XI Congreso Nacional de Ciencia Poltica, organizado por la Sociedad Argentina

de Anlisis Poltico y la Universidad Nacional de Entre Ros, Paran, 1 al !" de

#$lio de !"1%&
't$lo: De la Reforma Educativa a la actualidad. El caso de la Educacin de Jvenes y
Adultos.
A$tor: Esther Levy
Instit$ci(n: Facultad de Filosofa y Letras y Facultad de Derecho (UA!
"
.
Correo electr(nico: estherlevy#$yahoo.com.ar
)rea 'e*tica: Estado% Administracin y &olticas &'(licas
S$+rea te*tica: &olticas )'(licas y Educacin
Res$*en
El im)acto de la reforma estructural del Estado en los *+ redefini el escenario
educativo% im)actando decisivamente en el terreno de la Educacin de Jvenes y
Adultos en t,rminos curriculares% de estructura y administracin entre otros as)ectos. A
)artir de -++#% con la dero.acin de la Ley Federal de Educacin y la sancin de nuevas
normativas% se .eneraron e/)ectativas )ositivas res)ecto al futuro de la modalidad. Esta
)onencia da cuenta de los resultados de un estudio cualitativo desarrollado desde las
)ers)ectivas de la sociolo.a crtica de la educacin y la teora de las )olticas sociales
0ue inda.a acerca de los cam(ios y continuidades en el escenario de la Educacin de
Jvenes y Adultos en los 'ltimos -+ a1os.
"
El tra(a2o resume )arte de dos lneas de investi.acin 0ue la autora desarrolla en el marco del &royecto
U(acyt -+"-3-+"4 (-+5-+""+-++++4! 6Derechos sociales% )rovisin de (ienestar y mar.inaciones
sociales en Ar.entina7. Directora Dra Laura &autassi% 8o 9Director: Dr. :ustavo :amallo. ;nstituto de
;nvesti.aciones Jurdicas y <ociales =Am(rosio L. :io2a=. Facultad de Derecho3 UA% y &royecto U(acyt
-+""9-+"4 (-++-+"++"++>*5! 6Formacin y )roduccin del conocimiento en ?m(itos socioeducativos.
&resencias% ausencias y contradicciones desde la )ers)ectiva de la <ociolo.a 8rtica de la Educacin7.
Directora: &rof. <ilvia Llomovatte. ;nstituto de ;nvesti.aciones en 8iencias de la Educacin (;;8E!.
&ro.rama: <ociolo.a de la Educacin. Facultad de Filosofa y Letras% UA.
"
Introd$cci(n
En la Ar.entina la idea de educacin se asocia inmediatamente a la educacin
formal% a la escuela )rimaria y secundaria. El rol activo del Estado en materia
educativa a )artir de mediados del si.lo @;@ est? estrechamente vinculado a la
ideolo.a 0ue caracteriA a los tiem)os de la Revolucin Francesa% donde 6el
surgimiento y posterior consolidacin del Estado Nacin liberal estuvo ntimamente
vinculado a la posibilidad de desarrollar sistemas educativos nacionales7 (Filmus%
"**5B "#!. A0u% el sistema educativo conform un factor clave en la construccin
de la identidad nacional y en el )roceso de inte.racin social% cum)liendo una
funcin m?s vinculada a la esfera )oltica 0ue a la econmica.
Cuestro )as ha sido a mediados del si.lo @@ uno de los m?s avanAados en Am,rica
Latina res)ecto de la e/)ansin de la escolaridad )rimaria alcanAando niveles casi
de universalidad% mientras 0ue la secundaria% a'n con sus o(2etivos acotados a la
formacin de la elite diri.ente% tam(i,n lo.r niveles im)ortantsimos de
matriculacin.El ori.en de la escuela del Estado y la e/)ansin tem)rana del
sistema educativo en Ar.entina constituyeron im)ortantes y efectivos mecanismos
de inclusin social. 6Tanto por los motivos de su creacin como por su estructura
interna, la Escuela Normal se diferenci del resto de la enseanza, y muy
particularmente de la brindada por los Colegios Nacionales. Su creacin se debi a
la necesidad real e imperiosa de dotar de maestros preparados a la escuela
primaria en epansin7 (Dedesco% "*>-B -E!. La docencia se ha(a convertido
entonces en una )rofesin del Estado y el docente en un funcionario de la
administracin )'(lica.
Es as% 0ue en un )as donde la escuela )'(lica naci con la im)ronta fundacional
sarmientina de ser el (raAo )oltico de la constitucin del Estado Cacional y )or lo
tanto ha tenido un )a)el cataliAador en la construccin de ciudadana% la asociaci(n
esc$ela con ed$caci(n es casi ine0uvoca. <in em(ar.o% la educacin es algo
*$c,o *s a*plio 0ue la escuela. ;m)lica )rocesos sociales% )olticos y culturales
0ue van m?s all? de la formaliAacin y sistematiAacin de acciones formativas.
-
Co o(stante% en este tra(a2o% el foco de atencin estar? )uesto en una de las ocho
modalidades del sistema educativo
-
3 la Educacin de Jvenes y Adultos (EDJA!.3 la
cual% a )esar de estar atravesada )or los avatares de la )oltica estatal en .eneral y
educativa en )articular% ha sido escasamente considerada en las discusiones )oltico
)eda..icas con la misma intensidad 0ue sucede en el resto del sistema educativo
formal. <e considerar? a la modalidad desde dos )ers)ectivas: la histrica y la
)oltica. En la )rimera se recu)erar? el devenir de su institucionalidad en la
Ar.entina y en la se.unda% se )rofundiAar? en el modo en 0ue la reforma educativa
de la d,cada del *+ y la reor.aniAacin normativa )os -++F afectaron el lu.ar
)oltico )eda..ico de la modalidad.
