Apuntes Bolivar Ruiz

BOLIVAR RUIZ ADAROS. Apuntes Ley de Bases del Ambiente.
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APUNTES

MAGISTER EN GESTION AMBIENTAL
Tpicos en Polticas Ambientales
MARCO REGULATORIO

UNIVERSIDAD DEL DESARROLLO

BOLIVAR RUIZ ADAROS

Concepcin, Abril de 2005

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INDICE

1.- Palabras Preliminares

2.- La situacin ambiental antes de 1994.-

2.1.- El Derecho Ambiental en el mundo. Las tendencias del nuevo
Derecho Internacional Ambiental.

2.2.- El Derecho Ambiental Chileno antes de 1994.-

2.3.- La Institucionalidad Ambiental.

3.- La Ley de Bases del Medio Ambiente.

2.1.- El porqu de la Ley de Bases.-

2.2.- Los principales aportes de la Ley de Bases.

4.- Principios para una Poltica Ambiental del Estado.

5.- Una Institucionalidad Ambiental : La CONAMA.

5.1.- La Conama, organizacin.

5.2.- La Conama, funciones.

5.3.- Las COREMAS.

5.4.- La Participacin Ciudadana.

6.- La responsabilidad por dao ambiental.

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7.- Los Instrumentos de Gestin Ambiental. Generalidades.

7.1.- Educacin Ambiental.

7.2.- Fondo de Proteccin Ambiental.

7.3.- El Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas.

7.4.- Normas de Calidad Ambiental y de Emisin.

7.5.- Planes de Manejo, de Prevencin y de Descontaminacin.

7.6.- Los Permisos de Emisin Transables, o Bonos de
Descontaminacin.

7.7.- El Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental.

7.7..1.- Generalidades.

7.7..2.- Las Declaraciones de Impacto Ambiental.

7.7..3.- Los Estudios de Impacto Ambiental.

7.7..4.- El procedimiento.

7.7..5.- Los recursos.-

8.- El Recurso de Proteccin Ambiental.

8.1.- Generalidades.-

8.2.- Los principales tpicos de los recursos presentados.

8.3.- Las tendencias.-

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8.4.- Algunos casos regionales.

9.- Comentarios y algunas conclusiones.-

1.- PALABRAS PRELIMINARES

El 9 de Marzo de 1994, se public en el diario oficial la Ley N 19.300
sobre Bases Generales del Medio Ambiente, de enorme trascendencia para el
desarrollo de Chile, pero, ya a mas de ocho aos de vigencia, an no es
suficientemente asumida por los diferentes actores del cuerpo social.

La Ley de Bases del Medio Ambiente (en lo sucesivo la llamaremos
tambin simplemente la Ley ), a nuestro juicio, hace en el pas grandes
aportes al tema ambiental y del desarrollo. Pero adems de lo anterior, ha
puesto en el centro de la discusin pblica los temas ambientales, hasta esa
fecha marginales y sin una preocupacin masiva de la comunidad. Con mucha
rapidez, los diversos actores se han visto forzados a poner atencin a muy
diversos temas ambientales, como las tecnologas limpias; los conflictos por la
apropiacin y el uso de recursos naturales; la participacin ciudadana; la
evaluacin de impacto ambiental de los proyectos; la biotecnologa y sus
enormes potencialidades, de la educacin ambiental y, tambin, han comenzado
a constatar la enorme diversidad de la legislacin ambiental chilena, casi
desconocida y sin estudios sistemticos hasta hace pocos aos, y de las
dificultades de aplicacin que esta profusa legislacin ambiental tiene en el
pas.

Evidentemente, este cambio profundo no es propio slo de Chile. Es mas
bien un esfuerzo del Estado chileno por no quedarse atrs en el veloz y enorme
desarrollo del Derecho Ambiental, especialmente en el mundo desarrollado,
con a veces decisivas implicancias no solamente en la calidad de vida de las
personas, sino en nuestra estructura de comercio internacional, en la defensa y
utilizacin sustentable de nuestro patrimonio gentico y en definitiva, en el
proceso de desarrollo nacional.

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El proceso de desarrollo del Derecho Ambiental en Chile no ha sido
muy diferente al que han tenido la mayora de los pases de Latinoamrica. La
presente exposicin estar limitada a dar cuenta muy general de la dimensin
jurdica de algunos problemas ambientales, al mismo tiempo que consignar las
principales tendencias del Derecho Internacional Ambiental, que ha llegado a
ser la principal fuente de normativa jurdica en el tema, de los nuevos aportes
de la Ley de Bases y de los instrumentos de gestin ambiental mas conocidos,
como lo es por ejemplo el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental. Todo
lo anterior, para situar el contexto dentro del cual los tribunales de justicia estn
resolviendo cada vez mas numerosos conflictos en materia ambiental y para
hacer una reflexin de lo que puede venir, al tenor de las nuevas tendencias
aludidas.

2.- LA SITUACIN AMBIENTAL ANTES DE 1994.-

Tal fue el marco dentro del cual el Gobierno del Presidente Aylwin dict
la Ley N 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, publicada, como
ya se dijo, en el diario oficial del 9 de marzo de 1994.- Sin perjuicio del hecho
evidente de que este cuerpo legal es producto del avance de las ideas
tendientes a dar coherencia y organicidad a toda la legislacin ambiental
sectorial existente, es tambin pertinente expresar que la Ley de Bases, como
mas comnmente se conoce, es una de las varias readecuaciones de su
legislacin y estructura que hace el Estado de Chile para desenvolverse mejor a
las nuevas condiciones mundiales. Por tal motivo nos permitiremos hacer
algunas distinciones entre lo que ha sucedido fuera de Chile, especialmente en
los pases desarrollados, y la situacin de la legislacin ambiental existente en
Chile antes del ao 1994, fecha de vigencia de la Ley de Bases.

Lo cierto es que referirnos primero a la situacin internacional de las
leyes ambientales y las nuevas tendencias que se advierten, nos parece lo mas
adecuado para adentrarnos en el marco regulatorio ambiental, toda vez que ha
sido el Derecho Internacional el campo de mayor avance y mas actividad en
materia de desarrollo de marcos normativos ambientales, y nuestro pas no ha
sido la excepcin a muchos. Estamos atrasados y tenemos una legislacin mas
bien reactiva a los cambios que se producen en el nivel internacional..
Comenzaremos entonces, por estas tendencias de la sociedad internacional.

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2.1.- EL DERECHO AMBIENTAL EN EL MUNDO. NUEVAS
TENDENCIAS.-

Primeramente, es preciso reconocer que las normas jurdicas de
relevancia ambiental tienen vieja data, incluso en Chile, y para sustentar estas
afirmacin bstenos recordar que la Ley N 3.133 , recientemente derogada,
que regulaba en Chile las descargas de residuos industriales lquidos a los
cuerpos receptores de aguas superficiales, fue dictada en 1916, hace 87 aos.
Obviamente, en otros pases hay normas jurdicas de caractersticas
ambientales bastante mas antiguas.

El Imperio Romano contena numerosas normas de carcter ambiental,
por ejemplo, una clara normativa que regulaba el uso de los ductos de
evacuacin de las aguas servidas, en sus ciudades, aunque es necesario aclarar
que el bien jurdicamente protegido era diferente, pues evidentemente dichas
normas no pretendan salvaguardar el ambiente, sino mas bien la salud de los
habitantes. Asimismo, el Imperio Espaol, en la poca de Felipe II,
contemplaba drsticas normas de proteccin de bosques y la prohibicin de tala
de sus rboles. Si bien es cierto que el objeto principal perseguido por las
normas de Su Majestad Felipe II era el de asegurar el suministro de la madera
para la conformacin de la flota de guerra espaola, no fue menos cierto que
con dicha medida la Espaa contempornea todava puede contemplar una
mnima parte de lo que fue su bosque mediterrneo y atlntico.

No obstante lo expresado en los dos prrafos anteriores, el verdadero
desarrollo a nivel mundial del Derecho Ambiental con mayor propiedad en el
mundo desarrollado comenz a partir de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, realizada en Estocolmo en 1972,
en la cual, por vez primera, se plantearon y discutieron problemas ambientales
bajo un prisma global, ( bajo el tpico genrico de contaminacin ), y se
propusieron medidas jurdicas que respondan en forma sistematizada a dichas
inquietudes. Es cierto que la NEPA ( National Environment Policy Act ) de
Estados Unidos, que puso en vigencia la evaluacin de impacto ambiental en
ese pas, data de 1969, pero en general, se reconoce que es correcta la
afirmacin de que, antes de 1972, las normativas jurdicas ambientales estaban
inmersas en otras ramas del Derecho y no correspondan a una percepcin
sistmica de una rama especial del Derecho, como lo es hoy el Derecho
Internacional Ambiental.

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Recordemos que el entorno poltico, econmico y social, desde el
trmino de la Segunda Guerra Mundial y hasta fines de la dcada de los
sesenta, impregnado de optimismo y fe en un crecimiento econmico continuo,
tampoco se planteaba las inquietudes ambientales. Las que predominaron
fueron mas bien las nociones optimistas, fundadas en una percepcin
agudizada de que el hombre deba ser el centro de todas las preocupaciones, sin
ligar estas reflexiones con el ambiente. Se pensaba en aquel entonces que los
recursos y el crecimiento econmico eran ilimitados, y para ejemplo basta
recordar que, hasta mediados de los ochenta, existieron autoridades de
gobierno chilenas que afirmaban que el mar es una fuente inagotable de
recursos. ( ciertamente, hoy sabemos que no lo es ). Consecuente con la
nocin anterior, los costos ambientales del modelo productivo en boga no eran
internalizados, sino que se estimaban de costo cero, puesto que, reiteramos,
se pensaba que el aire, el agua del mar, y en general, la mayor parte de los
recursos naturales podan ser explotados sin lmite alguno. Con este cuadro de
nociones, fue natural que las normas jurdicas ambientales tuvieran una gnesis
meramente reactiva y puntual, carente de una percepcin integral.

Despus de Estocolmo, paulatina pero progresivamente, comenz a
abrirse paso en la mayor parte de los pases una concepcin mas holstica de la
problemtica ambiental. As, el Informe de la Comisin Brundlandt ( por el
apellido de la Ministra de Medio Ambiente noruega que la presidi ), en 1987,
informe denominado Nuestro Futuro Comn, precis y populariz
internacionalmente el concepto de desarrollo sustentable, como aquel que, en
un marco de crecimiento ecnmico, satisface las necesidades de la generacin
presente sin comprometer las de las generaciones futuras. Adems, en sus
anlisis dej expuestas las contradicciones ambientales entre el Norte
desarrollado y el Sur con altos niveles de pobreza y degradacin ambiental.
Ntese que en el concepto de desarrollo sustentable van inmersas las nociones
de solidaridad intrageneracional, asimilada a lo que se conoce como equidad
social, base para un crecimiento econmico slido, y el de solidaridad
intergeneracional, asimilable al concepto de estabilidad en el tiempo, que
supone una explotacin racional de los recursos para no comprometer la
satisfaccin de las necesidades de aquellos que estn por venir.

Ya en 1992, en la llamada Cumbre de la Tierra, es decir, la Conferencia
de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, de Ro de Janeiro en Brasil,
se advierte un slido desarrollo del Derecho Ambiental.. En dicho encuentro
mundial, el que mas Jefes de Estado ha logrado reunir fsicamente en forma

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simultnea, se relacion al medio ambiente y al desarrollo sustentable con las
necesidades de paz social y de democracia, asumindose que no puede haber
desarrollo sustentable sin paz social en un marco de democracia. Con lo
anterior, la Conferencia de Ro de Janeiro incorpor decididamente en materia
ambiental una concepcin antropocntrica, ligada estrechamente al hombre
como centro de las preocupaciones, concepcin que en los ltimos aos, en
forma creciente, ha sido puesta en tela de juicio, por las corrientes llamadas de
la ecologa profunda.

Las tendencias del nuevo Derecho Ambiental Internacional.

A partir de Ro de Janeiro se han generado numerosos tratados y
convenios internacionales de tipo ambiental, tanto en el llamado Derecho
Internacional tradicional, o hard law ( es decir, las normas jurdicas
internacionales propiamente tales ), cuanto del denominado soft law o
Derecho Blando, es decir, compromisos y propsitos emanados de
convenios internacionales que no son propiamente Tratados, pero que en algn
momento lo sern, generando as efectos jurdicos. Ellos han hecho del
Derecho Internacional Ambiental una de las fuentes generadoras mas
importantes de Derecho Ambiental. Se ha comenzado a pensar al hombre en
relacin e interdependencia con su medio y, a la vez, investigado y legislado en
tal sentido. Se ha asumido que los recursos naturales son en general finitos o
limitados y que por lo tanto, es necesario regular y racionalizar su explotacin.
En la actualidad, prcticamente nadie osa discutir que es necesario regular
jurdicamente el uso de recursos escasos y de que quien contamina debe asumir
los costos que implica el descontaminar. Para responder a estas nuevas
condiciones se ha ido desarrollando un Derecho Ambiental ordenador y
regulador, de carcter sistmico, que es el que pretendemos conocer y aplicar
en Chile.

En general, el Derecho Internacional del Medio Ambiente se ha ido
desarrollando en torno a los grandes problemas ambientales globales, como lo
son :

A.- La explotacin global de los recursos naturales y la proteccin de la
diversidad biolgica.
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. Actualmente, este mbito ha ido adquiriendo una

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Uno de los productos mas importantes de la Conferencia de Ro de Janeiro de 1992 fue la celebracin del
Tratado sobre Diversidad Biolgica, que Chile ratific en 1995 y que, por lo tanto,en nuestro pas es ley de la
Repblica.

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extraordinaria importancia mundial, con el explosivo desarrollo de la
biotecnologa y de los llamados productos transgnicos, desarrollo que conlleva
interesantes desafos en los temas de bioseguridad y de patentes industriales
por estos transgnicos, tanto en la agricultura, en la industria, como en la
farmacologa.

