MANIFESTACIONES DE JMH AL INFORME PRELIMINAR GUARDERÍA ABC 19032010 REVISADA Por JMH

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Juan Molinar Horcasitas 30/12/11 21:43

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INFORME PRELIMINAR
COMISIN INVESTIGADORA 1/2009
MANIFESTACIONES DEL: MTRO. JUAN FRANCISCO
MOLINAR HORCASITAS.

LIC. ARTURO ZALDVAR LELO DE LARREA
MINISTRO DICTAMINADOR DE LA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN.

JUAN FRANCISCO MOLINAR HORCASITAS, mexicano, mayor de edad, sealando
como domicilio para recibir todo tipo de notificaciones y documentos el ubicado en la
Avenida Xola y Universidad, S/N Centro Nacional SCT, Cuerpo C, piso 1, Colonia
Narvarte, Cdigo Postal 03020, Delegacin Benito Jurez, de esta Ciudad, ante Usted,
respetuosamente, comparezco para exponer:

Que vengo, con fundamento en lo establecido en la Regla 23 del Acuerdo General
nmero 16/2007, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en el que se
establecen la Reglas a que debern sujetarse las Comisiones de Investigacin que se
formen con motivo del ejercicio de la facultad consignada en el artculo 97, prrafo
segundo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, a presentar las
manifestaciones que considero pertinentes, as como los documentos y elementos que
las sustentan.

M A N I F E S T A C I O N E S

OMISIN EN LA SUPERVISIN DE LOS ACTOS DE MIS SUBORDINADOS.

En el inciso D), del numeral 2.2. del Captulo VII, del Informe Preliminar, se asienta que
el suscrito, est involucrado en la violacin de garantas individuales, argumentando,
como primera razn, la siguiente:

La responsabilidad que les corresponde por el cargo que desempean es la
omisin en la supervisin de los actos de sus subordinados.
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Pgina 365, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009. Disponible en
www.scjn.gob.mx.
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Sin embargo, del contenido del Informe Preliminar presentado por la Comisin
Investigadora no se desprende ninguna relacin con las supuestas conductas y
omisiones atribuidas al suscrito, lo que resulta lgico en razn de que la conclusin de
la Comisin Investigadora es incorrecta e improcedente, como se demostrar a
continuacin.

El Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo descentralizado de la
Administracin Pblica Federal, que tiene presencia en todos los Estados y Municipios
de la Repblica Mexicana, ya que sus derechohabientes se encuentran distribuidos a lo
largo y ancho del territorio nacional.

Para proporcionar a sus derechohabientes los diversos servicios y prestaciones que en
su favor establece la Ley del Seguro Social, el Instituto cuenta con 1,830 unidades
mdicas y 683 unidades no mdicas, ms las unidades a travs de las cuales
administra el Programa IMSS-Oportunidades, que son 3,549 unidades mdicas rurales,
70 hospitales y 226 unidades mdicas urbanas. Se acompaa como Anexo 1, y prueba
de esta afirmacin, el Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unin sobre la
Situacin Financiera y los Riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2008-2009.

En ese universo de unidades laboraban diariamente, al mes de diciembre de 2008, un
total de 411,664 trabajadores. Se acompaa como Anexo 2, y prueba de esta
afirmacin, el Informe de los Servicios Personales en el IMSS, Enero-Diciembre 2008,
publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de junio de 2009.

De lo anterior, resulta evidente que es materialmente imposible que una sola persona u
rgano de gobierno pudiese supervisar, coordinar y, en su caso, sancionar, la actuacin
de todos y cada uno de dichos cientos de miles de trabajadores, as como vigilar el
correcto funcionamiento de los servicios encomendados a los miles de unidades
mdicas y no mdicas con los que opera el Instituto. En este sentido, con base en el
principio general de derecho, es obvio que nadie est obligado a lo imposible.

Son aplicables las tesis siguientes:

No. Registro: 220,723
Tesis aislada
Materia(s): Comn
Octava poca
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin
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IX, Enero de 1992
Tesis:
Pgina: 130

AUDIENCIA CONSTITUCIONAL, DIFERIMIENTO DE LA, POR FALTA DE
EXPEDICION DE COPIAS SOLICITADAS CON ANTICIPACION
INMEDIATA A SU CELEBRACION. Los presupuestos lgicos para estimar
si una autoridad o un funcionario cumple con la obligacin impuesta en el
artculo 152 de la Ley de Amparo, entre otros, son los siguientes: a) La
peticin formulada a una autoridad por alguna de las partes del juicio de
garantas, para que le expida copias o documentos existentes en su poder;
b) La presentacin de la peticin con la anticipacin suficiente para que la
autoridad a quien se formule quede en condiciones materiales de poder
obsequiarla a tiempo y el solicitante pueda rendir la prueba en la audiencia
constitucional. Estos presupuestos conducen a determinar que, si la peticin
se formula cuando la celebracin de la audiencia constitucional va a tener
efecto en un tiempo relativamente breve, pero suficiente para satisfacerla,
aunque se requiera actuar con mayor celeridad a la impuesta ordinariamente
por la funcin o la ley a las actividades del rgano o institucin
correspondiente, se necesita, adems, que sta conozca con precisin la
fecha y la hora de la verificacin de la audiencia constitucional, sea por
comunicacin directa del rgano de control constitucional, si dicha autoridad
est vinculada como responsable o en cualquier forma al juicio de garantas,
o porque el solicitante se lo haga saber expresamente en la promocin en
donde se piden los documentos o las copias. El primero de los presupuestos
mencionados encuentra su razn de ser en que, con la solicitud, se vincula
al funcionario o autoridad a quien se le pide la expedicin de copias o
documentos con la instancia constitucional, colocndolo en el supuesto
previsto en el citado artculo 152. En lo concerniente al segundo, la
necesidad de la solicitud oportuna para ubicar a la autoridad en condiciones
materiales de expedir las copias o documentos correspondientes, tiene como
base de sustentacin el principio lgico general de derecho de que nadie
est obligado a lo imposible, y por otra parte, que cuando la ley impone
una obligacin, toma como base implcita la existencia o factibilidad de
los elementos necesarios para su cumplimiento, pues de lo contrario se
estara obligando a lo imposible. En el punto sujeto a estudio, se requiere
que el funcionario o la autoridad conozca la fecha y hora de la audiencia
constitucional, cuando el plazo entre sta y el momento de la formulacin de
la solicitud es muy breve, porque slo de esa manera quedar la autoridad
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en condiciones de cumplir, pues de lo contrario resulta completamente
razonable el obsequio de la solicitud dentro del trmino en el cual
comnmente desahoga sus actividades, con la idea de que si no se le
mencion la urgencia de la expedicin, esto se debe a la disposicin de
tiempo por el solicitante para esperar el desempeo ordinario del trabajo. Por
otra parte, la base por la cual la ley autoriza el aplazamiento de la audiencia
constitucional, radica en que las autoridades a quines se les piden copias o
documentos estn obstaculizando a la parte del juicio de garantas
correspondiente, en el ejercicio de su derecho de defensa, y es por ello que,
inclusive, se autoriza al rgano de control constitucional para utilizar los
medios necesarios para allanar ese obstculo; pero cuando no se da ese
elemento bsico, sino que la falta de los documentos o las copias es
atribuible a la parte oferente, no se surte el presupuesto, y por tanto,
tampoco puede resultar la consecuencia.

CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER
CIRCUITO.
Amparo en revisin 1342/91. Laura Cecilia Morales Rodrguez. 17 de octubre
de 1991. Unanimidad de votos. Ponente: Leonel Castillo Gonzlez.
Secretario: J. Jess Contreras Coria.
Amparo en revisin 1314/88. Jess Arturo Hernndez Ramrez. 27 de
octubre de 1988. Unanimidad de votos. Ponente: Leonel Castillo Gonzlez.
Secretario: Ricardo Romero Vzquez.

Tesis aislada
Materia(s): Administrativa
Octava poca
VII, Mayo de 1991
Tesis:
Pgina: 294

SEGURO SOCIAL. CAPITAL CONSTITUTIVO, CASO EN QUE SU
FINCAMIENTO ES IMPROCEDENTE. Saber las leyes no consiste en
conocer el sentido de las palabras, sino en profundizar su espritu y su
intencin, por tanto, el intrprete debe buscar un equilibrio entre los intereses
de los particulares y del Estado, utilizando para ello diversos mtodos de
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interpretacin, atendiendo incluso a la naturaleza econmica de los
fenmenos contemplados por dichas normas, por lo cual, una correcta
interpretacin del artculo 84 de la Ley del Seguro Social, conforme al
principio general de derecho que reza que nadie est obligado a cumplir con
lo que es materialmente imposible, permite concluir a contrario sensu, que el
patrn queda liberado de la obligacin de cubrir el capital constitutivo,
cuando por causa no imputable a l se encuentra imposibilitado para
presentar el aviso de alta del trabajador antes de la fecha en que ocurra el
siniestro.

PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEXTO CIRCUITO.
Amparo directo 109/91. Hoteles Aristos Puebla, S.A. de C.V. 11 de abril de
1991. Unanimidad de votos. Ponente: Eric Roberto Santos Partido.
Secretario: Martn Amador Ibarra.

Por esa razn, entre otras, el Instituto Mexicano del Seguro Social ha adoptado,
prcticamente desde sus orgenes, como una caracterstica de su administracin, la
desconcentracin administrativa.

Es de explorado derecho que la desconcentracin es una forma de organizacin
administrativa en la cual se transfieren permanentemente competencias de los
rganos superiores a los inferiores y disminuye la subordinacin de stos a aqullos,
es decir, que las competencias se entregan a rganos de la misma persona jurdica
distintos de la cspide administrativa, pero siempre dentro del mismo ente.

La desconcentracin administrativa acrecienta la responsabilidad del rgano
receptor de la competencia desconcentrada y evita los inconvenientes de la extensa
escalera jerrquica con sus varios grados y niveles.

Dentro de ese contexto, la jerarqua administrativa se caracteriza por la aparicin de
dos figuras que son tpicas y constantes en ella: la lnea, que es el conjunto de rganos
dispuestos y ligados entre s en sentido vertical, es decir, del ms superior al ms
inferior; y el grado, que es la posicin o situacin jurdica que los rganos ocupan en la
lnea, y que se trasunta en una serie de derechos y obligaciones, propios de cada
grado.

Por consiguiente, las caractersticas de la desconcentracin administrativa son:

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a) Existe transferencia permanente de facultades de decisin y mando a
rganos inferiores.
b) Dentro de un rgano central funciona otro rgano con libertad tcnica y/o
administrativa.
c) El titular del rgano desconcentrado depende directamente del titular del
rgano central.
d) Las unidades del rgano desconcentrado no tienen relacin jerrquica
respecto de las unidades del rgano central.
e) El rgano desconcentrado carece de personalidad jurdica y patrimonio propios.

Asimismo, otro rasgo fundamental en la operacin de los servicios del Instituto
Mexicano del Seguro Social, lo constituye su carcter tripartita, por virtud del cual, en su
administracin participan los tres sectores que conforman sus rganos de gobierno, es
decir, los trabajadores, los patrones y el Gobierno Federal.

En el mismo orden de ideas debo sealar que, al tener el Instituto Mexicano del Seguro
Social, la naturaleza jurdica de Organismo Descentralizado de la Administracin
Pblica Federal, le es aplicable la Ley Federal de las Entidades Paraestatales,
ordenamiento que, entre otras, establece las disposiciones siguientes:

! El Instituto Mexicano del Seguro Social, se regir por su ley especfica en
cuanto a las estructuras de sus rganos de gobierno y vigilancia, pero en
cuanto a su funcionamiento, operacin, desarrollo y control, en lo que no se
oponga a aquella ley especfica, se sujetar a las disposiciones de la Ley
citada (artculo 5).
! En las leyes o decretos relativos que se expidan por el Congreso de la Unin o
por el Ejecutivo Federal para la creacin de un organismo descentralizado se
establecern, entre otros elementos: la manera de integrar el rgano de
Gobierno y de designar al Director General, as como las facultades y
obligaciones del rgano de Gobierno sealando cules de dichas facultades
son indelegables (artculo 15, fracciones V y VI).
! La administracin de los organismos descentralizados estar a cargo de un
rgano de Gobierno, que podr ser una Junta de Gobierno o su equivalente, y
un Director General (artculo 17).
! El rgano de Gobierno estar integrado por no menos de cinco ni ms de
quince miembros propietarios y de sus respectivos suplentes. Ser presidido
por el Titular de la Coordinadora de Sector o por la persona que ste designe.
! El cargo de miembro del rgano de Gobierno ser estrictamente personal y no
podr desempearse por medio de representantes.
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! El rgano de Gobierno para el logro de los objetivos y metas de sus
programas, ejercer sus facultades con base en las polticas, lineamientos y
prioridades que conforme a lo dispuesto por esta Ley establezca el Ejecutivo
Federal.
! El rgano de Gobierno podr acordar la realizacin de todas las
operaciones inherentes al objeto de la entidad con sujecin a las
disposiciones de esta Ley y, salvo aquellas facultades a que se contrae el
artculo 58 de este ordenamiento, podr delegar discrecionalmente sus
facultades en el Director General (artculo 57).
! Los rganos de gobierno de las entidades paraestatales, tendrn, entre otras, las
atribuciones indelegables para establecer en congruencia con los programas
sectoriales, las polticas generales y definir las prioridades a las que deber
sujetarse la entidad paraestatal relativas a produccin, productividad,
comercializacin, finanzas, investigacin, desarrollo tecnolgico y
administracin general (artculo 58, fraccin I).
! El Director General ser designado por el Presidente de la Repblica, o a
indicacin de ste a travs del Coordinador de Sector por el rgano de
Gobierno, debiendo recaer tal nombramiento en persona que rena los requisitos
sealados en la referida Ley (artculo 21).
! Los directores generales de los organismos descentralizados, en lo tocante a
su representacin legal, sin perjuicio de las facultades que se les otorguen en
otras leyes, ordenamientos o estatutos, estarn facultados expresamente para
celebrar y otorgar toda clase de actos y documentos inherentes a su objeto
(artculo 22, fraccin I).

En armona con lo dispuesto por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, y en la
Ley del Seguro Social se regula la integracin de su rgano de Gobierno, con carcter
tripartita y se establecen las facultades correspondientes, as como lo relativo a la
designacin y atribuciones del Director General del Instituto Mexicano del Seguro
Social, en los trminos que a continuacin se resean:

! La autoridad suprema del Instituto es la Asamblea General, integrada por treinta
miembros que sern designados en la forma siguiente: I. Diez por el Ejecutivo
Federal; II. Diez por las organizaciones patronales, y III. Diez por las
organizaciones de trabajadores. Dichos miembros durarn en su encargo seis
aos, pudiendo ser reelectos (artculo 258).

! El Consejo Tcnico es el rgano de gobierno, representante legal y el
administrador del Instituto y se integra hasta por doce miembros,
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correspondiendo designar cuatro de ellos a los representantes patronales en
la Asamblea General, cuatro a los representantes de los trabajadores y
cuatro a los representantes del Estado, con sus respectivos suplentes. El
Ejecutivo Federal cuando lo estime conveniente, podr disminuir a la mitad la
representacin estatal.

El Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, el Secretario de Salud, el
Secretario del Trabajo y Previsin Social y el Director General, son
Consejeros del Estado. El Director General presidir siempre el Consejo
Tcnico (artculo 263).

! El Instituto Mexicano del Seguro Social tiene facultades y atribuciones para
organizar sus unidades administrativas, conforme a la estructura orgnica
autorizada (artculo 251, fraccin IV).

! El Consejo Tcnico est facultado para aprobar la estructura orgnica bsica
del Instituto, a efecto de proponerla al Ejecutivo Federal para su consideracin
en el Reglamento Interior del mismo, que al efecto emita, as como la estructura
ocupacional correspondiente y sus modificaciones (artculo 264, fraccin IV).

! El Instituto, a fin de lograr una mayor eficiencia en la administracin del
Seguro Social y en el despacho de los asuntos de su competencia, contar
con rganos de operacin administrativa desconcentrada, as como con
rganos colegiados integrados de manera tripartita por representantes del
sector obrero, patronal y gubernamental, cuyas facultades, dependencia y
mbito territorial se determinarn en el Reglamento Interior del Instituto (artculo
251 A).

Teniendo como marco legal las disposiciones antes enunciadas, el Consejo Tcnico
propuso al Ejecutivo Federal y ste consider en el Reglamento Interior del Instituto
Mexicano del Seguro Social, la estructura orgnica bsica, en la que se incluyen los
denominados rganos de Operacin Administrativa Desconcentrada, entre los que
se encuentran las 35 delegaciones estatales y regionales con que cuenta el Instituto
Mexicano del Seguro Social, mismas que se encuentran ubicadas en los Estados y en
el Distrito Federal, y son las directamente responsables de administrar los servicios
institucionales, dentro de su respectiva circunscripcin territorial, establecida en dicho
Reglamento.

Al efecto, el Reglamento en cita contiene las disposiciones siguientes:
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Artculo 2. Para los efectos de este Reglamento, sern aplicables las
definiciones establecidas en el artculo 5 A de la Ley del Seguro Social, as
como las siguientes:
I. y II. !
III. rganos Colegiados:
a) Consejos Consultivos Delegacionales, y
b) Juntas de Gobierno de las Unidades Mdicas de Alta Especialidad.
IV. rganos de Operacin Administrativa Desconcentrada:
a) Delegaciones estatales y regionales, y
b) Unidades Mdicas de Alta Especialidad.
V. !
VI. rganos Operativos:
a) Unidades de Servicios Mdicos y no Mdicos;
b) Subdelegaciones;
c) Oficinas para Cobros del Instituto Mexicano del Seguro Social, y
d) Otras unidades administrativas.
VII. a IX. !

Artculo 4. Las disposiciones contenidas en este Reglamento son de
carcter general y la observancia de las mismas estar a cargo de los
rganos Superiores, de la Secretara General, de los rganos Normativos,
Colegiados, de Operacin Administrativa Desconcentrada y Operativos
del Instituto, independientemente de las atribuciones que les confieran la Ley
y sus reglamentos.

Artculo 5. Los rganos Superiores y Normativos dictarn, de
conformidad con el mbito de su competencia, segn lo establecido en el
presente Reglamento, disposiciones, lineamientos y criterios que sern
de observancia general y obligatoria para los rganos Colegiados, de
Operacin Administrativa Desconcentrada y Operativos; regularn la
recopilacin, anlisis y sistematizacin de la informacin generada por estos
ltimos, y aprobarn los manuales de operacin, de procedimientos e
instructivos normativos.
!

Artculo 85. Los Consejos Consultivos Delegacionales dependen del
Consejo Tcnico, son rganos de gobierno de las delegaciones y tendrn
las atribuciones que les confiere este Reglamento, los dems ordenamientos
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aplicables, as como los acuerdos emitidos por los rganos Superiores del
Instituto.

Artculo 86. Los Consejos Consultivos Delegacionales estarn
integrados por:
I. El delegado del Instituto, quien fungir como Presidente;
II. Un representante del gobierno del estado sede de la Delegacin, a
invitacin del Instituto, con su respectivo suplente;
III. Dos representantes del sector obrero, con sus respectivos suplentes;
IV. Dos representantes del sector patronal, con sus respectivos
suplentes, y
V. Un Secretario.

Artculo 92. Los Consejos Consultivos Delegacionales tendrn las
facultades siguientes:
I. y II. !
III. Cumplir y vigilar la observancia de los acuerdos de la Asamblea
General, del Consejo Tcnico y de la Direccin General;
IV. Ordenar la prctica de auditoras internas a los diferentes servicios
delegacionales, conocer de las llevadas a cabo y, en su caso,
dictar las medidas correctivas que consideren pertinentes;
V. a XV. !
XVI. Vigilar el funcionamiento de los servicios del Instituto en la
circunscripcin de la Delegacin y sugerir las medidas
conducentes al mejor funcionamiento de los servicios mdicos,
de prestaciones econmicas y sociales, de incorporacin al
seguro social y recaudacin y administrativos a cargo de la misma;
XVII. a XX. !
XXI. Las dems que les sealen la Ley, sus reglamentos, la Asamblea
General y el Consejo Tcnico.

Artculo 138. Los rganos de Operacin Administrativa
Desconcentrada a que se refiere este Captulo estarn jerrquicamente
subordinados al Director General, tendrn autonoma de gestin en los
aspectos tcnicos, administrativos y presupuestarios y se sujetarn a las
disposiciones que expidan el Consejo Tcnico y los dems rganos
Superiores del Instituto, as como a las disposiciones jurdicas aplicables en
materia presupuestaria.

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Artculo 139. Las delegaciones del Instituto sern las directamente
responsables de la operacin de los servicios institucionales, excepto
los encomendados a las Unidades Mdicas de Alta Especialidad. Asimismo,
establecern la coordinacin necesaria entre sus diferentes reas, y
proporcionarn a las unidades que las conforman los presupuestos y
recursos necesarios para que stas puedan cumplir de manera eficiente con
las metas fijadas en los programas de trabajo.

Artculo 142. Son rganos Operativos de la Delegacin:
I. Las unidades de servicios mdicos y no mdicos necesarias
para el funcionamiento de la misma;
II. Las Subdelegaciones, y
III. Las Oficinas para Cobros del Instituto.

