingents correspondant des engagements qui peuvent ou non
tre dcaisss, en fonction de la ralisation dun vnement futur. Ils correspondent
pour la plupart des garanties accordes par ltat et dans une moindre mesure par
les collectivits locales.

Ces garanties de ltat recouvrent une large gamme dinterventions ayant vocation soutenir
ou prserver lactivit conomique ou assurer un financement certains agents conomiques
dans les cas o lintervention du march apparat insuffisante. Il sagit de garanties octroyes
dans le cadre daccords bien dfinis, parmi lesquelles on trouve notamment les dettes
Montants, en Md constants de 2011 2014 2020 2030 2040
Impact des mesures de consolidation budgtaire 4,1 8,1 15,0 21,6
Mise contribution des retraits 2,0 3,2 3,7 4,2
dont le report d'indexation des pensions au 1er octobre 0,5 1,9 2,2 2,6
dont la fiscalisation des majorations de pension de 10% 1,2 1,3 1,5 1,7
Hausses de cotisations sociales des salaries* 1,1 2,3 2,8 3,4
Hausses de cotisations sociales des employeurs * 1,1 2,3 2,8 3,4
Economies de gestion 0,0 0,2 0,3 0,3
Allongement de la dure d'assurance au-del de 2020 0,0 0,0 5,4 10,4
* Pour le public comme le priv
73

garanties par ltat, les garanties lies des missions dintrt gnral (mcanismes
dassurance via la caisse centrale de rassurance, garanties accordes la Coface pour le
soutien lexportation, garanties de protection des pargnants, etc.), les garanties de passif
(engagement au titre de la quote-part franaise au capital appelable du MES) ainsi que les
engagements financiers de ltat (projets de cofinancement, aides au dveloppement). Le
risque dappel de ces garanties est en gnral limit. De plus, pour limiter lutilisation de ce
type dinstruments, les nouvelles garanties de ltat ne peuvent tre accordes que par une loi
de finances comme dfini dans la LOLF.
A fin 2012, le stock total de garanties accordes par ltat dans le cadre daccords bien dfinis
portant sur des emprunts (cest--dire lensemble des dettes garanties par ltat) sest tabli
163 Md
24
, aprs 124 Md en 2011. La rduction des montants garantis sur les missions de la
SFEF (Socit de financement de lconomie franaise, de 53 Md en 2011 24 Md en 2012)
a t plus que compense par la hausse des garanties octroys au FESF (Fonds europen de
stabilit financire, de 7 58 Md entre 2011 et 2012), lUnedic (10 Md de garanties en
2012 contre seulement 2 Md en 2011) et Dexia (de 17 Md en 2011 27 Md en 2012). Il
convient de noter que la dette de lUnedic, qui est une administration publique, est dj
incluse dans la dette publique au sens de Maastricht. Par ailleurs, suite une dcision
dEurostat du 27 janvier 2011, les montants prts par le FESF aux tats en difficult sont dj
rattachs directement la dette maastrichtienne des tats membres apportant leur garantie,
au prorata de celle-ci.
En 2013, les principales nouvelles garanties ou modifications de garantie apportes par ltat
concernent le CIF. Un protocole relatif la mise en place dune garantie dfinitive au profit du
groupe CIF a t sign entre ltat et diffrentes entits du groupe CIF le 27 novembre 2013.
Les encours sous garantie slvent 5,6 Md pour la garantie interne, et 6,6 Md pour la
garantie externe. Les encours de Dexia sous garantie slvent quant eux 33,6 Md, tandis
que ceux de Banque PSA Finance atteignent 1,2 Md.
Le recours ce type dengagement a augment depuis la crise, en particulier dans les
conomies dveloppes, sans pour autant que cela soit ncessairement sur une base prenne.
Il rend ncessaire une vigilance accrue de ltat quant aux risques qui seraient susceptibles
dtre transfrs vers le secteur public. Les risques budgtaires auxquels ltat sexpose au
titre de ces interventions, qui poursuivent un objectif dintrt gnral, doivent faire lobjet
dune valuation a priori et dun suivi rgulier et rester matriss.
En France cette vigilance seffectue selon trois axes :

24
Source : Compte gnral de ltat 2012.

74

Dabord un processus de dcision qui, aux termes de larticle 34 de la LOLF, rend obligatoire
lautorisation du Parlement obtenue en loi de finances pour tout nouveau rgime de
garantie. Le texte lgislatif doit comprendre une dfinition prcise du rgime ainsi cr. Lors
de lobtention de cette autorisation parlementaire, les risques encourus font lobjet dune
description prcise, et, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, cette autorisation est
suspendue lexistence dun plafond ou dun dispositif en permettant la matrise financire.
Les valuations pralables trs dtailles fournies sont par ailleurs publiques. Un tel degr de
vigilance et de transparence est rarement atteint parmi nos partenaires de lOCDE. Ensuite,
lors du processus dlaboration des lois de finances, en lien avec les diffrents organismes
concerns, les engagements hors bilan font lobjet dun suivi budgtaire centralis, au moins
biannuel, pour dterminer les risques dappel en garanties. Par ailleurs, dans le cadre des
diffrents projets de loi de finances des renseignements plus spcialiss, galement publics,
sont fournis auxquels sajoutent de nombreux rapports thmatiques communiqus aux deux
commissions des finances. Certains de ces rapports relvent dailleurs dune obligation inscrite
dans le texte qui a cr le rgime de garantie en question.
Le troisime axe est un axe comptable, il sagit de lannexe du Compte gnral de ltat sur les
engagements de ltat. Celle-ci repose sur un recensement exhaustif des garanties et autres
engagements hors bilan effectu par le ministre des finances en lien avec les autres
ministres concerns.
Une telle liste donne la France une avance importante en matire de pertinence comptable
en comparaison avec ses partenaires. Ce dispositif comptable fait lobjet dun audit annuel de
la Cour des comptes, qui a soulign l'amlioration de la qualit comptable dans ce domaine
dans son rapport relatif la certification des comptes de l'Etat pour 2012 (mai 2013). Le
Parlement effectue aussi un suivi rgulier. Ainsi, la Commission des finances du Snat a
organis le 15 mai dernier une sance daudition sur les engagements hors bilan de ltat dont
le droul est en ligne sur le site internet du Snat.
7.3 La poursuite des rformes structurelles
Comme dtaill dans le Programme National de Rforme, le Gouvernement entend
poursuivre avec dtermination son agenda ambitieux de rformes afin de renouer avec une
croissance plus forte, plus quilibre et plus solidaire. Le Pacte de responsabilit et de
solidarit annonc par le Prsident de la Rpublique constitue la cl de voute de la stratgie du
Gouvernement, qui vise, dans le cadre du dialogue social et en concertation avec tous les
acteurs, soutenir lemploi et la comptitivit. Dans un souci de justice sociale, le Pacte
prvoit galement des mesures de solidarit en vue de soutenir le pouvoir dachat des
mnages les plus modestes.
Avec lobjectif prioritaire de faire baisser le chmage, la stratgie de politique conomique
rpond aux enjeux identifis par le Gouvernement, et sarticule autour de trois axes :
- (i) redressement des finances publiques : le Gouvernement entend poursuivre la
rduction des dficits structurels, avec une priorit donne aux conomies en
dpense, dans le contexte dune gouvernance profondment rnove, dune rforme
des retraites renforant la soutenabilit long terme du rgime et dune refonte de
lorganisation territoriale;
75

