Europa Despues de Europa

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JOS M. DE AREILZA CARVAJAL
Profesor de Derecho de la Unin Europea, titular
de la Ctedra Jean Monnet en IE Universidad y
Decano de IE Law School.
PAUL ISBELL
Director del Programa de Energa y Cambio Cli-
mtico en el Real Instituto Elcano de Estudios In-
ternacionales y Estratgicos en Madrid.
EMILIO LAMO DE ESPINOSA
Catedrtico de Sociologa de la Universidad Com-
plutense, y Acadmico de la Academia Europa de
Ciencias y Artes. Ha sido Secretario General de
Universidades, Director del Instituto Universitario
Ortega y Gasset y Director y fundador del Real
Instituto Elcano.
JAVIER NOYA
Profesor Titular del Departamento Sociologa V de
la Universidad Complutense e Investigador Princi-
pal del Real Instituto Elcano.
FLORENTINO PORTERO
Profesor Titular de Historia Contempornea en la
UNED. Es columnista del diario ABC y colabora
con algunos otros medios de comunicacin.
CHARLES POWELL
Licenciado y Doctor en Historia Contempornea
por la Universidad de Oxford, es Profesor de la
Universidad CEU San Pablo, Subdirector del Real
Instituto Elcano, y Director de la Fundacin Tran-
sicin Espaola.
JAIME REQUEIJO
Catedrtico Emrito de Economa Aplicada de la
UNED y Tcnico Comercial y Economista del Esta-
do, es autor de seis libros, el ltimo de los cuales,
Odisea 2050, analiza el porvenir de la economa
mundial.
RICK SANDELL
Investigador Titular en IMDEA Ciencias Sociales,
ha sido Profesor Adjunto de Sociologa en la Uni-
versidad de Estocolmo y Profesor Visitante en la
Universidad de Salamanca. Ocup el cargo de
Analista Principal en el Real Instituto Elcano como
responsable del Programa de Demografa.
JOS IGNACIO TORREBLANCA
Profesor Titular en el Departamento de Ciencia
Poltica de la UNED y Doctor Miembro del Insti-
tuto Juan March de Estudios e Investigaciones.
Fue Investigador Principal, rea Europa, en el
Real Instituto Elcano y en la actualidad es Direc-
tor de la Oficina en Madrid del Consejo Europeo
de Relaciones Exteriores (ECFR).
La ACADEMIA EUROPEA DE CIENCIAS Y ARTES inici
sus actividades en Espaa en 1997. Siguiendo
las pautas de su Casa Matriz en Salzburgo,
aspira a convertirse en un punto de referencia
en la formacin de criterios con los que evaluar
con rigor, y desde la perspectiva de nuestro
pas y sus Comunidades Autnomas, los pro-
blemas que plantea la nueva construccin de
Europa.
Desde su creacin, decidimos concentrar nues-
tras actuaciones en proyectos de estudio e
investigacin orientados a sensibilizar a los di-
ferentes responsables y estudiosos de la socie-
dad espaola, sobre el alcance e importancia
para nuestro pas de los desenvolvimientos ms
notables del difcil proceso de integracin euro-
pea con el que estamos comprometidos todos.
Ayudndoles, en alguna manera y forma, a la
hora de adoptar o recomendar decisiones en
sus diferentes campos de competencia poltica,
social o econmica. Y procurando implicar en
las conclusiones de sus Proyectos, estructura-
dos en estudios y debates, a todos cuantos par-
ticipan, en una u otra forma, en este proceso de
integracin.
Todos y cada uno de los Proyectos diseados
y desarrollados por nuestra Academia implican,
como resultado final de los estudios, investi-
gaciones, debates y colaboraciones integrados
en ellos y con independencia de las Actas de
las reuniones de trabajo, la plasmacin de sus
resultados en documentos de diverso rango e
importancia, en funcin de su actualidad, singu-
laridad o inters general o especfico.
El libro EUROPA DESPUS DE EUROPA corresponde
a la investigacin desarrollada por nuestra Aca-
demia durante los ltimos cuatro aos por un
grupo de cualificados expertos bajo la direccin
del Profesor Emilio Lamo de Espinosa sobre El
Papel de Europa en el Mundo. Su publicacin
pretende enfrentar acadmicamente sus argu-
mentos y conclusiones con aquellas orientadas
desde pticas diferentes y establecidas con ri-
gor y documentacin equiparable, buscando
un contraste enriquecedor.
EUROPA DESPUS
DE EUROPA
E. LAMO DE ESPINOSA
(COORDINADOR)
ACADEMIA EUROPEA DE CIENCIAS Y ARTES
ESPAA
J. M. DE AREILZA
P. ISBELL
J. NOYA
F. PORTERO
CH. POWELL
J. REQUEIJO
R. SANDELL
J. I. TORREBLANCA
IMAGEN DE CUBIERTA: Interpretacin de un Mapamundi chino
de 1763, supuestamente copia de uno anterior de 1418
atribuido al legendario almirante imperial de la dinasta Ming
Zheng He (1371-1433).
A partir de los aos 40 del pasado siglo el filsofo checo Jan
Patocka, abrumado por el drama de la guerra, el Gulag y el Ho-
locausto, fue elaborando escritos varios publicados ms tarde
con el ttulo de Europa despus de Europa en los que daba tes-
timonio de la aparicin de un mundo post-europeo al que lla-
maba, con visin casi proftica, la era planetaria. Como antes
Stefan Zweig, Patocka aseguraba que Europa se haba suici-
dado en las dos guerras mundiales, pero sin embargo haba
generado una mundializacin de Europa y sus instituciones
en una herencia espiritual que habra que recuperar. Europa,
conclua Patocka, deba repensarse en ese nuevo mundo post-
europeo. Una nueva Europa despus de Europa.
Este libro ha sido pensado con este trasfondo: el de un mundo
post-europeo. Pero ha sido escrito por europestas convenci-
dos, profundamente preocupados por la marcha del proyecto
que hace dcadas llamamos la UE. En l hay pocas dosis de
euroescepticismo y muchas, sin embargo, de preocupacin y
puede que, en ocasiones, de desaliento pues hace falta ms
Europa, no menos, y hace falta ya mismo (quizs ayer), no ma-
ana o pasado maana.
Los autores de Europa despus de Europa nos explican que, si
no se producen cambios importantes en la actitud de los euro-
peos, en la gestin de las grandes polticas y en el diseo de la
Unin Europa, sta no ser capaz de reaccionar con la suficien-
te celeridad y contundencia y perder peso especfico lo est
haciendo ya en la nueva sociedad mundial.
La Europa despus de Europa, que en este libro se propone, no
es pues una Europa menor, ni ausente, sino renovada y fortale-
cida. Puede que los prximos aos sean la ltima oportunidad
para que la vieja Europa recobre el control de su destino.
ACADEMIA EUROPEA DE CIENCIAS Y ARTES
ESPAA
9 7 8 8 4 6 1 4 3 9 7 9 9
ISBN 978-84-614-3979-9
E. LAMO DE
ESPINOSA
(COORDINADOR)
EUROPA DESPUS DE EUROPA
E. Lamo de Espinosa (coordinador)
J. M. de Areilza
P. Isbell
J. Noya
F. Portero
Ch. Powell
J. Requeijo
R. Sandell
J. I. Torreblanca
ACADEMIA EUROPEA
DE CIENCIAS Y ARTES
ESPAA
La decisin de la Delegacin Espaola de la ACADEMIA EUROPEA DE CIENCIAS Y ARTES de pu-
blicar los resultados de esta investigacin no implica responsabilidad alguna sobre su conteni-
do ni sobre la inclusin, dentro del mismo, de documentos o informacin complementaria fa-
cilitada por los autores.
Ttulo: Europa despus de Europa
Autores: E. Lamo de Espinosa (coordinador)
Autores: J. M. de Areilza
Autores: P. Isbell
Autores: J. Noya
F. Portero
Ch. Powell
J. Requeijo
R. Sandell
J. I. Torreblanca
Cubierta: Mapamundi chino de 1763, supuestamente copia de uno anterior de
1418 atribuido al legendario almirante imperial de la dinasta Ming Zheng He
(1371-1433).
edita:
Academia Europea de Ciencias y Artes
isbn: 978-84-614-3979-9
depsito legal: M-43.194-2010
Impreso en papel reciclado libre de cloro
preimpresin, impresin y encuadernacin:
# Sociedad Annima de Fotocomposicin
Talisio, 9. 28027 Madrid
NDICE
PRLOGO
INTRODUCCIN
1. Europa, libre y feliz como Suiza . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2. Un mundo post-europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
PRIMERA PARTE
FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE EUROPA
3. La economa europea en la encrucijada. . . . . . . . . . . . . . 139
4. La trampa de los recursos. Energa y cambio climtico . . 183
5. Europa sin europeos? La realidad demogrfica de Europa . 259
6. El poder blando de la Unin Europea. . . . . . . . . . . . . . . 319
SEGUNDA PARTE
EUROPA Y LA GOBERNABILIDAD DEL MUNDO
7. La gobernabilidad del mundo y la fragmentacin del po-
der europeo
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
8. Instituciones, procesos y medios para la proyeccin exte-
rior de la Unin Europea
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417
9. Europa y la seguridad mundial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461
10. Espaa en Europa, Europa en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . 511
ALGUNAS CONCLUSIONES PARA EUROPA
EN UN MUNDO POST-EUROPEO
Nota biogrfica de los autores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 615
[ 7 ]
PRLOGO
A partir de los aos 40 del pasado siglo, una de las gran-
des figuras de la brillante intelectualidad centroeuropea, el
filsofo checo Jan Patocka (1907-1977), perseguido prime-
ro por los nazis y ms tarde por los comunistas, y abruma-
do por el drama de la guerra, el GULAG y el Holocaus-
to, fue elaborando escritos varios publicados ms tarde en
francs con el ttulo de Europa despus de Europa
1
. Para en-
tonces haca dcadas que haba fallecido. En 1977 haba
aceptado firmar junto a Vaclav Havel, la Carta 77, lo
que le llevara a la crcel, a un interrogatorio brutal de ms
de once horas y, pocos das despus, a su muerte. En aque-
llos anlisis y comentarios Patocka daba testimonio de la
aparicin de un mundo post-europeo al que llamaba,
con visin casi proftica, la era planetaria. Como antes
Stefan Zweig, Patocka aseguraba que Europa se haba sui-
cidado en las dos guerras mundiales, pero sin embargo ha-
ba generado una mundializacin de Europa y sus insti-
tuciones en una herencia espiritual que habra que recu-
perar. Europa, conclua Patocka, deba repensarse en ese
nuevo mundo post-europeo. Una nueva Europa despus de
Europa.
La idea estaba en el aire pues era una ms de las eviden-
tes consecuencias de la guerra. Por aquellos mismos aos
concretamente el 16 de febrero de 1955 el gran histo-
[ 9 ]
1
LEurope aprs lEurope, Verdier, Paris, 2007.
riador britnico Barraclough pronunciaba en la Universi-
dad de Liverpool una trascendental conferencia titulada El
fin de la historia europea en la que aseguraba que, tras pasar
de la Era Mediterrnea a la Era Europa, y tras ella la Era
Atlntica, vemos ahora emerger una Era del Pacfico que
nos fuerza pensar el mundo de otro modo
2
. Ello no signifi-
ca continuaba Barraclough que la historia europea
haya terminado, por supuesto. Pero s que deja de tener
significacin histrica y pasa a ser una historia regional
ms, ya no la historia del mundo, como ha sido durante
los ltimos siglos.
Este libro ha sido pensado con este trasfondo: el de un
mundo post-europeo y una Europa despus de la Era de
Europa. Pero ha sido escrito por europestas convencidos
profundamente preocupados por la marcha del proyecto
que hace dcadas llamamos la UE, antes la CEE. En el hay
pocas dosis de euroescepticismo y muchas, sin embargo, de
preocupacin y puede que, en ocasiones, de desaliento, fati-
ga e incluso irritacin. Estamos profundamente convenci-
dos de que hace falta ms Europa, no menos, y hace falta ya
mismo (quizs ayer), no maana o pasado maana.
Recordemos que, con ocasin de la guerra de Irak que di-
vidio a la UE, tanto el presidente francs Chirac como el
canciller alemn Scrder y nuestro presidente Rodrguez
Zapatero entonces todava en la oposicin, seguidos
de no pocos intelectuales y buena parte de la opinin pbli-
ca, esperaban que la UE se transformara en un polo de po-
der alternativo a la hegemona unilateral de los Estados
Unidos. Se trataba de una versin remodelada de la vieja
trilateral que, a comienzos de los aos 80, propuso Bush
padre; una gobernabilidad mundial articulada por Japn, la
UE y los Estados Unidos, Agotado el primero en una crisis
[ 10 ]
PRL OGO
2
Barraclough, History in a Changing World, University of Oklaho-
ma Press, Norman, 1956, pp. 206 y 207.
sin fin que contina, quedaban los dos gigantes: la
fuerza del mal y la fuerza del bien. Eran aos de exagerado e
ingenuo euro-optimismo a los que han seguido otros de no
menos exagerado euro-pesimismo. Alain Touraine nos ha-
bla del fracaso en toda regla de Europa, la desaparicin
de su papel mundial, e incluso del fin del modelo occi-
dental
3
. Otros, ms moderados, concluyen que Europa
est en cada libre
4
. El Tratado de Lisboa no ha clarificado
el proceso de toma de decisiones; la Cumbre de Copenha-
guen ha mostrado qu lejos est la UE de poder imponer
un multilateralismo efectivo; y la crisis econmica pone
en entredicho la misma continuidad del euro. Sin duda es-
tn mucho ms cerca de la realidad estos anlisis que aque-
llos. Pero, con todo, conviene tomar distancias.
Por ello nuestro punto de partida con el que comienza
el primer captulo, es que la Unin Europea ha sido un
xito, sin duda el gran invento poltico de este continente
tras los terribles fracasos de los totalitarismos del siglo XX.
Un xito certificado por el hecho de que jams los ciudada-
nos europeos han vivido con mayor seguridad y menor
riesgo de guerras o conflictos, jams han sido ms libres ni
han disfrutado de mayor seguridad jurdica y respeto a las
personas, ni jams han disfrutado de mayor prosperidad y
bienestar.
Pero tras ese xito Europa se encuentra en una encrucija-
da, en un punto de inflexin en el que puede jugrselo
todo. Nada singular en esta afirmacin: hay una marea en
los asuntos humanos, deca Shakespeare y reitera Herman
Van Rompuy, actual Presidente del Consejo de Europa, en
su discurso a los jvenes del Colegio de Brujas acerca de Los
retos para Europa en un mundo cambiante. El principal reto
de Europa asegura Van Rompuy no es el riesgo de gue-
[ 11 ]
PRL OGO
3
A. Touraine, El fracaso de Europa, El Pas, 28 de mayo de 2010.
4
Richard Youngs, In Free Fall, The Worldtoday.org, june 2010.
rra entre naciones europeas; tampoco lo es el de estable-
cer la democracia; nuestro principal reto asegura es
como lidiar, en tanto que Europa, con el resto del mundo...
Cmo podemos imaginar a la Unin Europa en el ocano
geopoltico? Estamos todos en el mismo barco bajo la mis-
ma bandera?
5
.
En las prximas tres o cuatro dcadas el mundo entero
sufrir cambios drsticos como consecuencia de una se-
gunda revolucin poltica, social y econmica slo compa-
rable con la revolucin industrial de los siglos XIX y XX,
slo que mucho ms extensa (pues afecta a todo el planeta),
ms intensa y profunda y, sobre todo, ms rpida. Ello es
causa y consecuencia de cambios demogrficos, econmi-
cos y polticos de alcance histrico-universal con el ascenso
de China, India y otros grandes pases, que pasaran a ocu-
par en el mundo posiciones similares a las que tuvieron his-
tricamente hasta el siglo XVIII, antes del ascenso europeo
con la Revolucin Industrial.
Todo ello tiene consecuencias importantes de todo or-
den: ascenso de una inmensa clase media mundial, movi-
mientos de poblacin, presin sobre los recursos energti-
cos, materias primas y alimentos, pero tambin sobre el
agua y el medio ambiente y emergencia de un mundo neo-
malthusiano y, finalmente, una profunda reordenacin de
la arquitectura poltica y estratgica del mundo que, des-
de la bipolaridad de la guerra fra ha pasado a la unipolari-
dad de la hegemona americana pero, desde esta, se mueve
aceleradamente a un terreno incierto: nueva bipolaridad
asimtrica entre USA y China? multipolaridad tambin
asimtrica? un orden westfaliano mundial? un mundo de
poder y de realpolitik para una UE que ha dejado eso atrs?
En todo caso como afirma Van Rompuy, mientras la
[ 12 ]
PRL OGO
5
Discurso de Van Rompuy en el Colegio de Brujas, 25 de febrero del
2010, The Challenges for Europe in a Changing World.
globalizacin era esencialmente econmica se trataba de un
juego de suma positiva; todos podamos ganar. Pero hemos
entrado en una segunda fase de la globalizacin, polti-
ca tanto como econmica, y la poltica es acerca de rap-
ports de force; el poder es relativo, si uno gana otro pier-
de. Mientras la prosperidad se extiende, el poder cambia
Hacia dnde?
En todo caso es casi seguro que el resultado ser una pro-
funda alteracin del centro de gravedad del mundo que se
mueve (tanto en poblacin como en poder poltico y eco-
nmico) hacia Asia y el Pacfico, marginando a Europa (y
a Espaa dentro de Europa) y reorientando, tanto frica
como Amrica (norte y sur), hacia el Pacfico.
Sin embargo, y al tiempo que el mundo galopa en una
direccin nueva, la UE, tras el fiasco casi un engao
del supuesto Tratado Constitucional, y la posterior y decep-
cionante puesta en marcha del de Lisboa, y aun reponin-
dose de la ltima ampliacin, camina a paso lento sin aca-
bar de tener una papel claro en el nuevo orden mundial. No
es una percepcin de elites o expertos pues incluso los son-
deos de opinin pblica realizados en el mundo ponen de
manifiesto que, as como USA y China (e incluso el Reino
Unido) s son percibidos como grandes potencias, la UE
es as percibida... pero slo por los europeos.
La presente investigacin pretende pues abordar el pro-
yecto europeo tomando distancias con el presente, tanto en
el espacio como en el tiempo, nico modo de objetivar
nuestra visin de nosotros mismos. No sabemos lo que
nos pasa, y eso es lo que nos pasa, aseguraba Ortega con
frase rotunda. Para salir de la ignorancia pretendemos mi-
rar a Europa tomando distancias, ms desde fuera (y desde
arriba) que desde abajo (y desde dentro), es decir, como
una (eventual) unidad o sujeto entre otras unidades o suje-
tos que conforman hoy el mundo. Trata de mirar a Europa
desde el mundo, y no slo el mundo desde Europa. Y por
[ 13 ]
PRL OGO
supuesto, mirar ms hacia delante, hacia el futuro, ms que
hacia el pasado. Hace ms de un siglo que el gran aragons
que fue Joaqun Costa cuyo centenario celebraremos en
el 2011 nos interpel a los espaoles asegurando que de-
beramos cerrar con siete llaves el sepulcro del Cid para
olvidar las viejas glorias del Imperio y mirar adelante. Pue-
de que no slo los espaoles, sino todos los europeos, haya-
mos cado de nuevo en la tentacin que denunciaba Costa.
Pues el supuesto central es que nos encontramos en
una encrucijada vital: o Europa se articula como unidad
para asumir un papel central en la gobernabilidad del nue-
vo mundo globalizado, o quedar relegada a un papel cada
vez ms dependiente y secundario. Como recordaba Barra-
claugh, durante varios siglos la historia del mundo se ha es-
crito aqu en Europa, especialmente en la Europa atlntica,
en las cancilleras de Londres, Pars, Lisboa o Madrid. Eso
dej de ser as ya en el pasado siglo, de modo manifiesto
tras la descolonizacin que sigui a la segunda guerra mun-
dial. Y puesto que hablamos de una liberacin del mundo
del imperialismo y el colonialismo, debemos alegrarnos de
ello. Pero el riesgo que corremos es que en el nuevo si-
glo XXI se inviertan los destinos y sean otros quienes escri-
ban nuestra propia historia. No queremos esa Europa des-
pus de Europa, pero sin Europa.
El destino no est marcado, desde luego, pero los europeos
y los espaoles debemos entender que estar a la altura
de los nuevos tiempos exige de nosotros un esfuerzo de ge-
nerosidad, trabajo, visin e inteligencia para devolvernos al
menos el protagonismo de nuestra propia historia. Pues Eu-
ropa, los europeos, no tenemos alternativa alguna a ese es-
fuerzo colectivo. Puede que no tengamos ya fuerza para lide-
rar el mundo pero nuestros intereses y responsabilidades son
globales y Europa no puede limitarse a ser; debe estar.
Esta investigacin no pretende hablar a eruditos o exper-
tos, sino a cualquier persona culta interesada en ese proyec-
[ 14 ]
PRL OGO
to colectivo de vida en comn que es Europa; que como
todo proyecto colectivo que fusiona, une e impulsa, es un
embrin de nacin, en el mejor sentido de esa palabra:
una idea que unifica, fortalece y orienta. Est escrito por
economistas, historiadores, socilogos, politlogos, exper-
tos en relaciones internacionales. Un equipo cientficamen-
te multidisciplinar pero tambin ideolgicamente plural.
Ello no ha impedido en absoluto compartir visiones y preo-
cupaciones. El libro ha sido redactado individualmente, y
cada autor es responsable del captulo que firma. Pero todo
l ha sido resultado de un trabajo colectivo producto de va-
rias sesiones de discusin y puesta en comn. Por eso se ha
suavizado la autora suprimindola del ndice, y el captulo
final de conclusiones y recomendaciones es asumido por
todos. Con matices, como es evidente y como debe ser.
Cuando damos las ltimas pinceladas al texto la UE se en-
cuentra en una profunda crisis econmica de la que parece
poder salir al tiempo que las grandes potencias emergentes
recobran ritmos de crecimiento espectaculares que slo mo-
mentneamente abandonaron. China vuelve a crecer a rit-
mos prximos al 10%, la India crece al 8%, Brasil y otros
pases mantienen ritmos similares. Parece haber una Gran
Convergencia econmica mundial que cierra aceleradamen-
te la brecha abierta en el siglo XIX con la Gran Divergencia
entre Occidente (the West) y el resto (the rest)
6
. Pero todo
ello se realiza con ritmos cada vez ms acelerados y en medio
de una gran volatilidad e incertidumbre. No pocos aseguran
que los cisnes negros los eventos improbables son
ms y ms frecuentes, y debemos acostumbrarnos a pensar
lo impensable. La ciencia social ha fracasado rotundamente
en ocasiones cruciales en las ltimas dcadas, y no fue capaz
de prever ni la cada de la Unin Sovitica, ni la amenaza del
[ 15 ]
PRL OGO
6
K. Pomerantz, The Great Divergence, Princeton University Press,
2000.
terrorismo islamista en el 2001, ni la crisis econmica del
2007. Y uno de los grandes expertos en historias imperiales
Niall Ferguson nos advierte que la cada de estos puede
seguir lgicas no lineales para precipitarse en pocos aos a
consecuencia del aleteo de una mariposa; al fin y al cabo el
Imperio Romano se hundi en menos de 50 aos pero la
Francia borbnica o el Imperio britnico tardaron an me-
nos
7
. Y otro tanto ocurri con la caida de la Unin Sovitica,
probablemente el punto de partida de la globalizacin. De-
bemos pues ser humildes y muy conscientes de que nuestros
argumentos y escenarios pueden verse devaluados en sema-
nas por algn nuevo cisne negro.
Tambin dentro de Europa. La crisis econmica ha su-
puesto un envite fuerte a la solidez de la moneda nica,
del euro, la corona del mercado comn. Est siendo difcil
coordinar polticas comunes para hacer frente a la crisis y a
pases con serios apuros, alguno prcticamente en quiebra.
Y la crisis del euro es todo un indicador de cuanto nos
preocupa: no es posible avanzar en un mercado y una mo-
neda comn sin avanzar en la gobernanza econmica, pero
esto implica saltar desde la economa a la poltica, aunque
sea la poltica econmica. Europa no ser nunca un Estado
y menos una nacin clsica, de eso estamos convencidos, y
en su diversidad se halla una de las fuentes de nuestra ri-
queza. Pero tampoco puede ser un simple mercado. Y en-
contrar un camino intermedio que permita fusionarla all
donde es, no ya conveniente, sino imprescindible, actuar en
comn, es el reto urgente al que se enfrenta.
Ya redactadas estas ltimas pginas el Presidente Felipe
Gonzlez presenta el informe del Grupo de Sabios, el Pro-
yecto Europa 2030. Sus conclusiones son por completo con-
cordantes con las aqu sostenidas. Vivimos tiempos de inse-
[ 16 ]
PRL OGO
7
N. Ferguson, Complexity and Collapse. Empires on the Edge of
Chaos, Foreign Affairs, marzo-abril 2010.
guridad que hacen que Europa se encuentre en un punto
de inflexin de su historia. Y como en todas las transforma-
ciones, habr ganadores y perdedores; pero si Europa no
quiere caer entre los segundos necesita mirar hacia fuera y
embarcarse en un ambicioso proyecto de reforma de largo
plazo para los prximos veinte aos. La UE aade el
informe puede ser un agente de cambio en el mundo, un
creador de tendencias, y no slo un testigo pasivo. Pero para
ello debemos trabajar juntos y nuestra capacidad para in-
fluir desarrollos fuera de nuestras fronteras depender a su
vez de nuestra capacidad para asegurar un crecimiento sli-
do y la cohesin interna de la Unin... esta es la conclusin
alcanzada por nuestro Grupo de Reflexin. Esta misma es la
conclusin alcanzada en este ms modesto informe
8
.
No pretendemos tener soluciones, aunque algunas ofre-
cemos. Nos daremos por satisfechos si podemos contribuir
a profundizar en la sensacin de urgencia, de tiempo hist-
rico en que nos encontramos. Pues la alternativa es, cierta-
mente, ser un testigo pasivo. Ya lo dijo Octavio Paz de no-
sotros hace no mucho:
Lo nico que une a Europa es su pasividad ante el desti-
no. Despus de la Segunda Guerra Mundial las naciones del
Viejo Mundo se replegaron en s mismas y han consagrado
sus inmensas energas a crear una prosperidad sin grandeza
y a cultivar un hedonismo sin pasin y sin riesgos. De ah la
fascinacin que ejerce sobre sus multitudes el pacifismo, no
como una doctrina revolucionaria, sino como una ideolo-
ga negativa
9
.
Evitar que Paz tenga razn es nuestro reto inmediato.
Construir una nueva Europa despus de la Era de Europa.
Madrid, julio del 2010
[ 17 ]
PRL OGO
8
Project Europe 2030, EU, mayo 2010.
9
Octavio Paz, Tiempo nublado, Seix y Barral, Barcelona, 1983.
INTRODUCCIN
CAPTULO 1
Europa, libre y feliz como Suiza
10
Presentacin
La UE es sin duda el gran experimento poltico exitoso
del siglo XX. Con el Europa cerraba un duro aprendizaje en
materia de relaciones internacionales, sustituyendo un or-
den westfaliano basado en la confrontacin de soberanas
(y en ltima instancia, en la guerra), por otro articulado en
la puesta en comn de esas mismas soberanas y la coopera-
cin. Que ello es un juego de suma positiva que redunda en
beneficio de todos es lo que hace de la UE un xito, un ob-
jeto de deseo para los vecinos y un modelo a imitar en el
mundo.
Pero la ltima globalizacin iniciada tras la cada del
muro de Berln en 1989 est suponiendo un cambio mun-
dial cuyo ritmo es muy superior al ritmo actual de la articu-
lacin de Europa. A pesar de que la UE es la principal eco-
noma del mundo, es el principal donante, sus sociedad de
bienestar es envidiada en todas partes, dispone del mayor y
mejor cuerpo de diplomticos, y sus ejrcitos suman ms
de dos millones de efectivos, las dificultades para articular-
se con una sola voz y una sola voluntad estn deterioran-
do aceleradamente su peso en el mbito internacional. Al
tiempo, otros pases, gigantes desde cualquier dimensin, se
proyectan con fuerza tras salir de la condicin de colonias o
territorios sometidos.
[ 21 ]
10
Captulo redactado por Emilio Lamo de Espinosa.
Este libro trata de ese contraste: el existente entre una UE
que camina y avanza, a veces con retrocesos y vacilaciones,
pero camina hacia adelante, por una parte, y un mundo
emergente que galopa y parece querer devorar la historia
afirmndose a velocidad de vrtigo en este comienzo del
nuevo milenio de la era cristiana.
En este primer captulo se analiza, en primer lugar, el xi-
to de la UE como indiscutible punto de partida, sin obviar
sus serias deficiencias y su incapacidad para pasar de un
modelo confederal articulado por un mercado, a una lgica
poltica federal que supera el Estado-Nacin. En segundo
lugar, el ascenso demogrfico, econmico, poltico, e inclu-
so militar, de un nuevo mundo, fundamentalmente asi-
tico, que hace gravitar todo el planeta en esa direccin, a
consecuencia de una nueva Revolucin Econmica y social
mundial mucho ms poderosa que la Revolucin Indus-
trial. Y en tercer lugar, lanzaremos una mirada la historia
para ubicar esos cambios tomando perspectiva, cambios
que no son sino una Gran Convergencia mundial que suce-
de a la Gran Divergencia de los siglos XIX y XX. Europa ca-
mina, cierto, pero el mundo galopa y es necesario avanzar
muy rpido para no quedarse atrs.
1. El xito de Europa, libre y feliz como
Suiza
Vivimos tiempos turbulentos que parecen confirmar la
idea del viejo Hegel: los periodos felices de la humanidad
carecen de historia y en ellos no pasa nada. Y ciertamente,
desde que el 11S penetramos en el nuevo siglo bajo puer-
tas de fuego (como seal Kofi Annan
11
), la acumulacin
[ 22 ]
I NTRODUCCI N
11
Vase E. Lamo de Espinosa, Bajo puertas de fuego. El nuevo desor-
den internacional (Taurus, Madrid, 2004).
de acontecimientos (atentados terroristas, cambio climti-
co, guerras en Irak y Afganistn, brutal e insospechada cri-
sis econmica) han generalizado una sensacin de mie-
do, vulnerabilidad e incertidumbre que, en este nuevo
fin-de-siglo, casi se tien de milenarismo (y recordemos
que el joven Ortega se doctora en 1904 con una tesis sobre
Los temores del ao mil, el pnico que acompa el anterior
cambio de guarismo). Cunde pues la sensacin de que el
progreso se ha detenido o incluso retrocede, y la humani-
dad camina hacia atrs, incluso hacia su auto-destruccin.
Para unos en general la izquierda esta vendra de la
destruccin de la naturaleza agotada por las demandas de
un consumo hipertrofiado, alimentado por la economa de
mercado; para otros en general, la derecha sera la des-
truccin de la sociedad por atentados terroristas con armas
de destruccin masiva, amenaza cuya peligrosidad se equi-
para a veces a la del viejo comunismo sovitico. Pero ya sea
a la derecha o a la izquierda, todos parecen tener a mano un
relato apocalptico que los medios de comunicacin, el cine
de Hollywood y no pocos intelectuales, se encargan de
amplificar
12
. El post-modernismo articula esa nueva na-
rrativa alrededor del recelo hacia el futuro y una descon-
fianza creciente hacia el progreso, la ciencia y la tecnologa,
cuando no hacia la misma razn, antao la solucin a to-
dos los problemas y hoy problema ella misma.
Pero ese juicio negativo, que numerosos sondeos de opi-
nin corroboran, no es del todo cierto. No es cierto por lo
que hace al mundo en general y, sobre todo, no lo es por lo
que respecta a Europa, que ha sido el gran experimento po-
ltico exitoso del siglo XX tras los terribles fracasos del co-
[ 23 ]
EUROPA, L I BRE Y F EL I Z COMO S UI ZA
12
La pelcula Avatar, de evidente xito, emblematiza esta sensibili-
dad apocalptica retomando el mito rousseauniano del buen salvaje en
armona con la naturaleza, enfrentado a la perversa civilizacin ame-
ricana.
munismo y del fascismo (los otros dos grandes experi-
mentos polticos europeos), un xito histrico que debe
ser destacado en esta introduccin a este captulo introduc-
torio.
Hace cinco siglos Europa conquist y coloniz el mundo.
Pero aquella gigantesca epopeya, la de la europeizacin y
occidentalizacin del mundo (que es tambin la historia del
imperialismo y del colonialismo), iba a acabar dividiendo y
enfrentando a la misma Europa que, tras dos brutales gue-
rras mundiales, guerras civiles europeas que marcan el
corto siglo XX
13
, acab perdiendo la hegemona sobre
esas conquistas. Gan el mundo, pero en el camino se per-
di a si misma. Hoy se enfrenta casi a la situacin contraria:
mediante el instrumento comunitario Europa se ha con-
quistado a s misma, quizs definitivamente. Pero tiene de-
trs la tarea de no dejarse conquistar por el nuevo mundo,
la tarea de acomodarse y acomodar un mundo emergente
que es, en buena medida, el producto de su propia accin.
Tras europeizar y Occidentalizar el mundo Europa presen-
cia el fin de la Era de Occidente, e incluso el riesgo de ser,
ella misma, des-Occidentalizada.
Efectivamente, Europa se ha hecho a s misma, y desde el
Tratado de Pars de 1951 que creaba la Comunidad Econ-
mica del Carbn y el Acero (la CECA) hasta hoy, ha conse-
guido xitos, progresos, simplemente espectaculares.
Para comenzar, ha conseguido reforzar y extender orde-
nes polticos basados en el Estado democrtico, el rule of
law, la separacin de poderes, una sociedad civil fuerte y el
respeto a los derechos humanos. En 1945 no ms de media
docena de Estados europeos eran democracias; hoy lo son
[ 24 ]
I NTRODUCCI N
13
Corto siglo XX que habra comenzado con la Revolucin Rusa
y terminado con el fin de la ilusin comunista en 1989. Vase Eric
Hobsbawm, Age of Extremes: The Short Twentieth Century, 1914-1991,
1994.
los 27 miembros de la UE pero en el linde exterior al menos
otra media docena de pases se preparan para cumplir los
criterios de Copenhague y alcanzar la ansiada integracin,
de modo que el modelo UE se extiende como una man-
cha de aceite hacia el Este traspasando los Balcanes hasta
llegar a Ucrania y el Cucaso, e incluso puede que la Tur-
qua musulmana. As, segn el ltimo informe de Freedom
House
14
, slo ocho de los 53 Estados europeos seran dicta-
duras, siete de ellos en Europa central y del Este, de modo
que no es exagerado afirmar que jams en la historia tantos
ciudadanos europeos han gozado de tanta libertad.
En segundo lugar, la UE ha conseguido reforzar y am-
pliar la prosperidad a toda Europa. Para los pases de la ya
vieja UE15 la pobreza ha quedado atrs y hemos entrado,
no en el bienestar, sino en la afluencia y, en ocasiones, in-
cluso en la opulencia y el consumo ostentoso (aunque en-
deudado). Primero los antiguos (Alemania, Francia), luego
los nuevos (Espaa, Irlanda, Grecia), ahora los novsimos
de Europa central y del Este, han mejorado sustancialmente
sus niveles de vida. Hoy la economa de la UE, con un volu-
men de ms de 17.000 billones de dlares de PIB (ms de
12.000 en la zona euro), es la ms grande del mundo, apro-
ximadamente el 30% del total, bastante mayor que la de los
Estados Unidos (aunque sea notablemente inferior en renta
per capita). Y de nuevo no es exagerado afirmar que jams
en la historia de Europa tanta gente ha gozado de tanta
prosperidad como ahora, prosperidad que se extienden a
los vecinos y, eventualmente, tambin a los vecinos de los
vecinos (aunque desgraciadamente no a la frontera sur de
Europa, la del Mediterrneo).
Finalmente, Europa ha conseguido gozar de una seguri-
dad jams vista. Como dijera el entonces ministro de Rela-
ciones Exteriores de Alemania Joschka Fischer el centro
[ 25 ]
14
Vase Freedom in the World 2009, en freedomhouse.org.
del concepto de Europa despus de 1945 ha sido y sigue
siendo un rechazo del principio europeo del equilibrio de
poderes y de las ambiciones hegemnicas de Estados in-
dividuales que emergieron tras la Paz de Westfalia en
1648
15
. No olvidemos que esa fue la causa y el objetivo del
proyecto europeo: acabar con el horror de las guerras, y
nunca fue ms cierto el comentario de Borges: no nos une
el amor sino el espanto. Nos une el miedo a la reiteracin
de conflictos. Y efectivamente, tras 300 aos de paz West-
faliana y casi 50 aos de bipolaridad y divisin, es decir, tras
350 aos de guerras continuas, prcticamente una en cada
generacin guerras de dinastas, guerras de pueblos o na-
ciones, guerras de clases, guerras de bloques, el riesgo de
guerra ha desaparecido casi por completo. Para ello Europa
ha sustituido la clsica confrontacin de soberanas estata-
les como mnadas impenetrables, por la puesta en comn,
la suma, de soberanas (y eso es el mtodo comunitario),
dando lugar a un orden internacional e inter-estatal nuevo,
post-hobbesiano (en terminologa de Schmitter
16
), kantia-
no (segn Robert Kagan
17
) o post-moderno (segn Coo-
per
18
), un orden jurdico en el que el recurso a la violencia
ha desaparecido de las relaciones internacionales. De hecho
Europa ha dado el salto desde el clsico orden inter-estatal a
otra cosa, un orden cosmopolita interno, en buena medida
una sociedad civil europea, ciertamente un objeto polti-
co no identificado. Y otra vez ms, los Estados vecinos se
aprestan a entrar en ese orden post-estatal renunciando al
[ 26 ]
I NTRODUCCI N
15
Discurso en la Universidad Humboldt en Berln, 12 mayo del
2000.
16
Schmitter, Philippe C., The European Union as an Emergent and
Novel Form of Political Domination, Working Paper, Juan March Ins-
titute, Madrid, 1991/26.
17
Robert Kagan, Poder y debilidad, Taurus, Madrid, 2003.
18
Robert Cooper, The Post-Modern State, en Mark Leonard (ed.),
Re-ordering the world, London, The Foreign Policy Centre, 2002.
uso de la fuerza a cambio de un lugar al sol de la anhelada
Europa.
Podemos pues decir con nfasis, y como lo hace la Estra-
tegia de Seguridad Europea, que jams Europa ha sido tan
prspera, tan segura, ni tan libre. Lo que no es poco pues
eso es todo lo que un ciudadano sensato puede pedir de un
orden poltico: seguridad, libertad, prosperidad. Es un xito
de alcance histrico-universal (como hubiera dicho Max
Weber), que explica que todos los pases vecinos desean ser
europeos y, en buena medida, el poderoso atractivo que Eu-
ropa ejerce en el mundo, su carcter modlico, su soft po-
wer. No slo; la excelente imagen de la UE (un modelo de
sociedad que se desea imitar y no resulta agresivo ni ame-
nazante) hace que en casi todas partes se desee una mayor
presencia internacional de la UE. Un sondeo del 2007 de
Gallup International para el European Council on Foreign
Relations, realizado en 52 pases, mostraba que la UE era
(con un 35%) la potencia cuya presencia internacional ms
se echaba de menos, seguida de la India, otra potencia no
amenazante (con 27%).
Tienen pues razn quienes han argumentado que la UE
posee un poder transformador basado, en primer lugar,
en que es un modelo, un esquema a seguir; en segundo lu-
gar, en su capacidad para ofrecer (o excluir) beneficios a
terceros pases; y finalmente, en su capacidad normativa, en
su obsesin por regular todo mediante contratos, normas y
reglas, en la creacin de derecho vinculante en un orden ju-
rdico kantiano
19
. El poder militar se argumenta per-
mite cambiar regmenes, pero la legislacin permite cam-
biar sociedades. Y efectivamente, los nuevos miembros de
la UE deben transponer a su legislacin nacional ms
[ 27 ]
19
Por ejemplo, Mark Leonard, Por qu Europa liderar el siglo XXI
(Taurus, Madrid, 2005). Tambin John McCormick, The European Su-
perpower (Palgrave MacMillan, Londres, 2007).
de 95.000 pginas de normativas obligatorias, e incluso
quienes slo desean cooperar con la UE se ven atrapados
por normas que afectan a derechos humanos, proliferacin
de armas, emigraciones, corrupcin o buen gobierno. Y as,
se recuerda cmo la ampliacin al Este de la UE ha sido el
mayor programa de cambio pacfico y de democratizacin
de la historia, y puede que incluso la verdadera y ms efecti-
va poltica exterior de la UE. El poder blando de la UE, se
argumenta, sera tan eficaz, si no ms, que el poder duro de
otros pases como los Estados Unidos. Estaramos ante el
ascenso de los poderes herbvoros frente a los carnvo-
ros, representados todava por los amenazantes actores de
la guerra fra (USA, Rusia o China)
20
.
Pero incluso sus defensores no dejan de reconocer que la
UE rinde por debajo de sus posibilidades
21
. Y ello por nu-
merosos problemas que recientemente se acumulan sin en-
contrar solucin. Aludir a algunos de ellos.
2. Los retos de la UE, un objeto poltico
no identificado
En primer lugar, el de la amplitud de Europa, quizs el
ms importante y sin duda uno de los ms visibles. Esta-
mos ante una unin poltica de la regin Oeste del conti-
nente euroasitico, o ms bien ante un mtodo nuevo de
articulacin de relaciones internacionales y resolucin
de conflictos? Es decir, se trata de sustituir a los viejos Esta-
dos o de sustituir al viejo orden internacional westfaliano?
[ 28 ]
I NTRODUCCI N
20
Ivan Krastev and Mark Leonard, New World Order: The Balance of
Soft Power and the Rise of Herbivorous Powers, European Council on Fo-
reign Relations, Policy Brief, 2007.
21
Vase, por ejemplo, Mark Leonard y Richard Youngs, El efecto
Europa, Foreign Policy, octubre/ noviembre 2007, pp. 34 ss.
Puede parecer paradjico pues se presenta como lo primero
pero, en buena medida, la UE es ms lo segundo: un mto-
do de articulacin de la sociedad internacional mediante
el engagement, la cooperacin y los negocios, mediante la
suma y no la confrontacin de soberanas, que genera soli-
daridades fcticas en crculos concntricos. Ms que una fe-
deracin (o incluso una confederacin), es un original m-
todo de articulacin internacional, inter-estatal, que puede
extenderse como una mancha de aceite y, tendencialmente
al menos, podra llegar a abarcar al mundo entero; una al-
ternativa real al sistema de Naciones Unidas; este basado en
la soberana de los Estados, la UE en la soberana comparti-
da. La otra opcin, por supuesto (que mira hacia adentro y
no hacia afuera), es la de una unin poltica geogrfica,
necesariamente limitada a una regin del mundo, pero en
este caso debe tener fronteras territoriales precisas y claras
Cules? Actualmente es ya una unin de 27 pases ms tres
con estatus oficial de candidato (Turqua, Croacia, Macedo-
nia), treinta pues en total. A los que habra que aadir otros
cuatro con intencin clara de pertenecer (Macedonia, Alba-
nia, Islandia y Serbia), y al menos otros cinco o seis que han
manifestado en algn momento su intencin de hacerlo
(Bielorrusia, Ucrania, Moldavia, Georgia y Armenia), vo-
luntad que parece debilitarse recientemente. Toda Europa
pues (incluidas Suiza y Noruega) menos Rusia. Puede que,
como se repiti hace aos, la ampliacin fuerce a la profun-
dizacin (aunque eso est todava por ver), pero la lgica de
la ampliacin continua impide la profundizacin, como
hemos podido comprobar estos ltimos aos.
Y este es el segundo dilema, el de la profundidad Esta-
mos ante los Estados Unidos de Europa, una confederacin
de Estados que camina hacia su eventual federacin? Esta-
mos ante un nuevo producto para el que no tenemos toda-
va modelo o teora, como se sostiene en el captulo 7.?
Hasta el momento Europa no ha necesitado un liderazgo
[ 29 ]
poltico fuerte, pero a medida que el mercado comn pri-
mero y la unin econmica y monetaria despus, avanzan,
el dficit poltico se agudiza pues cmo tener unin mone-
taria sin control presupuestario, sin armonizacin fiscal y,
sobre todo, sin gobernanza econmica? Acabo de decir que
la UE es un gigante econmico. Cierto, si por tal se entiende
un inmenso mercado y una poderosa mquina productiva.
Pero en la medida en que esa poderosa economa no puede
ponerse al servicio de un proyecto poltico por carecer de
gobernanza, el gigante no controla sus miembros que cami-
nan cada uno a su propio ritmo, como la actual crisis eco-
nmica (o las crisis energticas con Rusia) han puesto de
manifiesto. Por lo dems, en qu consiste actualmente es-
tar o no estar en la UE? Si admitimos cooperaciones refor-
zadas, opting out e integraciones diferenciadas (Schengen s
o no; Euro s o no) que diversifican el estatus de los miem-
bros en una geometra variable; y si admitimos adems
acuerdos diferenciados de vecindad con no miembros, que
los aproximan al estatus de miembro, el resultado son unas
fronteras borrosas y una cada vez mayor indefinicin de lo
que es la misma UE o de lo que significa ser (o no ser)
miembro. Podramos estar caminando, no slo hacia una
UE a la carta, sino hacia una no-UE tambin a la carta, lo
que sera tanto como la banalizacin de la pertenencia
22
.
El tercer dilema afecta al modelo socio-econmico. Se
acepta el modelo bvaro de Estado de Bienestar franco-ale-
mn, un modelo que sirvi muy bien en el pasado pero hoy
no es eficiente? O se opta por un modelo anglo-americano,
privatizado y des-regulado, que acaba de mostrar su peor
cara? La opcin, por fortuna, no es rotunda y quizs en la
vieja Agenda de Lisboa y en la nueva Estrategia UE 2020, y
en una economa del conocimiento y la innovacin po-
dramos encontrar la superacin del dilema, si el proyecto
[ 30 ]
I NTRODUCCI N
22
Vase Charles Grant, Europes Blurred Boundaries, CER, 2007.
avanzara, que no lo hace. En todo caso la UE, que sin duda
goza del modelo social ms avanzado del planeta, debe pre-
guntarse cmo puede pagar su coste y competir con los
nuevos pases, y ello exige aumentar la productividad en to-
dos los rdenes
23
y revisar la demografa, como se sostie-
nen en los captulos 3., 4. y 5. Segn el historiador Mad-
dison, Europa occidental lleg a ser el 33% del PIB mundial
entre 1870 y 1913 pero ha descendido desde entonces a un
20% aproximadamente
24
. Y la poblacin europea decrece
y envejece, aumentando las tasas de dependencia; de los
treinta pases del mundo con porcentaje ms alto de pobla-
cin mayor de 60 aos, nada menos que veintinueve son
europeos. Es posible, sin cambios radicales, seguir pagan-
do pensiones, sanidad, desempleo, y sostener la sociedad de
bienestar ms generosa del mundo? La pregunta empieza a
ser dramtica.
Los dos ltimos dilemas afectan a la UE como actor en el
escenario mundial, tema en el que se enfrenta hoy a dos se-
rios problemas, dos retos que la amenazan, uno interno y
otro externo. De una parte, a su propia institucionalizacin,
a su definitiva configuracin como lo que dice quiere ser:
un sujeto histrico, una entidad con personalidad propia y
capacidad de accin en el mundo y no como una coleccin
de Estados bien avenidos por intereses y valores comunes.
Lo que no sera quizs urgente de no ser porque, por otra
parte, Europa tiene que habrselas (confrontar sera un
trmino excesivo cargado de connotaciones negativas) con
un mundo emergente, que es ya casi toda la humanidad,
que aflora a comienzos de este nuevo siglo pero a no dudar
tendr presencia, peso, y voz determinantes en poco menos
[ 31 ]
23
Vase, al respecto, Anthony Giddens, Europa en la era global (Pai-
ds, Barcelona, 2007).
24
Vase A. Maddison, The World Economy (OECD Publishing,
2006) y la web http://www.ggdc.net/Maddison/.
de dos dcadas, erosionando el poder relativo de la UE y
desdibujando su presencia internacional.
Efectivamente, la UE sigue siendo un objeto poltico no
identificado, un OPNI, que se ha construido por la puerta
de atrs, sin modelo o diseo previo, siguiendo el mtodo
funcionalista: arbitremos un mercado y una unin moneta-
ria y que la economa tire de la poltica y que la poltica tire
de la cultura. Era la estrategia de Robert Schumann: reali-
zaciones concretas para generar solidaridades de hecho,
tal deba ser la primera etapa de la federacin europea.
Dicen que Jean Monnet dijo al final de su vida que, de tener
la oportunidad de construir Europa de nuevo, habra em-
pezado por la cultura. No es cierto, no lo dijo, pero en todo
caso menos mal que no se hizo as pues entonces no ten-
dramos UE. Por el contrario, el mtodo funcionalista ha
sido un xito, aunque el precio pagado ha sido construir
Europa por la puerta de atrs, sin verdadera participacin
ciudadana, sin proyecto claro, casi como un subproducto:
algo que se alcanza tanto mejor cuanto menos se explicita.
Construccin que implicaba una gestin de la poltica eu-
ropea en trminos ms de despotismo ilustrado que de de-
mocracia: todo para los pueblos pero sin los pueblos. Y el
resultado es un serio dficit democrtico: la UE no respon-
de ante los ciudadanos, no es accountable, y adems no se
entiende, es opaca y burocrtica. La UE profundiza y ex-
porta democracia pero ella misma es dudosamente demo-
crtica (hasta el punto de que se ha podido asegurar con
irona que si la UE pidiera maana ingresar en la UE, puede
que tuviera que ser rechazada por no cumplir los crite-
rios de Copenhague). Estamos ante un orden poltico cua-
si-constitucional pero sin los fundamentos y las bases cons-
titucionales adecuadas.
Un dficit democrtico que los redactores del non nato
Tratado Constitucional trataron de taponar con una Con-
vencin poltica, casi un Parlamento Constituyente, su-
[ 32 ]
I NTRODUCCI N
puestamente representativo de la ciudadana europea y al
que le gustaba compararse con la Convencin de Filadelfia
que dio lugar a la Constitucin de los Estados Unidos. Pero
su fracaso tras los referndum francs y holands, y el sub-
siguiente fracaso del Tratado de Lisboa tras el referndum
irlands (finalmente resuelto), no hacen sino profundizar el
dficit institucional, que se manifiesta en la vida cotidiana
de Bruselas pero que se hace casi insoportable en los dos as-
pectos que afectan a la UE como actor en el escenario mun-
dial: la poltica exterior y la de seguridad.
La pregunta es ya insoslayable: es posible y realista
una poltica exterior europea comn que vaya ms all de
lo que ha sido una prctica meramente declarativa some-
tida siempre a la regla de la unanimidad? La pregunta no
tiene respuesta clara pero, considerando la diversidad de
intereses econmicos y polticos, el peso de la historia colo-
nizadora de los pases europeos y su variada proyeccin
geogrfica, no parece tarea fcil, como se sostiene en los ca-
ptulos 7. y 8. Es razonable esperar que Francia comu-
nitarice su poltica africana o rabe? Puede Europa asu-
mir la agenda latinoamericana de Espaa? La experiencia
muestra que la UE puede, en ocasiones (pero slo en oca-
siones), articular polticas comunes en escenarios concretos
(Israel, los Balcanes, Georgia), pero es realista pensar en
una fusin de los servicios exteriores de los 27 pases o en
una representacin comn en los organismos internaciona-
les? Como se desarrolla en el captulo 7., los pases de la
UE disponen de 30.000 diplomticos en activo, casi el doble
de Estados Unidos, y la ayuda al desarrollo es casi el triple
que la de Estados Unidos. No faltan pues recursos sino
coordinacin y voluntad. Dficit institucional interno que
se dobla de inadecuacin institucional externa pues el siste-
ma de Naciones Unidas es muy anterior a la UE y no la con-
templa, y as debemos preguntarnos: renunciaran Francia
e Inglaterra a su posicin permanente en el Consejo de Se-
[ 33 ]
guridad de Naciones Unidas a cambio de la presencia de la
UE? Pero es todo el sistema de Naciones Unidas el que de-
bera revisarse para dar entrada a la UE en lugar de / ade-
ms de, los Estados. En resumen, puede la UE hablar con
una sola voz, tener un solo telfono al que llamar, como
quera Kissinger? Y no basta con que haya un solo telfono
si este no responde porque estn reunidos discutiendo. Eu-
ropa tiene demasiada geografa, demasiada historia y dema-
siada cultura, y en el mundo, en los organismos internacio-
nales, o en las cumbres ms variadas, tenemos muchos eu-
ropeos pero poca Europa.
Finalmente, Europa ha sido un free-rider, un gorrn de
la seguridad americana desde 1945, tema del que, en buena
medida, se ha desentendido
25
. Porque no ha podido, por-
que no ha querido, o porque no la han dejado (que de todo
hay), el resultado neto es que su seguridad ha dependido de
un ejrcito ajeno que responde ante un taxpayer ajeno. Y as
sigue en buena medida, a pesar de muy importantes avan-
ces como son las veinte misiones PESD o la ms reciente,
ATALANTA, primera misin martima en el Indico.
Como seala Robert Kagan
26
, Europa apost en los 90
por la primaca de la geoeconoma sobre la geopoltica, por
el poder blando en lugar del militar, por la UE como mode-
lo del mundo. Fue un momento en el que Rusia estaba pos-
trada, la pax americana garantizada, Japn emerga, y el
mundo pareca gravitar hacia Europa. Fueron los quince
minutos de fama de la trilateral: un mundo gestionado
por Estados Unidos, la UE y Japn. Era la opcin de Bush
Sr en su famoso discurso Hacia un nuevo orden mundial de
[ 34 ]
I NTRODUCCI N
25
Empleo el trmino free-rider o gorrn en su sentido tcnico, a
saber, quien se aprovecha de bienes pblicos (como la seguridad, en
este caso) sin contribuir a ellos. Como es bien sabido la teora del
free-ride fue elaborada por Mancur Olson en La lgica de la accin colec-
tiva, libro del que hay numerosas ediciones.
26
R. Kagan, op. cit., pp. 20-21.
1990: el nuevo orden tendr que sustentarse en un sistema
de seguridad global que requerir la cooperacin estrecha
entre las tres grandes reas industriales del mundo Nor-
teamrica, Europa y Japn, y entre los miembros del
Consejo de Seguridad
27
. Pero esto ya es historia, de modo
que estamos en condiciones de dar un giro, tanto mental
como econmico, para asumir plenamente nuestra propia
seguridad? O, por el contrario, queremos una UE confede-
ral de bajo coste y con leve presencia, tal que de nuestra se-
guridad siga encargndose el big brother americano?
No es cierto que la UE no haya avanzado en este terreno,
como se dice con frecuencia. Al contrario. La Poltica Euro-
pea de Seguridad y Defensa (PESD) fue lanzada en 1999
tras la guerra de Kosovo que puso de manifiesto la debili-
dad de las fuerzas armadas europeas y la falta de entendi-
miento con las americanas. Desde entonces ha habido cier-
to progreso en cuanto a los recursos disponibles, aunque
los compromisos se han multiplicado a mayor velocidad
(en Afganistn, Bosnia, Chad, Ksovo, Lbano o Somalia).
Efectivamente, durante los diez aos transcurridos desde
entonces los presupuestos de defensa combinados de los 27
han subido casi un 30% hasta los 210.000 millones de eu-
ros, el 22% del total mundial, el segundo del mundo, muy
por encima del de China. Pero ello es debido a la amplia-
cin pues sin ella el crecimiento sera inferior al 5%, y me-
dido en porcentaje del PIB ha descendido del 2,1% al 1,7%.
Y casi el 70% del gasto se concentra en slo cuatro pases: el
Reino Unido, Francia, Alemania e Italia (si sumamos otros
dos, Holanda y Espaa, el porcentaje se eleva al 80%), pa-
ses que en conjunto tienen una poblacin equivalente a la
de USA y un PIB conjunto comparable, aunque su gasto
militar es de slo el 40% del americano.
[ 35 ]
27
Toward a New World Order, Discurso pronunciado ante el Con-
greso el 11 de septiembre de 1990.
Donde ms se ha notado el progreso, sin embargo, es en
la mejora de la calidad del personal. Al final de la guerra fra
(hacia 1975), los efectivos de los ejrcitos de los Estados
miembros eran de 2,8 millones de hombres
28
. Y todava
hace diez aos los 27 Estados de la UE contaban con casi
2,5 millones, de los que nada menos que 1,1 millones eran
reclutas. Actualmente el volumen se ha reducido a 2 millo-
nes pero slo hay 200.000 procedentes del servicio militar
obligatorio. Nmeros que podran ser suficientes si estuvie-
ran coordinados y pudieran desplegarse. Sin embargo ape-
nas medio milln podran ser desplegados, y slo unos cien
mil podran serlo en operaciones internacionales, por lo
que se estima que alrededor del 70% de las fuerzas armadas
de la UE son intiles fuera de su territorio nacional. Por
ejemplo, aunque el numero de carros de combate se ha re-
ducido a la mitad, todava quedan casi 10.000, muchos ms
de los necesarios en operaciones de mantenimiento de paz.
Y a pesar de su notable incremento (casi un 50%), una de
las mayores deficiencias es la falta de aviones de transporte,
imprescindibles en casi todo tipo de operaciones, inclui-
das las de ayuda humanitaria (por ejemplo, tras el tsunami
en Asia o en el reciente terremoto de Hait)
29
. Y ello sin
mencionar un tema rara vez abordado: la total ausencia de
portaviones de gran tonelaje (de 90.000 toneladas, tipo Ni-
mitz), de los que no existe ninguno. Los seis en funcio-
namiento actuales (tres britnicos ms uno francs, otro
italiano y otro espaol), son muy inferiores, al igual que
los dos en construccin en el Reino Unido (que sern de
65.000 toneladas), cuando los expertos consideran que se
[ 36 ]
I NTRODUCCI N
28
Edouard Pflimlin, Vers lautonomie des capacits militaires de
lUnion Europenne?, 33 Notes de la Fondation Robert Schuman, mayo
2006.
29
Vase un excelente resumen de la situacin en Strenghth in Num-
bers? Comparing EU Military Capabilities in 2009 with 1999, ISS Policy
Brief, EU Institute for Security Studies, 05, diciembre 2009.
necesitaran no menos de tres (uno para el Atlntico, otro
para el Mediterrneo y un tercero de reserva). En resumen,
buena parte del no muy generoso gasto en defensa alimenta
ejrcitos clsicos, westfalianos, preparados para defender el
territorio de ataques de vecinos, justo el escenario que la
UE parece haber cancelado definitivamente. El gasto militar
europeo se seala con frecuencia, es ms una realidad
aritmtica que poltica. Y as, preguntado el entonces presi-
dente del Comit Militar de la UE, general Henri Bentgeat,
cuantos soldados tiene a sus ordenes la respuesta fue rotun-
da: ninguno. Para aadir ms adelante con sinceridad: la
UE puede gestionar crisis importantes, pero no puede ha-
cer la guerra
30
. Y as, sin fuerza que la respalde, la ren-
queante poltica exterior de la UE es escasamente creble,
como vemos a diario. Sobre todo si se considera que debera-
mos correr mucho para no perder posiciones; segn el SIPRI
en los ltimos diez aos China aument su gasto militar casi
un 200%, Rusia un 173%, frica del norte un 94%, la India
un 44%, versus un 5% de la UE. Comparativamente el nada
desdeable hard power de la UE se erosiona a gran velocidad.
Y sin embargo, los Eurobarmetros ponen de manifiesto
que la poblacin europea desea que estos y otros temas sean
de decisin conjunta entre los gobiernos y la UE: el 67%
apoya la europeizacin de temas de defensa y asuntos exte-
riores, el 64% en energa, el 60% en inmigracin y, por su-
puesto, casi el 80% en la lucha contra el terrorismo y la pro-
teccin del medio ambiente
31
. No falta apoyo de la ciuda-
dana a una UE ms fuerte, sino voluntad de las lites y los
gobiernos para alcanzar acuerdos vinculantes.
Tareas urgentes que hoy, sin embargo, se presentan para-
lizadas con una UE que navega sin rumbo claro, sin lideraz-
go, perdiendo da a da el apoyo de los ciudadanos, ms
[ 37 ]
30
Diario El Pas, 9 de octubre de 2007.
31
Eurobarmetro, 70, 2008.
bien aletargada. Y cuyo peso en los asuntos mundiales de-
crece en lugar de crecer, tanto en trminos diplomticos
como de seguridad. Y esto es muy importante.
As, y por lo que hace a lo primero, en los aos 90, la UE
tuvo un 72% de apoyo en la Asamblea General de Naciones
Unidas en temas de derechos humanos, pero en las dos lti-
mas Asambleas los porcentajes descendieron fuertemente al
48% y el 55% respectivamente. Mientras, el apoyo a las posi-
ciones de China subi de menos del 50% en los aos 90 a
nada menos que el 74% en el periodo 2007-2008
32
. Terribles
datos para quien hace de los derechos humanos el objetivo
principal de su poltica exterior, y de las Naciones Unidas el
instrumento principal de una estrategia multilateral
33
.
El 19 de septiembre de 1946, poco despus de acabar el
combate, en su famoso discurso de Zurich, deca Churchill:
hay un remedio que si se adoptara de una manera general
y espontnea, podra cambiar todo el panorama como por
ensalmo, y en pocos aos podra convertir a Europa, o a la
mayor parte de ella, en algo tan libre y feliz como es Suiza
hoy en da. Cul es ese eficaz remedio? Es volver a crear la
familia europea.
Pues bien, la familia ya se ha creado y Europa es tan
libre y feliz como Suiza. Pero aquel deseo contena una
profunda irona que hoy vemos con claridad: el de transfor-
marnos en una sociedad de alta calidad pero aislada y ensi-
mismada: ser la Suiza del mundo. As nos ven en el resto
[ 38 ]
I NTRODUCCI N
32
Richard Gowan y Franziska Brantner A Global Force for Human
Rights? An Audit of European Power at the UN, ECFR September 2008.
33
Europa debe dirigir la renovacin del orden poltico multilateral.
Las Naciones Unidas se sitan en la cspide del sistema internacional.
Y ms adelante seala toda la actuacin de la UE en el mbito de la se-
guridad ha estado vinculada a objetivos de la ONU. Informe sobre la
aplicacin de la estrategia europea de seguridad, Bruselas, 1 de diciembre
de 2008, pp. 2 y 11.
del mundo, y cuando se indaga fuera de Europa sobre la UE
como eventual potencia mundial, el resultado es descorazo-
nador. Para los habitantes del planeta los Estados Unidos
son la gran potencia indiscutible (81%), seguida por China
(50%), y ya muy por detrs, y casi empatados, por Rusia
(39%), Japn (35%) y la UE y el Reino Unido (empatados
en el 34%). Un rnking que no deja de ser sorprendente: la
UE no es percibida como ms poderosa que el Reino Uni-
do, Japn o Rusia! Pero ms interesante es analizar quien
otorga a la UE esa mediocre posicin, pues mientras que el
81% de los alemanes o el 76% de los ingleses aseguran que
la UE es hoy un poder mundial, slo piensan lo mismo el
5% de los indios, el 12% de los brasileos, el 13% de los ru-
sos, el 20% de los japoneses, e incluso el 26% de los ameri-
canos. Y similares resultados obtenemos si la pregunta es
acerca de las potencias del 2020, no de las actuales
34
. Ms
en concreto, para los chinos la UE no existe como centro
poltico con visin estratgica
35
, mientras para los indios la
UE es, simplemente, el pasado. Para unos y otros los Esta-
dos Unidos son la referencia internacional y la UE ni acaba
de estar, ni se la espera. Los europeos estamos convenci-
dos de que somos una potencia mundial pero, desgraciada-
mente, muchos, al parecer, no se han enterado. Algo hemos
debido hacer muy mal para ser as percibidos.
El problema es que Europa no puede no ser un poder
mundial efectivo, no puede conformarse con ser la Sui-
za del mundo, incluso si ello resultara atractivo, cosa dis-
cutible. Como afirma la Estrategia de Seguridad Europea,
como unin de 25 Estados hoy ya 27 con ms de 450
millones de poblacin, produciendo una cuarta parte del
[ 39 ]
34
Vase el sondeo de opinin pblica Who Rules the World, Berlin,
octubre 2007, realizado para la Fundacin Bertelsmann.
35
Karine Lisbonne-de Vergeron, Contemporary Chinese Views of
Europe, Royal Institute of International Affairs, 2007.
PIB mundial, y con una amplia variedad de instrumentos a
su disposicin, la Unin Europea es inevitablemente un ju-
gador global (global player)... que debe estar preparada para
compartir responsabilidad en la seguridad global y la cons-
truccin de un mundo mejor
36
.
Efectivamente, la UE es la primera economa del mundo,
pero la ms globalizada con el 44% de las exportaciones y el
43% de las importaciones mundiales, muy por delante del
segundo (Asia, con el 27% y 25% respectivamente; datos
del 2007), comercio disperso por todo el mundo (el mayor
importador y exportador, Estados Unidos, cubre slo el
14% y el 23% respectivamente), y con un saldo creciente-
mente negativo. La UE tiene inmensas inversiones directas
fuera de rea, sobre todo en Estados Unidos (41%) con
cuya economa est inextricablemente unida
37
, pero tam-
bin en el resto del mundo. Su dependencia energtica es
superior al 50% (y slo un pas de la UE, Dinamarca, tie-
ne supervit energtico), importando petrleo de Rusia y
Oriente Medio, gas de Rusia y norte de frica, carbn de
frica del sur y Australia. Y la propia Comisin estima que
para el 2030 importaremos el 75% del petrleo y gas. Tiene
fronteras fsicas con dos reas especialmente problemticas,
por una parte Rusia y aliados (que se proyecta sobre los
Balcanes y el Cucaso), y de otra el sur del Mediterrneo,
una frontera al tiempo religiosa, cultural, poltica (la del
fundamentalismo islmico) y econmica, con una de las
[ 40 ]
I NTRODUCCI N
36
Una Europa segura en un mundo mejor, Estrategia Europea de
Seguridad Bruselas, 12 de diciembre de 2003. Documento redactado a
instancias del Alto Representante de la UE para la Poltica Exterior y de
Seguridad Comn (PESC), Javier Solana, y presentado al Consejo Eu-
ropeo, que lo adopt en su reunin del 12 y 13 de diciembre de 2003, en
Bruselas.
37
Joseph Quinlan, Drifting Apart or Growing Together. The Pri-
macy of the Transatlantic Economy, Center for Transatlantic Rela-
tions, Washington, 2003. Actualizado posteriormente en varias ocasio-
nes para el German Marshall Fund.
mayores desigualdades del mundo, una diferencia casi de
1 a 12 en renta per capita (la de Mxico-Estados Unidos es
la mitad)
38
. Adems, y por si fuera poco, la poblacin de
Oriente Medio y Norte de frica, el patio sur de Europa,
ha crecido desde 78 millones en 1950 a nada menos que
307 millones en el ao 2000, pero estimaciones conserva-
dores proyectan un crecimiento de hasta 450 millones en el
2020 y 656 millones en el 2050
39
. De modo que, ya sea bus-
cando mercados, recursos, mano de obra o incluso capital,
la UE depende del exterior. Como concluyen Nicole Gne-
sotto y Giovanni Grevi en su informe El nuevo puzle global.
Qu mundo para la UE en el 2025?, los verdaderos retos
para la prosperidad y la estabilidad de Europa estn fuera
de sus fronteras, desde las tensiones geopolticas en reas
vecinas al impacto poltico y econmico de nuevos actores
emergentes
40
. El futuro de Europa est fuera de Europa.
La Unin Europea como protagonista mundial, dice la
Estrategia Europea de Seguridad.
Y as debe ser, pues mientras Europa camina, quien sabe
si a buen paso, el mundo galopa.
3. Una revolucin econmica mundial; la UE
en el nuevo mundo emergente
El 11 de septiembre de 1990, justo once aos antes de los
atentados de Nueva York y Washington, el presidente Geor-
ge H. W. Bush padre habl de un nuevo orden mundial
[ 41 ]
38
Vase igo Mor, La vida en la frontera (Marcial Pons, Madrid,
2007).
39
Citado por Anthony H. Cordesman, The Transatlantic Alliance. Is
2004 the Year of the Greater Middle East?, CSIS, Washington, enero
del 2004.
40
Nicole Gnesotto y Giovanni Grevi, The New Global Puzzle. What
World for the EUin 2025?, Institute for Security Studies, Paris, 2006, p. 209.
producto de una transformacin, en el que las naciones
del mundo, del este y del oeste, del norte y del sur, puedan
prosperar y vivir en armona y en el que la ley del derecho
sustituya la ley de la jungla
41
. Era la vieja esperanza de que
por fin habamos transitado desde sociedades militares y
agresivas a otras industriales y comerciales, pacficas por
naturaleza, la esperanza de Spencer en las sociedades in-
dustriales o antes, de Montesquieu en el dulce comercio:
el efecto natural de la interdependencia y del comercio es
conducir a la paz. Momentos de optimismo con fuertes
ecos en Europa. La UE era una nueva arquitectura polti-
ca post-moderna, una adelanto del mundo del siglo XXI
(Mandelbaum) un imperio cooperativo... dedicado a la li-
bertad y la democracia en el que nadie impone nada
(Cooper
42
), una fuerza para el bien.
Pero no ha sido as, y como afirma Robert Kagan en El
regreso de la historia y el fin de los sueos, el mundo es, de
nuevo, normal y no se ha transformado, los Estados siguen
siendo poderosos y su rivalidad se mantiene e incluso crece,
los nacionalismos no han desaparecido, Estados Unidos si-
gue siendo la gran potencia. La promesa de una nueva era
de convergencia internacional se desvanece. Entramos en
una era de divergencia
43
Cierto? Slo en parte.
Cierto por lo que hace al ascenso acelerado y ya impara-
ble de nuevas potencias, de nuevos inmensos actores en el
escenario internacional
44
, sin cuya comprensin el papel
actual y futuro de Europa no se puede entender.
[ 42 ]
I NTRODUCCI N
41
Toward a New World Order, discurso a ambas cmaras del Con-
greso, 11 de septiembre de 1990. Vase tambin Georg Bush y Brent
Scowcorft, A World Transformed (New York, 1998).
42
Robert Cooper, The New Liberal Imperialism, The Observer, 7
de abril del 2002.
43
Robert Kagan, The Return of History and the End of Dreams (Al-
fred A. Knopf, New York, 2008), pp. 3 y 4.
