TESIS59

NATURALEZA JURDICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
POSITIVO EN MATERIA DE SERVICIOS PBLICOS

DOMICILIARIOS

MARA MARGARITA SAAVEDRA CAYCEDO

Presentado para optar al ttulo de Abogado

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS
CARRERA DE DERECHO
Bogot D.C.
2004

Nota de Advertencia: Artculo 23 de la Resolucin No. 13 de Julio de 1946.

La Universidad no se hace responsable por los conceptos emitidos por sus
alumnos en sus trabajos de tesis. Solo velar por que no se publique nada
contrario al dogma y a la moral catlica y por que las tesis no contengan ataques
personales contra persona alguna, antes bien se vea en ellas el anhelo de buscar
la verdad y la justicia.

TABLA DE CONTENIDO
NATURALEZA JURDICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA DE SERVICIOS
PBLICOS DOMICILIARIOS.................................................................................................................. 1
INTRODUCCIN..................................................................................................................................... 1
MODULO I............................................................................................................................................... 4
MARCO JURDICO GENERAL DE LA INSTITUCIN JURDICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
POSITIVO................................................................................................................................................ 4
1. DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN GENERAL ....................................................................... 4
2. DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO............................................................................ 7
3. DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO.............................................................................. 9
3.1. DE LOS EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO......................................11
3.1.1. Generacin de un acto ficto o presunto. ......................................................................12
3.1.2. El acaecimiento de dicho acto agota la va gubernativa. ............................................13
3.1.3. Las pretensiones elevadas por el peticionario, se entienden resueltas de manera
favorable a l.............................................................................................................................13
MODULO II.............................................................................................................................................14
ANLISIS JURDICO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA DE SERVICIOS
PBLICOS DOMICILIARIOS.................................................................................................................14
1. De las entidades o personas prestadoras de servicios pblicos domiciliarios, vigiladas por la
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios SSPD-. .................................................18
1.1. Las empresas de servicios pblicos. ..............................................................................23
1.2. Los productores marginales. ...........................................................................................27
1.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a travs de su administracin central, la
prestacin de los servicios pblicos, conforme a lo dispuesto en esta ley............................33
1.4. Las organizaciones autorizadas para la prestacin de los servicios en las zonas rurales o
municipios menores. ....................................................................................................................37
1.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios pblicos durante los perodos de
transicin previstos en esta ley. .................................................................................................40
1.6. Las entidades descentralizadas que se adecuen al artculo 17 de la Ley. ...................41
2. De los servicios pblicos domiciliarios regulados por la ley 142 de 1994. .........................45
2.1. Acueducto. .........................................................................................................................51
2.2. Alcantarillado. ....................................................................................................................54
2.3. Aseo....................................................................................................................................55
2.4. Energa elctrica. ...............................................................................................................56
2.5. Telefona pblica bsica conmutada. ..............................................................................57
2.6. Distribucin de gas combustible. ....................................................................................58
3. De la obligacin de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten sus suscriptores o
usuarios.............................................................................................................................................60
4. Del trmino legalmente establecido para resol ver. ...............................................................62
5. De la configuracin del silencio administrati vo positi vo. .....................................................68
6. De los efectos del silencio administrativo positivo en materia de servicios pblicos
domiciliarios......................................................................................................................................72
6.1. Generacin de un acto administrati vo ficto o presunto.....................................................72
6.2. Se entiende que las pretensiones elevadas por el usuario o suscriptor en sede de la entidad o
persona prestadora del servicio pblico, han sido resueltas totalmente de manera favorable a l.
........................................................................................................................................................75
7. De la obligacin de autoreconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo en
cabeza de las entidades o personas prestadoras de los servicios pblicos descritos al interior de la
Ley 142 de 1994. ...............................................................................................................................77
8. Del contrato de servicios pblicos. ........................................................................................79
9. De la imposicin de sanciones por parte de las Superintendencia de Servicios Pblicos
Domiciliarios -SSPD- ........................................................................................................................84
MODULO III............................................................................................................................................86
DE LA NATURALEZA JURDICA DEL SILENCIO POSITIVO CONSAGRADO AL INTERIOR DEL RGIMEN
JURDICO DE LOS SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS. ...........................................................86
CONCLUSIONES...................................................................................................................................96
BIBLIOGRAFA......................................................................................................................................99

NATURALEZA JURDICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN
MATERIA DE SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS

INTRODUCCIN

Los servicios pblicos, entendidos stos como un gnero, se definen como toda
actividad organizada, encaminada a satisfacer las necesidades de inters general
de la poblacin, en forma regular y continuada, cuya prestacin, es inherente a la
finalidad social
del Estado
1
, siendo as un deber de ste, asegurar su prestacin eficiente a
todos los habitantes del territorio nacional
2
. Para el cumplimiento de dicho fin,
los servicios pblicos estarn sometidos al rgimen jurdico que fije la ley, y su
prestacin, podr ser directa por el Estado, o indirecta, por comunidades
organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendr la regulacin,
el control y la vigilancia de dichos servicios
3
, funciones stas que, en lo que
refiere a los denominados servicios pblicos domiciliarios
4
, est radicada en
cabeza del Presidente de la Repblica, quien la ejerce por intermedio de la
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios SSPD- por expresa
delegacin presidencial
5
.
En efecto, dentro del gnero de los servicios pblicos, puede identificarse una
especie denominada servicios pblicos domiciliarios. Como lo ha manifestado la
Corte Constitucional Si los servicios pblicos en general son actividades
inconfundibles e inherentes a la finalidad del estado social de derecho colombiano
(artculo 365 superior), que busca servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitucin (artculo 2 ibdem), no cabe duda de que aquellos
que persiguen un completo acercamiento entre los individuos y el Estado, deben
ser objeto de su ms honda preocupacin. Son los servicios pblicos domiciliarios,
entendidos como una especie del gnero servicio pblico, que pretende satisfacer
las necesidades ms bsicas de los asociados, ocupando un alto nivel de
importancia dentro de las tareas y objetivos que componen la gestin estatal, al
punto de convertirse en una de sus razones fundamentales.

1
Artculo 365 de la Constitucin Poltica.
2
3
4
Los servicios pblicos domiciliarios, de creacin constitucional, son una especie dentro del gnero
de los servicios pblicos
5
1
La idea de tales servicios no puede concebirse en otra forma, teniendo en cuenta
el ntimo e indestructible vnculo existente entre la prestacin de los mismos y la
efectividad de las garantas y derechos constitucionales fundamentales de las
personas, que constituyen razn de la existencia de la parte orgnica de la Carta y
de la estructura y ejercicio del poder pblico. Indudablemente, una ineficiente
prestacin de los servicios pblicos puede acarrear perjuicios para derechos de
alta significacin como la vida, la integridad personal, la salud, etc.
6

Los servicios pblicos domiciliarios, a juicio de la Corte Constitucional, son
aquellos "que se prestan a travs de sistemas de redes fsicas o humanas con
puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la
finalidad especfica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas"
7
.

Para dar el marco legal de tan importantes servicios, fue expedida la Ley 142 de
1994, conocida tambin como Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios LSPD-, en
la cual, se encuentran enumerados y regulados los servicios que el legislador
consider como servicios pblicos domiciliarios, as como las denominadas
actividades complementarias a los mismos. De la misma manera, en la citada
Ley, constitutiva del rgimen jurdico de los servicios pblicos domiciliarios, el
legislador, en ejecucin de lo previsto en el artculo 369 de la Constitucin
Poltica
8
, seal el rgimen de proteccin de los derechos de los usuarios, el cual
fue extensamente desarrollado en el Captulo VII, titulado Defensa de los usuarios
en sede de la empresa, y al interior de ste, ampar de manera especial el
derecho de peticin, bajo la consagracin de la institucin jurdica del silencio
administrativo positivo, como un mecanismo de equilibrio en la relacin
contractual prestador usuario, ()., procurando un esquema de responsabilidad
de la persona prestadora, a efectos de contestar en tiempo las peticiones, quejas,
reclamos y recursos que presenten los usuarios-consumidores en relacin con la
prestacin del servicio o la ejecucin del contrato de condiciones uniformes
9
.

La naturaleza jurdica del silencio positivo consagrado al interior del rgimen
jurdico de los servicios pblicos domiciliarios es difusa, toda vez que si bien ste
se nutre de los elementos bsicos del silencio administrativo positivo previsto en
materia contenciosa administrativa, la Ley 142 de 1994, al regular sus elementos
esenciales y constitutivos, dot a dicho silencio de caractersticas propias, que
hacen de l una institucin jurdica aparentemente autnoma.

6
Sentencia C-066 de 1997 de la Corte Constitucional.
7
Sentencia C-205 de 1995 de la Corte Constitucional. En igual sentido, Sentencias T-578 de 1992 y
T-306 de 1994.
8Seala el Artculo 369 de la Constitucin Poltica que, La ley determinar los deberes y derechos
de los usuarios, el rgimen de su proteccin y sus formas de participacin en la gestin y
fiscalizacin de las empresas estatales que presten el servicio. Igualmente definir la participacin
de los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios
pblicos domiciliarios.
9
Documento titulado Avances Doctrinales y Jurisprudenciales de la Figura del Silencio
Administrativo Positivo, escrito por el abogado asesor de la SSPD Yezid Fernando Alvarado
Rincn. Publicado en el Boletn J urdico de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios
del ao 2003.
2
En este orden de ideas, la presente investigacin va dirigida a establecer si al
interior del rgimen jurdico de los servicios pblicos domiciliarios, pretendi el
legislador consagrar una especie de silencio administrativo positivo innovador, con
caractersticas propias, o simplemente se limit a copiar, por decirlo as, una
institucin jurdica ya existente al interior del Cdigo Contencioso Administrativo,
modificndole algunas de sus notas caractersticas.

En cumplimiento del mencionado fin, el cual se reitera, es establecer la naturaleza
jurdica del silencio administrativo positivo en materia de servicios pblicos
domiciliarios, para efectos de concluir si se est en presencia de una institucin
paralela al silencio positivo del C.C.A., o simplemente existe entre stas una
relacin gnero-especie, hemos de proceder a estudiar, bajo la connotacin de
mdulos, por un lado la institucin del silencio administrativo positivo en general, y
por el otro, el silencio administrativo positivo en materia de servicios pblicos
domiciliarios.

3

MODULO I

MARCO JURDICO GENERAL DE LA INSTITUCIN JURDICA DEL SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO

1. DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN GENERAL

La administracin, en consonancia con los poderes jurdicos otorgados a ella, est
en la obligacin de cumplir, bajo criterios de eficiencia, los cometidos
constitucionalmente impuestos a ella, por lo tanto, sus rganos estn en la
obligacin de proceder conforme a las necesidades del servicio. De ah se deriva,
como principio general, el deber de pronunciarse sobre las cuestiones que se le
plantean
10
.

Las decisiones que en ejecucin de dicho deber se produzcan por parte de la
administracin, no necesariamente tienen que ser expresas, escritas o verbales,
cabiendo as la posibilidad, en los casos expresamente previstos por el Legislador,
como mecanismo de sancin a la administracin morosa
11
, y en pro de
garantizar el derecho de peticin, consagrado en el artculo 23 de la Constitucin
Poltica
12
, que se presuma, en tratndose de actuaciones de carcter individual,
subjetivas o personales, el surgimiento de actos administrativos formales con
determinados efectos frente a los interesados
13
, estando as en sede, del silencio
administrativo, cuyo efecto natural, es la produccin de un acto ficto o presunto.

La consagracin de la figura del silencio administrativo positivo al interior del
rgimen jurdico colombiano, alude esencialmente a la proteccin del derecho
fundamental constitucional de peticin, de ah que, el legislador tena que ofrecer
a las personas los mecanismos idneos para que, pese al incumplimiento del
deber de las autoridades, pudieran encontrar respuesta positiva o negativa en
torno a lo pedido. Y, por supuesto, bien poda la ley, sin violentar la Constitucin,
sealar efectos jurdicamente valiosos al silencio administrativo, en relacin con el
contenido de lo que el peticionario pretendi al formular la peticin. Por eso, la
consecuencia positiva o negativa del silencio depende de la libre evaluacin del
legislador, dentro del mbito de sus atribuciones constitucionales
14
.

10
SAYAGUS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Pg. 435.
11
SANTOFIMIO, J aime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Universidad Externado de
Colombia. Pg. 221.
12
SOLANO SIERRA, J airo Enrique. Prctica Administrativa. Ed. Ediciones Doctrina y Ley Ltda.
Pg. 165.
13
SANTOFIMIO, J aime Orlando. Op. Cit. Pg. 221.
14
4
El silencio administrativo, en si mismo de naturaleza excepcional, toda vez que
slo se est en presencia del mismo en los casos expresamente previstos por el
legislador, puede ser positivo o negativo, dependiendo del efecto impuesto
expresamente por el aquel, por tanto, en los casos en que el Legislador no le
hubiere dado efecto especial a la decisin ficta
15
, sta se entiende como
negativa, siendo sta la regla general en nuestro pas, y en consecuencia, slo se
estar en presencia de una decisin positiva,en los casos en que el Legislador
hubiere establecido este efecto para el producto del silencio de la
administracin
16
.

El silencio administrativo, entendido como el transcurso del tiempo definido por el
legislador y considerado como mximo para adoptar una decisin
17
,
evidentemente configura una presuncin o ficcin legal por virtud de la cual,
transcurrido cierto plazo sin resolver la Administracin, y producidas adems
determinadas circunstancias, se entender ( o podr entenderse) denegada u
otorgada la peticin o el recurso formulado por los particulares u otras
administraciones
18
, en consecuencia, se est en presencia de una presuncin
legal, una ficcin que la Ley establece merced a la cual se habla callando, porque
sin haber dicho nada se est, sin embargo, diciendo bastante
19
, de ah que una
vez vencido el trmino legalmente establecido a favor de la administracin para
producir una determinada decisin, a manera de sancin, se presume la existencia
de un acto que resuelve, en determinado sentido, la actuacin iniciada. El acto
emanado del silencio es ficticio; constituye una simple presuncin de origen legal
para interrumpir la actuacin, garantizando de esta manera al interesado su
debido proceso, en especial el derecho a una decisin que ponga trmino en
algn sentido a sus relaciones con la administracin
20
.

En este orden de ideas, si bien el efecto general de la configuracin del silencio
administrativo, es el surgimiento de un acto presunto o ficto, la esencia misma de
dicho efecto, vara dependiendo de si el silencio es negativo o positivo, toda vez
que de ser ste negativo, surge para el peticionario, la posibilidad de interponer
los recursos y acciones pertinentes
21
, pudiendo as con esto agotar la va
gubernativa; Si el silencio es positivo, el acto ficto fundamenta directamente la
certeza del peticionario acerca de aquello que reclamaba
22
, y en consecuencia,
como se entiende que la decisin fue favorable a las pretensiones del peticionario,

15
SANTOFIMIO, J aime Orlando. Op. Cit. Pg. 222.
16
SANTOFIMIO, J aime Orlando. Op. Cit Pg. 222
17
SANTOFIMIO, J aime Orlando. Op. Cit Pg. 222
18
GARCA TREVJ ANO GARCA, Ernesto. El Silencio Administrativo en el Derecho Espaol.
Madrid. Ed Civitas. 1990. Pg. 789.
19
GONZALEZ PEREZ, J ess. Derecho Procesal Administrativo. Tomo II. Ed. Instituto de Estudios
Polticos. Pg. 461.
20
SANTOFIMIO, J aime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Universidad Externado de
Colombia. Pg. 222.
21
22Ibid.
5
ste, en principio, carece de inters para accionar, dado que por mandato legal
ha conseguido lo que pretende
23

24
.

Es muy importante tener presente que, para que se est en presencia del silencio
administrativo, como consecuencia de una actuacin omisiva por parte de la
administracin, ha de partirse del supuesto legal de que el interesado formul su
peticin o recurso de forma tal que impona a la administracin el deber legal de
pronunciarse sobre ella, pero si el funcionario ante quien se interpone no es
competente, la solicitud es extempornea, o no se cumplen los dems requisitos
que exijan las normas pertinentes, no se produce el silencio administrativo
25
,
deducindose as que, slo podr configurarse el silencio administrativo, cuando la
entidad ante la cual se eleva la peticin, omite resolverla, siendo la competente
para ello.

En este orden de ideas, y a la luz del rgimen jurdico colombiano del silencio
administrativo en general, puede deducirse lo siguiente:

1. Es una ficcin de carcter legal, toda vez que el acto ficto que se genera
con su ocurrencia, equivale ciertamente a una decisin de la
administracin
26
.

2. Es un mecanismo de carcter procesal, con el cual se le pone fin a la
actuacin iniciada por el administrado, y sobre la cual, la administracin
tena la obligacin de pronunciarse, toda vez que era competente para ello;
No teniendo esto otro fin, que el de finalizar, de alguna manera, la
incertidumbre del administrado frente a su peticin.

3. Como consecuencia del sealamiento de un determinado trmino, se le
establece a la administracin un lmite espaciotemporal y as mismo
sancionatorio, buscndose con esto, adems del cumplimiento del derecho
fundamental de peticin
27
, el del debido proceso por el simple transcurso
del tiempo
28
.

23Consejo de Estado. Seccin Segunda - Subseccin " A" Sentencia de junio 12 de 1997.
Expediente 13.902. Magistrada Ponente: Dra. Clara Forero de Castro.
24En otras palabras, el silencio es positivo cuando ante el mismo, el particular puede ver estimada
su pretensin o concedida su peticin; por el contrario, es negativo cuando el particular debe
considerar desestimada su pretensin o rechazada su peticin. El silencio positivo tiene la
consideracin de acto que pone fin al procedimiento. El silencio negativo es una ficcin jurdica que
permite al interesado interponer recurso administrativo, si el acto omitido no hubiera agotado la va
administrativa, o recurso contencioso-administrativo (ante los Tribunales de la jurisdiccin
contencioso-administrativa) en el caso de que el acto omitido hubiera agotado dicha va y fuera
recurrible, por tanto, ante esta jurisdiccin. (Tomado de la pgina web:
www.pdformacion.com/faqavdo.htm).
25Consejo de Estado. Seccin Cuarta. Sentencia del 13 de Diciembre de 1993.
26Concepto 183 de 1999 de la SSPD.
27
En referencia a la especial proteccin del derecho de peticin abundante ha sido la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, baste citar: Sentencias T -365/98; T- 481 de 1992; T-304 de 1994; T-
181 de 1993; T .355 de 1993; T- 375 de 1993; T -119 de 1994; T -436 de 1994; T- 464 de 1994; T
6
4. El silencio administrativo, puede ser positivo o negativo, dependiendo del
efecto expresamente sealado por el legislador.

Ahora bien, a la luz del rgimen jurdico colombiano, y ms especficamente de los
contenidos del Cdigo Contencioso Administrativo, pueden, al interior del silencio
administrativo, distinguirse dos especies perfectamente diferenciables, con
caractersticas propias y autnomas, las cuales a saber son, el silencio
administrativo positivo, y el silencio administrativo negativo, regulados stos en los
artculos 41 y 40 del Cdigo Contencioso Administrativo, respectivamente.

2. DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO

El silencio administrativo negativo, entendido como la regla general
29
, es una
presuncin legal a favor del administrado o particular, cuando habiendo formulado
una peticin o interpuesto los recursos procedentes, no se notifica decisin
expresa al respecto, dentro de los plazos establecidos
30
, y cuyo efecto inmediato,
es la desestimacin de la peticin
31
elevada por el administrado.

De conformidad con los trminos del artculo 40 del C.C.A., se estar en presencia
del silencio administrativo negativo cuando, una vez cumplido el plazo de tres
meses legalmente establecido en el citado artculo, contado a partir de la
presentacin de una peticin, la administracin no le ha notificado al particular una
decisin que resuelva dicha peticin
32
. Ntese como en este caso, por expreso
mandato del legislador, el acaecimiento del silencio se circunscribe al mbito de la
falta de notificacin de la decisin de la administracin, y no, a la ausencia de
pronunciamiento alguno por parte de sta.
Es pertinente tener en cuenta que, tomando como punto de partida los acpites
del precitado artculo 40 C.C.A. en el cual se seala que "Transcurrido un plazo de

577 de 1994; T-103 de 1995; T. 134 de 1995; T- 294 de 1997; T .454 de 1997; T- 291 de 1998; T-
306 de. 1998.
28
SANTOFIMIO, J aime Orlando. Ob. Cit Pg. 222.
29
30
SOLANO SIERRA, J airo Enrique. Ob. Cit Pg. 166.
31
MORA CAICEDO, Esteban; RIVERSA MARTINEZ, Alfonso. Derecho Administrativo y Procesal
Administrativo. Ed. Grupo Editorial Leyer. Pg. 170.
32
Vale la pena tener en cuenta en este punto que, el CCA tambin prev ste mismo efecto, en
tratndose de los recursos de la va gubernativa, pero le adiciona una caracterstica especialsima,
cual es, que el plazo ya no ser de tres meses, sino de dos, contados a partir de la interposicin de
los mismos. En consecuencia, se estar en sede de ste silencio administrativo negativo, si al
interior del plazo de dos meses anteriormente sealado, al peticionario no se le ha notificado
decisin expresa sobre el recurso. Es muy importante no dejar de lado en este punto que, tal y
como lo prev el artculo 60 del CCA, ste plazo puede verse interrumpido mientras dure la
prctica de pruebas.
7
tres meses contados a partir de la presentacin de una peticin sin que se haya
notificado decisin que la resuelva, se entender que sta es negativa", ha
establecido el Consejo de Estado que, tanto vale no dictar el acto como dictarlo
durante el trmino del silencio y no notificarlo o notificarlo con posterioridad, pues
mientras el interesado desconozca su existencia le es inopinable, deducindose
as lo siguiente: (i) Tiene el mismo efecto jurdico, cual es la inexistencia del acto
administrativo, la no expedicin del acto administrativo en tiempo por parte de la
administracin, como su produccin una vez acaecido el fenmeno del silencio
administrativo, por tanto, la expedicin tarda del acto, equivale a su falta de
produccin por parte de la administracin; (ii) Frente al interesado, tiene el mismo
efecto la ausencia de notificacin del acto administrativo, como su notificacin
posterior al trmino legalmente establecido en cabeza de la administracin para
responder sobre los contenidos de tal, en tanto que, la consecuencia de stas dos
circunstancias es la misma, y es, la falta de respuesta por parte de
administracin
33
.
Es claro que, en las dos situaciones planteadas, los contenidos del acto
administrativo o bien expedido o notificado de manera tarda al interesado, no
surte ningn tipo de efectos jurdicos, por lo cual, el interesado, habr de disfrutar
de los derechos derivados del silencio positivo, o acudir ante el juez en el caso del
silencio negativo, dependiendo del tipo de silencio que se trate.
Vale la pena tener en cuenta que, tal y como lo prev el inciso segundo del
artculo bajo estudio, la ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximir
de responsabilidad a las autoridades ni las excusar del deber de decidir sobre la
peticin, en igual sentido, el inciso segundo del artculo 60 del C.C.A. establece
que, la ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1 no
exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya
acudido ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo
34
. Al respecto, ha
dicho la Corte Constitucional que las antedichas disposiciones tienen como
sustento que las autoridades no pueden escudarse en la configuracin del
silencio administrativo para abstenerse de responder las peticiones formuladas por
los ciudadanos
35
, por tanto, las autoridades, bajo el argumento de la configuracin
del silencio administrativo negativo, no se entienden exentas del cumplimiento de
su obligacin de proferir decisin definitiva, a menos que, al vencimiento de los
tres meses indicados en la norma, el interesado haya hecho uso de los recursos
de la va gubernativa, fundado precisamente en que la decisin ficta le es

33
Si bien el artculo 40 del C.C.A. hace referencia al fenmeno del silencio administrativo negativo,
en numerosa jurisprudencia del Consejo de Estado, entre stas la del 11 de septiembre de 1992,
Rad. 3869; 27de mayo de 1994, Rad. 5376 y 18 de febrero de 1993, Rad. 4310, se ha establecido
que en tratndose del silencio administrativo positivo, la Administracin tambin tiene el deber de
resolver y notificar el acto durante el trmino del silencio administrativo positivo, con el objeto de
que pueda as producir efectos jurdicos, y no degenere en el acaecimiento del silencio
administrativo positivo.
34 Vale la pena tener en cuenta que, el silencio sobre el cual se est haciendo referencia en este
punto, es sobre aquel que se presente en sede de los recursos de la va gubernativa.
35Sentencia T-587 de 1994 de la Corte Constitucional.
8
contraria por su negativa
36
, evidencindose as, el carcter facultativo en cabeza
del administrado, de imponer o no los recursos de la va gubernativa, o de
instaurar la accin contenciosa administrativa de nulidad y restablecimiento del
derecho directamente contra el acto presunto
37
, toda vez que como ste silencio
le da efecto desestimatorio a la peticin o al recurso, no tiene otro fin que el de
permitirle al particular acudir a la va contenciosa, correspondindole al juez
administrativo su declaratoria, en caso de encontrarse configurados los
presupuestos para ello y mediando la prueba respectiva
38
.

3. DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO

El silencio administrativo positivo en nuestro pas, toda vez que por regla general,
opera slo en los casos expresamente previstos por el legislador en disposiciones
especiales
39
, y su efecto no es otro que la produccin de un acto ficto que equivale
a una decisin positiva, constituye la excepcin dentro de los silencios en el
derecho colombiano
40
. ste silencio, como institucin jurdica excepcional y
restrictiva, subordinada a la preexistencia de una disposicin jurdica que
expresamente le otorgue dicho carcter
41
, implica, por expreso mandato del
legislador, la presuncin de una decisin favorable al peticionario
42
, generada
como consecuencia de la morosidad o abstencin de la administracin de
resolver las peticiones que se le formulen, pronto y rpidamente
43
. Por tanto, si
el peticionario le solicita a la correspondiente y competente entidad administrativa
algo, y sta no se pronuncia al respecto dentro del trmino legalmente establecido
para ello, y conjuntamente existe una norma que de manera expresa consagre en
ese caso el silencio positivo, se entender otorgado lo solicitado
44
, quedando as
la voluntad de la administracin sustituida directamente por la de la ley, de tal
forma que estrictamente ni siquiera se presume aquella, sino que en trminos de
Fernndez Velasco, se produce la ms elevada expresin de la voluntad
administrativa: la de la ley
45

36 SANTOFIMIO, J aime Orlando. Ob. Cit Pg. 223.
37SOLANO SIERRA, J airo Enrique. Ob. Cit Pg. 167.
38Consejo de Estado. Seccin Segunda - Subseccin " A" Sentencia de junio 12 de 1997.
39
Artculo 42 del C.C.A.
40
41
SOLANO SIERRA, J airo Enrique. Prctica Administrativa. Ob. Cit Pg. 170.
42
43
44
MORA CAICEDO, Esteban; RIVERSA MARTINEZ, Alfonso. Ob Cit Pg. 173.
45
MORA CAICEDO, Esteban; RIVERSA MARTINEZ, Alfonso. Ob. Cit Pg. 173.
9
As las cosas, para que se est en presencia del silencio administrativo positivo,
han de concurrir los siguientes requisitos:
1. Que se est en presencia de una Ley que de manera expresa, prevea a
ttulo de efecto, la configuracin del silencio administrativo positivo.
2. Que transcurra el trmino sealado en la ley, sin que la administracin se
pronuncie sobre una peticin presentada a ella, estando sta en la
obligacin de hacerlo.
3. Que se trate de una peticin lcita, en la cual lo pedido sea concreto y
expreso, y que adems no sea imposible de cumplir tcnicamente.
4. Que se est en presencia de un acto administrativo de carcter particular.

Ahora bien, en lo que atae a los trminos legales, en tanto es sta una figura de
carcter excepcional, habr se sujetarse a lo dispuesto por la norma especial que
prevea la existencia del silencio. A pesar que los trminos se cian a lo previsto
en cada norma especial, la regla general es que dicho trmino le comienza a
contar a la administracin, a partir del da en que se inici la actuacin
46
, o
desde la fecha en que se radica la peticin formulada
47
, por tanto, la obligacin
de responder la peticin elevada, nace en cabeza de la correspondiente y
competente entidad administrativa, a partir del mismo da en que el peticionario la
eleva en sede de sta.

En lo que respecta al procedimiento para su invocacin ante la correspondiente
entidad pblica, ste se encuentra regulado en el artculo 42 del C.C.A., del cual
se concluye que, una vez el peticionario se encuentra dentro de las condiciones
previstas en las diferentes normas especiales que consagren la existencia del
silencio administrativo positivo, ste protocolizar con la constancia o copia de la
peticin escrita, y adems, el peticionario deber declarar, bajo la gravedad de
juramento, que no se le notific ningn tipo de decisin por parte de la
administracin, dentro del trmino legalmente establecido en la respectiva norma
especial.
Con respecto a dicha protocolizacin, vale la pena tener en cuenta que sta se ha
entendido como un mero trmite, encaminado a darle forma a la resolucin tcita,
para que quien pretenda hacer valer sus consecuencias pueda acreditarlo, tarea
que la ley le ha confiado al notario; por tal razn no hay trmino de caducidad para
pedir dicha verificacin
48
.
Es pertinente agregar en este punto que, el peticionario que alega la ocurrencia
del silencio administrativo positivo, debe aportar las pruebas que permitan deducir
la obligacin que se est reclamando, toda vez que el administrado tiene que
demostrar dentro del proceso, que la solicitud elevada a la administracin se

46
Concepto 183 de 1999 de la SSPD.
47
48
Consejo de Estado. Expediente Nmero 8993 del 20 de febrero de 1998.
10
apoya en medios probatorios allegados al expediente, pues el solo transcurso del
tiempo no puede ser constitutivo del fenmeno jurdico en estudio
49
.

3.1. DE LOS EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO

Los efectos del silencio administrativo positivo no son los de permitir la accin
contenciosa para discutir la negativa de la administracin, sino la ficcin de una
decisin que se tiene como positiva, teniendo para ello en cuenta lo solicitado por
el particular
50
, por ende, como se entiende que la decisin fue favorable a las
pretensiones del peticionario, ste, en principio, carece de inters para accionar,
dado que por mandato legal ha conseguido lo que pretende
51
, sin embargo, ante
la falta de reconocimiento de dichos efectos por parte de la administracin, el
peticionario, una vez lo haya protocolizado
52
, podr acudir directamente a la
jurisdiccin mediante la accin ejecutiva, con el fin de que se cabal cumplimento a
tal decisin.
Recopilando los elementos mencionados, los efectos de la configuracin del
silencio administrativo son:

3.1.1. Generacin de un acto ficto o presunto.

3.1.2. El acaecimiento de dicho acto agota la va gubernativa.

3.1.3. Las pretensiones elevadas por el peticionario, se entienden
resueltas de manera favorable a l.

49
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Radicacin nmero
10992 del 29 de marzo de 1996. C.P. J uan de Dios Montes Hernndez.
50
51
Consejo de Estado. Seccin Segunda - Subseccin " A" Sentencia de junio 12 de 1997.
52
En nuestro pas, las personas que se beneficien de la configuracin del silencio administrativo
positivo, deben protocolizar la constancia o copia de la peticin formulada, debiendo adems
adjuntar, declaracin juramentada relativa a la inexistencia de notificacin de decisin alguna al
interior del trmino legalmente sealado.
11
3.1.1. Generacin de un acto ficto o presunto.