B.- El efecto invernadero por calentamiento global de la atmsfera,
causado por los grandes procesos de combustin industrial, con las
subsecuentes emisiones de los llamados gases de efecto invernadero,
principalmente metano, los CFC ( clorofluocarbonados ) CO2 y CO ( Dixido
y monxido de carbono ).
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Esta preocupacin ha generado los convenios
aludidos en la cita, que buscan lograr que los pases desarrollados disminuyan
en ciertos porcentajes sus emisiones de carbono a la atmsfera, con el objeto de
compensar las crecientes emisiones de las economas en desarrollo y, al mismo
tiempo, evitar que los pases del sur subdesarrollado talen sus bosques, que en
definitiva son las verdaderas fuentes de captura de las emisiones de carbono.
La creciente tala de los bosques ha provocado numerosos problemas
internacionales, puesto que los pases pobres exigen compensaciones a los
desarrollados para poder mantener sin talar dichos bosques. Es dicho contexto
se explican los llamados MDL, Mecanismos de Desarrollo Limpio, que
contempla el Protocolo de Kyoto, de los que actualmente se habla en Chile.

C.- Creciente produccin de residuos industriales y domsticos, su
transporte transfronterizo y, en general, la necesidad de una regulacin
internacional de transporte y disposicin de estos tipos de residuos, en especial
en cuanto a substancias qumicas peligrosas.
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. La normativa internacional en
torno a los residuos es creciente y progresivamente compleja, toda vez que sta
es un rea en la cual la innovacin tecnolgica hace que lo que hoy es un
residuo, maana probablemente sea un insumo o una materia prima, lo que le
cambia el status jurdico y la normativa aplicable, generando no pocos
problemas. ( caso del petcoke, o coque de petrleo, que de residuo peligroso (
con mucha polmica medial ), pas a subproducto o insumo para la generacin
de energa elctrica, quedando en la categora de residuo peligroso las cenizas
de su combustin. Sin embargo, hoy das una parte de ellas, las llamadas
cenizas pesadas, son consideradas materia prima para la fabricacin de

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Esta preocupacin gener el Convenio de Montreal en 1987, el Tratado sobre Cambio Climtico en Ro
de Janeiro en 1992 y el Protocolo de Kyoto de 1997.
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Esto ha generado el llamado Convenio de Basilea, que se refiere a la generacin y transporte
transfronterizo de residuos peligrosos.

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cemento, y se busca usos no peligrosos y econmicamente ventajosos para las
llamadas cenizas ligeras ( las que contienen algunas partes por milln ( entre
300 a 600 ) de vanadio y nquel, posiblemente como base para asfalto de
caminos ).

D.- La necesidad de contar con una legislacin internacional de
proteccin de los llamados bienes comunes ( patrimonio comn de la
humanidad ) y, en especial, la urgencia de controlar la contaminacin de las
aguas internacionales y la depredacin de los recursos de esas reas de
patrimonio comn, e incluso de aguas de jurisdiccin nacional, pero con
impactos ambientales en otros pases. Un caso relativamente reciente ha sido
el conflicto de Chile con la Unin Europea, por la pesca en aguas
internacionales por barcos generalmente de bandera espaola, de especies que
Chile mantiene en veda o con restricciones de captura, para evitar la sobre-
explotacin.

E.- La incorporacin, en numerosos ordenamientos jurdicos nacionales,
del Derecho Ambiental, entre otros, en los siguientes aspectos relevantes :

E.1.- La consagracin constitucional del derecho a gozar de un
medio ambiente adecuado, expresado en muchos Estados, como una garanta
individual de gozar de un medio ambiente adecuado, o libre de contaminacin,
como en el caso chileno, o bien, tambin a nivel constitucional, como la
proteccin del medio ambiente como un principio rector de toda la actuacin
econmica, social y cultural del estado, como en el caso de Espaa.

E.2.- Subsecuentemente a lo anterior, la consagracin constitucional
del deber del Estado de proteger el medio ambiente y el patrimonio
natural del pas, como Chile, Espaa, Mxico y muchos otros Estados, y la
tutela judicial de la garanta constitucional de vivir en un medio ambiente
adecuado, expresada en Chile en el recurso de proteccin ambiental.

E.3.- La introduccin en el mbito penal, del llamado delito
ecolgico, o delito ambiental, como una ltima ratio ambiental, cuyas
caractersticas mas resaltantes residen en que comnmente se trata de delitos de
peligro abstracto, que tienen caractersticas de leyes penales en blanco y con
remisin del tipo. Las sanciones son generalmente tomadas del Derecho
Administrativo. Pases que contemplan el delito ambiental son, entre otros,
Espaa, Brasil y Mxico.

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E.4.- La penalizacin de las personas jurdicas, proceso que tambin
ocurre en algunos delitos contra el consumidor ( casos de Espaa, Mxico y
Brasil ).
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E.5.- La aceptacin de la legitimacin activa en forma amplia, an
defendiendo intereses colectivos y en algunos casos, hasta los intereses
difusos, que igualmente permiten y eventualmente obligan a pronunciarse a los
respectivos tribunales. ( casos de Espaa, Mxico, Alemania ).
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E.6.- La ligazn, como un derecho de tercera generacin, de los
derechos ambientales de la persona con los derechos humanos. De esta
suerte, al menos en la Unin Europea, el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, con sede en Estrasburgo, ha sentenciado casos ambientales que
afectaban a ciudadanos de la Unin, basado en la infraccin a determinados
derechos humanos, a travs de efectos ambientales negativos.
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E.7.- Una evolucin, muy discutida actualmente, del concepto
jurdico de patrimonio comn de la humanidad como opuesto al
concepto jurdico de soberana. De este modo, existen algunos
internacionalistas ( Espaa y Alemania ), que aventuran la opinin de que, por
ejemplo, la diversidad biolgica de la Amazona, declarada patrimonio comn
de la humanidad, implica que Brasil ya no tiene soberana sobre ella.

E.8:- Una copiosa legislacin sobre ordenamiento del territorio, la
proteccin de reas naturales, acerca de emisiones industriales, acerca del uso
del suelo, sobre gestin integrada de zonas costeras, etc.

2.2.- EL DERECHO AMBIENTAL CHILENO ANTES DE 1994.-

4
Al respecto, ver artculo de la Presidenta del Consejo de Defensa del Estado de Chile, publicado en el
diario vespertino La Segunda, del da.......de abril de 2003.
5
Ver en Espaa jurisprudencia del caso del Elanio Azul, del tribunal Supremo Espaol.
6
Sentencias Tribunal Europeo de Derechos Humanos, casos Guerra contra la Repblica de Italia y el mas
conocido Lpez Ostria contra el Reino de Espaa.

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Por cierto, la situacin ambiental chilena y su correspondiente
institucionalidad no podan ser mejores que las de los pases desarrollados en la
misma poca. Las leyes ambientales chilenas se han caracterizado por la
dispersin de sus disposiciones y temas abordados, as como la
institucionalidad se ha presentado marcada por un sectorialismo administrativo,
de trabajo compartimentalizado, que impeda o dificultaba en sumo grado el
trabajo horizontal y cooperativo propio de la gestin ambiental, en
prcticamente la totalidad de los rganos del Estado de Chile con competencias
ambientales.

Chile se caracterizaba ( y la situacin actual mantiene algunas de estas
caractersticas ) por disponer de un alto nmero de Servicios Pblicos con
competencias ambientales especficas, y tambin por disponer de un profuso y
nutrido grupo de distinta legislacin de carcter ambiental. La superposicin de
competencias legales ambientales y de funciones entre diversos organismos ha
sido una situacin bastante comn en Chile. Lo mismo ha sucedido con la
profusin de leyes o disposiciones legales o reglamentarias de carcter
ambiental. Es conocido el estudio que en 1992 realiz la CONAMA sobre la
existencia de disposiciones ambientales en Chile, cuyo producto final,
denominado Repertorio de Legislacin de Relevancia Ambiental
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dio por
resultado la ubicacin de 718 disposiciones legales de carcter ambiental,
repartidas en cientos de leyes y decretos.

El sectorialismo institucional ( generado en gran parte por el acentuado
centralismo del aparato administrativo del estado chileno ), gener una cultura
administrativa basada en el trabajo compartimentalizado, impermeable a las
polticas, estrategias y lneas de accin de los otros Servicios Pblicos afines a
la gestin, pero dependientes de otra jerarqua con sede en Santiago. La
legislacin chilena, por lo dems, reforzaba esta caracterstica. Obviamente,
este tipo de trabajo, tan afn al centralismo, no es en ningn caso el mas
apropiado para desarrollar una gestin ambiental adecuada.

2.3.- INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL.-

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CONAMA. 1992. Repertorio de Legislacin de Relevancia Ambiental.

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El citado sectorialismo, agregado a la superposicin de funciones y
competencias, gener una situacin de descoordinacin institucional en
materia ambiental, que la legislacin chilena de la poca, a pesar de ser tan
profusa, no fue capaz de corregir. Por su parte, la dispersin legislativa y el ya
aludido sectorialismo administrativo generaron fuertes debilidades en las
funciones fiscalizadoras del Estado de Chile, debilidades que, a mi juicio,
an no se superan.

Tal fue la situacin hasta la dictacin de la Ley N 19.300 sobre Bases
generales del Medio Ambiente, publicada en el diario oficial de 09 de Marzo
de 1994, cuerpo legal que responde a la necesidad de hacer una gestin
ambiental mas sistmica y dar unidad a la aplicacin de la legislacin,
buscando poner en prctica el concepto de desarrollo sustentable.

3.- LA LEY DE BASES.-

La Ley de Bases del Ambiente es un gigantesco salto cualitativo de
Chile. Le ha permitido y le permitir al pas enfrentar los compromisos
internacionales asumidos en diversos Tratados y convenios que ha celebrado,
8

como asimismo, le permite hacer operativa la garanta constitucional de vivir en
un medio ambiente libre de contaminacin.
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3.1.- EL PORQUE DE LA LEY DE BASES.-

Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, pienso que es conveniente
entregar algunas razones por las cuales el Estado de Chile gener esta Ley de
Bases.

En este orden de ideas, y aceptando la legitimidad de otras
interpretaciones, pienso que la Ley de Bases no es otra cosa que una de las
manifestaciones del proceso de modernizacin que el Estado de Chile se
encuentra haciendo respecto de sus estructuras. A este respecto hay que partir
de un hecho cierto e irrefutable: el mundo ha cambiado aceleradamente en los
ltimos aos. Los avances tecnolgicos, los cambios productivos, las

8
Tratados de Libre Comercio con Mxico, con Canad, con la Unin Europea, con Corea , con los Estados
Unidos de Norteamrica, y posiblemente, con China, todos contemplan Anexos Ambientales.
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Ntese que el artculo 2 de la Ley de Bases define contaminacin como el sobrepasamiento de las normas
ambientales. Por lo tanto, si una actividad genera emisiones que se encuentran dentro de los lmites
mximos permitidos por la norma, se debe entender que no hay contaminacin, lo que, evidentemente, tiene
influencia en la resolucin de los recursos de proteccin ambientales.

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comunicaciones instantneas y en tiempo real y el tremendo avance de la
denominada cultura mundial, obligan a los Estados, principales sujetos del
Derecho Internacional, a ajustar su actuar y sus estructuras a estas nuevas y
cambiantes condiciones.

Al igual que los individuos, que compiten en el seno de sus sociedades y
grupos, los Estados, inevitablemente, tambin compiten en los escenarios
internacionales. Sin perjuicio de las relaciones de cooperacin por intereses
comunes, es inevitable pensar - por ejemplo - que el Per es competidor de
Chile en la produccin y comercializacin de harina de pescado, o que Nueva
Zelanda tambin lo es por la celulosa, etc. En este mbito de competencias y
en medio de situaciones internacionales muy variables, sin duda estarn en
mejor posicin aquellos Estados que estn en condiciones de adecuarse
rpidamente a estas condiciones cambiantes, que sean capaces de estructurar
respuestas giles y adecuadas a los nuevos desafos que se vayan produciendo
en estos escenarios. Para ellos los Estados se modernizan.

De esta suerte, en dicho contexto es posible explicarse los esfuerzos del
Estado de Chile por generar y dictar una nueva Ley de Pesca, una Ley
Orgnica Constitucional de Gobierno y Administracin Regional, que
descentraliza el proceso de toma de decisiones y por lo tanto, supone una
mayor rapidez y efectividad del Estado y por qu no, tambin la Ley de Bases
del Medio Ambiente.

Por otra parte, es innegable que Chile requiere de un marco legal
ambiental que permita al pas estar en condiciones de cumplir con las
obligaciones de enforcement, o aplicacin habitual y eficaz de las leyes
ambientales, que generalmente contienen todos los grandes pactos comerciales
existentes hoy por hoy, como el Nafta, los acuerdos con Mxico y Canad, y
los TLC con la Unin Europea y USA.

No obstante lo anterior, pueden anotarse otras razones del porqu de la
Ley de Bases. No cabe duda que la influencia de lo que se hizo y efecta en el
mundo desarrollado y la constatacin del deterioro ambiental que sufre Chile,
han generado una fuerte inquietud ciudadana, que requiere un rol mas activo del
Estado en materia de proteccin de nuestros recursos naturales y en torno a la
recuperacin de reas con fuerte contaminacin. La inquietud ciudadana
incluso se ha manifestado polticamente, a travs de un voto creciente a
corrientes de opinin con fuerte connotacin ambientalista. Por cierto, el

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Estado debe reaccionar a las demandas de sus ciudadanos, sobre todo en un
perodo histrico de fuerte penetracin democrtica.

Por ltimo, parece pertinente anotar que se haca necesario que el Estado
creara los medios legales para hacer aplicable en la prctica la garanta
constitucional de asegurar a los habitantes de la Repblica el derecho a vivir en
un medio ambiente libre de contaminacin.
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Tambin es pertinente la misma
idea en torno a hacer mas operativo el recurso de proteccin en materia
ambiental. Si no se cuenta con una Ley que desarrolle y entregue los medios
para aplicar la garanta constitucional, sta no pasa de ser una mera disposicin
programtica, vaca de contenido y realidad.

