Cadernos CEDOUA Direito Comunitario

cadernos CED UA
MariaAlexandradeSousaArago
DIREITOCOMUNITRIO
DOAMBIENTE

ALMEDINA
Curso de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

I Introduo .......................................................................................................... 5
1. A Poltica Comunitria do Ambiente ........................................................... 5
2. O Direito Comunitrio do Ambiente ............................................................ 6
II Direito Comunitrio do Ambiente .................................................................... 8
1. Histria do surgimento do Direito Comunitrio do Ambiente ..................... 8
2. Os Tratados comunitrios ........................................................................... 11
2.1. Os Objectivos ...................................................................................... 12
2.2. Os Princpios ....................................................................................... 14
2.2.1. Princpio da precauo ................................................................. 14
2.2.2. Princpio da preveno ................................................................. 16
2.2.3. Princpio da correco na fonte .................................................... 17
2.2.4. Princpio do poluidor pagador ...................................................... 18
2.2.4.1. O Princpio do poluidor pagador e a responsabilidade civil por
danos causados ao ambiente ............................................................... 18
2.2.4.2. O Princpio do poluidor pagador e a eficcia ecolgica, a
economia e a equidade social ............................................................. 20
2.3. A Poltica Comunitria do Ambiente, uma poltica maximizadora .... 21
2.4. A Poltica Comunitria do Ambiente, uma poltica transversal .......... 22
2.4.1. O Princpio da integrao ............................................................ 23
2.4.2. A clusula de salvaguarda ............................................................ 24
2.5. Os pressupostos ................................................................................... 25
2.5.1. O realismo cientfico e tcnico ..................................................... 25
2.5.2. A diversidade regional .................................................................. 26
2.5.3. A avaliao de custos e benefcios ............................................... 27
2.5.4. O desenvolvimento econmico e social e o equilbrio regional ... 27
Maria Alexandra de Sousa Arago 3
________________________________________________________________

2.5.5. O valor dos pressupostos .............................................................. 28
3. Os Tratados de Amesterdo e de Nice ....................................................... 29
4. Direito Comunitrio derivado .................................................................... 30
4.1. Programas de Aco ............................................................................ 31
4.1.1. Quinto Programa de Aco .......................................................... 32
4.1.2. Sexto Programa de Aco ............................................................ 33
4.2. O princpio do poluidor pagador e os mtodos de avaliao dos custos
da luta contra a poluio industrial (Recomendaes 75/436 e 79/31) ...... 33
4.3. Ecogesto e auditoria ambiental (Regulamento 761/2001) ................. 34
4.4. Rtulo Ecolgico Comunitrio (Regulamento 1980/2000) ................. 35
4.5. Riscos de acidentes graves (Directivas 82/501 e 96/82) ..................... 36
4.6. Avaliao dos efeitos de determinados projectos pblicos e privados
no ambiente (Directiva 85/337) .................................................................. 37
4.6.1. Fins da AIA .................................................................................. 38
4.6.2. O regime comunitrio de AIA ...................................................... 39
4.6.3. A seleco de projectos e a obrigatoriedade de AIA .................... 39
4.6.4. O procedimento de AIA ............................................................... 41
4.6.5. O estudo de impacte ambiental .................................................... 42
4.7. Avaliao dos efeitos de determinados projectos pblicos e privados
no ambiente (Directiva 97/11) .................................................................... 43
4.8. Avaliao dos efeitos de determinados planos e programas no
ambiente (Directiva 2001/42) ..................................................................... 44
4.9. Preveno e controlo integrados da poluio (Directiva 96/61) ......... 45
4.9.1. O licenciamento de instalaes poluentes .................................... 45
4.9.2. O licenciamento de alteraes substanciais das instalaes
poluentes ................................................................................................. 46

4.9.3. Os grandes objectivos: preveno integrada e controlo integrado
da poluio ............................................................................................. 47
4.9.4. A pluralidade de integraes ........................................................ 47
4.9.4.1. Integrao ecolgica .............................................................. 48
4.9.4.2. Integrao procedimental ...................................................... 49
4.9.4.3. Integrao orgnica ............................................................... 53
4.9.4.4. Integrao informativa .......................................................... 54
4.9.4.5. Integrao tecnolgica ........................................................... 54
4.9.4.6. Integrao do pblico ............................................................ 58
III. BIBLIOGRAFIA ........................................................................................ 8

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I INTRODUO

Antes de proceder a uma anlise substantiva do Direito Comunitrio do
Ambiente no podemos deixar de aludir a duas questes prvias, mas
fundamentais: primeiro, justificar as competncias ambientais de uma
organizao supranacional como a Comunidade Europeia ou, o mesmo dizer,
a necessidade de uma Poltica Comunitria do Ambiente; segundo, a
importncia do estudo deste direito para todos aqueles que, ao nvel nacional,
promovem a aplicao do Direito do Ambiente.

1. A Poltica Comunitria do Ambiente

Nos finais da dcada de 50, quando as Comunidades Europeias foram
criadas, no lhes foram atribudas competncias em matria ambiental. Porm,
isso no obstou a que, dez anos mais tarde, a CEE adoptasse algumas directivas,
visando no apenas a realizao do mercado comum, mas directamente a
proteco do ambiente: primeiro foi a Directiva 75/439 relativa aos leos
usados, depois a Directiva 75/442, relativa aos resduos, e, a estas duas, muitas
outras se seguiram. No faltou ento quem, ao nvel dos Estados membros,
questionasse judicialmente a validade de tais disposies, por exemplo, no
processo n. C-240/83, um reenvio prejudicial de um Tribunal francs relativo
validade da Directiva 75/439, ao qual voltaremos a aludir mais adiante. Essa foi
a oportunidade de ouro que permitiu s Comunidades consagrar definitivamente
o alargamento das suas competncias, ao fundamentar juridicamente a
pretenso.
Em abstracto, que necessidades poderiam justificar a
internacionalizao da proteco ambiental ou, dito por outras palavras: que
razes podem explicar o esverdear das competncias de uma organizao
supranacional, cujo escopo era fundamentalmente econmico? Entre outras,
mais ou menos prementes, podemos realar quatro, a propsito das quais
aproveitaremos para expor os diferentes tipos de abordagem normativa da
proteco ambiental (a Recomendao 75/436 distingue trs categorias de
normas: as normas de qualidade do ambiente, as normas de produtos e as
normas de procedimentos. Quanto s normas de procedimentos, desdobr-
las-emos em normas sobre empresas e normas sobre emisses).
Primeiro, a Poltica Comunitria do Ambiente exigida pela prpria
natureza transnacional dos componentes ambientais e dos fenmenos de
poluio. Como observa Nicolas Moussis, o ambiente no conhece fronteiras,
e da que, qualquer iniciativa unilateral de proteco ambiental, estar,
necessariamente, condenada ao fracasso. A harmonizao das normas sobre a
qualidade do meio receptor o primeiro passo para uma proteco ambiental

eficaz e integrada. Um bom exemplo a proteco comunitria das guas
superficiais, cuja eficcia depende absolutamente de normas uniformes de
proteco do domnio hdrico.
Segundo, a liberdade de circulao de mercadorias, em vigor no espao
comunitrio, anularia os efeitos ambientais pretendidos por qualquer legislao
estadual sobre as caractersticas ambientais dos produtos. O melhor exemplo de
normas sobre produtos a regulamentao relativa aos nveis de emisses
sonoras de equipamentos elctricos e electrnicos.
Em terceiro lugar, a liberdade de estabelecimento, que permite a
instalao de empresas, a ttulo principal ou secundrio, em qualquer ponto do
territrio comunitrio, exige uma harmonizao das normas sobre os requisitos
ambientais a observar pelas empresas, antes do incio da explorao, durante o
funcionamento e mesmo aps o encerramento, de que so exemplos a avaliao
de impacte ambiental e a licena ambiental.
Finalmente, em quarto lugar, a liberdade de concorrncia que no seria
efectiva se no fossem harmonizadas as principais regras ambientalmente
relevantes de funcionamento de certos processos produtivos, como o caso das
normas sobre emisses, que fixam os limites mximos de poluio atmosfrica
proveniente de grandes instalaes de combusto.

2. O Direito Comunitrio do Ambiente

Tal como em outras reas do Direito Europeu, tambm no Direito
Comunitrio do Ambiente sensvel o relativo desinteresse por parte dos
actores do Direito. A este propsito, existem algumas ideias feitas: o Direito
Comunitrio no nos diz directamente respeito, aprovado pelas Instituies
Comunitrias que se situam longe dos centros nacionais de deciso, no reflecte
os interesses nacionais e fundamentalmente adoptado sob a forma de
directivas que, pelo seu carcter normativo incompleto, carecem de transposio
para o ordenamento jurdico interno. E relativamente s directivas, a ideia
generalizada que existe que, se antes da transposio no h nada a fazer,
depois da transposio j est tudo feito. Deste modo, o conhecimento do
Direito Comunitrio reservado aos especialistas e ignorado pela generalidade
dos aplicadores do direito.
neste contexto que vamos procurar realar algumas razes
justificativas da importncia do conhecimento do Direito Comunitrio do
Ambiente, que reflectem as caractersticas gerais do Direito Comunitrio ao
nvel do Direito do Ambiente: alm da aplicabilidade directa e do efeito directo,
so ainda os efeitos impulsionador e acelerador do Direito Comunitrio do
Ambiente relativamente ao ordenamento jurdico nacional.
1. Aplicabilidade directa do Direito Comunitrio do Ambiente
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Caracterstica de muitas disposies de Direito Comunitrio, a
aplicabilidade directa traduz-se na dispensa de qualquer acto de transformao
ou recepo, para que as normas de Direito Comunitrio do Ambiente vigorem
internamente. A aplicao directa do Direito Comunitrio resulta numa maior
rapidez, uniformidade e eficcia de aplicao e no domnio do ambiente
verifica-se, fundamentalmente, quanto aos regulamentos. Atravs de
regulamento, a Comunidade Europeia legislou sobre transferncia de resduos,
sobre o rtulo ecolgico, sobre ecogesto e auditoria ambiental, etc.
2. Efeito directo do Direito Comunitrio do Ambiente
Pela sua primazia, o Direito Comunitrio pode ter um efeito directo que
corrige o direito nacional, aplicando-se em vez dele ou mesmo contra ele. Isto
verdade, mesmo quanto s directivas que, verificadas certas circunstncias,
gozam de efeitos directos em caso de falta de transposio, transposio
incompleta ou ainda deficiente transposio pelas leis nacionais.
3. Efeito impulsionador do Direito Comunitrio do Ambiente
O nvel de proteco elevado pelo qual se pauta a actuao ambiental
da Comunidade Europeia tem impulsionado as ordens jurdicas dos Estados
membros, conduzindo a uma evoluo legislativa mais rpida. No exagero
afirmar-se, sobretudo em relao aos pases do sul, que, uma grande maioria das
disposies nacionais de proteco do ambiente actualmente em vigor surgiu
como consequncia necessria da adopo de medidas protectoras de nvel
elevado pela Comunidade Europeia.
4. Efeito acelerador do Direito Comunitrio do Ambiente
Em geral, a evoluo da prpria Poltica Comunitria do Ambiente tem
sido mais rpida graas ao relativo distanciamento das Instituies Comunitrias
face a grupos de presso, proporcionando assim um nvel de proteco
ambiental que internamente, ao nvel de cada Estado membro, levantaria srias
oposies.


II DIREITO COMUNITRIO DO
AMBIENTE

1. Histria do surgimento do Direito
Comunitrio do Ambiente

No Tratado de Roma no havia, inicialmente, qualquer referncia
directa ao ambiente, e s num sentido extremamente amplo se poderia antever
uma aluso implcita proteco do ambiente, na meno do artigo 2 ao
aumento do nvel de vida entre as misses da Comunidade ou na meno
preambular melhoria das condies de vida e de trabalho dos povos.
Com efeito, antes dos finais dos anos 60, a proteco do ambiente no
se contava entre as preocupaes dos governos nem dos povos, mais voltados
para o crescimento econmico, expresso pelo crescimento do Produto Nacional
Bruto.
.

Mas desde o incio dos anos 70, os pases industrializados comearam a
ter cada vez maiores problemas de poluio, tendo-se verificado, igualmente por
essa poca, a ocorrncia de vrios acidentes com impactes ecolgicos graves
(como naufrgios de petroleiros e as consequentes mars negras, ou exploses
em instalaes industriais e fugas de produtos txicos para a atmosfera), que
trouxeram o tema do ambiente para o centro do debate poltico, obrigando os
Estados a tomar medidas destinadas a minorar os seus efeitos.
Rapidamente surgiu a conscincia de que, quando a poluio comea a
ser muito elevada e os problemas ambientais assumem propores graves, a
interveno do Estado a posteriori, reparando o dano, compensando as vtimas,
ou responsabilizando os poluidores civil ou penalmente pelos actos de poluio
cometidos, no seguramente o meio mais adequado e eficiente de lidar com
esses problemas. A poltica de ambiente ptima, mais eficaz, mais justa e menos
dispendiosa a que, preventivamente, procura evitar a ocorrncia dos danos
ambientais. Ora, quando os pases industrializados comearam a adoptar
medidas preventivas, visando o controlo da poluio na origem, aperceberam-se
das implicaes que as suas polticas internas de proteco do ambiente podiam
ter sobre o comrcio internacional, consoante o critrio utilizado na afectao
interna dos custos dessas polticas.
Houve, assim, pases que adoptaram medidas rigorosas, destinadas a
evitar a poluio na origem, e que optaram por onerar as empresas nacionais
com os elevados custos dessas medidas, no admitindo o recurso a apoios
pblicos. Mas esta no foi a via seguida por todos: Estados com menores
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preocupaes ambientais, no adoptaram quaisquer medidas de controlo da
poluio, e outros fizeram-no optando por atribuir apoios pblicos (sobretudo
sob a forma de subsdios) s empresas nacionais. Geraram-se assim distores
da concorrncia, do comrcio e do investimento internacionais.
Com efeito, no h comrcio livre sem uma equivalncia mnima das
condies de comrcio entre os parceiros comerciais, e o nvel de proteco do
ambiente, imposto aos poluidores, constitui precisamente um exemplo flagrante
das condies que tm que ser equilibradas, sob pena de um dos parceiros
comerciais poder eventualmente ser acusado de prtica de dumping ecolgico.
A disparidade entre os elevados custos de produo das empresas,
situadas nos pases com polticas ambientais rigorosas baseadas no princpio do
poluidor pagador, e os custos de produo, mais baixos, das empresas suas
concorrentes, radicadas em pases que no desenvolvem qualquer poltica de
proteco do ambiente (ou ento que a desenvolvem baseando-se no princpio
oposto do financiamento pblico das medidas de proteco do ambiente), gera
desigualdades, na competitividade das empresas, que provm simplesmente da
falta de equivalncia entre as condies do mercado em que se inserem.
Foi a preocupao com as distores da concorrncia, derivadas de
diferentes polticas de proteco do ambiente, que justificou, nos anos 70 e 80, a
adopo de medidas uniformes de proteco do ambiente, atravs de
instrumentos internacionais, maxime, convenes multilaterais e deliberaes de
organizaes internacionais.
As primeiras iniciativas internacionais a alertar a opinio pblica
europeia para os problemas ecolgicos decorrentes do desenvolvimento
econmico, pondo em causa os valores apregoados pela sociedade de consumo,
foram a Conferncia das Naes Unidas sobre o meio ambiente, celebrada em
Estocolmo em J unho de 1972 e a publicao, na mesma poca, do relatrio do
Clube de Roma, sobre os limites do crescimento.
A Comunidade Europeia esteve presente na Conferncia de Estocolmo
e, trs meses depois, em Outubro de 1972, realizou-se em Paris uma reunio de
Chefes de Estado e de Governo dos Estados membros das Comunidades
Europeias.
A, os Chefes de Estado e de Governo formularam uma declarao
pblica demonstrando a sua preocupao pelo meio ambiente e encarregaram os
rgos com poder de deciso da elaborao de um programa de aco em
matria de ambiente. A declarao de Paris consagrava a ideia de que a
expanso econmica, que no um fim em si mesma, deve, prioritariamente,
permitir atenuar as disparidades das condies de vida; deve prosseguir-se com
a participao de todas as foras sociais e deve traduzir-se numa melhoria da
qualidade e do nvel de vida. (...) Conceder-se- particular ateno proteco
do meio ambiente com o fim de pr o progresso ao servio do homem.
Embora a Comisso j tivesse enviado ao Conselho, um ano antes, um
memorando com aces a empreender em matria de ambiente, nesta cimeira
que habitualmente se radica o comeo da Poltica Comunitria do Ambiente.