Una vez configurados los elementos fcticos y jurdicos del silencio administrativo
positivo, surge a la vida jurdica un verdadero acto administrativo de carcter
particular, que reconoce y/o consagra derechos en cabeza de las personas, no
pudiendo as posteriormente la administracin, dictar un acto que en alguna
medida, resulte contrario a los contenidos de dicho acto presunto, a menos que
medie el consentimiento expreso y escrito del titular, en tanto que, una vez
configurado el trmino legalmente establecido, al interior del cual la administracin
est en la obligacin de pronunciarse con respecto a las pretensiones del
peticionario, sta pierde competencia para emitir concepto alguno sobre el
respectivo asunto.
Dicho acto ficto o presunto en si mismo considerado, no puede resultar contrario a
la Constitucin Poltica o a la ley, o producirse por medios ilegales, ni atentar
contra el inters pblico o social, y mucho menos causar un agravio injustificado a
una persona
53
.
Es importante tener en cuenta en este punto que, es factible que una vez
configurado el silencio administrativo positivo, la administracin expida un acto
administrativo extemporneo que, pueda resultar contrario al acto presunto que
surge como consecuencia del acaecimiento del silencio administrativo positivo. En
este caso, el titular del derecho podr interponer recursos contra dicho acto
extemporneo, situacin sta que no implica, que el acto derivado del silencio
administrativo positivo pierde su eficacia, pues no es por su voluntad que el acto
cobra existencia sino que l surge por virtud de la ley y en consecuencia, tales
actuaciones posteriores sern inocuas
54
. Vale la pena agregar en este punto
que, el silencio administrativo positivo, de conformidad con las caractersticas
esenciales atribuidas a l por el legislador, est concebido como una institucin
jurdica cuyos efectos se generan de manera automtica una vez se entiendan
configurados los elementos jurdicos y fcticos descritos en la norma que lo
consagra, por tanto, es evidente la imposibilidad de la administracin, de expedir
de manera tarda o posterior al vencimiento del trmino legalmente sealado, un
acto administrativo que desestime las pretensiones positivizadas con el
acaecimiento del silencio positivo, toda vez que el acto presunto derivado del
silencio positivo, constituye un verdadero acto administrativo, en el que la voluntad
de la administracin es sustituida por la ley. Por tanto, el acto administrativo ficto
o presunto, goza de las mismas garantas de seguridad jurdica y de permanencia

53
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Sentencia del 5 de
Febrero de 1998. C.P. Ricardo Hoyos Duque. Expediente AC-5436.
54
Consejo de Estado. Seccin Tercera. Expediente ACU-1723 del 23 de Noviembre de 2000. C.P.
Ricardo Hoyos Duque.
12
en el tiempo, previstas para los actos expresos y particulares, no pudiendo ser
contradichos o desconocidos posteriormente por la administracin
55
.
Ahora bien, una vez se produzca el acto administrativo ficto o presunto por el
hecho de haber operado el silencio positivo, la administracin slo debe proceder
a reconocerle sus efectos, sin que le corresponda declarar su existencia, en tanto
que, el artculo 42 del C.C.A. slo establece la forma de acreditar su operancia,
por tanto, una vez se configura el acto presunto, el particular no tiene que solicitar
el reconocimiento del mismo, dado que los efectos del silencio operan por
disposicin de la ley y no por virtud de un nuevo acto administrativo
56
.

3.1.2. El acaecimiento de dicho acto agota la va gubernativa.

De conformidad con esto, una vez se entiende configurado el silencio
administrativo positivo, el peticionario carece de inters para imponer recurso de
reposicin contra el acto presunto o ficto ante la respectiva entidad que
originalmente elev la correspondiente peticin, toda vez que se entiende que con
el acaecimiento de dicho silencio, el peticionario ha encontrado una respuesta
positiva por parte de la administracin a sus pretensiones. Por lo mismo, se
entiende agotada la va gubernativa.

3.1.3. Las pretensiones elevadas por el peticionario, se entienden
resueltas de manera favorable a l.

ste es el efecto connatural y obvio del acaecimiento del silencio administrativo
positivo, consistente en que las pretensiones elevadas por el peticionario, se
entienden resueltas enteramente de manera favorable a l. El sentido de esto, es
la finalidad misma del silencio administrativo positivo, en tanto ste tiene efectos
estimatorios.

55
Ntese en este punto, una diferencia radical con el silencio administrativo negativo, en el cual, no
opera el automatismo caracterstico del silencio positivo, toda vez que en dicho silencio negativo, la
administracin est obligada a resolver expresamente (aunque sea de manera tarda).
56
Consejo de Estado. Seccin Tercera. Expediente ACU-1621 del 31 de agosto de dos mil 2000.
C.P. Alier Eduardo Hernndez Enriquez.

13

MODULO II

ANLISIS JURDICO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN
MATERIA DE SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS.

En ejecucin del objetivo del presente documento, hemos de realizar un anlisis
detallado del rgimen jurdico del silencio positivo consagrado en la Ley de
Servicios Pblicos Domiciliarios -LSPD-, teniendo ste estudio como punto de
partida, el artculo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado por el artculo 123 del
Decreto-Ley 2150 de 1995
57
, y adems, reglamentado por el artculo 9 del Decreto
2223 de 1996
58
, en lo atinente al mbito de aplicacin de los artculos 154, 158 y
159 de la Ley 142 de 1994 y del artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995
59
, la
Circular 008 de 1999 de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios,
la Circular 000002 de 2003 de la misma Entidad, y los contenidos del Cdigo
Contencioso Administrativo que eventualmente resulten aplicables.

En este orden de ideas, el presente marco terico tiene como plataforma, el
estudio del artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995
60
, segn el cual, toda
entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Pblicos,
prestadora de los servicios pblicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la

57
Esto, de conformidad con lo establecido en la sentencia C-451 de 1999 de la Corte
Constitucional, mediante la cual, dicha institucin, se declar INHIBIDA de fallar respecto de este
artculo, por cuanto que, aclara la Corte: "... Como puede colegirse de la comparacin efectuada de
los textos de los artculos 158 de la Ley 142 de 1994 y 123 del Decreto 2150 de 1995, esta ltima
disposicin legal subrog a la primera, en las materias all tratadas, () lo que determina a la
Corte a emitir una decisin inhibitoria sobre la constitucionalidad de dicho artculo158 toda vez que
al haber sido subrogado legalmente, desapareci del ordenamiento jurdico vigente.
58
Sobre la legalidad de ste Decreto, vase: Consejo de Estado. Seccin Primera. Sentencia del 18
de marzo de 1999. Expediente 5156 M.P. Dr. J uan Alberto Polo Figueroa.
59
El artculo 9 del Decreto 2223 de 5 de diciembre de 1996 seala: "Toda entidad o persona
vigilada por la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios de que trata la citada ley, tiene
obligacin de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios
en desarrollo de la ejecucin del contrato de servicios pblicos dentro de un trmino de quince
(15) das hbiles, contados a partir de la fecha de su presentacin.
Pasado ese trmino, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspici la demora o que
se requiri de la prctica de pruebas se entender que la peticin, queja o recurso ha sido resuelto
en forma favorable a l. Dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del
trmino de los quince (15) das hbiles, la entidad prestadora del servicio pblico domiciliario
reconocer al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el
peticionario podr solicitar de la Superintendencia de Servicios Pblicos domiciliarios, la imposicin
de las sanciones a que haya lugar conforme a la Ley, sin perjuicio de que la Entidad Prestadora del
Servicio (sic) adopte las decisiones que resulte pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del
acto administrativo presunto. (...) ".
60
Vale la pena mencionar en este punto que, el Decreto 1842 de 1991, que aunque ya no se
encuentra vigente
60
, fue la primera norma en establecer como consecuencia, al interior del marco
jurdico colombiano, la configuracin del silencio administrativo positivo.
14
obligacin de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los
suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecucin del contrato de servicios
pblicos, dentro del trmino de 15 das hbiles, contados a partir de la fecha de su
presentacin.

Pasado ese trmino, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspici
la demora o que se requiri la prctica de pruebas se entender que la peticin,
queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas
siguientes al vencimiento del trmino de los 15 das hbiles, la entidad prestadora
del servicio pblico domiciliario reconocer al suscriptor o usuario los efectos del
silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podr solicitar de la
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, la imposicin de las
sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las
decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto
administrativo presunto.

Pargrafo 1. Para efectos del presente captulo, se entiende que la expresin
genrica de "peticin", comprende las peticiones en inters particular, as como
las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario.

Pargrafo 2. En ejercicio de la colaboracin armnica entre entidades, todos los
usuarios de los servicios pblicos podrn radicar su reclamacin dirigida a la
Intendencia Regional de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios
de la Zona a que corresponda, por conducto de la Alcalda o Personera de su
Municipio, las cuales procedern a dar traslado inmediato a dicha entidad.

El Intendente regional exigir, la efectiva solucin de la reclamacin presentada
por el suscriptor o usuario, ante las empresas de servicio pblicos.

Previa lectura del artculo 123 del Decreto-ley 2150 de 1995, se deducen de ste
las siguientes notas caractersticas: (i) Se establece claramente en cabeza de las
entidades o personas vigiladas por la superintendencia de servicios pblicos
domiciliarios, prestadoras de los servicios pblicos previstos en la ley 142 de 1994,
la obligacin legal de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten sus
suscriptores o usuarios
61
; (ii) Como consecuencia de estar en presencia de una
obligacin de carcter legal, impuesta mediante una norma de orden pblico como
lo es el artculo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado ste por el artculo 123 del
Decreto-Ley 2150 de 1995, es claro que no se admite sobre el cumplimiento de tal
obligacin, ni siquiera va acuerdo con el usuario o suscriptor, ningn tipo de
exoneracin por parte de la correspondiente entidad o persona prestadora de un
servicio pblico; (iii) Dichas peticiones, quejas y recursos que eleven los usuarios
o suscriptores, deben generarse con ocasin del desarrollo de la ejecucin del

61
Vale la pena tener en cuenta en este punto que, los usuarios de los servicios pblicos
domiciliarios son todas las personas que por cualquier razn usan los servicios pblicos
domiciliarios. As, un usuario es propietario, poseedor, tenedor o arrendatario de un inmueble
residencial o comercial Texto tomado de
www.superservicios.gov.co/documentos/vi_cnspd/guia_usuario.pdf.
15
contrato de servicios pblicos, que se celebre entre stos y la correspondiente
entidad o persona prestadora del servicio pblico domiciliario que se trate; (iv) Se
est haciendo referencia expresa al contrato de servicios pblicos, entendiendo,
previa interpretacin sistemtica, que se est haciendo referencia al contrato de
servicios pblicos regulado al interior de la Ley 142 de 1994, en los artculos 128 y
ss; (v) Para efectos del cumplimiento de la obligacin legal de respuesta impuesta
en cabeza de las entidades o personas prestadoras de servicios pblicos, se
prev un trmino de 15 das hbiles, contados a partir de la fecha de la
presentacin de la peticin, queja o recurso; (vi) Se seala que, una vez
configurado o agotado dicho trmino, salvo que medie una demora auspiciada por
el usuario o suscriptor o una prctica de pruebas, se entender que la peticin,
queja o recurso, ha sido resuelta de manera favorable al usuario o suscriptor; (vii)
Se instituye en cabeza de las entidades o personas prestadoras de servicios
pblicos, la obligacin de autoreconocimiento de los efectos del silencio
administrativo positivo, dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del
trmino de los 15 das hbiles, una vez se entiendan configurados los elementos
fcticos y jurdicos de dicho silencio positivo. En caso contrario, habr lugar a la
imposicin de sanciones por parte de la Superintendencia de Servicios Pblicos
Domiciliarios -SSPD-, previa solicitud del peticionario, sin perjuicio en este caso,
de las medidas que la SSPD de oficio pueda tomar, para efectos de lograr la
efectivizacin de la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.

Ntese como merced a estas normas, el silencio administrativo, originalmente
previsto slo para la administracin, se extendi tambin a aquellos particulares
que se encargan de la prestacin de un servicio pblico domiciliario, dando de
esta forma una nueva dimensin al concepto del derecho de peticin y al artculo
23 de la Carta, el cual permite a la ley, reglamentar los derechos de peticin que
se eleven ante particulares.

Teniendo identificadas las precitadas caractersticas esenciales del artculo 123
del Decreto-Ley 2150 de 1995, las cuales en s mismas soportan el rgimen
jurdico del silencio positivo en materia de servicios pblicos domiciliarios, ha de
procederse al estudio jurdico de los siguientes temas:

Tales temas a saber son:

1. De las entidades de prestadoras de servicios pblicos
domiciliarios.

2. De los servicios pblicos domiciliarios contemplados en la ley
142 de 1994.

16
3. De la obligacin en cabeza de las entidades prestadoras de
servicios pblicos de resolver las peticiones quejas o recursos
elevadas por sus en sede de la empresa, en ejecucin del
contrato de servicios pblicos.

4. Del trmino legalmente establecido para resolver.

5. De la configuracin del silencio administrativo positivo.

6. De los efectos del silencio administrativo positivo en materia de
servicios pblicos domiciliarios.

7. De la obligacin de autoreconocimiento de los efectos del
silencio administrativo positivo en cabeza de las entidades o
personas prestadoras de los servicios pblicos descritos al
interior de la Ley 142 de 1994.

8. Del contrato de servicios pblicos.

9. De la imposicin de sanciones por parte de las
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios -SSPD- .

En este orden de ideas, y para efectos de llegar a conclusiones claras y
contundentes en torno a la naturaleza jurdica del silencio administrativo positivo
predicable en materia de servicios pblicos domiciliarios, hemos de proceder a
realizar el anlisis jurdico de cada uno de los antedichos temas, los cuales, se
reitera una vez ms, son piezas angulares del rgimen jurdico del dicho silencio
administrativo positivo, previsto al interior de la Ley 142 de 1994.

17

1. De las entidades o personas prestadoras de servicios pblicos
domiciliarios, vigiladas por la Superintendencia de Servicios Pblicos
Domiciliarios SSPD.

Cuando en el artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995 se seala que toda
entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Pblicos,
prestadora de los servicios pblicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene
la obligacin de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los
suscriptores o usuarios (...), se deduce que la Ley claramente ha establecido que
el cumplimiento de dicha obligacin legal, slo estar en cabeza de las entidades
o personas que adems de prestar los servicios pblicos domiciliarios previstos al
interior de la Ley 142 de 1994, se encuentren sometidos a la vigilancia de la
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios SSPD-, por tanto, es
evidente que el sujeto activo de la obligacin legal en comento, aparte de ostentar
la calidad jurdica de prestador de un determinado servicio pblico domiciliario,
deber ser sujeto de vigilancia por parte de la Superintendencia de Servicios
Pblicos Domiciliarios, dos caractersticas stas que normalmente confluyen sin
dificultad alguna.

En este orden de ideas, es preciso analizar tanto el rgimen de vigilancia de la
SSPD, como el de los prestadores de servicios pblicos domiciliarios, a la luz de
las disposiciones aplicables de la Ley 142 de 1994, en tanto sta es la Ley
especial aplicable
62
, y por ende, como su nombre lo indica, la de aplicacin
preferencial en cuanto al tema en comento.

Para empezar, aparentemente se deduce que slo podr predicarse el
cumplimiento de la citada obligacin legal de respuesta, con respecto a las
entidades o personas vigiladas por la SSPD, so pena de configurarse el silencio
administrativo positivo. Asumiendo sta interpretacin, se colige que dicha
obligacin legal de resolver, no le es exigible a las personas o entidades que si
bien prestan servicios pblicos domiciliarios, no se encuentran sujetas a la
vigilancia de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, en tanto que,
tal y como previamente se expuso, de la mera leda del artculo en comento, se
concluye que el legislador claramente estableci dos condiciones, la primera, que

62
Este carcter especial, fue reconocido por el Consejo de Estado, al sealar que, Del anlisis de
las normas a que se ha hecho referencia con anterioridad se llega a una primera conclusin cual
es la que la Ley 142 de 1994 es de carcter especial por cuanto reglamenta lo concerniente a
las actividades de los servicios pblicos domiciliarios. (Subrayado y negrilla fuera del texto).
Sala de Consulta y Servicio Civil, C. P.: Dr. Roberto Surez Franco, Radicacin nmero 704.
Consulta del 19 de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995), elevada por el Ministerio de
Desarrollo Econmico sobre la Ley 142 de 1994, servicios pblicos domiciliarios y artculo 4 del
Decreto - ley 3130 de 1968.

18
se est en presencia de un servicio pblico domiciliario de los contemplados en la
Ley 142 de 1994, y la segunda, que dicha persona o entidad prestadora, debe
encontrarse vigilada por la SSPD.

As las cosas, es evidente que la primera pregunta que surge es s el artculo de
plano, al sealar que toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de
Servicios Pblicos Domiciliarios, est excluyendo de dicha obligacin a las
entidades o personas prestadoras de servicios pblicos domiciliarios no sujetas a
la vigilancia de la SSPD, por tanto, el consecuencial cuestionamiento es quines
estn sujetos a la vigilancia de la SSPD y dependiendo de sta respuesta, es
decir, si se concluye que los preceptos del artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de
1995 slo resultan aplicables con respecto a las personas o entidades vigiladas,
ser necesario entrar a revisar qu pasa con los usuarios de las personas o
entidades no vigiladas, acaso, quedan stos desprotegidos?.

Por expreso mandato Constitucional, corresponde al Presidente de la Repblica,
Ejercer la inspeccin y vigilancia de las prestacin de los servicios pblicos
63
,
funcin sta que, en tratndose de los servicios pblicos domiciliarios previstos al
interior de la Ley 142 de 1994, es ejercida por medio de la Superintendencia de
Servicios Pblicos Domiciliarios y, en especial, del Superintendente y sus
delegados
64
, cuya organizacin y funciones, se encuentran contenidas en la Ley
142 y la reforma parcial introducida por la Ley 689 de 2001.

En consecuencia, es a la Superintendecia de Servicios Pblicos, entendida sta
como una persona de derecho pblico
65
y como un organismo de carcter
tcnico, creado por la Constitucin de 1.991
66
, adscrito al Ministerio de Desarrollo
Econmico
67
, con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonial
68

a quien le compete la inspeccin, control y vigilancia de las entidades que presten
los servicios pblicos domiciliarios, y los dems servicios pblicos a los que se
aplica esta ley
69
.

Es pertinente, para efectos de una interpretacin sistemtica en torno a los sujetos
objeto de vigilancia por parte de la SSPD, traer a colacin el artculo primero del
Decreto 475 de 1988, por el cual se expiden normas tcnicas de calidad del agua
potable, conforme al cual, la Superintendencia de Servicios Pblicos
Domiciliarios (SSPD): Es la entidad encargada del control, inspeccin y vigilancia
de las personas que prestan los servicios pblicos domiciliarios.

Bajo ste escenario, es claro que la Superintendencia de Servicios Pblicos
Domiciliarios tiene a su cargo la funcin de ejercer vigilancia, fiscalizacin y control

63
Numeral 22 del artculo 189 de la Constitucin Poltica.
64
Artculo 75 de la Ley 142 de 1994.
65
Numeral 30 del Artculo 14 de la Ley 142 de 1994.
66
http://www.superservicios.gov.co/superservicios/nuestra_quienes.htm
67
68
http://www.unal.edu.co/gitun/gitun/files/normatividad/normatividad.html
69
19
sobre las entidades y las personas prestadoras de los servicios pblicos
domiciliarios, comprendidos stos bajo el gnero de prestadores, no teniendo
esto otro fin, que el de garantizar el cumplimiento de las normas regulatorias y los
actos administrativos
70
, por parte de dichos prestadores, tal y como de manera
expresa lo prev el numeral primero del artculo 79 de la Ley 142 de 1994, el cual
seala a ttulo de funcin de la SSPD, la de Vigilar y controlar el cumplimiento de
las leyes y actos administrativos a los que estn sujetos quienes presten servicios
pblicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios
determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta funcin no sea
competencia de otra autoridad
71
.

En lo que respecta especficamente a la vigilancia, seala de manera expresa el
artculo 79 de la Ley 142 de 1994
72
, haciendo referencia a las funciones de la
Superintendencia de Servicios Pblicos que, Las personas prestadoras de
servicios pblicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las
haga sujetos de aplicacin de las Leyes 142 y 143 de 1994, estarn sujetos al
control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Pblicos, por tanto,
estarn sujetos al control y vigilancia de la SSPD las personas prestadoras de
servicios pblicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga
sujeto de aplicacin de la presente ley
73
, (aclarando en este punto, que se est
haciendo referencia a la Ley 142 de 1994), deducindose de esto que, cualquier
persona o entidad que preste los servicios pblicos domiciliarios regulados al
interior de la Ley 142 de 1994, como lo son las Empresas de Servicios Pblicos
ESP -, personas naturales o jurdicas que produzcan los bienes y servicios propios
de las ESP, los municipios cuando asumen en forma directa la prestacin de los
servicios y otras organizaciones o entidades autorizadas para la prestacin de los
mismos
74
, por el slo hecho de la prestacin misma del servicio pblico
domiciliario que se trate, se convierten en sujetos de vigilancia por parte de la
Superintendencia de Servicios Pblicos.

sta interpretacin, si se analiza conjuntamente con los preceptos aplicables del
artculo tercero de la Ley 142 de 1994, resulta ser bastante ajustada a los
lineamientos de sta Ley, relativos a la vigilancia y control por parte de los entes
reguladores, en tanto que, el inciso tercero de dicho artculo tercero, en
tratndose de los instrumentos de la intervencin estatal en materia de servicios
pblicos, seala que Todos los prestadores quedarn sujetos, en lo que no sea
incompatible con la Constitucin o con la ley, a todo lo que esta ley dispone para

70
http://www.contraloriagen.gov.co/cdinfraestructura/contenido/sspd.pdf.
71
Vale la pena agregar en este punto que, en virtud de la inspeccin en cabeza de la SSPD con
respecto a los prestadores de servicios pblicos domiciliarios, a sta le compete no slo el
cumplimiento de la mencionada funcin, sino adems las siguientes:
1. El cumplimiento de los contratos con los usuarios.
2. El diseo sistemas de informacin y contabilidad.
3. La utilizacin de subsidios.
72
Este artculo, fue modificado por el artculo 13 de la Ley 689 de 2001. Cambios tenidos en cuenta
al interior del presente escrito.
73
74
20
las empresas y sus administradores y, en especial, a las regulaciones de las
Comisiones, al control, inspeccin y vigilancia de la Superintendencia de
Servicios Pblicos, y a las contribuciones para aqullas y sta. As las cosas, es
evidente que la conclusin a la cual se llega en este punto, es que todos los
prestadores de servicios pblicos domiciliarios
75
, estn sujetos a la vigilancia de la
SSPD, y en consecuencia, todos estn en la obligacin legal de dar respuesta a
las peticiones, quejas y recursos que presenten sus usuarios o suscriptores. En
este orden de ideas, dando respuesta al cuestionamiento atrs realizado, es claro
que no podr hablarse de usuarios o suscriptores de servicios pblicos
domiciliarios desprotegidos por sta va, es decir, que no se estar en presencia
de prestadores de servicios pblicos domiciliarios que puedan abstenerse de la
obligacin legal de dar respuesta a las peticiones, quejas y recursos elevados por
sus usuarios o suscriptores.

As las cosas, si los prestadores de servicios pblicos domiciliarios por el solo
hecho de serlo, estn sujetos a la vigilancia de la SSPD, por tanto, ostentar la
calidad jurdica de prestador de servicios pblicos domiciliarios, lleva implcita la
condicin de estar sometido a la vigilancia de la SSPD, existiendo as una
innegable interrelacin entre la vigilancia por parte de la SSPD y los prestadores
de servicios pblicos domiciliarios, en tanto que, quienes ostenten dicha calidad
jurdica, sern acreedores de tal vigilancia.

Ahora bien, una vez analizada la vigilancia por parte de la Superintendencia de
Servicios Pblicos Domiciliarios, la pregunta que en este momento hay que
hacerse, es quines ostentan la calidad jurdica de prestadores de servicios

A la luz del artculo 15 de la Ley 142 de 1994, los prestadores de servicios
pblicos domiciliarios, gnero ste que alberga tanto a las personas como a las
entidades prestadoras
76
de dichos servicios son:

15.1. Las empresas de servicios pblicos.

15.2. Las personas naturales o jurdicas que produzcan para ellas mismas, o como
consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios
propios del objeto de las empresas de servicios pblicos.

75
Gnero ste que incluye tanto a las entidades como a las personas que como su nombre lo dice,
son prestadores de servicios pblicos domiciliarios.
76
Es muy importante tener en cuenta en este punto que, previa interpretacin gramatical, lgica y
sistemtica del artculo 15 de la Ley 142 de 1994, relativo a las Personas que prestan servicios
pblicos, con los aducidos artculos 75 y 79 del mismo cuerpo normativo, se deduce que las
entidades y las personas prestadoras de servicios pblicos domiciliarios, hacen parte de un gran
gnero llamado prestadores de servicios pblicos domiciliarios. As las cosas, si bien en esencia
las personas y las entidades prestadoras de servicios pblicos son diferentes, y tienen naturalezas
jurdicas dismiles, ambas, por expreso mandato de la Ley 142 de 1994, estn sujetas a la
vigilancia de la SSPD.
21
15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a travs de su
administracin central, la prestacin de los servicios pblicos, conforme a lo
dispuesto en esta ley.

15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta ley para prestar servicios
pblicos en municipios menores en zonas rurales y en reas o zonas urbanas
especficas.

15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios pblicos durante los
perodos de transicin previstos en esta ley.

15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que
al momento de expedirse esta ley estn prestando cualquiera de los servicios
pblicos y se ajusten a lo establecido en el pargrafo del artculo 17

A la luz del rgimen jurdico de los servicios pblicos domiciliarios, contenido
bsicamente en la Ley 142 de 1994
77
, podrn prestar los servicios pblicos
domiciliarios regulados en la misma, adems de los productores marginales, los
cuales corresponden a una figura novedosa dentro de la legislacin colombiana
78
,
Las empresas de servicios pblicos (ESP) oficiales, mixtas o privadas, las
empresas industriales y comerciales del estado, o las comunidades organizadas.
Los municipios slo podrn prestarlos cuando efectuadas las invitaciones
pertinentes, no haya empresas o entidades dispuestas a hacerlo, o cuando
habindolas le resulte ms econmico prestarlos directamente. La Nacin slo lo
har cuando los departamentos y municipios no tengan la capacidad suficiente
79
.
Ntese como en este punto, la Ley 142 de 1994 abri la posibilidad para que tanto
entidades de carcter pblico como privado, pudieran prestar servicios pblicos
domiciliarios.

En consonancia con el principio de legalidad, presente al interior de la Ley 142 de
1994, slo podrn ser prestadores de servicios pblicos domiciliarios, y por tanto,
ostentarn dicha calidad, las personas o entidades que se encuentran enunciadas
en el transcrito artculo 15, por tanto, es claro que se est en presencia de una
enumeracin de carcter taxativo, en torno a las personas legalmente habilitadas
para prestar servicios pblicos domiciliarios, mejor conocidas stas como
prestadores, los cuales, si bien gozan de caractersticas perfectamente
diferenciables, y ostentan naturalezas jurdicas distintas, (de ah la aplicacin

77
Es bien importante no dejar de lado que, la Ley 142 de 1994, consagr a ttulo de servicio pblico
domiciliario, el servicio de energa elctrica, regulado ste en general por la mencionada Ley, pero
especficamente por la Ley 143 del mismo ao, denominada tambin Ley Elctrica, en lo relativo a
la generacin, interconexin, transmisin distribucin y comercializacin de electricidad, es por esto
que, ha de decirse que el rgimen de los servicios pblicos domiciliarios, se encuentra regulado
bsicamente en la Ley 142 de 1994.
78
Actualidad J urdica en Servicios Pblicos de marzo de 1997. Tomo II. Pg. 56.
79
http://www.eeppm.com/BiblioInternet/Publicaciones/letrasjPR.pdf.
22
sobre cada uno de estos de un determinado conjunto de normas), en tratndose
de la obligacin legal de respuesta a los usuarios o suscriptores, consagrada al
interior del artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, relativa a las peticiones,
quejas y recursos que aquellos hayan interpuesto, es claro que todos estn
obligados al cumplimiento de la misma, de conformidad con los argumentos
previamente esbozados.

Sin perjuicio de lo anterior, es importante hacer una breve alusin a cada uno de
los prestadores de servicios pblicos domiciliarios, comprendidos stos, en el
artculo 15 de la Ley 142 de 1994.

1.1. Las empresas de servicios pblicos.

En lo que atae a las empresas de servicios pblicos, reguladas stas en el
numeral 1 de dicho artculo 15, ha de tenerse en cuenta que, de conformidad con
el artculo 17 de la misma Ley 142 de 1994, stas empresas son sociedades por
acciones cuyo objeto es la prestacin de los servicios pblicos de que trata esta
ley, por tanto, se deduce que la Ley 142 estableci como modelo empresarial, el
de las sociedades por acciones, modelo ste igualmente aplicable, en tratndose
de sociedades oficiales, mixtas o privadas, y por tanto, desde el punto de vista del
origen y porcentaje de los aportes a capital, las empresas de servicios pblicos
domiciliarios se clasifican en oficiales, mixtas y particulares; entendiendo por las
primeras, aquellas en las cuales la Nacin, las entidades territoriales o las
descentralizadas aportan el 100% del capital
80
; por las mixtas, aquellas en las
cuales la Nacin, las entidades territoriales o las descentralizadas aportan el 50%
o ms del capital
81
, y por las ltimas, es decir las privadas, como aquellas en
donde el capital pertenece mayoritariamente a los particulares
82
.

Vale la pena tener en cuenta en ste punto que, si bien el legislador claramente
estableci un modelo empresarial accionario, no instituy que necesariamente
ste se desarrollara bajo la figura de una sociedad annima, pudiendo as estar en
presencia, de una empresa de servicios pblicos domiciliarios, constituida bajo la
forma de una sociedad en comandita por acciones
83
.

80
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P. J avier Henao Hadrn. 8 de abril de
1997.
81
1997.
82
1997.
83
Sin embargo, es importante no dejar de lado que el numeral 15 del artculo 19 de la Ley 142 de
1994 al sealar que En lo dems, las empresas de servicios pblicos se regirn por las reglas del
Cdigo de Comercio sobre sociedades annimas, puede dar lugar a una interpretacin equvoca
del mismo, llegndose a concluir que efectivamente, el nico modelo societario aplicable es el de
las annimas. Al respecto, para efectos de analizar jurdicamente el citado artculo, es menester
tener en consideracin lo siguiente:
23
Ahora bien, independientemente de la forma societaria, o del tipo de sociedad que
se trate, dependiendo de la conformacin del capital, las sociedades que tengan la
connotacin de ser empresas de servicios pblicos domiciliarios, se encuentran
sujetas al control del Estado, toda vez que segn lo prescribe el artculo 365 de la
Constitucin, los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado.
Es deber del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional. Adems, por la trascendencia que tiene para las personas el
contar con servicios pblicos domiciliarios eficientes y de buena calidad, la
Constitucin somete a las empresas de servicios pblicos al control del Estado,
independientemente del carcter pblico o privado de las mismas
84
.
Conjuntamente, las empresas de servicios pblicos domiciliarios, se encuentran
sometidas al rgimen jurdico establecido en el artculo 19 de la ley 142 de 1994,
conforme al cual, Las empresas de servicios pblicos se sometern al siguiente
rgimen jurdico:

19.1. El nombre de la empresa deber ser seguido por las palabras "empresa de
servicios pblicos" o de las letras "E.S.P.".

19.2. La duracin podr ser indefinida.

19.3. Los aportes de capital podrn pertenecer a inversionistas nacionales o
extranjeros.

19.4. Los aumentos del capital autorizado podrn disponerse por decisin de la
Junta Directiva, cuando se trate de hacer nuevas inversiones en la infraestructura
de los servicios pblicos de su objeto, y hasta por el valor que aquellas tengan. La
empresa podr ofrecer, sin sujecin a las reglas de oferta pblica de valores ni a

1. Es claro que el legislador introdujo al interior del rgimen jurdico de los servicios pblicos
domiciliarios, el de las sociedades por acciones, sin hacer referencia expresa a las
sociedades annimas, pudindose as hablar o bien de stas ltimas, o de las
encomanditas por acciones.

2. El numeral de manera expresa hace referencia a En lo dems , deducindose as, que
se est en presencia de una norma de carcter supletivo.

3. A la hora de la verdad, la Ley 142 de 1994 al prever dicha remisin al interior del artculo
19, societariamente hablando no est haciendo ni previendo una situacin no regulada,
toda vez que el mismo Cdigo de Comercio al interior del rgimen jurdico de las
sociedades en comanditas por acciones prev, con respecto a los socios comanditarios,
que lo no contemplado all, deba regirse por las normas de las annimas (Artculo 352 del
C. de Co.) Sin perjuicio de esto, s resulta pertinente preguntarse cul sera el rgimen
jurdico aplicable sobre los socios gestores, pero al no ser ste el objeto del presente
escrito, simplemente se plantea el interrogante.