3.2.- LOS PRINCIPALES APORTES DE LA LEY DE BASES

Sin perjuicio de una serie de disposiciones que se refieren a mltiples
temas, en nuestra opinin son cuatro los grandes aportes que hace la Ley de
Bases del Medio Ambiente al tema de la necesidad de hacer una buena gestin
ambiental en el pas. Estos son:

I) Formula algunos principios que sirven de base para una
Poltica Ambiental Nacional.

En primer lugar, entrega las bases sobre las cuales se podr
estructurar una poltica ambiental de Estado. Es decir, una poltica
ambiental que trascienda el marco temporal de un gobierno, porque deber ser
asumida en lo grueso por todos los gobiernos, al margen de sus particulares
puntos de vista. Estas bases la constituyen determinados principios que
informan las disposiciones de la Ley, a los que volveremos en los prrafos
siguientes. Es pertinente agregar que hoy da el Gobierno de Chile tiene un
documento oficial que se llama Poltica Nacional Ambiental, de amplio
consenso ciudadano.
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II) En segundo lugar, la ley crea una institucionalidad ambiental,
que a la fecha de su dictacin no exista. El ncleo de esta nueva

10
Artculo 19 N 8 de la Constitucin Poltica de Chile. Artculo 20 de la misma Constitucin, en lo que se
refiere al recurso de proteccin.
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Estos principios se encuentran latamente expuestos en el Mensaje Presidencial con que el entonces
Presidente Aylwin remiti el proyecto de la ley al parlamento.

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institucionalidad es la Comisin Nacional del Medio Ambiente, CONAMA,
un servicio pblico que se somete a la supervigilancia del Presidente de la
Repblica a travs del Ministerio Secretara General de la Presidencia. La
CONAMA, como rgano descentralizado funcionalmente, tiene su expresin
regional en las respectivas Comisiones Regionales del Medio Ambiente,
COREMAS.
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Es cierto que antes de la vigencia de la Ley existan Servicios
del Estado con competencias ambientales ( Salud, CONAF, Sernapesca, SISS,
etc ), pero la diferencia sustancial con la nueva situacin es que dichos
servicios, antes de la Ley, ejercan sus funcionen de forma absolutamente
sectorial, sin coordinacin transversal con los dems. Por lo tanto, a partir de
la Ley de Bases hay un cambio esencial, hay una institucionalidad ambiental,
que es coordinada por CONAMA. Por lo tanto, la institucionalidad
ambiental es la CONAMA, mas todos los dems Servicios del Estado con
competencias ambientales.

Las principales funciones que la ley encarga a la Conama se encuentran
en el artculo 70 de la Ley, entre otras, son las de coordinacin de todos los
organismos del Estado con competencias ambientales; la generacin y
mantencin de un sistema nacional de informacin ambiental, que ser
desglosado regionalmente y abierto al pblico; la proposicin al Presidente
de la Repblica de las polticas del Gobierno, la administracin del
sistema nacional de evaluacin de impacto ambiental y otras. Volveremos a
tratar este aspecto.

III) En tercer lugar, esta Ley nos entrega instrumentos de gestin
ambiental, que tampoco existan legalmente antes de su dictacin. Estos
instrumentos, o herramientas para la gestin ambiental del pas, entre otros,
son:
A) Un sistema nacional de evaluacin de impacto ambiental, que
se podr cumplir sea a travs de las llamadas Declaraciones de Impacto
Ambiental, o a travs de los mas conocidos Estudios de Impacto Ambiental.
B) Un sistema de normas de calidad ambiental, sean stas
primarias o secundarias.
C) Planes de Descontaminacin, manejo y prevencin.
D) Un sistema de Educacin Ambiental.

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La CONAMA es un Servicio Pblico del Estado de Chile, descentralizado funcionalmente y
desconcentrado territorialmente, cuya estructura y funciones se encuentran en los artculos 70 y siguientes
de la Ley de Bases del Ambiente.

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E) Un Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas.
F) Normas de Emisin.
G) Un Fondo de Proteccin Ambiental.
H) Los Permisos de Emisin Transables.

IV) En cuarto lugar, la Ley crea un sistema de responsabilidad
por dao ambiental, que contempla los procedimientos de reclamo y otros
aspectos, que podremos analizar mas pormenorizadamente en otros
documentos. En el presente comentario, slo nos limitaremos a aventurar
algunos elementos principales del tema.
13

Reglamentos.- Es tambin del caso sealar que, a la fecha, la Ley
est operativa en prcticamente la mayor parte de las situaciones que
contempla, con mayor o menor xito, toda vez que se han promulgado y se
encuentran vigentes los principales reglamentos que sus disposiciones
ordenaron confeccionar. Estos Reglamentos son:

a) El Reglamento del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental,
Decreto Supremo N 30, del Ministerio Secretara de la Presidencia, publicado
en el diario oficial de 3 de Abril de 1997.- Este Reglamento fue modificado
por el D.S. N 95 de 2001, publicado en el diario oficial de 07 de diciembre
de 2002, y que es el actualmente vigente.

b) El Reglamento Para la Dictacin de Normas de Calidad Ambiental y
de Emisin, Decreto N 93, del Ministerio Secretara de la Presidencia,
publicado en el Diario Oficial de 26 de Octubre de 1995.

c) El Reglamento que Fija el Procedimiento y Etapas para Establecer
Planes de Prevencin y de Descontaminacin, Decreto N 94 del Ministerio
Secretara de la Presidencia, tambin publicado en el Diario Oficial de 26 de
Octubre de 1995, y

d) El Reglamento sobre los Consejos Consultivos, Decreto N 95 del
Ministerio Secretara de la Presidencia, publicado en el Diario Oficial de 26 de
Octubre de 1995.-

13
En cuanto a la responsabilidad por dao ambiental, es pertinente hacer notar que la nocin jurdica del
dao ambiental ha sido introducida precisamente por el artculo 2 de la Ley de Bases, que lo define como
todo detrimento o menoscabo al medio ambiente, o a alguno de sus componentes.

18
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Restan por ser dictados:

- El Reglamento que fijar los requisitos, plazos y limitaciones
para establecer Areas Silvestres Protegidas de propiedad privada, previsto en
el artculo 35 inciso final de la Ley.

- El Reglamento que fijar el procedimiento para clasificar las especies de
flora y fauna silvestres segn su estado de conservacin, en las categoras de
extinguidas, en peligro de extincin, vulnerables, raras, insuficientemente
conocidas y fuera de peligro. Este reglamento est ordenado en el artculo 37
de la Ley.

4.- PRINCIPIOS PARA UN POLITICA AMBIENTAL.-

Estos principios son :

A) El Principio Preventivo.- A travs de el se busca evitar que se
produzcan los problemas ambientales. Se busca prevenir eventuales daos
ambientales por medio de una gestin proactiva, y no quedarse en meras
reacciones cuando ya el problema se produjo. Fruto de esta principio tenemos
instrumentos como, por ejemplo, la Educacin Ambiental ( Art. 2 letra h) de
la Ley); el sistema de evaluacin de impacto ambiental ( Art. 2 letra j); los
Planes Preventivos ( art. 44 de la Ley ) y otros.

B) El Principio de la Internalizacin de los Costos, mas conocido por el
enunciado el que contamina, paga. Es decir, evitar que los costos asociados
a los diversos procesos contaminantes los siga pagando la comunidad toda, sino
que dichos costos sean asumidos ( internalizados ), por quien causa el impacto
negativo. Ejemplo: el cumplimiento de las normas ambientales.

C) El Principio del Gradualismo, en virtud del cual se intenta crear un
proceso creciente y progresivo de regulacin y mejoramientos ambientales, que
no entorpezca los procesos de inversin y desarrollo del pas. En el fondo, se
trata de introducir en materia ambiental la evaluacin econmica y social de las
medidas ambientales. Ejemplo : la introduccin de plazos en aos para que los
diferentes actores productivos puedan alcanzar niveles de cumplimiento de
determinadas normativas de emisin o de calidad puestas en vigencia.

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D) El Principio de la Responsabilidad, es decir, que los responsables de
provocar un dao ambiental lo reparen ambiental y monetariamente a los
afectados. Para la aplicacin de este principio la ley crea un novedoso sistema
de responsabilidad por dao ambiental.

E) El Principio de la participacin, que se encuentra presente en todas las
disposiciones de la Ley, y que busca la intervencin activa y dinmica de todos
los actores sociales en la gestin ambiental. Este principio adquiere una
especial relevancia si se considera que el acatamiento a las normas ambientales
depende en gran medida de los niveles de consenso y aceptacin social que
ellas tengan, facilitando as una mayor eficacia en su cumplimiento.

F) El principio de la eficiencia, a travs del cual se busca la optimizacin en
el uso de los recursos, siempre escasos.

G) El principio del realismo, que persigue que la Ley sea aplicada con alto
grado de cumpliendo, alejndose de las normas meramente voluntaristas.

5.- CREA UNA INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL. LA
CONAMA.

Un segundo gran mrito de la Ley ha sido el de crear una
institucionalidad ambiental. A veces, en distintos crculos, se ha escuchado la
crtica de que esta institucionalidad es muy dbil y en ello los crticos tienen
parcialmente la razn. Es efectivo que esta institucionalidad carece muchas
veces de los medios y las facultades para cumplir eficazmente sus funciones.
No obstante ello, estas falencias son comunes a muchos rganos del Estado de
Chile y no necesariamente son exclusivas de la institucionalidad ambiental, y
adems, las crticas no logran empaar un hecho meridianamente cierto : que
hoy, gracias a esta ley, tenemos una institucionalidad que asume las tareas y
compromisos ambientales del pas, y que antes no exista. Esta institucionalidad
ambiental nueva se expresa en la Comisin Nacional del Medio Ambiente,
mas conocida por su sigla, la CONAMA, mas todos los dems rganos del
Estado con competencias ambientales., que son coordinados en su accionar
ambiental por la CONAMA.

5.1.- LA CONAMA. ORGANIZACIN.-

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La CONAMA es un servicio pblico descentralizado funcionalmente y
desconcentrado territorialmente. Su estructura es la que se seala en los
prrafos siguientes.

La mxima autoridad de la CONAMA es un rgano denominado
Consejo Directivo, presidido por el Ministro Secretario General de la
Presidencia e integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores, Defensa,
Economa, Obras Pblicas, Bienes Nacionales, Educacin, Salud, Transportes,
Vivienda y Urbanismo, Minera, Mideplan y Agricultura, actuando de
Secretario el Director Ejecutivo de Conama.

Su rgano ejecutor es el Director Ejecutivo de Conama, que es el jefe
del Servicio Pblico. Su expresin regional es el Director Regional de
CONAMA, uno por cada regin del pas, que es el representante del Servicio
en la regin.
14
Adems, la CONAMA cuenta con un rgano denominado
Consejo Consultivo Nacional, en cuyo seno se manifiesta la participacin
ciudadana, pues est integrado por dos representantes de universidades, dos de
los empresarios, dos de los trabajadores, dos de las organizaciones no
gubernamentales ambientales sin fines de lucro, dos de las instituciones
acadmicas independientes y un representante del Presidente de la Repblica.

Finalmente, el cuarto rgano de la CONAMA es su dimensin regional y
se denomina COREMA, Comisin Regional del Medio Ambiente. Las
COREMAS constituyen rganos descentralizados funcionalmente, presididos
por el respectivo Intendente Regional y cuyas funciones e integracin son las
que se sealan mas adelante. En cada Regin habr tambin un Consejo
Consultivo Regional de Medio Ambiente, que absolver las consultas que
efecte la respectiva COREMA, y que est integrado en la misma forma que el
Consejo Consultivo Nacional, menos los dos representantes de instituciones
acadmicas independientes y con el cambio de que el representante del
Presidente, a nivel regional es el representante del Intendente. Asimismo,
cada regin tendr un Comit Tcnico, presidido por el Director Regional de
Conama e integrado por todos los Jefes Regionales de los Servicios Pblicos
con competencias ambientales, incluyendo al Gobernador Martimo, si lo

14
Es interesante recalcar esta representacin legal del Servicio. Muchas veces se presentan recursos
administrativos en contra de resoluciones de alguna COREMA en la oficina de partes de la Intendencia
Regional respectiva, en circunstancias que la ventana legal es la oficina de partes de la respectiva
Direccin Regional.

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hubiere. Este Comit Tcnico es la instancia de coordinacin de criterios,
polticas u acciones del sector pblico ambiental.

En la respectiva Regin, el representante del Servicio Pblico Conama es
el respectivo Director Regional. Como el Presidente de la COREMA es el
Intendente Regional, muchas veces, en la presentacin de recursos de
proteccin en contra de las resoluciones de la Corema, stos se notifican al
Intendente en su calidad de Presidente de la citada Corema, lo que a todas
luces es un error, al tenor de la clara disposicin legal que expresa lo ya
sealado.

5.2.- LA CONAMA. FUNCIONES.-

Las funciones de la CONAMA son las sealadas en el artculo 70 de la
Ley de Bases y entre otras se pueden mencionar la de proponer al Presidente
de la Repblica las polticas ambientales de Gobierno; la de informar
peridicamente al Presidente de la Repblica sobre el cumplimiento y
aplicacin de la legislacin vigente en materia ambiental; la de mantener en
sistema nacional de informacin ambiental, que se denomina SINIA,
desglosado regionalmente y de carcter pblico; la de administrar el sistema de
evaluacin de impacto ambiental; la de coordinar el proceso de generacin de
las normas de calidad ambiental y de emisin; las de colaborar con las
autoridades competentes en la preparacin, aprobacin y desarrollo de
programas de educacin y difusin ambiental y asumir todas las dems
funciones que la ley le encomiende.