Em execuo da deliberao da Cimeira de Paris, a Comisso elaborou
uma Comunicao sobre um Programa de aco das Comunidades Europeias
em matria de ambiente, apresentado ao Conselho em 24 de Maro de 1972 e
aprovado por este em 22 de Novembro de 1973, o qual constitui o primeiro de
uma srie de seis programas de aco nesta matria.
Porm, esta abertura inicial proteco do ambiente no mbito da
Comunidade Europeia foi, at 1987, muito limitada, pois os Tratados s
permitiam a adopo de medidas de uniformizao em matrias que tivessem
incidncia directa no estabelecimento ou no funcionamento do mercado comum
(artigo 100 do Tratado, actual artigo 94), o que, em teoria, deixaria por
harmonizar importantes domnios da proteco do ambiente.
Na prtica, mesmo antes da introduo, pelo Acto nico Europeu, de
poderes especficos de aco no domnio do ambiente, j a Comunidade
Europeia adoptava medidas de proteco do ambiente em domnios que pouco
ou nenhum efeito tinham sobre o mercado comum (como por exemplo a
Directiva 79/409 sobre a proteco das aves selvagens e dos seus habitats). O
verdadeiro fundamento para a adopo destas medidas foi a interpretao da
afirmao contida no prembulo do Tratado sobre a melhoria das condies de
vida e de trabalho dos povos, de tal forma que a proteco do ambiente passou a
ser considerada um objectivo essencial da Comunidade Europeia.
Efectivamente, ainda antes do Acto nico Europeu, o Tribunal de
J ustia declarou expressamente no processo de reenvio prejudicial n. 240/83,
que a proteco do ambiente contra o perigo da poluio era um dos
objectivos essenciais da Comunidade. Este processo de reenvio prejudicial foi
formulado por um Tribunal francs a propsito da Directiva 75/439, relativa aos
leos usados, na qual, em homenagem ao princpio da preveno dos danos ao
ambiente, se estabelecia o dever de os Estados membros tomarem as medidas
necessrias para garantir a recolha e tratamento de leos usados por
regenerao, com preferncia absoluta sobre a combusto. Foi este regime que
levou a Associao de Defesa dos Incineradores de leos Usados a questionar a
validade da Directiva comunitria, que consideravam violadora dos Tratados,
no s pelo desrespeito dos princpios da liberdade de circulao de mercadorias
(os leos usados) e da liberdade de concorrncia, como sobretudo pela falta de
atribuies da Comunidade Europeia para legislar em matria de ambiente.
Neste processo de reenvio prejudicial iniciado pelo Tribunal de Grand
Instance de Crteil, o Tribunal de J ustia das Comunidades afirmou que o
princpio da liberdade de comrcio no deve ser visto em termos absolutos mas
est sujeito a certos limites justificados pelo objectivo de interesse geral
prosseguido pela Comunidade, desde que os direitos em questo no sejam
substancialmente afectados. (...) No h razo para concluir que a directiva
tenha excedido esses limites. (...) A directiva deve ser vista na perspectiva da
proteco do ambiente, que um dos objectivos essenciais da Comunidade.
Depois deste julgamento, esta mesma afirmao, relativa proteco
do ambiente como objectivo essencial das Comunidades, foi frequentemente
repetida pelo Tribunal de J ustia noutros, mesmo aps o Acto nico Europeu.
Outro dos principais julgamentos foi o chamado caso das garrafas
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dinamarquesas. Em 1981, o Governo Dinamarqus publicou uma lei proibindo
a utilizao de recipientes metlicos para cerveja e outras bebidas e impondo a
uniformizao dos modelos de garrafas de vidro com vista a uma maior
facilidade de armazenamento, recolha e reutilizao. Impunha igualmente o
estabelecimento de um sistema de depsito e reembolso para fomentar a
reutilizao das garrafas. Esta medida legislativa foi muito contestada,
nomeadamente pela Alemanha, que alegou, contra a medida, que ela constitua
um entrave inadmissvel ao comrcio entre os Estados membros e at uma
medida de proteccionismo camuflado. A Comisso deu incio ao processo
302/86 contra o reino da Dinamarca, no Tribunal de J ustia, visando
precisamente averiguar se esta medida, que efectivamente constitua um entrave
s trocas entre os Estados membros, era ou no necessria e justificada. No seu
julgamento, o Tribunal de J ustia no considerou a medida adoptada como
contrria ao Direito Comunitrio. Em primeiro lugar, porque tinha como nico
fundamento a proteco do ambiente, considerada um objectivo essencial da
comunidade e, depois, porque no era discriminatria relativamente a
operadores econmicos de outros Estados membros, j que impunha o mesmo
regime tanto para os produtores dinamarqueses de bebidas, como para os
estrangeiros. Este foi o primeiro reconhecimento de uma excepo ao regime de
liberdade de comrcio, estabelecido pelo artigo 30 do Tratado (actual artigo
28), com um fundamento a proteco do ambiente no expressamente
previsto na clusula geral do artigo 36 (actual artigo 30), onde precisamente se
estabelecem as excepes admissveis ao regime de liberdade de circulao de
mercadorias.
As preocupaes com a proteco do ambiente pela Unio Europeia
tm vindo a aumentar a ponto de, em Fevereiro de 1994, a Comisso do Meio
Ambiente da Sade Pblica e da Defesa do Consumidor ter apresentado, no
Parlamento Europeu, uma proposta de Resoluo sobre a necessidade de
avaliao dos custos reais, para a Comunidade, do no-ambiente,
semelhana do Relatrio Cecchini de 1988, sobre os custos da no-Europa.
Este Relatrio, elaborado pelo alto funcionrio europeu Paolo Cecchini, resultou
de um inqurito a 11000 empresas e permitiu avaliar os custos da fragmentao
dos mercados e as vantagens do mercado nico num custo que se situava entre
os 175 e os 255 mil milhes de ecus em 1988 4,3% a 6,5% do PNB europeu
tendo dado um grande impulso concluso do mercado nico.

2. Os Tratados comunitrios

Embora o Direito Comunitrio do Ambiente tenha comeado por ser
direito derivado, criado pelas Instituies comunitrias com escasso apoio nos
Tratados, natural que comecemos o nosso percurso pela constitucionalizao
do Direito europeu do ambiente, ou seja, pelo direito contido nos Tratados.

A poltica de ambiente da Comunidade est prevista no Ttulo XIX do
Tratado da Unio Europeia em apenas trs artigos, subdivididos em vrios
nmeros e pargrafos.
O artigo 174 (antigo 130R), que contm essencialmente
disposies de natureza substantiva: os objectivos da poltica de ambiente no
n1, os princpios gerais no n2, e os pressupostos no n3. No n 4 prev-se a
cooperao internacional no domnio do ambiente, da iniciativa da Comunidade
e dos Estados membros.
O artigo 175 (antigo 130S), que contm essencialmente
disposies de natureza processual: nos seus trs primeiros nmeros descrevem-
se os processos deliberativos possveis, a utilizar, consoante a natureza das
medidas de proteco do ambiente a adoptar; no n. 4 estabelece-se a regra do
financiamento nacional desta poltica, e no n5 voltam a estabelecer-se regras
relativas ao contedo das medidas de proteco do ambiente neste caso, a
possibilidade de serem estabelecidas derrogaes ao regime adoptado ou apoios
financeiros aos Estados.
Finalmente, no artigo 176 (antigo 130T), estabelece-se uma
clusula de opting out permitindo a um Estado membro criar ou manter, no
seu territrio, medidas nacionais de proteco ambiental mais reforadas, do que
as da prpria Comunidade.

2.1. Os Objectivos

Com a reviso do Tratado de Roma em 1986, pelo Acto nico
Europeu, atriburam-se pela primeira vez competncias em matria de ambiente
Comunidade, num reconhecimento da natureza transnacional dos fenmenos
de degradao do ambiente e preferentemente supranacional das medidas de
proteco do ambiente. As competncias atribudas deveriam, nos termos do
artigo 174 n1 do Tratado, ser direccionadas para a realizao de trs objectivos
bastante abrangentes:
- a preservao, a proteco e a melhoria da qualidade do ambiente;
- a proteco da sade das pessoas;
- a utilizao prudente e racional dos recursos naturais.
O primeiro objectivo corresponde a uma viso ecolgica pura ou
fundamentalista e propugna a proteco directa e indirecta da qualidade do
ambiente entendido como um fim em si mesmo.
No segundo objectivo, considera-se o bem jurdico ambiente numa
perspectiva mais antropocntrica e conservadora, to s como meio e
pressuposto de realizao de outros valores humanos, entre os quais se destacou
a sade das pessoas.
No terceiro objectivo, advoga-se, mais uma vez, a proteco no
instrumentalizada dos recursos naturais, embora dos adjectivos empregues
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(prudente e racional) se possa depreender uma viso da Natureza como
matria prima ou como prestadora de servios ao Homem. Orienta-se
novamente a proteco da Natureza para a sua utilizao pelo Homem, numa
perspectiva de no exausto e de durabilidade futura dos recursos naturais.
Poderamos considerar este ltimo objectivo como precursor da ideia de
desenvolvimento sustentvel, que viria a surgir no Tratado apenas seis anos mais
tarde.
Se quisssemos hierarquizar os objectivos enunciados consoante o
nvel de proteco da Natureza que impem, teramos que alterar a ordem
actual.
Colocaramos em primeiro lugar o objectivo da proteco da sade das
pessoas, que apenas implica uma preservao mnima da qualidade do ambiente,
somente no necessrio para que no sejam causados danos graves na sade das
pessoas.
Colocaramos em segundo lugar a utilizao prudente e racional dos
recursos naturais, pois implica uma preservao da qualidade do ambiente, que
tem como critrio e limite a possibilidade de utilizao duradoura pelo homem,
atravs de uma utilizao parcimoniosa, que permita a auto-regenerao ou,
pelo menos, a mxima dilao possvel da sua exausto.
Colocaramos, finalmente, em terceiro lugar aquele nvel de
preservao da qualidade do ambiente cujo critrio no o homem, a sua sade
ou os seus interesses, mas sim o estado de conservao natural do ambiente, isto
, a qualidade que ele teria normalmente se no fosse a interveno do homem,
de que so exemplo os ecossistemas primrios.
Depois de, na reviso de 1992, se ter ganho coragem para dar,
finalmente, a denominao de poltica de ambiente antiga aco da
Comunidade em matria de ambiente, acrescentou-se-lhe mais um objectivo:
- a promoo, no plano internacional, de medidas destinadas a
enfrentar os problemas regionais ou mundiais do ambiente.
O aditamento deste objectivo teve a utilidade de frisar a
responsabilidade internacional da Comunidade, enquanto sujeito de direito
internacional, na promoo e participao em iniciativas conjuntas regionais ou
mundiais de proteco do ambiente, embora no n. 5 (actual n. 4) do mesmo
artigo j estivesse prevista a cooperao internacional nestes domnios, a
desenvolver nos termos descritos no prprio Tratado (artigo 300).
Pensamos, todavia, que este novo objectivo da Poltica Comunitria
do Ambiente no deve ser colocado no mesmo plano dos restantes, pois se os
primeiros objectivos podem ser considerados propriamente como fins da
poltica do ambiente, este ltimo objectivo reveste sobretudo a natureza de
meio adequado para atingir os fins, atendendo j mencionada
transnacionalidade dos problemas ambientais.


2.2. Os Princpios

Porm, os objectivos de que acabmos de falar, no so os nicos
vectores orientadores da aco ambiental da Comunidade. Com efeito, desde a
atribuio de competncias em matria de ambiente Comunidade, em 1986,
sempre estiveram previstos princpios gerais modeladores do exerccio de tais
competncias.
No artigo 174 n2 do Tratado da Unio Europeia consagraram-se os
princpios fundamentais do Direito Comunitrio do Ambiente. Este artigo surgiu
em 1986 como um aditamento do Acto nico Europeu ao Tratado de Roma e
sofreu j significativas alteraes do seu contedo pela reviso de Maastricht,
em 1992.
Todavia, o sentido inegavelmente modernizador da reviso de 1992
no veio esclarecer o contedo, o alcance, nem as relaes existentes entre os
princpios consagrados.
Vejamos, em primeiro lugar, qual a evoluo sofrida pelo texto do
artigo.
Na redaco original, em 1986, dispunha:
A aco da Comunidade em matria de ambiente fundamenta-se nos
princpios da aco preventiva, da reparao, prioritariamente na fonte, dos
danos ao ambiente, e no princpio do poluidor-pagador.
Na redaco de 1992 acrescentou-se o princpio da precauo e o
princpio da reparao na fonte agora designado como princpio da
correco, prioritariamente na fonte, dos danos ao ambiente. Esta a verso
que se mantm at hoje:
A poltica da Comunidade no domnio do ambiente (...) basear-se-
nos princpios da precauo e da aco preventiva, da correco,
prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente, e do poluidor-
pagador.

2.2.1. Princpio da precauo

O princpio da precauo foi acrescentado pelo Tratado de Maastricht
aos j existentes e, apesar de muitas hesitaes e dvidas terem sido expressas
relativamente ao contedo deste princpio , pelo menos, claro que o seu
contedo no deve ser confundido com o dos outros princpios, nomeadamente
com o da preveno.
Uma das primeiras adopes expressas do princpio da precauo no
mbito internacional foi em 1987, na Segunda Conferncia Internacional sobre a
proteco do Mar do Norte. Por fora do princpio da precauo, emisses de
poluio potencialmente poluentes, devem ser reduzidas, mesmo quando no
haja prova cientfica evidente do nexo causal entre as emisses e os efeitos. O
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princpio da precauo significava ento que as pessoas e o seu ambiente
devem ter em seu favor o benefcio da dvida quando haja incerteza sobre se
uma dada aco os vai prejudicar.
Poderamos falar a este propsito de uma espcie de princpio in
dubio pro ambiente: na dvida sobre a perigosidade de uma certa actividade
para o ambiente, decide-se a favor do ambiente e contra o potencial poluidor,
isto , o nus da prova da inocuidade de uma aco em relao ao ambiente
transferido do Estado ou do potencial poludo para o potencial poluidor.
As dvidas sobre a perigosidade de uma determinada aco para o
ambiente podem existir em vrias circunstncias: ou quando ainda no se
verificaram quaisquer danos decorrentes de uma determinada actividade, mas se
receia, apesar da falta de provas cientficas, que possam vir a ocorrer; ou ento
quando, havendo j danos provocados ao ambiente, no h provas cientficas
sobre qual a causa que est na origem dos danos, ou sobre o nexo de causalidade
entre uma determinada causa possvel e os danos verificados. Em qualquer
destes casos de dvida, o princpio da precauo impe, por previdncia, que as
actividades suspeitas de ter provocado um dano, ou de poder vir a provoc-lo,
sejam interditadas.
O princpio da precauo distingue-se, portanto, do da preveno, por
exigir uma proteco antecipatria do ambiente ainda num momento anterior
quele em que o princpio da preveno impe uma actuao preventiva, ou,
como expressivamente refere David Freestone, enquanto a preveno requer
que os perigos comprovados sejam eliminados, o princpio da precauo
determina que a aco para eliminar possveis impactes danosos no ambiente
seja tomada antes de um nexo causal ter sido estabelecido com uma evidncia
cientfica absoluta (The 1992 Maastricht Treaty - Implications for European
Environmental Law, European Environmental Law Review, Vol. n1, J une,
1992).
Em Fevereiro de 2000, um grande passo foi dado no esclarecimento do
sentido do princpio da precauo com a publicao, pela Comisso da
Comunicao relativa ao princpio da precauo COM (2000)1 final que
tem como objectivos clarificar o recurso ao principio da precauo na preveno
de riscos e estabelecer directrizes para a sua aplicao.
Segundo o Comit Econmico e Social, no seu parecer sobre o
recurso ao princpio da precauo (2000/C268/04) estamos numa poca em
que se d a alterao da natureza do risco: passou-se do acidente catstrofe,
e as catstrofes so o campo de aplicao privilegiado do princpio. Por fora do
princpio da precauo, o potencial poluidor que tem o nus da prova de que
um acidente ecolgico no vai ocorrer e de que adoptou medidas de precauo
especficas.


2.2.2. Princpio da preveno

A especial importncia da preveno no plano da proteco do
ambiente perfeitamente compreensvel e corresponde ao aforismo popular
mais vale prevenir do que remediar. O bom senso determina que, em vez de
contabilizar os danos e tentar repar-los, se tente sobretudo antecipar e evitar a
ocorrncia de danos, por algumas razes bastante evidentes:
Mais vale prevenir, porque, em muitos casos, depois de a
poluio ou o dano ambiental ocorrerem, impossvel a reconstituio natural
da situao anterior, isto , impossvel remover a poluio ou o dano. O caso
mais exemplar a extino de uma espcie animal ou vegetal.
Mais vale prevenir, porque, mesmo sendo possvel a
reconstituio in natura, frequentemente ela de tal modo onerosa, que no
razovel exigir um tal esforo ao poluidor.
Mais vale prevenir, por fim, porque economicamente muito
mais dispendioso remediar do que prevenir. Com efeito, o custo das medidas
necessrias a evitar a ocorrncia de poluio , em geral, muito inferior ao custo
das medidas de despoluio aps a ocorrncia do dano.
A este propsito, j se pode, actualmente, comear a falar de um novo
tipo de raciocnio empresarial, que, na designao anglo-saxnica, tem uma
sigla propositadamente coincidente com a do princpio do poluidor pagador:
pollution prevention pays, tambm chamado PPP, e que pode ser traduzido por
a preveno da poluio compensa.
O princpio da preveno implica ento a adopo de medidas
previamente ocorrncia de um dano concreto, cujas causas so bem
conhecidas, com o fim de evitar a verificao desses danos ou, pelo menos, de
minorar significativamente os seus efeitos. Em abstracto, estas medidas tanto
poderiam ser adoptadas por entidades pblicas como pelos prprios particulares,
mas por respeito ao princpio do poluidor pagador, vigente no Direito
Comunitrio do Ambiente, elas devero ser prioritariamente privadas. Mesmo
quando, residualmente, as medidas preventivas sejam medidas pblicas, devero
ser inteiramente custeadas pelos poluidores.
Existe uma variadssima gama de instrumentos que podem ser
utilizados para, preventivamente, evitar a ocorrncia de danos ao ambiente: os
estudos de impacte ambiental, as eco-auditorias, a licena ambiental, o
desenvolvimento obrigatrio de testes e procedimentos de notificao prvios
colocao de novos produtos no mercado (maxime, produtos qumicos ou
organismos transgnicos), o prprio estabelecimento legal de valores limite para
as emisses poluentes, etc..
Em suma, poderamos dizer que o princpio da preveno implica que
seja dada uma ateno particular ao controlo das fontes de poluio, o que nos
remete para o prximo princpio.