Artculo 144. Son atribuciones del Delegado dentro de su circunscripcin
territorial, las siguientes:
I. a XXII. !
XXIII. Llevar a cabo los procedimientos de contratacin que tengan
por objeto la adquisicin, arrendamiento y prestacin de
servicios, as como de obra pblica y servicios relacionados con
la misma, en los trminos de la legislacin, disposiciones
reglamentarias y administrativas aplicables, as como la
terminacin anticipada, o bien, la rescisin administrativa de los
contratos suscritos dentro del mbito de su competencia;
XXIV. a XXVIII. !
XXIX. Supervisar que las unidades administrativas adscritas
cumplan con la aplicacin de las disposiciones de la Ley y
sus reglamentos, las dems disposiciones legales
aplicables, as como de los criterios emitidos por el Consejo
Tcnico del Instituto y la normatividad emitida en el rea de su
competencia;
XXX. Supervisar observaciones, recomendaciones y solicitudes de
informacin, derivados de los actos de fiscalizacin practicados
por rganos revisores, estableciendo mecanismos de control,
seguimiento y anlisis, as como aplicar las medidas preventivas
y correctivas para evitar la reincidencia;

XXXI. a XXXV. !

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XXXVI. Las dems que le sealen la Ley y sus reglamentos, los
acuerdos del Consejo Tcnico y el Director General.

Las delegaciones para el eficaz desempeo de sus atribuciones, se
integrarn con las jefaturas y unidades administrativas que sean
autorizadas por la Direccin General o la Direccin de Administracin y
Evaluacin de Delegaciones. stas tendrn a su cargo el desempeo de
las atribuciones que les sealen los manuales de organizacin
respectivos.

Artculo 145. Los delegados, en su mbito de competencia y
circunscripcin territorial, para la prestacin de los servicios institucionales de
manera operativa, ejercern a travs de sus unidades administrativas, las
atribuciones conferidas en este Reglamento a los rganos Normativos, salvo
aqullas cuyo ejercicio expresamente limiten o se reserven a stas.
!

Cabe mencionar que la facultad del Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del Seguro
Social para aprobar la estructura orgnica bsica de dicho Organismo, as como la
validez del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social que establece
las disposiciones relativas, han quedado reconocidas mediante la jurisprudencia de la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, que a continuacin se
transcribe:

JURISPRUDENCIA 2a./J. 201/2008
INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. SU REGLAMENTO
INTERIOR NO VIOLA EL ARTCULO 92 DE LA CONSTITUCIN
POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PUES NO
REQUIERE DEL REFRENDO DEL SECRETARIO DE LA FUNCIN
PBLICA PARA SU VALIDEZ. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin
ha sostenido que acorde con el artculo 92 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, todos los reglamentos, decretos y rdenes del
Presidente de la Repblica, para la eficacia de su promulgacin, debern
someterse al refrendo de los Secretarios de Estado cuando a su ramo de
atribuciones corresponda, pero tal prevencin no debe llevarse al extremo de
exigir el refrendo de un reglamento por parte de un secretario cuando se
aborde slo de manera incidental o accesoria alguna materia diversa de la
principal. Por otra parte, si bien es cierto que la fraccin XVIII del artculo 37
de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece que la
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Secretara de la Funcin Pblica tiene facultades, previo dictamen
presupuestal favorable de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, para
aprobar y registrar las estructuras orgnicas y ocupacionales, as como sus
modificaciones, de las dependencias y entidades de la administracin
pblica federal, tambin lo es que en trminos del artculo 264, fraccin
IV, de la Ley del Seguro Social, corresponde al Consejo Tcnico del
Instituto Mexicano del Seguro Social aprobar la estructura orgnica
bsica del Instituto, as como la estructura ocupacional
correspondiente y sus modificaciones, los niveles salariales, las
prestaciones y los estmulos de desempeo de los trabajadores de
confianza, adems de que conforme al artculo 277 D de la Ley ltimamente
citada, compete al Instituto publicar en el Diario Oficial de la Federacin el
informe analtico de todos los puestos y plazas, incluyendo los temporales,
sustitutos, residentes y anlogos; los sueldos, prestaciones y estmulos de
todo tipo de sus servidores pblicos, agrupados por nivel, grado y grupo de
mando, y los cambios autorizados a su estructura organizacional por el
Consejo Tcnico, as como el nmero, caractersticas y remuneraciones
totales de la contratacin de servicios profesionales por honorarios, de
donde se sigue que el referido Instituto debe regirse por su ley
especfica en cuanto a las estructuras de sus rganos de gobierno y
vigilancia conforme al principio general de derecho que reza la regla
especial deroga a la ley general. En ese sentido, si se tiene en cuenta
que al Instituto, a travs de su Consejo Tcnico, corresponde aprobar
las estructuras orgnicas y ocupacionales, es indudable que su
Reglamento Interior no requiere del refrendo del Secretario de la Funcin
Pblica para su validez y, por ende, ste no viola el artculo 92
constitucional.

Contradiccin de tesis 158/2008-SS.- Entre las sustentadas por los
Tribunales Colegiados Cuarto, Tercero y Primero, todos del Dcimo
Segundo Circuito.- 26 de noviembre de 2008.- Unanimidad de cuatro votos.-
Ausente: Genaro David Gngora Pimentel.- Ponente: Sergio Salvador
Aguirre Anguiano.- Secretario: Arnulfo Moreno Flores.
Tesis de jurisprudencia aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal,
en sesin privada del veintisis de noviembre del dos mil ocho.

Del contenido de las disposiciones antes citadas resulta claro que, en razn de la
desconcentracin administrativa con la que opera el Instituto Mexicano del Seguro
Social, la supervisin del funcionamiento de los servicios que se proporciona a los
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derechohabientes a travs de las unidades mdicas y no mdicas, que son los rganos
operativos de la Delegacin, queda a cargo de ese mismo rgano de Operacin
Administrativa Desconcentrada, para lo cual el Titular de la Delegacin y el Consejo
Consultivo Delegacional respectivo, cuentan con las facultades suficientes.

Todo lo anterior se confirma con el propio informe de la Comisin, en el cual se
reconoce la desconcentracin administrativa del Instituto Mexicano del Seguro Social, y
a ese respecto se hacen los sealamientos siguientes:

Ya se dijo que la ley prev que para la eficiencia administrativa, el
instituto cuenta con rganos de operacin administrativa
desconcentrada y rganos colegiados.

Pues bien, el reglamento establece que los consejos consultivos
delegacionales dependern del Consejo Tcnico, que son los rganos
de gobierno de las delegaciones y que estarn integrados por el
delegado del instituto, quien fungir como presidente; un representante
del gobierno del estado sede de la delegacin, dos representantes del
sector obrero, dos representantes del sector patronal y un secretario.

Dispone que sus facultades sern cumplir y vigilar la observancia de
los acuerdos de la Asamblea General, del Consejo Tcnico y de la
Direccin General; ordenar la prctica de auditorias internas a los
diferentes servicios delegacionales, conocer las llevadas a cabo y, en
su caso, dictar las medidas correctivas que consideren pertinentes.

Adems, el consejo consultivo delegacional debe vigilar el
funcionamiento de los servicios del instituto en la circunscripcin de la
delegacin y sugerir las medidas conducentes al mejor funcionamiento
de los servicios mdicos, de prestaciones econmicas y sociales, de
incorporacin al seguro social y recaudacin y administracin a su
cargo!
2

Con la desconcentracin administrativa generada con motivo de la
expedicin de la Ley del Seguro Social de mil novecientos noventa y
cinco, las fases del proceso de otorgamiento del contrato de prestacin

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Pgina 39, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009. Las negrillas y el subrayado no
pertenecen al texto original, son para resaltar la idea.
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de servicios de guardera quedaron bajo responsabilidad de las
delegaciones.

El reglamento interior del instituto, as como el documento denominado
Manual de Organizacin de la Jefatura de Servicios de Prestaciones
Econmicas y Sociales, previeron el cmulo de facultades y
atribuciones de las instancias delegacionales.

En las diversas normas intituladas Bases para la subrogacin de
Servicios de Guardera del Esquema Vecinal Comunitario y Manual de
Procedimiento para la Apertura y Ampliacin de Guarderas, se fijaron
de manera especfica las obligaciones de cada una de las jefaturas
delegacionales y departamentos internos para otorgar contratos de
prestacin de servicios de guarderas a organizaciones particulares.

Conforme a los artculos 139 y 144 del Reglamento Interior del Instituto
Mexicano del Seguro Social, las delegaciones son las directamente
responsables de la operacin de los servicios institucionales y los
delegados deben supervisar que las unidades administrativas adscritas
cumplan con la aplicacin de las disposiciones de la ley y sus
reglamentos, las dems disposiciones legales aplicables, as como los
criterios emitidos por el Consejo Tcnico del instituto; adems,
supervisar las recomendaciones derivadas de los actos de fiscalizacin
practicados por rganos revisores, estableciendo mecanismos de
control, seguimiento y anlisis, as como aplicar las medidas
preventivas y correctivas.

De acuerdo con el Manual de Organizacin de la Jefatura Delegacional
de Servicios de Prestaciones Econmicas y Sociales, corresponden a
su titular actos de coordinacin y vigilancia para el debido
cumplimiento de la normatividad emitida por la Direccin General para
la organizacin y funcionamiento de los programas y servicios en
materia de guarderas. Tambin le corresponde al jefe delegacional de
prestaciones aprobar y presentar para sancin del delegado los
estudios de factibilidad y preinversin para la expansin o reduccin de
los servicios de guarderas.

Con apoyo en esa normatividad, al departamento de guarderas le
corresponde, en trminos generales, verificar que las personas fsicas
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y/o grupos organizados que administren guarderas cumplan con los
requisitos y cuenten con los documentos legales para la contratacin
del servicio, tambin emitir opinin funcional sobre proyectos de
construccin, adecuacin y equipamiento para inmuebles donde se
implemente el servicio de guarderas, adems evaluar la operatividad y
resultados del servicio de guarderas y dar seguimiento a las
desviaciones detectadas.

As, a cargo del delegado y del jefe de prestaciones econmicas
quedan las tareas de supervisin en el cumplimiento de los requisitos
para el otorgamiento de los contratos y su eventual sancin. El trabajo
efectivo de aplicacin de los documentos que establecen los diversos
requisitos y trmites para la apertura o ampliacin de las guarderas del
esquema vecinal comunitario son responsabilidad propiamente del
departamento delegacional de guarderas.
3

Queda claro con lo anterior, que no existe omisin alguna que pueda ser atribuible al
suscrito, que adems pudiese haber sido causa de los lamentables hechos materia de
la investigacin. Tan es as, que del contenido del Informe Preliminar presentado por la
Comisin Investigadora no se desprende ninguna relacin entre los hechos materia de
la investigacin, con las supuestas conductas y omisiones atribuidas al suscrito.

En efecto, a lo largo de las 385 pginas del Informe Preliminar de la Comisin
Investigadora las pocas ocasiones en que se hace mencin a la participacin del
suscrito como Director General, es para hacer referencia a la autorizacin del Consejo
Tcnico para firmar los contratos de prestacin de servicios de guardera, en lo general,
y a la firma del contrato correspondiente a la Guardera ABC, en lo particular.

Sin embargo, de ninguna de dichas menciones, se desprende que el suscrito, en mi
carcter de Director General, haya omitido supervisar los actos de mis subordinados,
menos an indica en qu hubiese consistido dicha omisin.

Es decir, en el documento los comisionados fueron totalmente omisos en indicar
quines eran los subordinados a los que deba de supervisar, as como los actos objeto
de dicha supervisin.
Ms an, toda la argumentacin desarrollada por la Comisin a lo largo de su Informe
Preliminar, y los preceptos legales invocados en el mismo, conducen de manera lgica

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Pginas 349 a 351, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009. Las negrillas y el
subrayado no pertenecen al texto original, son para resaltar la idea.
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y consistente precisamente a la conclusin contraria a la que, intempestivamente y
desordenadamente arriba en el inciso D), del numeral 2.2 del Captulo VII, Otros
servidores del Instituto Mexicano del Seguro Social, del gobierno de Sonora y del
Ayuntamiento de Hermosillo. Esa conclusin est tan alejada de las premisas y los
hechos que va estableciendo a lo largo de las 380 pginas previas, que ms parece un
agregado o aadido de ltima hora, que una conclusin lgica y empricamente
sustentada. Esta falta de coherencia y de datos de sustento me colocan en un posicin
grave de indefensin.

En efecto, como seala la Comisin Investigadora, del cmulo de atribuciones que me
otorga el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, la nica
relacionada con el caso a estudio, es la de formalizar, con el carcter de Director
General del Instituto Mexicano del Seguro Social, los contratos plurianuales para la
prestacin del servicio de guarderas, conforme a lo ordenado por el artculo 277 F, de
la Ley del Seguro Social, la cual se cumpli en tiempo y forma.

Derivado de lo anterior, la formalizacin del contrato referido en el ejercicio de las
atribuciones conferidas de manera indelegable al Director General, no puede sealarse
como un hecho constitutivo de violaciones graves a las garantas individuales, menos
an cuando aqullas se llevaron a cabo, en mi caso, insisto, como acto de gestin, y
con estricto apego a derecho, adems de que de ninguna manera se est
cuestionando, el lmite que tiene o debe tener el ejercicio de la fuerza legtima del
Estado.

Es ms, la propia Comisin manifiesta que de acuerdo con el ltimo de esos
instrumentos normativos, refirindose al Manual de Procedimientos para la Apertura y
Ampliacin de Guarderas, as como el Reglamento de Organizacin Interna del
Instituto Mexicano del Seguro Social, la suscripcin de los contratos corresponde al
Director General del Instituto; que como ha quedado perfectamente claro, dicha
responsabilidad se circunscribe nicamente a la formalizacin del contrato conforme a
lo dispuesto en el artculo 277 F, de la Ley del Seguro Social, acto, que por virtud de
esa disposicin, no puede delegar en ningn otro servidor pblico del Instituto, ya que
el procedimiento para el otorgamiento, repito, en voz de la propia Comisin, se
realiza en cada una de las delegaciones del Instituto.

Asimismo, indica que en el particular, de acuerdo con las constancias narradas, las
autoridades administrativas del Instituto Mexicano del Seguro Social que
intervinieron en el procedimiento de otorgamiento, as como en la verificacin del
cumplimiento de la normatividad, fueron el Delegado Estatal en Sonora, el Jefe de
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Servicios de Prestaciones Econmicas y Sociales, as como el Jefe de
Guarderas.

La Comisin tampoco seala en qu consisti mi supuesta conducta omisiva (falta de
supervisin de mis subordinados) como, por ejemplo, s lo hace al hablar de omisiones
y sanciones en el caso siguiente:

En el procedimiento de ampliacin de la capacidad instalada de la
Guardera ABC no se recab la ficha tcnica con la cual se debi
verificar que las caractersticas estructurales y funcionales del
inmueble cumplieran la previsin del muro corta fuego, ni las licencias
de funcionamiento y dictamen de seguridad municipales.

Tal omisin es atribuible directamente a la Jefa del Departamento de
Guarderas, que desde el dos mil uno recae en la persona de Noem
Lpez Snchez.

Cada uno de los contratos de prestacin de servicios fueron
sancionados por los diversos jefes delegacionales de prestaciones
econmicas y sociales, as como por los delegados estatales. Es
verdad que a ellos no les corresponda realizar las gestiones y trmites
para la autorizacin de la instalacin de la guardera, pero les
corresponda supervisar que se cumpliera la normatividad aplicable, lo
que ya fue demostrado que no sucedi; por tanto, esa omisin de
verificar que estuviera completo el expediente previo a la firma de los
contratos respectivos les es atribuible.
4

Resulta evidente de la lectura del Informe Preliminar, que en ninguno de sus apartados
se seala la supuesta conducta omisiva que se me imputa; el lugar, tiempo, modo y
circunstancias de su ejecucin, as como los datos que establezcan de manera
indubitable que se ha cometido una omisin que constituye una violacin grave de las
garantas.

Al respecto, considero importante destacar que el suscrito en ningn momento fue
entrevistado por la Comisin Investigadora o invitado a aportar informacin sobre algn
aspecto de los hechos materia de la investigacin, lo cual habra sido pertinente, a la
luz de la conclusin que ahora se analiza.

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Pgina 355, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009.
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Lo anterior, en perjuicio de los derechos fundamentales que tiene toda persona de
conocer las conductas ilcitas que se le imputan, y que en el presente caso lo
representan la supuesta participacin en los hechos constitutivos de violaciones graves
de las garantas individuales.

Esta omisin de la Comisin Investigadora me resulta an ms gravosa pues de lectura
del Informe Preliminar no se desprenden sealamientos especficos de acciones u
omisiones mas que funden en norma alguna, o soporten con datos y hechos la
conclusin con que incoherentemente me seala. Por el contrario, el recto
razonamiento basado en las premisas y los hechos asentados en el Informe Preliminar
deben conducir, a quien razone de manera recta y bien intencionada, en la
imposibilidad de asignarme responsabilidad alguna en la violacin grave de garantas
individuales.

Ciertamente, de una cuidadosa lectura del Informe Preliminar de la Comisin
Investigadora, no se desprende respecto de mi persona que exista una condicin
equivalente, relevante y culpable, es decir, una condicin que suprimida, no hubiese
producido el resultado; que la capte la ley en cualquiera de las descripciones que hace
de las conductas humanas que erige en faltas o irregularidades, y que adems
demuestre que el suscrito omiti o llev a cabo una accin que haya conducido directa
o indirectamente al resultado.

El propio Informe Preliminar manifiesta, a propsito del dictamen hecho por la empresa
The McMullen Company Inc (TMC) a travs de Consolidated Consultants Company, lo
siguiente
5
:

En su dictamen los peritos extranjeros establecieron el origen, causa y
propagacin del incendio conforme a las siguientes explicaciones y
conclusiones:

A) Origen del incendio

El incendio tuvo su origen en la bodega de la Secretara de Hacienda del
Estado de Sonora, contigua a la Guardera ABC. Las instalaciones de la
bodega medan aproximadamente mil doscientos treinta metros cuadrados y
se encontraba dividida en tres zonas de trabajo: una zona de carga en la que

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Pginas 317 a 346, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009.
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haba tres vehculos y escritorios; otra zona que almacenaba cajas con
placas de vehculos (al este) y otra zona en la que se almacenaban
documentos (al oeste).

Los peritos informan que en la zona utilizada para el almacenamiento de
documentos se encontraban anaqueles metlicos que contenan muchas
cajas apiladas sostenidas por rejillas de madera de una altura aproximada de
tres metros con sesenta centmetros. Tambin haba una zona con malla
ciclnica de control en la parte norte, que contena cajas adicionales de
documentos almacenados sobre anaqueles.

Advirtieron que la parte interior del techo de la bodega tambin funcionaba
como cielo raso y se haba recubierto con material aislante de espuma de
poliuretano por aspersin (SPF), con un espesor promedio de siete punto
seis centmetros.

Los expertos ubican la zona de documentos como aquella que contena la
mayor parte del material combustible, el cual estimaron en ms de mil cajas
de documentos. Lo anterior con base en las operaciones matemticas
efectuadas entre el nmero de estantes que haba en el lugar y las medidas
de las cajas almacenadas hasta una altura de por lo menos tres metros
sesenta centmetros, segn se advirti de los patrones de quemado sobre la
pared al final de cada estante.

Al analizar el patrn de quemado los peritos determinaron que las cajas
ubicadas al lado este del cuarto entre las dos puertas de entrada sufrieron
daos considerables, con lo que tambin comprobaron que hubo un incendio
importante y de gran intensidad gracias a las aperturas (puertas) a cada
lado, que permitieron que una corriente de aire acelerara el incendio, para
que pudiera penetrar a la seccin contigua donde se guardaban los
vehculos y las cajas con placas de vehculos. Adems, agregan que la pila
de cajas al norte del pasillo grande entre las dos secciones, tambin sufri
grandes daos que contribuyeron a las condiciones incendiarias que
causaron la propagacin del incendio hacia el lado oeste de la zona de
almacenaje y hacia el muro oeste que separaba las instalaciones de la
Guardera ABC de la seccin de documentos. El techo directamente encima
del centro de la seccin tambin sufri fatiga estructural debido al intenso
calor generado desde abajo. A medida que se intensificaba el incendio y la
carga de calor se da la canaleta o cubrejuntas metlico que funcionaba
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como desage para agua de lluvia, lo que permiti que las llamas y los
gases calientes cruzaran por debajo hasta llegar a la parte interior del techo
de las instalaciones de la Guardera ABC.

Los expertos determinaron que del examen del patrn de quemado de las
cajas encontradas en los residuos se concluye que el incendio tuvo su origen
en el lado del pasillo hacia el centro de la zona de almacenaje de
documentos, ya que haba pruebas suficientes y contundentes de la
destruccin casi total de los documentos cercanos al pasillo que llevaba a los
estantes de almacenaje y de la migracin del incendio desde el centro de la
bodega hacia las zonas adyacentes, es decir, al oeste que daba hacia la
Guardera ABC y al este que daba a la zona donde se almacenaban las
placas vehiculares.

Los peritos dan noticia de que el reloj para marcar tarjeta de asistencia de la
Guardera ABC, que estaba ubicado en la zona de trabajo de la secretaria, al
lado de la entrada principal, dej de funcionar a las catorce horas con
cincuenta y cuatro minutos pasado meridiano.

B) Causa del incendio

Determinada la zona donde se origin el incendio, los peritos examinaron
cada una de las evidencias que se encontraron en el lugar del siniestro para
identificar la causa que deton la conflagracin, de esa forma concluyeron
que:

1. A lo largo del muro oeste, hacia la pared norte de la zona controlada con
un cerco se encontraron en el suelo mangueras y un pequeo cilindro que
formaban parte de un sistema hidrulico perteneciente a un equipo
desconocido
que no estaba en uso antes del incendio, por lo que descartaron que estos
materiales hayan sido los causantes del fuego.

2. A lo largo del muro este, aproximadamente al centro entre dos estantes de
almacenaje, se encontr un pequeo escritorio y una silla entre los residuos,
donde qued un patrn de quemado V sobre la pared, sin evidencia de que
estos artculos fueran la causa del incendio.