44
Cuya relevancia ni fui capaz de identificar en mi libro Bajo puer-
China es un gigante dormido, djenlo dormir, porque el
da que despierte har estremecer al Mundo. Fue la cono-
cida respuesta que en 1793 dio Napolen Bonaparte, a Lord
MCartney, embajador de Jorge III de Inglaterra en China,
cuando le pregunt por los intereses franceses en Asia. El
mismo Lord MCartney que qued estupefacto cuando el
emperador chino Quianlong le dijo abruptamente: los
chinos no tenemos la ms mnima necesidad de las manu-
facturas britnicas. Pues bien, ya es as. Quien iba a pensar
que despertaran al tiempo China, la India, Brasil, Mxico y
bastantes otros pases. Quien iba pensar que sera China
quien llenara Gran Bretaa (y el mundo) de productos
manufacturados, y no al revs. O que sera la India quien
llevara la contabilidad de los britnicos, y no al revs.
Llevo muchos aos investigando los estereotipos de las
naciones, y s bien que nos dicen ms del que habla que del
objeto al que se refieren. Y creo que la cita de Napolen re-
produce a la perfeccin el pre-juicio occidental sobre China
(que puede extenderse a India y todo el Oriente
45
), un pre-
juicio compuesto por tres principales ideas: son gigantes,
por fortuna duermen, y es peligroso que despierten. De las
tres ideas, una es verdad, la otra, en absoluto, y la tercera
podra o no ser verdad. Veremos cual es cual.
Hace pocos aos, en el 2005, el Banco Mundial asegur
que, medido en paridad de poder adquisitivo (PPA), la pro-
duccin de las economas emergentes haba superado ya la
de los pases desarrollados
46
. No era cierto, y revisiones
[ 43 ]
tas de fuego, ya citado, y que me llev a magnificar el momento unipo-
lar americano. Sirva esto como autocrtica.
45
Para los estereotipos sobre la India vase Amartya Sen, The Argu-
mentative Indian, (Penguin, 2006).
46
El trmino pases (o economas) emergentes, introducido hacia
1980 por el economista del Banco Mundial Antoine van Agtmael, apa-
rece reiteradamente en estas pginas y las diversas fuentes utilizadas no
siempre lo usan con el mismo referente. Usualmente alude a aquellos
posteriores matizaron la afirmacin. Efectivamente, el PIB
mundial haba alcanzado la cifra de 59 billones de dlares
en el 2006, lo que significa un fuerte incremento de casi el
50% en slo diez aos (medido en PPA), una magnfica no-
ticia. Pero mientras el porcentaje de los pases ricos sobre el
PIB total descendi del 66% al 59%, las economas en desa-
rrollo crecieron ms rpido que las desarrolladas y su parti-
cipacin subi del 34% al 41%. Sobre todo en Asia del Este
y del Pacfico, cuyo output casi se dobl (incrementando su
participacin del 9 al 14%)
47
.
Por supuesto, no estamos ante una casualidad cclica o
voltil sino el resultado de una tendencia clara: las econo-
mas emergentes crecieron a poco menos del 3% en los
aos 80, al 4% en los 90 y a cerca del 6% en el nuevo siglo.
Desde que Deng Xiao Ping introdujo reformas radicales
en 1978, China lleva treinta aos creciendo casi al 10%
anual, un ritmo endiablado
48
. La India creci a tasas del
3% o 3,5% (la llamada con irona tasa hind de creci-
miento) hasta las reformas de los aos noventa, un ma-
gro crecimiento desbordado y absorbido por el de la po-
blacin, pero creci al 9,3% en el 2007. No ya Rusia (que
creca al 8,1%) o Amrica Latina (Brasil creca al 5,4%) o,
por supuesto, Asia; incluso frica creca por encima del
6% y Europa del este y Oriente Medio al 6%. El ao 2007,
y por cuarta vez consecutiva sealaba The Economist
la totalidad de las 32 economas emergentes monitoreadas
[ 44 ]
I NTRODUCCI N
pases que antes se llamaban en vas de desarrollo y con frecuencia se
identifica con pases subdesarrollados. La lista de mercados emergen-
tes de Morgan Stanley, por poner un ejemplo, incluye 25 pases; la de
The Economist, 28.
47
Banco Mundial, World Development Indicators, 2008.
48
Un dato impactante: el 80% de las gras de construccin del
mundo estn en China, una cuarta parte slo en la ciudad de Shangai.
Federico Steinber, El impacto de las potencias emergentes en la econo-
ma mundial, Real Instituto Elcano, ARI, 4, 2008.
mostraban signos positivos de crecimiento, ms del triple
de lo que crecan las economas desarrolladas (8,1% ver-
sus 2,5%).
Todo ello ha tenido tres muy relevantes consecuencias.
La primera, por supuesto, es una notable reduccin de la
desigualdad entre los pases (aunque con aumentos de la des-
igualdad medida dentro de los pases) y el inicio de una gran
convergencia entre reas ricas y pobres del planeta, entre el
Norte y el Sur. En slo quince aos el numero de pobres
(con menos de 2 dlares diarios de renta) se habra reduci-
do del 63% al 47% mientras la clase media en los pases en
desarrollo pas del 33% al 49% hasta alcanzar los 2.600 mi-
llones de personas (el 81% en Asia)
49
. La segunda conse-
cuencia es que, segn el FMI, en el 2007 las nuevas econo-
mas contribuyeron ya a generar las dos terceras partes del
crecimiento mundial, mientras Estados Unidos slo aport
el 14% y la UE un 15%. Slo China contribuy a generar
casi un 17% del crecimiento mundial, y si a China suma-
mos la India y Rusia, estaremos ya en el 33% del crecimien-
to, que parece depender menos de sus motores tradicionales
(la trilateral). Por supuesto, son datos a precios de merca-
do, pues en paridad de poder adquisitivo slo China habra
contribuido con el 33% del crecimiento mundial. De hecho,
si la crisis econmica desatada en agosto del 2007 en los
Estados Unidos tuvo escasas repercusiones hasta bien entra-
do el ao 2008 (nulas o escasas en la India o Amrica Latina,
por ejemplo), se debe a ello, y los economistas hace tiempo
se preguntan si el decoupling, el desacoplamiento de las eco-
nomas del mundo a la americana, ha tenido ya lugar
50
.
[ 45 ]
49
Martin Ravallion, The Developing Worlds Bulging (but Vulne-
rable) Middle Class, Policy Research Working Paper, The World Bank,
4816, enero 2009.
50
Desacoplamiento paradjico pues las reservas de divisas de China
se aproximan ya al billn y medio de dlares dos veces el stock de in-
versin extranjera pero el 70% de ellas estn en bonos del tesoro
La segunda consecuencia es ms importante para noso-
tros pues define el peso econmico de los pases y las regio-
nes: el PIB de China para el 2007 era ya, medido en PPA, un
14% del total mundial, el segundo del mundo, ms del do-
ble del siguiente pas, Japn. Cuyo PIB era ya (tambin en
PPA), similar al del cuarto pas del mundo, la India. Que a
su vez dobla el del Reino Unido o Francia. Brasil era ya la
novena economa del mundo y Rusia la dcima. Justo cuan-
do comenzaba el siglo, el ao 2001, un analista de Goldman
Sachs, Jim ONeill, acuaba el acrnimo BRIC para aludir
a esos cuatro pases emergentes: Brasil, Rusia, India y Chi-
na
51
. Recuerdo haber ledo su ensayo entonces, con notable
escepticismo. Pues bien, estaba equivocado y ya los tenemos
a los cuatro en el pelotn de cabeza de la economa mun-
dial. Por supuesto, los datos varan sustancialmente si los
medimos en valores de mercado. Ahora China, tras so-
brepasar a Alemania en el 2008, sera la tercera economa
mundial detrs de Japn (pero se espera que en breve supe-
re a Japn), y Brasil sera la dcima, seguida muy de cerca
por Rusia, India, Mxico y Corea del Sur. Si tomamos las
quince primeras economas del mundo, seis pertenecen ya a
pases emergentes.
Ante estos simples datos la pregunta es inmediata: qu
est pasando en el mundo? Cmo nos afecta a los euro-
peos? Pues la realidad es que estamos siendo testigos de una
transformacin social sin parangn desde la Revolucin
Industrial, testigos de la segunda gran revolucin poltica y
econmica del mundo tras la Revolucin Industrial de los
siglos XVIII / XIX. Slo que esta es mucho ms extensa,
ms intensa y ms rpida.
[ 46 ]
I NTRODUCCI N
americanos. De modo que la emergente y pobre China est financiando
el consumo de la clase media americana.
51
Building Better Global Economic BRICs, Global Economics Pa-
per, 30 del noviembre del 2001, vase en http://www2.goldmansachs.
com/insight/research/reports/report6.html
Es ms extensa pues aquella afect a no ms de un tercio
de la poblacin del mundo (el mundo nor-atlntico ms Ja-
pn) y esta afecta a todo el mundo. Es mucho ms intensa y
profunda, pues altera ms aspectos de la vida, afecta a ms
productos, procesos, hbitos o instituciones. Un dato a no
olvidar: en el 2007 la poblacin urbana del mundo habra
sobrepasado a la rural por vez primera en la historia de la
humanidad, y nada hace cambiar ms la sociedad y las per-
sonas que el trnsito rural-urbano (tendencia que continua-
r; la ONU estima que hasta el 70% de la poblacin del
mundo ser urbana en el 2050). Y sobre todo, la actual Gran
Transformacin es mucho ms rpida que la Revolucin In-
dustrial: comenz, con la globalizacin, hacia 1989, y tardar
no ms de veinte o treinta aos en completarse, mientras que
la Revolucin Industrial tard siglo o siglo y medio. Un ejem-
plo: a comienzos de la revolucin industrial Inglaterra o Es-
tados Unidos necesitaban casi 50 aos para doblar su PIB per
capita, pero China o India lo hacen cada nueve o diez aos.
La pregunta inmediata es qu est causando este brutal
cambio del panorama mundial? Por supuesto, se trata de
un proceso multicausal, como siempre que ocurre algo
importante, aunque podemos resaltar cuatro causas, entre
otras: demogrficas, polticas, econmicas y, finalmente,
tecnolgicas (aunque, al final, todas tienen que ver con la
ciencia y el conocimiento, la variable de apertura de todos
los sistemas sociales). Vale la pena detenerse un momento
para analizarlas en este captulo introductorio.
Y sin duda el alivio del peso de la poblacin a consecuen-
cia de las tecnologas de medicina preventiva y control de la
natalidad, es la primera de ellas. Como veremos con detalle
en el captulo 5., de 1950 al ao 2000 la poblacin mundial
creci de 2.500 millones a casi 6.000, un 137%, ms del do-
ble. Era la fase inicial de lo que los demgrafos han llamado
la transicin epidemiolgica: descenso fuerte de la mortali-
dad causada por pandemias (hambres y enfermedades in-
[ 47 ]
fecciosas), mientras la natalidad segua siendo alta
52
. Pero
la bomba poblacional (que dio lugar a informes alarmis-
tas como los del Club de Roma) ha quedado atrs, hemos
entrado ya en la fase descendente del ciclo, y la natalidad se
ajusta a la baja mortalidad (la urbanizacin y la educacin
de la mujer son claves para este resultado). Por supuesto la
poblacin contina creciendo, pero a ritmos muy inferio-
res, de modo que del ao 2000 al 2050 crecer de 6.000 mi-
llones a menos de 9.000, slo un 50%, menos de la mitad
que en los cincuenta aos anteriores. China es el pas del
mundo en el que ms mujeres usan mtodos anticoncepti-
vos modernos (ms del 80%) y ha controlado el crecimien-
to de su poblacin; de hecho decrece y se envejece rpi-
damente, caso nico de pas cuya poblacin envejece antes
de alcanzar el desarrollo. Transicin demogrfica que tiene
adems un efecto coyuntural muy beneficioso: el baby
boom. Pues durante una generacin la poblacin se compo-
ne de pocos ancianos (pues la mortalidad ha sido alta) y
pocos nios (pues la natalidad decrece), pero con un volu-
men importante de poblacin activa, lo mismo que ocurri
en Europa y Estados Unidos en los aos 60 a 90 del pasado
siglo antes del actual envejecimiento.
Una segunda causa es la extensin de la economa de
mercado y la consiguiente globalizacin. Ya nadie cita a
Marx ni se usa la palabra capitalismo (aunque es un fantas-
ma que regresa); no est de moda e incluso se ha hablado
(por Peter Drucker) de post-capitalismo
53
. Nada ms fal-
so pues precisamente estamos ante la generalizacin del
modo de produccin capitalista, hoy llamado economa
de mercado. Pero fue el propio Marx quien habl con en-
[ 48 ]
I NTRODUCCI N
52
Abdel Omtan, The Epidemiological Transition. A Theory of Epi-
demiology of Population Change, Milbank Memorial Fund Quarterly,
1971, p. 509.
53
Peter Drucker. Post-Capitalist Society, New Cork, HarperCollins,
1993.
tusiasmo de la gran influencia civilizadora del capital que
arrasa particularismos, aldeanismos y tradiciones para im-
poner la modernidad y el progreso
54
. Y de hecho, una de
las mejores predicciones del actual proceso globalizador la
podemos encontrar en el Manifiesto del Partido Comunista
de 1848. Vale la pena releer hoy algunos de sus profticos
prrafos:
La burguesa ha desempeado, en el transcurso de la
historia, un papel verdaderamente revolucionario... al ex-
plotar el mercado mundial, da a la produccin y al consu-
mo de todos los pases un sello cosmopolita... Las viejas in-
dustrias nacionales se vienen a tierra, arrolladas por otras
nuevas, cuya instauracin es problema vital para todas las
naciones civilizadas; por industrias que ya no transforman
como antes las materias primas del pas, sino las tradas de
los climas ms lejanos y cuyos productos encuentran salida
no slo dentro de las fronteras, sino en todas las partes del
mundo... ahora, la red del comercio es universal y en ella
entran, unidas por vnculos de interdependencia, todas las
naciones. Y lo que acontece con la produccin material,
acontece tambin con la del espritu. Los productos espiri-
tuales de las diferentes naciones vienen a formar un acervo
[ 49 ]
54
El capital, dice Marx en los Grundisse, pasa por encima de las ba-
rreras y perjuicios nacionales, as como sobre la divinizacin de la natu-
raleza, liquida la satisfaccin tradicional, encerrada dentro de determi-
nados lmites y pagada de s misma, de las necesidades existentes y de la
reproduccin del viejo modo de vida. Opera destructivamente contra
todo esto, es constantemente revolucionaria, derriba todas las barreras
que obstaculizan el desarrollo de las fuerzas productivas, la ampliacin
de las necesidades, la diversidad de la produccin y la explotacin e in-
tercambio de las fuerzas naturales y espirituales. De ah, lo que deno-
mina gran influencia civilizadora del capital, es decir, la produccin
de un nivel de la sociedad frente al cual todos los anteriores aparecen
como desarrollos meramente locales de la humanidad y como una ido-
latra de la naturaleza. No est describiendo la globalizacin? Vase
K. Marx (Grundrisse): Elementos fundamentales para la critica de la eco-
noma poltica (Editorial Siglo XXI, Buenos Aires, 1971, tomo I, 1972),
p. 363.
comn. Las limitaciones y peculiaridades del carcter na-
cional van pasando a segundo plano, y las literaturas locales
y nacionales confluyen todas en una literatura universal.
Marx acert plenamente en sus previsiones, aunque no
en sus propuestas, pues no ha sido el control pblico de los
medios de produccin, sino la liberalizacin, la causa del
crecimiento. El mximo de propiedad pblica de medios
de produccin se dio hacia 1982 con nacionalizaciones en
Asia, Amrica Latina y Europa (la Francia de Mitterrand,
por ejemplo). Toda la economa China y casi toda la de la
India eran pblicas, y en aquel momento casi un tercio del
PIB mundial era pblico. El resultado fue catastrfico y en
los aos 80 y 90 se inici el proceso privatizador que ha
abarcado a ms de cien pases, de modo que para el ao
2000 las empresas estatales producan menos del 4% del
PIB en los pases desarrollados y alrededor de un 15% en
los dems. China crece porque ha liberalizado su economa,
no porque es un Estado totalitario (o autoritario, como ar-
gumenta Bregolat): China tiene una economa de mercado
que cada vez es ms difcil de distinguir del capitalismo
55
.
Otro tanto la India; crece en tanto que ha abandonado una
economa dirigida, estatalizada y sovietizada. Como ha
demostrado Jagdish Bhagwati, en In Defense of Globaliza-
tion
56
, durante las tres dcadas en las que India fue una
economa cerrada, creci al 4% pero la poblacin creca
ms, de modo que el crecimiento real fue del 1,3%, la ya ci-
tada tasa hind de crecimiento. Las reformas de 1991 que
permitieron la integracin de la India en la economa mun-
dial llevadas a cabo por el primer ministro Singh cuando
era ministro de hacienda, (bajada de tarifas, reduccin de
[ 50 ]
I NTRODUCCI N
55
Eugenio Bregolat, La segunda revolucin china, Destino, 2007.
China ya camina hacia la socialdemocracia, asegura el embajador
Bregolat.
56
Oxford Univ. Press, Nueva York, 2004.
impuestos, devaluacin de la rupia, apertura a la inversin
extranjera) impulsaron la economa, y en las dos dcadas
ltimas el crecimiento estuvo por encima del 5%, acelern-
dose hasta alcanzar el ritmo de ms del 9%. Cuando retor-
namos a una era de fuertes nacionalizaciones, como la que
tenemos delante, no sobra recordar que fue la tendencia
contraria la que trajo prosperidad.
Pero la libertad econmica no da todos sus frutos si no va
acompaada de la libertad poltica con la que est ntima-
mente vinculada: no hay democracia sin mercado y slo
transitoriamente puede haber mercado sin democracia. Ca-
pitalismo sin democracia y libertades es igual a corrupcin,
como vemos en China, Rusia y casi todos los petro-Estados.
Y desde luego la democratizacin de los aos 90, la tercera
ola democratizadora (como la denomin Huntington
57
),
que ha trado libertad a numerosos pases, es otra causa fun-
damental de la actual Gran Transformacin. En 1989, y de
un total de 167 pases, slo 36 eran democracias mientras
otros 41 eran dictaduras. Pero con el fin de la guerra fra y el
fracaso de la gran ilusin comunista, comenz una podero-
sa oleada democratizadora tal que hoy, sobre 193 pases anali-
zados, hay slo 22 dictaduras y 46 democracias de modo que
el 46% de los pases, que representa ms de 3.000 millones de
personas, casi la mitad de los humanos, vive en regmenes
democrticos (aunque hay excepciones como la regin
MENA Middle-East and North Africa donde, de 18 pa-
ses, slo uno, Israel, es una democracia) (Vase Grfico 1)
58
.
[ 51 ]
57
S. Huntington, La Tercera Ola. La democratizacin a finales del si-
glo XX (Paids, Barcelona, 1994).
58
Los datos son del ultimo informe de Freedom House, Freedom in
the World 2009, que puede verse en freedomhouse.org. El grfico es de
Monty G. Marshall y Ted Robert Gurr, Peace and Conflict. A Global Sur-
vey of Armed Conflicts, Self-Determination Movements, and Democracy,
Center for International Development & Conflict Management, 2005.
El trmino anocracias alude a democracias electorales imperfectas.
Desde luego la correlacin entre democracia y prosperi-
dad no parece discutible
59
. La inmensa mayora de los pa-
ses ricos son democracias (aunque no todos), y la inmensa
mayora de las democracias son pases ricos (aunque no to-
dos y el ejemplo de la India es destacable). Lo que se discute
hasta la saciedad es la conexin causal. Para unos la demo-
cracia genera prosperidad; para otros es la prosperidad lo
que genera democracia. Ambas cosas pueden ser ciertas al
tiempo, y quizs la explicacin est, no en la economa ni
en la democracia, sino en algo intermedio: en las buenas
instituciones y buenas prcticas, el good governance.
Efectivamente, los humanos no slo innovamos inven-
tando tecnologa, hardware, cacharros, aparatos, cosas.
[ 52 ]
I NTRODUCCI N
Grfico 1
Fuente: Monty G. Marshall y Ted Robert Gurr, Peace and Conflict. A Global Survey of Armed
Conflicts, Self-Determination Movements, and Democracy, Center for International Develop-
ment & Conflict Management, 2005.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
N
m
e
r
o
d
e
p
a
s
e
s
Democracias
Autocracias
Anocracias
1
9
4
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1
9
4
8
1
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5
0
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2
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8
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1
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1
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9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
59
Acerca de la (falsa) tesis de la eficiencia econmica de regmenes
autoritarios vase Michael McFaul y Kathryn Stoner-Weis, The Myth
of the Authoritarian Model, Foreign Affairs, enero/febrero 2008.
Tambin innovamos inventando software, organizaciones,
instituciones, reglas, normas, moral, programas culturales.
Eso es, por ejemplo, el Estado de Derecho o la tica, como
lo son unos buenos cdigos de comercio, las leyes de socie-
dades annimas, las auditoras, la contabilidad de doble en-
trada, los registros de propiedad, una judicatura indepen-
dientes o la hipoteca, y tantas y tantas instituciones o reglas
y normas que reducen la corrupcin, eliminan costes de
transaccin e incrementan la eficiencia. Pues bien, sin bue-
nas instituciones no hay tampoco crecimiento. El Banco
Mundial especialmente, a lo largo de los ltimos aos, y
movilizado por la nueva economa institucional (alentada
por el Premio Nobel Douglas North), ha mostrado una cla-
rsima correlacin entre buen gobierno y prosperidad, pero
tambin entre mal gobierno y pobreza como puede verse en
el Grfico 2, tomado del mismo Banco Mundial. En el los
puntos representan pases (en azul los de renta alta; en ver-
de los de renta baja y en naranja los de renta media) distri-
buidos en dos ejes, el horizontal segn la renta per capita, y
el vertical segn el buen o mal gobierno. Pues bien, salta a la
vista que la prctica totalidad de los pases con buen gobier-
no (en el cuadrante de arriba a la derecha) son ricos o de
renta media, mientras que la prctica totalidad de los pases
pobres (abajo a la izquierda) tienen mal governance. Cierto
que disponemos de no pocos ejemplos de pases autorita-
rios con fuertes crecimientos econmicos, ya sean dictadu-
ras de derecha (el Chile de Pinochet, o antes la Espaa de
Franco) o de izquierda (la China actual). Pero no sin ser al
menos Estados de derecho (a veces no democrticos) que
garantizan el rule of law, la seguridad jurdica y el control de
la corrupcin. Y a largo plazo slo la democracia asegura el
rule of law y, sobre todo, el control de la corrupcin, una
de las grandes ventajas comparativas de la India frente a
China. La democratizacin de China, ya en marcha, ser el
test definitivo de la teora que vincula economa de merca-
do y Estado democrtico.
[ 53 ]
La tercera lnea de explicacin de la actual Gran Conver-
gencia es la puramente econmica, pues es evidente que hay
una poderosa lgica detrs de lo que est ocurriendo. En
1986, y a partir de los datos histricos de Angus Maddison
(que comentar inmediatamente), el economista americano
William J. Baumol, en un importante trabajo publicado en la
American Economic Review, elabor la tesis de la convergen-
cia de las economas abiertas
60
. Y mostr como las econo-
[ 54 ]
I NTRODUCCI N
Grfico 2
Fuente: Tomado del Banco Mundial y del trabajo de Antonio Fats e Ilian Mihov, The Four I's of
economic Growth que puede verse en: http://faculty.insead.edu/fatas/wall/wall.pdf
Pases de renta alta
Pases de renta baja
Pases de renta media
PIB per capita
M
e
d
i
d
a
d
e
g
o
b
e
r
n
a
b
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l
i
d
a
d
a
g
r
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g
a
d
a
2.0
1.0
0.0
-1.0
-2.0
1.000 2.000 4.000
8.000
16.000 32.000
60
William J. Baumol, Productivity Growth, Convergence and Wel-
fare; What the Long-Run Data Show, The American Economic Review,
76, 5, 1986, pp. 1072 ss.
mas euro-americanas de la segunda post-guerra (las del ya
viejo G7), haban convergido hacia la del pas lder la ame-
ricana, entre 1870 y 1970, hasta casi tocarse (ver Grfi-
co 3). Los Estados Unidos y Gran Bretaa, que en 1900 eran
los pases lder, haban sido atrapados por Alemania, Francia,
Italia, e incluso Japn, y hacia 1970 las diferencias de renta
per capita entre unos y otros eran mnimas. Estados Unidos
habra pasado de una renta per capita de unos 5.000 dlares a
unos 20.000, pero Italia, por ejemplo, que tena unos 2.000
a comienzos del siglo XX, haba subido a unos 15.000. Todo
ello debido a que, despus de quince siglos de productividad
estable, esta creci en escasas dcadas un 1.150% en los die-
cisis pases lderes del proceso industrializador (en concreto,
en el Reino Unido creci un 300%, un 800% en Alemania y
un 1.700% en Japn).
[ 55 ]
Grfico 3
Fuente: Tomado de la conferencia de Antonio Fats World Economic Outlook, pronunciada en
la Fundacin Rafael del Pino el 15 de enero del 2007, y que puede verse en la pgina web de
la misma: http://www.frdelpino.es/documentos/CONFERENCIASYENCUENTROS/conferen-
cias%20magistrales/Rafael%20del%20Pino%20World%20Economy.pdf
25.600
12.800
6.400
3.200
1.600
1870 1885 1900 1915 1930 1945 1960 1975 1990 2005
Canad Francia Alemana Gran Bretaa
Estados Unidos Italia Japn
Baumol hablaba ya (recordando al viejo Veblen) del peso
o dificultad creciente del liderazgo (penalty of taking the
lead), o (recordando a Gerschenkron y el acelerado desa-
rrollo de la Alemania Guillermina de finales del XIX) de las
ventajas de llegar el ltimo (relative backwardness). Su idea
central era que es ms fcil transferir innovaciones que pro-
ducirlas, y por innovaciones entenda (como nosotros an-
tes), no slo la tecnologa, sino tambin las buenas prcticas
o las buenas polticas. Unas y otras innovaciones (de hard-
ware o de software) son, en buena medida, bienes pbli-
cos
61
. En resumen: es fcil copiar todo tipo de innovacio-
nes (lo que la antropologa clsica ha llamado difusin),
de modo que, a largo plazo, la productividad media per ca-
pita tiende a homogeneizarse, con lo que la riqueza global
de un pas pasa a depender esencialmente del volumen de la
poblacin. Recordemos la ecuacin clsica: el PIB de un
pas es = a la poblacin la productividad. Pensemos, por
ejemplo, que China hoy necesita 1/5 de la productividad
de los Estados Unidos para alcanzar el mismo volumen de
produccin.
Pues bien, el dato evidente es que hoy se incorporan
otras economas a ese mismo proceso de convergencia, slo
que a escala mundial y con economas inmensas (ver Grfi-
co 4), y si comparamos los dos grficos veremos que el
mundo en el 2003 se parece mucho al G7 de 1930.
Finalmente, las causas ms prximas de la actual Gran
Transformacin debemos buscarlas, como siempre en la
tecnologa (que es siempre la variable ms independiente)
y, sobre todo, en los medios de comunicacin. El Imperio
Romano es inconcebible sin las calzadas, y los Imperios es-
paol o britnico sin la navegacin y las rutas martimas. Y
no es casual que esta globalizacin siga a la segunda revolu-
cin cientfico-tcnica que, comenzando en Estados Unidos
[ 56 ]
I NTRODUCCI N
61
Op. cit., p. 1077.
en los aos 50 (el complejo militar-industrial), se genera-
lizara en los 90 dando lugar a lo que se ha llamado la socie-
dad del conocimiento o de la ciencia, una transformacin
brutal tanto en los procesos como en los productos, y que
ha institucionalizado la innovacin haciendo de la tecno-
ciencia el motor principal del cambio social
62
.
Pues bien, lo que tenemos es, de una parte, transporte
barato de mercancas y, como consecuencia, una multipli-
cacin del comercio mundial. En un interesante libro titu-
lado The Box, la caja, y subtitulado de cmo el contene-
dor de mercancas hizo el mundo ms pequeo y la econo-
ma mundial ms grande
63
, el historiador Marc Levinson
[ 57 ]
Grfico 4
Fuente: Tomado de la conferencia de Antonio Fats World Economic Outlook, pronunciada en
la Fundacin Rafael del Pino el 15 de enero del 2007, y que puede verse en la pgina web de
la misma: http://www.frdelpino.es/documentos/CONFERENCIASYENCUENTROS/conferen-
cias%20magistrales/Rafael%20del%20Pino%20World%20Economy.pdf
1953 1963 1973 1983 1993 2003
62
Vase E. Lamo de Espinosa, Sociedades de cultura y sociedades de
ciencia (Ediciones Nbel, Gijn, 1996, 261 pgs.). Y ms reciente, La
sociedad del conocimiento. El orden del cambio, en Libro Homenaje al
Profesor Jos Jimnez Blanco (Centro de Investigaciones Sociolgicas,
Madrid, 2002), pp. 429-450.
63
The Box. How the Shipping Container Made the World Smaller and
the World Economy Bigger (Princeton University Press, 2006).
muestra que sin contenedor no habra habido globaliza-
cin, pues una cosa tan simple, inventada por el america-
no McLean en 1956 (y que se impuso para solucionar la lo-
gstica de la guerra de Vietnam) ha reducido el precio del
transporte en 36 veces: en 1956 la carga de un barco normal
hecha a mano costaba 5,86 dlares la tonelada; utilizando
contenedor costaba 0,16 dlares. Transporte de mercancas
y de objetos, pero tambin de ideas pues, de otra parte, te-
nemos Internet y la web, otro derivado de la tecnologa mi-
litar del Pentgono (concretamente, de Arpanet, pionero de
Internet), que reduce a cero no slo el coste sino, sobre
todo, el tiempo de transmisin de todo tipo de informacin
digitalizada, y que permite el trabajo a distancia on line. En
1930 una comunicacin transatlntica de tres minutos cos-
taba unos 250 dlares; hoy cuesta unos cntimos.
El resultado es la misma convergencia de Baumol, slo
que a escala mundial. Toda aquella ocupacin que no re-
quiere relacin directa y cara a cara entre el productor y el
consumidor puede ser deslocalizada all donde sea ms efi-
ciente, ms barata en definitiva. Un peluquero, un portero o
un cocinero, una masajista o un mdico, tienen sus traba-
jos asegurados. Tambin los mecnicos que arreglan auto-
mviles o los tcnicos de ordenadores. Pero los conta-
bles, los programadores, los asesores burstiles, los call-cen-
ter y buena parte de los trabajos fabriles, se pueden
deslocalizar. Y eso es lo que est ocurriendo para benefi-
cio de unos (en general los ms pobres del mundo), y per-
juicio de otros.
Y as, el comercio y el transporte (el contenedor) permite
la des-localizacin de la industria, de los obreros, los viejos
blue-collar, y de eso se ha aprovechado China, que es la gran
fbrica del mundo, de modo que la etiqueta Made in China
es ubicua en nuestras hogares (casi todos los ordenadores y
electrodomsticos) y bolsillos (casi todos los telfonos m-
viles). Mientras, Internet permite la des-localizacin del
[ 58 ]
I NTRODUCCI N
trabajo de oficina, de los asalariados, los white-collar, de lo
que se aprovecha la India, que es ya el backoffice del mundo
angloparlante. Simplificando, tendramos tres modelos o
arquetipos de emergencia: el de China, que genera hardwa-
re, mercancas, productos; el de India, que genera software,
programas. Y finalmente, el viejo modelo de los mono-cul-
tivos y, actualmente, los llamados petro-Estados (como Ru-
sia Arabia Saudita o Venezuela), que simplemente venden
sus recursos naturales (modelo que, por no exigir moderni-
zar la sociedad, rara vez produce verdadero desarrollo sos-
tenible).
Pero, vistas en conjunto, las exportaciones de los pases
emergentes no slo han crecido sino que se han diversifica-
do. Hace treinta aos las manufacturas representaban me-
nos del 20% del total de sus exportaciones mientras los
productos agrcolas eran un 50% y los minerales el resto.
Hoy las manufacturas son casi el 80%, con una composi-
cin variada: maquinaria y equipamiento, textiles, produc-
tos qumicos o farmacuticos y tecnologas de la informa-
cin. Y no slo exportan, tambin importan. En concreto
las importaciones chinas se han multiplicado por cinco en-
tre el 2000 y el 2005, tirando de otras economas (por ejem-
plo las de frica y Amrica Latina, cuyo comercio bilateral
con China creci un 250% en slo cuatro aos).
Y cuidado, pues ni siquiera los puestos de alta capacita-
cin se ven libres del riesgo de deslocalizacin si en otro si-
tio hay trabajadores igualmente capacitados y ms baratos.
China e India empiezan a tener excelentes universidades
compitiendo con las europeas y producen millones de cien-
tficos e ingenieros altamente cualificados. Adems, China
invierte ya en I+D tanto como Japn. Hegel aseguraba que
China es un pueblo sin historia porque transmite, no in-
nova, pero China acaba de presentar a los medios de co-
municacin su primer avin de pasajeros, el Fnix Volador,
que competir, no slo con el Airbus (que controla el 30%
[ 59 ]
del mercado mundial) y Boeing (que controla otro 30%),
sino con aviones producidos por otro pas emergente: Bra-
sil (Embraer). Finalmente, no olvidemos que los nuevos
pases empiezan a ser la pesadilla de los boardrooms occi-
dentales. Un informe del Boston Consulting Group nos re-
cuerda que los pases emergentes tienen ya no menos de
cien poderosas multinacionales en sectores punteros: far-
macia, qumica, aeronutica, tecnologas de la informa-
cin
64
. Hoy, de las veinte mayores empresas del mundo,
ocho son americanas pero seis son chinas. Nada ms repre-
sentativo de esta Gran Transformacin que la compra del
icono de automocin britnica, la empresa que fabrica los
automviles Jaguar, por una empresa india de automocin,
Tata.
En resumen, tras la Gran Divergencia de productividades
y riquezas generada por la Revolucin Industrial parece que
nos encontramos ante una Gran Convergencia mundial.
Hace treinta aos la actual Unin Europea produca cerca
del 37% del PIB mundial y Estados Unidos diez puntos me-
nos. Pero entonces Asia era menos del 15%. Pero hoy, tanto
la UE, como USA, China y el resto de Asia (India inclui-
da), convergen aceleradamente hacia un 25% cada una del
PIB mundial mientras que Japn, Amrica Latina, frica y
Oriente Medio no han variado su posicin relativa (Gr-
fico 5).
Cmo afectar la actual crisis econmica a estas tenden-
cias? De entrada debemos decir que ignoramos cual ser el
[ 60 ]
I NTRODUCCI N
64
Marcos Aguiar, Arindam Bhattacharya, Laurent de Vitton, Jim
Hemerling, David C. Michael, Harold L. Sirkin, Kevin Waddell, Bernd
Waltermann, Kim Wee Ko, The 2008 BCG 100 New Global Challengers:
How Top Companies from Rapidly Developing Economies Are Changing
the World (The Boston Consulting Group, diciembre, 4, 2007). Vase
tambin de Antoine Van Agtmael, The Emerging Markets Century: How
a New Breed of World-Class Companies Is Overtaking the World (The
Free Press, 2007).
alcance real de la crisis econmica, cuyo desarrollo desde el
verano del 2007 muestra un deterioro auto-alimentado que
actualmente parece (pero slo parece) haberse detenido.
Probablemente no ser, como vaticin Roger C. Altmann
una catstrofe geopoltica para Occidente, pero s ha ve-
nido a reforzar las tendencias que hemos detectado
65
.
Desde luego ha implicado ya priorizar las polticas inter-
nas de lucha contra el desempleo y de recuperacin de la
credibilidad de cada pas. Ello supone un inmenso creci-
miento del dficit fiscal, que impedir a todos los pases
[ 61 ]
Grfico 5
Porcentaje del PIB mundial
Fuente: Elaboracin propia y ERS International Macroeconomic Data Set.
%
d
e
l
P
I
B
m
u
n
d
i
a
l
0
5
10
15
20
25
30
35
40
1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
1969-2009
EU27 Estados Unidos Asia y Oceana Amrica Latina
Rusia Oriente Medio frica
65
Robert C. Altman, A geopolitical setback for the west, Foreign
Affairs, 2009.
asumir nuevas iniciativas en poltica internacional a medi-
da que pasamos de la exhuberancia irracional de los mer-
cados (Greenspan) a la exhuberancia irracional del endeu-
damiento de los Estados. Supone tambin una significativa
perdida de credibilidad econmica del modelo capitalista,
sobre todo del reaganiano-thatcheriano y, al contrario, un
papel reforzado del Estado, de la intervencin econmica
de los gobiernos (Le laissez faire cest fini ha dicho Sarkozy)
y el retorno de las nacionalizaciones. Aunque, de momento,
esta deslegitimacin de la economa de mercado es bastante
menos relevante de lo que se poda esperar (Queramos
reformar los mercados pero son los mercados los que nos
han reformado, parece que exclam Rodrguez Zapatero
en las dramticas jornadas de mayo del 2010).
Sin duda la crisis implica una brusca cada del crecimiento
mundial, que fue del 5,2% en el 2007, del 3,0 en el 2008 y del
0,8 en el 2009, para recuperar el 3,9% en el 2010
66
. Ello su-
pone un frenazo al proceso globalizador, con cadas brutales
del comercio mundial y de los flujos inversores que, en todo
caso, irn desde los fondos soberanos de los pases emergen-
tes a apuntalar las maltrechas economas desarrolladas.
Pero lo importante a nuestros efectos es que la crisis re-
fuerza (no debilita) el proceso de convergencia mundial ya
que las economas desarrolladas ven frenado su crecimiento
mientras las emergentes continan, aunque a menor ritmo.
As, Estados Unidos creci slo un 0,4% en el 2008 y caer
el 2,5% en el 2009; el rea euro caer el 3,9% en el 2009
para crecer, si acaso, un magro 1,0% en el 2010; peor aun
Japn, que caer el 5,3% y crecera el 1,7% el siguiente.
Mientras, los pases emergentes continan creciendo. Chi-
na, una vez ms, mantiene los mayores ritmos, con creci-
mientos del 9,6% en el 2008, 8,7% en el 2009 y ms del
[ 62 ]
I NTRODUCCI N
66
Todos estos datos estn tomados del informe del FMI de enero del
2010.
10,0% en el 2010. Los datos para la India son tambin posi-
tivos (7,3%, 5,6% y 7,7% respectivamente), as como para
Brasil. Y sern Rusia y Mxico, dependientes del petrleo,
los ms afectados.
De modo que si en algo afecta la crisis a la convergen-
cia mundial es reforzndola al abrir el abanico de tasas de
crecimiento entre economas desarrolladas y economas
emergentes. Ya en el ao 2008, los crecimientos respecti-
vos fueron del 0,5% en los pases desarrollados y del 6,1%
en los emergentes, una diferencia de 5,6 puntos. Y en
el 2009 sern un 3,2% los desarrollados y un 2,1% los
emergentes, otros 5,3 puntos. De modo que la pauta de
ritmos de crecimiento claramente diferenciados, que se
apuntal ya a partir de mediados de los aos 90, se ve re-
forzada por la actual crisis econmica que es, a la postre,
una crisis de endeudamiento de los ricos que han (hemos)
vivido por encima de nuestras posibilidades reales gracias
a ellos. Los ricos hemos vivido del crdito de los pobres, y
acabado el crdito, el ajuste pone a cada uno en su sitio.
Nosotros somos ms pobres y ellos ms ricos, nosotros
deudores, ellos acreedores.
4. Es esto tan nuevo? Avanzando hacia
el pasado
Pero es todo esto tan nuevo? No lo es en trminos histri-
cos, y los occidentales debemos revisar radicalmente nuestra
visin de la historia del mundo y de nuestro lugar en ella.
De entrada, es evidente que se trata de pases que, en
contra del estereotipo de Napolen, jams durmieron. Des-
pertaron bien pronto, incluso mucho antes que nosotros.
La civilizacin del ro Amarillo es coetnea con Mesopota-
mia y Egipto de modo que hablamos del 5000 a.c. China es
como si la antiqusima cultura egipcia siguiera viva y escri-
[ 63 ]
biendo con jeroglficos. Otro tanto la civilizacin del ro
Indo (Harappa y Mohenjo-Daro), una de las ms anti-
guas del mundo, floreciendo al tiempo que lo hacan otras
civilizaciones fluviales como Egipto, Mesopotamia o el Ro
Amarillo, y en la que encontramos un antecedente de la de-
mocracia comparable con el griego (A. Sen).
Recordemos que hacia el siglo X la entonces capital de
china, Chang-an, contaba con no menos de un milln y
probablemente ms de dos millones de habitantes, mien-
tras, Bagdad, Constantinopla o Crdoba, eran todas de me-
nos de medio milln, y la capital de la Europa de Carlo-
magno, Aix-la-Chapelle, no llegaba a ser un pequeo barrio
de Chang-an. La China del Imperio Ming era, sin duda al-
guna, la civilizacin ms avanzada de su tiempo, y en el si-
glo XV nadie sensato hubiera apostado por Europa como
conquistadora del mundo. Hoy sabemos que durante la
dinasta Ming (comienzos del siglo XV) pudo descubrir
Amrica; tena tecnologa de construccin naval y de nave-
gacin muy superior a la occidental, incluida la brjula. Por
qu no quiso hacerlo es un tema apasionante sobre el que
slo tengo hiptesis, pero sabemos que pudo.
Y no era una actividad aislada. China sobrepasaba a
Occidente en hidrulica, aleaciones, cermica y textiles, y
dispona de cepillos de dientes, paraguas, cerillas, plvora,
papel y tinta para escribir, y haba desarrollado la imprenta.
Otro tanto la India, y Amartya Sen nos recuerda que el pri-
mer libro impreso en el mundo fue un tratado hind en
snscrito, traducido al chino y editado en el siglo V. Un pro-
ducto de la globalizacin no occidental, pues el traductor
fue un acadmico medio turco medio hind que vivi en el
Turkistan y emigr a China. El sistema decimal surgi y se
desarroll en la India entre los siglos II y VI antes de ser uti-
lizado por los matemticos rabes para llegar a occiden-
te en el siglo X, y en el XV conocan perfectamente el n-
mero pi.
[ 64 ]
I NTRODUCCI N
Nunca durmieron, de modo que lo que ocurre hoy es
que el mundo entero se reajusta para regresar a un reparto
de poder y riqueza previo a la Revolucin Industrial y la
gran expansin europea por el mundo. Que comenz a fi-
nales del siglo XV, y cuyo cenit fue la segunda post-guerra,
momento en el que el 80% de la poblacin y el 80% del te-
rritorio del mundo, bien era parte de Occidente, o estaba
bajo mandato de potencias occidentales; slo el Imperio
britnico cubra una cuarta parte de la tierra y otro tanto de
su poblacin
67
. Fue el punto ms alto del poder de Occi-
dente. Pero el punto ms alto es siempre el comienzo del
descenso. Europa se desangr en dos terribles guerras, y la
descolonizacin posterior a 1945 (pero que se prolongo
hasta los aos 80) dio la independencia, la soberana polti-
ca, a ms de medio mundo (la India fue uno de ellos en
1947). Pues bien, ahora se trata de la independencia, la so-
berana, econmica.
Pero recordemos que, segn los datos del historiador
econmico Angus Maddison
68
, en el ao 1000 Asia era ms
del 70% del PIB mundial mientras Europa occidental no
llegaba al 9%, porcentajes que se haban aproximado hacia
1500, pero se mantenan todava en 1820 (en el 58% y 23%
respectivamente) (ver Tabla 1). De hecho, hasta aproxima-
damente 1700 las economas de China, India y Europa occi-
dental eran muy similares. En el siglo XVIII China se des-
peg de Europa y de la India, pero fue atrapada en el XIX
cuando comienza el siglo de la humillacin (1842-1949).
Europa despegar hacia 1850 y los Estados Unidos hacia
1900. Y el resultado fue que para comienzos del siglo pasa-
do Asia era slo el 24% del PIB mundial y todava menos
[ 65 ]
67
Fareed Zakaria, The Future of American Power, Foreign Affairs,
mayo / junio 2008.
68
Vase The World Economy, OECD Publishing, 2006 y la web
http://www.ggdc.net/Maddison/.
(el 18,5%) en 1950. Pero incluso en una fecha tan prxima
como 1820, casi al comienzo de la Revolucin Industrial
occidental, las hoy llamadas economas emergentes eran
nada menos que el 70% del PIB mundial. China e India
eran entonces el 50% del PIB mundial, pero slo un 10%
siglo y medio despus.
El Grfico 6 muestra siempre con los datos de Maddi-
son, la evolucin histrica del PIB de Occidente (Europa
y las dos Amricas) comparado con el resto del mundo. Y
muestra no una sino dos grandes divergencias: la prime-
ra, anterior al ao 1000, en beneficio del resto, y la que
se abre con la Revolucin Industrial a comienzos del si-
glo XIX, que beneficia a Occidente, y empieza a cerrarse
tras la descolonizacin en la segunda mitad del siglo XX.
De modo que no dejaba de tener razn el emperador chi-
no cuando le dijo a Lord McCartney que no tenan necesi-
dad de manufacturas britnicas. Y tienen razn de nuevo
ahora los intelectuales chinos que aseguran que slo preten-
den ocupar el lugar que tuvieron siempre. Estamos presen-
ciando el final de una excepcin, de una anomala histrica
de desajuste brutal entre poblacin de una parte, y tecno-
loga, productividad y riqueza por otra. Afortunadamente
pues, aunque tenga costes en deslocalizacin, desempleo y
reciclaje para nosotros, esta Gran Convergencia global tras la
[ 66 ]
I NTRODUCCI N
Tabla 1
Porcentaje del PIB mundial, aos 1000-1998
1000 1500 1820 1870 1913 1950 1973 1998
EUROPA OCCIDENTAL 8,7 17,9 23,6 33,6 33,5 26,3 25,7 20,6
EXPANSIN DE EUROPA 0,7 0,5 1,9 10,2 21,7 30,6 25,3 25,1
JAPN 2,7 3,1 3,0 2,3 2,6 3,0 7,7 7,7
ASIA (SIN JAPN) 67,6 62,1 56,2 36,0 21,9 15,5 16,4 29,5
AMRICA LATINA 3,9 2,9 2,0 2,5 4,5 7,9 8,7 8,7
EUROPA DEL ESTE Y EX-URSS 4,6 5,9 8,8 11,7 13,1 13,1 12,9 5,3
FRICA 11,8 7,4 4,5 3,7 2,7 3,6 3,3 3,1
MUNDO 100 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: A. Maddison, The World Economy.
Gran Divergencia de los siglos XIX y XX
69
, es el inicio del fin
de un mundo dualizado, enormemente injusto.
Ser el futuro como nuestro pasado? La prospectiva
es una ciencia imprecisa, sobre todo en asuntos humanos,
como lo prueban hasta la saciedad las predicciones hechas
en el pasado, ya lejano, ya reciente, y no viene al caso re-
cordar notables fracasos. Pero tiene la ventaja de que nos
muestra el futuro rebus sic stantibus, es decir, si todo sigue
ms o menos igual sin interferencias o novedades (lo que
no es frecuente; al menos porque ya el conocimiento del fu-
turo ms probable nos lleva a adoptar iniciativas que lo
modifican en bucles de predicciones reflexivas que se auto-
niegan o se autocumplen).
[ 67 ]
Grfico 6
PIB mundial 1000-1998
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
1000 1500 1820 1870 1913 1950 1973 1998
Occidente Resto
69
Kenneth Pomeranz, The Great Divergence. China, Europe, and the
Making of the Modern World Economy (Princeton University Press, 2000).
Pues bien, hecha la imprescindible matizacin, qu sa-
bemos sobre el inmediato futuro? Y en concreto, qu pasa-
ra con la economa o con la poblacin? Vayamos a lo pri-
mero. Disponemos al menos de dos valiosos estudios, uno
de Goldman Sachs sobre los BRIC del 2001, posteriormente
actualizado, que dio el aldabonazo
70
, y otro de Price Water-
house del 2006, ambos coincidentes aunque el segundo es
ms completo al comparar el G7 ampliado (US, Japn, Ale-
mania, UK, Francia, Italia y Canad, ms Espaa, Australia
y Corea del Sur) con las siete mayores economas emergen-
tes, el E7: los cuatro BRIC ms Indonesia, Mxico y Tur-
qua
71
.
Pues bien, segn PriceWaterhouseCoopers, para media-
dos del presente siglo el G7 producira unos 70 billones de
dlares constantes del 2006 en PPP, mientras el E7 produci-
ra nada menos que 110. China habra superado el PIB
americano hacia el 2025, e India habra superado el de Ja-
pn (para ser as la tercera economa mundial) hacia el ao
2030. Para esa no tan lejana fecha el PIB de China debera
ser el 143% del americano y el de India el 100%. Alemania,
Italia y Francia seran cada una el 14%, Italia y Espaa entre
el 9 y el 10%. Por decirlo de otro modo, China sera la ma-
yor economa del mundo, seguida de Estados Unidos y la
India; muy por detrs (pero prximos) estaran Brasil, Ja-
pn, Indonesia, Rusia y Mxico; y ya en la cola las grandes
economas europeas, todas igualadas (Alemania, Francia e
Inglaterra). De cumplirse estas previsiones, de las diez pri-
meras economas del mundo, seis seran emergentes y siete
no occidentales.
[ 68 ]
I NTRODUCCI N
70
Goldman Sachs, Dreaming with BRICs: The Path to 2050, Glo-
bal Economics Paper, No. 99, octubre 2003.
71
John Hawksworth, The World in 2050. How big will the major
emerging market economies get and how can the OECD compete?, Price-
waterhouseCoopers, marzo 2006.
Cifras que slo se entienden a partir de tres supuestos,
dos discutibles (pero razonables), mientras el tercero es
simplemente imposible. El primer supuesto es como ha
quedado dicho, que la difusin de innovaciones ya
sea en hardware o en software, genera una rpida con-
vergencia de productividades per capita a nivel mundial de
modo que el PIB de cada pas pasa a depender, esencial-
mente, del volumen de su poblacin. Es justamente lo que
hemos presenciado estas dos ltimas dcadas: la occiden-
talizacin del mundo en trminos de tecnologas duras o
blandas. La segunda hiptesis es que la distribucin de la
poblacin entre las diversas regiones y pases ser incluso
ms desigual de lo que ya lo es. Y la tercera es que los rit-
mos de crecimiento de los pases emergentes se manten-
drn y son sostenibles a medio plazo. Veamos estos dos l-
timos supuestos.
Pues si la demografa es el destino (como deca Augusto
Comte), los occidentales y, sobre todo, los europeos, lo te-
nemos de frente, como se detalla en el captulo 5. Europa
lleg a ser casi la cuarta parte de la poblacin mundial hacia
1900 (ms que China), y se mantuvo as casi hasta 1950,
pero desde entonces no ha hecho sino descender, y mien-
tras frica crece (y lo har ms en el futuro), y Asia se man-
tiene alrededor del 60%, Europa ronda hoy el 10% y sigue
descendiendo. Concretamente, en 1950 cuatro de los diez
pases ms poblados del mundo eran occidentales y tres de
ellos europeos (USA, Alemania, Reino Unido e Italia; Fran-
cia era el onceavo). Para el ao 2007, sin embargo, y entre
los veinte pases ms poblados del mundo, slo quedaba
uno europeo (Alemania) y tres americanos (Estados Uni-
dos, Brasil y Mxico); los 16 restantes son africanos o asiti-
cos. Hoy casi nueve de cada diez jvenes menores de 15
aos viven en pases en desarrollo, de modo que en el 2050
no habr ningn pas europeo en la lista de los diez ms po-
blados (ni siquiera Rusia), pero s dos africanos, tres ameri-
[ 69 ]
canos (USA, Brasil y Mxico, con 150 millones de habitan-
tes, ya lder indiscutible del mundo hispano-hablante), y
nada menos que cinco asiticos. La India, con 1.600 millo-
nes y China con 1.400 sern entre el 30 y el 40% de la po-
blacin del mundo. Para entonces Europa puede que sea
slo el 6%, Estados Unidos y Canad juntos, otro tanto, y
todo el viejo Occidente (Europa y las dos Amricas), algo
menos del 20%, la mitad que India y China
72
.
Otro dato revelador: en 1900 seis de las diez ciudades
mayores del mundo eran europeas. En 1950 todava queda-
ban tres. Pero hoy no hay ninguna europea y slo una occi-
dental (Nueva York). Tres de las diez ciudades ms pobla-
das del mundo son indias: Bombay (20 millones), Delhi
(17) y Calcuta (15). Slo las dos primeras sern en breve
tan grandes como toda Espaa, y cualquier comunidad au-
tnoma es un barrio de cualquiera de ellas. China tiene ms
de 100 ciudades de ms de un milln de habitantes.
Pero la gran pregunta en relacin con el futuro afecta a la
tercera de las hiptesis avanzadas, y es la siguiente: es este
ritmo de crecimiento mundial, de emergencia de inmensas
potencias, sostenible? Pues ese crecimiento necesita recur-
sos crecientes de todo orden.
En slo diez aos, el consumo de los BRIC de acero, alu-
minio y cobre se ha triplicado de modo que en el periodo
2000-2006 el precio del cobre creci un 271%, el del zinc un
190%, el plomo un 182%, el nquel un 180%, y as sucesiva-
mente con el caucho, el petrleo, el oro, e incluso el azcar,
cacao, aceite, trigo, arroz, hasta el desplome con la crisis del
2007. Slo China es ya el mayor consumidor de cobre, esta-
o, zinc, platino, acero y hierro, y uno de los mayores im-
portadores de aluminio, plomo, nquel y oro. Pensemos en
[ 70 ]
I NTRODUCCI N
72
Vase Tendencias demogrficas en el mundo. Informe del Se-
cretario General, Consejo Econmico y Social, Naciones Unidas
E/CN.9/2007/6.
algo tan fundamental como la energa. Como veremos en
el captulo 4., Europa tiene tan slo el 2% del total de
las reservas mundiales de petrleo pero consume el 20%.
Asia-Pacfico tiene algo ms de reservas, un 3,5%, pero con-
sume ms que Europa: casi un 30%. Y mientras tanto,
Oriente Medio, con casi el 62% de las reservas, consume
slo un 7,5%. Otro tanto podramos decir del mercado del
gas Cmo organizar el suministro mundial de energa sin
entrar en batallas (guerras?) por asegurar el abastecimien-
to? Presiones de demanda que se trasladan tambin a los
alimentos; por ejemplo se estima que el consumo chino
anual de carne ha crecido de 44 libras en 1985 a 110 quince
aos despus. Afortunadamente, por supuesto, pero presio-
nando al alza los precios de todo el mundo.
Puede parecer paradjico pero son los dilemas de la
prosperidad, ms que los de la pobreza, lo que nos amena-
za
73
. Confrontamos lo que, simplificando, Jared Diamond
ha llamado el factor 32 (= 2
5
), a saber: si 5.500 millones de
habitantes del mundo tienen un consumo per capita de 1,
los 1.000 millones de personas del mundo desarrollado tie-
nen un consumo per capita de 32. Si China se ajustara a las
pautas de consumo desarrolladas, doblara el consumo
mundial. Pero si lo hicieran China e India, se triplicara. Y si
lo hiciera todo el mundo subdesarrollado, se multiplicara
por 11, es decir, sera como si la poblacin actual pasara a
ser de 72.000 millones de personas Podemos sostener el
consumo de 72.000 millones de personas?
74
La respuesta
evidente es, no, al menos de momento. Pero no caigamos en
trampas neomaltusianas: la respuesta es no, dada la tec-
nologa existente, es decir, de nuevo, rebus sic stantibus.
[ 71 ]
73
Michael Bergson, A Prosperity Dilemma, Washington Post, 16
de enero de 2008.
74
Jared Diamond, Whats your consumption factor? The New
York Times, enero, 2, 2008.
De modo que la gran pregunta hoy, la que define real-
mente el panorama estratgico, la geopoltica y las relacio-
nes internacionales del siglo XXI, es la siguiente: la incorpo-
racin de China, India y otros grandes pases como Indone-
sia, Brasil, Mxico, ser similar a la que tuvo lugar a finales
del XIX, con la incorporacin de Alemania tras la unifi-
cacin de Bismarck, Japn tras la restauracin Meiji, y
los Estados Unidos tras la guerra civil, con sus respectivos
ritmos de crecimiento y demandas de recursos y materias
primas, de lo que se llam entonces espacio vital, lebens-
raum (Ratzel)? Los ms pesimistas sostienen la compara-
cin, e incluso en el escenario europeo la lucha por el abas-
tecimiento energtico ya ha comenzado. Pues bien, aquella
globalizacin, la incorporacin de las tres grandes poten-
cias que marcaran la historia del siglo XX, cost no menos
de dos guerras mundiales. Esperemos que la humanidad
haya aprendido de sus errores y esta brutal crisis de creci-
miento y de prosperidad, que se salda con una burbuja de
endeudamiento y su estallido, sepamos gestionarla mejor.
Lo veremos en el captulo siguiente.
Conclusiones
En este primer captulo se ha analizado el xito de la UE
como indiscutible punto de partida, sin obviar sus serias
deficiencias y su incapacidad para pasar de un modelo con-
federal articulado por un mercado, a una lgica poltica fe-
deral que supera el Estado-Nacin. En segundo lugar, el as-
censo demogrfico, econmico, poltico, e incluso militar,
de un nuevo mundo, fundamentalmente asitico, que hace
gravitar todo el planeta en esa direccin, a consecuencia de
una nueva Revolucin Econmica y social mundial mucho
ms poderosa que la Revolucin Industrial. Y en tercer lu-
gar, lanzamos una mirada a la historia para ubicar esos
[ 72 ]
I NTRODUCCI N
cambios tomando perspectiva, cambios que no son sino
una Gran Convergencia mundial que sucede a la Gran Di-
vergencia de los siglos XIX y XX. Europa camina, cierto,
pero el mundo galopa y es necesario avanzar muy rpido
para no quedarse atrs.
Europa, la UE, ha sido un xito. Pero en parte lo ha sido
porque ha ocultado sus problemas en un armario avanzan-
do por encima de ellos, a riesgo de que se escapen y salgan
en cualquier momento. Dos eventos estn forzando esa sa-
lida del armario. De una parte el renacer imperial de Rusia
en nuestra frontera este. Una Rusia que parece abandonar
el modelo UE, se aleja Europa occidental y el modelo liberal
democrtico, pero se afirma como potencia. Y as, mientras
la amenaza sovitica de la vieja URSS fortaleca a la UE,
la nueva Rusia la fracciona y debilita usando el arma de la
energa y generando un polo de atraccin alternativo en el
este y sur (Cucaso, Turqua) que la UE no es capaz de con-
trarrestar y que los Estados Unidos no estn ya interesados
en doblegar.
El otro ha sido la crisis econmica haciendo real las ad-
vertencias de los economistas cuando se puso en marcha
la unin monetaria, el euro. Que emerge as como el pun-
to de inflexin en el que el modelo funcionalista (solida-
ridades de hecho) debe saltar a solidaridades polticas,
jurdicas e institucionales. Y que fuerza a una segunda
modernizacin de la economa europea alrededor de va-
rios ejes: demografa, enseanza, innovacin y, por su-
puesto, productividad.
Ello ha paralizado a la UE al tiempo que el mundo ini-
ciaba una revolucin econmica y social de alcance hist-
rico-universal que margina a Europa. Y que nos fuerza a
ser actores justo cuando estamos menos preparados para
ello.
Europa debe responder, otra vez, a estos desafos; no tie-
ne alternativa. Bueno, s, la alternativa es recordar con
[ 73 ]
Stefan Zweig y su El mundo de ayer el canto del Julio Ce-
sar de Shakespeare:
El sol de Roma se ha puesto. Nuestro da muri.
Nubes, roco y peligros, se acercan;
Hemos cumplido nuestra labor.
Bibliografa
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The Venusberg Group, Beyond 2010. European Grand Strategy in a Glo-
bal Age, Bertelsmann Stiftung, julio 2007.
[ 74 ]
I NTRODUCCI N
CAPTULO 2
Un mundo post-europeo
75
Presentacin
Lo que llamamos globalizacin no es sino un alarga-
miento de las cadenas de interaccin tal que, remontndose
de las causas de un evento a las causas de las causas, y as su-
cesivamente, damos la vuelta al mundo. Un ejemplo: si ana-
lizamos los componentes del telfono mvil que llevamos
en el bolsillo, el origen de las materias primas (el coltn o el
silicio), los componentes, el ensamblado, el diseo, el soft-
ware, el transporte, el aseguramiento, la comercializacin,
veremos que cientos de lneas de accin de docenas de pa-
ses se han combinado para que yo pueda hacer el gesto sim-
ple de marcar el nmero de mi oficina. Llevo el mundo en
el bolsillo. Y aunque mi conciencia y mi experiencia sigan
siendo locales mi ser social, es decir, la red de relaciones so-
ciales en que me desenvuelvo cotidianamente, es ya mun-
dial.
Sin embargo, las arquitecturas polticas para abordar
problemas y consensuar decisiones siguen siendo Estados
con competencias exclusivas y excluyentes sobre un territo-
rio, Estados tan soberanos hoy (si no ms) que cuando Bo-
dino formul la teora a comienzos del siglo XVII. Y el hia-
to entre des-territorializacin de la sociedad y territorializa-
cin de la poltica no hace sino crecer. Y el resultado es que
tenemos un problema de gobernanza global.
[ 75 ]
75
Captulo redactado por Emilio Lamo de Espinosa.
En este segundo captulo introductorio analizaremos en
primer lugar las viejas y nuevas potencias hegemnicas, y el
escaso papel de la UE en ese nuevo escenario de poderes
que marca un claro declinar de Occidente. No obstante, re-
saltar en segundo lugar que ese nuevo mundo emer-
gente es resultado de la generalizacin y difusin de marcos
culturales e institucionales europeos de modo que, al tiem-
po que Europa pierde poder duro, su marco civilizatorio
(poder blando?) triunfa en todas partes, y ello hace posible
la emergencia por vez primera en la historia de una civiliza-
cin mundial, que es al tiempo el problema de la globaliza-
cin pero tambin la base para su solucin: una cultura
mundial. Plantear, en tercer lugar los serios problemas de
gobernanza mundial que la globalizacin genera, lo que de-
nomino la agenda del desgobierno mundial. Para inten-
tar abordar, finalmente, la gran pregunta: Cmo gestionar
un mundo que por vez primera es una nica Humanidad?
Qu papel debe asumir la UE? Qu papel puede asu-
mir? Qu papel quiere asumir?
1. La hegemona americana y sus inmediatos
retos
Hace pocos aos circularon con xito algunos ensayos
que auguraban el fin del Imperio americano
76
. Era la poca
del ascenso de Japn y los inicios de la construccin euro-
pea (de la trilateral), y pareca que la hegemona america-
na, basada en un poderoso ejrcito, resultara intil acabada
la guerra fra. A finales de los 90, en La Ilusin econmica.
Sobre el estancamiento de las sociedades desarrolladas, Em-
[ 76 ]
I NTRODUCCI N
76
Sin duda el ms conocido fue el de Paul Kennedy, The Rise and
Fall of Great Powers de 1988, justo un ao antes de que la cada del
muro echara por tierra sus argumentos.
manuel Todd volva a insistir en ello: los americanos ya no
forman parte del grupo de cabeza de las naciones
77
. Y to-
dava en el 2002, Charles Kupchan, aseguraba que existan
dos tendencias que estaban llevando el mundo de nuevo
hacia la multipolaridad: el ascenso de la Unin Europea
(que, antes o despus, acabara confrontndose con los
Estados Unidos), y el menor respaldo del pueblo americano
al internacionalismo y el auge del aislacionismo, todo lo
cual supondra un regreso de la poltica multipolar de
grandes potencias
78
. Estamos ante el fin del siglo ameri-
cano, de su indiscutible hegemona mundial, como lleva-
mos escuchando desde hace no menos de medio siglo? No
de momento, aunque s ante el trnsito desde la superpo-
tencia solitaria (Huntington
79
) a un orden mundial nue-
vo, distinto, puede que apolar (Richard Haas
80
), puede
que multipolar y westfaliano (Robert Kagan), en todo caso
global e interpolar (Giovanni Grevi), y sin duda proba-
blemente post-americano (Zakaria)
81
. Pero no nos enga-
emos, el podero americano seguir siendo determinante,
y ms por lo que hace a Europa. Veamos los datos, bastante
contundentes.
Para comenzar, Estados Unidos ocupa una posicin geo-
grfica envidiable. Una inmensa masa territorial, de gran ri-
queza natural, blindada por dos ocanos, pero con costas y
[ 77 ]
UN MUNDO POS T- EUROPEO
77
Taurus, Madrid, 1999, pp. 62-63. Ms recientemente, en Despus
del Imperio. Ensayo sobre la descomposicin del sistema americano (Foca,
Madrid, 2003), insiste de nuevo con el argumento (alguna vez tendr
razn!).
78
Charles Kupchan, The End of the American Era. US Foreign Policy
After the Cold War, Alfred Knopf, Nueva York, 2002.
79
S. P. Huntington, The Lonely Superpower, Foreign Affairs, 1999,
p. 35.
80
Richard Haas, The Age of Nonpolarity, Foreign Affairs, may o/
junio 2008.
81
Fareed Zakaria, The Future of American Power, Foreign Affairs,
mayo / junio 2008.
proyecciones tanto al Atlntico como al Pacfico, cosa que
no le ocurre a ningn otro pas o regin. Ocanos que
comenz a colonizar en la guerra hispanoamericana (con
avances en Cuba y en Filipinas), y que consolid en las dos
guerras mundiales. Cuando el comercio transpacfico supe-
ra ya el trans-atlntico, ese posicin es nica y privilegiada.
Son, adems, el tercer pas del mundo por territorio (tras
Rusia y empatado con China y Canad) y por poblacin
(tras China y la India), y tienen una demografa relativa-
mente sana de modo que para el 2050 sern el nico pas
occidental de entre los diez ms poblados del mundo, go-
zando (a diferencia de Europa), de una ms que saludable
capacidad de integracin de sus emigrantes (e incluso asi-
milacin, objetivo ya olvidado en Europa). Su economa, la
ms grande desde al menos 1880, es ms del 25% del PIB
del mundo en PPP (pero era ya el 32% en 1913), dos veces
el PIB del siguiente pas (China), casi el equivalente a la
suma de los tres pases siguientes. Su PIB per capita es de
unos 45.000 dlares, mientras que el de la UE25 es de unos
30.000. Por poner un ejemplo espectacular, si comparamos
los 50 Estados americanos con los 15 de la antigua UE, re-
sultara que Inglaterra, Francia o Alemania seran el sexto
Estado ms pobre de los Estados Unidos (y Espaa sera
el Estado ms pobre de la Unin)
82
. La produccin de pe-
trleo americana es la tercera del mundo, similar a la de
Rusia (7,7 millones de barriles al da) y slo superada por la
de Arabia Saudita (8,7). Y produce casi tanto gas natural
como Rusia, siendo la segunda del mundo. En ayuda al de-
sarrollo, y con 27.000 millones de dlares, son el primer do-
nante en valores absolutos, ms del doble del siguiente pas
(Japn), aunque medido per capita su posicin es muy baja
(lugar 21 del ranking). Y en tecnologa, los americanos in-
[ 78 ]
I NTRODUCCI N
82
El ejercicio lo hizo la fundacin sueca Timbro, vase F. Bergstrm
y R. Gidehag, EU versus USA, Timbro, junio 2004.
vierten en I+D tanto como todo el resto del mundo y dis-
ponen del 80% de los premios Nbel y de 17 de las 20 me-
jores Universidades del mundo, de modo que siguen pa-
gando el precio de la innovacin, pero tambin cobrando
sus dividendos.
Finalmente, los Estados Unidos gastan en defensa el 45%
del total de gastos militares del mundo, pero es tan slo el
5% de su PIB en el 2007 y todos los analistas coinciden en
que se trata de un gasto sostenible, muy inferior al de los
aos 1950-1990 (con Eisenhower subi al 10%). Con sus
17 bases y 725 instalaciones distribuidas en 139 pases de
los 192 existentes en la ONU (que se amplan constante-
mente)
83
, y sus 1.400.000 soldados, de los que 250.000 es-
tn permanentemente fuera de sus fronteras, nada iguala la
fuerza dura de los Estados Unidos, su hard power
84
. Por in-
novacin y por capacidad es un Ejrcito imbatible en una
guerra convencional. Basta asomarse a la web del Pentgo-
no para ver en ella un mapa global del mundo y su precisa
distribucin en seis Estados Mayores, a cuyo frente hay
otros tantos Procnsules de varias estrellas encargados de
supervisar el mundo entero, un mapa que merece ser medi-
tado pues slo un poder hegemnico (slo un Imperio) ne-
cesita (y puede) elaborar mapas similares (ver Grfico 1).
Es ms, si hoy emerge un nuevo terrorismo urbano es por-
[ 79 ]
83
Desde el 11S han abierto o ampliado bases en Afganistn, Kirguis-
tn, Pakistn, Tajikistn, Uzbekistn, Bulgaria, Georgia, Hungria, Polo-
nia, Rumania, Filipinas, Djibuti, Oman y Quatar. Citado por Robert
Kagan, op. cit.
84
Un anlisis ms preciso del tamao de ese inmenso ejercito puede
verse en Chalmers Johnson, Nemesis. The Last Days of American Re-
public (Metropolitan, NY, 2007), quien estima las bases en 1.000, en
325.000 los soldados desplegados y en 622.000 millones de dlares el
presupuesto militar. Un imperio de bases que, curiosamente, repro-
duce al detalle viejos imperios; segn Johnson las 38 bases principales
americanas igualan las 36 bases navales del Imperio britnico en 1898 o
las 36 guarniciones principales del Imperio Romano en el 117 a.C.
que representa el nuevo arte de la guerra (guerrilla urbana;
guerra asimtrica) adecuado a un orden estratgico en
el que ya no caben guerras convencionales (simtricas),
pues estas las ha ganado de antemano el Hegemn. Pense-
mos en algo tan importante como la seguridad de los ma-
res, por donde transcurre el 90% del comercio y transporte
mundial, garantizada por la fuerza naval americana, nada
menos que 280 barcos en servicio activo en cinco flotas
cuyo tonelaje supera al de los 17 pases siguientes combina-
dos, con dos docenas de portaviones de gran tonelaje.
Pero no confundamos causas con consecuencias; Estados
Unidos es un pas enormemente poderoso no porque tiene
un gran ejrcito, sino al contrario: tiene un gran ejrcito
porque es un pas poderoso que puede pagarlo y tiene vo-
luntad e inters en ello. Como dice Zakaria, no es el poder
militar americano la causa de su fuerza, sino la consecuen-
cia
85
. Y la raz ms slida de ese poder es la envidiable esta-
bilidad institucional, reflejo de una enorme estabilidad so-
[ 80 ]
I NTRODUCCI N
Grfico 1
Fuente: Tomado de la pgina oficial del ejrcito de los Estados Unidos: http://
www.army.mil/info/organization/
85
Fareed Zakaria, The Future of American Power, op. cit.
cial y poltica. Una estabilidad tal que, desde su fundacin,
no puede sealarse, no ya un periodo, pero ni siquiera una
seria tentacin cesarista, populista, caudillista, y menos
anti-constitucional. Al contrario, uno est tentado de escri-
bir que slo hay una ley social que se cumple con notable
regularidad (pues todas las dems hasta la de oferta y de-
manda estn plagadas de excepciones). Y esa ley social
es que en los Estados Unidos, el primer martes despus del
primer lunes de noviembre de cada cuatro aos, hay elec-
ciones para un nuevo Presidente. Una ley que se lleva cum-
pliendo con regularidad casi matemtica desde 1789 sin ex-
cepcin, a pesar de guerras, crisis econmicas o catstrofes
naturales, un total de 56 veces hasta hoy.