I- .a Ed$caci(n de /(venes y Ad$ltos0 origen de s$ instit$cionalizaci(n en
la Argentina y la intervenci(n estatal en la 1or*aci(n de tra+a#adores a
*ediados del siglo XX
La definicin EDJA no es unvoca% sino )or el contrario% da cuenta de una trama
com)le2a de de(ates% luchas y definiciones. E/isten diferentes criterios de delimitacin
conce)tual 0ue revelan los as)ectos )olis,micos de la cate.ora en relacin con el
conte/to histrico y social en el 0ue se construyen (8a(rera% -++5!. El t2r*ino
ed$caci(n de ad$ltos ha tenido diferentes connotaciones a lo lar.o de la historia del
)as defini,ndola como un cam)o de la !pedagoga destinada a ese sector
educacionalmente deficitario, al "ue el sistema formal no fue capaz de retener o
convocar3 (Rodr.ueA% -++FB -5+!. &lantea 0ue !la propuesta de educacin de adultos
"ue fue constituy#ndose como $egemnica a lo largo del siglo %&' es un derivado
necesario de un sistema escolar incapaz de completar el proyecto fundacional de
!civilizar( a los $i)os de gauc$os, inmigrantes, !cabecitas(, obreros, marginados,
aborgenes* es un espacio de cierre del discurso "ue no abandona +ni perdona, a los
"ue desertan, repiten y no pueden o se resisten a ser incorporados a la cultura escolar
moderna, y los transforma en !adultos( y ! analfabetos( (Rodr.ueA% "**E: -*+3-*"!.
-
Ley de Educacin Cacional CG -5.-+5H+5 artculo "E: <on modalidades del sistema educativo la
Educacin D,cnico &rofesional% la Educacin Artstica% la Educacin Es)ecial% la Educacin &ermanente
de Jvenes y Adultos% la Educacin Rural% la Educacin ;ntercultural ilin.Ie% la Educacin en 8onte/tos
de &rivacin de Li(ertad y la Educacin Domiciliaria y Jos)italaria7 (LEC% art. "E!.
F
<i (ien% entre los )rimeros antecedentes de intentos de institucionaliAacin de la
Educacin de Adultos en el )as se encuentran las acciones de <armiento (Rodr.ueA%
"**"B Dello% -++5!% esta oferta educativa nunca constituy una )rioridad )ara el
)royecto educativo nacional. Jistricamente% fue con considerada como una estrate.ia
6remedial7 0ue se de(i ocu)ar de lo 0ue el sistema formal no )udo alcanAar% no )or las
limitaciones )ro)ias de la escuela% sino res)onsa(iliAando al alumno )or atri(utos
im)uestos desde la mirada normaliAadota de la escuela (va.o% )o(re% )oco inteli.ente%
etc!. A su veA% la educacin se adultos se constituy so(re la (ase de la analo.a con el
sistema educativo al 0ue asisten los ni1os y 2venes y )or eso las dificultades de
otor.arle un estatus discursivo )ro)io en t,rminos )olticos y )eda..icos.
Desde la )tica de disci)limaniento social 0ue )romova <armiento y su .eneracin% la
institucionaliAacin de la EDJA se inscri(e en un )royecto de )as a corto )laAo y un
)royecto a lar.o )laAo (Dello% -++5!. 8on res)ecto al )rimero% el sistema educativo )ara
los adultos tena reservado un lu.ar de disci)linamiento a trav,s de la homo.eneiAacin%
la formacin de ciudadana tanto )ara los inmi.rantes% 0uienes lle.aran de Euro)a con
6influencias culturales% artsticas y cultura del tra(a2o7% como )ara los nacidos en el
territorio nacional% 0uienes seran conta.iados )or los )rimeros. &ara <armiento% el
)royecto a corto )laAo radica(a% entonces% en convertir en civiliAada a la )o(lacin
adulta a trav,s del sistema educativo. <imult?neamente se conforma(a y e/)anda lo
0ue sera el sistema educativo )ara ni1os a )artir de ">>4 con la Ley "4-+ de Educacin
8om'n% )royecto a lar.o )laAo 0ue 6acompaara el proyecto a corto plazo de la
educacin de adultos en la constitucin de ciudadanos argentina7 (Dello% -++5B 5F!. <in
em(ar.o% los )lanes res)ecto del inmi.rante 0ue lle.ara al )as no resultaron ser como
es)era(a <armiento% sino 0ue los euro)eos 0ue lle.aron eran cam)esinos )o(res% con
(a2o nivel educativo el )royecto a corto )laAo )erdi sentido.
Las acciones educativas diri.idas hacia la )o(lacin adulta estuvieron atravesadas )or la
vinculacin con el tra(a2o 3 es)ecialmente con la ense1anAa de oficios 9 im)ulsadas%
desde )rinci)ios del si.lo @@% so(re todo )or las sociedades )o)ulares
F
. Reci,n en "*--
el Estado nacional cre las escuelas com)lementarias% ofertando la )rimera res)uesta
F
En "*++ se funda la )rimera sociedad )o)ular de educacin. Entre las m?s conocidas se )ueden
mencionar Ami.os de la Educacin% Jo.ar y Escuela% Universidad &o)ular de la oca% <ociedad de
Educacin ;ndustrial% El &ue(lo y la Escuela% <ociedad LuA% <an Juan Evan.elista% &roteccin y estudio.
4
or.?nica y definitiva a esta demanda
4
. Esto marc el inicio de la construccin de la
es)ecificidad de la modalidad% dando )or finaliAadas las discusiones 0ue se ha(an
mantenido en las d,cadas anteriores en relacin al )a)el del Estado y la sociedad civil
en la .estin de las escuelas )ara adultos y a su es)ecificidad% so(re todo en lo referente
a la vinculacin con el tra(a2o y a las caractersticas del currculum (Rodr.ueA% "**5!.
En "*+"% el &rimer Re.lamento de Escuelas )ara adultos mantena los contenidos de las
escuelas de los ni1os en los )lanes de estudios de las de adultos. Fue en "*"+ 0ue la
modificacin de ese re.lamento )ermiti la incor)oracin de otros contenidos
(vinculados a los oficios! y eso fue en .ran medida entendido como un lo.ro de la
sociedad civil 0ue% a trav,s de las sociedades )o)ulares% )u2 )ara 0ue esto sucediera.