4. En consecuencia, de conformidad con los postulados de la Ley 142 de 1994, es
perfectamente viable hablar de una sociedad en comandita por acciones que sea una
empresa prestadora de servicios pblicos domiciliarios.
84
Sentencia T-796 de 2002 de la Corte Constitucional.
24
las previstas en los artculos 851, 855, 856 y 858 del Cdigo de Comercio, las
nuevas acciones a los usuarios que vayan a ser beneficiarios de las inversiones,
quienes en caso de que las adquieran, las pagarn en los plazos que la empresa
establezca, simultneamente con las facturas del servicio.

19.5. Al constituir la empresa, los socios acordarn libremente la parte del capital
autorizado que se suscribe.

19.6. Sern libres la determinacin de la parte del valor de las acciones que deba
pagarse en el momento de la suscripcin, y la del plazo para el pago de la parte
que salga a deberse. Pero la empresa informar, siempre, en sus estados
financieros, qu parte de su capital ha sido pagado y cual no.

19.7. El avalo de los aportes en especie que reciban las empresas no requiere
aprobacin de autoridad administrativa alguna; podr hacerse por la asamblea
preliminar de accionistas fundadores, con el voto de las dos terceras partes de los
socios, o por la Junta Directiva, segn dispongan los estatutos. En todo caso los
avalos estarn sujetos a control posterior de la autoridad competente.

19.8. Las empresas podrn funcionar aunque no se haya hecho el registro
prescrito en el artculo 756 del Cdigo Civil para los actos relacionados con la
propiedad inmueble, relacionados con su constitucin. Es deber de los aportantes
y de los administradores emplear la mayor diligencia para conseguir que se hagan
tales registros, y mientras ello no ocurra, no se tendrn por pagados los aportes
respectivos. Quienes se aprovechen de la ausencia de registro para realizar acto
alguno de disposicin o gravamen respecto de los bienes o derechos que sobre
tales bienes tenga la empresa, en perjuicio de ella, cometen delito de estafa, y el
acto respectivo ser absolutamente nulo.

19.9. En las asambleas los socios podrn emitir tantos votos como correspondan a
sus acciones; pero todas las decisiones requieren el voto favorable de un nmero
plural de socios.

19.10. La emisin y colocacin de acciones no requiere autorizacin previa de
ninguna autoridad; pero si se va a hacer oferta pblica de ellas a personas
distintas de los usuarios que hayan de beneficiarse con inversiones en
infraestructura se requiere inscripcin en el Registro Nacional de Valores.

19.11. Las actas de las asambleas debern conservarse; y se deber enviar copia
de ellas y de los balances y estados de prdidas y ganancias a la
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios. La Superintendencia tendr
en relacin con los balances y el estado de prdidas y ganancias las facultades de
que trata el artculo 448 del Cdigo de Comercio. Tambin ser necesario remitir
dichos documentos a la entidad pblica que tenga la competencia por la
prestacin del servicio o a la comisin de regulacin cuando alguna de ellas o un
socio lo soliciten.

25
19.12. La empresa no se disolver sino por las causales previstas en los
numerales 1 y 2 del artculo 457 del Cdigo de Comercio, o en el evento de que
todas las acciones suscritas lleguen a pertenecer a un accionista.

19.13. Si se verifica una de las causales de disolucin, los administradores estn
obligados a realizar aquellos actos y contratos que sean indispensables para no
interrumpir la prestacin de los servicios a cargo de la empresa, pero darn aviso
inmediato a la autoridad competente para la prestacin del servicio y a la
Superintendencia de servicios pblicos, y convocarn inmediatamente a la
asamblea general para informar de modo completo y documentado dicha
situacin. De ninguna manera se ocultar a los terceros con quienes negocie la
sociedad la situacin en que esta se encuentra; el ocultamiento har
solidariamente responsables a los administradores por las obligaciones que
contraigan y los perjuicios que ocasionen.

19.14. Declarado inexequible por la Sentencia C-242 de 1997 de la Corte
Constitucional.

19.15. En lo dems, las empresas de servicios pblicos se regirn por las reglas
del Cdigo de Comercio sobre sociedades annimas.

19.16. La composicin de las juntas directivas de las empresas que presten
servicios pblicos domiciliarios se regir nicamente por la ley y sus estatutos en
los cuales se establecer que en ellas exista representacin directamente
proporcional a la propiedad accionaria.

19.17. En el caso de empresas mixtas, cuando el aporte estatal consista en el
usufructo de los bienes vinculados a la prestacin del servicio pblico, su
suscripcin, avalo y pago, se regirn ntegramente por el derecho privado, aporte
que de acuerdo con lo dispuesto en el Cdigo de Comercio, incluir la regulacin
de las obligaciones del usufructuario, en especial en lo que se refiere a las
expensas ordinarias de conservacin y a las causales de la restitucin de los
bienes aportados.

En lo que respecta al rgimen de sus actos y contratos, en el Ttulo II de la Ley
142 de 1994, al regularse el tema, se establece claramente como la regla general,
la aplicacin del rgimen de derecho privado, inclusive a las sociedades en que
las entidades oficiales sean parte, sin atender al porcentaje que sus aportes
representen dentro del capital social, ni a la naturaleza del acto o derecho que se
ejerce
85
, evidencindose con esto, que al interior del rgimen jurdico de los
servicios pblicos domiciliarios, se implant el rgimen de derecho privado a los
procesos de contratacin de los prestadores de servicios pblicos domiciliarios sin
importar la naturaleza jurdica de los sujetos prestadores. En efecto, el legislador
quiso imprimir a lo largo del articulado de la Ley de Servicios Pblicos un criterio

85
http://www.sncm.org.co/bancoconocimiento/F/FAQ070013/FAQ070013.asp
26
eminentemente comercial para la prestacin de esta clase de servicios
86
. Sin
embargo, si bien la regla general sobre los actos y contratos de todas las
empresas de servicios pblicos domiciliarios, incluidas las de carcter estatal, es
la aplicacin del derecho privado
87
, la misma Ley 142 prev en el artculo 31, Los
contratos que celebren las entidades estatales que prestan los servicios pblicos a
los que se refiere esta ley no estarn sujetos a las disposiciones del Estatuto
General de Contratacin de la Administracin Pblica, salvo en lo que la
presente ley disponga otra cosa. (Resaltado y negrilla fuera del texto),
dejndose as abierta la posibilidad de eventuales excepciones, las cuales,
implican en cabeza de dichas entidades estatales, el ejercicio de funciones
pblicas, como lo son, verbi gracia, la posibilidad de que con autorizacin u orden
de las comisiones de regulacin, se pacten clusulas exorbitantes en los
contratos, se expropien bienes, se impongan servidumbres y se utilicen facultades
sancionatorias (como imponer multas por fraude, cortar el servicio, etc.)
88
.

1.2. Los productores marginales.

El pluricitado artculo 15 de la ley 142 de 1994, seala en su numeral segundo
que, pueden prestar servicios pblicos Las personas naturales o jurdicas que
produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su
actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de
servicios pblicos, stas personas, comnmente conocidas como los productores
marginales independientes, se definen como la persona natural o jurdica que
utilizando recursos propios y tcnicamente aceptados por la normatividad vigente
para cada servicio, produce bienes o servicios propios del objeto de las empresas
de servicios pblicos para s misma o para una clientela compuesta
exclusivamente por quienes tienen vinculacin econmica directa con ella o con
sus socios o miembros o como subproducto de otra actividad principal
89
.

86
http://www.sncm.org.co/bancoconocimiento/F/FAQ070013/FAQ070013.asp
87
El Consejo de Estado, previa consulta por parte del Gobierno Nacional, por intermedio de la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el 19 de julio de 1995, y bajo el nmero de
Radicacin 704, con ponencia del Consejero Roberto Surez Franco, seal que, El rgimen de
contratacin aplicable a las personas prestadoras de servicios pblicos, incluyendo a los
municipios y a las entidades descentralizadas cuyo objeto a contratar sea la prestacin de uno de
dichos servicios, es el previsto por el derecho privado, con la excepcin de la misma Ley 142 y del
contrato de concesin, en la forma ya expresada (...). Igualmente, el Consejo de Estado, pero sta
vez ya en Sala Plena, estableci en providencia del 23 de septiembre de 1997, reiterada sta
mediante sentencia del 26 de marzo de 1998 que, los contratos de las empresas de servicios
pblicos domiciliarios, distintos del de servicios pblicos regulado en los Arts. 128 y ss de la Ley
142, estn sometidos al derecho privado y sus controversias sern dirimidas ante la jurisdiccin
ordinaria.
88
http://cabildo.com.co/Articulos/servicios_p%C3%BAblicos_domiciliarios.htm.
89
Artculo 1 de la Ley 689 de 2001, el cual modific los numerales 15 y 24 del artculo 14 de la Ley
142 de 1994.
27
Partiendo de la precitada definicin legal, los productores marginales se limitan a
producir los servicios necesarios para la satisfaccin de sus propias necesidades,
o para las de una clientela perfectamente diferenciable y determinada, la cual, de
conformidad con el transcrito artculo, estar compuesta por quienes tengan
vinculacin econmica directa con dicho productor marginal, o con sus socios o
miembros, o en el peor de los casos, como subproducto de otra actividad principal,
siendo ste el caso, a ttulo de ejemplo, el de los autogeneradores del servicio de
energa elctrica
90
, o el de una empresa de carcter privado, dedicada a la
produccin de agua mineral que, con la materia prima sobrante de su produccin
industrial suministra agua potable a una zona determinada de una poblacin
91
.

sta inclusin de los productores marginales al interior de la calidad jurdica de
prestadores de servicios pblicos domiciliarios, fue tenida en cuenta por el
legislador, quien efectivamente reconoci la vocacin que puede asistir a ciertas
personas naturales o jurdicas, de ser eventuales prestadores de servicios
pblicos domiciliarios, como consecuencia del desarrollo de una actividad paralela
y en principio ajena al objeto social principal que acompaa su vocacin
empresarial
92
, es decir, en pro de reconocer, por un lado el autoabastecimiento, y
por otro, la vocacin empresarial de acceder a nuevos mercados y la
homologacin de los agentes del mismo
93
, todo esto claro est, en bsqueda de
materializar ese carcter dinmico que en esencia ha de tener el Derecho como
tal, entendido ste como conjunto de normas.

Con respecto a stos prestadores, y en tratndose especficamente del
autoabastecimiento, la SSPD ha establecido que el legislador reconoce el hecho
de que a nivel nacional existen (sic) una gama de empresarios capaces de realizar
actividades de autoabastecimiento en materia de servicios pblicos domiciliarios,
con niveles de eficiencia tales que es posible la extensin en la rbita de
abastecimiento a terceros.

Sobre el particular, no cabe duda de la existencia de una vocacin en tal sentido,
en especial si se tiene en cuenta la proliferacin de autoabastecedores, que
suplen para s el suministro de un servicio que no es efectivamente prestado por la
propia ineficacia del Estado, prestador por excelencia dentro del antiguo esquema
monopolstico
94
.

As las cosas, previo reconocimiento del autoabastecimiento por parte del
legislador en materia de servicios pblicos domiciliarios, bastar la eficiencia y la

90
Es importante tener en cuenta, que en tratndose de los productores de servicios marginales
independientes o para uso particular de energa elctrica, la norma en comento, en su parte final,
establece un rgimen especial para ste tipo de prestadores, quienes estn sujetos a lo dispuesto
en el Artculo 45 de la Ley 99 de 1993.
91
92
http://www.sncm.org.co/bancoconocimiento/F/FAQSERVICIOSPUBLICOS34/FAQSERVICIOSPU
BLICOS34.asp
93
Vase Actualidad J urdica en Servicios Pblicos, Tomo II, de marzo de 1997. Pg. 56.
94
Actualidad J urdica en Servicios Pblicos. Marzo de 1997. Tomo II. Pg. 56.
28
vocacin comercial explandible de stos, para que su radio u rbita de
abastecimiento a terceros se ample, accediendo as stos a nuevos mercados,
toda vez que el Legislador facult a los Entes de Regulacin, dentro del contenido
del Artculo 16 de la LSPD (...), para que ante la existencia de
autoabastecedores o productores marginales con una vocacin comercial
expandible, en cuanto al servicio pblico domiciliario autosuministrado, stos
pudiesen proceder a homologar el mercado de los prestadores de este tipo de
servicios, mediante su organizacin como Empresa de Servicios Pblicos
Domiciliarios
9596
.

En este orden de ideas, es evidente que la legislacin actual, le permite a todo tipo
de empresarios, considerados stos como prestadores marginales, la incursin en
cierta gama de mercados de servicios pblicos, en tanto estos tienen la opcin de
convertirse en prestadores de servicios pblicos domiciliarios y de ofrecer dichos
servicios a terceros, o de simplemente seguir autoabastecimiento su propia
demanda, todo esto, de conformidad con el principio de la libertad de empresa,
constitucionalmente previsto en el artculo 333 de la Carta Poltica, el cual,
sustenta la consagracin de dicho principio al interior de la Ley 142 de 1994,
especficamente en el artculo 10
97
, y con la posibilidad de vincular a la gestin de
este tipo de servicios la participacin de recursos provenientes del sector real de la
economa
98
.

En lo que respecta al rgimen jurdico aplicable sobre los productores marginales,
dispone el artculo 16 de la Ley 142 que, Los productores de servicios marginales
o para uso particular se sometern a los artculos 25 y 26 de esta ley. Y estarn
sujetos tambin a las dems normas pertinentes de esta ley, todos los actos
o contratos que celebren para suministrar los bienes o servicios cuya prestacin
sea parte del objeto de las empresas de servicios pblicos, a otras personas en
forma masiva, o a cambio de cualquier clase de remuneracin, o gratuitamente a
quienes tengan vinculacin econmica con ellas segn la ley, o en cualquier
manera que pueda reducir las condiciones de competencia. Las personas jurdicas
a las que se refiere este artculo, no estarn obligadas a organizarse como
empresas de servicios pblicos, salvo por orden de una comisin de regulacin.
En todo caso se sobreentiende que los productores de servicios marginales,
[independiente] o para uso particular de energa elctrica estn sujetos a lo
dispuesto en el artculo 45 de la Ley 99 de 1993.

PARGRAFO. Cuando haya servicios pblicos disponibles de acueducto y
saneamiento bsico ser obligatorio vincularse como usuario y cumplir con los

95
BLICOS34.asp
96
Actualidad J urdica en Servicios Pblicos. Marzo de 1997. Tomo II. Pg. 57.
97
Seala ste artculo que Es derecho de todas las personas organizar y operar empresas que
tengan por objeto la prestacin de los servicios pblicos, dentro de los lmites de la Constitucin y
la ley.
98
BLICOS34.asp
29
deberes respectivos, o acreditar que se dispone de alternativas que no
perjudiquen a la comunidad. La Superintendencia de Servicios Pblicos ser la
entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios
a la comunidad.

Las autoridades de polica, de oficio o por solicitud de cualquier persona
procedern a sellar los inmuebles residenciales o abiertos al pblico, que estando
ubicados en zonas en las que se pueden recibir los servicios de acueducto y
saneamiento bsico no se hayan hecho usuarios de ellos y conserven tal
carcter. (Subrayado y negrilla fuera del texto)

Previo anlisis del mencionado artculo, se deducen en cabeza de quienes
ostentan la calidad jurdica de operadores marginales las siguientes obligaciones:

1. Obtener las respectivas concesiones y permisos ambientales y sanitarios
99
,
cuando est de por medio el uso de aguas, o del espectro
electromagntico
100
, o cuando, por la misma ndole de sus actividades,
estos resulten necesarios, de acuerdo con las normas comunes
101
.

2. Como consecuencia de la remisin expresa a los contenidos aplicables del
artculo 26 de la Ley 142, los prestadores marginales deben conseguir los
respectivos permisos municipales, en lo que atae a la planeacin urbana,
la circulacin y el trnsito, el uso del espacio pblico, y la seguridad y
tranquilidad ciudadanas.
102

3. A menos que la respectiva comisin de regulacin, dependiendo del
servicio pblico domiciliario que se trate lo ordene, los productores
marginales no estn en la obligacin de constituirse en empresas de
servicios pblicos domiciliarios, y en consecuencia, no habrn de
establecerse como sociedades por acciones.

4. Sin perjuicio de que no sea obligatorio constituirse en empresa de servicios
pblicos domiciliarios, sta situacin no obsta para que tales productores
marginales, se encuentren sujetos a la reglamentacin prevista en la Ley
142, de conformidad con los trminos desarrollados al interior del artculo
16 de dicha norma.

El citado artculo 16 de la Ley 142 de 1994, dispone que, (...). Y estarn sujetos
tambin a las dems normas pertinentes de esta ley, todos los actos o contratos

99
Vale la pena tener en cuenta en este punto, que la vigilancia y control ambiental, a partir de la
entrada en vigencia de la Ley 99 de 1993, le corresponde al Ministerio del Medio Ambiente, como
Entidad Gubernamental encargado del seguimiento y ejecucin de los planes de manejo suscrito
entre el Ministerio y la Sociedad Intercor.
100
Regulado por los artculos 75, 76. 77 y 101 de la Carta Poltica.
101
102
30
que celebren para suministrar los bienes o servicios cuya prestacin sea parte del
objeto de las empresas de servicios pblicos, a otras personas en forma masiva, o
a cambio de cualquier clase de remuneracin, o gratuitamente a quienes tengan
vinculacin econmica con ellas segn la ley, o en cualquier manera que pueda
reducir las condiciones de competencia. (...), por tanto, es pertinente aclarar que,
haciendo una interpretacin literal del contenido de dicho artculo, se difiere que
slo podr predicarse la aplicacin de la Ley 142 de 1994 sobre los productores
marginales, cuando stos celebren actos o contratos que impliquen el suministro
de los bienes o servicios cuya prestacin sea parte del objeto de las Empresas de
Servicios Pblicos, a otras personas en forma masiva, o a cambio de cualquier
clase de remuneracin, o gratuitamente a quienes tengan vinculacin econmica
con ellas segn la Ley
103
, o en cualquier manera que pueda reducir las
condiciones de competencia, por tanto, es clara la sujecin que atae a cualquier
productor marginal o para uso particular, a las disposiciones de la LSPD
104
.

En este orden de ideas, y de conformidad con la interpretacin literal que se viene
realizando de los contenidos del artculo 16 de la Ley 142, se deduce que los
prestadores marginales, slo se encontrarn sujetos al rgimen jurdico de la Ley
142 de 1994, en lo que respecta a los actos y contratos que prevean el suministro
de bienes o servicios cuya prestacin sea parte del objeto de las empresas de
servicios pblicos, el cual no es otro que, la prestacin de los servicios pblicos
de que trata esta ley
105
, cuando dicho suministro se realice en ejecucin de
alguna de las siguientes condiciones, en tanto stas no han de ser
concurrentes
106
:

a. Que dicho suministro se efecte de manera masiva a personas, bien sean
stas naturales o jurdicas.

b. Que se realice a cambio de un precio.

c. Que se efecte gratuitamente cuando exista algn tipo de vinculacin
econmica.

d. Cuando tal suministro en s mismo, se encuentre reduciendo las
condiciones de competencia.

103
En este caso, es evidente recurrir a las normas de carcter comercial alusivas al tema de la
vinculacin econmica, contenidas esencialmente en el Cdigo de Comercio y en la Ley 222 de
1995.
104
http://www.sncm.org.co/bancoconocimiento/F/FAQSERVICIOSPUBLICOS34/FAQSERVICIOSP
UBLICOS34.asp
105
Artculo 17 de la Ley 142 de 1994. Recurdese una vez ms que, cuando en la Ley 142 de 1994
se habla de servicios pblicos, a la luz de los contenidos del numeral 20 del artculo 14, se est
haciendo referencia a todos los servicios y actividades complementarias a los que se aplica esta
ley.
106
Esto se deduce de la redaccin misma del artculo 16 de la Ley 142 de 1994, en tanto en ste,
no se utiliza la letra y sino la o, por tanto, se est haciendo referencia a condiciones separadas y
perfectamente diferenciables.
31
Ahora bien, el anlisis del rgimen jurdico de los productores marginales a la luz
de los contenidos de la Ley 142 de 1994, no tiene otro objetivo que el de
establecer si tales productores marginales, estn en la obligacin de resolver las
peticiones, quejas o recursos que eleven sus usuarios o suscriptores. Si bien de
conformidad con las conclusiones aducidas en el captulo anterior, es claro que
todos los prestadores de servicios pblicos domiciliarios, por el slo hecho de esa
prestacin, estn sujetos a la vigilancia de la SSPD
107
obligados a dar respuesta a las peticiones, quejas o recursos que presenten los
usuarios o suscriptores, el hecho de que dicha obligacin tenga que efectuarse en
desarrollo de la ejecucin del contrato de servicios pblicos
108
, es para el caso de
los productores marginales y dems prestadores de servicios pblicos
domiciliarios la piedra en el zapato
109
, toda vez que tomando la definicin de dicho
contrato contenida en la Ley 142 de 1994, ste es un contrato uniforme,
consensual, en virtud del cual una empresa de servicios pblicos los presta a un
usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han
sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados
110
, por
tanto, de la definicin literal de dicho contrato, se infiere que solamente son las

107
Es importante no dejar de lado que, si bien los productores marginales son sujetos de vigilancia
por parte de la SSPD, en ejecucin de los contenidos aplicables del artculo 79 de la Ley 142 de
1994, tambin pueden llegar a serlo como consecuencia de los postulados previstos en el numeral
segundo del artculo 73 del mismo cuerpo normativo, el cual prev que Artculo 73: Las
Comisiones de Regulacin tienen la funcin de regular los monopolios en la prestacin de los
servicios pblicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los dems casos, la de
promover la competencia entre quienes presten servicios pblicos, para que las operaciones de los
monopolistas o de los competidores sean econmicamente eficientes, no impliquen abuso de la
posicin dominante, y produzcan servicios de calidad. Para ello tendrn las siguientes funciones y
facultades especiales:

(...)

73.2. Someter a su Regulacin, a la vigilancia del Superintendente, y a las normas que esta Ley
contiene en materia de tarifas, de informacin y de actos y Contratos, a empresas determinadas
que no sean de servicios pblicos, pero respecto de las cuales existan pruebas de que han
realizado o se preparan para realizar una de las siguientes conductas:

a. Competir deslealmente con las de servicios pblicos;

b. Reducir la competencia entre Empresas de Servicios Pblicos;

c. Abusar de una posicin dominante en la provisin de bienes o servicios similares a los que stas
ofrecen (...) (Se subraya). As las cosas, tanto de la aplicacin conjunta de estas normas, como
individual, es claro que los productores marginales son sujetos de vigilancia por parte de la SSPD.
108
El artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995 es claro en sealar que dicha obligacin legal,
debe realizarse en desarrollo de la ejecucin del contrato de servicios pblicos, dentro del trmino
de 15 das hbiles, contados a partir de la fecha de su presentacin.
109
De antemano se establece que, tomando la definicin literal del contrato de servicios pblicos o
de condiciones uniformes, todos los prestadores de servicios pblicos, distintos a las empresas de
servicios pblicos domiciliarios, van a verse enfrentados a la pregunta de si ellos estn o no
obligados a los contenidos del artculo 123 del Decreto-Ley2150 de 1995.
110
32
empresas de servicios pblicos quienes perfeccionan contratos de dicho tipo con
los suscriptores, y como los prestadores marginales no ostentan la calidad jurdica
de empresas de servicios pblicos, se entiende que stos no perfeccionan
contratos de servicios pblicos o de condiciones uniformes, y por sta va, como la
obligacin legal de dar respuesta a la peticiones, quejas o recursos se desarrolla
en ejecucin de un contrato de dicho tipo, podra concluirse que los prestadores
marginales, estn exentos del cumplimiento de dicha obligacin legal, an siendo
stos sujetos de vigilancia por parte de la SSPD.

En defensa de los derechos de los usuarios, siendo ste un pilar de carcter
constitucional, sta no debe ser la conclusin correcta, toda vez que previa
interpretacin sistemtica de la Ley 142 de 1994, es muy importante tener en
cuenta que el mismo artculo 16 de dicho cuerpo normativo seala que los
prestadores marginales, estn sujetos a los contenidos de la Ley 142 de 1994,
cuando est de por medio un acto o un contrato que implique el suministro de un
servicio pblico, por tanto, si el servicio pblico que se trate, se encuentra
suministrado en desarrollo de un determinado acto o contrato, claramente resultan
aplicables los contenidos de la Ley 142 de 1994, al interior de la cual, se
encuentra el artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995. Adems de esto, el
inciso tercero del artculo tercero de la Ley en comento, en tratndose de los
instrumentos de la intervencin estatal en materia de servicios pblicos, prev que
Todos los prestadores quedarn sujetos, en lo que no sea incompatible con la
Constitucin o con la ley, a todo lo que esta ley dispone para las empresas y sus
administradores, por tanto, y por mandato legal expreso, los productores
marginales, en su calidad de prestadores de servicios pblicos, estn sujetos al
cumplimiento de los contenidos exigibles sobre las empresas de servicios
pblicos, al interior de los cuales, y en pro de la defensa constitucional de los
derechos de los usuarios, se encuentra la obligacin legal de respuesta a las
peticiones, quejas y recursos que eleven los usuarios o suscriptores.

En este orden de ideas, es claro que independientemente que el suministro de los
servicios pblicos por parte de los productores marginales se realice bajo un
contrato o acto distinto al denominado contrato de servicios pblicos, aquellos
son sujetos de cumplimiento de la obligacin legal de dar respuesta a las
peticiones, quejas y recursos que eleven los usuarios o suscriptores, cuyo
incumplimiento, no tiene otra consecuencia que la configuracin del silencio
administrativo positivo, a favor de las pretensiones elevadas por el suscriptor o
usuario.

1.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a travs de su
administracin central, la prestacin de los servicios pblicos,
conforme a lo dispuesto en esta ley.

A la luz de los trminos del artculo 365 de la Constitucin Poltica, conforme a los
cuales Los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es
33
deber del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional. Los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del
Estado. Es deber del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los
habitantes del territorio nacional, es claro que el Estado tiene a su cargo el deber
de asegurar la prestacin eficiente de los servicios pblicos domiciliarios, a todos
los habitantes del territorio. A nivel local o municipal, ste deber le compete al
Alcalde, a quien en desarrollo del precitado postulado constitucional, le
corresponde Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los
servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica, y
telefona pblica bsica conmutada
111
. El cumplimiento de dicho deber, por
expreso mandato de la Ley 142 de 1994, puede realizarse en ejecucin de
variadas alternativas, al interior de las cuales, se encuentra la de la prestacin
directa, con la cual, el municipio adquiere la calidad jurdica de prestador de
servicios pblicos domiciliarios, tal y como lo indica el numeral 3 del artculo 15 de
la Ley 142 de 1994, al sealar que Los municipios cuando asuman en forma
directa, a travs de su administracin central, la prestacin de los servicios
pblicos, conforme a lo dispuesto en esta ley, podrn prestar servicios pblicos
domiciliarios. sta prestacin, ha de ser hecha por el respectivo municipio, a
travs de su administracin central, y en consecuencia, con sus funcionarios y con
su propio patrimonio, toda vez que al Alcalde le corresponde dirigir la accin
administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestacin de los
servicios a su cargo
112
.

sta prestacin directa de servicios pblicos domiciliarios por parte de los
municipios, tiene en esencia un carcter subsidiario, toda vez que slo se incurrir
en la misma, cuando las caractersticas tcnicas y econmicas del servicio, y las
conveniencias generales lo permitan y aconsejen
113
, teniendo en cuenta que, de
acuerdo con el artculo 6 de la Ley 142 de 1994, de manera previa, habrn de
concurrir las siguientes circunstancias: (i) Una vez hecha la correspondiente
invitacin pblica por parte del Municipio, no concurra ningn empresa de
servicios pblicos domiciliarios, dispuesta a prestarlo
114
; (ii) Ante la ausencia de
empresa alguna, el Municipio haya hecho invitacin pblica a otros Municipios del
mismo Departamento, a la Nacin y a otras personas pblicas o privadas para
organizar una empresa de servicios pblicos que lo preste, y no haya habido una
respuesta adecuada
115
, as las cosas, ante la ausencia de empresa alguna que
preste los servicios pblicos domiciliarios, y en pro de garantizar la prestacin de
los servicios pblicos en cabeza del Estado
116
, el Municipio, podr hacerlo
directamente. As mismo, el municipio prestar de manera directa y principal los
servicios pblicos domiciliarios cuando an habiendo empresas deseosas de
prestar el servicio, haya estudios aprobados por el Superintendente que
demuestren que los costos de prestacin directa para el municipio seran inferiores

111
112
Concepto 199913000000195 de la SSPD.
113
114
Numeral 6.1. del Artculo 6 de la Ley 142 de 1994.
115
Numeral 6.2 del Artculo 6 de la Ley 142 de 1994.
116
34
a los de empresas interesadas, y que la calidad y atencin para el usuario seran,
por lo menos, iguales a las que tales empresas podran ofrecer
117
.

En consecuencia, es evidente que la prestacin de los servicios pblicos
domiciliarios por parte de los municipios, no tiene un carcter discrecional en
cabeza de los Alcaldes de stos, en tanto que, dicha prestacin se encuentra
condicionada al previo cumplimiento de las etapas anteriormente enunciadas,
garantizndose as, la inexistencia de un monopolio de derecho
118
en cabeza de
los municipios que asumen dicha prestacin
119
.

Vale la pena tener en cuenta en este punto que, de conformidad con el artculo
182 de la Ley 142 de 1994, relativo a la formacin de nuevas empresas, Cuando
la nacin o las entidades territoriales hayan estado prestando directamente un
servicio pblico, debern constituir las empresas de servicios pblicos necesarias,
dentro del plazo de dieciocho (18) meses contados a partir de la publicacin de la
presente ley, salvo en los casos contemplados en el artculo 6 de de esta ley ,
artculo ste, concerniente a la prestacin directa de servicios pblicos
domiciliarios por parte de los municipios, por tanto, es la misma Ley la que los
exonera del deber de organizar una empresa de servicios pblicos
120

domiciliarios.

Al igual que en los casos anteriores, la pregunta que necesariamente hay que
hacerse, es si los municipios, que evidentemente no tienen la connotacin jurdica
de empresas de servicios pblicos, pero s de prestadores de servicios pblicos, al
momento de proporcionar de manera directa los servicios pblicos descritos al
interior de la Ley 142 de 1994, estn en la obligacin de cumplir con la obligacin
de respuesta a las peticiones, quejas y recursos que eleven sus usuarios o
suscriptores.

Para empezar, retomando los argumentos expuestos en los captulos anteriores,
el artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, as como consagra la obligacin
legal de respuesta a las peticiones, quejas y recursos que presenten los usuarios
o suscriptores, tambin es claro en sealar que quienes estn sujetos al
cumplimiento de la misma, han de reunir dos requisitos en s mismos
concurrentes, el primero, que estn sujetos a la vigilancia de la SSPD, y el

117
Numeral 6.3 del Artculo 6 de la Ley 142 de 1994.
118
119
Vale la pena tener en cuenta que, cuando el municipio asume de manera directa la prestacin de
los servicios pblicos domiciliarios, tambin se adjudica para s, la responsabilidad de la
administracin de los mismos, funcin sta, ejercida a travs de un rgano jerrquico inserto en la
organizacin municipal o dependiente del despacho del alcalde, el cual, puede tomar la estructura
de una secretara, unidad, divisin, seccin, un grupo o incluso un slo funcionario, segn la
dimensin territorial del municipio que se trate, pero en todo caso, independientemente de la
estructura adoptada, sta est sujeta a los controles legales y tcnicos de la autoridad superior de
la administracin central y, por tanto, estar en lnea directa de mando con el despacho del alcalde.
(Idea tomada de http://cabildo.com.co/Articulos/servicios_p%C3%BAblicos_domiciliarios.htm).
120
MOLINA TORRES, J os Antonio. Rgimen de los Servicios Pblicos Domiciliarios, Ed.
Ediciones J urdicas Gustavo Ibez. Pg. 48.
35
segundo, que presten los servicios pblicos domiciliarios descritos al interior de la
Ley 142 de 1994.

Los municipios, por el solo hecho de la prestacin misma de los servicios pblicos,
son sujetos de vigilancia por parte de la SSPD, por tanto, se entendern cumplidos
ambos requisitos, cuando se est en presencia de un municipio que preste de
manera directa un servicios pblico domiciliario, toda vez que dicha prestacin, va
a implicar la vigilancia por parte de la SSPD
121
.