A simple vista se constata que las funciones de CONAM no son
pocas y algunas de ellas tiene indudablemente una gran relevancia. De un
somero examen de las funciones aludidas, no cabe duda que el rol que
identifica a la CONAMA es el de coordinacin. Es, evidentemente, una
institucin fundamentalmente de coordinacin, no de fiscalizacin.

5.3.- LAS COREMAS.-

Las COREMAS, Comisiones Regionales de Medio Ambiente, son
rganos desconcentrados territorialmente de la CONAMA, y sus funciones
principales son coordinar la gestin ambiental regional y cumplir con las
dems funciones que le encomiende la ley, ( artculo 80 de la Ley ). Estas
ltimas no son menores, toda vez que entre otras, la propia Ley le entrega en la

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regin la administracin del sistema de evaluacin de impacto ambiental y
el establecimiento de sistemas que aseguren una participacin de las
Municipalidades y de las diversas organizaciones sociales de la regin (
artculo 86 de la Ley )

Las COREMAS son rganos colectivos, integrados por el Intendente
Regional, que la preside, por los Gobernadores Provinciales de la Regin, por
cuatro Consejeros Regionales y por los Secretarios Regionales Ministeriales (
Seremis ) que corresponden a los Ministerios que, a nivel nacional, integran el
Consejo Directivo de Conama. Estos Ministerios son el de Economa, Obras
Pblicas, Vivienda y Urbanismo, Transportes y Telecomunicaciones, Bienes
Nacionales, Salud, Minera, Agricultura, Educacin y Planificacin. Adems,
es tambin integrada en calidad de miembro titular por el Director Regional de
Conama, que acta de Secretario y Ministro de Fe.

5.4.- LA PARTICIPACION CIUDADANA.-

Hemos afirmado que la participacin ciudadana es incluso un principio
que informa a las disposiciones de la Ley de Bases. Por eso, a travs del
articulado de este cuerpo legal se establecen diversas disposiciones que le
permiten al ciudadano, o a la comunidad jurdicamente organizada, informarse,
hacer alcances, objetar, reclamar, denunciar y pedir sanciones. Es as como en
el caso del sistema de evaluacin de impacto ambiental ( slo en los Estudios
de Impacto Ambiental ) y dentro de determinados plazos, la comunidad podr
hacer observaciones, solicitar aclaraciones y presentar objeciones que, si no
son acogidas, pueden reiterarse incluso a travs de recursos administrativos.
Por otra parte y en relacin a la responsabilidad por dao ambiental, el
ciudadano afectado o la comunidad jurdicamente organizada pueden efectuar
denuncias respecto a los ilcitos ambientales, incluso requiriendo a las
Municipalidades para que se hagan parte ante el tribunal. La participacin
ciudadana se estima tan necesaria, que no se concibe el xito del sistema de
evaluacin de impacto ambiental, sin que esta participacin exista, en forma
activa, dinmica y realmente integrada. Una participacin meramente formal
puede llevar al sistema al fracaso.

La participacin ciudadana se encuentra consagrada en diversas
disposiciones de la Ley. Las principales se refieren a :

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A) En los Consejos Consultivos, que se integran, como ya dijimos, por
representantes de diversas organizaciones civiles de la comunidad.

B) En el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental, puesto que,
en el caso de las Declaraciones de Impacto Ambiental, la ciudadana
tiene derecho a ser informada del proyecto, y en el caso de los Estudios
de Impacto Ambiental, tiene derecho a ser informada, a formular
observaciones, a que stas sean ponderadas por la Corema en su
resolucin, que se les notifique de la resolucin de la Corema, cuando
hayan presentado observaciones, y a entablar el recurso de reclamacin
cuando considere que sus observaciones no fueron bien ponderadas.

C) En el procedimiento de generacin y dictacin de las normas de
calidad ambiental y normas de emisin, puesto que en tales
situaciones tambin existe un derecho a hacer observaciones y alcances
al proyecto, dentro de un plazo que se cuenta a partir de una publicacin
de aviso que debe hacer la Conama.

D) En la gestin del Fondo de Proteccin Ambiental, por cuanto ste se
encuentra dirigido a financiar proyectos que presenten las
organizaciones de la comunidad, que vayan en directo beneficio
ambiental de los propios interesados.

6.- RESPONSABILIDAD POR DAO AMBIENTAL.-

No se ahondar en este aspecto. Sin embargo, de todas formas es
menester hacer algunos breves comentarios.

La Ley de Bases dispone, en su Ttulo III, que todo aquel que dolosa o
culposamente causa un dao ambiental, deber responder de el. La Ley
introduce en el derecho chileno el concepto jurdico de dao ambiental, el que
se encuentra definido en el artculo 2 del citado cuerpo legal, como "toda
prdida, disminucin, detrimento o menoscabo significativo inferido al
medio ambiente o a uno o mas de sus componentes". Es relevante constatar
como esta definicin se aleja bastante del concepto civilista del dao, puesto
que el medio ambiente debe incluir la biosfera y el medio construido. Es mas, el
mero valor paisajstico es un componente del ambiente y por lo tanto, su

24
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deterioro tambin puede ser incluido en el concepto de dao ambiental, lo que
de por s ya es un avance.

Es importante sealar que de todos modos la ley chilena exige que la
conducta del hechor sea intencional ( dolo), o imprudente o temeraria (
culpa), de forma que no basta la mera ocurrencia del dao ambiental y de su
relacin causa - efecto para que nazca la obligacin de indemnizar este dao.
Es preciso adems acreditar una actitud del causante. Lo anterior no hace sino
seguir la doctrina tradicional del derecho civil chileno en materia de
responsabilidad civil.
15
Por el contrario, existen otras legislaciones, como la
alemana y la espaola, que aplican la visin objetiva de la responsabilidad, por
la cual basta que dicho dao haya ocurrido y se acredite una relacin causa -
efecto entre este dao y la conducta del hechor, para que ste sea obligado a
indemnizar aunque no haya tenidos ni culpa ni dolo.

Es del caso sealar que la tendencia creciente en el derecho ambiental
va hacia la objetivizacin de la responsabilidad, especialmente por las
dificultades probatorias que surgen en esta materia.

Sin duda debido a lo anterior, el legislador chileno, tratando de aminorar el
rigor de la teora subjetiva de la responsabilidad, introdujo en la Ley de Bases
algunas presunciones de responsabilidad, en las cuales basta acreditar la
ocurrencia de la infraccin a las normas que se sealarn y su relacin de causa
efecto con el dao producido, para que nazca la obligacin de indemnizar,
salvo prueba en contrario. Por ejemplo, la infraccin a las normas de calidad
ambiental o de emisin, el incumplimiento de los planes de prevencin o de
descontaminacin y otras, hacen presumir la responsabilidad del hechor en la
ocurrencia del dao. ( artculo 52 de la Ley ).

Los titulares de la accin para reclamar el dao ambiental son
tambin mas amplios que en la legislacin civil comn. Pueden reclamar la
indemnizacin por dao ambiental las personas naturales y jurdicas, pblicas
o privadas, que hayan sufrido el dao; las Municipalidades por hechos
acaecidos en sus respectivas comunas y el Estado, por intermedio del Consejo
de Defensa del Estado. Incluso mas, cualquier persona puede requerir a la

15
No obstante, existen en el Derecho Chileno algunas normas que en materia de responsabilidad se rigen
por el principio de la responsabilidad objetiva, como por ejemplo, en determinados casos contemplados por
la Ley de Navegacin. En todo caso, son las excepciones que confirman la regla general de la
responsabilidad subjetiva.

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Municipalidad en cuyo mbito territorial se desarrollen las actividades que han
causado el dao ambiental, para que estas, en su representacin y sobre la base
de los antecedentes que el propio denunciante le entregue, inicie la
correspondiente demanda por dao ambiental. La Municipalidad as emplazada
tiene un plazo de 45 das para demandar o para entregar una negativa fundada
al ciudadano requirente, y si no se pronuncia o no demanda dentro del plazo
indicado, la ley la hace solidariamente responsable de los perjuicios que el
hecho denunciado haya causado al ciudadano requirente. ( artculo 53 de la Ley
)

El Juez competente para conocer de estas denuncias es el Juez de Letras
en lo Civil del lugar en que se haya originado el hecho que causa el dao o el
del domicilio del afectado, a eleccin de ste ltimo. ( artculo 60 de la Ley ).
El procedimiento es el sumario. ( artculo 61 de la Ley )

Por ltimo, conviene insistir en lo ya advertido, que en el Derecho
Ambiental chileno, no existe delito ambiental y por lo tanto, los causantes de
dao ambiental no pueden ser objeto de pena corporal o crcel. Las sanciones
son civiles, pecuniarias, y van desde la amonestacin hasta la de clausura
temporal o definitiva, pasando por la posibilidad de una multa de hasta mil
unidades tributarias mensuales. Tal vez la penalizacin del Derecho Ambiental
sea en el futuro uno de los grandes desafos del pas.

7.- INSTRUMENTOS DE GESTIN AMBIENTAL.-

Dijimos que la Ley cre nuevos instrumentos para poder efectuar una
mejor gestin ambiental en el pas. Si hablamos de gestin, entonces
obviamente tenemos que relacionar el trmino con la idea de "decisin". Los
instrumentos de gestin ambiental no son otra cosa que herramientas,
mecanismos, que permiten en su aplicacin una mejor toma de decisiones en
materia ambiental.

Los instrumentos de gestin ambiental son aplicables en un amplio
campo de posibilidades. No slo como herramientas contra la contaminacin,
sino tambin para el uso y manejo racional de los recursos, contra la

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degradacin de stos, su proteccin, etc. Es ste un aspecto importante que se
debe tener presente : el uso de los instrumentos de gestin ambiental no slo
est dirigido contra la contaminacin, sino que incluye las anteriores
circunstancias y funciones. Hay que evitar el riesgo de fijarse slo en la
contaminacin.

Estos instrumentos, cuya mayora no tena reconocimiento legal antes de
la dictacin de esta ley son :

A ) La educacin ambiental, consagrada en el artculo 6 de la Ley.
b) El Fondo de Proteccin Ambiental ( Arts. 66 y siguientes de la Ley ).
c) El Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas ( art. 34 Ley )
d) Los Planes de Manejo, de Prevencin y de Descontaminacin ( arts. 41 y
siguientes de la Ley )
e) Las normas de calidad ambiental y de emisin ( arts. 32 y 40 de la Ley ).
f) Los permisos de emisin transables o bonos de descontaminacin ( Art.
48 de la Ley ).
g) El Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental ( Art. 8 y siguientes de
la Ley. ).

7.1.- Educacin Ambiental, contemplada, como ya se dijo, en el art.
6 de la Ley. Esta podr efectuarse por la va de educacin formal o por el
sistema informal. No obstante, en ambos casos, se deber incorporar la
integracin de valores y el desarrollo de hbitos y conductas que tiendan a
prevenir los problemas ambientales.

7.2.- El Fondo de Proteccin Ambiental, de los arts. 66 y siguientes
de la Ley. Este Fondo es una fuente de recursos que contempla la Ley de
Presupuesto de cada ao y que administrados por Conama, tiene por objeto
financiar total o parcialmente proyectos o actividades orientados a la proteccin
o reparacin del medio ambiente, la preservacin de la naturaleza y la
conservacin del patrimonio ambiental.

Este fondo es concursable y, de acuerdo al art. 67 de la Ley, slo puede
financiar proyectos que no excedan de las 500 Unidades de Fomento.

7.3.- Un Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas,
reconocido en los arts. 34 y siguientes de la Ley.

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Las reas silvestres ya existan antes de la dictacin de esta ley. No
obstante ello, este cuerpo legal entrega un marco de accin mas preciso que la
legislacin anterior, con la novedad de que incorpora al sistema los parques y
reservas marinas y, adems, la posibilidad de que privados puedan crear reas
silvestres protegidas de propiedad privada, las que tendrn el mismo rgimen
tributario, derechos, obligaciones y cargas que afecten a las reas silvestres
protegidas estatales.

El objetivo del Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas (
SNASP ), es asegurar la biodiversidad, tutelar la preservacin de la naturaleza
y conservar el patrimonio ambiental ( art. 34 de la Ley ).

De acuerdo al art. 35 de la Ley, un reglamento establecer los requisitos,
plazos y condiciones que debern cumplir las reas protegidas.
Lamentablemente el aludido reglamento an no se dicta.

7.4.- Los Planes de Manejo, Prevencin y Descontaminacin, de los
arts. 41 y siguientes de la Ley.-

Estos instrumentos no estn definidos en el art. 2 de la Ley. Sin
embargo, de los arts. 41 y siguientes del citado cuerpo legal es posible extraer
los conceptos bsicos.

En relacin a los Planes de Manejo ( arts. 41 y 42 ), se puede expresar
que ellos dicen relacin con el uso y aprovechamiento de los recursos naturales
renovables, asegurando su capacidad de regeneracin y la diversidad biolgica
asociada a ellos, en especial, de aquellas especies en peligro de extincin,
vulnerables, raras o insuficientemente conocidas. Entre otras consideraciones,
los planes de manejo deben considerar :
- Mantencin de caudales de agua y conservacin de suelos.
- Mantencin del valor paisajstico ( ste est definido en el nuevo
reglamento de evaluacin de impacto ambiental. )
- Proteccin de especies en peligro de extincin, vulnerables, raras o
insuficientemente conocidas.

Por su parte, los Planes de Prevencin y los de Descontaminacin se
relacionan en forma indisoluble con las llamadas zonas latentes o
saturadas, respectivamente. Y estos conceptos efectivamente estn

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contemplados en el art. 2 de la Ley. As, por zona latente ( art. 2 letra t), se
entiende aquella en que la medicin de la concentracin de contaminantes en el
aire, agua o suelo, se sita entre el 80% y el 100% del valor de la respectiva
norma de calidad ambiental. Por zona saturada ( art. 2 letra u), se entiende
aquella en que una o mas normas de calidad ambiental se encuentran
sobrepasadas.