Las escuelas com)lementarias% cuyo re.lamento fue a)ro(ado en "*--% ense1a(an
materias vinculadas a la cultura .eneral (matem?tica% .eo.rafa% economa!% est,tica
(m'sica% di(u2o! y materias con finalidad t,cnica (di(u2o industrial% corte y confeccin%
)rimeros au/ilios!. Reci,n en fe(rero de "*-4 0ue se )rodu2o la or.aniAacin definitiva
de las escuelas nocturnas )ara adultos con ciclo )rimario com)leto y materias
com)lementarias. &aralelamente% la accin de las sociedades )o)ulares se fue
distanciando de la accin oficial% u(ic?ndose como es)acio )rivado y com)lementario
de la oferta estatal. Los )rinci)ales )untos de confrontacin entre am(os sectores eran:
la vinculacin entre educacin y tra(a2o y el )a)el 0ue tena la sociedad civil en la
.estin de las escuelas.
II- a El siglo XX y la 1or*aci(n4ed$caci(n de ad$ltos-
La eta)a "*45 9 "*## tuvo una im)ronta im)ortante en el ?m(ito de las intervenciones
estatales en la formacin de tra(a2adores 2venes y adultos de sectores )o)ulares.
&ronKo (-++F! identifica dos tendencias en el )rimer )eronismo vinculadas a la
educacin: 6si se caracteriza al peronismo como populismo, sus polticas
educacionales parecen tener "ue seguir el patrn de las desarrolladas ba)o otros
regmenes populistas* pero si se considera al peronismo como una eperiencia
irreductible de car-cter nacional, sus realizaciones estar-n seguramente marcadas por
4
La )rimera inscri)cin en las escuelas com)lementarias% en noviem(re de "*--% fue de "F.>"E varones y
"5.#-+ mu2eres. Las materias 0ue se cursa(an eran: Lu2eres: alem?n% aritm,tica% castellano% conta(ilidad%
carto.rafa% corte y confeccin% dactilo.rafa% franc,s% in.l,s% italiano% la(ores% m'sica% ta0ui.rafa.
Marones: alem?n% aritm,tica% cali.rafa% castellano% conta(ilidad% dactilo.rafa% di(u2o industrial%
electricidad% fsica% franc,s% .eo.rafa% .eometra% in.l,s% italiano% m'sica% )rimeros au/ilios% 0umica%
ta0ui.rafa (Rodr.ueA% "**-: -54!.
#
el signo de la originalidad y del mito7 (-++FB -">!. Res)ecto a la dicotoma 0ue o(serva
la autora tal veA )odra decirse 0ue el )erodo "*453"*## en la Ar.entina coincide con
al eta)a de am)liacin de la co(ertura de la educacin )rimaria y secundaria
#
% la
e/)ansin y consolidacin de la educacin t,cnica de nivel medio
5
% as como la creacin
de escuelas f?(rica% cursos )ara o(reros y la Universidad N(rera Cacional. Dam(i,n en
ese )erodo aument el n'mero de escuelas de mu2eres% las cuales al i.ual 0ue las
escuelas de adultos no sufrieron modificaciones en su estructura )eda..ica ni en su
funcionamiento institucional. La a)uesta a crear un sistema de formacin de
tra(a2adores en (ase a estrate.ias diferenciadas res)ondi al o(2etivo )oltico de
disci)linamiento )ara un ti)o es)ecfico de modelo )roductivo (asado en la sustitucin
de im)ortaciones% )royecto 0ue no )lantea contradicciones con la idea de un sistema
educativo inclusivo hacia los sectores )oster.ados. En este modelo% el lu.ar de la mu2er
tra(a2adora fue rele.ado yHo com)lementario a la actividad masculina y )or ello no
)romovi el desarrollo de )erfiles ocu)acionales )ara las mu2eres% e/ce)to en al.unos
ru(ros muy )untuales como fue el caso de la en1er*era
E
. En t,rminos de &autassi% en
esta eta)a la (a2a asalariAacin de las mu2eres se )uede e/)licar )or dos factores: !i, el
supuesto de pleno empleo masculino "ue no promovi la incorporacin de mu)eres en
los espacios productivos, ecepto en el sector servicios o en algunos empleos
considerados como !tpicamente femeninos(* ii, la concepcin acerca de la mu)er y de
la familia "ue empapaba al Estado de .ienestar y "ue se reforzaba por el $ec$o "ue los
sistemas de educacin y de salud de tipo !universal( fomentaban la educacin para el
!$ogar(, adem-s la maternidad y los nios/as "uedaban cubiertos por el sistema
$ospitalario de acceso gratuito( (&autassi% -++E: ##!. As% durante esta eta)a% la
formacin del tra(a2adorHo(rero varn se convirti en el e2e de la estrate.ia )oltico3
educativa del .o(ierno.
#
Durante el )erodo el aumento de la matrcula en las escuelas )rimarias y secundarias creci de manera
nota(le en relacin a a1os anteriores. En "*45 el n'mero oficial de alumnos inscri)tos en las escuelas
)rimarias fue -.+4*.EFE y en las secundarias -"E.>"E% mientras 0ue en "*## fueron -.EF#.+-5 y 45E."**
res)ectivamente. La fuente de estos datos es: Linisterio de Educacin y Justicia% De)artamento de
Estadstica Educativa: 0a enseanza primaria en la 1ep2blica 3rgentina 454674589 uenos Aires "*54
). "4 y "#B y Linisterio de Educacin y Justicia% De)artamento Estadstico: Enseanza :edia t. ; y ;;
Cormal y Ledia "*"43"*5F uenos Aires "*54 ). #>H* y ->F.
5
&ara )rofundiAar lo 0ue sucedi con la educacin t,cnica de nivel medio durante el )rimer )eronismo
consultar Dussel y &ineau ("**#!.