Obviamente, se predicar sta obligacin legal, en cabeza de los municipios que
de manera directa, se encuentren prestando alguno de los servicios pblicos
domiciliarios descritos al interior de la Ley 142 de 1994, as como de las
actividades complementarias a los mismos.

Al igual que en el captulo anterior, nuevamente la discusin se centra en que tal
obligacin legal de respuesta, debe realizarse en desarrollo de la ejecucin del
contrato de servicios pblicos, dentro del trmino de 15 das hbiles, contados a
partir de la fecha de su presentacin
122
, y es claro que de la definicin literal de
ste tipo de contrato contenida en la Ley 142 de 1994, se abstrae que solamente
son las empresas de servicios pblicos domiciliarios, quienes perfeccionan
contratos de condiciones uniformes con sus usuarios, concluyndose as, que los
municipios no perfeccionan este tipo de contratos, y por esta va, que la obligacin
legal de respuesta a las peticiones, quejas y recursos, queda fuera del mbito de
las obligaciones en cabeza de los municipios, toda vez que si sta se realiza en
ejecucin de dicho contrato de servicios pblicos, slo estn sujetas al
cumplimiento de la misma las empresas de servicios pblicos.

Si bien la conclusin en este punto no sera otra que establecer que la obligacin
legal de respuesta a las peticiones, quejas y recursos, slo est en cabeza de las
empresas de servicios pblicos, es necesario tener en cuenta que estn de por
medio los derechos de los usuarios de los municipios, por lo cual, es necesario
recurrir a una interpretacin sistemtica de los contenidos de la Ley 142 de 1994,
especficamente a lo previsto en el inciso tercero del artculo tercero de la Ley 142
de 1994, contenido al interior del Captulo I, relativo a los principios generales.

Ahora bien, an efectivamente aceptndose que la obligacin de respuesta a las
peticiones, quejas y recursos slo est en cabeza de las empresas de servicios
pblicos, aplicando lo previsto por el inciso tercero del artculo tercero de la Ley

121
Es muy importante tener en cuenta que, adems de que la vigilancia la ejerce la SSPD por el
solo hecho de la prestacin directa de los servicios pblicos domiciliarios por parte de los
municipios, por expreso mandato del inciso segundo del numeral cuarto del artculo sexto de la Ley
142 de 1994, en tratndose de temas tributarios, los municipios y sus autoridades quedarn
sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitucin o con la ley misma, a todo lo que esta
ley dispone para las empresas y sus administradores y, en especial, a las regulaciones de las
Comisiones y al control, inspeccin, vigilancia y contribuciones de la Superintendencia de
servicios pblicos y de las Comisiones. (Resaltado y negrilla fuera del texto).
122
Artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995.
36
142 de 1994, sta obligacin inmediatamente se extiende a los dems prestadores
de servicios pblicos, toda vez que en dicha norma se dice que, Todos los
prestadores quedarn sujetos, en lo que no sea incompatible con la
Constitucin o con la ley, a todo lo que esta ley dispone para las empresas y
sus administradores (Cursiva y negrilla fuera del texto).

As las cosas, si bien en principio podra pensarse que los prestadores distintos a
las empresas de servicios pblicos, no tienen a su cargo el dar respuesta algunas
a las peticiones, quejas y recursos que eleven sus usuarios o suscriptores, es
claro que, interpretando de manera sistemtica los contenidos de la Ley 142 de
1994, se concluye que la citada obligacin est en cabeza de todos los
prestadores de servicios pblicos.

En este orden de ideas, independientemente de la literalidad contenida en el
artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, relativa a la alusin al contrato de
servicios pblicos
123
, los municipios, as presten los servicios pblicos bajo un
contrato distinto a aquel, estn en la obligacin de dar cumplimiento a los
contenidos del artculo 123 del Decreto-ley 2150 de 1995
124
, so pena de estar en
presencia de la configuracin de los efectos del silencio administrativo positivo.

1.4. Las organizaciones autorizadas para la prestacin de los servicios
en las zonas rurales o municipios menores.

Tal y como lo prev el numeral cuarto del artculo 15 de la Ley 142 de 1994,
tambin adquieren la connotacin jurdica de personas prestadoras de servicios
pblicos, en general prestadores, Las organizaciones autorizadas conforme a
esta ley para prestar servicios pblicos en municipios menores en zonas rurales y
en reas o zonas urbanas especficas, entendiendo por stas organizaciones
autorizadas, las organizaciones comunitarias como las juntas de accin comunal,
juntas administradoras y asociaciones de usuarios, como las asociaciones de
carcter asociativo las precooperativas, cooperativas y administracin pblica
cooperativa
125
, en general el de las comunidades organizadas
126
, las cuales,

123
Vale la pena pensar, en la viabilidad de un proyecto de Ley que modificara el texto del artculo
123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, agregndole que la obligacin de resolver las peticiones,
quejas y recursos que presenten los usuarios, no solamente se realice en desarrollo de la
ejecucin del contrato de servicios pblicos, sino tambin, en desarrollo de la ejecucin del
contrato bajo el cual se est prestando o suministrando el servicio, sea ste o no un contrato de
servicios pblicos, definido ste en los trminos del artculo 128 de la Ley 142 de 1994.
124
Recurdese en este punto que, el artculo 158 de la Ley 142 de 1994 fue subrogado por el
artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, por tanto, ste ltimo, hace parte de la misma Ley 142
de 1994, resultando as de obligatorio cumplimiento para todos los prestadores de servicios
125Circular Nmero 000005 de 1998, Instructivo, de la Superintendencia Delegada para
Acueducto, Alcantarillado y Aseo.
37
pueden prestar los servicios pblicos domiciliarios, sin tener necesariamente el
carcter de empresas de servicios pblicos, lo que no obsta para que puedan
convertirse en este tipo de empresas, en los trminos definidos en el artculo 17 de
la Ley 142 de 1994
127
, cuando dichas organizaciones planean prestar servicios
pblicos en un mbito ms amplio del que la propia ley les permite
128
.

La inclusin de las organizaciones autorizadas al interior de los denominados
prestadores de servicios pblicos, lo que simplemente est haciendo, es
reconocer una realidad, consistente en que no en todas las zonas del pas habr
inters de los particulares en prestar los servicios pblicos porque no existe el
mercado suficiente para prestarlos, por lo que el Estado pretende aprovechar las
estructuras sociales existentes en las realidades municipales y rurales para que
ellos sean los gestores con el apoyo del Estado a travs de sus diferentes
entidades en la prestacin de los servicios pblicos
129
.

stas organizaciones, como consecuencia de su calidad misma de prestadores de
servicios pblicos, estn sujetas en lo pertinente, no slo al cumplimiento de la Ley
142 de 1994, sino adems, a la regulacin que expida la correspondiente comisin
de regulacin, dependiendo del servicio pblico que se trate
130
, y conjuntamente,
al control, inspeccin y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Pblicos, y
a las contribuciones.
131

Dicho acatamiento por parte de stas organizaciones autorizadas a la Ley 142 de
1994, es lo que de antemano nos permite deducir que stas, tienen a su cargo el
cumplimiento de la obligacin legal de respuesta consagrada al interior del artculo
123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, constitutivo ste, del rgimen de los servicios

Sin embargo, y a pesar de que las organizaciones autorizadas estn sujetas al
cumplimiento de la Ley 142 de 1994, por disposicin del artculo 20 de dicha Ley,
su constitucin est sujeta a un rgimen simplificado, el cual, las faculta, previa
reglamentacin de la comisin reguladora pertinente, a apartarse de lo previsto en
el mencionado artculo 19 para los siguientes aspectos:

126El Decreto 412 de 2000, reglament el numeral 4 del artculo 15 de la Ley 142 de 1994, en lo
concerniente a las comunidades organizadas constituidas como personas jurdicas sin nimo de
lucro, prestadores de los servicios pblicos de agua potable y saneamiento bsico.
127Vale la pena tener en cuenta que, es la misma Ley 142 de 1994 la que expresamente faculta a
las comunidades organizadas a constituirse en empresas de servicios pblicos, toda vez que el
pargrafo del artculo 18 de manera expresa seala que, En el objeto de las comunidades
organizadas siempre se entender incluida la facultad de promover y constituir empresas de
servicios pblicos, en las condiciones de esta ley y de la ley que las regule.
128Sentencia C-741 de 2003 de la Corte Constitucional. Intervencin del delegado del Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico.
129 Sentencia C-741 de 2003 de la Corte Constitucional . Texto tomado de la intervencin del
apoderado del Ministerio de Minas y Energa.
130
http://www.sncm.org.co/bancoconocimiento/F/FAQ070002/FAQ070002.asp.
131
Inciso tercero del artculo tercero de la Ley 142 de 1994.
38
Constituirse por medio de documento privado, el cual debe cumplir con las
estipulaciones del artculo 110 del Cdigo de Comercio, en lo pertinente, y
funcionar con dos o ms socios.
Los ttulos representativos de capital que expidan podrn ser objeto de endoso
en administracin para celebrar respecto a ellos el contrato de depsito de
valores, prescindiendo de si estn o no inscritos en el Registro Nacional de
Valores
132
.
En lo que respecta a las organizaciones comunitarias y asociativas prestadoras de
servicios pblicos domiciliarios, advierte la Circular N 01 de julio 19 de 1996,
expedida por la Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico,
que stas podrn prestar los servicios pblicos domiciliarios en municipios
menores, bajo las siguientes caractersticas:
Se constituyen mediante documento privado o escritura pblica a iniciativa de
los mismos usuarios, excepto en la administracin pblica cooperativa donde la
iniciativa es de la Nacin de los departamentos y de los municipios.
Su existencia y su representacin se prueba con certificacin expedida por la
Cmara de Comercio en la que consta: documento de constitucin, nombre,
domicilio, trmino de duracin, objeto social, representantes legales, facultades,
revisores fiscales, valor del patrimonio, providencias judiciales y/o administrativas.
Son entidades sin nimo de lucro.
Deben obtener su personera jurdica de acuerdo con lo establecido por los
artculos 40 a 45 y 143 a 148 del Decreto 2150 de 1995.
Su patrimonio es variable e ilimitado.
Gozan de autonoma administrativa y financiera.
Son de responsabilidad limitada.
Todos los asociados tienen igualdad de derechos y obligaciones.
Tienen posibilidad de acceder a recursos de los presupuestos del municipio y del
departamento.

132
Circular Nmero 000005 de 1998, de la Superintendencia Delegada para Acueducto,
Alcantarillado y Aseo.

39
El patrimonio est constituido por aportes de los mismos usuarios, por sus
activos y eventualmente por los aportes del municipio.
En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que las condiciones de prestacin
de un determinado servicio pblico no son las mismas en una gran ciudad que en
una zona rural o en un municipio pequeo, donde se dificulta la presencia misma
del Estado, es posible permitir que grupos organizados presten los servicios, sin
imponerle la carga de tener que constituirse como sociedades por acciones "
133
.
Por ltimo, es importante tener claro que, no debe entrarse a confundir a las
comunidades organizadas con los productores marginales, toda vez que stos
sustentan su existencia, de conformidad con los trminos de la Ley 689 de 2001,
en el derecho al auto abastecimiento y al principio de la libre empresa, siendo as
su nota esencial, la produccin marginal de bienes o servicios propios del objeto
de las Empresas de Servicios Pblicos, bien sea para consumo particular, sea
ste de forma personal o de quienes tienen vinculacin econmica con l o por
sus socios o miembros.

1.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios pblicos durante
los perodos de transicin previstos en esta ley.

Mediante sta disposicin, se estableci que las entidades autorizadas que
vinieran prestando servicios pblicos domiciliarios antes de la entrada en vigencia
de la Ley 142 de 1994, podan continuar hacindolo, pero slo dentro de los
trminos de transformacin previstos en tal ley, disposicin sta que a todas luces,
result absolutamente indispensable para salvar el interregno fijado en la LSPD
para surtir el proceso de transformacin
134
.

El artculo 180 de la Ley 142 de 1994, fij un plazo de dos aos para efectos de la
mencionada transformacin, trmino ste, posteriormente modificado por la Ley
286 de 1996, existiendo en este punto una divisin de carcter doctrinal, toda vez
que para algunos doctrinantes, ste artculo fue derogado por la citada Ley 286,
sealando a su turno uno nuevo; para otros, el artculo 180 de la Ley 142
simplemente hizo una prorroga de 18 meses. Si bien el tema fue objeto de
bifurcacin, lo que si es cierto, es que la doctrina y la jurisprudencia han sido
claras en reconocer el deber de transformacin que est radicado en cabeza de
las empresas y entidades que al momento de la entrada en vigencia de la Ley 142
de 1994, se encontraban prestando los servicios pblicos regulados en ella, bajo

133
Sentencia C-741 de 2003 de la Corte Constitucional. Tomado de la intervencin del delegado del
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
134
MOLINA TORRES, J os Antonio. Rgimen de los Servicios Pblicos Domiciliarios, Ed.
Ediciones J urdicas Gustavo Ibez. Pg. 49.
40
formas asociativas distintas a las taxativamente previstas en dicho cuerpo
normativo.

Es claro que, una vez transformadas dichas entidades en prestadores de servicios
pblicos, quedan sujetas al cumplimiento del rgimen jurdico de stos, al interior
del cual, se reitera una vez ms, hace parte el artculo 123 del Decreto-Ley 2150
de 1995.

1.6. Las entidades descentralizadas que se adecuen al artculo 17 de la
Ley.

El numeral 6 del artculo 15 de la Ley 142 de 1994, seala claramente que podrn
prestar los servicios pblicos domiciliarios descritos al interior de dicha Ley, Las
entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al
momento de expedirse esta ley estn prestando cualquiera de los servicios
pblicos y se ajusten a lo establecido en el pargrafo del artculo 17, siendo ste
el caso de las entidades descentralizadas que sin importar su orden, se
encontraban prestando servicios pblicos domiciliarios antes de la entrada en
vigencia de la Ley 142 de 1994, y que por mandato expreso de dicha ley, debieron
ajustarse a lo preceptuado en el pargrafo del artculo 17 de la misma.

Establece el pargrafo del precitado artculo 17 de dicho cuerpo normativo que,
Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, cuyos
propietarios no deseen que su capital est representado en acciones, debern
adoptar la forma de empresa industrial y comercial del estado, por tanto, es claro
que ste tipo de entidades, necesariamente tienen que transformarse, bien sea en
una sociedad por acciones en los trminos de la Ley 142 de 1994, o en una
empresa industrial y comercial del Estado.

Dicha transformacin en sociedad por acciones o en empresa industrial y
comercial del Estado, debe contar con la previa aprobacin del Congreso, la
Asamblea o el Concejo, segn el caso.

Como empresas, independientemente de la forma adoptada, stas deben estar a
cargo de un gerente, director o presidente y de una J unta Directiva, a cuya cabeza
estar, quien ejerza el control de tutela, pudiendo ser ste el Ministro del ramo o
su delegado, el Gobernador o su delegado, o el Alcalde o su delegado. sta
J unta Directiva, dentro de las mltiples y variadas funciones a su cargo, tiene la de
la formulacin de la poltica misma de la institucin, as como la de adopcin de
los estatutos y el sometimiento de los mismos a la aprobacin por parte del
gobierno central, controlar el funcionamiento de la empresa, y las dems que se
sealen en los estatutos.

41
En lo que respecta a su rgimen jurdico, indica el inciso segundo del pargrafo
primero del artculo 17 de la Ley 142 de 1994 que, En todo caso, el rgimen
aplicable a las entidades descentralizadas de cualquier nivel territorial que presten
servicios pblicos, en todo lo que no disponga directamente la Constitucin, ser
el previsto en esta ley, y conforme a la Ley 142 de 1994, las entidades
descentralizadas prestadoras de servicios pblicos, bien sean stas empresas de
servicios pblicos domiciliarios (sociedades por acciones) o empresas industriales
y comerciales del Estado, no tendrn otro rgimen que el del derecho privado.

Es claro que las entidades descentralizadas, una vez se sometan a lo establecido
por el artculo 17 de la Ley 142 de 1994, quedan sujetas al cumplimiento del
rgimen jurdico de los servicios pblicos domiciliarios, y en consecuencia,
obligadas al acatamiento de la obligacin legal de respuesta a las peticiones,
quejas y recursos que eleven los usuarios o suscriptores, consagrada en el
artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995. Sin embargo, es pertinente tener en
cuenta que si la entidad territorial se organiza bajo la forma de una empresa de
servicios pblicos domiciliarios, es claro que se ajustan de manera perfecta los
contenidos del artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, con la definicin misma
del contrato de condiciones uniformes, y sin lugar a dudas, tal y como se defini
en el aparte de las empresas, stas no pueden exonerarse del cumplimiento de la
obligacin bajo estudio. Cuando se est en presencia de una empresa industrial y
comercial del Estado, es pertinente hacer una interpretacin sistemtica como se
ha hecho en los anteriores casos, y deducir que por aplicacin de lo previsto en el
inciso tercero del artculo tercero de la Ley 142 de 1994, ste tipo de empresas,
tambin tienen a su cargo la mencionada obligacin legal de respuesta.

Finalmente, el esquema de los prestadores de servicios pblicos domiciliarios en
Colombia, puede resumirse as
135
:

135
Estos cuadros sinpticos fueron tomados de

42

43

44

2. De los servicios pblicos domiciliarios regulados por la ley 142 de 1994.

De conformidad con el artculo 365 de la Constitucin Poltica, los servicios
pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado
asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, por
tanto, es evidente que en pro de materializar los fines mismos del Estado, y en
ejercicio de la funcin social que le compete, ste tiene a su cargo la prestacin de
los servicios pblicos, gnero que comprende los servicios pblicos domiciliarios,
entendidos stos como aquellos que se prestan a travs del sistema de redes
fsicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los
usuarios y cumplen la finalidad especfica de satisfacer las necesidades
esenciales de las personas
136
.

En consecuencia, si bien es el Estado quien tiene el deber de prestar de manera
eficiente a todos los habitantes del territorio nacional los servicios pblicos
domiciliarios, es al municipio a quien de manera directa le compete el
cumplimiento de dicho deber, toda vez que dispone el numeral 1 del artculo 5 de
la Ley 142 de 1994 que, Es competencia de los municipios en relacin con los
servicios pblicos, que ejercern en los trminos de la ley, y de los reglamentos
que con sujecin a ella expidan los concejos:

5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios
domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica, y telefona
pblica bsica conmutada, por empresas de servicios pblicos de carcter oficial,
privado o mixto, o directamente por la administracin central del respectivo
municipio en los casos previstos en el artculo siguiente.
A la luz de la precitada norma, los municipios tienen la obligacin de prestar los
servicios pblicos garantizando la calidad y eficiencia en la prestacin de los
mismos; ampliando permanentemente su cobertura para obtener la atencin
prioritaria de las necesidades bsicas en materia de agua potable y saneamiento
bsico; regular la prestacin teniendo en cuenta las caractersticas de cada regin
y controlar y vigilar las normas y los planes y programas sobre la materia
137
.
En ejecucin de lo previsto en el inciso segundo del artculo 365 de la Carta
Poltica
138
, los servicios pblicos domiciliarios se encuentran sealados y definidos
en la Ley 142 de 1994, los cuales, adems de gozar en s mismos de la calidad

136
Sentencia No. T-578 de 1992 de la Corte Constitucional.
137
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. C. P. Dr. J ess
Mara Carrillo Ballesteros. No. de Radicacin: AP 19001233100020010968 01. 15 de Agosto de
dos mil dos (2002).
138
Seala el inciso segundo que, Los servicios pblicos estarn sometidos al rgimen jurdico que
fije la ley.
45
jurdica de servicios pblicos, tienen una caracterstica especialsima, cual es, el
ser considerados como servicios pblicos esenciales
139
, y por ende, en stos no
podr hablarse de la viabilidad del derecho a la huelga, tal y como lo prev el
artculo 56 de la Carta Poltica.

Los servicios pblicos domiciliarios, entendidos como aquellos que se prestan a
travs del sistema de redes fsicas o humanas con puntos terminales en las
viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad especfica de
satisfacer las necesidades esenciales de las personas
140
, a juicio de la Corte
Constitucional, y a partir de un criterio finalista, han de reunir las siguientes
caractersticas:

a) El servicio pblico domiciliario -de conformidad con el artculo 365 de la
Constitucin-, puede ser prestado directamente o indirectamente por el Estado,
por comunidades organizadas o por particulares, manteniendo ste la regulacin,
el control y la vigilancia de los servicios.

b) El servicio pblico domiciliario tiene un "punto terminal" que son las viviendas o
los sitios de trabajo de los usuarios, entendiendo por usuario "la persona que usa
ciertos servicios, es decir quien disfruta el uso de cierta cosa.

c) El servicio pblico domiciliario est destinado a satisfacer las necesidades
bsicas de las personas en circunstancias fcticas, es decir en concreto
141
, por
tanto, se trata de una satisfaccin inmediata de necesidades.

Reuniendo los servicios pblicos descritos en la Ley 142 de 1994 los anteriores
requisitos, ha sido enftica la Corte Constitucional, en admitir que la accin de
tutela procede contra las empresas de servicios pblicos domiciliarios, sean ellas
de carcter pblico, mixto o privado, por estar sujetas, en razn de su actividad, a
precisas reglas de orden constitucional
142
, y adems, debido a la importancia de
los servicios pblicos en la calidad de vida de los asociados o con el fin de evitar

139
140
141
142
Sentencias T-321 de 1999 y T-436 de 2000 de la Corte Constitucional.
46
que se niegue arbitrariamente la prestacin de los servicios
143
o para dirimir, en
situaciones especiales, conflictos que se presenten entre empresas y usuarios
144
.
En este orden de ideas, la viabilidad de la accin de tutela, en tratndose de los
servicios pblicos domiciliarios, es slo una muestra de la importancia que tienen
los servicios pblicos en la vida de las personas, siendo esto lo que justifica que
bajo ciertas condiciones especiales, el juez de tutela intervenga en las relaciones
entre las empresas y los usuarios de las mismas. Las condiciones especiales
hacen referencia, por ejemplo, a las actuaciones de las empresas de servicios
pblicos que tengan implicaciones indebidas en la calidad de vida, la vida o la
dignidad de las personas, o en los casos en que las empresas discriminan
injustificadamente a algunos ciudadanos, excluyndolos del suministro del servicio
que ellas brindan, sin que medie razn objetiva y razonable
145
.

Ahora bien, no siendo los servicios pblicos domiciliarios otros distintos que los
descritos en la Ley 142 de 1994, es pertinente echarle un vistazo a stos, con el
fin de analizarlos de manera conjunta con los contenidos del artculo 123 del
Decreto-Ley 2150 de 1995.

El citado artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, al indicar que toda entidad o
persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Pblicos, prestadora de los
servicios pblicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligacin de
resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o
usuarios en desarrollo de la ejecucin del contrato de servicios pblicos, dentro del
trmino de 15 das hbiles, contados a partir de la fecha de su presentacin, sin
asombro de dudas est estableciendo en cabeza de las entidades o personas
vigiladas por la SSPD, prestadoras de servicios pblicos domiciliarios,
resolver en tiempo las peticiones, quejas o recursos que presenten sus usuarios o
suscriptores, en desarrollo del contrato de prestacin de servicios pblicos o de
condiciones uniformes, so pena de estar en presencia, de la configuracin de los
efectos del silencio administrativo positivo.

As las cosas, es claro que la precitada obligacin tiene un sujeto activo
perfectamente determinado, el cual, no es otro que la persona o entidad privada,
mixta u oficial prestadora de los servicios pblicos domiciliarios descritos
taxativamente al interior de la Ley 142 de 1994, siendo as pertinente, echarle un

143
Sentencias T-1016 de 1999 y T-1432 de 2000 de la Corte Constitucional. Vale la pena tener en
cuenta que, en la primera de las mencionadas sentencias, la Corte Constitucional si bien admite de
manera clara la accin de tutela contra las empresas de servicios pblicos domiciliarios, restringe
dicho campo de accin, toda vez que se seala que, La Corte ha sealado con insistencia que la
accin de tutela no es procedente para resolver litigios surgidos a partir de obligaciones
contractuales. Sin embargo, en el caso de los servicios pblicos domiciliarios es necesario
introducir algunas diferenciaciones. Para todos es claro que, por lo regular, en las sociedades
modernas las personas no estn en condiciones de obtener por s mismas los elementos que son
absolutamente indispensables para poder adelantar normalmente sus labores cotidianas, tales
como agua, energa, etc. Precisamente para suplir a todos los asociados con esos bienes se han
constituido las llamadas empresas de servicios pblicos domiciliarios.
144
145
47
vistazo individual a los servicios pblicos domiciliarios regulados en la Ley 142 de
1994.

De conformidad con el numeral 21 del artculo 14 de la Ley 142 de 1994, los
servicios pblicos domiciliarios, Son los servicios de acueducto, alcantarillado,
aseo, energa elctrica, telefona pblica bsica conmutada, telefona mvil rural, y
distribucin de gas combustible, artculo ste, perfectamente encajado dentro del
mbito de accin de la Ley 142, en tanto que la misma se aplica a los servicios
pblicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica,
distribucin de gas combustible, telefona pblica fija bsica conmutada y la
telefona local mvil en el sector rural
146

Teniendo claro cuales son los servicios pblicos domiciliarios, hemos de proceder
al estudio de la definicin de stos, no sin antes hacer una breve alusin a las
denominadas actividades complementarias, las cuales, sealadas de manera
taxativa por el legislador para cada uno de los servicios pblicos domiciliarios, tal y
como bien lo define su propio nombre, son actividades que complementan o
resultan conexas a dichos servicios.

El artculo 1 de la Ley 142 de 1994, haciendo referencia a su mbito de aplicacin,
establece que la misma, resultar aplicable, a las actividades complementarias
definidas en el Captulo II del presente ttulo, por tanto, como primera medida, y
sin estar estableciendo una conclusin prematura, es evidente que dentro del
querer del Legislador, estaba el de cobijar dentro del campo de accin de la Ley
142, el de las actividades complementarias.

Si bien se trata de temas perfectamente diferenciables al interior del cuerpo de la
Ley 142, su estudio en s mismo, hace parte de un todo, en tanto que, cuando en
dicha Ley se mencionan los servicios pblicos, sin hacer precisin especial, se
entienden incluidas tales actividades
147
, es decir, las complementarias.

As las cosas, si se parte de la premisa de que el estudio de los servicios pblicos
domiciliarios no puede dejar de lado el de las actividades complementarias, en
tanto que stas, salvo mencin en contrario, hacen parte de tales servicios, vale la
preguntarse si de las personas o entidades prestadoras de los mismos, tambin
podr predicarse la configuracin del silencio administrativo positivo, ante la falta
de respuesta a las peticiones, quejas y recursos que eleven sus usuarios o
suscriptores.

Para efectos de darle respuesta al anterior cuestionamiento, es muy importante
sealar en este punto que, el artculo 79 de la Ley 142, indica que la SSPD, ejerce
sus funciones vigilancia no slo sobre las personas prestadoras de servicios
pblicos domiciliarios, sino adems, sobre aquellas que, en general, realicen
actividades que las haga sujetos de aplicacin de las Leyes 142 y 143 de 1994,

146
147
Numeral 2 del artculo 14 de la Ley 142 de 1994.
48
por tanto, se advierte desde este momento, que los prestadores de las
denominadas actividades complementarias descritas al interior de la Ley 142 de
1994, efectivamente se encuentran sujetos a la vigilancia de dicha
superintendencia
148
y a la regulacin de la respectiva comisin de regulacin,
segn el tipo de servicio que presten, cumplindose con esto, con el requisito
previsto al interior del artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, conforme al
cual, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios
Pblicos, prestadora de los servicios pblicos domiciliarios de que trata la citada
ley, tiene la obligacin de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten
los suscriptores o usuarios (...). Si bien es cierto que la norma citada, hace
referencia expresa a los prestadores de los servicios pblicos domiciliarios, y que
en este caso se est en presencia de las entidades o personas prestadoras de las
actividades complementarias, las cuales en esencia, no ostentan la calidad jurdica
de prestadores de los servicios pblicos domiciliarios descritos al interior de la Ley
142, no por ello, y as las normas relativas al silencio administrativo positivo sean
de aplicacin restrictiva
149
, dichos prestadores se encuentran excluidos del
cumplimiento de la obligacin legal de respuesta, descrita en el artculo 123 del
Decreto-Ley 2150 de 1995, toda vez que la Ley 142 de 1994 es clara en sealar
de manera taxativa, que tales actividades complementarias se encuentran sujetas
al acatamiento del rgimen jurdico previsto en ella
150
, al interior del cual, y en pro
de la defensa de los usuarios, se encuentra consagrado, a ttulo de garanta, el
silencio administrativo positivo.

148
Vale la pena agregar en este punto, que en el artculo 77 de la Ley 142 de 1994, modificado por
el artculo 12 de la Ley 689 de 2001, relativo a la Direccin de la Superintendencia, en tratndose
del Superintendente de servicios pblicos domiciliarios, se seala que ste, es la primera
autoridad tcnica y administrativa en el ramo del control, inspeccin y vigilancia de los servicios
pblicos domiciliarios, sus actividades complementarias e inherentes, por tanto, y sin asombro
de dudas, es claro que las actividades catalogadas y definidas como complementarias, se
encuentran sujetas a la inspeccin, control y vigilancia de la SSPD. (subrayado y negrilla fuera del
texto).
149
El sustento de dicha interpretacin restrictiva, se deriva del mismo carcter de excepcionalidad
que ostenta el silencio administrativo positivo.
150
Es claro el artculo 1 de la Ley 142 de 1994, contenido al interior del captulo I relativo a los
principios generales, en sealar que Esta Ley se aplica a los servicios pblicos domiciliarios de
acueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica, distribucin de gas combustible, telefona pblica
[fija] bsica conmutada y la telefona local mvil en el sector rural; a las actividades que realicen las
personas prestadoras de servicios pblicos de que trata el artculo 15 de la presente Ley, y a las
actividades complementarias definidas en el Captulo II del presente ttulo y a los otros
servicios previstos en normas especiales de esta Ley. (negrilla y subrayas fuera del texto).
Conjuntamente, prev el inciso tercero del artculo 3 de la citada Ley 142 de 1994, que Todos los
prestadores quedarn sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitucin o con la ley, a
todo lo que esta ley dispone para las empresas y sus administradores y, en especial, a las
regulaciones de las Comisiones, al control, inspeccin y vigilancia de la Superintendencia de
Servicios Pblicos, y a las contribuciones para aqullas y sta, por tanto, las entidades o personas
prestadoras de las actividades complementarias, en su calidad de prestadores de servicios
pblicos, se encuentran sujetos, al cumplimiento del rgimen jurdico aplicable y exigible sobre las
empresas de servicios pblicos domiciliarios. Adems de esto, en la descripcin de cada uno de
los servicios pblicos domiciliarios, prevista en el artculo 14 de la Ley 142 de 1994, numerales 20
al 28, se hace especial hincapi, en que tambin se aplicarn los contenidos de la Ley de servicios
pblicos domiciliarios sobre las actividades complementarias a cada uno de dichos servicios.
49
En concordancia con sta interpretacin, manifest la Comisin de Regulacin de
Energa y Gas - CREG - en el concepto Nmero C 961463 de 1996, que La ley
142 de 1994 se aplica sin excepcin a todas las actividades comprendidas en
cada una de las definiciones adoptadas para los diferentes servicios pblicos
domiciliarios, ya que como se entiende, una de las finalidades pretendidas al
establecer tales definiciones legales, fue someter esas actividades a la regulacin
prevista en la Ley de Servicios Pblicos, pues imperativamente estableci en el
artculo 14, que dichas definiciones se tendrn en cuenta para interpretar y aplicar
esa ley.

En ese mismo orden de ideas, de la aplicacin del artculo 1o. de la ley 142,
resulta que las personas que conforme a la Ley, desarrollen una o varias
actividades de las comprendidas en un servicio pblico definido y regulado por la
Ley 142, estn sujetas sin excepcin al cumplimiento de la normatividad contenida
en ella y sus posteriores reglamentaciones, pues como se observa adems, se
trata del ejercicio de actividades reguladas por normas de carcter imperativo, de
cuya observancia no pueden sustraerse los prestadores, cualquiera sea su
naturaleza o condicin.