- (ii) restauration de la comptitivit des entreprises : grce la poursuite de la baisse
du cot du travail et lallgement de la fiscalit dans le cadre du Pacte de
responsabilit et de solidarit, au choc de simplification et au soutien linnovation, le
Gouvernement entend restaurer la comptitivit des entreprises franaises
linternational et dvelopper lattractivit du territoire franais ;
- (iii) rformes du march du travail, amlioration du pouvoir dachat des plus
modestes et rduction des ingalits : dans le dialogue social, le Gouvernement
poursuit son action pour dvelopper lemploi et rduire la segmentation du march du
travail, avec dune part des rformes structurelles importantes sur la scurisation des
parcours professionnels (assurance chmage, formation professionnelle) et le
renforcement de la possibilit pour les entreprises de sajuster aux chocs, et dautre
part, des mesures cibles sur les catgories les plus fragiles (jeunes, seniors). La
premire contribution au pouvoir dachat, cest la croissance et lemploi. Mais le
Gouvernement mne aussi des politiques cibles damlioration du pouvoir dachat
des plus modestes, de rduction des ingalits et de lutte contre lexclusion et la
pauvret.
Cet agenda de rformes devrait permettre damliorer le potentiel de croissance de
lconomie franaise moyen terme, renforant ainsi la soutenabilit des finances publiques.


76

8. Aspects institutionnels et gouvernance des finances
publiques
8.1 Une gouvernance budgtaire dsormais pleinement oprationnelle
Ds 2012, la France a mis en conformit son droit national avec les exigences dcoulant du
trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG, entr en vigueur le 1er janvier
2013), en adoptant la loi organique n2012-1403 du 17 dcembre 2012 relative la
programmation et la gouvernance des finances publiques. Ce faisant, elle a galement
anticip ladoption du rglement n473/2013 du 21 mai 2013, faisant partie du two pack
25
,
alors en discussion et dont lentre en vigueur est intervenue le 30 mai 2013.
La promulgation de la loi organique a renforc sur plusieurs plans la gouvernance des finances
publiques. Elle consacre ainsi la prminence des notions de solde structurel et deffort
structurel, qui rvlent, mieux que les cibles nominales, lampleur de lajustement effectu
tout en vitant le biais procyclique des cibles de soldes effectifs. Elle cre galement au niveau
organique un cadre de gestion des comptes publics sinscrivant dans une trajectoire
pluriannuelle, conformment aux dispositions adoptes dans le cadre de la rforme
constitutionnelle de 2008. A ce titre, le contenu des lois de programmation des finances
publiques est dsormais encadr. Ainsi, ces textes dterminent une trajectoire de soldes
effectifs et structurels annuels successifs, ainsi que des orientations pluriannuelles de finances
publiques, en vue de la ralisation de lobjectif moyen terme dfini par le TSCG (limite
infrieure de dficit structurel de 0,5 % du PIB). Les lois de programmation fixent notamment
le plafond de dpenses des missions du budget gnral de ltat et lobjectif national de
dpenses dassurance-maladie (Ondam). De plus, la loi organique renforce linformation du
Parlement : les lois financires
26
incluent dsormais un article liminaire prsentant le solde
structurel et le solde effectif de lensemble des administrations publiques. Cet article liminaire
permet, pendant les dbats parlementaires, un pilotage des finances publiques toutes
administrations publiques confondues.
Sur le plan institutionnel, la loi organique du 17 dcembre 2012 a galement cr le Haut
Conseil des finances publiques, qui a t formellement install le 21 mars 2013, afin de

25
Le terme two-pack dsigne communment un ensemble de deux rglements visant amliorer et renforcer la
gouvernance conomique dans la zone euro. Ces deux rglements concernent respectivement a) le renforcement
du suivi et de l'valuation des projets de plans budgtaires des tats membres de la zone euro et, plus
particulirement, de ceux faisant l'objet d'une procdure concernant les dficits excessifs (rglement n 473/2013
du 21 mai 2013); b) la surveillance renforce des tats membres de la zone euro connaissant ou risquant de
connatre de graves difficults ou sollicitant une assistance financire (n472/2013 du 21 mai 2013).
26
Lois de finances initiales et rectificatives, loi de financement rectificative de la scurit sociale, loi de rglement.
La loi de financement de la scurit sociale ne comprend pas darticle liminaire car elle est dbattue et adopte
concomitamment la loi de finances.
77

rpondre aux stipulations du TSCG, et conformment aux orientations figurant dans la
communication de la Commission du 20 juin 2012 sur les principes communs aux mcanismes
nationaux de correction budgtaire. Cet organisme indpendant :
rend un avis sur les prvisions macroconomiques sous-jacentes aux projets de textes
financiers et au programme de stabilit ;
rend un avis sur les prvisions macroconomiques et lestimation de produit intrieur
brut potentiel sur lesquelles reposent le projet de loi de programmation des finances
publiques, et apprcie la cohrence de la programmation envisage au regard de
lobjectif moyen terme retenu et des engagements europens de la France ;
apprcie la cohrence de larticle liminaire quincluent dsormais obligatoirement les
textes financiers avec les orientations pluriannuelles de solde structurel dfinies dans
la loi de programmation des finances publiques ;
identifie dventuels carts entre la programmation pluriannuelle et les rsultats de
lexcution budgtaire, lors de lexamen du projet de loi de rglement. Le cas chant,
le Haut Conseil se prononce sur lexistence dventuelles circonstances
exceptionnelles de nature justifier les carts constats.
Le Haut Conseil des finances publiques se prononce dans chaque cas par un avis public, qui est
joint au projet de texte auquel il se rapporte.
Le Haut Conseil a rendu son premier avis en avril 2013, concernant les prvisions
macroconomiques sous-jacentes au programme de stabilit 2013-2017. Il sest ensuite
prononc sur le projet de loi de rglement pour 2012, confirmant labsence dcart important
entre lexcution et la programmation pluriannuelle inscrite en loi de programmation, puis sur
les projets de loi de finances et de loi de financement de la scurit sociale pour 2014, jugeant
la prvision de croissance sous-jacente plausible. Plus rcemment, le Haut Conseil des finances
publiques a mis un avis sur le PLFR pour 2013, confirmant le ralisme de la prvision de
croissance retenue par le Gouvernement.
Le Haut Conseil des finances publiques a soulign la qualit des changes conduits avec les
administrations, par exemple dans son avis relatif au PLF et au PLFSS pour 2014. Il a galement
confirm dans cet avis avoir reu des rponses satisfaisantes ses demandes dinformations
complmentaires.
La cration de ce nouvel organisme permet au Parlement et aux observateurs extrieurs de
disposer dsormais dune valuation indpendante des prvisions macroconomiques et de
finances publiques ralises par le Gouvernement. Cette expertise externe contribue la
transparence des textes financiers, qui sont essentiels la vie des institutions publiques. De
plus, le Conseil constitutionnel a indiqu quil sappuierait sur les avis du Haut Conseil des
finances publiques pour apprcier la conformit des projets de textes financiers la
Constitution, en particulier concernant la sincrit de ces projets. Lintention du juge
constitutionnel, exprime dans la dcision relative au trait sur la stabilit, la coordination et la
gouvernance (dcision n 2012-653 DC du 09 aot 2012), a t confirme dans la dcision
relative la loi organique relative la programmation et la gouvernance des finances
publiques (dcision n 2012-658 DC du 13 dcembre 2012). Le Conseil constitutionnel en a fait
application lgard de la loi de financement de la scurit sociale pour 2014 (dcision n
2013-682 DC du 19 dcembre 2013) : pour carter les griefs tirs de latteinte la sincrit de