E
En "*4E% la <ecretara de <alud &'(lica (<<&! cre la Escuela de Enfermeras de la <<&. Lue.o en "*4>
se cre la Escuela de Enfermera de la Fundacin Eva &ern. <i (ien las )rimeras escuelas de enfermera
creadas en el )as datan de fines del si.lo @;@% la creacin de numerosos hos)itales a mediados del si.lo
@@ hiAo necesaria la )rofesionaliAacin de estos )erfiles sanitarios. De este modo% se crearon estas dos
instituciones 0ue nacieron em)arentadas directamente con la .estin )'(lica del .o(ierno de entonces
(Ramacciotti y Malo(ra% -+"+!.
5
Res)ecto a la educacin formal de adultos% el .o(ierno )eronista no la consider como
)rioridad% slo tuvo la ca)acidad de or.aniAar y articular la demanda de vinculacin de
la educacin con el tra(a2o fortaleciendo e/)eriencias ya e/istentes a nivel de la
educacin t,cnica
>
. La educacin de adultos se consolid tomando como modelo las
escuelas de ni1os% siendo su 'nica diferencia el horario nocturno de funcionamiento.
Una nota distintiva del )erodo es 0ue el .o(ierno si (ien )or un lado valora(a las
esc$elas co*ple*entarias% )or otro lado 6(orr o rele. al olvido7 el )a)el central 0ue
tenan las sociedades pop$lares en la creacin de esas instituciones% lo cual fue una
muestra sustantiva del avance del control estatal en este espacio 5$e llev( a $na
oposici(n a+ierta con las organizaciones civiles (Rodr.ueA% -++FB -EF!. En el marco
del &rimer &lan Ouin0uenal ("*4E 9 "*#"! se crearon escuelas )ara adultos en el interior
del )as donde se im)arta ense1anAa )rimaria y )r?ctica. Res)ecto al analfa(etismo% a
diferencia de varios )ases de la re.in% no hu(o cam)a1as masivas ni medidas
)rofundas )ara afrontar el )ro(lema. La )rioridad )oltica era la ense1anAa t,cnica.
II- 6ines del siglo XX0 .a re1or*a estr$ct$ral del Estado y las i*plicancias
ed$cativas
En el a)artado anterior se desarrollaron dos )untos centrales 0ue se de(en tener
)resentes al momento de discutir el im)acto de la reforma del Estado en los *+ en las
)olticas sociales% su correlato en la reforma educativa y escenario de la EDJA a )artir
de entonces:"! El origen de la modalidad en la 3rgentinaB -! 0os primeros
antecedentes de intervencin estatal en la formacin de traba)adores.
8omo se mencion en lneas anteriores% la educacin como )oltica de Estado
acom)a1 en la Ar.entina los )rocesos de constitucin del Estado Cacional y el modelo
6civiliAatorio7 de ciudadana )ro)uesto )or <armiento y la elite diri.ente de la ,)oca.
Lue.o% a mediados del si.lo @@% el modelo de intervencin estatal (asado en la
sustitucin de im)ortaciones re0uiri% adem?s% de tra(a2adores con formacin t,cnica
(o(reros y cuadros medios! )ara insertarse en diferentes es)acios del inci)iente modelo
>
En "*44 se cre a trav,s del decreto "E.>#4 la Direccin :eneral de Ense1anAa D,cnica con la intencin
de or.aniAar y unificar la oferta de educacin t,cnica 0ue )or entonces com)renda Escuelas ;ndustriales%
de A.ronoma% Escuelas )rofesionales de Lu2eres y Escuelas de Artes y Nficios.
E
industrial. En esta eta)a% la )lanificacin estatal en lo econmico tam(i,n tuvo un
correlato educativo: formar recursos humanos (&,reA :meAB "**-!
A )artir del 'ltimo cuarto del si.lo @@% en la Ar.entina se llev a ca(o el
desmantelamiento de lo 0ue )udo ser o )arecerse a las instituciones del Estado de
ienestar (Lo Muolo% "**>!. Este )roceso se consolid el la d,cada del *+% teniendo
im)acto decisivo en las )olticas sociales a )artir los efectos sectoriales de la reforma
estructural del Estado. <e.'n el dia.nstico de los or.anismos internacionales%
es)ecialmente el FL;
*
y el L% la crisis del )as era )roducto de la accin ineficiente
del Estado en materia de re.ulacin del .asto )'(lico% 0ue .ener entre otras
consecuencias% un a.udo d,ficit fiscal. Los discursos )rivatistas im)u.naron la
administracin de las em)resas y servicios )'(licos en manos estatales% )osicin 0ue
a.re. otro ar.umento m?s llevar adelante un )roceso de a2uste estructural inima.ina(le
cuatro d,cadas atr?s% (asado centralmente en la im)lementacin de )ro.ramas
destinados a crear un orden econmico3social orientado hacia el mercado% reduciendo la
ca)acidad de intervencin del Estado. <i.uiendo a &autassi (-++"! el a2uste estructural
es un un )roceso de ndole )oltica 0ue involucra una dimensin de lar.o )laAo%
estructural% y otra de corto )laAo% coyuntural. Al res)ecto: 6en tanto se trata de cambios
de tipo estructural de las actividades tradicionales del Estado, las reformas involucran
directamente dos atributos b-sicos; la autonoma del Estado, +la eistencia de -reas y
agencias estatales "ue se desempean relativamente al margen de las presiones
sociales, y la capacidad de gestin +involucra $abilidades administrativas, t#cnicas y
coercitivas del aparato estatal,7 (&autassi% -++"B ">!. La via(ilidad )oltica y las
caractersticas del )roceso de reforma de)enden directamente de la manera en 0ue el
Estado e2erce su autonoma.
Ju(o dos leyes 0ue dieron encuadre le.al al )royecto reestructurador neoli(eral del
menemismo: la .ey de Re1or*a del Estado% sancionada en a.osto de "*>* y la .ey de
E*ergencia Econ(*ica% en se)tiem(re de "*>*% am(as a)ro(adas en tiem)o r,cord
)or el 8on.reso Cacional. La )rimera )osi(ilit 0ue en los )rimeros meses del .o(ierno
*
Durante el .o(ierno de Alfonsn ("*>F3"*>*! el FL; 6recomend7 la im)lementacin de dos )ro.ramas
de esta(iliAacin monetaria: el &lan Austral ("*>#! y el &lan &rimavera ("*>>!. Este )roceso dur hasta
"*>*% 0uedando re.istrado como los )rimeros )asos del a2uste estructural 0ue sera llevado a ca(o )or los
dos .o(iernos de Lenem ("*>*3"**# y "**#3"***!% continuados hasta -++" )or el :o(ierno de De la
Rua.