[...]

Los sujetos sometidos a regulacin son sin excepcin, todas las personas que
desarrollan cualquiera de las actividades comprendidas en los servicios pblicos
sealados por el legislador, y conforme a lo establecido en el numeral 2 del
artculo 14, se entienden incluidos los que prestan las actividades
complementarias definidas legalmente.

As las cosas, es evidente que las personas o entes que conforme a la Ley 142
de 1994 desarrollen una o varias actividades de las comprendidas en un servicio
pblico definido y regulado por la misma Ley, estn sujetas, sin excepcin, al
cumplimiento de la normatividad contenida en ella y sus posteriores
reglamentaciones
151
, por ende, quienes presten o desarrollen actividades
complementarias a los servicios pblicos domiciliarios de acueducto,
alcantarillado, aseo, energa elctrica, telefona pblica bsica conmutada,
telefona mvil rural, y distribucin de gas combustible, estarn sujetos a los
contenidos aplicables de la Ley 142, dentro de los cuales ocupa un acpite
especial, al interior del captulo de la defensa de los usuarios o suscriptores en
sede de la empresa, el de la configuracin del silencio positivo.

En consecuencia, es claro que la falta de respuesta en tiempo a las peticiones,
quejas y recursos presentados por los usuarios o suscriptores tanto de las
personas o entidades prestadoras de los servicios pblicos domiciliarios descritos
al interior de la Ley 142 de 1994, como de las actividades complementarias a los

151
Concepto 200113000000705 de la SSPD. ste mismo principio, fue recogido por el concepto
MMECREG-1463; 96/08/06.
50
mismos
152
, genera como consecuencia, la radicacin en cabeza de dichos
usuarios o suscriptores, de los efectos propios del silencio positivo, consagrados
en el artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995.

Finalmente, vale la pena agregar, que las actividades complementarias, al ser
parte del gnero servicios pblicos previsto al interior de la Ley 142
153
, se
encuentran catalogadas como servicios pblicos esenciales
154
sobre ellas resultan aplicables los contenidos del artculo 56 de la Constitucin
Poltica.

Ahora bien, tal y como previamente se enunci, una vez analizado el tema de las
actividades complementarias, procederemos a la descripcin de los servicios
pblicos domiciliarios previstos al interior de la Ley 142 de 1994.

2.1. Acueducto.

De conformidad con el numeral 22 del artculo 14 de la Ley 142 de 1994, el
servicio pblico domiciliario de acueducto, tambin conocido como servicio pblico
domiciliario de agua potable, consiste en la la distribucin municipal de agua apta
para el consumo humano, incluida su conexin y medicin. sta definicin fue
objeto de reglamentacin por el Decreto 302 de 2000
155
, por el cual se
reglamenta la Ley 142 de 1994, en materia de prestacin de los servicios pblicos

152
Es muy importante en este punto tener en cuenta, que si bien se concluye que sobre las
personas o entidades que prestan o desarrollan actividades complementarias a los servicios
pblicos domiciliarios, les son aplicables los contenidos de la Ley 142, entre stos los atinentes a la
configuracin del silencio administrativo positivo, no puede caerse en el absurdo de confundir la
naturaleza jurdica de dichas actividades con la de los servicios pblicos domiciliarios en s. Si bien
la ley 142, en el numeral 20 del artculo 14, al definir los servicios pblicos, rene bajo sta misma
modalidad todos los servicios y actividades complementarias a los que se aplica esta ley, a
rengln seguido, s especfica que slo habrn de entenderse como servicios pblicos domiciliarios
los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica, telefona pblica bsica
conmutada, telefona mvil rural, y distribucin de gas combustible, por tanto, las actividades
complementarias en s mismas consideradas, si bien hacen parte de los servicios pblicos, no
gozan de la connotacin jurdica de ser servicios pblicos domiciliarios, a pesar que sobre las
mismas, resulten aplicables los contenidos de la Ley 142 de 1994. As las cosas, ha de concluirse
que si bien sobre tales actividades complementarias se hacen extensivos los contenidos
normativos de la Ley 142, an as, stas no adquieren la naturaleza jurdica de servicio pblico
domiciliario.
153
Recurdese una vez ms, que de conformidad con lo previsto en el numeral 20 del artculo 14
de la Ley 142 de 1994, numeral ste modificado por el artculo 2 de la Ley 689 de 2001, cuando se
hace referencia a servicios pblicos, se est cobijando a todos los servicios y actividades
complementarias a los que se aplica esta ley, es decir, la 142 de 1994.
154
Para efectos de un estudio ms profundo de este tema, vale la pena revisar la sentencia C- 663
de 2000 de la Corte Constitucional, en la cual, se declar la exequibilidad del artculo 4 de la Ley
142 de 1994, relativo a los servicios pblicos de carcter esencial.
155
Diario Oficial No. 43915 del 29 de febrero de 2000.
51
domiciliarios de acueducto y alcantarillado, sufriendo as algunas modificaciones,
toda vez que fue definido como la distribucin de agua apta para el consumo
humano, incluida su conexin y medicin. Posteriormente, el Decreto 302 de
2000, fue parcialmente modificado por el Decreto 229 de 2002, el cual, defini el
servicio en cuestin como la distribucin de agua apta para el consumo humano,
incluida su conexin y medicin, es decir, el Decreto 302 de 2000, en lo que
respecta a la definicin del servicio pblico domiciliario de acueducto no sufri
cambio alguno.

As mismo, en la Resolucin 151 de 2001 de la Comisin de Regulacin de Agua
Potable y Saneamiento Bsico, al definir el servicio pblico domiciliario de
acueducto, se estableci que de acuerdo con el Artculo 3, numeral 3.41 del
Decreto modificatorio del Decreto 302 de 2000 es la distribucin de agua apta para
el consumo humano, incluida su conexin y medicin.

Llama la atencin en este punto, que un par de decretos reglamentarios, como lo
son los Decretos 302 de 2000, y el 229 de 2002, los cuales, por su esencia de
reglamentarios, estn por debajo de una norma que ostenta la calidad jurdica de
Ley, como lo es la Ley 142 de 1994, hayan suprimido en este caso, el trmino
municipal establecido en la definicin del servicio pblico domiciliario de
acueducto contenida en la Ley 142 de 1994.

Sin perjuicio que incluso la Comisin de Regulacin de Agua Potable y
Saneamiento Bsico haya aceptado y adoptado la definicin contenida en el
Decreto 302 de 2000, para efectos del presente estudio, hemos de acoger la
definicin del servicio pblico domiciliario de acueducto incluida en la Ley 142 de
1994
156
, toda vez que jurdicamente no se acepta cmo un decreto reglamentario,

156
A pesar de que el artculo 48 del Decreto 302 de 2000, claramente prevea que dicho decreto
rige a partir de la fecha de su publicacin, y deroga todas las normas que le sean contrarias, ste,
por tener un carcter reglamentario, no puede derogar los contenidos de la Ley 142 de 1994. Vale
la pena traer a colacin lo que dijo la Corte Constitucional en el Auto 010 de 1999, cuyo Magistrado
Sustanciador fue el Dr. Alejandro Martnez Caballero, en tratndose de la naturaleza de los
decretos reglamentarios, como lo es en este caso el Decreto 302 de 2000, La competencia de
esta Corporacin en materia de demandas de inconstitucionalidad se limita entonces, a las que
promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitucin en lo concerniente a
vicios de procedimiento en su formacin, o respecto de aquellas promovidas contra las leyes o
decretos con fuerza de ley con fundamento en el artculo 150 numeral 10 y 341 de la Carta,
circunstancia que excluye de manera clara cualquier tipo de control de esta Corporacin, sobre
decretos de naturaleza reglamentaria. Los decretos con fuerza de ley son aquellos que dicta el
Presidente al asumir temporalmente una potestad legislativa que en principio corresponde al
Congreso, ya sea durante estados de excepcin o por expresa habilitacin jurdica. Ello no ocurre
con los reglamentarios, en la medida en que son propios de la funcin presidencial en virtud del
ejercicio de la potestad reglamentaria consagrada en el artculo 189 numeral 11 de la Carta. Por
consiguiente, es claro que los decretos con fuerza de ley y los reglamentarios presentan una
naturaleza y un origen diverso. Sin embargo, ello no quiere decir que stos ltimos decretos
carezcan de control jurisdiccional. Por el contrario, los decretos reglamentarios se encuentran
dentro de la categora de aquellos que pueden ser demandados mediante accin de nulidad por
inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado, ya que el artculo 237 numeral 2 de la Constitucin
confiere competencia a ese rgano jurisdiccional en lo concerniente al control de decretos del
Gobierno que no sean competencia de la Corte Constitucional. (Subrayado y negrillas fuera del
52
que no tiene la connotacin de un decreto con fuerza de Ley ni mucho menos de
Ley, pueda dejar sin sustento temas desarrollado bajo el marco de una ley.

El servicio pblico domiciliario de acueducto, entendido ste en los trminos
transcritos anteriormente, evidentemente encierra el suministro del agua potable,
definida sta como aquella que por reunir los requisitos organolpticos, fsicos,
qumicos y microbiolgicos, en las condiciones sealadas en el presente decreto,
puede ser consumida por la poblacin humana sin producir efectos adversos a su
salud
157
, por tanto, es indudable que el agua es un lquido vital para la vida del
hombre, Sin agua no se puede vivir
158
, toda vez que sta constituye fuente de
vida
159
, razn por la cual, la Corte Constitucional ha dejado claro que la falta del
servicio atenta directamente con el derecho fundamental a la vida de las personas.
As pues, el servicio pblico domiciliario de acueducto y alcantarillado en tanto que
afecte la vida de las personas, la salubridad pblica o la salud, es un derecho
constitucional fundamental y como tal ser objeto de proteccin a travs de la
accin de tutela
160
.

Ahora bien, a ttulo de actividades complementarias al servicio pblico domiciliario
de acueducto, prev el numeral 22 del artculo 14 de la Ley 142 de 1994, que son
stas la captacin de agua y su procesamiento, tratamiento, almacenamiento,
conduccin y transporte. Vale la pena tener presente que la Ley 142 de 1994, al
interior del gnero servicios pblicos, alberg tanto a los servicios pblicos
domiciliarios como a las actividades complementarias de los mismos, toda vez que
seala el numeral segundo del artculo 14 de la Ley 142 que, Cuando en esta Ley
se mencionen los servicios pblicos, sin hacer precisin especial, se entienden
incluidas tales actividades.

Las entidades o personas prestadoras de las actividades complementarias,
taxativamente definidas stas para cada uno de los servicios pblicos
domiciliarios, de conformidad con los trminos del numeral segundo del artculo 14
de la Ley 142 de 1994, tambin se encuentran sujetas al cumplimiento de dicha
Ley, de la cual hace parte, el artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995.

En este orden de ideas, las entidades o personas prestadoras de las actividades
complementarias al servicio pblico domiciliario de acueducto, tales como
captacin de agua y su procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conduccin
y transporte
161
, tambin se encuentran sujetas al cumplimiento de la obligacin
legal de respuesta, consignada al interior del artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de
1995.

texto). Consltese
http://bib.minjusticia.gov.co/jurisprudencia/CorteConstitucional/1999/Autos/A010.htm.
157
Artculo 1 del Decreto 475 de 1998.
158
159
Sentencia No. T-578 de 1992 de la Corte Constitucional
160
161

53

En conclusin, para efectos del presente estudio, estn en la obligacin de dar
cumplimiento a los trminos del artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, tanto
las personas o entidades que suministren la distribucin municipal de agua apta
para el consumo humano, incluida su conexin y medicin, as como las que
presten las mencionadas actividades complementarias.

2.2. Alcantarillado.

En los trminos del numeral 23 del artculo 14 de la Ley 142 de 1994, el servicio
pblico domiciliario de alcantarillado consiste en la la recoleccin municipal de
residuos, principalmente lquidos, por medio de tuberas y conductos. Al igual
que la definicin del servicio pblico domiciliario de acueducto, el del servicio de
alcantarillado tambin fue objeto de regulacin, y en consecuencia, sufri algunos
cambios, toda vez que segn lo prev el artculo 3.41 del Decreto 302 de 2000,
por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994 en materia de prestacin de los
servicios pblicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, el servicio pblico
domiciliario de alcantarillado consiste en la recoleccin municipal de residuos,
principalmente lquidos y/o aguas lluvias, por medio de tuberas y conductos. sta
definicin, fue acogida por la Resolucin 151 de 2001 de la Comisin de
Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico.
Ahora bien, posteriormente el Decreto 229 de 2002, por el cual se modifica
parcialmente el Decreto 302 del 25 de febrero de 2000, estableci en su artculo 1
que el servicio pblico domiciliario de alcantarillado sera definido como la
recoleccin municipal de residuos, principalmente lquidos y/o aguas lluvias, por
medio de tuberas y conductos, no existiendo as ningn tipo de cambio en la
definicin del servicio bajo estudio, con respecto a la descrita en el Decreto 302 de
2000.
A ttulo de actividades complementarias de ste servicio, seala el numeral 23 del
artculo 14 de la Ley 142 que stas no son otras que las de transporte, tratamiento
y disposicin final de tales residuos.
En este orden de ideas, aquellas personas o entidades prestadoras del servicio
pblico domiciliario de alcantarillado, definido ste en los trminos del Decreto 229
de 2002, as como de las actividades complementarias al mismo, estarn sujetas
al cumplimiento de la obligacin legal de respuesta a las peticiones, quejas y
recursos que eleven sus usuarios o suscriptores, dentro de un trmino de 15 das
hbiles.
Por ltimo, es importante tener en cuenta que, el servicio pblico domiciliario de
alcantarillado, al igual que el acueducto, por involucrar el recurso natural agua,
54
entendido ste como un lquido de carcter vital, adquirir la connotacin de
derecho fundamental, y en consecuencia tutelable, en tanto la ausencia de dicho
recurso natural afecte la vida de las personas, la salubridad pblica o la salud
162
.

2.3. Aseo.

La definicin originalmente establecida en la Ley 142 de 1994, conforme a la cual,
el servicio pblico domiciliario de aseo es entendido como el servicio de
recoleccin municipal de residuos, principalmente slidos, fue objeto de
regulacin por el Decreto 605 de 1996, Por el cual se reglamenta la Ley 142 de
1994 en relacin con la prestacin del servicio pblico domiciliario de aseo, y
conforme a ste, el servicio bajo estudio, fue concebido como el servicio de
recoleccin de residuos, principalmente slidos, el barrido y limpieza de vas y
reas pblicas, transporte y disposicin final sanitaria, incluyendo las actividades
complementaras de transferencia, tratamiento y aprovechamiento.
Posteriormente, la Ley 632 de 2000, al definir dicho servicio, estableci que ste
es el servicio de recoleccin municipal de residuos, principalmente slidos. A su
vez, ste nuevo concepto del servicio pblico domiciliario de aseo, tambin fue
objeto de regulacin, toda vez que la Ley 689 de 2001, lo concibi como el
servicio de recoleccin municipal de residuos, principalmente slidos.
Posteriormente fue expedido el Decreto 1713 de 2002
163
, por el cual se
reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2001, en relacin con la prestacin
del servicio pblico de aseo, y el Decreto 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993, en
relacin con la gestin integral de residuos slidos, definindose en ste el
servicio pblico domiciliario de aseo como la modalidad de prestacin del servicio
pblico domiciliario de aseo para residuos slidos de origen residencial y para
residuos que pueden ser manejados de acuerdo con la capacidad de la persona
prestadora del servicio de aseo y que no corresponden a ninguno de recoleccin,
transporte, transferencia, tratamiento y disposicin final de los residuos slidos
originados por stas actividades
164

En lo que concierne a las actividades complementarias al servicio pblico de aseo,
stas, se resumen en las actividades de transporte, tratamiento, aprovechamiento
y disposicin final de tales residuos
165
, cuya prestacin, se encuentra sujeta
prevista a lo establecido al interior del rgimen jurdico de los servicios pblicos
domiciliarios. As mismo, es pertinente tener en cuenta que, tambin comprende
este servicio las actividades de barrido y limpieza de vas y reas pblicas y la
recoleccin, transporte y disposicin final de los residuos slidos originados por

162
163
Por virtud de su artculo 131, se deroga de manera expresa el Decreto 605 de 1999, salvo en lo
previsto en e Captulo I de Ttulo IV.
164
165
Numeral 24 del artculo 14 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artculo 1 de la Ley 689 de
2001.
55
estas actividades
166
. En este orden de ideas, se entienden, a ttulo de actividades
complementarias del servicio pblico domiciliario de aseo, stas ltimas.

Bajo sta ptica, toda persona que tenga a su cargo el servicio de recoleccin
municipal de residuos, principalmente slidos, y que por ende, adquiere la
connotacin jurdica de persona prestadora del servicio pblico domiciliario de
aseo, entendida sta como aquella encargada de todas, una o varias de las
actividades del servicio de la prestacin del servicio pblico domiciliario de aseo,
en los trminos del artculo 15 de la Ley 142 de 1994,
167
tiene a su cargo el dar
cumplimiento a la obligacin legal de respuesta a las peticiones, quejas y recursos
que eleven sus usuarios o suscriptores, en los trminos descritos en el artculo
123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, obligacin sta que, igualmente resulta
exigible, en tratndose de los prestadores de las actividades complementarias al
servicio pblico bajo estudio.

2.4. Energa elctrica.

El servicio pblico domiciliario de energa elctrica, en los trminos de la Ley 142
de 1994, es definido como el transporte de energa elctrica desde las redes
regionales de transmisin hasta el domicilio del usuario final, incluida su conexin
y medicin. Ntese como en la definicin de dicho servicio, se hace nfasis en
que ste tiene como punto de entrega "el domicilio del usuario final", dejando as
cerrada la posibilidad, de que servicios, verbi gracia el servicio de alumbrado
pblico, sean considerados como un servicio pblico de carcter domiciliario
168
.

En lo referente a las actividades complementarias a ste servicio, seala el
numeral 25 del artculo 14 de la Ley 142 de 1994, que stas son las de
generacin, de comercializacin, de transformacin, interconexin y transmisin,
actividades stas cuya prestacin, queda sujeta a los trminos previstos al interior
de la Ley 142 de 1994, y en general, al rgimen jurdico de los servicios pblicos
domiciliarios.
As las cosas, toda persona o entidad, que se encuentre prestando el servicio
pblico domiciliario de energa elctrica en los trminos precitados, as como las
actividades complementarias al mismo, tiene a su cargo la ejecucin de la
obligacin contenida en el artculo 123 del Decreto-ley 2150 de 1995, so pena de

166
Inciso segundo de la definicin del servicio pblico domiciliario de aseo, contenida en el artculo
1 del Decreto 1713 de 2001. Es pertinente que la definicin de servicios pblico domiciliario de
aseo, al interior del citado Decreto, es asimilada a la del servicio ordinario de aseo.
167
168
Puede consultarse en este caso, el concepto C-981804 de 1998 de la CREG. Para efectos de la
reglamentacin general del servicio de alumbrado pblico, pueden consultarse las Resoluciones
043 y 045 de 1995 de la CREG.
56
radicar en cabeza de sus usuarios o suscriptores, y por ende en contra suya, los
efectos del silencio administrativo positivo.

2.5. Telefona pblica bsica conmutada.

De conformidad con el numeral 26 del artculo 14 de la Ley 142 de 1994, el
servicio pblico domiciliario de telefona pblica bsica conmutada (TPBC), es
definido como el servicio bsico de telecomunicaciones, uno de cuyos objetos es
la transmisin conmutada de voz a travs de la red telefnica conmutada con
acceso generalizado al pblico, en un mismo municipio. Ntese as, que la nota
caracterstica de dicho servicio pblico domiciliario, es principalmente la
transmisin conmutada de voz al interior de un mismo municipio, conclusin est
acorde con los lineamientos contemplados al interior de la Ley 142 de 1994, los
cuales, prevn a ttulo de actividades complementarias, los servicios de larga
distancia nacional e internacional, as como el de telefona mvil rural.

En lo que atae a ste ltima actividad, vale la pena tener en cuenta que, si bien el
numeral 21 del artculo 14 de la Ley 142 de 1994, la enumera a ttulo de servicio
pblico domiciliario, sta, toda vez que configura en si misma una modalidad del
servicio de TPBCL que se presta en el sector rural, utilizando principalmente
enlaces de radio como extensin de la red de telefona pblica conmutada fija, y
permite la comunicacin mvil de los usuarios ubicados exclusivamente en el rea
geogrfica rural y no es prestada por la tecnologa prevista en materia de telefona
mvil celular (TMC), realmente configura una actividad complementaria al servicio
de TPBCL, carcter ste reconocido de manera expresa por una norma posterior
al numeral 21 del artculo 14 de la Ley 142, en tanto que, el numeral 26 del
numeral en comento, seala que, Tambin se aplicar esta ley a la actividad
complementaria de telefona mvil rural y al servicio de larga distancia nacional e
internacional.

En este orden de ideas, y para efectos del presente estudio, es claro que el
servicio de telefona mvil rural (TMR), configura una actividad de carcter
complementario al servicio de telefona pblica bsica conmutada.

As las cosas, las personas o entidades que se encuentren prestando el servicio
pblico domiciliario de telefona pblica bsica conmutada, as como sus
actividades complementarias, se hallan sometidas a los trminos previstos al
interior del artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, toda vez que ste hace
parte del cuerpo normativo de la Ley 142 de 1994.

Al hilo de lo anterior puede sealarse que los servicios de TPBCLD, tambin
actividad complementaria integralmente sometida a la ley 142 de 1994 a la luz de
su artculo 14.27, fueron objeto de un tratamiento excepcional por parte del
57
legislador de 1994, quien previ para su prestacin una habilitacin diversa a la
legal que ampara al resto de servicios de TPBC: la concesin mediante licencia.

2.6. Distribucin de gas combustible.

En los trminos del numeral 28 del artculo 14 de la Ley 142 de 1994, el servicio
pblico domiciliario de gas combustible, se encuentra definido como el conjunto
de actividades ordenadas a la distribucin de gas combustible, por tubera u otro
medio, desde un sitio de acopio de grandes volmenes o desde un gasoducto
central hasta la instalacin de un consumidor final, incluyendo su conexin y
medicin, deducindose as, que el concepto del servicio pblico domiciliario de
gas combustible, se encuentra reservado para las actividades concernientes al
suministro directo del servicio al consumidor final, bien sea por medio de la
utilizacin de tubera, o por cualquier otro medio que permita la entrega del gas
combustible al usuario final que lo requiera, estando dicha prestacin, sujeta a las
condiciones tcnicas definidas por la persona o entidad prestadora del servicio.

Vale la pena tener en cuenta que, en tratndose del servicio pblico domiciliario de
gas combustible, la Ley 142 de 1994, en lo que respecta a la competencia de los
municipios en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, hace una
excepcin, toda vez que seala que ste servicio se encuentra excluido de tal
competencia, estando as en cabeza de los municipios, a ttulo de obligacin, el
contar con un determinado prestador de dicho servicio, quien deber cumplir con
todos los requisitos y especificaciones establecidos al interior del rgimen jurdico
de los servicios pblicos domiciliarios.

En lo que atae a las actividades complementarias del servicio pblico domiciliario
de gas combustible, seala el numeral 28 del artculo 14 de la Ley 142 de 1994,
que stas no son otras que las de comercializacin desde la produccin y
transporte de gas por un gasoducto principal, o por otros medios, desde el sitio de
generacin hasta aquel en donde se conecte a una red secundaria, actividades
stas cuyo suministro, al igual que el abastecimiento mismo del servicio pblico
domiciliario de gas combustible, en los trminos anteriormente expuestos, generan
en cabeza de sus prestadores, la obligacin legal de someterse al rgimen jurdico
y obligacional dispuesto en el marco jurdico de los servicios pblicos domiciliarios,
al interior del cual, el silencio positivo, consagrado en el artculo 123 del Decreto-
Ley 2150 de 1995, acta como pilar y garanta de los derechos de los usuarios.

Vale la pena traer a colacin, en tratndose del servicio pblico domiciliario de gas
combustible, el concepto C 961843 de 1996 de la Comisin de Regulacin de
Energa y Gas CREG - , conforme al cual, la dedicacin exclusiva a la actividad
de produccin de gas, no es considerada un servicio pblico domiciliario, toda vez
que dicha produccin en si misma, no encaja al interior de la definicin del servicio
58
bajo estudio contemplada en el artculo 14.28 de la Ley 142 de 1994, en la cual, se
hace alusin al verbo distribuir
169
; Concluyndose as, que las empresas
dedicadas a la produccin de gas combustible exclusivamente
170
, no estn
obligadas al cumplimiento de los trminos sealados al interior del rgimen jurdico
de los servicios pblicos domiciliarios.

169
De la mera definicin del verbo distribuir, entendido ste como comercializar un producto,
(Diccionario Planeta de la Lengua Espaola Usual, Ed. Planeta. Pg. 445), se deduce que la
produccin de manera exclusiva, si bien es el paso anterior y obvio a la comercializacin de un
determinado producto, no implica per se dicha distribucin o comercializacin, de ah que sean dos
acciones perfectamente diferenciables, tanto jurdica como espacio-temporalmente, tal y como lo
hace la Ley 142 en su artculo 14.28.
170
Sin nimo de sonar redundantes en este punto, y aunque aparentemente es un efecto obvio,
vale la pena tener en cuenta que en el citado Concepto, la CREG deja muy en claro que si dicha
produccin va acompaada de la comercializacin, es decir, la venta del producto, la persona o
entidad que realice dichos actos (producir-comercializar), deber sujetarse a los mandatos
previstos a lo largo del marco jurdico de los servicios pblicos domiciliarios, al interior de los
cuales, toma vida el de la consagracin del silencio administrativo positivo.
59

3. De la obligacin de resolver las peticiones, quejas y recursos que
presenten sus suscriptores o usuarios.

Es claro que, de conformidad con los preceptos del artculo 123 del Decreto-Ley
2150 de 1995, las entidades o personas vigiladas por la SSPD, como
consecuencia de la prestacin misma de los servicios pblicos domiciliarios y de
las actividades complementarias a los mismos, estn en la obligacin de resolver
las peticiones, quejas o recursos que presenten sus usuarios o suscriptores, en
desarrollo del contrato de prestacin de servicios pblicos o de condiciones
uniformes, dentro de un trmino de 15 das hbiles, contados a partir del mismo
da de radicacin de la respectiva peticin, queja o recurso, estando as en
presencia, de una obligacin legalmente impuesta a dichas entidades o personas
vigiladas por la SSPD, cuya omisin, genera como consecuencia, la configuracin
de los efectos del silencio administrativo positivo a favor de las pretensiones
elevadas por el respectivo usuario o suscriptor.

La consagracin de sta obligacin legal de respuesta, es consecuencia directa
del espritu mismo que irriga las normas de proteccin a los usuarios de los
servicios pblicos domiciliarios, las cuales, no tienen otro fin que la consecucin
real y efectiva de las garantas consagradas a favor de dichos usuarios, tema ste
verdaderamente sensible al legislador, toda vez que al hacer parte del gran gnero
servicios pblicos, los servicios pblicos domiciliarios, as como sus actividades
complementarias, resultan ser inherentes a la finalidad social del Estado, siendo
as deber de ste, el garantizar su prestacin eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional
171
.

La citada obligacin en cabeza de las entidades o personas prestadoras de los
servicios pblicos domiciliarios, as como de las actividades complementarias a los
mismos, al constituir en s misma una obligacin de carcter legal, toda vez que se
encuentra prevista e impuesta por una norma de orden pblico, como lo es el
artculo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado ste por el artculo 123 del
Decreto-Ley 2150 de 1995, no ostenta un carcter facultativo en cabeza de dichos
entes o personas prestadoras, y en consecuencia, no podr hablarse de la opcin
en cabeza de tales prestadores de resolver o no las peticiones, quejas o recursos
elevados por sus usuarios o suscriptores, incluso, ni siquiera va acuerdo alguno
de carcter privado o contractual celebrado entre el usuario o suscriptor y la
entidad o persona prestadora, sta podr exonerarse o excusarse de la precitada
obligacin, en tanto que, No podrn derogarse por convenios particulares las

171
60
leyes en cuya observancia estn interesados el orden y las buenas
costumbres
172
.

Es importante distinguir en este punto que, del artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de
1995, emanan dos obligaciones que jurdica y espacio-temporalmente son
perfectamente diferenciables teniendo, por un lado la obligacin legal de resolver en
tiempo las peticiones, quejas o recursos que eleven los usuarios o suscriptores
173
, y
por el otro, la obligacin de autoreconocimiento en cabeza de las entidades o
personas prestadoras, relativa a la configuracin de los efectos del silencio
administrativo positivo. Si bien se est en presencia de dos obligaciones legalmente
establecidas, sobre las cuales no cabe causal alguna vlida que justifique su
incumplimiento, ni siquiera va acuerdo entre las partes, la una es consecuencia
directa de la omisin de la otra, en tanto que, slo podr hablarse del acaecimiento
de la obligacin de autoreconocer los efectos del silencio administrativo positivo, si
de manera previa, la entidad o persona prestadora del servicio, ha omitido su
obligacin legal de resolver las peticiones, quejas y recursos que hayan elevado sus
usuarios o suscriptores. En consecuencia, es claro que la obligacin de
autoreconocimiento, es una obligacin condicional, sujeta al incumplimiento de la
obligacin legal de resolver.

172
Artculo 16 del Cdigo Civil. En ste se hace referencia expresa a las leyes de orden pblico, las
cuales, como claramente lo establece el precitado artculo, no pueden, por virtud de un acuerdo de
carcter particular, ser derogadas.
173
Tambin llamada al interior del presente documento la obligacin legal de respuesta.
61

4. Del trmino legalmente establecido para resolver.

En lo que atae al cumplimiento de la obligacin legal de resolver las peticiones,
quejas y recursos elevados por los usuarios o suscriptores, ste se encuentra
temporalmente limitado, puesto que de conformidad con los preceptos del artculo
123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, dicha obligacin debe efectuarse dentro de
los 15 das hbiles siguientes, contados a partir de la fecha de radicacin
174
, de la
queja, peticin o recurso, so pena de, entenderse configurado el silencio
administrativo positivo, debiendo as en este punto, hacer un anlisis profundo de
dicho trmino legalmente establecido, teniendo en cuenta como primera medida
que, el artculo 158 de la ley 142 de 1994, subrogado por el 123 del Decreto 2150
de 1995, prev no slo el trmino con que cuenta la empresa para responder, sino
adems, consagra una indicacin para efectos de contabilizar dicho trmino, y as
las cosas, a parte de que el legislador se encarg de consagrar el trmino,
tambin se pronunci acerca de su contabilizacin
175
, regulndose con esto, un
caso concreto y absolutamente especfico
176
.

Vale la pena tener en cuenta que, el artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995,
claramente seala, haciendo referencia al mencionado trmino de 15 das hbiles
con que cuentan las empresas de servicios pblicos para responder que, Pasado
ese trmino, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspici la
demora o que se requiri la prctica de pruebas se entender que la peticin,
queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable , sin embargo, tal como lo
estableci la SSPD, mediante los Conceptos 183 de 1999 y el 221 de 2001, el
trmino de quince das hbiles previsto en el rgimen de los servicios pblicos
domiciliarios para la configuracin del silencio administrativo positivo, en muchas
ocasiones no resulta continuo, toda vez que se presentan situaciones como es el
caso de la prctica de pruebas.