Ahora bien, a la declaracin de zona latente debe seguir el
establecimiento de un Plan de Prevencin, y a la declaracin de Zona
Saturada debe seguir el establecimiento de un Plan de Descontaminacin.

Ambos instrumentos se rigen, en su generacin y administracin, por el
D.S. N 94, del Ministerio Secretara General de la Presidencia, publicado en el
diario oficial del 26 de octubre de 1995. La elaboracin de un Plan y su
proposicin a la autoridad competente para establecerlo corresponde a la
Direccin Ejecutiva de Conama, previo informe de la COREMA de la regin
respectiva.

7.5.- El sistema de Normas de Calidad Ambiental y de Emisin, de
los arts. 32 y 40 de la Ley.

Las normas de calidad ambiental se definen en el art. 2 letra n) de la
Ley. La Ley distingue dos tipos de normas de calidad ambiental. Ellas son las
normas primarias de calidad ambiental, que regulan lo relativo a la salud y
la vida de la poblacin, y en segundo lugar, las normas secundarias de
calidad ambiental, definidas en el mismo art. 2 letra ) de la Ley, y que
regulan todo lo relativo a la proteccin de los recursos naturales. Una norma
primaria siempre rige en todo el territorio nacional, en cambio las normas
secundarias de calidad y las de emisin pueden ser regionalizadas. El decreto
supremo que las establezca sealar el mbito territorial de aplicacin. ( art. 13
del D.S. N 93 de 1995. ).

7.6.- Los Permisos de Emisin Transables, del art. 48 de la Ley.

La Ley es muy escueta en relacin a este instrumento, tanto, que ni
siquiera los defini en el artculo 2. Se puede decir que los permisos de
emisin transables son instrumentos econmicos de gestin ambiental, que en
fondo, suponen un conocimiento cabal de las emisiones totales de algn
contaminante especfico, las fuentes emisoras y de la capacidad de carga del

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medio receptor, en relacin a un rea territorial precisada, a fin de poder
determinar cual es la cuota de emisin permitida para cada fuente emisora. Si
dicha fuente emisora es capaz de reducir la cuota de contaminacin que le es
permitida, a travs de la innovacin tecnolgica, cambio de procesos, etc,
entonces podr transferir a ttulo oneroso la cuota de emisin que no usar,
recuperando as el todo o parte de las inversiones efectuadas para reducir
dichas emisiones.

El art. 48 dispone que una ley determinar la naturaleza y las formas de
asignacin, divisin, transferencia, duracin y otras caractersticas de los
permisos de emisin transables. Esa ley a la fecha no se ha dictado, pero el
proyecto se encuentra ya en discusin.

7.7.- EL SEIA. GENERALIDADES.

La Ley, en sus artculos 8 y siguientes, dispone que determinados
proyectos y actividades slo podrn ejecutarse o modificarse previa evaluacin
de su impacto ambiental, de acuerdo a lo establecido en la misma Ley.
Precisamente, el prrafo 2 de la referida Ley establece y crea el Sistema de
Evaluacin de Impacto Ambiental, en los artculos 8 al 25 inclusive, sistema
que se encuentra reglamentado en el Decreto N 30, del Ministerio Secretara
de la Presidencia, publicado en el diario oficial de 3 de abril de 1997, pero
modificado y actualizado por el D.S. N 95 , publicado en el diario oficial del
07 de diciembre de 2002. En realidad, el sistema de evaluacin de impacto
ambiental comprende dos instrumentos. Las Declaraciones de Impacto
Ambiental y los Estudios de Impacto Ambiental.

El Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, que resumiremos
tambin como SEIA, surgi en Estados Unidos de Norteamrica con la
National Environmental Policy Act ( NEPA), en el ao 1969, entre otras cosas,
antecedente importante del surgimiento del Derecho Ambiental. De esa
legislacin norteamericana, la evaluacin de impacto ambiental a los proyectos
se fue extendiendo paulatina y crecientemente al resto del mundo.

A grandes rasgos, el SEIA es un procedimiento administrativo y tcnico
que permite a los proponentes o titulares de un proyecto o actividad, obtener
una aprobacin ambiental por parte de la CONAMA, previa a la ejecucin de
dicho proyecto o actividad.

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Mas acadmicamente, el SEIA se define como el proceso a travs del
cual el Estado examina si una o un conjunto de actividades a ser desarrolladas,
podran o no ser compatibles con los mandatos de la Ley Ambiental. La
Autoridad, para tal efecto, deber conocer del Estudio de Impacto Ambiental, o
en su defecto la declaracin de Impacto Ambiental, segn corresponda. (
Jaime Illanes. Bases para una Ley general del medio ambiente en Chile, pg. 52
).

Por otra parte, es tambin necesario, antes de entrar al anlisis de los
diferentes tpicos de la evaluacin de impacto ambiental, realizar algunas
precisiones en torno al tema. En otras palabras, desnudar ciertos mitos y
realidades del SEIA, que llevan al error a muchas personas, como lo es el
considerarlo poco menos que el nico instrumento de gestin ambiental, o un
instrumento capaz de solucionar toda la problemtica ambiental del pas.

En primer lugar, el SEIA se aplica proyecto a proyecto, y por lo tanto,
no es posible obtener a travs de el una visin sistmica del tema ambiental. Es
como pretender tener una visin general de un bosque analizando rbol por
rbol. En seguida, el SEIA se aplica slo a proyectos o actividades nuevas,
antes de que stos siquiera tengan comienzo de ejecucin. No es posible hacer
una evaluacin de impacto ambiental a un proyecto que ya se encuentre en
operaciones, como la planta siderrgica de Huachipato. Otros son los
instrumentos de gestin ambiental que deben aplicarse en tales casos, como las
normas de calidad ambiental y de emisin. Por lo expuesto precedentemente,
el SEIA es un instrumento de gestin ambiental eminentemente preventivo,
que busca hacer compatibles ambientalmente los proyectos antes de su
ejecucin.

Por todo lo anteriormente expuesto, el SEIA no es un instrumento que
nos permita hacer una gestin ambiental globalizada, sino que siempre sta
ser sesgada. Es diferente el caso de otros instrumentos que efectivamente nos
entregan una visin global del tema, como la gestin integrada de cuencas o la
planificacin territorial.

Finalmente, a nuestro juicio existen dos preguntas claves que todo titular
de un proyecto, o consultora, debe hacerse frente al SEIA. La primera de ellas
es cmo resuelvo el ingreso al SEIA, es decir, contestarme si debo o no
ingresar al SEIA. La segunda pregunta consiste en determinar, si he debido

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31
ingresar al SEIA, qu hacer, si un Estudio, o una Declaracin de Impacto
Ambiental. Intentaremos contestar estas dos preguntas claves.

7.7.1.- El Ingreso al SEIA.- Dos preguntas claves.-

Como dijimos, la primera interrogante a resolver consiste en determinar
si debemos o no ingresar nuestro proyecto o actividad al SEIA. Previamente es
bueno tener presente que, de conformidad al artculo 8 de la Ley, siempre la
responsabilidad de decidir ingresar o no al sistema le corresponde al titular del
proyecto, e incluso la Ley le entrega el derecho de decidir su ingreso
voluntariamente al sistema, aunque legalmente no est obligado a ello. Claro
que en tal caso, deber dicho proponente o titular de proyecto respetar todos
los procedimientos.

La respuesta a esta primera interrogante es bastante simple. El artculo
10 de la Ley, y tambin el artculo 3 del Reglamento del SEIA, contemplan un
largo listado de proyectos o actividades. Dichos proyectos o actividades son
los que deben ingresar obligatoriamente al SEIA.
16
En otras palabras, si mi
proyecto o actividad se encuentra en el listado referido, entonces mi primera
interrogante est contestada: Debo ingresar al SEIA. Adicionalmente a este
listado, es posible que otras leyes dispongan que determinados proyectos o
actividades tambin deban ser sometidas a evaluacin de impacto ambiental.
Tal es el caso de los estacionamientos subterrneos en lugares urbanos, que de
acuerdo a la Ley Orgnica de Municipalidades, debe ingresar al SEIA. Lo
mismo se puede decir del establecimiento de cotos privados de caza que, al
tenor de lo dispuesto en la nueva ley de caza, deben ser evaluados
ambientalmente, previo a su aprobacin.

Si hacemos un somero repaso a la nmina de proyectos incluidos en las
mencionadas disposiciones legales y reglamentarias, concordaremos de que se
trata de un listado muy amplio, que engloba a un gran universo de proyectos o
actividades, que van desde las centrales nucleares hasta los planes reguladores
comunales, intercomunales y otros instrumentos de planificacin del territorio,
pasando por los puertos, terminales de buses, sistemas de evaluacin de aguas

16
Adems del citado artculo 3 del Reglamento, se deben considerar como de ingreso obligatorio al SEIA
los proyectos de concesin del subsuelo de bienes nacionales de uso pblico administrados por los
Municipios, ( los proyectos de estacionamientos subterrneos por concesin ), por la Ley Orgnica de
Municipalidades, y los proyectos de establecimiento de cotos privados de caza, en virtud de la nueva Ley de
Caza.

32
32
servidas, plantas de tratamiento y disposicin de residuos, proyectos
agropecuarios, y un largo etc. Muchos de esas descripciones de proyectos
tienen como requisito el que sean de dimensiones industriales, mas la Ley no
precisa qu se entiende por dimensiones industriales. Tal concepto
jurdico, que aparece indeterminado en la Ley, es desarrollado por el
Reglamento, que es bastante mas preciso en su artculo 3 que el artculo 10 de
la Ley. Lo anterior nos lleva a sugerir que en trminos prcticos, es mejor
consultar el Reglamento.

La segunda interrogante clave a contestar es si, habiendo ingresado ya al
SEIA, por aparecer mi proyecto dentro del listado ya mencionado, debo hacer
un Estudio de Impacto Ambiental, o bien una Declaracin de Impacto
Ambiental. Esta segunda pregunta clave es contestada por el artculo 11 de
la Ley, disposicin que establece seis letras que describen una serie de efectos
adversos significativos, caractersticas o circunstancias que eventualmente
podra provocar un proyecto. Pues bien, si mi proyecto provoca cualquiera de
esos efectos adversos significativos, caractersticas o circunstancias, la
respuesta es que debo hacer un Estudio de Impacto Ambiental y no una
Declaracin. Si por el contrario, mi proyecto no afecta ninguno de los ya
mencionados criterios, entonces me bastar con una Declaracin.

En trminos absolutamente generales, slo con fines pedaggicos, es
posible afirmar, por la naturaleza de los criterios sealados en el artculo 11 de
la Ley, que las Declaraciones se aplicarn a proyectos o actividades menores,
de poca relevancia o riesgo ambiental, en tanto que los Estudios se debern
aplicar a proyectos que s provocarn impactos significativos en el
ambiente.

7.7..2.- Los criterios del artculo 11.-

a) Riesgo para la salud de la poblacin, debido a la cantidad y
calidad de efluentes, emisiones o residuos.
b) Efectos adversos significativos sobre la cantidad y calidad de
los recursos naturales renovables, incluido el suelo, agua y aire.
c) Reasentamiento de comunidades humanas, o alteracin
significativa de los sistemas de vida y costumbres de los grupos humanos.
d) Localizacin prxima a poblacin, recursos y reas
protegidas susceptibles de ser afectados, as como el valor ambiental del
territorio en el que se pretende emplazar el proyecto.

33
33
e) Alteracin significativa, en trminos de magnitud o duracin,
del valor paisajstico o turstico de una zona.
f) Alteracin de monumentos, sitios con valor antropolgico,
arqueolgico, histrico y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural.

La misma disposicin del artculo 11 establece, en su inciso final, que
para los efectos de evaluar si hay o no riesgo para la salud de la poblacin o
efectos adversos significativos en los recursos naturales, se deber estar a las
normas de calidad ambiental y de emisin vigentes, y en el evento de no contar
con normas chilenas al efecto, se deber estar a las normas de calidad
ambiental y de emisin vigentes de los Estados de referencia. Los Estados de
referencia est sealado en el artculo 7 del Reglamento del SEIA.
17
De esta
suerte, no habiendo normas de calidad ambiental o de emisin vigentes en
Chile, para determinar si hay o no riesgo para la salud de la poblacin o si hay
o no efectos adversos significativos en los recursos naturales, deberemos
aplicar las normas de los Estados indicados en la nota al pie de pgina y
sealados en el artculo 7 del Reglamento del SEIA.

Sin perjuicio de lo anterior, el Reglamento del SEIA, en sus artculos 5,
6, 8, 9, 10 y 11, establece una serie de criterios para ayudarnos a resolver si
nuestro proyecto causa o no riesgo para la salud de la poblacin, o efectos
adversos significativos en los recursos naturales, o relocalizacin de
poblaciones, etc.

7.7.3. Las Declaraciones de Impacto Ambiental.-

La Declaracin de Impacto Ambiental est definida en la letra f) del
artculo 2 de la Ley, como un documento descriptivo de una actividad o
proyecto que se pretende realizar, o de las modificaciones que se le
introducirn, otorgado bajo juramento por el respectivo titular, cuyo contenido
permite al organismo competente evaluar si su impacto ambiental se ajusta a las
normas ambientales vigentes. En trminos prcticos, se puede decir que la
Declaracin de Impacto Ambiental, que tambin denominaremos con la sigla
DIA, se aplicar a los proyectos o actividades que, a pesar de estar incluidos
en la lista del artculo 10 de la ley, no presentan o generan alguno de los

17
Los estados de referencia son 14, a saber : Repblica Federal de Alemania, Repblica Argentina,
Australia, Repblica Federativa del Brasil, Confederacin de Canad, Reino de Espaa, Estados Unidos
Mexicanos, Estados Unidos de Norteamrica, Nueva Zelandia, Reino de los Pases Bajos, Repblica de
Italia, Japn, Reino de Suecia y Confederacin Suiza.