>
se )udiera llevar a ca(o la reforma del Estado y las )rivatiAaciones de las em)resas
)'(licas% mientras 0ue la se.unda marc el rum(o de la a)ertura y la desre.ulacin de
los mercados
"+
. <i.uiendo a :rassi (-++F!% am(as leyes )ro)iciaron la desre.ulacin de
los mercados% limitaron el )a)el del EstadoB a)unta(an a la eliminacin el d,ficit fiscal
y la reduccin del .asto )'(licoB )romovieron la )oltica de )rivatiAacin de las
em)resas )'(licas% vendi,ndolas a valores inferiores a los 0ue consta en los li(ros
conta(les y la ca)italiAacin de la deuda e/terna )ara financiar la com)raB a)ertura de
los mercados locales. De este modo% las )olticas )'(licas en .eneral y las )olticas
sociales en )articular% se a2ustaron a los )atrones del li(eralismo econmico cum)liendo
un )a)el com)ensador frente al im)acto ne.ativo )roducido )or este modelo. <in
em(ar.o% ca(e aclarar 0ue en el caso del ?rea educativa si (ien se )lasmaron en
iniciativas )olticas concretas los mandatos .enerados en el 8onsenso de Pashin.ton y
en las recomendaciones del L (:entilli% "**>!% el sistema continu estando a car.o del
Estado% el cual si (ien im)lement )olticas com)ensatorias no )udo desli.arse de su rol
como .arante de la universalidad del sistema (Levy% -+"-!.
III- a- .a re1or*a Ed$cativa en la E7/A- Una d2cada perdida8
La reforma educativa ar.entina constituye un cataliAador )ara com)render el im)acto
del neoli(eralismo en la )oltica social ar.entina. La intencin de un trans)lante acrtico
al terreno de la educacin de las l.icas em)resariales 0ue a)untaron a naturaliAar la
des)olitiAacin de un derecho social y humano )ara convertirlo en una mercanca m?s
susce)ti(le de ser com)rada y vendida en el mercado% de la misma manera 0ue
cual0uier otro (ien material% fue una constante 0ue se re)iti en las dem?s esferas de la
)oltica social ar.entina.
En t,rminos le.ales% la reforma educativa se circunscri(e a tres leyes 0ue se sancionaron
a )artir de "**" im)actando de modo sustantivo la estructura )eda..ica y
administrativa del sistema educativo% conformando el so)orte 2urdico de la reforma del
sector conocida )or entonces como 0a Transformacin Educativa: Ley de Dransferencia
de los <ervicios Educativos a las Jurisdicciones (-4.+4*H*"!B Ley Federal de Educacin
(-4."*#H*F!B y de Educacin <u)erior (-4.#-"H*#!. En "**" el 8on.reso Cacional
"+
El .o(ierno .arantiA la via(ilidad de estas leyes a trav,s de la desi.nacin de 2ueces 0ue res)ondan a
sus intereses ()revia am)liacin del n'mero de 2ueces miem(ros de la 8orte <u)rema de Justicia! y evitar
as la )osi(ilidad de veto o cuestionamiento a los )rocedimientos.
*
sancion la Ley de Dransferencia de <ervicios Educativos 0ue esta(leca 0ue )artir del
"G de enero de "**- el Estado transferira a las )rovincias los esta(lecimientos
nacionales de ense1anAa )rimaria% secundaria y su)erior no universitaria% culminando de
esta manera un )roceso 0ue en "*E>% durante la dictadura cvico militar% se inici
transfiriendo las escuelas )rimarias a la Lunici)alidad de la 8iudad de uenos Aires.
Esta ley tuvo im)acto inmediato en la economa de las )rovincias m?s )o(res .enerando
efectos ne.ativos en las condiciones materiales del funcionamiento del sistema y en los
salarios docentes. Esto suceda% mientras 0ue% desde el .o(ierno nacional se
ar.umenta(a so(re los (eneficios de la autonoma )ara el me2oramiento de la .estin% la
eficiencia del .asto% la )artici)acin local en las definiciones y solucin de )ro(lemas
derivados de la concentracin del )oder en el Estado Cacional. Los sindicatos docentes
re)resentados en la 8onfederacin de Dra(a2adores de la Educacin de la Re)'(lica
Ar.entina (8DERA!% r?)idamente )lantearon 0ue el trasfondo de estas medidas era la
intencionalidad )rivatista y denunciaron 0ue la ley slo res)onda a )ar?metros fiscales%
as como una manifiesta intencin de trasladar y diluir los conflictos a los escenarios
)rovinciales intentando rom)er la unidad de los reclamos
""
. Lo interesante es 0ue%
)arad.icamente )ero no accidentalmente% el resultado de este )roceso fue la
6recentraliAacin7 en manos del Estado de las decisiones y mecanismos de control%
dele.ando en las )rovincias la res)onsa(ilidad del sostenimiento econmico%
administrativo y la .estin directa de los esta(lecimientos educativos% mientras 0ue el
ministerio nacional centr su res)onsa(ilidad en la definicin de los 8ontenidos ?sicos
8omunes (88! )ara todo el )as% la evaluacin de la calidad educativa en (ase a la
toma de )rue(as estandariAadas% la ca)acitacin de los docentes a trav,s de una red
federal% la im)lementacin de )ro.ramas com)ensatorios y focaliAados% etc. (Levy%
-++5B #*!.