En efecto, cuando sea necesaria la prctica de pruebas que se hagan necesarias
para dar respuesta al peticionario, quejoso, reclamante o reponente, se debe dar
aplicacin a lo normado por los artculos 6, 56 al 58 del C.C.A. y 108 de la Ley 142
de 1994. En tales condiciones deber comunicrsele al usuario el auto que ordena
las pruebas de acuerdo con lo prescrito en el Cdigo Contencioso Administrativo
que en su artculo 6 por cuya virtud, cuando no fuere posible resolver o contestar
la peticin en el plazo previsto para ello, se deber informar de manera escrita as

174
175
Actualidad J urdica en Servicios Pblicos, publicado por la SSPD. Tomo I. J unio de 1996. Pg.
351.
176
Actualidad J urdica en Servicios Pblicos, publicado por la SSPD. Tomo I. J unio de 1996. Pg.
351.
62
al interesado, expresando los motivos de la demora y sealando a la vez la fecha
en que se resolver o dar respuesta.
En este orden de ideas, el trmino indicado por el artculo 58 del Cdigo
Contencioso Administrativo, que indica que para la prctica de pruebas se
sealar uno no mayor de treinta das ni menor de diez, con la posibilidad de
prorrogar por una vez aquellos inferiores a treinta das, sin que la prrroga exceda
nunca los treinta das, es el aplicable en referencia al artculo 158 de la Ley 142 de
1994.
As las cosas, es factible que el trmino de 15 das legalmente establecido a favor
de la entidad o persona prestadora del respectivo servicio pblico domiciliario o de
la actividad complementaria que se trate, para efectos de responder las peticiones,
quejas o recursos de sus usuarios o suscriptores, pueda verse interrumpido por
diversas circunstancias, entre stas, la de la prctica de pruebas, situacin sta
que en s misma, de conformidad con el inciso final de artculo 123 del Decreto-
Ley 2150 de 1995, tiene como efecto, la no configuracin de los efectos del
silencio administrativo positivo, a favor de las pretensiones elevadas por el usuario
o suscriptor.

sta particular circunstancia reconocida por el legislador, en torno a la necesidad
de practicar pruebas por parte de la entidad o persona prestadora del servicio
pblico que se trate, en principio, puede prestarse para la comisin de abusos por
parte de dicho ente, con respecto a los derechos de los usuarios de los servicios
pblicos domiciliarios, toda vez que de manera injustificada y slo por dilatar el
pluricitado trmino de 15 das, la entidad o persona prestadora puede entrar a
requerir pruebas que no tengan sustento ni justificacin alguna, no cumplindose
as, con los fines y caractersticas esenciales y propias de las pruebas al interior
del ordenamiento jurdico colombiano, cuales son la necesariedad y la pertinencia.

Con respecto a los lmites que sobre este punto especfico tienen las empresas de
servicios pblicos, ha establecido la SSPD, que cuando sea necesaria la prctica
de pruebas que se hagan necesarias para dar respuesta al peticionario, quejoso,
reclamante o reponente, se debe dar aplicacin a lo normado por los artculos 6,
56 al 58 del C.C.A. y 108 de la Ley 142 de 1994. En tales condiciones deber
comunicrsele al usuario el auto que ordena las pruebas de acuerdo con lo
prescrito en el Cdigo Contencioso Administrativo que en su artculo 6 por cuya
virtud, cuando no fuere posible resolver o contestar la peticin en el plazo previsto
para ello, se deber informar de manera escrita as al interesado, expresando los
motivos de la demora y sealando a la vez la fecha en que se resolver o dar
respuesta
177
.
En este orden de ideas, es pertinente traer a colacin los artculos 56, 57 y 58 del
Cdigo Contencioso Administrativo, para efectos de llegar a una conclusin clara
respecto a ste punto.

177
Conceptos 183 de 1999 y 221 de 2001 de la SSPD.
63
El artculo 56 de dicho estatuto indica que Oportunidad. Los recursos de
reposicin y de apelacin siempre debern resolverse de plano, a no ser que al
interponer ese ltimo se haya solicitado la prctica de pruebas, o que el
funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio,
as las cosas, en tratndose especficamente de los recursos de reposicin o
apelacin, que si bien no constituyen el objeto central del presente estudio, si
materializan la regla general igualmente prevista en el artculo 123 del Decreto-Ley
2150 de 1995, que no es otra que, la de sealar que ante la necesidad de la
prctica de pruebas, el trmino previsto para que la administracin profiera la
correspondiente de decisin, puede verse interrumpido. En este caso, tal y como
lo consagra el artculo bajo anlisis, el recurso de reposicin o de apelacin
siempre habr de resolverse de plano, a menos que, se est en presencia de
prctica de pruebas, siendo pertinente tener en cuenta en este punto que, tal y
como lo consagrada el artculo 57 del Cdigo Contencioso Administrativo, Sern
admisibles todos los medios de prueba sealados en el Cdigo de Procedimiento
Civil, que no son otros que la declaracin de parte, el juramento, el testimonio de
terceros, el dictamen pericial, la inspeccin judicial, los documentos, los indicios y
cualesquiera otros medios que sean tiles para la formacin del convencimiento
del juez
178
.
Ahora bien, siguiendo con el examen de los artculos del Cdigo Contencioso
Administrativo mencionados, habr se seguirse el anlisis del artculo 58 del
mismo, en el cual se indica que, Cuando sea del caso practicar pruebas, se
sealar para ello un trmino no mayor a treinta (30) das, ni menor de diez (10).
Los trminos inferiores a treinta (30) das podrn prorrogarse una sola vez, sin que
con la prrroga el trmino exceda de treinta (30) das. En el auto que decrete la
prctica de pruebas se indicar, con toda exactitud, el da en que vence el trmino
probatorio.
De conformidad con ste artculo, el trmino necesario para la prctica de
pruebas, no podr ser mayor de 30 das ni menor de 10, eso s, susceptibles de
ser prorrogados por una sola vez, aquellos trminos inferiores a 30 das, sin que
dicha prorroga implique una extensin de ms de 30 das, siendo as stos 30
das, el tope legalmente establecido.
Existiendo en la ley 142 de 1994 un vaco normativo al respecto, resulta
procedente recurrir al rgimen general, el cual, no es otro que el contemplado en
el C.C.A., y en consecuencia, el antedicho trmino de 30 das, es el aplicable en
torno al artculo 158 de la Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios, subrogado por
el artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995.

Es muy importante tener en cuenta en este punto que, la entidad o persona
prestadora del servicio, en todo caso deber notificarle al usuario el auto que
ordena las pruebas, explicndole la justificacin de las mismas, en pro que la
prctica de pruebas que requiera la entidad o persona prestadora, no sea una

178
Artculo 175 del C.P.C.
64
excusa vlida que impida, una vez vencido el trmino de 15 das hbiles, la
configuracin del silencio administrativo positivo.

En consecuencia, la notificacin de las pruebas al usuario o suscriptor, adems de
ser obligatoria, deber estar perfectamente motivada, toda vez que en la misma
debern expresarse de manera clara y objetiva, los elementos fcticos, tcnicos,
jurdicos o econmicos que en si mismos, justifican la necesariedad y pertinencia
de la realizacin de pruebas.

sta notificacin al usuario, encuentra sustento en el artculo 6 del Cdigo
Contencioso Administrativo, segn el cual, cuando no fuere posible resolver o
contestar la peticin en el plazo previsto para ello se deber informar de manera
escrita as al interesado, expresando los motivos de la demora y sealando a su
vez la fecha en que se resolver o dar respuesta, debindose recordar una vez
ms, que se recurre al rgimen general, es decir, el previsto al interior del C.C.A.,
toda vez que en este caso, el rgimen de los servicios pblicos domiciliarios,
entendido como marco normativo especial, no prev norma alguna al respecto.

Por tanto, as las pruebas sean necesarias para la resolucin de la respectiva
queja, peticin o recurso, de no mediar notificacin motivada de las mismas al
interior del trmino legalmente sealado de 15 das, se entender que no existe
causal alguna vlida que justifique el incumplimiento por parte de la entidad o
persona prestadora, de resolver en tiempo dichas peticiones, quejas o recursos, y
en consecuencia, se generarn los efectos del silencio administrativo positivo a
favor de las pretensiones del usuario o suscriptor.

En consecuencia, a la luz de las citadas normas tanto de la Ley 142 de 1994,
como del Cdigo Contencioso Administrativo, en tratndose del trmino
legalmente previsto, para que al interior del mismo las entidades o personas
prestadoras de los servicios pblicos contemplados al interior del rgimen jurdico
de los servicios pblicos domiciliarios, resuelvan las peticiones, quejas y recursos
elevados por sus usuarios o suscriptores, so pena de la configuracin del silencio
administrativo positivo, se concluye lo siguiente (i) Que el trmino de 15 das
legalmente previsto, empieza a contarse desde el mismo da en que el usuario o
suscriptor, eleva en sede del prestador, bien sea la peticin, la queja o el
correspondiente recurso; (ii) Dicho trmino de 15 das hbiles, puede
eventualmente verse interrumpido, entre otras razones, por la prctica de pruebas
que requiera la empresa; (iii) sta prctica de pruebas, para que efectivamente
rompa el efecto de la configuracin de los efectos del silencio administrativo
positivo consagrado en el artculo 158 de la ley 142 de 1994, subrogado por el
artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, debe serle notificada oportunamente al
usuario o suscriptor, es decir, dentro de dicho trmino de 15 das hbiles, y
adems, debe estar perfectamente motivada, debiendo contener una explicacin
de las razones que justifican la necesariedad de las mismas; (iv) Ante la ausencia
de dicha notificacin por parte de la entidad o persona prestadora, y una vez
vencido el trmino de los 15 das hbiles sin que medie respuesta alguna por parte
de aquella, se entendern cumplidos los requisitos previstos en la ley para la
65
configuracin del silencio administrativo positivo; (v) El trmino para la prctica de
dichas pruebas, ante el vaco existente en la Ley de Servicios Pblicos
Domiciliarios, no puede ser superior a 30 das, ni inferior a 10, de conformidad con
lo previsto en el artculo 58 del Cdigo Contencioso Administrativo; (vi) Los medios
de prueba previstos en el Cdigo de Procedimiento Civil, son igualmente
aplicables, en tratndose de las pruebas solicitadas por la correspondiente entidad
o persona prestadora de los servicios pblicos descritos al interior de la Ley 142
de 1994.

En conclusin, una vez acaecido el trmino legalmente establecido de 15 das
hbiles, sin que medie respuesta alguna por parte de la entidad o persona
prestadora, con respecto a las peticiones, quejas o recursos elevados por sus
usuarios o suscriptores, se estar en presencia de la configuracin de los efectos
del silencio administrativo positivo, a favor de las pretensiones consignadas al
interior de dichas peticiones, quejas o recursos.

En este orden de ideas, verbi gracia, si una entidad o empresa prestadora
resuelve la peticin, queja o recurso elevado por un usuario o suscriptor el da 15
hbil, contado a partir del da siguiente al recibo de la peticin, queja o recurso,
sobre sta se aplicaran los efectos del silencio administrativo positivo, toda vez
que se entiende que dicho pronunciamiento, se produjo fuera del trmino previsto
en el artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995.

Por ltimo, es importante no dejar de lado al interior del estudio del trmino con
que cuenta la entidad o persona prestadora para responder las peticiones, quejas
o recursos que eleven sus usuarios, el tema del trmino de la notificacin de la
decisin, toda vez que ste ltimo no puede entrar a confundirse con aquel
179
, y
en consecuencia, el trmino previsto para efectos de la notificacin deber
contarse una vez se ha tomado la decisin, sin que ello implique que el trmino
para decidir se ample
180
.

De conformidad con la posicin de SSPD, la entidad o persona prestadora del
correspondiente servicio pblico, aparte de los 15 das hbiles legalmente
impuestos para efectos de dar respuesta a las peticiones, quejas y recursos que
eleven sus usuarios, cuenta con 5 das hbiles ms, para efectos adelantar el
trmite de la notificacin de la respuesta
181
, en tanto que, como la decisin de la
empresa slo le es oponible al usuario cuando ste efectivamente conoce la
respuesta dada a su peticin, queja o recurso
182
, sta le debe ser notificada de la
forma en que seala el artculo 159 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artculo
20 de la Ley 689 de 2001, disposicin que para tal efecto remite a lo dispuesto en el

179
180
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Primera en Sentencia de marzo 5 de 1998.
Expediente No. 7832 Magistada Ponente: Dra. Olga Ins Navarrete.
181
www.superservicios.gov.co/documentos/vi_cnspd/guia_usuario.pdf. Concepto 296 de 2003 de la
SSPD.
182
66
Cdigo Contencioso Administrativo
183
, al interior del cual, prev el artculo 44 que,
Las dems decisiones que pongan fin a una actuacin administrativa
184
, se
notificarn personalmente al interesado, o a su representante o apoderado.

Si la actuacin se inici por peticin verbal, la notificacin podr hacerse de la misma
manera.

Si no hay otro medio ms eficaz de informar al interesado, para hacer la notificacin
personal se le enviar por correo certificado una citacin a la direccin que aqul
haya anotado al intervenir por primera vez en la actuacin, o en la nueva que figure
en comunicacin hecha especialmente para tal propsito. La constancia del envo se
anexar al expediente. El envo se har dentro de los cinco (5) das siguientes a la
expedicin del acto.

En este orden de ideas, dentro de los 5 das siguientes a la expedicin del acto, la
entidad o persona prestadora deber informar de ste hecho al usuario o suscriptor,
envindole bien sea por correo certificado o por un medio ms eficaz, una citacin,
persiguindose con sta, que aquel comparezca a la empresa para efectos de llevar
a cabo la notificacin personal.

Como se deduce, si bien para el C.C.A. el correo certificado se constituye en el
medio ms eficaz para efectos de la notificacin de la respuesta a la peticin, queja o
recurso elevado por el usuario o suscriptor, es claro que ste no es el nico medio,
cabiendo as la posibilidad, de la implementacin por parte de las entidades o
personas prestadoras de otros mecanismos que logren, de una manera an ms
eficiente el mismo cometido, es decir, informarle al usuario acerca de la notificacin
personal que se debe surtir.

Vale la pena traer a colacin el Concepto 014 de 2004 de la SSPD, en el cual,
partindose de la viabilidad jurdica de la notificacin verbal, respecto de las
peticiones, quejas y recursos presentados de la misma manera, se dice que si la
empresa prestadora opta por notificar verbalmente las peticiones verbales, sta
podra mantener un registro tanto de las decisiones como de su notificacin, toda
vez, que contra algunas de esas decisiones empresariales proceden recursos. En
este orden de ideas es evidente que, en tratndose de peticiones de carcter verbal,
la notificacin de la misma puede surtirse tambin de manera verbal, sin perjuicio de
que la entidad o persona prestadora adopte un mecanismo distinto, el cual,
cualquiera que sea, deber, en todo caso, garantizar al usuario el derecho al debido
proceso y el derecho de defensa
185
.

183
184
La norma se refiere a aquellas actuaciones iniciadas en inters particular.
185
67

5. De la configuracin del silencio administrativo positivo.

A la luz del artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, una vez acaecido el
trmino de 15 das hbiles con que cuenta la entidad o persona prestadora de los
servicios pblicos contemplados al interior de la Ley 142 de 1994 para resolver las
peticiones, quejas o recursos, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario
auspici la demora o que se requiri la prctica de pruebas se entender que la
peticin, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable , estando as en
presencia, no slo de la configuracin de los efectos del silencio administrativo
positivo a favor de las pretensiones del usuario o suscriptor, sino ante el
surgimiento a la vida jurdica, de la obligacin de autorreconocimiento
186
del
acaecimiento del mismo, en cabeza de la respectiva entidad o persona prestadora
del servicio pblico que se trate.

Segn lo precepta el artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, toda entidad o
persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Pblicos, prestadora de los
servicios pblicos domiciliarios de que trata la citada ley, cuenta con un trmino
de 15 das hbiles, contados a partir de la fecha de presentacin, para dar
respuesta a los recursos, quejas y peticiones
187
que eleven sus usuarios o
suscriptores, en desarrollo del contrato de condiciones uniformes suscrito entre
aquellos, obligacin sta de carcter legal cuya omisin, tal y como de manera
expresa se establece en el precitado artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995,
no tiene otro efecto que el de reconocer, en cabeza de dicho usuario o suscriptor,
los efectos del silencio administrativo positivo, entendindose as, que la solicitud
ha sido resuelta en forma favorable a la pretensiones elevadas tal usuario o
suscriptor.

ste efecto, predicable del silencio administrativo positivo general, no tiene otra
finalidad que la defensa de los derechos de las personas ante las autoridades
administrativas, finalidad que, en tratndose del silencio administrativo positivo
consagrado en materia de servicios pblicos domiciliarios, se entiende concebida

186Vale la pena reiterar que la citada obligacin legal de autorreconocimiento, estatuida en cabeza
de las entidades o personas prestadoras de servicios pblicos, tiene como sustento, el
incumplimiento por parte de stas ltimas, a dar respuesta en tiempo a las peticiones, quejas o
recursos que eleven los usuarios o suscriptores, por ende, es claro que slo se estar en presencia
de tal obligacin de autoreconocimiento, cuando previamente se haya incumplido la de respuesta.
187El texto original del artculo 158 de la ley 142 de 1994, no se extenda a los conceptos de queja
y peticin, actualmente, por la aludida subrogacin de normas, reconocida por la misma Corte
Constitucional, se ampliaron los efectos del silencio administrativo positivo a las peticiones y
quejas, por tanto, y por mandato expreso del artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, ante la
omisin de las entidades prestadoras de servicios pblicos domiciliarios de responder dentro del
lapso de 15 das tanto los recursos como las quejas y las peticiones presentadas por los usuarios o
suscriptores, operar el silencio positivo y por tanto, se producir un acto administrativo presunto
generador de derechos para sus titulares.
68
para la resolucin de recursos interpuestos ante la empresa prestadora del
servicio pblico domiciliario, a fin de que el usuario pueda acudir ante la
jurisdiccin respectiva para que su controversia sea resuelta de forma
definitiva
188
, toda vez que, los actos positivos presuntos reemplazan la decisin
que hubiera podido tomar la administracin en sentido positivo de las pretensiones,
por ello guarda la misma validez de un acto administrativo que se expide
concediendo lo solicitado por el particular, y por ello el acto es ejecutivo y su
cumplimiento puede ser reclamado
189
.

En tratndose de la configuracin del silencio administrativo positivo, la SSPD
actualmente sostiene que, el silencio administrativo positivo se configura cuando la
empresa no emite la respuesta dentro del plazo de los 15 das o, cuando dicta la
respuesta en ese plazo pero no inicia el trmite de notificacin al usuario dentro de
los 5 das siguientes. sta posicin, encuentra soporte en la Sentencia del 29 de
mayo de 2003 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Primera.
Subseccin A, en Sentencia del 29 de mayo de 2003. Expediente No. 1996
7832, en la cual se dice que, que, ... para efectos del silencio administrativo
positivo en relacin con este especial procedimiento de las empresas prestadoras de
servicios pblicos se deber atender a la modalidad particular de notificacin que
seala en forma tambin especial la ley 142 de 1994, para lo cual deber entenderse
que cuando la norma indica que la empresa responder dentro de determinado
lapso, no puede incluirse dentro del mismo el relativo a las diligencias de notificacin,
pues, ..., su trmite puede, en ocasiones, superar el plazo para dar respuesta a la
peticin.

(...)

... si bien es cierto la ley en ocasiones seala plazos perentorios a la
administracin para responder una peticin o un recurso so pena de que su
silencio se tome como acto ficto o presunto de carcter positivo, no lo es menos
que tambin dicho periodo para responder debe ser el necesario en trminos
normales, es decir, sin que haya que cumplir trmites adicionales, pues de lo
contrario se estara obligando a la administracin a dar respuesta sin pruebas o
sin un previo estudio concienzudo, a riesgo de incumplir la norma y de que se
configure un silencio positivo.

(...)

El trmino o acepcin RESPONDER, entonces, deber entenderse como el hecho
de definir o de decidir, que no implica necesariamente, adems, la notificacin de
dicha decisin o respuesta.

(...)

188
Sentencia C-451 de 1999 de la Corte Constitucional. Intervencin del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico.
189
69
Acorde con lo concluido por la Sala, en el caso presente no era posible responder y
comunicar la decisin dentro del trmino de quince das, ... por cuanto la ley 142 no
hace esa exigencia al consagrar la figura del silencio administrativo, cuando no habla
de notificar dentro del trmino indicado la decisin en respuesta a la peticin del
usuario, entendiendo la Sala que si al da siguiente de la decisin se comienzan a
realizar las diligencias tendientes a dar cumplimiento al principio de publicidad, no
puede endilgarse entonces incumplimiento de las normas aludidas de la ley de
servicios pblicos y por consiguiente, no puede predicarse la configuracin de
silencio administrativo positivo ...

Dando aplicacin a la transcrita jurisprudencia y como consecuencia de la remisin
que se hace a los contenidos del artculo 44 del C.C.A., sostiene la SSPD que, As
las cosas, la empresa debe expedir la respuesta a la peticin, queja o recurso que le
presente el usuario dentro de los 15 das siguientes contabilizados desde el mismo
da en que tal solicitud se presente; una vez producida la respuesta, cuenta con un
plazo de 5 das para enviar la comunicacin mediante la cual cite al usuario para
notificarle la decisin; en este caso la empresa deber tener en cuenta la previsin
contenida en el artculo 45 del C.C.A., segn el cual si dentro de los cinco das
siguientes al envo de la citacin el interesado no se presenta a notificarse
personalmente, deber fijarse un edicto en lugar pblico de la entidad por el trmino
de 10 das, vencido el cual se entender surtida la notificacin
190191
.

Por tanto, el silencio positivo en materia de servicios pblicos domiciliarios, se
configura una vez la entidad o persona prestadora de los servicios pblicos
domiciliarios o de las actividades complementarias a stos, ha omitido dar respuesta
a las peticiones, quejas o recursos elevados por los usuarios o suscriptores, dentro
del trmino legalmente establecido de 15 das hbiles, o cuando si bien dicta
respuesta en tiempo, no inicia el trmite de notificacin al usuario dentro de los 5
das siguientes.

Es pertinente mencionar que, una vez se entienda configurado el silencio
administrativo positivo, sus efectos deben serle reconocidos oficiosamente al
usuario o suscritor por parte de la entidad o persona prestadora, quedando as
ste relevado, de la obligacin de efectuar por escritura pblica la acreditacin y
reconocimiento del silencio, lo que constituye una nota distintiva de ste tipo de
silencio frente al silencio meramente administrativo, ello encuentra plena
justificacin en el marcado carcter proteccionista de la LSPD frente a la situacin
del usuario, que claramente est en una posicin de desigualdad frente a la
empresa.

As las cosas, es claro que la falta de respuesta, bien sea absoluta o por fuera de
dicho trmino, configura una transgresin por parte de la entidad o persona
prestadora de los servicios pblicos descritos al interior de la Ley 142 de 1994, a la
obligacin de respuesta legalmente impuesta a aquellas, por virtud del artculo 123

190
191
Los trminos fijados en das son hbiles, artculo 70 del C.C.
70
del Decreto-Ley 2150 de 1995, comportamiento ste que la ley evidentemente
sanciona a ttulo de negligencia
192
.

Es menester tener en cuenta en este punto que, haciendo un interpretacin literal del
artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, y aplicando de manera restrictiva la
teora pura del silencio administrativo positivo, podra llegar a pensarse que en
materia de servicios pblicos domiciliarios, no se encuentra consagrada la figura del
silencio administrativo positivo, toda vez que el citado artculo 123, indica en su
inciso segundo que, Pasado ese trmino, salvo que se demuestre que el
suscriptor o usuario auspici la demora o que se requiri la prctica de pruebas se
entender que la peticin, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable,
ms no incluye de manera literal, una frmula sacramental que diga algo as
como que se estar en presencia del silencio administrativo positivo. Si bien sta
tesis podra ser respaldada bajo un marco jurdico meramente literal de los
contenidos puros del derecho administrativo, se considera que la misma no tiene
vigencia, en tanto que al interior del transcrito inciso, el legislador es claro que
establecer que Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del trmino de
los 15 das hbiles, la entidad prestadora del servicio pblico domiciliario
reconocer al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo
positivo. En consecuencia, an bajo los lineamientos de una interpretacin
exclusivamente de carcter literal, es claro que efectivamente el legislador
consagr en materia de servicios pblicos domiciliarios, una nueva especie de

192
Vale la pena anotar en este punto, que la sancin ms importante en este caso, es la
configuracin del silencio administrativo a favor de las pretensiones elevadas por el usuario o
suscriptor, efecto ste que da lugar, al surgimiento en cabeza de la respectiva entidad o persona
prestadora del servicio pblico domiciliario que se trate, de la obligacin de autoreconomiento de
los efectos de dicho silencio. El incumplimiento de sta ltima obligacin, es objeto de sanciones
por parte de la SSPD.
71

6. De los efectos del silencio administrativo positivo en materia de

Una vez agotado el trmino legalmente establecido de 15 das hbiles con que
cuentan las entidades o personas prestadoras de los servicios pblicos descritos
en la Ley 142 de 1994, para efectos de resolver las peticiones, quejas o recursos
elevados ante ellas, se estar en presencia del silencio administrativo positivo,
cuyos efectos no son otros que:

6.1. Generacin de un acto ficto o presunto.
6.2. Se entiende que las pretensiones elevadas por el usuario o suscriptor
en sede de la entidad o persona prestadora del servicio pblico, han
sido resueltas totalmente de manera favorable a l.

Para efectos de un correcto entendimiento sobre los mismos, es pertinente entrar
a analizar uno por uno de dichos efectos.

6.1. Generacin de un acto administrativo ficto o presunto.

De acuerdo con la Corte Constitucional, () la existencia del acto administrativo
est ligada al momento en que la voluntad de la administracin se manifiesta a
travs de una decisin. El acto administrativo existe, tal como lo seala la doctrina,
desde el momento en que es producido por la administracin, y en s mismo lleva
envuelta la prerrogativa de producir efectos jurdicos, es decir, de ser eficaz. De
igual manera, la existencia del acto administrativo est ligada a su vigencia, la cul
se da por regla general desde el momento mismo de su expedicin, condicionada,
claro est, a la publicacin o notificacin del acto, segn sea de carcter general o
individual ()
193
Pues bien, para nuestro tema, se tiene claro que una vez se configure el silencio
administrativo positivo, nacer a la vida jurdica un acto administrativo ficto o
presunto, cuyo reconocimiento por parte de la respectiva entidad o persona

193
72
prestadora del servicio pblico que se trate, es de carcter obligatorio, so pena de
estar incurriendo con esto, en el incumplimiento de una obligacin de hacer
legalmente impuesta, cuya consecuencia no es otra, que la imposicin de
sanciones por parte de la SSPD.
As las cosas, de estar en presencia del silencio positivo consagrado en el artculo
123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, como consecuencia de la falta de respuesta a
las peticiones, quejas o recursos elevados por los usuarios o suscriptores en el
trmino legalmente previsto, se producir un acto administrativo ficto o presunto,
respecto al cual, la empresa de servicios pblicos slo deber proceder a
reconocerle sus efectos, en tanto que, Cuando la ley concede efectos positivos al
silencio, no es conducente que la administracin profiera un acto administrativo, ya
que por mandato del artculo 123 del decreto ley 2150 de 1995, ante la omisin de
las entidades prestadoras de servicios pblicos domiciliarios, de responder las
peticiones de los usuarios dentro del lapso de 15 das, opera el silencio positivo y,
por lo tanto, se produce un acto administrativo presunto, generador de derechos
para sus titulares, por lo que la empresa no debe declarar si oper o no el
silencio, sino reconocer automticamente los efectos del mismo. El silencio
administrativo positivo, en cuanto equivale a una decisin administrativa favorable
a la peticin formulada por la persona interesada, es una manifestacin del
derecho de peticin de estirpe constitucional
194
, as las cosas, tal y como lo
establece la misma jurisprudencia del Consejo de Estado, no est dentro de la
rbita de competencias de las empresas de servicios pblicos domiciliarios,
declarar la existencia del silencio administrativo, en tanto que una vez se
configura el acto presunto, el particular no tiene que solicitar el reconocimiento del
mismo, dado que los efectos del silencio operan por disposicin de la ley y no por
virtud de un nuevo acto administrativo
195
.
Es factible que una vez configurado el silencio positivo, la respectiva entidad
prestadora expida un acto administrativo extemporneo que, pueda resultar
contrario al acto presunto que surge como consecuencia del acaecimiento del
silencio administrativo positivo, estando as en presencia de dos actos distintos,
por un lado el ficto, y por el otro el expedido con posterioridad, siendo pertinente
preguntarse en ste punto, cul de ellos ser el aplicable.

Para efectos de la resolucin del mencionado interrogante, vale la pena tener en
cuenta que, tal y como previamente se seal, las entidades o personas prestadoras
de servicios pblicos domiciliarios o de sus actividades complementarias, tienen la
obligacin ineludible de autoreconocer, dentro de las 72 horas siguientes al
vencimiento del trmino de los 15 das hbiles, los efectos positivos del silencio, por

194
Consejo de Estado. Sala de Contencioso Administrativo. Seccin Cuarta. Expediente Radicacin
nmero: 2500023260002001055201 del 19 de julio de 2002. C.P. Ligia Lpez Daz.
195
Consejo de Estado. Seccin Tercera. Expediente ACU-1621 del 31 de agosto de 2000. C.P.
Alier Eduardo Hernndez Enrquez.
73
tanto, se infiere que stas no se encuentran facultadas para expedir acto diferente al
del reconocimiento
196
, y en consecuencia, no podrn as motivar un acto
administrativo diferente, por lo que la atencin de la va gubernativa en servicios
pblicos domiciliarios se encuentra viciada por ineficacia
197
.
En este orden de ideas, se estar en presencia del silencio administrativo positivo,
una vez se entiendan configurados los requisitos legalmente previstos,
independientemente de su reconocimiento por parte de la empresa o de la
comprobacin de la existencia que de ste haga la SSPD.
En consecuencia, la expedicin extempornea de un acto posterior, en nada
afecta la configuracin del silencio administrativo positivo en materia de servicios
pblicos domiciliarios
198
, en tanto que, El acto ficto positivo se produce una vez
se han dado los requisitos de ley, por lo que este acto es el primero en el tiempo y
por tanto el primero que adquiere validez
199
, adems, al estar consagrado dicho
silencio a favor del usuario o suscriptor, sobre ste resulta inoponible cualquier
acto posterior a la configuracin del silencio, entendindose as que tal acto no
surte efectos y en consecuencia, el titular puede disfrutar de los derechos
derivados del silencio positivo
200
.

De lo anterior, se concluye que: (i) El silencio administrativo positivo en materia de
servicios pblicos domiciliarios, se configura una vez la entidad o persona ha omitido
dar respuesta alguna a las peticiones, quejas o recursos elevados por el usuario o
suscriptor, dentro de los 15 das establecidos en el artculo 123 del Decreto-Ley 2150
de 1995, y en consecuencia, como la ley sanciona la negligencia de dichas
entidades o personas, se entendern como positivas las pretensiones aducidas en
dichas peticiones, quejas o recursos; (ii) An mediando una omisin de respuesta
por parte de la entidad en tiempo, de estar en presencia de una peticin, queja o
recurso cuya pretensin en s misma sea contraria a derecho, no podrn predicarse

196
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera Sentencia de
febrero cinco (5) de mil novecientos noventa y ocho (1998). Consejero Ponente: Ricardo Hoyos
Duque. Expediente No. 98 AC-5436. As mismo, vale la pena tener en cuenta que en dicha
providencia se establece que, Tanto vale no dictar el acto como dictarlo durante el trmino del
silencio y no notificarlo o notificarlo con posterioridad, pues mientras el interesado desconozca su
existencia le es inoponible, es decir, el acto no surte efectos y en consecuencia, el titular puede
disfrutar de los derechos derivados del silencio positivo o acudir ante el juez en el caso del silencio
negativo. Si una vez configurado el silencio administrativo positivo la administracin expide un acto
extemporneo contrario al acto presunto y el titular del derecho interpone recursos contra l, no por
ello el acto derivado del silencio administrativo positivo pierde su eficacia, pues no es por su
voluntad que el acto cobra existencia sino que l surge por virtud de la ley y en consecuencia, tales
actuaciones posteriores sern inocuas. Por ltimo debe precisarse que una vez se produzca el acto
administrativo por haber operado el silencio positivo, la administracin slo debe proceder a
reconocerle sus efectos sin que le corresponda declarar su existencia. El art. 42 del a.C. solo
establece la forma de acreditar su operancia.
197
198
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Sentencia del 5 de
Febrero de 1998. C.P. Ricardo Hoyos Duque. Expediente AC-5436.
199
200
74
de sta los efectos del silencio administrativo positivo; (iii) Si bien las entidades o
personas prestadoras estn en la obligacin legal de autoreconocer el acaecimiento
de dicho silencio, al igual que sus efectos, la existencia en s misma del silencio, es
independiente del reconocimiento por parte del prestador, incluso, del que pueda
hacer la SSPD, toda vez que su existencia slo se encuentra condicionada al
cumplimiento de los requisitos previstos en la ley 142 de 1994, y en consecuencia, la
expedicin de un acto posterior por parte del respectivo prestador, no implica que,
el acto derivado del silencio administrativo positivo pierde su eficacia, pues no es
por su voluntad que el acto cobra existencia sino que l surge por virtud de la ley y
en consecuencia, tales actuaciones posteriores sern inocuas
201
, es decir, no
surten ningn efecto.