En todo caso los Estados Unidos son hoy el nico pas
que, como Inglaterra en el XIX, supervisa todo cuanto ocu-
rre, y puesto que sus intereses abarcan el mundo entero, se
ve obligado a pensar el mundo en su totalidad. Por supues-
to, desde sus intereses y al servicio del taxpayer americano,
pero quien suee con una bipolaridad USA-UE o una rpi-
da erosin de su poder har bien en repasar los datos del
problema. Por lo dems, no es un agresivo neocon sino un
inteligente analista francs, Dominique Mosi, quien asegu-
ra que
un mundo multipolar menos dominado por la nica su-
perioridad de EEUU probablemente constituira un mejor
escenario para el sistema internacional. Pero al contrario de
lo que asumen muchos europeos, un mundo sin un EEUU
poderoso e internacionalista sera un lugar aun ms desor-
denado y peligroso.
Es ms, Europa no podra promover su visin post-mo-
derna de la historia si EEUU no existiera
86
. Los Estados
[ 81 ]
86
Dominique Mosi, Reinventar Occidente, Revista de Poltica Ex-
terior, 97, 2004, p. 75.
Unidos siguen siendo la nacin indispensable
87
y la lo-
comotora a la cabeza de la humanidad
88
, y lo seguirn
siendo bastantes dcadas.
Cierto que, como seala acertadamente (y con sordina) la
Estrategia de Seguridad Europea, a diferencia de las visibles y
masivas amenazas de la Guerra Fra, ninguna de las nuevas
amenazas es puramente militar ni pueden ser abordadas por
medios puramente militares
89
. Cierto tambin que el soft
power y la credibilidad y legitimidad internacional de los
Estados Unidos han quedado seriamente daados por la
guerra de Irak (una calamidad, como la etiqueta Brzezins-
ki
90
) y la administracin Bush. De Guantnamo a Abu
Graib pasando por la Patriot Act y los vuelos-secuestro de la
CIA, los Estados Unidos han sufrido una de sus ms bajas
horas en credibilidad internacional. A pesar de ello, la in-
fluencia cultural de los Estados Unidos, ha sido siempre in-
mensa, el ingls es la lingua franca del mundo y Hollywood y
la TV americanas son vistos e imitados en todas partes. Y si
bien es cierto que la crisis econmica actual deslegitima el
modelo liberal americano y, por el contrario, refuerza dis-
cursos estatalistas, autoritarios y anti-imperialistas, no lo es
menos que la eleccin de Obama, el primer presidente negro,
supone un vuelco a esa imagen, que restablece la mejor tra-
dicin americana reforzando su imagen internacional.
[ 82 ]
I NTRODUCCI N
87
Segundo discurso inaugural de William J. Clinton, 20 de enero de
1997.
88
Dean Acheson, citado por Robert L. Beisner, Dean Acheson; A Life
in the Cold War, Oxford University Press, 2006, p. 372.
89
Seguridad Bruselas, 12 de diciembre de 2003. Documento redactado a
instancias del Alto Representante de la UE para la Poltica Exterior y de
Seguridad Comn (PESC), Javier Solana, y presentado al Consejo Eu-
ropeo, que lo adopt en su reunin del 12 y 13 de diciembre de 2003, en
Bruselas.
90
Z. Brzezinski, Second Chance. Three Presidents and the Crises of
American Superpower, Basic Books, 2007.
Pero, como ha escrito Jaime Ojeda, la paradoja del po-
dero americano al comenzar el siglo XXI es que ningn
otro pas puede rivalizar su invencible fuerza y, sin embar-
go, no es lo suficientemente fuerte para resolver problemas
globales como el terrorismo y la proliferacin
91
. Estados
Unidos puede ser el pas ms potente del planeta, pero no
es omnipotente
92
. No puede asegurar la gobernanza mun-
dial y ni siquiera puede garantizar un orden internacio-
nal plenamente satisfactorio para sus intereses. Pero sobre
todo, se trata de una hegemona que ser cada vez menos
marcada a medida que emergen otros grandes (y en ocasio-
nes inmensos) pases.
Intentemos analizarlos.
Rusia es sin duda un candidato, pero discutible y as
como escribe Victor Bulmer-Thomas, ex director de
Chatham House, la posibilidad de que Rusia sea una su-
perpotencia en el 2020 es muy escasa
93
. Es un gran poder
militar (ms de un milln de hombres, el quinto del mun-
do) y una inmensa fuerza nuclear (con 2.600 cabezas nu-
cleares estratgicas), pero su inmenso territorio (casi 17 mi-
llones de km
2
, el mayor del mundo y casi dos veces el de
China o USA), es ms una desventaja que una ventaja con-
siderando su desastrosa demografa: sus 143 millones de
habitantes decrecen al ritmo de 700.000 al ao y corre el
riesgo de abandono de gran parte de Siberia (que ya est
siendo ocupado por emigracin china). Adems Rusia se ha
transformado en otro petro-Estado dependiente de la venta
del gas, lo que ha venido a fortalecer viejas tentaciones au-
[ 83 ]
91
Jaime Ojeda, Gulliver en Liliput, Revista de Poltica Exterior, 93,
2003, p. 133.
92
E incluso puede que ese exceso de poder sea contraproducen-
te; vase Michael Mandelbaum Overpowered? Foreign Affairs, may /
june 2010.
93
Victor Bulmer-Thomas, Living with Two Megapowers, Chatham
House, 6 de diciembre del 2006.
toritarias e incluso autocrticas generando una inmensa co-
rrupcin. Un poder que Putin utiliza con descaro como
arma de presin, de modo que su poder blando es escaso, si
no negativo, aunque nada desdeable en sus fronteras in-
mediatas. Su poderoso ejrcito, todava basado en el servi-
cio militar obligatorio, ha sufrido una fuerte desmoraliza-
cin por falta de recursos, aunque est siendo reforzado a
marchas forzadas por Putin que ha incrementado su presu-
puesto militar en un 20% anual durante los cinco ltimos
aos. Finalmente sigue sufriendo de fuerzas centrfugas en
buena parte de su territorio, en el Cucaso, en Siberia y
en Asia Central. Aunque lo intente, Rusia tendr bastantes
dificultades para mantener su inmenso Imperio antes de
volcarse hacia el exterior, mxime si los precios del gas se
mantuvieran en los niveles actuales. En todo caso, el nuevo
imperialismo ruso, de la mano de Putin, ha vuelto a trans-
formar la Europa del este en zona de tensin, competicin y
conflicto, generando tensiones dentro de la UE, y aunque
no consigui impedir la incorporacin de los pases blti-
cos a la OTAN, s ha podido hacerlo con Ucrania y Georgia.
Tras la guerra de Georgia, la finlandizacin de Europa del
Este viejo fantasma de la vieja ostpolitik de la apertura
al Este asoma de nuevo sus orejas.
En todo caso un pas que se extiende a lo largo de once
husos horarios, ocupa el centro del mundo, es la gran po-
tencia continental, y tiene fronteras con Europa, Asia cen-
tral, Oriente y el rtico, no puede no contar. Puede que
tenga escasos recursos pero su poder est concentrado (y
no fragmentado como el de la UE) y tiene voluntad de
usarlos
94
. Rusia no camina hacia la UE, como pensba-
mos hace un par de lustros; al contrario, desconfa tanto de
Estados Unidos como de la UE, ha articulado una fuerte le-
[ 84 ]
I NTRODUCCI N
94
Es muy aconsejable la lectura del libro de I. Krastev, M. Leonard y
A. Wilson (eds.) Qu piensa Rusia? (CIDOB-ECFR, 2009).
gitimidad interior el consenso Putin y exige ser tra-
tado como un poder global. Rusia es pues un gran pro-
blema, pero tambin parte de la solucin de casi cual-
quier problema de alcance mundial, ya sea Palestina, Irn o
Corea.
Si Rusia est atrapada por su pasado, ese no es el caso de
la India. Y con ella, al igual que con China, cambiamos de
escala. Pases con ms de mil de millones de habitantes y
culturas milenarias, no son pases normales y su propio vo-
lumen obliga a la consideracin y el respeto (tambin a
la preocupacin, pues los gigantes a veces hacen dao sin
quererlo). Un pas normal, tiene 30, 40, quizs 80 millo-
nes de habitantes. Ya los Estados Unidos, con ms de 300
millones, es un pas excepcional. Pero India o China son
otra cosa que no s cmo llamar, quizs civilizaciones ms
que pases; civilizaciones disfrazadas de Estados, los lla-
maba Huntington en la estela del gran sinlogo americano
Lucien Pye quien aseguraba que China no es otra na-
cin-Estado en la familia de las naciones sino, ms bien,
una civilizacin que pretende ser un Estado. Y aada:
China es como si la Europa del Imperio Romano... hubiera
durado hasta hoy y tratara ahora de funcionar como una
nacin-Estado ms
95
. Estamos en todo caso ante un cam-
bio de escala, de cantidad en calidad.
Con un presupuesto militar que ha crecido el 53% desde
el 2001, India es el segundo mayor importador de armas del
mundo despus de China. Y as, adems de un ejrcito bien
entrenado de 1,3 millones de soldados (el tamao del ame-
ricano y el cuarto del mundo tras China, Rusia y Estados
Unidos) ha doblado su reserva hasta 1,1 millones de solda-
dos ms, lo que es una declaracin de intenciones
96
. La
[ 85 ]
95
Lucien Pye, China; Erratic State, Frustrated Society, Foreign
Affairs, 69, 4, 1990, p. 58.
96
Datos tomados de Foreign Policy, noviembre 2007.
fuerza naval india es ya la quinta del mundo (dispone de un
portaviones, lo que no tiene China), y la fuerza area la
cuarta, y se propone adquirir nada menos que 126 aviones
de combate (contrato por el que pujan, entre otros, el Euro-
fighter). Es potencia nuclear hace aos, con entre 60 y 80
cabezas nucleares estratgicas y misiles de hasta 2.000 km.
de alcance. Y en julio del 2009 anuncio la botadura de
un submarino nuclear con tecnologa rusa (China tiene ya
ocho). Ha entrado en la carrera del espacio y su nacionalis-
mo crece da a da, la llamada safronizacin o hindusta-
nizacin de modo que ha saltado del pacifismo gandhiano,
el Nirvana y la ataraxia, a la militarizacin del espacio y el
futuro en slo un par de dcadas. Pues la pacifista India
(otro pre-juicio occidental) esta lejos de hacer honor a su
estereotipo, y ha tenido guerras con China y Pakistn, fue la
creadora de Bangla Desh, ha intervenido en Sri Lanka apo-
yando a los tamil y caus la desaparicin de Sikkim, un pe-
queo reino budista tibetano. Con tensiones peligrosas con
Pakistn (aliada de China), nunca resueltas, un conflicto se-
rio en Cachemira, otro en la vecina Tibet, y una seria gue-
rrilla maosta, India responde a peligros percibidos. India, a
pesar de su inmenso tamao, no forma parte del Consejo
de Seguridad de Naciones Unidas y se integra en ella con los
mismos derechos que cualquier otro diminuto pas. Sin
embargo es un gran apoyo a las Naciones Unidas a la que
ha dotado de ms de 55.000 soldados en nada menos que
35 operaciones de mantenimiento de la paz. India final-
mente, ocupa una posicin estratgica a medio camino en-
tre dos grandes civilizaciones (la islmica y la snica), de las
que se ha beneficiado y con las que tiene fuerte porosidad
en ambas dimensiones, de modo que ocupa una posicin
clave en la lucha contra el radicalismo islamista pero es al
tiempo (para los americanos, y conjuntamente con Japn),
el contrapeso, el equilibrio y la pinza sobre China (y even-
tualmente Rusia).
[ 86 ]
I NTRODUCCI N
Pero puede que lo ms relevante de ese inmenso pas
sean dos cosas obvias. La primera es el ingls como lengua
oficial, muy extendida, que permite a ese pas integrarse en
los circuitos intelectuales, cientficos y comerciales occiden-
tales sin dificultad. Sin ese activo le hubiera sido imposible
transformarse en la oficina de reserva del mundo anglopar-
lante o desarrollar la industria del software de Bangalore.
La ms importante, sin embargo, es que la India es la mayor
democracia del mundo desde su independencia en 1947.
Una democracia que es la excepcin de casi todo lo que se
suele decir sobre las condiciones y pre-requisitos para una
democracia estable. Cuando se asegura que la democracia
no es viable por debajo de cierto nivel de renta per capita,
ah est la India como excepcin. Cuando se afirma que la
democracia necesita un demos, un pueblo, culturalmente
homogneo (o incluso una sola lengua), la India, con su in-
mensa diversidad de lenguas, religiones y culturas, es de
nuevo la excepcin. Y cuando se dice que la democracia ne-
cesita una mnima igualdad social de base, de nuevo la
India, con sus ms de 200 millones de dalit o castas intoca-
bles, es la excepcin. La India prueba que la democracia es
viable en casi todas las condiciones.
La India no es hoy un gran problema, aunque podra
serlo; y no es tampoco solucin necesaria para los gran-
des problemas del mundo, aunque pronto lo ser. El gran
problema y la gran solucin lo es, junto a los Estados Uni-
dos, la gran potencia emergente que es China, y puede que
como la India no tenga alternativa, que no pueda no
serlo, dado su inmenso tamao. Su ritmo de crecimiento
econmico ha sido nico en la historia y es ya la tercera /
segunda economa del mundo tras Japn (a quien sobrepa-
sar prximamente), el primer exportador mundial por de-
lante de Alemania, y el primer fabricante de automviles,
por delante de Estados Unidos. Un crecimiento que deman-
da inmensos recursos naturales de todo orden, y cuyo ase-
[ 87 ]
guramiento exige al tiempo una extenssima red de alianza
y una fuerza capaz de reforzarlas.
Pas nuclearizado, con 250 ojivas estratgicas y 150 tc-
ticas, con importantes y exigentes demandas territoriales
(Taiwn), el mayor ejrcito del mundo (2,25 millones de
soldados, en trance de reduccin para profesionalizarlo), el
segundo presupuesto militar tras el americano, y agravios
histricos no sanados del todo con otros pases (especial-
mente, Japn) y un fuerte nacionalismo emergente
97
. Y
una presencia de alta visibilidad que le proporciona el veto
en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, en la que
ha construido un slido lobby a travs de su capacidad de
compra e inversin en frica. Desde que en el ao 2000 se
puso en marcha el Foro China-frica (FOCAC, por sus si-
glas en ingls), un mecanismo para potenciar las relaciones
mutuas, el comercio entre China y frica creci a una tasa
anual del 30% en los ltimos ocho aos superando el co-
mercio bilateral los 100.000 millones de dlares en el 2008
mientras las inversiones directas chinas han pasado de 491
millones de dlares en el 2003 a 7.800 millones en 2008. E
incluso se comienzan a apreciar signos de deslocalizacin in-
dustrial en el continente africano: talleres textiles chinos em-
piezan a verse en Egipto y zonas econmicas especiales con
inversin china se establecen en Zambia, Egipto, Islas Mau-
ricio, Nigeria o Etiopa. Una poltica que ha dado resultados
bien tangibles. Recordemos que en el ao 2006 China convo-
c una poderosa cumbre africana en Beijing a la que acudie-
ron nada menos que 48 de los 53 jefes de Estado de la Unin
Africana, el germen de un poderoso lobby en Naciones Uni-
das, ya efectivo y que ha desplazado a la UE, como veamos
[ 88 ]
I NTRODUCCI N
97
En el estudio Who Rules the World (Fundacin Bertelsmann,
Berlin, octubre 2007), los chinos eran los entrevistados que con mayor
frecuencia mencionaban el poder militar entre los atributos necesa-
rios de una gran potencia: el 59% versus una media (de nueve grandes
pases) del 25%.
en el captulo anterior. Si frica est globalizndose ello se
debe, en buena medida, a la inversin china
98
.
Entre los aos 2002 y 2006, China gast en compra de ar-
mamento unos 14.600 millones de dlares, que invirti, en-
tre otras cosas, en destructores y en submarinos (ha com-
prado ocho a Rusia), desarrollando su propia tecnologa de
submarinos nucleares capaces de lanzar misiles balsticos.
De seguir el actual ritmo de crecimiento, su fuerza naval
que pretende dotarse de un portaviones sera la mayor
del mundo en el 2020, lo que es toda una declaracin de in-
tenciones y hace comprensible la queja india sobre la ex-
pansin naval china en el Ocano ndico, mar por el que
circula el 70% del total mundial del trafico martimo de pe-
trleo y los suministros de minerales estratgicos africanos
para Asia
99
. Su gasto militar ha crecido a una tasa anual
media del 14% entre 1994 y 2004, y en el 2005 se estima que
su gasto militar fue de 104.000 millones de dlares (con lo
que sera el segundo presupuesto militar del mundo)
100
, a
pesar de lo cual no supera el 2 o 3% de su PIB. Y se estima
que se aproximar a los 400.000 millones de dlares hacia el
2020, aproximadamente la mitad del presupuesto america-
no, pero mucho ms que cualquier otro pas (en Rusia ser
de unos 100.000 millones)
101
. Informes del Pentgono o de
[ 89 ]
98
Tambin en relacin con Amrica Latina; el presidente chino Hu
Jintao inicia una cuarta gira por Amrica Latina desde el 2004 para
asistir a la segunda Cumbre de los BRIC en Brasilia el 15 y 16 de abril
del 2010, gira en la que visitar Brasil, Venezuela y Chile. China es ya el
principal socio comercial de Brasil, por encima de Estados Unidos y su
comercio con toda Amrica Latina no hace sino crecer (soja argentina,
cobre chileno, petrleo venezolano o brasileo). Vase La gira de Hu
Jintao por Amrica Latina, llamada de alerta a EEUU, INFOLATAM,
13 de abril del 2010.
99
China e India se disputan el ndico, seala el diario El Pas del 6
de marzo de 2009.
100
Datos tomados de Foreign Policy, noviembre 2007.
101
Datos tomados de V. Bulmer-Thomas, op. cit.
la agencia japonesa de defensa consideran que se estara
convirtiendo en una amenaza a la seguridad regional.
Acaso no dijo Deng Xiaoping que haba que esconder
nuestras capacidades y ganar tiempo? Segn esta hiptesis
negativa China estara acumulando fuerzas para crear en su
momento su propia doctrina Monroe para Asia, e incluso
una Pax Sinica para sustituir la Pax Americana.
No es eso lo que, al parecer, desea China que, por el con-
trario, exhibe la teora del ascenso pacfico (heping jueqi)
desarrollada por especialistas chinos en relaciones interna-
cionales. China dicen Zheng Bijian y otros defensores de
esta teora, no slo respetar el orden internacional vi-
gente sino que contribuir a su desarrollo con la apertura
de un mercado enorme, la ayuda a pases ms pobres, el
fortalecimiento de la seguridad internacional, y una partici-
pacin activa en el tratamiento colectivo de los desafos
transnacionales. Nosotros slo exportamos ordenadores,
no revoluciones, asegura Zheng Bijian. Es ms, China no
seguir la senda de Alemania que llev a la Primera Guerra
Mundial, ni la de Alemania y Japn, que llev a la Segun-
da. Por el contrario, trascender el modo tradicional de
emergencia de grandes poderes y buscar la paz, el desa-
rrollo y la cooperacin con todos los pases del mundo
102
.
No olvidemos que China tiene inmensos problemas: aun-
que ha reducido significativamente la malnutricin tiene
todava unos 800 millones de campesinos empobrecidos,
una inmensa emigracin del interior a la costa y las ciuda-
des, frecuentes revueltas campesinas que muestran una gra-
ve frustracin, un inmenso deterioro medio-ambiental y
una altsima corrupcin poltica. Todo ello lastra pesada-
mente su activismo en poltica exterior.
[ 90 ]
I NTRODUCCI N
102
Zheng Bijian, Chinas Peaceful Rise to Great Power Status,
Foreign Affairs, 5, 2005, p. 22.
Es ms, a China, al igual que a la UE, le interesa (al me-
nos de momento) un reforzamiento de instituciones multi-
laterales y un mundo multipolar de modo que como se-
ala Ikenberry su juego estratgico es probable que se
desarrolle dentro del marco internacional establecido
103
. Y
as ha actuado recientemente apoyando desde la ONU san-
ciones contra Corea del Norte, Irn, Sudn (por el conflicto
de Darfur) y Burma
104
. China es adems un muy viejo pas
(el ms antiguo del mundo sin discusin), de cuya historia
debemos aprender; y lo que esta muestra es que en escasas
ocasiones ha sido agresivo hacia fuera. China parece estar
jugando dentro, y no fuera, del orden internacional de re-
glas e instituciones establecido por Occidente pues ha des-
cubierto que este puede serle de gran utilidad.
En todo caso saber qu piensan las lites chinas es uno de
los problema (y entretenimientos) de nuestro tiempo, tarea
similar a la de los viejos kremlinlogos en sus aciertos y
en sus errores
105
. Aunque a veces no es necesario interpre-
tar. As de contundente y preciso result ser el Primer Mi-
nistro Wen Jiabao cuando, a la pregunta de Zakaria sobre si
habra elecciones en China en 25 aos, contest:
Creo que el ncleo de su pregunta es acerca del desa-
rrollo de la democracia en China. Y cuando hablamos del
desarrollo de la democracia en China debemos hablar de
progresos en tres reas: 1.-necesitamos mejorar progresi-
vamente el sistema de elecciones democrticas de modo
que el poder realmente resida en el pueblo y el poder del
Estado sea usado al servicio del pueblo. 2.- Necesitamos
mejorar el sistema legal, regir el pas de acuerdo con nor-
[ 91 ]
103
G. John Ikenberry, The Rise of China and the Future of the
West, Foreign Affairs, enero-febrero 2008.
104
Vase Stephanie Kleine-Ahlbrandt y Andrew Small, Chinas
New Dictatorship Diplomacy, Foreign Affairs, enero/febrero, 2008.
105
Al respecto vase Mark Leonard, What does China Think, Pu-
blic Affairs, US, 2008.
mas jurdicas y tener un sistema judicial justo e indepen-
diente. 3.-el gobierno debe estar sujeto a la supervisin del
pueblo. Esto nos exige aumentar la transparencia en el go-
bierno. Es tambin necesario que el gobierno acepte la su-
pervisin por los medios de comunicacin y otros sec-
tores
106
.
Declaraciones que, viniendo de quien vienen, resultan
ser ciertamente tranquilizadoras.
Pues si efectivamente China se encamina hacia un siste-
ma con elecciones democrticas, rule of law y transparencia
en la accin del gobierno, uno de los mayores riesgos del
mundo contemporneo el de una involucin en el proce-
so chino quedara cancelado
107
. No olvidemos finalmen-
te que, como consecuencia del inmenso progreso realizado
por ese pas, la clase dirigente China goza hoy de un nivel
de apoyo y legitimidad nico en su historia y en el mundo;
datos recientes (del 2010) de un sondeo del Pew research
Center indican que nada menos que el 87% de los chinos
estn satisfechos con la direccin de su pas, el mejor resul-
tado entre treinta pases de todo el mundo
108
.
Nos hemos centrado en los pases de mayor tamao y vo-
lumen, tres grandes pases, Rusia, India y China, que com-
parten bastantes cosas. Una historia de primaca regional,
un resentimiento contra poderes que las han doblegado re-
cientemente, un fuerte nacionalismo y sentido de identi-
dad, incluso la conviccin de un destino manifiesto a ser
grandes potencias en el escenario mundial. Pero no son los
nicos y podemos ver al ltimo de los BRIC, Brasil, que in-
teresa especialmente a Espaa y los espaoles. Pues tras ini-
[ 92 ]
I NTRODUCCI N
106
Declaraciones del Primer Ministro Wen Jiabao a Zakaria publi-
cadas en el semanario Newsweek el 29 de septiembre del 2008.
107
Vase John L. Thornton, Long Time Coming. The Prospects for
Democracy in China, Foreign Affairs, enero 2008.
108
Vase http://pewglobal.org/files/pdf/Pew-Global-Attitu-
des-Spring-2010-Report.pdf.
ciar un espectacular despliegue econmico, en su segundo
mandato Lula ha decidido hacer del pas una potencia mili-
tar hasta el punto de que algunos analistas le sitan ya en la
herencia, no de Cardoso sino de Getulio Vargas. No pode-
mos ser subordinados, tenemos que ser osados, asegura. Y
con ese motto estableci en el 2008 una alianza estratgica
con la Francia de Sarkozy para la construccin de cinco
submarinos (uno nuclear), ms 50 helicpteros de la em-
presa Eurocopter, y en el 2010 ha firmado otro acuerdo de
cooperacin militar, esta vez con los Estados Unidos. Desde
el 2005 el presupuesto militar brasileo ha crecido un 10%
anual (un 50% si se consideran los aos del gobierno Lula),
que en el 2009 lleg a casi 30.000 millones de dlares, el
1,7% de su PIB, con lo que Brasil se coloca en el lugar do-
ceavo del mundo
109
. Al tiempo Lula ha lanzado agresivas
iniciativas en poltica exterior que muestran su voluntad de
jugar en primera divisin, deteriorando el peso regional
de otros pases, singularmente Espaa pero incluso a Esta-
dos Unidos.
Y as, si sumamos Brasil para completar los cuatro BRIC,
conjuntamente suponen ms de la mitad de la poblacin
del mundo, el 40% del territorio y el 23% del PIB mundial.
Tres de ellas son nucleares (Brasil lo fue pero renunci,
aunque coquetea de nuevo con regresar), dos tienen asiento
permanente en el Consejo de Seguridad, y ninguna de ellas
es europea aunque dos, Brasil y Rusia, son occidentales
(pero perifricos).
Pero es evidente que no hemos agotado la lista de poten-
cias emergentes aunque las restantes sean slo regionales.
Los casos de Turqua, Egipto, Pakistn, Irn, frica del Sur,
Indonesia o Mxico, pases que son ya o pretenden nuclea-
rizarse, invierten fuertemente en armamento y disponen de
[ 93 ]
109
Vase Brasil, la nica superpotencia militar latinoamericana,
INFOLATAM, 13 de abril de 2010.
poderosos ejrcitos, muestran la emergencia de lderes re-
gionales a tomar en consideracin.
Debemos destacar, adems, que el peso de las nuevas po-
tencias emergentes est ya haciendo gravitar el mundo ha-
cia ellas, mundo que al tiempo se desacopla de las viejas po-
tencias, singularmente las europeas. Esto afecta especial-
mente a Europa y a la alianza atlntica. Es paradjico pero
cierto que el presidente Obama, la gran esperanza de los
europeos en una recomposicin de las relaciones con Esta-
dos Unidos, deterioradas al mximo durante la era Bush, es
quien menor inters le presta al tiempo que vuelva su mira-
da hacia los cuatro BRIC.
Obama es el presidente menos europeo que ha tenido
jams ese pas, el primero en el que Europa no figura en su
ADN gentico-cultural. Nacido en Honolul de padre ke-
niata y padrastro indonesio, se educa en Yakarta hasta los
diez aos para trasladarse por vez primera al continente
americano (a Los ngeles) al acabar el bachillerato. Con
17 aos de edad, viaj a Europa por vez primera, tres se-
manas justas, antes de pasar otras cinco semanas en Kenia.
En una entrevista en el 2006 destac la diversidad de su fa-
milia extensa: Cuando nos reunimos para Navidad o Ac-
cin de Gracias, es como las Naciones Unidas en peque-
o. Tiene siete hermanos de origen keniata por parte de
padre, y una hermanastra indonesia por parte de madre,
casada con un chino canadiense. El hombre de ningn
lado, lo llam el Wall Street Journal en el 2006
110
. No son
datos triviales a la hora de penetrar en su compleja perso-
nalidad. Pero recordemos en segundo lugar que esa
identidad cultural extra-europea no es algo trivial sino la
razn misma por la que ha salido elegido. Obama, lder
del anti-establishment, ha sido apoyado por una gran ma-
[ 94 ]
I NTRODUCCI N
110
Peggy Noonan, The Man From Nowhere, Wall Street Journal,
15 de diciembre del 2006.
yora de afroamericanos y latinos y es el producto de unos
nuevos Estados Unidos donde la mayora wasp tradicio-
nal (blanca, anglo-sajona y protestante) est dejando de
serlo. Uno de cada tres americanos es ya minora y se es-
tima que en una generacin las hoy minoras sern la ma-
yora. Estados Unidos bascula hacia afuera de la vieja cul-
tura euro-atlntica, y en ese bascular Obama es al tiempo
causa y efecto.
Pero lo ms importante es que ese pndulo responde a
los intereses reales del pas y no slo a fatiga diplomti-
ca. Europa fue prioridad absoluta para los USA durante la
Guerra Fra, escenario de un eventual campo de batalla:
la tercera guerra mundial. La cada de la Unin Sovitica
implic un serio desacoplamiento estratgico USA / UE,
patente en una nueva distribucin de efectivos militares y
de bases. Por decirlo de otro modo, los objetivos estratgi-
cos de USA en Europa (fin de la URSS; incorporacin de los
pases del este a la UE y creacin de una barrera frente a Ru-
sia) se han conseguido. Europa no es ya un problema.
Pero si Europa no es un problema, tampoco parece ser
solucin para los problemas de ese pas. Es un aliado firme
y seguro, qu otra alternativa tenemos? Pero contribuye
poco o nada a solucionar los problemas de los Estados Uni-
dos, y no es casualidad que Obama denunciara al fuerte pa-
cifismo europeo haciendo de la guerra justa un tema
tan espaol, por cierto el objeto de su discurso de recep-
cin del premio Nbel.
Estados Unidos tiene hoy dos prioridades estratgicas
en su poltica exterior. En el corto/medio plazo su princi-
pal problema es el riesgo de nuevo atentado similar al del
11S, una batalla que hoy se libra en Afganistn / Pakistn,
de una parte, en el riesgo de proliferacin en Estados falli-
dos (Irn; Corea) de otra, y en medidas de seguridad en
puertos y aeropuertos, finalmente. Su segundo problema,
a medio/largo plazo, es entenderse en el nuevo mundo de
[ 95 ]
potencias emergentes y, sobre todo, buscar un entendi-
miento con China que es, adems, su principal banquero y
acreedor.
En ninguno de esos dos frentes la UE aparece como espe-
cialmente relevante y en alguno es ms un estorbo que una
ayuda. Europa se desentendi de Irak de un modo que los
americanos todava no han acabado de perdonar; nuestra
contribucin en Afganistn es ms nominal que real; no
contamos gran cosa para presionar a Pakistn, Irn o Corea
del Norte. Y por supuesto, el liderazgo de la UE en el marco
multilateral no acaba de cuajar, y tanto en el sistema de Na-
ciones Unidas, como en el G8 antes, o en el G20 ahora, hay
demasiados europeos pero poca Europa. Si necesitan algo
de nosotros, llamarn al Reino Unido o a Francia (am-
bos miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la
ONU), pero no a la UE, que no es percibida como un actor
con peso internacional. La vieja pregunta de Kissinger sigue
abierta: quin representa la poltica exterior de la UE? Tras
casi nueve aos de espera para un nuevo tratado que resol-
viera la cuestin el resultado es decepcionante y los grandes
Estados europeos vuelven a sus tradiciones neo-westfalia-
nas y neo-nacionalistas.
De modo que, si a la llamativa ausencia de Europa aadi-
mos la acelerada presencia de pases emergentes, entendere-
mos que las prioridades de Estados Unidos hayan cambia-
do de direccin. Pues cuando alguien no es un problema
pero tampoco una solucin, lo lgico es un cierto aleja-
miento (Y algo parecido ocurre con Latinoamrica, que no
es hoy para Estados Unidos ni un gran problema ni menos
una solucin).
Por el contrario, la relacin entre Estados Unidos y Chi-
na determinar el siglo XXI, afirm Obama al inaugurar el
encuentro bilateral en Washington en julio del 2009. Los
intereses de China y Estados Unidos nunca antes estuvieron
tan entretejidos, aadi la parte china.
[ 96 ]
I NTRODUCCI N
De modo que si el mundo deja de ser unipolar, con una
sola potencia hegemnica, como lo ha sido desde 1989, (y
en algn momento dejar de serlo, por supuesto; ningn
Imperio es eterno), no ser la UE la alternativa a USA,
como deseaban Chirac, Scrder o Rodrguez Zapatero.
Ser, sin duda alguna, China. Ya lo est siendo, aunque el
evento que simbolizar el punto de inflexin ser el sorpas-
so de la economa china a la americana lo que acaecer en
algn momento entre los aos 2030 y 2060, dependiendo
de los ritmos respectivos de crecimiento. As (y siempre re-
bus sic stantibus), para mediados de este siglo habr un solo
pas occidental que seguir siendo la mayor potencia del
mundo, los Estados Unidos. Europa contar en la misma
medida en que consiga superar su actual parlisis disgrega-
dora para dotarse de poder poltico, de una poltica exte-
rior, y de leverage de seguridad.
El escenario resultante es difcil de precisar. Para Richard
Haas habramos entrado en un mundo apolar en el que
los Estados pierden relevancia y el poder se articula en re-
des complejas de actores pblicos y privados: docenas de
actores ejerciendo clases variadas de poder
111
. No lo pa-
rece, y basta considerar que los seis grandes poderes a que
hemos aludido (USA, la UE, China, India, Rusia y Japn)
son ms de la mitad de la poblacin mundial, el 75% del
PIB y el 80% de los gastos de defensa. Y se exagera mucho el
peso y poder de las grandes multinacionales; basta pensar
que la mayor empresa del mundo tendra un presupuesto
correspondiente al PIB de un pas ms bien mediano, y la
reciente crisis econmica ha vuelto a poner de manifiesto la
importancia de los Estados frente a las corporaciones, em-
presas, bancos u otros actores y, en definitiva, el mayor peso
del poder poltico sobre el econmico. Por lo dems, al
[ 97 ]
111
R. Haas, op. cit., p. 1.
igual que ha ocurrido en la UE, donde la creciente vincula-
cin ha reforzado (en lugar de debilitar) a los Estados como
actores privilegiados (frustrando las expectativas de mu-
chos nacionalistas independentistas), la globalizacin re-
fuerza la relevancia de los Estados como actores privilegia-
dos del orden internacional que es, sobre todo, inter-estatal.
De modo que ms parece que, si bien estamos abandonan-
do lo que Charles Krauthammer llamo el momento uni-
polar americano (los aos que van de 1989 a este comien-
zo de siglo), y entramos en un periodo multipolar, se tra-
ta de una multipolaridad claramente asimtrica en la que
como sealan agudamente analistas chinos, habra
una hiper-potencia flanqueada por varias grandes poten-
cias
112
. Un mundo en el que USA observa con atencin a
China, China lo hace con Rusia, y Rusia observa, como
siempre, a los Estados Unidos, seguidas de lejos por una je-
rarqua de pases ms o menos relevantes. Una composi-
cin que se parece demasiado al viejo orden westfaliano eu-
ropeo, slo que a escala mundial, proclive a Grandes Juegos
de alianzas mltiples y equilibrios de poder como el que
emerge en Asia entre China, India, Japn, Rusia y Estados
Unidos. Tiene razn Haas cuando asegura que el multilate-
ralismo ser esencial para lidiar con un mundo apolar o
multipolar. Pero un multilateralismo la carte, pues la apo-
laridad complica la diplomacia. Las alianzas, en concreto,
perdern buena parte de su importancia aunque slo sea
porque requieren amenazas predecibles, perspectivas y
obligaciones, las relaciones sern ms fluidas, selectivas
y coyunturales, ser ms complejo identificar aliados o ad-
versarios, y los pases cooperaran en ciertos temas pero
competirn en otros.
[ 98 ]
I NTRODUCCI N
112
Rosalie Chen, China Perceives America, Journal of Contempo-
rary China, 12, 35, mayo del 2003. Citado por Robert Kagan, End of
Dreams, Return of History, Policy Review, agosto y septiembre del
2007.
2. Fin de Occidente o triunfo prrico? El
acquis occidentale en la civilizacin
mundial: democracia, mercado, ciencia
Es la decadencia (relativa, pero decadencia) de Estados
Unidos la liberacin de Europa de un hermano tirnico? O
es, por el contrario, el heraldo del fin de Occidente como
generador de la historia del mundo? Puede que ni lo uno ni
lo otro.
Decamos que Europa, que ha marcado con su impronta
la historia mundial de los ltimos 500 aos, no es probable
que siga hacindolo
113
. Pero el tema, como sabemos, no es
nuevo, y ya en 1920, tras la derrota alemana, Oswald Spen-
gler publicaba un texto que sera desde entonces referencia
obligada: La decadencia de Occidente
114
. La idea se haba
manifestado al menos dos dcadas antes
115
pero se repro-
ducir con mayor fuerza tras la debacle de la Segunda Gue-
rra, por ejemplo, en la obra de Alfred Weber y otros
116
. La
edad de la civilizacin europea est acabando sealaba
[ 99 ]
113
Un excelente resumen de esta impronta puede verse en el libro de
Gabriel Tortella, Los orgenes del siglo XXI. Un ensayo de historia social y
econmica contempornea, Gadir Editorial, Madrid, 2005.
114
O. Spengler, Der Untergang des Abendlandes, 1920 (hay traduc-
cin de Garca Morente, Madrid, 1923-27). Ntese que la traduccin
espaola, La decadencia de Occidente (al igual que la inglesa, The Decli-
ne of the West) no recoge adecuadamente el exacto significado de la pa-
labra Untergang, que implica no slo decadencia sino una completa de-
saparicin y destruccin.
115
As, podemos citar la Historia del Mundo del alemn Hans Hel-
molt, primera en la que Europa no apareca como eje conductor del re-
lato (Weltgeschichte, 1899-1907; hay traduccin inglesa, The History of
the World, 1902-1907).
116
Alfred Weber, Abschied von der bisherigen Geschichte: ber-
windung des Nihilismus? (1946; hay traduccin inglesa, Farewell to
European History or the Conquest of Nihilism, 1948). Curiosa la seme-
janza del ttulo con el de la conferencia de Barraclough citada en el
Prlogo.
Eric Fischer en 1943
117
, justo al tiempo que comenzaba el
gran proceso descolonizador que iba a enfrentar a the West
con the rest.
Por ello puede afirmarse con rotundidad como vio
con nitidez el gran historiador britnico Toynbee a media-
dos del pasado siglo, que los historiadores futuros di-
rn, ... que el gran suceso del siglo XX fue el impacto de la
civilizacin occidental sobre todas las restantes sociedades
vivientes y el mundo
118
. Y aos ms tarde enfatizaba: El
encuentro entre el mundo y Occidente acabar siendo, re-
trospectivamente, el suceso ms importante de la historia
moderna. Pero cuidado, no ha sido el Occidente quien ha
sido atacado por el mundo; es el mundo quien ha sido ata-
cado, y atacado duramente, por el Occidente
119
. Y es im-
portante entender el alcance de esa penetracin occidental
ms all de su decreciente peso poltico.
Pues, para comenzar, es indiscutible que, lo que quedar
de este segundo encuentro de los mundos tras el que se
produjo en 1492, es decir, lo que quedar tras esta poderosa
segunda globalizacin, es la transformacin de Occidente
en una unidad ms, en otra pieza del puzle de la humani-
dad globalizada. Enrique Gmez Arboleya lo escribi con
clarividencia hace ms de cincuenta aos: Europa... no se
basta a s misma. (Pero) al europeizar el resto del mundo
[ 100 ]
I NTRODUCCI N
117
Aunque aada a continuacin la civilizacin occidental
puede sobrevivir transformada en nuevas zonas ajenas a Europa.
E. Fischer, The Passing of the European Age (1943, 201). Poco antes de la
guerra (en 1935), Alfred Weber aun sealaba cmo la civilizacin occi-
dental disolva todo lo primitivo y sus semi-culturas, si bien adverta
que el occidental haba perdido la capacidad de asimilar al extranjero;
vase su Kulturgeschichte als Kultursoziologie (1950; traducida por His-
toria de la cultura, 1980).
118
Civilization on Trial, Meriden Books, Nueva York, 1945, p. 189.
119
The World and the West, Meriden Books, Nueva York, 1952, pre-
facio y p. 235. Cito por la traduccin castellana El mundo y el Occidente,
Aguilar, Madrid, 1955, p. 8.
se va colocando como una individualidad entre otras in-
dividualidades
120
. Occidente y Europa dentro de l,
como otra pieza ms, otra individualidad entre muchas.
Cierto, pero por otra parte el impacto de Occidente no
tiene marcha atrs. Y ello porque no estamos ante una con-
frontacin de civilizaciones, como ha argumentado Hun-
tington (y, paradjicamente, quienes abogan, a sensu con-
trario, por una Alianza de Civilizaciones), sino ante algo
bastante ms complejo. Como sabemos Huntington ha ar-
gumentado que, inicialmente, occidentalizacin y moder-
nizacin estaban fuertemente vinculadas, con las socieda-
des no-occidentales absorbiendo elementos sustanciales de
la cultura occidental y haciendo progresos lentos hacia la
modernizacin. Pero cuando el ritmo de modernizacin se
acelera, la tasa de occidentalizacin declina y las culturas
indgenas se revitalizan. Por ello esta segunda moderni-
zacin fortalece esas culturas y reduce el poder relativo de
Occidente de modos fundamentales
121
. La nueva moder-
nizacin de base tecnolgica, no slo permite, sino que in-
centiva, el renacimiento de viejas culturas. Y efectivamente,
tras la descolonizacin emergen numerosos nuevos Estados
que basan su identidad en el rechazo del colonizador y de
su cultura, es decir, en el rechazo de Occidente. En el futuro
prximo, sealaba Huntington, no habr una civilizacin
universal, sino un mundo de diferentes civilizaciones, cada
una de las cuales deber aprender a coexistir con las res-
tantes.
La hiptesis de la des-occidentalizacin del mundo tiene
defensores de derechas pero tambin de izquierdas. Y as,
[ 101 ]
120
E. Gmez Arboleya, Posicin y mbito del problema de Euro-
pa, en Teora de la sociedad y del Estado, Instituto de Estudios Polticos,
Madrid, 1962, p. 556.
121
The Clash of Civilization and the Remaking of World Order, Si-
mon & Schuster, Nueva York, 1996, pp. 75-76.
frente a la versin conservadora de Huntington, un ensayis-
ta liberal y de izquierda como William Pfaff escribe sobre la
guerra contra el terror: la guerra real... no es una guerra
entre la civilizacin islmica y Occidente... sino entre la
modernidad occidental y los valores, creencias y modos de
vida del mundo moderno
122
. De nuevo, the West versus
the rest. Estaramos pues ante la reaccin del mundo que
desea liberarse de Occidente, eventualmente incluso para
continuar su proceso modernizador. Es ms, moderniza-
cin y occidentalizacin podran ser procesos contradic-
torios.
Pero tal cosa no es cierta y es muy importante destacar
que, aunque estemos en los albores de la prdida de peso
poltico y econmico relativo del viejo Occidente este, sin
embargo, ha triunfado como civilizacin y sus principales
logros se afianzan hoy en todas partes con escasas excep-
ciones.
Efectivamente, sealbamos anteriormente que con la
cada del muro de Berln en 1989 y la posterior cada de
la vieja Unin Sovitica en 1991, se unifica Alemania pri-
mero, Europa despus, y finalmente el mundo entero que
haba estado dividido en bloques estratgicos, militares (el
Pacto de Varsovia y la OTAN), polticos e incluso econmi-
cos (COMECON y economas de mercado). Fue el pistole-
tazo para la verdadera globalizacin.
Y as, si indagamos cuales son las instituciones dominan-
tes en el mundo moderno, encontraremos tres, una poltica,
otra econmica y una tercera cultural, que son otras tantas
aportaciones de Europa a una emergente e in fieri civiliza-
cin mundial. En primer lugar, no ya la forma Estado ge-
neralizada a todo el mundo como modelo de arquitectura
poltica, sin alternativa, sino el Estado democrtico y li-
[ 102 ]
I NTRODUCCI N
122
William Pfaff, Choque de valores culturales, en Poltica Exte-
rior, noviembre 2006.
beral como forma poltica dominante, que hoy no confron-
ta tampoco legitimidad alguna y que, desde 1989, ha hecho
progresos considerables expandindose por Europa del sur
y del este, Amrica Latina, Asia e incluso frica (con la im-
portante excepcin, ya sealada, del mundo islmico). Es
ms, tena toda la razn Fukuyama cuando argument en
El fin de la historia que la legitimidad democrtica era ya la
nica aceptable
123
. Ronald Inglehart, profesor de sociolo-
ga de la Universidad de Michigan, y sin duda el mayor ex-
perto mundial en valores comparados y responsable de los
grandes estudios de valores (los World Value Surveys), lo ha
comprobado ms all de toda duda:
En este momento de la historia la democracia tiene una
imagen positiva abrumadora en todo el mundo. En pas
tras pas, una clara mayora de la poblacin cree que tener
un sistema poltico democrtico es bueno o muy bue-
no. Estos resultados representan un cambio dramtico en
relacin con lo que ocurra en los aos 30 y 40... Cualquier
argumento sobre un conflicto de civilizaciones basado en
diferencias fundamentales entre las sociedades occidentales
y musulmanas es una mayscula simplificacin de la evi-
dencia
124
.
Ello es tan cierto que poco ms de media docena de pases
del mundo se autodefinen como no democrticos (Arabia
Saudita, Emiratos rabes Unidos, Brunei, Myanmar, la Santa
Sede); todos los dems dicen serlo, aunque no lo sean, pues
se trata del nico discurso que proporciona legitimidad.
La segunda invencin institucional occidental que
como veamos en el captulo anterior se ha expandido
[ 103 ]
123
El injustamente menospreciado ensayo de Francis Fukuyama,
The End of History and the Last Man, publicado en 1992, sostena acer-
tadamente este argumento.
124
Ronald Inglehart y Pippa Norris, The True Clash of Civiliza-
tions, en Foreign Policy, marzo-abril, 2003, pp. 66 y 68.
por todo el mundo, es la economa de mercado como modo
de produccin dominante tal que, de nuevo, no confronta
alternativa alguna incluso en estos momentos de manifiesta
y seria crisis regulatoria. Que, no ya la India o Rusia, sino
incluso China, haya adoptado este modelo econmico, con
notable xito adems, es todo un indicador de su solidez, al
menos comparada con otros posibles modelos hoy inexis-
tentes. Quin cree hoy en economas centralizadas, planes
quinquenales o parecidos? Al parecer slo algunos occiden-
tales.Un sondeo del Pew Global Attitudes Projects del 2010
que indagaba el apoyo a la economa de mercado pona de
manifiesto que este contaba con nada menos que un 84%
de apoyo en China (el mayor del mundo), seguido de Nige-
ria (82%), la India (79%), Corea del Sur (78%) y Brasil
(75%), muy por delante de pases como Estados Unidos
(68%). Los grandes beneficiarios de la globalizacin pare-
cen haber aprendido la leccin
125
.
Pero la invencin occidental que puede ser ms impor-
tante en el futuro es la cultural: una cultura basada en el
dialogo racional y la prueba emprica como base de la cien-
cia. A comienzos del pasado siglo, un agudo socilogo ame-
ricano, Thorstein Veblen, publicaba el primer estudio so-
ciolgico de la ciencia, El lugar de la ciencia en la civilizacin
moderna
126
. Y sealaba que ningn otro ideal cultural
ocupa un lugar indiscutible similar en las convicciones de la
humanidad civilizada. Para afirmar con nfasis: Quasi
[ 104 ]
I NTRODUCCI N
125
Vase http://pewglobal.org/files/pdf/Pew-Global-Attitudes-
Spring-2010-Report.pdf.
126
Publicado primeramente en 1906, en American Journal of Socio-
logy, XI(1906)585-609. Ampliado ms tarde con otros estudios en 1919,
The Place of Science in Modern Civilization and Other Essays, Huesbsch,
New York, 1919. Finalmente traducido por Maragarita Baraano con
una interesante introduccin, Thorstein Veblen: un alegato en favor de
la ciencia, puede verse en Revista Espaola de Investigaciones Sociolgi-
cas, 61(1993)201, por donde lo citamos.
lignumn vitae in paradiso Dei, et quasi lucerna fulgoris in
domo Domini, tal es el lugar de la ciencia en la civilizacin
moderna
127
. La ciencia conclua Veblen con rotundi-
dad da su carcter a la cultura moderna
128
. Sus palabras
han resultado profticas, de modo que la ciencia permea la
sociedad moderna, de Occidente o de Oriente, y es el motor
ms fuerte del cambio social, la variable crucial, el Deus ex
machina de las sociedades modernas
129
. Y por supuesto la
ciencia se aprende y se practica no slo en Boston o Cam-
bridge, sino en Tokio, Beijing o Bombay.
Este triple acquis occidentale (si se me permite la ex-
presin que pretende resaltar la similitud con el acquis com-
munautaire), democracia, mercado, ciencia, implica un
profundo proceso de occidentalizacin del mundo, de ho-
mogeneizacin cultural e institucional, al tiempo que, pa-
radjicamente, y gracias a la difusin de ese mismo acquis,
Occidente va perdiendo iniciativa y poder relativo. Hoy la
racionalidad y la ciencia, al igual que la tecnologa que ge-
nera, la democracia o el mercado, han dejado de ser patri-
monio de Occidente y los encontramos en Japn, al igual
que en la India, China, Brasil, Indonesia o frica del Sur.
Por qu ocurre tal cosa, podemos preguntarnos? Por
una lgica social simple y conocida que el citado Ronald
Inglehart ha analizado en numerosas publicaciones alrede-
dor de la convergencia mundial de valores y actitudes: valo-
res y creencias que pasan de pasan de tradicionales a mo-
dernos primero, y de modernos a post-modernos despus,
a medida que las sociedades que les dan vida transitan de
agrarias a industriales primero, y de industriales a post-in-
[ 105 ]
127
Op. cit., p. 215.
128
Op. cit., p. 230.
129
Vase E. Lamo de Espinosa, La sociedad del conocimiento. El
orden del cambio, en Libro Homenaje al Profesor Jos Jimnez Blanco,
Centro de Investigaciones Sociolgicas, Madrid, 2002, pp. 429-450.
dustriales despus. Y la razn es simple. Una economa mo-
derna implica gente que ha estudiado, trabaja, racionaliza
su vida, las mujeres se incorporan a la vida activa, disminu-
ye la natalidad, la autoridad debe legitimarse y un largo et-
ctera de cambios de conducta. Los cambios en el modo de
produccin generan as cambios en hbitos y actitudes, en
la cultura, cambios que a su vez tiran de la poltica forzan-
do la democratizacin. Como escriben Inglehart y Welzel:
...la evidencia de muchos pases del mundo indica que el
desarrollo socioeconmico s tiende a propulsar a varias so-
ciedades en una direccin predecible. El desarrollo socioe-
conmico se origina con la innovacin tecnocientfica que
fomenta la productividad laboral algo que ocasiona espe-
cializacin ocupacional, aumento de los niveles educativos
y los niveles de renta y diversificacin de la interaccin hu-
mana por la que el acento sobre las relaciones de autoridad
cambia para ensalzar las relaciones de la negociacin. A lar-
go plazo esto ocasiona cambios culturales en los roles de
genero, las actitudes hacia la autoridad, las normas sexuales
la disminucin de la tasa de fecundidad, el aumento de la
participacin poltica y pblicos ms crticos y menos fci-
les de manipular...
El desarrollo socioeconmico tiende a impulsar a las so-
ciedades hacia el cambio en la misma direccin, indepen-
dientemente de su herencia cultural
130
.
Y as, por ejemplo, en contra de tesis sostenidas con con-
tumacia por los medios de comunicacin, la seculariza-
cin del mundo continua imparable, no slo en Europa
(o incluso en los Estados Unidos) sino en Amrica Latina,
Asia o frica, en donde el discurso secular y racionalista se
impone progresivamente, suavizando los conflictos religio-
sos y la diversidad de concepciones del mundo que impli-
[ 106 ]
I NTRODUCCI N
130
Ronald Inglehart y Christian Welzel, Modernizacin, cambio cul-
tural y democracia (CIS, Madrid, 2007), pp. 27 y 80.
can
131
. Y as tambin, la inmensa diversidad lingstica
pre-moderna, otro factor generador de diversidad de con-
cepciones del mundo, se reduce aceleradamente. De acuer-
do con el Atlas UNESCO de las lenguas en peligro en el mun-
do de los ms de 6.000 idiomas existentes actualmente, ms
de 200 se han extinguido en el curso de las tres ltimas ge-
neraciones, 538 estn en situacin crtica, 502 seriamente
en peligro, 632 en peligro y 607 en situacin vulnerable. En
pocos aos quedaran algunos cientos de lenguas, pero las
occidentales (ingls, espaol, ruso) sern dominantes. Y as
tambin, los valores occidentales (derechos humanos, rule
of law, igualdad de la mujer, libertad individual) se genera-
lizan. Por citar algunos datos, el 70% de la poblacin del
mundo apoya la promocin de los derechos humanos, el
85% la seleccin de los gobernantes por elecciones, el 61%
el derecho de practicar cualquier religin
132
, la mayora de
los pases africanos
133
o musulmanes apoyan la democra-
cia, etctera. Progreso (occidentalizacin?) que se confir-
ma si hacemos con Inglehart un anlisis en trminos
de cohortes, pues en todas partes los ms jvenes se apun-
tan al futuro de modo que, a medida que se acenta el
cambio social, las diferencias inter-generacionales se refuer-
zan: los mayores sostienen todava valores tradicionales, los
adultos se mueven en universos culturales materialistas,
pero los jvenes pertenecen ya al universo post-materialista
y post-industrial. El cambio intergeneracional no hace sino
exhibir la dinmica misma del cambio cultural.
Cmo entender pues este gigantesco proceso de globa-
lizacin cultural, de mestizaje mundial en el que, sobre
[ 107 ]
131
Vase E. Lamo de Espinosa, La globalizacin cultural Crisol,
ensalada o gazpacho civilizatorio?, Lo que hacen los socilogos. Libro
homenaje a Carlos Moya (CIS, Madrid, 2007), pp. 543-575.
132
Vase World Public Opinion and the Universal Declaration of Hu-
man Rights, worldpublicopinion.org, 2008.
133
Vase Afrobarmetro, 2005.
viejsimas culturas, se implantan ordenes institucionales y
culturales occidentales? Los socilogos disponemos de dos
modelos bsicos para entender esa enorme coctelera cultu-
ral que es hoy el mundo, ambos elaborados para los Estados
Unidos: el del melting pot y el de la salad bowl, el crisol y la
ensalada. Un molde que reproduce una pauta previa, una
fusin homogeneizadora, una asimilacin; o bien el multi-
culturalismo de la separacin y la diversidad, el juntos
pero separados. Y as, la globalizacin cultural mundial es
para unos un melting pot occidental, una occidentalizacin
o cocacolizacin del mundo: todo sometido al crisol ho-
mogeneizador de Occidente. Pero para otros estamos ante
una ensalada en la que todo coexiste sin mezclarse en un in-
menso patchwork o puzle de estilos de vida que buscan su
pureza originaria ms que su fusin con lo nuevo o dis-
tinto.
Pero a lo mejor tenemos un tercer modelo a aadir a es-
tos dos: tras el crisol y la ensalada, demos la bienvenida al
gazpacho. Es decir, sabemos que fue el fracaso (al menos re-
lativo) del melting pot, el fracaso de la asimilacin, lo que
dio lugar a la ensalada, al multiculturalismo actual. Pero a
su vez, esta convivencia de culturas separadas, el trasiego en
mover y remover las culturas, el mezclar y remezclar la en-
salada, lo que origina es un gazpacho, da lugar a una fertili-
zacin cruzada o mestizaje mundial, siempre in fieri, por
supuesto. Es tambin lo que ocurre en Estados Unidos ac-
tualmente: el melting pot no ha fracasado y sigue funcio-
nando, incluso entre los hispanos
134
. Pero es un melting pot
asimtrico, en el que lo moldeado moldea a su vez. Igual-
mente, la capacidad asimilatoria de Occidente sigue siendo
fuerte y no debemos menospreciarla. Pero la coexistencia
de culturas variadas en una gran ensalada global propicia
su mezcla en un inmenso gazpacho civilizacional.
[ 108 ]
I NTRODUCCI N
134
Vanse los numerosos trabajos de Alejandro Portes, por ejemplo.
Y as, encontramos un mestizaje de ideas, productos,
sentidos o experiencias, muy visible, por ejemplo, en la cul-
tura inmaterial, en la sensibilidad. Las gastronomas se
mezclan en los restoranes de todo el mundo, igual que lo
hacen los ritmos o los instrumentos musicales, los tejidos,
los colores, las gimnasias fsicas (como las artes marciales) o
las mentales (como el yoga), e incluso las religiones y, por
supuesto, las concepciones del mundo. Pero es una mezcla
claramente asimtrica en la que, por el momento, Occiden-
te da bastante ms de lo que recibe, (y de ah el gazpacho).
El Estado y la democracia, el mercado, la ciencia el derecho,
son todos productos europeos. Pero tambin en el mbito
de la sensibilidad Occidente da nada menos que las formas
hoy cannicas de la expresin cultural: la novela, el cine, la
pintura, el concierto. Y as, si Tokio o Shangai son hoy van-
guardia de la arquitectura del mundo es esto arquitectura
occidental? Es eso Occidentalizacin? La pregunta care-
ce de sentido; son la vanguardia de la arquitectura, sin ms,
arquitectura que no es ya ni occidental, ni blanca, ni ma-
chista, sino slo arquitectura. La literatura rabe, el cine
asitico, la plstica africana, son el producto de un triple
mestizaje entre tcnicas expresivas occidentales (el cine o la
novela como formas), con contenidos neoyorquinos, parisi-
nos o londinenses, pero sobre los que sobrenadan, final-
mente, elementos egipcios, nigerianos o indios. Cuando ha-
blamos de novela egipcia o de cine indio estamos ya
sin darnos cuenta mezclando cosas culturalmente disper-
sas, estamos en el gazpacho. La literatura o el cine son un
invento occidental; el contenido no lo es. La forma respon-
de a una civilizacin que ya no tiene patria, como no la tie-
ne la ciencia. El contenido, el uso de esa forma, s es cul-
tural.
En buena lid, hablamos pues de un proceso civilizatorio
mundial en el que la variable explicativa, el motor, es la tec-
nociencia, que se expande y converge en todo el mundo, in-
[ 109 ]
duciendo una homogeneizacin de valores y estilos de vida
a travs de tres procesos
135
.
En primer lugar, a travs de sus productos, que hoy son
generados en Japn, India o China, que impregna todas las
sociedades y las occidentaliza. La capacidad asimilatoria de
Occidente sigue siendo poderosa, pero lo es mucho ms si
cabalga a lomos de la lgica instrumental tecno-cientfica.
El ordenador, el telfono mvil, los automviles o los avio-
nes, el GPS, las tecnologas mdicas, y tantos otros cachiva-
ches que se nos cuelan en los bolsillos o nos llevan y rodean,
inducen prcticas y hbitos homogneos. La arquitectura,
la sanidad, el transporte y las infraestructuras, el medio am-
biente, incluso las tcnicas agrcolas, todo ello y mucho
ms, homogeneiza y occidentaliza al tiempo que los mis-
mos productos se desvinculan de su origen, se des-occiden-
talizan.
Como lo hace tambin en segundo lugar la tec-
no-ciencia entendida ahora como software, como lgica y
modo de pensar. Pues el aprendizaje de la tecnociencia in-
duce hbitos de pensamiento y no slo de conducta, hbi-
tos que se trasladan de un escenario a otro. Y a medida que
se extiende la educacin formalizada, se extienden con ella
hbitos de pensamiento que derivan de la lgica racional
tecno-cientfica. Pues quien aprende a pensar en trminos
lgico-analticos para abordar una cuestin tcnica (cmo
hacer una carretera o curar un enfermo, por ejemplo), no
podr no usar lgicas similares en otros mbitos y, en lti-
ma instancia, en su vida cotidiana. As, los japoneses prime-
ro importaron productos, luego aprendieron a fabricarlos,
y finalmente aprendieron la lgica que permite producirlos.
Importaron peces, aprendieron a pescar y finalmente ela-
boran sus propias artes de pesca.
[ 110 ]
I NTRODUCCI N
135
Vase Wolf Schfer, Global Civilization and Local Cultures,
International Sociology, 16, 3, 2001.
Y como lo hace en tercer lugar, la ciencia entendida
en su dimensin social, la tecnociencia social. Pues cuando
hablamos de la influencia de la ciencia siempre pensamos
en la tecnociencia dura, fsico-qumica, en hardware, y nun-
ca en la blanda, en las ciencias sociales, en el software cultu-
ral. Pero como venimos insistiendo hay tambin una
tecnociencia social que abarca cuestiones como el buen go-
bierno y el rule of law, el derecho mercantil, comercial o de
familia, los seguros, la contabilidad y las auditoras, las bue-
nas polticas econmicas, la gestin de problemas sociales
(prostitucin, drogas, emigracin, violencia de genero) y
un largo etctera de tcnicas con inmenso impacto. Que,
como ocurre con la tecnociencia dura, circulan de unos a
otros pases, son absorbidos y usados y, en el proceso, alte-
rados. En el fondo, las pautas de difusin cultural del estri-
bo hace siglos, o del motor de combustin recientemente,
no son esencialmente distintas de las que afectan a la conta-
bilidad o los registros de propiedad. La hipoteca es tan in-
vento como el arco y las flechas y se difunde del mismo
modo. Hablo pues de tecnologas sociales, que son al tiem-
po programas culturales. Y sin duda el derecho formal es
una de las tecnologas sociales ms importantes. El modo
cmo Japn o Turqua, hace dcadas, incorporaron el dere-
cho europeo, es un ejemplo de ello, que hoy se extiende a
numerosos pases.
Para acabar: creo que si pretendemos entender la din-
mica cultural e institucional el mundo globalizado debe-
mos recuperar el sentido originario (francs, por cierto) del
trmino civilizacin. Pues lo que tenemos delante no es
ni un conflicto ni una alianza de civilizaciones, sino la desa-
paricin de miles de culturas, lenguas y concepciones del
mundo, anegadas por una civilizacin mundial in fieri que
cobija a ms y ms culturas pero, al hacerlo, y al tiempo
que les dota de instrumentos de supervivencia y revitaliza-
cin, las racionaliza e impregna de formas estndar que son
[ 111 ]
occidentales, formas que, al tiempo que se expanden y ge-
neralizan, dejar de ser propiamente occidentales.
Ya mencion, sin embargo, que existe una excepcin cla-
ra a cuanto he dicho anteriormente: el Islam. Una excep-
cin que confirma la regla, pues la posibilidad de desarro-
llarse sin modernizarse que les ha sido proporcionada por
el petrleo, ha sido al tiempo su maldicin. En los pases
musulmanes (y sobre todo en los pases musulmanes ra-
bes) no ha habido modernizacin social ni econmica, ni
generalizacin de la educacin tecno-cientfica, ni conver-
gencia de creencias y valores, ni secularizacin, y ms bien
se encuentran en un tpico y conocido proceso reactivo
frente a la imparable penetracin globalizadora, contra la
que reaccionan con una contra-reforma religiosa y un fun-
damentalismo tico agresivo. La pregunta no es pues si
en el mundo hay occidentalizacin y/o secularizacin, sino
qu pasa con el Islam que no sigue la pauta del resto del
mundo. Pero esto exigira otro trabajo.
Podemos as extraer una primera tanda de dos conclu-
siones, a saber: una mirada desde dentro de los pases occi-
dentales, atenta slo a los procesos migratorios, exhibe una
creciente multiculturalizacin social, una mezcla de senti-
dos, prcticas, hbitos, lenguas o religiones, la ensalada. Es
la perspectiva que nos trasladan los medios de comunica-
cin, atentos siempre a lo inmediato y al corto plazo. Pero
una mirada al mundo desde fuera de los pases de occidente
y de largo plazo lo que muestra es un proceso civilizatorio y
homogeneizador que tiene su motor en la tecnociencia, se
extiende por la economa que tira de la cultura y esta de la
poltica. Los modos y tcnicas de produccin se difunden
antes de hacerlo los hbitos y los valores o las creencias,
pero implican estilos de vida que, a la postre, alteran la con-
ciencia ajustndola a las prcticas.
De modo que, podemos dudar de la existencia de una ci-
vilizacin occidental, como hizo Gandhi con irona (Que
[ 112 ]
I NTRODUCCI N
qu opino de la civilizacin occidental? responda Gandhi
a la pregunta de un periodista Es una buena idea) o ac-
tualmente Fernndez-Armesto con armas de historia-
dor
136
. Pero, como seala Mosi, puede que norteamerica-
nos y europeos ya no sepan qu significa para ellos Occi-
dente, pero el resto del mundo s lo sabe
137
. Sin duda
Occidente desaparecer como sujeto histrico monopolista
y su historia ya ha dejado de ser la historia del mundo.
Puede que Occidente incluso llegue a desaparecer como
una individualidad, anegado en la poderosa marea de la
historia. Pero su legado es ya civilizacin mundial, y no es
fcil que desaparezca ni siquiera en el largo plazo.
3. La agenda emergente del desgobierno
mundial
Pero, cmo gestionar este mundo que aparece desboca-
do y salvaje? Cuando aun no haba finalizado la segunda
guerra mundial, Ernst Jnger escriba un texto impresio-
nante por su clarividencia proftica:
Es la primera vez que la Tierra en su condicin de glo-
bo, de planeta, se ha transformado en campo de batalla y es
asimismo la primera vez que la historia humana esta ten-
diendo con apremio hacia un orden planetario... Nos halla-
mos en el horno de fundicin y en los dolores de parto.
Y aada: Esta guerra guerra civil mundial la deno-
mina en otro lugar ha sido la primera obra comn de la
humanidad. La paz que le ponga trmino habr de ser la se-
gunda
138
. Uno de los frutos esenciales de esa paz, obra co-
[ 113 ]
136
Felipe Fernndez-Armesto, A European Civilization: is there
any such thing?, European Review, 10, 2002.
137
Op. cit., p. 76.
138
La Paz, Tusquets, Madrid, 1996, e.o. Der Friede 1941-1944.
mn de toda la humanidad y primer resultado de ese senti-
do nuevo de la Tierra, fueron las Naciones Unidas. Como
soaba Jnger, tras la primera guerra verdaderamente
mundial, debera surgir un orden de paz igualmente mun-
dial. Pero no fue as.
Ciertamente el orden bipolar de la larga posguerra fue,
no un orden europeo, sino planetario, en el que dos pode-
rosas ideologas (europeas, eso s), se disputaban la hege-
mona del mundo. Tras 1989 ese orden planetario pas a
reposar en dos patas: de una parte un Occidente articulado
por la Alianza Atlntica y, de otra, las Naciones Unidas, que
tuvieron por vez primera una seria oportunidad. La prime-
ra Guerra del Golfo, quizs la mayor expedicin militar de
la historia de la humanidad
139
, fue una exhibicin de lgica
internacional en la que las democracias del mundo, ampa-
radas por la ONU, hacan or con firmeza su razn, pero
tambin su voluntad. Algunos cremos intuir entonces el
comienzo de la lenta emergencia de ese orden planetario,
incluso de un Estado democrtico mundial
140
. Fue un mo-
mento de optimismo.
Pero la globalizacin ha alterado el panorama y lo que te-
nemos hoy es, ciertamente, un nuevo (des) orden interna-
cional, altamente conectado (ms que nunca), y todava
constituido por Estados como unidades bsicas, que es la
base del sistema inter-estatal de Naciones Unidas y del exis-
tente orden internacional. Pero, al tiempo, aflora algo radi-
calmente nuevo en la historia de la humanidad: una socie-
dad abierta global, mundial, que salta por encima de los
Estados y los deja obsoletos a ellos y a los organismos in-
ter-estatales, nueva sociedad que exige, no otro orden inter-
nacional ms, sino algo distinto y nuevo. Hoy tenemos ya
[ 114 ]
I NTRODUCCI N
139
D. Zolo, Cosmpolis, Paids, Barcelona, 2000, p. 53.
140
E. Lamo de Espinosa, El Estado universal democrtico, Claves
de razn prctica, 9(1991)38-46.
una economa-mundo, como vio Wallerstein hace aos
141
.
Pero tambin una ciencia-mundo y una tecnologa-mundo,
una moda-mundo, incluso (al menos in statu nascendi) una
opinin publica mundo y una cultura mundo (cine mun-
dial; literatura y arte mundial). Lo nico que es local y te-
rritorializado son las democracias, los gobiernos y los Esta-
dos en que se articulan. Cooper ha sealado que el Estado
posmoderno se caracteriza por la ruptura de la distincin
entre asuntos internos y externos
142
. No es cierto; no es el
Estado el que no distingue, es la sociedad. Al contrario, los
Estados tratan de mantener cada vez ms su soberana te-
rritorializndose, mientras las sociedades saltan de mil mo-
dos esa soberana. Por decirlo con una frase: los problemas
son, cada vez ms, globales, pero las soluciones son, como
siempre, locales y entre medias, emerge un dficit de gober-
nanza mundial, una demanda de capacidades polticas para
responder a la oferta de problemas nuevos.
Pues la globalizacin hace aflorar por doquier problemas
nuevos, hace dcadas inexistentes o abordables por los Es-
tados en el marco de sus soberanas y territorios, pero que
slo admiten ya tratamientos transnacionales, globales.
Aparece as una agenda emergente de temas transnaciona-
les, agenda que es, desgraciadamente, la agenda del desgo-
bierno mundial, que se ha hecho patente con la crisis eco-
nmica actual pero que lleva perfilndose hace un lustro, y
que tratar de explicitar en estas notas, necesariamente ex-
ploratorias, incompletas y prematuras.
Efectivamente, la Estrategia de Seguridad Europea apro-
bada por la UE en el 2003 defina explcitamente como
principales retos mundiales a la paz y la seguridad los si-
[ 115 ]
141
Vase El moderno sistema mundial. La agricultura capitalista y los
orgenes de la economa-mundo europea en el siglo XVI, Siglo Veintiuno
Editores, 1979. Tres tomos.
142
Cooper, op. cit.
guientes: el terrorismo, la proliferacin de armas de des-
truccin masiva, los conflictos regionales, el debilitamiento
de los Estados y, finalmente, la delincuencia organizada
143
.