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2.2.3. Princpio da correco na fonte

Diferentemente dos princpios da preveno e do poluidor pagador que,
antes de serem consagrados no Tratado, j haviam sido anteriormente
mencionados em alguns actos de Direito Comunitrio derivado, a primeira vez
que o princpio da correco na fonte apareceu formulado ao nvel do Direito
Comunitrio foi precisamente na primeira grande reviso do Tratado de Roma:
o Acto nico Europeu, de 1986.
A primeira designao que recebeu este princpio, (tambm designado
pela doutrina como princpio do produtor-eliminador, princpio da auto-
suficincia ou princpio da proximidade), foi princpio da reparao na fonte,
mas o Tratado da Unio Europeia veio alterar esta designao para princpio da
correco na fonte, para no induzir em erro quanto ao momento da actuao
preconizada pretende-se intervir a priori e no a posteriori. Reparar na fonte
os danos ao ambiente lembrava demasiado os mecanismos ressarcitrios do
Direito Civil. Por sua vez, corrigir na fonte os danos causados ao ambiente
decorre mais da ideia de preveno dos danos actuando na origem, ideia esta
muito mais consentnea com todo o esprito e prtica do Direito Comunitrio.
Este princpio determina quem deve, e onde e quando se devem
desenvolver aces de proteco do ambiente. Visa, portanto, pesquisar as
causas da poluio para, sempre que possvel, as eliminar ou pelo menos
moderar, evitando que se repitam.
Quem deve corrigir na fonte?
Numa acepo subjectiva, a correco na fonte dos danos ao ambiente
vai redundar na imposio ao poluidor enquanto fonte subjectiva ou
causador da poluio do dever de modificar a sua conduta, expurgando-a
de aces lesivas do ambiente ou, quando tal no seja possvel ou exigvel,
rectificando-a de modo a reduzir ao mnimo as agresses ao meio ambiente e
melhorando assim o seu desempenho ambiental.
Um exemplo de correco na fonte neste sentido seria a interdio de
funcionamento de um estabelecimento industrial obsoleto e muito poluente
enquanto no fosse modernizado, por recurso a tecnologias menos poluentes ou
a matrias primas menos perigosas. No sendo isso possvel, correco na fonte
obrigaria o industrial a aplicar medidas paliativas como, por exemplo, novos
filtros nas chamins.
Por outro lado, a fonte ou a origem dos danos, onde a correco dever
ser feita, pode tambm ser entendida num sentido espacio-temporal.
Onde se situa a fonte a corrigir?
Entendendo a fonte num sentido espacial, a correco implica a
proibio de transporte de produtos nocivos para o ambiente do local onde so
produzidos e onde deveriam ser eliminados, tratados ou reciclados, para outro
local distante, ainda que a a sua eliminao, tratamento ou reciclagem seja
menos dispendiosa para o produtor. Especialmente no campo dos resduos, este
princpio foi expressamente utilizado pelo Tribunal de J ustia, em 1985, como

argumento legitimador do encerramento das fronteiras aos resduos txicos
provenientes de outros Estados ou regies, impedindo aquilo a que j se chamou
o turismo dos resduos. Afirmava ento aquele Tribunal, no j referido
processo n 240/83, relativo Directiva sobre leos usados: o princpio da
liberdade de comrcio no deve ser visto em termos absolutos, mas est sujeito
a certos limites justificados pelo objectivo de interesse geral prosseguido pela
Comunidade, desde que os direitos em questo no sejam substancialmente
afectados. Neste processo, suscitado pela Associao de Defesa dos
Incineradores de leos Usados, pela primeira vez surgiu plenamente a nova
dimenso do ambiente como fundamento para a imposio de limites
circulao de mercadorias.
Quando se deve corrigir na fonte?
Entendendo a fonte num sentido temporal, a correco vai mais longe,
obrigando tomada das medidas necessrias a inibir, desde o incio, a poluio
ou os danos, em vez de simples medidas consistindo num tratamento de fim de
linha, como seria, por exemplo, a aplicao de filtros aos efluentes, o
tratamento de resduos, etc.
Em suma: se a acepo subjectiva do princpio da correco na fonte
uma decorrncia do princpio do poluidor-pagador, e se no sentido temporal, o
princpio da correco na fonte faz a ponte com o princpio da preveno, o
verdadeiro sentido til do princpio, o sentido que resta, o sentido espacial.

2.2.4. Princpio do poluidor pagador

Muito sinteticamente, vamos procurar expor a nossa posio sobre o
contedo do polmico princpio do poluidor pagador (de ora em diante
designado abreviadamente pela sigla pela qual mais conhecido: PPP),
primeiro negativamente, dizendo aquilo que ele no , e depois
afirmativamente, realando os seus principais traos.

2.2.4.1. O Princpio do poluidor pagador e a responsabilidade civil
por danos causados ao ambiente
Se, ao arrolar os princpios da poltica do ambiente, se pretendeu
obedecer a uma qualquer lgica de precedncia temporal, ento a insero
sistemtica do PPP o ltimo princpio da lista poderia avanar a ideia da
natureza eminentemente curativa e no preventiva deste princpio, da sua
especial vocao para intervir a posteriori e no a priori. Pensamos que esta
ideia est fundamentalmente errada.
Apesar de a formulao do princpio recordar efectivamente o princpio
jurdico segundo o qual quem causa um dano responsvel e deve suportar as
medidas adequadas reparao do dano causado, pensamos, com o apoio de
uma grande parte da doutrina (entre outros, J ean-Philippe Barde, Emilio Gerelli,
Alonso Garcia, Eckard Rehbinder, e Ludwig Kramer; ao nvel nacional, Gomes
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Canotilho e Sousa Franco), que o PPP no se reconduz, de todo, a um simples
princpio de responsabilidade civil.
Note-se que, naturalmente, no negamos que no Direito do Ambiente
vigore o princpio da responsabilidade, tanto subjectiva como objectiva.
Pensamos que a identificao do PPP com princpio de
responsabilidade no corresponde ao sentido com que o PPP surgiu no mbito
internacional, quando foi formulado pela primeira vez pela OCDE; no
corresponde tambm ao esprito com que foi, pouco mais tarde, recebido pela
Comunidade Europeia, enquanto princpio fundamental de Direito Comunitrio
do Ambiente; nem corresponde sequer prtica seguida pela Comunidade na
aplicao de um princpio j com duas dcadas, quando s h escassos dois anos
se comeou a pensar na uniformizao, no espao comunitrio, dos diferentes
regimes de responsabilidade civil vigentes nos Estados membros, no Livro
Verde sobre reparao dos danos ao ambiente (Com (93) 47 final).
Vejamos: at ao momento, o PPP obteve consagrao expressa numa
recomendao do Conselho aos Estados membros e na comunicao da
Comisso ao Conselho a ela anexa (1975), em todos os programas plurianuais
de aco da Comunidade em matria de ambiente (1973, 1977, 1983, 1987 e
1993 e 2000); no Acto nico Europeu (1986); nos Tratados de Maastricht,
Amesterdo e Nice (1992, 1997 e 2001). Ora, numa anlise diacrnica dos
sucessivos textos comunitrios, verifica-se que o sentido actual do PPP no
variou em relao ao sentido clssico, que foi aquele com que foi enunciado
pela OCDE. De todos os textos que o consagraram, emerge um sentido
eminentemente preventivo e no curativo do PPP. Uma nica excepo o
Quinto Programa Comunitrio de Aco em matria de ambiente, de 1993, que
claramente imputa finalidades reparadoras e sancionatrias ao PPP. Porm, este
texto no nos parece merecedor de crdito pelos erros graves que comete nas
afirmaes que faz relativamente ao PPP, nomeadamente quando associa
inadmissivelmente este princpio a sanes criminais: (...) para efeitos da
aplicao do princpio do poluidor-pagador ser efectuada antes de final de
1993 uma reviso completa das multas e penalidades aplicadas nas diferentes
partes da Comunidade. Considerando o descrdito geral do documento, no que
diz respeito ao PPP, no cremos que possa ter o valor de inflectir as posies
tradicionais e reiteradamente afirmadas da Comunidade sobre a natureza
predominantemente preventiva deste princpio.
Pensamos, em suma, que identificar os princpios da responsabilidade e
do poluidor pagador constituiria, do ponto de vista dogmtico, uma perda de
sentido til de ambos, um verdadeiro desaproveitamento das potencialidades
dos dois.
A prossecuo dos fins de melhoria do ambiente e da qualidade de
vida, com justia social e ao menor custo econmico, ser indubitavelmente
mais eficaz se cada um dos princpios se especializar na realizao dos fins
para os quais est natural e originalmente mais vocacionado:
a reparao dos danos causados s vtimas, o princpio da
responsabilidade;

a precauo, preveno e redistribuio dos custos da poluio, o
princpio do poluidor pagador.

2.2.4.2. O Princpio do poluidor pagador e a eficcia ecolgica, a
economia e a equidade social
O PPP o princpio que, com maior rapidez e eficcia ecolgica, com
maior economia e maior equidade social, consegue realizar os objectivos da
poltica de proteco do ambiente. Os fins que o PPP visa realizar so a
precauo, a preveno e a equidade na redistribuio dos custos das medidas
pblicas.
Se, aos poluidores, no forem dadas outras alternativas a no ser deixar
de poluir ou ter que suportar um custo econmico em favor do Estado (o qual
afectar as verbas obtidas exclusiva ou prioritariamente a aces de proteco
do ambiente) ento os poluidores tero que fazer os seus clculos econmicos
de modo a escolher a opo mais vantajosa: acatar as disposies dissuasrias
da poluio e tomar todas as medidas necessrias a evitar a poluio, ou manter
a produo nuns moldes e num nvel tal que ainda seja economicamente
rentvel suportar os custos que isso acarreta.
Assim, se o valor a suportar pelos poluidores, proporcionalmente
poluio que emitem, for bem calculado, atingir-se- uma situao socialmente
ptima: a reduo da poluio a um nvel considerado aceitvel (nvel esse que,
em alguns casos, pode ser prximo de zero) e simultaneamente a criao de um
fundo pblico destinado ao combate poluio residual ou acidental, ao auxlio
s vtimas da poluio e ao financiamento de despesas pblicas de
administrao, planeamento e execuo da poltica ambiental.
Apesar de tudo, se a situao alcanada no for ainda a ideal e houver
poluio a mais e/ou fundos a menos, ento o legislador dever alterar o
montante dos pagamentos a efectuar pelo poluidor, at conseguir que ele adopte
o comportamento-resposta considerado desejvel. Este mtodo iterativo, se tem
o mrito de aproximar os encargos a suportar do desejvel, tem tambm o
inconveniente de gerar instabilidade, prejudicando desnecessariamente os
agentes econmicos-poluidores. Por isso, o estmulo econmico deve ser
calculado, desde o incio, com a maior exactido possvel, evitando sucessivas
variaes de custos.
Quanto ao montante dos pagamentos a impor aos poluidores, ele deve
ser proporcional aos custos de precauo e preveno e no proporcional aos
danos causados. Voltamos a lembrar que o PPP no um princpio de
responsabilidade, que actue a posteriori, impondo ao poluidor pagamentos para
ressarcir as vtimas de danos passados. O PPP um princpio que actua
sobretudo a ttulo de precauo e de preveno, que actua, portanto, antes e
independentemente dos danos ao ambiente terem ocorrido, antes e
independentemente da existncia de vtimas.
Por isso afirmamos que os pagamentos decorrentes do princpio do
poluidor pagador devem ser proporcionais aos custos estimados, para os agentes
econmicos, de precaver ou de prevenir a poluio. S assim os poluidores so
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motivados a escolher entre poluir e pagar ao Estado, ou pagar para no
poluir investindo em processos produtivos ou matrias primas menos poluentes,
ou em investigao de novas tcnicas e produtos alternativos.
O resultado alcanado ser sempre vantajoso em termos sociais: ou
deixa praticamente de haver poluio e, portanto, poluidores pagadores, ou
ento a poluio se reduz a nveis aceitveis e os poderes pblicos responsveis
pelo sector (maxime o Ministrio do Ambiente) passam a dispor de verbas para
afectar a um combate pblico sistemtico poluio, sem com isso onerar mais
os contribuintes em geral e que, de outro modo, passariam a ser duplamente
vtimas da poluio: primeiro, suportando fisicamente os danos originados pela
poluio; depois, sofrendo economicamente o agravamento da carga fiscal para
dotar o Estado de meios de combate poluio e aos danos.
Defendemos, portanto, que no devem ser os contribuintes a custear,
atravs dos impostos que pagam, as medidas tomadas pelos poderes pblicos
para proteco do ambiente, sejam elas medidas legislativas, administrativas ou
materiais. Pelo contrrio, devero ser criados fundos gerais ou especiais,
alimentados pelos poluidores, dos quais sairo as verbas necessrias realizao
das despesas pblicas de proteco do ambiente. Esta opo aparece
denominada, na doutrina, como poltica de equilbrio do oramento
ambiental, ou poltica de reciclagem de fundos e consiste na angariao
coactiva de fundos entre os poluidores, destinados ao financiamento da poltica
de proteco do ambiente. Esta poltica vem assegurar precisamente, como
comemos por afirmar, a equidade na redistribuio dos custos sociais da
poluio e, sobretudo, uma proteco eficaz e econmica do ambiente.
Estes so, em suma, os principais fins e o contedo essencial do
princpio do poluidor pagador, princpio fulcral, em nossa opinio, de qualquer
poltica de ambiente moderna, tanto ao nvel nacional como supranacional,
como o caso da Poltica Comunitria do Ambiente.

2.3. A Poltica Comunitria do Ambiente, uma poltica
maximizadora

Antes mesmo da enunciao dos quatro princpios fundamentais do
Direito do Ambiente na Comunidade, o Tratado da Unio Europeia veio
acrescentar, que: a poltica da Comunidade no domnio do ambiente visar um
nvel de proteco elevado, tendo em conta a diversidade das situaes
existentes nas diferentes regies da Comunidade (artigo 174n2).
Esta obrigao de nvel elevado apenas existia, antes do Tratado da
Unio Europeia, para as propostas da Comisso, no contexto da aproximao
das legislaes que tivessem por objecto o estabelecimento e o funcionamento
do mercado interno: a Comisso, nas suas propostas previstas no n1 em
matria de sade, de segurana, de proteco do ambiente e de proteco dos
consumidores, basear-se- num nvel de proteco elevado (artigo 100A3).
Agora, na poltica do ambiente, esta exigncia, aplica-se no s s propostas da
Comisso como deciso final do Conselho. A alterao do regime

compreensvel: como o Tratado, at reviso de Maastricht, impunha a
unanimidade, como regra de deliberao (artigo 130S, segundo a numerao
antiga), no tinha sentido a exigncia de um nvel de proteco elevado o
nvel de proteco era o que todos os Estados membros quisessem.
Com a generalizao da possibilidade de tomada de deliberaes por
maioria, (segundo os procedimentos previstos nos artigos 189B e C, actuais
251 e 252, por remisso do artigo 175), o estabelecimento do princpio do
nvel de proteco elevado impede a reduo da proteco comunitria do
ambiente ao mnimo denominador comum entre os nveis de proteco de
todos os Estados membros.
Note-se porm que, tal como foi consagrado no Tratado, o princpio do
nvel de proteco elevado no um princpio absoluto, sendo, pelo contrrio, a
sua aplicao moderada pela considerao da diversidade das situaes
existentes nas diferentes regies da Comunidade. Esta salvaguarda, tal como
est redigida, foi um reflexo e uma sntese de preocupaes antagnicas dos
Estados membros do norte da Europa e dos Estados membros do sul da Europa.
Os primeiros (de que paradigma a Dinamarca), tradicionalmente mais
empenhados numa proteco forte, eficaz e a longo prazo do ambiente,
demonstravam ambies de nivelar por cima a poltica do ambiente da
Comunidade, consagrando solues pelo menos to rigorosas e to firmes como
as que vigoram j internamente. Os segundos, (com vrios representantes
privilegiados, como a Grcia, a Espanha, Portugal ou at a Irlanda) para quem o
ambiente ainda era, de certa forma, um luxo e cujas preocupaes, menos
ecolgicas, se orientavam para a soluo de prementes problemas sociais e
econmicos de curto prazo, alegavam em seu favor a ausncia de problemas
ambientais agudos ou generalizados nos seus territrios.
A conciliao prtica do nvel de proteco elevado com a ressalva das
diversidades regionais, resulta na efectiva consagrao de nveis de proteco
relativamente elevados, combinados com a previso de prazos flexveis de
adaptao dos regimes nacionais, com transferncia de competncias para
rgos internos, e com a introduo de auxlios aos Estados membros com
maiores dificuldades em acompanhar o peloto da frente.