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34
efectos, caractersticas o circunstancias de aqullos sealados en el artculo 11
del referido cuerpo legal.

Ntese de la definicin legal algunas caractersticas importantes.
En primer lugar, se trata de un documento descriptivo de un proyecto o
actividad o de su modificacin. No se requiere una explicacin a fondo del
proyecto, sino una descripcin que ayude a identificar los impactos y a estimar
que ellos no transgreden las normas ambientales vigentes. En seguida, la DIA
se presenta bajo la forma de una declaracin jurada del titular, y es bueno decir
que una declaracin jurada tiene requisitos establecidos en el Cdigo orgnico
de Tribunales. No es necesario que sea ante Notario Pblico. Finalmente, la
DIA tiene por objeto que los organismos estatales competentes constaten que el
proyecto cumplir con la normativa ambiental vigente. Por ltimo, a nuestro
juicio falt en la definicin agregar que la DIA tambin debe cumplir con los
requisitos establecidos en el Reglamento del SEIA, para poder obtener alguno o
algunos de los 37 permisos ambientales sectoriales, contemplados en los
artculos 68 al 106, ambos incluidos, del ya citado Reglamento.

Contenidos de una DIA: Los contenidos estn fijados por
el artculo 15 del Reglamento del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental
y a lo menos son:

a) La indicacin del tipo de proyecto o actividad de que se trata.
b) La descripcin del proyecto o actividad que se pretende realizar o de las
modificaciones que se le introducirn.
c) La indicacin de los antecedentes necesarios para determinar si el
impacto ambiental que generar el proyecto o actividad se ajusta a las normas
ambientales vigentes, y que ste no requiere de la presentacin de un Estudio
de Impacto Ambiental, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley y en el mismo
Reglamento.
d) La descripcin del contenido de aquellos compromisos ambientales
voluntarios, no exigidos por la legislacin vigente, que el titular del proyecto o
actividad contemple realizar.

Adicionalmente, el artculo 16 del reglamento agrega dos elementos que
tambin deben contarse y cumplirse, entre los contenidos de una Declaracin.
Ellos son:

35
35
e) Se deber acompaar la documentacin y los antecedentes necesarios
para acreditar, no slo el cumplimiento de la normativa ambiental, sino tambin
de los requisitos y contenidos de los permisos ambientales sectoriales
contemplados en el Ttulo VII prrafo 2 del mismo Reglamento. ( los
permisos ambientales sectoriales, contenidos en el citado Ttulo, van, como ya
se dijo, desde el artculo 68 hasta el 106 inclusive del Reglamento, y se refieren
a aquellas autorizaciones de carcter ambiental que de acuerdo a la ley le
corresponde emitir a algn Servicio Pblico del Estado. Conforme a la
operatoria del sistema, dichos permisos, si estn includos en el Reglamento, se
tramitan dentro del mismo procedimiento de evaluacin de impacto ambiental ).
f) Aunque la nueva versin del Reglamento lo omite, es pertinente, por
razones prcticas, presentar ojal toda la documentacin en el idioma oficial de
la Repblica de Chile. ( hoy da: castellano ).

Organo Competente: El rgano que deber calificar una
Declaracin de Impacto Ambiental ser la COREMA de la Regin en la cual
se localizar el proyecto o actividad de que se trate. Si el proyecto es
transregional, es decir, afecta a mas de una Regin, entonces debe ser
presentado a la Direccin Ejecutiva de Conama.

Procedimiento: El artculo 18 de la Ley dispone que las
Declaraciones de Impacto Ambiental debern tramitarse dentro de un plazo de
60 das hbiles, contados desde la fecha de presentacin a la COREMA de la
misma DIA. Este plazo puede ser ampliado por una sola vez en 30 das mas.

7.7.4.- Estudio de Impacto Ambiental.-

Es Estudio de Impacto Ambiental, que tambin denominaremos EIA, es
un instrumento que cuenta con muchos mas antecedentes que la Declaracin y
se encuentra definido en el artculo 2 de la Ley como un documento que
describe pormenorizadamente las caractersticas de un proyecto o actividad que
se pretende llevar a cabo o su modificacin. Debe ( el estudio ) proporcionar
antecedentes fundados para la prediccin, identificacin e interpretacin de su
impacto ambiental y describir la o las acciones que ejecutar para impedir o
minimizar sus efectos significativamente adversos.

El Estudio de Impacto Ambiental se aplica a los proyectos contemplados
en el listado del artculo 10 de la Ley, ( o 3 del Reglamento mas otros dos
casos especiales ya sealados ), a los cuales les afecten a lo menos uno de los

36
36
criterios que contiene el artculo 11 del ya citado cuerpo legal ( en el fondo, el
artculo 11 es el que define cules son los proyectos ambientalmente relevantes
que ameritan un Estudio ).

Contenidos.-

En la prctica y conforme al Reglamento de Evaluacin de Impacto
Ambiental, el Estudio de Impacto Ambiental debe comprender:
A.- Un ndice que enumerar los captulos, temas, tablas, figuras,
planos, cartografa y anexos del estudio.
B.- Un resumen del Estudio que no exceda de treinta pginas y
que contenga una descripcin del proyecto o actividad; el plan de cumplimiento
de la legislacin ambiental aplicable; la lnea de base; la descripcin de
aquellos efectos, caractersticas o circunstancias del artculo 11 de la Ley que
dan origen a la necesidad de efectuar el Estudio; la identificacin, prediccin y
evaluacin de los impactos ambientales del proyecto o actividad, incluidas las
eventuales situaciones de riesgo; el Plan de Medidas de Mitigacin, Reparacin
y Compensacin, y las medidas de prevencin de riesgos y control de
accidentes si correspondieren, y el plan de seguimiento de las variables
ambientales relevantes que dan origen al Estudio de Impacto Ambiental.
C.- Por su parte, la descripcin del proyecto deber contener a lo
menos los antecedentes generales, ubicacin, las obras fsicas que
componen el proyecto, la superficie a utilizar, el monto estimado de la
inversin, descripciones de las fases de construccin, operacin y de abandono
o cierre.
D.- El plan de cumplimiento de la legislacin ambiental y los
permisos ambientales sectoriales que el titular del proyecto estime necesarios.

E.- Una descripcin pormenorizada de los efectos, caractersticas
o circunstancias del artculo 11 de la Ley que dan origen a la necesidad de
efectuar el Estudio de Impacto Ambiental.

F.- La lnea de base, que debe describir el rea de influencia del
proyecto o actividad, a objeto de evaluar posteriormente los impactos que,
sobre los elementos del medio ambiente.
La descripcin antedicha comprender, cuando corresponda y
entre otros aspectos, el medio fsico ( clima, meteorologa, geologa,
geomorfologa, hidrogeologa, oceanografa, hidrologa, la limnologa y la
edafologa, adems de los niveles de ruido, vibraciones, luminosidad, campos

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37
electromagnticos y de radiacin, calidad del aire y de los recursos hdricos,
etc.).
Adems, el medio bitico, que incluir una descripcin y
anlisis de la biota, pormenorizando, entre otros, la identificacin, ubicacin,
distribucin y abundancia de las especies de flora y fauna que componen los
ecosistemas existentes, enfatizando en aquellas especies que se encuentren en
alguna categora de conservacin.
Adicionalmente, debe sealar el medio humano, que incluir
informacin y anlisis de la dimensin geogrfica, antropolgica,
socioeconmica y de bienestar social y otros similares que aporten informacin
relevante sobre la calidad de vida de las personas afectadas. Asimismo, se
deben describir los sistemas de vida y costumbres de los grupos humanos,
poniendo especial nfasis en las comunidades protegidas por leyes especiales.
Adems, el medio construido describiendo su equipamiento, obras
de infraestructura y cualquier otra cosa relevante. Y las actividades
econmicas, tales como las industriales, tursticas, de transporte, de servicios y
cualquier otra actividad relevante existente o planificada.
Tambin deber incluir el uso de los elementos del medio
ambiente comprendidos en el rea de influencia del proyecto o actividad, que
incluir, entre otros, una descripcin del uso del suelo, de su capacidad de uso
y clasificacin segn aptitud, si se encuentra regulado por algn instrumento de
planificacin territorial o si forma parte de un rea bajo proteccin oficial.
Debe especificar a los elementos naturales y artificiales que
componen el patrimonio histrico arqueolgico, antropoarqueolgico,
paleontolgico, religioso y, en general, los que componen el patrimonio
cultural, incluyendo la caracterizacin de Monumentos Nacionales.
Tambin debe hacerse una descripcin del paisaje, que incluir,
entre otros, la caracterizacin de su visibilidad, fragilidad y calidad.
Finalmente, las reas donde puedan generarse contingencias
sobre la poblacin y/o el medio ambiente, con ocasin de fenmenos
naturales, el desarrollo de actividades humanas, o su combinacin. Lo
fundamental, para estos efectos, es que el uso de procedimientos y
metodologas para hacer estas descripciones y caracterizaciones de la lnea de
base, debe estar debidamente justificado.
G.- Una prediccin y evaluacin de impacto ambiental del
proyecto o actividad, incluyendo las eventuales situaciones de riesgo.
H.- Un Plan de Medidas de Mitigacin, Reparacin y/o
Compensacin, que describir las medidas que se adoptarn para eliminar o

38
38
minimizar los efectos adversos del proyecto o actividad y las acciones de
compensacin y/o reparacin que se realizarn, cuando ello sea procedente.
I.- Un plan de seguimiento de las variables ambientales relevantes
que dan origen al Estudio de Impacto Ambiental, de conformidad a lo
establecido en el Prrafo 2 del Ttulo VI del Reglamento.
J.- Un conjunto de fichas, tablas o cuadros en las cuales se
resuman los contenidos a que se refieren las letras c), d), h), e i) del artculo en
comentario, a fin de facilitar la fiscalizacin a que alude el artculo 64 de la
Ley.
K.- La descripcin de las acciones realizadas previamente a la
presentacin del Estudio de Impacto Ambiental, en relacin a consultas y/o
encuentros con organizaciones ciudadanas o con personas naturales
directamente afectadas, si corresponde, incluyendo los resultados obtenidos
con dichas iniciativas.
L.- Un apndice del Estudio de Impacto Ambiental, que incluir
toda la informacin documentada que sirva de apoyo para la comprensin del
Estudio, ordenada en forma de anexos.

Organo Competente.

De conformidad a lo establecido en el artculo 9 inciso 2 de la Ley, el
rgano competente para pronunciarse sobre un proyecto con Estudio de
Impacto Ambiental es la COREMA de la Regin donde se realizarn las
obras materiales del proyecto o actividad, con anterioridad a su ejecucin.
En el evento en que el proyecto o actividad pueda causar impactos ambientales
en zonas ubicadas en diferentes regiones, el EIA deber presentarse ante la
Direccin Ejecutiva de la CONAMA. Este ltimo caso es el de los tambin
denominados proyectos transregionales.

7.7.5.- Procedimiento.-

El procedimiento para aprobar un Estudio es muy similar al de las
Declaraciones. Sin embargo, existen diferencias en los plazos, puesto que en
los EIA el plazo con que cuenta la COREMA, o la Direccin Ejecutiva de
CONAMA, en su caso, para pronunciarse sobre el proyecto y su Estudio, es de
120 das hbiles, con posibilidad de que el plazo sea prorrogado por una sola
vez en 60 das mas, en casos fundados y debidamente calificados. En total, un
plazo posible de 180 das.

39
39
Tambin es importante dejar constancia de que si por cualquier causa
transcurre el plazo legal sin que la COREMA se haya pronunciado, el proyecto
y su Estudio se entendern calificados favorablemente. Este es uno de los
pocos casos existentes en el Derecho Administrativo Chileno en el cual el
silencio de la Administracin implica la aprobacin de la solicitud. De
ordinario, el silencio administrativo no produce ese efecto jurdico. Ntese que
el silencio como aprobacin slo se refiere a los Estudios de Impacto
Ambiental, no a las Declaraciones. Sin embargo, actualmente el silencio
administrativo tambin es aplicable a las Declaraciones de Impacto Ambiental,
por aplicacin supletoria de las disposiciones de la Ley N 19.880 sobre
procedimientos administrativos. Este cuerpo legal dispone que el interesado
podr reclamar que se certifique aprobacin de su solicitud cuando hayan
transcurrido los plazos que dispona el rgano de la administracin para
pronunciarse sobre ella, sin haberlo hecho. Por lo tanto, actualmente el silencio
administrativo aprobatorio aplica tanto en los Estudios como en las
Declaraciones de Impacto Ambiental.

Procedimiento.- Breves explicaciones.-

A.- Presentacin.- El trmite comienza cuando el inversionista,
generalmente a travs de una consultora que ha contratado al efecto, presenta a
la Comisin Regional del Medio Ambiente de la regin en la cual se va a
ejecutar el proyecto, o a la Direccin Ejecutiva de Conama, si el proyecto es
transregional, el pertinente Estudio o Declaracin de Impacto Ambiental.

La fecha de la presentacin del EIA o de la DIA es el da 0. A
partir de ese da comienzan a correr todos los plazos.

B.- Ingreso y formacin del expediente.- Tanto los EIA como
las DIA deben cumplir con ciertos requisitos mnimos de presentacin. Si no
los cumplen el proyecto ser declarado inadmisible, lo que no obsta al
hecho de que el titular, corregidos los defectos de forma, los presente de nuevo.
Si el proyecto no tiene objeciones de inadmisibilidad, simplemente ser
ingresado a tramitacin sin mayor formalidad.