La Ley Federal de Educacin fi2 las (ases )ara la nueva estructura y funcionamiento
del sistema educativo: aument de E a "+ a1os la o(li.atoriedad escolarB su)rimi la
estructura )rimariaHsecundaria reem)laA?ndola )or Educacin :eneral
?sicaH&olimodalB se elimin la Educacin D,cnica de Civel LedioB se intervino en la
formacin de los docentes en e2ercicioB se modific los contenidos curriculares% se
""
Mer oletn CG 4 6Dendencias &rivatiAadoras en Educacin7 (-+++!. Ela(orado )or: Lidia Rodr.ueA.
;nstituto de ;nvesti.aciones &eda..icas Larina Milte. 8DERAH8DA.
"+
crearon mecanismos de concertacin de )olticas educativas% se fi2aron los
com)romisos vinculados al .asto en educacin% etc.
'radicional
.ey 6ederal de Ed$caci(n
91::%;
Niveles
A<os de
est$dio
Niveles A<os de est$dio
;nicial <ala de #
&rimario
"G .rado
E:
"G a1o
-G .rado -G a1o
FG .rado FG a1o
4G .rado 4G a1o
#G .rado #G a1o
5G .rado 5G a1o
EG .rado EG a1o
<ecundario
"G a1o >G a1o
-G a1o *G a1o
FG a1o
&olimodal
"G a1o
4G a1o -G a1o
#G a1o FG a1o
5G a1o 4G a1o
Fuente: 8a))ellacci (-+""!.
La im)lementacin de esta ley no fue homo.,nea en todas las 2urisdicciones )or0ue ha
sido resistida no slo )or la comunidad docente sino adem?s )or las 2urisdicciones de
Ro Ce.ro% Ceu0u,n* y la 8iudad de uenos Aires. En "**# se sancion la Ley de
Educacin <u)erior 0ue a)unt a re.ular el funcionamiento del nivel universitario% no
universitario% )'(lico y )rivado. Fue una ley )ol,mica y resistida )or la comunidad
universitaria% 0ue la consider autoritaria y 0ue atenta(a contra los )rinci)ios de
.ratuidad y autonoma universitaria. Entre las controversias centrales se encuentra la
inclusin de las universidades )'(licas y )rivadas en la misma normativa% lo 0ue se
consider desacertado en tanto am(os ti)os de instituciones tienen caractersticas y
o(2etivos formativos y )olticos diferentes. Ntra cuestin com)le2a fue so(re las
definiciones so(re financiamiento 0ue refle2aron una tendencia )rivatista a )artir de las
)osi(ilidades 0ue a(re al arancelamiento de los estudios de .rado.
En el escenario de la Reforma Educativa% la EDJA fue afectada directamente. Jasta
"**"% e/isti la Direccin Cacional de Educacin de Adultos (D;CEA! la cual se
""
disolvi con la im)lementacin de la Ley de Dransferencia de los <ervicios Educativos
a las )rovincias. De este modo% esta direccin como las demas direcciones nacionales%
de2 de e/istir y cada 2urisdiccin se hiAo car.o de la oferta educativa. 8a(e mencionar
0ue la 6<=NE3 se cre en 458> y signific un importante avance en el reconocimiento
de la especificidad de la modalidad y en su dinamizacin, acompaando los procesos
"ue en ese sentido se realizaban a nivel internacional. En 45?6, con el retorno del pas
al sistema democr-tico, la <=NE3 encar una tarea de profunda transformacin de
inspiracin freireana del subsistema "ue fue durante reprimida por el golpe de Estado
de 45?8. 0os gobiernos democr-ticos "ue le sucedieron no sostuvieron polticas de
apoyo a la modalidad, a pesar de la importancia cuantitativa de la poblacin con
d#ficit escolares. Este proceso de deterioro culmin con la reforma educativa
neoliberal en la d#cada del 5@7 (Levy% :onA?leA% -+"+B *!. La Ley Federal de
Educacin en el artculo F+ esta(leci 0ue la EDJA formara )arte de lo 0ue se
denomin 6Re.menes Es)eciales7% con2untamente con la Educacin Artstica y la
Educacin Es)ecial. Es decir% )erdi la es)ecificidad y 0ued rele.ada a un es)acio en
el 0ue )oco tenia en com'n con los dem?s re.menes. Lo interesante y 0ue a0u se
0uiere se1alar es 0ue mientras 0ue la reforma educativa defini im)ortantes
modificaciones en toda la estructura del sistema educativo% en la EDJA esto no solo no
sucedi sino 0ue )as inadvertido )ara las )rioridades de la a.enda de la cartera
educativa. Esta 6indiferencia7 hacia la EDJA es entendida )or al.unos investi.adores y
docentes como una 6estrategia silenciosa de destruccin de una de las ofertas del
sistema "ue poco tena "ue ver con el modelo de pas !modernos( "ue se "uera
imponer (Levy% :onA?leA% -+"+B "+!. Durante la vi.encia de la Ley Federal de
Educacin la EDJA no slo se vaci de identidad )oltica y refleccin )eda..ica% sus
tam(i,n el cuer)o de docentes no fue destinatario de acciones de formacin es)ecfica.
El des.ranamiento y a(andono escolar se naturaliAaron y se cerraron secciones e
instituciones. Este escenario% sumado a la falta de ?m(itos de .o(ierno es)ecfico 0ue se
res)onsa(iliAaran )or definir al.'n ti)o de direccionalidad a la ense1anAa% la oferta se
devalu cada veA m?s y 0ued rele.ada al a(andono. Las consecuencias fueron
re.resivas: e/istencia de un sistema fra.mentado y desarticulado a nivel nacional y
)rovincial% sin definiciones so(re la estructura y o(2etivos% sin formacin y ca)acitacin
docente% y con ine/istentes vnculos formales con el mundo del tra(a2o y la )roduccin.
Una inter)retacin )osi(le so(re lo 0ue sucedi reside en 0ue la escasa o nula
)reocu)acin )oltica )or la EDJA )uede de(erse% tal veA% a una intencionalidad no
"-
e/)lcita de concentrar los esfuerAos y recursos en los ?m(itos del sistema educativo
transitados )or los 6e/itosos7% es decir% los 0ue lo.ran in.resar% continuar y com)letar
los estudios mientras est?n en edad escolar. Los 0ue 0uedaron fuera% en el camino% y con
trayectorias escolares inconclusas no de2aron de ser considerados )or el sistema
educativo% solo 0ue% )ara ellos% la oferta fue de otra calidad (Levy% :onA?leA% -+"+!.