2.4. A Poltica Comunitria do Ambiente, uma poltica transversal
No exagero afirmar que todas as actividades humanas so
susceptveis de afectar o ambiente de uma maneira directa ou indirecta, em
maior ou em menor grau. Por isso, uma poltica preventiva de proteco do
ambiente implica uma ponderao prvia dos impactes ambientais de
qualquer actividade humana antes da tomada de decises, minimizando, assim,
os prejuzos ambientais pela ponderao das consequncias ecolgicas da
deciso.
neste sentido que, por vezes, se diz que os Ministrios do Ambiente
deveriam ser super-ministrios, com poderes de superviso, coordenao e
controle das actividades de todos os restantes Ministrios, na medida em que
estas possam ter consequncias ao nvel do ambiente.
________________________________________________________________

2.4.1. O Princpio da integrao

Tambm ao nvel das competncias da Comunidade podemos afirmar
que todos os domnios tm implicaes mais ou menos claras com o ambiente:
as polticas agrcola, industrial, comercial, energtica, de transportes, de
turismo, de defesa dos consumidores, social, de concorrncia, de cooperao
para o desenvolvimento, etc..
Foi esta a ideia subjacente consagrao, no Tratado, do enfaticamente
denominado princpio da integrao: as exigncias em matria de proteco
do ambiente devem ser integradas na definio e aplicao das demais polticas
comunitrias, diz o n. 2 do artigo 174.
Bem demonstrativo da importncia atribuda proteco do ambiente
ao nvel europeu, o facto de apenas o Ttulo X do Tratado, relativo proteco
da sade pblica (n1 do artigo 152), ter sido contemplado com uma
formulao conjunta dos princpios da integrao e do nvel de proteco
elevado: na definio e execuo de todas as polticas e aces comunitrias
ser assegurado um nvel elevado de proteco da sade.
A consequncia da consagrao deste dever de integrao das
consideraes ambientais na definio e aplicao das demais polticas tornar
imperativa a aplicao dos princpios fundamentais do Direito Comunitrio do
Ambiente da precauo, da preveno, da correco na fonte e do poluidor
pagador s restantes polticas comunitrias. Por fora do princpio da
integrao, possvel fiscalizar a legalidade de uma medida adoptada no mbito
de qualquer outra poltica comunitria em funo da conformidade da medida
com os princpios de poltica do ambiente sendo, nomeadamente, susceptvel de
controlo e eventual anulao judicial, qualquer medida adoptada pelas
Instituies Comunitrias em flagrante desrespeito de um dos princpios da
poltica de ambiente. Considerando, porm, a elevada discricionariedade
envolvida em tais decises, no falta quem conteste a possibilidade de o
Tribunal de J ustia da Comunidade ou de qualquer outro Tribunal nacional
controlar se, num caso concreto, os princpios da poltica de ambiente foram
tidos em suficiente considerao.
Desde cedo a Comisso interiorizou a obrigao de integrao, como o
demonstram as suas respostas ao Relatrio Especial n. 3/92 sobre o ambiente,
em que, a propsito do aspecto preventivo e princpio do poluidor-pagador,
diz: a abordagem da Comisso evoluiu e procura integrar as consideraes
ambientais noutros domnios, desempenhando o princpio do poluidor-pagador
um importante papel neste contexto. Esta integrao revela-se difcil de realizar
plenamente a nvel dos Estados-membros. Todavia, a experincia acumulada
doravante tomada em considerao de uma forma coerente no quinto Programa
de aco.
Tambm os representantes dos Estados membros assumiram o
compromisso, e, anexada ao Tratado de Maastricht, h uma Declarao
relativa avaliao do impacte ambiental das medidas comunitrias, em que a

Conferncia Intergovernamental declara que toma nota do compromisso da
Comisso, no mbito das suas propostas e dos Estados-membros, no mbito de
aplicao daquelas, de terem plenamente em conta os efeitos sobre o ambiente,
bem como o princpio do crescimento sustentvel.
O quinto Programa de aco em matria de ambiente tambm punha
uma grande nfase na necessidade de integrar a proteco do ambiente noutras
polticas ao nvel comunitrio, realando especialmente cinco sectores-alvo, em
que a aco prioritria: a indstria, a energia, os transportes, a agricultura e o
turismo, embora no acrescente muito sobre os modos de execuo prtica dessa
integrao.

2.4.2. A clusula de salvaguarda

Com o Tratado da Unio Europeia, foi acrescentado um segundo
pargrafo ao n2 do artigo 174, em que se estabelece: neste contexto, as
medidas de harmonizao destinadas a satisfazer essas exigncias incluiro, nos
casos adequados, uma clusula de salvaguarda autorizando os Estados membros
a tomar, por razes ambientais no econmicas, medidas provisrias sujeitas a
um processo comunitrio de controlo.
Trata-se de mais um reflexo da transversalidade da poltica ambiental,
dando abertura aos Estados membros para que possam, no mbito de qualquer
outra poltica da Comunidade, adoptar um mecanismo de proteco ambiental
por razes no econmicas.
A esta clusula de salvaguarda podem recorrer os Estados membros
quando entendam que, por o ambiente ter sido insuficientemente considerado na
tomada de deciso ao nvel comunitrio, se justifica, por razes ambientais e
no econmicas, a no aplicao do regime comunitrio adoptado e a aplicao
alternativa do regime nacional mais rigoroso.
Considerando que apenas o interesse superior de proteco do
ambiente pode justificar a admissibilidade da coexistncia entre o regime
comunitrio harmonizado e os diferentes regimes nacionais, compreensvel a
preocupao em prever o estabelecimento de um processo comunitrio de
controlo, que passar pela notificao das medidas provisrias Comisso
(como sempre, a guardi do Tratado), evitando assim a tentao de usar a
clusula de salvaguarda para outros fins no permitidos, nomeadamente fins
econmicos.
Fazendo um paralelo com a clusula de salvaguarda consagrada no
artigo 95 (ex-artigo 100A) n4, por remisso para o artigo 30 (ex-artigo 36)
verificamos que os fundamentos do regime excepcional so, neste artigo, mais
amplos, estando consagradas a as clusulas gerais da moralidade pblica, da
ordem pblica e da segurana pblica e ainda a proteco da propriedade
industrial e comercial. Porm, quanto excepo que decorre de consideraes
ambientais, este ltimo artigo bastante mais restrito, referindo apenas a
________________________________________________________________

proteco da sade e da vida das pessoas e animais ou de preservao das
plantas; de proteco do patrimnio nacional de valor artstico, histrico ou
arqueolgico.
Curiosamente, no artigo 95 n6, a Comunidade exprimiu abertamente
os seus receios, ao dizer que tais disposies nacionais no devem constituir
um meio de discriminao arbitrria ou uma restrio dissimulada ao comrcio
entre os Estados-membros, nem um obstculo ao mercado interno, justificando
expressamente a razo da sujeio da admissibilidade das clusulas de
salvaguarda a um procedimento comunitrio de controlo, descrito nos ns 5 a 10
do artigo 95.

2.5. Os pressupostos

A amplitude da proteco ambiental, indiciada pelos objectivos e pelos
princpios fundamentais, sofre grandes limitaes postas por um elenco de
pressupostos de actuao que na prtica podem servir como libis para omisses
de proteco ambiental ou para o estabelecimento de nveis mnimos de
proteco.
So quatro os pressupostos da Poltica Comunitria do Ambiente,
consagrados no artigo 174 n3:
Na elaborao da sua poltica no domnio do ambiente, a Comunidade
ter em conta:
-os dados cientficos e tcnicos disponveis;
-as condies do ambiente nas diversas regies da Comunidade;
-as vantagens e os encargos que podem resultar da aco ou da
ausncia de aco;
-o desenvolvimento econmico e social da Comunidade no seu
conjunto e o desenvolvimento equilibrado das suas regies.
Analisaremos individualmente cada pressuposto a fim de determinar a
interpretao mais correcta destes moderadores da Poltica Comunitria do
Ambiente.

2.5.1. O realismo cientfico e tcnico

O pressuposto que obriga considerao dos dados cientficos e
tcnicos disponveis foi fruto da posio britnica que defendia que s seria
possvel exigir uma aco preventiva de proteco do ambiente quando a causa
da poluio estivesse cientificamente comprovada. Concretamente, o Reino
Unido achava que a sua responsabilidade pela chuva cida na Escandinvia e no
centro da Europa, no tinha fundamento cientfico bastante.

O princpio da precauo, com o sentido em que o entendemos,
contraria claramente esta posio, mas o que certo que o receio britnico
teve algumas consequncias prticas, como a criao de sistemas comunitrios
de informao, de uma poltica de investigao e ainda a imposio s
Instituies Comunitrias de exigncias acrescidas de motivao dos actos que
adoptam. O papel da Agncia Europeia do Ambiente, da Rede Europeia de
Informao e de Observao do Ambiente e o projecto CORINE surgem na
sequncia destas preocupaes.
Este pressuposto obriga, se for bem interpretado, a que as Instituies
Comunitrias se mantenham ao corrente dos ltimos avanos cientficos e
tecnolgicos e a que actualizem as medidas de Direito Comunitrio do
Ambiente a par com as mais recentes tecnologias de proteco ambiental. de
realar que, mesmo antes da consagrao da Poltica Comunitria do Ambiente
no Tratado, j uma Resoluo do Conselho, de 15 de J ulho de 1975, versava
sobre a adaptao ao progresso tcnico das directivas ou outras regulamentaes
comunitrias respeitantes proteco e melhoria do ambiente.

2.5.2. A diversidade regional

O segundo pressuposto permite que haja regras diferentes para as
diferentes regies da Comunidade, tendo em considerao diferenas objectivas
quanto s condies ambientais regionais. Esta possibilidade j foi reconhecida
Irlanda, depois de a Directiva sobre o teor de chumbo na gasolina ser
aprovada, permitindo-lhe manter um teor de chumbo mais elevado do que nos
restantes pases, considerando os baixos ndices de poluio registados naquele
pas.
Desde a incluso, em 1992, do nvel de proteco elevado no Tratado,
que se afirma duas vezes a diversidade regional da Comunidade.
No primeiro pargrafo do artigo 174 n2 (a propsito do nvel de
proteco elevado), reconhece-se a diversidade regional em geral, no
especificando se se trata da diversidade das condies ambientais ou das
condies sociais e econmicas.
No terceiro pargrafo do artigo 174 n3 (o segundo pressuposto),
reconhecida especificamente a diversidade das condies ambientais.
Contudo, a afirmao da diversidade regional no pode fazer esquecer
que a poluio no conhece fronteiras e que afastar a poluio para longe uma
estratgia de proteco inconsequente, pois a poluio pode sempre vir a
produzir efeitos tambm localmente. Salvo os casos de poluio muito
localizada (como por exemplo a eroso dos solos), tolerar que um determinado
Estado membro mantenha nveis de poluio menos elevados, s porque o "seu
ambiente" no est ainda to poludo como o dos outros, ignorar a
transnacionalidade do fenmeno da poluio, ignorar que o ambiente um
bem de todos (res omnium) e que responsabilidade de todos proteg-lo,
________________________________________________________________

respeitando o direito de as geraes futuras viverem num ambiente so e no
degradado pelos antepassados.
Deste modo, no contexto do nvel de proteco elevado, a clusula da
diversidade regional pode justificar-se para no gerar graves dificuldades
regionais ao nvel social. Enquanto pressuposto da Poltica Comunitria do
Ambiente a clusula da diversidade regional carece de fundamento, pelos
motivos expostos.

2.5.3. A avaliao de custos e benefcios

Apesar de o mtodo da tomada de decises segundo uma anlise de
custos e benefcios ter sido tradicionalmente seguido na Comunidade Europeia,
ultimamente tem vindo a ser posto em causa. Com efeito, se considerarmos, por
um lado, as dificuldades em calcular as vantagens da proteco do ambiente
(vantagens inegveis mas dificilmente quantificveis e sensveis sobretudo a
longo prazo) e se considerarmos, por outro lado, a evidncia numrica dos
encargos que qualquer poltica de ambiente comporta a curto prazo, somos
forados a reconhecer o perigo que este raciocnio pode significar para a Poltica
Comunitria do Ambiente.
Se a ponderao de custos e benefcios no se justifica mais na poltica
de ambiente do que na poltica social, agrcola, de transportes, ou qualquer
outra, a melhor interpretao deste pressuposto no obriga a fazer uma
verdadeira avaliao de custos e benefcios, mas s a pesar as vantagens e os
inconvenientes, antes de iniciar uma aco.

2.5.4. O desenvolvimento econmico e social e o equilbrio regional

Em primeiro lugar, parece-nos claro que o modelo de desenvolvimento
econmico e social subjacente ao quarto pressuposto o desenvolvimento
sustentvel. Este modelo foi o consagrado tanto nos prprios Tratados (artigos
2 do TUE e 2 do TCE) como no direito derivado, designadamente o quinto
Programa de aco em matria de ambiente, sugestivamente denominado rumo
a um desenvolvimento sustentvel.
Com este pressuposto, pretende-se evitar que, custa da repetio do
dever de respeito pelas diversidades regionais e da afirmao do nvel de
proteco elevado, se crie, no domnio do ambiente, uma Europa a duas
velocidades em detrimento do reforo da coeso econmica e social, um dos
fins gerais da Comunidade Europeia, consagrado no artigo 2 do Tratado que
institui a Comunidade Europeia.


2.5.5. O valor dos pressupostos

O valor jurdico dos pressupostos deve ser visto em confronto com os
princpios. Em caso de conflito entre um dos princpios enunciados no Tratado e
um dos pressupostos da poltica comunitria, a doutrina vem defendendo a
precedncia dos princpios sobre os pressupostos, por considerar que os
princpios tm uma incidncia mais directa nas decises polticas do que os
pressupostos, e que a reviso judicial de um acto comunitrio, com base no
artigo 174 n3 (os pressupostos), menos provvel do que com base no artigo
174 n2 (os princpios).
Se chegar a haver algum recurso para o Tribunal de J ustia com
fundamento na insuficiente considerao de um dos quatro pressupostos a
considerar, a aco ter poucas probabilidades de proceder: o resultado da
ponderao, de carcter eminentemente poltico e tcnico, dificilmente poder
ser apreciado pelo Tribunal Comunitrio. Pense-se, por exemplo, na dificuldade
de controlo judicial do contedo de um acto comunitrio em funo da sua
conformidade com os dados cientficos e tcnicos disponveis. Neste aspecto,
a discricionaridade das Instituies Comunitrias grande.

________________________________________________________________

3. Os Tratados de Amesterdo e de Nice

No foram muito significativas as alteraes introduzidas, em 1997,
pelo Tratado de Amesterdo no quadro constitucional da Poltica Comunitria
do Ambiente, que acabmos de expor nas suas grandes linhas. Vejamos as
principais:
Para alm da alterao formal que melhorou significativamente a
compreensibilidade dos Tratados constitutivos (e que consistiu na renumerao
sequencial dos artigos atribuindo aos artigos 130R, 130S e 130T,
respectivamente, os novos nmeros 174, 175 e 176), foi dado mais um
pequeno passo no sentido do esverdear do Tratado, ao introduzir o
desenvolvimento sustentvel (que j existia no texto do artigo 2 ex- artigo
B) igualmente no prembulo do Tratado da Unio Europeia.
Por outro lado, o princpio da integrao ao qual aludimos supra, goza
agora de uma insero sistemtica mais lgica. Primeiro, foi retirado do artigo
130R, onde estava desde 1986, e depois, com uma formulao idntica
anterior, foi inserido na Parte I do Tratado, sobre os princpios, como novo
artigo 6.
No artigo 175 (ex- artigo 130S) foi substitudo o procedimento de
cooperao institucional (descrito no actual artigo 252, antigo 189C) pelo
procedimento de co-deciso (descrito no actual artigo 251, antigo 189B), agora
simplificado e abreviado. Este procedimento passa a ser a regra de deliberao
institucional em matria de ambiente. Finalmente, na adopo de medidas sobre
estas matrias, alm da consulta prvia do Comit Econmico e Social, a
consulta estende-se agora igualmente ao Comit das Regies.
Do mesmo modo, o Tratado de Nice de 2001, mantm praticamente
inalterada a Poltica Comunitria do Ambiente, apenas com uma alterao digna
de meno. Trata-se do artigo 175 n 2, relativo ao procedimento de
deliberao, que foi clarificado de duas formas: em geral, pela introduo de
alneas, e quanto gesto de recursos hdricos, pelo aditamento de [medidas]
que digam respeito, directa ou indirectamente, disponibilidade desses
recursos.


4. Direito Comunitrio derivado

Segundo a classificao oficial utilizada no Repertrio de legislao
comunitria, o ambiente, consumidores e proteco da sade um dos 20 temas
em que se divide o Repertrio, a par das questes gerais, financeiras e
institucionais, unio aduaneira e livre circulao de mercadorias, agricultura,
pesca, livre circulao de trabalhadores e poltica social, direito de
estabelecimento e livre prestao de servios, poltica de transporte, poltica de
concorrncia, fiscalidade, poltica econmica e monetria e livre circulao de
capitais, relaes externas, energia, poltica industrial e mercado interno,
poltica regional e coordenao dos instrumentos estruturais, cincia,
informao, educao e cultura, direito das empresas, poltica externa e de
segurana comum, espao de liberdade, segurana e justia e Europa dos
cidados.
O tema 15 desdobra-se ainda nos subtemas 15.10 Ambiente, 15.20
Consumidores, 15.30 Proteco da sade e 15.40 proteco dos animais.
Dentro do Ambiente, encontramos (1) generalidades e programas, (2)
segurana nuclear e resduos radioactivos, (3) proteco e gesto das guas, (4)
controlo da poluio atmosfrica, (5) preveno das perturbaes sonoras, (6)
substncias qumicas, riscos industriais e biotecnologia, (7) gesto e utilizao
racional do espao, do meio e dos recursos naturais, (8) conservao da fauna e
da flora, (9) gesto dos resduos e tecnologias limpas e (10) cooperao
internacional.
Na impossibilidade de efectuar um estudo aprofundado de todos os
sectores relativos Poltica Comunitria do Ambiente, procederemos a uma
seleco das disposies relevantes de Direito Comunitrio derivado do
Ambiente. Trataremos, assim, fundamentalmente de actos normativos de
poltica geral que, pela sua aplicabilidade directa ou pela sua importncia
prtica, o justifiquem. Relativamente aos diferentes sectores de proteco
ambiental, limitar-nos-emos a expor os traos principais que caracterizam a
proteco jurdica das vrias reas de proteco, de modo a permitir uma
compreenso geral da abordagem comunitria da proteco do ambiente.
Comearemos, assim, pelos actos de poltica geral. Os chamados
actos de poltica geral, so actos genricos, aplicveis a qualquer sector de
proteco ambiental e englobam actos atpicos (designadamente resolues,
concluses ou recomendaes, todos sem carcter vinculativo) e actos tpicos
(regulamentos, directivas e decises, vinculativos, nos termos dos Tratados).
Entre os primeiros, destacamos apenas os Programas Comunitrios de
Aco e duas Recomendaes.
Entre os segundos, destacamos o Regulamento comunitrio relativo
ecogesto e auditoria ambiental, o Regulamento comunitrio que adopta o
rtulo ecolgico e as Directivas relativas preveno de acidentes graves,
________________________________________________________________

avaliao de impacte ambiental, avaliao estratgica e preveno e controlo
integrados da poluio.
Em anexo incluiremos dez tabelas-sntese relativas aos principais actos
de Direito Comunitrio do ambiente, organizadas por reas temticas.