78

la loi de financement de la scurit sociale, il sest appuy sur lavis rendu par le Haut Conseil
des finances publiques le 20 septembre 2013.
Conformment dautres dispositions du two-pack et en conformit avec la lgislation
nationale, la France a galement enrichi le contenu du rapport conomique, social et
financier : il prsente dsormais les volutions dtailles des prlvements obligatoires et de
la dpense publique. La France respecte de plus lobligation renforce de rapport la
Commission et au Conseil sur la situation conomique et budgtaire de la France. Ainsi le
rapport conomique, social et financier annex au PLF 2014 a tenu lieu en 2013 de projet de
plan budgtaire , de rapport sur laction engage en rponse la recommandation de juin
2013 au titre de la procdure pour dficit excessif et de programme de partenariat
conomique . Le prsent programme de stabilit tient lieu galement de rapport semestriel
sur lexcution budgtaire prvu par larticle 10 du rglement 473/2013.
8.2 La poursuite de la rforme de la gouvernance budgtaire europenne
le 2-pack
Deux rglements sur la surveillance budgtaire des tats membres de la zone euro, dsigns
conjointement par le terme two-pack , sont entrs en vigueur le 30 mai 2013. Ils
compltent ainsi larchitecture de la nouvelle gouvernance conomique et budgtaire dj
rforme avec le six-pack en 2011 et le Trait sur la Stabilit, la Coordination et la
Gouvernance (TSCG) en 2012.
Le premier rglement (N 472/2013) renforce la surveillance conomique et budgtaire des
tats de la zone euro connaissant ou risquant de connatre de srieuses difficults du point
de vue de leur stabilit financire. En particulier, il codifie dans le droit de lUE le rgime qui
sapplique aux tats membres bnficiant dune assistance financire associe un
programme dajustement macroconomique (cas de la Grce, du Portugal et de Chypre
actuellement) et prvoit un rgime de surveillance renforce pour les pays qui connaissent ou
risquent de connatre de srieuses difficults financires. Il introduit galement un nouveau
dispositif de surveillance post-programme qui sapplique dsormais lIrlande et lEspagne,
sorties de programme en dcembre 2013 et janvier 2014. Ce premier rglement ne sapplique
donc pas la France.
Le second rglement (N473/2013) renforce la coordination et la surveillance budgtaire de
lensemble des tats de la zone euro. Il sapplique donc en particulier la France et prvoit
plusieurs dispositions :
Il dfinit un calendrier budgtaire commun tous les tats membres de la zone euro :
publication dun plan budgtaire national moyen terme (programme de stabilit
pour la France) avant le 30 avril, publication dun projet de plan budgtaire pour
lanne suivante (Rapport Economique Sociale et Financier RESF annex au PLF
pour la France) avant le 15 octobre, adoption du budget pour lanne suivante avant le
31 dcembre ;
Sur la base de ce calendrier budgtaire commun, il renforce la coordination budgtaire
en zone euro en organisant un suivi ex ante des budgets nationaux par les institutions
79

europennes. Dsormais, la Commission met un avis sur les projets de budget des
pays de la zone euro au plus tard le 30 novembre, dans des dlais permettant donc de
le prendre en compte, le cas chant, avant adoption au niveau national. Cet avis nest
pas contraignant juridiquement mais le non-respect de cet avis peut se traduire le cas
chant par une acclration de la procdure pour dficit public excessif. Dans son
avis du 15 novembre 2013, la Commission a considr que le projet de plan
budgtaire de la France pour 2014 tait conforme aux dispositions du Pacte de
Stabilit et de Croissance, mais sans marge de manuvre. A linverse, elle a considr
que les projets de plans budgtaires de cinq pays
27
prsentaient des risques de non-
conformit et les a appel prendre les mesures ncessaires. Ces conclusions ont t
confirmes par lEurogroupe du 22 novembre 2013 qui a jug le rythme de
consolidation budgtaire en zone euro appropri et sest par ailleurs engag
apprcier de manire rgulire la pertinence de la stratgie de consolidation
budgtaire en zone euro au regard de la situation macroconomique. Par ailleurs, le
texte prvoit la possibilit pour la Commission, lorsquelle dcle un manquement
particulirement grave aux dispositions du Pacte de Stabilit et de Croissance dans un
projet de plan budgtaire, de demander ltat membre concern de rviser son
projet de plan budgtaire dans un dlai de deux semaines. Cette situation ne sest
produite pour aucun tat membre en 2013.
Le rglement prvoit lobligation pour les tats membres de la zone euro de faire
rapport la Commission et l'Eurogroupe sur leurs plans d'mission de dette
souveraine.
Il impose la mise en place dorganismes indpendants chargs (i) de produire ou
approuver les prvisions macroconomiques sous-jacentes au programme de stabilit
et aux projets de lois financires et (ii) de surveiller le respect des rgles budgtaires,
notamment celle instaurant le mcanisme de correction prvu par le TSCG. En France,
le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) est charg de rendre un avis public
identifiant, le cas chant, les carts importants par rapport la trajectoire dfinie
dans la loi de programmation qui entranent le dclenchement, sauf circonstances
exceptionnelles, du mcanisme de correction. Il rend galement un avis public sur le
ralisme des prvisions macroconomiques, dont tient compte le Conseil
Constitutionnel pour juger de la sincrit des lois de finances (cf. dcision du 13
dcembre 2012 sur la loi organique relative la programmation et la gouvernance
des finances publiques ainsi que son avis du 19 dcembre 2013 sur la loi de

27
Espagne, Italie, Luxembourg, Malte et Finlande

80

financement de la scurit sociale pour 2014). Pour le PLF 2014, le HCFP a estim dans
son avis du 20 septembre 2013 que les prvisions de croissance taient plausibles.
Il renforce la surveillance des tats en procdure pour dficit public excessif.
o Les tats membres faisant lobjet dune recommandation au titre de la
procdure pour dficit public excessif doivent prsenter la Commission et au
Conseil un programme de partenariat conomique. Il dcrit les rformes
structurelles prvues par ltat membre pour assurer une correction effective
et durable du dficit excessif. La France, ayant fait lobjet dune nouvelle
recommandation en juin, a prsent le 1er octobre son programme de
partenariat conomique, inclus dans le RESF.
o La Commission peut demander un suivi renforc, qui consiste en la
publication semestrielle ou trimestrielle (selon le stade de la procdure pour
dficit public excessif) dun rapport sur les mesures adoptes ou prvues pour
corriger le dficit excessif ainsi que sur lexcution budgtaire infra-annuelle.
Pour la France, cette publication semestrielle correspond justement au
prsent programme de stabilit et au rapport conomique, social et financier.
La Commission peut galement demander un audit global indpendant des
comptes publics dun tat membre sous procdure pour dficit public
excessif.
o La Commission dispose enfin dun pouvoir dalerte autonome. Si elle identifie
un risque de non-respect du dlai pour la correction du dficit excessif fix par
la recommandation du Conseil, elle peut adresser une recommandation
publique ltat membre pour quil engage des mesures correctrices. Le 5
mars 2014, compte tenu de ses propres prvisions de fvrier 2014 qui font
apparatre une dviation du solde public de la France par rapport aux cibles de
la recommandation de juin 2013, la Commission a adress une
recommandation autonome la France. Une recommandation similaire a t
adresse la Slovnie. Le respect de la recommandation de juin 2013 est
garanti par les mesures de redressement dcides depuis mai 2012. Avec ces
mesures, et notamment leffort de redressement supplmentaire prsent en
PLFR, la France respectera la trajectoire recommande par le Conseil (cf. partie
4.1).