6.2. Se entiende que las pretensiones elevadas por el usuario o suscriptor
en sede de la entidad o persona prestadora del servicio pblico, han sido
resueltas totalmente de manera favorable a l.

ste es el efecto connatural y obvio del acaecimiento del silencio administrativo
positivo, y conforme al mismo, se entender que las pretensiones elevadas en
sede de la entidad o persona prestadora por el usuario o suscriptor, le han sido
resueltas de manera favorable a l, pretensiones stas que en s mismas, deben
ser acordes con las competencias propias de la entidad prestadora del respectivo
servicio pblico que se trate, y ms an, ser materialmente posibles, as como
estar exentas de causa u objeto ilcito, puesto que en caso contrario, tales
pretensiones no adquirirn fuerza la vinculante que le imprime el silencio
administrativo al no existir nexo de causalidad entre lo normado y lo solicitado
202
.
Naturalmente, como la peticin, queja o recurso se eleva en desarrollo del contrato
de servicios pblicos, sta debe estar relacionada de manera directa con el
servicio mismo.
As las cosas, si un usuario o suscriptor, en ejecucin del derecho de peticin,
eleva en sede de la entidad o persona prestadora una peticin, queja o recurso
que en s misma resulta lesiva o contraria al ordenamiento jurdico en general,
dicha solicitud, no tienen eficacia por ser contraria a la Ley
203
. Pinsese en ste
caso, en un usuario o suscriptor, que bajo la excusa de ser estrato 2, eleva una
peticin ante la empresa que le presta el servicio de acueducto y alcantarillado,
para que sta no le cobre por el servicio. Aunque la empresa omitiera dar
respuesta a dicha peticin dentro del trmino legalmente previsto, sobre sta no
podran predicarse los efectos del silencio administrativo positivo, toda vez que por

201
Consejo de Estado. Seccin Tercera. Expediente ACU-1723 del 23 de Noviembre de 2000. C.P.
Ricardo Hoyos Duque.
202
203
75
aplicacin del numeral segundo del artculo 34 de la Ley 142 de 1994, se
encuentra prohibida la gratuidad en materia de servicios pblicos domiciliarios. En
consecuencia, si bien la empresa en ste caso omiti su obligacin de responder
en tiempo la peticin elevada por su usuario, sobre sta, por ser contraria a los
contenidos normativos de la Ley 142 de 1994, no podrn recaer los efectos del

76

7. De la obligacin de autoreconocimiento de los efectos del silencio
administrativo positivo en cabeza de las entidades o personas
prestadoras de los servicios pblicos descritos al interior de la Ley
142 de 1994.

Con respecto al cumplimiento de la obligacin de autoreconocimiento de los
efectos del silencio administrativo, legalmente impuesta en cabeza de las
entidades o personas prestadoras de los servicios pblicos descritos al interior de
la Ley 142 de 1994, se indic en la Circular SSPD 008 del 11 de junio de 1999
proferida por la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios que, la
norma ha invocar, para efectos del trmite del reconocimiento del silencio, es el
artculo 123 del Decreto-Ley 2150, en tanto en ste se establece que una vez se
configura el silencio administrativo positivo, la entidad prestadora por virtud de la
ley debe reconocer los efectos del silencio administrativo positivo al usuario, sin
que aparezca dentro del texto que este ltimo debe solicitar el reconocimiento ante
la empresa, ya que este opera ipso jure. En caso de que las prestadoras hagan
caso omiso de la Ley, el usuario puede acudir a la Superintendencia de Servicios
Pblicos Domiciliarios solicitndole que sancione a la prestadora renuente a la ley,
pudiendo la superintendencia adoptar las decisiones que resulten pertinentes para
hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo ficto o presunto.

Desde la entrada en vigencia del Decreto-Ley 2150 de 1995, es claro que la carga
del reconocimiento del silencio administrativo positivo est en cabeza de la
correspondiente entidad o persona prestadora del servicio pblico que se trate, la
cual, una vez agotado el trmino previsto en el artculo 123 de dicho Decreto-Ley
2150 de 1995, est obligada a, dentro de las setenta y dos horas siguientes al
vencimiento del trmino, a reconocer los efectos del silencio administrativo
positivo, sin que para ello sea necesario que el suscriptor o usuario lo reclamen,
ya que se trata de un deber legal impuesto a la empresa
204
, toda vez que, una
vez se produzca el acto administrativo por haber operado el silencio positivo, la
administracin slo debe proceder a reconocerle sus efectos sin que le
corresponda declarar su existencia
205
.

As las cosas, el correspondiente ente prestador del servicio pblico ante el cual
se eleve la peticin, queja o recurso, se entiende irremediablemente responsable
de la verificacin de los trminos previstos en la ley, entendindose con esto que
es el mismo prestador quien ante su propia negligencia tiene la carga de

204
Circular 008 de 1999 de la SSPD. Este mismo lineamiento fue expuesto en la Circular 000002
de 2003 de la SSPD.
205
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera Sentencia de
febrero cinco (5) de mil novecientos noventa y ocho (1998). Consejero Ponente: Ricardo Hoyos
Duque. Expediente No. 98 AC-5436.
77
reconocer como empresario que ha incumplido la ley, y en consecuencia, l
mismo debe admitir, sin miramientos, los efectos del silencio
206
.

El incumplimiento de sta obligacin legal de autoreconocer
207
los efectos del
silencio administrativo positivo, habilita al suscriptor o usuario para acudir a la
Superintendencia de Servicios Pblicos para solicitar la correspondiente sancin
de la empresa, probando que la empresa no dio contestacin dentro del trmino y
han transcurrido las setenta y dos horas para el reconocimiento automtico del
silencio
208
, sin perjuicio de solicitarle tambin a dicha Entidad que adopte lo
pertinente para hacer efectivo el acto administrativo presunto
209
.

Vale la pena no dejar de lado en este punto que, el usuario o suscriptor, una vez
encuentra satisfechas sus pretensiones, puede desistir de la solicitud de sancin,
en tanto que, si una vez iniciada una investigacin por solicitud del peticionario o
recurrente, ste encuentra satisfechas sus pretensiones por parte de la Empresa,
y en consecuencia desiste de su pretensin de sancin, la Superintendencia
puede terminar la actuacin administrativa para el caso particular y concreto,
previa valoracin de la gravedad de la falta y constatada la inexistencia de
terceros afectados. Lo anterior, en razn a que de esta manera se cumple el
propsito de la norma, esto es, el reconocimiento del derecho del usuario
210
. Esto,
ha de entenderse sin perjuicio de que la Superintendencia en cualquier momento
pueda ejercer la facultad sancionatoria contra la empresa por el reiterado
incumplimiento de los trminos para resolver las peticiones, quejas y recursos
211
.

206
del ao 2003.
207
De conformidad con el concepto No. 200213000000821 de la SSPD, existe la obligacin
impostergable para las prestadoras de reconocer a las 72 horas los efectos positivos del silencio, y
no estarn facultadas para expedir un acto diferente al de reconocimiento, perdiendo su facultad
para motivar un acto administrativo diferente, en tanto el acto ficto positivo se produce una vez se
han dado los requisitos de ley, por lo que este acto es el primero e el tiempo y por tanto el primero
que adquiere validez
208
Circular 008 de 1999 de la SSPD.
209
210
Circular 000002 de 2003 de la SSPD y Circular Interna 005 de 2002 de la SSPD.
211
78

8. Del contrato de servicios pblicos.

A la luz de lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, el contrato de servicios pblicos se
define como un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa
de servicios pblicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de
acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos
usuarios no determinados, siendo partes del mismo, segn lo establece el artculo
130 de la Ley 142 de 1994, el suscriptor y/o usuario
212
y la empresa de servicios
pblicos.

As las cosas, las notas caractersticas de dicho contrato son: (i) Es un contrato
uniforme, es decir, que un mismo modelo, es el que sirve de base para ofrecer el
servicio a un nmero indeterminado de usuarios, de ah que tambin se le
conozca como contrato de condiciones uniformes; (ii) Es un contrato consensual,
entendindose as, que Existe contrato de servicios pblicos desde que la
empresa define las condiciones uniformes en las que est dispuesta a prestar el
servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir all
el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones
previstas por la empresa
213
,; (iii) Es un contrato bilateral, en tanto ambas partes,
el suscriptor y/o usuario
214
y la empresa de servicios pblicos
215
, se obligan
recprocamente, el primero, a pagar una suma de dinero, y la segunda, a prestar
de manera eficiente, continua e ininterrumpida, el correspondiente servicio pblico
contratado; (iv) En cuanto a su rgimen jurdico, ste se integra por las
disposiciones aplicables de la Ley 142 de 1994, por las condiciones especiales
que se pacten con los usuarios, por las condiciones uniformes que sealen las
empresas de servicios pblicos, y por las normas del Cdigo de Comercio y del
Cdigo Civil
216
.

Es evidente en este punto que, las precitadas y comentadas normas, en lo que
respecta a su aplicacin, pueden ser objeto de mltiples interpretaciones
217
, sin

212
Es importante tener en cuenta en este punto, que si bien la persona del suscriptor en principio
puede ser la misma del usuario, jurdicamente hablando se trata de dos instituciones normativas
213
214
Es importante tener en cuenta en este punto, que si bien la persona del suscriptor en principio
puede ser la misma del usuario, jurdicamente hablando se trata de dos instituciones normativas
215
Artculo 130 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artculo 18 de la Ley 689 de 2001.
216
217
Vale la pena recordar las palabras de J osserand, quien, en la pgina 83 del Volumen I del Tomo
I de su obra Derecho Civil seala que, La ley est destinada a ser aplicada y, por consiguiente,
interpretada. El texto ms lmpido no podra prever todas las dificultades que pueden presentarse
en la prctica: la vida es ms ingeniosa que el Legislador y que el mejor de los juristas. Es
79
embargo, para efectos del objetivo que se persigue con su invocacin, el cual no
es otro que el de sealar quienes de manera efectiva perfeccionan contratos de
condiciones uniformes, y en consecuencia, estn sujetos al cumplimiento de la
obligacin legal de respuesta contenida al interior del artculo 123 del Decreto-Ley
2150 de 1995, existen dos interpretaciones visiblemente diferenciables y as
mismo opuestas, teniendo por un lado una interpretacin gramatical
218
, y por el
otro, una armnica
219
y sistemtica
220
, as como integradora y lgica
221
de tales
preceptos normativos.
En sede de una interpretacin gramatical de los preceptos de los artculos 123 del
Decreto-Ley 2150 de 1995, y 128 y ss de la Ley 142 de 1994, se deduce que los
dems prestadores de servicios pblicos, distintos a las empresas de servicios
pblicos descritas al interior del artculo 15 de la LSPD
222
, no perfeccionan con las
personas a quienes les suministran de manera masiva sus servicios a cambio de
un precio, un contrato de servicios pblicos o de condiciones uniformes, en tanto
que, el artculo 128 de la Ley 142 de 1994, al definir ste contrato, claramente
seala que por virtud del mismo, una empresa de servicios pblicos los presta
a un usuario a cambio de un precio en dinero, y adems de esto, cuando en el
artculo 130 de la misma Ley bajo estudio se hace referencia a las partes, se dice
que stas son la empresa de servicios pblicos y el suscriptor y/o usuario.

En consecuencia, a pesar que los dems prestadores de servicios pblicos se
encuentren sometidos a la vigilancia de la SSPD
223
, y por esa va, claramente

necesario, pues, realizar una adaptacin del instrumento legislativo a la prctica, a la
realidad: y esta adaptacin se efecta por medio de la interpretacin .
218
Artculo 27 del Cdigo Civil. La interpretacin gramatical tiene por objeto las palabras de que se
sirve el Legislador, es decir, el lenguaje de las Leyes (ARANGO MEJ A, J orge. Derecho Civil
Personas. Colegio Mayor de Nuestra Seora del Rosario. Pg. 83)
219
Artculo 30 del Cdigo Civil.
220
Esto, a la luz de lo dispuesto en el inciso segundo del artculo 30 del Cdigo Civil, Los pasajes
oscuros de una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre
el mismo asunto. Segn lo establece el Dr. J orge Arango Meja en su obra Derecho Civil
Personas, el elemento sistemtico tiene por objeto el lazo ntimo que une las instituciones y las
reglas del derecho.
221
Una interpretacin de carcter lgico, no tiene otro objeto que la intencin o espritu de la ley, o
las relaciones lgicas que unen sus diversas partes (ARANGO MEJ A, J orge. Derecho Civil
Personas. Colegio Mayor de Nuestra Seora del Rosario. Pg. 83).
222
15.2. Las personas naturales o jurdicas que produzcan para ellas mismas, o como
consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de
las empresas de servicios pblicos.
15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a travs de su administracin central, la
prestacin de los servicios pblicos, conforme a lo dispuesto en esta ley.
15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta ley para prestar servicios pblicos en
municipios menores en zonas rurales y en reas o zonas urbanas especficas.
15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios pblicos durante los perodos de transicin
previstos en esta ley.
15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de
expedirse esta ley estn prestando cualquiera de los servicios pblicos y se ajusten a lo
establecido en el pargrafo del artculo 17
223
De conformidad con el artculo 79 de la Ley 142 de 1994, relativo a las funciones de la SSPD,
se seala que Las personas prestadoras de servicios pblicos y aquellas que, en general,
realicen actividades que las haga sujetos de aplicacin de las Leyes 142 y 143 de 1994,
80
estn en la obligacin de resolver las peticiones, quejas y recursos que eleven sus
suscriptores o usuarios, como dicha obligacin surge en desarrollo de la
ejecucin del contrato de servicios pblicos , y en tratndose de los
prestadores distintos a las empresas, no puede hablarse de la existencia de ste
contrato, es pertinente preguntarse si persiste en cabeza de dichos prestadores
distintos a las empresa de servicios pblicos, el cumplimiento de la citada
obligacin legal de respuesta contenida en el artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de
1995. La respuesta bajo la interpretacin que se viene realizando, es
evidentemente que no, toda vez que si no existe el vnculo contractual, mucho
menos podr hablarse de obligaciones que emanen del mismo.

Vale la pena agregar que la calidad jurdica de suscriptor, definido ste como la
Persona natural o jurdica con la cual se ha celebrado un contrato de
condiciones uniformes de servicios pblicos
224
, se adquiere una vez se ha
celebrado un contrato de prestacin de servicios pblicos, por tanto, ante la
inexistencia de dicho contrato, mucho menos podr hablarse de la calidad de
suscriptor.

En este orden de ideas, qu pasa con las personas que reciben la prestacin de
los servicios pblicos por parte de entidades distintas a las empresas de servicios
pblicos, acaso quedan stas desprotegidas?. Evidentemente, y en ejecucin de
los preceptos constitucionales, legales y reglamentarios, relativos a la proteccin
de los derechos de los usuarios, a ningn usuario o suscriptor de los servicios
pblicos contemplados el interior de la Ley 142 de 1994, le pueden ser violadas
las garantas concedidas a su favor, entendiendo que la consagracin del silencio
administrativo positivo, es una de aquellas salvaguardas.

Es por esto que se hace necesario recurrir a una interpretacin armnica
225
y
sistemtica
226
, as como integradora y lgica
227
de los preceptos de la Ley 142 de
1994, toda vez que las normas relativas al contrato de servicios pblicos, en
principio dejan cerrada la posibilidad de que prestadores de servicios pblicos
distintos a las empresas perfeccionen con sus usuarios o suscriptores contratos de
ste tipo, y adems, el artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, establece de
manera taxativa que las peticiones, quejas o recursos que eleven dichos usuarios
o suscriptores, se harn en desarrollo del contrato de servicios pblicos,

estarn sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Pblicos , por
tanto, los prestadores marginales si estn sujetos a la regulacin prevista en la ley 142, y en
consecuencia, se encuentran sometidos al control y vigilancia de la SSPD.
224
Artculo 14.31 de la Ley 142 de 1994.
225
226
Esto, a la luz de lo dispuesto en el inciso segundo del artculo 30 del Cdigo Civil, Los pasajes
oscuros de una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre
el mismo asunto. Segn lo establece el Dr. J orge Arango Meja en su obra Derecho Civil
Personas, el elemento sistemtico tiene por objeto el lazo ntimo que une las instituciones y las
reglas del derecho.
227
Una interpretacin de carcter lgico, no tiene otro objeto que la intencin o espritu de la ley, o
las relaciones lgicas que unen sus diversas partes (ARANGO MEJ A, J orge. Derecho Civil
Personas. Colegio Mayor de Nuestra Seora del Rosario. Pg. 83).
81
obstruyndose as la viabilidad jurdica, que los usuarios o suscriptores de
prestadores distintos a las empresas, ante la inexistencia del contrato de servicios
pblicos, entendido ste en los trminos del artculo 128 y ss de la Ley 142 de
1994, puedan gozar de los beneficios de la consagracin del silencio
administrativo positivo
228
. Es por esto que, en pro de la proteccin constitucional
que de manera innata le atae a los usuarios, por cuanto stos constituyen el fin
ltimo de la prestacin de los servicios pblicos, toma vital importancia el inciso
tercero del artculo tercero de la Ley de servicios pblicos domiciliarios, contenido
ste en el captulo I, relativo a los principios generales, y conforme al cual Todos
los prestadores quedarn sujetos, en lo que no sea incompatible con la
Constitucin o con la ley, a todo lo que esta ley dispone para las empresas y sus
administradores y, en especial, a las regulaciones de las Comisiones, al control,
inspeccin y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Pblicos, y a las
contribuciones para aqullas y sta.

De conformidad con la definicin de contrato de servicios pblicos publicada por la
SSPD en un documento titulado Gua del Usuario, en su pgina web
229
, ste es
un acuerdo por el cual una entidad prestadora de servicios pblicos, se
compromete a prestar un determinado servicio pblico domiciliario, a cambio de un
precio. Si se analiza con detenimiento sta definicin, como en la misma no se
establece de manera expresa que el contrato de servicios pblicos es un acuerdo
exclusivamente entre una empresa y un suscriptor, puede deducirse que adems
de dichas empresas, tambin los otros prestadores que por virtud del artculo 15
de la Ley 142 de 1994 se encuentran habilitados para la prestacin de servicios
pblicos, celebran con sus suscriptores contratos de tal naturaleza
230
.

Adems de esto, es muy importante tener en cuenta que, existe contrato de
servicios pblicos an cuando algunas de las estipulaciones sean objeto de

228
Es importante tener en cuenta que, ste tema de las peticiones, quejas y recursos elevados por
personas que en estricto sentido no ostentan la calidad jurdica de suscriptor o usuario, fue objeto
de cuestionamiento por parte de la SSPD en el Tomo II de la revista Actualidad Jurdica en
Servicios Pblicos Domiciliarios de marzo de 1997, pero all, desafortunadamente no se lleg a
ningn tipo de conclusin, razn por la cual, valga la pena tratar el tema al interior del presente
documento.

229
230
Es importante sealar en este punto que, se sostuvo una reunin con el Dr. Guillermo Obregn,
abogado de la SSPD, quien al respecto opina que en el caso del contrato de servicios pblicos, y
especficamente para efectos de su interpretacin al interior del tema del silencio administrativo
positivo, es necesario no quedarse en la definicin literal de tal contrato, contenida en el artculo
128 de la Ley 142 de 1994, y entender que siempre que se est en presencia de un usuario final
que recibe un servicio pblico a cambio de un precio (siendo stos los elementos esenciales del
contrato de servicios pblicos) se estar en sede de un verdadero contrato de servicios pblicos.
Adems de esto, coment el Dr. Obregn que en muchos casos, la Ley 142 de manera caprichosa
y sin pretender establecer una regla general, habla indistamente de empresa o de entidad
prestadora, situacin que si bien puede ser confusa para el interprete, no puede dejar de lado que
las obligaciones en cabeza de las empresas, relativas a los usuarios, se extienden a todos los
prestadores de los servicios pblicos previstos en la Ley 142 de 1994, incluida en este caso, la de
dar respuesta en tiempo, a las peticiones, quejas y recursos que eleven sus usuarios.
82
acuerdo especial con uno o algunos usuarios
231
, extiendo as la posibilidad, que
los usuarios puedan entrar a negociar de manera directa con la empresa el precio
mismo de la tarifa, siendo ste el caso de los denominados usuarios no
regulados
232
, o tambin el de los grandes usuarios de los dems servicios pblicos
domiciliarios, los cuales, pueden negociar la tarifa con la respectiva empresa
prestadora del servicio. Si bien en este caso el usuario y la empresa o entidad
prestadora del servicio pueden entrar a negociar un elemento que a todas luces es
esencial, esto no cambia la naturaleza del contrato de servicios pblicos, toda vez
que como se deduce del inciso tercero del artculo 128 de la Ley de Servicios
Pblicos Domiciliarios, aunque algunas clusulas del contrato sean objeto de
acuerdo especial entre las partes, se est en presencia de un contrato de servicios
pblicos, y en consecuencia, es clara la aplicacin sobre los usuarios, bien sean
stos regulados o no, de las disposiciones sobre recursos de reposicin y
apelacin y silencio positivo
233
, normas stas que, integran el contrato de
servicios pblicos, y no slo el contrato de condiciones uniformes cuyo clausulado
configura la empresa
234
o entidad prestadora del servicio.

Por tanto, la conclusin que ha de entenderse como acertada, a la luz de los
principios orientadores del rgimen de los servicios pblicos domiciliarios, es que
los prestadores de servicios pblicos diferentes a las empresas de servicios
pblicos, independientemente del tipo o modelo contractual que adopten con sus
suscriptores o usuarios para efectos de la prestacin del servicio
235
, estn
obligados al cumplimiento de todas las obligaciones establecidas en cabeza de
dichas empresas, al interior de las cuales, en tratndose del rgimen de proteccin
de los usuarios, adquiere un carcter prevalente, la consignada en el artculo 123
del Decreto-ley 2150 de 1995.

231
Inciso 3 del artculo 128 de la Ley 142 de 1994.
232
233
234
235
Lo que se plantea en este caso, es no quedarse en la definicin literal del contrato de servicios
pblicos prevista en el artculo 128 de la Ley 142 de 1994, sino ir al fondo del asunto, cabiendo as
la posibilidad de pensar que como los contratos que celebran las entidades o personas prestadoras
de servicios pblicos distintas a la empresas, para efectos de la prestacin de los servicios, prevn
a ttulo de objeto el mismo del contrato de servicios pblicos regulado en la Ley 142 de 1994, el
cual no es otro que la prestacin de un servicio pblico a cambio de un precio, podra pensarse que
los usuarios de dichas entidades o personas prestadoras, puedan verse beneficiados de la
configuracin del silencio administrativo positivo, el cual, tal y como se expone en el documento
Gua del Usuarios, publicado por la SSPD en su pgina web, se aplica nicamente a la
peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios pblicos.
83

9. De la imposicin de sanciones por parte de las Superintendencia de
Servicios Pblicos Domiciliarios -SSPD-

En los trminos del artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, se faculta a la
SSPD para que, una vez denunciada la omisin imputable a la entidad vigilada,
sta proceda a imponer las sanciones a que haya lugar conforme a la Ley, as
como para adoptar las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la
ejecutoriedad del acto presunto
236
.

Por tanto, una vez ha acaecido el trmino legalmente establecido, sin que la
entidad o persona prestadora del respectivo servicio pblico se pronuncie, opera
ipso iure el silencio administrativo positivo consagrado a favor del usuario o
suscriptor, no teniendo as dicha entidad ninguna otra alternativa, ms que su
declaracin dentro de las 72 horas siguientes a su produccin, pues de omitirlo,la
SSPD entra a ordenar su declaratoria por parte de la Entidad vigilada que omiti
hacerlo, adems de imponer las sanciones pertinentes a que haya lugar
237
.

Vale la pena tener en cuenta que, en el evento en el cual el particular no haya
acudido ante la Superintendencia en solicitud de sancin y ejecutoria del silencio
administrativo positivo, no significa que el acto ficto no se haya configurado y este
vigente, toda vez que para su existencia slo requiere que se cumplan los requisitos
de ley, y no depende su existencia del reconocimiento de la prestadora o de la
comprobacin de la existencia que de este haga la Superintendencia.

Por lo anterior, las prestadoras deben prestar especial atencin a la resolucin de los
recursos interpuestos por los usuarios dentro del trmino legal, pues la ley sanciona
la negligencia de las empresas, permitindole al usuario tener siempre como
positivos las pretensiones de sus recursos, mientras sean legales, e impidindoles a
las empresas expresarse de manera contraria dentro del procedimiento
administrativo de defensa del usuario en sede de la empresa
238
.

Por ltimo, es menester no dejar de lado que la facultad sancionatoria de la SSPD,
con respecto a las entidades o personas prestadoras de servicios pblicos que no
respondan en tiempo las quejas elevadas por usuarios, tambin encuentra
sustento en el numeral tercero del artculo 80 de la Ley 142 de 1994, en el cual, a
ttulo de funciones en relacin con la participacin de los usuarios, se indica que
la SSPD podr sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y
adecuada las quejas de los usuarios. As mismo, en tratndose de las funciones

236
Actualidad J urdica en Servicios Pblicos. Tomo II Marzo de 1997. Pg. 205.
237
Actualidad J urdica en Servicios Pblicos. Tomo I J unio de 1996. Pg. 347.
238
Concepto Numero 20011300000125 de la SSPD.
84
de la SSPD, prev el artculo 79
239
de la Ley 142 en su numeral noveno la de
Sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las
quejas de los usuarios.

239
ste artculo fue modificado por el artculo 6 del Decreto 990 de 2002.

85

MODULO III

DE LA NATURALEZA JURDICA DEL SILENCIO POSITIVO CONSAGRADO AL
INTERIOR DEL RGIMEN JURDICO DE LOS SERVICIOS PBLICOS
DOMICILIARIOS.

La prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, entendida como la
materializacin de la funcin social del Estado Social de Derecho en que se ha
convertido nuestro pas, es en s misma una caracterstica esencial del mismo,
siendo as innegable que el cuerpo normativo aplicable en materia de servicios
pblicos no se nutra de los contenidos bsicos del Derecho Pblico,
especialmente del derecho administrativo. Si bien es cierto que existe esa
innegable relacin entre el Derecho Administrativo y el rgimen jurdico de los
servicios pblicos domiciliarios, ste ltimo, por ser en esencia un rgimen
especial, es de aquellos de aplicacin preferencial, por tanto, los procedimientos
regulados en el mismo, se regirn por lo all establecido, y en consecuencia, slo
ante un determinado vaco normativo en dicho rgimen especial, se aplicarn las
disposiciones del Cdigo Contencioso Administrativo que sean compatibles con
los lineamientos establecidos en dicho rgimen especial
240
.

El silencio administrativo positivo en materia de servicios pblicos domiciliarios, al
estar inserto en dicho rgimen especial, opera, nica y exclusivamente, en
relacin con la actividad de carcter administrativo especial, y contractual
desplegada por las entidades prestadoras de servicios pblicos domiciliarios
241
,
en consecuencia, la misma operancia y alcance del silencio positivo en comento,
no es ms que una prolongacin del efecto de especialidad que se le ha
reconocido a la ley 142 de 1994.

El estudio del silencio administrativo positivo consagrado en materia de servicios
pblicos, tiene como punto de partida, el silencio administrativo positivo
consagrado en el artculo 41 del Cdigo Contencioso Administrativo, por tanto, su
naturaleza es idntica a la que se aplica a las entidades pblicas y produce los
mismos efectos, es decir, sanciona la negligencia de las personas prestadoras en
las contestacin de las peticiones, quejas, reclamos y recursos presentados con
ocasin del servicio o del contrato y cuyo silencio equivale a una decisin

240
ste anlisis, se hace de conformidad con el inciso segundo del Artculo primero del C.C.A. que
establece que, () los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirn
por stas; en lo no previsto en ellas se aplicarn las normas de esta parte primera que sean
compatibles ().
241
Actualidad J urdica en Servicios Pblicos, publicado por la Superintendencia de Servicios
Pblicos. Tomo I. J unio de 1996. Pg. 348.
86
positiva
242
, sin embargo, es pertinente tener en cuenta que, en tratndose del
silencio administrativo positivo previsto en la ley 142 de 1994, sus efectos van ms
all de la simple configuracin de una decisin presunta, como ocurre en materia
contenciosa, en la medida que la ley le impone al correspondiente ente prestador
del servicio pblico domiciliario que se trate, que una vez se entienda configurado
dicho silencio, reconozca los efectos del mismo dentro de las 72 horas siguientes
a su produccin, quedando as relevado el usuario o suscriptor, de la obligacin de
efectuar por escritura pblica la acreditacin y reconocimiento del silencio.

En torno a la especialidad del silencio positivo consagrado en el artculo 158 de la
ley 142 de 1994, que posteriormente fue subrogado por el artculo 123 del decreto
2150 de 1995, el cual, a su vez, tambin subrog los contenidos de la resolucin
365 de 1995, expedida por virtud del decreto 548 de 1995
243
, frente a los
postulados del C.C.A., en lo referente a la regulacin que ste hace del silencio
administrativo positivo, ha establecido el Consejo de Estado, haciendo alusin a
los artculos del decreto 548 que facultaron al Superintendente para expedir la
Resolucin 365 de 1995, que stos, por su especialidad no afectan lo previsto en
el C.C.A. respecto del Silencio Administrativo, institucin jurdica que, como
ordenamiento y comn a la Administracin, no sufre alteracin alguna por razn
de las citadas disposiciones
244
, deducindose de esto que, en tratndose de
actuaciones administrativas, es factible que interacte, al lado de la regulacin
general o comn contenida en la primera parte del C.C.A., un conjunto de distintas
regulaciones especiales previstas por el legislador para la satisfaccin de
necesidades nacidas de las exigencias propias de cada actuacin o actividad o del
organismo que las realiza,Es as como junto a la normatividad general, se han
adoptado regulaciones procedimentales especiales, en materia tributaria,
aduanera, minera, de recursos naturales renovables, de propiedad industrial, as
como los especficas para los asuntos del orden departamental, distrital y
municipal, segn lo pone de presente la Corte Constitucional en la sentencia
245
.

sta circunstancia es reconocida y as mismo saldada por el C.C.A., en tanto
establece que, "Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales
se regirn por stas; en lo no previsto en ellas se aplicarn las normas de esta
parte primera que sean compatibles"
246
.

De suerte que con ello el legislador ha dejado en claro que una cosa es
el Cdigo Contencioso Administrativo y otra muy distinta son las leyes

242
del ao 2003.
243
Es muy importante tener el cuenta, que por virtud del pronunciamiento del Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, C. P. Dr. J uan Alberto Polo Figueroa,
Sentencia 96-03552, se declar la nulidad de la letra h) del artculo 6.3 del Decreto 548 de 1995, y
los artculos 2, 3 y 4 de la resolucin 365 de 1995.
244
Sentencia 96-03552 del Consejo de Estado, del 12 de Septiembre de 1996.
245
Sentencia C-252 de 1.994 de la Corte Constitucional.
246
Inciso segundo del artculo 1 del C.C.A.
87
especiales que regulan procedimientos administrativos, pudindose
entender como comprendidas en las leyes respectivas, las normas
reglamentarias que en su desarrollo se lleguen a expedir, a su vez
distintas de los reglamentos internos autorizados por el art. 32
ejusdem.
247

Por consiguiente, vale concluir, en primer lugar, que no siempre que se
expidan normas especiales reguladoras de procedimientos
administrativos se est reformando el C.C.A., por cuanto aqullas
pueden convivir con ste sin que el mismo se modifique o adicione en el
sentido de lo dispuesto por aqullas, y en segundo lugar, que mediante
actos reglamentarios, con las limitaciones propias de dicha potestad,
tambin se pueden regular procedimientos administrativos
248
.