Cuando hablamos de procedencia formal del EIA o de la DIA, nos
referimos fundamentalmente a si estos se han presentado a la Corema que

40
40
corresponda, o si contempla todos los aspectos a los que ya hemos hecho
referencia ( lnea de base, descripcin del proyecto, marco jurdico, etc ), y
otros detalles semejantes, as como tambin los documentos que acrediten la
personera jurdica de quin comparece como representante de la empresa. En
ningn caso ello implica aceptacin de los contenidos del EIA o de la DIA. En
resumen los tpicos a revisar de cara a una eventual inadmisibilidad son :

Nmero de ejemplares suficientes: Normalmente 25 o mas, salvo en el
caso del SEIA electrnico, plenamente vigente y operativo en Chile
18

Presentacin por el titular del proyecto o su representante legal : En
otras palabras, acreditar la personera jurdica del representante.

Con los contenidos mnimos de un EIA o una DIA.

Con una proposicin del Extracto a publicar ( slo en el caso de los EIA)

C.- Conformacin de los Organos del Estado Competentes
Ambientalmente, o Comit Revisor.- Conjuntamente con el ingreso
oficial al sistema, la Corema o la Direccin Ejecutiva de Conama, segn
corresponda, debe revisar qu Servicios competentes en materia ambiental
deben otorgar alguno o algunos de los permisos ambientales contemplados en
el Reglamento de Evaluacin de Impacto Ambiental. Una vez determinados
esos Servicios, mas aquellos otros Servicios que puedan tener una opinin
tcnica relevante en el tema del proyecto, procede a integrarlos en lo que el
Reglamento de Evaluacin de Impacto Ambiental denomina los Organos del
Estado con Competencias Ambientales en el proyecto, y que en la prctica, es
mas conocido como el Comit Revisor o Comit Tcnico. Los permisos
sectoriales ambientales son los que se encuentran contemplados como tales en
el Reglamento de Evaluacin de Impacto Ambiental, en sus artculos 68 al 106
inclusive.

Por el artculo 81 inciso 2 de la Ley 19.300, la integracin de dichos
organismos al Comit Revisor es obligatoria. No es una amabilidad de ellos
hacia Conama, sino una funcin mas que les asigna la Ley. No obstante

18
Actualmente se encuentra en plena aplicacin el denominado "e-SEIA" o SEIA electrnico, que opera a
travs de un sistema de base informtica muy amigable, con las respectivas claves, el cual hace innecesario
un nmero tan alto de ejemplares. El SEIA electrnico, por el momento, slo est operativo en las DIAS,
implica un ahorro considerable en los plazos de tramitacin..

41
41
aquellos Servicios a los cuales no les corresponde el otorgamiento de ningn
permiso ambiental sectorial en el proyecto, si lo estiman del caso, pueden
autoexcluirse del procedimiento, enviando un oficio en tal sentido a la Corema.
A cambio de ello, debern aceptar los contenidos de la resolucin final de esta
COREMA. Sin embargo, los Servicios que s deben otorgar algn permiso de
los mencionados no pueden hacer uso de esta facultad.

Para que emitan su opinin, la COREMA otorga a estos Servicios un
plazo para que emitan su Informe Sectorial. A dicho efecto, en su momento, les
ha remitido un ejemplar del EIA o de la DIA.

El informe sectorial de estos servicios con competencia ambiental es de
extraordinaria importancia. Resumidamente, debe contener a lo menos:
- Si el proyecto cumple o no con la normativa ambiental aplicable, y que
sea del mbito de su competencia.
- Si el proyecto requiere o no de un Estudio de Impacto Ambiental, en su
caso.
- En el evento de que el servicio informante deba entregar alguno de los
llamados permisos sectoriales ambientales, ( de los artculos 66 al 97
inclusive del Reglamento del SEIA ), pronunciarse claramente si otorga o
no dicho permiso o permisos.
- Otras opiniones.
Es relevante hacer notar que la Corema o Direccin Ejecutiva de
Conama, en su caso, tienen la facultad reglamentaria de filtrar las opiniones
de los Servicios informantes, desechando lo que se puede considerar no
relevante ambientalmente o no pertinente al proyecto. Es tambin interesante
expresar que el Servicio informante no puede ir haciendo exigencias en forma
paulatina ( gota a gota o en cascada ), sino que todas las opiniones deben
hacerse dentro del primer informe, es decir, aquel que se pronuncia despus
de revisada la DIA o el EIA. Las exigencias hechas valer a la hora undcima no
tienen valor obligatorio y podrn ser desechadas. Estas dos facultades de la
Conama fueron incluidas en la nueva versin del reglamento y tiene por objeto
evitar las demoras burocrticas en el procedimiento.

D.- Participacin Ciudadana.-

Paralelamente al ingreso del Estudio, la Corema o la Direccin Ejecutiva
de Conama, en su caso, procedern a visar la proposicin de extracto a publicar
( en el caso de los EIA ). El extracto debe publicarse dentro de los diez das

42
42
siguientes a la presentacin del Estudio, en el diario oficial y en un diario de
circulacin nacional o regional. La importancia de esta publicacin reside en el
hecho de que a contar de la fecha de la ltima de las publicaciones, comienza a
correr el plazo de 60 das hbiles que tiene la ciudadana para participar en la
evaluacin del proyecto y su estudio. Insistimos que la publicacin slo es
exigible en el caso de los Estudios, no de las Declaraciones.

Las organizaciones ciudadanas con personalidad jurdica, por medio de
sus representantes, y las personas naturales directamente afectadas, podrn
imponerse del contenido de los Estudios y solicitar, a su costa, reproducciones
totales o parciales del ejemplar que se encuentra a disposicin de la ciudadana
en los lugares que indica el extracto publicado ( los lugares donde el Estudio
queda a disposicin de la ciudadana son la propia oficina regional o nacional
de la Conama, en su caso, la Gobernacin Provincial y la Municipalidad de la
provincia y comuna, respectivamente, donde se piensa ejecutar el proyecto.).
As lo establece el artculo 53 del Reglamento del SEIA.

Las observaciones que eventualmente realicen las organizaciones
ciudadanas con personalidad jurdica o las personas naturales directamente
afectadas, para la seriedad del sistema, deben cumplir con ciertos requisitos,
que son los generales a cualquier presentacin a la autoridad pblica. En primer
lugar, deben efectuarse por escrito y deben ser fundamentadas ( no es
admisible una observacin porque s ). Adems, debern sealar el nombre
completo de la organizacin ciudadana y de su representante o de la persona
natural que la hubiere formulado, incluyendo los respectivos domicilios. En
tercer lugar, se deber sealar el nombre completo del proyecto o actividad
de que se trata y en el caso de las organizaciones ciudadanas con
personalidad jurdica, stas debern acreditarla y adicionalmente, la
representacin de quien comparece por ellas. En cuarto lugar y tratndose
de personas naturales, stas debern expresar en su escrito la norma en que el
proyecto o actividad les afecta. ( Artculo 54 del Reglamento del SEIA ).

Como lo reiteraremos mas adelante, la Corema o la Direccin Ejecutiva
de Conama, en su caso, en la respectiva resolucin que califique
ambientalmente el proyecto o actividad de que se trate, estn obligadas a
pronunciarse, ponderndolas, respecto de todas las observaciones que, dentro
de plazo legal, le ha hecho la ciudadana al proyecto.

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E.- Informe Consolidado.-

Cada Servicio Sectorial que ha intervenido en la evaluacin, dentro del
plazo sealado por la COREMA, entrega un Informe. La totalidad de los
Informes son en la prctica refundidos por el profesional Coordinador de la
Direccin Regional de Conama en lo que se llama el Informe Tcnico
Consolidado, el que es presentado a la Corema o a la Direccin Ejecutiva de
Conama, segn corresponda, en alguna de sus sesiones. Previamente, tambin
la Corema o Conama ha recibido el texto del Estudio de Impacto Ambiental y,
si lo estima conveniente, tambin ha escuchado la presentacin del Estudio y
del proyecto de parte del titular y la consultora.

Los principales puntos de este Informe son:

- Si el proyecto cumple o no con los requisitos de los permisos
ambientales sectoriales que le corresponde obtener.
- Si cumple o no con la normativa ambiental aplicable.
- Si los impactos ambientales que genera estn suficiente explicitados
y caracterizados y si su evaluacin se ha efectuado correctamente.
- Otras consideraciones.

F.- Adendas.

Sucede comnmente que alguno o algunos de los Servicios que
participan en la revisin del Estudio o la Declaracin estimen que ste tiene
deficiencias en determinados aspectos, o que para dar un pronunciamiento
requiera de informacin adicional. En tal caso, el profesional de Conama que
coordina la revisin remitir al titular del proyecto un informe consolidado de
solicitud de rectificaciones, ampliaciones y adiciones ( el ICSARA ) y le
pedir que remita la informacin adicional solicitada o que corrija lo indicado.
La respuesta del titular a ello es el documento denominado Adenda.

Llegada la Adenda igual puede suceder que falte informacin relevante
para el pronunciamiento de algn Servicio. Las respuestas sucesivas son
tambin denominadas Addenda. ( plural de addendum ). Es importante
sealar que todas las negociaciones a las que aludimos deben producirse dentro
del plazo legal para resolver, aunque el titular, si requiere mas tiempo para
contestar las exigencias efectuadas, pueden suspender el plazo, de comn
acuerdo con la COREMA.

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44

G.- Informe Consolidado de Evaluacin

Con toda esta informacin previa, el profesional de Conama que
coordina la revisin prepara el Informe Consolidado de la Evaluacin ( ICE
) que debe ser visado por los Servicios Pblicos Sectoriales que intervinieron
en la revisin, que tienen un plazo pequeo para hacerlo ( 5 das ), en el caso
de los Estudios. En las Declaraciones no se requiere visacin. Si estos
servicios no lo hacen, deben fundamentar su negativa. Es este Informe
Consolidado visado es el que se presenta a la Corema ( o Direccin Ejecutiva
de Conama, en su caso).

H.- Resolucin.-

Presentado el Informe Consolidado de la Evaluacin y habiendo incluso
escuchado la presentacin del proyecto por el titular, en algunos casos
relevantes, la Corema o la Direccin Ejecutiva de Conama en su caso resuelven
la calificacin ambiental del proyecto. Materialmente, dicta una resolucin a
travs de la cual se pronuncia favorable o desfavorablemente sobre el
proyecto. No se califican los Estudios o la Declaraciones, pues eso sera un
ejercicio acadmico, se pronuncia sobre el proyecto.

Si la resolucin es negativa, el proyecto no se puede ejecutar, salvo
que el titular presente un nuevo EIA o DIA corregidos, mejorando su proyecto.
Sin embargo, bien puede suceder que su proyecto en definitiva no pueda
ejecutarse, aunque tenga una alta factibilidad financiera y tcnica, simplemente
porque sus impactos ambientales negativos son de tal magnitud o importancia,
que sencillamente no es compatible ambientalmente con el entorno geogrfico
en el cual se deseaba emplazarlo.

Si sta resolucin es favorable o positiva, el proyecto puede ser
ejecutado y ningn rgano de la Administracin del Estado puede oponerse a
su ejecucin fundado en exigencias ambientales adicionales a las ya resueltas
por la Corema. La aprobacin puede ser pura y simple, o sujeta al
cumplimiento de ciertos requisitos o condiciones. En estos casos, el proyecto
puede ser objeto de monitoreos o seguimiento para determinar si el proponente
est cumpliendo o no con las condiciones ambientales impuestas en la
resolucin.

45
45
Es importante sealar que la COREMA o la Direccin Ejecutiva de
Conama, en su caso, estn obligados a pronunciarse en la resolucin,
ponderndolas una a una, respecto de todas las observaciones que, dentro de
plazo legal, le hayan presentado la ciudadana. La Comisin ponderar, en los
fundamentos de su resolucin, las aludidas observaciones. ( artculo 54 del
Reglamento ). La omisin a esta obligacin puede dar origen a los recursos de
reclamacin que veremos mas adelante.

La resolucin es notificada al titular del proyecto por carta
certificada, y por oficio a los Servicios Pblicos con competencias ambientales
relativas al proyecto.

I.- Reclamaciones.-

La resolucin de la COREMA o Direccin Ejecutiva de Conama, en su
caso, es un acto administrativo de efectos jurdicamente vinculante para el
titular del proyecto, para las organizaciones ciudadanas y personas
naturales que participaron dentro del proceso y para los rganos del
Estado con competencias ambientales que deben entregar los permisos
sectoriales ambientales. Adems, es esencialmente reclamable. As lo
establece el artculo 20 de la Ley de Bases.

Si una Declaracin es rechazada, el proponente puede optar por
presentar un recurso de reclamacin ante el Director Ejecutivo de Conama. Si
un Estudio es igualmente rechazado, o se le establecen condiciones
o exigencias que el titular no desea, , el recurso de reclamacin debe ser
presentado ante el Consejo Directivo de la Conama. Ambos recursos deben ser
interpuestos por el representante responsable del respectivo proyecto, dentro
del plazo de 30 das contados desde su notificacin. La autoridad ante la cual
se presentaron los recursos resolver en un plazo fatal de 60 das, contados
desde la fecha de la interposicin de dichos recursos, a travs de una resolucin
fundada. ( art. 20 inciso 1 de la Ley ).

A su vez, si el recurso de reclamacin no es resuelto a satisfaccin del
interesado, ste an tiene una posibilidad. Presentar un recurso de
reclamacin ante el Juez de Letras competente, en conformidad a lo
dispuesto en los artculos 60 y siguientes de la Ley de Bases. El recurso de
reclamacin judicial debe ser interpuesto dentro de los 30 das siguientes,
contados desde la fecha de la notificacin de los resolucin reclamada. ( la

46
46
descrita en el prrafo anterior ). ( Artculo 20 inciso 2 de la Ley ). De acuerdo
a las citadas disposiciones legales, el procedimiento en esta caso es el sumario.

Tambin pueden interponer una reclamacin las organizaciones
ciudadanas y personas naturales que intervinieron en el proceso ciudadano de
participacin, en el caso de los Estudios de Impacto Ambiental, cuando estimen
que sus observaciones no fueron debidamente ponderadas por la Corema, o
Direccin Ejecutiva de Conama, en el caso de proyectos transregionales.