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3. Encontraron varios artefactos elctricos y cordones elctricos en los
residuos, que se examinaron para concluir que el patrn de quemado
indicaba que el incendio se origin cerca de varios artefactos elctricos,
entre ellos dos enfriadores de aire por evaporacin, un refrigerador de agua
porttil, un ventilador circular, y un acondicionador de aire porttil, as como
los respectivos cordones elctricos y alargadores (extensiones) elctricos
conectados con los aparatos descritos, los cuales fueron examinados de la
siguiente manera:

3.1. Se encontr un alambre elctrico sobre el piso en la zona de origen que
se encontraba instalado sobre los aparatos suspendidos de luz fluorescente.
Se encontr que se haba hecho un empalme del alargador elctrico con
dicho alambre para conectar un tomacorriente mltiple, donde diversos
enchufes se interconectaban entre s y se empleaban para alimentar los
distintos artefactos elctricos que estaban cerca del punto de origen del
incendio. La evidencia no confirma que los cordones elctricos hayan sido la
causa del incendio, pero podran haber sido un factor contribuyente.

3.2. La unidad de refrigeracin de agua se encontr en la zona de origen, sin
embargo, la evidencia indica que la unidad no estaba enchufada antes del
siniestro. Los machos del enchufe del cordn elctrico estaban carbonizados
y tenan una acumulacin de holln. Se descart que este artefacto fuera la
causa del incendio.

3.3. Se encontr un refrigerante porttil de agua en la zona inmediata al
origen, y se encontr que un cordn elctrico estaba enchufado al conjunto
de cables segn se indic en prrafos precedentes. Sin embargo, no se
encontr evidencia de falla elctrica o cortocircuito en el cableado o en la
unidad misma, por lo que se descart como causa del incendio.

3.4. Un enfriador de aire por evaporacin se encontr aplastado por los
artefactos pesados de luz suspendidos que cayeron al piso. La unidad no
estaba en uso antes del siniestro, y cuando se hizo la investigacin le faltaba
el motor del ventilador y el motor de la bomba de agua. Se descart esta
unidad como causa del incendio.

3.5. Un ventilador con aspas oscilantes estaba enchufado al conjunto de
enchufes elctricos conectado con el tomacorriente segn se ha indicado.
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Sin embargo, no se encontr evidencia de que el motor del ventilador o el
cordn elctrico fueran causa directa del incendio.

3.6. En otro enfriador de aire por evaporacin que se encontr en la nave
central en la zona de origen del incendio, pareciera que su motor fue retirado
despus del siniestro por una persona o personas desconocidas, durante
una anterior investigacin. Los anillos de retencin empleados para sujetar el
motor an se encontraban en el lugar. Sin embargo, se haba quitado el
motor sin soltar los tornillos de retencin, ya que los montajes del motor
haban sido desplazados por el incendio. La polea del ventilador se haba
derretido y convertido en escoria de aluminio justo afuera de la parte de
abajo de la unidad de empotramiento del costado correspondiente a esa
parte. La bomba de agua, la manguera y el arns del cableado tambin se
haban derretido o quemado en la parte de abajo de la unidad. El motor se
encontr en una pila de documentos quemados y se le haba quitado la tapa
de inspeccin. El extremo opuesto, la cubierta de aluminio derretida, se
encontr derretida dentro de la unidad.

Al examinar el motor se prest atencin al detalle de los arrollamientos de
alambre dentro de la unidad de empotramiento. A su costado se encontr la
tapa de inspeccin, junto con los tornillos largos usados para unir ambos
extremos. Haba desaparecido el extremo opuesto de la tapa de
empotramiento del motor y, como ya se mencion, se encontr derretido
dentro de la unidad de ventilacin. Se encontr una pequea cantidad
derretida de la cubierta de aluminio, ubicada alrededor del eje del motor, que
concuerda con la escoria derretida abajo de donde estuvo montado el motor
de la unidad de empotramiento. Haba evidencia de que un arco elctrico
fundi los filamentos de alambre a ambos extremos de los arrollamientos del
motor, indicando que hubo un cortocircuito elctrico y que este aparato
estaba funcionando justo antes del siniestro.

Finalmente, los peritos concluyeron que la evidencia no indica que un
incendio del exterior de la unidad podra haber causado el perlado que se
encontr sobre el arrollamiento del motor, adems de que se encontraron
tres trozos grandes de escoria derretida sobre la tapa de aluminio del
arrollamiento del motor que podran haber provenido de la tapa derretida
durante el incendio provocado por el cortocircuito en el motor y que no haba
evidencia de que se hubiera activado un disyuntor en la unidad o en el
receptculo empleado para enchufarlo. Por lo tanto, afirmaron que dicha
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fuente de corriente elctrica habra seguido alimentando el motor hasta
que ste prendi fuego. Un elemento clave que los peritos consideraron
para arribar a la conclusin anotada y que comprob un cortocircuito
directo en el arrollamiento de alambre es el patrn de quemado instantneo
encontrado sobre la tapa interior de inspeccin del motor, ya que su posicin
est directamente alineada con un perlado grande en forma bulbo sobre el
arrollamiento del motor, lo que indica una chispa destellante contra de la
tapa de cubierta.

La opinin de los peritos fue compartida en el mismo dictamen por el informe
rendido por el ingeniero electrotcnico visible en el inciso (D), ya que luego
de analizar los diferentes artefactos elctricos consider que en la bodega de
la Secretara de Hacienda del Estado de Sonora se usaban varias
conexiones elctricas temporarias que violaban la norma NFPA 70 del
Cdigo Nacional de Electricidad (National Electrical Code o NEC), apuntando
que es un defecto usar cables y conductores flexibles para el cableado
general sin una proteccin adecuada. Tambin agrega al problema el uso de
mltiples empalmes y la ausencia de mtodos de conexin de aceptacin
general. El sistema elctrico para este circuito tambin pareca carecer de un
sistema de conexin a tierra o de un conductor a tierra, como lo exige la
norma citada.

Con la evidencia revisada el perito electrotcnico concluy que una falla total
del cableado elctrico flexible y la proteccin de sobre corriente asociada a
ste, as como la longitud del cableado, los empalmes y el calibre de los
alambres, produjeron una importante cada del voltaje y finalmente el motor
del aparato enfriador de aire fallara por sobrecalentamiento fsico y se
produjo una falla por conexin a tierra a travs de la caja, lo que podra
haber sido la fuente de ignicin.
Es importante sealar estas deficiencias en las instalaciones elctricas de la
bodega adjunta a la guardera s constituyen situaciones que se originan en
conductas relevantes y culpables, es deci, en una condicin que, suprimida
no hubiese producido el resultado indeseable. Ms importante an es el
hecho, fcilmente reconocible, de que la prevencin de esas conductas o la
supresin de es condicin, lo cual ubiera evitado el siniestro, no estaba al
alcance de ninguno de los funcionarios del Instituto Mexicano del Seguro
Social, pues ninguno de esos funcionarios, independientemente de su nivel
en la lnea de mando,supervisin u operacin, o del alcance de sus
responsabiliades en el sistema desconcetrado del Instituto, a nivel central o
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delegacional, poda tener conocimiento de los actos u omisiones que dieron
lugar a la condicin relevante establecida con toda clarida en el peritaje, es
decir, la instalacin inadecuada y peligrosa de conductos elctricos, en
violacin a normas vigentes en el estado de Sonora y en el municipio de
Hermosillo.

C) Propagacin del incendio

Del dictamen pericial se obtiene que los expertos extranjeros concluyen que
la forma en que se extendi el incendio desde su punto de origen, que como
ya se anunci fue en la zona de documentos de la bodega de la Secretara
de Hacienda del Estado, al principio fue hacia arriba y a travs de la parte
superior de las cajas hacia la parte interior del techo cubierto por material
aislante de espuma de poliuretano colocado por aspersin (SPF), que
prendi fuego y luego cay en trozos ardientes sobre otras cajas
combustibles de documentos. As, el incendio se propag a medida que
migr hacia el lado oeste de la zona de almacenaje, esto es, hacia el muro
que separaba las instalaciones de la Guardera ABC.

Es importante destacar que en el peritaje se da puntual referencia de que el
muro de separacin entre la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado
de Sonora y la Guardera ABC estaba construido con bloques de concreto
colocados sobre una losa de concreto a nivel, el cual tena entre las dos
naves un cubrejuntas y canaleta para captar aguas de lluvia del ancho del
muro, que corra sobre la parte superior del muro y conectaba las estructuras
del techo de ambas instalaciones, en la que se observan numerosas
aperturas, aparentemente instaladas previamente para dar acceso a cables
elctricos por una estructura tipo charola entre las dos secciones del edificio
original.
Adems, el incendio tambin se propag por conduccin de calor a travs de
una gran canaleta de metal galvanizado para aguas de lluvia, ubicada
encima del muro comn que separaba la guardera y la bodega. El incendio
se propag hacia la guardera por corrientes de conduccin y conexin,
prendiendo fuego al SPF inflamable que cubra toda la superficie inferior del
techo y las armazones de la Guardera ABC.

Al analizar la separacin descrita, los peritos concluyeron que a pesar de
que haba un muro entre las instalaciones de la Guardera ABC y la bodega
de la Secretara de Hacienda del Estado de Sonora, no cumpla con el
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requisito para un ensamblaje de muro de resistencia al fuego de dos o tres
horas, situacin que haba quedado en evidencia por las numerosas
aperturas en el muro, los bloques sin relleno de concreto, la falta de segunda
capa de tablaroca con clasificacin de resistencia al fuego instalada del lado
que daba hacia la bodega y la canaleta para aguas de lluvia sin clasificacin
de resistencia al fuego que corra por la parte superior del muro, por lo que,
en su opinin, el muro de separacin de naves no se construy conforme a
ningn requisito de cdigo, reglamento o norma, y no ofreci una proteccin
adecuada a las instalaciones de la Guardera ABC.
De nueva cuenta, la falta de la segunda capa de tablaroca con clasificacin
de resistencia al fuego en el lado de la bodega, y que s se encontraba
colocada en el lado de la guardera, es otro hecho imposible de observar,
prevenir o erradicar por alguna autoridad del Instituto Mexicano del Seguro,
pues no tienen acceso fsico, ni legal, ni atribucin alguna para intervenir en
las instalaciones de la bodega. Esto implica que esta otra condicin
relevante, que de haber sido suprimida hubiera evitado el siniestro, tamin
estaba totalmente fuera del alcance y la responsabilidad de los funcionarios
del Instituto Mexicano del Seguro Social.
La revisin de los dictmenes periciales permite evidenciar que todos
resultan coincidentes en identificar el lugar donde comenz el incendio, ya
que de manera uniforme establecen que tuvo su origen en la bodega de la
Secretara de Hacienda del Estado. Todas esas opiniones se apoyan en el
patrn de quemado para establecer el ncleo o foco del incendio, es decir,
tomaron en cuenta las deformaciones estructurales, la situacin en la que se
encontraban los estantes metlicos y las cajas con documentos que se
quemaron en la bodega para apoyar su conclusin sobre el lugar en el que
se origin el incendio.

En relacin con el lugar de origen del incendio, los peritos extranjeros
afirman que fue en el lado del pasillo hacia el centro de la zona de
almacenaje, ya que existen pruebas contundentes de la destruccin casi
total de los documentos cercanos al pasillo que llevaba a los estantes de
almacenaje, aspecto en el que coincide con el peritaje en materia de
causalidad de siniestros por incendio, siendo este ltimo peritaje el que ubic
con precisin que el origen se present debajo de la viga metlica
deformada, a trece metros con sesenta centmetros al norte de los baos y a
cinco metros con treinta centmetros al poniente del muro del lado oriente.

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La causa del incendio tambin resulta unvoca en el sentido de que de
acuerdo a la presencia de mltiples aperlamientos o bolitas por fusin en el
alambrado, enroscado o bobina del aparato de enfriamiento denominado
cooler encontrado en el almacn intermedio, zona de documentos de la
bodega de la Secretara de Hacienda del Estado, y al lado oriente de la
guardera, as como a las condiciones en que se encontr el centro de carga
localizado en el almacn, se consider que son las caractersticas
producidas por efectos de sobrecalentamiento y que este motor contaba en
esos momentos con suministro elctrico, ya que de acuerdo con las
caractersticas del sobrecalentamiento en el motor del aparato de
enfriamiento ambiental denominado cooler y en el conector mltiple, del
que tambin los expertos extranjeros manifestaron que pudo ser un factor
que contribuy al siniestro, localizados en la parte media de la bodega, lo
que sucedi es que el flujo elctrico debilit el aislante trmico y
posteriormente alcanz altas temperaturas y derriti el alambre del
embobinado interno del motor, lo que gener que el aluminio ya derretido y
en contacto con papel almacenado provocara el fuego que se propag al
resto de la papelera localizada en la bodega.

Los peritos extranjeros explican el punto relativo al cortocircuito de la
siguiente manera:

La evidencia no indica que un incendio desde el exterior de la unidad podra
haber causado el perlado que se encontr sobre la tapa de aluminio del
arrollamiento del motor que podran haber provenido de la tapa derretida
durante el incendio provocado por el cortocircuito en el motor. No haba
evidencia que se hubiera activado un disyuntor en la unidad o en el
receptculo empleado para enchufarlo. Por lo tanto, dicha fuente de corriente
elctrica habra seguido alimentando al motor hasta que ste prendiera
fuego. Un elemento clave que comprueba un cortocircuito directo en el
arrollamiento de alambre es el patrn de quemado instantneo encontrado
sobre la tapa interior de inspeccin del motor. Su posicin est directamente
alineada con un perlado grande de forma de bulbo sobre el arrollamiento del
motor, lo que indica una chispa destellante contra de la tapa de cubierta.

Bajo las circunstancias descritas, puede afirmarse que lo que ocurri fue que
al desencadenarse el incendio derivado del cortocircuito se gener un calor
intenso y llamas abiertas que invadieron la superficie interior del techo
metlico que cubra la zona de documentos de la bodega, es decir, el
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incendio migr hacia arriba de la bodega, a travs de las cajas que
guardaban papelera llegando hasta el techo cubierto en su interior por el
material aislante de espuma de poliuretano colocado por aspersin que
debido a temperaturas superiores a los trescientos setenta grados
centgrados lo derriti, provocando que el poliuretano en forma de hojuelas
cayera en trozos sobre otras cajas de documentos ocasionando la
generacin de mayor cantidad de humo, primero, en la zona de origen del
incendio.

As, el incendio se propag en la medida que migr hacia las salidas
naturales y menos resistentes que encontraba a su paso, por lo que es
comprensible que si arriba estaba la lmina galvanizada, sta obstrua
considerablemente la salida del humo hacia el exterior de la bodega; sin
embargo, debido a las aperturas o boquetes que tena el muro divisor entre
la bodega y la guardera, aunado a la canaleta de lmina que serva como
desage para aguas de lluvia que se encontraba entre estos espacios y las
charolas para instalacin elctrica, es lgico deducir que constituyeron una
ruta de fcil salida para la gran cantidad de humo que se estaba generando
en la bodega rumbo a la parte superior de la nave ocupada por la Guardera
ABC, la que, como ya se dijo, se compona de techo de lmina galvanizada
de dos aguas que se haba recubierto en la parte interna con material
aislante de espuma de poliuretano por aspersin, adems de contar con
falso plafn y un toldo plstico de PVC tipo carpa de circo en el rea
multiusos. La otra salida del humo acumulado en la bodega se dio hacia la
parte en donde se almacenaban placas vehiculares, ya que ambas
constituan salidas adyacentes de menor obstculo a la que representaba el
techo de lmina acanalada.

El intenso calor acumulado entre el techo de lmina acanalada de la
guardera y el falso plafn y la carpa de PVC que se utilizaban como cielo
raso, produjo la ignicin de la espuma de poliuretano por aspersin por
encima de los paneles de cielo raso y el gran toldo de tipo carpa de circo, a
este fenmeno es al que los peritos extranjeros denominan combustin
sbita generalizada (flashover) que tuvo como consecuencia que las losetas
del cielo raso y el toldo cayeran sobre las salas y el saln multiusos
respectivamente.

Esta parte del siniestro es lo que origin que algunas de las maestras
describieran como lluvia de fuego el evento que presenciaron, ya que de
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acuerdo con lo expuesto en el dictamen de causalidad de siniestros por
incendio, para la existencia de fuego se requiere que el combustible se
caliente hasta llegar a su temperatura de ignicin y un suministro de oxgeno
para que cuando las sustancias de que se compone el combustible se unan
con el oxgeno se desencadene una serie de reacciones qumicas
consistentes en la combustin que producen las llamas que vemos y el calor
que sentimos.
De este peritaje resulta por dems evidente que ningn sistema de
prevencin de incendios normal, que cumpliera con las normas de seguridad
vigentes, y la guardera contaba con detectores de humo, paredes de
tablaroca adecuadas, alarmas contra incendio, extintores y salidas de
emergencia, adems de prcticas de evacuacin de emergencia, hubiera
sido suficiente para evitar el enorme dao que caus la combustin sbita
generalizada (flashover) originado por acciones de las cuales ningn
funcionario del Instituto, o trabajador o trabajadora de la guardera podan
conocer, prevenir o evitar, por ser responsabilidad directa de qyuienes
operaban y supervisaban la bodega en donde se origin el incendio.
La descripcin anotada se present cuando el poliuretano derretido caa
sobre el falso plafn o el toldo de PVC, que ante el calor del material segua
hacia abajo encontrando el oxgeno requerido para la combustin.

!

En consecuencia, de la revisin de todos los dictmenes periciales que se
emitieron en las averiguaciones previas y en los juicios penales y de la que
orden desahogar esta comisin investigadora a cargo de los peritos
extranjeros, se obtienen de manera inobjetable, debido a las explicaciones y
justificaciones que en ellos constan, las siguientes conclusiones:

1. El origen del incendio se localiz en la bodega de la Secretara de
Hacienda del Estado, contigua a la Guardera ABC.

2. La causa del siniestro se debi al sobrecalentamiento del motor del
aparato de enfriamiento ambiental denominado cooler y al conector
mltiple, localizados en la parte media de la bodega que al encontrar
combustible propici la ignicin de los documentos y luego del poliuretano
por aspersin que se encontraba en la parte interior del techo de las naves.

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3. La migracin o propagacin del incendio de la bodega, hacia la Guardera
ABC, se debi a que el muro que las divida no reuna las caractersticas de
un muro cortafuegos al tener oquedades por las que penetr el humo y
gases txicos calientes, y a la transmisin de calor por la canaleta de lmina
que serva como desage para aguas de lluvia que se encontraba entre
estos espacios.

De igual forma, el propio Informe al referirse sobre este particular a las autoridades
estatales, establece lo siguiente
6
:

B) Autoridades estatales.

Ya se dijo que el incendio tuvo su origen en la bodega contigua que estaba
alquilada por la Secretara de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora.
Tambin se explic que dicho inmueble debe ser considerado un centro de
trabajo de acuerdo con la NOM-002-STPS-2000 y que por su alto grado de
riesgo deba contar no solo con sistemas de prevencin de incendio, sino
contra incendios, de suerte que conforme a la regla 9.3.1. de la norma oficial
en cita, debi instalar muros o techos de materiales resistente al fuego,
detectores de humo y gases, y sistemas fijos contra incendio. Las pruebas
recabadas demuestran que el inmueble no contaba con ninguno de esos
elementos de seguridad.

Evidentemente, la falta de las ms elementales condiciones de prevencin,
dteccin y combate de incendios en la bodega adjunta es otra condicin
relevante que, de ser suprimida, hubiera evitado el siniestro. De nuevo, es
evidente que ningun empleado del Instituto o de la guardera estaa en
posicin de concoer la existencia de esa condicin y, menos an, de evitarla
o suprimirla.
Por otra parte, si bien para operar la bodega no se requera contar con
licencia de funcionamiento municipal, s deba contar con dictamen de
seguridad conforme a lo dispuesto por el artculo 8, fraccin III, del
Reglamento de Prevencin de Incendios y Seguridad Civil para el Municipio
de Hermosillo, Sonora, vigente hasta el ocho de marzo del dos mil siete.

La obligacin aludida corra a cargo del posesionario, que en este caso es la
Secretara de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora, cuyos titulares

6
Pginas 358 a 364, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009.
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fueron durante la vigencia de los contratos Ren Montao Tern, por el
perodo de mil novecientos noventa y siete a dos mil tres, y durante la
administracin estatal del dos mil tres al dos mil nueve, personificaron el
cargo Guillermo Hopkins, Ernesto Vargas y Gilberto Inda Durn. No existe
prueba que acredite el cumplimiento de esa obligacin, pues en ningn
tiempo solicitaron la dictaminacin del inmueble.

De acuerdo con la normatividad en materia de proteccin civil de la entidad,
corresponda a la Unidad Estatal de Proteccin Civil realizar actos de
inspeccin en la bodega. El artculo 13, fraccin XIX, inciso i) de la Ley 161
de Proteccin Civil para el Estado de Sonora, expresamente faculta a esta
autoridad para realizar los actos de inspeccin a fin de constatar el
cumplimiento de las disposiciones relativas a la constitucin de unidades
internas y a la formulacin y aplicacin de los programas internos en
bodegas.

Dice el artculo 37 del mismo ordenamiento que los propietarios y
poseedores de inmuebles o edificaciones que por su uso y destino reciban
una afluencia masiva de personas, o bien, que representen un riesgo de
daos para la poblacin, debern contar una unidad interna y elaborar un
programa interno que ser revalidado anualmente. De acuerdo con el
diverso artculo 39 de la ley en comento, los programas internos debern
hacer referencia a equipos de seguridad, seales informativas, preventivas,
restrictivas y de obligacin, avisos de proteccin civil, luces de emergencia,
instructivos y manuales para citaciones de emergencia, as como
sealamiento de zonas de seguridad. Aspectos que no fueron revisados por
los encargados de la unidad de proteccin civil del estado, pues de haberlo
hecho hubieran advertido que la bodega no los tena.

Los funcionarios que estuvieron a cargo de dicha unidad estatal fueron, en la
administracin del dos mil tres al dos mil nueve, Wilebaldo Alatriste Candiani
y, en la administracin estatal anterior Carlos Kitazawa Armendriz.