4.1. Programas de Aco

Dentro do subtema das generalidades e programas, pelos Programas
Comunitrios de Aco em matria de Ambiente que comearemos, na medida
em que estabelecem as grandes linhas de orientao da poltica comunitria para
vigorarem durante um perodo relativamente alargado.
Desde os primrdios da poltica Comunitria do Ambiente at data
foram aprovados 6 programas:
1 - Declarao de 22/11/73, do Conselho das Comunidades Europeias
e dos representantes dos governos dos Estados-membros reunidos no Conselho
sobre um programa de aco das Comunidades Europeias sobre o ambiente (J O
C112 20/12/73).
2 - Resoluo de 17/5/77, do Conselho das Comunidades Europeias e
dos representantes dos governos dos Estados-membros reunidos no seio do
Conselho sobre a continuao e execuo de uma poltica e aco da
Comunidade Europeia sobre o ambiente (J O C139 13/6/77).
dos representantes dos governos dos Estados-membros reunidos no seio do
dos Representantes dos Governos dos Estados-membros reunidos no seio do
5 - Resoluo de 1/2/93, do Conselho e dos representantes dos
governos dos Estados-membros reunidos no Conselho sobre um programa
comunitrio de poltica e aco em relao ao ambiente e ao desenvolvimento
sustentvel (J O C138 17/5/93). Foi alterado pela Deciso de 24/9/98, do
Parlamento e do Conselho relativa reviso do programa da Comunidade
Europeia de poltica e aco em matria de ambiente e desenvolvimento
sustentvel em direco a um desenvolvimento sustentvel (J O C275
10/10/98).
6 - Proposta de Deciso do Parlamento Europeu e do Conselho
apresentada pela Comisso em 24/01/2001, para vigorar at 2010, com a
sugestiva denominao de Ambiente 2010: o nosso futuro, a nossa escolha
(COM(2001)31 final).

So diversos os problemas jurdicos levantados pelos diversos
programas de aco, entre os quais sobressaem o fundamento legal para a sua
adopo e a sua fora jurdica.
Adoptados habitualmente sob a forma jurdica da Resoluo, os
Programas Comunitrios de Aco em matria de Ambiente caracterizavam-se
por no serem juridicamente vinculativos, o que permitia ultrapassar
dificuldades iniciais quanto ausncia de base legal nos Tratados para a sua
adopo.

4.1.1. Quinto Programa de Aco

O Quinto Programa Comunitrio, adoptado em 1993 e revisto em 1998,
foi a primeira grande tentativa de alargar a actuao comunitria, para abranger
no s o ambiente mas tambm o desenvolvimento sustentvel. Este programa
procurou ir um pouco mais longe do que a mera proclamao da ideia de
desenvolvimento sustentvel, procurando lev-la prtica nos vrios sectores de
proteco do ambiente pela Comunidade Europeia.
Historicamente, a noo de desenvolvimento sustentvel surgiu como
consequncia da percepo da incompatibilidade entre o crescimento econmico
e a proteco do ambiente. Afastada a alternativa, defendida por alguns
movimentos mais radicais, de um crescimento zero, a soluo passa pela
substituio da clssica noo de crescimento econmico pelo novo conceito de
desenvolvimento sustentvel, apelando para uma ideia de justia
intergeracional.
Segundo a definio geralmente aceite, contida no relatrio Bruntland
para a Comisso das Naes Unidas para o Ambiente e o Desenvolvimento, O
nosso futuro Comum, o desenvolvimento sustentvel uma modalidade de
desenvolvimento econmico mundial que permite assegurar a satisfao das
necessidades das geraes presentes sem comprometer a possibilidade de as
geraes futuras satisfazerem as suas prprias necessidades. Este controverso
conceito implica limites ao uso dos recursos ambientais e da capacidade da
biosfera para absorver os efeitos da actividade humana, atravs de um aumento
na eficincia do uso dos recursos e da diminuio do seu impacte global sobre o
ambiente. Nos pases ricos, implica uma reduo absoluta do consumo da
energia e matrias primas, e, nos pases pobres, apenas uma variao dos
padres de consumo.
No Quinto Programa Comunitrio, os principais temas eram a
qualidade do ar, a proteco da natureza e biodiversidade, a gesto de recursos
hdricos, o ambiente urbano, as zonas costeiras, a gesto de resduos e a gesto
de riscos e acidentes.
Os sectores-alvo eram a indstria, a energia, os transportes, a
agricultura e o turismo, enquanto se reconheciam as autoridades pblicas, as
________________________________________________________________

empresas pblicas e privadas e o prprio pblico em geral como agentes das
mudanas necessrias.
Ao nvel dos instrumentos, era consagrada uma gama muito alargada
que abrangia instrumentos legislativos, instrumentos baseados no mercado,
instrumentos de apoio financeiro, instrumentos de apoio geral e ainda
subsidiariedade e responsabilidade partilhada.

4.1.2. Sexto Programa de Aco

Em 24 de J aneiro de 2001 a Comisso apresentou a proposta de
Deciso do Parlamento Europeu e do Conselho Ambiente 2010: o nosso
futuro, a nossa escolha, que ser o Sexto Programa de Aco da Comunidade
Europeia em matria de Ambiente, para vigorar at 2010.
Os grandes temas so a promoo de uma abordagem estratgica; a
reverso dos fenmenos que contribuem para o efeito de estufa; a proteco da
natureza e da biodiversidade lutando contra a poluio e a eroso dos solos e
promovendo o equilbrio dos ecossistemas; a proteco da sade humana; a
utilizao sustentvel de recursos naturais e a gesto de resduos, pela
dissociao entre o nvel de utilizao de recursos e o crescimento econmico.
A abordagem estratgica visa a melhoria da aplicao da legislao em
vigor, aplicando mais eficazmente o princpio da integrao, colaborando com o
mercado na promoo ambiental, responsabilizando os cidados pela alterao
dos seus comportamentos e influenciando as decises dos Estados Membros
sobre ordenamento e gesto do territrio atravs dos fundos estruturais.
Quanto responsabilidade internacional da Unio Europeia, os
desafios so ainda a integrao do ambiente nos domnios econmico e social,
promovendo o equilbrio entre transportes pblicos e privados, um
desenvolvimento urbano planeado, uma sensibilizao ambiental de toda a
populao numa Europa alargada, com vista realizao de um
desenvolvimento econmico sustentvel.

4.2. O princpio do poluidor pagador e os mtodos de avaliao dos
custos da luta contra a poluio industrial (Recomendaes 75/436 e 79/31)

A Recomendao 75/436 relativa imputao dos custos e interveno
dos poderes pblicos em matria de ambiente, que trata das condies de
aplicao do princpio do poluidor pagador, afasta o financiamento da Poltica
Comunitria do Ambiente atravs de impostos gerais e, por maioria de razo, a
atribuio de subsdios aos poluidores e que contm, apesar de tudo, alguns
casos de excepes e derrogaes admitidas ao PPP.

A Recomendao 79/31 relativa aos mtodos de avaliao dos custos
da luta contra a poluio industrial um reflexo do raciocnio tpico de
ponderao de custos e benefcios que levou consagrao, no Tratado, do
terceiro pressuposto da poltica de ambiente.
Uma das grandes dificuldades de avaliao do custo das medidas de
luta contra a poluio surge quando as medidas so tomadas apenas
parcialmente por razes ecolgicas. Por isso, os Estados membros so
aconselhados a desenvolver estudos tcnicos para determinados sectores
industriais, que permitam a elaborao de um catlogo de medidas tcnicas de
luta contra a poluio, com os custos respectivos. Na contabilizao dos custos
dever-se-o distinguir entre custos de investimento (aquisio ou construo de
instalaes ou equipamentos) e despesas de funcionamento (mo de obra,
energia, servios, alugueres, etc.).

4.3. Ecogesto e auditoria ambiental (Regulamento 761/2001)
O Regulamento 761/2001, que disciplina o regime comunitrio de
ecogesto e auditoria ambiental (environmental and auditing scheme, ou
EMAS), permite a participao de qualquer organizao interessada em
melhorar o seu comportamento ambiental global (artigo3). O novo diploma
tem um mbito de aplicao mais vasto do que o anterior Regulamento 1836/93,
que vem revogar: o actual sistema de EMAS abrange qualquer organizao,
entendida como sociedade, firma empresa, autoridade ou instituio, ou uma
parte ou a combinao destas entidades, dotada ou no de personalidade
jurdica, de direito pblico ou privado, com funes de administrao prprias
artigo 2s).
Para poder obter o registo, como aderente ao EMAS, a organizao
dever proceder a um levantamento ambiental das actividades desenvolvidas,
promover auditorias ambientais e emitir uma declarao ambiental.
Os aspectos ambientais relevantes a considerar so muito vastos,
incluindo, entre outros: emisses para a atmosfera, descargas para as guas,
restrio da produo, reciclagem, reutilizao, transporte e descarga de
resduos, uso e contaminao dos solos, utilizao de recursos naturais e
matrias primas, questes de impacte local, questes de transporte, riscos de
acidentes ambientais e efeitos sobre a biodiversidade. Estes procedimentos
conduziro implantao de um sistema de gesto ambiental conforme norma
ISO 14001 e ao registo das organizaes que tero direito utilizao do
logotipo do sistema de ecogesto e auditoria ambiental.
________________________________________________________________

A Deciso 2001/681 da Comisso vem fixar novas orientaes para a
aplicao do Regulamento 761/2001, designadamente quanto s entidades que
podem ser registadas no mbito do EMAS (abrangendo tambm autoridades
locais e instituies governamentais, em ateno s suas especiais
responsabilidades relativamente gesto do territrio e qualidade de vida dos
cidados), quanto frequncia das verificaes, validaes e auditorias, quanto
s orientaes para utilizao do logotipo EMAS (que no exclui as regras sobre
publicidade enganosa, nem fornece informaes sobre quaisquer aspectos
ambientais de produtos ou servios, mas antes indica o empenho da organizao
em melhorar o seu comportamento ambiental) e quanto utilizao do prprio
logotipo.

4.4. Rtulo Ecolgico Comunitrio (Regulamento 1980/2000)
O Regulamento 1980/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho
estabelece o novo sistema comunitrio de atribuio de rtulo ecolgico
europeu.
Tal como os rtulos ecolgicos nacionais (por exemplo, o anjo azul,
institudo na Alemanha, em 1977, ou o cisne branco, adoptado pelos pases
nrdicos, em 1989) o rtulo ecolgico europeu atribudo a produtos que
apresentem caractersticas que lhe permitam contribuir de modo significativo
para melhoramentos em relao a aspectos ecolgicos essenciais (artigo 3
n1), contribuindo assim para uma utilizao eficiente dos recursos e para um
elevado nvel de proteco do ambiente (artigo 1 n1).
A utilizao do rtulo ecolgico comunitrio depende do
preenchimento de um conjunto de requisitos ecolgicos, da celebrao de um
contrato-tipo entre o requerente e o organismo competente a nvel nacional
(aprovado pela Deciso 2000/729 da Comisso), onde se incluem as condies
de utilizao do rtulo e disposies sobre a revogao da licena de utilizao
do rtulo e do pagamento das taxas respectivas. ( a Deciso 2000/728 da
Comisso, que estabelece as taxas aplicveis aos pedidos e as taxas anuais
relativas ao rtulo ecolgico europeu).
Na perspectiva do produto, a utilizao do rtulo ecolgico
traz como contrapartidas, sensveis vantagens comerciais,
relativamente aos produtos concorrentes.
At data j foram estabelecidos critrios comunitrios para atribuio
do rtulo ecolgico a mquinas de lavar roupa, produtos de papel tissue, tintas e
vernizes, produtos txteis, calado, detergentes para mquinas de lavar loia,
detergentes para roupa, papel de cpia, lmpadas elctricas, computadores
portteis, produtos de limpeza lava tudo e produtos de limpeza para
instalaes sanitrias ou detergentes para lavagem manual de loua.

4.5. Riscos de acidentes graves (Directivas 82/501 e 96/82)

A Directiva relativa aos riscos de acidentes graves em certas
actividades industriais, habitualmente denominada Sevesso I (uma referncia ao
acidente industrial ocorrido na cidade italiana de Seveso, em 1976, que resultou
da fuga de 2,5 quilos de dioxinas de uma instalao da indstria qumica) visava
a preveno dos riscos de grandes acidentes industriais envolvendo substancias
perigosas e ainda a limitao das consequncias para o homem e para o
ambiente.
O fim da Directiva era a preveno de acidentes industriais graves
(artigo 3), mas eram excludas do seu mbito de aplicao as actividades ou
instalaes politicamente melindrosas relativamente s quais os Estados no
abdicam de poderes soberanos, como instalaes militares ou anlogas, e
actividades ou instalaes reguladas por legislao comunitria especfica
(como instalaes de produo de energia nuclear ou quaisquer instalaes que
manipulem material radioactivo) (artigo 2).
Para alcanar o fim de preveno de acidentes graves, ao longo da
Directiva estabeleciam-se sobretudo deveres de informao:
pelo industrial, informao detalhada das autoridades competentes,
antes da ocorrncia de qualquer acidente (artigo 5); depois da ocorrncia de um
acidente (artigo 10); formao e informao dos trabalhadores (artigo 4);
pelas autoridades competentes, informao dos potenciais afectados
(potenciais vtimas do acidente); informao do pblico em geral e dos outros
Estados membros, (art 8);
pelos Estados membros, informao da Comisso (artigo 11);
pela Comisso, informao dos outros Estados membros (artigos 12
e 18).
Encontrvamos finalmente, nesta Directiva, reflexos dos princpios
fundamentais do Direito Comunitrio do Ambiente: do princpio da precauo,
ao impor o nus da prova da adopo das medidas de segurana adequadas aos
industriais; do princpio da preveno ao estipular que os industriais deviam
tomar as medidas necessrias para prevenir os acidentes industriais graves; do
princpio do poluidor pagador, pois eram os industriais que deviam suportar os
custos da preveno da poluio; do princpio da correco na fonte, j que era
o industrial que devia tomar as medidas necessrias para evitar acidentes
industriais graves e devia tom-las antes da ocorrncia de qualquer acidente.
Em 1996, uma nova Directiva, relativa ao controlo dos perigos
associados a acidentes graves que envolvam substncias perigosas, veio
substituir a Directiva Seveso I. A nova Directiva, Seveso II, resultou da
necessidade de tornar a preveno de acidentes mais efectiva, nomeadamente ao
________________________________________________________________

nvel do ordenamento do territrio, afastando as zonas industriais das zonas
residenciais, (novamente fruto da experincia retirada de outros acidentes
industriais graves, como a fuga, em 1984, de um produto altamente txico de
uma fbrica de pesticidas, em Bhopal, na ndia, ou, em 1986, o incndio de um
armazm da empresa multinacional Sandoz, em Basileia, na Suia).
A Directiva Seveso II mantm os mesmos objectivos (artigo 1), mas os
meios so agora mais vastos, a sua concretizao maior e o mbito de
aplicao mais abrangente. Como novidades, a Directiva trouxe a regulao
dos sistemas de gesto da segurana e inspeces, planos de emergncia e de
utilizao do solo.
Continuam a ser excludos instalaes militares, radiaes ionizantes;
certos tipos de transporte de substncias perigosas (maxime, por via rodoviria,
ferroviria, area, vias navegveis interiores e martimas ou por condutas), a
indstria extractiva em minas e pedreiras e as descargas de resduos (artigo 4),
mas inclui-se agora a armazenagem de substncias perigosas.
Continua a ser o operador obrigado a tomar todas as medidas
necessrias para evitar acidentes graves e limitar as suas consequncias para o
homem e o ambiente, assim como a fazer prova da adopo de tais medidas
(artigo 5).
Consagram-se novos deveres de informao visando a preveno do
chamado efeito domin, resultante da proximidade de instalaes com riscos
elevados de acidentes industriais (artigo 6).
Estabelece-se um controlo de urbanizao de modo a que a
preveno de acidentes seja tida em considerao na utilizao do solo (artigo
12).
Em anexos, a Directiva faz a listagem das substncias perigosas, das
informaes que devem constar dos relatrios de segurana e dos planos de
emergncia, dos princpios aplicveis gesto de perigos e organizao de
segurana dos estabelecimentos, das informaes a comunicar ao pblico sobre
medidas de segurana e dos critrios para notificao de acidentes Comisso.
Este ltimo anexo assume uma especial importncia por conter critrios
objectivos e quantificados para densificao do conceito de acidente grave.
Acidentes graves so os que provoquem, nomeadamente: um morto, seis feridos
no interior do estabelecimento hospitalizados durante 24 horas, danos a 10 km
ou mais de um rio, canal ou ribeiro, danos materiais a partir de 500 000 euros,
etc..