I= - .a poltica p>+lica en ed$caci(n a partir de !""?
El si.lo @@; en la Ar.entina se inici con el estallido social de fines de diciem(re de
-++". El modelo neoli(eral ha(a dado muestras contundentes de su a.otamiento y
mostrando la faceta m?s )at,tica de un )royecto )ara )ocos. En materia educativa% el
(revsimo .o(ierno de la AlianAa ("*** 9 -++"!% no tuvo intenciones de revertir la lnea
del menemismo )or sino 0ue )or el contrario 6la poltica gubernamental insisti en
transformar la estructura de la modalidad y los lineamientos curriculares de acuerdo a
la normativa vigente creada por la 1eforma neoliberal, lo "ue encontr fuertes
resistencias en el sindicalismo docente, intelectuales vinculados al campo y muc$as
instancias provinciales de la modalidad7 (Rodr.ueA% -++>B 44!
Lientras tanto% el ?rea educativa continua(a re.ulada )or las leyes de la d,cada de "**+
y la )osi(ilidad de una modificacin continua(a siendo un reclamo )ermanente desde
los .remios docentes y diversos sectores crticos al modelo de los *+. Fue reci,n a )artir
de -++4 0ue se )rodu2o un .iro al res)ecto con la sancin de una serie de normativas% de
las cuales tres han afectado directamente a la EDJA y a su relacin con la formacin
)ara el tra(a2o. Jay autores 0ue consideran a la eta)a 0ue comienAa a )artir de -++"3
-++- 6abre nuevos interrogantes "ue, al recuperar la dimensin poltica del discurso y
del "ue$acer educativo, parecen responder %&' a las urgencias para abordar la
comple)idad del conteto sociopoltico, en t#rminos de necesidades postergadas y de
satisfaccin de demanda des de actores sociales7 (<en,n :onA?leA% -++>B *4!. Esta
autora sostiene 0ue se )rodu2o un cam(io en la mirada so(re los )ro(lemas de la
educacin 0ue su)er el enfo0ue t,cnico de la d,cada anterior a)untando a dar
res)uestas desde la dimensin )oltica )ara lo cual fue necesario crear los resortes
le.ales necesarios )ara resolver los )ro(lemas )endientes. Afirma 0ue cada una de las
"F
leyes 0ue se sancionaron en el )eriodo res)ondi a las 6urgencias del conteto social y
poltico7 (-++>B *#!.
Las leyes 0ue se sancionaron en los )rimeros a1os del sil.o @@; son
"-
:
Nor*ativa Sanci(n
Ley -#.>54:
Ley de los ">+ das de clase
4 de diciem(re de -++F
Ley -#.*"*:
Fondo de ;ncentivo Docente
"" de a.osto de -++4
Ley -5.+#>:
Ley de Educacin D,cnico 9 &rofesional
E de se)tiem(re de -++#
Ley -5.+E#:
Ley de Financiamiento Educativo
-" de se)tiem(re de -++#
Ley -5."#+:
Ley de Educacin <e/ual ;nte.ral
4 de octu(re de -++5
Ley -5.-+5:
Ley de Educacin Cacional
"4 de diciem(re de -++5
6$ente: htt):HH)ortal.educacion..ov.arHconse2oHle.islacionH
De las 5 leyes% % t$vieron incidencia directa en la E7/A y s$ relaci(n con el
tra+a#o: La Ley de Educacin D,cnico 9 &rofesionalB La Ley de Educacin Cacional y
La Ley de Financiamiento Educativo. La Ley Federal de Educacin 0ue fue dero.ada y
reem)laAada )or la Ley de Educacin Cacional (-5.-+5H-++5!% marcando un elemento
m?s 0ue interesante )ara analiAar los cam(ios en relacin a la EDJA. La nueva ley la
u(ica entre las ocho modalidades 0ue com)onen el sistema educativo a(andonando de
este modo el lu.ar )oster.ado e irrelevante 0ue tena en la Ley Federal. En la nueva ley%
"-
&ara )rofundiAar en el contenido de las leyes sancionadas en el )eriodo -++F3-++E% consultar <enen
:onA?leA (-++>!.
"4
la EDJA tiene como o(2etivos centrales% adem?s de .arantiAar la alfa(etiAacin y el
cum)limiento de la o(li.atoriedad escolar% (rindar formacin (?sica% desarrollar la
ca)acidad de )artici)acin% me2orar sus )osi(ilidades de insercin la(oral% incor)orar
contenidos de e0uidad de .,nero y diversidad cultural% )romover la inclusin de adultos
mayores y )ersonas con disca)acidades. La Ley de Educacin Cacional tam(i,n hace
referencia a caractersticas de la oferta y de la estructura curricular% esta(lece el
otor.amiento de certificaciones )arciales% la acreditacin de los sa(eres ad0uiridos a
trav,s de la e/)eriencia la(oral% la im)lementacin de sistemas de cr,ditos y
e0uivalencias 0ue )ermitan y acom)a1en la movilidad de los estudiantes. Dam(i,n hace
referencia a la necesidad de )romover la )artici)acin de docentes y estudiantes en el
desarrollo de )royecto educativo% as como la vinculacin con la comunidad local y con
los sectores la(orales o sociales de )ertenencia de los y las estudiantes y )romover el
acceso al conocimiento y mane2o de nuevas tecnolo.as. En cuanto a las edades de
in.reso )ara la modalidad de educacin de adultos% a'n no hay acuerdo% )ero son en
.eneral de "4 a1os )ara la )rimaria y "5 o "> )ara la educacin secundaria% )ero
a(undan las e/ce)ciones. Es relevante la )resencia de adolescente y 2venes y de
alumnos 0ue )or su edad de(eran estar en el sistema re.ular de ense1anAa. Este tema%
el de las edades de in.reso% remite necesariamente a otra discusin a'n no saldada: la
articulacin entre esta modalidad y las modalidades de educacin )rimaria y secundaria
(Levy% :onAaleA% -+"+!. Una se.unda ley 0ue im)acta a )artir de -++# en la EDJA es la
de Educacin D,cnico 3 &rofesional (-5.+#>H+#! 0ue hace referencia a la articulacin
entre las ofertas de finaliAacin de estudios )rimarios y secundarios o de alfa(etiAacin
y las ofertas de formacin )rofesional. &or 'ltimo% la Ley de Financiamiento Educativo
(-5.+E#H+#! )lantea criterios de distri(ucin del .asto )'(lico en educacin% con el
o(2etivo de elevar el )orcenta2e del &; destinado al sector a un 5Q )ara el a1o -+"+.