Una vez analizados con detenimiento, tanto el marco jurdico general del silencio
administrativo positivo en Colombia, como el rgimen jurdico del silencio positivo
consagrado al interior del rgimen jurdico de los servicios pblicos domiciliarios,
entendiendo que ste ltimo es un rgimen de carcter especial, y por ello de
aplicacin preferencial, se cuenta con herramientas y argumentos jurdicos que
permiten dilucidar la naturaleza jurdica de dicha institucin.

Para empezar, es importante indicar que al interior del Cdigo Contencioso
Administrativo, no se establece una definicin jurdica del silencio administrativo
positivo, sino simplemente se hace una enunciacin de los elementos y
caractersticas bsicas del mismo, de ah que el desarrollo de sta figura ha sido
esencialmente de carcter jurisprudencial y doctrinal, situacin que se considera
totalmente vlida, toda vez que es claro el artculo 41 del C.C.A. en establecer que
se estar en presencia de dicho silencio, en los casos taxativamente previstos por
el legislador, siendo as competencia de ste, el establecer en qu casos operar
el silencio administrativo positivo, o mejor, los efectos de ste.

Si bien el silencio positivo previsto al interior del rgimen jurdico de los servicios
pblicos domiciliarios, rene algunas de las caractersticas fcticas y procesales
del silencio administrativo positivo general, cuenta con notas propias que,
analizadas de manera conjunta con el sentido teleolgico de su consagracin por
el legislador en la Ley 142 de 1994, permiten concluir, sin temor a equvocos, que
se est en presencia de una institucin jurdica de naturaleza autnoma.

Ahora bien, luego de estudiar el rgimen general del silencio administrativo
positivo general, se concluye que para que se est en presencia de un silencio
administrativo de tal naturaleza, ste debe reunir los siguientes requisitos: (i) Estar

247
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. C. P. Dr. J uan
Alberto Polo Figueroa. Sentencia 96-03552, del doce de septiembre de mil novecientos noventa y
seis.
248
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. C. P. Dr. J uan
Alberto Polo Figueroa. Sentencia 96-03552, del doce de septiembre de mil novecientos noventa y
seis.
88
consagrado en una Ley especial; (ii) Debe tratarse de una actuacin de carcter
particular; (iii) En la disposicin legal que lo consagra, debe estarse en presencia
de un trmino al interior del cual deba darse respuesta al peticionario; (iv) Que se
est en presencia de una obligacin o una competencia legalmente atribuida a la
administracin, cuya transgresin, una vez vencido el trmino legalmente
establecido, no tiene una consecuencia distinta que la configuracin de los efectos
silencio administrativo positivo, entendindose resueltas las pretensiones elevadas
por el peticionario a su favor.

stas caractersticas las rene el silencio administrativo positivo regulado en el
artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, toda vez que (i) Dicho silencio se
encuentra previsto al interior de la Ley 142 de 1994
249
, norma sta de carcter
especial, y por ende de aplicacin preferencial; (ii) Con la configuracin de los
efectos del silencio administrativo positivo, se estn reconociendo como favorables
unas pretensiones propias y de carcter particular, elevadas por un usuario o
suscriptor en desarrollo del contrato de servicios pblicos, suscrito entre aquel
y la entidad o persona prestadora de los servicios pblicos regulados al interior de
la Ley 142 de 1994. En consecuencia, con el acaecimiento del silencio positivo, se
le est poniendo fin a una actuacin de carcter particular, en la cual slo se
encuentran involucrados los intereses de un usuario o suscriptor perfectamente
determinado e identificado; (iii) Al interior del rgimen jurdico de los servicios
pblicos, en tratndose de la obligacin legal de respuesta, claramente se
estableci como trmino para su ejecucin 15 das hbiles, contados stos a partir
del da en que el usuario o suscriptor radica en sede de la entidad prestadora, la
peticin, queja o recurso; (iv) La configuracin del silencio administrativo positivo
en materia de servicios pblicos domiciliarios, genera como consecuencia el
nacimiento a la vida jurdica un acto administrativo presunto, mediante el cual,
como su nombre lo indica, se presume que la entidad o persona prestadora del
correspondiente servicio pblico, se ha manifestado de manera positiva con
respecto a la peticin, queja o recurso elevada por el usuario o suscriptor.

Se reitera que si bien desde un punto de vista meramente formal, relativo a los
requisitos de existencia del silencio administrativo positivo, el silencio consagrado
al interior del rgimen jurdico de los servicios pblicos domiciliarios rene algunos
de stos, y por ende podra llegar a pensarse que se est en sede de una
institucin de naturaleza mixta, desde la ptica del querer del legislador, es decir,
analizando el fondo mismo de la figura y la viabilidad prctica de la misma, se
evidencian algunas notas que indican que la naturaleza jurdica del silencio
positivo previsto en la LSPD, dista de ser una institucin de naturaleza mixta o una
mera copia del silencio administrativo positivo general.

249
Vale la pena recordar en este punto que, el artculo 158 de la Ley 142 de 1994, el cual en
principio regul el tema del silencio administrativo positivo, fue subrogado por el artculo 123 del
Decreto-Ley 2150 de 1995, de ah que ste ltimo se entienda como parte de la Ley de Servicios
Pblicos Domiciliarios.
89
Para efectos de concluir que, teleolgicamente hablando, estamos en presencia
de una institucin jurdica de carcter autnomo, hemos de concentrarnos no slo
en el estudio jurdico de las caractersticas del silencio administrativo positivo, sino
adems, en los principios y contenidos inherentes de la Ley 142 de 1994, toda vez
que stos, son los que justifican la existencia y necesariedad de un silencio
positivo al interior del rgimen jurdico de los servicios pblicos domiciliarios.

Ahora bien, con la Constitucin Poltica de 1991, los servicios pblicos
domiciliarios, entendidos como especie del gnero servicios pblicos, se tornaron
inherentes a la finalidad social del Estado, de ah la obligacin en cabeza de ste,
de garantizarle a todos y cada uno de los habitantes su prestacin eficiente,
prestacin sta que, podra ser de manera directa por el Estado o indirecta por
particulares, permisin sta ltima, acorde adems con los pilares constitucionales
relativos a la libertad econmica y la libre competencia.

Sabiendo de antemano el legislador que los servicios pblicos descritos al interior
de la Ley 142 de 1994, constituyen una necesidad esencial para la subsistencia
misma de las personas, y en consecuencia, que quien se encargara de prestarlos
podra en un momento dado, como consecuencia de esa necesidad, manejar las
condiciones y reglas de juego a su antojo, se estableci al interior de la LSPD, la
presuncin de posicin dominante en cabeza de las empresas
250
prestadoras de
servicios pblicos
251
, con base en la cual, como su nombre lo indica, se presume
que el usuario ante la empresa, hace las veces de contratante dbil, debido a que
ste en la prctica, para efectos de recibir la prestacin misma de los servicios
pblicos en su domicilio, se adhiere a las condiciones de prestacin establecidas
por las empresas al interior de los contratos de prestacin de servicios pblicos,
los cuales, al ser uniformes
252
, no son ms que una pro forma de los denominados
contratos por adhesin, no existiendo as posibilidad en cabeza del usuario o
suscriptor, de la negociacin conjunta del clausulado del mismo
253
, de ah la
consagracin por el legislador, de la presuncin de posicin dominante por parte
de las entidades o personas prestadoras de los servicios pblicos descritos en la
LSPD.

As las cosas, el legislador mismo, en tratndose de la relacin jurdica entre
empresa y usuario o suscriptor, reconoci la evidente desigualdad existente entre

250
En este caso, el trmino empresa usado por la Ley 142 de 1994, debe entenderse de manera
amplia, es decir, que la citada presuncin de posicin dominante, se hace extensiva a todas las
personas y entidades prestadoras de los servicios pblicos domiciliaros, as como de las
actividades complementarias a los mismos.
251
252
253
Es importante sealar en este punto que, existen dos excepciones a esto, la primera, hace
alusin a los usuarios no regulados, previstos al interior de la Ley 143 de 1994, y la segunda, se
deriva de inciso de artculo 128 de la Ley 142 de 1994, conforme al cual, Existe contrato de
servicios pblicos an cuando algunas de las estipulaciones sean objeto de acuerdo especial con
uno o algunos usuarios.
90
stos, y as mismo, consagr diferentes mecanismos
254
que de una u otra forma,
lograran equilibrar dicha relacin empresa-usuario o suscriptor, siendo uno de
stos, la introduccin al interior del rgimen jurdico de los servicios pblicos de un
silencio que presumiera como positivo, y cuyos efectos, no fueran otros que los del
silencio administrativo positivo, consagrado al interior del derecho administrativo.

En este orden de ideas, es evidente que el silencio positivo consagrado al interior
del rgimen jurdico de los servicios pblicos domiciliarios, adems de pretender la
garanta del derecho constitucional de peticin de los usuarios y suscriptores de
los servicios pblicos domiciliarios y de sus actividades complementarias, tiene un
fin mucho ms altruista y de fondo, y es el de servir de herramienta que equilibre
la desigualdad legalmente reconocida entre empresa-usuario o suscriptor, de ah
que se est en presencia de un silencio positivo que adems de albergar los
principios y caractersticas del silencio administrativo positivo general, tiene una
connotacin que lo hace nico, y en consecuencia autnomo.

Aparte de esto, es muy importante tener en cuenta que, como se colige de la
redaccin misma del artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, el silencio
positivo que nace a la vida jurdica como consecuencia del incumplimiento de la
obligacin legal de respuesta contenida en dicho artculo, tiene como sustento la
existencia de un contrato de servicios pblicos, a diferencia del silencio
administrativo general, en el cual, no se requiere de la presencia contrato alguno
entre la administracin y las personas.

Ntese como, el silencio administrativo positivo general, consagrado como pieza
angular al interior del derecho administrativo, en pro de garantizar el derecho
constitucional de peticin, surge en los casos taxativamente previstos por el
legislador, cuando la administracin, teniendo la obligacin de hacerlo, como
consecuencia de los deberes mismos que a sta le competen por ministerio de la
Ley, omite dar respuesta a las peticiones elevadas por las personas, peticiones
stas que, para efectos de ser resueltas por la administracin, a diferencia del
silencio administrativo positivo previsto al interior de la LSPD, no requieren de la
existencia de un acto jurdico previo que le a las partes, toda vez que de
conformidad con la Constitucin Poltica, toda persona tiene derecho a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de inters general o

254
Conjuntamente a esto, el numeral 1 del artculo 11 de la Ley 142 de 1994, a ttulo de obligacin
derivada de la funcin social a cargo de las entidades prestadoras de servicios pblicos, seala
que stas, deben Asegurar que el servicio se preste en forma continua y eficiente, y sin abuso de
la posicin dominante que la entidad pueda tener frente al usuario o a terceros. As mismo, el
artculo 30 de la LSPD, en lo relativo a la interpretacin de los contratos regulados en la Ley 142 de
1994, entre estos el de prestacin de servicios, se dice que stos se interpretarn de acuerdo con
los principios que contiene el ttulo preliminar; en la forma que mejor garantice la libre competencia
y que mejor impida los abusos de la posicin dominante, tal como ordena el artculo 333 de la
Constitucin Poltica; y que ms favorezca la continuidad y calidad en la prestacin de los
servicios

91
particular, y a obtener pronta resolucin
255
, y la calidad jurdica de persona, se
adquiere con el hecho de nacimiento
256
.

A diferencia de esto, el silencio administrativo positivo consagrado en la LSPD,
tiene como requisito esencial, la existencia previa de un acto jurdico, en este caso
un contrato de servicios pblicos, el cual sustenta y justifica la relacin jurdica
surtida entre las partes, entindase la empresa y el suscriptor o usuario, siendo as
en desarrollo de dicho contrato, que los usuarios o suscriptores presentan ante la
entidad o persona prestadora las peticiones, quejas o recursos, las cuales deben
ser resueltas por sta ltima, so pena de estar en presencia de la configuracin de
una silencio de carcter positivo.

Vale la pena agregar que, es con ocasin de la celebracin de dicho contrato, que
la persona, bien sea sta natural o jurdica, que se adhiere a las condiciones
contractuales ofrecidas por la entidad o persona prestadora, adquiere la calidad
jurdica de suscriptor
257
y as mismo la de usuario, y por tanto, slo en virtud de
stas calidades, podr presentarse en sede del prestador, las peticiones, quejas o
recursos que sean del caso; En consecuencia, de no mediar un contrato de este
tipo, no podr hablarse de la configuracin, ante la omisin de respuesta por parte
de la entidad o persona prestadora, de un silencio de carcter positivo.
Una vez se est en presencia de la configuracin del silencio positivo previsto al
interior del artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, debido a la falta de
respuesta en tiempo por parte de la entidad o persona prestadora, sta cuenta con
un plazo de 72 horas, contado a partir del vencimiento del trmino legalmente
establecido de 15 das hbiles, para efectos de reconocer las consecuencias del
silencio; Ntese como, por virtud de la consagracin del silencio positivo al interior
del rgimen jurdico de los servicios pblicos domiciliaros, se instituy en cabeza
de las empresas o entidades prestadoras, la obligacin de reconocer, no la
configuracin del silencio, sino los efectos del mismo, en un trmino de 72 horas,
elemento ste verdaderamente novedoso, que le da una connotacin autnoma a
ste silencio, toda vez que dicha clase de reconocimiento de los efectos, no se
contempla al interior de la teora jurdica del silencio administrativo positivo en
general.

Conjuntamente a esto, prev a artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995 que,
una vez acaecido dicho trmino de 72 horas, sin que al usuario o suscriptor se le
hayan reconocido los efectos del silencio positivo, ste podr solicitar de la
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, la imposicin de las
sanciones a que haya lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que ella adopte
las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad
del acto administrativo presunto , evidencindose un punto verdaderamente
innovador con respecto a los elementos del silencio administrativo positivo general

255
256
257
Dispone el numeral 31 del artculo 14 de la Ley 142 de 1994, que el suscriptor, es la Persona
natural o jurdica con la cual se ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de servicios
pblicos.
92
consagrado al interior del derecho administrativo, toda vez se est dotando a la
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, entendida sta como una
persona de derecho pblico, adscrita al Ministerio de Desarrollo, de funciones
relativas a la efectividad de la ejecutoriedad de un acto administrativo presunto, las
cuales, en tratndose del silencio administrativo positivo general, estn en cabeza
de la jurisdiccin contenciosa administrativa y nunca, a cargo de la entidad
administrativa que omiti dar respuesta.

En lo que respecta al trmite para su invocacin, tal y como lo estableci el
Consejo de Estado
258
, ste es autnomo y paralelo al C.C.A., situacin sta que
de plano, descarta la aplicacin de los contenidos del artculo 42 del C.C.A., a
diferencia de los dems silencios administrativos positivos, en los cuales dicho
procedimiento es necesario.
Al respecto, estableci el Consejo de Estado que, En todo caso, lo que s
conviene resaltar es que el silencio
administrativo previsto en el artculo 158 de la ley 142 de 1.994, regula
circunstancias especiales que no contempla el artculo 41 del C.C.A., como
que tiene un trmino de 15 das y opera tanto para peticiones como para
quejas y recursos y, asimismo, presenta condicionamientos que no aparece
en el segundo, tales como que tiene lugar " salvo que se demuestre que el
suscriptor o usuario auspici la demora, o que se requiri de la prctica de
pruebas" .

A lo anterior, se agrega que el procedimiento previsto en el artculo 42 del C.C.A.
es " para invocar el silencio administrativo positivo" , que es muy distinto al que
se pretende con la fallida reglamentacin, cual es " para hacer efectivo el
silencio administrativo positivo de que trata la ley 142 de 1994" . Lo uno se
queda en la mera formalidad, que obviamente sirve para hacer valer dicho silencio
en circunstancias concretas, en tanto que lo segundo persigue que ste se
materialice, dado que en razn de la naturaleza de la actividad estatal que da
lugar al mismo, en la mayora de los casos el comentado silencio administrativo
positivo va ms all del mero reconocimiento de un derecho, en cuanto le es
inmanente una satisfaccin o prestacin material, como cuando el usuario pide la
instalacin del servicio, o que se subsanen las irregularidades en su prestacin, o
la revisin o correccin de su facturacin, la devolucin de lo pagado en exceso,
etc., ante lo cual el procedimiento descrito en el artculo 42 del C.C.A. resulta
insuficiente, por s mismo
259
, deducindose de la no aplicacin de los
contenidos del artculo 42 del C.C.A., que el procedimiento para invocar la
configuracin del silencio, es de carcter especial y especfico.
Con respecto a ste procedimiento especial, seal el Consejo de Estado, al

258
Consejo de Estado. Sentencia del 18 de marzo de 1999, Seccin Primera, C.P. Dr. J uan Alberto
Polo Figueroa, Expediente 5156.
259
Consejo de Estado. Sentencia del 12 de septiembre de 1996. Expediente No. 3552. C.P.
Doctor J uan Alberto Polo Figueroa.
93
encontrarse analizando la legalidad del artculo 9 del Decreto 2223
260
que, "()
el decreto 2223 de 1996 no es un Cdigo, ni las normas que l contiene sobre
resolucin de peticiones y silencio administrativo positivo, en modo alguno
modifican o derogan el Cdigo Contencioso Administrativo, porque tales
disposiciones forman parte de un procedimiento especial, previsto por la
Ley 142 de 1994, para regular el ejercicio del derecho de peticin en sede de
las empresas prestadoras de servicios pblicos domiciliarios
261
.

sta naturaleza especial del procedimiento para la invocacin del silencio
administrativo positivo ante las empresas prestadoras de servicios pblicos
domiciliarios en s misma, de conformidad con los lineamientos establecidos por el
Consejo de Estado, podra llevar a pensar que alcanza a envolver la del silencio
positivo en materia de servicios pblicos domiciliarios, en tanto es ste, es el
efecto de la ausencia de respuesta por parte de la respectiva entidad prestadora
del servicio que se trate, ante las peticiones, quejas o recursos que eleven sus
usuarios o suscriptores, en desarrollo del contrato de servicios pblicos.

En conclusin, con base en la antedicha especialidad, es que se concluye que la
ley 142 de 1994 y dems normas atinentes al tema, han establecido un
procedimiento paralelo y no atentatorio, del Cdigo Contencioso
Administrativo en el caso del silencio administrativo positivo que procede
frente a peticiones elevadas ante las empresas de servicios pblicos
domiciliarios, el cual se ha complementado por lo dispuesto en virtud del
artculo 123 del Decreto 2150 de 1995 y el Decreto 2223 de 1996
262
, y es sta
misma especialidad en torno al procedimiento para hacer efectivo el silencio
administrativo positivo en sede de la empresa, que no resulta viable la aplicacin
del artculo 42 del Cdigo Contencioso Administrativo
263
, entendida sta como la
norma general de procedimiento para la invocacin del silencio administrativo
positivo, por cuanto no se est en presencia de un vaco legislativo, toda vez que
el mencionado procedimiento especial y paralelo al del Cdigo Contencioso

260
Vale la pena recordar en este punto que ste artculo 9 del Decreto 2223, simplemente ampli el
campo de accin del artculo 158 de la ley 142 de 1994, el cual, fue subrogado por el artculo 123
del Decreto 2150 de 1995, agregndole un nuevo pargrafo, entendindose as sta norma, como
parte de la regulacin misma de la ley 142 de 1994, en lo atinente al silencio administrativo
positivo.
261
Consejo de Estado. Sentencia del 12 de septiembre de 1996. Expediente No. 3552. C.P.
Doctor J uan Alberto Polo Figueroa.

262
263
sta controversia en torno a la aplicacin o no del artculo 42 del CCA en materia de servicios
pblicos domiciliarios, surgi como consecuencia de un fallo de accin de cumplimiento del
Consejo de Estado, en el cual, sostuvo dicha Entidad que para poder invocar el silencio
administrativo positivo era necesario surtir el trmite sealado por el artculo 42 del C.C.A., esto es,
la protocolizacin respectiva, por cuanto el decreto extraordinario 2150 de 1995 no poda modificar
disposiciones del Cdigo Contencioso Administrativo. Posteriormente, el mismo Consejo de
Estado en Sentencia del 18 de marzo de 1999, al examinar la legalidad del Decreto 2223 de 1996
sostuvo la tesis contraria, al afirmar que la ley 142 de 1994 contena un rgimen especial en punto
del derecho de peticin en sede de las empresas. sta tendencia, es la que actualmente profesa
la SSPD, la cual, fue reconocida por dicha Entidad desde la Circular 008 de 1999.
94
Administrativo, se encuentra regulado de manera amplia y completa por la 142 de
1994 y las dems normas pertinentes, como son el Decreto-Ley 2150 de 1995 y
el decreto 2223 de 1996.
264265

Por ltimo, es menester traer a colacin, en torno al carcter especial que se le ha
reconocido al procedimiento para hacer efectivo el silencio administrativo en
materia de servicios pblicos domiciliarios que, la Constitucin Poltica indica que,
"Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera
general, las autoridades pblicas no podrn establecer ni exigir permisos, licencias
o requisitos adicionales para su ejercicio
266
, as las cosas, como ya existe una
reglamentacin de carcter general al respecto, la Superintendencia de Servicios
Pblicos Domiciliarios y las empresas prestadoras de servicios pblicos
domiciliarios, no se encuentran habilitadas para exigir la protocolizacin de la
peticin
267
en los trminos del artculo 42 del Cdigo Contencioso Administrativo,
en el caso especfico de hacer valer la decisin favorable en cuanto al silencio
positivo de que trata el artculo 158 de la Ley 142 de 1994
268
.

264
265
ste concepto fue recopilado por la Circular 008 de 1999 de la SSPD.
266
267
Segn los trminos del artculo 42 del C.C.A., sta protocolizacin debe hacerse ante notario.
268
95

CONCLUSIONES

Sin temor a equvocos, el rgimen jurdico de los servicios pblicos domiciliarios
en nuestro pas, es un tema an por explorar, porque si bien la Ley de Servicios
Pblicos Domiciliarios fue expedida en 1994, actualmente existen muchos debates
de carcter prctico, en torno a la aplicacin de la misma, siendo uno de stos, el
del silencio administrativo positivo, el cual ha dado lugar a mltiples
pronunciamientos tanto del Consejo de Estado, como de la Superintendencia de
Servicios Pblicos Domiciliarios.

En lo que respecta a la doctrina, sta es pobre frente al tema, toda vez que la
misma se limita a repetir los contenidos del artculo 158 de la Ley 142 de 1994,
subrogado por el artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, sin entrar a
cuestionar los elementos y la aplicacin del mismo, deducindose que quiz para
la doctrina el tema es muy poco llamativo, probablemente porque se piensa que ya
todo est dicho. Pero la realidad es otra, y eso vivenci a lo largo de la presente
investigacin, puesto que el estudio del silencio positivo consagrado en la LSPD,
para efectos de poder dilucidar su verdadera naturaleza jurdica, requiere de un
anlisis profundo de los contenidos de la Ley 142 de 1994, encontrndose en este
punto con grandes vacos de carcter legal que an no han sido objeto de debate
por parte de las entidades competentes, ni por la doctrina, lo cual requiri, en pro
del objetivo planteado con la presente investigacin, de la realizacin de profundas
interpretaciones jurdicas.

Es importante mencionar, que si bien el fin ltimo de la presente tesis de grado es
concluir la naturaleza jurdica del silencio consagrado al interior de la Ley 142 de
1994, no puede desconocerse que fueron de vital importancia los debates surtidos
al interior de sta, en torno a los temas conexos a la aplicacin misma del
silencio, llegndose as en cada tema objeto de discusin, a conclusiones
verdaderamente tiles, y sobre las cuales no hay nada tanto en la jurisprudencia
como en la doctrina. Se resalta este punto, porque sin plantearlo de manera
previa en el objeto de la presente tesis de grado, las conclusiones aducidas
cumplen con un objetivo indirecto en sta investigacin, cual es el de plantear
diversas estrategias interpretativas, para efectos de una mejor aplicacin de los
preceptos de la Ley 142 de 1994 conexos al silencio positivo.

Ahora bien, una vez analizado el marco general del silencio administrativo positivo,
y el rgimen jurdico de los servicios pblicos domiciliarios, contenido ste
esencialmente en las Leyes 142 y 143 de 1994, y en concordancia con el
problema planteado y descrito al interior del proyecto de tesis que soporta la
presente investigacin, el cual no es otro que establecer la naturaleza jurdica del
silencio administrativo positivo consagrado al interior de la LSPD, se advierten las
siguientes conclusiones:
96

1. El silencio administrativo positivo consagrado al interior del rgimen jurdico
de los servicios pblicos domiciliarios, se configura una vez la entidad o
persona prestadora de los servicios pblicos domiciliarios descritos al
interior de la Ley 142 de 1994, o de las actividades complementarias a los
mismos, omite dar cumplimiento a la obligacin legal de respuesta,
contenida en el artculo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, el cual, subrog
el artculo 158 de la Ley 142 de 1994.

2. Si bien en lo que respecta a su forma, el silencio positivo consagrado al
interior del rgimen jurdico de los servicios pblicos domiciliarios, rene
algunos elementos y caractersticas del silencio administrativo positivo
general, esto no implica que se est en presencia de una institucin si
quiera de naturaleza ambigua, toda vez que dicho silencio se encuentra
dotado de notas propias e innovadoras, que en el marco de la interpretacin
y la aplicacin del silencio positivo bajo estudio, lo alejan de la connotacin
clsica de un silencio administrativo positivo.

3. Como consecuencia de reunir algunas de las caractersticas bsicas del
bajo los lineamientos, se justifica la remisin que a los contenidos del
Cdigo Contencioso Administrativo ha hecho el Consejo de Estado y la
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios SSPD-.

4. Teleolgicamente hablando, se est en presencia de una institucin que es
autnoma, en tanto que, el fin ltimo que persigui el legislador con su
consagracin al interior del rgimen jurdico de los servicios pblicos
domiciliarios, adems de la proteccin del derecho de peticin, fue el servir
de instrumento que le garantizara al usuario, ante la posicin de dominio
que ostenta la empresa prestadora de servicios pblicos, el de obtener
respuesta oportuna a la peticiones, quejas o recursos elevados.

5. A ttulo de nota esencial y propia del silencio positivo previsto al interior de
la LSPD, ste requiere de la existencia previa de un contrato tipificado en la
Ley como contrato de servicios pblicos, en desarrollo del cual, los usuarios
o suscriptores, elevan en sede del prestador las peticiones, quejas o
recursos; Por tanto, de no mediar dicho contrato, no podr hablarse siquiera
de la posibilidad de elevar peticiones, quejas o recursos, a diferencia del
silencio administrativo positivo, el cual, entendido como una especie de
silencio administrativo, encuentra sustento en el marco jurdico del artculo
23 de la Constitucin Poltica, conforme al cual, cualquier persona puede
elevar peticiones respetuosas a la administracin, sin que de manera previa
exista un acto jurdico que justifique la existencia de la relacin jurdica
surtida entre las partes.

6. Tal y como lo ha reconocido el Consejo de Estado, en lo que respecta al
procedimiento para su invocacin, previo acaecimiento del mismo, ste es
de carcter especial y autnomo, toda vez que en el caso del silencio
97
positivo de la Ley 142 de 1994, no se requiere de la protocolizacin exigida
en los dems casos de silencios administrativos positivos, de ah la no
aplicacin del artculo 42 del C.C.A. al interior del rgimen jurdico de los

7. Como elemento propio, en el silencio positivo de la Ley 142 de 1994, aparte
del trmino legalmente establecido de 15 das hbiles para dar respuesta,
se indica un plazo adicional de 72 horas, contado ste al vencimiento del
citado trmino legal, al interior del cual la entidad debe reconocer los
efectos del silencio, siendo ste un elemento verdaderamente innovador,
que hace del silencio positivo de la LSPD, una institucin jurdica autnoma,
dotada de caractersticas y elementos propios.

8. Como punto innovador, se dot a la Superintendencia de Servicios Pblicos
Domiciliarios, entendida sta como una persona de derecho pblico,
adscrita al Ministerio de Desarrollo, de funciones relativas a la efectividad
de acto administrativo presunto, las cuales, en tratndose del silencio
administrativo positivo general, estn en cabeza de la jurisdiccin
contenciosa administrativa

9. En este orden de ideas, la autonoma del silencio positivo previsto al interior
de la LSPD, tiene como sustento:

9.1. El fin ltimo y propio perseguido por el Legislador, el cual no es otro que
equilibrar la relacin jurdica surtida entre la empresa y el usuario o
suscriptor, buscando proteger los derechos de un grupo especialmente
delimitado por la ley, cual es el de los usuarios y suscriptores de los
servicios pblicos domiciliarios y de sus actividades complementarias,
quienes tienen derecho a obtener respuesta oportuna por parte de las
entidades o personas prestadoras, de las peticiones, quejas o recursos que
stos eleven.

9.2. Si bien rene algunas de las caractersticas del silencio administrativo
positivo general, cuenta con las mencionadas notas propias, las cuales, al
ser sopesadas con las caractersticas generales del silencio administrativo
positivo, nos permiten concluir que se est en sede de una institucin de
naturaleza autnoma, autonoma sta que no se afecta, por el hecho de
que se recurra a algunos elementos y contenidos del derecho
administrativo.

98
BIBLIOGRAFA

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Decreto-Ley 2150 de 1995.
Decreto 2223 de 1996.
Resolucin 087 de 1997.
Resolucin 575 de 2002 de la CRT.
Decreto 475 de 1998.
Cdigo Civil.
Cdigo de Procedimiento Civil.
Resolucin Superservicios No. 001778 del 23 de febrero de 1999.
Resolucin Superservicios No. 001543 del 21 de febrero de 2000Circular
Superservicios No. 008 del 11 de junio de 1999.
Resoluciones 043 y 045 de 1995 de la CREG
Circular Interna 005 de 2002 de la SSPD.
Concepto 221 de 2001 de la SSPD
Concepto 200213000000821 de la SSPD
Concepto C-981804 de 1998 de la CREG

99
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novecientos noventa y seis (1996), Consejero Ponente: Doctor J uan de
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Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, C. P.: Dr. Roberto
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Tercera. C. P. Dr. J ess Mara Carrillo Ballesteros. No. de Radicacin: AP
19001233100020010968 01. 15 de Agosto de dos mil dos (2002).
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Sentencia de febrero cinco (5) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque. Expediente No. 98 AC-5436.
Primera. C.P. J uan Alberto Polo Figueroa. 18 de marzo de mil novecientos
noventa y nueve. Radicacin nmero: 5156.
Tercera. Radicacin nmero 10992 del 29 de marzo de 1996. C.P. J uan de
Dios Montes Hernndez.
Tercera. Santa Fe de Bogot, o. C., dieciocho (18) de mayo del dos mil
(2000) Consejera Ponente: Mara Elena Giraldo Gmez.
Primera. Santa Fe de Bogot, D.C., diecinueve (19) de agosto de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
Primera., Santa Fe de Bogot, D. C., veintisis (26) de agosto de mil
novecientos noventa y nueve (1999). Consejero Ponente: Manuel Santiago
Urueta Ayola.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Quinta.
Consejero Ponente: Roberto Medina Lpez. Bogot D.C., nueve (9) de
agosto de dos mil dos (2002), Radicacin nmero: 080012331000 2002
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Primera, Consejero Ponente: J uan Alberto Polo Figueroa, Santa Fe de
100
Bogot D.C., quince de abril de mil novecientos noventa y nueve,
Radicacin nmero: 5156.
Consejo de Estado. Seccin Primera. Sentencia del 12 de septiembre de
1996.
Consejo de Estado. Seccin Segunda - Subseccin " A" Sentencia de junio
12 de 1997. Expediente 13.902. Magistrada Ponente: Dra. Clara Forero de
Castro.
Consejo de Estado. Seccin Tercera. Expediente ACU-1621 del 31 de
agosto de dos mil 2000. C.P. Alier Eduardo Hernndez Enrquez.
agosto de dos mil 2000. C.P. Alier Eduardo Hernndez Enriquez.
Noviembre de 2000. C.P. Ricardo Hoyos Duque.
Consejo de Estado. Sentencia del 18 de marzo de 1999. Seccin Primera.
Expediente 5156 M.P. Dr. J uan Alberto Polo Figueroa.
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102
www.sncm.org.co/bancoconocimiento/F/FAQSERVICIOSPUBLICOS34/FAQSERV
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www.unal.edu.co/gitun/gitun/files/normatividad/normatividad.html

103

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