4.6. Avaliao dos efeitos de determinados projectos pblicos e
privados no ambiente (Directiva 85/337)

A avaliao de impacte ambiental (AIA), que comeou a vigorar no
Direito Comunitrio em 1985, j existia no direito Norte Americano desde
1969. Portugal, que transps a Directiva comunitria com alguns anos de atraso,

s em 1990 passou a dispor de regulamentao da AIA, prevista no
ordenamento jurdico portugus desde a Lei de Bases do Ambiente.
Em 1997, entra em vigor uma nova Directiva comunitria que rev,
luz da experincia adquirida, alguns pontos importantes do regime da AIA.
Aps a exposio dos aspectos fundamentais do actual regime da AIA,
realaremos esses pontos.
O estabelecimento de um regime harmonizado de AIA comum a todos
os Estados-membros tem como principal vantagem evitar as distores de
concorrncia (2 considerando do prembulo) que necessariamente ocorreriam
no territrio comunitrio, sabendo que os custos do procedimento de AIA
recaem sobretudo sobre o dono da obra e que a presena ou ausncia desse
custo seria mais um factor a considerar pelos promotores de projectos, na
deciso de instalao das suas actividades econmicas num ou noutro Estado
membro.
Acresce que o recurso forma de Directiva, e no de regulamento,
permitiu harmonizar pontos essenciais do regime, equilibrando interesses
contrapostos e deixando margem de liberdade aos Estados membros
relativamente a questes que dependam de apreciao em face do caso concreto,
nomeadamente no que diz respeito s informaes exigidas ao dono da obra,
escolha das autoridades a serem consultadas, aos prazos e modalidades de
informao do pblico. Demonstrativo desta discricionaridade estadual na
densificao do regime ao nvel nacional o recurso ao princpio da
proporcionalidade, chamado a diversos propsitos (por exemplo, nos artigos 1
n1; 2 n1; 4 n2; 5 n1 a) e 7).

4.6.1. Fins da AIA

Os objectivos mais imediatos da AIA so prevenir eficazmente os
impactes ambientais significativos de um projecto atravs do aperfeioamento
do processo de deciso dos poderes pblicos (1 considerando do prembulo).
Ao garantir que os impactes ambientais dos projectos sejam
satisfatoriamente avaliados e tidos em considerao no planeamento e
autorizao de um projecto, protegem-se os factores ambientais mais relevantes:
o homem, a fauna, a flora, o solo, a gua, o ar, o clima, a paisagem, a interaco
entre os primeiros e os segundos factores e, por fim, os bens naturais e o
patrimnio cultural (artigo 3).
Porm, a proteco destes factores no um fim em si, mas apenas um
meio para atingir as verdadeiras finalidades da AIA, que so as estabelecidas no
11 considerando do prembulo: proteger a sade humana, fomentar a melhoria
da qualidade de vida, manter a diversidade das espcies e conservar a
capacidade de reproduo natural dos ecossistemas.

________________________________________________________________

4.6.2. O regime comunitrio de AIA

Tal como est concebida, a AIA comunitria abrange apenas projectos
pblicos ou privados, entendidos como a realizao de obras de construo e
ainda outras intervenes no meio natural ou na paisagem (artigo 1 n2),
embora devam considerar-se includas, no mbito de aplicao da Directiva, as
decises polticas sobre a adopo dos actos materiais referidos mas no as
meras decises polticas relativas adopo de actos jurdicos.
Durante mais de uma dcada, a avaliao de impacte ambiental de
planos, polticas e programas ficou excluda do Direito Europeu, que s muito
recentemente acolheu a Avaliao de Impacte Ambiental Estratgica.
Porm, nem todos os projectos esto abrangidos. Os projectos de
defesa nacional esto excludos, (para alm das razes ligadas soberania
nacional, esta excluso compreende-se pela incompatibilidade flagrante entre o
dever de publicitao do teor do Estudo de Impacte Ambiental e o sigilo
inerente a projectos ligados defesa nacional), assim como os projectos
adoptados em pormenor por um acto legislativo especfico (subjacente a esta
opo est uma presuno de que a especial legitimidade democrtica do rgo
legislativo permite substituir a consulta do pblico). Excepcionalmente, os
Estados podem excluir determinados projectos especficos mediante deciso de
iseno fundamentada.
Por outro lado, quanto aos impactes analisados, diferentemente do que
se passa no direito interno portugus, apenas so analisados os efeitos
ambientais do projecto e no os seus efeitos econmicos ou sociais.

4.6.3. A seleco de projectos e a obrigatoriedade de AIA

A Directiva comunitria caracteriza-se, tal como o diploma nacional de
transposio, por ter, em anexo, duas listas de categorias de projectos a sujeitar
a AIA a lista I e a lista II. A existncia de duas listas resultou da dificuldade
em obter consensos no seio do Conselho quanto aos tipos de projectos a sujeitar
a AIA. Desta forma, reuniram-se na lista I os projectos cuja necessidade de
sujeio a AIA era consensual, como refinarias de petrleo bruto, centrais
trmicas, centrais nucleares, extraco, processamento e transformao de
amianto, instalaes qumicas integradas, construo de grandes aeroportos,
portos fluviais, etc.. Na lista II ficaram os projectos relativamente aos quais
existe, em abstracto, uma forte probabilidade de impactes ambientais mas que,
em concreto, carecem de definio de limiares e de condies de sujeio a
AIA. Apenas a ttulo de exemplo, projectos de florestao e desflorestao,
criao intensiva de peixes, recuperao de terras ao mar, extraco de minerais
por dragagem marinha ou fluvial, armazenagem de gs natural superfcie,

fundies de metais ferrosos, instalaes para a construo e reparao de
aeronaves, instalaes para o fabrico de cimento, fabrico de pesticidas, de
produtos farmacuticos, de tintas e vernizes, produo de lacticnios, instalaes
para a produo e tratamento de celulose, ordenamento urbano, incluindo a
construo de centros comerciais e de parques de estacionamento, instalaes de
eliminao de resduos, estaes de tratamento de guas residuais, marinas,
parques de campismo e de caravanismo, etc..
Os critrios aos quais os Estados membros devem recorrer para este
efeito encontram-se definidos no anexo III, inexistente na legislao nacional de
transposio, mas cuja importncia fundamental para garantir a segurana dos
operadores econmicos quanto sujeio dos projectos a AIA. Os critrios so
apenas trs: as caractersticas dos projectos, a localizao dos projectos e as
caractersticas do impacte potencial.
As caractersticas dos projectos so a dimenso, os efeitos
cumulativos, a utilizao dos recursos naturais, a produo de resduos, a
poluio e incmodos causados e o risco de acidentes, atendendo sobretudo s
substncias ou tecnologias utilizadas.
A localizao dos projectos est relacionada com a afectao do uso
do solo, a riqueza, qualidade e capacidade de regenerao dos recursos, a
capacidade de absoro do ambiente natural, com especial ateno para: zonas
hmidas, zonas costeiras, zonas montanhosas e florestais, reservas e parques
naturais, zonas classificadas ou protegidas pela legislao dos Estados-
membros; zonas de proteco especial nos termos das Directivas 79/409/CEE e
92/43/CEE sendo estas as nicas categorias s quais o legislador nacional
atendeu na definio de zonas sensveis zonas nas quais as normas de
qualidade ambiental fixadas pela legislao comunitria j foram ultrapassadas,
zonas de forte densidade demogrfica e paisagens importantes do ponto de vista
histrico, cultural ou arqueolgico.
As caractersticas do impacte potencial prendem-se com a extenso
do impacte rea geogrfica e dimenso da populao afectada , a natureza
transfronteiria do impacte, a magnitude e complexidade do impacte, a
probabilidade do impacte, a durao, a frequncia e reversibilidade do impacte.
de assinalar que as alteraes a projectos j autorizados, executados
ou em execuo apenas estaro sujeitos a AIA quando os Estados membros
verificarem que a alterao ao projecto susceptvel, em funo dos mesmos
critrios, de provocar impactes ambientais negativos significativos (no assim
no direito portugus, que obriga a AIA mesmo em caso de impactes ambientais
positivos).
Se verdade que os projectos constantes da lista II no so todos
automaticamente sujeitos a AIA, tambm verdade que no se trata de um
poder arbitrrio dos Estados, de sujeitar ou no a AIA qualquer projecto da lista
II.
Relativamente aos projectos da lista II, a discricionaridade dos Estados
membros encontra-se limitada pelos fins da Directiva: qualquer Estado membro
obrigado a sujeitar a AIA os projectos constantes da lista II sempre que a sua
________________________________________________________________

natureza, dimenses ou localizao possam vir a ter um impacte significativo
sobre o ambiente.
Curiosamente, apesar do rigor na seleco dos projectos a sujeitar a
avaliao, o regime comunitrio de AIA no mantm idntica severidade no que
respeita vinculatividade do resultado da AIA. Por muito claro que seja o
resultado da AIA, quanto negatividade aos impactes ambientais do projecto, as
autoridades competentes nacionais no esto obrigadas a proibir a obra com
fundamento na necessidade de proteco do ambiente. Pelo contrrio, outras
razes sociais ou econmicas mais fortes podem justificar a sua autorizao. Em
suma, a AIA comunitria obrigatria mas no vinculativa, o que um dos
aspectos mais criticados do seu regime. Esta orientao no foi seguida pela
legislao nacional de 2000 que, pelo contrrio, prescreveu, e bem, a
vinculatividade da declarao negativa de impacte ambiental, embora em franca
contradio tenha tambm consagrado a regra do deferimento tcito em caso de
silncio da administrao para alm do decurso do prazo geral previsto para
todo o procedimento.
Ora, contra o deferimento tcito em matria de AIA, alm da
fundamentao doutrinal, que julgamos ser de acolher, temos agora um novo
apoio de peso: o recente acrdo proferido pelo Tribunal de J ustia da
Comunidade Europeia em 14 de J unho de 2001, no processo C-230/00, que
declara o incumprimento, pelo Reino da Blgica, do dever de transposio de
todas as directivas comunitrias no domnio dos resduos, guas, poluio
atmosfrica e avaliao de impacte ambiental. A motivao do Tribunal foi
to s o facto de, em segunda instncia, a legislao belga atribuir, ao silncio
da autoridade competente para licenciar actividades relativas aos sectores
referidos, o valor de um deferimento tcito. Note-se que, apesar de, em primeira
instncia, valer a regra do indeferimento tcito, mesmo assim, o Tribunal de
J ustia no deixou de proferir um amplo juzo de censura contra o Reino da
Blgica. Perguntamo-nos agora se, atenta a analogia das situaes, o legislador
nacional no deveria antecipar-se e retirar daqui as devidas consequncias
legais.

4.6.4. O procedimento de AIA

Contrariamente ao que possa pensar-se, a AIA , sobretudo, um
procedimento e no um documento, embora as partes mais visveis do
procedimento sejam efectivamente o estudo de impacte ambiental e o relatrio
final de avaliao de impacte ambiental. O desenrolar do procedimento de AIA
resulta da colaborao de diversas entidades portadoras de interesses distintos e
por vezes conflituantes. A relao entre estes interesses pode ser configurada
como um tringulo em que cada lado representa os interesses contrapostos: os
do dono da obra, os do pblico e os das autoridades, nacionais ou estrangeiras.
Por isso, o procedimento de AIA envolve a consulta das autoridades
competentes (artigos 5/3 e 6/1), a consulta do pblico interessado (artigos 6/2-

3 e 9, para os nacionais do Estado membro onde se localiza o projecto, e artigo
7 para os nacionais de outro Estado membro, onde o projecto pode vir a ter
impactes significativos) e, quando for o caso, a consulta de outros Estados
membros (artigo 7).
A participao das autoridades competentes permite decidir em que
circunstncias o projecto pode ser desenvolvido; certificar que o estudo de
impacte est em conformidade com a lei; garantir o segredo industrial e
comercial; favorecer consultas com outras autoridades co-responsveis no
domnio do ambiente; garantir uma adequada informao do pblico
interessado; publicitar o contedo da deciso e as condies a que
eventualmente tenha sido sujeito o projecto e fomentar a consulta do pblico e
autoridades responsveis do outro Estado membro, quando o projecto possa ter
incidncias no territrio de outro Estado membro.
A participao do pblico permite recolher informao adicional sobre
os impactes do projecto na qualidade de vida, permitindo a realizao de certas
avaliaes de contedo subjectivo, que de outra forma seriam difceis de obter:
rudos, vibraes, cheiros, impacte visual, etc. Tem tambm funes de
pacificao social, ao fomentar a relao e o dilogo entre a administrao e o
pblico: permitindo tornar os projectos mais conhecidos e transparentes e,
portanto, mais bem aceites, evita o recurso via judicial em aces demoradas e
dispendiosas, ou mesmo o recurso a outros meios menos pacficos e socialmente
mais onerosos de exprimir opinies desfavorveis ao projecto, como greves,
boicotes, manifestaes, bloqueios, etc..

4.6.5. O estudo de impacte ambiental

O estudo de impacte ambiental (EIA) o documento que d incio ao
procedimento de AIA e a sua elaborao cabe ao dono da obra. A Directiva
estabelece um contedo mnimo dos EIA, mas os Estados membros podem
sempre exigir aos promotores de projectos sujeitos a AIA informaes
adicionais, como aconteceu no caso portugus.
Duvidosa a relao que existe entre o artigo 5 n3 e o anexo IV da
Directiva, que se referem, ambos, ao contedo do EIA embora o artigo o faa
em termos mais sumrios e o anexo mais desenvolvidamente.
O entendimento da doutrina quanto a esta questo no sentido de o
artigo 5 n3 se referir ao contedo mnimo das informaes, e o anexo III
estabelecer o contedo ideal das informaes. Assim, relativamente aos
pontos do artigo 5 que se encontrarem repetidos no anexo (embora em termos
ligeiramente diferentes), deve entender-se que o anexo tem um carcter
interpretativo. Quanto aos restantes pontos mencionados no anexo e omitidos no
artigo 5 n3, os Estados membros mantm a liberdade de exigir ou no essas
informaes ao dono da obra, de acordo com os critrios estabelecidos no artigo
________________________________________________________________

5 n1, isto , se considerarem essas informaes como adequadas e
razoavelmente exigveis ao dono da obra.
Resumidamente, as informaes mnimas a fornecer pelo dono da obra
so: uma descrio do projecto, uma descrio das medidas previstas para
evitar, reduzir e, se possvel, compensar os efeitos negativos significativos; os
dados necessrios para identificar e avaliar os principais impactes que o projecto
possa ter no ambiente; um resumo das principais solues alternativas estudadas
pelo dono da obra e a indicao das principais razes da sua escolha e um
resumo no tcnico dos pontos anteriores.
A descrio das medidas previstas para evitar, reduzir e remediar os
efeitos negativos especialmente importante considerando que, de acordo com
o regime comunitrio, um projecto pode sempre ser autorizado, apesar de ter
efeitos negativos sobre o ambiente, desde que outras razes ponderosas o
justifiquem.
Embora, para o pblico em geral, o resumo no tcnico seja a pea
mais importante, todo o EIA e no apenas o resumo, que deve ser posto
disposio do pblico.

4.7. Avaliao dos efeitos de determinados projectos pblicos e
privados no ambiente (Directiva 97/11)

Em 3 de Maro de 1997 foi publicada a Directiva 97/11, que deveria
ser transposta pelos Estados membros at Maro de 1999. Relativamente ao
regime comunitrio de 1985 a nova Directiva trouxe algumas alteraes
importantes, que significaram um aumento de eficcia da AIA.
Para evitar que o procedimento de AIA seja uma mera formalidade,
destituda de qualquer efeito til, esclarece-se agora que o procedimento de AIA
dever ter lugar antes da aprovao de um projecto susceptvel de poder ter um
impacte significativo no ambiente (artigo 2). De igual modo, a participao do
pblico dever realizar-se num prazo razovel e antes de emitida a autorizao
(6/2).
Por outro lado, o novo regime de AIA deve ser lido em conjugao
com o regime da preveno e controlo integrados da poluio, estabelecido seis
meses antes pela Directiva 96/61. Deste modo, previu-se, desde logo, que o
procedimento de aprovao para efeito de AIA e para efeito de preveno e
controlo integrados da poluio poderia ser nico.
A seleco das aces a sujeitar a AIA continua a ser feita atravs de
duas listas anexas, embora a lista de projectos includos no anexo I tenha sido
alargada de 9 para 21 categorias, ampliando-se substancialmente o nmero de
projectos obrigatoriamente sujeitos a AIA.

Relativamente lista II, permite-se que os Estados fixem, na lei,
critrios ou limiares de sujeio a AIA ou ento, que seleccionem, caso a caso,
as aces a sujeitar a AIA (artigo 4). Seja qual for a opo, o processo de
seleco de projectos a sujeitar a AIA est agora muito mais facilitado, na
medida em que a Directiva contm agora uma lista de critrios relevantes para
efeito de sujeio a AIA (anexo III, inexistente na legislao nacional).
Por fim, o procedimento de colaborao entre Estados membros a
propsito dos impactes transfronteirios regulado com mais pormenor.

4.8. Avaliao dos efeitos de determinados planos e programas no
ambiente (Directiva 2001/42)

Aps anos de negociaes foi, finalmente, aprovada a Directiva
2001/42, que cria a denominada avaliao estratgica (AE) de impactes
ambientais e cujo prazo de transposio termina em 21 de J ulho de 2004 (artigo
13).
Alargando o regime da AIA a qualquer plano ou programa incluindo
os co-financiados pela Comunidade europeia, bem como as respectivas
alteraes, que esteja sujeito a preparao e/ou aprovao por uma autoridade a
nvel nacional, regional ou local, ou seja preparado por uma autoridade para
aprovao, mediante procedimento legislativo, pelo seu Parlamento ou Governo
e seja exigido por disposies legislativas, regulamentares ou administrativas
(artigo 2), a AE obriga considerao das incidncias ambientais de planos e
programas durante a sua preparao ou antes da sua aprovao (artigo8), tendo
por objectivos estabelecer um nvel elevado de proteco do ambiente e
promover o desenvolvimento sustentvel (artigo 1).
Esto, assim, abrangidos planos e programas relativos agricultura,
silvicultura, pescas, energia, indstria, transportes, gesto de resduos, gesto de
guas, telecomunicaes, turismo, ordenamento urbano e rural e utilizao dos
solos, ainda os que constituam enquadramento para futura aprovao dos
projectos das listas anexas I e II da Directiva relativa AIA, bem como os que
sejam requeridos pela aplicao da Directiva 92/43 relativa preservao dos
habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (artigo 3 n2). Excludos esto
apenas os planos e programas destinados unicamente defesa, proteco civil
e os planos e programas financeiros e oramentais (artigo 3 n8).
O procedimento de AE, que no exclui a necessidade de um posterior
procedimento de AIA, exige tambm a elaborao de um relatrio ambiental
(artigo 5), anlogo ao EIA. O contedo mnimo do relatrio ambiental consta
do anexo I e servir de base consulta do pblico e das autoridades competentes
(artigo 6). Caso o plano ou programa seja susceptvel de afectar
significativamente o ambiente noutro Estado membro, as consultas devero ser
alargadas ao pblico e autoridades transfronteirias (artigo 7).