En otro aspecto, el destino para el cual se contrat la bodega fue para
almacenaje de placas de la Secretara de Finanzas; adicionalmente se utiliz
para resguardo de diversa documentacin de la misma secretara. No se
tiene por parte de las autoridades correspondientes, razn del cambio del
destino; sin embargo, del resultado de las pruebas periciales se puede
afirmar que ese solo hecho aument significativamente el grado de riesgo de
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la guardera, sin que alguna autoridad estatal lo tomara en cuenta y sin que
las personas que suscribieron los contratos de arrendamiento en
representacin del Gobierno del Estado, verificaran que efectivamente era
utilizada para el objeto propuesto.

Este cambio no autorizado en el destino que finalmente se dio a la bodega
tambin es una condicin relevante y culposa qu, de haberse suprimido,
hubiese evitado el sinietro. Esto es as, porque si el contenido de la bodega
hubiese sido material no inflamable, como las placas metlicas que
supuestamente deban acopiarse ah, el siniestro hubiese sido de mnimas
proporciones. Sin embargo, lo que se almacenaba ah era material altamente
inflamable, como papelera, cartn y automviles. El fuego intenso que
provocaron estos haberes que no dean estar ah fue la causa del intenso
incendio, conocido como combustin sbita generalizada (flashover) en la
guardera adjunta. Sobra decir que ningn funcionari del Instituto o empleado
de la guardera estaba en posicin de conocer el hecho de que los
operadores de la bodega destinaron ese inmbeble a un uso distinto al
autorizado, por lo que no pueden ser responsabilizados de esos hechos.

Los servidores pblicos que suscribieron tales pactos fueron, en dos mil tres,
Carlos A. Gamez Lpez, Coordinador Ejecutivo de la Comisin Estatal de
Bienes y Concesiones. En dos mil nueve, Eliseo Morales Rodrguez por la
Comisin Estatal de Bienes y Concesiones, as como Miguel Eugenio Lohr
Martnez en nombre y representacin de la Secretara de Hacienda.

C) Autoridades municipales.

Para la operacin de la guardera era necesario que contara con licencia de
funcionamiento. De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 49, parte final, del
Bando de Polica y Gobierno para el Municipio de Hermosillo, corresponda a
la Direccin de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas expedir esa licencia.

Para la expedicin de esa licencia era necesario verificar previamente que el
inmueble contara con dictamen tcnico y de ubicacin, as como dictamen
favorable de seguridad. Ya se dijo que la expedicin de este ltimo
documento supona el cumplimiento de los requisitos establecidos en el
captulo V del ttulo segundo del Bando de Polica y Gobierno para el
Municipio de Hermosillo, esto es, cumplimiento de las condiciones de la
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NOM-002-STPS y plan de contingencia detallado de cada actividad con
nombres, puestos y actos a seguir en caso de emergencia.

De autos no se advierte que Fernando Landgrave Gndara, titular de la
Direccin de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas del municipio de
Hermosillo, en el dos mil uno, hubiera expedido tal documento. Tampoco que
Juventino Quintana y Javier Hernndez Armenta quienes fungieron como
titulares de esa direccin en los periodos de dos mil tres al dos mil seis y de
este ltimo ao al dos mil nueve lo hubieran emitido.

Por otra parte, el artculo 55, fraccin I, del Bando de Polica y Gobierno para
el Municipio de Hermosillo, establece que corresponde a la Direccin de
Inspeccin y Vigilancia municipal verificar que los establecimientos que
requieran de licencia o permiso para funcionar la tengan, lo que harn a
travs de la polica preventiva municipal. Sobra sealar que en autos no
existe prueba demostrativa de que se hubiera realizado cualquier acto de
inspeccin en la guardera por parte de las autoridades municipales.

Del dos mil uno, ao en que inici operaciones la Guardera ABC, a la fecha,
fungieron como titulares de la Direccin Municipal de Inspeccin y Vigilancia,
las personas siguientes: Mario Soto lvarez, Jess Fernando Morales
Flores, Jess Davis Osuna y Alejandro Sugich Prandini.

Ahora bien, del expediente se advierte que en dos mil cuatro, dos mil seis y
dos mil siete se expidieron a favor de Guardera ABC, S.C. dictmenes de
seguridad por parte de quienes fungieron como titulares del cuerpo de
bomberos y unidades de proteccin civil, de nombres Arturo Dvila Pacheco,
Martn Francisco Lugo Portillo y Roberto Copado Gutirrez.

El artculo 18 del Reglamento para la Prevencin de Incendios y Proteccin
Civil del Municipio de Hermosillo, Sonora, vigente hasta el ocho de marzo del
dos mil siete, dispone que todas las edificaciones donde se lleven a cabo
actividades comerciales, industriales o servicios, estn obligados a una
inspeccin anual a fin de revalidar el dictamen de seguridad, relativa al
funcionamiento del equipo e instalaciones de seguridad.

El solo hecho de que las fechas de expedicin no sean anuales y
cronolgicas deja ver que no se dio cumplimiento a esa disposicin.
Adicionalmente, de acuerdo con esa reglamentacin, para la expedicin del
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dictamen la direccin de bomberos deba verificar el cumplimiento del
captulo relativo a los tipos de incendio, equipos, sistemas para su
prevencin y combate, adems clasificar el inmueble atendiendo a su grado
de riesgo de conformidad con la NOM-002-STPS vigente al momento de la
revisin.

Para el caso de la guardera, por tratarse de una edificacin menor a tres mil
metros cuadrados de construccin y menor a quince metros de altura, esas
autoridades debieron verificar que la guardera contara con sistema de
extincin porttil, alumbrado automtico de emergencia, red de detectores o
sensores para incendio con alarma local, rtulos y sealizacin que indicara
las rutas de evacuacin y puertas de emergencia apropiadas.

De las documentales aportadas por las autoridades no es factible apreciar
que efectivamente se hubieran realizado las inspecciones correspondientes
previamente a la emisin de los dictmenes de seguridad, ni que se hubiera
dado cumplimiento al diverso artculo 77 del bando, esto es, verificar que la
guardera contaba con un plan de contingencias detallando cada actividad
con nombres, puestos y actos a seguir en caso de emergencia.

Atendiendo a las explicaciones dadas es posible afirmar que el incendio
ocurrido en la Guardera ABC fue de la suma de diversos factores de riesgo
no atendidos oportuna ni adecuadamente por las autoridades delegacionales
del Instituto Mexicano del Seguro Social, del Gobierno del Estado de Sonora
y del Ayuntamiento de Hermosillo.

Despus de esta amplia explicacin, del origen del incendio y de las responsabilidades
de las autoridades estatales de Sonora y municipales de Hermosillo, en el inciso D),
denominado Otras autoridades de Instituto Mexicano del Seguro Social, del Gobierno
del Estado de Sonora y del Ayuntamiento de Hermosillo, manifiesta mi
involucramiento.

En otras palabras, como su Seora podr advertir, no existe ninguna relacin que ligue
de manera alguna, directa o indirectamente, el resultado de este lamentable hecho, con
mi supuesta conducta de accin u omisin, que permita afirmar, vamos, ni siquiera
suponer, a los investigadores que aqul ha sido producido por sta.

En cambio, de la lectura del propio Informe Preliminar se aprecian diversas conductas
ilcita, realizadas por personas ajenas al Instituto Mexicano del Seguro Social, que
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produjeron condiciones relevantes que, si se hubiesen supomido, hubieran evitado el
resultado conocido. Por ello, el Informe Preliminar debi atribuir a esas condiciones, y a
quienes las produjeron las responsabilidades con ellas relacionadas. Todo este se
deprende, mediante un razonamiento recto y lgico, de lo contenido en el propio
Informe Preliminar, por lo que resulta incomprensible que las conclusiones finales, de
manera repentina e inconsistente con las premisas, normas y hechos empricamente
acreditados atribuyan responsabilidades a funcionarios del Instituto que estaban
imposibilitados para conocer la existencia de ess condiciones relevantes.

Por lo tanto, de los hechos sealados por la Comisin Investigadora, imputados
irregularmente a mi persona como responsabilidades, respecto a este punto, no se
desprende que los mismos existan y, en consecuencia, que constituyan violaciones
graves a las garantas individuales, atribuibles al suscrito cuando era Director General
del Instituto Mexicano del Seguro Social.

En resumen, respecto a este apartado, ha quedado plenamente comprobado que en mi
carcter de Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social, no incurr en
ninguna omisin respecto a la supervisin de mis subordinados, ya que el otorgamiento
de los contratos, la operacin, vigilancia o supervisin de las guarderas, as como su
buen funcionamiento, no dependen personalmente de la actuacin del Director General,
sino de la accin exclusiva de los rganos de operacin administrativa desconcentrada
y rganos operativos que dependen de ellos, como la propia Comisin Investigadora lo
hace evidente en su Informe Preliminar.

De acuerdo a lo anterior, resulta claro que no es posible considerar en los hechos que
el suscrito, en mi carcter de Director General, hubiere omitido deber alguno de cuyo
incumplimiento se propiciara dao en personas o bienes, pues dentro de la estructura
orgnica del Instituto Mexicano del Seguro Social, no implica la actuacin operativa de
ste, en virtud de que dichas funciones corresponden en el mbito delegacional, que
como qued establecido, gozan de autonoma de gestin, tcnica, administrativa y
presupuestaria, y ejercen su propia competencia en la jurisdiccin a su cargo.

De esta manera, la Direccin General del Instituto Mexicano del Seguro Social, no
implica la ejecucin directa de aquellas acciones concretas e inmediatas para atender
los servicios a cargo de la institucin, entre los que se encuentran los de guarderas,
sino que se traduce en la realizacin de funciones de planeacin, programacin y
directrices generales de actuacin, funciones todas ellas que se concretizan y
corresponde atender a las 35 Delegaciones del propio Instituto, de acuerdo con el
mbito territorial de competencia, que les define el Reglamento Interior respectivo, para
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lo cual gozan, segn qued asentado en prrafos anteriores, de las ms amplias
facultades que dicho ordenamiento les otorga.

Como lo manifest anteriormente, resulta jurdica y materialmente imposible el que la
Comisin Investigadora pretenda que los cientos de miles de servicios que otorga
diariamente el Instituto Mexicano del Seguro Social a igual nmero de
derechohabientes, el Director General de la institucin tenga la responsabilidad de
supervisar cada uno de ellos, de ah, que por disposicin legal y reglamentaria, el
Instituto, a fin de lograr una mayor eficiencia en la administracin del Seguro Social y en
el despacho de los asuntos de su competencia, cuente con rganos de operacin
administrativa desconcentrada, as como con rganos colegiados integrados de manera
tripartita por representantes del sector obrero, patronal y gubernamental, cuyas
facultades, dependencia y mbito territorial se determinan en el Reglamento Interior del
Instituto.

De esta forma, puedo afirmar, que el ejercicio de las funciones del Director General no
implica y menos an exige la presencia fsica de l en cada Delegacin o lugar en que
el Instituto Mexicano del Seguro Social lleva a cabo la prestacin de los servicios, as
como tampoco la emisin de instrucciones especficas en la atencin de cada uno de
ellos; por lo que, si la Comisin Investigadora en el proceso respectivo, en su Informe
Preliminar y en sus conclusiones, pretende desconocer estos hechos, ello equivaldra a
hacer responsable no al titular del Instituto Mexicano del Seguro Social, sino a cualquier
titular de dependencia o entidad que compone la Administracin Pblica Central y
Paraestatal, de la supervisin de millones de servidores pblicos que en estricto sentido
son sus subordinados, lo cual es verdaderamente inaceptable.

Sustenta esta afirmacin, por analoga, la siguiente tesis:

PROCURADOR GENERAL DE JUSTICIA. NO ES RESPONSABLE DE
TODOS LOS ACTOS QUE EMITEN LOS AGENTES DEL MINISTERIO
PBLICO. Si bien es cierto que la institucin del Ministerio Pblico goza de
la caracterstica de unidad y que el titular de dicha institucin es el
procurador general de Justicia en el Estado, tambin lo es que cada
funcionario es responsable de sus actos, por lo que no puede legalmente
atribuirse al titular de la Procuradura General de Justicia, responsabilidad
por la actuacin de todos los servidores pblicos que laboren en dicha
dependencia.

Tercer Tribunal Colegiado Del Sexto Circuito. Amparo en revisin 169/97.
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Eduardo Bermdez Corts. 17 de abril de 1997. Unanimidad de Votos.
Ponente: Filiberto Mndez Gutirrez. Secretaria: Olivia Campos Valderrama.
No. Registro: 198, 584. Tesis aislada. Materia (s) Penal, Administrativa.
Novena poca. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente:
Semanario Judicial de la Federacin y sus Gaceta. Tomo: V, Junio de 1997.
Tesis: VI.3o.23 P. Pgina: 775.

EL HECHO DE QUE EL DIRECTOR GENERAL HUBIESE SUSCRITO EL
CONTRATO VIRTUD AL CUAL OPERAN LAS GUARDERAS CON CONTRATO DE
PRESTACIN DE SERVICIOS, REPRESENTA LA ACEPTACIN DE LA
INTERPRETACIN DADA POR EL INSTITUTO AL ARTCULO 203 DE SU LEY, EN
EL SENTIDO DE QUE EST FACULTADO PARA PRESTAR EL SERVICIO DE
GUARDERAS A TRAVS DE PARTICULARES.

En el inciso D), del numeral 2.2. del Captulo VII, del Informe Preliminar, se asienta que
el suscrito, est involucrado en la violacin de garantas individuales, argumentando,
como segunda razn, la siguiente:

Adicionalmente, puede considerarse que el hecho de que el Director
General, Director General Jurdico (sic) y Coordinadora de Guarderas
suscriban el contrato virtud al cual operan las guarderas con contrato de
prestacin de servicios, representa la aceptacin de la interpretacin dada
por el Instituto al artculo 203 de su ley, en el sentido de que est facultado
para prestar el servicio de guarderas a travs de particulares.
7

Al respecto, he de dejar perfectamente establecido que con la suscripcin del contrato,
el suscrito no acept ningn criterio institucional, como equivocadamente interpreta
la Comisin Investigadora, ya que el contenido en el artculo 203 de la Ley del Seguro
Social, es claro y contundente al ordenar lo siguiente:

Artculo 203. Los servicios de guardera infantil incluirn el aseo, la
alimentacin, el cuidado de la salud, la educacin y la recreacin de los
menores a que se refiere el artculo 201. Sern proporcionados por el
Instituto, en los trminos de las disposiciones que al efecto expida el
Consejo Tcnico.
8

7
Pgina 365 del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009. El subrayado no pertenece al
texto original, es para resaltar la idea.
8
Las negrillas y el subrayado no pertenecen al texto original, son para resaltar la idea.
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Por lo tanto, de la simple lectura de este artculo se concluye que:

A. Los servicios de guardera infantil incluirn el aseo, la
alimentacin, el cuidado de la salud, la educacin y la recreacin
de los menores en la primera infancia, hijos de la mujer
trabajadora, del trabajador viudo o divorciado o de aqul al que
judicialmente se le hubiera confiado la custodia de sus hijos.

B. Los servicios de guardera infantil sern proporcionados por el
Instituto.

C. Dichos servicios de guardera infantil a cargo del Instituto, se
prestarn en los trminos de las disposiciones que al efecto
expida el Consejo Tcnico.

En tal virtud, la disposicin en comento, no da lugar a dudas o interpretaciones.

Ahora bien, en el presente caso suscrib el contrato nicamente para los efectos a que
se refiere el artculo 277 F, de la Ley del Seguro Social, por ser de carcter multianual.

En consecuencia, el ejercicio de las atribuciones conferidas al Director General, que
como he sealado no tienen nada que ver con el otorgamiento de los contratos,
operacin, vigilancia o supervisin de las guarderas, ni tampoco de sancin o
coordinacin, relacionada con el buen funcionamiento de las mismas, no puede
considerarse como un hecho constitutivo de violaciones graves a las garantas
individuales, menos an cuando dichas atribuciones se llevaron a cabo, con estricto
apego a derecho y de ninguna manera se est cuestionando, en este supuesto, el lmite
que tiene o debe tener el ejercicio de la fuerza legtima del Estado.

Lo que hice fue cumplir con mi responsabilidad legal, obedecer una instruccin del
rgano de Gobierno, Administrador y Representante Legal del Instituto, que no
constituye un acto de autoridad, as como acatar el criterio normativo de la entonces
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, que reza que los convenios de
subrogacin que se venan celebrando hasta el ao de 2001, deben estar sujetos a la
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, ya que su
verdadera naturaleza jurdica es la de un contrato de prestacin de servicios, al no estar
regulados en la Ley del Seguro Social los procedimientos de contratacin y de
adjudicacin de los instrumentos jurdicos que de estos procedimientos se derivan.
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Resulta aplicable, la siguiente tesis:

Localizacin:
Octava poca
VIII, Octubre de 1991
Pgina: 226
Tesis Aislada
ORGANISMOS PBLICOS DESCENTRALIZADOS. LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS QUE REALIZAN DENTRO DE SU RGIMEN, NO
SON ACTOS DE AUTORIDAD. Las personas morales denominadas
Juntas de Agua y Drenaje, son organismos pblicos descentralizados que
fueron creados por el Congreso del Estado de Tamaulipas con el propsito
especfico de que sean ellas quienes en forma exclusiva administren los
servicios de agua potable y drenaje en los distintos municipios que esta
entidad federativa y acorde con el principio de autonoma de que estn
investidos, han sido considerados como personas morales distintas de
ste, de suerte que sus rganos componentes, en el caso, Consejo de
Administracin y Presidencia del Consejo no son dependencias
estatales y, por ende, los actos que realizan dentro de su rgimen no
son actos de autoridad que deban ser enjuiciados a travs del juicio
de garantas. La anterior apreciacin cobra mayor certeza si se toma en
cuenta que los integrantes de un organismo descentralizado cuando son
colocados frente a la propia persona moral o frente a sus dems miembros
no originan de ninguna forma una relacin de gobernante a
gobernado pues sta slo se da en al actividad externa de esos
organismos frente a los particulares. Por ende, si los actos impugnados
en esta va afectan exclusivamente las relaciones internas de los miembros
del Consejo de Administracin, es claro que no pueden catalogarse
como actos provenientes de autoridad que deban ser examinados a
travs del juicio constitucional, actualizndose as la causal de
improcedencia prevista en el artculo 73 fraccin XVIII de la Ley de Amparo,
en relacin con el 1o., fraccin I, del mismo ordenamiento.
9

9
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PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL DECIMO NOVENO CIRCUITO.
Amparo en revisin 24/91. Comisin de Agua Potable y Alcantarillado de
Reynosa, Tamaulipas. 15 de Agosto de 1991. Unanimidad de votos.
Ponente: Aurelio Snchez Crdenas. Secretario: Enrique Morn Pia.
Amparo en revisin 140/90. Consejo de Administracin de la Junta de
Aguas y Drenaje de Matamoros, Tamaulipas. 7 de junio de 1991.
Unanimidad de votos. Ponente: Aurelio Snchez Crdenas. Secretaria:
Arely Elizabeth Cant Salinas.

Por lo tanto, la formalizacin de los contratos de prestacin de servicios de guardera,
reitero, no constituye un acto de autoridad, dado que para su celebracin existe una
bilateralidad en el perfeccionamiento del mismo, aunado a que no puede exigirse su
cumplimiento mediante el uso de la fuerza pblica, o bien, a travs de otras
autoridades, pues se contrata con quien manifieste su voluntad expresa de hacerlo.

No es bice para ello, el que en los contratos administrativos el ente pblico goce de
privilegios y potestades aceptadas voluntariamente por el cocontratante particular, dado
que los contratos administrativos son una especie dentro del genero de los contratos,
con caractersticas especiales, tales como que una de las partes intervinientes es una
persona jurdica estatal, que su objeto es un fin pblico y que llevan insertas clusulas
exorbitantes, o sea, las que otorgan a la Administracin derechos sobre su
cocontratante que seran nulos o ilcitos dentro del derecho privado.

Ciertamente, como qued establecido, un acto de autoridad es aquel que se emite en
forma unilateral, coercible e imperativamente, por medio de facultades decisorias y que,
con base a disposiciones legales o de hecho, pretende imponer obligaciones, modificar
las existentes o limitar los derechos de los particulares, caractersticas que no tiene el
contrato de prestacin del servicio de guardera y, por lo tanto, no puede ser violatorio
de garantas individuales.

Es aplicable la siguiente tesis, por analoga.

Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Novena poca, Instancia:
Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta,
IX, Marzo de 1999, Tesis: 2a. XXXVI/99, Pgina: 307

AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE
CARCTER UN RGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA
JURDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURDICAS QUE NO
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SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES. La teora general del derecho
distingue entre relaciones jurdicas de coordinacin, entabladas entre
particulares en materias de derecho civil, mercantil o laboral, requiriendo
de la intervencin de un tribunal ordinario con dichas competencias para
dirimir las controversias que se susciten entre las partes; de subordinacin,
entabladas entre gobernantes y gobernados en materias de derecho
pblico, donde la voluntad del gobernante se impone directamente y de
manera unilateral sin necesidad de la actuacin de un tribunal, existiendo
como lmite a su actuacin las garantas individuales consagradas en la
Constitucin y las de supraordinacin que se entablan entre rganos del
Estado. Los parmetros sealados resultan tiles para distinguir a una
autoridad para efectos del amparo ya que, en primer lugar, no debe
tratarse de un particular, sino de un rgano del Estado que unilateralmente
impone su voluntad en relaciones de supra o subordinacin, regidas por el
derecho pblico, afectando la esfera jurdica del gobernado.

Contradiccin de tesis 71/98. Entre las sustentadas por el Tercer y el
Sexto Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito.
19 de febrero de 1999. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Jos Vicente
Aguinaco Alemn. Ponente: Mariano Azuela Gitrn. Secretario: Ariel
Alberto Rojas Caballero.
Nota: Esta tesis no constituye jurisprudencia pues no trata el tema de la
contradiccin que se resolvi.