8.3 Gouvernance statistique
LInstitut national de la statistique et des tudes conomiques (Insee) est en charge de la
publication des comptes nationaux de la France, qui comprennent notamment les principaux
agrgats de finances publiques en comptabilit nationale. Ces comptes nationaux taient
jusqu prsent labors conformment au systme europen de comptes SEC 95, dont la
traduction tait la base 2005 en France. LInsee a des changes rguliers avec Eurostat qui
81

permettent de sassurer de cette conformit. LInsee effectue cette anne un changement de
base afin dintgrer les nouvelles rgles issues du passage au systme de comptabilit
europen SEC 2010. Lors de sa publication de mai 2014, lInsee prsentera donc un compte sur
la base de la rglementation SEC 2010 en base 2010 . Toutefois, les donnes notifies le 31
mars dernier et le prsent Programme de stabilit demeurent en SEC 95, tout en intgrant
dj les changements (champ, mthodologie) de la base 2010 qui ne sont pas lis au nouveau
SEC. La premire notification en SEC 2010 interviendra fin septembre 2014.
Llaboration des comptes semi-dfinitifs et dfinitifs des administrations publiques, publis
avec un dlai de respectivement deux ans et trois ans, sappuie sur une information comptable
dtaille. Pour ltat, la principale rfrence est lexcution budgtaire des lois de finances,
complte par le compte gnral de ltat publi par la direction gnrale des finances
publiques. Le passage du solde dexcution des lois de finances la capacit de financement
de ltat ncessite un ensemble de corrections, notamment pour tenir compte de certains
dcalages temporels et du traitement diffrent de certaines oprations en comptabilit
budgtaire et en comptabilit nationale. La construction du compte des organismes divers
dadministration centrale (ODAC, regroupant principalement les oprateurs de ltat) repose
sur un traitement des comptabilits de tous les organismes, qui sont transcrites
individuellement en comptabilit nationale. Pour les administrations publiques locales (APUL),
sont utilises les donnes des comptes individuels de gestion tenus par les comptables du
Trsor. Enfin, les comptes des administrations de scurit sociale (ASSO) sont tablis sur la
base des comptes des diffrentes caisses de scurit sociale, des hpitaux publics et
tablissements de sant privs dintrt collectif, de lUnedic et de Ple Emploi, ainsi que des
organismes grant les rgimes complmentaires (Agirc et Arrco par exemple).
Sagissant du compte provisoire des administrations publiques, publi trois mois aprs la fin
de lanne considre, linformation est moins complte. Pour ltat, lexcution budgtaire se
clt la mi-janvier de lanne n+1, et les comptes publics de ltat sont achevs vers la mi-
mars de lanne n+1 ; aussi, les informations utilises pour la notification du 31 mars n+1 sont
quasiment dfinitives, et les ventuelles lgres rvisions par la suite portent surtout a priori
sur les corrections pour le passage en comptabilit nationale. Pour le compte des oprateurs,
les sources comptables couvrent environ deux tiers des recettes et des dpenses, le reste
tant couvert par des prvisions. Pour les administrations locales, sont privilgies les
informations retraces dans les documents comptables de ltat et celles issues des donnes
directes, exhaustives et centralises pour les rgions et les dpartements et la quasi-totalit
des communes. Enfin, pour la notification du 31 mars, les comptes des administrations de
scurit sociale sont pour partie construits partir destimations, ds lors que les documents

82

comptables des rgimes ne sont pas encore connus. Nanmoins, de nombreux lments
comptables (caisses du rgime gnral, prestations verses par lUnedic, hpitaux publics),
encore provisoires, sont mobiliss. Le compte provisoire est ainsi une trs bonne estimation du
solde des administrations publiques, les rvisions du solde jusquau compte dfinitif tant
relativement faibles
28
.
La dette publique au sens de Maastricht est construite ds le compte provisoire sur la base de
donnes comptables pour la quasi-totalit des administrations publiques. La consolidation de
la dette entre sous-secteurs des administrations publiques est effectue grce l enqute
titres de la Banque de France et aux informations collectes directement par la Direction
gnrale des finances publiques auprs des principaux organismes dtenteurs de titres publics.
La transmission des donnes comptables lInsee est rgie par une convention entre lInsee et
la Direction gnrale des finances publiques.
Concernant lindpendance de la production statistique, le Parlement franais a adopt en
juillet 2008 la loi de modernisation de lconomie qui, dans son article 144, consacre en droit
lindpendance professionnelle des statisticiens publics. Cette inscription dans la loi fait suite
au code de bonnes pratiques de la statistique europenne, adopt par le comit du
programme statistique le 24 fvrier 2005, repris dans la recommandation de la Commission
europenne du 25 mai 2005 sur lindpendance, lintgrit et la responsabilit des services
statistiques nationaux et communautaires, et rvis en septembre 2011. Dans son premier
principe, relatif lindpendance professionnelle, le code prcise que lindpendance de
lautorit statistique dans la production et la diffusion de statistiques publiques doit tre
inscrite dans le droit. Larticle 144 cre cette fin une Autorit de la statistique publique,
charge de sassurer du respect du code de bonnes pratiques de la statistique europenne.
Son champ de comptence couvre lensemble des personnes produisant des statistiques
publiques.
8.4 Statut du prsent programme de stabilit dans la procdure interne
Les programmes de stabilit donnent lieu un dbat et un vote du Parlement, en vertu de
larticle 14 de la loi du 28 dcembre 2010 de programmation des finances publiques pour les
annes 2011 2014 (non abrog par la loi du 31 dcembre 2012 de programmation des
finances publiques pour les annes 2012 2017) : le Gouvernement adresse au Parlement,
au moins deux semaines avant sa transmission la Commission europenne en application de

28
La France est lun des pays de lUnion europenne qui rvise le moins le solde public aprs la premire
notification. (cf. tude de la Commission europenne : How reliable are the statistics of the stability and growth
pact ? , L.G. Mora et J.N. Martins, Economic Papers n 273, fvrier 2007, European Commission).
83

l'article 121 du trait sur le fonctionnement de l'Union europenne, le projet de programme
de stabilit. Le Parlement dbat de ce projet et se prononce par un vote .
En application des dispositions du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au
sein de lUnion conomique et montaire, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a t
institu par la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la
gouvernance des finances publiques. Cette loi dispose dans son article 17 que le HCFP rend un
avis sur les prvisions macroconomiques sous-jacentes au prsent programme de stabilit :
le Haut Conseil des finances publiques est saisi par le Gouvernement des prvisions
macroconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilit tabli au titre de
la coordination des politiques conomiques des tats membres de l'Union europenne. Il rend
public son avis au moins deux semaines avant la date limite de transmission du programme de
stabilit au Conseil de l'Union europenne et la Commission europenne. Il est joint au
programme de stabilit lors de cette transmission.
Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) adoptera mercredi 23 avril 2014 son avis relatif
aux prvisions macroconomiques associes au projet de programme de stabilit pour les
annes 2014 2017. Cet avis est joint au programme de stabilit lors de sa transmission au
Conseil de lUnion europenne et la Commission europenne le 7 mai 2014.