Cinco retos que, sin embargo, no agotan el elenco de temas
necesitados de una eficaz gobernanza mundial, y el mismo
documento citado aluda a los flujos incontrolados de capi-
tales, la pobreza, las enfermedades como el SIDA o la com-
petencia por los recursos naturales. Y el reciente Informe so-
bre la aplicacin de la Estrategia Europea de Seguridad
144
aade a ellos la piratera y el cambio climtico. Sobre esta
plantilla podemos identificar al menos diez temas que ar-
ticulan la agenda actual del desgobierno mundial.
Y sin duda los elementos ms visibles de esta nueva agen-
da del desgobierno afectan a la seguridad internacional. En
primer lugar, por supuesto, el nuevo terrorismo internacio-
nal de raz islamista, forma post-moderna de guerra (asi-
mtrica), de guerrilla urbana, que algunos comparan con lo
que fue la amenaza comunista. Con evidente exageracin
pues si bien la ideologa que lo sustenta es, ciertamente, to-
talitaria, y la eventual conexin con armas de destruccin
masiva (nucleares, biolgicas o qumicas) hara saltar la le-
talidad terrorista a niveles claramente blicos (ya lo fue el
11s), baste pensar que el PIB de todos los pases rabes su-
mados es inferior al de Espaa de modo que, incluso en el
poco probable escenario de una radicalizacin islamista de
la totalidad de los pases rabes su nivel de amenaza sera
muy inferior al que en su da represent la Unin Sovitica.
Amenaza que, en todo caso, se refuerza si la vinculamos
con el segundo gran reto actual a la seguridad internacio-
nal: el de proliferacin de esas mismas armas, singularmen-
[ 116 ]
I NTRODUCCI N
143
Seguridad, Bruselas, 12 de diciembre de 2003.
144
Informe sobre la aplicacin de la Estrategia Europea de Seguridad,
Bruselas, 11 de diciembre de 2008.
te las nucleares, en Estados como Irn o Corea del Norte,
que suministran la tecnologa a amigos polticos. Pues si la
tecnologa de armamento nuclear prolifer de China a Pa-
kistn, y de este a Irn, pasar ahora de Irn a Venezuela,
por ejemplo? Proliferacin que, al tiempo, fuerza a sus veci-
nos a nuclearizarse para protegerse, en una cadena sin fin,
pues si Corea del Norte se nucleariza, cmo no va a hacer-
lo Japn?; y si lo hace Irn, cmo no Arabia Saudita o
Egipto? Dinmica que preludia un equilibrio nuclear mul-
tipolar, y si ya fue difcil la gestin de un orden nuclear bila-
teral, la de varios ordenes multilaterales regionales sera
simplemente imposible.
Retos estos dos que se vinculan inevitablemente con un
tercero: la emergencia (o permanencia) de Estados falli-
dos, que son fcilmente capturados por grupos terroristas,
como ocurri en Afganistn, est ocurriendo en el Lbano y
en Palestina, y podra pasar en Irak o incluso en Colombia.
La revista Foreign Policy elabora desde el ao 2006 un ndi-
ce de Estados Fallidos en el que hay 60 Estados de los que
20 estn en situacin crtica, ndice liderado por Soma-
lia, Zimbabwe y Sudan
145
. Junto al escenario de los pases
emergentes, este otro de pases declinantes, que abarca a
casi un tercio de la humanidad pero se concentra en frica,
es otro de los rasgos tpicos del nuevo orden internacional
del siglo XXI en demanda de gobernanza global. Un tema
que cuestiona seriamente la soberana de los Estados de
una parte, y nuestra propia responsabilidad moral, de otra.
Los 300.000 muertos y tres millones de desplazados en Su-
dn (Darfur), o los cinco millones de muertos en las gue-
rras del Congo desde 1996, por no mencionar el milln de
Ruanda de 1994, interpelan la conciencia de la humanidad
civilizada. Verdaderos genocidios dentro de los Estados so-
beranos que, sin embargo, pasan casi desapercibidos frente
[ 117 ]
145
Vease la web de Foreign Policy, http://www.foreignpolicy.com.
a guerras inter-estatales (Irak o Afganistn) que s son noti-
cia en la prensa por afectar a Occidente (pero debemos
comparar las cifras anteriores con los 90.000 civiles muer-
tos en la guerra de Irak).
Todo ello (en cuarto lugar), lubricado por el narcotrfi-
co, la delincuencia organizada y el blanqueo de dinero, ca-
paces de desestabilizar, no ya pases fallidos como Afganis-
tn, sino otros slidos como Mxico o Colombia, y que en-
cuentran en la globalizacin instrumentos para obviar los
controles policiales clsicos. Ya en diciembre de 1994, la
Asamblea General de las Naciones Unidas reconoca su
preocupacin por los crecientes y peligrosos vnculos en-
tre grupos terroristas y traficantes de drogas y sus bandas
paramilitares, que han recurrido a todo tipo de violencia,
poniendo as en peligro el orden constitucional de los Esta-
dos y violan los derechos humanos bsicos. Desde enton-
ces, las declaraciones ms fuertes y amplias se sucedieron.
En la resolucin 1373 de 2001 el Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas toma nota con preocupacin de la estre-
cha conexin entre el terrorismo internacional y la delin-
cuencia organizada transnacional, las drogas ilcitas, lavado
de dinero, trfico ilcito de armas, y la circulacin ilcita de
materiales nucleares, materiales potencialmente letales qu-
micas, biolgicas y otras.... Segn estimaciones de la ONU,
hay ms de 100 pases que participan en alguna forma en el
trfico ilcito de drogas que alimenta el terrorismo y la pro-
liferacin.
Y finalmente y esta es sin duda la mayor amenaza en el
medio plazo por la geopoltica de la energa mundial
(petrleo y gas) y los restantes recursos naturales (desde el
aluminio al hierro pasando por los alimentos y el agua), so-
metidos a presiones crecientes por las nuevas potencias,
verdaderas aspiradoras de los recursos naturales del plane-
ta, que compiten por obtener garantas en sus suministros y
que reconstruyen sus redes de abastecimiento y fuerza na-
[ 118 ]
I NTRODUCCI N
val y militar a velocidad de vrtigo para asegurarlas, en una
nueva carrera de armamentos a escala multilateral (y no bi-
lateral como fue la vieja guerra fra).
Un catlogo de cinco retos a la seguridad global al
que debemos aadir otras cinco cuestiones generadas por
todo aquello que circula a borbotones por las porosas
fronteras de los Estados en que se articula polticamente el
mundo.
En primer lugar, personas, y hay ms de 200 millones de
emigrantes transnacionales en una oleada mundial sin pa-
rangn desde la de finales del XIX, que continuar impara-
ble a medida que se acenten localmente las disparidades
demogrficas y de renta pero se reduzcan las distancias so-
ciales y culturales a causa de los mass media, diversificando
y complejizando la composicin tnica y cultural de vie-
jos pases de recepcin que todava quieren pensarse como
naciones clsicas cuando su composicin social es ms y
ms multicultural.
En segundo lugar, capitales financieros, probablemente
la vanguardia de la globalizacin, en una interconexin on
line cada vez ms opaca gracias a instrumentos financieros
de extrema complejidad que generan una alta volatilidad en
unos mercados que pueden burlar al regulador con un par
de clicks del ratn del ordenador.
En tercer lugar, mercancas, viejas y nuevas mercancas,
pues al tiempo que la base de la economa y la riqueza pasa
de la propiedad inmueble (la tierra de la sociedad agraria) a
la mueble (los valores de la sociedad industrial) y, desde
esta, a los intangibles de la sociedad del conocimiento y la
imagen (patentes, diseos, marcas, logos, fondos de comer-
cio), la piratera y el control de la propiedad intelectual de-
vienen problemas esenciales en una economa de bienes
pblicos, una economa del conocimiento y la creatividad,
que debe redisearse tras la aparicin de Internet y el co-
mercio electrnico.
[ 119 ]
En cuarto lugar, por supuesto, los residuos de todo tipo
que genera una sociedad de produccin y consumo masivos,
aflorando inmensos problemas medioambientales (mares,
polucin atmosfrica, calentamiento global, residuos txi-
cos), de urgente resolucin, problemas que podran llegar a
destruir el ecosistema humano en pocas dcadas.
Y finalmente, algo que siempre ha circulado desde la
prehistoria: grmenes, virus, con riesgos de epidemia y pro-
blemas sanitarios globales (como el SIDA o el SARS), y bas-
te pensar que el numero de turistas internacionales porta-
dores de virus pas de 230 millones en 1976 a 900 en el
2006. Ya hemos tenido varios avisos de esta amenaza (vacas
locas, gripe asitica, gripe aviar), que se han gestionado con
evidente xito, pero ignoramos por completo cuando, don-
de y con qu virulencia, aparecer el siguiente.
Alguien dir que no he mencionado el problema ms ur-
gente y que afecta a miles de millones de personas todos los
das: el hambre, la malnutricin. Cierto, lo hago ahora por-
que, aun cuando la malnutricin es un pecado colectivo y la
mayor obscenidad de nuestro tiempo y lo afirmo con
rotundidad, es cuestin previa a la globalizacin, clara-
mente territorializada, y competencia de los Estados sobe-
ranos. Y un tema en el que se han alcanzando xitos consi-
derables gracias (y no a pesar) de la globalizacin. El por-
centaje de personas que se encuentran por debajo de la
lnea de pobreza de 1,25 dlares al da se redujo a la mitad
(del 52% al 26%) en el periodo de 1981-2005 y el nmero
de pobres disminuy en 500 millones
146
. Pero quedan to-
dava 1.400 millones y estemos atentos: la crisis de los ali-
mentos, que es una crisis de abundancia, crisis de demanda,
he hecho retroceder parte de lo conseguido al menos en
[ 120 ]
I NTRODUCCI N
146
Me remito a Martin Ravallion, The Developing Worlds Bulging
(but Vulnerable) Middle Class, The World Bank, Policy Research
Working Paper 4816, enero 2009.
frica, poniendo en peligro el alcanzar los Objetivos del
Milenio.
Pero adems, la globalizacin multiplica los riesgos por
la misma complejidad y el entrelazamiento de todos ellos.
El 11s ejemplifica, casi magistralmente, lo que el socilo-
go alemn Ulrich Beck haba llamado en 1987 risikoges-
sellschaft, la sociedad del riesgo
147
: una sociedad en la que
la red encadenada de causalidades y dependencias entre-
lazadas genera situaciones tales que pequeas variaciones
en un extremo son amplificadas y producen consecuencias
monstruosas en otro extremo, el caldo de cultivo de efec-
tos mariposa. Dadme una palanca y mover el mundo, po-
dan decir los terroristas que consiguieron derribar las to-
rres simblicas del Comercio Mundial y de la globalizacin
utilizando unos simples cortapapeles para controlar los
aviones, y utilizando a su vez los aviones como espoletas
para hacer estallar las verdaderas bombas: las mismas to-
rres. Jams se represent con mayor nfasis el mito de un
David pobre y dbil, pero astuto e inteligente, contra el ms
poderoso Goliat. Un ejemplo que podemos multiplicar
pues nuestras sociedades estn hoy traspasadas de causali-
dades perversas, mltiples escenarios de riesgo, (aviones,
trenes, presas, ciudades, abastecimiento de agua potable, re-
des cibernticas, comercio, oleoductos), que pueden ser uti-
lizadas con simplicidad para producir inmensas catstrofes.
La complejidad, la lgica de redes, que nos hace fuertes
148
,
puede ser tambin nuestro taln de Aquiles
149
.
[ 121 ]
147
Ulrich Beck, Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Mo-
derne, Suhrkamp, Frankfurt a.M., 1986. Hay traduccin en Paids, Bar-
celona, 1996.
148
Vase, por ejemplo, la conocida obra del socilogo espaol Ma-
nuel Castells, La sociedad red.
149
Vase E. Lamo de Espinosa, De bruces con la posmodernidad.
Ignorancia, poder y comunicacin en la sociedad del riesgo, en Revista
de Poltica Exterior, 80, 2001, pp. 11-20.
En esta primera mitad del siglo XXI emerge as un nuevo
escenario, por vez primera radicalmente mundial, marcado
sobre todo por dos eventos. De una parte ese nuevo terro-
rismo, cuyo teln de fondo y mayor riesgo es la prolifera-
cin de armas NBQ en Estados, no ya fallidos, sino exitosos
como Estados totalitarios, y que pueden exportarlas a gru-
pos terroristas. Pero, por otra parte, y con celeridad de vr-
tigo, la emergencia de las nuevas potencias mundiales que,
junto con los Estados Unidos, sern potencias hegemnicas
en menos de veinte aos.
El problema principal, sin embargo, y el que resume to-
dos los anteriores, no es que tenemos problemas nuevos,
pues siempre lo ha habido y siempre los habr. El problema
principal hoy es que carecemos de instrumentos polticos
para abordar los problemas. Por decirlo de otro modo, por
una parte, nunca fue ms cierta la afirmacin del poeta lati-
no Terencio: humani nihil a me alienum puto, nada nos es
ajeno, y estamos conectados con todo. Pero, por otra, care-
cemos de instrumentos de gobernabilidad global, y el hiato
entre mundializacin y emergencia de problemas globales,
de una parte, e instrumentos de gobernabilidad mundial,
de otra, crece cada da. De modo que la pregunta es inme-
diata cmo gestionar este nuevo mundo que es ya una ni-
ca sociedad planetaria?
4. Conclusiones: la incierta gobernanza
del mundo
Cmo gobernar el mundo, decamos anteriormente?
Esa es, probablemente la pregunta ms importante que la
humanidad puede formularse hoy en da.
Sabemos cmo se hizo en el pasado. Hubo un sistema de
equilibrio de poderes y pases soberanos que se inicia con la
Paz de Westfalia en 1648 y se conserva en el posterior orden
[ 122 ]
I NTRODUCCI N
del Concierto Europeo que surge de las guerras napoleni-
cas (quizs la primera guerra civil europea, aunque hoy
ya se haya olvidado). Que se transforma en orden bipolar
tras la Segunda Guerra Mundial, y en momento hegem-
nico unipolar americano tras la cada de la Unin Soviti-
ca en 1991. Hemos avanzado pues desde muchos pases a
pocos pases, de pocos a dos, y de dos a uno. Pero el mo-
mento unipolar ha acabado y, como veamos, es imprescin-
dible elaborar una nueva arquitectura poltica que permita
la gobernanza del mundo. Cmo?
De hecho, y a falta de esa gobernanza global, son tres las
respuestas actualmente en juego, como muestra el estudio
de la Fundacin Berteslmann al que ya hemos aludido
150
.
De una parte, la que es mayoritaria en Europa: el mundo
debe gestionarse a travs de las Naciones Unidas, negocian-
do soberanas, opcin que defienden el 42% de los ciudada-
nos del mundo, pero a la que se oponen nada menos que
un 36%. Es la respuesta lgica y preferida: utilizar el sistema
de Naciones Unidas, pues para eso est y para eso fue crea-
do
151
. La segunda respuesta cuenta con un notable apoyo
global, el 36% de los ciudadanos del mundo, pero sube al
50% en Estados Unidos, al 44% en Brasil y el Reino Unido y
al 40% en China: un equilibrio de poderes regionales entre
grandes potencias que negocian al margen de la ONU en
un mundo westfaliano. Es la apuesta multipolar que atrae a
no pocos europeos (britnicos y franceses, pero tambin
rusos). Finalmente la tercera no es mayoritaria en ningn
pas pero s tiene notables apoyos en algunos: un sistema
mundial liderado por un solo poder, opcin que es respal-
dada slo por el 8% de los ciudadanos del mundo pero que
[ 123 ]
150
Who Rules the World, op. cit.
151
Suele ser la posicin de los especialistas en derecho internacional.
Una buena exposicin en Juan Antonio Carrillo Salcedo, Globalizacin
y orden internacional, Sevilla, 2004.
sube al 20% en Rusia y al 18% en la India (y en contra de
estereotipos es apoyada slo por el 5% de los americanos).
Ante la inoperancia de las Naciones Unidas confiemos slo
en nosotros mismos imponiendo una soberana, la nuestra,
all donde nuestros intereses estn en juego; es el modelo
imperial mundial que ha fracasado con la administracin
Bush. Analicemos esta tres respuestas.
La primera alternativa, la ONU, es la apuesta clara de la
UE: El marco fundamental para las relaciones internacio-
nales es la carta de las Naciones Unidas, asegura la Estra-
tegia Europea de Seguridad. El Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas tiene la principal responsabilidad en
el mantenimiento de la paz y la seguridad internaciona-
les. Fortalecer las Naciones Unidas... es una prioridad eu-
ropea, concluye el documento citado.
Pero lamentablemente, para esa tarea, la ONU, que es in-
sustituible e imprescindible, es un mal instrumento. Desde
luego es imprescindible, no slo porque no tenemos alter-
nativa alguna sino, sobre todo, porque la ONU es el nico
organismo formalmente competente para autorizar el uso
de la fuerza, prohibido por el art. 24 de la Carta salvo en
tres excepciones: legtima defensa, amenaza a la paz inter-
nacional y quebrantamiento de la paz internacional, excep-
ciones que deben ser valoradas por el Consejo de Seguri-
dad. Y de hecho, desde 1990 la ONU ha autorizado al me-
nos trece intervenciones armadas.
Pero la ONU, creada en la segunda post-guerra y alimen-
tada en los aos de la guerra fra, se aviene mal con un
mundo globalizado. Y ello por tres slidas razones.
Para comenzar las Naciones Unidas no son tal, sino unos
Estados unidos
152
, un parlamento westfaliano de 192 Esta-
[ 124 ]
I NTRODUCCI N
152
Paradjicamente y como ha sealado Giovanni Sartori en al-
guna ocasin son los Estados Unidos, quienes son unas naciones uni-
dos soberanos que abarcan desde Luxemburgo o Malta a
China y la India, de absoluta desigualdad en todos los rde-
nes salvo en Naciones Unidas. Una soberana magnificada y
casi fetichizada hasta hacer de ella la base del mismo siste-
ma ONU: los Estados son iguales jurdicamente; cada Esta-
do goza de los derechos inherentes a la plena soberana;
cada Estado tiene el deber de respetar la personalidad de los
dems Estados; la integridad territorial y la independencia
poltica del Estado son inviolables. As reza la Declaracin
sobre los principios de Derecho Internacional referentes a las
relaciones de amistad y cooperacin entre los Estados de con-
formidad con la Carta de las Naciones Unidas, aprobada por
la Asamblea General el 24 de octubre de 1970 (Resolucin
2625/XXV). Nada pues de soberana limitada ni del de-
ber de proteger; al contrario, estamos en el Bodino de las
Monarquas absolutas.
Por lo dems, a causa de la descolonizacin primero y la
ruptura de la Unin Sovitica despus, el nmero de Esta-
dos casi se ha cuadruplicado desde la segunda guerra mun-
dial, pasando de los 51 originarios al fundarse la ONU en
1945 a los 192 actuales. Una ampliacin que ha ampliado
tambin la diversidad interna, y as hoy nos encontramos
con ms de cien pases con menos de cinco millones de ha-
bitantes; slo la India tiene una poblacin equivalente a la
de los 160 Estados ms pequeos, aunque su peso en Na-
ciones Unidas es similar. Pues bien, si comparamos las difi-
cultades de articulacin de Europa entre Estados grandes,
medianos y pequeos, cuya diversidad esta lejos de poder-
se comparar con la de la ONU, comprenderemos que este
es un organismo difcilmente operativo. Jams los Estados
grandes y poderosos del mundo permitirn que un conjun-
to de mini-Estados aprovechen la ONU para marcarles el
[ 125 ]
das, una nacin de naciones. Vase G. Sartori, La sociedad multitnica
(Taurus, Madrid, 2001), p. 51.
camino a seguir. No lo permiten los Estados Unidos, pero
tampoco Rusia o China. La ONU representa pases, no po-
blacin; no es un parlamento sino un organismo inter-esta-
tal, agrupa Estados, no personas, y no es un germen de de-
mocracia mundial como es usualmente percibida por la
poblacin.
Adems, las Naciones Unidas carecen de fuerza que apo-
ye sus resoluciones salvo que esta le sea proporcionada por
quienes s la tienen, que evidentemente lo harn en funcin
de sus propios intereses. Las resoluciones de Naciones Uni-
das carecen de una fuerza de imposicin y son papel moja-
do una y otra vez. No slo Irak, tambin Israel o Sudn o
Irn, pueden violar reiteradamente sus resoluciones sin te-
mor alguno. De modo que es una mquina impotente y se-
guimos careciendo de una agencia de law enforcement in-
ternacional. La ONU incluso depende de las contribuciones
de los Estados para financiar su escueto presupuesto (2.000
millones de dlares anuales, de los que USA contribuye con
el 22%), contribuciones que le sern concedidas o denega-
das segn intereses cambiantes.
Finalmente, y ms problemtico an es el hecho de que
de los 192 Estados que la componen, slo el 46% pueden
ser considerados democracias verdaderas, otro 29% lo son
de nombre y otro 25% ni lo pretende siquiera. De hecho
casi uno de cada tres humanos vive bajo regmenes despti-
cos de uno u otro signo. La declaracin de la Carta de la
ONU del respeto a los derechos fundamentales no puede
ser llevada adelante por un organismo en el que, primero
Siria y ms tarde Libia, presiden la Comisin de Derechos
Humanos, reformada en el 2006 para dar lugar al actual
Consejo de Derechos Humanos, en el que se sientan sin ru-
bor Cuba, China, Egipto, Arabia Saudita o Rusia. Irak, toda-
va bajo Saddam Hussein, fue elegido para presidir la comi-
sin de desarme; afortunadamente lo rechaz. De hecho las
Naciones Unidas son uno de los pocos organismos inter-
[ 126 ]
I NTRODUCCI N
nacionales que no establece exigencia democrtica alguna
para ser miembro. Entes tan variados como la OTAN, el
Consejo de Europa, la UE, la OEA, s establecen esa exigen-
cia; por el contrario el artculo 2.7 de la Carta garantiza la
libertad de eleccin del sistema de gobierno de sus miem-
bros, aunque recientemente y con motivo de la Declaracin
del Milenio, se ha pronunciado por una clara preferencia
democrtica: No cesaremos en el esfuerzo de promover la
democracia y fortalecer el imperio de la ley, se seala
153
.
En el fondo ello no es sino una consecuencia de su carcter
inter-estatal y el principio de soberana de los Estados.
Es evidente pues que la ONU requiere una reforma radical
si debe servir para la gobernabilidad del mundo, pero ya fra-
cas una (lo intent Kofi Annan) y probablemente fracasar
cualquier otra que implique cambios radicales, vetada por
alguna de las potencias que tienen esa capacidad. Pues si en-
tra la India en el Consejo de Seguridad, como sera casi obli-
gado cmo no va a hacerlo Japn, que ser vetado por Chi-
na? Y si entra Alemania, cmo no Italia, que ser vetada por
Espaa? Y as sucesivamente. No es de sorprender que el des-
prestigio de la ONU es hoy grande, y slo los europeos pare-
cen tener confianza en ella. As, preguntados los ciudadanos
de nueve grandes pases acerca de la si la ONU es o no ac-
tualmente un poder mundial, el 68% de los britnicos y el
67% de los alemanes respondieron que s, pero slo lo hacen
el 9% de los brasileos, el 12% de los rusos, el 21% de los ja-
poneses, el 28% de los chinos y el 26% de los indios (porcen-
tajes similar al de los americanos, por cierto: un 23%). Es
ms, preguntados de nuevo acerca de quien tiene un papel
ms importante para mantener la paz y la estabilidad en el
mundo, la primera opcin no es la ONU sino los Estados
Unidos (52%), seguidos por las Naciones Unidas (41%),
pero tambin por China (40%) y la UE (38%). Y si analiza-
[ 127 ]
153
Punto 24 de la Declaracin del Milenio.
mos quien le otorga ese mediocre papel a la ONU (similar al
de China o la misma UE) descubrimos, de nuevo, que son
sobre todo europeos: 83% de britnicos o 82% de alemanes,
frente a un 10% de brasileos, un 18% de rusos o un 20% de
indios
154
.
Ello no debe llevar a minusvalorar la contribucin que
la ONU est haciendo por la paz en el mundo, especial-
mente tras el fin de la bipolaridad. En 1989 la ONU tena
slo tres operaciones de peacemaking, que subieron a 16
en el 2000; por la misma fecha tena cinco de peacekeeping,
que subieron a casi 20 para finales de siglo. Y ello ha teni-
do consecuencias muy positivas pues, aunque se desco-
nozca, el numero de guerras inter-estatales no ha hecho
sino descender desde 1989 (aunque han subido, y mucho,
las guerras intra-estatales, es decir, las guerras civiles, so-
bre todo tnicas)
155
.
Si las Naciones Unidas no son la respuesta que necesita-
mos, podran serlo los Estados Unidos como pretendan
los neocon durante la presidencia de Bush jr.? La respuesta,
hoy evidente (y asumida por la nueva administracin de-
mcrata), es que tal cosa no es tampoco posible. Para co-
menzar porque no lo pretende pues gestionan sus intereses,
no los del mundo. Adems, para tal cosa carecen de legiti-
midad externa y necesitan del respaldo de la ONU (o al me-
nos de la UE), cada vez ms reacias a dar carta blanca a la
Repblica Imperial. Y sin legitimidad es fcil ganar las gue-
rras pero difcil ganar la paz. En tercer lugar, el gobierno
americano carece tambin de legitimidad interna y con fre-
cuencia le falta el apoyo de los propios ciudadanos america-
[ 128 ]
I NTRODUCCI N
154
Vase el sondeo de opinin pblica Who Rules the World, ya ci-
tado.
155
Vase, por ejemplo, Monty G. Marshall y Ted Robert Gurr, Peace
and Conflict. A Global Survey of Armed Conflicts, Self-Determination
Movements, and Democracy, Center for International Development &
Conflict Management, 2005.
nos que se preguntan por qu nosotros? por qu no otros?
No olvidemos que la tentacin aislacionista, quizs la ms
peligrosa en este mundo, forma parte de la cultura polti-
ca tradicional de ese pas desde George Washington. Fi-
nalmente, ni siquiera el poderoso Imperio americano est
exento del riesgo de falta de recursos, de overstretching, tpi-
co de todos los Imperios (Paul Kennedy). Podra embar-
carse en un conflicto con Irn sin cerrar Irak y Afganistn y
resolver la crisis econmica? Finalmente, es evidente que ni
siquiera Estados Unidos puede no contar, como en el pasa-
do, con los nuevos gigantes como China o India.
El dilema pues es que la ONU tiene legitimidad, pero no
fuerza, y representa un multilateralismo inefectivo, impo-
tente (ej. en Palestina), impotencia que llama a las puertas a
un unilateralismo, ilegtimo, pero en ocasiones eficaz (ej. en
Kosovo). Mientras, los Estados Unidos tienen fuerza pero
no legitimidad, y representan as una unipolaridad ilegti-
ma (ej. en Irak) pero, en ocasiones, eficaz (ej. en los Balca-
nes) Como sumar la legitimidad impotente de la ONU con
la potencia ilegtima de los Estados Unidos, como ocurri,
por ejemplo, en la Primera Guerra del Golfo? O dicho de
otro modo, a sensu contrario, cmo no sumar la impoten-
cia de la ONU con la ilegitimidad de los Estados Unidos,
como ocurre con mayor frecuencia? Este es, probablemen-
te, el problema ms importante al que se plantea la huma-
nidad, por vez primera un sujeto histrico. No al hecho de
que tiene problemas, pues siempre los ha habido; sino al
hecho de que carece de instrumentos polticos para abordar
los problemas que tiene.
Europa debe dirigir la renovacin del orden poltico
multilateral, afirma el reciente Informe sobre la aplicacin de
la Estrategia Europea de Seguridad
156
. S, pero, cmo? El do-
[ 129 ]
156
Informe sobre la aplicacin de la Estrategia Europea de Seguridad,
Bruselas, 11 de diciembre de 2008.
cumento no lo dice porque nadie lo sabe y es ms fcil iden-
tificar los problemas que las soluciones. Marx aseguraba que
la humanidad slo se plantea los problemas que puede resol-
ver; espritus menos optimistas creen que buena parte de los
problemas lo son, justamente porque no tienen solucin, y
me temo que este es uno de ellos. Y cuando un problema no
tiene solucin clara sabemos que slo podemos hacer dos
cosas: de una parte aprender a convivir con el problema, a
gestionarlo para que no vaya a ms. Y de otra tratar de que
vaya diluyndose, que vaya a menos, mediante medidas par-
ciales y aprovechando ocasiones oportunas para sentar las
bases de una posible solucin futura que, por el momento, ni
siquiera podramos imaginar. El dficit de gobernanza mun-
dial no lo vamos a resolver, pero s podemos evitar que crez-
ca, administrarlo y, eventualmente, aprovechar oportunida-
des para conseguir que vaya a menos.
Una respuesta en este camino puede ser, ciertamente, el
modelo UE basado en una simple idea: compartir sobe-
ranas en arquitecturas polticas voluntarias sobre temas es-
pecficos. Pero las piezas de esas asociaciones voluntarias
dispuestas a dar / recibir soberana deben ser democrticas
o al menos desearlo. Ello significa tomarnos muy en serio
que la propia UE ha definido al Estado democrtico nada
menos que como la mxima garanta de gobernabilidad
mundial: la calidad de la sociedad internacional depende
de la calidad de los gobiernos que son su fundamento. La
mejor proteccin para nuestra seguridad es un mundo de
Estados democrticos bien gobernados, afirma con justifi-
cada rotundidad la Estrategia de Seguridad Europea
157
. Pue-
de que no sepamos cmo gestionar el mundo, pero s sabe-
mos que ser mucho ms fcil hacerlo si este se presta a una
alianza de democracias que comparten, en lugar de con-
[ 130 ]
I NTRODUCCI N
157
Seguridad Bruselas, 12 de diciembre de 2003.
frontar, soberanas. No es necesario llegar tan lejos como
quienes proponen una Alianza de Democracias, tesis que,
sin embargo, merece ser estudiada con detenimiento. Pero
del mismo modo que la alianza de democracias que es la
UE permite la gestin razonable de conflictos y controver-
sias, lo mismo ocurrir a nivel mundial. Una alianza mun-
dial cuyo ncleo duro es la propia UE, pero que necesita
ampliarse, en primer lugar, y a travs de la alianza atlntica,
a Estados Unidos y Canad, pero tambin ms all a Amri-
ca Latina y, sobre todo, ms all del viejo Occidente, a pa-
ses como Japn o la India.
Una segunda opcin en ese camino es llevar la misma
alianza de democracias al seno de la ONU. Si no vamos a
ser capaces de reformar en profundidad la ONU como
parece ser el caso, pero esta es al tiempo imprescindi-
ble como tambin parece, debemos inventar artima-
as para que deje de ser un organismo ineficiente, y ello po-
dra quizs conseguirse si la alianza de democracias sindica
sus acciones para hacer un lobby en la ONU. En definitiva,
la tarea es hacer que las Naciones Unidas pasen de un mul-
tilateralismo ineficiente a otro eficiente, hacer que funcio-
nen. Y para ello, articular en su seno un caucus de las de-
mocracias del mundo, nicos regmenes fiables y seguros,
caucus cuyo ncleo duro slo puede ser de nuevo la
alianza central que ha articulado el Occidente, la que abarca
los dos lados del Atlntico (tambin Amrica Latina), alian-
za cuyo eje vertebrador slo puede ser una OTAN reforma-
da. Hoy, mucho ms que nunca, el mundo necesita gober-
nabilidad y esta, que inevitablemente pasa por las Naciones
Unidas, necesita algo ms: una voluntad y una direccin.
Puede que lo que necesitamos urgentemente no sea tanto
una Alianza de Civilizaciones sino una alianza de pases li-
bres y democrticos, una alianza de civilizados.
En su informe The New Global Puzzle. What World for
the EU in 2025?, Nicole Gnesotto y Giovanni Grevi identi-
[ 131 ]
fican tres lneas maestras del sistema internacional para
el 2025. En primer lugar, la emergencia de una polti-
ca de grandes potencias. En segundo lugar, la consolida-
cin de marcos regionales multilaterales, de los que la UE
ser el ejemplo. Y tercero, la proliferacin de Estados dbi-
les
158
. Como hemos visto, los tres vectores estn ya en
marcha. De qu modo?
Lo que tenemos actualmente es una mezcla en dosis de-
siguales de los tres modelos. Por una parte un mundo
de grandes potencias soberanas, fuertemente nacionalistas
(Rusia, China, India), nuclearizadas, con veto en la ONU
(que la hacen impotente), y con inmensas necesidades de
recursos de todo tipo. Potencias que impulsan a otros pa-
ses a nuclearizarse para blindarse, pero al tiempo amena-
zando a los vecinos. Orden mundial que se gestiona en
westfalianos equilibrios de poder y alianzas labiles (el gran
juego), sobre todo alrededor del eje emergente Chi-
na-USA, flanqueados por la UE, India y Rusia y acompaa-
dos, no por la UE pero s por las potencias diplomticas y
militares europeas (Reino Unido y Francia). Es el orden de
una hiper-potencia y varias grandes potencias
159
, un
mundo multipolar, cierto, pero en el que, desafortunada-
mente, Europa como tal, e incluso los Estados que lo com-
ponen, cuentan cada vez menos. Ironas de la historia, el
nuevo orden planetario parece encaminarse a ser una co-
pia en mayor escala del orden westfaliano, la definitiva eu-
ropeizacin del mundo. Los europeos deberamos tener
mucho cuidado al apostar por un mundo multipolar, no
sea que veamos cumplidas nuestras esperanzas para tener
que decir despus: no es esto, no es esto.
[ 132 ]
I NTRODUCCI N
158
Nicole Gnesotto y Giovanni Grevi, The New Global Puzzle. What
World for the EU in 2025?, Institute for Security Studies, Paris, 2006,
p. 195.
159
Rosalie Chen, China Perceives America, op. cit.
Junto a ese Gran Juego, clsico, histrico, juego de fuerza
y poder, que podra ser entendido por Tucdides, que ocupa
las pginas de los peridicos y marca la agenda internacio-
nal, y cuya mxima coordinacin posible son las Naciones
Unidas, se articula un juego post-moderno y supuestamen-
te post-histrico, de soberanas compartidas y renuncia a la
fuerza, con xito en Europa occidental (la UE), modelo
imitado en otras regiones con escaso xito, aunque poten-
cialmente podra abarcar a toda la humanidad en crculos
concntricos y as incluso sustituir a las Naciones Unidas. Y
finalmente un tercer mundo pre-moderno y casi pre-hist-
rico, de pases que aun no han conseguido dotarse de un
Estado y que viven en ordenes hobbesianos de fuerza indi-
vidual, seores de la guerra, mafias o maras, ejrcitos priva-
dos y narco-organizaciones, territorios en los nadie ejerce el
monopolio del uso de la fuerza y que son caldo de cultivo
del terrorismo en sus variadas formas.
La conclusin de todas las conclusiones es, sin embargo,
sencilla. El mundo necesita gobernabilidad global y esa go-
bernabilidad no ser esencialmente distinta de la clsica, de
la interna a los Estados. Pues bien, esta se ha basado siem-
pre en dos elementos: la fuerza del derecho y el derecho de
la fuerza. El imperio de la ley de una parte, por supuesto.
Pero tambin, y en no menor medida, en el monopolio ra-
zonable de la violencia al servicio de esa ley. Pues los Es-
tados, antes de haber sido Estados de derecho o democr-
ticos, son Estados, y no existen sin el monopolio de la vio-
lencia que proporciona el bien social ms preciado: la
seguridad. Un mundo hobbesiano es ingobernable salvo
que se dote de normas legtimas, pues nadie se puede sentar
sobre las ballonetas. No hay Hobbes sin Kant. Pero un
mundo puramente kantiano necesita de fuerza que haga
valer el imperativo categrico del momento, y sin lo que los
anglosajones llaman law enforcement, el derecho vale bien
poca cosa. No Hay Kant sin Hobbes. Podemos seducir con
[ 133 ]
la razn, como Venus, pero no iremos muy lejos sin Marte.
Occidente, su opinin pblica, debe comprender que, del
mismo modo que el orden interno cotidiano se vuelve rpi-
damente anarqua tan pronto desaparecen las fuerzas de
polica, el orden internacional es anarqua sin la amenaza
del uso de la fuerza. Legitimada sin duda, pero fuerza al fin
y al cabo. Queremos que los tratados, regmenes y organi-
zaciones internacionales sean eficientes al confrontar las
amenazas a la paz y la seguridad internacionales, asegura
la Estrategia de Seguridad Europea. Pero inmediatamente
aade: debemos estar preparados para actuar cuando las
reglas son violadas. Pensar que la fuerza es ya innecesaria
en el mundo actual es creer, de verdad, en el fin de la his-
toria.
De hecho, las tensiones vividas los ltimos meses en el
orden internacional se pueden resumir en el conflicto entre
la fuerza, de una parte, y el rule of law de otra. Los Estados
Unidos han puesto su seguridad por encima del rule of law,
y puede que con ello hayan conseguido ms seguridad en el
corto plazo, aunque incluso eso es discutible. Pero al arrojar
por la borda ms de 60 aos de construccin del orden in-
ternacional han debilitado su seguridad a largo plazo, y con
ello la del mundo entero. Pues del mismo modo que los go-
biernos deben legislar siempre recordando que, antes o des-
pus, estarn en la oposicin y las leyes podrn volverse
contra ellos, los Estados Unidos deben recordar que, antes o
despus, el mundo dejar de ser unipolar, pero para enton-
ces debe poder ser habitable por quien est en minora. Esa
es la experiencia europea y de ah su actual apego al rule of
law internacional. Y que los americanos han aprendido esta
leccin lo muestra la poltica exterior del presidente Oba-
ma, que est preparando a esa gran nacin para un mundo
inevitablemente post-americano.
Estamos preparando Europa para un mundo post-euro-
peo? La respuesta es que s, pero con enorme lentitud y tro-
[ 134 ]
I NTRODUCCI N
pezando una y otra vez en la tentacin aislacionista, la Eu-
ropa fortaleza. En todo caso, Europa no puede no ser un
sujeto global, no puede jugar al aislacionismo, a ser la Sui-
za del mundo, pues el coste para Europa de la no-Euro-
pa sera inmenso. El primer reto para Europa dicen
N. Gnesotto y G. Gravi es liderar, como algo opuesto a
soportar
160
. Para los redactores del tercer Informe Ve-
nusberg, es ahora o nunca para una poltica exterior y de
seguridad efectiva de la UE. Y aaden, resumiendo cuanto
llevamos dicho
si Europa fracasa en cerrar el gap estratgico entre lo que
realmente contribuye a la estabilidad global y lo que su es-
tatus y poder exigen, los riesgos que enfrenta la ciudadana
europea sern graves. El nuevo cctel estratgico creado
por la compleja interaccin de la inseguridad energtica,
un cinturn mundial de zonas inestables ms all del con-
trol de los Estados, el terrorismo estratgico y el crimen in-
ternacional organizado, son el lado oscuro de la globaliza-
cin del que nadie puede esconderse. Aadamos a ello la
crisis en el liderazgo americano, la emergencia de nuevos
poderes como China e India, todava inseguros sobre su pa-
pel en el mundo, y los complejos problemas de la regiones
vecinas en Asia Central, oriente Medio y frica, y la escala y
amplitud del reto que confronta Europa se hace evidente.
En consecuencia, es hora de que Europa acabe con su obse-
sin con su estructura interna y mire hacia fuera con visin
estratgica....
Y concluyen sealando: Ciertamente el mundo no va a
esperar ms para que Europa alcance un consenso estrat-
gico que le sea conveniente
161
. Cierto: nadie nos espera y
pocos cuentan ya con nosotros.
[ 135 ]
160
Op. cit., p. 207.
161
The Venusberg Group, Beyond 2010. European Grand Strategy in
a Global Age, Fundacion Bertelsmann, julio 2007.
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[ 136 ]
I NTRODUCCI N
Primera parte
FORTALEZAS Y DEBILIDADES
DE EUROPA
CAPTULO 3
La economa europea en la
encrucijada
162
Presentacin
An sin tener en cuenta el impacto de la crisis mundial,
todava no superada perturbacin que ha contrado no-
tablemente la actividad econmica de los pases comunita-
rios La Unin Europea, la UE-27, muestra, desde hace
aos, escaso dinamismo econmico y elevadas tasas de de-
sempleo. Una situacin que, de prolongarse durante largo
tiempo, reducira su peso econmico relativo y, por esa va,
su influencia poltica en la arquitectura mundial. Situacin
que, adems, contrasta con algunas de las caractersticas de
la zona. Porque, en cifras agregadas, la UE-27 es la primera
economa del mundo; porque se trata de un gigante comer-
cial; porque cuenta con una amplia dotacin de capital hu-
mano; y porque algunos de sus miembros gozan de una no-
table capacidad investigadora.
El presente captulo pretende elucidar las principales
causas de esa falta de dinamismo y enumerar, por otro lado,
algunas de las medidas que, de aplicarse, podran dar nue-
vos impulsos a la economa comunitaria.
Dos son, a nuestro entender, las razones principales del
problema: la elevada intervencin que sufren la mayor par-
te de las economas de la zona y el cambio de las preferen-
cias ocio-trabajo de las sociedades que la integran.
[ 139 ]
162
Captulo redactado por Jaime Requeijo.
Los pases de la UE-27 son, por lo general, pases con un
gasto pblico muy elevado y, en consecuencia, con una fis-
calidad profunda. Tras de esa situacin se encuentra no
slo la amplitud del Estado de Bienestar sino, tambin, las
mltiples ayudas pblicas que fluyen por los ms distintos
goznes de la actividad econmica. Gasto pblico elevado
que requiere, adems, de amplias burocracias interventoras
y reguladoras.
Enfrentados a una fiscalidad considerable y a la aparente
seguridad que se desprende de la proteccin social amplia,
el ciudadano de la mayor parte de los pases UE-27 prefiere
acortar su tiempo de trabajo y alargar el de ocio. Actitud
que contrasta con lo que sucede en otras partes del mundo
y, muy en especial, en la regin asitica.
Esas dos caractersticas constituyen, si bien se las mira,
rmoras que frenan el dinamismo econmico y que augu-
ran, para la zona, un futuro problemtico, futuro que po-
dra presentar rasgos muy distintos si, desde las instancias
polticas de los distintos pases, y del propio gobierno co-
munitario, se aplicasen, de forma concertada y continua-
da, polticas econmicas destinadas a lograr cuatro obje-
tivos.
Completar el gran mercado comunitario constituira el
primero de ellos, tarea complicada porque supondra libe-
ralizar, entre otras cosas, el comercio de servicios todava
sometido a mltiples restricciones y, adems, conseguir
que todos los pases miembros se incorporasen a la moneda
nica. Sin mercado nico, en su ms amplio sentido, y sin
moneda nica, resultar muy difcil alcanzar el dinamismo
econmico deseado.
El segundo de los objetivos, estrechamente ligado al pri-
mero, consistira en aumentar la flexibilidad de las eco-
nomas. Para lo cual no slo debera reducirse el peso
econmico de las Administraciones Pblicas menos
gasto y menos impuestos, en trminos de produccin glo-
[ 140 ]
F ORTAL EZAS Y DEBI L I DADES DE EUROPA
bal sino, adems, facilitar la creacin de nuevas empre-
sas, requisito indispensable para que los proyectos se
transformen en realidades.
El tercero de los objetivos reviste considerables dificulta-
des porque significa trabajar ms horas y ms aos. Traba-
jar ms para producir ms y trabajar ms aos porque las
tendencias demogrficas europeas hacen imposible mante-
ner los actuales sistemas de proteccin social, a menos que
se alargue el periodo de vida laboral.
La UE-27 es una zona que se caracteriza por su elevada
dependencia energtica y, por tanto, sometida a los vaivenes
de los mercados de energa, especialmente de los del petr-
leo y gas natural. Corregir esa situacin, del lado de la de-
manda y la oferta, es el cuarto de los objetivos que deberan
alcanzarse.
Conseguir esos propsitos es tarea herclea, sin duda,
pero el futuro de la Unin Europea, en tanto que gran pilar
econmico mundial, depende, en muy buena medida, del
xito de esos empeos.
1. El pasado cercano
En el cuadro que sigue puede observarse, con datos del
2007, la dimensin de la economa europea y su presencia
internacional.
[ 141 ]
L A ECONOM A EUROPEA EN L A ENCRUCI J ADA
Cuadro 1
Algunas cifras de la UE-27
PIB 12.858 billones (2008)
Poblacin 495 millones (1/1/2008)
Exportaciones bienes a terceros pases 1,239 billones
Importaciones bienes de terceros pases 1,434 billones
Exportaciones servicios a terceros pases 0,501 billones
Importaciones servicios de terceros pases 0,413 billones
Fuente: Eurostat.
Con el 8% de la poblacin mundial, el bloque UE-27 es,
segn esos datos, la primera economa del mundo, por de-
lante de la norteamericana, y no slo eso: resulta ser la pri-
mera exportadora de bienes y servicios, la segunda im-
portadora de mercancas y la primera importadora de
servicios. Lo cual no tiene nada de extrao porque las eco-
nomas comunitarias son, salvo en el sector agrcola re-
gulado por una poltica claramente proteccionista, pese a
los retoques ltimos economas muy abiertas y, por tan-
to, muy interconectadas con las de los dems pases.
Las previsiones sobre su comportamiento, en los dos
prximos aos, no son, sin embargo, nada optimistas,
como puede advertirse en el Cuadro 2.
2. El futuro borroso
De acuerdo con esos datos, la UE-27 ha superado la rece-
sin no todos los pases puesto que algunos, entre ellos
Espaa, siguen en ella pero su crecimiento presente es
muy limitado y dbiles las perspectivas para el prximo
ao.
Qu ha ocurrido? La respuesta es simple: el estallido de
una crisis mundial que afecta a todas las regiones.
Como suele ocurrir, la perturbacin financiera precede a
la real y como es bien sabido, el detonante de la crisis ha
sido el problema planteado por las hipotecas de alto riesgo
norteamericanas. De 2002 a 2006, pero en especial del 2002
[ 142 ]
Cuadro 2
Las previsiones oficiales: variacin anual del PIB
2009 2010 2011
Eurosistema 4 0,7 1,5
UE-27 4,1 0,7 1,6
Fuente: European Commission. Interim forecast. Autumn 2009.
al 2004, la Reserva Federal Norteamericana practic una
poltica monetaria laxa, de bajos intereses, encaminada a
evitar que, a consecuencia de la masacre de las torres geme-
las del 2001, el crecimiento de la economa se viera seria-
mente afectado. Y un sector que respondi con entusiasmo
a esa poltica expansiva fue el inmobiliario.
La respuesta usual del ciudadano a una poltica de dinero
fcil es la adquisicin de una vivienda, financiada a muy
largo plazo y con intereses reducidos, repuesta que no es ex-
clusiva del ciudadano norteamericano sino que tambin se
ha dado en varios de los pases europeos, entre ellos Espaa,
puesto que el Banco Central Europeo practic, durante el
periodo ya sealado, una poltica monetaria de corte muy
parecido.
La demanda de viviendas, en Norteamrica, experimen-
t, a lo largo de esos aos, un notable crecimiento, espolea-
do, adems, por el entusiasmo de los corredores de hipote-
cas: a diferencia de lo que ocurre, normalmente, en los pa-
ses europeos, la relacin directa entre el demandante de un
crdito hipotecario y la entidad crediticia es all muy tenue
porque son los corredores de hipotecas los que ofrecern, a
la entidad correspondiente, una serie de peticiones que, a
su entender, son perfectamente atendibles. La entidad cre-
diticia, por tanto, se apoya, en lo que al riesgo se refiere, no
en el conocimiento del acreditado sino en la opinin del
corredor.
Se calcula que, a mediados del 2006, el valor de las hipo-
tecas de alto riesgo (subprimes) alcanzaba 1,1 billones de
dlares y que, de esa cifra, 685.000 millones se haban tituli-
zado y vendido a lo largo y ancho del mundo
163
: los ttulos
ofrecan una rentabilidad atractiva y estaban, adems res-
paldados por una garanta real que no cesaba de revalori-
[ 143 ]
163
Datos de Dodd, R.: Subprime: Tentacles of a Crisis, Finance &
Development, diciembre 2007.
zarse, a consecuencia del aumento continuo de los precios
de la vivienda, resultado, a su vez, del tirn de la demanda.
A partir del 2004, y ante el aumento del dficit comercial
y la necesidad de financiacin exterior, la Reserva Federal
empez a elevar los tipos de inters bsicos y los problemas,
en el sector inmobiliario, empezaron a aflorar. Muchos cr-
ditos dejaron de honrarse, muchas llaves de casas se envia-
ron a los bancos siguiendo la prctica americana, el
precio de las viviendas empez a caer y el temor inund el
mercado norteamericano y, por la va de la tenencia de acti-
vos respaldados por las hipotecas norteamericanas, a todos
los dems mercados porque nadie quera esos ttulos.
De acuerdo con las normas contables internacionales,
ahora modificadas para el sector financiero, un ttulo que
no tiene mercado no tiene valor alguno. Es el principio del
mark to market y, por aplicacin del principio, muy dife-
rentes entidades, americanas y no americanas, entraron en
situacin crtica desde el ngulo patrimonial. La lista de ba-
jas es muy amplia pero conviene recordar los nombres de
Lehman Brothers, Freddie Mac, Fannie Mae, AIG todas
ellas norteamericanas, Northern Rock (Reino Unido),
Socit Gnerale (Francia), Fortis (Holanda) y Dexia (Bl-
gica). Lehman ha desaparecido y las dems han tenido que
ser rescatadas con fondos pblicos.
De forma gradual se advirti que la crisis financiera no
se limitaba al problema de las hipotecas de alto riesgo sino
que la euforia financiera se haba extendido a gran parte del
sistema financiero internacional y, muy especialmente, a lo
que Roubini denomina el sistema financiero en la som-
bra, integrado por bancos de inversin, hedge funds, con-
duits y otros intermediarios similares poco o nada super-
visados por las autoridades correspondientes y que, a la
bsqueda de elevados beneficios, casi siempre apoyados en
sustanciales apalancamientos, haba subvalorado el riesgo
que entraaban determinadas operaciones encadenadas y
[ 144 ]
en las que los derivados desempeaban un papel destacado.
Y as las nuevas dificultades terminaron por alumbrar un
clima de desconfianza generalizado que bloque, a escala
global, los mercados interbancarios piezas clave de los
mercados crediticios y que produjo una aguda crisis de
liquidez.
Aunque los gobiernos de los principales pases han ac-
tuado sin excesivas demoras, y recapitalizado muchas insti-
tuciones en situacin comprometida, y aunque los princi-
pales bancos centrales han inundado de liquidez los merca-
dos, la crisis financiera an perdura y se ha trasladado a las
variables reales por la va de los efectos riqueza, de las difi-
cultades de financiacin de muchas empresas, de las olea-
das de desconfianza y de la falta de expectativas claras.
A estas alturas, nadie sabe muy bien cmo va a superarse
la crisis actual, de largusimas ramificaciones, y es probable
que el orden econmico mundial imperante hasta el mo-
mento reducidas trabas al comercio y libertad de movi-
mientos de capital en el rea OCDE y pases asimilados
experimente alteraciones considerables. Los clamores pro-
teccionistas proliferan ya porque, con las contracciones del
producto y aumento del desempleo propios de la recesin,
los responsables polticos de muchos pases occidentales se
sienten atrados por la solucin proteccionista. Cmo cali-
ficar, si no, algunas sugerencias del actual Gobierno nortea-
mericano de obligar a las empresas que reciban ayudas p-
blicas a utilizar productos fabricados en Norteamrica! Una
propuesta que ya ha levantado ampollas en China y Alema-
nia, grandes exportadoras a Norteamrica.
La libertad de movimientos de capital est, tambin, en
entredicho. Sin esa facilidad para moverse en diferentes
mercados, piensan muchas gentes, las perturbaciones fi-
nancieras estaran mucho ms localizadas y los contagios
resultaran mucho ms dbiles. No resulta extrao, por tan-
to, que muchas voces se alcen en pro de limitar los flujos
[ 145 ]
transfronterizos de capital y la libertad de actuacin de los
intermediarios financieros.
Y an hay ms. Si, como muchos piensan, la recesin ac-
tual obliga a los gobiernos a acudir en ayuda de mltiples
empresas del sector financiero y del real, y a efectuar consi-
derables recapitalizaciones con dinero pblico, qu sentido
tiene dejar de nuevo esas empresas en manos de la iniciati-
va privada, la gran culpable de los destrozos ocurridos a lo
largo y ancho de la geografa econmica mundial? Ms val-
dra mantener la intervencin pblica y lograr de esa forma
que las aguas volvieran a su cauce y que se mantuvieran en
l. Lo que equivale a predicar la intervencin a gran escala
o, por decirlo de otra manera, la anestesia de los mercados.
No es probable que todas esas amenazas se concreten y
no lo es porque, de cerrarse los mercados y convertir buena
parte de las empresas en empresas pblicas, la lenta recupe-
racin actual se agudizara y replicara, con creces, lo ocu-
rrido en los aos treinta del siglo pasado: la presente econo-
ma mundial est construida sobre la intercomunicacin y,
quebrada sta, no habra manera de ponerla en pie. Los
mercados financieros son, en realidad, un nico mercado y,
pese a sus defectos, han logrado que el ahorro se canalice
hacia la inversin productiva en la mayora de las ocasio-
nes; con cifras del 2007, la exportacin de bienes y servicios
mundiales, supone el 32% del producto total
164
. Pinsese
en lo que supondra bloquear los movimientos de capital y
entorpecer, por diferentes vas, la exportacin, la gran im-
pulsora del crecimiento en la mayor parte de los pases. Vol-
veramos, como ya se ha dicho, a los aos treinta, los aos
de la gran depresin, al bilateralismo y a los acuerdos de
clearing.
[ 146 ]
164
Datos de la Organizacin Mundial de Comercio y del Banco
Mundial.
Por ello hay que suponer, o ms bien esperar, que el gran
error no se repita y que, por lo que a los mercados financie-
ros se refiere, todo quede en reforzar, por varias vas, la
transparencia de los mismos, la supervisin de los interme-
diarios y las garantas de los ahorradores, reformas de todo
punto necesarias. En cuanto al comercio internacional, el
gran impulsor del crecimiento en las ltimas dcadas, lo
mejor que puede hacerse es reforzar los acuerdos de libera-
lizacin y seguir con la ronda Doha. Lo cual no excluye que
el horizonte de los prximos aos est lleno de nubarrones.
3. Ms all de la crisis
Pero el problema que aqueja a la UE-27 no es la crisis ac-
tual que, ms tarde que pronto, se resolver. El problema de
la UE-27 es el que puede advertirse en el Cuadro 3, que re-
fleja las tasas de crecimiento observadas en el periodo que
se inicia en 1992.
Europa, representada, en este caso, por la UE-27 y, den-
tro de ese bloque, por el Eurosistema, crece, por lo general,
lentamente y, en consecuencia, sufre de niveles de desem-
pleo elevados. Es decir, Europa no ha conseguido el impul-
so dinamizador que se esperaba del proceso de integracin
que se iniciara en 1959, un proceso que, dejando a un lado
sus races polticas, persegua, precisamente, lograr ritmos
de crecimiento sustanciales, por mor de la ampliacin de
los mercados.
[ 147 ]
Cuadro 3
Tasas de crecimiento reales
1992-96 1997-01 2002-06 2004 2005 2006 2007
Eurosistema 1,5 2,8 1,7 2,2 1,7 2,9 2,7
UE-27 1,4 2,9 2 2,5 2 3,1 3,9
Fuente: European Commission. Interim forecast. Enero 2009. Cuadros 1.1 y 1.2.
Muchos son los escritos, oficiales y no oficiales, que han
analizado el problema y adelantado remedios pero, quizs,
el ms completo sea el Informe Sapir, titulado An Agenda
for a Growing Europe y publicado en julio de 2003
165
. En el
resumen inicial, el informe ya presenta el fondo del proble-
ma: Europa, que ha conseguido buenos resultados, en tr-
minos de estabilidad macroeconmica y cohesin, carece
del adecuado dinamismo. Y seala, adems, que no es posi-
ble acomodar el lento crecimiento con un gasto pblico ele-
vado y una poblacin que envejece. Penetra, as, en la sus-
tancia del tema: la economa del bloque europeo tiende a
crecer lentamente; el gasto pblico resulta ser elevado, en su
relacin con el Producto Interior Bruto, sin que esa situa-
cin permita acelerar el ritmo de crecimiento; de mante-
nerse la tendencia, la prolongacin prevista de la vida plan-
tear problemas graves.
Qu consecuencias puede acarrear el lento crecimiento?
La ms importante es la prdida de peso econmico. De
acuerdo con algunas previsiones conocidas, las grandes
economas europeas tendrn, en 2050, una dimensin glo-
bal mucho menor, con respecto a la Norteamericana y a las
grandes asiticas, con China a la cabeza
166
. Y sern las eco-
nomas asiticas, en las que India desempear tambin un
papel preponderante, las que constituirn los grandes mer-
cados junto a Brasil, Rusia y Mxico.
Pero, adems, no hay que ser muy agudo para compren-
der que el desplazamiento del centro de gravedad econmi-
co del Atlntico al Pacfico, viraje que ya se observa desde
hace bastantes aos, supondr, a la larga, un estancamiento
[ 148 ]
165
La traduccin espaola, Agenda de una Europa en crecimien-
to, es incorrecta y debera ser sustituida por la de Propuestas para di-
namizar Europa.
166
Los informes ms conocidos son los de PriceWaterhouse y sobre
todo el titulado The World in 2050. Beyond the BRICs: a broader look
at emerging market growth prospects, de marzo de 2008.
de las economas europeas con la inevitable secuela del em-
pobrecimiento general y aumento del desempleo.
El elevado gasto pblico que caracteriza a las economas
europeas no es nada nuevo porque, desde mediados del si-
glo XX, y con algunos vaivenes, la tendencia a elevarlo ha
prevalecido sobre el deseo de contenerlo, como muestra el
Cuadro 4.
Tanto los gastos de transferencia, a que dan lugar las
redes de proteccin social, como la produccin de bie-
nes pblicos, que suponen un eslabn ms del Estado
de Bienestar, explican el elevado nivel de gasto pblico
europeo.
Por lo que al envejecimiento se refiere, la situacin no in-
vita al optimismo porque Europa es el continente que enve-
jece con ms rapidez, como veremos con mayor detalle
en el captulo 5. La poblacin en edad laboral 15 a 64
aos, que se sita en poco ms del 60% de la poblacin
[ 149 ]
Cuadro 4
Gastos, ingresos, dficit y deuda de algunas AA. PP. DE LA UE
(% PIB 2009)
Ingresos totales Gastos totales Dficit Deuda bruta
Alemania 44,5 47,7 3,2 77,4
Austria 48,4 52,7 4,3 72,4
Blgica 48,2 54 5,8 101,2
Espaa 36,8 46,3 9,5 59,3
Finlandia 53,9 56,2 2,3 43,7
Francia 47,3 55,6 8,3 84,5
Grecia 38,7 51,3 12,6 114,9
Holanda 45,9 50,3 4,4 71,4
Irlanda 32,8 45 12,2 65,8
Italia 46,2 51,7 5,5 123,6
Luxemburgo 40,8 43,2 2,4 s.d.
Portugal 44,9 51,6 6,7 83,8
Eurosistema 44,6 50,7 6,1 81,8
Reino Unido 39,5 52,1 12,6 71
Estados Unidos 30,3 41,5 11,2 83,9
Japn 34,2 41,6 7,4 189,3
Fuente: OECD Economic Outlook n.
o
86, Cuadros 25 y 26.
total, en los momentos actuales, representar, en 2050, un
porcentaje ligeramente superior al 50%; en ese ao, la po-
blacin vieja 65 aos o ms supondr ya ms del 30%
de la poblacin total; y, dentro de esa poblacin vieja, los
ancianos 80 aos o ms llegarn a constituir casi el
12% de la poblacin
167
. Las razones de ese envejecimiento
son bien conocidas bajas tasas de fertilidad, por debajo
de la de reposicin, y esperanza de vida en continuo au-
mento pero no lo son tanto sus efectos econmicos. Por-
que esa tendencia significar una menor capacidad de cre-
cimiento y un aumento del gasto pblico. Menor capacidad
para crecer porque la poblacin en edad laboral ir redu-
cindose, en trminos relativos; aumento del gasto pblico
por varios conductos: por incremento del gasto en pensio-
nes, por aumento de las atenciones sanitarias de todo tipo y
por la necesidad de destinar ms recursos a servicios asis-
tenciales permanentes. De ah que, an descontando la re-
duccin del gasto derivada del un menor gasto en desem-
pleo y educacin supuestos, por otro lado, claramente
discutibles se calcula que, por los renglones ligados al en-
vejecimiento, el gasto pblico aumentar en 3,4 puntos del
2004 al 2050
168
.
En suma, con economas de lento crecimiento y ya carac-
terizadas por elevados niveles de gasto pblico, ser muy di-
fcil atender a las necesidades de una poblacin que enveje-
ce y que presionar, adicionalmente, sobre esos niveles de
gasto pblico. Y, al llegar aqu, hay que preguntarse si la si-
tuacin es irremediable y conducente a la decadencia eco-
nmica de Europa, o si las actuales economas europeas es-
tn atenazadas por una serie de caractersticas que son, pre-
[ 150 ]
167
Datos de Features and Challenges of Population Ageing: The
European Perspective de Asghar Zadir, Policy Brief, marzo (1), 2008.
Los datos se refieren a UE-25.
168
Vase Impact of Ageing Populations on Public Spending. Sum-
mary Report EU, Economic Policy Committee, febrero 2006.
cisamente, las que configuran tal situacin. Y nos parece
que, efectivamente, esas caractersticas existen en el conjun-
to de las economas europeas en forma de gran tamao
de las Administraciones Pblicas, cambio en la preferencia
ocio-trabajo y claro exceso de burocracia.
4. Gran tamao de las Administraciones
Pblicas
En el Cuadro 4 figuran los ingresos, gastos, dficit y deu-
da de las Administraciones Pblicas de los grandes pases
de la UE-27, en porcentaje del Producto Interior Bruto co-
rrespondiente y para el ao 2009; ao en que la crisis ya ha
dado lugar a un incremento sustancial del gasto pblico, lo
que unido a la cada de los ingresos resultado de la rece-
sin ha supuesto una elevacin sustancial del dficit y de
la deuda.
Obsrvese, en primer lugar, que los pases europeos pre-
sentan un nivel de gasto pblico indicador claro del ta-
mao de las Administraciones Pblicas bastante superior
al de Estados Unidos y Japn. El mayor gasto corresponde a
Finlandia y Francia y el menor a Luxemburgo e Irlanda
pero todos los porcentajes son superiores a los de las gran-
des economas no europeas.
Por lo que a los ingresos se refiere, los porcentajes ms
elevados corresponden a Finlandia y Austria y los menores
a Irlanda y Espaa pero, al igual que sucede con los gastos,
tambin los ingresos impuestos y cotizaciones sociales en
su abrumadora mayora se sitan por encima de los co-
rrespondientes a Japn y Estados Unidos. Pero, adems, la
composicin del gasto de la UE-27 revela que, salvo alguna
excepcin, ms del 60% mismo es gasto de proteccin so-
cial ms compensacin de trabajadores y que, con ciertas
diferencias, la inversin pblica constituye un porcentaje
[ 151 ]
reducido del total
169
. Dicho de otra manera: en trminos
generales el gasto pblico europeo est muy dedicado a
proteger y poco dedicado a crecer.
Y aunque los porcentajes hayan experimentado variacio-
nes importantes, fruto de la recesin, las diferencias cualita-
tivas entre la Unin Europea, de un lado, y Estados Unidos
y Japn, del otro, se mantienen.
El tamao de las Administraciones Pblicas no es un ele-
mento neutro, respecto de las posibilidades de crecimiento,
porque condiciona, en ms de un aspecto, las decisiones de
inversin. Por ejemplo, una elevada inversin pblica, que
aumente la dotacin de capital social fijo, en forma de redes
de comunicacin, transportes o pantanos, genera una serie
de economas externas para los agentes econmicos porque
aumenta la rentabilidad de determinadas inversiones: si se
mejoran los transportes, y se acercan, de esa forma, los
mercados, las posibilidades de negocio aumentan tambin.
Si, por el contrario, la inversin pblica no constituye sino
una pequea parte del gasto total, esas nuevas posibilidades
de inversin privada se diluirn.
5. Cambio en las preferencias ocio-trabajo
de los ciudadanos de la UE-27
Como puede verse, en el cuadro que sigue, las horas
anuales realmente trabajadas por los ciudadanos de la
Unin Europea difieren de un pas a otro pero, salvo alguna
excepcin, son inferiores a las trabajadas por ciudadanos
asiticos o norteamericanos.
Obsrvese que, en esa muestra, las horas anuales corres-
pondientes a los pases ms ricos (Alemania, Austria, Espa-
[ 152 ]
169
Vase el grfico 2.3.6 de European Economic Statistics de Euros-
tat. Edicin del 2008.
a, Francia y Reino Unido)son inferiores a las de los pases
menos ricos (Chequia, Hungra, Polonia) y que, salvo el
caso de esos tres pases, inferiores a las de Estados Unidos y
muy por detrs de los pases asiticos.
A qu pueden deberse las diferencias?
Como en esos clculos de la OCDE estn ya incluidas va-
caciones y fiestas, debe entenderse que los periodos de va-
caciones y los das de fiesta son ms amplios y numerosos
que en los otros pases. Y lo son, generalmente, por la ac-
cin sindical trasladada a los convenios colectivos. Pero tal
proposicin nos conduce, necesariamente, a otra pregunta.
Puesto que, en algn sentido, la accin sindical refleja las
prioridades de los trabajadores, cul es la razn que les lle-
va a preferir trabajar menos horas anuales y a disfrutar de
ms tiempo de vacaciones y ms fiestas?
Son dos las posibles explicaciones
170
.
La primera hace referencia al progresivo aumento de
renta personal que han experimentado los ciudadanos de la
Europa ms desarrollada, desde el final de la Segunda Gue-
rra Mundial. Por esa razn desean ms tiempo de ocio y
[ 153 ]
Cuadro 5
Horas anuales realmente trabajadas, 2008
Alemania 1.432
Austria 1.631
Chequia 1.992
Corea * 2.316
Espaa 1.627
Estados Unidos 1.792
Francia 1.542
Hungra 1.988
Japn 1.772
Polonia 1.969
Reino Unido 1.653
* Fuente: Datos de OECD, Employment Outlook 2009, cuadro F.
170
Contenidas en Alexina, A. y Giavazzi, F.: The Future of Europe.
Reform or Decline, The MIT Press, 2006.
menos de trabajo y, adems, entienden que, aunque su ren-
ta personal real pueda, en algunos casos, ser inferior a la
norteamericana, su nivel de vida es mayor porque disfrutan
de ms tiempo libre.
La segunda tiene que ver con los elementos instituciona-
les que rodean a la mayor parte de los ciudadanos europeos.
Sometidos a una serie de restricciones, por ejemplo a la li-
mitacin de horas extraordinarias, y abrumados por una
notable presin fiscal, muchos de los ciudadanos prefieren
trabajar menos y contar con ms tiempo libre. No se olvide
que, en buena parte de los pases, y slo por el impuesto de
renta, muchos ciudadanos tienen que dedicar por lo menos
cuatro meses de su salario a cumplir con ese impuesto; ni se
olvide, tampoco, que, protegidos por un Estado de Bienes-
tar que, tambin salvo excepciones, es mucho ms comple-
to en Europa que en otras regiones, al europeo le preocupa
menos el futuro familiar porque la educacin pblica, la sa-
nidad pblica y el sistema pblico de pensiones corren a
cargo del presupuesto.
Es probable que las dos explicaciones sean vlidas pero
las dos nos llevan a la misma conclusin: que, desde hace
dcadas, la curva de preferencia ocio-trabajo ha ido modifi-
cndose a favor del ocio. Una preferencia que ignora, o pre-
tende ignorar, que el futuro puede no ser una prolongacin
del presente y que la financiacin de ese futuro presenta
numerosas incgnitas. A ese olvido colaboran, con gran en-
tusiasmo, la mayora de los dirigentes polticos del conti-
nente porque, en sus campaas electorales, no ofrecen nun-
ca menos son conscientes de los mensajes que pueden
transmitirse y de los que deben evitarse sino ms y ms.
Y ante electorados que los creen poco pero que siempre al-
bergan la remota esperanza de que, en esa ocasin, las pro-
mesas se cumplan.
[ 154 ]
6. Exceso de burocracia
Los datos sobre el nmero de funcionarios pblicos de
los pases de la UE-27 son difciles de encontrar y difcil-
mente comparables: en Reino Unido los profesores no son,
en su mayor parte, funcionarios mientras que en Alemania
y Espaa s lo son, por lo general.
Pero la presencia burocrtica no termina ah porque
existe, adems, una burocracia europea que afirma su pre-
sencia da a da. El nmero total de funcionarios, unos
40.000, con datos de 2005
171
, no parece muy elevado pero
su importancia no puede ser desconocida. A travs de las
continuas intervenciones en los ms distintos campos de
actividad de los pases miembros y, sobre todo, a travs de
las directivas del Consejo, de obligado cumplimiento, aun-
que deban ser incorporadas primero a las legislaciones na-
cionales, las instancias comunitarias penetran por todos los
intersticios de la actividad europea y regulan sus aspectos
ms insospechados
172
.
[ 155 ]
Cuadro 6
Nmero de funcionarios pblicos de algunos pases de UE-27
Nmero Ao
Alemania 5.000.000 2006 (Est)
Espaa 2.882.200 2006
Francia 6.789.000 2004
Italia 3.632.200 2006
Reino Unido 5.850.000 2006
Suecia 1.270.100 2006
Fuente: OIT.
171
Datos de Plubius. FR, 9/4/2005.
172
Como muestra, vase la Directiva 95/2/CE, modificada por la
98/72/CE, relativa a aditivos alimentarios distintos de los colorantes y
edulcorantes.
La Unin Europea padece, a nuestro entender, de un ex-
ceso de burocracia, tanto en la mayora de los pases como
en lo que atae a los organismos comunes. Y la burocracia
impone, casi siempre, su dinmica propia. Burocracia es
poder y el poder se resiste a que se le impongan lmites. Lo
cual se traduce, en el mejor de los casos, en trabas para las
iniciativas empresariales, debates inacabables sobre temas
irrelevantes y lentitud en la adopcin de decisiones. Preci-
samente todo lo que erosiona el dinamismo econmico.
Resumiendo, por tanto, todo lo que hasta ahora se ha
sealado, podramos afirmar que las economas europeas
tienden a crecer lentamente, bastante por debajo de su pro-
ducto potencial; que ese crecimiento se destina, en buena
parte, a financiar los correspondientes Estados de Bienes-
tar; que los ciudadanos europeos, acosados por regmenes
fiscales duros y prestaciones pblicas mltiples, han olvida-
do la tica del trabajo, que los caracterizara en pocas no
muy alejadas los aos de la reconstruccin posblica y
se han incorporado a la tica del ocio; y que el futuro de la
Unin Europea, de mantenerse las caractersticas apunta-
das, no resulta muy alentador. Y menos alentador todava si
se piensa en las tensiones que pueden desencadenarse si los
intentos de solucin de la actual crisis se llevan a cabo uni-
lateralmente.