Sptima poca, Registro: 911601, Instancia: Segunda Sala, Tesis Aislada,
Fuente: Apndice 2000, Tomo III, Administrativa, P.R. SUPREMA CORTE
DE JUSTICIA DE LA NACIN, Materia(s): Administrativa, Tesis: 36,
Pgina: 34,
Apndice 1917-1985, Tercera Parte, Segunda Sala, novena tesis
relacionada con la jurisprudencia 356, pgina 611.Informe 1986, Segunda
Parte, Segunda Sala, tesis 17, pgina 20.Semanario Judicial de la
Federacin, Sptima poca, Volmenes 139-144, Tercera Parte, pgina
46, Segunda Sala.
Tesis P.XXVII/97, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin, visible en la pgina 118, Tomo V, correspondiente al mes de
febrero de mil novecientos noventa y siete, del Semanario Judicial de la
Federacin y su Gaceta, Novena poca, que se lee:
30/12/11 21:43 42
Eliminado: 21/03/10 21:37
Tesis aislada, Materia(s): Comn, Novena poca, Instancia: Pleno,
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, V, Febrero de
1997, Tesis: P. XXVII/97, Pgina: 118.

Consecuentemente, en la especie, mi intervencin en la suscripcin del contrato de
prestacin de servicios, fue dentro del marco jurdico de mis atribuciones de gestin,
que no pudo conllevar a la alteracin del orden constitucional y a una violacin grave de
las garantas individuales.

Por ello, ante esta conclusin de la Comisin Investigadora de que mis supuestas
omisiones y acciones me involucran en la violacin grave de garantas individuales, es
indispensable hacer las consideraciones siguientes, partiendo del concepto de
garantas individuales.

Para Jorge Carpizo son lmites que los rganos de gobierno deben respetar en su
actuacin; es decir, lo que no pueden realizar (!). Las constituciones garantizan a toda
persona una serie de facultades, y se le garantizan por el solo hecho de existir y de vivir
en ese Estado. Adems, establece la diferencia con los derechos del hombre, ya que
considera que mientras stos son ideas generales y abstractas, las garantas, que son
su medida, son ideas individualizadas y concretas.
10

Enrique Snchez Bringas apunta que por garantas individuales (!) en general, nos
referimos a las prerrogativas alcanzadas por los hombres frente al poder pblico
personificado en la autoridad. Son los derechos que los gobernados pueden oponer a
los gobernantes con el fin de que se conduzcan de la manera dispuesta por aquellas
normas del orden jurdico del Estado que protejan la vida, la integridad, la libertad, la
igualdad, la seguridad jurdica y la propiedad de las personas.
11

Felipe Tena Ramrez destaca que la parte dogmtica de la Constitucin erige como
limitaciones a la autoridad ciertos (!) derechos pblicos de la persona, llamados entre
nosotros garantas individuales.
12

Por ltimo, el Maestro Ignacio Burgoa,
13
ha sealado que por garantas individuales
debe entenderse la relacin jurdica de supra a subordinacin entre el gobernado

10
CARPIZO, Jorge, Estudios Constitucionales, Mxico, 2003, Porra, Octava edicin, pp. 299 y 446.
11
SNCHEZ BRINGAS, Enrique, Los derechos humanos en la Constitucin y en los tratados
internacionales, Mxico, 2001, Porra, p. 55.
12
TENA RAMREZ, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Mxico, 2005, Porra, Trigsima sptima
edicin. p. 512.
13
BURGOA ORIHUELA, Ignacio. Las Garantas Individuales. Mxico, 1985, Porra, 19 edicin, pp.186 y
187.
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Eliminado: 21/03/10 21:37
(sujeto activo) y el Estado y sus autoridades (sujetos pasivos), en donde por un lado
emana un derecho pblico subjetivo a favor del gobernado (objeto) y, por otro, una
obligacin correlativa a las entidades estatales, consistente en respetar el consabido
derecho y en observar o cumplir las condiciones de seguridad del mismo (objeto),
teniendo como fuente formal de la citada relacin la Ley Fundamental.

Con base en estas definiciones podemos concluir que la doctrina coincide en que las
garantas individuales infieren un vnculo jurdico entre gobernantes y gobernados en el
cual, los gobernantes tienen la obligacin de respetar los derechos pblicos subjetivos
de los gobernados, incluyendo entre los gobernantes a los organismos
descentralizados, cuando realizan actos de autoridad frente a particulares.

En este orden, se ha sostenido que para que se afecte de manera grave las garantas
individuales, debe haber una participacin activa de las autoridades en los hechos
denunciados, dado que las garantas individuales son derechos que el legislador ha
establecido a favor de los gobernados y deben ser respetados por el poder pblico.
Adems, que la actuacin de la autoridad se produzca al margen del ejercicio de las
facultades que legalmente tenga encomendadas.

En efecto, una de las conclusiones de la Comisin Investigadora es que existe una
violacin grave de las garantas individuales por parte de empleados del Instituto
Mexicano del Seguro Social, siendo que en este caso en concreto, ni el Instituto ni las
personas firmantes del contrato respectivo, actuamos como autoridades, por este
motivo dicha Comisin no se pronuncia en manera alguna respecto a la actuacin de
los dueos de la bodega o de los socios de la Guardera ABC, porque son particulares,
no autoridades.

De esta manera, al constituir las garantas individuales limitantes al ejercicio del poder
pblico, su violacin no puede reclamarse en contra de particulares.

Al respecto, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sealado
lo siguiente:

La Suprema Corte ha establecido en diversas ejecutorias, la tesis de que las
garantas constitucionales por su naturaleza jurdica, son, en la generalidad
de los casos, limitaciones al poder pblico, y no limitaciones a los
particulares, por lo cual stos no pueden violar esas garantas, ya que los
hechos que ejecuten y que tiendan a privar de la vida, la libertad!
encuentran su sancin en las disposiciones del derecho comn; razn por la
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Eliminado: 21/03/10 21:37
cual la sentencia que se dicte condenando a un individuo por el delito de
violacin de garantas individuales no est arreglada a derecho y viola, en su
perjuicio, las de los artculos 14 y 16 de la Constitucin General.
14

Luego entonces, resulta contundente que en la responsabilidad que se me atribuye
como Director General, y que ha quedado desvirtuada con antelacin, no existen
elementos de conviccin que permitan presumir, en su caso, la realizacin de hechos
constitutivos de violaciones graves de las garantas individuales.

No obstante lo anterior, de la lectura del Informe Preliminar, se desprende con toda
claridad que la Comisin Investigadora identifica al suscrito, como uno de los servidores
pblicos del Instituto Mexicano del Seguro Social involucrados en la violacin de las
garantas individuales, pero omitiendo de manera absoluta, sealar o precisar cules
garantas supuestamente fueron violadas con la validacin jurdica que hice del contrato
en comento. Tampoco, como lo he venido reiterando, correlaciona los hechos y
supuestas omisiones que se me atribuyen con la violacin investigada.

FACULTADES DEL CONSEJO TCNICO PARA AUTORIZAR LOS
CONTRATOS DE PRESTACIN DE LOS SERVICIOS DE GUARDERA,
A QUE SE REFIEREN LOS ARTCULOS 11, FRACCIN V, AS COMO 201 AL 207,
DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL.

I. Antecedentes.

Debido a la trascendencia que tienen las afirmaciones y la conclusin Primera de la
Comisin Investigadora, en el sentido de que el Instituto Mexicano del Seguro Social,
carece de facultad legal para otorgar contratos de prestacin de servicios, para que
particulares presten el de guardera, fundados en la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y en diversos acuerdos emitidos por su
Consejo Tcnico; para cientos de miles de trabajadores y sus hijos en todo el pas,
contar con certidumbre jurdica respecto del marco constitucional, legal y reglamentario
que establece las condiciones para que ellos reciban diariamente y de manera
ininterrumpida el servicio de guardera contratado por el Instituto, as como la
importancia que tiene la misma certeza jurdica para el H. Consejo Tcnico, el Director
General, los funcionarios y los cientos de sociedades, asociaciones civiles, personas
fsicas y morales que prestan el servicio de guarderas a nivel nacional, que de una u

14
Semanario Judicial de la Federacin, Sexta poca, Primera Sala, Segunda Parte, t. LVII, p. 32.
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Eliminado: 21/03/10 21:37
otra manera han participado desde 1983 en la contratacin respectiva, con todo
respeto, me permito sealar a Usted lo siguiente.

En su Conclusin Primera, los comisionados establecieron que el Instituto Mexicano
del Seguro Social carece de facultad legal para otorgar los contratos de prestacin
de servicios de guardera que ha venido celebrando con particulares, no obstante que
en el mismo prrafo aclaran que dichos instrumentos jurdicos estn fundados en la Ley
de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y en diversos acuerdos
emitidos por su Consejo Tcnico.

Igualmente sealan que el tema de operacin de las guarderas comprende dos
aspectos; el primero, ilustra sobre los esquemas bajo los cuales operan las
guarderas; el segundo, informa sobre la manera en que se presta el servicio. En estos
aspectos tienen aplicacin la Ley del Seguro Social, y la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico.
15

La conclusin citada, no concuerda con los elementos contenidos en el Informe
Preliminar, particularmente en el apartado 2 Operacin de las Guarderas, del captulo
II Marco Jurdico, en el que los comisionados mismos reconocen que la Ley del
Seguro Social no contiene ninguna disposicin que regule la manera en que debern
otorgarse los servicios de guarderas, por lo que corresponde al Consejo Tcnico
emitir las normas correspondientes, (precisamente con fundamento en lo establecido
en el artculo 203 de la Ley del Seguro Social) como se aprecia a continuacin:

La Ley del Seguro Social establece en trminos generales la obligacin del
Instituto Mexicano del Seguro Social de prestar el servicio de guardera. Los
trminos bajo los cuales se otorga quedan establecidos en las disposiciones
expedidas por el Consejo Tcnico del propio Instituto.

Los convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios que
pueden celebrarse con aquellos patrones que instalen guarderas en sus
empresas o establecimientos, quedan supeditados tambin al cumplimiento
de los requisitos sealados en las disposiciones relativas.

Lo explicado deja ver que la ley no define ningn esquema sobre el cual
deba operar el seguro de guarderas ni prev normas que regulen la manera
en cmo se otorgue la prestacin, lo que lleva a la necesaria revisin de las

15
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Eliminado: 21/03/10 21:37
normas emitidas por el Consejo Tcnico para conocer cules son los
esquemas de operacin del seguro de guarderas y en qu consiste
cada uno.
16

A mayor abundamiento, en el apartado 4 Alcances y grados de responsabilidad del
mismo captulo, la Comisin Investigadora reitera que el Consejo Tcnico cuenta con
facultades previstas en la propia Ley del Seguro Social, para reglamentar la prestacin
del servicio de guarderas como se aprecia en el prrafo siguiente:

De conformidad con lo dispuesto en el artculo 253 de la Ley del
Seguro Social, vigente en ese ao, el Consejo Tcnico tena como
atribuciones expedir los reglamentos interiores del Instituto, extender
el rgimen obligatorio del seguro social en los municipios donde no
operara y autorizar la iniciacin de servicios; adems proponer al
ejecutivo federal las modalidades para hacer posible el disfrute de los
beneficios a los trabajadores asalariados del campo, ejidatarios,
comuneros y pequeos propietarios.

Cabe observar que conforme al entonces vigente artculo 253 de la
Ley del Seguro Social, el Consejo Tcnico tena facultad para expedir
reglamentos interiores. Por ende, ms all de que se pudiera
reprochar su eventual legalidad, lo objetivamente cierto es que en
uso de esa facultad el Consejo Tcnico autoriz el inicio del
esquema participativo de operacin de guarderas.
17

Podr observar su Seora que, tanto la apreciacin como la interpretacin de la
Comisin Investigadora, en este caso, son incorrectas y literales, por las siguientes
razones.

Como manifest anteriormente, el artculo 203 de la Ley del Seguro Social, es claro y
contundente al ordenar que los servicios de guardera infantil incluirn el aseo, la
alimentacin, el cuidado de la salud, la educacin y la recreacin de los menores a que
se refiere el artculo 201 y los mismos sern proporcionados por el Instituto, en los
trminos de las disposiciones que al efecto expida el Consejo Tcnico.

De esta manera, al referirse la Ley del Seguro Social, al hecho de que el Consejo
Tcnico tiene la facultad de emitir reglamentos interiores, (disposiciones de acuerdo al

16
Pginas 18 y 19, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009.
17
30/12/11 21:43 47
Eliminado: 21/03/10 21:37
actual artculo 203), no se refiere a la facultad reglamentaria de ejercicio exclusivo del
titular del Ejecutivo Federal, de acuerdo a la Fraccin I, del artculo 89 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, ya que con exclusin de las
facultades que se confieren al Presidente de la Repblica, el Congreso de la Unin
puede expedir leyes donde autorice a las entidades administrativas, incluyendo, desde
luego, al Instituto Mexicano del Seguro Social, para dictar reglas tcnico-operativas
dentro del mbito de su competencia.

Sustenta esta afirmacin la tesis siguiente:

Registro No. 185469
Localizacin:
Novena poca
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta
XVI, Diciembre de 2002
Pgina: 259
Tesis: 2a. CLVI/2002
Tesis Aislada
ACUERDOS DEL CONSEJO TCNICO DEL INSTITUTO MEXICANO DEL
SEGURO SOCIAL. LOS EMITIDOS CON BASE EN LO DISPUESTO EN EL
ARTCULO 264, FRACCIN VII, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA
TIENEN LA NATURALEZA DE REGLAS GENERALES
ADMINISTRATIVAS, POR LO QUE SE ENCUENTRAN SUJETOS A LOS
PRINCIPIOS DE PRIMACA DE LA LEY Y PREFERENCIA
REGLAMENTARIA. Al tenor de lo dispuesto en el referido numeral, el citado
rgano tiene atribucin para emitir las disposiciones de observancia general
que sean necesarias para la exacta observancia de la Ley del Seguro Social,
las cuales tienen la naturaleza de reglas generales administrativas, pues aun
cuando el Congreso de la Unin las haya denominado "reglamentos", debe
tenerse presente que mediante la respectiva habilitacin no se permite a una
autoridad administrativa ejercer la facultad reglamentaria reservada
constitucionalmente al Presidente de la Repblica, en virtud de que la
regulacin que derive del ejercicio de aquella potestad normativa tiene una
naturaleza y una jerarqua diferentes a las que corresponden a los
reglamentos del titular del Ejecutivo Federal. En efecto, dado que los
referidos acuerdos son expedidos con base en una habilitacin legal o, en su
caso, reglamentaria, se encuentran jerrquicamente por debajo de las leyes
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del Congreso de la Unin y de los reglamentos del Presidente de la
Repblica, y al estar sujetos al principio de primaca de la ley y al diverso de
preferencia reglamentaria su validez est condicionada a que lo dispuesto en
ellos acate fielmente lo establecido tanto en la Constitucin Federal como en
las mencionadas leyes y reglamentos, sin que puedan contrariar, limitar,
excluir o derogar lo previsto en esos ordenamientos.

Contradiccin de tesis 34/2001-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales
Colegiados Tercero y Quinto en Materia Administrativa del Primer Circuito,
Primero en Materia Administrativa del Tercer Circuito, Segundo en Materia
Administrativa del Segundo Circuito y Primero del Dcimo Octavo Circuito,
por una parte, y el Segundo en Materia Administrativa del Tercer Circuito,
por la otra. 18 de octubre de 2002. Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz
Mayagoitia. Secretario: Rafael Coello Cetina.
Nota: Esta tesis no constituye jurisprudencia ya que no resuelve el tema de
la contradiccin planteada

Tambin es aplicable al caso, por analoga, la tesis siguiente:

Novena poca
Registro: 179651
Instancia: Segunda Sala
Jurisprudencia
XXI, Enero de 2005
Tesis: 2a./J. 198/2004
Pgina: 507

COMPENSACIN DE CRDITOS FISCALES. DEBEN APLICARSE LAS
REGLAS DE CARCTER GENERAL QUE ESTABLEZCA LA
SECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO QUE SE
ENCUENTREN EN VIGOR AL EFECTUARSE AQULLA, CUANDO SE
TRATE DE CANTIDADES QUE NO DERIVAN DEL MISMO IMPUESTO, EN
TRMINOS DEL ARTCULO 23 DEL CDIGO FISCAL DE LA
FEDERACIN VIGENTE EN 2003. Las reglas de carcter general a que se
refiere el precepto legal citado, emitidas en trminos de los artculos 33,
fraccin I, inciso g), del Cdigo Fiscal de la Federacin y 14, fraccin III,
de la Ley del Servicio de Administracin Tributaria, tienen como
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Eliminado: 21/03/10 21:37
finalidad pormenorizar y precisar la regulacin establecida en el propio
Cdigo Fiscal con el fin de lograr su eficaz aplicacin, y estn sujetas a
los principios de reserva y primaca de la ley, por lo que no deben
incidir en el mbito reservado a sta ni contravenir lo que dispone, sino
ceirse a ella. En esa tesitura, si conforme al segundo prrafo del artculo
23 del mencionado cdigo las reglas de carcter general emitidas por la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico tienen como propsito establecer
el medio para llevar a cabo la compensacin de saldos a favor de los
contribuyentes que no deriven de la misma contribucin, es inconcuso que
tales disposiciones son de carcter adjetivo y, por tanto, debe atenderse a
las vigentes en que se efecte dicha compensacin, pues las normas
adjetivas se expiden para encaminar las vas que deben seguirse a partir de
ese momento, de manera que los procedimientos establecidos por la
disposicin posterior guan su actuacin conforme a las nuevas normas;
adems, acorde con los artculos 22, antepenltimo prrafo, 23, cuarto
prrafo y 146 del referido cdigo, el derecho para compensar saldos puede
surgir en un determinado ejercicio fiscal pero el contribuyente cuenta con
cinco aos para solicitarla, lo que significa que dicha Secretara de Estado
cuenta con la facultad de cambiar las bases para efectuarla, sin que ello
implique violacin a la garanta de irretroactividad de la ley, consagrada en el
artculo 14 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, ya
que al aplicarse las reglas vigentes en el momento en que se efecte la
compensacin, si bien el contribuyente slo tena una expectativa de
derecho, esto es, la posibilidad de compensar las cantidades a su favor que
no deriven de la misma contribucin, tal circunstancia no se traduce en que
hubiere adquirido el derecho a llevarla a cabo conforme a las reglas que
existan cuando naci tal derecho, dado que la indicada Secretara cuenta
con la facultad de cambiarlas acorde con las necesidades econmicas,
administrativas o sociales, entre otras, que considere pertinentes
atendiendo a la situacin imperante y dentro de la rbita de sus
facultades.
18

Contradiccin de tesis 148/2004-SS. Entre las sustentadas por los
Tribunales Colegiados Segundo y Tercero, ambos en Materia Administrativa
del Segundo Circuito. 1o. de diciembre de 2004. Cinco votos. Ponente: Juan
Daz Romero. Secretario: Csar de Jess Molina Surez.

18
Las negrillas no pertenecen al texto original, son para resaltar la idea.
30/12/11 21:43 50
Eliminado: 21/03/10 21:37
Tesis de jurisprudencia 198/2004. Aprobada por la Segunda Sala de este
Alto Tribunal, en sesin privada del tres de diciembre de dos mil cuatro.

Adicionalmente, resulta inobjetable que la autorizacin del Consejo Tcnico de los
esquemas y de la celebracin de contratos de prestacin de servicios de guarderas,
constituye el ejercicio de una facultad expresamente establecida en el artculo 203 de la
Ley del Seguro Social, que lleva a cabo ese rgano de Gobierno del Instituto Mexicano
del Seguro Social apreciando la oportunidad, el mrito o la conveniencia de dicho acto.

As, con estricto apego a lo que establece el artculo 203 de la Ley del Seguro Social el
Consejo Tcnico fij los medios, formas y condiciones en que se deba otorgar el
servicio de guarderas, cuyo seguro administra el Instituto Mexicano del Seguro Social,
conforme a lo establecido en la fraccin XXIX, apartado A, del artculo 123 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y su ley reglamentaria.

Es decir, el legislador dej, desde 1973, esta decisin enteramente al Consejo Tcnico,
con la nica limitante de ajustarse a la propia Ley que crea el Instituto Mexicano del
Seguro Social y a las dems normas legales y jurdicas que sean aplicables al caso.

Por otra parte, estos actos fueron llevados a cabo con oportunidad y mrito, es decir, se
realizaron en el momento necesario para cumplir con los fines que el Instituto Mexicano
del Seguro Social tiene encomendados. El mrito en este supuesto, implic un juicio de
valoracin a partir de 1983 para quin tiene encomendada la Administracin del Ramo
de Guarderas, a fin de que sus actos fuesen, como lo son, realmente beneficiosos.

Asimismo, debe quedar claro que este tipo de actos del Consejo Tcnico y de su
Director General, no generan vicios de legalidad, ya que de acuerdo con todo el marco
regulatorio que a continuacin analizamos, no existe ninguna causal que nos permita
tipificar al mrito, o sea, a la oportunidad en beneficio de miles de derechohabientes,
como causa de nulidad de dicho acto.

II. Marco constitucional y Jurdico que rige el Ramo de Guarderas,
del Seguro de Guarderas y Prestaciones Sociales.

El seguro de guarderas a cargo del Instituto Mexicano del Seguro Social tiene su
fundamento en el artculo 123, apartado A, fraccin XXIX, de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos

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Eliminado: 21/03/10 21:37
Por su parte, el sustento legal directo, lo encontramos en los artculos 171, de la Ley
Federal del Trabajo; as como 11, fraccin V, 201, 202, 203, 204, 205, 206, 207, 211,
212, 213, 237-A, 251, fracciones I, IV, VIII y XIII, y 264, fracciones III y XVII, de la Ley
del Seguro Social.