84

9. Annexes mthodologiques et statistiques
9.1 Annexe statistique

Tableau 1a. Prvisions macroconomiques
2012 2013 2013* 2014 2015 2016 2017
Niveau en
Md
Variat ion
annuelle
Variat ion
annuelle
Variat ion
annuelle
Variat ion
annuelle
Variat ion
annuelle
Variat ion
annuelle
1. PIB en vol ume B1*g - 0,0 0,2 1,0 1,7 2 2
2. PIB nomi nal B1*g 2032,3 1,5 1,4 2,2 3,2 3,9 3,9
3. Dpenses de consommati on pri ve P.3 1172,3 0,4 0,8 0,8 1,6 2,2 2,2
4. Dpenses de consommati on des admi ni strati ons publ i ques P.3 502,7 1,4 1,8 0,4 0,8 0,1 0,5
5. Formati on brute de capi tal fi xe P.51 401,8 -1,2 -2,1 0,2 1,3 3,3 3,4
6. Vari ati on des stocks et objets de val eur (%du PIB) P.52 + P.53 0,5 - - - - - -
7. Exportati ons de bi ens et servi ces P.6 557,6 2,4 0,8 3,4 4,7 6,9 6,9
8. Importati ons de bi ens et servi ces P.7 602,6 -1,1 0,8 3,1 4,1 5,7 5,7
9. Demande i ntri eure fi nal e hors stocks - -0,1 0,2 0,6 1,4 1,9 2,0
10. Vari ati on des stocks et objets de val eur P.52 + P.53 - -0,9 0,1 0,3 0,2 0,0 0,0
11. Commerce extri eur B.11 - 1,0 0,0 0,0 0,1 0,3 0,3
Code SEC
Composantes du PIB en vol ume
Contri buti ons l a croi ssance du PIB
*Donnes CVS-CJO issues des comptes trimestriels (mars 2014), l'exception du PIB qui correspond la notification de mars 2014. La croissance 2013 du PIB en donnes CVS-CJO
s'lve 0,3% selon les rsultats dtaills du quatrime trimestre 2013 de l'Insee.
Tableau 1b. volution des prix
2012 2012 2013* 2014 2015 2016 2017
Niveau
Variat ion
annuelle
Variat ion
annuelle
Variat ion
annuelle
Variat ion
annuelle
Variat ion
annuelle
Variat ion
annuelle
1. Dfl ateur du PIB - 1,5 1,1 1,2 1,5 1,7 1,7
2. Dfl ateur de l a consommati on pri ve - 1,8 0,6 1,1 1,5 1,7 1,7
3. Indi ce des pri x l a consommati on (IPC) - 2,0 0,9 1,2 1,5 1,75 1,75
4. Dflat eur de la consommat ion publique - 1,2 0,4 0,5 0,7 0,9 0,9
5. Dflat eur de l'invest issement - 1,7 0,5 0,9 1,9 2,1 2,1
6. Dfl ateur des exportati ons (bi ens et servi ces) - 1,2 -0,1 0,0 0,8 1,5 1,5
7. Dfl ateur des i mportati ons (bi ens et servi ces) - 1,9 -0,8 -0,5 0,6 1,5 1,5
*Donnes CVS-CJO issues des comptes trimestriels, mars 2014
Code SEC
Tableau 1c. March du travail
2012 2012 2013* 2014 2015 2016 2017
Niveau
Variat ion
annuelle
Variat ion
annuelle
Variat ion
annuelle
Variat ion
annuelle
Variat ion
annuelle
Variat ion
annuelle
1. Empl oi , personnes physi ques
1
26 956 0,0 -0,2 0,6 0,7 0,9 0,9
2. Emploi, heures t ravailles
2

3. Taux de chmage (%)
3

4. Producti vi t du travai l , personnes physi ques
4
- 0,0 0,4 0,4 1,0 1,3 1,3
5. Product ivit du t ravail, heures t ravailles
5
6. Rmunrati on des sal ari s (y compri s coti sati ons empl oyeurs) D.1 1097,4 2,1 1,4 2,1 2,5 3,3 3,7
7. Rmunrati on (y compri s coti sati ons empl oyeurs) moyenne par tte 2,1 1,7 1,5 1,8
1
Populat ion act ive occupe, en milliers, au sens des compt es nat ionaux
3
Concept BIT
4
PIB en volume par t t e
Code SEC
2
Concept compt es nat ionaux
5
PIB en volume par heure t ravaille
Tableau 1d. Balance courante
en % du PIB Code SEC 2012 2013 2014 2015 2016 2017
1. Capacit de financement de la Nation B.9 -2,2 -1,6 -1,4 -1,2 -0,9 -0,5
- dont Balance des biens et services -2,2 -2,0 -1,7 -1,5 -1,2 -0,9
- dont Solde des revenus primaires et transferts 0,1 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3
- dont Compte de capital -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
2. Capacit de financement du secteur priv B.9
3. Capacit de financement du secteur public EDP B.9
4. cart statistique
85

Tableau 2a. Situation financire des administrations publiques
2013 2013 2014 2015 2016 2017
niveau
en Md
% du PIB % du PIB % du PIB % du PIB % du PIB
1. Admi ni strati ons publ i ques S.13 -87,6 -4,3 -3,8 -3,0 -2,2 -1,3
2. Admi ni strati ons publ i ques central es S.1311 -65,9 -3,2 -3,1 -3,1 -2,7 -2,1
3. Admi ni strati ons publ i ques fdres S.1312
4. Admi ni strati ons publ i ques l ocal es S.1313 -9,2 -0,4 -0,4 -0,2 -0,2 -0,2
5. Admi ni strati ons de scuri t soci al e S.1314 -12,5 -0,6 -0,2 0,3 0,6 1,0
6. Recettes total es TR 1087,9 52,8 52,9 52,6 52,4 52,2
7. Dpenses total es TE
1
1175,5 57,1 56,6 55,6 54,5 53,5
8. Capaci t de fi nancement EDP B.9 -87,6 -4,3 -3,8 -3,0 -2,2 -1,3
9. Charges d'i ntrts EDP D.41 47,2 2,3 2,4 2,5 2,6 2,7
10. Sol de pri mai re
2
-40,4 -1,9 -1,4 -0,5 0,4 1,4
11. Mesures excepti onnel l es ("one-off")
3
-0,3 0,0 0,0 -0,1 -0,1 0,0
12. Impts totaux (12=12a+12b+12c) 590,8 28,7 28,6 28,6 28,6 28,5
12a. Impts sur l a producti on et l es i mportati ons* D.2 325,0 15,8 16,1 16,2 16,2 16,1
12b. Impts courants sur l e revenu et l e patri moi ne D.5 255,3 12,4 12,0 11,9 11,9 11,9
12c. Impts en capi tal D.91 10,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5
13. Coti sati ons soci al es D.61 398,9 19,4 19,5 19,1 18,9 18,9
14. Revenus de l a propri t D.4 13,7 0,7 0,7 0,7 0,8 0,8
15. Autres recettes
4
(15=16-12-13-14) 84,5 4,1 4,1 4,2 4,1 4,1
16=6. Recettes total es TR 1087,9 52,8 52,9 52,6 52,4 52,2
p.m.: Prl vements obl i gatoi res (D.2+D.5+D.61-D612+D.91-D.995)
5
945,2 45,9 45,9 45,6 45,4 45,3
17. Rmunrati on des sal ari s et consommati ons i ntermdi ai res D.1 + P.2 391,2 19,0 18,7 18,4 17,8 17,4
17a. Rmunrat ion des salaris D.1 273,3 13,3 13,2 12,9 12,5 12,2
17b. Consommat ions int ermdiaires (y.c. SIFIM) P.2 117,9 5,7 5,5 5,5 5,3 5,2
18. Prestati ons soci al es
6
(18=18a+18b) 541,9 26,3 26,2 25,8 25,5 25,1
dont prestati ons chmages 30,3 1,5 1,4 1,4 1,3 1,2
18a. Prest at ions sociales en nat ure
D.6311
D.63121
D.63131
124,1 6,0 6,0 6,0 5,9 5,8
18b. Prest at ions sociales en espces D.62 417,8 20,3 20,2 19,8 19,6 19,3
19=9. Charges d'i ntrts EDP D.41 47,2 2,3 2,4 2,5 2,6 2,7
20. Subventi ons D.3 30,6 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5
21. Formati on brute de capi tal fi xe P.51 65,0 3,2 3,1 2,8 2,7 2,6
22. Transferts en capi tal D.9 14,8 0,7 0,7 0,7 0,7 0,6
23. Autres dpenses
7
(23=24-17-18-19-20-21-22) 84,9 4,1 4,1 4,0 3,9 3,6
24=7. Dpenses total es TE
1
1175,5 57,1 56,6 55,6 54,5 53,5
p.m.: consommat ion publique (nominale) P.3
NB : Dans ce tableau, les dpenses et les recettes sont prsentes sous le format "EDP" qui diffre lgrement de la comptabilit nationale du fait du traitement des gains
et pertes sur swaps
5
Y compris impt s collect s par l'Union Europenne et , si ncessaire, un ajust ement pour impt s et cont ribut ions sociales non encaisss (D.995)
Code SEC
2
Le solde primaire est calcul comme (EDP B.9, ligne 8) plus (EDP D.41, ligne 9)
3
Un signe posit if correspond des mesures except ionnelles rduisant le dficit
4
P.11+P.12+P.131+D.39+D.7+D.9
Capaci t de fi nancement (EDP B.9) par sous-secteur
Admi ni strati ons publ i ques (S.13)
Pri nci pal es composantes des recettes
Pri nci pal es composantes des dpenses
1
Ajust des flux net s d'int rt s lis aux oprat ions de swap, de t elle sort e que TR-TE=EDP B.9
6
Comprend les prest at ions en espces (D.621 et D.624) et en nat ure (D.631) lies aux allocat ions chmage
7
D.29+D.4-D.41+D.5+D.7+P.52+K.2+D.8
*Hors impt s collect s par l'Union Europenne
Tableau 2b. Trajectoire politique inchange
2013 2013 2014 2015 2016 2017
niveau
en Md
1. Recettes totales politique inchange 1087,9 52,8 52,9 52,9 53,0 53,1
2. Dpenses totales politique inchange 1175,5 57,1 56,8 56,1 55,4 54,7