Y, sin embargo, la UE-27 ofrece una serie de caractersti-
cas positivas nada desdeables: es un gran mercado an sin
culminar, cuenta con un capital humano importante, la ca-
pacidad investigadora de varios de sus integrantes se sita
en primera lnea mundial y los conflictos, diplomticos y
blicos, que, durante largos periodos, caracterizaran a la re-
gin parecen haber quedado resueltos.
Antes, sin embargo, de examinar qu es lo que la UE-27
puede hacer para alcanzar tasas de crecimiento ms eleva-
das, conviene hacer referencia a las tendencias hasta ahora
observables en la economa mundial y que probablemente
[ 156 ]
se mantendrn, a menos que la crisis actual desemboque en
un largo periodo recesivo y en un aislamiento creciente de
las economas.
7. El mundo que nos espera
Una primera caracterstica del mundo futuro es, como ya
se ha sealado, el reforzamiento de la zona asitica, con
China a la cabeza. Es poco probable que los ritmos de creci-
miento pasados de China e India 9% y 7% interanual du-
rante el decenio que termin en 2007 puedan mantener-
se mucho tiempo porque los problemas internos irn ha-
ciendo sentir su peso, tanto en una como en otra economa,
y porque la limitacin de recursos fsicos establecer frenos
difcilmente superables, sobre todo en el caso chino. No se
olvide que la expansin china, amparada por la habilidad
de sus dirigentes para hacer compatible la economa de
mercado con el comunismo, ha situado, en el siglo XXI, a
slo un reducido porcentaje de sus 1.300 millones de habi-
tantes y que esa contradiccin plantear,sin duda, mltiples
problemas; ni se olvide, tampoco, que si China llegar a
consumir petrleo a los niveles norteamericanos del 2004,
en 2031 necesitara disponer de 99 millones de barriles dia-
rios, cantidad superior la actual produccin mundial
173
. Ni
puede pasarse por alto que India, especializada en la pro-
duccin y exportacin de servicios informticos, es todava
un pas de castas y que, aproximadamente la mitad de su
poblacin de 1.123 millones de habitantes, pertenece a las
castas inferiores
174
. Pero, an contando con una reduccin
de los ritmos de crecimiento, es muy probable que, a me-
[ 157 ]
173
Lester Brown, China is replacing US as Worlds Leading Consu-
mer, New Perspectives Quarterly, Primavera 2005.
174
Edgard Luce, In Spite of the Gods. The Rise of Modern India,
Anchor Books, 2008.
diados del presente siglo, la economa de la regin asitica
China, Japn, India, Corea, Indonesia, Malasia, etc. re-
presente, en trminos nominales, no menos del 40% del to-
tal mundial. Sus bajos costes salariales, su disciplina laboral
y su capacidad tcnica seguirn atrayendo, en el futuro, in-
versiones del mundo desarrollado y procesos continuos de
deslocalizacin.
La energa, basada en el petrleo y el gas, va a continuar
siendo, una fuente continua de problemas. Sobre todo si
se tiene en cuenta que las grandes compaas nacionales
Saudi ARAMCO (Arabia Saudita), NIOC (Irn), PDVSA
(Venezuela), CNPC (China), Gazprom (Rusia), Petro-
brs (Brasil) y Petronas (Malasia) producen, aproxi-
madamente, un tercio del total actual de petrleo y gas y
poseen ms de un tercio de las reservas conocidas; y si, ade-
ms, se repara en que el mercado del petrleo est carteliza-
do y que el recin nacido Foro de Pases Exportadores de
Gas aspira a seguir el mismo camino
175
.
Existe ya una redistribucin de poder econmico a escala
mundial, nacido de la diferencia entre pases que ahorran
que logran supervit continuado de su cuenta corriente
y pases que gastan dficit continuado de su cuenta co-
rriente. Entre los primeros cuentan China, Alemania, Ja-
pn, Rusia y los pases rabes exportadores de petrleo; figu-
ran, entre los segundo, Estados Unidos, Espaa, Reino Uni-
do, Australia, Italia y Grecia
176
. Son datos del 2007 pero
vienen repitindose desde hace algunos aos. Y esa situacin
ha dado lugar no slo a que China y Japn sean los grandes
tenedores de deuda pblica norteamericana, en su afn de
evitar que el dlar se deprecie excesivamente, con notable
perjuicio para sus exportaciones al mercado estadounidense,
[ 158 ]
175
Hoyos, C., The New Seven Sisters: Oil and Gas Giants Dwarf
Western Rivals, Financial Times, 11/3/2007.
176
FMI, Global Stability Report, octubre 2008.
sino tambin al poder creciente de los fondos soberanos. Se
trata de fondos de inversin gubernamentales, nutridos con
reservas internacionales pero gestionados de manera distinta
a las reservas puesto que lo que desea en principio es lograr
altas rentabilidades. Salvo alguna excepcin, esos fondos son
rabes, pertenecientes a pases exportadores de petrleo, y
asiticos. Con cifras del 2007, los activos gestionados por los
10 principales fondos se moveran alrededor de 2,5 billones
de dlares pero su rpido crecimiento hace suponer que, en
2015, alcanzarn los 12 billones. Tales fondos, de los que
poco se sabe porque, por lo general, no publican sus estados
financieros, suelen tomar participaciones en compaas oc-
cidentales, sobre todo en momentos crticos, como los actua-
les. De ah que, por ejemplo, UBS, Merrill Lynch y Citigroup
hayan sido recapitalizados con recursos procedentes de fon-
dos soberanos. Ante la necesidad imperiosa, los recelos pol-
ticos desaparecen!
Pero ese poder financiero acrecentado, que dimana de la
capacidad exportadora de los pases asitico y de los recur-
sos petrolferos rabes, ir debilitando los grandes centros
de poder econmico tradicionales situados, en general,
en la regin atlntica y creando otros nuevos en regiones
distintas. Porque, por lo general, la inversin realizada por
esos fondos no persigue, tan slo, la rentabilidad financiera
que, en algunas ocasiones, no resulta muy atractiva; lo que
de verdad se busca es dominar nuevos mercados, mejorar la
capacidad tecnolgica del pas que invierte a travs del fon-
do y, en suma, acrecentar su poder econmico. Es muy po-
sible que, dentro de algunos aos, los centros financieros
clave no sean Londres y Nueva York sino Singapur, Hong
Kong y Abu Dhabi; y tambin es muy posible que muchas
de las grandes multinacionales estn en manos del capital
asitico o rabe.
Y no puede olvidarse, al esbozar las caractersticas del
mundo econmico futuro, la variable tecnolgica o, mejor
[ 159 ]
dicho, el impacto de la aceleracin tecnolgica. El siglo XXI
nos va a deparar cambios tecnolgicos de extremada im-
portancia
177
pero, adems, esos cambios se van a producir
de forma acelerada en muy diferentes terrenos como pue-
den ser la gentica, la energa, las tecnologas de la informa-
cin y comunicacin o la nanotecnologa. Unos cambios
tecnolgicos que van a afectar, al menos por tres vas, a las
economas de la mayor parte de los pases. Van a producir,
con frecuencia, la obsolescencia del capital humano; va a
abrir el abanico de las diferencias salariales; y van a inducir
cambios rpidos en las ventajas comparativas.
En la medida en que aparezcan nuevas tecnologas, y lo
hagan con frecuencia, los conocimientos adquiridos por los
trabajadores, sea cual sea su especialidad y rango, pueden
quedar anticuados y difcilmente aplicables a las nuevas
funciones de produccin. Es posible que muchas gentes
puedan adquirir los nuevos conocimientos pero tambin es
posible que muchas otras no puedan y tengan que ser rele-
gados a tareas secundarias y de menor retribucin. Aqu-
llos que posean los conocimientos necesarios para poder
utilizar las tecnologas nuevas, exigirn, y posiblemente ob-
tendrn, salarios mayores que los que reciban sus anteceso-
res. Pero tal vez lo ms importante resulte ser el cambio ve-
loz de ventajas comparativas. Por lo general, y para niveles
tecnolgicos similares, la produccin tiende a desplazarse a
las zonas de menores costes salariales.
De ah la importancia que ha cobrado, desde hace aos,
el fenmeno de la deslocalizacin: en un mundo abierto,
sin apenas fronteras, muchas empresas, sobre todo del
mundo occidental, crean filiales en pases de bajos costes,
subcontratan localmente una parte del proceso productivo
o el proceso entero, en algunos casos, y lo producido, bien o
[ 160 ]
177
Vase, por ejemplo, el informe de la OCDE titulado 21st Century
Technologies. Promises and Perils of a Dynamic Future, 1998 (on-line).
servicio, se exporta a los mercados con mayor demanda.
Esa situacin es la que da lugar a continuas protestas de los
trabajadores norteamericanos y europeos que ven como sus
puestos de trabajo desaparecen.
La deslocalizacin se basa en un doble presupuesto: que
la tecnologa sea trasladable y que sea asimilable por los tra-
bajadores del pas receptor. La aceleracin tecnolgica pue-
de cambiar la situacin por cambio de ventaja comparativa.
Si resulta que, para la produccin de un determinado bien,
o servicio, la tecnologa cambia y, adems, si los cambios
son frecuentes, la ventaja comparativa derivada de menores
costes salariales puede desaparecer y retornar al pas tecno-
lgicamente ms avanzado. Puede no ser fcil encontrar, en
regiones de menores costes, la mano de obra que tenga los
conocimientos necesarios y puede ocurrir que la rpida va-
riacin tecnolgica haga poco rentable desplazar la produc-
cin.
La pregunta que hay que hacerse, tras repasar las caracte-
rsticas ms relevantes de la futura economa mundial, es la
siguiente: qu polticas convienen ms a la UE-27 para lo-
grar crecimientos ms elevados en el contexto que acaba-
mos de describir? Y las respuestas, a nuestro entender, son:
completar su gran mercado, flexibilizar las economas, re-
ducir, gradualmente, el peso de las Administraciones Pbli-
cas, hacer comprender a sus ciudadanos que el futuro viable
requerir ms trabajo y no menos y, finalmente, compren-
der, por parte de los responsables polticos, la forma de ma-
terializar los avances tecnolgicos, la clave de la prosperi-
dad.
7.1. Completar su gran mercado
Puede parecer extrao que tras los avances registrados
desde la firma del Acta nica de 1986, pueda, de nuevo,
[ 161 ]
preconizarse la creacin de un gran mercado. Recordemos,
sin embargo, algunas caractersticas de la Unin Europea.
El mercado de bienes no est compartimentado por protec-
ciones en frontera pero s lo est por razones fiscales. La li-
beralizacin del mercado de servicios, y recordemos que,
por lo general, los servicios suponen ms del 60% del PIB
de los pases comunitarios, ha sido pacata, hasta el momen-
to, probablemente por la sombra del fontanero polaco. Si
se repasa la Directiva 2006, del Parlamento y del Consejo,
de 12/12/2006 que entr en vigor el 28 de ese mes,
prolija por dems, se podrn observar toda la serie de ex-
clusiones, condiciones y autorizaciones que se requieren
para la libre circulacin de servicios. Es comprensible que
los muy amplios recelos suscitados por la Directiva original
de Bolkestein hayan dado lugar a un considerable debate
pero lo cierto es que el texto aprobado ha desvirtuado con-
siderablemente el propsito de crear un nico mercado de
servicios. Por ejemplo, ha desaparecido la regla del pas de
origen que permita al prestador de los servicios acogerse a
las normas de su pas; y las reglas de la Directiva no se apli-
can en una serie de actividades, como el audiovisual o las
notaras. Amn de necesitar autorizacin previa para buena
parte de las actividades. Una Directiva, por tanto, que libe-
raliza muy tmidamente ese mercado y que, en consecuen-
cia, mantiene reducidos los niveles de competencia. Pero,
adems, la Directiva ha de ser traspuesta a las legislaciones
nacionales y es de temer que, por esa va, surjan nuevas ba-
rreras. Sirva como ejemplo la Ley 25/2009 espaola, la de-
nominada Ley mnibus, plasmada en 72 pginas del Bo-
letn Oficial del Estado y con un texto en el que abundan las
cautelas y la remisin a leyes posteriores. Y ni siquiera la li-
beralizacin de servicios financieros, objeto de otras dispo-
siciones, ha quedado exenta de limitaciones.
Un mercado nico es aqul en el que no existen trabas a
los movimientos de los factores productivos, ni barreras
[ 162 ]
que impidan la unidad de mercado, entre las cuales se en-
cuentran las barreras de entrada. Porque lo que se pretende
es aumentar la competencia, lo que evidentemente plantea
problemas a las empresas ms ineficaces.
Y, dentro de este captulo, queda el tema de la moneda
nica. En 1990, la Comisin Europea public un documen-
to en el que se ponderaban los beneficios de completar el
mercado nico con una nica moneda. Esos beneficios su-
ponan mejoras de la eficiencia, estabilidad de precios, dis-
ciplina presupuestaria, capacidad de ajuste frente a pertur-
baciones econmicas y las ventajas de contar con una mo-
neda internacional
178
. Las mejoras de eficiencia tenan su
base en la supresin del riesgo de cambio y de los costes de
transaccin en operaciones intracomunitarias y en la ma-
yor transparencia de los mercados; la estabilidad de precios
se conseguira a travs de una nica poltica monetaria que
seguira las pautas de los pases miembros menos inflacio-
narios; la disciplina presupuestaria sera un correlato de la
estabilidad y, adems, se conseguira coordinando las polti-
cas presupuestarias de los pases miembros; aunque los pa-
ses miembros perderan su poltica cambiaria, como instru-
mento de ajuste, la restriccin exterior desaparecera para
muchos pases miembros y se confiaba en que el gran mer-
cado unificado sera capaz de absorber las perturbaciones
de origen externo; por ltimo, lograr que el euro se convir-
tiera, con el tiempo, en una importante moneda internacio-
nal no slo permitira, a muchas empresas, negociar en su
propia moneda sino que reducira la necesidad de reservas
de la zona y permitira beneficios de seioriaje.
Tras muchos debates, reticencias y compromisos, el euro
inici su andadura el primero de enero de 1999, mediante
el procedimiento de fijar definitivamente los tipos de cam-
[ 163 ]
178
Comisin Europea: One market, one Money, European Eco-
nomy, n. 44, octubre 1990.
bio para, posteriormente, tres aos ms tarde, dar carta de
naturaleza al euro fsico.
De los quince pases miembros de la UE por esos aos,
slo once adoptaron la moneda nica: Grecia no cumpla,
por entonces, las condiciones requeridas y Dinamarca,
Gran Bretaa y Suecia decidieron no incorporarse, hacien-
do uso de clusulas de excepcin, por lo querer renunciar a
sus propias polticas monetaria y cambiaria, pese a que la
moneda nica es una poltica comn de la Unin y, por
tanto, obligatoria para todos sus miembros.
En estos momentos son diecisis los pases integrados en
el euro, sin que ninguno de los tres mencionados haya cam-
biado su decisin inicial y sin que el debate sobre los bene-
ficios y perjuicios de euro haya remitido; antes bien, se ha
recrudecido porque la recesin vuelve a poner sobre el ta-
pete los efectos negativos de la prdida de autonoma mo-
netaria y cambiaria.
Sin duda, disponer de las polticas monetarias y cambia-
ria puede ayudar a recuperar capacidad de competencia ex-
terior, pero a riesgo de entrar en una espiral devalua-
cin-inflacin que obligue a estabilizar la economa a costa
de reducir el ritmo de crecimiento y agrandar la destruc-
cin de empleo. Porque la capacidad de competencia no de-
pende tanto del precio relativo de la moneda como de la
contencin de costes internos, de las mejoras de productivi-
dad y de los cambios de intensidad tecnolgica de la oferta
exportable. Y sin que se puedan ignorar las ventajas, a largo
plazo, de la moneda nica, en especial en trminos de efica-
cia y de presencia internacional. De ah que, a nuestro en-
tender, consolidar el mercado nico requiera no slo elimi-
nar las trabas que an persisten sino, adems, lograr que el
euro sea la moneda de todos los miembros
Tarea especialmente complicada, sobre todo en el caso de
Gran Bretaa, la mayor de las economas de los pases no
miembros, un pas recin salido de una fuerte recesin, con
[ 164 ]
muy dbiles perspectivas de crecimiento, y que espera que
la depreciacin de su moneda le ayude a salir del marasmo
en que se encuentra.
No es, por tanto, momento para preconizar la adopcin
del euro por todos los pases miembros pero se trata de una
condicin que no debe olvidarse. Sin ese requisito, la UE-27
seguir siendo un mosaico de economas y no un nico y
gran mercado.
7.2. Flexibilizar las economas
Flexibilizar las economas significa algo muy simple: per-
mitir que la actividad econmica se lleve a cabo con agili-
dad, para lo cual conviene eliminar fricciones. Y una pri-
mera friccin deriva del proceso de creacin de empresas.
Si el proceso es largo y costoso, muchas perspectivas empre-
sariales no se materializarn porque el futuro empresario se
desanimar.
En el Cuadro 7, figuran los datos ms importantes que
ataen al proceso de creacin de empresas en los pases de
la UE-27 y en algunos otros pases de especial relevancia en
ese campo.
En los 26 pases reseados por el Banco Mundial no hay
datos de Chipre la combinacin trmites ms das ms
coste (recursos necesarios y capital mnimo) es muy variada
y puede advertirse que los pases que desean impulsar su teji-
do empresarial imponen condiciones ms suaves que aque-
llos otros que, aparentemente, presentan un inters me-
nor. En los extremos figuran Francia, Irlanda y Reino Unido,
como pases que pretenden reforzar el impulso empresarial y
Chequia y Espaa, como pases en los que crear una empresa
es empeo largo y costoso. Si se conjugan las cuatro varia-
bles, se ver que Espaa es, con mucho, el pas ms restricti-
vo. Pero no podemos olvidar la comparacin con Estados
[ 165 ]
Unidos, el pas, segn esos datos, donde es ms fcil y ms
barato crear una nueva empresa. En el ms reciente estudio
del Banco Mundial el Doing Business 2010 la situacin
apenas vara en los pases reseados y s lo hace, en el sentido
de facilitar la creacin de empresas, en buena parte de los
pases emergentes y menos desarrollados.
La facilidad para crear nuevas empresas no es un tema
balad porque no slo incide sobre la competencia sino
tambin sobre la innovacin tecnolgica y el espritu em-
presarial. Cuantas ms empresas puedan crearse, mayor
ser la competencia en una serie de mercados y ms inten-
sas, por tanto, las mejoras de eficacia dado que, por lo gene-
[ 166 ]
Cuadro 7
Trmites, das y coste para crear nuevas empresas
Nmero
de trmites
Das
Coste (% renta
per cpita)
Capital mnimo
(% renta per cpita)
Alemania 9 18 5,6 42,2
Austria 8 28 5,1 52,8
Blgica 3 4 5,2 19,9
Chequia 8 15 9,6 31,8
Croacia 8 40 11,5 16,6
Eslovaquia 6 16 3,3 30,4
Eslovenia 5 19 0,1 46,8
Espaa 10 47 14,9 13,1
Estonia 5 7 1,7 23,7
Finlandia 3 14 1 7,4
Francia 5 7 1 0
Grecia 15 19 10,2 19,6
Holanda 6 10 59 51,7
Hungra 4 5 8,4 10,8
Irlanda 4 13 0,3 0
Italia 6 10 17,8 9,7
Letonia 5 16 2,3 16,9
Lituania 7 26 2,7 35,9
Luxemburgo 6 26 6,5 21,3
Polonia 10 31 18,8 168,8
Portugal 6 6 2,9 34,3
Reino Unido 6 13 0,8 0
Rumana 6 10 3,6 1,1
Suecia 3 15 0,6 30,3
Estados Unidos 6 6 0,7 0
Fuente: Banco Mundial: Doing Business database 2009.
ral, las nuevas empresas de cualquier sector son ms inno-
vadoras que las ya existentes porque tienen necesidad de
competir; cuando trasladar una idea a la actividad empre-
sarial no requiere gran esfuerzo ni larga paciencia, son ms
las personas que deciden arriesgarse e iniciar un proyecto
en el que creer. No se olvide que muchas de las empresas
tecnolgicas que hoy conocemos iniciaron su andadura a
partir de una idea, de unos recursos limitados y de una bue-
na dosis de entusiasmo; pero, si el proceso de creacin de la
empresa hubiera sido muy costoso y complicado, es posible
que la iniciativa hubiera fracasado. Y no se olvide, tampoco,
que la capacidad innovadora no se mide por el porcentaje
de recursos, pblicos y privados, que financian proyectos de
investigacin; se mide, sobre todo, por la aparicin de nue-
vas empresas que se apoyan en la innovacin de producto o
de proceso.
Por tanto, y de acuerdo con las razones anteriores, los
responsables polticos, nacionales y comunitarios, deberan
hacer un esfuerzo para equilibrar, al menor nivel posible, el
coste, en trmites y necesidades financieras, de crear nuevas
empresas.
Una segunda friccin se produce en los mercados labora-
les. En buena parte de los pases de la UE-27, pero especial-
mente en los ms grandes, la negociacin salarial es nego-
ciacin colectiva y el coste de despido muy elevado. Sabido
es el inconveniente que presenta la negociacin colectiva:
las elevaciones salariales negociadas para el conjunto de las
empresas de un sector pueden ser asumidas por algunas de
ellas pero no necesariamente por todas. Sera ms lgico,
por tanto, que la negociacin se llevara a cabo en el seno de
cada empresa, lo que permitira tener en cuenta su capa-
cidad para generar resultados. Con datos de 2002, puede
apreciarse, en el Cuadro 8, que el porcentaje de negociacin
cubierto por la negociacin colectiva es muy variable y mu-
cho menor en los doce pases de reciente incorporacin.
[ 167 ]
Pero, en UE-15 es alto, desde el 90%-95% de Francia hasta
el 66% en Irlanda.
Por lo que a la proteccin del empleo se refiere, puede
observarse, en el Grfico 1, el peso relativo de las normas de
proteccin de empleo en los distintos pases. De entre ellas
importa, en especial, la que se refiere a la proteccin del
contrato permanente, entendiendo por tal las razones que
pueden alegarse para el despido, la indemnizacin a que ese
despido ha lugar y los trmites que deben evacuarse para
prescindir de un trabajador con es tipo de contrato. Puede
observarse que la menor proteccin se da en Estados Uni-
dos y que, en general, esa proteccin es alta en los principa-
[ 168 ]
Cuadro 8
Cobertura de la negociacin colectiva
en pases UE-27 (Ao 2002)
Pas % cobertura
Eslovenia 100%
Alemania 67%
Austria 78%
Blgica 90%
Chequia 25%-30%
Chipre 65%-70%
Dinamarca 83%
Eslovaquia 48%
Espaa 68%
Estonia 28%
Finlandia 90%
Francia 90%-95%
Holanda 88%
Hungra 31%
Irlanda 66%
Italia 90%
Letonia <20%
Lituania 10%-15%
Luxemburgo 48%
Polonia 40%
Portugal 87%
Reino Unido 36%
Suecia 90%
Fuente: Business Europe: Key Challenges Facing European La-
bour Markets: A Joint Analysis of European Social Partners, cua-
dro 27.
les pases de la Unin Europea, con la excepcin del Reino
Unido.
Qu importancia hay que atribuirle a esas dos condicio-
nes? Se trata, por supuesto, de temas cargados de tintes po-
lticos y, por tanto, sujetos a permanente debate. En general,
las organizaciones sindicales se oponen a cualquier tipo de
flexibilizacin porque entienden que la forma de proteger
los intereses de los trabajadores consiste en negociar colec-
tivamente lo que se traduce en ms poder de negocia-
cin y en hacer muy difcil el despido. Desde nuestro
punto de vista esa interpretacin olvida una relacin que
puede fcilmente comprobarse: que en los mercados labo-
rales, y nos estamos refiriendo a pases desarrollados, el cos-
[ 169 ]
Grfico 1
Proteccin del empleo en pases OCDE
(Grado de proteccin en el empleo exigido por la legislacin laboral, 2003)
Nota: ndice de 0 (menos proteccin) a 6 (mayor proteccin).
Fuente: OECD: Perspectivas de empleo, 2004.
2
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Regulaciones sobre el empleo temporal
Normas especficas sobre el despido colectivo
Proteccin del contrato permanente con respecto al despido individual
te del factor trabajo y la dificultad para reducir planti-
llas cierran las puertas a nuevas contrataciones perma-
nentes y las abren para las contrataciones temporales.
Cambiar, por tanto, esas dos condiciones, en el sentido de
suavizarlas, significara, para muchos pases de la UE-27,
los que soportan condiciones ms rgidas, una mayor flexi-
bilizacin de sus economas y una mayor capacidad para
crear empleo.
Puesto que estamos analizando las posibles vas para
flexibilizar el mercado de la Unin Europea, no estara de
ms preconizar una cierta armonizacin del impuesto de
sociedades. Somos conscientes de la dificultad que ello en-
traa porque no hay nada que preocupe ms a los gobier-
nos que la recaudacin fiscal. Tanto es as que, por lo ge-
neral, la reduccin o desaparicin de un impuesto tiende,
en breve lapso, a generar la aparicin de otro o a cambiar
ciertas reglas que suponen, en ltima instancia, aumentos
de la recaudacin fiscal. Pero la disparidad del impuesto
de sociedades, visible en el Cuadro 9, no deja lugar a mu-
chas dudas.
Si de lo que estamos hablando es de flexibilizar las eco-
nomas europeas, con objeto de dinamizarlas, no parece
que las disparidades en el impuesto de sociedades vayan a
tener un efecto neutro en ese mercado nico. Porque las
decisiones empresariales van a tener muy en cuenta esa fis-
calidad y estarn condicionadas por la diferencia. Armoni-
zar ese impuesto no significa un tipo nico para todos los
miembros sino buscar una dispersin menor que no haga
descansar la decisin de crear una empresa en ese dato. Y,
adems de ello, una armonizacin que significase una re-
duccin de tipos constituira un aliciente adicional para au-
mentar la inversin.
[ 170 ]
7.3. Reducir el peso de las administraciones
pblicas
Los datos del Cuadro 4, sobre gastos e ingresos de las ad-
ministraciones pblicas, son suficientemente reveladores de
lo que supone el Estado de Bienestar en las economas eu-
ropeas: un gasto pblico elevado y una elevada fiscalidad.
Situacin que tiene todas las trazas de empeorar a plazo
medio porque la gran crisis actual ya ha dado lugar a un au-
mento del gasto pblico y de los dficit y, antes o despus, a
un aumento de impuestos. Sin que debamos olvidar la gran
amenaza que se cierne sobre ese mismo Estado de bienestar
a consecuencia del envejecimiento de la poblacin: parte
muy importante del gasto de transferencia de las Adminis-
traciones Pblicas lo constituyen las pensiones y jubilacio-
nes que, salvo alguna excepcin, siguen el modelo de repar-
[ 171 ]
Cuadro 9
Tarifa del impuesto de sociedades
en UE-27* en 2008
Alemania 30
Austria 25
Blgica 34
Chequia 20
Dinamarca 25
Eslovaquia 19
Espaa 30
Finlandia 26
Francia 34,43
Grecia 25
Hungra 20
Irlanda 12,5
Italia 27,5
Luxemburgo 28,5
Polonia 19
Portugal 26,5
Reino Unido 28
Suecia 26,3
Estados Unidos 39,1
* Suma de impuestos de las AAPP.
Fuente: OECD: Corporate income tax rate 2009. Cuadro II, 1.
to: los que hoy trabajan financian a los que hoy perciben. Si
el nmero de los que trabajan va reducindose y el de los
que perciben aumentando, por el aumento de la esperanza
de vida, el sistema se ve abocado a la quiebra.
De seguir en esa lnea los Gobiernos resolvern! el
futuro dibuja un continuo aumento del gasto pblico, es
decir del tamao de las Administraciones Pblicas y de los
gastos de transferencia, y un continuo incremento de la car-
ga impositiva que recae sobre ciudadanos y empresas.
Esa tendencia no augura perspectivas alentadoras para
una zona necesitada de crecer en un mundo abierto. La pre-
sencia continua de las Administraciones Pblicas en la vida
econmica alumbra rigideces de todo tipo y, por lo general,
obstaculiza los cambios que resultan necesarios para au-
mentar el dinamismo de las economas, porque las presio-
nes polticas que emanan de los sectores menos capaces de
competir se suelen saldar con el aumento de la ayuda pbli-
ca, lo que supone mantener artificialmente empresas extra-
marginales. Y, ya lo hemos dicho, el incremento del gasto
conduce al aumento de los impuestos.
Una fiscalidad profunda, la que en estos momentos recae
sobre los ciudadanos de la UE-27, aumenta, como ya se ha
dicho, la preferencia por el ocio frente al trabajo porque el
porcentaje de cada euro adicional obtenido por retribucin
salarial va siendo cada vez menor, conforme los ingresos
aumentan. Qu ocurrir, por tanto, si los impuestos deben
elevarse para hacer frente al crecimiento de los gastos? Ocu-
rrir que, con independencia de las tensiones polticas, la
preferencia por el ocio aumentar. O bien, para el caso de
que ese aumento de impuestos no sea posible, lo que au-
mentar ser el dficit pblico, que trasladar a generacio-
nes posteriores la mayor fiscalidad.
Para salir de ese laberinto, e insuflar dinamismo en las
economas europeas, es preciso reducir el gasto pblico,
con objeto de suavizar la carga impositiva. Tarea nada sen-
[ 172 ]
cilla porque, por lo general, buena parte del gasto pblico
suele ser gasto comprometido pero tarea que puede llevarse
a cabo gradualmente, por el nico procedimiento que no
resulta altamente traumtico: conseguir que, en trminos
reales, el aumento del gasto sea claramente inferior al au-
mento del Producto Interior Bruto durante un largo perio-
do. Lo que requiere, evidentemente, un compromiso polti-
co nada fcil de conseguir.
Reducir los impuestos, sobre todo el de las rentas de las
personas fsicas, podra, en esas condiciones, llevarse a
cabo, tambin de forma gradual, y el aumento de la renta
disponible debera tener efecto sobre la predisposicin al
trabajo: con capacidad adquisitiva mayor, por unidad mo-
netaria adicional, es muy posible que los ciudadanos de la
UE-27 estuvieran dispuestos a trabajar ms; siempre, claro
est, que las leyes se lo permitieran. Porque aumentar el rit-
mo de crecimiento del conjunto requerir, seguramente,
aumentar las horas de trabajo.
7.4. Trabajar ms y ms tiempo
En sus recomendaciones sobre cmo estimular la econo-
ma francesa, Michel Camdessus, nada partidario de las 35
horas de trabajo, establecidas por el Gobierno Jospin, ya in-
clua una frase lapidaria: cuanto menos trabajamos, me-
nos producimos
179
. Para afirmar, en otros prrafos, que el
aumento de las horas de trabajo y del producto total termi-
na por crear nuevos puestos de trabajo.
Disminuir el nmero de horas de trabajo da lugar, efecti-
vamente, a una menor produccin que difcilmente puede
ser compensada por el aumento de la densidad de capital;
[ 173 ]
179
Le sursaut. Vers une nouvelle croissance pour la France, Paris 2004,
p. 40. Se trata de un informe de un grupo de expertos presidido por el
que fuera Director Gerente del FMI.
pero hacerlo porque se persigue el reparto de trabajo si
los que trabajan acortan su jornada, habr ms posibilida-
des de empleo para los desempleados constituye un po
deseo sin fundamento emprico. Por ese procedimiento no
se crean puestos de trabajo, entre otras razones porque los
propios trabajadores no aceptan que los costes laborales se
reduzcan proporcionalmente, con lo que se logra recortar
la capacidad competitiva de las empresas.
Tal y como se advierte en el Cuadro 5, la generalidad de
los ciudadanos de la UE-27 trabaja menos horas anuales
que el ciudadano norteamericano y bastantes menos que el
asitico. Y, por tanto, si la regin comunitaria quiere man-
tener su pulso econmico con esas dos zonas, que son pre-
cisamente sus grandes competidoras, la conclusin es sim-
ple: ser necesario aumentar los horarios laborales. Tarea
por lo dems complicada porque las fuerzas sindicales se
oponen y porque las normas suelen establecer lmites a los
horarios. Recurdese, a modo de ejemplo, la Directiva sobre
el tiempo de trabajo de junio del 2008, aprobada tras cuatro
aos de negociaciones y no votada por algunos pases, entre
ellos Espaa, y todava no refrendada por el Parlamento
Europeo. Lo que esa Directiva propone es que, por acuerdo
entre empresario y trabajador, se pueda llegar a trabajar 60
horas semanales. Propuesta que ha dado lugar a todo tipo
de rechazos e improperios.
En el fondo, los ciudadanos europeos estamos acostum-
brados a trabajar poco, y a la semana laboral de cinco das,
y ah radica la principal dificultad para enderezar un rum-
bo que conduce al retraso econmico de la Europa comuni-
taria. Ser posible cambiar la situacin o nuestras socieda-
des prefieren adentrarse en el estancamiento porque no
perciben, con nitidez, los riesgos futuros? Se trata, ya lo he-
mos dicho, de un tema espinoso que, probablemente, ser
ms fcil de resolver a escala comunitaria y ms difcil pas
por pas.
[ 174 ]
Pero es que, adems, y para solucionar el problema que el
envejecimiento plantea al Estado de Bienestar, no slo ser
preciso trabajar ms horas sino, tambin, ms aos. En la
actualidad, la edad de jubilacin suele situarse en los 65
aos de media pero, siempre que se cumplan determinadas
condiciones, es posible adelantar la edad. Con lo cual, y da-
das las mejoras experimentadas en el campo sanitario y
diettico, los pases de la UE-27 se van poblando de perso-
nas jubiladas que, en general, se encuentran en perfectas
condiciones, fsicas y mentales, para seguir desarrollando su
vida activa. Salvo que, dentro de algn tiempo, la Seguridad
Social de mltiples pases se ver abocada a un desastre fi-
nanciero porque sus ingresos se habrn reducido y sus gas-
tos aumentado. En un informe dedicado a examinar el pro-
blema, la OCDE preconizaba, para las economas afectadas
por el envejecimiento, entre ellas las de la Unin Europea, la
prolongacin de la vida activa hasta los 75 aos
180
. Nos pa-
rece que la propuesta merece especial atencin, por parte de
los poderes pblicos de los diferentes pases, si bien com-
prendemos que llevar a la practica una medida de este tipo
reviste especial complicacin, por el rechazo poltico y so-
cial que puede suscitar; pero, a menos que se desee endure-
cer las condiciones que dan derecho a la prestacin y, ade-
ms, recortar las cantidades a las que hoy se tiene derecho,
no existe a nuestro entender, solucin distinta.
Trabajar ms horas y trabajar ms aos es, por tanto, un
horizonte nada utpico para buena parte de los ciudadanos
de la UE-27.
[ 175 ]
180
OECD, Live Longer, Work Longer, 2006 (on-line).
7.5. Plasmar en realidades los avances
tecnolgicos
En el Consejo de Lisboa de ao 2000 ya se fijaba, para la
siguiente dcada, el objetivo de convertir la Unin en la
economa basada en el conocimiento ms competitiva y di-
nmica del mundo, capaz de lograr, en ese periodo, un
crecimiento medio del 3%
181
. En los ocho aos transcurri-
dos desde entonces, no parece que el aumento de la compe-
titividad haya sido la caracterstica de la UE y su creci-
miento medio, del periodo 2001-2008, ha resultado ser del
2,25%
182
. Qu puede haber ocurrido?
Cierto es que de las declaraciones polticas a las realida-
des suele haber un largo trecho, alargado, en este caso, por
la ampliacin de la UE hasta veintisiete miembros, con di-
ferencias de riqueza y renta notables.
Cierto es, tambin, que la importancia de los avances tec-
nolgicos es comprendida en los diferentes estamentos de
la Unin, por una razn muy simple: porque para muchos
pases del bloque, y en un mundo integrado, resulta impo-
sible competir con pases de mucho menores costes labora-
les y, por tanto, la competencia debe basarse en la intensi-
dad tecnolgica.
Cierto, adems, que una serie de pases de la UE-27, los
recursos dedicados a la investigacin son importantes y
considerables los esfuerzos que se hacen para difundir las
tecnologas de la informacin y comunicacin, si bien la ac-
tual crisis ha recortado dichos esfuerzos
183
.
[ 176 ]
181
Consejo Europeo de Lisboa, Conclusiones de la Presidencia. Pun-
to 5 (on-line).
182
Datos del World Economic Outlook de FMI, octubre 2008, cua-
dro A.1.
183
Vase OECD, Science, Technology and Industry Scoreboard 2009
(on-line).
Pero el impacto de las tecnologas existentes, y de las que
las que han de venir, no depende tan slo del nmero de in-
vestigadores con que se cuente Alemania lleva tiempo re-
forzando su capacidad investigadora en los mbitos acad-
micos sino tambin de la capacidad de transmisin del
esfuerzo investigador a la vida econmica, transmisin en
la que las empresas juegan un papel crucial. Si lo investiga-
do no se aplica, el resultado ltimo no se produce. De ah la
importancia de un aspecto ya tratado: la flexibilidad para
crear empresas porque, en ocasiones, la empresa nace de
una investigacin en curso o se apoya en la innovacin para
poder competir. Un aspecto, el de la importancia de flexi-
bilizar la creacin de empresas para mejorar los resulta-
dos ltimos de la investigacin, ya tratado en varios docu-
mentos
184
.
En suma, un factor de extremada importancia, en la con-
secucin de una sociedad tecnolgicamente avanzada, y
poseedora de un muy alto nivel en las tecnologas de la in-
formacin y comunicacin, es la difusin; y la difusin de-
pende, en gran medida, de las empresas y, en ms de un as-
pecto, en la facilidad de creacin de nuevas empresas. Pero,
adems, la UE-27 debe enfrentarse, sin dilacin, a un pro-
blema en el que la tecnologa tiene un papel importante
que desempear: la dependencia energtica.
7.6. Reducir la dependencia energtica
La dependencia energtica de la UE-27 fue, en 2006, del
54% o, dicho de otra forma, el 54% del consumo de ener-
ga se cubre con importaciones, sobre todo de petrleo
185
.
Mantener esa situacin es someterse a los vaivenes del mer-
[ 177 ]
184
Entre otros en OECD Work On Innovation- A Stocktaking Of
Existing Work, STI WP 2009/2.
185
Datos de Eurostat Newsrelease, del 10/7/ 2008.
cado del petrleo y a subidas rapidsimas de los precios del
combustible, como ya ha ocurrido en diferentes ocasiones y
como sucediera en 2007 y 2008. El mercado del petrleo es
un mercado cartelizado, como lo ser, en poco tiempo, el
del gas y, por tanto, voltil.
Mientras no se logre encontrar un combustible abun-
dante y de fcil uso en todos los pases, las vas para reducir
la dependencia son dos: mayor uso de la energa nuclear y
mayor eficiencia energtica.
Las instancias comunitarias propugnan, ahora, el au-
mento de la potencia nuclear instalada si bien la decisin
corresponde a cada uno de los gobiernos. Insisten, como es
lgico, en cuidar al mximo la seguridad de las instalacio-
nes y en encontrar soluciones razonables al tema de los re-
siduos. Es de esperar, por tanto, que aumente el nmero de
centrales nucleares 146 en la actualidad, instaladas en
15 pases miembros y generadoras del 30% de la electri-
cidad
186
.
Pero, adems, los pases miembros deben hacer esfuerzos
continuados para mejorar la eficiencia energtica dado que,
segn la Comisin Europea, la quinta parte de la energa
consumida se debe a la ineficiencia y que el ahorro de ener-
ga supone, tambin, menores emisiones de dixido de car-
bono. Segn los planes previstos, del 2007 al 2020 los posi-
bles ahorros llegaran al 30% en los edificios residenciales,
al 27% en los hogares, al 26% en el transporte y al 25% en
las manufacturas
187
. Lo nico que cabe desear, en este caso,
es que los propsitos se cumplan.
[ 178 ]
186
Un buen resumen de la situacin de la energa nuclear en Europa
figura en el documento de EURATOM, Nuclear Energy Renaissance in
Europe-EU Policy Perspective, 9/12/2008 (on-line).
187
Todos los datos proceden del folleto de la Comisin titulado
Perspectiva 2020: ahorrar nuestra energa, 2007.
Conclusiones
El anlisis precedente ha tratado de esbozar, de un lado,
el futuro previsible de la economa mundial y, del otro, las
rmoras que frenan la capacidad de crecimiento de la eco-
noma de la UE-27. Si aceptamos que ese futuro se va a ca-
racterizar por la presencia creciente de las economas asiti-
cas, por los problemas energticos, por la redistribucin de
poder econmico, a favor de Asia y los pases del Golfo, y
por la acelerada variacin tecnolgica, la primera conclu-
sin no ofrece demasiadas dudas: si se desea que la econo-
ma europea no pierda el paso, es preciso que su capacidad
competitiva aumente y, para ello, es requisito indispensable
que su capacidad de adaptacin a los cambios, su flexibili-
dad, aumente tambin.
Las recomendaciones que siguen buscan, precisamente,
conseguir ese objetivo.
Primera recomendacin: adoptar, a escala comunita-
ria, las medidas conducentes a completar el mercado de la
UE-27. No se trata de repetir propsitos archirrepetidos ya;
se trata de subrayar que la accin comunitaria, responsabi-
lidad del Consejo y la Comisin, no debe perderse en deta-
lles de todo tipo sino que debe concentrarse en perfeccio-
nar el mercado nico. El Tratado de Lisboa, ya aprobado en
diciembre del 2009, y en virtud del cual se reorganiza la ar-
quitectura poltica de la Unin, constituye un paso adelante
en la construccin europea pero las normas, repitmoslo
una vez ms, no bastan para alcanzar un verdadero merca-
do nico; no hay que olvidar que son las decisiones las que
cuentan y las que, a travs de los rganos comunitarios, de-
ben perseguir, sin descanso, esa finalidad. Ni que decir tiene
que un mercado nico, a todos los efectos, requerir un
presupuesto comunitario que incorpore recursos destina-
dos a la estabilizacin; es decir, la aportacin de los miem-
[ 179 ]
bros tendra que pasar del 1% del PNB en la actualidad
est por debajo de esa proporcin al 3-4%.
Segunda recomendacin: flexibilizar las economas de
los pases miembros para que puedan aprovecharse las ven-
tajas de las economas de escala, ventajas que derivan de la
dimensin del mercado. Y ello significa, ante todo, reducir
gradualmente el peso de las administraciones pblicas y fa-
cilitar la creacin de empresas porque en ellas, en las nue-
vas empresas, se plasmarn, probablemente, muchos de los
avances tecnolgicos.
Tercera recomendacin: hacer comprender, a los ciuda-
danos de los diversos pases de la Unin, que, para elevar el
ritmo de crecimiento y solucionar el problema del invierno
demogrfico, hay que trabajar ms y ms aos. Tal vez el
obstculo ms difcil de superar.
Cuarta recomendacin: la crisis actual ha hecho aflorar,
tambin en los pases de la UE-27, una serie de conductas
irregulares y de escndalos que minan la confianza de los
ciudadanos en sus representantes polticos y en el compor-
tamiento de muchos directivos de empresa. Es decir ha fa-
llado la gobernanza poltica y el buen gobierno corporativo,
debilidades ambas que hay que corregir. Corregir la prime-
ra supondr, siempre, aumenta la transparencia de la ac-
cin poltica y acentuar los procesos de rendicin de cuen-
tas ante los ciudadanos; modificar la segunda, para evitar
las conductas irresponsables de los principales directivos de
una empresa, requerir, de un lado, reforzar las funciones
supervisoras de los consejos de administracin y, del otro,
cambiar los sistemas de remuneracin, de forma que la
bsqueda de beneficios a corto plazo no ponga en peligro la
solidez de la empresa.
Quinta recomendacin: el europesimismo, en diferentes
grados, es la gran coartada de la inaccin y de los cambios
mnimos. Pero ni el europesimismo conduce a nada ni los
cambios preconizados pueden esperar eternamente. Porque
[ 180 ]
no dinamizar la economa de la UE-27 equivale a aceptar
que, en unos cuantos decenios, Europa haya pasado a ser el
gran museo del mundo.
Bibliografa
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Riot, D. y Kauffer, S. LEurope, cette emmerdeuse, City Editions, 2008.
Zakaria, F.: The Post-American World, Norton & Company, Nueva York
2008.
[ 181 ]
CAPTULO 4
La trampa de los recursos. Energa
y cambio climtico
188
Presentacin
Entrando en el siglo XXI, Europa se encuentra en una
encrucijada clave. Uno de las variables centrales de la ecua-
cin que articula las posibilidades de la Unin Europea y
define los contornos de sus limitaciones es la energa y sus
varias complejas dinmicas. Por un lado, Europa depende
altamente, no slo del consumo de las energas fsiles, sino
tambin de su importacin desde fuentes externas. Durante
la segunda mitad del siglo XX, esta dependencia dual no
implic ni grandes problemas ni una percibida amenaza a
la seguridad, energtica o general. Pero desde el cambio del
siglo, esta dependencia fsil externa ha comenzado a poner
limites a las posibilidades econmicas y polticas de la UE,
tanto por los gases de efecto invernadero emitidos por ese
uso de energas fsiles como por la creciente sensacin de
inseguridad que experimenta Europa por su alta dependen-
cia externa en un nuevo contexto cambiante e imprevisible.
Por otro lado, la UE se ha posicionado como lder en la
lucha contra el cambio climtico y como campen del mo-
delo energtico caracterizado por la construccin de un
mercado energtico integrado y bien regulado a nivel trans-
nacional. De todas formas, con el paso del tiempo, el esce-
nario internacional se ha tornado ms competitivo, menos
[ 183 ]
188
Captulo redactado por Paul Isbell.
estable y cada vez ms lejos de un ideal en que la colabora-
cin y cooperacin internacional define el comportamiento
de los estados-naciones, particularmente los ms grandes y
ms poderosos, como China y EEUU. Este ambiente de cre-
ciente rivalidad geopoltica en el sistema internacional no
favorece a Europa ni a sus modelos econmicos y energti-
cos. La UE tendr que responder con una poltica energti-
ca ms unida, ms integrada y ms intensa en su bsqueda
de soluciones. Aunque el nuevo Tratado de Lisboa otorga a
la UE una base jurdica ms explcita para una poltica
energtica comunitaria, esta poltica queda para desarro-
llarse todava en muchos respectos. Como siempre, el ml-
tiple desafo energa-economa-cambio climtico (el lla-
mado tringulo energtico europeo) implica riesgos pero
tambin oportunidades.
1. Introduccin
El dilema triple de la poltica energtica consiste en lo-
grar alcanzar los objetivos de seguridad de suministro, sos-
tenibilidad ambiental y competitividad econmica. Sin em-
bargo, la relativamente pobre dotacin que los pases euro-
peos tienen de fuentes convencionales de energa dificulta
la consecucin de los tres objetivos simultneamente a cor-
to plazo. Por lo tanto, el reto europeo es disear una polti-
ca energtica coherente que cuente con el apoyo de todos
sus Estados miembros y que permita combinar el liderazgo
que la Unin ha mostrado en la lucha contra el cambio cli-
mtico con el desarrollo de sectores energticos punteros
que aumenten la competitividad de sus empresas. Al mis-
mo tiempo, es necesario tener una estrategia de corto plazo
para gestionar con habilidad las relaciones de la Unin con
los pases de los que importa hidrocarburos, sobre todo gas,
para asegurar la seguridad de suministro. Todo ello requie-
[ 184 ]
re tomar ciertas decisiones estratgicas con importantes
implicaciones a largo plazo que ayuden a reforzar la voz
nica de la UE en un entorno geopoltico internacional
cada vez ms impredecible. La reciente entrada en vigor del
Tratado de Lisboa ofrece a la UE la oportunidad de conse-
guir una voz nica o por lo menos una voz ms unida
que la cacofona actual en su poltica energtica, y la Pre-
sidencia espaola de primavera de 2010 ha intentado dar
forma a algunas propuestas al respecto.
Las lneas generales que describen la problemtica ener-
gtica europea son bien conocidas: su relacin con el cam-
bio climtico, el objetivo de la seguridad energtica y la po-
sible falta de competitividad en el futuro (generada o por lo
menos exacerbada por debilidades en la seguridad energti-
ca). Por ello, este anlisis no trata de ser un estudio exhaus-
tivo, sino que profundiza en los aspectos que consideramos
ms decisivos y estratgicos en un horizonte a medio y lar-
go plazo.
Este trabajo sostiene que la mejor estrategia que la UE
puede seguir para superar los retos derivados de la proble-
mtica energtica es una poltica integral que promueva lo
que se ha denominado el nexo mercado-tecnologa-regu-
lacin; es decir, una estrategia basada en el mercado en
la que la regulacin prudente pero rigurosa promueva la
competencia econmica al tiempo que incentive los avan-
ces tecnolgicos y corrija los fallos del mercado. A nuestro
modo de ver, y como expondremos a continuacin, esta es-
trategia conlleva ms posibilidades de xito y menos riesgos
que las opciones alternativas.
Esto no quiere decir que esta estrategia no tenga sus difi-
cultades, que en el peor de los casos posiblemente podran
llevar a Europa a naufragar en su poltica energtica. Por
eso, tambin consideraremos otros escenarios que reque-
riran de una mayor intervencin estatal a nivel nacional
y europeo as como el posible abandono del cambio cli-
[ 185 ]
L A TRAMPA DE L OS RECURS OS . ENERG A Y CAMBI O CL I MTI CO
mtico como bandera poltica en favor de un nuevo nfa-
sis estratgico en la seguridad energtica. Si la opinin p-
blica se inclinara ms en el futuro hacia una preferencia
para aumentar la seguridad energtica a corto plazo (en de-
trimento a otra para evitar el cambio climtico), este enfo-
que alternativo tendra ms sentido.
Tambin reconocemos que sera esencial un debate sobre
el papel de la energa nuclear en nuestro futuro energtico,
ya que cualesquiera que sean los instintos y preferencias
de cada ciudadano una decisin en un sentido u otro im-
plicar una dependencia de senda para el futuro de nues-
tro modelo energtico difcil de modificar. Sin embargo,
nos parece que el autntico debate no versa sobre el futuro
de la energa nuclear en los trminos habituales (nuclear
s o nuclear no), sino que es esencial tomar una decisin
estratgica, con implicaciones de largo plazo, entre la ener-
ga nuclear y el carbn limpio; es decir, la utilizacin de car-
bn como energa de generacin elctrica de base con la
aplicacin de las nuevas tecnologas de captura y secuestro
del dixido de carbono.
Tanto la opcin nuclear como la del carbn limpio preci-
san de una importante inversin inicial de capital y un
fuerte aporte de I+D y dan lugar a una dependencia de sen-
da difcil de modificar. Por lo tanto, una asuncin principal
de este anlisis es que sera muy difcil sobre todo en el
clima econmico-financiero actual lograr un despliegue
significativo de las dos simultneamente. Sin embargo, en
lugar de plantear un debate entre la energa nuclear y las
energas renovables para determinar que cuota del nuevo
mix elctrico va a acaparar cada una, tendra ms sentido
seguir promoviendo el despliegue de las energas renova-
bles y otras polticas energticas que mejoren las redes
de transmisin, implanten un smart grid y densifiquen la
conectividad del sistema energtico europeo al mximo
posible al tiempo que se busca una energa complementaria
[ 186 ]
capaz de resolver el gran problema de las renovables: su flu-
jo intermitente (y, por tanto, inseguro a corto plazo). Y
como el gas natural no es un complemento suficiente (por
su escasez en Europa), no deberamos retrasar ms la deci-
sin entre nuclear y carbn limpio como complemento a
largo plazo de las renovables.
En definitiva, aunque existen varios obstculos que supe-
rar, nos parece que la estrategia que combina las fuerzas del
mercado con el impulso pblico a las nuevas tecnologas
bajo el paraguas de una regulacin adecuada debera guiar
la poltica energtica europea a largo plazo. Aun as, enten-
demos que har falta una mayor intervencin pblica para
apoyar el desarrollo de las tecnologas de energas renova-
bles y de captura y secuestro de carbono, especialmente si el
contexto internacional se vuelve cada vez menos cooperati-
vo en torno a los temas energticos y climticos.
2. El contexto mundial
2.1. Una poca de transformaciones globales
Hemos vivido 40 aos de grandes reestructuraciones
globales, aunque para muchos de nosotros en las econo-
mas desarrolladas, como EEUU, Japn y Europa, slo se
han empezado a notar durante los ltimos cinco o seis. Co-
menzaron con el fin de la era Bretton Woods a principios
de los 70, la auto-afirmacin de los pases de la OPEP, y las
crisis del petrleo de la misma dcada. Siguieron con la re-
volucin conservadora de Reagan y Thatcher de los 80,
la liberalizacin de los flujos internacionales de capital, el
consiguiente debilitamiento de los pactos sociales de la pos-
guerra en Occidente, y el ltimo empujn para debili-
tar mortalmente al sistema comunista encabezado por la
Unin Sovitica.
[ 187 ]
Las reestructuraciones continuaron durante los 90 con el
colapso del sistema comunista y una nueva fase de globali-
zacin en la que las reglas de la economa occidental de
nuevo cada vez ms liberal y menos social se imponan
en casi todas las partes del planeta. Desapareci el siste-
ma-rivalidad bipolar y con l casi todas las economas
socialistas y nacionalistas en el Este y el Sur y nacieron
los BRIC. La economa global entr en una fase de estabili-
dad macroeconmica (llamada la gran moderacin) y de
fuerte crecimiento que dur casi dos dcadas, lidiando con
la recesin de 2001-2002 como si no fuera de verdad, y
durante el quinquenio de 2003-2007 creci de forma inten-
sa y sincronizada (casi al 5% anualmente). Por primera vez
en casi todo este periodo, cientos de millones de personas,
en trminos netos, salieron de la pobreza, resultado del cre-
cimiento rpido y sostenido en Asia, principalmente de
China y la India
189
.
Mientras tanto, Europa segua avanzando paso a paso en
su lento proceso de construccin y no sin grandes obs-
tculos internos pero de una forma indita, es decir,
construyendo la unidad continental sin su imposicin a
travs de la fuerza militar. Este proceso todava inconclu-
so lleg a su cima ms reciente a mediados del ltimo
lustro de crecimiento mundial con la entrada en circula-
cin de la nueva moneda europea, el euro, en enero de
2002; con la admisin formal de 10 Estados miembros nue-
vos en mayo de 2004; y ms recientemente con la entrada
en vigor del nuevo Tratado de Lisboa a comienzos de 2010.
Al mismo tiempo, dos desarrollos de aparente trascenden-
cia tambin siguieron su curso: primero, el cuestionamien-
[ 188 ]
189
Segn el Fondo Monetario Internacional, el ritmo de crecimien-
to mundial durante el quinquenio 2003-2007 en trminos promedios
anuales fue 4,65%, el ms alto y sincronizado internacionalmente para
un periodo de cinco aos desde finales de los 60, principios de los 70.
Vase World Economic Outlook Database, abril de 2010.
to de la capacidad de liderazgo mundial de EEUU plan-
teado por primera vez desde la cada del muro de Berln
sobre todo por su actuacin en Irak; y segundo, la escalada
de precios de todo tipo de recursos naturales, pero particu-
larmente del petrleo y de los productos agrcolas y mine-
rales. Este boom de precios se gener por la aceleracin del
crecimiento y de la demanda entre las grandes economas
emergentes as como por las crecientes limitaciones tanto
polticas como naturales por el lado de la oferta
190
.
Hace dos aos, al comienzo del verano de 2008, casi to-
dos ramos conscientes de algunas de las grandes reestruc-
turaciones que tenan lugar en la economa y la geopoltica
mundiales. La re-emergencia de China, la India y Rusia, y la
aparicin de Brasil como actor global, contribuyeron a un
re-equilibrio de la riqueza global y la creacin de nuevas
clases medias, provocando un aumento del consumo de los
recursos fsicos y con ello un aumento brusco y significati-
vo de sus precios en trminos histricos. Y para colmo, el
frgil tejido de la gobernanza global que apenas funcion
durante la Guerra Fra empez a deshacerse por completo.
Desde la invasin de Irak y la emergencia de los BRIC, ape-
nas se hablaba de las Naciones Unidas
191
.
Pero la crisis de la gobernanza global vino acompaada
por la percepcin de otro posible cambio estructural: el re-
torno del espectro de Malthus y la percibida reimposi-
cin de los lmites al crecimiento. Con la escalada en el
[ 189 ]
190
Vase Paul Isbell, Reexaminando la seguridad energtica, An-
lisis del Real Instituto (ARI), Real Instituto Elcano, ARI n. 123/2007,
12/XII/2007.
191
Vanse Goldman Sachs, Dreaming with the BRICS: The Path to
2050, n. 99, octubre de 2003, y Javier Santiso, The Shifting Wealth
of Nations: A Rebalancing World Economy Sees Emerging Countries
More Resilient to Crises, Centro de Desarrollo de la OCDE, presen-
tacin en Holcim, Zurich, 14/V/2008, http://www.oecd.org/da-
taoecd/22/8/41125576.pdf.
precio del petrleo a casi 150 dlares por barril en julio de
2008 y la intensificacin del debate sobre el peak oil, la cre-
ciente percepcin de que la competencia geopoltica por los
recursos se haba agudizado y que los flujos del petrleo y
gas se podran utilizar como armas polticas junto con la
formacin de un consenso amplio respecto al cambio cli-
mtico y su carcter antropognico se extendi a lo largo
del planeta una sospecha, casi imperceptible, de que quiz
tenan razn los autores del libro Lmites al Crecimiento
(1972) y sus posteriores actualizaciones
192
.
Aunque el estallido de la crisis financiera en septiembre
de 2009 y el desarrollo posterior de la recesin mundial han
alejado el foco de la atencin global de la crisis energtica y
del cambio climtico un tema que se explora en la prxi-
ma seccin, el debate sigue latente bajo la superficie de la
crisis econmica. Este debate se resume en la yuxtaposicin
de dos posibles escenarios: (1) que la economa/sociedad
mundial vaya a experimentar poco ms de 100 aos des-
pus de que Inglaterra aparentemente mostrara que las pro-
yecciones de Thomas Malthus estaban equivocadas una
cadena de crisis neo-maltusianas a escala global en torno a
la escasez relativa de varias materias primas, incluyendo
el petrleo, los minerales y los alimentos, e incorporando
tambin un nuevo tipo de crisis que Malthus nunca haba
contemplado: el del cambio climtico, generado por el ca-
lentamiento del planeta a raz del xito humano en seguir
consumiendo este tipo de recursos, con sus varias cate-
goras de polucin, la ms importante de las cuales sigue
siendo el consumo de carbn y petrleo y sus emisiones
de CO2 resultantes, y el consiguiente calentamiento global.
[ 190 ]
192
Vanse Donella Meadows, Jorgen Randers y Dennis Meadows,
Limits to Growth: The 30-Year Update, (White River Junction, VT: Chel-
sea Green Publishing Company, 2004) y Erik Assadourian, The Rise
and Fall of Consumer Cultures, en State of the World 2010 (W.W. Nor-
ton & Company, 2010).
Pero, por otro lado, existe otra posibilidad: (2) que la co-
munidad global consiga efectuar los ajustes necesarios en lo
que se puede llamar el nexo mercado-tecnologa-gober-
nanza para avanzar en una senda de crecimiento realmen-
te sostenible a largo plazo.
Con respecto a este nexo de polticas coordinadas y ra-
cionales, parece que la UE tiene bastante experiencia y xito
en el desarrollo de mercados bien enmarcados en una go-
bernanza transnacional, pero no tanto respecto al desarro-
llo y la incorporacin de la tecnologa en sus procesos pro-
ductivos. EEUU, por otro lado, tiene bastante mercado y
tecnologa, pero recientemente no ha contribuido de forma
sustancial a la bsqueda de una gobernanza global eficaz.
Sin embargo, con la actitud y disposicin de la nueva Ad-
ministracin del presidente Obama en EEUU, esto podra
cambiar aunque, de momento, el Senado norteamerica-
no sigue bloqueando cualquier cambio sustancial en este
terreno. Lo que Europa debera hacer para aprovechar la
posibilidad de trabajar en estos grandes retos conjunta-
mente con EEUU, se describir en la seccin Conclusiones
y recomendaciones, junto con otras sugerencias para que
Europa pueda mantener su influencia en el sistema inter-
nacional, pero particularmente con respecto a los asuntos
energticos y del cambio climtico.
2.2. De la crisis energtica a la crisis econmica
En los seis aos transcurridos entre 2002 y 2007 los pre-
cios mundiales del petrleo se triplicaron; pero durante
2008 los precios del petrleo se duplicaron de nuevo, lle-
gando a rozar los 150 dlares/barril en julio. Desde en-
tonces los precios cayeron hasta los 35 dlares/barril en
diciembre de 2008, pero subieron de nuevo casi imper-
ceptiblemente durante el primer semestre de 2009 hasta
[ 191 ]
alcanzar los 70 dlares/barril a principios de junio. An as,
este precio del petrleo casi duplicaba la media a largo pla-
zo en trminos reales, aunque representaba menos de 50%
de los niveles mximos de julio de 2008. Casi un ao des-
pus, en plena recuperacin mundial (segn el FMI), el
precio del petrleo est de nuevo en 85 dlares/barril (vase
la Figura 1). De todas formas, el precio no ha podido rom-
per definitivamente el umbral de los 70-80 dlares/barril
que muchos grandes productores de petrleo, como Vene-
zuela, Rusia y Arabia Saud, utilizan como su precio de refe-
rencia a la hora de elaborar sus presupuestos nacionales.
La volatilidad de los precios ha supuesto un vertiginoso
cambio de contexto. Durante gran parte de esta dcada el
mundo vivi en un contexto caracterizado por un rpido
crecimiento econmico y por subidas en los precios de la
energa, los alimentos y otras materias primas (y adems
por los grandes desequilibrios macroeconmicos globales
[ 192 ]
Figura 1
Precios del petrleo, nominales y reales, 1972-2010
Fuente: BP Statistical Review of World Energy, 2009, y elaboracin propia.
D
l
a
r
e
s
E
E
.
U
U
.
120
100
80
60
40
20
0
Precios petrleo reales
(2008 $)
Precios petrleo nominales
($ de cada ao)
1
9
7
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0
0
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0
4
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0
0
6
2
0
0
8
2
0
1
0
Aos
que han complicado la recuperacin mundial, si no contri-
buido directamente a las causas de la crisis). Aunque este
crecimiento fue beneficioso en general, y contribuy a ge-
nerar niveles de riqueza sin precedentes, el encarecimiento
de los precios de la energa y los alimentos empez a perju-
dicar en ltima instancia a los ms desfavorecidos (anulan-
do gran parte, si no todos, de los efectos antipobreza del
crecimiento), amenazando la viabilidad del crecimiento
sostenible y libre de inflacin (en especial en los pases im-
portadores netos), y generando una sensacin de crisis
mundial en el campo de la energa y los alimentos. Mien-
tras tanto, estas dinmicas implicaron grandes transferen-
cias de rentas y riqueza de los consumidores a los producto-
res de energa y materias primas tanto naciones-Estado
como empresas dando lugar a la reaparicin del naciona-
lismo energtico (y reforzndolo), la elaboracin de ambi-
ciosos programas de gasto social entre los pases exportado-
res, la articulacin de desafos en materia de poltica exte-
rior hacia EEUU por parte de algunos (como Rusia, Irn y
Venezuela), y la aparicin de la competencia geopoltica en-
tre EEUU, Europa, China y la India a causa de las crecientes
limitaciones (reales y percibidas, polticas e incluso geolgi-
cas) de la oferta de petrleo y gas
193
.
En menos de un ao, sin embargo, todo esto cambi, al
alterarse abruptamente el contexto mundial con el estallido
de la crisis financiera. La nueva situacin al final de 2008 se
defini por una crisis de alcance mundial, recesin econ-
mica aguda y sincronizada, crecimiento ralentizado de la
demanda de energa y cada en picado de los precios de to-
das las commodities, y muy especialmente de la energa.
Todas las economas, avanzadas y emergentes se vieron
[ 193 ]
193
Michael T. Klare, Rising Powers, Shrinking Planet: The New Geo-
politics of Energy (New York: Metropolitan Books, Henry Holt and
Company, 2008) y Paul Isbell, op. cit.
afectadas gravemente por la crisis financiera y econmica,
aunque algunas regiones, como Amrica Latina y Asia del
Este, han resistido la recesin mejor que en otros episodios
del pasado. Como resultado, los precios de la energa vol-
vieron a caer. Aparte del problema que esto representa nor-
malmente (es decir, la bajada de las inversiones en energa
tradicionales, como el petrleo y el gas, pero tambin en
fuentes alternativas poco contaminantes, como las energas
renovables), la gran recesin y el colapso de los precios
de la energa que conlleva ha provocado la congelacin
de la financiacin para las nuevas empresas energticas y la
prdida de la prioridad que tenan la energa y el cambio
climtico en las agendas polticas nacionales. El hecho de
que los precios se hayan recuperado desde su punto ms
bajo (34 dlares/barril en diciembre de 2008), ms que du-
plicndose de nuevo durante 2009, no ha estimulado por
lo menos de momento el claro retorno a los niveles de in-
versin anteriores a la crisis.
Es ms, a medida que los precios ms bajos se traducen
en fuertes presiones presupuestarias en las economas de
los pases productores, las subvenciones polticas interna-
cionales a los pases ms pobres para sus importaciones
energticas (por ejemplo, los subsidios que Venezuela apor-
ta a Centroamrica y el Caribe a travs de Petrocaribe) se
hacen ms difciles de mantener. Esto conlleva implicacio-
nes tanto positivas (menor influencia de unos pases emer-
gentes sobre otros) como negativas (aumento de la vulne-
rabilidad econmica de los ms pobres y crecimiento de la
pobreza energtica)
194
.
[ 194 ]
194
Vanse Genaro Arriagada Herrera, Petrleo y gas en Amri-
ca Latina: Un anlisis poltico de relaciones internacionales a partir
de la poltica venezolana, Real Instituto Elcano, DT n. 20/2006,
19/IX/2006, y Paul Isbell, Hugo Chavez and the Limits to Petropoli-
tics, Anlisis del Real Instituto, Real Instituto Elcano, ARI n. 23/2008,
25/II/2008.
Durante 2009, la elite poltica de las economas ms de-
sarrolladas debati sobre qu tipo de iniciativas deberan
ser perseguidas en el esfuerzo de estimular la economa
mundial. Algunos polticos (como Obama, Duro Barroso
y Rodrguez Zapatero) presionaron para que se incluyera la
inversin en eficiencia energtica y energas renovables, en
tanto que otros se resistieron a la inclusin de asuntos pol-
ticos tan importantes como la transformacin energtica,
por considerarlos incompatibles con la recuperacin eco-
nmica a la que sigue de forma muy lenta, en las econo-
mas avanzadas, la recuperacin de la creacin neta de em-
pleo. Este debate refleja una lucha ms amplia a lo largo
del mundo sobre la necesidad de priorizar o no las polticas
energticas y de lucha contra el cambio climtico. La preo-
cupacin justificada o no es que ambas polticas su-
pondran un aumento de los costes para los consumidores,
las empresas y las economas nacionales en el contexto de la
crisis econmica mundial, y que estas subidas en los precios
energticos no seran bien recibidas por los electorados de
los pases ms avanzados
195
.
No obstante, mientras que el desafo del cambio climti-
co y la necesidad de reducir el consumo de combustibles f-
siles a escala global se ponan de manifiesto en el periodo
de fuerte demanda y subida de precios, con la gran rece-
sin y el colapso de los precios se han mostrado todava
con mayor evidencia. Aunque casi todo lo dems ha cam-
biado con la brusca transformacin del contexto mundial,
donde se ha pasado de la crisis energtica a la crisis eco-
nmica, la necesidad urgente de transformar la economa
energtica mundial y de luchar contra el cambio climtico
[ 195 ]
195
Vanse Paul Isbell, A Preliminary View of Obamas Energy Po-
licy, Real Instituto Elcano, WP 2/2009, 13/I/2009, y Poltica energti-
ca de Obama despus de una ao, Economa Exterior (Madrid: Estu-
dios de Poltica Exterior, 2009-2010, n. 51, Invierno, pp. 29-39).
sigue siendo fundamental. La recesin mundial puede com-
prarnos unos cinco o 10 aos ms de margen, pero de poco
nos servirn si los desaprovechamos ahora, con la excusa de
que la cuestin econmica a corto plazo es mucho ms im-
portante que los temas de energa y cambio climtico a ms
largo plazo. De todas formas, la recuperacin mundial ya
en marcha ha contribuido a un rpido retorno de los pre-
cios del petrleo a niveles por encima de los 80 dlares/ba-
rril. Con la recuperacin de las economas avanzadas toda-
va en duda, el precio del petrleo mira hacia adelante con
ms incertidumbre que en mucho tiempo.
3. El escenario energtico
Como el acceso a los recursos energticos es crucial para
el crecimiento econmico, la geopoltica energtica siempre
ha sido, para bien o para mal, una variable clave en las rela-
ciones internacionales. Sin embargo, desde la Segunda Gue-
rra Mundial, salvo en contadas excepciones (como durante
las crisis del petrleo de los aos 70) la comunidad interna-
cional pareca haber aprendido a gestionar el mercado glo-
bal de hidrocarburos que domina el comercio energtico
global de forma pacfica y poco conflictiva. Los precios
permanecan relativamente estables, la opinin pblica no
perciba la seguridad del suministro ni la dependencia ex-
terna como problemas y las acciones de nacionalismo ener-
gtico eran limitadas.
Pero todo esto ha cambiado. Con el espectacular aumen-
to de la volatilidad de los precios, y con una nueva ola
de nacionalismo energtico tanto en pases productores
como en pases consumidores la era de la energa barata,
segura y poca conflictiva pero basada en los hidrocarbu-
ros puede haber llegado a su fin. As, en los ltimos aos
la energa ha pasado a ocupar un papel primordial en la
[ 196 ]
geopoltica internacional, tensando las relaciones interna-
cionales e incluso provocando conflictos, tanto diplomti-
cos como militares. Asimismo, el problema del cambio cli-
mtico y la necesidad de pactar reducciones de los gases
de efecto invernadero (producidas mayoritariamente por
el consumo del petrleo, carbn y en menor medida el
gas, que constituyen ms del 80% de la matriz energti-
ca mundial y contribuyen ms del 60% de las emisiones
de efecto invernadero) plantean un elemento adicional de
conflicto entre las principales potencias al tiempo que ha-
cen ms urgente la cooperacin
196
.