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4.9. Preveno e controlo integrados da poluio (Directiva 96/61)

Caem no mbito objectivo de aplicao da Directiva relativa PCIP
tanto as instalaes poluentes, como as alteraes substanciais na explorao de
instalaes poluentes.

4.9.1. O licenciamento de instalaes poluentes

A tcnica jurdica para seleco dos projectos a sujeitar a licenciamento
ambiental consistiu em incluir, em anexo Directiva, uma lista taxativa de
instalaes onde so desenvolvidas actividades poluentes.
Outra tcnica jurdica, como a de incluir uma clusula geral (que tanto
poderia ser usada alternativa como cumulativamente com as listas anexas, como
acontece no regime da AIA) no foi aqui considerada, muito provavelmente por
razes de certeza jurdica. Deveremos ento concluir que a Directiva sobre a
PCIP muito pouco ambiciosa quanto ao seu mbito de aplicao? Pensamos
que no, porque a experincia adquirida na aplicao da legislao comunitria,
levou a que se tivesse optado, desde logo, por uma definio ampla de
instalao, evitando dvidas e dificuldades de aplicao ou at o recurso a
subterfgios formais que permitissem contornar a aplicao do regime da
Directiva. Instalaes so unidades tcnicas em que se desenvolvam as
actividades e processos constantes do anexo I ou quaisquer outras directamente
associadas. Outro tanto aconteceu com a ampla definio de emisso adoptada:
libertao directa ou indirecta de substncias, vibraes, calor ou rudo para o
ar, a gua ou o solo a partir de fontes individuais ou difusas com origem numa
dada instalao (artigo 2 n5).
Por outro lado, na seleco das actividades a incluir na lista anexa,
foram considerados como factores relevantes a natureza e a dimenso da
instalao, mas no a sua localizao, apesar de ser bem conhecida a influncia
deste factor na potenciao e na atenuao dos impactes ambientais. Isto no
significa, porm, que a localizao tenha sido de todo ignorada no regime
comunitrio da PCIP: com efeito, a propsito do licenciamento, a relevncia
deste factor bem acentuada, ao estabelecer-se que a entidade licenciadora
tomar necessariamente em considerao, na fixao das condies da licena, a
implantao geogrfica da instalao e as condies locais do ambiente (artigo
9 n4).
Apesar de tudo, no podemos deixar de reconhecer que esta Directiva
, de longe, menos abrangente no seu mbito de aplicao que a AIA. Com
efeito, apenas caem no mbito de aplicao da PCIP estabelecimentos
industriais grandes com elevado potencial poluente, como a indstria
transformadora (produo e transformao de metais, produo de minerais no
metlicos), a indstria qumica, a indstria de produo de energia, a indstria
de gesto de resduos e ainda outras actividades industriais onde se incluem

algumas de no pequena importncia em Portugal, como a da pasta de papel, a
txtil, a de curtumes e a pecuria.
Se considerarmos a dimenso dos projectos sujeitos a PCIP
verificamos que, com excepo da indstria qumica, apenas as indstrias de
grande dimenso, que atinjam os elevados limiares previstos na Directiva, so
abrangidas. Ficam de fora as PMEs, as quais, no futuro podero vir a ser objecto
de uma directiva idntica PCIP, j em estudo na Comisso.
Tendo sido retirada a clusula de opting out que, durante algum tempo,
constou da proposta de Directiva, e que permitia conservar ou introduzir
medidas de proteco mais estritas, no agora permitido aos Estados sujeitar
outras instalaes, alm das constantes da lista, ao procedimento de
licenciamento ambiental.

4.9.2. O licenciamento de alteraes substanciais das instalaes
poluentes

Das disposies preambulares da Directiva decorre imediatamente que
a introduo de alteraes numa instalao poder dar origem a poluio
(pargrafo 21 do prembulo), do mesmo modo que a entrada em
funcionamento de uma instalao ex novo. As alteraes substanciais esto, por
isso, sujeitas ao mesmo regime do licenciamento ambiental prvio. Conforme
disposto no artigo 12, n 2: Os Estados-membros devem tomar as medidas
necessrias para que nenhuma alterao substancial, na acepo do ponto 10,
alnea b), do artigo 2, da explorao da instalao prevista pelo operador seja
introduzida sem uma licena emitida nos termos da presente directiva.
A relativa insegurana jurdica, quanto ao mbito de aplicao da
directiva, que at aqui se tinha conseguido evitar graas tcnica da lista anexa,
ressurge agora por fora de uma alterao substancial na explorao. Se, em
verses iniciais da Directiva, chegaram a ser propostos critrios bastante
objectivos de aferio da relevncia das alteraes explorao, eles acabaram,
finalmente, por ser afastados pela sua excessiva rigidez. Era o caso do aumento
igual ou superior a 5% da quantidade total, do dbito especfico ou da
concentrao das emisses de quaisquer substncias e preparaes constantes do
anexo III, relativamente ao estipulado na licena, ou as emisses de quaisquer
substncias ou preparaes constantes do anexo III no includas na licena,
que chegou a constar da proposta apresentada pela Comisso em Setembro de
1993.
Agora, o operador dever comunicar s autoridades competentes
quaisquer alteraes previstas na explorao e estas decidiro, no caso concreto,
se as alteraes previstas podem ter efeitos nocivos significativos nas pessoas e
no ambiente, devendo, em caso afirmativo, ser objecto de um pedido de
licenciamento ambiental (artigo 12 n1 e 2). Caso o operador omita a
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informao devida nos termos do artigo 12 n1, entende-se que no cumpriu,
como estava obrigado, as condies da licena, nos termos do artigo 14.

4.9.3. Os grandes objectivos: preveno integrada e controlo integrado da
poluio

Os principais objectivos da Directiva so, nos termos do artigo 1,
evitar todas as emisses poluentes ou, subsidiariamente, reduzi-las. So
contempladas as emisses para o ar, a gua e o solo, incluindo medidas relativas
aos resduos. Apesar das posies favorveis do Parlamento Europeu e do
Comit Econmico e Social a luz como emisso no foi includa. Curiosamente,
o legislador portugus, na transposio nacional da directiva, acrescentou o
controlo do rudo.
O carcter preventivo da abordagem decorre, desde logo, do facto de a
preveno da poluio dever ser considerada na fase de projecto, quando ainda
fcil evitar a ocorrncia de quaisquer emisses.
Mas os grandes objectivos da Directiva no se limitam mera
preveno nem ao mero controlo da poluio; pretende-se sim, alcanar uma
preveno e um controlo integrados da poluio. O que deve entender-se por
esta integrao, e a que nveis ela se faz sentir, o que veremos de seguida.

4.9.4. A pluralidade de integraes

Um dos feitos mais marcantes da Directiva sobre a PCIP foi, em nossa
opinio, a criao, atravs da licena ambiental, de uma pluralidade de
integraes. No original, na doutrina, o reconhecimento de mais do que uma
forma de integrao na Directiva da PCIP. Por exemplo, Martina
Doppelhammer, refere trs: a integrao material (obrigaes do operador), a
integrao procedimental (sistema integrado de licenciamento) e a integrao
regional (considerao dos efeitos transfronteiras) e pergunta at que ponto
que a abordagem da Directiva no ser excessivamente integrada (More
difficult than finding the way through Chinatown? The IPPC Directive and its
implementation, in: European Environmental Law Review, J uly-August-
September, 2000, p. 199).
Comearemos pela fundamental integrao ecolgica em sentido
amplo (compreendendo uma integrao sectorial, uma integrao geogrfica e
uma integrao ambiental) e continuaremos com a integrao procedimental, a
integrao orgnica, a integrao informativa, a integrao tecnolgica e, por
fim, a integrao do pblico.


4.9.4.1. Integrao ecolgica

Ultrapassada que est a abordagem sectorial dos problemas ambientais
de primeira gerao (caracterizada por ofensas ambientais grosseiras), a
abordagem integrada surge precisamente como a forma mais adequada de lidar
com os problemas ambientais de segunda gerao, que comearam a emergir
nas ltimas dcadas do sculo XX. Os novos problemas ambientais ditos globais
(como o efeito de estufa, o buraco do ozono, a acidificao), que so o fulcro
das polticas ambientais modernas, caracterizam-se pela subtileza das suas
manifestaes e deixam de ser considerados como problemas isolados, para
passarem a ser compreendidos nas suas interconexes recprocas. As novas
preocupaes prendem-se mais com a gesto dos ciclos de vida dos produtos, a
contabilizao dos fluxos dos materiais, a promoo das ecologias industriais,
do que com a luta contra a poluio. Por outro lado, na resoluo dos problemas
ambientais de segunda gerao, as preocupaes ambientais esto mais viradas
para o futuro do que para o passado. Por outras palavras: a remediao deu
definitivamente lugar precauo e preveno. Estava assim aberto o caminho
para o desenvolvimento de formas de abordagem integrada dos novos e
tambm dos antigos problemas ambientais.
Quando o regime comunitrio da PCIP foi aprovado, h muito que a
Europa comunitria tinha decidido abandonar a tradicional abordagem sectorial
ou especializada: normas contendo limites de emisses, para cada sector de
proteco ambiental emisses lquidas, gasosas, slidas, acsticas, luminosas,
etc. O primeiro passo foi a adopo, em meados da dcada de 80, da avaliao
de impacte ambiental, como instrumento jurdico adequado proteco
preventiva dos danos ambientais.
A Directiva 96/61/CE foi o segundo momento, a partir do qual a
proteco do ambiente na Europa passou a ser perspectivada de forma integrada.
Este passo assumiu uma especial importncia, no s pela clareza e pela
veemncia com que o objectivo da integrao foi afirmado (a preocupao de
desenvolver uma abordagem integrada uma constante no diploma, bem notria
no reiterado emprego da expresso nvel elevado de proteco do ambiente no
seu todo, repetida treze vezes ao longo da Directiva!), como pela efectividade
com que conseguiu p-lo em prtica, por recurso a conceitos que j existiam,
embora isolados e francamente sub-aproveitados, na legislao: so as melhores
tecnologias disponveis, os valores limites de emisses e as normas de qualidade
ambiental que, em conjunto, contribuiro para levar prtica a integrao.
Atravs destas tcnicas, a abordagem integrada permite evitar vrios
tipos de transferncia de impactes ambientais, todos eles indesejveis, do ponto
de vista da proteco do ambiente:
a) Transferncia de poluio entre sectores de proteco ambiental,
denominada pela doutrina como problem shifting. Antes, para evitar a
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poluio atmosfrica era normal polurem-se as guas (processo de depurao
de emisses gasosas por via hmida), para evitar a poluio aqutica era normal
criarem-se resduos slidos (as lamas remanescentes nas estaes de tratamento
de guas residuais), para tratar dos resduos slidos era normal poluir o ar e as
guas (a incinerao de resduos e os aterros), etc.;
b) Transferncia de poluio entre locais geograficamente separados.
Esta uma preocupao que encontrvamos j na AIA e que est tambm muito
presente na directiva sobre a PCIP, designadamente no n 4 do artigo 9 e no
artigo 17 relativo aos efeitos transfronteiras;
c) Substituio de emisses poluentes por acrscimos de consumos
energticos ou materiais. Na perspectiva do desenvolvimento sustentvel, esta ,
sem dvida, a opo mais censurvel, pior ainda do que trocar uma poluio
por outra ou trocar um local poludo por outro local poludo. J na Proposta de
Directiva do Conselho de 14 de Setembro de 1993, relativa preveno e
controlo integrados da poluio (Com (93) 423 final, p. 4), se defendia que
embora a abordagem integrada favorea o desenvolvimento e a utilizao de
tecnologias com baixo ndice de emisses, as MTD no se definem apenas em
termos de emisses, uma vez que a noo de desenvolvimento sustentvel
pressupe que se tenha tambm em conta a eficincia energtica e a utilizao
racional dos recursos.
d) Finalmente, na impossibilidade de encontrar uma soluo vivel
para o problema, luz da cincia e da tecnologia actual, a remisso do problema
para o futuro suscita as maiores dvidas do ponto de vista da justia
intergeracional. Relativamente a resduos nucleares, por exemplo, o
armazenamento em minas de sal, a profundidades de quilmetros abaixo da
superfcie terrestre, tem sido a opo de gesto geralmente adoptada, mas no
mais do que um mero adiamento ou remisso para o futuro dos problemas
ambientais.
Em suma, a integrao ambiental inerente PCIP visa realizar uma
proteco efectiva do ambiente que no se limite a transferir os males, mas que
previna efectivamente a poluio, sempre que possvel actuando na origem.
Mas ficar-se- por aqui a integrao pretendida pela Directiva?
Pensamos que no.

4.9.4.2. Integrao procedimental

A integrao procedimental a expresso da mesma ideia, mas agora
ao nvel da articulao entre o procedimento de licenciamento ambiental e
outros procedimentos intimamente relacionados com ele.


4.9.4.2.1.AconcordnciaentrePCIPeAIA

Quando um determinado projecto cai, simultaneamente, no mbito de
aplicao da Directiva relativa AIA e da PCIP, a preocupao com a
articulao dos dois regimes perfeitamente compreensvel, considerando a
identidade dos fins prosseguidos. Assim, como fins imediatos da PCIP, temos a
preveno e controlo integrados da poluio proveniente das actividades
constantes do anexo I (...) (artigo 1), e como fins imediatos da AIA evitar a
criao de poluies ou de perturbaes [ambientais] na origem (pargrafo 1
do prembulo).
Por sua vez estes fins esto orientados para a prossecuo de objectivos
ambientais mais amplos, verdadeiros fins ltimos de uma e de outra. Pela
preveno e controlo integrados da poluio visa alcanar-se um nvel elevado
de proteco do ambiente considerado no seu todo (artigo 1, in fine) atravs
da obteno de um equilbrio mais duradouro entre a actividade humana e o
desenvolvimento socioeconmico, por um lado, e os recursos e a capacidade
regeneradora da natureza, por outro (pargrafo 2 do prembulo). Quanto
Directiva sobre avaliao de impacte ambiental, no h quaisquer dvidas de
que os efeitos de um projecto no ambiente devem ser avaliados para proteger a
sade humana, para contribuir atravs de um ambiente melhor para a qualidade
de vida, para garantir a manuteno da diversidade das espcies e para
conservar a capacidade de reproduo do ecossistema enquanto recurso
fundamental da vida (pargrafo 11 do prembulo).
Alm desta grande coincidncia, existem ainda outras, que vo desde
os projectos abrangidos, consulta do pblico e de outros Estados membros, at
ao contedo do pedido (do estudo de impacte ambiental, no caso da AIA).
Ora, nos casos de projectos de instalaes sujeitos sucessivamente aos
procedimentos da AIA e da PCIP, seria ilgico, considerando a proximidade
regimental e teleolgica, que no fossem tidos em considerao, no segundo
procedimento (o da PCIP), os dados obtidos no decurso do primeiro (o da AIA).
Alm do prembulo, so fundamentalmente dois os artigos da Directiva
96/61 em que a questo da articulao efectiva dos regimes da AIA e da PCIP
abordada: o artigo 6, relativo ao contedo dos pedidos de licenciamento, e o
artigo 9, relativo s condies de licenciamento.

4.9.4.2.1.1. A economia processual no contedo dos pedidos de
licenciamento

O artigo 6 n2 da verso portuguesa da Directiva no muito claro,
referindo apenas que tais informaes podem ser tomadas nos pedidos de
licenciamento ou ser a eles apensas. As informaes referidas so as que
________________________________________________________________

integram o contedo mnimo do pedido de licenciamento, a saber: descrio da
instalao, das matrias-primas e energia utilizadas ou produzidas, das fontes de
emisses da instalao, do estado do local onde ser implantada a instalao, da
tecnologia prevista para evitar as emisses, etc. Qual ser ento o sentido da
alternativa, que permite ao requerente de uma licena escolher entre tomar ou
apensar ao pedido de PCIP as informaes de que j disponha em virtude de
outros procedimentos legalmente obrigatrios? No sentido de obter quaisquer
esclarecimentos, socorremo-nos de outras verses lingusticas da Directiva:
Lngua inglesa: that information may be included in, or attached to,
the application.
Lngua francesa: ces informations peuvent tre reprises dans la
demande d'autorisation ou tre jointes celle-ci.
Lngua italiana: tali informazioni possono essere incluse nella
domanda di autorizzazione o essere ad essa allegate.
Lngua castelhana: cualquier otra informacin facilitada en respuesta
a otras normas, cumpla alguno de los requisitos previstos en el presente artculo,
podr incluirse en la solicitud de permiso o adjuntarse a la misma.
Da comparao das vrias verses lingusticas resulta, ento, que a
expresso a utilizar deveria ter sido, quando muito, retomadas, em
alternativa a apensas. A escolha reduz-se, portanto, a transcrever ou
simplesmente juntar em anexo as descries de que o proponente j disponha
sobre a instalao, as matrias-primas, as emisses, o estado do local, as
tecnologias etc.
Em suma, foram razes de economia processual que estiveram
subjacentes opo facultada ao requerente, e que lhe permite substituir algum
ou alguns dos elementos do pedido por informaes de teor equivalente, obtidas
durante o procedimento de AIA.
Isto mesmo confirmado pelo prembulo da legislao nacional de
transposio.