86

Tableau 2c. Dpenses exclure de la rgle de dpense
2013 2013 2014 2015 2016 2017
niveau
en Md
1. Dpenses de programmes UEparfaitement provisionnes par des fonds UE
2. Variations non-discrtionnaires des prestations chmage 2,8 0,1 0,2 0,1 0,1 0,1
3. Effet des mesures discrtionnaires en recettes 29,4 1,4 0,1 -0,3 -0,2 -0,1
4. Hausses de recettes automatiquement prvues par la loi
Tableau 3. Dpenses publiques par fonction
1. Services publics gnraux 1 5,9
2. Dfense 2 1,9
3. Ordre et sret publics 3 1,8
4. Affaires conomiques 4 3,7
5. Prot ect ion de l'environnement 5 1,1
6. Logement et dveloppement urbain 6 1,9
7. Sant 7 8,3
8. Loisirs, cult ure et religion 8 1,4
9. Educat ion 9 6,1
10. Prot ect ion sociale 10 24,4
11. Dpenses t ot ales TE
1
56,6
2016
1
Ajust des gains et pert es sur swaps, de sort e que TR-TE=EDP B.9
en % du PIB
Code
COFOG
2012
Tableau 4. volution de la dette publique
en % du PIB Code SEC 2013 2014 2015 2016 2017
1. Dette brute
1
93,5 95,6 95,6 94,2 91,9
2. Vari ati on du rati o d'endettement brut 2,9 2,2 0,0 -1,4 -2,3
3. Sol de pri mai re
2
-1,9 -1,4 -0,5 0,4 1,4
4. Charges d'i ntrt
3
EDP D.41 2,3 2,4 2,5 2,6 2,7
5. Fl ux de crances -0,2 0,4 0,0 0,0 0,0
dont:
- dcalages comptables
4
- accumulation nette d'actifs financiers
5
- dont recet t es de privat isat ions
- carts de rvaluation et autres
6
p.m.: Taux d'i ntrt apparent sur l a dette
7
2,6 2,6 2,7 2,8 3,0
6. Act ifs financiers liquides
8
7. Det t e net t e (7=1-6)
8, Amort issement
9. Part de la det t e libelle en devises (%)
10. Mat urit moyenne
1
Selon la dfinit ion donne par le rglement 3605/93 ; le concept ne relve pas du Syst me Europen des Compt es nat ionaux (SEC).
7
Evalu comme le quot ient de la charge d'int rt s brut e de l'anne par l'encours de det t e brut e au 31 dcembre de l'anne prcdent e.
3
Cf. ligne 9 du t ableau 2.
4
Les dcalages compt ables sur les dpenses d'int rt , sur les aut res dpenses ou sur les recet t es peuvent t re prciss ici lorsque c'est pert inent , ou si le rat io de det t e est au-dessus
de la valeur de rfrence.
5
Les act ifs liquides (monnaie), les obligat ions d't at s, les act ifs sur un pays t iers, les ent reprises publiques ou l'cart ent re des act ifs quot s et non quot s peuvent t re prciss ici
lorsque cela est pert inent ou si le rat io de det t e est au-dessus de la valeur de rfrence.
6
Les modificat ions dues aux mouvement s du t aux de change et les oprat ions sur le march secondaire peuvent t re prciss ici lorsque cela est pert inent ou si le rat io de det t e est
au-dessus de la valeur de rfrence.
2
Cf. ligne 10 du t ableau 2.
Contri buti ons l 'vol uti on du rati o d'endettement brut
Autres vari abl es perti nentes
8
AF1, AF2, AF3 (consolids en valeur de march), AF511 (act ions cot es), AF52 (part s d'OPCVM)
87

Tableau 5. volutions conjoncturelles et structurelles
en % du PIB Code SEC 2013 2014 2015 2016 2017
1. Croi ssance rel l e du PIB (en %) 0,2* 1,0 1,7 2 2
2. Sol de publ i c EDP B.9 -4,3 -3,8 -3,0 -2,2 -1,3
3. Charges d'i ntrts EDP D.41 2,3 2,4 2,5 2,6 2,7
4. Mesures excepti onnel l es ("one-off")
1
0,0 0,0 -0,1 -0,1 0,0
5. Croissance pot ent ielle du PIB (%) 1,4 1,5 1,5 1,6 1,6
cont ribut ions:
- t ravail 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3
- capit al 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6
- product ivit globale des fact eurs 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6
6. cart de product ion -2,8 -3,3 -3,1 -2,5 -1,8
7. Solde conjonct urel -1,4 -1,7 -1,6 -1,3 -0,9
8. Solde public corrig des effet s du cycle (8=2-7) -2,9 -2,1 -1,4 -0,9 -0,3
9. Solde primaire corrig des effet s du cycle (9=8+3) -0,5 0,3 1,1 1,7 2,4
10. Solde st ruct urel (10=8-4) -2,9 -2,1 -1,2 -0,8 -0,3
1
Un signe posit if correspond des mesures ponct uelles rduisant le dficit .
* Selon la not ificat ion de mars 2014. La croissance 2013 du PIB en donnes CVS-CJO s'lve 0,3% selon les rsult at s dt aills du quat rime t rimest re 2013 de
l'Insee.
Tableau 6. carts par rapport la prcdente actualisation du programme
Code SEC 2013 2014 2015 2016 2017
Croi ssance rel l e du PIB (%)
Programme prcdent (2013-2017) 0,10 1,2 2,0 2,0 2,0
Programme courant (2014-2017) 0,2* 1,0 1,7 2,25 2,25
Di ffrence 0,1 -0,2 -0,3 0,25 0,25
Sol de publ i c (en %du PIB) EDP B.9
Programme prcdent (2013-2017) -3,7 -2,9 -2,0 -1,2 -0,7
Programme courant (2014-2017) -4,3 -3,8 -3,0 -2,2 -1,3
Di ffrence -0,5 -0,8 -1,0 -1,0 -0,6
Dette publ i que (en %du PIB)
Programme prcdent (2013-2017) 93,6 94,3 92,9 90,7 88,2
Programme courant (2014-2017) 93,5 95,6 95,6 94,2 91,9
Di ffrence -0,1 1,3 2,7 3,5 3,7
* Selon la not ificat ion de mars 2014. La croissance 2013 du PIB en donnes CVS-CJO s'lve 0,3% selon les rsult at s dt aills du quat rime t rimest re 2013 de
l'Insee.