Asimismo, la prestacin del servicio de guarderas infantiles encuentra apoyo jurdico en
otras disposiciones reglamentarias establecidas en el Orden Jurdico Mexicano, al igual
que en los artculos 31, fracciones II y XVI, del Reglamento Interior del Instituto
Mexicano del Seguro Social y 1, del Reglamento para la Prestacin de los Servicios de
Guarderas y dems disposiciones que, conforme a la Ley, emita el Consejo Tcnico.

Para pronta referencia, a continuacin se transcriben las disposiciones referidas:

CONSTITUCIN POLTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Artculo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y
socialmente til; al efecto, se promovern la creacin de empleos y la
organizacin social de trabajo, conforme a la ley.

El Congreso de la Unin, sin contravenir a las bases siguientes deber
expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirn:

A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domsticos, artesanos y
de una manera general, todo contrato de trabajo:

XXIX. Es de utilidad pblica la Ley del Seguro Social, y ella
comprender seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesacin
involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de
guardera y cualquier otro encaminado a la proteccin y bienestar de
los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales
y sus familiares.

LEY FEDERAL DEL TRABAJO

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Eliminado: 21/03/10 21:37
Artculo 171.- Los servicios de guardera infantil se prestarn por el
Instituto Mexicano del Seguro Social, de conformidad con su Ley y
disposiciones reglamentarias.
19

LEY DEL SEGURO SOCIAL

Artculo 11. El rgimen obligatorio comprende los seguros de:

V. Guarderas y prestaciones sociales.

Artculo 201. El ramo de guarderas cubre el riesgo de no poder
proporcionar cuidados durante la jornada de trabajo a sus hijos en la
primera infancia, de la mujer trabajadora, del trabajador viudo o
divorciado o de aqul al que judicialmente se le hubiera confiado la
custodia de sus hijos, mediante el otorgamiento de las prestaciones
establecidas en este captulo.

Este beneficio se podr extender a los asegurados que por resolucin
judicial ejerzan la patria potestad y la custodia de un menor, siempre y
cuando estn vigentes en sus derechos ante el Instituto y no puedan
proporcionar la atencin y cuidados al menor.

El servicio de guardera se proporcionar en el turno matutino y
vespertino pudiendo tener acceso a alguno de estos turnos, el hijo del
trabajador cuya jornada de labores sea nocturna.

Artculo 202. Estas prestaciones deben proporcionarse atendiendo a
cuidar y fortalecer la salud del nio y su buen desarrollo futuro, as
como a la formacin de sentimientos de adhesin familiar y social, a la
adquisicin de conocimientos que promuevan la comprensin, el
empleo de la razn y de la imaginacin y a constituir hbitos higinicos
y de sana convivencia y cooperacin en el esfuerzo comn con
propsitos y metas comunes, todo ello de manera sencilla y acorde a
su edad y a la realidad social y con absoluto respeto a los elementos
formativos de estricta incumbencia familiar.

19
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Eliminado: 21/03/10 21:37
alimentacin, el cuidado de la salud, la educacin y la recreacin de
los menores a que se refiere el artculo 201. Sern proporcionados
por el Instituto, en los trminos de las disposiciones que al efecto
expida el Consejo Tcnico.
20

Artculo 204. Para otorgar la prestacin de los servicios de guardera,
el Instituto establecer instalaciones especiales, por zonas
convenientemente localizadas en relacin a los centros de trabajo y de
habitacin, y en las localidades donde opere el rgimen obligatorio.

Artculo 205. Las madres aseguradas, los viudos, divorciados o los
que judicialmente conserven la custodia de sus hijos, mientras no
contraigan nuevamente matrimonio o se unan en concubinato, tendrn
derecho a los servicios de guardera, durante las horas de su jornada
de trabajo, en la forma y trminos establecidos en esta Ley y en el
reglamento relativo.

El servicio de guarderas se proporcionar en el turno matutino y
vespertino, pudiendo tener acceso a alguno de estos turnos, el hijo del
trabajador cuya jornada de labores sea nocturna.

Artculo 206. Los servicios de guarderas se proporcionarn a los
menores a que se refiere el artculo 201 desde la edad de cuarenta y
tres das hasta que cumplan cuatro aos.

Artculo 207. Los asegurados a que se refiere esta Seccin tendrn
derecho al servicio a partir de que el trabajador sea dado de alta ante
el Instituto y cuando sean dados de baja en el rgimen obligatorio
conservarn durante las cuatro semanas posteriores a dicha baja, el
derecho a las prestaciones de este seguro.

Artculo 211. El monto de la prima para este seguro ser del uno por
ciento sobre el salario base de cotizacin. Para prestaciones sociales
solamente se podr destinar hasta el veinte por ciento de dicho
monto.

20
30/12/11 21:43 54
Eliminado: 21/03/10 21:37
Artculo 212. Los patrones cubrirn ntegramente la prima para el
financiamiento de las prestaciones de este captulo, esto
independientemente que tengan o no trabajadores de los sealados
en el artculo 201 a su servicio.

Artculo 213. El Instituto podr celebrar convenios de reversin de
cuotas o subrogacin de servicios, con los patrones que tengan
instaladas guarderas en sus empresas o establecimientos,
cuando renan los requisitos sealados en las disposiciones
relativas.
21

Artculo 237-A.- En aquellos lugares donde el Instituto no cuente con
instalaciones, a juicio del propio Instituto, para prestar los servicios de
salud que tiene encomendados, ste podr celebrar convenios con los
patrones del campo, para que stos otorguen a sus trabajadores las
prestaciones en especie correspondientes al Seguro de Enfermedades
y Maternidad a que se refiere la Seccin Segunda, Captulo IV, del
Ttulo Segundo de esta Ley, relativas a servicios mdicos y
hospitalarios, pudiendo convenirse en la reversin de una parte de la
cuota obrero patronal en proporcin a la naturaleza y cuanta de los
servicios otorgados, a travs de un esquema programado de
reembolsos, en los trminos que establezcan las reglas de carcter
general que para tal efecto expida el Consejo Tcnico.

Asimismo, en aquellos lugares donde el Instituto no cuente con
instalaciones, a juicio del propio Instituto, para prestar los servicios de
guardera que tiene encomendados, ste podr celebrar convenios
con los patrones del campo y organizaciones de trabajadores
eventuales del campo para la subrogacin de los servicios que
contempla el Ramo de Guarderas a que se refiere la Seccin Primera,
Captulo VII, del Ttulo Segundo, de esta Ley, en los trminos que
establezcan las reglas de carcter general que para tal efecto expida
el Consejo Tcnico.

En todo caso, los patrones del campo y las organizaciones a que se
refiere este artculo estarn obligados a proporcionar al Instituto los
informes y estadsticas que ste les exigiere y a sujetarse a las

21
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instrucciones, normas tcnicas, inspecciones y vigilancia prescritas por
el propio Instituto, en los trminos de las reglas de carcter general
que con respecto a los servicios mdicos y de guarderas expida el
Consejo Tcnico.

Artculo 251. El Instituto Mexicano del Seguro Social tiene las
facultades y atribuciones siguientes:

I. Administrar los seguros de riesgos de trabajo, enfermedades y
maternidad, invalidez y vida, guarderas y prestaciones sociales, salud
para la familia, adicionales y otros, as como prestar los servicios de
beneficio colectivo que seala esta Ley;

IV. En general, realizar toda clase de actos jurdicos necesarios
para cumplir con sus fines, as como aqullos que fueren necesarios
para la administracin de las finanzas institucionales;
22

VIII. Expedir lineamientos de observancia general para la
aplicacin para efectos administrativos de esta Ley;
23

XIII. Establecer los procedimientos para la inscripcin, cobro de cuotas
y otorgamiento de prestaciones;
24

Artculo 264. El Consejo Tcnico tendr las atribuciones siguientes;

III. Resolver sobre las operaciones del Instituto, exceptuando aquellas
que por su importancia ameriten acuerdo expreso de la Asamblea
General, de conformidad con lo que al respecto determine esta Ley y
el reglamento;

XVII. Las dems que sealen esta Ley y sus reglamentos.

REGLAMENTO INTERIOR DEL INSTITUTO MEXICANO DEL
SEGURO SOCIAL

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23
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Artculo 31. El Consejo Tcnico, adems de las atribuciones que le
confiere el artculo 264 de la Ley, tendr las siguientes:

II. Emitir las disposiciones de carcter general que fuesen necesarias
para la exacta observancia de la Ley;

XVI. Establecer, con sujecin a las disposiciones legales relativas, las
normas y bases para la adquisicin, arrendamientos y servicios; obras
pblicas y servicios relacionados con las mismas, as como para la
adquisicin, arrendamiento y enajenacin de inmuebles que el Instituto
requiera para la prestacin de sus servicios, con excepcin de
aquellos inmuebles que la Ley General de Bienes Nacionales
considere como del dominio pblico de la Federacin;

REGLAMENTO PARA LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS DE
GUARDERAS

Artculo 1.- Los servicios de guardera, establecidos en el Ttulo
Segundo, seccin primera del captulo VII de la Ley del Seguro Social,
se regirn por lo dispuesto en el presente Reglamento, as como por
las polticas y normas de orden tcnico, administrativo y mdico, que
dicte el Instituto Mexicano del Seguro Social.

A manera de antecedente, conviene sealar que la atribucin establecida en el artculo
203 de la Ley del Seguro Social que entr en vigor el 1 de julio de 1997, se encontraba
tambin prevista en el artculo 186 de la Ley del Seguro Social publicada en el Diario
Oficial de la Federacin el da 12 de marzo de 1973, con el siguiente texto:

alimentacin, el cuidado de la salud, la educacin y la recreacin de
los hijos de las trabajadoras aseguradas. Sern proporcionados por el
Instituto Mexicano del Seguro Social, en los trminos de las
disposiciones que al efecto expida el Consejo Tcnico.
25

Igualmente, el artculo 192 de esa Ley, vigente hasta el 30 de junio de 1997, estableca
que el Instituto Mexicano del Seguro Social podra celebrar convenios de reversin de
cuotas o subrogacin de servicios, con los patrones que tuvieran instaladas

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El subrayado no pertenece al texto original, es para resaltar la idea.
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guarderas en sus empresas o establecimientos, cuando reunieran los requisitos
sealados en las disposiciones relativas.

Asimismo, la Ley del Seguro Social, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 21
de diciembre de 1995, en vigor a partir del 1 de julio de 1997, en su artculo 213 repite
de manera literal lo establecido en el artculo 192 de la Ley anterior, al sealar que el
Instituto podr celebrar convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios,
con los patrones que tengan instaladas guarderas en sus empresas o
establecimientos, cuando renan los requisitos sealados en las disposiciones
relativas.

Dichas consideraciones son importantes, toda vez que la participacin de terceros en la
prestacin de este servicio !sin considerar patrones del campo o asociaciones de
trabajadores! no es exclusiva del perodo 2006-2009, sino que se remonta a 1983
cuando, por Acuerdo nmero 844/83 del 18 de mayo de ese ao, el H. Consejo Tcnico
aprob el denominado Esquema Participativo Anexo 3 que permiti la expansin del
servicio de guarderas mediante la contratacin de asociaciones civiles asesoradas
tcnicamente por el Instituto.

Este Consejo Tcnico aprueba la iniciacin del programa denominado
"Expansin del Servicio de Guarderas" que propone el C. Subdirector
General de Servicios Institucionales en su Oficio 396 de fecha 6 de
mayo de 1983, y acuerda que el citado Subdirector informe
semestralmente a este Cuerpo Colegiado sobre el avance del mismo,
sobre su costo-beneficio y sobre los resultados obtenidos con su
iniciacin, para que se determine sobre su continuidad".

El programa de expansin con las caractersticas mencionadas, fue ratificado al ao
siguiente por el H. Consejo Tcnico, segn Acuerdo nmero 2292/84 del 26 de
septiembre de 1984 Anexo 4.

Posteriormente, en el ao de 1988, el Consejo Tcnico determin implantar guarderas
de este ltimo esquema, en reas urbanas, lo que represent la consolidacin del
mismo como la alternativa para la expansin del servicio. En el documento denominado
Alianza Obrero Empresarial para el Fortalecimiento y Modernizacin de la Seguridad
Social, elaborado en 1995 por una comisin tripartita del H. Consejo Tcnico del
Instituto Mexicano del Seguro Social , en lo referente al Ramo de Guarderas, se
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reconoci que era necesario darle un nuevo impulso como premisa de justicia para las
mujeres trabajadoras.

De esta manera, el 4 de septiembre de 1995, mediante acuerdo 17.1, la entonces
Comisin Ejecutiva para la Reorganizacin Administrativa del Instituto Mexicano del
Seguro Social, aprob el Esquema de guardera denominado Vecinal Comunitario,
actualmente en operacin. Anexo 5.

Por otra parte, mediante reforma a la Ley del Seguro Social, publicada en el Diario
Oficial de la Federacin el 29 de abril de 2005, se introdujo la figura de la subrogacin
de guarderas en tratndose de patrones con trabajadores del campo, al sealar en su
artculo 237-A, que en aquellos lugares donde el Instituto Mexicano del Seguro Social
no contase con instalaciones, a juicio del propio Instituto, para prestar los servicios de
guardera que tiene encomendados, ste podr celebrar convenios con los patrones del
campo y organizaciones de trabajadores eventuales del campo para la subrogacin de
los servicios que contempla el Ramo de Guarderas a que se refiere la Seccin Primera,
Captulo VII, del Ttulo Segundo, de la propia Ley del Seguro Social, en los trminos
que establezcan las reglas de carcter general que para tal efecto expida el Consejo
Tcnico.

De lo anteriormente expuesto, resulta indudable que el Seguro Social, establecido
como un servicio pblico de carcter nacional por el legislador, se organiza, se
administra y se rige por la Ley del Seguro Social, reglamentaria de la fraccin XXIX, del
apartado A del artculo 123 constitucional y dems disposiciones legales y jurdicas que
le resulten aplicables, en trminos de dicha Ley.

Conforme a lo anterior, la prestacin de los servicios de guardera se puede llevar a
cabo, directamente, o bien, indirectamente, ya sea a travs de la subrogacin con
patrones cuando stos tengan instaladas guarderas en sus propias empresas o
establecimientos, o acudiendo a la colaboracin de un tercero, a travs de un contrato,
supuesto en el que el particular cobra el rol de colaborador de la administracin pblica
cuyo fundamento reside en la finalidad del inters pblico.

La conclusin anterior encuentra total sustento en el razonamiento lgico jurdico
siguiente:

A) El Congreso de la Unin conforme a lo preceptuado en el artculo 90
del Texto Constitucional, posee plenas facultades para especificar las
condiciones de acuerdo a las cuales las atribuciones de la
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Administracin Pblica Federal se distribuirn entre la administracin
centralizada y la paraestatal. Igualmente tiene facultades para
determinar las bases generales de creacin de las entidades
paraestatales.

B) Dentro de este contexto, podemos afirmar que el legislador hizo uso de
sus facultades consignadas en el artculo 73, fraccin XXX, de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para hacer
efectivas tales potestades legislativas y cumplir con los fines de la
descentralizacin de la Administracin Pblica Federal.

C) As, el Congreso de la Unin ejerci sus facultades implcitas para
conferir al Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del Seguro Social, la
atribucin para que fuese, ste, en su calidad de Administrador,
Representante Legal y rgano de Gobierno, el que dictase las
disposiciones con base en las que se deben prestar los servicios de
guardera infantil a que se refiere el artculo 201 de la Ley del Seguro
Social, lo que ha venido haciendo desde 1983.

D) En consecuencia, el rgano Legislativo dispone de plenas facultades
implcitas para conferir al Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del
Seguro Social, la atribucin para dictar las disposiciones con base en
las que ste debe prestar el servicio de guardera infantil, ya que de lo
contrario no se hara efectiva la facultad conferida expresamente al
legislador y se obstaculizara el objetivo que persigui el Poder Revisor
al establecer la descentralizacin de actividades propias de la
administracin paraestatal y, por ende, se impedira al Instituto
Mexicano del Seguro Social, como organizador y administrador del
Seguro Social, que comprende el Seguro de Guarderas y
Prestaciones Sociales ejercer a cabalidad sus funciones de
aseguradora pblica, funciones que en todo caso tienen como nico
objetivo el bien comn.

Bajo este razonamiento, el hecho de que el legislador haya dejado al Consejo Tcnico
la decisin de que los servicios de guardera infantil a cargo del Instituto Mexicano del
Seguro Social, se presten de acuerdo con las disposiciones que para tal efecto emita,
significa que no es necesario que deba existir en la misma Ley un dispositivo que
expresamente indique que el servicio de guarderas se pueda prestar directa o
indirectamente a travs de terceros.
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Lo anterior, en virtud de que est implcito que si el legislador dej expresamente al
Consejo Tcnico la determinacin, de dictar las disposiciones con base en las que se
debe prestar el servicio de guardera infantil, ambas formas directa o indirecta a travs
de terceros son igual de vlidas y no se excluyen una con la otra, sino que al contrario
se complementan.

Asimismo, cabe reiterar que la procedencia de que el servicio de guarderas, a cargo
del Instituto se preste conforme a las disposiciones que determine el Consejo Tcnico
no est limitada en forma alguna por la Ley del Seguro Social, ni por ningn otro
dispositivo legal o jurdico, es decir, estando definido que dicho servicio se preste de
acuerdo a lo que el rgano de Gobierno aludido decida, hace invlida la interpretacin
de que debe existir una disposicin expresa para que dicho servicio sea brindado con la
colaboracin de terceros no patrones, toda vez que, en atencin al principio de que
donde la ley no distingue, no cabe distinguir, salvo disposicin expresa en contrario,
que, como seal, no existe.

De hecho, una interpretacin en el sentido anotado por la Comisin en el informe
preliminar lo que hara es limitar, sin fundamento legal, las atribuciones del Consejo
Tcnico, otorgadas a ste de manera expresa por el legislador.

De esta forma, en el caso de los servicios mdicos el legislador dispuso que stos
pudiesen prestarse de manera indirecta porque en captulo IV, del Seguro de
Enfermedades y Maternidad, incluye disposicin expresa, concretamente, en el artculo
89, de la Ley del Seguro Social.

En tanto que, para el Ramo de Guarderas, del Seguro de Guarderas y Prestaciones
Sociales, determin, expresamente, que los servicios de guardera, a cargo del Instituto
Mexicano del Seguro Social, se proporcionen conforme a las disposiciones que al
efecto dicte el Consejo Tcnico del Instituto.

Determinaciones legislativas igual de vlidas y legales.

Por lo tanto, es perfectamente observable que el artculo 203 de la Ley del Seguro
Social no limita o prohbe al Instituto el prestar los servicios de guardera de manera
directa o indirecta. Simplemente la ley, en este caso, no hace distincin, como s lo
hace en el supuesto de los servicios mdicos, la interpretacin contraria implicara,
reitero, contravenir el principio general de derecho que establece que "donde la
ley no distingue no debe distinguirse, de ah, la inobjetable validez legal de la
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atribucin del Consejo Tcnico del Instituto, para emitir las disposiciones que permitan
la colaboracin de terceros en la prestacin del servicio de guarderas.

Sirve de apoyo a esta afirmacin, por analoga, la jurisprudencia siguiente:
Jurisprudencia
Materia(s): Comn
Novena poca
Instancia: Pleno
XI, Marzo de 2000
Tesis: P./J. 22/2000
Pgina: 24

DOCUMENTOS. SU OBJECIN PUEDE FORMULARSE ANTES O
EN EL MOMENTO DE LA CELEBRACIN DE LA AUDIENCIA
CONSTITUCIONAL. De una interpretacin sistemtica de lo que se
dispone en los artculos 151, 153 y 155 de la Ley de Amparo, y
atendiendo a los fines prcticos que caracterizan al juicio de garantas,
se llega a la conclusin de que si la prueba documental puede
presentarse con anterioridad a la audiencia constitucional, nada
impide que la objecin a una documental tambin pueda hacerse por
escrito antes de la referida audiencia y, por lo mismo, en este
supuesto, el Juez de Distrito no debe desechar dicha objecin bajo el
argumento de que no es el momento procesal oportuno para
formularla, sino que, en su caso, debe tener por manifestada la
objecin, sin perjuicio de hacer nuevamente relacin de ella en la
audiencia constitucional y tenerla por hecha en ese acto, o bien,
reservar el acuerdo correspondiente a la objecin para el momento de
la celebracin de la mencionada audiencia constitucional. Adems, si
el citado artculo 153 de dicho ordenamiento prev la posibilidad de
que una de las partes objete de falso un documento, sin indicar en qu
fase procesal puede hacerse, debe entenderse que la objecin puede
presentarse durante la celebracin de la audiencia constitucional, o
bien con anterioridad, ya que donde la ley no distingue, el juzgador
no tiene por qu hacerlo.
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Contradiccin de tesis 15/98. Entre las sustentadas por el Cuarto
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el
Primer Tribunal Colegiado del Dcimo Tercer Circuito. 4 de noviembre
de 1999. Unanimidad de ocho votos. Ausentes: presidente Genaro
David Gngora Pimentel, Humberto Romn Palacios y Juan N. Silva
Meza. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario:
Eduardo Ferrer Mac Gregor Poisot.
El Tribunal Pleno, en su sesin privada celebrada hoy veintinueve de
febrero en curso, aprob, con el nmero 22/2000, la tesis
jurisprudencial que antecede. Mxico, Distrito Federal, a veintinueve
de febrero de dos mil.

III. Definicin de la figura jurdica a utilizar para la colaboracin de
terceros, no patrones, en la prestacin del servicio de guarderas.

Tanto los convenios de subrogacin con terceros no patrones, en tratndose de
servicios mdicos, como con terceros no patrones en el caso de guarderas utilizados
estos ltimos hasta el ao de 2002, al no estar regulada en forma especfica su
contratacin y, en consecuencia, la adjudicacin de los instrumentos jurdicos
respectivos, caen en el supuesto establecido en la fraccin IX, del artculo 3, de la Ley
de Adquisiciones, Arrendamiento y Servicios del Sector Pblico.