En definitiva, nos encontramos en un contexto de mayor
competencia por unos recursos crecientemente escasos en
el que reaparecen los lmites del crecimiento econmico y
en el que los planteamientos neorrealistas de las relaciones
internacionales empiezan a cobrar fuerza, con razn o no,
frente a los liberal-institucionalistas. La UE, especialmente
partidaria de las reglas globales y las soluciones cooperati-
vas a este tipo de retos para la gobernanza global es decir,
el nexo mercado-tecnologa-gobernanza se encuentra
en una posicin de relativa vulnerabilidad, que emana tan-
to de su falta de cohesin interna y de la inexistencia de una
verdadera poltica energtica comn, como de su elevada
dependencia energtica externa y de unos mercados ener-
gticos todava imperfectamente integrados. Por otro lado,
su compromiso con la lucha contra el cambio climtico tie-
ne el potencial de colocarla en una posicin de liderazgo in-
ternacional, que hasta el momento no ha podido aprove-
char plenamente. Adems, la imagen de la UE como lder
en el campo del cambio climtico ha sufrido por el desenla-
ce de la Cumbre de Copenhague, en la que tuvo relativa-
[ 197 ]
196
Vanse Klare, op. cit., National Petroleum Council, Hard Truths:
Facing the Hard Truths About Energy (Washington, D.C.: 2007) y Agen-
cia Internacional de la Energa, WEO 2008 (OECD, Paris: 2008).
mente poco impacto sobre los limitados acuerdos y dems
compromisos firmados en la cumbre.
A largo plazo, resolver globalmente el problema energ-
tico-climtico y al tiempo asegurar la competitividad
econmica pasa por un cambio en el modelo energti-
co, reemplazando los combustibles fsiles por otros me-
nos contaminantes que mitiguen la emisin de gases de
efecto invernadero y reduzcan el impacto del cambio cli-
mtico. Sin embargo, a da de hoy no se vislumbra con su-
ficiente claridad cul ser la mezcla energtica sostenible
del futuro (que a medio plazo necesariamente seguir in-
cluyendo los hidrocarburos aunque en proporciones cada
vez menores). En los prximos aos se producir una cre-
ciente competencia entre fuentes de energa y nuevas tec-
nologas (las energas solar, elica, biomasa y los desarro-
llos del carbn limpio se sumarn a nuevos avances en las
reas del petrleo, el gas y la nuclear, al tiempo que se pro-
ducirn innovaciones en las tecnologas del transporte y
de la generacin elctrica). De dicha rivalidad emerger
un nuevo modelo energtico al que tanto la dinmica del
mercado como las polticas e inversiones pblicas darn
forma.
Asimismo, sera deseable que se fueran reforzando y
adaptando los precarios marcos regulatorios energticos de
los distintos pases tanto en las reas puramente energ-
ticas como en las iniciativas para luchar contra el cambio
climtico para despus integrarlas globalmente a travs
de la cooperacin internacional y la elaboracin de una
nueva arquitectura de gobernanza global energtica (por
ejemplo, el gran esfuerzo que estn haciendo EEUU, la UE y
China para crear un sistema global nico de contabilidad
para el dixido de carbono). As, sera importante avanzar
en la creacin de un mecanismo que fije un precio al carbo-
no, bien mediante un impuesto o bien mediante el perfec-
cionamiento de un mecanismo de comercio de derechos de
[ 198 ]
emisiones como el que ya existe en la UE (ETS) y que
EEUU ahora est pensando en establecer
197
.
Tambin sera deseable establecer reglas ms claras que
ordenen las relaciones entre pases consumidores y produc-
tores y que clarifiquen las reglas de inversin aumentan-
do su seguridad jurdica en lnea con una nueva versin
de la Carta de la Energa. Pero todo ello slo ser posible
mediante una mejor colaboracin internacional, que nece-
sariamente pasa por crear foros multilaterales para evitar
las actitudes oportunistas y no cooperativas que muchos
Estados han demostrado en el pasado. El reto es enorme y
requiere de capacidad tcnica, pragmatismo, visin a largo
plazo y, sobre todo, liderazgo poltico, que debera partir de
la UE y de EEUU. De su xito depende la estabilidad del
Occidente y del sistema internacional en el siglo XXI.
Pero qu estrategia debera seguir Europa? Y si resulta
ser una estrategia basada en el nexo mercado-tecnologa-
regulacin (gobernanza) la misma que la UE has segui-
do, de facto, hasta la fecha qu ajustes sern necesarios
para que tenga ms xito en el futuro? A estas preguntas in-
tentaremos responder a continuacin.
4. El tringulo de la poltica energtica europea
Durante los ltimos aos, la UE ha basado su poltica
energtica, en trminos generales, en lo que podemos deno-
minar el tringulo energtico.
Este tringulo plantea que existen tres objetivos simult-
neos que la poltica energtica debera lograr. El primero es
[ 199 ]
197
Un proyecto ley para crear un mecanismo similar al ETS en
EEUU se aprob en la cmara baja en agosto de 2009, aunque no pa-
rece que el Senado pueda considerarlo antes de las elecciones parciales
de noviembre de 2010, ahora espera su debate en el Senado.
mantener o mejorar la competitividad de las economas eu-
ropeas. Es decir, est vinculado a los costes de produccin y
a la productividad en una economa internacional cada vez
ms globalizada. El segundo es la seguridad de suministro
energtico, que se podra ver amenazada por una creciente
dependencia externa y por el nuevo nacionalismo energti-
co de los pases exportadores
198
. El tercero es la sostenibili-
dad medioambiental, entendida sobre todo como la nece-
sidad de luchar contra el cambio climtico.
En principio, una poltica energtica que consiga una
transformacin del modelo imperante hoy en da podra
lograr estos tres objetivos de forma simultnea. De hecho,
un nuevo modelo basado en las energas renovables y en
las nuevas tecnologas limpias podra contribuir simult-
neamente a todos los objetivos. Reducira la estructura de
costes de toda la economa y aumentara la productividad
por lo menos a medio y largo plazo, disminuira la de-
pendencia externa y con ella la exposicin a la volatilidad
de precios de los hidrocarburos y reducira la vulnerabi-
lidad a los cortes de suministro y las emisiones de CO2. De
hecho, una transformacin del modelo energtico europeo
podra implicar no slo la posibilidad de una nueva ventaja
competitiva para las empresas europeas la exportacin
de tecnologa limpia con el aumento de valor aadido que
conllevara sino tambin una nueva forma de impulsar
los objetivos de la antigua Agenda de Lisboa (2000-2010) y
su nuevo sucesor, la Estrategia UE 20:20
199
.
[ 200 ]
198
En el caso europeo, es el comportamiento ruso el que causa
la mayora de estas preocupaciones (este tema se trata en el aparta-
do VI. Aspectos clave de la geopoltica energtica global para la Unin
Europea).
199
En junio de 2010 se lanz la nueva Estrategia UE 20:20 (conoci-
do tambin como la nueva Estrategia de Lisboa). La nueva estrategia
pone nfasis en I+D, la reforma de los mercados laborales y la econo-
ma verde. Sus objetivos para el ao 2020 incluyen: (1) aumentar la tasa
de empleo de la UE (del 69% al 75%); (2) reducir el nmero de euro-
4.1. Competitividad versus sostenibilidad
Sin embargo, por el momento el debate energtico se ha
concentrado en los posibles conflictos (trade offs) entre los
tres objetivos a corto plazo. Planteando un conflicto entre
sostenibilidad y competitividad, por ejemplo, se afirma que
una poltica que promueva de forma ms agresiva el des-
pliegue de las renovables y otras energas limpias que hoy
en da siguen teniendo costes de generacin mayores que
las energas tradicionales, ya que las energas limpias toda-
va son industrias nacientes aumentara sustancialmente
los costes de produccin de las economas europeas. Ade-
ms, como EEUU y las potencias emergentes todava no se
han comprometido a internalizar los costes de las energas
tradicionales contaminantes, el liderazgo de los pases euro-
peos en la lucha contra el cambio climtico aparece como
un obstculo al aumento de la competitividad del conjunto
de sus economas, al menos a corto plazo, y especialmente
en relacin con EEUU y Asia.
En relacin con esta contradiccin a corto plazo entre
competitividad y sostenibilidad slo puede afirmarse que si
slo un pas (o regin) est intentando luchar contra el
cambio climtico, dicho pas experimentar un aumento de
costes relativos y adems su esfuerzo ser en vano. El resul-
tado ser que bien importar cada vez ms productos de
pases dnde los precios de la energa no hayan subido para
limitar las emisiones, (reduciendo el tamao de su mercado
interior), bien provocar la deslocalizacin de sus empresas
nacionales que se ubicarn en aquellos pases con costes
[ 201 ]
peos viviendo en la pobreza en un 25%; (3) reducir las emisiones de ga-
ses invernadero a un nivel de entre el 20% y el 30% por debajo de sus
niveles en 1990; (4) aumentar la contribucin de las energas renova-
bles hasta 20% del consumo total europeo; y (5) incrementar la eficien-
cia energtica en un 20%. Civitas EU Facts, 27/IV/2010, http://www.ci-
vitas.org.uk/eufacts/FSECON/EC12.htm.
energticos menores. En los dos casos se producira una
fuga de carbono, ya que las actividades contaminantes no
se reducen en trminos netos globales. De hecho, slo si un
nmero suficientemente alto de pases se preocupa por la
sostenibilidad se podr hacer frente al cambio climtico
200
.
De ah la importancia primordial de las negociaciones del
proceso post-Kioto y las Cumbres de Copenhague (diciem-
bre de 2009), de Ciudad de Mxico (diciembre de 2010) y
de la Repblica Sudafricana (2011). Y si finalmente se al-
canza un acuerdo, este argumento en contra de una trans-
formacin radical del modelo energtico mundial, basado
en la supuesta prdida de competitividad, se vuelve falaz
porque todos los pases emisores relevantes estarn sopor-
tando costes ms altos de forma simultnea, lo que tendera
a nivelar el campo de juego y a eliminar, en gran parte, las
ventajas relativas en la competitividad de las exportaciones
de los free-riders a raz de un patrn desigual en los esfuer-
zos nacionales en la lucha contra el cambio climtico.
En otras palabras, este argumento, que normalmente
proviene del sector privado o de crculos polticos libera-
les (en Europa), conservadores (en EEUU) y (oficialis-
tas) en pases emergentes, no es ms que una expresin del
hecho de que hasta que no tengamos una cooperacin glo-
bal suficiente estaremos atrapados en el dilema del prisio-
nero, donde sin cooperacin eficaz y liderazgo poltico to-
dos los pases tienen un incentivo para comportarse como
[ 202 ]
200
Se estima que si China y las dems economas emergentes no
modifican la actual trayectoria de sus emisiones, incluso un cumpli-
miento perfecto por parte de los pases desarrollados de los objetivos
de los procesos Kyoto (emisiones en 2012 a un nivel un 5% inferior al
de 1990) y post-Kyoto (emisiones a un nivel un 80% inferior al de
2005) no podra frenar un aumento de las temperaturas globales de
2,7 C en comparacin con los niveles pre-industriales un 30% por
encima del nivel (2.) considerado como el lmite para minimizar los
impactos ms nefastos y onerosos del cambio climtico. Vase Sas-
cha Mller-Kraenner, Energy Security (London, Earthscan: 2006).
free-riders y no contribuir a la lucha contra el cambio cli-
mtico, esperando que otros lo hagan. Este argumento ha
sido planteado como una justificacin del statu quo no coo-
perativo, pero en realidad pone de manifiesto que slo me-
diante la cooperacin ser posible romper las contradiccio-
nes aparentes en las que nos encontramos a nivel global. El
hecho de que la Administracin Obama est haciendo un
gran esfuerzo para sacar adelante una nueva legislacin
para establecer un nuevo sistema de control de las emisio-
nes debe ser interpretado como un gran avance
201
.
Adems, hay que reconocer que la evolucin de la com-
petitividad nacional no es slo un problema de corto plazo.
Pensado en trminos estratgicos (teniendo en cuenta la
prdida de peso geopoltico de Europa en relacin con las
potencias emergentes), es ms bien un tema de medio y lar-
go plazo. En este sentido, la inversin en I+D necesaria para
crear un nuevo modelo energtico limpio debe generar una
nueva revolucin tecnolgica que permita a los pases que
lideren dicha revolucin tener una ventaja estructural en
trminos de competitividad que vaya ms all de la resolu-
cin del cambio climtico o la mejora de la seguridad de
suministro. Esta oportunidad se puede aprovechar o despil-
farrar, pero la estrategia muy extendida entre empresa-
rios y ejecutivos de insistir en mantener el nivel de com-
[ 203 ]
201
Sin embargo, desde la Cumbre de Copenhague la Administra-
cin Obama no nos ha proporcionado muchos motivos para ser opti-
mistas al respecto. De todas formas, se ha elaborado un nuevo proyecto
de ley en el Senado de forma bipartidista (el proyecto de ley Kerry-Lie-
berman-Graham). Tiene ciertas posibilidades de ser aprobado una vez
que el Congreso haya terminado de tratar dos otros temas la regula-
cin financiera y la inmigracin mucho ms sensibles para el electo-
rado norteamericano. No obstante, este proyecto ya no contempla la
creacin de un mercado nacional de emisiones, aunque obligar a los
sectores elctricos y de transporte a reducir significativamente sus emi-
siones. De todas formas, nada semejante estar aprobado por el Senado
hasta algn momento en 2011.
petitividad nacional en el corto plazo a toda costa a pesar
de los peligros del cambio climtico tendr un precio
alto no slo en trminos de los efectos negativos del cambio
climtico sino tambin en trminos de prdidas de compe-
titividad en el largo plazo. Este precio, de sacrificar la com-
petitividad a largo plazo por un esfuerzo de maximizarla en
el corto, casi nunca se reconoce en este debate.
De hecho, la Administracin Obama, con su nfasis en el
uso del gasto pblico del paquete de estmulo fiscal para la
promocin de las energas renovables y la eficiencia energ-
tica, parece haber entendido esto con claridad: pretende
que la revolucin verde devuelva el liderazgo tecnolgico
que EEUU tuvo en los 90 con la revolucin de Internet. La
mayora de los europeos parecen entender que el dilema
energtico representa una oportunidad para mejorar la
competitividad y durante aos han ejercido un liderazgo
global en este mbito, sobre todo esforzndose por aumen-
tar la eficiencia energtica (en los 70 y 80), liderando la rati-
ficacin del protocolo de Kyoto (a finales de los 90), y, final-
mente, estableciendo un mercado de emisiones (ETS) en la
Unin (durante la ltima dcada). Sin embargo, ahora que
el problema del cambio climtico aparece claramente en el
horizonte, es el momento de actuar de forma ms decisiva y
concertada.
Europa necesita redoblar sus esfuerzos para transformar
su modelo energtico, especialmente ahora que EEUU pa-
rece estar ms dispuesto a involucrarse con el resto de la co-
munidad internacional en este esfuerzo colectivo. Slo si
una masa crtica de pases avanzados (EEUU, la UE y Ja-
pn) se compromete a liderar la luchar contra el cambio
climtico ser posible poner en marcha una iniciativa glo-
bal capaz de atraer el apoyo de los pases emergentes asiti-
cos, sobre todo China y la India. Y slo si los emergentes se
suman a este reto ser posible transformar el tringulo de
objetivos conflictivos a corto plazo en un nuevo tringulo
[ 204 ]
en el que a largo plazo existan sinergias entre los tres objeti-
vos, siendo la bsqueda de la sostenibilidad global el motor
del cambio
202
.
4.2. Seguridad de suministro versus competitividad
Por otro lado, existe una posible contradiccin, sobre
todo a corto plazo, entre competitividad y seguridad de su-
ministro. Una corriente poltica argumenta que una polti-
ca energtica con un mayor sesgo nacionalista, que permita
(o apoye directamente) la existencia de grandes campeones
nacionales, incluso cuando dominen el mercado nacional,
aumentara la seguridad energtica de su pases a travs del
aumento del poder negociador de los intereses nacionales
con los suministradores extranjeros. Este argumento se ve-
ra reforzado por el hecho de que el suministro del gas, por
ejemplo, estuviera dominado por una empresa energtica
de carcter estatal y monopolista en su propio mercado in-
terior, y que es a la vez el proveedor externo principal. De
ah que pases como Francia y Alemania se muestren con-
trarios a las propuestas de la Comisin Europea para el lla-
mado unbundling (la separacin forzada de las redes de
transmisin de las empresas que generan y/o distribuyen
electricidad o gas). Segn esta postura nacionalista, dicha
separacin podra minar la fuerza y competitividad de sus
campeones nacionales, erosionando su poder de negocia-
cin con suministradores extranjeros monopolistas como
Gazprom.
Sin embargo, sera mejor defender una poltica energti-
ca externa basada en una nica voz de la UE, que adems
podra lograr ms seguridad energtica colectiva. Esta estra-
[ 205 ]
202
Vase Ed Crooks, EUs global warming policy blazes a trail, Fi-
nancial Times, 28/V/2009.
tegia, adems, no perpetuara a los campeones nacionales
de los pases grandes, revirtiendo en beneficios para los
consumidores en la medida en que se consiguiese un mer-
cado interior nico, bien regulado y, por ende, competitivo
en trminos econmicos. Tambin pondra la seguridad de
suministro en manos de los gobiernos (en lugar de bajo
control empresarial, lo que resulta ms apropiado ya que
Gazprom, en este caso, es una empresa estatal, gestionada al
menos parcialmente por el Kremlin). Si Europa slo puede
influir en la poltica energtica rusa indirectamente me-
diante negociaciones ms amplias en el marco del dilogo
UE-Rusia, entonces sera mucho ms eficaz europeizar el
objetivo de seguridad de suministro, eliminando as uno de
los argumentos ms apetecibles a la hora de defender a los
campeones nacionales frente a la poltica de la Comisin
Europea. El nuevo Tratado de Lisboa, que otorga la compe-
tencia sobre la poltica energtica a la UE aunque todava
es compartida con los pases-miembros podra ayudar en
este respecto.
A los pases del centro y del este de Europa, que depen-
den casi exclusivamente de Rusia para su consumo de gas y
que reclaman que la UE lidere acciones que aumenten su
seguridad de suministro frente a Rusia, no les convence el
hecho de que el bloqueo francs y alemn a las reformas del
mercado energtico interior (por ejemplo, el unbundling)
resulte en que los campeones nacionales de Alemania pue-
dan entrar en contratos bilaterales a largo plazo con Gaz-
prom. Tales practicas separan los intereses alemanes a corto
plazo de los de los pases del este de Europa, que son dema-
siado pequeos para tener sus propios campeones naciona-
les pero que son completamente dependientes de la impor-
taciones de gas ruso que pasan por Ucrania, un pases que
tiene una relacin todava conflictiva con Mosc. Tampoco
reduce el sentido de inseguridad en el este de Europa el he-
cho de que Alemania tambin haya negociado la construc-
[ 206 ]
cin de un gasoducto (Nordstream) que llevar el gas de
Gazprom directamente a los campeones nacionales alema-
nes, evitando el paso por Ucrania y llegando a Alemania di-
rectamente por el Mar Bltico. Lo mismo se podra decir
respecto al proyecto ruso de South Stream, un gasoducto
ruso propuesto para el Mar Negro.
En definitiva, la UE no ha podido consolidar hasta la fe-
cha una poltica energtica nica, en gran parte, por la in-
fluencia de los grandes campeones nacionales. De hecho, el
principal enemigo de los campeones nacionales es la agresi-
va poltica de la Comisin Europea, que intenta lograr el
objetivo de la competitividad en el tringulo energtico a
travs de la construccin de un verdadero mercado nico
energtico interior, lo que implica la regulacin de los gran-
des campeones nacionales y la desarticulacin de su inte-
gracin vertical. Visto a travs del prisma de los intereses de
la seguridad de suministro de los pases ms vulnerables a
cortes de suministro (los del Este de Europa), no hay un
conflicto entre competitividad (a raz de una imposicin de
los requisitos de un mercado interior ms eficiente) y el
aumento de seguridad de suministro. En este contexto, al
contrario, tanto la competitividad como la seguridad de su-
ministro especialmente vista desde el centro y este de Eu-
ropa dependen la una de la otra y se refuerzan mutua-
mente. El problema es el nacionalismo energtico dentro de
la propia UE.
4.3. Sostenibilidad versus seguridad de suministro
Adems, una mejora en la competitividad derivada de la
creacin de un verdadero mercado energtico interior tam-
bin convertira en mucho menos agudo un posible con-
flicto entre sostenibilidad y seguridad del suministro. Este
conflicto podra surgir si diversificramos nuestras fuentes
[ 207 ]
geogrficas de hidrocarburos ms que nuestras fuentes de
energa, sobre todo las energas autctonas que no generan
emisiones. Si optramos por aumentar el peso de las ener-
gas renovables, de la nuclear y del carbn limpio en lugar
de importar gas por vas alternativas (por ejemplo, el pro-
yecto Nabucco) se podran compatibilizar los objetivos de
sostenibilidad y seguridad energtica.
Pero el cambio climtico es una lucha la ms impor-
tante, quiz a largo plazo. Mientras tanto, la UE va a ne-
cesitar consumir ms gas a corto plazo. Los proyectos como
Nabucco y el Gasaducto Trans-sahariano podran aumen-
tar la seguridad energtica europea mientras que el nfasis
en el gas ayuda a corto plazo con la sostenibilidad, ya que el
gas es mucho ms bajo en emisiones de dixido de carbono
que el petrleo y el carbn. Pero un mercado nico y com-
petitivo tambin aumentara la capacidad europea de alma-
cenar gas y mejorara la respuesta del mercado europeo a
cualquier disrupcin que castigara mucho ms a un grupo
de pases que a otros. Otra vez, el nfasis en el mercado y el
objetivo de competitividad contribuye a la seguridad ener-
gtica, particularmente una seguridad energtica colectiva,
muy superior a una seguridad energtica entendida en tr-
minos nacionales.
Por ltimo, es importante reconocer que existe un con-
flicto entre mercado nico, cambio climtico y seguridad
de suministro como banderas retricas, o como enfoques
polticos, que se podran utilizar para consolidar consensos
y generar apoyos para estructurar una nueva poltica ener-
gtica que permita la transformacin de nuestro modelo
energtico. Sin embargo, los requisitos de la retrica polti-
ca slo permiten utilizar uno de los tres objetivos como
bandera poltica para ganar apoyo electoral para una es-
trategia concreta. Por ello debe ser una decisin estratgica
de la UE escoger entre competitividad, cambio climtico y
seguridad energtica como su bandera de guerra. Cada
[ 208 ]
uno de los tres tiene ventajas e inconvenientes. Pero la nece-
sidad de tener un arma retricamente sencilla, identificable
y poderosa, exige la seleccin de slo una de las tres posi-
bles banderas para unificar y canalizar los esfuerzos. La
bandera actual de facto es la lucha contra el cambio climti-
co. Sin embargo, en trminos polticos y electorales, com-
parar y equilibrar las ventajas de cada una en trminos es-
tratgicos debera ser uno de los temas de debate al ms alto
nivel. Analizaremos esta decisin y sus implicaciones ms
adelante.
5. Europa y la poltica energtica
En trminos relativos las Comunidades Europeas (en el
pasado) y la UE (durante la ltima dcada) han sido lderes
mundiales en las iniciativas y polticas relativas a la energa
y el cambio climtico. Ms all de la respuesta europea a los
primeros choques energticos de los aos 70 que situa-
ron a Europa, junto con Japn, como la zona del mundo
ms eficiente energticamente la UE ha respondido a la
amenaza del cambio climtico de forma ms rpida y ms
contundente que cualquier otro bloque de pases en el
mundo, sobre todo en relacin con EEUU. Entre los pases
de la UE-15, las emisiones de CO2 en 2005 fueron un 2%
menor que en 1990. Este recorte de emisiones respecto a
1990 llegar al 7,4% en 2012, slo unas dcimas por debajo
del objetivo de la UE segn el Protocolo de Kioto
203
.
Especialmente alentadora ha sido la actuacin europea
desde el ao 2005-06, momento en el que al problema del
[ 209 ]
203
David Buchan, Energy and Climate Change: Europe at the Cross-
roads, Oxford Institute for Energy Studies (Oxford University Press,
Oxford: 2009), y EurActiv, EU Emissions Trading Scheme, 22/I/2010,
www.euractiv.com, 7/IV/2010.
cambio climtico se sum el alza de los precios de la energa
y la mayor sensibilizacin de la opinin pblica ante los re-
cortes de suministro de gas ruso a la UE va Ucrania.
Adems de los distintos Planes de Accin en este campo,
como la presentacin del tercer paquete de reformas libe-
ralizadores de los mercados energticos europeos (otoo
2007) y la elaboracin de dos Revisiones Estratgicas de la
situacin y poltica energtica europea (2006 y 2008), la UE
ha adoptado el Acuerdo del Consejo Europeo (primavera
2007) que incluy un Plan de Accin (conocido como el
Objetivo 20-20-20) en el que los Estados miembros se com-
prometieron a reducir las emisiones de gases de efecto in-
vernadero respecto a sus niveles de 1990 en un 20%
antes de 2020, lograr que las energas renovables contribu-
yesen un 20% al mix energtico primario antes de 2020 y
aumentar la eficiencia energtica un 20% antes de la misma
fecha. Este acuerdo tambin inclua un compromiso de au-
mentar la contribucin de los biocombustibles en el mix de
combustibles utilizados para el transporte del 1% al 10%
tambin para 2020
204
.
En enero de 2008 se introdujo el Paquete de Propuestas
para Poltica Energtica y de Cambio Climtico. Este pa-
quete propona instrumentos para conseguir los objetivos
20-20-20, incluyendo metas nacionales (posteriormente
negociadas), una revisin y mejora del Mercado de Dere-
chos de Emisin (ETS) basada en la experiencia durante su
primera etapa (2005-07), medidas para promover la captu-
ra y almacenamiento carbono, y nuevos criterios para regir
las ayudas estatales a proyectos medioambientales. Final-
mente, se aprob este paquete legislativo en la primavera de
2009
205
.
[ 210 ]
204
EurActiv, Energy and climate change: Towards an integrated EU
policy, 29/I/2010, www.euractiv.com, 7/IV/2010.
205
Ibid.
Gran parte de la UE est bien encaminada hacia estos
objetivos de medio plazo, pero persisten importantes defi-
ciencias. Primero, algunos Estados miembros no han pues-
to en prctica las medidas adecuadas para cumplir con los
objetivos 20-20-20. Segundo, el mercado energtico inte-
rior de la UE, a pesar del progreso en la legislacin europea,
todava no ha logrado ser un verdadero mercado nico y
competitivo. Como se ha mencionado arriba esto responde
a las posiciones obstaculizadoras de algunos grandes Esta-
dos miembros (y de sus campeones nacionales).
Esta situacin ha minado la capacidad europea de redu-
cir los precios internos de la energa y tambin ha perpetua-
do su debilidad estructural ante posibles cortes de sumi-
nistro, sean premeditados o no, por la falta de conectividad
fsica y de regulacin energtica continental. Adems, las
debilidades del mercado energtico interior tambin han
contribuido a las dificultades para forjar una voz nica
europea en las relaciones energticas externas, sobre todo
(pero no exclusivamente) con Rusia.
Asimismo, las promesas y decepciones del mercado ener-
gtico interior estn ntimamente vinculadas con otra asig-
natura pendiente: la falta de interconexiones entre los pa-
ses de la Unin (de gas y sobre todo de electricidad). Aun-
que el ncleo duro de Europa (es decir, la Europa original
de los seis menos Italia) disfruta de una malla de cone-
xiones relativamente amplia y profunda, muchos Estados
miembros particularmente algunos de la periferia como,
por ejemplo Espaa y Portugal estn prcticamente ais-
lados del resto del supuesto mercado energtico interior, lo
que los convierte de facto en islas energticas. Esta reali-
dad ha complicado los esfuerzos de la Comisin de forzar a
algunos Estados miembros a someterse a la legislacin del
mercado energtico interior de forma transparente y leal.
La falta de interconexiones adecuadas incluso ha distor-
sionado la poltica energtica de las llamadas islas energ-
[ 211 ]
ticas. Espaa, por ejemplo, es un pas que tradicionalmen-
te ha tendido en su poltica europea hacia una posicin ms
exigente respecto a la profundizacin y perfeccionamiento
del mercado nico europeo. Sin embargo, el continuo aisla-
miento elctrico y gasista espaol ha llevado a Espaa a no
poder contribuir lealmente a un mercado energtico euro-
peo por su incapacidad para beneficiarse del mismo. Esta
realidad ha permitido que la visin contraria (es decir, el
nacionalismo energtico y la defensa de los intereses de los
grandes campeones nacionales en el sector de electricidad y
gas) haya podido disear una campaa para convencer a
los sucesivos gobiernos de que slo se pueden defender in-
tereses nacionales poniendo menos nfasis en el mercado
europeo y haciendo ms hincapi en la necesidad de pro-
mover campeones espaoles para defenderse de los cam-
peones franceses y alemanes en el sector energtico.
Las batallas para comprar a Endesa en 2006-2007 entre
Gas Natural y Eon (un monopolio estatal en el pasado) y
entre el gobierno espaol (que tena preferencia por Gas
Natural) y la Comisin Europea (que defenda el principio
bsico de libre circulacin de capital dentro del mercado
nico) han revelado esta dinmica y sus dilemas para
la UE. Al final, Enel, la elctrica italiana, compr Endesa,
creando un campen energtico controlado por los italia-
nos y dejando a Espaa en una situacin energtica peor
que antes, por lo menos en trminos estratgicos naciona-
les. Por otro lado, este episodio envenen al proceso euro-
peo hacia un verdadero mercado energtico nico
206
.
Sin una infraestructura fsica que integre todos los pases
en un mismo sistema elctrico continental va a ser difcil
imponer las reglas competitivas de un mercado eficien-
te sobre toda Europa. Para que el nacionalismo energti-
co que prioriza la seguridad energtica nacional frente a
[ 212 ]
206
Vase Buchan, op. cit.
la seguridad energtica colectiva tenga menos argumen-
tos, es imprescindible que se integre fsicamente a las islas
energticas. Slo as se evitar que pases como Espaa,
que a priori estn predispuestos a seguir las pautas de la Co-
misin Europea en esta materia, no se vuelvan cada vez ms
nacionalistas en la dinmica de la poltica energtica eu-
ropea. La Comisin de Monti ha analizado este tema, y la
CE ha publicado una comunicacin al respecto, pero hay
que encontrar una forma para que se hagan suficientes in-
terconexiones, por ejemplo, entre Espaa y Francia, tanto
de gas como de electricidad.
Estas dos debilidades de la poltica energtica europea
el nacionalismo energtico europeo y la mnima inte-
gracin fsica contribuyen a una tercera. Desde 2006,
en plena escalada de precios del petrleo, y mientras Rusia
estaba cambiando casi todo el modelo econmico implan-
tado durante la poca de Yeltsin (y en particular el energ-
tico), gran parte de la UE sobre todo los nuevos Estados
miembros en el este empezaron a percibir a Rusia como
una creciente amenaza para su seguridad energtica. Inde-
pendientemente de la validez de esta percepcin, la UE no
ha sido capaz de influir en la actitud rusa (hostil o sim-
plemente mal interpretada) por su incapacidad para ha-
blar con una sola voz. Esto ha llevado a Rusia a verse
en una artificial posicin de fuerza relativa, lo que la ha
animado a pensar que tiene un arma energtica que even-
tualmente podra utilizar para conseguir objetivos pol-
ticos. Consolidar una voz nica europea minimizara
cualquier tentacin rusa en este sentido y forjara las ba-
ses para una mayor colaboracin energtica entre Rusia y
la UE
207
.
[ 213 ]
207
La amenaza que implica Rusia para la seguridad energtica euro-
pea se analiza en el apartado, VI. Aspectos clave de la geopoltica ener-
gtica global para la Unin Europea.
Por otra parte, aunque es verdad que los tratados euro-
peos nunca han establecido una adecuada base jurdica para
que la UE tenga una autntica poltica energtica comn, la
Unin ha ido articulando su poltica energtica a travs de
las polticas de medio ambiente, mercado comn y compe-
tencia. Con la entrada en vigor del nuevo Tratado de Lisboa
tambin aumentan las competencias de la UE en materia
energtica, aunque slo marginalmente
208
. An as, tanto en
la actualidad como en el futuro prximo, sern los Estados
miembros los que tomen las decisiones sobre sus propios
mix energticos. Esto significa que los lderes de la UE ten-
drn que proyectar sus escenarios energticos futuros con
esta restriccin en mente. Por lo tanto, si la UE realmente
quiere minimizar las amenazas percibidas a la seguridad ten-
dr que hacer de la lucha contra el cambio climtico y de la
creacin de un verdadero mercado interior junto con una
nueva poltica global hacia sus grandes proveedores como
Rusia y Argelia sus objetivos estratgicos prioritarios.
De hecho, la insistencia de los Estados miembros de
mantener el control de sus propios mix energticos es parte
del problema, y refuerza una falacia que est basada en la si-
guiente confusin: durante los ltimos aos la mayora de
los pases de la UE han visto en la dependencia y en la vul-
nerabilidad externas las mayores amenazas provenientes del
statu quo energtico. Adems, los esfuerzos de muchos de
ellos por reducir su inseguridad energtica percibida (por
ejemplo con respecto a Rusia), as como sus esfuerzos
por aumentar sus fuentes de energa autctonas, han en-
contrado la resistencia de gran parte del sector privado, que
[ 214 ]
208
Vase el captulo sobre la poltica energtica europea en Gil Car-
los Rodrguez Iglesias, Charles T. Powell y Jos Ignacio Torreblanca
(coords.), Informe Elcano n. 9: Superar la crisis constitucional profundi-
zando en la integracin europea: cuatro propuestas (Madrid, Real Institu-
to Elcano: 2007).
ha argumentado que las energas renovables todava no son
competitivas. Este argumento del sector privado tradicional
exagera la importancia de las amenazas externas a la seguri-
dad energtica, malinterpretando el tema de la competitivi-
dad nacional, y marginando lo que debera ser el primer
objetivo estratgico: la lucha contra el cambio climtico. La
seguridad energtica y la competitividad se pueden abordar
mejor creando un verdadero mercado unificado y expan-
diendo las energas limpias lo ms rpido posible, como he-
mos explicado arriba.
Finalmente, durante la Presidencia espaola de la UE
se ha discutido el nuevo Plan de Accin Europeo de Energa
2010-2014 (basado en la 2. Revisin Estratgica de no-
viembre de 2008) con las miras puestas en un acuerdo final
por parte del Consejo Europeo a finales de 2010, dando luz
a lo que se podra llamar una autentica poltica energtica
europea. Mientras que el anterior plan de accin de la UE
pona un mayor nfasis en la sostenibilidad y el mercado
interior, este nuevo plan se concentra ms en la seguridad
de suministro posiblemente una muestra temprana de lo
que puede ser un cambio, por parte de la UE, en la bande-
ra poltica y retrica de su poltica energtica (particular-
mente el reforzamiento de las Directivas del Gas, profundi-
zando los protocolos de solidaridad durante cualquier crisis
en el suministro y estimulando un aumento en la capacidad
de almacenamiento del gas en el continente). Tambin se
centra ms en el desarrollo de las tecnologas energticas
(especialmente un nuevo plan para financiar el SET Tec-
nologas Energticas Estratgicas, en sus siglas en ingls y
poner este proyecto en marcha)
209
.
[ 215 ]
209
Presidencia Espaola de la Unin Europea, La poltica de ener-
ga de la Unin Europea: Elementos de base para el Plan de Accin Eu-
ropeo de Energa 2010-14, Consejo Informal de Energa, 15/I/2010
(Madrid, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio: 2010).
En fin, la poltica energtica europea sigue evolucionan-
do, pero existen grandes dudas si se est progresando y pro-
fundizando lo suficientemente rpido como para contri-
buir significativamente a una reduccin de las emisiones o
para evitar un aumento de la inseguridad energtica a causa
de la significativa dependencia externa.
6. Aspectos clave de la geopoltica energtica
global
6.1. La dependencia energtica de Europa
En un contexto general de considerable aumento de la
demanda energtica global derivado fundamentalmente del
crecimiento de las economas emergentes (en 2030 el mun-
do necesitar por lo menos un 40% ms de energa que en
2005 y alrededor del 70% de esta nueva demanda vendr de
China y los dems pases emergentes), el perfil energtico
europeo presenta dos caractersticas relevantes: relativa es-
tabilidad en cuanto a la composicin de fuentes de energa
(con un aumento de la aportacin de las renovables) y ma-
yor dependencia del exterior. Todo ello segn las inter-
pretaciones ms pesimistas podra volver a la UE ms
vulnerable, siempre segn el escenario de referencia de la
AIE
210
.
As, aunque de aqu a 2030 la demanda total de energa
final se mantendr relativamente estable en la UE (aunque
pasar del 15% al 11% del total mundial por el auge de
China y la India), la dependencia de las importaciones se
incrementar desde el 50% en la actualidad hasta el 64% en
2020 y el 67% en 2030. Dicha dependencia ser ms acusa-
da en cuanto a las importaciones de petrleo, que alcanza-
[ 216 ]
210
AIE, op. cit.
rn el 95% en 2030 y en menor medida para las de gas, que
an as aumentarn hasta el 84% en 2030 desde el 58% ac-
tual (en el caso del carbn y otros hidrocarburos slidos la
dependencia externa aumentar hasta el 63% desde el 40%
actual)
211
.
En cuanto al mix, destaca su estabilidad. En los ltimos
15 aos se ha mantenido relativamente estable, tanto en
consumo de energa final como en generacin elctrica, y
slo la incorporacin de los pases del este ha dado un ma-
yor peso al carbn. El mix actual queda del siguiente modo:
40% petrleo, 24% gas natural, 15% de carbn, 15% nu-
clear y 6% renovables. Las proyecciones futuras del escena-
rio de referencia (business as usual) de la AIE destacan que
las distintas iniciativas verdes de la Unin hoy en marcha
podran permitir que para 2020 las energas renovables au-
menten su peso hasta el 20%, lo que incluira un 10% de
biocombustibles dentro del mix energtico del transporte,
as como una reduccin de la demanda de energa final gra-
cias a las iniciativas de ahorro y aumento de la eficiencia
energtica. Sin embargo, la dependencia de los combusti-
bles fsiles seguir siendo abrumadora, situndose algo por
encima del 80%
212
.
En definitiva, nos enfrentamos a un escenario global de
creciente competencia por unos recursos energticos cada
vez ms escasos por lo menos en trminos prcticos en
el que los pases emergentes sern responsables del 74% del
crecimiento de la demanda hasta 2030 (en trminos mun-
diales el 84% de este incremento corresponder a los com-
bustibles fsiles, con las demandas de gas y de carbn cre-
ciendo ms rpidamente que la de petrleo). Por lo tanto, la
UE, que tendr una de las tasas de dependencia energtica
externa ms elevadas del planeta, necesitar avanzar en las
[ 217 ]
211
Ibid.
212
Ibid.
soluciones de cooperacin internacional, as como en el au-
mento de la intensidad de uso de las energas autctonas,
que deben ser las limpias, clave para luchar contra el cam-
bio climtico. Adems, para hacer frente a la demanda, la
UE tendr que realizar inversiones por valor de unos 4 bi-
llones de dlares hasta 2030, especialmente en las reas re-
lacionadas con la generacin, transmisin y distribucin
elctrica
213
.
6.2. Concentracin de reservas de hidrocarburos
En los aos previos a la crisis financiera internacional, el
nuevo nacionalismo energtico asociado al auge de los pre-
cios energticos y la concentracin de grandes reservas de hi-
drocarburos en zonas polticamente inestables (Oriente Me-
dio, Rusia y Asia Central) generaron una creciente preocupa-
cin entre los pases importadores, sobre todo en la UE.
La mayor parte de las reservas mundiales de hidrocarbu-
ros (ya sean convencionales o no) se concentran en muy
pocos pases, la mayora de los cuales estn econmicamen-
te subdesarrollados, son polticamente inestables, carecen
de instituciones democrticas slidas o se sienten amenaza-
dos o excluidos por la globalizacin. Casi el 75% de todas
las reservas de hidrocarburos convencionales se encuentran
en el gran creciente, que abarca desde la Pennsula Arbi-
ga y el Golfo Prsico, pasando por Asia Central, hasta Sibe-
ria Oriental y la Isla de Sajaln en Rusia. Hasta la fecha, este
arco geogrfico es uno de los agujeros negros de la demo-
cracia de mercado liberal y un enorme escollo para la glo-
balizacin.
Casi la totalidad del petrleo mundial no-convencional
se encuentra altamente concentrado en trminos geogrfi-
[ 218 ]
213
AIE, op. cit.
cos. Cerca de la mitad est atrapado en las arenas asflticas
bajo los bosques y suelos vegetales de Calgary en Canad,
mientras que la otra mitad est concentrada en los yaci-
mientos de petrleo ultra-pesado de la Faja del Orinoco en
Venezuela. Aunque Canad puede ser un modelo de estabi-
lidad y democracia, el desarrollo de sus arenas asflticas
quintuplicara las emisiones de dixido de carbono origi-
nadas por la extraccin de petrleo convencional en las zo-
nas tradicionales de Oriente Medio. Venezuela, por su par-
te, es un polvorn metafrico, al menos por ahora
214
.
6.3. Nacionalismo energtico
Algunos de los pases productores en especial Rusia
han utilizado sus abundantes recursos de hidrocarburos
para incrementar sus ingresos pblicos y su influencia pol-
tica. Adems, impulsaron renegociaciones de contratos, au-
mentos de impuestos y regalas a las empresas extranjeras e
incluso, en casos extremos, fomentaron una abierta hostili-
dad hacia las inversiones extranjeras en el sector de los hi-
drocarburos. Aunque la crisis econmica y la cada de los
precios de la energa han matizado algunas de estas actitu-
des es de esperar que los precios vuelvan a elevarse en los
prximos aos y, con ellos, que el nacionalismo energtico
vuelva a resurgir. Asimismo, dada la asimtrica distribucin
de reservas de petrleo y gas en el mundo, todos los estu-
dios apuntan a que en 2030 el mundo ser ms dependiente
que en la actualidad de las importaciones de hidrocarburos
[ 219 ]
214
Otro desarrollo que podra modificar este panorama de hiper-
concentracin regional de los hidrocarburos sera la creciente explota-
cin del gas no convencional, particularmente el llamado shale gas que
se encuentra en grandes cantidades tanto en EEUU como en Europa
Central y del Este. Tambin, otros hablan del gran potencial del shale oil
de las Montaas Rocosas de Colorado.
de zonas polticamente inestables, si no cambian significati-
vamente las tendencias actuales.
La concentracin de las reservas de hidrocarburos en zo-
nas problemticas ajenas a la OCDE presenta una serie de
desafos para lo que se entiende tradicionalmente como se-
guridad energtica. As como la percepcin de la globaliza-
cin se ha vuelto negativa en muchas regiones del mundo
no pertenecientes a Asia ni a la OCDE, y as como se han
disparado los precios en los ltimos aos, recientemente
tambin se ha producido un auge del nacionalismo energ-
tico que no se manifestaba desde los aos 70 y que ha co-
brado fuerza en nuevos pases. Mientras que el epicentro
del nacionalismo energtico estuvo en su momento en el
mundo rabe e islmico (donde contina enraizado), los
nuevos ejemplos los tenemos en Rusia y en Venezuela, y
ambos han generado rplicas entre pases vecinos que se
encuentran bajo su influencia (Kazajistn, Bolivia y Ecua-
dor). El desafo ms significativo que suponen estos fe-
nmenos para la seguridad energtica de las principales
economas consumidoras (y, de hecho, para la seguridad
energtica colectiva del mundo) reside en las repercusiones
potencialmente perjudiciales que podran tener las polti-
cas energticas de dichos pases productores sobre el ritmo
de inversiones futuras en la exploracin, la extraccin y el
mantenimiento de la produccin de petrleo y de gas.
Los recientes cambios en la poltica de Rusia y Venezuela,
por ejemplo, han aumentado significativamente la carga
impositiva aplicada a las empresas privadas (IOC, Interna-
tional Oil Companies) que operan en sus sectores energti-
cos, disminuyendo as sus incentivos para continuar invir-
tiendo en nueva produccin. Los elevados precios han per-
mitido mantener la rentabilidad de las actuales operaciones
de las IOC, a pesar del incremento de los impuestos y im-
posicin de otras condiciones onerosas, pero las medidas
de los pases productores encaminadas a restringir an ms
[ 220 ]
las condiciones de acceso y a favorecer a sus propias em-
presas petrolferas y de gas nacionales (NOC, National Oil
Companies), en detrimento de las IOC, han dejado a estas
ltimas el acceso pleno a menos del 15% de las reservas de
hidrocarburos mundiales, y a las primeras con el control
sobre casi la totalidad del resto. Dichas medidas han entur-
biado an ms el horizonte de las inversiones futuras, ya
que las IOC se enfrentan cada vez ms a marcos legales in-
ciertos, incluso all donde se les permite permanecer ac-
tivas.
Quiz este aspecto interno del nacionalismo energti-
co no resultara tan preocupante desde el punto de vista de
los suministros futuros mundiales de petrleo y de gas, si
no fuera por el hecho de que las exigencias de inversin
previstas que deben cumplirse para atender la demanda del
futuro son sobrecogedoras. La AIE cifra en unos 22 billones
de dlares la inversin necesaria en energa a nivel global
hasta 2030. Es ms, aunque existen excepciones (como Sau-
di ARAMCO, StatoilHydro y Petrobras), por regla general,
los pases productores y sus NOC son menos eficaces a la
hora de canalizar los ingresos con vistas a optimizar las in-
versiones futuras y los niveles de produccin. Tales dudas
resultan especialmente graves en lo que respecta a Rusia y
Venezuela, cuyos gobiernos y NOC parecen tener ciertos
conflictos de intereses y prioridades que no coinciden con
el inters de los consumidores de optimizar la produccin
futura. En consecuencia, se est esbozando un horizonte en
el que el suministro de los hidrocarburos a medio plazo
(hacia 2015-2020) ser insuficiente para satisfacer la de-
manda mundial. Este escenario es el que realmente debera
preocupar a Europa, mucho ms que la posibilidad de que
Rusia utilice los hidrocarburos como arma para el chantaje
geopoltico.
A pesar de que esta es una de las amenazas reales ms im-
portantes para la seguridad energtica global, la atencin de
[ 221 ]
los medios de comunicacin y la imaginacin del pblico
siguen cautivadas por otro rasgo externo y secundario del
nacionalismo energtico: el potencial uso por parte de los
pases productores de las interrupciones en el suministro de
energa como arma geopoltica. Las recientes interrupcio-
nes por parte de Rusia en el suministro de gas y petrleo a
Ucrania y Bielorrusia, as como las amenazas por parte
de Venezuela de interrumpir la exportacin de petrleo a
EEUU, reavivaron las peores pesadillas que auguran que
Europa y EEUU podran sufrir una crisis energtica ms ca-
tastrfica que la del embargo rabe del petrleo y la de
la primera crisis petrolfera. La opinin pblica occidental
parece convencida de que dichos productores de energa
tienen la voluntad y los medios para cerrar el grifo del su-
ministro energtico, generando una actitud reaccionaria y
proteccionista hacia estos pases, sus empresas y sus intere-
ses econmicos y financieros en general. Esta reaccin no
suele cambiar la poltica energtica de los productores; ms
bien tiende a endurecerla.
Con arreglo a la intuicin, dichos temores pareceran ra-
zonables, pero probablemente estn mal fundados. En pri-
mer lugar, el mercado del petrleo es global. Cualquier in-
terrupcin en la exportacin del petrleo aumentara el
precio para todos los consumidores de manera global. Pero
una mera desviacin de las exportaciones a otras partes del
mercado global provocara un simple reajuste de los flujos
que disipara cualquier impacto sobre los precios globales
del petrleo.
Las interrupciones en el suministro de gas representan
una mayor amenaza para los pases importadores altamen-
te dependientes del suministro por gasoducto de una nica
fuente hostil, pero incluso en tales casos (el suministro de
gas por parte de Rusia a Europa oriental y septentrional, o
por parte de Argelia a Europa meridional) los riesgos pare-
cen mayores de lo que en realidad son. Por un lado, ni Rusia
[ 222 ]
ni Argelia pretenden mostrarse hostiles hacia Europa, al
contrario de lo que muchos opinan. Por otro lado, los go-
biernos de estos pases dependen demasiado de los ingresos
que obtienen de las exportaciones de gas a Europa como
para contemplar la posibilidad de morder la mano que les
da de comer.
La interdependencia global ha llegado demasiado lejos
como para permitir que dichas medidas produzcan algo
ms que victorias prricas. Una interrupcin del gas por
parte de Rusia con cualquier impacto significativo se ve-
ra limitado por consideraciones como las que frenaron el
posible uso fsico del arsenal nuclear de la antigua Unin
Sovitica durante la Guerra Fra. Las consecuencias seran
demasiado nefastas como para ser incluso contempladas.
Aunque siempre habr accidentes y clculos errneos, las
realidades de la dependencia mutua minimizan las proba-
bilidades que esto ocurriese.
Existen, no obstante, determinados factores (distintos
del uso de la energa como arma por parte del pas pro-
ductor) que s provocan interrupciones en el suminis-
tro. Algunos de ellos (como los factores meteorolgicos
huracanes en el Golfo de Mxico e inestabilidad local
contiendas civiles en el Delta del Nger) se localizan
en el upstream. Muchos otros, sin embargo, se dan en el
midstream, a la hora de transportar el petrleo y el gas:
los oleoductos y los gasoductos pierden flujo o se cierran
como consecuencia de accidentes o sabotajes (a menudo
se hace pasar el uno por el otro). Entre otros ejemplos, te-
nemos el de las fugas provocadas por la corrosin en el
oleoducto de BP en Alaska, el de las explosiones de los ga-
soductos rusos en Georgia, el del sabotaje de los oleoduc-
tos iraques por la insurgencia, el de los desvos del flujo
de los oleoductos de Shell por los rebeldes nigerianos, y
derrames como el de BP recientemente en el Golfo de M-
xico (lo que tambin ha provocado la imposicin por par-
[ 223 ]
te de EEUU de una moratoria contra perforaciones en el
Golfo).
La mayor vulnerabilidad en el transporte depende, sin
embargo, de los riesgos que corren el petrleo y el gas natu-
ral licuado en el transporte que debe efectuarse a lo largo de
rutas martimas mundiales y a travs de ciertos puntos
geogrficos sensibles, como los estrechos de Ormuz, Mala-
ca, el Bsforo y los Dardanelos, y los canales de Suez y Pa-
nam. Casi la mitad de los 86 mbd del petrleo consumido
globalmente deben circular a diario a travs de estos puntos
conflictivos potencialmente vulnerables. Se calcula que
para el ao 2030, si contina la tendencia actual, alrededor
del 30% del petrleo mundial tendr que pasar diariamente
por los estrechos de Ormuz y de Malaca, en su mayor parte
con destino a Asia Oriental. Tanto los accidentes como los
sabotajes, actos terroristas o piratas, o acciones militares
pueden interrumpir o reducir el flujo de petrleo a travs
de determinados puntos sensibles, al menos de manera
temporal, desencadenando repercusiones potencialmente
devastadoras sobre los precios mundiales. La mayor proba-
bilidad de que ocurra tal situacin, que est en la mente de
muchos en estos momentos, reside en la capacidad que tie-
ne Irn para influir sobre el flujo de petrleo a travs del es-
trecho de Ormuz, posiblemente como respuesta a una in-
tervencin militar en su territorio.
La seguridad energtica del downstream en la mayora de
los pases se reduce a regmenes normativos que optimizan la
inversin y el mantenimiento de los sistemas de refinera/ge-
neracin, las redes de distribucin/transmisin y las instala-
ciones de almacenamiento. A pesar de que, como regla gene-
ral, la seguridad energtica en el downstream slo se vulnera
en contadas ocasiones, la naturaleza del rgimen normativo
es de suma importancia a efectos de evitar un menoscabo de
la inversin requerida o un insuficiente mantenimiento que
puede, en determinados momentos, producir apagones
[ 224 ]
como los de California y Nueva York en los ltimos aos, o
incluso como el sufrido en Barcelona en 2007. La extrema
importancia de la seguridad en el downstream queda realza-
da por el hecho de que tales interrupciones en el suministro
de energa afectan a los consumidores de la manera ms di-
recta y brusca, generalmente en forma de cortes de suminis-
tro que slo pueden subsanarse con gran dificultad y penu-
rias, al contrario que los incrementos de precio ms gradua-
les producidos por los tipos de interrupcin anteriormente
mencionados que pueden darse en el upstream y en el mids-
tream. De ah la importancia central de la electricidad, en to-
das sus facetas, en el futuro energtico estratgico de Europa
(vase ms abajo la seccin Qu energas? Qu tecnolo-
gas? Qu mix energtico?).
6.4. Diversificacin en sentido amplio
Para hacer frente a estas amenazas la UE debe compren-
der que, como continuar importando gas ruso durante
mucho tiempo, slo podr reducir su vulnerabilidad lle-
gando a un nuevo acuerdo poltico amplio, profundo y fac-
tible con Rusia, y aumentado la diversificacin de sus fuen-
tes de energa en sentido amplio. Esto implica aumentar la
diversidad no slo en los tipos de energa y en sus fuentes
geogrficas, sino tambin en las modalidades y rutas de
transporte. Resulta ms adecuado disponer de petrleo y
gas de todas las fuentes geogrficas posibles, as como de
una amplia gama de tipos de energa. Asimismo, la diver-
sidad tambin debe estar presente en la matriz del trans-
porte de energa en todo el proceso, desde el upstream hasta
el downstream (en el caso del gas, combinando GNL con
transporte por gaseoducto).
As, antes que depender slo de pases de trnsito como
Ucrania para el transporte del gas ruso a Europa, o depen-
der slo de los gasoductos rusos (como Nordstream y
[ 225 ]
Southstream) que evitan los pases de trnsito y llegan di-
rectamente a Europa Central, la UE debera incentivar un
equilibrio entre la dependencia del gas ruso que debe atra-
vesar pases de trnsito y la dependencia del gas ruso trans-
portado directamente a la UE. Esto generara un equilibrio
respecto a las presiones que, o bien Rusia, o bien Ucrania,
podran utilizar para ejercer influencia sobre la UE. La
cuestin es que la diversidad de suministro aumenta la fle-
xibilidad energtica y reduce la vulnerabilidad ante cual-
quier forma de interrupcin en el suministro, al tiempo que
la diversidad en las modalidades de transporte y en las rutas
mitiga la capacidad poltica, por parte de los exportadores y
pases de trnsito de verse tentado a utilizar cortes en el su-
ministro como arma geopoltica
215
.
7. Europa y el cambio climtico
Estn convergiendo los requisitos del medio ambiente y
las necesidades de la UE: uno es una causa en bsqueda de
un campen, el otro es un campen en bsqueda de una
causa. David Miliband, secretario para Medio Ambiente
del Reino Unido, noviembre de 2006
216
.
7.1. Bandera poltica
El fracaso de la Constitucin europea en 2005, en plena
crisis energtica, fue el detonante de una nueva poltica
[ 226 ]
215
Para una discusin ms profunda del asunto de seguridad ener-
gtica entre la UE y Rusia, vese Andrei Belyi, Why a Political Accord is
Needed to Make EU-Russia Energy Relations Work, Working Paper
19/2009, Real Instituto Elcano, 17/IV/2009. Para ms matices, vase
Paul Isbell, The Riddle of Energy Security, Oil, Gas, Energy: A Plural
View, A Calm Look, Estudios de Poltica Exterior, junio de 2008.
216
Buchan, op. cit.
energtica vertebrada por la bandera de la lucha contra el
cambio climtico. Este empaquetamiento poltico fue dise-
ado como una manera de revitalizar Europa, utilizando la
bandera que estaba en mayor sintona con los ciudadanos
europeos, por lo menos en aquel momento. Sin embargo,
los cortes del flujo del gas ruso a la UE en 2006 y 2009 pro-
vocaron un cambio, por lo menos parcial, en las priori-
dades de poltica energtica de los europeos. Del mismo
modo, la recesin actual ha restado actualidad poltica tan-
to al problema de la seguridad energtica como al del cam-
bio climtico.
En cualquier caso, la idea de un renacimiento europeo
basado en una nueva poltica energtica no debera ser
abandonada, aunque es posible que sea necesario sustituir
la bandera de cambio climtico por otra de la seguridad
energtica, entendida como escasez de hidrocarburos y un
insuficiente despliegue de energas autctonas y limpias. En
este sentido sera irrelevante si el origen de la escasez fuera
geolgica segn las teoras del peak oil o poltica se-
gn el anlisis expuesto anteriormente sobre los efectos
negativos del nacionalismo energtico sobre los niveles de
inversin en el upstream de los pases productores. La
opinin pblica no est interesada en este debate y s preo-
cupada por la seguridad de suministro a corto plazo, parti-
cularmente en los pases perifricos de la UE.
Por el momento, la UE sigue utilizando la lucha contra el
cambio climtico como su principal instrumento para ge-
nerar apoyos para su poltica energtica. De hecho, hasta la
fecha la UE ha tenido cierto xito. Es en el campo del me-
dioambiente, definido en sentido amplio, donde Europa ha
podido encontrar un consenso social suficientemente sli-
do como para promover una nueva poltica energtica m-
nimamente robusta. Este consenso suficiente se ha forja-
do a pesar de que los distintos pases de la UE se vern afec-
tados de forma muy distinta por el calentamiento global.
[ 227 ]
Europa del sur ser la zona ms castigada (temperaturas
ms altas, sequa, desertificacin y un aumento del flujo de
refugiados climticos desde frica). El corazn de Euro-
pa no se ver tan afectado, experimentando slo menos llu-
via en verano. E incluso es posible que el norte de Europa se
beneficie, con menos demanda de la calefaccin en el in-
vierno.
A pesar de estas diferencias, el consenso europeo sobre el
cambio climtico es particularmente robusto por su estruc-
tura, por lo que posiblemente resultar duradero. Entre los
pases del norte, donde la renta per capita es ms alta, el bie-
nestar ha impulsado una fuerte poltica medioambiental
que comparten prcticamente todos los partidos del espec-
tro poltico, no slo la extrema izquierda. Entre los pases
del sur, existe una opinin pblica favorable a todo lo rela-
tivo a la lucha contra el cambio climtico. Sin embargo, este
sentimiento favorable es superficial y mucho ms vulnera-
ble a un deterioro en las condiciones econmicas que el que
existe en el norte de Europa. De todas formas, ya que los
pases del sur van a sufrir ntimamente las primeras conse-
cuencias del calentamiento global, el compromiso de los
gobiernos en la lucha contra el cambio climtico (tanto en
el terreno de mitigacin como en el de adaptacin) va a ser
cada vez ms tenaz. Este consenso se aprecia tanto en el
Parlamento Europeo como en varios parlamentos naciona-
les, donde los partidos verdes tienen la llave de la gober-
nabilidad.
Reforzando el consenso suficiente en Europa es de es-
perar que las distintas culturas polticas dentro de la UE
den lugar a medidas medioambientales preventivas, so-
bre todo en el norte de Europa y al nivel de la UE. Estas in-
clinaciones cristalizan en el principio de precaucin que
reclama que, a veces, hace falta actuar de forma anticipada,
incluso antes de obtener datos y pruebas definitivas, para
evitar daos posiblemente catastrficos. Este principio ya
[ 228 ]
se ha materializado en el Tratado de Maastricht de 1992. Su
artculo 130R afirma: La poltica comunitaria medioam-
biental... se basar en el principio de precaucin, y en los
principios que mantienen que se debera utilizar la accin
preventiva, que los daos medioambientales se deben recti-
ficar en el origen, y que el que emite debera pagar
217
.
Esta inclinacin poltica se refleja tambin en el mensaje
del Informe Stern sobre la economa del cambio climtico:
los beneficios de una reaccin fuerte y temprana superan
muchsimo los inconvenientes de los costes. Segn el in-
forme los costes, seran equivalentes al 1% de PIB global
hasta 2050, un nivel de costes significativo pero maneja-
ble, y mucho menos que las posibles consecuencias de un
descenso del 20% en el consumo per capital global si el
cambio climtico sigue su rumbo actual
218
.
El principio de precaucin ya estaba muy arraigado en
Europa incluso antes de la publicacin del Informe Stern,
un ejercicio que fue dirigido ms que a los europeos a los
norteamericanos, chinos e indios, que mantenan un fuerte
escepticismo respecto a los costes econmicos asociados a
un esfuerzo serio para disminuir las emisiones de CO2.
Con algunos xitos pasados en el empeo de reducir el
consumo y aumentar la eficiencia energtica, la UE est
bien posicionada para luchar contra las emisiones de CO2.
Sus sistemas de transporte pblico y de impuestos ambien-
tales ofrecen una base interesante para profundizar en las
polticas energticas que faciliten la reduccin de emisio-
[ 229 ]
217
Community policy on the environment... shall be based on the
precautionary principle and on the principles that preventive action
should be taken, that environmental damage should as a priority be
rectified at source and that the polluter should pay, citado en Buchan,
op. cit.
218
The benefits of strong, early action considerably outweigh the
costs.... Vase Nicholas Stern, The Stern Review of the Economics of Cli-
mate Change (Reino Unido, Office of Climate Change, 2006).
nes. Ayuda tambin la experiencia de la UE como institu-
cin internacional, ya que el cambio climtico es el proble-
ma transnacional por excelencia. De hecho, se puede decir
que la UE se ha convertido en un lder global en el terreno
del cambio climtico. Segn el Eurobarmetro de marzo de
2008, el 65% de los europeos piensan que el medioambien-
te es ms importante que la competitividad, comparado
con el 18% que piensa lo contrario. Aunque la crisis econ-
mica erosionar de cierta manera este apoyo, las circuns-
tancias objetivas (una cultura verde bastante arraigada en
el norte y las necesidades frente a las consecuencias del
cambio climtico en el sur) representan bases slidas para
que este consenso sobreviva a la crisis econmica actual.
Adems, el conflicto entre sostenibilidad ambiental y la
competitividad es, de entrada, menos agudo para la UE que
para otras economas de menor peso o ms expuestas al co-
mercio internacional. Los 27 forman una economa relati-
vamente grande con enormes flujos comerciales intraco-
munitarios. Por lo tanto, un aumento de costes para todos
los pases de la UE no daara la competitividad de ningn
Estado miembro concreto. Obviamente, la competitividad
europea podra sufrir frente a terceros (por ejemplo China,
la India o EEUU) si stos no introducen cambios que tam-
bin aumenten sus costes de produccin a raz de acciones
para luchar contra el cambio climtico. De todas formas,
adems de poseer caractersticas como la transnacionali-
dad que la convierten en una entidad especialmente apta
para este tipo de polticas, la UE tambin tiene la masa es-
pecfica suficiente para ejercer liderazgo global en el terreno
de cambio climtico y, si tiene xito en su empeo de con-
vencer a EEUU y a China para que se sumen al esfuerzo,
su liderazgo poltico global experimentar un aumento de
prestigio e influencia. Incluyendo a EEUU y a China en el
juego, la UE tendra mucho menos que temer de un posible
deterioro en su competitividad internacional, como hemos
[ 230 ]
mencionado ms arriba. De todas formas, en la estela de la
fracasada Cumbre de Copenhague, Europa ve su relevancia
global disminuyndose incluso ms.
7.2. Mercado europeo de derechos de emisiones
Dentro de la Unin han aparecido problemas para un
eficiente funcionamiento del mercado de emisiones euro-
peo establecido en 2003 a raz del Protocolo de Kioto
(1997), y que termin su primera fase (2005-2007) hace
unos aos. Originalmente, los Estados miembros presiona-
ron a la Comisin para que los gobiernos nacionales asig-
naran su propia cuota nacional de derechos a sus propias
industrias. Este ejercicio result en una sobre-asignacin
de los derechos que, al apreciarse en la primavera de 2006,
provoc un colapso en el precio de los derechos en el mer-
cado. Cuando emitir CO2 se volvi barato, los incentivos
para la reduccin de emisiones prcticamente desaparecie-
ron. Ante esta experiencia, la Comisin adopt una posi-
cin mucho ms dura con los Estados miembros para la Se-
gunda Fase del mercado de emisiones, concediendo menos
derechos a los pases.
Ms all de la sobre-asignacin de derechos, la distribu-
cin gratuita de los mismos reclamada por muchos Esta-
dos ante la insistencia de sus industrias tambin ha dis-
torsionado el funcionamiento del mercado de emisiones.
Cre la oportunidad para las empresas obligadas a partici-
par en el mercado de emisiones, sobre todos las elctricas,
de percibir beneficios extraordinarias (windfall profits) si
trasladan a los consumidores el coste (segn el precio en
el mercado) de los derechos que han recibido gratis.
Ms all de estos problemas, la UE ha logrado un desaco-
plamiento bastante notable entre el crecimiento de las emi-
siones y el crecimiento en PIB. Los esfuerzos iniciales hasta
[ 231 ]
2005 haban conseguido que las emisiones de CO2 se redu-
jeran un 2% respecto de los niveles de 1990 mientras que el
PIB de la UE-15 creci un 35% entre 1990 y 2005. Segn
indican los modelos de prediccin, la UE cumplir, al final
del periodo relevante para Kioto (2008-2012), con su com-
promiso de reducir las emisiones hasta un 8% por debajo
de los niveles de 1990. Segn las estimaciones de la Comi-
sin, la UE-15 habr reducido sus emisiones en un 4% a fi-
nales de 2010. Se puede aadir a la estimacin otro 0,9%
derivado de los planes de los Estados miembros de plantar
ms rboles que absorban CO2, y otro 2,5% de los planes
de 10 pases de la UE-15 de adquirir crditos de emisiones
fuera de Europa, para llegar a una reduccin del 7,4%
219
.
Adems, el reforzamiento de los planes nacionales de asig-
nacin de derechos durante la segunda fase del mercado de
emisiones (2008-2012) podra disminuir incluso ms las
emisiones, dejando a la UE en una posicin cmoda para
cumplir con sus compromisos segn el Protocolo de Kyoto,
manteniendo as la credibilidad y el liderazgo global en la
lucha contra el cambio climtico. Aunque la recesin ha te-
nido mucho que ver, las emisiones de instalaciones obliga-
das a participar en el mercado de emisiones cayeron un
11% slo en 2009
220
.
En enero de 2008 la Comisin propuso su nuevo diseo
para la tercera fase del ETS
221
(2012-2020) y en diciembre
del mismo el Consejo Europeo, en el marco de una gran re-
forma energtica, lo aprob. Que esto ocurriera durante el
peor momento de la recesin sugiere que los lderes euro-
peos consideraron esencial un acuerdo europeo sobre el
[ 232 ]
219
EurActiv, EU Emissions Trading Scheme, 22/I/2010, www.eu-
ractiv.com, 7/IV/2010.
220
EurActiv, EU CO2 emissions fell by 11% in 2009, 2/IV/2010,
www.euractiv.com, 16/V/2010.
221
ETS significa Emissions Trading Scheme en sus siglas en ingls.
cambio climtico. El nuevo ETS intenta corregir las debilida-
des del sistema original: haber dejado que los Estados miem-
bros fijaran los niveles las asignaciones de derechos, as como
que otorgaran demasiados derechos a coste cero. A los planes
nacionales de asignacin en vigor durante la primera y la se-
gunda fase (hasta la fecha) los reemplazar un nuevo sistema
a nivel de la UE que cubrir a todos las industrias que ya es-
tn dentro del sistema y sumar algunas nuevas, por ejemplo
el sector del aluminio. Para los sectores que queden fuera del
ETS, el objetivo de reduccin de emisiones se fija en el
de 10% para 2020. Utilizando el nuevo ao base (2005), la
frmula global de la UE para reducir sus emisiones ser la si-
guiente: menos 21% en el ETS + menos 10% en los sectores
no-ETS = menos 14% para toda la UE
222
.
El acuerdo de diciembre de 2008 tambin incluy cam-
bios para elevar la incidencia del uso de las subastas para
distribuir los derechos de emisin. La nueva norma general
estipula que el 20% de los derechos se distribuyan a travs
de subastas, aumentndose el nivel mnimo al 70% en 2020,
y al 100% en 2027. La Comisin estima que la incidencia de
las subastas subir del nivel actual en torno a 5% hasta
casi el 50% en 2013. Pero slo llegar al 60%-70% en 2020.
Aunque este cambio representa una mejora sustancial, si-
gue dejando grandes beneficios extraordinarios en manos
de empresas, reduciendo su incentivo a emitir menos dixi-
do de carbono. Para que los derechos de emisiones repre-
senten costes para las empresas y no otra oportunidad fi-
nanciera la UE debera revisar este aspecto del acuerdo,
proponiendo una nueva modificacin para que la inciden-
cia de las subastas llegue a 80%-95% en 2020.
Si todos los sectores incluidos en el mercado de emisio-
nes tuvieran que pagar por todos sus derechos a un precio
[ 233 ]
222
Buchan, op. cit.
de 40 euros por tonelada de CO2, los ingresos de las subas-
tas ascenderan a 75 mil millones de euros. Con subastas
llegando al nivel parcial exigido por la UE (60%-70%) los
ingresos ascenderan a 30 mil millones de euros en 2020, se-
gn las estimaciones de la Comisin. Si los gobiernos redu-
cen los impuestos en una proporcin similar, el impacto
neto sobre la economa sera sumamente positivo. Adems
de financiar la expansin de las renovables, la transforma-
cin del grid, y el despliegue de nueva tecnologa, como la
captura y secuestro de carbono, esta fuente de ingresos
tambin sera la ms conveniente para financiar las posibles
transferencias de recursos y tecnologa que pueden salir de
las negociaciones pos-Kioto como obligaciones para los
pases avanzados. Por eso, la UE debera mantener los prin-
cipios de precaucin y de que el que contamina paga.
Es esencial maximizar la incidencia de las subastas en el
marco del mercado de emisiones.
8. Qu energas? qu tecnologas? qu mix
energtico?
8.1. Energas fsiles
Independientemente de los avances tecnolgicos, el
mundo (y la UE) continuaran siendo enormemente de-
pendientes de los combustibles fsiles en 2030 segn el es-
cenario de referencia de la AIE. El 83% del consumo del
energa final global provendr del carbn, el petrleo y el
gas natural mientras que en el rea de generacin elctrica
en los pases avanzados los combustibles fsiles representa-
rn alrededor del 60% mientras que en los emergentes la ci-
fra ascender hasta ms del 75%. Por supuesto, podran
darse escenarios en los que las energas limpias tuvieran un
mayor peso. Pero para alcanzarlos hara falta un compro-
[ 234 ]
miso por parte de los gobiernos mucho ms notable que el
existente en la actualidad.