88

Tableau 7. Soutenabilit de long terme des finances publiques*
en % du PIB 2010 2015 2020 2030 2040 2050 2060
Dpenses total es
dont dpensesliesau vieillissement 31,4 31,0 31,0 31,6 32,3 32,2 32,0
Dpenses de ret rait es 14,6 14,3 14,3 14,7 15,0 14,9 14,9
dont pensions verses par la scurit sociale
dont pensions de vieillesse de droits directs
dont autres pensions (droits drivs, pensions d'invalidit)
dont retraites d'employeur (des administrations publiques)
Dpenses de sant 8,0 8,3 8,5 8,9 9,3 9,4 9,4
Dpenses de dpendance 2,2 2,2 2,1 2,0 2,3 2,2 2,0
Dpenses d'ducat ion 5,0 4,9 4,8 4,7 4,6 4,6 4,6
Aut res dpenses lies au vieillissement (chmage) 1,7 1,4 1,3 1,2 1,1 1,1 1,1
Charges d'int rt s
Recettes total es
dont revenus de la proprit 0,8 0,8 0,9 0,8 0,7 0,7 0,7
dont cotisations de retraite (ou cotisations sociales si appropri)
Act ifs financiers des rgimes complment aires de ret rait e et du FRR
dont actifs financiers consolids des organismes complmentaires de retraite et du FRR
Rforme systmi que des retrai tes
1
Cont ribut ions sociales diriges vers les rgimes privs obligat oires
2
: : : : :
Dpenses de ret rait e verses par les rgimes privs obligat oires
3
: : : : :
Hypothses
Taux de croissance de la product ivit du t ravail : : : : : :
Taux de croissance du PIB en volume : : : : : :
Taux de part icipat ion des hommes (20-64 ans) : : : : : :
Taux de part icipat ion des femmes (20-64 ans) : : : : : :
Taux de part icipat ion (20-64 ans) : : : : : :
Taux de chmage : : : : : :
Part de la populat ion ge de 65 ans et plus dans la populat ion t ot ale : : : : : :
1
Les rformes des ret rait es syst miques font rfrence aux rformes qui prvoient le passage un syst me plusieurs piliers incluant des rgimes obligat oires par capit alisat ion.
2
Cot isat ions sociales ou aut res revenus perus par les rgimes obligat oires par capit alisat ion pour couvrir les engagement s acquis lors de la rforme syst mique.
*Source : rapport sur le vieillissement de la populat ion de l'Ageing Working Group de 2012, qui t ient compt e de la rforme des ret rait es int ervenue en 2013.
3
Dpenses de ret rait e ou aut res prest at ions sociales verses par les rgimes obligat oires par capit alisat ion au t it re des engagement s acquis lors de la rforme syst mique.
Tableau 7a. Passifs contingents
en % du PIB 2011 2012 2013
Garanties publiques* 124 163
dont garanties au secteur financier
*Il s'agit des garanties accordes par l'tat en lois de finances dans le cadre d'accords bien dfinis.
Tableau 8. Hypothses de base
2013 2014 2015 2016 2017
Taux d'i ntrt court terme (moyenne annuel l e)
1
0,2 0,3 0,5 0,9 1,4
Taux d'i ntrt l ong terme (moyenne annuel l e) 2,2 2,4 3,0 3,5 4,0
Taux de change /$ (moyenne annuel l e) 1,33 1,36 1,36 1,36 1,36
Taux de change effecti f nomi nal (base 100 en 1995) 110,8 113,2 113,2 113,2 113,2
PIB mondi al hors Uni on europenne 3,6 4,2 4,4 4,4 4,4
PIB Uni on europenne 0,1 1,6 1,9 1,9 1,9
Demande mondi al e adresse l a France 1,8 4,8 6,5 6,5 6,5
Commerce mondi al hors Uni on europenne 3,9 4,9 6,2 6,2 6,2
Pri x du ptrol e (Brent en $/bari l ) 109 107 107 109 111
1
Taux Euribor 3 mois
89

9.2 Annexe mthodologique : Analyse structurelle du solde public
Rle de la croissance potentielle
Le PIB potentiel est le niveau dactivit soutenable, sans tension sur les facteurs de production,
notamment sans tension sur les prix et sur les salaires. Cette notion sert de guide la conduite
de la politique budgtaire (croissance de moyen terme) et montaire (risque de tensions
inflationnistes). Contrairement au PIB ou linflation, la croissance potentielle nest pas une
donne observable et doit donc faire lobjet destimations.
Il existe diffrentes mthodes pour estimer la croissance potentielle en particulier lapproche
directe du PIB potentiel avec une estimation par filtre et lapproche plus conomique avec une
fonction de production qui dcompose le PIB en ses diffrentes composantes (emploi, capital,
productivit). Cest cette dernire approche qui est en gnral retenue par les organisations
internationales et par la loi de programmation des finances publiques 2013-2017 : les carts
destimation proviennent des traitements diffrents appliqus chacune des composantes.
Le solde structurel
Lintrt du solde structurel rside dans le fait de sparer la partie du solde public qui dpend
directement de la conjoncture et celle qui en est indpendante et donc sur lequel les dcisions
politiques peuvent avoir un impact. Ainsi, le calcul du solde structurel repose de manire
intrinsque sur la dfinition du cycle conomique et donc de lcart du PIB au PIB potentiel.
En particulier, on observe de moindres recettes et un surcroit de dpenses (notamment celles
lies lindemnisation du chmage) lorsque le PIB est infrieur son niveau potentiel et
linverse un surplus de recettes et une diminution des dpenses lorsquil lui est suprieur.
Chaque anne, le solde public peut se dcomposer en :
une composante conjoncturelle (captant limpact de la position dans le cycle sur le
solde public, i.e. les diffrents postes de recettes et de dpenses affectes par le cycle
conomique) ;
une composante structurelle (correspondant une estimation du solde qui serait
observ si le PIB tait gal son potentiel) ;
des mesures ponctuelles et temporaires, qui, parce quelles naffectent pas le dficit
durablement, sont exclues de lvaluation du solde structurel.
Ct dpenses, seules les dpenses de chmage sont supposes cycliques. Le reste des
dpenses sont supposes toutes structurelles soit parce quelles sont de nature
discrtionnaire, soit parce que leur lien avec la conjoncture est difficile mesurer.
Ct recettes, on suppose que tous les prlvements obligatoires sont cycliques tandis que le
reste des recettes (intrts et dividendes par exemple) est suppos indpendant du cycle.
Pour quantifier la composante cyclique du solde public, on raisonne partir dlasticits
historiques moyennes, dites lasticits conventionnelles, de ces postes de dpenses et de
recettes la conjoncture. Les lasticits reposent sur une estimation conomtrique de