Este criterio, ha sido sostenido por la Secretara de Contralora y Desarrollo
Administrativo, ratificado por el rgano Interno de Control en el IMSS, as como por la
hoy Secretara de la Funcin Pblica y por la Auditora Superior de la Federacin en
2002 y vigente hasta la fecha.

A fin de corroborar la certeza del criterio sealado en prrafos anteriores, el 15 de
noviembre de 2001, mediante Oficio nmero 09E1613200/02204, la entonces Titular
de la Coordinacin de Guarderas, dependiente de la Direccin de Prestaciones
Econmicas y Sociales del Instituto Mexicano del Seguro Social, solicit la opinin de la
Direccin General Adjunta de Normatividad de Adquisiciones y Servicios, de la
entonces Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, que es la autoridad
competente para interpretar la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Pblico, segn lo prev el artculo 7 del propio ordenamiento legal, respecto a si
la subrogacin de los servicios de guardera que realizaba este Instituto hasta esa
poca, estaba sujeta a los procedimientos establecidos en la citada Ley de
Adquisiciones, o bien, se trataba de un servicio regulado exclusivamente por la Ley del
Seguro Social y, en su caso, si estas contrataciones caeran en el supuesto de
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excepcin a la licitacin pblica contemplado en la fraccin III, del artculo 41, de la
mencionada Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico,
Anexo 6.

En respuesta, el Titular de la Direccin General Adjunta de Normatividad de
Adquisiciones y Servicios, de la entonces Secretara de Contralora y Desarrollo
Administrativo, emiti la opinin contenida en el Oficio UNAOPSPF/309/0.-1125/2001,
del 04 de diciembre de 2001, Anexo 7 concluyendo que la contratacin del servicio
de guarderas que lleva a cabo esa entidad con asociaciones y sociedades civiles,
en opinin de esta Direccin General Adjunta, se ubicara en el supuesto previsto
por el artculo 3, fraccin VIII de la LAASSP, y por lo tanto, su contratacin estara
sujeta a su mbito de aplicacin. En este tenor, los servicios en comento tendran
que contratarse mediante los procedimientos previstos por el artculo 26 de la
Ley de la materia, pudiendo ser bajo el supuesto de excepcin previsto en la fraccin
III del articulo 41 del citado ordenamiento legal a que alude en su comunicado, siempre
que las operaciones se sometan al dictamen del Comit de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios de esa entidad para los efectos del artculo 22, fraccin II
de la propia Ley.

De lo expuesto, se desprende que la entonces Secretara de Contralora y Desarrollo
Administrativo indic textualmente al Instituto que la contratacin del servicio de
guarderas que lleva a cabo esta entidad con asociaciones y sociedades civiles, en
opinin de esta Direccin General Adjunta, se ubicara en el supuesto previsto por el
artculo 3, fraccin VIII de la LAASSP vigente en aquel momento, que indicaba lo
siguiente:

Artculo 3.- Para los efectos de esta Ley, entre las adquisiciones,
arrendamientos y servicios, quedan comprendidos:

VIII. En general, los servicios de cualquier naturaleza cuya prestacin
genere una obligacin de pago para las dependencias y entidades,
cuyo procedimiento de contratacin no se encuentre regulado en
forma especfica por otras disposiciones legales.

Cabe mencionar que dicha fraccin fue reformada mediante Decreto publicado en el
Diario Oficial de la Federacin el 28 de mayo de 2009, y corresponde a la actual
fraccin IX, del mismo artculo 3, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Pblico:

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Artculo 3.- Para los efectos de esta Ley, entre las adquisiciones,
arrendamientos y servicios, quedan comprendidos:

IX. En general, los servicios de cualquier naturaleza cuya prestacin
genere una obligacin de pago para las dependencias y entidades,
salvo que la contratacin se encuentre regulada en forma especfica
por otras disposiciones legales. Corresponder a la Secretara de la
Funcin Pblica, a solicitud de la dependencia o entidad de que se
trate, determinar si un servicio se ubica en la hiptesis de esta
fraccin.

Por lo anterior, conforme a lo resuelto por la hoy Secretara de la Funcin Pblica, la
figura jurdica aplicable en este caso es la de un Contrato de Prestacin de Servicios.

A mayor abundamiento, la Direccin Jurdica, mediante oficio nmero 0952174000/625,
de fecha 7 de junio de 2002, formul nueva consulta a la Unidad de Normatividad de
Adquisiciones, Obras Pblicas y Patrimonio Federal, de la entonces Secretara de
Contralora y Desarrollo Administrativo, para que le confirmase la no aplicacin de la
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico a los esquemas
de Subrogacin de Servicios Mdicos y de Guarderas que la Ley del Seguro Social le
permite y regula al Instituto Mexicano del Seguro Social. Anexo 8.

Sobre el particular, la referida Unidad de Normatividad de Adquisiciones, Obras
Pblicas, Servicios y Patrimonio Federal, de la entonces Secretara de Contralora y
Desarrollo Administrativo, a travs del oficio nmero UNAOPSPF/309/AD/1077/2002
del 11 de noviembre de 2002, Anexo 9 remiti al Instituto el criterio formulado por la
Unidad de Asuntos Jurdicos de la propia dependencia, expuesta en el Oficio nmero
110-4632 del 16 de octubre de 2002, que se encuentra adjunta al Anexo citado
previamente, resolviendo que conforme lo establece el artculo 213 de la Ley del
Seguros Social, el IMSS se encuentra en aptitud de celebrar convenios de
subrogacin de servicios, con los patrones que tengan instaladas guarderas en
sus empresas o establecimientos, cuando renan los requisitos sealados en las
disposiciones relativas.

De este modo, del anlisis a los preceptos legales invocados, se advierte que los
servicios de guarderas que sean proporcionados por los patrones en sus empresas o
establecimientos, estara excluidos de la aplicacin de la LAASSP, merced a los
convenios de subrogacin que regula la Ley del Seguro Social.

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Por lo que en consecuencia, los servicios de guarderas, que pretenda contratar el
IMSS con personas que no renan la calidad de patrn en los trminos de la Ley
Federal del Trabajo, estaran sujetos a las disposiciones de la LAASSP.

De esta manera, conforme a dicha determinacin de la autoridad competente en sede
administrativa para la interpretacin de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Pblico, si los procedimientos de contratacin y adjudicacin de los
contratos respectivos de los servicios de guarderas estuviesen debidamente regulados
en la Ley del Seguro Social, no estaran sujetos a la mencionada Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, ya que de conformidad con lo previsto
por los artculos 1, fraccin IV y 3, fraccin VIII de la LAASSP, se encuentran sujetas a
las disposiciones del propio ordenamiento, las contrataciones de servicios de
cualquier naturaleza que realicen los organismos descentralizados, excepto los
servicios cuyo procedimiento de contratacin se encuentre regulado en forma
especfica por otras disposiciones legales.

Sobre el particular, baste recordar que la propia Comisin Investigadora, suscribe que
lo explicado deja ver que la ley no define ningn esquema sobre el cual deba
operar el seguro de guarderas ni prev normas que regulen la manera en cmo
se otorgue la prestacin, siendo sta precisamente la razn por la cual la entonces
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo ha considerado que legalmente la
contratacin de los servicios de guarderas (al igual que lo determin tratndose de los
servicios mdicos externos) estn sujetos a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Pblico.

Es ms, la Auditora Superior de la Federacin, formul en el ao 2001, una
observacin a la Jefatura de Prestaciones Econmicas y Sociales de la entonces
Delegacin No. 2 Noreste del Distrito Federal, recomendando que se instruyera a las
direcciones Jurdica y de Prestaciones Econmicas y Sociales, as como al Titular de la
Delegacin No. 2 Noreste, para que se presentase ante dicha Auditora Superior de la
Federacin una explicacin pormenorizada, con fundamentacin legal de las razones
por las cuales la subrogacin de servicios de guardera quedaba exceptuada de cumplir
con las disposiciones que prev la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
del Sector Pblico.

De igual manera, recomend que en tanto se aclarase de manera puntual esta situacin
de excepcin, se establecieran las medidas de operacin tendientes a ajustar dichos
servicios de subrogacin a las modalidades y requisitos que prevn los artculos 27, 42
y 48 del citado ordenamiento; y que el rgano Interno de Control de la Delegacin No.
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2 Noroeste, se cerciorase del acatamiento de las instrucciones, as como de la
observancia por la misma de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Pblico.

Como resultado de lo anterior, el entonces Titular de la Coordinacin Consultiva y de
Clasificacin de Empresas de la Direccin Jurdica, formul una amplia explicacin al
respecto al Titular de la Delegacin No. 2 Noreste del Distrito Federal, sin embargo,
concluy sealando que con objeto de una mayor seguridad jurdica, se haba sometido
a la consideracin de la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, el criterio
respectivo a fin de que no existiese duda de que los convenios de subrogacin de
servicio de guardera no estn regulados por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Pblico. Anexo 10.

Derivado de lo anterior, el entonces Titular de la Delegacin No. 2 Noreste del Distrito
Federal, remiti a la Auditora Superior de la Federacin mediante oficio nmero
3651993200/400, el entonces criterio interno de la Direccin Jurdica. Anexo 11.

No obstante, como lo seal ampliamente en prrafos anteriores, el resultado de dicha
consulta fue que los servicios de guarderas, que pretendiese contratar el Instituto
Mexicano del Seguro Social con personas que no reunieran la calidad de patrn en los
trminos de la Ley Federal del Trabajo, estn sujetos a las disposiciones de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico.

Es decir, el criterio tanto de la Auditora Superior de la Federacin, como de la
entonces Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, respecto de los
llamados convenios de subrogacin con terceros no patrones fue coincidente, en
el sentido de que stos quedan sujetos a las disposiciones de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, ya que su
verdadera naturaleza jurdica, independientemente de su denominacin, es la de
un contrato de prestacin de servicios, al no estar debidamente regulados en la
Ley del Seguro Social los procedimientos de contratacin, ni la adjudicacin de
los instrumentos jurdicos que de ellos derivan.

En este sentido, me permito llamar su atencin, Seor Ministro, respecto al hecho de
que conforme al artculo 277 G de la Ley del Seguro Social, el Instituto Mexicano del
Seguro Social debe aplicar las Leyes de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con
las Mismas y de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, en
los mismos trminos y condiciones que las dems entidades de la Administracin
Pblica Federal Paraestatal.
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Adicionalmente, es de puntualizar que conforme a las diversas resoluciones emitidas
por la entonces Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, segn lo
ordenado por la fraccin XVI, del artculo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Pblicos, stos estn impuestos a atender con
diligencia las instrucciones, requerimientos o resoluciones que reciban de la Secretara,
del contralor interno o de los titulares de las reas de auditora, de quejas y de
responsabilidades, conforme a la competencia de stos.

Tambin, no debe escapar a su apreciacin, Seora, que la Comisin Investigadora
hace una interpretacin de diversos textos legales, para concluir que la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley del Seguro Social y la Ley Federal del
Trabajo, disponen que los servicios de guardera nicamente pueden ser
proporcionados por el Instituto Mexicano del Seguro Social y, excepcionalmente, por los
patrones que celebren convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios.

En este caso, la interpretacin de la Comisin Investigadora confunde el quin, con
el cmo, ya que nunca ha estado a discusin que el Instituto sea el nico facultado
para administrar el Seguro de Guarderas y Prestaciones Sociales, lo que se tuvo que
dilucidar, es el hecho de que siendo el nico facultado para prestarlo, lo pudiese hacer
a travs de la contratacin de servicios.

Ms an, la Comisin Investigadora confunde severamente una funcin de Estado, con
la administracin de un seguro, uno de cuyos ramos cubre el riesgo de no poder
proporcionar cuidados durante la jornada de trabajo a sus hijos en la primera infancia,
de la mujer trabajadora, del trabajador viudo o divorciado o de aqul al que
judicialmente se le hubiera confiado la custodia de sus hijos, mediante el otorgamiento
de las prestaciones establecidas en este captulo.

Efectivamente, de conformidad con el artculo 123, apartado A, fraccin XXIX, de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, es de utilidad pblica la Ley del
Seguro Social y ella comprender seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesacin
involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicio de guardera y
cualquier otro encaminado a la proteccin y bienestar de los trabajadores, campesinos,
no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares.

La Ley del Seguro Social es de observancia general en toda la Repblica, en la forma y
trminos que la misma establece, sus disposiciones son de orden pblico y de inters
social. Asimismo, la seguridad social tiene por finalidad garantizar el derecho a la salud,
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la asistencia mdica, la proteccin de los medios de subsistencia y los servicios
sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, as como el otorgamiento de
una pensin que, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, ser
garantizada por el Estado.

El Seguro Social es el instrumento bsico de la seguridad social, establecido como un
servicio pblico de carcter nacional en los trminos de la Ley citada, sin perjuicio de
los sistemas instituidos por otros ordenamientos. La organizacin y administracin del
Seguro Social, en los trminos consignados en la Ley del Seguro Social, estn a cargo
del organismo pblico descentralizado de carcter federal- con personalidad jurdica y
patrimonio propios, de integracin operativa tripartita, en razn de que a la misma
concurren los sectores pblico (federal), social y privado, denominado Instituto
Mexicano del Seguro Social, el cual tiene tambin el carcter de organismo fiscal
autnomo.

El Seguro Social comprende el rgimen obligatorio y el rgimen voluntario, cubre las
contingencias y proporciona los servicios que se especifican a propsito de cada
rgimen particular, mediante prestaciones en especie y en dinero, en las formas y
condiciones previstas por la Ley del Seguro Social y sus reglamentos, no de acuerdo
con las leyes de carcter local de cada entidad federativa.

El rgimen obligatorio comprende los seguros de: Riesgos de trabajo; Enfermedades y
maternidad; Invalidez y vida; Retiro, cesanta en edad avanzada y vejez, y Guarderas
y prestaciones sociales.

Los servicios de este seguro se prestan en los trminos que establece el Consejo
Tcnico del Instituto, as como el Reglamento de Guarderas y dems disposiciones
legales y jurdicas aplicables.

Adicionalmente, como se seal, el Seguro Social en trminos del artculo 4, de la Ley
del Seguro Social, es un servicio pblico de carcter nacional y, como tal, debe
considerarse como una actividad general, uniforme, regular y continua, que realiza un
organismo pblico descentralizado. En este sentido, debe prestarse a todos los
derechohabientes, sin alteraciones de contenido, es decir, como est expresamente
regulado en las leyes que le sean aplicables y sus reglamentos, as como en las
condiciones preestablecidas por las normas jurdicas ajustables que lo rigen y sin
interrupciones.

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A ms de lo dicho, la Comisin Investigadora pierde de vista que la subrogacin de
servicios con reversin de cuotas, no es una forma excepcional de prestar el servicio,
es una forma ordinaria, simplemente que sta es a peticin del patrn y no obligatoria
para el Instituto.

De igual forma, tampoco considera, al hacer esta afirmacin, que los convenios
subrogacin de servicio con reversin de cuotas son de naturaleza fiscal, en tanto que
los contratos de prestacin de servicios con terceros, son de naturaleza administrativa.

Apoya esta importante distincin la tesis siguiente:

Registro No. 220358
Localizacin:
Octava poca
IX, Marzo de 1992
Pgina: 327
Tesis Aislada

TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIN, SALA REGIONAL DEL,
ES COMPETENTE PARA CONOCER DE LOS CONVENIOS DE
SUBROGACIN DE SERVICIOS, CELEBRADOS ENTRE EL
INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL E INSTITUCIONES
BANCARIAS. Es competencia de la Sala Regional del Tribunal Fiscal
de la Federacin, conocer respecto de la interpretacin a las clusulas
del convenio celebrado entre el Instituto Mexicano del Seguro Social y
las instituciones bancarias, relativo a la subrogacin de servicios y
"adeudum", porque en l se establecen las bases para emitir la
liquidacin de una obligacin fiscal a cargo de uno de los convenientes
y la forma de enterarlo al organismo fiscal autnomo, por tanto, dicho
convenio es de carcter eminentemente fiscal, porque si con tal
motivo del convenio, el organismo fiscal autnomo mediante
resolucin definitiva fij en cantidad lquida la obligacin fiscal a cargo
de la institucin bancaria, consistente en el pago de cuotas obrero
patronales, resulta indudable que ello es de la competencia de la Sala
Regional responsable, para conocer del juicio de nulidad, porque en
esa resolucin se interpret y aplic el convenio, y por ende encuadra
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dentro de los supuestos previstos por el artculo 23, fraccin I, de la
Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin.
27

PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL QUINTO CIRCUITO.
Amparo directo 262/91. Banco de Crdito Rural del Pacfico. 5 de
septiembre de 1991. Unanimidad de votos. Ponente: Juan Manuel
Arredondo Elas. Secretario: Javier Cardoso Chvez.
Sostiene la misma tesis:
Amparo directo 241/91. Banco de Mxico, Sucursal Mexicali, B.C. 19
de noviembre de 1991. Unanimidad de votos. Ponente: Jos Enrique
Moya Chvez. Secretario: Francisco Ral Mndez Vega.
Nota: Por ejecutoria de fecha 19 de abril de 2002, la Segunda Sala
declar inexistente la contradiccin de tesis 122/2001-SS en que
particip el presente criterio.

Asimismo, la propia Comisin Investigadora seala en su Informe, que en el artculo
213 de la Ley del Seguro Social se prev la posibilidad de que el Instituto celebre
convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios con los patrones, pues
dispone que el Instituto podr celebrar convenios de reversin de cuotas o subrogacin
de servicios, con los patrones que tengan instaladas guarderas en sus empresas o
establecimientos, cuando renan los requisitos sealados en las disposiciones
relativas.
28

Es decir, la propia Comisin reconoce que este es un esquema potestativo tanto para
el patrn como para el Instituto, de ah, que el Consejo Tcnico en uso de sus
facultades haya dispuesto el diseo de otros esquemas.

Aqu, con su permiso, Seor Ministro, deseo llamar su atencin en el hecho de que, en
el Dictamen que sobre la Ley del Seguro Social formulara en su momento la Cmara de
Senadores, seala con toda puntualidad que:

En el rubro de guarderas se crea un nuevo seguro de guarderas y
prestaciones sociales, ya que dicho servicio se ampla al trabajador
varn que sea viudo o divorciado, que conserve la custodia de los
hijos y que no est en posibilidad de proporcionarles cuidados durante
su jornada de trabajo en la primera infancia. Se prev, adems, dar
impulso al actual modelo de guarderas participativas. Anexo 12.

27
28
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Si las interpretaciones de la Comisin Investigadora, las asumisemos como ciertas
se llegara al absurdo de que cada patrn hubiese tenido que instalar desde 1983 en su
propia empresa o establecimiento una guardera, ante la imposibilidad fsica y
financiera del Instituto para hacerlo con recursos propios.

Apoya esta afirmacin, por analoga, la siguiente tesis:

Registro No. 249275
Localizacin:
Sptima poca
181-186 Sexta Parte
Pgina: 188
Tesis Aislada

SEGURO SOCIAL, GUARDERAS DEL. LUGAR DE SU
ESTABLECIMIENTO. No es verdad que la obligacin del pago de las
cuotas relativas a la rama de guarderas sea correlativa al
establecimiento del servicio en la circunscripcin exacta donde se
encuentra el centro de trabajo de la empresa que deba cubrir las
cuotas por ese concepto, dado que la Ley del Seguro Social no
dispone que as deba ser, sino que en su artculo 187 nicamente
prev que para otorgar la prestacin de los servicios de guardera el
instituto establecer instalaciones especiales, por zonas
convenientemente localizadas en relacin a los centros de trabajo y de
habitacin, y en las localidades donde opere el rgimen obligatorio del
seguro social, es decir, nicamente tomar en cuenta la zona y no el
lugar exacto de la ubicacin de cada empresa obligada a cubrir la
cuota por ese concepto, pues de ser as el instituto tendra la
obligacin de establecer una guardera por cada empresa.

TRIBUNAL COLEGIADO DEL OCTAVO CIRCUITO.
Amparo directo 149/84. Regio Gas Lerdo, S.A. 18 de mayo de 1984.
Unanimidad de votos. Ponente: Gabriel Santos Ayala. Secretaria:
Martha G. Ortiz Polanco.
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Nota: En el Informe de 1984, la tesis aparece bajo el rubro
"GUARDERAS DEL SEGURO SOCIAL. LUGAR DE SU
ESTABLECIMIENTO.".
Genealoga:
Informe 1984, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis
12, pgina 422.

De tal suerte, que con base en las resoluciones de la autoridad administrativa
competente para interpretar la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Pblico, segn lo prev el artculo 7 del propio ordenamiento legal, con el criterio
sustentado por la Auditora Superior de la Federacin, y con fundamento, entre otros,
en lo dispuesto en los artculos 203, 251, fracciones IV y VIII, y 264, fracciones III y
XVII, as como 277 F, de la Ley del Seguro Social, dicho rgano de Gobierno del
Instituto Mexicano del Seguro Social dict los acuerdos 602/2002 del 13 de noviembre
de 2002; 298/2003 del 27 de agosto de 2003, 127/2006 del 29 de marzo de 2006,
160708/160.P.DF y DPES del 16 de julio de 2008, y 091209/292.P.DPES del 9 de
diciembre de 2009, Anexos 13, 14, 15, 16 y 17 por los que se autoriz la colaboracin
de terceros en el servicio de guarderas, por medio de contratos de prestacin de
servicios plurianuales celebrados, en trminos de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico.