4.9.4.2.1.2. A integrao procedimental das condies de
licenciamento

A consonncia teleolgica entre AIA e PCIP justifica sobremaneira a
coordenao de regimes, que foi consagrada tanto pela Directiva como pela
legislao nacional. Com efeito, no foram apenas as razes de economia
processual, mas tambm razes de verdadeira integrao de regimes as que
conduziram ao disposto no artigo 9, n2, da Directiva: no caso de uma nova
instalao ou de uma alterao substancial em que se aplique o artigo 4 da
Directiva 85/337/CEE, todas as informaes ou concluses adequadas obtidas

na sequncia da aplicao dos artigos 5, 6 e 7 da referida Directiva devem ser
tomadas em considerao para o licenciamento.
O legislador nacional, por sua vez, assumiu esta obrigao com
especial preocupao e inseriu a disposio respectiva num artigo dedicado
especificamente s licenas ambientais de instalaes sujeitas a prvia avaliao
de impacte ambiental. Trata-se do artigo 12, onde est consagrada no s a
antecedncia (crono)lgica da AIA, como os elementos da AIA a considerar no
procedimento da PCIP. Assim, dispe o referido artigo: no caso de uma
instalao sujeita, nos termos da legislao aplicvel, a avaliao de impacte
ambiental (AIA), o procedimento para a atribuio da licena ambiental previsto
no presente diploma s pode iniciar-se aps a emisso da declarao de impacte
ambiental (DIA) favorvel ou condicionalmente favorvel. E ainda: no caso
previsto no nmero anterior, a deciso sobre a licena ambiental deve tomar em
considerao os seguintes elementos: a) o contedo e condies eventualmente
prescritas na DIA; b) os elementos constantes do estudo de impacte ambiental
(EIA) apresentado pelo proponente e os resultados da consulta pblica, no caso
de deferimento tcito previsto nos termos da legislao de AIA.

4.9.4.2.2.AconcordnciadaPCIPcomoutrosprocedimentos

Mas o regime da PCIP no tem relaes apenas com a AIA: ele tem
ainda que ser coordenado tambm com outros procedimentos, anteriores ou
posteriores PCIP, conducentes ao licenciamento das instalaes poluentes
consagradas no Anexo I da Directiva 96/61.
A possibilidade de a licena ambiental ser cumulvel com outras
licenas decorre da prpria noo, muito compreensiva, de licena, adoptada ao
nvel europeu como a parte ou a totalidade de uma ou mais decises escritas
que concedam o direito de explorar toda ou parte de uma instalao em
determinadas condies que permitam garantir que a instalao preenche os
requisitos da presente Directiva (artigo 2 n9).
A adopo de um duplo grau de licenciamento pode tornar o
procedimento de licenciamento demasiado complexo, funcionando como um
entrave instalao de novas indstrias dos tipos sujeitos a PCIP. Pelo
contrrio, um procedimento de licenciamento nico funcionaria como um factor
de atraco para novos estabelecimentos. Todavia, a possibilidade de cumulao
foi a soluo adoptada pelo legislador nacional, que manteve em vigor os
anteriores regimes de licenciamento, a par do licenciamento ambiental.
Porm, a existncia de um grau duplo ou mltiplo de licenciamento de
actividades no pode contrariar a superioridade da licena ambiental que
condiciona absolutamente a emisso e o contedo da licena geral e,
consequentemente, condiciona absolutamente a possibilidade e o modo de
exerccio das actividades abrangidas. O artigo 8 da Directiva muito claro, ao
dispor que sem prejuzo de outros requisitos impostos por disposies
________________________________________________________________

nacionais ou comunitrias, a autoridade competente concede uma licena que
inclua condies especficas que garantam que a instalao satisfaz os requisitos
da presente Directiva ou, caso contrrio, recusa a concesso da licena.
Neste contexto, o legislador nacional no desrespeitou a subordinao
da licena geral da actividade licena ambiental, ao configurar a segunda
como parte integrante da primeira, ao condicionar a concesso da licena geral
emisso da licena ambiental, ao fixar a licena ambiental como parte
integrante do contedo da licena geral e, finalmente, ao cominar com a sano
de nulidade o incumprimento destas disposies. Foi tambm esta opo pelo
cmulo procedimental que levou a que tivesse sido criada a figura da entidade
coordenadora do licenciamento com a inerente criao de mais uma
integrao: a integrao orgnica.

4.9.4.3. Integrao orgnica

Conforme refere expressamente o artigo 7 da Directiva, os Estados-
membros devem tomar as medidas necessrias para assegurar a coordenao
plena do processo e das condies de licenciamento sempre que nele participem
vrias autoridades competentes, por forma a garantir uma abordagem integrada
efectiva de todas as autoridades competentes em relao a esse processo.
Tambm no prembulo se articula a mesma preocupao: considerando que
uma coordenao adequada do processo e das condies de licenciamento entre
as autoridades competentes contribuir para que se alcance o mais elevado nvel
de proteco do ambiente no seu todo (pargrafo 14).
Neste caso, integrao sinnimo de coordenao ou articulao. A
coordenao orgnica implica, mais uma vez, uma viso macroscpica do
procedimento, de forma a evitar que eventuais dificuldades de articulao do
novo regime de licenciamento ambiental com os regimes de licenciamento
industrial geral vigentes viessem burocratizar, em vez de simplificar, o
procedimento.
Esta mesma preocupao surge plasmada no prprio prembulo da lei
de transposio: o esquema da licena ambiental no se sobrepe, porm, aos
diversos regimes aplicveis em sede de licenciamento das actividades
abrangidas pelo diploma, antes compreendendo, a par da necessria articulao
com tais regimes, os diversos pareceres sectoriais sobre as componentes
ambientais, previstos na legislao vigente, com o intuito de assegurar uma
abordagem integrada da questo ambiental, a par da simplificao
administrativa, evitando a carga burocrtica que uma duplicao de autorizaes
traduziria, inevitavelmente, na prtica.
Com este fim, e no mbito da margem de discricionaridade que lhe
assegurada na transposio da Directiva, o legislador nacional foi obrigado a
criar a entidade coordenadora do licenciamento, (...) a quem compete, nos

termos da legislao aplicvel, a coordenao do processo de licenciamento das
actividades referidas no artigo 1 e a concesso da autorizao ou da licena
para a instalao, alterao e laborao dessas actividades.

4.9.4.4. Integrao informativa

Ao falarmos aqui em integrao informativa estamos a referir-nos
agora recolha, organizao, intercmbio e divulgao de informaes sobre
questes to essenciais, no contexto da PCIP, como valores-limite de emisso,
melhores tcnicas disponveis ou medidas de monitorizao, levada a cabo
pelos Estados membros e pela Comisso. Para este efeito, cada Estado-membro
envia, periodicamente, os seus dados Comisso que se encarrega de os
disponibilizar a todos os Estados membros e ainda ao prprio sector industrial.
Com base neles, a Comisso elabora e divulga relatrios trianuais (artigo 16).
Mais polmica ser a integrao da informao relativa s principais
emisses e fontes responsveis (artigo 15 n3). Publicado de trs em trs anos
pela Comisso, o inventrio das emisses poluentes, denominado EPER
(European Polluant Emission Register, segundo a sigla inglesa que, mesmo na
legislao em lngua portuguesa no foi traduzida, como patente na Deciso
2000/479/CE, de 17 de J ulho de 2000, relativa criao de um registo europeu
das emisses de poluentes (EPER)), significar, para os empresrios europeus,
a entrada forada num concurso de poluio, destinado a apurar o vencedor do
inglrio prmio indstria europeia mais poluente do trinio.
Compreensivelmente, a Internet ser o veculo para o envio, por transferncia
electrnica, dos dados recolhidos pelos Estados e tambm o veculo para
divulgao electrnica do prprio EPER (segundo o artigo 4 da Deciso
2000/479).

4.9.4.5. Integrao tecnolgica

Por integrao tecnolgica entendemos a aproximao necessria entre
o sector da indstria e a investigao cientfica e tecnolgica, decorrente da
exigncia legal de rpida incorporao de tecnologias de ponta na indstria
europeia. O motor desta promoo activa da evoluo tecnolgica na indstria
pesada europeia o conceito de melhor tecnologia disponvel (MTD), que
assume um papel central na economia da Directiva.
4.9.4.5.1.MTDs
Esta no a primeira vez que o conceito de MTD surge no Direito
Comunitrio. Pelo contrrio, a melhor tecnologia disponvel no importando
________________________________________________________________

custos excessivos MTD-NICE (na expresso em lngua inglesa: best
available technology not entailing excessive costs ou BAT-NEEC) tem j uma
longa carreira, emergindo recorrentemente como critrio de fixao e de reviso
dos standards de qualidade ambiental fixados nas directivas.
As grandes novidades trazidas pela Directiva PCIP residem no facto de
esta ser a primeira vez que encontramos a definio legal do polmico conceito
de MTD e ainda no facto de o conceito de MTD surgir agora sozinho, sem o, at
aqui, inseparvel complemento NICE.
Quanto definio legal, podemos afirmar que ela de louvar,
independentemente do acordo ou desacordo que possamos ter relativamente ao
seu contedo. Com efeito, seja pela complexidade que lhe inerente, seja pela
controvrsia a que necessariamente se presta enquanto critrio destinado a ser
aplicado pela indstria, (e que exige desta no pequenos esforos) qualquer
esclarecimento semntico da MTD seria sempre bem vindo, na medida em que
promove a uniformidade da aplicao do Direito Comunitrio.
Quanto ao MTD s (a expresso original BAT only de J rn
Schnutenhaus, Integrated pollution prevention and control: new German
initiatives in the European Environment Council, in: European Environmental
Law Review, December, 1994, p. 325), com a eliminao do segundo termo,
NICE, sabemos que no decurso do processo de aprovao da directiva, em Abril
de 1994, por sugesto do Parlamento Europeu, a expresso tendo em conta os
benefcios e custos potenciais que podem resultar da aco ou inaco foi
eliminada da noo de melhores, e melhores passaram a ser apenas as
tcnicas mais eficazes para alcanar um nvel geral elevado de proteco do
ambiente no seu todo. Assim, a nica vaga referncia a custos e benefcios na
noo comunitria de MTD consta do elemento disponveis.
Esta abordagem mais estrita significa, sem dvida, uma evoluo mais
rpida na proteco do ambiente, na medida em que a incorporao de uma
MTD na indstria deixa de estar to dependente do resultado de ponderaes
econmicas sobre o excesso ou a falta de moderao dos custos. Porm, isto
no significa que os custos para a indstria deixem completamente de ser tidos
em considerao. Com efeito, o emprego de uma tecnologia melhor s se torna
obrigatrio para a indstria se a tecnologia estiver disponvel. E estar disponvel
significa:
a) que a tecnologia produzida a uma escala que possibilite a
aplicao ao sector industrial em causa (a indstria pretendia que se tivessem
consagrado como disponveis apenas as tecnologias j experimentadas com
xito escala industrial, mas este entendimento no foi acolhido),
b) que a tecnologia pode ser aplicada em condies econmica e
tecnicamente viveis, tendo em conta os custos e os benefcios, quer essa
tcnica seja ou no utilizada ou produzida no territrio do Estado membro em
questo, desde que seja acessvel ao operador em condies razoveis (artigo 2
n11).
Ser que a abordagem MTD s, que se supunha mais estrita, no
veio ento mudar nada, acabando por redundar numa nova MTD-NICE

camuflada? No exactamente. O grande efeito da consagrao da MTD isolada
foi a inverso do nus da prova da impossibilidade econmica ou inviabilidade
tcnica, que impende agora, segundo a doutrina, sobre o operador. No sistema
da MTD-NICE era a terceiros (externos indstria), que ignoravam as
condies econmicas e tcnicas de laborao dessa indstria, que se exigia
uma prova negativa: a prova de que os custos no eram excessivos para a
indstria. A nova abordagem MTD s revelou-se, assim, um sistema mais
justo e praticvel: com a eliminao do NICE, o operador, se quiser esquivar-
se aplicao da MTD, que tem o nus de pr as cartas na mesa e de tentar
provar a indisponibilidade da melhor tecnologia, face s condies econmicas
e tcnicas em que a sua indstria opera. Tudo isto vem exigir do operador
econmico uma transparncia que, numa economia concorrencial e de mercado,
s pode ser vantajosa.
4.9.4.5.2.MTD,VLEeNQA
Melhor tecnologia disponvel (MTD), valor-limite de emisso (VLE) e
norma de qualidade ambiental (NQA) so trs critrios ambientais empregues
na Directiva. Apesar de o legislador comunitrio ter tido a preocupao de
definir cada um deles (nos n
s
6, 7 e 11 do artigo 2 e ainda no Anexo IV), a sua
inter-relao no bvia e pode mesmo dar azo a interpretaes contrrias ao
esprito da Directiva e proteco elevada do ambiente no seu todo.
Vamos, por isso, proceder a um breve esclarecimento das relaes
lgicas entre eles.
Em primeiro lugar, correspondem a diferentes tipos de abordagem
normativa da proteco ambiental: as normas que fixam as MTD so normas de
processos, as que fixam as VLE so normas de emisses e, por fim, as NQA
so normas sobre a qualidade do meio receptor.
Mas tambm o momento da sua actuao no contexto industrial
permite distingui-los: a MTD o critrio que se aplica ao funcionamento da
instalao industrial, o VLE o critrio que se aplica especificamente s emisses
poluentes da indstria e as NQA so os critrios que se aplicam aos meios
receptores dessas emisses.
A aplicao dos trs critrios obedece a uma lgica temporal: depois de
instaurada a MTD numa instalao que se controla o cumprimento dos VLE.
Por fim, h que verificar o cumprimento das NQA, pois pode acontecer que as
emisses de uma instalao cumpram os VLE mas no as NQA.
Com efeito, a instaurao de uma MTD tem como consequncia
provvel o respeito dos VLE e, portanto, tambm a manuteno provvel de
uma qualidade ambiental compatvel com as NQA. Mas o cumprimento das
NQA no um efeito necessrio do cumprimento dos VLE, nem o cumprimento
dos VLE , por sua vez, uma resultado foroso da implantao de uma MTD.
Pode haver casos em que a MTD, por si s, no conduza ao cumprimento dos
VLE nem das NQA e pode acontecer que, cumpridos os VLE, no se cumpram
as NQA...
________________________________________________________________

Que circunstncias particulares podem explicar esta excepcional
dissonncia entre MTD, VLE e NQA? So de admitir duas explicaes, para as
quais, a prpria Comisso d pistas, embora de forma lacnica, nos
esclarecimentos preambulares da sua primeira proposta de Directiva, em 1993
(COM(93)423 final, p. 21):
a) considerando que os VLE se limitam a fixar os valores mximos
permitidos de libertao, por cada fonte emissora, de determinadas substncias
para o ambiente, de admitir que em caso de grande proximidade e
aglomerao de fontes emissoras, mesmo que todas utilizem as MTD, e todas
respeitem os VLE, se possam gerar focos graves de poluio cumulativa
(pollution hot spots) que ultrapassam as NQA fixadas para os elementos
receptores;
b) em zonas de proteco da natureza especialmente ricas, ou
especialmente sensveis, os padres de qualidade ambiental so necessariamente
superiores mdia. Os VLE, que so limites gerais de poluio, podem, nesses
locais, revelar-se excessivos e, tambm por isso, as MTD podem ser
insuficientes.
Em casos como estes, em que nem a MTD nem os VLE so suficientes,
quais as medidas adequadas para alcanar os padres de qualidade ambiental
prescritos nas normas?
Estes so precisamente dois dos casos em que a localizao deve ser
especialmente tomada em considerao na licena, nos termos previstos no
artigo 9, n4 impondo condies mais estritas, condies suplementares (artigo
10), ou mesmo recusando a emisso da licena (artigo 8). Esta a ideia
transmitida pelo artigo 10 da Directiva, cuja epgrafe precisamente melhores
tcnicas disponveis e normas de qualidade ambiental.
Este cuidado em criar uma norma que expressamente esclarea a
relao existente entre a MTD e as NQA, demonstra bem o receio de que o
estabelecimento de uma MTD estrita (sem NICE) no fosse compreendido e
pudesse vir a gerar resistncias relativamente adopo de outras medidas com
vista ao melhoramento da qualidade do ambiente... Fez-se, por isso, questo de
esclarecer que os VLE e as MTD so apenas dois meios, sem prejuzo de outros,
para alcanar os nveis de qualidade estabelecidos nas normas de qualidade
ambiental, essas sim, verdadeiro padro para ajuizar da bondade ou eficincia
de uma poltica de proteco do ambiente.
Erigiu-se, portanto, a qualidade ambiental como fim ltimo da
Directiva, fim este que prevalece hierarquicamente sobre os critrios
logicamente anteriores: a MTD e o VLE. Se a MTD no for suficiente para
alcanar a qualidade ambiental imposta pelas normas, h que recorrer a outros
meios mais severos. Ao admitir que existem outras vias para a consecuo da
ambicionada qualidade ambiental, alm da MTD (e, implicitamente, dos VLE),
privilegia-se uma abordagem em paralelo do controlo da poluio e
privilegia-se portanto, tambm, uma observncia material das normas, em
detrimento de um mero cumprimento formal.


4.9.4.6. Integrao do pblico

Tambm a propsito da participao do pblico no procedimento
conducente atribuio da licena ambiental se pode falar em integrao. Nesta
acepo, trata-se agora do estabelecimento de canais de comunicao bilateral
com o pblico, cujos interesses so assim includos e directamente considerados
no procedimento deliberativo.
A integrao do pblico, em procedimentos de proteco preventiva do
ambiente, no uma novidade no Direito Comunitrio: desde 1985 que estava
prevista na Directiva sobre AIA e, desde 1990, na Directiva que harmoniza a
liberdade de acesso informao em matria de ambiente (Directiva 90/313,
que foi transposta pela Lei n65/93).

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