90

lOCDE
29
, sauf pour les cotisations sociales qui reposent sur une estimation interne la DG
Trsor (qui aboutit un rsultat trs proche de lOCDE). Pour les recettes, on distingue 4
catgories de prlvements obligatoires (limpt sur le revenu, limpt sur les socits, les
cotisations sociales et les autres prlvements obligatoires) dans la mesure o la raction des
bases taxables la conjoncture peut tre trs diffrente en fonction des impts considrs. En
moyenne, llasticit conventionnelle totale des prlvements obligatoires est trs proche
de lunit.
En pratique, le solde conjoncturel pour la France est proche de la moiti de lcart entre le PIB
et son potentiel. Ce rsultat sexplique par le fait que les postes sensibles la conjoncture
reprsentent en France environ la moiti du PIB et que llasticit moyenne des prlvements
obligatoires est de lordre de 1.
Exemple : En 2013, le dficit est estim -4,3 point de PIB. Lcart de production est estim
environ -2,8 point de PIB potentiel. Si le PIB tait son potentiel, on aurait donc environ -1,4
point de PIB de recettes en plus selon la rgle simple dite rgle du pouce (le dficit
conjoncturel est en effet chiffr ce niveau). Les one-offs tant nuls en niveau en 2013, le
dficit structurel correspond la diffrence entre dficit public et dficit conjoncturel et se
chiffre ainsi 2,8 point de PIB.
La variation du solde public est donc le rsultat de la variation imputable la conjoncture
conomique, de lajustement structurel, et de leffet des mesures ponctuelles et temporaires.
Lajustement structurel rsulte quant lui dun effort structurel (mesurant la part
discrtionnaire, directement pilote par le Gouvernement) et dune composante dite non
discrtionnaire (cf. ci-dessous).
Leffort structurel
Le solde structurel doit tre complt par un autre outil danalyse des finances publiques :
leffort structurel.
En effet, chaque anne, les lasticits (instantanes) effectives des prlvements obligatoires
par rapport la conjoncture fluctuent autour de leur moyenne historique, parfois de manire
significative (par exemple en 2009, il y a eu une sur-raction la baisse des recettes fiscales, et
notamment de limpt sur les socits). En pratique, cet cart entre lasticit instantane et
lasticit conventionnelle se rpercute intgralement sur les variations du solde structurel,
alors quil correspond une composante non discrtionnaire de lvolution du solde public,

29
Measuring cyclically-adjusted budget balances for OECD countries , N. Girouard et C. Andr, IECD Economics
Department Working Paper n434, 2005.
91

cest--dire quil chappe au contrle des dcideurs publics mais est nanmoins intgre dans
le solde structurel.
Pour pallier cette seconde limite, leffort structurel est donc ce qui, dans la variation du solde
structurel, est imputable des facteurs discrtionnaires.
Ainsi la variation du solde structurel peut se dcomposer en :
Une composante discrtionnaire appele effort structurel
Une composante non discrtionnaire
Leffort structurel peut se dcomposer en un effort en recettes (les mesures nouvelles en
prlvements obligatoires) et un effort en dpense.
Les mesures nouvelles en prlvements obligatoires (PO) sont les mesures fiscales ou
sociales dcides et mises en uvre par les pouvoirs publics.
Leffort en dpense se mesure relativement la croissance potentielle : il y a effort en
dpense si les dpenses structurelles en volume (dflates par le prix du PIB)
augmentent moins vite que la croissance potentielle, et inversement.
En ce sens, croissance de la dpense en valeur inchange, une rvision la baisse du
dflateur du PIB rduit leffort en dpense.
La composante non discrtionnaire de la variation du solde structurel correspond deux
termes :
La contribution des recettes hors PO que lon suppose non discrtionnaire (gale la
variation du ratio des recettes hors PO dans le PIB potentiel).
Les effets dlasticits fiscales , qui mesurent limpact de lcart entre les lasticits
instantanes et les lasticits conventionnelles des prlvements obligatoires.


92

9.3 Rapport sur le suivi de la correction du dficit excessif (infra annuel)
et le respect de la recommandation
Dans le cadre de la procdure pour dficit excessif, la France doit dsormais fournir tous les 6
mois des donnes relatives lexcution budgtaire infra-annuelle, les donnes couvertes
allant jusqu lanne de sortie prvue de la procdure pour dficit excessif (2015 pour la
France). Il sagit dune nouvelle disposition du 2-pack. Daprs larticle 10 du rglement
473/2013 du 2-pack, doivent figurer dans ce rapport l'incidence budgtaire des mesures
discrtionnaires prises du ct des dpenses comme des recettes, les objectifs en matire de
dpenses et de recettes publiques, ainsi que sur les mesures adoptes et la nature de celles
envisages pour atteindre les objectifs fixs . Le contenu de ces rapports est dtaill dans un
acte dlgu (rglement 877/2013).
La prsente annexe est donc intgre dans le programme de stabilit 2014-2017 afin de
rpondre cette obligation. Le Tableau 3a (ainsi que les encadrs de la partie 3 et la partie
portant sur la procdure pour dficit excessif) tendent rpondre la recommandation
autonome adresse la France le 5 mars dernier.
Tableaux 1a, 1b, 3b
Ces tableaux ne peuvent pas tre remplis ce stade de lanne. En effet, aucune information
trimestrielle nest encore disponible, mme pour le premier trimestre 2014.
Variation de
solde public
Variation des mesures
ponctuelles et temporaires
Ajustement
structurel
Composante discrtionnaire
(effort structurel)
Mesures nouvelles en PO
Effort en dpense
Composante non
discrtionnaire
Effets dlasticits
fiscales
Contribution des recettes
hors PO
Ajustement
conjoncturel
93

Tableau 1c
Cf. tableaux 2a et 5. de lannexe statistique.
Tableau 2
Cf. tableaux 2a de lannexe statistique.
Tableau 3a : dpense
Mesure
Description
(sous-secteur
concern)
Code SEC Statut
Impact budgtaire (en
mesures nouvelles,
Md)
2014
Norme tat 2014 hors dotations aux collectivits locales
ETAT - Vot 7,0
Baisse des dotations aux collectivits locales
APUL - Vot 1,5
Ondam 2,4% en 2014
ASSO D63 Vot 3,0
Mesures famille LFI 2014
ASSO D62 Vot 0,1
Frais de gestion LFSS 2014
ASSO P2, D1 Vot 0,5
Rforme des retraites 2013 (dcalage de la revalorisation des
pensions au 1
er
octobre)
ASSO D62 Vot 0,8
Rforme des retraites 2013 (dcalage de la revalorisation des
pensions au 1
er
octobre)
tat D62 Vot 0,2
Dsindexation Agirc-Arrco (accord 2013)
ASSO D62 Mis en oeuvre 0,5
Rduction de la dpense pour financer la suspension de la taxe
poids lourds
tat/ODAC - 0,8
Mesures de redressement supplmentaires 2014 (cf. encadr 2)
tat/ASSO -
Loi de finances
rectificative
avant lt
4,0
Total

19 Md


94

Tableau 3a : recettes

Tableau 4
Cf. tableaux 4 et 1a de lannexe statistique.

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