Esto se debe a que el petrleo, el gas y el carbn seguirn
siendo relativamente baratos y tambin ms competitivos
que las otras fuentes de energa, por lo menos si no se esta-
blece un precio para el CO2 relativamente alto (es decir,
por lo menos 30 euros por tonelada). En ningn escenario
se contempla que el petrleo se agote para esta fecha aun-
que s es posible que, si no se realizan inversiones suficien-
tes tanto en la extraccin como en el refino y la distribu-
cin, la volatilidad de los precios pueda dispararse de nuevo
dentro de algunos aos. En el caso del gas, que podra servir
como energa puente (ya que es bajo en dixido de carbono
relativo al petrleo y al carbn) y cuyas reservas son ms
abundantes, a medio plazo se vislumbra la posible creacin
de una OPEP del gas (o una OPEG Organizacin de
Pases Exportadores de Gas) si el peso del GNL contina
creciendo en detrimento del transporte por gasoducto, lo
que podra aumentar el poder relativo de los pases produc-
tores e incrementar la volatilidad de los precios, como ya
sucede con el mercado global pero cartelizado del producto
lquido y fungible que es el petrleo. Finalmente, el car-
bn (abundante y barato, pero contaminante hasta que se
desarrolle la tecnologa del carbn limpio) se seguir em-
pleando (y de forma masiva en algunos pases en desarrollo,
sobre todo para la generacin elctrica) a menos que se es-
tablezca un precio para las emisiones de CO2 que la con-
vierta en una energa menos competitiva.
8.2. Otras tecnologas y energas limpias
En este contexto conviene revisar brevemente qu avan-
ces en los distintos mbitos de la energa limpia son
previsibles hasta 2030, tema del que pasamos a ocuparnos a
[ 235 ]
continuacin. Nos detendremos en mayor detalle en la
energa nuclear y en el carbn limpio porque consideramos
que la UE necesita tomar una decisin estratgica impul-
sando de forma ambiciosa uno de los dos.
8.3. Las energas renovables
En el caso de las energas renovables, aunque se produci-
rn muchos avances tecnolgicos en los prximos aos
(particularmente en elica, biomasa y solar) su peso en el
mix primario europeo probablemente no podr superar el
20% (el objetivo actual y compromiso formal de la UE) an-
tes de 2020. Sin embargo, es posible que a partir de 2020 di-
cho porcentaje pueda comenzar a incrementarse si la tec-
nologa mejora a la velocidad prevista y si las polticas si-
guen avanzando en la direccin adecuada (especialmente
aumentando las interconexiones elctricas entre pases eu-
ropeos y si se mejoran tanto la capacidad tcnica de las re-
des elctrica como el uso del vehculo elctrico).
8.4. Red elctrica inteligente e interconexiones
internacionales
En un horizonte de medio plazo incluso ser posible
construir una red elctrica inteligente (smart grid) que per-
mita utilizar las tecnologas solar y elica para que todas
las unidades del sistema edificios residenciales, empresas,
vehculos, etc. sean a la vez consumidores, productores
y/o agentes del almacenamiento de energa (tomaran ener-
ga de la red cuando la necesitaran y la venderan durante
las horas excedentarias del da).
En cualquier caso, este sistema necesitar asegurar una
base de generacin de electricidad no completamente de-
pendiente de las energas renovables, que seguramente pro-
[ 236 ]
ceder de centrales de ciclo combinado, nuclear o carbn
limpio. Casi tan importante como la naturaleza inteligen-
te de cualquier nueva red elctrica, sera abordar una re-
novacin de las distintas redes nacionales en Europa para
garantizar que todas ellas disfrutaran de interconexiones
internacionales suficientes y pudieran funcionar como una
red integrada. Con interconexiones transeuropeas, el peso
de las renovables en el mix elctrico podra llegar a ser mu-
cho ms alto que el que se vislumbra en la actualidad sobre
la base de redes nacionales aisladas. Dicho de otro modo: si
no se mejoran las dbiles interconexiones actuales ser dif-
cil que las energas renovables (que tienen carcter intermi-
tente) sean capaces de contribuir ms de un 20% a la ener-
ga primaria (y ms o menos un 40% de la mezcla elctri-
ca). Ello se debe a que sera necesario mantener un nivel
mucho ms elevado de generacin de base (no-intermiten-
te) para hacer frente a la demanda en cada uno de los pa-
ses. Adems, este problema se ve agudizado por el hecho de
que el pico diario de la demanda elctrica suele coincidir
con el momento en el que la generacin en las energas re-
novables est en su momento ms bajo.
8.5. La electrificacin de la flota de automviles
En el caso de los automviles s que se podran producir
avances significativos, que a medio plazo podran modificar
sustancialmente el parque automovilstico europeo y global
e integrarse mediante los coches elctricos en la red inteli-
gente. El objetivo de la UE debera ser el de ayudar a sus
empresas a elaborar prototipos de vehculos flexibles que
sean capaces de funcionar con gasolina (o diesel), electrici-
dad y biocombustibles de forma indistinta y que posterior-
mente puedan comercializarse en todo el mundo, con la
ventaja tecnolgico-empresarial que eso supondra para las
[ 237 ]
empresas europeas. Electrificar la flota de automviles per-
mitira aumentar el potencial de la red inteligente y adems
reducira las importaciones de petrleo. Sin embargo, dado
que la electricidad para las bateras elctricas de los vehcu-
los debera ser generada, el coche elctrico tiene ms sen-
tido (para luchar contra el cambio climtico) cuanto me-
nos dependiente del carbn convencional sea la generacin
elctrica.
8.6. Energa nuclear
En el rea de la energa nuclear no se esperan avances
sustantivos que permitan resolver los problemas tcnicos
asociados al almacenaje de residuos y al aumento de la se-
guridad aunque algunos de los que propugnan la energa
nuclear insisten en que estamos a punto de disear una tec-
nologa capaz de neutralizar los residuos nucleares. Asi-
mismo, los elevados costes iniciales asociados a la construc-
cin de nuevas centrales se convertirn en un obstculo to-
dava mayor tanto por la incertidumbre regulatoria como
por la falta de crdito derivada de la crisis financiera y los
altos tipos de inters que posiblemente tendremos al salir
de la misma, que sern consecuencia del aumento del ac-
tual endeudamiento pblico. Adems, como no existe una
poltica europea al respecto, cada pas decidir de forma
unilateral cmo proceder. Todo ello permite suponer, a pe-
sar del aparente nuevo renacimiento de la energa nuclear
en algunos pases europeos, que esta fuente de energa
mantendr su peso actual en el mix europeo o se incremen-
tar slo marginalmente.
De todas formas, el debate nuclear sigue vivo. De hecho,
sus defensores no dejan de insistir en que la energa nuclear
es esencial, que no tenemos otra opcin que incrementar su
peso en el mix y que es imprescindible un debate de fondo,
[ 238 ]
tanto nacional como europeo. Pero el debate nuclear lleva
aos teniendo lugar, aunque ms que a un debate estemos
asistiendo a un dilogo de sordos. Defensores y detrac-
tores siguen utilizando argumentos dbiles, ocultando los
puntos flacos de sus posiciones y haciendo lobby a los go-
biernos para avanzar sus posiciones.
8.7. Los antinucleares
Por un lado, los antinucleares concentran su resistencia
en la (in)seguridad de las centrales y en el peligro de los re-
siduos. Este ltimo punto, que es el que ms preocupa a la
opinin pblica, se basa en que la energa nuclear genera
niveles de toxicidad y de radiacin mortales durante miles
de aos. As, los residuos representan para los antinucleares
un caso claro para la aplicacin del principio de la precau-
cin. No debera seguir generndose un peligroso legado a
las generaciones futuras, sobre todo cuando existen ener-
gas renovables que no generan contaminacin ni tantos
riesgos.
El hecho de que los grupos antinucleares se solapen con
los que favorecen las energas renovables (particularmente
entre la ciudadana) no contribuye a enriquecer el debate.
As, quienes se oponen a la nuclear plantean una falsa lucha
entre pro nucleares y pro renovables. Esto es desafortunado
ya que ambos bandos sufren un gran desgaste en la percep-
cin pblica por los ataques generalmente falaces que
cada uno vierte sobre el otro.
Los antinucleares deberan reconocer que hace falta una
fuente segura para la generacin de base de electricidad, ya
que con la tecnologa actual las energas renovables slo
pueden contribuir a la generacin de electricidad de forma
intermitente. En lugar de atacar a la energa nuclear, los an-
tinucleares debe admitir que sera prudente y legtimo dejar
[ 239 ]
cierto espacio en el mix elctrico a otra fuente de genera-
cin que podra complementar el uso de gas (como una
fuente flexible de ajuste) y de renovables intermitentes.
Pero la clave aqu es que el debate relevante no debera ser
el nuclear, sino el de qu tipo de energa debera proporcionar
la generacin base de electricidad para complementar al gas y
a las renovables. De los tres posibles candidatos gas, car-
bn y nuclear, dependiendo del pas el gas se ha ganado
el derecho a tener una posicin dominante dentro de la ge-
neracin base porque la infraestructura gasista ya est des-
plegada en muchos pases y adems contamina relativa-
mente poco. Si se puede desarrollar la relacin apropiada
con Rusia para que el suministro est garantizado, y si el
precio baja moderadamente, el gas sera la fuente ms apro-
piada en muchos pases de Europa para la generacin base
de electricidad. Pero no sera suficiente, pero lo menos no
en todos los pases. Tampoco sera aconsejable para Europa
si las relaciones con Rusia no se encaminan bien, y si Rusia
sigue utilizando el gas como una especie de palanca infor-
mal de su diplomacia.
Por lo tanto, es necesaria otra fuente de energa para
complementar al gas. As, el verdadero debate debera tener
lugar entre la energa nuclear y el carbn limpio (con la
captura y secuestro de carbono). Todos ganaran con este
debate. Por una parte, los antinucleares-pro renovables se
veran beneficiados porque todos estaramos de acuerdo en
que hacen falta ms energas renovables (la nica duda se-
ra en qu medida deberamos aumentarlas). Y, por otra
parte, los pro-nucleares ganarn porque el papel de la ener-
ga nuclear en el mix energtico se vera legitimado, por lo
menos en principio. Adems, dependiendo de cmo se de-
sarrollara el debate, es incluso posible que su posicin se
viera reforzada.
Por ltimo, los que proponen el uso del carbn limpio a
travs de la tecnologa de captura y secuestro de carbono
[ 240 ]
tambin veran reforzada su posicin. En lugar de estar ex-
cluidos del debate nuclear (hoy dominado por pro-nuclea-
res y pro-renovables) y de ser vistos con recelo por la opi-
nin pblica como responsables de la contaminacin, los
pro-carbn podran introducirse en el debate central sobre
el futuro mix energtico de forma constructiva, exponiendo
las posibilidades de desarrollo de la tecnologa del carbn
limpio, por lo menos como un complemento al gas donde
no exista la energa nuclear.
En relacin con lo anterior hay que subrayar que el argu-
mento de los antinucleares respecto a los residuos tiene sus
propias debilidades. Es verdad que somos vulnerables a un
sinfn de imponderables respecto a la seguridad de los resi-
duos y sus peligros. Pero tambin somos vulnerables a los
efectos del cambio climtico, algunos de los cuales ya nos
estn afectando. Adems, la amenaza que nos supone el
cambio climtico inducido por el uso de las energas fsiles
es ms inminente y parece mucho ms probable que la
amenaza que suponen los residuos radioactivos derivados
de la nuclear. Tiene sentido tanta oposicin a una energa
bsicamente libre de emisiones de dixido de carbono
cuando el cambio climtico ser una realidad casi segura si
no reducimos el ritmo de las emisiones de gases de efecto
invernadero?
Adems, el argumento de los residuos tiene otro pro-
blema para los antinucleares. Incluso si pudiramos cerrar
todas los centrales nucleares del mundo maana (y no po-
demos), todava tendramos el problema de los residuos
existentes. Aunque no generramos ms residuos, todava
tendramos los stocks acumulados durante las ltimas cinco
dcadas. Es imposible argumentar que todos los riesgos
asociados a los residuos estn exclusivamente en los flujos,
y no en los stocks. De hecho, la pregunta ms relevante es si
el flujo de nuevos residuos aumenta el riesgo ya implcito
en los stocks de residuos ya existentes. Esta es una pregun-
[ 241 ]
ta completamente ausente del debate nuclear actual y, por
consiguiente, sus posibles respuestas tampoco entran en el
debate al respecto.
Por ltimo, desde una perspectiva geopoltica, hay que
preguntarse si los stocks de residuos nucleares estarn ms o
menos seguros en un mundo sin una industria nuclear (o
con una industria nuclear bastante ms reducida que aho-
ra) y en manos de los Estados. Aunque se cerraran todos los
parques nucleares los Estados estaran obligados a asegurar
la seguridad de los residuos. Pero posiblemente sea ms
seguro mantener una industria nuclear de cierto tamao
como la industria nuclear actual pero permitiendo cierta
expansin para que los residuos sigan siendo un asunto
de seguridad pblica en el que el Estado se sienta responsa-
ble a los ojos de los ciudadanos a mantener niveles exigen-
tes de vigilancia. Slo as se podr tener las mximas garan-
tas frente a un desastre natural, un accidente o un ataque
terroristas.
Al final, la posicin antinuclear a ultranza parece poco
prctica ya que no contribuye a la lucha contra el cambio
climtico y tampoco aumenta la seguridad energtica.
8.8. Pro-nucleares
An as, debe reconocerse que los pro-nucleares tambin
utilizan argumentos dbiles y apoyan intereses comerciales
sin reconocerlo explcitamente. Han aprovechado la crisis
climtica para reforzar su tesis de que la energa nuclear es
la ms barata, que es segura y que los residuos no implican
grandes problemas, sobre todo si el Estado se ocupa de
ellos.
Pero hay tantas incertidumbres rodeando la energa nu-
clear que se puede cuestionar seriamente varias de estas
afirmaciones. El problema de los residuos todava no est
[ 242 ]
resuelto, pero incluso eliminando los costes asociados al
control de los residuos de la ecuacin, los dems costes de
la energa nuclear han subido, ensombreciendo su futura
competitividad. Los costes iniciales de capital son elevados
y crecientes, segn las experiencias ms recientes en Finlan-
dia, Turqua y Canad. El proyecto AECL para construir
dos nuevos reactores de ltima generacin (Candu) en una
central nuclear ya existente en Canad puede ascender a
26.000 millones de dlares, y su electricidad 10.800 dlares
por kilovatio de capacidad instalada. En Canad se estima
que cualquier fuente elctrica que cueste ms de 3.600 d-
lares por kilovatio de capacidad instalada no sera competi-
tiva en relacin a las alternativas, especialmente frente al
gas natural. Otras estimaciones respecto al coste de la elec-
tricidad asociada a las nuevas centrales nucleares elevan los
costes de capital (sin contar con los costes de operacin o
combustibles) a entre 17 y 22 centavos por kilovatio hora, y
los costes de generacin a entre 25 y 30 centavos por kilova-
tio hora. Estos costes tampoco son competitivos, particu-
larmente en el contexto econmico-financiero actual.
De hecho, a pesar del llamado renacimiento nuclear,
hay pocas centrales nuevas en construccin y todas han ex-
perimentado problemas. Hasta el comienzo de la recesin
global, las nuevas centrales en construccin han tenido que
lidiar con una larga lista de obstculos e incertidumbres:
embotellamiento de produccin de componentes clave, lar-
gos plazos de construccin y demoras que llevan a aumen-
tos de presupuesto, y dudas respecto a las reservas de ura-
nio y la seguridad de su importacin. A ello hay que sumar
los problemas sin resolver respecto a la disponibilidad y se-
guridad del eventual proceso de almacenamiento de los re-
siduos, o de un posible problema que casi nunca se mencio-
na: el consumo masivo de agua de las centrales nucleares
que empieza a ser preocupante incluso en pases tan nu-
clearizados y bien dotados de agua como Francia.
[ 243 ]
Uno de los estudios ms prestigiosos sobre el futuro de la
energa nuclear el del MIT ha concluido que slo tie-
nen sentido para la poltica energtica dos posibles estrate-
gias: (1) un abandono casi total de la energa nuclear (o por
lo menos un abandono de la idea de que la energa nuclear
podra proporcionar mucha ms energa que en la actuali-
dad); y (2) una estrategia que promueva la nuclearizacin
de gran parte del sector elctrico nacional y mundial y que
tendra que partir de una decidida promocin estatal para
garantizar un despliegue suficientemente fuerte y rpido
capaz como para contribuir sustancialmente a la lucha con-
tra el cambio climtico.
Ante esta situacin, cabe preguntarse si tiene sentido ca-
nalizar los esfuerzos y recursos pblicos para promocionar
la energa nuclear a escala masiva si sta ya es una industria
madura que se enfrenta a costes crecientes y que no ha re-
suelto sus principales asignaturas pendientes.
En definitiva, como hemos sealado y veremos a conti-
nuacin, el autntico debate nuclear pasa por una compa-
racin entre la energa nuclear y el carbn limpio a gran es-
cala y con fuertes apoyos pblicos, tanto en trminos eco-
nmicos (de costes) como de seguridad. Ese debera ser el
autntico debate a nivel europeo.
8.9. Captura y secuestro de dixido de carbono
En el rea del carbn es posible que a partir de 2020 se
haya perfeccionado la tecnologa de captura y secuestro de
dixido de carbono y logrado su comercializacin, lo que
permitira convertir el carbn en una fuente de energa lim-
pia y abundante que podra ocupar un peso ms importan-
te en la generacin elctrica, sobre todo en los pases donde
es ms abundante (China, EEUU y Europa del Este). Sin
embargo, se trata de un difcil reto tcnico que no tiene ase-
[ 244 ]
gurado su xito, por lo que existe un debate sobre si tiene
sentido centrar los limitados recursos pblicos en esta es-
trategia en detrimento de las tecnologas asociadas las ener-
gas renovables, que son ya factibles como tecnologas y
absolutamente limpias al no proceder de los combustibles
fsiles. Este debate es especialmente relevante en la UE por-
que no cuenta con grandes reservas de carbn aunque al-
gunos de los nuevos miembros del Este s tienen reservas
relativamente altas.
Pero una vez ms, el debate entre carbn limpio y reno-
vables no es el relevante. Lo importante es conseguir una
fuente limpia para la generacin base elctrica que comple-
mente el creciente peso que las renovables tendrn en el
mix elctrico en el futuro. Aunque la creacin de una red
inteligente, junto con la exitosa conclusin de varias inter-
conexiones internacionales y la electrificacin de la flota
automovilstica puede disminuir el peso relativo que esta
fuente tendra que ocupar en el mix elctrico, el gas natu-
ral seguir necesitando otra energa limpia complementaria
para asegurar una generacin de base suficiente. La UE no
puede depender slo de gas, ya esto entraara grandes ries-
gos para la seguridad de suministro. Por otro lado, ya que
tanto la energa nuclear como el carbn limpio requieren
grandes cantidades de capital inicial e implican largos pla-
zos de construccin (haciendo a ambos vulnerables a los
vaivenes de los tipos de inters y necesitando apoyo pbli-
co), no tiene sentido perseguir los dos caminos simultnea-
mente. La UE debe escoger entre los dos.
En este debate, carbn limpio y nuclear tendrn que
competir en el mismo terreno (el de la generacin base) y
apuntaran sus ataques el uno contra el otro, y no contra las
renovables. Si la UE no plantea este debate y deja en su lu-
gar a la energa nuclear y al carbn en un estado de laissez
faire, ambas se opondrn a oponer a cualquier poltica que
aumente sus costes y adems utilizarn a las renovables
[ 245 ]
como su chivo expiatorio. Por ello, se hace imprescindible
tanto la intervencin pblica como el liderazgo poltico.
Aunque el carbn limpio comparte muchos de los incon-
venientes de la energa nuclear, ofrece muchas ventajas. Pri-
mero, no tiene que hacer frente al problema de los residuos
(aunque segn hemos expuesto arriba este tema no es tan
relevante como se tiende a pensar). Segundo, no conlleva el
mismo riesgo de accidentes y amenazas potenciales a la se-
guridad y a la salud pblica, incluyendo el peligro siempre
presente de la proliferacin nuclear que una expansin no-
table, particularmente en el mundo en desarrollo, conlleva-
ra. Tercero, un programa estratgico para el carbn limpio
podra ganar aliados en la lucha contra el cambio climtico
donde hoy da slo hay enemigos en el mundo de carbn, la
energa fsil ms tradicional y ms contaminante.
De hecho, casi la mitad de los estados en EEUU depende
en cierto grado a la produccin y el uso del carbn como
fuente elctrica. El hecho de que gran parte de los represen-
tantes y senadores de estos estados sean demcratas pre-
senta un dilema para el presidente Barack Obama. Como
estamos viendo, en EEUU no est siendo fcil aprobar una
legislacin que aumente significativamente los costes de
produccin para las energas fsiles cuando las mayoras en
las dos cmaras del Congreso defienden los intereses de
carbn. Por otro lado, apoyar estratgicamente el futuro
uso del carbn con la tecnologa de captura y secuestro de
carbono podra asegurar el apoyo de estos representantes y
senadores no slo en el terreno de la poltica energtica sino
tambin en otros campos. En la UE existe una dinmica si-
milar con Polonia y algunos otros Estados miembros del
Este, donde se depende mucho ms que el promedio euro-
peo del carbn, y donde las reservas son ms abundantes.
Aunque la UE ha podido hacer frente a las realidades y exi-
gencias de los nuevos Estados miembros del Este con cierto
xito, resulta conveniente desarrollar una poltica que a es-
[ 246 ]
tos pases muy nerviosos frente a Rusia, particularmente
si la energa nuclear y el carbn limpio estn fuera del deba-
te les haga sentirse ms seguros. Ellos tambin podran
ser aliados fiables en la lucha contra el cambio climtico si
hay un gran empuje estratgico en Europa (y en el mundo)
para desarrollar el carbn limpio, con el que tienen mucho
que ganar.
Pero la mayor ventaja de acelerar la tecnologa del car-
bn limpio en lugar de la energa nuclear tiene que ver con
China. En 2008, el carbn represent el 70% del mix ener-
gtico primario en China, mientras que la energa nuclear
slo contribuy el 1%. De hecho, el carbn domina el mix
energtico primario mundial, despus del petrleo (35%),
con una contribucin del 30%, frente al 5% de la ener-
ga nuclear. En el mix elctrico mundial, el carbn domi-
na, sin rivales, el statu quo. China posee el 14% de las reser-
vas mundiales de carbn (y la India otro 7%), las terceras
ms grandes del mundo despus de EEUU (29%) y Rusia
(19%). Ante esta realidad, no es difcil aventurar qu va a
hacer China con su carbn: lo utilizar a un ritmo cre-
ciente
223
.
China insiste en que los pases avanzados son los princi-
pales responsables de los actuales (y excesivos) niveles de
dixido de carbono en la atmosfera (a pesar de que China
ya es el primer emisor de CO
2
en trminos absolutos). Ade-
ms, China rechaza someterse a lmites obligatorios para las
emisiones. Por ello, el gran peso del carbn en su genera-
cin elctrica es un obstculo para la poltica europea, que
pretende liderar la lucha contra el cambio climtico y sedu-
cir a China para que participe de forma activa en las nego-
ciaciones y la construccin de un nuevo rgimen interna-
cional para reducir las emisiones de CO
2
. De momento,
China est esperando a ver si EEUU puede imponer un sis-
[ 247 ]
223
BP, 2009, op. cit., y AIE, 2008, op. cit.
tema creble para la reduccin de sus emisiones. Si el Sena-
do norteamericano no aprueba la legislacin para crear un
mercado de emisiones similar al mercado de emisiones eu-
ropeo por lo menos en el futuro prximo habr pocas posi-
bilidades de que China considere seriamente alternativas
para evitar las grandes emisiones de su amplio uso del car-
bn. Y si China no modifica sus polticas la temperatura
global subira en 2,7 grados incluso si todos los dems pa-
ses redujeran sus emisiones en un 80%
224
.
Pero si la UE (y a ser posible conjuntamente con EEUU)
ofrece a China un gran pacto estratgico en el terreno del
carbn limpio, probablemente China sera menos reticen-
te en las negociaciones Post-Kioto. Si se pudiera construir
un pacto que estimulara la suficiente inversin extranjera
en este sector, tambin sera posible que China aceptase un
acuerdo que tambin podran aceptar los intereses de
EEUU y Europa. Si China no tuviera que sacrificar un re-
curso tan abundante, barato y del que depende tanto, tam-
poco tendra que seguir contribuyendo a la creciente sensa-
cin mundial de una competencia geopoltica cada vez ms
aguda en el terreno energtico. Tampoco se sentira en la
obligacin de ser tan extremista en las negociaciones mun-
diales sobre el cambio climtico. Si no empujamos estrat-
gicamente el carbn limpio, en que otro escenario va a po-
der China reducir sus emisiones? Sustituyendo el carbn
(70% del actual mix primario de China) con energa nu-
clear (slo 1% en la actualidad)?
Por ltimo, el carbn limpio ofrece una ventaja ms res-
pecto a la energa nuclear. Ya tenemos una industria muy
desarrollada que debera estar dispuesta a realizar inversio-
nes en este sector con una ventaja comparativa: la industria
de los hidrocarburos. Las empresas petroleras y gasistas del
mundo no slo tienen la capacidad tcnica que necesita el
[ 248 ]
224
Mller-Kraenner, op. cit.
carbn limpio (conocimiento geolgico, tecnologa ssmi-
ca, capacidad para construir gasoductos, etc.) sino tambin
muchos activos que se pueden emplear para el almacena-
miento de CO
2
, sobre todo campos maduros. Aunque las
empresas petroleras tradicionalmente han tardado mucho
en aprovechar las oportunidades de las energas renovables,
esta industria sera un claro inversor y por lo tanto un
aliado natural en este empeo estratgico. Si se pudiera
estimular a las empresas petroleras privadas (IOC) para
que invirtieran seriamente en proyectos de captura y se-
cuestro de carbono, eliminaramos otro enemigo en la eco-
noma poltica de la energa, convirtindolo en aliado.
Conclusiones
1. Promover el nexo mercado-tecnologa-
regulacin frente a los nacionalismos
energticos y la competencia geopoltica
Apoyarse en un mercado bien regulado que permita que
emerjan rpidamente los avances tecnolgicos con apoyos
pblicos estratgicos es sin duda la mejor poltica energti-
ca, sobre todo si otros pases la comparten. Este nexo entre
el mercado, la tecnologa y la regulacin obviamente fun-
ciona mejor en tiempos de estabilidad poltica y coopera-
cin internacional, pero a veces tambin puede en si mis-
mo contribuir a al mantenimiento de la seguridad interna-
cional.
Sin embargo, hace falta ms intervencin pblica para
conseguir la transformacin energtica adecuada a tiempo.
Es imprescindible aumentar paulatinamente la penaliza-
cin al uso de las energas fsiles y priorizar las inversiones
en energas limpias. Para ello, deben utilizarse mecanis-
mos de mercado bajo un paraguas regulatorio adecuado (y
[ 249 ]
coordinado a nivel europeo) y una intervencin pblica
equilibrada que provoque el mnimo de distorsiones po-
sibles.
An as, si Europa es la nica zona del mundo que adop-
ta esta estrategia, le resultar difcil sostenerla. Tendra una
desventaja constante porque estara jugando con unas re-
glas distintas a las de las dems potencias, que tienden a que
el nacionalismo gue en mayor medida sus polticas energ-
ticas y no son tan partidarios de las soluciones cooperati-
vas. De hecho, si EEUU y las potencias emergentes no son
capaces de llegar a un acuerdo para sacar adelante un nuevo
rgimen post-Kioto mnimamente creble, la UE, que ya no
podra ejercer el liderazgo global contra el cambio climti-
co, debera empezar a pensar en una estrategia alternativa.
Esta estrategia podra consistir en sustituir la actual
bandera del cambio climtico por la de la seguridad ener-
gtica, lo que llevara a la UE a mostrarse menos proclive a
la cooperacin internacional que hasta ahora. Si se priori-
zara el objetivo (ms estrecho) de la seguridad energtica se
podran poner en prctica polticas ms agresivas en rela-
cin a terceros pases que se apoyaran en la creciente per-
cepcin que existe dentro de la UE en relacin a la inseguri-
dad de suministro. En este caso habra que disear una
nueva estrategia a nivel europeo para la lucha contra el
cambio climtico. Dicha estrategia debera estar ms cen-
trada en la adaptacin que en la mitigacin porque la falta
de un acuerdo internacional hara difcil frenar el calenta-
miento global y sus impactos. Al mismo tiempo esta nueva
estrategia debera apoyarse en la energa para relanzar la
Agenda de Lisboa y fomentar la competitividad de la eco-
noma europea en el rea de las energas renovables.
[ 250 ]
2. Decidir entre el cambio climtico y la seguridad
energtica como la bandera de la poltica
energtica europea
Durante los ltimos aos, la UE ha hecho de la lucha
contra el cambio climtico su principal bandera en poltica
energtica. Pero aunque el consenso europeo sobre la im-
portancia del cambio climtico podra mantenerse, si no
hay significativos progresos globales en la cumbre de Ciu-
dad de Mxico (diciembre de 2010) o la de Sudfrica (fina-
les de 2011), Europa debera plantearse la posibilidad de
modificar su estrategia y su bandera para la poltica energ-
tica y enfatizar ms los aspectos de seguridad. En un mun-
do donde no hay suficiente consenso sobre la forma ade-
cuada de afrontar la lucha contra el cambio climtico y
donde la mayora de los pases conciben la seguridad ener-
gtica en trminos estrictamente nacionales tiene poco
sentido para la UE seguir enfatizando una estrategia basada
en la cooperacin internacional que depende en gran medi-
da de las polticas energticas de los dems pases, que hasta
la fecha se han mostrado mucho menos cooperativos. En
este contexto, sera ms adecuado que la UE subrayara los
peligros a la seguridad energtica, en sincrona con la co-
rriente imperando en el resto de pases y en gran parte de
su opinin pblica.
Si la UE sustituye la bandera del cambio climtico por el
discurso de la creciente escasez de energas fsiles la opinin
pblica enfrentndose con la posibilidad a medio plazo de
altos precios y posibles recortes en el suministro estara
ms dispuesta a aceptar un cambio en las polticas energti-
cas europeas, de modo que podran llegar a ser ms efectivas
que las actuales. Por ejemplo, en un escenario en el que el
mundo se vuelva cada vez ms nacionalista y gane impor-
tancia la rivalidad geopoltica, la opinin pblica se podra
mostrar ms predispuesta al establecimiento de un impuesto
[ 251 ]
mucho ms alto sobre las energas fsiles o incluso sobre las
mismas emisiones de CO
2
. Esta poltica, aun con sus debili-
dades, sera ms eficaz que el actual sistema de comercio de
emisiones tanto para aumentar la eficiencia energtica, como
para disminuir el consumo de energas fsiles, estimular el
despliegue de las energas renovables y otras tecnologas lim-
pias y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
An as, sera conveniente enfatizar las limitaciones a la
oferta de los hidrocarburos en lugar de subrayar el peligro
de los cortes de suministro. Esto es especialmente relevante
para la UE en su relacin con Rusia, con quien resulta con-
veniente evitar el enfrentamiento directo en relacin a los
posibles conflictos por cortes de suministro atribuibles a
pases de trnsito, as como cerrar acuerdos de cooperacin
en materia de gas y petrleo al tiempo que se intenta redu-
cir la dependencia de Europa central de la energa rusa. Ms
all de la relacin con Rusia, para evitar que se generalice
un infundado temor entre la opinin pblica resultara ms
efectivo poner nfasis en las posibles limitaciones de oferta
a medio y largo plazo. Estas podran derivarse bien del po-
sible agotamiento de los hidrocarburos (es decir, la posibili-
dad de que las reservas de petrleo y/o gas se agoten pro-
gresivamente, lo que ejercer una presin al alza sobre los
precios), bien de que en los ltimos aos el nuevo naciona-
lismo energtico ha llevado a muchas potencias producto-
ras y exportadoras a invertir mucho menos de lo que sera
necesario para ajustar la oferta a la creciente demanda, so-
bre todo de los pases emergentes.
En el peor de los casos, si el mundo entra en un periodo
de competencia geopoltica por la energa, Europa debera
asegurar un entendimiento con Rusia para abastecerse de
gas que le permitiera mantenerse al margen de las rivalida-
des internacionales. Una vez asegurado el suministro debe-
ra perseguir de forma unilateral los otros objetivos del
tringulo energtico.
[ 252 ]
3. Priorizar el objetivo de la competitividad
en el tringulo energtico
Aunque la bandera de la poltica energtica europea pase
del cambio climtico a la seguridad de suministro, desde el
punto de vista econmico es esencial reforzar el vrtice de
la competitividad, por lo que este objetivo debera tener
una gran importancia dentro de la estrategia de la UE. Es
necesario dar un empuje poltico a nuevas inversiones de
I+D asociadas a la energa. Adems, deberan apoyarse po-
lticas de construccin de nuevas infraestructuras (renova-
bles, redes inteligentes, interconexiones elctricas) y avan-
zar en una posible electrificacin de la flota automovilstica
y en los sistemas de captura y almacenamiento de carbono.
Estas inversiones deberan hacerse en cualquier caso, pero
es incluso ms necesario que se acometan si se materializa
un escenario mundial no cooperativo y conflictivo en al
mbito de la energa y el medio ambiente.
Es muy posible que todos los sectores mencionados arri-
ba tengan un futuro prometedor y las potencias que gene-
ren los primeros avances tecnolgicos probablemente llega-
rn a dominarlos, lo que permitira a la UE resolver parcial-
mente sus crnicos problemas de falta de competitividad. Si
Europa pudiera evitar grandes gastos militares por lo
menos en relacin con EEUU y China tendra margen
para invertir en nuevas tecnologas que generen alto valor
aadido y que le permitan aumentar su productividad. Y si
eventualmente las dems zonas del mundo, ya con retrasos
en el desarrollo tecnolgico energtico, vuelven a las solu-
ciones cooperativas que son la base del nexo mercado-tec-
nologa-regulacin Europa habra desarrollado una buena
base de exportacin y de inversin energtica en estos ter-
ceros pases.
[ 253 ]
4. Priorizar el papel de la electricidad, incluyendo
la electrificacin de los vehculos, las redes
inteligentes y las interconexiones
internacionales
Sin embargo, como se ha expuesto, la UE debera perse-
guir ciertas inversiones y objetivos energticos, indepen-
dientemente de lo que suceda en el mbito internacional.
Entre ellas destaca una inversin a gran escala en la nueva
infraestructura elctrica. Una nueva red elctrica inteligen-
te (smart grid) permitira utilizar la tecnologa solar y elica
para que todas las unidades del sistema edificios residen-
ciales, empresas, vehculos, etc. sean a la vez consumido-
res y productores de energa. Tambin es esencial lograr que
las distintas economas europeas disfruten de interconexio-
nes elctricas transeuropeas e internacionales para asegurar
que por lo menos el 15% de su consumo nacional pueda ser
importado. Estas dos medidas moderaran la volatilidad de
la demanda y de la oferta del sistema elctrico durante el
da, haciendo posible gestionar el sistema con cada vez ms
electricidad generada por fuentes intermitentes, como las
renovables. Electrificar la flota de automviles permitira
aumentar el potencial del smart grid y adems reducira las
importaciones de petrleo. Cuanto mayor sea la inversin
europea en estos tres aspectos fsicos del sistema elctrico,
mayor ser el peso en el mix energtico que podran tener
las energas renovables, reduciendo la necesidad de contar
con fuentes de energa de carcter no intermitente para la
generacin base.
[ 254 ]
5. Intensificar la coordinacin entre reguladores
nacionales y eventualmente crear un nico
regulador energtico europeo
Sera deseable que se fueran reforzando y adaptando los
precarios y a veces divergentes marcos regulacin de los
distintos pases europeos tanto en las reas puramente
energticas como en las iniciativas para luchar contra el
cambio climtico para despus integrarlas globalmente a
travs de la cooperacin internacional y la elaboracin de
una nueva arquitectura de gobernanza global energtica.
La nueva Agencia Europea de Cooperacin de Reguladores
(ACER) debe servir como base para un posible regulador
europeo nico en el futuro, lo que facilitara el buen funcio-
namiento del mercado energtico europeo, aumentando su
capacidad de integrar un porcentaje ms alto de energas
renovables en el mix energtico europeo y garantizando
que los precios energticos reflejasen un mercado competi-
tivo, en trminos econmicos, pero tambin el coste verda-
dero de la energa, incluyendo sus externalidades negativas
(polucin, emisiones de CO
2
, etc.).
6. Energa nuclear frente a carbn limpio
Finalmente, cada pas en Europa tiene que tomar una de-
cisin estratgica muy concreta: escoger entre promover la
energa nuclear o el uso del carbn limpio (desarrollado a
partir de la tecnologa de captura y almacenamiento de car-
bono) para complementar al gas natural como fuente de
generacin base. El carbn limpio ofrece varias ventajas en
relacin a la energa nuclear. Primero, no produce residuos
nucleares. Pero lo que es ms importante, como se ha expli-
cado, la decisin de empujar estratgicamente el carbn
limpio convertira a muchos enemigos polticos del cambio
climtico (el lobby del carbn y muchas empresas de petr-
[ 255 ]
leo y gas) en aliados, algo que la nuclear no puede hacer.
Por ejemplo, los pases de Europa del Este, que tienen reser-
vas de carbn, podran mostrarse ms seguros y cooperati-
vos si la UE siguiera una estrategia de desarrollo del carbn
limpio (al igual que sucede en muchos estados de EEUU al-
tamente dependientes del carbn).
Pero la ventaja ms importante del carbn limpio frente
a la nuclear tiene que ver con la lucha global contra el cam-
bio climtico. El carbn sigue siendo la principal fuente de
energa en China, que a medio plazo ser el gran obstculo
para alcanzar un acuerdo global contra el cambio climtico.
Un despliegue de la infraestructura y la tecnologa de la
captura y secuestro de carbono en China, por el tamao de
su sector energtico, podra cambiar el juego energtico in-
ternacional, creando un nuevo mercado comercial y tecno-
lgico que a la UE le interesara dominar. Si la UE logra de-
sarrollar tecnologas de carbn limpio en un corto espacio
de tiempo, sera posible ganar a China para la causa contra
el cambio climtico al tiempo que se consolida el liderazgo
tecnolgico de la UE en un sector intensivo en I+D. Sin esta
alternativa, ser muy difcil que China reduzca sus emisio-
nes de una forma significativa a tiempo para evitar las de-
vastadoras consecuencias globales del cambio climtico. Ni
siquiera un gran despliegue nuclear sera suficiente para
reemplazar el carbn que China consumir en las prximas
dcadas.
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Challenges and Opportunities, A Report to the European Council,
May 2010.
[ 257 ]
CAPTULO 5
Europa sin europeos? La realidad
demogrfica de Europa
225
Presentacin
En este captulo se analiza el desarrollo de la demogra-
fa mundial. El anlisis tiene como objetivo identificar los
grandes retos demogrficos que se avecinan, y ms en con-
creto, los efectos de ellos sobre la capacidad de la Unin
Europea de seguir asumiendo un liderazgo significativo al
nivel mundial en distintos reas. Tambin intentamos iden-
tificar un abanico de estratgicas necesarias para paliar al-
gunos de los problemas que tiene su origen en los cambios
demogrficos que estamos viviendo.
El trabajo se divide en cinco partes. Primero se analiza el
crecimiento demogrfico en el mundo y como el peso rela-
tivo de Europa y la UE retrocede. A continuacin se analiza
las consecuencias del declive demogrfico en distintos m-
bitos. Especial inters est puesto en el Envejecimiento, la
seguridad y las fuerzas armadas, y el Declive de la poblacin
en edad activa.
Despus se aborda un anlisis sobre las diferencias que
amanece entre regiones segn avanzan los cambios demo-
grficos. Estas diferencias dan lugar a fronteras demogrfi-
cas que implican tanto riesgos como oportunidades para
Europa.
[ 259 ]
225
Captulo redactado por Rickard Sandell.
En el penltimo apartado se aborda un anlisis de la in-
migracin. El tema de la inmigracin es transversal y est
tratado en cada uno de los apartados anteriores. Aqu el en-
foque est puesto en algunos de los cambios geoestratgicos
que conlleva la inmigracin europea en la actualidad.
Finalmente, en las conclusiones se presenta un abanico
de estrategias que han de ser consideradas al nivel nacional
y europeo si el objetivo de la UE es preservar parte de su
poder econmico y poltico actual.
1. Poblacin mundial Europa en decadencia?
Si en el siglo pasado Asia reafirm su posicin como
continente dominante en trminos de poblacin frente a
Europa, durante el presente siglo asistiremos a una fase de
expansin de frica, que la situar como el nuevo centro de
gravedad demogrfico junto con Asia. Aparte del cambio
en la distribucin relativa de la poblacin mundial a favor
de frica y de Asia, al contrario de lo que inducen a creer
las frecuentes noticias acerca de las bajas tasas de fecundi-
dad que se prevn para la amplia mayora de los pases del
mundo, la poblacin sigue creciendo a un ritmo rpido, e
incluso muy rpido, a medida que avanza el siglo XXI. Par-
tiendo de los pronsticos de que disponemos, resulta difcil
afirmarlo con exactitud, pero la variante Media de la
ONU calcula un incremento total de la poblacin mundial
cercana a los 2.300 millones de personas entre el 2010 y el
2050. Un incremento de tal magnitud significara que, alre-
dedor del ao 2050, el total de la poblacin mundial rozara
los 9.200 millones de personas (vase la Figura 1).
Sin embargo, sta es slo uno de muchos escenarios po-
sibles. Para la variante Media la suposicin sobre las tasas
de fecundidad del futuro se deriva de la tendencia decre-
ciente de la fecundidad que comienzo durante la segun-
[ 260 ]
da mitad del siglo pasado en todo el mundo. Aunque por
el momento parezca razonable, estamos tratando de un
pronstico. Un cambio en las tendencias del comporta-
miento reproductivo de la poblacin mundial o parte de
ella puede fcilmente tener como consecuencia unas tasas
de fecundidad ms bajas o ms elevadas de las previstas.
Igualmente las tasas de mortalidad, que actualmente des-
cienden progresivamente en todo el planeta menos en Eu-
ropa, podran aumentar repentinamente como consecuen-
cia de la aparicin de nuevas enfermedades o epidemias, o
si las epidemias actuales, como el VIH/SIDA, evolucionaran
de formas diferentes a las previstas. Las tasas de mortalidad
tambin pueden experimentar una drstica mejora como
resultado de avances cientficos en el combate de enferme-
dades mortales como el cncer.
Lo cierto es que cuando hablamos del futuro, lo nico
que podemos hacer es especular. No obstante, la ONU tam-
bin aporta escenarios alternativas que contemplan otros
futuros posibles. Sera un error considerarlas exhaustivas,
[ 261 ]
EUROPA S I N EUROPEOS ? L A REAL I DAD DEMOGRF I CA DE EUROPA
Figura 1
Proyecciones de la poblacin mundial
Fecundidad
constante
Variante baja
Variante alta
Variante media
14
12
10
8
6
4
2
0
1
9
5
0
1
9
6
0
1
9
7
0
1
9
8
0
1
9
9
0
2
0
0
0
2
0
1
0
2
0
2
0
2
0
3
0
2
0
4
0
2
0
5
0
pero sirven como recordatorio de lo difcil que resulta esta-
blecer con claridad el futuro tamao de la poblacin mun-
dial, y de que una ligera alteracin en las tasas de mortali-
dad o de fecundidad tendrn consecuencias muy notables
sobre el futuro tamao de la poblacin mundial.
La Figura 1 muestra los tres futuros demogrficos que
actualmente contempla la ONU. Comn a todas ellas es la
suposicin de la tasa de mortalidad. Por lo tanto, la nica
diferencia reside en las variaciones de la fecundidad a lo lar-
go del periodo analizado. La variante Media, como he-
mos mencionado anteriormente, supone que los niveles de
fecundidad seguirn descendiendo de acuerdo con la ten-
dencia que se observa actualmente y que posteriormente se
estabilizarn por debajo del nivel de reemplazo en un n-
mero creciente de pases del mundo. En la variante Alta,
se espera que la fecundidad se contrae en menor medida
que en la variante Media, mientras que la variante Baja
la fecundidad cae mucho ms que lo previsto por la varian-
te Media. Por tanto, se puede considerar que las dos va-
riantes Alta y Baja marcan un intervalo de confianza
para el pronstico la variante Media. Es decir, visto de
esta manera ha de considerarse muy probable que la po-
blacin total del mundo se encuentre en un intervalo de
7.800-10.800 millones para el ao 2050, lo cual supone un
margen de error de ms de 1.400 millones en cada sentido,
con respeto a la variante Media. A modo de ilustracin,
hemos tambin incluido un escenario de referencia que
prev el desarrollo demogrfico con una tasa de fecundidad
constante al nivel actual para el periodo 2010-50. Bajo este
supuesto la poblacin mundial rozara los 12.000 millones
en 2050, casi el doble de la poblacin actual.
Sea cual sea el panorama futuro, a menos que el planeta
atraviese una plaga de la magnitud de la Peste Negra, u otro
tipo de catstrofe natural o no natural, podemos asegurar
que la poblacin mundial seguir creciendo de forma muy
[ 262 ]
significativa, y de que el crecimiento se va a producir a pe-
sar de que baje la fecundidad de forma generalizada.
Gran parte del incremento de la poblacin se producir en
pases que no pertenecen a Europa ni al mundo desarrollado.
Una novedad importante es que la tasa de crecimiento de-
mogrfico del continente africano ser mayor al crecimiento
previsto para el continente. La poblacin de frica incre-
mentar en ms de 1.000 millones de personas, pues para el
ao 2050 habr pasado de contar con 795 millones de habi-
tantes a tener 1.800 millones. Asia tendr un incremento de
1.500 millones y pasar de tener 3.700 millones a tener 5.200
millones. Ante esta situacin, comparado con el periodo
comprendido entre 1950 y 2000, en el que el crecimiento to-
tal de Asia fue de 2.200 millones, la ONU calcula que la tasa
de crecimiento de Asia experimentar una desaceleracin
considerable. Juntos, Asia y frica tendrn el 87% de la po-
blacin mundial para 2050, un incremento del 5% compara-
do con la situacin actual (el ao 2010, vase la Figura 2).
Aunque Asia se ha caracterizado siempre por ser un con-
tinente altamente poblado, hasta hace poco, Europa y Am-
[ 263 ]
Figura 2
Distribucin de la poblacin mundial
rica del Norte fueron contrincantes con cierto peso demo-
grfico. Por ejemplo, en 1950 casi un tercio de la poblacin
mundial se encontraba en Europa y en el Norte Amrica.
Desde entonces, y sobre todo en el caso de Europa, la situa-
cin ha cambiado de forma muy drstica.
En este momento (2010) un 18% o menos de una
quinta parte de la poblacin mundial, se encuentra en
Europa y Norte Amrica (Europa 12% Norte Amrica 6%).
Esto supone una disminucin de ms de 12 puntos porcen-
tuales con respecto a 1950. Para el ao 2050, la poblacin
de Europa probablemente no llegara a ser ms que el 8% de
la poblacin mundial, y el Norte Amrica no ms que 5%.
Juntos tendrn aproximadamente una octava parte de la
poblacin mundial. Como acabamos de mencionar la ma-
yor parte del descenso sera atribuible al desarrollo demo-
grfico negativo del continente Europeo. La poblacin de
Europa equivaldra entonces un tercio de la poblacin total
de frica y tan slo un quinto de la de Asia. En 1950, la po-
blacin Europea era el doble de la de frica y la tercera par-
te de la de Asia.
Es importante sealar que el retroceso con respeto al peso
demogrfico que experimentan Europa y Norte Amrica no
se debe a un descenso de la poblacin en Europa. En trmi-
nos absolutos las poblaciones de Europa y de Norte Amrica
han crecido de forma significativo en el periodo 1950 hasta
2010. En 1950 la poblacin conjunta de estos dos continen-
tes era aproximadamente 720 millones de personas (Europa
550 millones y Norte Amrica 170 millones), mientras en el
ao 2010 la poblacin conjunta de los dos continentes es
aproximadamente de 1.075 millones (Europa 730 millones,
de los cuales 497 millones son de la UE, y Norte Amrica 345
millones). Es decir, hasta ahora la principal diferencia que
encontramos al comparar Europa con Asia y frica es que la
tasa de crecimiento de estos dos ltimos continentes ha sido
mucho ms elevada.
[ 264 ]
Pero esto est a punto de cambiar pues entre el 2010 y el
2050 tendr lugar un descenso relativo del porcentaje que
representa la poblacin de Europa en la poblacin mundial
debido a un simultaneo descenso de la poblacin de 730
millones hasta 665 millones, fruto a la bajsima tasa de fe-
cundidad (el ndice sinttico de fecundidad para Europa en
su conjunto es actualmente 1,3) que empez a manifestarse
de forma permanente a partir de los aos sesenta en el viejo
continente. Aunque el descenso afectara principalmente
a Europa oriental, muchos pases de Europa meridional,
como por ejemplo Italia, Espaa y Alemania, se encuentran
en riesgo de experimentar un desarrollo similar. Por otro
lado, Norte Amrica continuar experimentado un incre-
mento de su poblacin. Se calcula que podr alcanzar una
poblacin total de 445 millones de personas para el 2050,
100 millones ms que la poblacin actual (2010). Las ten-
dencias actuales indican que el tamao de la poblacin de
Norte Amrica se aproxima al de la Unin Europea que
para el 2050 est previsto tener 515 millones de habitantes
(sin contar con posibles ampliaciones durante este perio-
do) que sera aproximadamente slo 20 millones ms que
los 497 millones de hoy.
Al nivel nacional la decreciente influencia demogrfica
de Europa se hace an ms evidente. En 1950 cuatro pa-
ses europeos estaban entre los diez pases ms poblados
del mundo Alemania, Inglaterra, Italia y Rusia. Entre
los veinte pases ms poblados del mundo encontrbamos
tambin a Espaa, Francia, Polonia y Ucrania. Para el ao
2050 hace falta tener una poblacin por encima de los 190
millones para ser miembro del exclusivo club comprendido
por los diez pases ms poblados del mundo (en el 2010 el
corte estaba en 127 millones). Se prev que no haya ningn
pas europeo entre los diez pases ms poblados, y slo hay
un pas europeo, Rusia, entre los veinte pases ms poblados
del planeta.
[ 265 ]
[ 266 ]
Figura 3
Clasificacin de los pases del mundo segn el tamao de su poblacin
Rango 1 a 10
Rango 11 a 20
Rango 21 a 30
Rango >30
1950
2010
2050
Lo que queda claro al estudiar la Figura 3 es que a medi-
da que nos acercamos a la mitad del siglo XXI, la era de
cuando los pases europeos fueron gigantes demogrficos
pasar a ser algo del pasado. Al mismo tiempo veamos
cmo los pases centroafricanos y Egipcio emergen como el
nuevo epicentro del crecimiento demogrfico junto al anti-
guo, el del este y sudeste de Asia. El declive de nivel nacional
no significa que Europa en su conjunto carece de peso de-
mogrfico. Sumando la poblacin de los 27 miembros de la
Unin Europea, y contando la UE como una nacin, de-
jara los Europeos (es decir la UE) en la tercera posicin de-
trs de slo China e India en la lista de los diez pases con
ms peso demogrfico en el mundo.
Por qu esta cada libre de la demografa europea? Las
causa del empeoramiento demogrfico que est experi-
mentando Europa, es el declive en la fecundidad. Desde
mediados de los aos sesenta el desarrollo demogrfico Eu-
ropeo ha cambiado de forma muy drstica. Lo que ha ocu-
rrido es que en muy poco tiempo las madres europeas han
pasado de tener aproximadamente 2,8 nios por mujer a
tener tan slo 1,5 (ver Figura 4). Como tambin resulta evi-
dente al estudiar los datos expuestos en la Figura 4, el decli-
ve de la fecundidad en ninguna manera es un fenmeno
nico de Europa. Todos los pases del mundo han visto o
estn viendo un descenso muy importante en la fecundi-
dad, pero como bien demuestra la Figura 4, hasta ahora
slo Europa, y en menor medida Norte Amrica, ha visto
niveles de fecundidad por debajo del nivel de reemplazo.
El impacto de una baja fecundidad sobre el tamao de la
poblacin es difcil de comprender. El ejemplo a continua-
cin es ilustrativo para entender la verdadera magnitud
del problema Si en el 2003, la fecundidad europea hubiese
vuelto inmediatamente al nivel de reemplazo, y sin contar
con la inmigracin, para el 2100 la poblacin de Europa ha-
br disminuido en 15 millones de personas. Es decir, la po-
[ 267 ]
blacin total disminuira a pesar del instantneo aumento
en la fecundidad
226
. La explicacin a esta paradoja es el d-
ficit en madres potenciales originado por tasas de fecundi-
dad que han estado por debajo del nivel de reemplazo du-
rante ms de veinticinco aos. Si la fecundidad en Europa
permanece en su nivel actual (1,5) hasta el 2013 y a par-
tir del 2013 regresa al nivel de reemplazo inmediatamente,
para 2100 la poblacin Europea habr disminuido en 55
millones de personas. Si permanece en el nivel actual du-
[ 268 ]
Figura 4
ndice Sinttico de la Fecundidad 1950-2050
n
d
i
c
e
s
i
n
t
t
i
c
o
d
e
f
e
c
u
n
d
i
d
a
d
Amrica Latina Asia Asia Oeste
Europa Norte Amrica frica
Ao
1950 2000 2050 1950 2000 2050 1950 2000 2050
226
Este ejemplo se deriva de las conclusiones del trabajo de W. Lutz
et al. 2003, Europes Population at a Turning Point, Science, nr. 299,
p. 1991-2. Vale la pena destacar que en el 2010 la fecundidad contina
(ms o menos) en el nivel del 2003. Kim, Young J, and Robert Schoen.
1997. Population Momentum Expresses Population Ageing, Demo-
graphy 344: 421-7.
rante 30 aos ms (hasta el 2033), para el 2100 el descenso
de la poblacin europea ser de aproximadamente 118 mi-
llones de personas. Si consideramos que la poblacin euro-
pea es aproximadamente 730 millones de personas, pode-
mos decir que estamos ante una depresin demogrfica. El
escenario ms probable es que ese declive de la poblacin
comenzar alrededor de 2010, y que se ir acelerando hasta
2060, y posiblemente durante ms tiempo si la fecundidad
no regresa pronto al nivel del reemplazo.
2. El envejecimiento
Aunque el anlisis que acabamos de ver resulta impac-
tante, para Europa el peso demogrfico no es la nica preo-
cupacin demogrfica y tampoco la ms importante. Los
problemas demogrficos ms agudos que tienen que afron-
tar todos los pases europeos, incluidos los de la UE, son so-
bre todo estructurales. El primero de ellos es el envejeci-
miento de la poblacin.
En paralelo con el espectacular descenso en la fecundi-
dad Europa ha experimentado un aumento en la esperanza
de vida sin precedentes. Desde el final de la Segunda Guerra
Mundial la esperanza de vida de los europeos ha ido au-
mentando a un ritmo estable y casi lineal de aproximada-
mente 2,2 meses al ao. En el periodo comprendido entre
1955 y 2010, la esperanza de vida al nacer de los europeos
ha pasando de ser 63 a ser 75 aos (las cifras incluyen am-
bos sexos).
El aumento de la esperanza de vida es sin duda una bue-
na noticia, pero a medida que aumente la esperanza de
vida, la estructura de la poblacin cambia. Este fenmeno
trae consecuencias que han de ser atendidas. Por ejemplo,
un aumento en la esperanza de vida de 63 a 75 aos signifi-
ca que en la actualidad hay muchas ms personas con 75
[ 269 ]
aos que antes. En otras palabras, la edad mediana de la po-
blacin aumenta, lo cual implica que la poblacin en su
conjunto envejece. Si la tasa de nacimientos es constante
el envejecimiento se produce de forma lenta. En el caso de
que la fecundidad disminuye a niveles por debajo del ni-
vel del reemplazo, como es el caso en Europa, el resultado es
un proceso de envejecimiento muy acelerado
227
. Por ejem-
plo, en el 1950, uno de cada diez personas en Europa tena
ms de 65 aos, en el 2050 cerca de 3 de cada diez personas
tendrn esa edad.
Por qu constituye un problema el envejecimiento de la
poblacin en Europa? La respuesta es sencilla, el modelo de
bienestar europeo se basa en la presuncin de solidaridad
entre generaciones. Esto se refiere a que la mayora de los
pases de la UE han decidido financiar las pensiones y la
educacin utilizando un sistema de transferencias entre ge-
neraciones. Por ejemplo, el modelo de bienestar europeo
dicta que cuando una persona se jubila, empieza a cobrar
una pensin que se financia a travs de un sistema denomi-
nado pay as you go. Este sistema implica que las personas en
edad activa pagan las pensiones que reciben los jubilados.
La poblacin en edad activa recibir posteriormente sus
pensiones de la siguiente generacin de trabajadores. Este
sistema se conoce como un sistema no dotado de fondos,
en oposicin a un sistema dotado de fondos en el que los
recursos financieros recaudados hoy por una persona se in-
vierten o guardan para devolvrselos a la misma persona en
forma de prestacin por jubilacin cuando la persona se
jubile
228
. De forma similar, los nios no generan rendi-
[ 270 ]
227
Reher, D.S. (2004), The Demographic Transition Revisited as a
Global Process, Population, Space and Place, nr. 10, pp. 19-41.) Vase
Kim y Schoen, 1997.
228
Boldrin, Michele, Juan J. Dolado, Juan F. Jimeno and Franco Pe-
racchi. 1999. The Future of Pension Systems in Europe. A Reapprisal.
Economic Policy 14: 287-320.
miento econmico alguno durante su niez. Sin embargo,
consumen bienes que llevan aparejado un valor econmico,
como es el caso de la educacin, o la salud pblica. Para po-
der consumir cualquier bien con un valor econmico, los
nios suelen recurrir a sus padres, ya sea directamente a
travs de transacciones, o indirectamente mediante la parte
de los impuestos vinculados a la financiacin de la educa-
cin pblica. Por esta razn, las personas mayores y los ms
jvenes dependen de la poblacin en edad activa
229
.
Si aceptamos la idea de las transferencias econmicas de
las personas en edad activa hacia personas mayores y j-
venes, podemos sacar como conclusin que cuantos ms
mayores y jvenes que hay en relacin con las personas en
edad activa, mayor ser la carga financiera que estos lti-
mos tengan que soportar.
Una manera de comprender la magnitud de las conse-
cuencias socioeconmicas del envejecimiento sera, pues,
estudiar los cambios en los ratios de dependencia entre ma-
yores y jvenes por un lado y personas en edad activa por
otro lado. En la Figura 5 se recoge el desarrollo del ratio de
dependencia por regiones del mundo. La edad activa com-
prende todas las personas entre 15 y 65 aos de edad.
Hasta este momento el aumento en el ratio de dependen-
cia de la tercera edad se ha producido a un ritmo ms lento
que el del descenso de dependencia de los jvenes. A partir
de ahora vemos un cambio importante. El continente euro-
peo y el norte americano experimentarn un aumento en el
ratio de dependencia de la tercera edad muy significativo
durante los prximos treinta aos. Este aumento tambin
[ 271 ]
229
H.-P. Kohler, F. C. Billari and J. A. Ortega. 2006. Low Fertility in
Europe: Causes, Implications and Policy Options, en F. R. Harris (Ed.),
The Baby Bust: Who will do the Work? Who Will Pay the Taxes? Lanham,
MD: Rowman & Littlefield Publishers, 48-109. E. Crenshaw et al. 1997.
Population dynamics and Economic Development. American Socio-
logical Review. Vol. 62, pp. 974-984.
est previsto en el resto del mundo pero llegar con un re-
traso de dcadas y en muchos casos se producir en forma
ms suave debido a unos niveles de fecundidad ms altas en
el resto del mundo.
Podemos comprender mejor el proceso de envejecimien-
to y sus implicaciones socioeconmicas si combinamos las
dos medidas de la dependencia en un nico indicador que
mida el total de la poblacin dependiente relacionndolo
con la poblacin en edad activa. El rpido descenso del ra-
tio de dependencia de los jvenes ha dado lugar a un des-
censo general y muy rpido de la dependencia total en todo
el mundo De hecho el ratio de dependencia total se en-
cuentra actualmente en un nivel mnimo histrico en Euro-
pa, y su ratio de dependencia es muy inferior a los dems
continentes salvo en el caso de Norte Amrica. En Norte
[ 272 ]
Figura 5
Ratio de dependencia por regin
R
a
t
i
o
d
e
d
e
p
e
n
d
e
n
c
i
a
Amrica Latina Asia Este Asia Oeste
Europa Norte Amrica frica
1,5
1,0
0.5
0
1,5
1,0
0.5
0
Ao
Ratio de dependencia Tercera edad
Ratio de dependencia Jvenes
Ratio de dependencia Total
Amrica y en Europa hay 0,6 personas en la edad 0 a 15 y en
la edad 65 y ms por cada persona en edades 15-64. Es de-
cir, Europa est disfrutando su momento de oro en trmi-
nos demogrficos. De forma contraria en Asia y frica la
relacin es por encima de 1:1 y en Asia y Amrica Latina es
0,7-0,8:1.
Las principales conclusiones que podemos sacar del an-
lisis de los resultados presentados en la Figura 5 es que Eu-
ropa se encuentra en la mitad de su proceso de envejeci-
miento. Sin embargo, la situacin actual est a punto de
cambiar. El pronunciado aumento del ratio de dependencia
de la tercera edad que est producindose en Europa en este
momento har que el ratio de dependencia total se dispara
en Europa. Para el fin del periodo Europa tendr un ratio
de dependencia cerca de 1:1. Estos datos reflejan tanto la si-
tuacin de la UE como Europa en su conjunto. Una serie
de pases, entre ellos Espaa, vern ratios de dependen-
cias de los mayores que se aproximen a 0,6 personas mayo-
res por cada persona en edad activa en vez de la media 0,5:1
que aparece en la Figura 5 arriba.
Unos niveles altos de dependencia dificultan enorme-
mente la capacidad de ahorro y de inversin al nivel de la
familia, porque todos los recursos disponibles van destina-
dos a paliar necesidades de primer orden como es de costes
originado por el envejecimiento es enorme: en algunos pa-
ses representa cerca de 10 puntos porcentuales del PIB. El
Centro de Estudios Internacionales y Estratgicos (CSIS)
ha redactado los informes ms interesantes y exhaustivos
sobre la capacidad de los pases de la UE para hacer frente a
los retos socioeconmicos que plantea el envejecimien-
to
230
. En ellos se muestra que el envejecimiento mundial
[ 273 ]
230
Jackson, R. and N. Howe (2003), The 2003 Aging Vulnerability
Index, The Centre for Strategic and International Studies and Watson
Wyatt, Washington DC.
supone un reto para todos los pases del mundo desarrolla-
do y que la mayora de dichos pases corren el gran riesgo
de encontrarse en una crisis econmica y fiscal si no logran
reformar sus sistemas actuales en los prximos aos. Y no
estamos hablando de la presente crisis financiera que se
debe a otros factores bien distintos a los producidos por el
envejecimiento. An ms interesante es el hecho de que los
autores ven que los problemas fiscales y econmicos origi-
nados por el envejecimiento son mucho peores de lo que
los gobiernos piensan. Adems, los pases europeos, en ge-
neral, encuentran mayores dificultades a la hora de afrontar
el reto del envejecimiento que sus principales competido-
res: EEUU, Australia y Canad. Pero los problemas econ-
micos relacionados al envejecimiento no es un motivo de
preocupacin exclusivo de cada pas, la estabilidad del mer-
cado comn europeo podra verse seriamente amenazada,
especialmente en lo que respecta a la zona euro. La coope-
racin econmica intracomunitaria hace indispensable que
los Estados de la UE hagan frente al reto que supone el en-
vejecimiento de la manera ms homognea posible. En el
caso de que un solo pas no consiguiera realizar esta tarea
con xito, la economa de la UE en general se vera afectada,
amenazando o desestabilizando la unin econmica. Al no
hacerlo estamos ante la posibilidad de salir de la presente
crisis slo para tener que afrontar la crisis producido por el
envejecimiento.
En este punto tiene que haber quedado claro que el pro-
blema del envejecimiento empieza a materializarse y que el
proceso acelerar su ritmo durante las prximas dcadas,
culminando en el 2040-2050. El cambio del perfil de la po-
blacin dependiente de ser jvenes a ser principalmente an-
cianos hace que se tenga que volver a considerar la forma en
que se va a distribuir el bienestar en el futuro. No hay una
solucin clara al problema. Muy probablemente, tendremos
que tener en cuenta toda una serie de soluciones.
[ 274 ]
Quizs el componente ms decisivo a la hora de preser-
var las pensiones en el futuro sea un desarrollo positivo de
la productividad de la mano de obra. Son bien conocidos
los efectos de mejora que tiene la educacin sobre la pro-
ductividad
231
. El descenso de la fecundidad da lugar a un
deterioro decisivo en el capital humano: disminuye el n-
mero absoluto de personas formadas, lo que implica que el
reto que se les plantea a los responsables polticos europeos
es impedir un descenso de la calidad, as como mantener la
variedad y diversidad de la educacin en un contexto en el
que se est produciendo un descenso del nmero de estu-
diantes. Por lo tanto, seguramente ser necesario realizar un
mayor esfuerzo inversor en educacin por alumno con la fi-
nalidad de alcanzar un desarrollo positivo del capital hu-
mano.
Para paliar los efectos del envejecimiento, la solucin
ms obvia desde el punto de vista econmico puede parecer
aumentar el gravamen impositivo y/o rebajar las pensio-
nes. Sin embargo, este enfoque no est exento de proble-
mas. Muchos pases europeos ya han desechado esta opcin
puesto que un aumento en los impuestos tiene efectos ne-
gativos sobre el crecimiento econmico
232
, adems de no
contar con el beneplcito de la poblacin. Manipular el va-
lor de las prestaciones son tambin medidas poco popu-
lares
233
.
La solucin econmica que se considera ms eficaz es la
privatizacin de las pensiones. Para tal fin se ha propuesto
que, en lugar de poner un parche al sistema, se ponga en
marcha una reforma total mediante la cual estaran dotados
[ 275 ]
231
Vase Becker, G. S., K. M. Murphy and R. Tamura (1990): Hu-
man Capital, Fertility, and Economic Growth, The Journal of Political
Economy, 98: 12-37; Boldrin et al. 1999; Pecchenino and Pollard, 2002.
232
Jackson y Howe, 2003, op. cit.
233
Boldrin et al. 1999, op. cit.
de fondos como mnimo los gastos destinados a las pensio-
nes, a diferencia de lo que ocurre actualmente. Aunque la
crisis que supone el envejecimiento ofrece una oportuni-
dad para el cambio de modelo hay que reconocer que el sis-
tema actual es un catalizador efectivo de igualdad, cohesin
social e igualdad de oportunidades. Es ms, representa el
modelo de vida europeo. Ofrece pocos riesgos de capital,
especialmente en inversiones en futuras pensiones. Adems,
sustituirlo implicara un alto coste de transicin para la po-
blacin en edad activa. Mantener el sistema actual ofrece
muchas ventajas, que en su conjunto tienen ms peso que
las ventajas que ofrece un sistema dotado de fondos
234
.
Una alternativa ms prometedora sigue siendo emplear
con mayor eficacia a la poblacin en edad activa. La tasa to-
tal de participacin de muchos pases europeos en el mer-
cado laboral es baja y en el caso de las mujeres, la tasa de
participacin es a menudo inferior al 50%. Reducir el nivel
de desempleo es otra medida estructural importante. Las
polticas activas del mercado laboral dirigidas a lograr una
tasa de participacin total, combinadas con medidas para
reducir el desempleo, aumentan la base impositiva y pro-
porcionan ingresos fiscales con los que satisfacer el aumen-
to de los gastos producido por el envejecimiento. Si se po-
nen en marcha satisfactoriamente, estas acciones polticas
compensaran gran parte de las consecuencias econmicas
del envejecimiento. La cara negativa seran las consecuen-
cias que tendr sobre nuestro estilo de vida, especialmente
en el sur de Europa, donde hay una larga tradicin de utili-
zar la familia como fuente de bienestar para el cuidado de
nios o de ancianos. Una mayor participacin debilitara la
[ 276 ]
234
Boldrin et al. 1999, op. cit.; Barr, Nicholas. 2001. The Welfare Sta-
te As Piggy Bank. Oxford UK: Oxford University Press; Gsta Esping-
Andersen. 2002. Why We Need a New Welfare State. Oxford UK: Oxford
University Press).
capacidad de las familias de sostener el bienestar. Es decir,
para que las polticas del mercado laboral sean efectivas es
necesario revisar tambin las polticas familiares.
Tambin va a ser necesario repensar el concepto de jubi-
lacin. El envejecimiento significa que cada vez ms perso-
nas alcanzan la edad de jubilacin y que pasan ms tiempo
como jubilados. Para compensar el aumento en el coste que
esto implica es necesario posponer el momento de la jubila-
cin. Si se elevara la edad media de jubilacin unos cinco
aos, el sistema de pensiones actual sera mucho ms viable
y compensara en gran medida las consecuencias econmi-
cas del envejecimiento. Aunque esta medida puede resultar
muy atractiva por parte de los gobernadores, su implemen-
tacin va a ser extremadamente complicada al ser una me-
dida poco popular entre los votantes
235
.
No se puede hablar de soluciones para el envejecimiento
sin mencionar la inmigracin. La inmigracin modifica la
composicin de una poblacin y contribuye al tamao de
la poblacin activa. Como resultado, disminuye el ratio
de dependencia. Sin embargo, la inmigracin es la tenden-
cia demogrfica ms impredecible y la ms difcil de con-
trolar. No disponemos de ningn medio efectivo mediante
el que podamos predecir el nmero de personas que llegan,
cundo llegan y cundo decidirn volver a sus pases, si es
que lo hacen. El tamao y el alcance de la inmigracin va-
ran a medida que cambian las leyes y las oportunidades
de migracin. Circunstancias ajenas al control de un pas,
como son las guerras y la inestabilidad econmica, modifi-
can las tendencias de la migracin internacional. De ah
que exista un amplio elemento de ambigedad en cuanto a
la manera en que la inmigracin puede influir en el proceso
[ 277 ]
235
Herce, J. A. (2001), La privatizacin de las pensiones en Espaa,
documento de trabajo, Fundacin de Estudios de Economa Aplicada,
Madrid.
de envejecimiento. Hay un consenso de que la inmigra-
cin por s sola no puede resolver el problema del envejeci-
miento, pero sin ella los costes del envejecimiento se agra-
varan muy considerablemente
236
. La falta de leyes especfi-
cas para la inmigracin que se centren especficamente en
la migracin econmica tambin aade confusin a esta
perspectiva. Apenas hay vas legales que permitan a un in-
migrante acceder a Europa como trabajador. Por tanto, mu-
chos inmigrantes entran y trabajan ilegalmente, y nunca
llegan a contribuir a nuestro sistema de bienestar con im-
puestos sobre la renta.