@etas 1inancieras 9te(ricas; esta+lecidas en la
.ey de 6inancia*iento Ed$cativo
-++# 4%5Q
-++5 4%EQ
-++E #.+Q
-++> #%FQ
-++* #%5Q
-+"+ 5.+Q
6$ente: Ley de Financiamiento Educativo -5.+E#H+5. Artculo 4
"#
Al res)ecto de este ultimo )unto% en tra(a2os anteriores se ha )lanteado 0ue
6acompaar una accin poltica con financiamiento adecuado es una seal positiva
aun"ue, y en esto "ueremos ser categricos, no pretendemos sostener "ue el marco
legal garantice por s solo acciones de poltica educativa diferentes a las anteriores7
(Levy% :onA?leA% -+"+!
=- 7e la Re1or*a Ed$cativa a la act$alidad0 alg$nas re1leAiones so+re la realidad
de la E7/A
<e ha mencionado en )?rrafos anteriores 0ue la normativa no .arantiAa accin concreta%
inmediata. Esto im)lica no slo la a.iliAacin de mecanismos (urocr?ticos res)ecto de
la re.lamentacin de las leyes% sino voluntad )oltica de activar los resortes necesarios
)ara llevar a ca(o un )royecto de cam(io. En el caso de la EDJA% la inercia en la 0ue
estuvo sumida durante m?s de una d,cada% hace )arecer 0ue cual0uier movimiento en
al.una direccin es 6un .ran movimiento7. A )artir de -++F% con la asuncin a la
&residencia de la Cacin del Dr. C,stor Rirchner% la EDJA e/)eriment cam(ios% aun
antes de la sancin de las nuevas leyes mencionadas. En el a1o -++4 se )uso en marcha
el &ro.rama Cacional de Alfa(etiAacin y Educacin ?sica )ara Jvenes y Adultos
6Encuentro7% &osteriormente% ya en vi.encia de la Ley de Educacin Cacional y
encuadrado en el artculo "F> de dis)osiciones transitorias% se im)lement el &lan Fines
(-++>!. Am(os )ro.ramas% 0ue nacieron )ara a(ordar cuestiones coyunturales 6a
t,rmino7 3 en virtud de lo 0ue esta(lece el mencionado artculo "F> 3 (el analfa(etismo
y el im)ortante n'mero de ciudadanos 0ue no )udieron finaliAar los estudios
o(li.atorios! en la )r?ctica se convirtieron en )olticas en s mismas 0ue% al menos en la
actualidad% no tienen fecha de finaliAacin. A )esar del o)timismo 0ue .eneraron las
normativas res)ecto de la modalidad% ,sta slo se limit a la im)lementacin de
)ro.ramas 0ue% sin duda son muy necesarios y altamente valorados )or las
or.aniAaciones sociales% )ero desde hace una d,cada no hu(o mayores avances 0ue
esos
"F
. <e )ondra decir 0ue aun no se ha asumido de modo )rioritario% contundente e
inte.ral la atencin a la )o(lacin 2oven y adulta con d,ficit educativos.
"F
<lo hu(o inci)ientes avances de )ro)uestas curriculares.
"5
La EDJA de(era )lantearse cu?l es ser su lu.ar en el vnculo con el sector )roductivo y
as sentar las (ases de una oferta articulada con la realidad del tra(a2o. Dal veA% sera
necesario avanAar como )arte de la a.enda )oltica de la EDJA con el desarrollo de
)ro)uestas )oltico3)eda..icas 0ue articulen la formacin inte.ral del ciudadano con
los sa(eres del tra(a2o (y no slo con un )uesto de tra(a2o! )artiendo de la )remisa de
0ue la EDJA no es una o)cin de se.unda )ara o(tener credenciales educativas sino una
se.unda o)ortunidad )ara todos y todas a0uellas )ersonas 0ue no )udieron e2ercer el
derecho a la educacin cuando esta(an en edad de hacerlo. Esto im)licara una revisin
)rofunda de la oferta de la EDJA en t,rminos polticos% organizativos% curriculares y
pedaggicos. 8oncretamente% se est? ha(lando de una )oltica de formacin de
tra(a2adores )ensada desde una )ers)ectiva am)lia% inte.ral% inclusiva% fle/i(le y de
calidad% 0ue im)li0ue re)lantear los fundamentos economicistas 0ue la vinculan
directamente con el acceso al em)leo. &ro)onerse esta meta lleva necesariamente a
contem)lar la )artici)acin de los actores 0ue forman )arte tanto del mundo del tra(a2o
como del educativo% otor.?ndole al Estado un lu.ar clave en el dise1o% re.ulacin y
financiamiento de )olticas educativas inte.rales. Desde esta )ers)ectiva% la formacin
)ara el tra(a2o de(iera a)untar la )rofundiAacin del nivel educativo de los 2venes y
adultos tra(a2adores tomando en cuenta )osi(ilidades de reinsercin escolar o de
acceder a trav,s de versiones no formales a los sa(eres y certificaciones e0uivalentes.
En sntesis% sera interesante avanAar hacia una modalidad formativa li.ada al sistema
educativo formal% )ero con formatos% estructuras y )ro)uestas a2ustadas a las
necesidades de los su2etos 0ue la transitan (Levy% -+"-!.
Bi+liogra1a
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Diniece3 LE.
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