J.- Recurso de Proteccin.-

Ha sido usual en los ltimos aos la intensa aplicacin del recurso de
proteccin en materia ambiental, especialmente en relacin a proyectos que se
han sometido al SEIA. Paralelamente, ha sido notoria la escasa utilizacin del
reclamo judicial previsto en el artculo 20 de la misma Ley de Bases del
Ambiente. Segn antecedentes vertidos en el libro El Sistema de Evaluacin
de Impacto Ambiental ante la Jurisprudencia: 1996 2000, del abogado de
Conama don Mario Galindo como redactor principal ( Ver Bibliografa ), mas
del 90% de las resoluciones judiciales en el campo ambiental disponibles a la
fecha son emitidas para resolver recursos de proteccin.

Como bien se sabe, el recurso de proteccin es la herramienta procesal
para cautelar los derechos o garantas individuales contempladas en la
Constitucin Poltica. Una de estas garantas protegidas constitucionalmente es
el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin, del N 8 del
art. 19 de nuestra constitucin.

En el nmero 9 de estos apuntes se har un breve comentario adicional
acerca del recurso de proteccin en materia ambiental.

K) Recurso de reconsideracin.-

El recurso de reconsideracin administrativa no est contemplado en
forma expresa en la Ley de Bases ni en el procedimiento de evaluacin de
impacto ambiental establecido por el Reglamento. No obstante, en la prctica
se ha podido constatar un creciente uso de esta va para obtener modificaciones
o rectificaciones de la resolucin calificatoria ambiental, o de alguna de sus
partes o condiciones.

47
47
El fundamento de tal recurso se encuentra en la Ley Orgnica
Constitucional N 18.575 sobre Bases Generales de la Administracin del
Estado, que permite en su artculo 7 poder dirigir peticiones a la misma
autoridad que dict alguna resolucin, estando sta obligada a pronunciarse
sobre dicha peticin. En el fondo, es como el derecho a pedir una segunda
revisin del acto administrativo, en su totalidad o en parte de ste.

Un tpico recurso de reconsideracin administrativa comnmente se
interpone ante alguna COREMA, buscando preferentemente el cambio de
algunas disposiciones de la resolucin recurrida, sin llegar a dejar sin efecto la
resolucin recurrida y cambiarla por otra. Frente a la peticin, generalmente la
COREMA acuerda acogerla a tramitacin y pedir un informe tcnico y jurdico
a la Direccin Regional de CONAMA, la cual, a su vez, recaba antecedentes a
los diferentes rganos competentes del Estado en la materia. Con dichos
antecedentes la COREMA adopta una resolucin respecto al recurso.

En la actualidad, su uso ha sido cada vez menor. Adems, es posible
presentar un recurso de invalidacin, de aquellos contemplados en la Ley
19.880 sobre procedimientos administrativos.

L) Nulidad de Derecho Pblico.-

Va que ha sido excepcionalmente utilizada, cuando se ha estimado que
el rgano que resuelve ha ido mas all de su competencia legal.
19

8.- RECURSO DE PROTECCIN AMBIENTAL.-

8.1.-Generalidades.- Como se expres en prrafos anteriores, ha
sido un hecho cada vez mas recurrente el que, a medida que se asienta el
sistema de evaluacin de impacto ambiental en Chile, aumente tambin la
presentacin de recursos de proteccin por aspectos ambientales.

Como bien se sabe, el recurso de proteccin es la herramienta procesal
para cautelar los derechos y garantas individuales contempladas en la
Constitucin Poltica. Precisamente una de estas garantas constitucionales es la

19
En el caso del proyecto Central Hidroelctrica Ralco, hubo una demanda de nulidad de derecho pblico,
interpuesta ante un Juzgado de Letras de Santiago, por las hermanas Nicolasa y Berta Quintremn y otros,
en contra de ENDESA y Conama. No se resolvi porque al final, las partes llegaron a un avenimiento.

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contemplada en el nmero 8 del artculo 19 de la Constitucin: derecho a
vivir en un medio ambiente libre de contaminacin. Al respecto pienso, en mi
modesta opinin, que el constituyente pec de optimista, porque realmente es
imposible que ningn estado, en el momento actual de desarrollo tecnolgico,
pueda asegurar en el ciento por ciento un ambiente libre de contaminacin.
Opino que mas adecuada habra sido la frmula usada por la mayora de las
Constituciones Polticas: asegurar el derecho a un medio ambiente adecuado.
En todo caso, la redaccin de la disposicin constitucional es un hecho que hay
que asumir.

Recordemos adems que de acuerdo al texto del abogado Mario Galindo
El Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental ante la Jurisprudencia: 1996
2000, ya citado en prrafos anteriores, mas del 90% de las resoluciones que
en rea ambiental han dictado los tribunales de justicia corresponden a
aquellas emitidas precisamente para resolver recursos de proteccin.

8.2.- Principales Tpicos del Recurso de Proteccin Ambiental.- Es
til recordar, como primera cuestin a precisar, que a diferencia del recurso de
proteccin comn, en materia ambiental el recurrente no solamente debe
acreditar que la actuacin del o la recurrida es ilegal sino que adems, en
forma copulativa, tambin debe probarse que esta actuacin ha sido
arbitraria, es decir, caprichosa, desmedida, contraria al sentido comn. Lo
anterior, en forma objetiva, es una seria limitante para el correcto uso del
recurso de proteccin en materia ambiental, por las dificultades probatorias que
requiere el acreditar una actuacin arbitraria.

En la prctica, los recurrentes tratan de acreditar la arbitrariedad de la
resolucin buscando constatar discrepancias entre el acuerdo o
pronunciamiento de la COREMA o Direccin Ejecutiva de CONAMA, en su
caso, y los Informes Tcnicos Sectoriales que dentro del procedimiento de
calificacin ambiental y en ejercicio de sus facultades, emiten los rganos
competentes del Estado en materia ambiental.

Por otra parte, la omisin de algo que debi hacerse o cumplirse, hasta
hoy da es difcilmente aceptada por algn tribunal, como fundamento de un
recurso de proteccin ambiental. Aunque al respecto hay matices, como el que
sostienen el profesor E. Soto Kloss, que aduce, frente al punto, que la historia
fidedigna de la disposicin constitucional seala que la omisin debe referirse

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slo a los agentes del Estado, pero que no podra ser utilizada por los privados
en alguna defensa.

En relacin a los recurrentes, la legitimacin activa es tambin uno
de los tpicos mas discutidos en los recursos de proteccin que han conocido
los tribunales de justicia. Si bien es cierto que se advierte un creciente nmero
de ciudadanos que recurren de proteccin, muchas veces, en la prctica, ocurre
que es el Alcalde o algn diputado de la llamada Bancada Verde quien
presenta el recurso de proteccin. Y en muchas de estas ocasiones las Cortes
de Apelaciones han resuelto que el Alcalde, por ejemplo, no tiene la
representacin de la comunidad, y por lo tanto, no est facultado por la ley para
comparecer en representacin de su comunidad.
20
Tambin se ha resuelto, que
como Municipalidad tampoco podr tener la legitimacin activa, toda vez que
el recurso de proteccin ambiental entrega tutela constitucional a una garanta
eminentemente depositada en una persona natural. Y si son las personas
naturales quienes tienen vida y salud. Entonces, Cmo podra una entidad
jurdica pedir la proteccin para proteger su vida y salud? Lo anterior no ha
obstado, sin embargo, para que se puedan encontrar sentencias que fallan un
recurso de proteccin presentado por un Municipio.

En relacin al acto recurrido, los tribunales se han pronunciado
claramente por el rechazo de recursos de proteccin que se han dirigido en
contra de actos administrativos de mero trmite, como la declaracin de
admisibilidad del Estudio o Declaracin de Impacto Ambiental, o la concesin
de un plazo para entregar un informe dentro del procedimiento, porque al ser
actos de mero trmite no tienen la capacidad de vulnerar una garanta
constitucional como la del derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminacin. En esta lgica, un error muy comn ha sido el presentar
recursos de proteccin ambiental, dirigidos en contra de informes sectoriales de
algn rgano del Estado con competencias ambientales, o en contra del Informe
Tcnico de la Conama. En realidad, el acto administrativo que otorga o no
otorga la autorizacin ambiental, que emana de la COREMA ( Comisin
Regional del Medio Ambiente ), o de la Direccin Ejecutiva de la Conama, en
su caso, es la respectiva resolucin exenta de calificacin ambiental, y en
nuestra opinin, como regla general, el recurso debera dirigirse en contra de
dicha resolucin.

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En tal sentido, ver fallo I. Corte Apelaciones de Concepcin en recurso de proteccin Municipalidad de
Coronel con Conama, ao 1996.

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De esta forma, el acto recurrido por excelencia es la resolucin de
calificacin ambiental, dictada por la COREMA o por la Direccin Ejecutiva
de CONAMA, en su caso, sin perjuicio de la impugnacin de resoluciones que
permiten el funcionamiento de una empresa o actividad antes de estar calificada
ambientalmente, como cuando se les autoriza provisoriamente en base a las
reglas del seguro ambiental.

9.- COMENTARIOS Y ALGUNAS CONCLUSIONES.

1.- La Ley de Bases del Medio Ambiente, a nuestro juicio, significa
para Chile un innegable avance en materia ambiental.

2.- Los instrumentos de gestin ambiental que contempla la Ley han
permitido y permitirn realizar una mas eficiente y eficaz gestin ambiental en
el pas. Sin embargo, algunos aparecen excluidos, como el ordenamiento
territorial, los convenios de colaboracin ambiental, los acuerdos de produccin
limpia , los incentivos verdes y otros.

3.- La creacin de una institucionalidad ambiental que antes de la Ley
no exista es por cierto positiva. La actividad de Conama y Coremas no puede
sino evaluarse, en trminos generales, como valiosas. No obstante, se
advierten, en la aplicacin prctica de las disposiciones de la Ley, que
comienzan a aparecer algunas dificultades no previstas, como las debilidades
en la fiscalizacin, la carencia de facultades fiscalizadoras de Conama ( salvo
las del art. 64 de la Ley ), el escaso personal y recursos disponibles, etc.

4.- El sistema de evaluacin de impacto ambiental, en su estado
actual, corre riesgos ocasionales de operar con una carga indeseable de
subjetividad, porque la carencia de normas de calidad ambiental obliga a una
actuacin mas discrecional de las Coremas y Conama, que puede aumentar las
posibilidades de error. Por tanto, se deben desarrollar esfuerzos prioritarios
para estructurar proyectos de normas de emisin y sobre todo, de calidad
ambiental, en los menores plazos posibles, las que permitirn mayores grados
de objetivacin del sistema. Un sistema de evaluacin mas normado, mas
regulado, ser mas objetivo y por consiguiente, ofrecer menores posibilidades
de error.

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Parecera interesante estudiar, como un tema mas dentro de
muchos, para una eventual modificacin de la actual Ley de Bases del Medio
Ambiente, aquel que dice relacin con el excesivo nmero y tipologa de
proyectos que actualmente deben ingresar al sistema. La idea sera dejar
exentos de la obligacin de hacer evaluacin de impacto ambiental a proyectos
simples, que perfectamente pueden ser controlados por los organismos
sectoriales tradicionales, como por ejemplo, postas y colegio rurales,
servicentros o expendio de combustibles, determinadas lneas de transmisin
elctricas, algunos proyectos agroindustriales, etc.

5.- Como no ser posible contar en breve plazo con una batera
suficiente de normas de calidad ambiental y de emisin, es probable que en las
primeras etapas de aplicacin del sistema de evaluacin de impacto ambiental
se haga un fuerte uso de normas de referencia de los Estados que indica el
Reglamento, con la presentacin de eventuales problemas de interpretacin

6.- Si bien es cierto que el Reglamento contempla de manera amplia,
no restrictiva, algunas formas de materializar la participacin ciudadana en el
sistema de evaluacin de impacto ambiental, el supuesto sobre el cual
descansa dicha participacin no es real. En efecto, para que dicha
participacin sea efectiva, de contenido, se requiere de una comunidad muy
sensibilizada en su problemtica ambiental ( no es el caso an de Chile ), y
sobre todo, que sus preocupaciones, observaciones y alcances puedan lograr
tener soporte tcnico que las haga atendibles por el sistema. Para ello es
necesario redimensionar y canalizar el papel de las ONG, como apoyo tcnico
a la comunidad, tarea an por asumir. An hay mucha desinformacin y mitos
en materia ambiental.

Por otra parte, como el plazo de participacin ciudadana no es el mismo
del procedimiento de evaluacin, muchas veces aspectos importantes de sta y
del proyecto, que se dilucidan a travs de las adendda, ya no cuentan con la
opinin ciudadana, toda vez que dichos informes complementarios se producen
ya avanzado el proceso y vencido ya el plazo de participacin aludido.

7.- Se advierte un progresivo uso del Recurso de Proteccin para obtener
el pronunciamiento de los tribunales de justicia en materias ambientales. En
esta perspectiva, se constata una gran atencin al problema de la legitimacin
activa para recurrir, muchas veces en detrimento de las cuestiones de fondo que
se han debatido.

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8.- Tambin, pese a la gran amplitud del recurso de proteccin, es una
limitante objetiva que para que proceda deban concurrir, en forma copulativa,
los requisitos de una accin ilegal y al mismo tiempo arbitraria, por parte del
Estado. Evidentemente, acreditar la arbitrariedad acarrea no pocos problemas
probatorios. Es tambin una limitante, alegada en varias oportunidades, el que
no proceda el recurso de proteccin en materia ambiental por una mera omisin
del Estado.

9.- El pas an tiene mucho camino por recorrer, de cara a las tendencias
dominantes en materia de gestin ambiental, en la sociedad internacional.
Falta completar y perfeccionar los marcos regulatorios. Particular urgencia se
requiere en las reas de la biotecnologa y en los manejos integrados de
cuencas hidrogrficas y zonas costeras.

CONCEPCION, Abril de 2005.

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