De lo hasta aqu expuesto, sin duda alguna, se desprende que el Consejo Tcnico y el
Instituto Mexicano del Seguro Social, cuentan con las atribuciones legales,
reglamentarias y administrativas necesarias para expedir las disposiciones conforme a
las cuales se autorice la colaboracin de asociaciones y sociedades civiles en el
servicio de guarderas, a travs de contratos de prestacin de servicios, conforme a lo
previsto en la Ley del Seguro Social y dems disposiciones reglamentarias, incluyendo
aqullas que al efecto expida el propio Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del
Seguro Social, con base en lo determinado en los artculos 123, apartado A, fraccin
XXIX, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; 171, de la Ley
Federal del Trabajo; 11, fraccin V, 201 al 207, 213, 237-A, 251, fracciones I, IV, VIII y
XIII, y 264, fracciones III y XVII, de la Ley del Seguro Social; 31, fracciones II y XVI, del
Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social y 1, del Reglamento para
la Prestacin de los Servicios de Guarderas, todo ello, correlacionado con lo dispuesto
por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, la fraccin
XVI, del artculo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Pblicos y los criterios sustentados por los rganos fiscalizadores
administrativo y legislativo.

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Finalmente, su Seora, he de dejar sentado que, ante el reciente cambio de criterio de
la Auditora Superior de la Federacin, al revisar la Cuenta Pblica del ejercicio 2008,
respecto a que los contratos de prestacin de servicios, antes convenios de
subrogacin, no pueden celebrarse al amparo de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, cuando en el ao 2001, seal lo
contrario, esta interpretacin de la Comisin Investigadora, deja en total estado de
indefensin a todos los servidores pblicos que han participado desde hace
muchsimos aos en su otorgamiento, ya que al final la que tendra que resolver, en
ltima instancia esta situacin, sera la propia Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
dentro de la facultad formalmente jurisdiccional, razn por la que el segundo prrafo del
artculo 97 de la Constitucin constrie a la misma, nicamente a la averiguacin de
algn hecho o hechos que constituyan una grave violacin de alguna garanta
individual.

IV. Facultades legales para la formalizacin por parte del Director
General, de los contratos de prestacin de servicios de guarderas
autorizados por el Consejo Tcnico.

La intervencin del suscrito como Director General, en la formalizacin de los
respectivos instrumentos jurdicos, tiene sustento en lo dispuesto en los artculos 268,
fracciones II, III, IX y XII, y 277 F, de la Ley del Seguro Social, y 66, fracciones I, V y
XVI, del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, que para pronta
referencia se transcriben a continuacin:

LEY DEL SEGURO SOCIAL

Artculo 268. El Director General tendr las siguientes atribuciones:

II. Ejecutar los acuerdos del propio Consejo;
29

III. Representar legalmente al Instituto, con todas las facultades que
corresponden a los mandatarios generales para pleitos y
cobranzas, actos de administracin y de dominio, y las
especiales que requieran clusula especial conforme al Cdigo
Civil Federal o cualesquiera otra ley, as como ante todas las
autoridades.

29
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IX. Realizar toda clase de actos jurdicos necesarios para
cumplir con los fines del Instituto;
30

XII. Las dems que sealen las disposiciones de esta Ley y sus
reglamentos.

Artculo 277 F. En casos debidamente justificados, el Consejo
Tcnico podr autorizar que el Instituto celebre contratos
plurianuales de obras pblicas, adquisiciones, arrendamientos o
servicios durante el ejercicio fiscal, siempre que:

I. Justifiquen que su celebracin representa ventajas econmicas o
que sus trminos o condiciones son ms favorables,
considerando en su caso, la vigencia de las patentes de los
bienes a adquirir;

II. Justifiquen el plazo de la contratacin y que el mismo no afectar
negativamente la competencia econmica en el sector de que se
trate;

III. Identifiquen el gasto corriente o de inversin correspondiente, y

IV. Desglosen el gasto a precios del ao tanto para el ejercicio fiscal
correspondiente, como para los subsecuentes.

De dichas contrataciones se deber dar cuenta previamente a la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. El Instituto no podr
celebrar nuevos contratos de ese tipo si, en el criterio razonado y
fundado de esa dependencia, los ingresos del Instituto no son
suficientes en los ejercicios subsecuentes, para cubrir los
compromisos relativos.

Los contratos plurianuales sern formalizados por los servidores
pblicos que establezca su Reglamento Interior.

En el caso de aquellos contratos cuya prestacin genere una
obligacin de pago para el Instituto igual o mayor a 190,150 veces el

30
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salario mnimo general vigente para el Distrito Federal en alguno de
sus aos de vigencia, stos debern ser suscritos, de forma
indelegable, por el Director General del Instituto.

El Instituto deber informar a la Secretara de la Funcin Pblica sobre
la celebracin de los contratos a que se refiere este artculo, dentro de
los 30 das posteriores a su formalizacin.
(TEXTO VIGENTE A PARTIR DEL 17 DE ENERO DE 2009)

REGLAMENTO INTERIOR DEL
INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL

Artculo 66. El Director General tendr adems de las atribuciones
que le confiere el artculo 268 de la Ley, las facultades siguientes:

I. Representar legalmente al Instituto como persona moral con
todas las facultades que corresponden a los mandatarios
generales para pleitos y cobranzas, actos de administracin y de
dominio y las especiales que requieran clusula especial
conforme al Cdigo Civil Federal incluyendo la facultad expresa
para conciliar ante las Juntas de Conciliacin y Arbitraje;

V. Ejecutar los acuerdos y resoluciones del Consejo Tcnico y, en
su caso, informar de los resultados;

XVI. Las dems que le confieran la Ley, sus reglamentos y los
acuerdos del Consejo Tcnico.

El Director General podr delegar cualquiera de sus facultades en
otros servidores pblicos del Instituto, sin perjuicio de ejercerlas
directamente, con excepcin de aquellas que por disposicin legal
expresa o determinacin de la Asamblea General le correspondan
exclusivamente. Para tales efectos, el Director General podr otorgar
poderes generales y especiales con las facultades que le competan,
entre ellas las que requieran autorizacin o clusula especial, as
como sustituirlos y revocarlos.

Cabe mencionar que el texto del artculo 277 F, de la Ley del Seguro Social, vigente
desde el 21 de diciembre de 2001 y hasta el 16 de enero de 2009, era el siguiente:
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Artculo 277 F. En casos debidamente justificados, el Consejo
Tcnico podr autorizar que el Instituto celebre, por conducto del
Director General y bajo su responsabilidad, contratos de obra pblica,
adquisiciones o de otra ndole que rebasen las asignaciones
presupuestarias aprobadas para el ao, pero en estos casos los
compromisos excedentes no cubiertos quedarn sujetos, para los
fines de su ejecucin y pago, a la disponibilidad presupuestaria de los
aos subsecuentes.

De dichas contrataciones se deber dar cuenta previamente a la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y el Instituto no podr
celebrar nuevos contratos de ese tipo, si en el criterio razonado y
fundado de esa dependencia, los ingresos del Instituto no sean
suficientes en los ejercicios subsecuentes, para cubrir los
compromisos relativos.

En este sentido, la obligacin del Director General a que se refera el citado artculo 277
F, de la Ley del Seguro Social vigente en el momento de celebrarse los contratos
sealados, se circunscriba a la formalizacin del instrumento jurdico y, en su caso, al
convenio modificatorio, acto que por virtud de dicha disposicin no poda delegar en
ningn otro servidor pblico del Instituto.

A partir del 17 de enero de 2009, con la reforma al artculo 277 F de la Ley del Seguro
Social, en la actualidad el Director General slo tiene la obligacin legal de formalizar
los contratos plurianuales, cuando stos en alguno de los aos de vigencia del
instrumento legal respectivo, generen una obligacin de pago para el Instituto que sea
igual o superior a 190,150 veces el salario mnimo general vigente para el Distrito
Federal que en el presente ao, equivalen a $10926,019.00 (Diez Millones,
Novecientos Veintisis Mil, Diecinueve Pesos 00/100 M.N.).

De lo anterior se desprende que el suscrito, en mi carcter de Director General del
Instituto Mexicano del Seguro Social, firm los contratos para la prestacin de los
servicios de guardera, en cumplimiento a las disposiciones que emiti el Consejo
Tcnico a travs de los acuerdos sealados, tal y como ordena la Ley del Seguro Social
y el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social en los artculos
transcritos previamente, as como con base en lo determinado en los artculos 171, de
la Ley Federal del Trabajo; 203, 251, fracciones I, IV, VIII y XIII, 264, fracciones III y
XVII, y 277 F, de la Ley del Seguro Social; 31, fracciones II y XVI, del Reglamento
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Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, y 1, del Reglamento para la Prestacin
de los Servicios de Guarderas, todo ello correlacionado con lo dispuesto por la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, la fraccin XVI, del
artculo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Pblicos y los criterios sustentados por los rganos fiscalizadores administrativo y
legislativo.

QUED PROBADA LA HIPTESIS DE QUE EN EL OTORGAMIENTO DE LOS
CONTRATOS, OPERACIN Y VIGILANCIA O SUPERVISIN DE LAS GUARDERAS
EXISTE UN DESORDEN GENERALIZADO.

Conforme al primer prrafo de la conclusin Tercera, del Informe Preliminar de la
Comisin Investigadora, segn ella, qued probada la hiptesis de que en el
otorgamiento de los contratos, operacin y vigilancia o supervisin de las guarderas
existe un desorden generalizado.

Al respecto, es indispensable hacer a Usted, su Seora, las observaciones siguientes:

El Informe Preliminar asume un Criterio documental de todo o nada. Es decir, asume
que si una guardera incumple con alguno de los documentos solicitados, el Informe la
clasifica como irregular. En efecto, es importante cumplir con la normatividad que la
propia autoridad establece, pero tambin es indispensable considerar el equilibrio que
debe prevalecer entre continuidad del servicio y cumplimiento de la norma.

As, por ejemplo, la tabla de la pgina 111 concluye que el 99% de los establecimientos
son irregulares ya que carecen de uno o ms de los documentos solicitados. Sin
embargo, las implicaciones de carecer de un documento que acredite el pago de
impuestos federales son distintas de las de no poseer un dictamen de estabilidad
estructural del inmueble. Es decir, el informe citado no pondera el valor de cada
documento ni presenta esta informacin desagregada, de manera que permita arribar a
una conclusin fundadamente vlida, adems el hecho de que en algunos expedientes
falte uno o ms documentos, no corresponde al concepto de desorden generalizado en
trminos de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin que conlleve
a la violacin grave de las garantas individuales.

De igual forma, el Reporte asume, errneamente, que la omisin de la entrega de un
documento a la Comisin Investigadora necesariamente implica la inexistencia de
ste. No obstante, dicha Comisin revis nicamente al expediente legal del sistema de
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guarderas del Instituto Mexicano del Seguro Social, mas no a los expedientes
administrativos, ni aquellos en averiguacin previa o proceso penal, que incluyen
mucho mayor informacin.

La siguiente tabla, elaborada con informacin de los expedientes administrativos del
Instituto, presenta el porcentaje de cumplimiento desagregado para cada uno de los
documentos requeridos para la adjudicacin de un contrato.

Es importante mencionar que el Informe Preliminar de la Comisin Investigadora,
seala que uno de los documentos requeridos es la Certificacin Tcnica del Inmueble
para Guardera, sin embargo, este documento nicamente fue requerido para las
guarderas contratadas en 2003, lo que explica su bajo porcentaje de cumplimiento.

El resto de los documentos son presentados con un 96.5% de cumplimiento en
promedio, lo que evidentemente contradice la conclusin de la Comisin Investigadora
sobre 99% de incumplimiento.

Documentacin para Adjudicacin de
Contratos
Si No Vacas
Constancia del Art. 50 de la LAASSP 96.8% 2.8% 0.3%
Carta manifestacin del Art 32-D del CFF 97.4% 2.2% 0.4%
Registro patronal ante el IMSS 98.2% 0.9% 0.9%
Plano Arquitectnico 98.8% 0.3% 0.9%
Dictamen de estabilidad estructural 95.5% 2.8% 1.6%
Licencia de uso de suelo 97.2% 2.0% 0.8%
Licencia de funcionamiento comercial 89.9% 7.8% 2.3%
Documento que acredite la posesin o
propiedad del inmueble
98.0% 1.0% 0.9%
Licencia sanitaria o su equivalente 97.1% 1.6% 1.4%
Certificacin Tcnica del Inmueble 34.2% 20.9% 44.9%
Promedio de cumplimiento
(excluye Certificacin Tcnica del Inmueble)
96.5% 2.4% 1.1%

Por otra parte, el Informe Preliminar destaca que el 69% de las guarderas son visitadas
menos de 6 veces al ao, mnimo que exige la norma. A pesar de ello, no desagrega
estos valores, por ejemplo reflejando el nmero de establecimientos que fueron
visitados 5 veces al ao, quiz con una omisin por la emergencia sanitaria del mes de
mayo. Cifras de los expedientes administrativos del Instituto Mexicano del Seguro
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Social, revelan que casi 60% de las guarderas fueron visitadas 5 veces o ms durante
2009.

Adems, dicho Informe es selectivo porque presenta una lectura sesgada de las cifras,
resaltando las debilidades del sistema y omitiendo sus fortalezas. Por ejemplo, la
revisin documental seala que la mayora de los establecimientos S cumplen con:

! Licencia o permiso de uso de suelo municipal (67%)
! Informe estadstico mensual (87%)
! Comentarios positivos en la encuesta a padres de familia (87%)
! Supervisin de operacin y servicios del IMSS (88%)

Adicionalmente, la inspeccin ocular presenta datos reveladores sobre el buen
funcionamiento del sistema de guarderas. Las tablas de las pginas 134 a 140 indican
que la mayora de los establecimientos S cumplen con:

! Detectores de humo funcionando (91.3%)
! Extinguidores con carga vigente (94.6%)
! Luces de emergencia funcionando (96.6%)
! Rutas de evacuacin (100%)
! Realiza simulacros (94.7%)
! Salidas de emergencia funcionando (96.7%)
! Salidas de emergencia de empuje hacia fuera (86%)
! Alarma sonora funcionando (99.3%)
! Instalaciones elctricas en buen estado (97.4%)
! En promedio existen ms lugares permitidos por el contrato que nios presentes
en las guarderas (ocupacin de 65%)

Adems, utiliza, errneamente, cuatro criterios para presentar las cifras a saber:

1. La metodologa para definir el porcentaje de establecimientos que no cumple
con la norma excluye aquellos casos en los que la norma no es aplicable, ya
sea porque la guardera no haya comenzado a operar, porque se tratara de
un contrato anual que no requiere revisiones peridicas o porque el
documento no fuera exigido por el municipio. Esta metodologa provee una
lectura errnea de los datos. Para exponer ms claramente esta
interpretacin consideremos el siguiente caso hipottico sobre la posesin de
una licencia municipal:
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Frecuencia Porcentaje
NO 1 100%
SI 0 0%
Total 1* 100%

* No se contabilizaron 99 casos en los que no aplica la licencia municipal

El Informe Preliminar seala que el 100% de las guarderas incumplen, lo
cual es evidentemente errneo. nicamente 1 de las 100 guarderas
incumple. Esta metodologa es utilizada a lo largo de todo el Reporte, lo que
incorrectamente magnifica los resultados negativos de la investigacin,
especialmente al presentar datos en trminos de mayoras.

Tal es el caso de la licencia de funcionamiento municipal vigente (pgina 113
del Reporte), en el que se argumenta que la mayora de los establecimientos
no cuenta con este documento. Sin embargo, al incluir en el total los casos
en los que no aplica esta licencia, encontramos que los establecimientos que
incumplen en realidad son una minora.

2. El reporte formula conclusiones con base en cifras previas al accidente, a
pesar de esta circunstancia, habla de un desorden generalizado actual. Al
analizar las cifras actualizadas resulta que el desorden es an menos
generalizado.

3. La muestra estadstica para la revisin ocular (160 guarderas), sugerida por
peritos matemticos de la UNAM, nicamente incluy las guarderas ubicadas
dentro de un radio de 50 km a la redonda de la residencia de los jueces de
distrito para facilitar su inspeccin. Esta restriccin podra generar un serio
problema de sesgo de los resultados.

4. En el caso de supervisiones, la Comisin Investigadora asume errneamente
un mal seguimiento en las mismas si en la visita posterior no queda asentada
que la observacin fue subsanada. Sin embargo, el criterio de seguimiento
del Instituto mexicano del Seguro Social es distinto: si la observacin fue
subsanada, desaparece del acta posterior.

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No debe pasar desapercibido, Seor Ministro, que el Informe Preliminar es
desarticulado, pues basa su conclusin en la revisin documental, menospreciando los
resultados hasta cierto punto positivos de la inspeccin ocular, as como los resultados
positivos de la Encuesta Nacional de Guarderas levantada en junio de 2009 en 511
guarderas a 10,333 padres de familia, que revelan que 97% de la los encuestados se
sentan muy satisfecha o satisfecha con el servicio.

El propio Informe Preliminar seala en sus pginas 377 y 378 que:

(!) La supervisin que ejerce el Instituto Mexicano del Seguro Social
(!) se cumple en el 88.7% del universo, porcentaje que equivale a
1,298 guarderas (!)

En suma, el Informe Preliminar tiene un severo sesgo de interpretacin. Una lectura
objetiva del documento refleja incumplimientos que deben ser atendidos a la brevedad,
pero tambin presenta elementos que acreditan el orden y la madurez del sistema.

En el caso concreto de la Guardera ABC, se debe destacar lo siguiente:

Documento para la Adjudicacin del contrato: La guardera contaba con 8 de los 10
documentos solicitados. Careca de la certificacin tcnica del inmueble para guardera
y de la licencia comercial.

Supervisin de operacin: El Reporte seala en su pgina 306 que:

(!) En cuanto a la supervisin de operaciones llevada a cabo por
el instituto, tenemos que se visitaba bimestralmente! con 6 visitas
en 2007, 7 en 2008 y 3 en 2009 (!)

Los reportes de las supervisiones sealan que se presentaban algunas anomalas,
como carencias en cuestiones de fomento a la salud, de alimentacin y desarrollo
educativo.
Sobre cuestiones de seguridad, un oficio de 2005 solicita a la guardera ABC la
instalacin de salidas de emergencia con puertas de barra de empuje abatible hacia el
exterior y sustituir algunos plafones por material no combustible.

En una supervisin de abril de 2006 se indica que dos extintores carecen de carga
vigente. Sin embargo en una supervisin posterior, de octubre de 2006, se hizo constar
que el inmueble contaba con extintores y salidas de emergencia. En una inspeccin de
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ese mismo ao se demostr que 157 de 169 conceptos se encontraron en estado
adecuado, equivalente a 92% de cumplimiento.

En cuestiones de seguridad no se advirtieron carencias en la ltima supervisin del 26
de mayo de 2009. El inmueble obtuvo dictmenes favorables de instalaciones
elctricas, de gas y de equipo para prevencin de incendios, adems de que existe una
constancia de por lo menos un simulacro. La guardera ABC contaba con dictmenes
aprobatorios de seguridad del Departamento de Bomberos (junio de 2006) y de la
Unidad de Proteccin Civil del Municipio de Hermosillo (octubre de 2007).

Inmuebles contiguos y aledaos

Los magistrados investigadores identificaron 2 inmuebles contiguos a la guardera (una
bodega y una llantera) y un inmueble aledao (una gasolinera), cuyas caractersticas
segn el propio informe son las siguientes:

Gasolinera: Su instalacin no viol ninguna disposicin administrativa ya que se
encontraba a una distancia de 43 metros de la guardera. La regulacin aplicable en la
fecha de inicio de operaciones de la gasolinera estableca una distancia mnima de 15
metros entre una bomba despachadora y un centro de concentracin masiva (pg.
283).

Llantera: El establecimiento contaba con licencia de uso de suelo para este propsito.

Bodega: Su instalacin ocurri despus del inicio de operaciones de la guardera. No
se encontraron antecedentes de solicitudes de los propietarios para la obtencin de
licencia de uso de suelo, ni antecedentes de visitas de verificacin de la Unidad de
Proteccin Civil municipal.

Segn el contrato de arrendamiento la bodega solo poda ocuparse para el resguardo
de placas de circulacin de la direccin general de recaudacin del gobierno estatal. Sin
embargo, adems de las placas se almacenaban al menos 3 automviles,
documentacin de dependencias de la Secretara de Hacienda del Gobierno del Estado
de Sonora, sillas de madera y escritorios, equivalente a ms de 5 mil kg de slidos
combustibles. As, el grado de riesgo de la bodega se clasifica como alto.

Al 5 de junio de 2009 se encontraban adscritos a este inmueble 3 empleados del
Gobierno del Estado, as como 5 personas ms. De esto se concluye que se trataba de
un centro de trabajo. La bodega deba tener en sus instalaciones equipo contra
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incendio, respecto a lo cual no existe constancia alguna. La bodega no tena
extinguidores ni sistemas contra incendios como rociadores o aspersores de agua.

Debo hacer notar, su Seora, que el propio Informe Preliminar concluye que:

(!) Era competencia exclusiva de las autoridades estatales vigilar el cumplimiento de
la regulacin en materia de proteccin civil tanto estatal como federal en el inmueble
que ocupaba la bodega (!)

En tal virtud, no queda comprobada debida y claramente la conclusin del desorden
generalizado, al amparo de lo antes expresado, como manifiesta la Comisin
Investigadora, en el multicitado Informe Preliminar.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, a Usted Ministro Dictaminador, solicito, con
todo respeto, lo siguiente:

PRIMERO.- Tener por presentadas las manifestaciones del suscrito en tiempo y forma,
contenidas en el presente ocurso.

SEGUNDO.- Tener por presentados los documentos y elementos que sustentan las
manifestaciones del suscrito a que se refiere el petitorio anterior.

TERCERO.- Tener por reconocida la personalidad con que acto en el presente asunto.

CUARTO.- En su momento procesal oportuno, dictaminar que el suscrito, no se
encuentra involucrado en la violacin de garantas a que se refiere el Informe Preliminar
de la Facultad de Investigacin 1/2009.

PROTESTO LO NECESARIO
Mxico, D.F. a 31 de marzo de 2010.

MANIFESTACIONES DE JMH AL INFORME PRELIMINAR GUARDERÍA ABC 19032010 REVISADA Por JMH

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Juan Molinar Horcasitas 30/12/11 21:43

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