Otro problema, ensombrecido por la inminente necesi-
dad de realizar reformas al sistema de pensiones, tiene que
ver con la manera en que las tendencias demogrficas ac-
tuales influirn sobre el crecimiento econmico general. La
tasa de natalidad por debajo del nivel de renovacin conlle-
va inevitablemente un descenso de la poblacin. Este pro-
blema inminente est relacionado con la posibilidad del d-
ficit de oferta de trabajo causado por el reducido nmero
de nacidos que empiezan a incorporarse al mercado la-
boral.
Para ilustrar la manera en que afecta a la poblacin, va-
mos a tener en cuenta la dimensin de la mano de obra po-
tencial de Europa. La Figura 6 recoge el cambio anual en el
numer de personas entre 15-65. Es decir, recoge la diferen-
cia entre el nmero de personas que vayan a cumplir 15 y
los que van a cumplir 65 aos (ms la inmigracin y menos
la emigracin y el nmero de personas entre 15 y 65 que
muere cada ao), para el periodo 1997 hasta 2050.
El resultado es un grfico en el que se muestra el creci-
miento neto de la poblacin en edad activa (la mano de
obra potencial) cada ao en Europa. Tal y como muestra el
[ 278 ]
236
United Nations. 2001. Replacement Migration Is It a Solution to
Declining and Ageing Populations? New York NY: United Nations.
grfico, hasta el ao 2007, el nmero de personas que cum-
plirn 15 aos supera en aproximadamente dos millones al
de personas que cumplan 65. Debido a los bajos niveles de
fecundidad registrados en Europa, y sobre todo los niveles
por debajo del nivel de reemplazo registrado desde media-
dos de los aos setenta, el aumento de la poblacin activa se
est debilitando de forma aguda. Es ms, aproximadamente
a partir de 2011-12, la poblacin activa en Europa empeza-
r a contraerse. La disminucin va aumentando hasta al-
canzar un ritmo anual de ms de dos millones de personas.
Cabe sealar que Europa es el nico continente que sufrir
una contraccin de su poblacin en edad activa. Todos las
dems regiones experimentaran un desacelerado proceso
de crecimiento.
[ 279 ]
Figura 6
La diferencia entre el nmero de personas que entran en la edad activa
y las que salen
C
a
m
b
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Amrica Latina
Asia
Asia Oeste
Europa
Norte Amrica
frica
Ao
18
16
14
12
10
40
30
20
10
0
2
1
0
-1
-2
6
4
2
0
0
0
0
0
2
2
2
2
2000 2000 2000 2050 2050 2050
La Figura 6 invita a ms preguntas que respuestas. Qu
ocurrir con el crecimiento econmico cuando gradualmen-
te disminuye la mano de obra disponible? Qu ocurrir
cuando los mercados nacionales, que histricamente slo
han experimentado un crecimiento de la poblacin en edad
activa, tengan que solucionar los efectos de un descenso muy
significativo de esa parte de la poblacin? Podemos real-
mente esperar un crecimiento econmico sostenido cuando
la poblacin en edad activa desciende? Cmo va a poder
competir Europa en la economa mundial cuando es la nica
regin que sufre un descenso de su poblacin activa?
Reitero, a pesar de lo impactante es el retroceso del viejo
continente en trminos demogrficos el problema ms
preocupante no es la falta de peso demogrfico sino como
cambiara las nuevas tendencias demogrficas la estructura
de la poblacin Europea. El principal reto demogrfico que
tiene que afrontar Europa es el envejecimiento.
El proceso de envejecimiento de Europa da lugar a dos ti-
pos de consecuencias econmicas: 1) el coste insostenible
de las futuras pensiones; 2) la posibilidad de deterioro del
futuro crecimiento econmico debido al descenso agudo de
la poblacin en edad activa. Aunque las consecuencias son
eminentemente de ndole econmica, las causas tienen un
origen demogrfico. Ms concretamente, los niveles de na-
talidad bajos o muy bajos de muchos pases europeos son
los responsables de gran parte de las consecuencias econ-
micas en el futuro prximo.
Aunque podramos intentar manipular las polticas so-
ciales y las de la familia con el objetivo de aumentar la fe-
cundidad Europea, por mucho de que lo intentamos no va
a ser suficiente. Y en el caso de que fuese suficiente, tardara
casi medio siglo hasta que podamos gozar de los frutos de
los esfuerzos en esa direccin.
[ 280 ]
3. La seguridad y las nuevas tendencias
demogrficas. La capacidad militar
y la demografa: OTAN Europa
No hay experiencia histrica de un proceso de rpido
descenso de la fecundidad y de un envejecimiento acelera-
do. Por ello, desconocemos las consecuencias de estos cam-
bios demogrficos. Hasta el momento, es principalmente el
tamao de las generaciones jvenes que ha sido visiblemen-
te afectado por las nuevas tendencias demogrficas. Los j-
venes, es decir, nios y adolescentes, tienen relativamente
poca influencia en la sociedad. Eso s, son consumidores
importantes, pero dependen de sus padres, no trabajan, no
pagan impuestos, no realizan otros servicios pblicos im-
portantes, como por ejemplo defender el pas o cuidar a los
dems, etc. Las generaciones ms jvenes son principal-
mente una reserva de capital humano para el futuro. A me-
dida de que crecen y dejan la niez y la adolescencia, se ha-
cen cargo de las tareas que antes ocupaban sus padres y
abuelos. Pero, los cambios demogrficos implican que los
jvenes se convierten en un bien escaso en vez de un bien
abundante que ha sido el caso histricamente.
Cabe esperar que haya cambios importantes con respec-
to a la capacidad del suministro de los servicios que llevan
proporcionando la poblacin en edad activa cuando sea
sustituido por las generaciones de tamao inferior nacidas
despus de la cada de la fecundidad. Desde un punto de
vista estratgico, las fuerzas armadas es una de las institu-
ciones que se encuentran en la primera lnea de los cambios
demogrficos.
El reclutamiento militar, ya sea para el servicio militar
obligatorio o para cubrir las necesidades de un ejrcito que
recluta de forma voluntario, se produce principalmente en-
tre las personas mayor de 18 aos y menor de 31 aos. Es
decir, el grupo de personas en edades 18-30 aos, es un gru-
[ 281 ]
po de personas, o un nicho de la poblacin total, extrema-
damente importante para la defensa de un pas, y es posible
que el tamao de este nicho determine de forma indirecta
la capacidad de defensa que posee un pas o una alianza de
pases
237
. Adems, es posible que variaciones en el tamao
del nicho de reclutamiento cambia de forma automtica las
condiciones bajo cuales un gobierno o su ministerio de de-
fensa puede tomar decisiones estratgicas.
Al analizar la evolucin del tamao del nicho de recluta-
miento militar con datos reales, vemos que ya se ha produ-
cido una reduccin muy importante en el nmero de indi-
viduos con edades 18-30 aos en la mayora de pases euro-
peos (Ver Figura 7). Adems las predicciones apuntan a que
este descenso continuar durante buena parte de este siglo.
La reduccin es de tal tamao que muy probablemente
afectar la capacidad de reclutamiento durante gran parte
de la primera mitad de este siglo. Por ejemplo, en el caso de
Alemania, su nicho de reclutamiento esta previsto contener
tan slo 9 millones de personas en 2060 comparado con los
casi 16 millones de personas que contuvo en el 1990. En
Italia la reduccin va de casi 12 millones en 1990 a 7 millo-
nes. Finalmente, Polonia inicia su descenso ahora, su nicho
de reclutamiento disminuira desde 8 millones a slo 4 mi-
llones en el 2050. En el caso de Espaa, este pas tena un ni-
cho de reclutamiento de 8 millones de personas en el 2000,
y est previsto tener un nicho de reclutamiento de 6,5 mi-
llones de personas en el 2010. Esto supone una disminu-
cin de aproximadamente 20%. Al ser de distintos tamaos
las poblaciones de los pases de la OTAN Europa resulta di-
[ 282 ]
237
El rango 18 a 30 aos que define el nicho de reclutamiento en
este captulo no siempre corresponde con la realidad. Muchos pa-
ses tienen un techo de edad de reclutamiento de 28 aos, otros em-
piezan a reclutar jvenes con tan slo 17 aos. La eleccin del rango de
18 a 30 aos est hecho con el fin de facilitar una comparacin entre
pases.
[ 283 ]
F
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fcil comparar la gravedad del problema simplemente mi-
rando el tamao del nicho de reclutamiento.
Si partimos de la idea de que unos de los principales ob-
jetivos del ejrcito de un pas es proporcionar una defensa
suficiente y sostenible de la nacin y para su pueblo, y si su-
ponemos que el tamao del ejrcito es una funcin del ta-
mao de la poblacin del pas que tiene que defender el
ejrcito en cuestin, la tasa de reclutamiento necesaria del
nicho de reclutamiento aumentara en la medida de que se
va reduciendo el tamao relativo del nicho de reclutamien-
to. Esta relacin, que podemos llamar La tasa de depen-
dencia del nicho de reclutamiento se define como el tama-
o de la poblacin no incluida en el nicho de reclutamien-
to, dividido por el tamao del nicho de reclutamiento, y
recoge la carga de defensa que cae sobre los individuos en el
nicho de reclutamiento en cada momento en el tiempo.
La Figura 8 muestra grficamente los cambios en la tasa
de dependencia del nicho de reclutamiento para todos los
pases en la OTAN Europa, ms EEUU y Rusia. La tenden-
cia general para el periodo es muy clara. La carga que tiene
que asumir la poblacin en edades de reclutamiento ha au-
mentado, pero aumentar considerablemente ms en el fu-
turo para prcticamente todos los pases miembros de la
OTAN Europa. En 1950 hubo un promedio de cuatro per-
sonas no-reclutables por cada persona en edad de recluta-
miento. En el ao 2005, la relacin era de 4,5:1, y en 2050
habr un promedio de 6,3 personas no-reclutables por cada
persona en edad de reclutamiento. El impulso detrs de es-
tos cambios es 1) que el nmero de personas que cumplen
18 aos cae y est cayendo de forma muy significativa debi-
do a que forman parte de los cohortes de edad nacidos des-
pus de la cada general de la fecundidad, que fue sealado
al principio de este captulo, mientras que los cortes de
edad que dejan el nicho de reclutamiento, los que cumplen
30 aos, son muy numerosos al haber nacido cuando la fe-
[ 284 ]
[ 285 ]
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cundidad todava estaba en sus niveles ms altos. Es decir,
en este momento, son pocos los que entran y muchos los
que salen del nicho de reclutamiento. Y 2) el total de perso-
nas mayor de 30 aos es considerablemente mucho ms
grande hoy que hace diez o veinte aos debido al creci-
miento demogrfico excepcional justo antes la cada de la
fecundidad.
La Figura 8 seala que hay un continuo deterioro en el
ratio de dependencia del nicho de reclutamiento en todos
los pases analizados. En 2008, Turqua, Rusia, Eslovaquia,
Polonia, Rumana y Estonia son los pases que tienen un ra-
tio de dependencia de su nicho de reclutamiento ms favo-
rable y muy por debajo de la media de los pases analizados.
El ratio de dependencia de estos pases es menor de 4 per-
sonas por cada persona reclutable. Para el ao 2008 los pa-
ses que peor sale en esta comparacin son Francia, Luxem-
burgo, Blgica, Noruega, Holanda, Alemania, Dinamarca e
Italia. Todos ellos tienen un ratio de dependencia por enci-
ma del 5:1. Los dems pases (incluido a Espaa que en el
2008 tena un ratio de dependencia de su nicho de recluta-
miento del 4,45:1) tienen un ratio de dependencia alrede-
dor de la media de los pases analizados. En el 2050 los pa-
ses con el mejor ratio de dependencia (por debajo de 6:1),
son; Turqua, Reino Unido, EEUU, Luxemburgo, Dinamar-
ca, Noruega, Francia, Blgica, y Holanda. En el 2050 los
peores clasificados son Letonia, Bulgaria, Italia, Polonia,
Rumana, y Eslovaquia, todos con un ratio por encima de
7:1. De los 20 pases estudiados, 12 van a ver un aumento de
su ratio de dependencia del nicho de reclutamiento por en-
cima de 50%. Espaa est incluida en este grupo. Cuatro
pases experimentaran un aumento de su ratio por encima
de 75% - Turqua, Rumana, Polonia y Eslovaquia. En el
otro extremo encontramos a Dinamarca, Luxemburgo, No-
ruega y Holanda que experimentaran un aumento de sus
ratios por debajo de 10%.
[ 286 ]
En cuanto a los pases con ms peso militar en este anli-
sis, EEUU y Rusia, vemos claramente como la evolucin de
este indicador en el caso de Rusia se encuentra prxima a la
de la media de los pases incluidos en este anlisis. EEUU
por otro lado tiene una evolucin de este indicador mucho
ms favorable y por debajo de la media para casi todo el pe-
riodo analizado. Pero a pesar del desarrollo ms favorable
de algunos pases, ningn pas, salvo Dinamarca, puede evi-
tar un empeoramiento en el desarrollo de la tasa de depen-
dencia del nicho de reclutamiento en el periodo 2008-2050.
Por lo tanto, la conclusin general que podemos extraer de
estos resultados es que la gente en la edad de reclutamiento
militar es, o se est convirtiendo, en un bien ms bien esca-
so, y de que no podemos descartar la posibilidad de que el
empeoramiento que observamos de este indicador afectar
la capacidad de reclutamiento militar de forma negativa en
los pases aqu estudiados.
Si a esto aadimos el hecho de que los nichos de recluta-
miento militar solapan con los nichos de contratacin o de
reclutamiento de otras instituciones importantes de la so-
ciedad como, por ejemplo, las de la educacin superior y
por no decir el mercado laboral en general, las perspectivas
de reclutamiento para las fuerzas armadas europeas puede
complicarse an ms de lo que hemos indicado hasta aho-
ra. Los problemas demogrficos afectan a todas las funcio-
nes de nuestra sociedad por igual. El significado de esto es
que todas las instituciones que tienen algn inters de con-
tratar, enlistar o educar jvenes de una forma u otra, tienen
que competir por un bien en pleno proceso de contraccin.
Dado que estas otras instituciones con frecuencia son con-
sideradas una alternativa mejor que las fuerzas armadas por
muchos de los jvenes, la competencia puede resultar feroz
para las fuerzas armadas y hay que contemplar muy seria-
mente que las instituciones militares en Europa pueden sa-
lir como el gran perdedor de esa batalla por los recursos
[ 287 ]
humanos
238
. Adems, de inhibir el reclutamiento el au-
mento de la competencia sobre los recursos humanos pue-
de afectar la capacidad de retener personal ya que cabe es-
perar que la contra-oferta por parte de los competidores
cada vez ser ms atractiva en la medida de que aumente la
competicin por los recursos escasos, aumentando as las
necesidades aun ms de reclutamiento.
A cara de los resultados del anlisis de la evolucin del
nicho de reclutamiento, una de las preguntas clave es Cu-
les son los posibles daos con respecto al reclutamiento mi-
litar de la evolucin demogrfica actual?
239
Una forma de
ver el impacto que puede tener el desarrollo demogrfico
sobre el reclutamiento militar es hacer una proyeccin del
futuro reclutamiento basndose en datos reales sobre la ca-
pacidad de reclutar de algunos ejrcitos, usando estos datos
como un punto de referencia para simular un escenario de
reclutamiento para el futuro para todos los pases de la
OTAN Europa. Usando la experiencia de los casos de Espa-
a, Reino Unido y Holanda como base para dicha simula-
cin nos indica que el ratio de reclutamiento se encontrara
entre 0,2 y 0,3% del nicho de reclutamiento, y de que el ra-
tio de bajas por despido de los es alrededor de 13% del ta-
mao de las fuerzas armadas
240
.
[ 288 ]
238
David R. Segal, Jerald G. Bachman, Peter Freedman-Doan, y Pa-
trick M. OMalley, Propensity to Serve in the U.S. Military: Temporal
Trends and Subgroup Differences, Armed Forces and Society, Vol. 25,
No. 3 (1999), pp. 407-427.
239
Vease R. Sandell. 2007. Coping With Demography: Military Re-
cruitment in Times of Population Decline. In SERVICE TO COUNTRY.
Ed. C. Gilroy and C Williams. MIT Press. Cambridge (MA), para un
ejemplo ms elaborado de los efectos de la demografa sobre el recluta-
miento.
240
Los datos sobre el reclutamiento en Espaa est recogida de las
transcripciones de preguntas dirigidas al ministro de defensa y el mi-
nisterio de defensa sobre el estado del reclutamiento en el Congreso de
los Diputados y del Senado por parte de los diputados y los senadores.
Los datos sobre el reclutamiento de Reino Unido provienen del British
Para enriquecer el anlisis vamos a simular tres escena-
rios futuros para el periodo 2008 a 2060. Los tres escenarios
se difieren nicamente con respecto al ratio de recluta-
miento. En el escenario pesimista, el supuesto es que el
ratio de reclutamiento es constante al 0,2% del nicho de re-
clutamiento, en cambio, en el escenario optimista el ratio
de reclutamiento es del 0,3% del nicho de reclutamiento, y
finalmente en el escenario medio el ratio es del 0,25%.
Para simplificar el anlisis, el ratio de despedida no vara en
los tres escenarios y se mantendr constante al 13%. Como
punto de partida para las proyecciones uso el nmero de
personas en las fuerzas armadas tal y como aparece en el
Military Balance 2008
241
. Los resultados de estas simula-
ciones se presentan en la Figura 9
242
.
De los 25 pases analizados dos Reino Unido y Lu-
xemburgo tienen las condiciones demogrficas necesa-
rias para no sufrir un descenso de su fuerza numrica en el
escenario medio. Aparte de estos dos pases, si escogemos el
escenario optimista, cinco pases ms Blgica, Espaa,
Holanda, Noruega, y la Rep. Checa tienen las condicio-
nes demogrficas para poder evitar un descenso de su fuer-
za numrica. En todos los dems casos y escenarios vemos
un declive en la fuerza numrica de los ejrcitos. En ocasio-
[ 289 ]
Ministry of Defense, Annual Report and Accounts 2005/04, 2004/03,
2003/02, 2002/03, 2001/02, 2000/01, and 1999/2000 (London: HM Sta-
tionery Office). Y finalmente los datos sobre el reclutamiento de Holan-
da han sido proporcionadas del enviado militar de Holanda en Espaa.
241
International Institute for Strategic Studies (IISS), The Military
Balance: 2008-2007 (London: IISS).
242
Dado estos supuestos, el tamao total de las fuerzas al final de
cada ao se obtiene con la siguiente ecuacin: A
it
= A
it-1
+ [(rb
i(t-1)
)
(eA
i(t-1)
)] Donde A
it
es el nmero de personas en las fuerzas armadas en
el pas, i al final del ao t, b es el tamao del nicho de reclutamiento
en el pas i a comienzos del ao t, r y e son constantes que representan el
ratio de reclutamiento y el ratio de cese respectivamente. El valor de r
corresponde a uno de los tres escenarios mencionados anteriormente y
el valor de e es constante a 13%.
[ 290 ]
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nes el declive puede llegar a ser incluso grave. Por supuesto
no podemos utilizar los resultados para generalizar sobre el
futuro en todos los pases, ya que varios de los pases slo
acuden al reclutamiento voluntario de una forma limita-
da. Pero en los 14 pases europeas donde oficialmente el
servicio militar ha sido sustituido por un sistema de reclu-
tamiento voluntario como es el caso en Blgica, Bulga-
ria, Francia, Hungra, Italia, Letonia, Luxemburgo, Holan-
da, Portugal, Rumana, Eslovaquia, Eslovenia, Espaa y
Gran Bretaa o en los tres pases que tienen un sistema
mixto como en la Repblica Checa, Polonia, y Lituania
las simulaciones tienen ms que un valor informativo, y en
algunos de estos pases son poco tranquilizadoras.
Con todo, la Figura 9 indica con cierta claridad que existe
un claro riesgo de que 22 de los 25 pases incluidos en este
anlisis corran un riesgo que sus ejrcitos se contraigan
como consecuencia de las nuevas tendencias demogrficas.
Hoy por hoy los pases en riesgo demogrfico comprenden
1,8 millones de los 2,2 millones de la fuerza numrica de
OTAN Europa. Sin embargo, y teniendo esta pequea snte-
sis en cuenta, en la simulacin controlamos nicamente por
los cambios demogrficos. Si aumente la competicin por
los escasos jvenes, puede que resulta muy difcil para las
fuerzas armadas de conseguir los ratios de reclutamiento que
han sido consideradas aqu. Por lo tanto, incluso el escenario
pesimista de este anlisis podra resultar siendo un escenario
optimista. Si esto es as, tenemos un serio problema de segu-
ridad militar en lo que hoy es OTAN Europa.
El potencial deterioro en la capacidad de reclutamiento
es tan grande que tampoco podemos descartar la posibili-
dad de que la capacidad de maniobra y el funcionamiento
de los ejrcitos europeos puede verse seriamente obstruida
como consecuencia de una disminucin de la fuerza num-
rica de los ejrcitos debido a una situacin de reclutamien-
to ms complicada. Pero el problema tambin es un proble-
[ 291 ]
ma estratgico. El hecho de que los pases occidentales for-
man una unidad estratgica significa que el total de los
integrantes de esa unidad dependen en mayor o menor me-
dida de cada uno de los pases que forman parte de ella. Y si
un determinado nmero de pases se enfrentan a un cre-
ciente problema de contratacin debido a la evolucin de-
mogrfica, los dems pases que forman parte de la unidad
estratgica tienen que asumir una mayor responsabilidad
individual para que queden satisfechas las necesidades de
defensa de todo el grupo.
Por ejemplo, un pas que hoy est apostando por una mo-
delo de defensa que ve como prioridad su capacidad de in-
tervenir o participar en conflictos o misiones internacionales
tiene que tener muy claro que muchos de sus aliados van a
tener serios problemas en reclutar personal suficiente para
este tipo de misiones sin renunciar a partes importantes de la
defensa terrestre de sus territorios, debido al deterioro de
la capacidad de reclutamiento. Esto afectar las condiciones
para una cooperacin eficiente y segura en la intervencin
en conflictos internacionales en terceros pases.
4. Las fronteras demogrficas, peligro
u oportunidad
Las nuevas tendencias demogrficas son globales. Sin
embargo, tendemos a generalizar demasiado sobre cmo el
desarrollo demogrfico afecta pases y regiones occidenta-
les. Puede que el debate actual est sesgado, y presta dema-
siada atencin a problemas occidentales de carcter lujo-
so, como los problemas de bienestar mencionados ante-
riormente cuando trata de la transicin demogrfica.
Los pases en vas de desarrollo experimentan exacta-
mente las mismas tendencias demogrficas. La pregunta
que se plantea en este apartado es son las consecuencias de
[ 292 ]
la nueva demografa realmente las mismas en pases o re-
giones en vas de desarrollo?
243
Para profundizar en este
asunto podemos analizar la frontera demogrfica formada
por el litoral sur y norte del Mar Mediterrneo y algunos de
sus consecuencias.
Las nuevas tendencias demogrficas empezaron a ma-
nifestarse en los aos 1960 y 1970 cuando la tasa de fecun-
didad comenz una cada rpida en ambos litorales. Al co-
menzar la cada, en el sur de Europa la tasa de fecundidad
fue 2,7 nios por mujer, mientras en el norte de frica la
tasa alcanzaba 7 nios por mujer. Otro dato importante es
que slo es en Europa del sur que la tasa de fecundidad ha
cado por debajo del nivel de reemplazo, y de que se ha
mantenido por debajo del nivel de reemplazo durante casi
todo el periodo desde los aos setenta hasta hoy. Si a esto
aadimos que la esperanza de vida en el norte de frica se
aproxima a la del sur de Europa de forma rpida, hay fuer-
tes indicios de que, a pesar de experimentar las mismas ten-
dencias demogrficas, el desarrollo demogrfico en los dos
litorales resulta muy diferente.
Ya hemos visto como una tasa de fecundidad por debajo
del nivel del reemplazo tiene implicaciones muy negativas
para el crecimiento vegetativo de la poblacin, y en el caso
de Europa del sur su baja tasa de fecundidad conduce inevi-
tablemente hacia un descenso de la poblacin. El norte de
frica por otro lado, con una fecundidad por encima del
nivel del reemplazo y un desarrollo de la esperanza de vida
muy favorable, tendr un crecimiento de la poblacin de
forma exponencial. Por ejemplo, si comparamos los dos li-
torales: en 1950, Europa del sur tena tres veces la poblacin
del norte de frica. En el 1990 ambos lados tenan una po-
[ 293 ]
243
McNicoll, G. (1984), Consequences of Rapid Population
Growth: An Overview and Assessment, Population and Development
Review, vol. 10, nr. 2, pp. 177-240.
[ 294 ]
Figura 10
Fecundidad y esperanza de vida en el sur de Europa y el Norte
de frica
blacin de aproximadamente 140 millones. Veinte aos
ms tarde, es decir hoy, la poblacin del norte de frica su-
pera la poblacin del sur de Europa con ms de 50 millo-
nes. En el ao 2050 la diferencia ser 150 millones a favor
del litoral sur.
Esto significa que estamos ante un cambio demogrfico
trascendental en la regin. Las diferentes realidades demo-
grficas podran alterar las condiciones para las relaciones
internacionales, incluso pueden llegar a cambiar la perspec-
tiva de seguridad para los pases en esta regin
244
.
Por ejemplo, uno de los procesos ms importantes im-
pulsado por un crecimiento rpido de la poblacin es la ur-
banizacin. Ambos litorales han visto su tasa de urbaniza-
cin aumentando con el paso del tiempo, y se espera que la
urbanizacin contine creciendo durante todo el periodo
hasta 2050. Pero al encontrarse en un proceso de crecimien-
to demogrfico acelerado el norte de frica tiene un proce-
so de urbanizacin mucho ms rpido que Europa del sur.
Adems, al ser una regin en vas de desarrollo su tasa de
urbanizacin actual es inferior al nivel europeo. En el 1950
la poblacin urbana en el sur de Europa era 50 millones de
personas (ver Figura 11) mientras la del Norte de frica fue
tan slo de 14 millones. En el 2010 la poblacin urbana esta
previsto ser de 100 millones en ambos lados, lo cual signifi-
ca un incremento de 100% de la poblacin urbana en el li-
toral europeo y un incremento de ms de 600% en el litoral
Africano. En el 2050 la poblacin urbana en el Norte de
frica podra alcanzar 225 millones mientras la del sur de
Europa se aproxima los 125 millones. Es decir, el crecimien-
to de la poblacin urbana del Norte de frica supera (en
trminos relativos) el crecimiento total de su poblacin.
[ 295 ]
244
Homer-Dixon, T. F. (1991), On the Threshold: Environmental
Changes as Causes of Acute Conflict, International Security, vol. 16,
nr. 2, pp. 76-116.
Esto implica que no slo est creciendo la poblacin sino
que tambin hay un importante movimiento poblacional
desde las reas rurales hacia las reas urbanas en esa regin.
[ 296 ]
Figura 11
Poblacin total y poblacin urbana en el sur de Europa y el Norte
de frica
Cuando una sociedad cambia de ser una sociedad predo-
minantemente rural a ser una sociedad urbana como es el
caso en el litoral sur, tambin implica que la sociedad est
sujeta a cambios de ser una economa agrcola a ser una
economa dominada por la industria y los servicios
245
. En
otros trminos los pases africanos no slo estn experi-
mentando una transicin demogrfica, tambin tienen que
enfrentarse a una transicin econmica impulsada por la
nueva realidad demogrfica. La historia ha mostrado que
transiciones econmicas, particularmente la transicin ca-
racterizada por la industrializacin y la urbanizacin de un
pas, est cargada de un alto potencial de conflictos entre
los ganadores y perdedores del nuevo orden
246
. En algunos
pases la transicin ha llevado incluso a la rebelin y la gue-
rra civil. Hay que regresar a la primera mitad del siglo pasa-
do para ver un desarrollo parecido al del Norte de frica en
el sur de Europa en cuanto a cambios estructurales. Coinci-
dencia o no pero ese periodo no ha pasa a la historia como
tranquila en Europa, con dos Guerras mundiales y varios
conflictos nacionales y guerras civiles
247
.
[ 297 ]
245
Bloom, D. E. and R. B. Freeman (1986), The Effects of Rapid
Population Growth on Labor Supply and Employment in Developing
Countries, Population and Development Review, vol. 12, nr. 3,
pp. 381-414; McNicoll 1984, op. cit.; Lowry 1990).
246
Kuznets, S. (1973), Modern Economic Growth: Findings and
Reflections, The American Economic Review, vol. 63, nr. 3, pp. 247-258;
Goldstone, J. A. (1986), State Breakdown in the English Revolution: A
New Synthesis, The American Journal of Sociology, vol. 92, nr. 2,
pp. 257-322.
247
Vase P. Martin-Guzman. 2005. Population and Poverty, Ge-
nus LXI. No. 3-4, pp. 167-184, para una discusin de la relacin entre el
desarrollo demogrfico y el desarrollo de desigualdades, y P. Isbell y
R. Sandell, 2006. Nuevos escenarios, nuevos desafos: la transforma-
cin del horizonte estratgico, en Panorama Estratgico 2005/2006.
Ministerio de Defensa. Madrid, Espaa, para una discusin sobre la re-
lacin entre el desarrollo demogrfico y la incidencia de conflictos pol-
ticos. J. G. Williamson. 2001. Demographic change, economic growth,
and inequality, en Birdsall et al. Population Matters - Demographic
El cambio de ser un una sociedad rural a ser una socie-
dad urbana no tiene que ser problemtico, pero existe una
alta posibilidad de que as sea. El problema ms obvio que
enfrenta los pases involucrado en este tipo de transicin es
poder atender a cosas tan simples como la produccin de
comida o el suministro de agua. Para mantenerse al ritmo
del aumento rpido de la poblacin urbana y el incremento
de la demanda de alimentos que esto conlleva, la produc-
cin agrcola tiene que ser ms eficaz. Fallar en el aumento
de la productividad agrcola, tiene como resultado que una
parte creciente del suministro de comida tiene que venir de
importaciones
248
. Cuanto ms recursos dedican a las im-
portaciones de comida, menos son los recursos que puedan
invertirn otras reas importantes para el funcionamiento
de la sociedad. Con una tasa de crecimiento de la poblacin
urbana por encima de los 2% al ao en las prximas dca-
das y 1-1,5% al ao por encima del crecimiento total, signi-
fica que existe un riesgo muy alto de que las reas urbanas
crece a un ritmo mucho ms alto que el ritmo en que los
gobiernos norte africanos pueden aumentar la capacidad
(econmico y administrativo) de vigilar el orden y mante-
ner el imperio de la ley, y por tanto aumenta el potencial del
desorden
249
.
Tambin existe un riesgo de que la velocidad del proceso
de urbanizacin alcance y adelanta la velocidad del proce-
so de industrializacin. En trminos relativos la vida en las
reas urbanas puede parecer ms atractiva que la vida en
las reas rurales. Eso empuja la velocidad de urbanizacin
ms all de la velocidad de la transicin econmica
250
. Otra
[ 298 ]
Change, Economic Growth, and Poverty in the Developing World. Oxford
University Press.
248
Homer-Dixon 1991, op. cit.
249
Goldstone 1986, op. cit.
250
Lowry, I. S. (1990), World Urbanization in Perspective, Popula-
tion and Development Review, vol. 16, supplement (Resources, En-
razn es que el sector agrcola es incapaz de absorber un
aumento de la poblacin activa por encima de un cierto ni-
vel por ejemplo por razones de la escasez de tierra cultiva-
ble, etc. Cuando la velocidad del proceso de urbanizacin
alcance y sobrepase a la velocidad del proceso de industria-
lizacin y cambio econmico, la oferta de trabajo es menor
que la demanda. Cuando hay una discrepancia en la oferta
y la demanda del trabajo el sector informal de la economa
crece desproporcionalmente. Eso debilita la capacidad fiscal
del gobierno y crea dificultades para el gobierno para aco-
modar el aumento rpido en la poblacin urbana. Adems,
cuando la velocidad del proceso de la urbanizacin excede
la velocidad de la transicin econmica, el resultado es so-
bre-urbanizacin. Es decir las condiciones pueden ser id-
neas de la creacin de ghetos o ciudades de chabolas. La
sobre urbanizacin podra llevar disgustos y tensin en las
reas urbanas as como la protesta poltica, y por lo tanto
hay una correlacin entre el crecimiento rpido de la po-
blacin urbana y la incidencia de protesta poltica
251
.
No slo son problemas de recursos que surgen en la me-
dida de que los cambios demogrficos empiecen a notarse.
Fargues ha argumentado que la ocurrencia del Islamismo
fundamental y migraciones desde reas rurales a reas ur-
banas se han extendido de forma paralela en el tiempo y el
espacio en los pases musulmanes
252
. Segn Fargues, la en-
seanza, el desempleo y la urbanizacin rpida son dos in-
[ 299 ]
vironment, and Population: Present Knowledge, Future Options),
pp. 148-176.
251
Auvinen, J. (1997), Political Conflict in Less Developed Coun-
tries 1981-89, Journal of Peace Research, vol. 34, nr. 2, pp. 177-195.
252
Fargues, P. 1993, Demography and Politics in the Arab World,
Population: An English Selection, vol. 5, pp. 1-20). Vase tambin
R. Sandell, 2004, Dimensiones estratgicas de la demografa, en Pers-
pectivas Exteriores 2004: Los intereses de Espaa en el Mundo; R. Sandell,
Demografa en el siglo XXI: Implicaciones geoestratgicas, Poltica
Exterior, Vol. XVIII, pp. 99-113, nm. 98 marzo/abril 2004.
gredientes esenciales para la aparicin del Islamismo ex-
tremo. Otro ingrediente necesario es que empiece a haber
una coexistencia prolongada de generaciones subsiguientes.
El marcado declive en la mortalidad implica una mayor co-
existencia de generaciones distintas en la poblacin. La
coexistencia inter-generacional crea un choque, en el cual la
generacin ms joven por primera vez ve negada una suce-
sin natural de sus padres al alcanzar la madurez, porque
sus padres ya viven mucho ms tiempo y coexisten ms con
sus descendentes que antes (ver Figura 10). La creacin de
una generacin de hombres jvenes frustrados, mejor edu-
cados que sus padres, pero econmicamente dependientes
de ellos, como consecuencia de la precariedad econmica
que conlleva la vida en la ciudad, podra implicar que la ge-
neracin frustrada refutan la ideologa de sus padres vol-
vindose al Islamismo para el refugio. Todos los estados del
norte de frica estn enfrentando este riesgo. Es imposible
saber si son las tendencias demogrficas que han causado el
arrebato de Islamismo, pero tampoco podemos excluir esta
posibilidad.
Acabamos de ver otra realidad demogrfica a la que se
dibuja en el mundo occidental para este siglo. Los potencia-
les problemas que hemos ido sealizando sobrepasan a los
del mundo occidental y podran tener implicaciones mu-
cho ms graves que los problemas socioeconmicos que se
atribuyen a los problemas demogrficos en el occidente. En
cierto modo las dos realidades que hemos expuesto son
complementarias. Para simplificar, lo que abundan en el
norte de frica es la escasez en el sur de Europa y el resto
del mundo occidental: gente joven y gente en la edad activa.
La pregunta es: podemos transformar esa situacin en una
ventaja para ambos litorales?
[ 300 ]
5. Inmigracin: la otra cara
La inmigracin est presente como una solucin parcial
a muchos de los dficits demogrficos que se estn manifes-
tando, y no es de extraar que en prcticamente todos los
pases occidentales estn viendo aumentar la inmigracin.
Lo que no est tan claro es la forma en que surgen esas co-
rrientes migratorias y cmo puede llegar a afectar esto a los
asuntos internos de la sociedad occidental. Lo ms probable
es que, dado que la inmigracin es un fenmeno ms o me-
nos heterogneo en las sociedades occidentales, ms que
acercarlas pueda llegar a convertirse en un importante fac-
tor de divisin.
A continuacin examinaremos en mayor profundidad la
forma en que se han ido desarrollando los movimientos
migratorios hacia las sociedades occidentales. Lo haremos
de forma descriptiva; es decir, el objetivo no es explicar el
fenmeno de la inmigracin y los mecanismos que pue-
den estar provocando algunas de las anomalas y diferen-
cias observadas en los flujos migratorios internacionales,
sino observar la compleja realidad del fenmeno de la in-
migracin para fomentar un debate sobre el rumbo actual
de esas corrientes.
Entre 1960 y 2005, la cifra mundial de emigrantes
aument de 75 millones a 191 millones, el equivalente al
3% de la poblacin mundial
253-254
. En el caso de EEUU,
el fenmeno es fundamentalmente vertical, originado en la
parte sur del continente americano. La inmigracin lati-
[ 301 ]
253
United Nations, Trends in Total Migrant Stock: The 2005 Revision,
Population Division of the Department of Economic and Social Affairs,
February 2006.
254
La proporcin de migrantes internacionales ha permanecido re-
lativamente bajo en todo el mundo. De 2,5% en 1960 pas a un 2,9%
en 2000 y a un 3% en 2005. Sin embargo la migracin neta es la consti-
tuye una creciente e importante proporcin.
noamericana que recibe EEUU resulta llamativa no slo
por su magnitud, sino tambin por la cantidad de inmi-
grantes de pases americanos de habla hispana que hay en
EEUU. La poblacin estadounidense se sita actualmente
en ms de 300 millones, y la cantidad de personas nacidas
en Latinoamrica y residentes en EEUU supera los 18 mi-
llones, el 6% de la poblacin del pas
255
. Si la inmigracin
se midiera en trminos de grupos tnicos en vez de en fun-
cin del pas de origen, ms de 40 millones de personas se
definen a s mismas como hispanos, latinos o chicanos, lo
cual supone el 14% de la poblacin total de EEUU. Mxico
es la principal fuente de inmigracin recibida por EEUU,
pero hay sntomas de que est aumentando la diversifica-
cin en los pases de origen: actualmente se estn produ-
ciendo importantes corrientes desde pases de Sudamrica
y Centroamrica. En los ltimos aos, el rpido aumento
de la inmigracin procedente de pases de Latinoamrica
ha convertido a los latinoamericanos en la principal mino-
ra tnica de EEUU, superando a los afroamericanos por
primera vez en la historia estadounidense.
Al otro lado del Atlntico, Europa, y con Europa nos re-
ferimos principalmente a la UE, ha visto una llegada cons-
tante de inmigrantes desde 1950. Sin embargo, su inmigra-
cin es mucho ms heterognea que la de EEUU. El norte
de Europa (Irlanda, el Reino Unido, Finlandia y Suecia) ha
presentado un gran dinamismo en trminos de inmigra-
cin; Europa central (Blgica, Dinamarca, Alemania, Fran-
cia, Luxemburgo, los Pases Bajos y Austria) ha sido el prin-
cipal destino de los movimientos migratorios hacia Europa;
los pases mediterrneos (Espaa, Italia, Portugal y Grecia)
han experimentado una transformacin radical, pasando
de ser pases de emigracin a convertirse en destino de in-
migrantes.
[ 302 ]
255
US Census Bureau.
La mejora econmica experimentada en la dcada de
1980 y la desintegracin de la antigua Unin Sovitica son
algunos de los factores que han determinado los patrones
migratorios en Europa. Ambos fenmenos produjeron un
aumento de los flujos migratorios hacia Europa occidental
procedentes, sobre todo, de la antigua Yugoslavia, la antigua
Unin Sovitica y Turqua. En los ltimos aos tambin ha
aumentado el nmero de inmigrantes procedentes del nor-
te de frica, si bien es cierto que en el caso de Francia este
tipo de inmigracin ya haba venido siendo un fenmeno
muy importante durante gran parte del siglo pasado. Segn
estimaciones de Eurostat, en 2004 el nmero de extranjeros
residentes en la UE se situ en aproximadamente 25 millo-
nes de personas, o 5,5% de la poblacin de la UE. En trmi-
nos absolutos, la mayor parte de ellos resida en Alemania,
Francia, Espaa, el Reino Unido e Italia. Los turcos consti-
tuyen el grupo de inmigrantes ms numeroso de Europa,
con una presencia considerable en Alemania, Dinamarca y
los Pases Bajos, si bien hay que tener en cuenta que, des-
pus de Rusia, Turqua es el mayor pas fronterizo en trmi-
nos de poblacin.
En qu medida difiere la emigracin Sur-Norte a ambos
lados del Atlntico? Dada la complejidad del fenmeno, re-
sulta muy difcil emprender un anlisis comparativo que
pudiera darnos una respuesta clara a esta pregunta. Tampo-
co disponemos de toda la informacin necesaria, puesto
que la inmigracin a menudo se caracteriza por su irregu-
laridad e ilegalidad, adems de por su volatilidad. A pesar
de las dificultades que plantea la medicin del fenmeno
migratorio, el Banco Mundial, en cooperacin con la Uni-
versidad de Sussex, ha elaborado una matriz de cifras mi-
gratorias bilaterales, basada en el clculo de la migracin
mundial realizado por la ONU en 2005. Estos datos faci-
litan la tarea de analizar los flujos migratorios a nivel mun-
dial.
[ 303 ]
La informacin incluida en la Tabla 1 se ha tomado de
esa fuente. Hemos agrupado los datos de forma que refle-
jen la inmigracin que reciben Canad, Japn, EEUU y la
UE-27 + AELC procedente de 11 regiones. La informacin
es compleja y puede resultar, por consiguiente, difcil de in-
terpretar. Para facilitar la tarea al lector y mejorar la com-
prensin del anlisis posterior, dar el siguiente ejemplo:
Canad cuenta con un total de 98.233 inmigrantes proce-
dentes del norte de frica; esto corresponde al 3% del total
de inmigrantes de Canad y al 2,1% del total de la emigra-
cin desde el norte de frica hacia cualquiera de los pases
incluidos en el Cuadro.
Del anlisis del fenmeno migratorio presentado en la
Tabla 1 pueden extraerse varias generalizaciones interesan-
tes. En primer lugar, de los 60 millones de emigrantes pro-
cedentes de las 11 regiones analizadas, el 50% se dirigi a
EEUU, el 40% a la UE, el 5% a Canad y slo algo ms del
3% a Japn. La regin que genera mayor emigracin (sin
tener en cuenta el tamao de la poblacin de cada regin)
es Centroamrica, incluido Mxico. De los casi 13 millones
de centroamericanos que emigraron, el 98% escogi EEUU
como lugar de destino. La inmigracin centroamericana en
EEUU es muy significativa, puesto que representa ms del
41% de la inmigracin total estadounidense. Su concentra-
cin es, sin comparacin alguna, la mayor de entre todas las
regiones de origen incluidas en la Tabla 1.
Hemos sealizado las discrepancias en el origen de la in-
migracin entre EEUU y la UE con gris claro y los similitu-
des con un gris ms oscuro. El Magreb representa el extre-
mo contrario en trminos de concentracin de inmigran-
tes. De los 4,65 millones de magrebes que emigraron, 4,3
millones (el 93%) residen en la UE. Aun as, a diferencia de
lo que ocurre con la inmigracin centroamericana, el hecho
de que la concentracin de inmigrantes del norte de frica
en la UE sea tan elevada no la convierte en la regin que
[ 304 ]
[ 305 ]
Tabla 1
Volumen de inmigrantes por regin de origen y de destino
Inmigracin
procedente de:
Pas/regin de destino
Canad Japn EEUU UE-AELC Total
Norte de frica 98.233 1.877 204.620 4.352.143 4.656.873
(% columna) (3,0) (0,1) (0,7) (17,7) (7,7)
(% fila) (2,1) (0,0) (4,4) (93,5) (100,0)
Sur de frica 82.198 1.042 130.369 903.724 1.117.333
(% columna) (2,5) (0,1) (0,4) (3,7) (1,9)
(% fila) (7,4) (0,1) (11,7) (80,9) (100,0)
frica
Subsahariana 246.111 11.592 653.996 2.203.511 3.115.210
(% columna) (7,4) (0,6) (2,2) (9,0) (5,2)
(% fila) (7,9) (0,4) (21,0) (70,7) (100,0)
Centroamrica +
+ Mxico 126.584 2.676 12.655.060 148.815 12.933.135
(% columna) (3,8) (0,1) (41,6) (0,6) (21,5)
(% fila) (1,0) (0,0) (97,8) (1,2) (100,0)
Caribe 304.485 664 4.918.617 652.265 5.876.031
(% columna) (9,2) (0,0) (16,2) (2,7) (9,8)
(% fila) (5,2) (0,0) (83,7) (11,1) (100,0)
Sudamrica 223.216 364.891 2.197.987 2.434.675 5.220.769
(% columna) (6,7) (19,0) (7,2) (9,9) (8,7)
(% fila) (4,3) (7,0) (42,1) (46,6) (100,0)
Europa del Este 239.000 5.381 1.223.957 5.327.275 6.795.613
(% columna) (7,2) (0,3) (4,0) (21,7) (11,3)
(% fila) (3,5) (0,1) (18,0) (78,4) (100,0)
Oriente Medio +
+ Turqua 281.400 9.626 989.482 4.803.773 6.084.281
(% columna) (8,5) (0,5) (3,3) (19,6) (10,1)
(% fila) (4,6) (0,2) (16,3) (79,0) (100,0)
Este de Asia 723.179 1.239.738 2.351.003 698.190 5.012.110
(% columna) (21,8) (64,6) (7,7) (2,8) (8,3)
(% fila) (14,4) (24,7) (46,9) (13,9) (100,0)
Sudeste asitico 516.310 251.492 3.504.253 1.293.905 5.565.960
(% columna) (15,5) (13,1) (11,5) (5,3) (9,2)
(% fila) (9,3) (4,5) (63,0) (23,2) (100,0)
Sur de Asia 483.955 29.624 1.566.213 1.726.315 3.806.107
(% columna) (14,6) (1,5) (5,2) (7,0) (6,3)
(% fila) (12,7) (0,8) (41,1) (45,4) (100,0)
Total 3.324.671 1.918.603 30.395.557 24.544.591 60.183.422
(% columna) (100,0) (100,0) (100,0) (100,0) (100,0)
(% fila) (5,5) (3,2) (50,5) (40,8) (100,0)
ms emigrantes aporta a la UE. La inmigracin procedente
del norte de frica representa tan slo el 17,7% de la inmi-
gracin total de la UE. Oriente Medio representa el 19,6%
(aunque la concentracin de inmigrantes procedentes de
Oriente Medio es menor: slo un 79%, frente al 93% de
norteafricanos). Es decir, en trminos absolutos, la inmi-
gracin que llega a la UE procedente de Oriente Medio es
ms significativa que la inmigracin procedente del norte
de frica. Dicho esto, y como cabra esperar, la principal
fuente de inmigrantes en la UE sigue siendo Europa Orien-
tal, y ello a pesar de que la UE se ha ampliado ya dos veces
hacia el Este en los ltimos aos, reduciendo as la cifra de
pases de Europa Oriental no comunitarios.
Sin embargo, la conclusin ms importante que puede
extraerse de los datos observados es que, en la actualidad,
la UE alberga aproximadamente el 80% (quiz ms si se
tienen en cuenta la diversidad religiosa del frica subsaha-
riana, del sur de frica y de Asia) de la inmigracin ra-
be/musulmana que han llegado a las sociedades occidenta-
les. Resulta imposible predecir cules podran ser las conse-
cuencias a largo plazo de esta distribucin tan desigual,
pero si se tiene en cuenta que las crisis ms graves a nivel
mundial acaecidas desde el 11-S han enfrentado al mundo
rabe/musulmn, por un lado, con las sociedades occiden-
tales, por el otro, no deberamos infravalorar la posibilidad
de que se produzca un desequilibrio cada vez mayor a largo
plazo entre los intereses de la poltica exterior de EEUU y
los de la UE como consecuencia directa de las actuales ten-
dencias migratorias.
Las diferencias con respeto a la inmigracin no slo exis-
ten en el nivel transatlntico. Al nivel de la Unin Europea
sorprende que haya ms diferencia que similitudes con res-
peto al origen de la inmigracin en los cinco grandes pases.
En el caso de Alemania, la principal minora extranjera es la
turca y su rea geogrfica de inters es Europa Oriental.
[ 306 ]
Alemania recibe ms de 60% de la inmigracin procedente
del Medio Oriente ms Turqua con destino a la UE. Reino
Unido, como en la mayora de los temas europeos, mantie-
ne importantes diferencias con el resto de los Estados
miembros, su poblacin inmigratoria, proveniente mayori-
tariamente de la Commonwealth. 55% de la inmigracin
procedente del sur de Asia con destino la UE acaba en el
Reino Unido, y 35% de la inmigracin procedente de sur de
frica y el Caribe. Francia, su rea geogrfica de inters re-
side en los flujos migratorios provenientes del Magreb y del
frica Occidental, fundamentalmente de sus ex colonias.
Francia recibe ms de 50% de la inmigracin Norte Africa-
na con destino a la UE. Italia recibe la mayora de su inmi-
gracin de la Europa del Este y los Balcanes. Espaa, final-
mente recibe la gran parte de la inmigracin a la UE de ori-
gen Amrica Latina. Ms de 60% de la inmigracin
procedente de Amrica Latina con destino la UE se encuen-
tra en Espaa. En cuanto a similitudes, lo nico que tienen
en comn estos cinco pases, es que entre 30 y 35% de su
inmigracin procede de pases miembros de la UE.
El hecho de que tambin hay grandes diferencias al nivel
de la UE, y de que estas diferencias podran aumentar si au-
mente la inmigracin en el futuro significa que tampoco
deberamos infravalorar la posibilidad de que se produzca
un desequilibrio cada vez mayor a largo plazo entre los in-
tereses de la poltica exterior de la misma UE como conse-
cuencia directa de sus tendencias migratorias.
Una observacin ms general es que la inmigracin que
recibe la UE es mucho ms heterognea que la que recibe
EEUU. Resulta interesante observar que, en trminos de
procedencia, Canad y la UE presentan mayores similitudes
entre s en este sentido que con EEUU. En el caso de la in-
migracin recibida por EEUU, la proporcin de inmigran-
tes de habla hispana es extremadamente alta. Segn los da-
tos disponibles, el 65% del total de inmigrantes que llegan a
[ 307 ]
EEUU es de origen latinoamericano. Las cifras hablan por
s solas, y es fcil llegar a la conclusin de que una inmigra-
cin tan concentrada puede llegar a tener, en un momen-
to dado, un importante impacto cultural en el pas. Tam-
bin resulta interesante sealar que la inmigracin proce-
dente de Sudamrica est uniformemente distribuida entre
EEUU y la UE, en el segundo de los casos exclusivamente
como resultado de los altos niveles de inmigracin sudame-
ricana recibidos recientemente por Espaa.
Otro factor que cabe sealar a partir de los datos de la
Tabla 1 es el peso que la proximidad geogrfica tiene en las
decisiones migratorias. Por un lado, la UE es el destino ele-
gido por el 78% de la inmigracin procedente de Europa
del Este, el 79% de la inmigracin procedente de Oriente
Medio y el 93% de la inmigracin procedente del norte de
frica. A su vez, EEUU es el destino elegido por el 98% de
la inmigracin procedente de Centroamrica (incluido M-
xico). Y por ltimo, en el otro extremo del mundo y a pesar
de no ser un pas que reciba un gran flujo migratorio, la po-
blacin inmigrante de Japn procede, casi exclusivamente,
del este de Asia. Es decir, existe una clara tendencia a que las
regiones o los pases receptores reciban la mayor parte de su
flujo de lugares prximos a ellos geogrficamente.
Cules son las ventajas y las desventajas a medio y largo
plazo de la actual evolucin de los flujos migratorios? Hoy
por hoy no hay forma de dar una sola respuesta a esta pre-
gunta. Sin embargo, eso no quiere decir que debamos pa-
sar por alto los problemas y las diferencias que presentan
las corrientes migratorias internacionales. A nivel mundial
existen muchas ventajas en mantener un debate abierto so-
bre el rumbo de las corrientes migratorias internacionales y
las consecuencias que stas pueden acarrear. No se trata
slo del problema de la religin, hay otros aspectos que de-
ben debatirse con mayor claridad. Desde el 2001 el elemen-
to religioso y las connotaciones culturales vinculadas a di-
[ 308 ]
versas religiones han pasado a un primer plano en el debate
pblico sobre los pros y los contras de la migracin inter-
nacional. Aunque no se diga abiertamente, el debate se re-
duce en realidad a cmo lograr dirigir las oportunidades de
inmigracin hacia el pas de origen con el perfil adecuado.
El problema religioso podra plantear importantes riesgos
estratgicos a largo plazo. An nos encontramos en las fases
iniciales del debate, pero las estadsticas de inmigracin que
se han presentado aqu apuntan a que pueden existir mo-
tivos para tener que pensar ms sobre las consecuencias
de la dimensin religiosa de la inmigracin internacional
en la medida en que ya existen importantes diferencias en-
tre los distintos pases receptores con respecto a esta di-
mensin.
El hecho de que Europa sea, con diferencia, la regin que
recibe ms inmigracin procedente del norte de frica es
una complicacin adicional. frica podra convertirse en un
problema migratorio de enorme gravedad en muchos as-
pectos, desde el trfico ilegal y el crimen organizado hasta
los desplazamientos demogrficos a gran escala al empezar
a notarse el casi incontrolado crecimiento demogrfico del
continente Africano previsto para este siglo. Para amortiguar
su exposicin de cara a muchos pases emisores, quiz sera
prudente que Europa intenta diversificar su inmigracin en
mayor medida de lo que lo est haciendo en la actualidad. El
problema es cmo conseguirlo. Los intereses y necesidades
varan considerablemente de un pas a otro en materia mi-
gratoria lo que condiciona en gran medida la conformacin
de una verdadera poltica europea de inmigracin.
Aunque hemos visto que la inmigracin y los corrientes
migratorios pueden ser un detonador para un distancia-
miento en las polticas exteriores de los pases recibidores
del occidente, los grandes retos, en corto y medio plazo, son
de carcter nacional y estn relacionados con la xenofobia y
el racismo.
[ 309 ]
Cuando hay inmigracin siempre hay un riesgo de que
surja situaciones de xenofobia y racismo, y este riesgo au-
menta cuando aumente la tasa de inmigrantes en la sociedad
receptora. La xenofobia y el racismo muchas veces surgen
porque existe un temor de una invasin cultural que llegara
a cambiar nuestras costumbres o culturas y nuestra forma de
vivir. Tambin y en tiempos de crisis y estancamiento eco-
nmico existe el temor de que la vida laboral se complica al
tener que competir con los inmigrantes en el mercado del
trabajo. Los propios inmigrantes tambin son xenfobos en
potencia, especialmente hacia otros inmigrantes. Normal si
contemplamos que los primeros en notar las consecuencias
de un aumento de la inmigracin son los propios inmigran-
tes al ser los que compiten directamente por puestos de en-
trada en el mercado laboral con los recin llegados.
Otro problema es que la xenofobia y el racismo tambin
dan lugar a la segregacin. El ejemplo de Francia es muy
llamativo. Cuando los inmigrantes de segunda y tercera ge-
neracin se sienten excluidos de la sociedad a que parteasen
(por motivos de segregacin, y sentimientos subyacentes de
xenofobia y racismo) no es sorprendente que acuden a los
infames comportamientos en los suburbios de Pars.
Aparte de ser una fuente de enfrentamientos hostiles y
muchas veces violentos, la xenofobia y el racismo son los
principales nutrientes para el populismo poltico, y especial-
mente la corriente poltica llamada extrema-derecha u ul-
tra-derecha. El ejemplo ms conocido es la frente nacional
en Francia. Pero el movimiento est extendido en todo el te-
rritorio europeo y a veces tienen un peso democrtico im-
portante, con suficiente representacin para influir en forma
directa en la poltica nacional. La extrema derecha se nutre
democrticamente del rechazo de la inmigracin del electo-
rado y por supuesto de la incapacidad por parte de los parti-
dos establecidos de gestionar el fenmeno migratorio en una
forma eficaz y aceptable para la poblacin autctona.
[ 310 ]
Casi todos los partidos ultraderechistas, son racistas cul-
turales. En su discurso poltico se oponen a la mezcla de las
culturas y excluyen todos aquellos que no comparten la cul-
tura dominante. Adems, y al contrario a la notacin de ul-
tra derecha, son partidos que atraen votantes tanto de los
partidos de izquierda como a los de derecha. El hecho de
que partidos de ultraderecha estn dispuestos de explotar
este nicho del electorado puede complicar la lucha contra
corrientes xenfobos en una forma muy sustancial.
Un ejemplo de ese movimiento es Holanda, donde la lla-
mada Lista Pim Fortuny rompi con el tab de no hablar
de los problemas de inmigracin y conecto as con un cre-
ciente movimiento xenfobo y racista dentro del pas. Co-
sech unos resultados electorales que cambiaron el mapa
poltico de Holanda, y ha hecho que todos los partidos exis-
tentes han tenido que incorporar un discurso ms en la l-
nea de la de la lista de Pim Fortuny para no correr el riesgo
de perder todo su apoyo. El resultado en Holanda es que ya
tienen las polticas de inmigracin ms restrictivas de toda
la Unin Europea y por supuesto mucho ms restrictivas de
las anteriores.
A lo largo de este captulo hemos visto la importancia de
poder contar con la inmigracin como posible amortigua-
dor a los problemas demogrficos que padecen los pases de
la UE. El gran reto es que la inmigracin genera problemas
de integracin y asimilacin que casi siempre conducen a
polticas de inmigracin ms restrictivas
256
.
Conclusiones
No hay duda de que si el crecimiento de la poblacin
fuese una competicin, Europa sera ya un equipo jugando
[ 311 ]
256
J. Rydgren, 2004. The Populist Challenge, Berghn Books. Oxford.
en la zona de descenso en la segunda divisin. Afortunada-
mente, la demografa no es una competicin. El crecimien-
to, o en el caso de Europa el no crecimiento de la poblacin,
comporta aspectos negativos tanto como positivos. Lo que
es importante no es ser el ms grande ni el que ms crece, lo
fundamental es saber adaptarse, en el mbito poltico, eco-
nmico y social, a la realidad demogrfica en que vivimos.
Una adaptacin fracasada significara un retroceso signifi-
cativo en el nivel de nuestra riqueza y nuestro poder actual.
En el caso de nuestro bienestar, la nica solucin a largo
plazo para solventar la precaria posicin demogrfica de
Europa y lograr un crecimiento econmico en el futuro,
es aprovechar la abundancia demogrfica que nos rodea. En
algunos aspectos, esto supondra un aumento de la inmi-
gracin. Introducir un conjunto de polticas para la in-
migracin que sean capaces de asegurar un nmero sufi-
ciente de inmigrantes econmicos con la finalidad de pre-
venir el descenso de la mano de obra para las siguientes tres
o cuatro dcadas.
No obstante, no podemos esperar que la inmigracin no
aportara los medios necesarios para solventar el problema
demogrfico. Generar un crecimiento de la poblacin equi-
parable al de los pases que empiezan a emerger como gi-
gantes demogrficos mediante la inmigracin es prctica-
mente imposible, a menos que aceptemos un nmero de
inmigrantes superior al de los habitantes nativos del pas
receptor dentro de menos de cincuenta aos. Tampoco se
trata de una solucin deseable si tenemos en cuenta que
Europa ya es una de las zonas del planeta ms densamen-
te pobladas y seguir el ritmo de crecimiento de los pases
que ms peso demogrfico tiene rpidamente convertira
una gran parte de Europa en una ciudad sin comienzo y sin
fin. Es decir, quizs ha llegado el momento de reconocer
que una de las soluciones ms viables para resolver la situa-
cin demogrfica de Europa es la de explotar la abundancia
[ 312 ]
demogrfica de sus vecinos en vez de apostar por ms de lo
mismo.
Abrir nuestra regin a la inmigracin laboral es uno
de los retos pendientes para la primera parte de este siglo
para los pases miembros de la UE. No va a ser una tarea f-
cil. Por ejemplo, para conseguir un crecimiento cero de la
mano de obra a travs de la inmigracin, supondra la lle-
gada de aproximadamente 60-80 millones de inmigrantes o
1,5 a 2 millones por ao, siempre que los inmigrantes fue-
ran relativamente jvenes al momento de llegar. Esto supo-
ne un reto muy difcil. La experiencia de pases como Fran-
cia y Holanda dice claramente que es la propia inmigracin
que es el obstculo ms grande a una alta inmigracin en el
futuro. Como acabamos de sealizar, al aceptar una tasa de
inmigracin alta nutrimos sentimientos de xenofobia y ra-
cismo que a su vez puede dar lugar a movimientos polticos
que al fin al cabo contribuye a la introduccin de polticas
de inmigracin ms restrictivas. Adems, dado el perfil de
la inmigracin en Europa, una tasa de inmigracin alta
conducira inevitablemente en cambios geoestratgicos que
independientemente de si son deseables o no requiere una
consideracin y planteamiento poltico.
En fin, si consideramos que la inmigracin es una necesi-
dad de nuestra sociedad, va a ser necesario plantearse como
vender la inmigracin como un bien colectivo para el pas
receptor. Fracasar en esta labor significara que no vamos a
poder contar con la inmigracin como recurso para afron-
tar los retos impulsados por la nueva realidad demogrfica
de la Unin Europea. Pero la mala noticia es que aunque se
lograse este objetivo, la inmigracin slo puede resolver el
dficit de mano de obra. El problema estructural que supo-
ne el envejecimiento persistiera por que los inmigrantes
tambin envejecen.
Adems de reforzar la capacidad de recibir inmigracin,
a corto plazo, y para compensar por el inevitable envejeci-
[ 313 ]
miento, Europa tiene que utilizar con mayor eficacia los re-
cursos demogrficos que dispone. Una disminucin de la
poblacin activa y un fuerte aumento de la poblacin en la
edad de jubilacin significa que la poblacin activa tiene
que estar preparada para hacer ms y que la poblacin en
edad activa tiene que estar preparados de permanecer ms
tiempo como personas econmicamente activas. Ms im-
portante an, es imprescindible buscar soluciones que ha-
rn que aquellas personas que no han accedido, o nunca tu-
vieron que acceder al mercado laboral, podrn participar
en el mercado laboral. Hacer ms o simplemente hacer lo
mismo con menos recursos humanos, significa que tene-
mos que mejorar rpidamente los niveles de productividad
en Europa y la UE para no quedar atrs.
En el mbito de seguridad, al intentar combatir los pro-
blemas demogrficos las fuerzas armadas disponen princi-
palmente de cinco vas, que dado las circunstancias y la
magnitud del problema demogrfico han de ser considera-
das simultneamente. En primer lugar, reclutar de forma
ms eficaz entre las personas en el nicho de reclutamiento.
Ejemplos de esto es un mayor esfuerzo de reclutar a muje-
res y, por ejemplo, campaas de reclutamiento dirigido a
gente cerca de los lmites superiores de edad para el ingreso
en las fuerzas armadas en vez de slo enfocar las campaas
de reclutamiento a los ms jvenes, como es lo habitual en
muchos casos. Incluso podra ser conveniente de repensar
los lmites de edad para el reclutamiento militar con el ob-
jetivo de ampliar el nicho de reclutamiento. Tambin, es ne-
cesario contemplar reclutar a los inmigrantes, al ser este
grupo el nico colectivo de las poblaciones Europeas en ex-
pansin demogrfica. Segundo, es necesario tomar en serio
medidas de competicin. Cualquier ejrcito Europeo con
inters de preservar su fuerza actual debera hacerse la pre-
gunta Que hay que mejorar para que las fuerzas armadas
sea un alternativo ms atractivo frente a las alternativas con
[ 314 ]
quienes compiten por los mismos recursos humanos hoy
y maana? Tercero, en tiempos de escasez de recursos es
conveniente pensar en proyectos de cooperacin con el fin
de evitar solapamientos que implica malgastar los recursos
disponibles. Medidas de cooperacin podran ser domsti-
cas. Es decir, es conveniente evitar la competencia por los
recursos humanos con otros organismos de seguridad en el
pas, y ver donde las fuerzas de seguridad pueden colaborar
y compartir sus recursos humanos. Otra medida sera pro-
fundizar la cooperacin internacional. Hoy por hoy OTAN
no deja de ser ms que una alianza de muchos ejrcitos/pa-
ses. Esto, al final a cabo, es una colaboracin poco eficaz en
la medida de que cada uno mantiene un ejrcito indepen-
diente, con todos los recursos que esto implica. Profundizar
la colaboracin internacional significa la creacin de una
fuerza comn, sea esa fuerza una defensa comn, o un con-
tingente comn para, por ejemplo, misiones internaciona-
les. Al ser una fuerza comn se evita doblar los recursos
empleados, y por lo tanto, se podra solucionar el mismo
objetivo con menos recursos humanos. Cuatro, si hay esca-
ses de recursos humanos, siempre ha de considerarse medi-
das que contribuye a un mayor nivel de efectividad. Inver-
siones en I+D para las fuerzas armadas, y una tecnologa
mejor, son medidas que podran ayudar a las fuerzas arma-
das de mantener los objetivo de seguridad actuales con me-
nos recursos humanos en el futuro. Y finalmente cinco, un
repliegue estratgico. Es decir, replantearse seriamente las
ambiciones estratgicas de la OTAN Europa limitando el
papel de las fuerzas armadas en el teatro internacional y
concentrarse en proporcionar un servicio mnimo de segu-
ridad para el entorno Europeo.
En trminos ms generales, dado la magnitud de los
cambios demogrficos y su permanencia en el tiempo, para
resolver sus problemas demogrficos internos, Europa de-
bera analizar seriamente opciones destinadas a mejorar su
[ 315 ]
desarrollo econmico en ausencia de un motor demogrfi-
co, que durante tanto tiempo ha sido uno de las principales
fuentes de energa para lograr un crecimiento econmico.
Como respuesta a la disminucin en recursos humanos, los
esfuerzos realizados en este sentido debern incluir, por
ejemplo, la externalizacin de las partes de la cadena de
produccin que sean ms intensivas en cuanto a mano
de obra, concentrndose en desarrollar internamente las
menos intensivas. Esta opcin no est exenta de riesgos, de-
bido a que Europa dependera ms de sus vecinos demogr-
ficamente vitales.
Pero, a la inversa, una mayor cooperacin entre los pases
Europeos con los pases en vas de desarrollo y con una de-
mografa abundante no slo podra compensar algunas de
las diferencias econmicas entre pases desarrollados y pa-
ses en vas de desarrollo, sino podra ser una poltica acerta-
da tambin para paliar algunos de los fuentes de inestabili-
dad derivadas de las condiciones demogrficas en estos pa-
ses que hemos discutido en la parte que trata las fronteras
demogrficas arriba y que sin intervencin por parte de los
europeos podra agravarse en el futuro. La diversificacin
global requiere que la UE y sus Estados miembros adopten
un enfoque ms abierto, cuya finalidad sea la de hacer nue-
vos aliados ms all de sus fronteras en trminos de co-
mercio y relaciones internacionales y de construir rela-
ciones pacficas que perduren y ayuden a superar las po-
tenciales crisis que pudieran surgir a raz de la evolucin
demogrfica actual. De alguna forma, la diversificacin
global conllevara una separacin entre las fronteras que
definen el territorio de la UE y las que definen el merca-
do comn de la Unin. Para permitir la diversificacin glo-
bal, se debera permitir que estas ltimas incluyeran ms
pases que los que abarcan actualmente las fronteras terri-
toriales de la UE. Nos referimos por supuesto al Norte de
frica.
[ 316 ]
Para concluir, se podra decir que si el siglo XX fue la
poca en que se manifestaron los cambios demogrficos,
la primera mitad del siglo XXI va a ser la poca en la que
tendremos que ocuparnos realmente en serio de los proble-
mas derivados de esos cambios demogrficos.
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[ 318 ]
CAPTULO 6
El poder blando de la Unin Europea
257
Presentacin
En este trabajo se analiza el poder blando de la UE, y su
capacidad para reforzar la proyeccin exterior de la Unin
Europea y, por lo tanto, su peso en el mundo.
El texto se divide en cuatro grandes partes. Primeramen-
te, se discute el concepto de poder blando, y se defiende una
visin dura, en la que se entiende como capacidad que re-
fuerza la posicin exterior, y no slo como adorno.
Despus, en sucesivos apartados se pasa revista a los
puntos fuertes y dbiles del poder blando europeo, tanto en
trminos absolutos como comparativos, es decir, en rela-
cin con el poder blando de los EEUU y otras potencias.
A continuacin, a modo de resumen, se presenta un
diagnstico basado en la disonancia cognitiva, o frustra-
cin de expectativas, que est generando la UE respecto al
poder blando de Europa.
Finalmente, mirando al futuro, ensayo un anlisis estra-
tgico en el que se considera el poder blando de Europa
como el bien pblico que administran los pases de la UE, y
se plantean escenarios de cooperacin y conflicto tanto en
un horizonte de abundancia como de escasez de ese bien
pblico.
En este trabajo intento aproximarme al anlisis de la UE
desde la ptica de su poder blando, entendiendo por tal el
[ 319 ]
257
Captulo redactado por Javier Noya.
atractivo que despierta en el mundo su arte, sus len-
guas, etc. o las afinidades electivas de su cultura y poltica
con la de otras regiones, organismos internacionales, etc.
Evidentemente, estos factores pueden interesarnos en s
mismos, pero en el marco de este trabajo, los hacen, sobre
todo, por la legitimacin que suponen para la proyeccin
exterior de la Unin Europea y, por lo tanto, como apoyo o
refuerzo de su poder poltico, econmico y militar en el
mundo, es decir, de su poder duro. Europa puede disponer
de amplias reservas de recursos blandos de hecho vere-
mos que s las tiene pero si no se movilizan para una po-
ltica exterior activa y coherente, sern decorativas a efectos
estratgicos.
Antes de empezar, siempre a ttulo personal, quiero dejar
clara mi visin sobre la UE en aquellos aspectos en los que
tengo una opinin formada
258
. Me parece lo ms honesto
para explicitar los presupuestos desde los que hago el an-
lisis.
Como ciudadano de un pas, Espaa, que se ha sido be-
neficiario neto de las polticas europeas, y como ciudadano
del mundo, que considera que la Unin Europea es en tr-
minos generales una buena cosa para la Humanidad, me
considero europesta. Mi anlisis no puede escapar a la
sombra que proyectan estas convicciones generales, por cr-
tico que pueda ser con aspectos puntuales. Si la UE no exis-
tiera, habra que inventarla, aunque quizs habra que
reinventarla ahora mismo, repensarla de otra manera,
puesto que el mundo ha cambiado mucho desde que se pu-
sieron las primeras piedras del edificio europeo.
Y es que, despus de mi declaracin de fe europesta,
tambin quiero subrayar que no soy complaciente, ni mu-
cho menos panglossiano o hegeliano: no todo lo real es ra-
[ 320 ]
258
Por desgracia, hay otros muchos en los que no la tengo.
cional, ni tampoco bueno porque haya pasado. Y hay mu-
chos desarrollos recientes de la UE que sencillamente han
debilitado su poder duro y blando en el mundo.
Sobre todo cuando pienso en el futuro de la UE, diviso
ms sombras que luces. Soy de la opinin de que, en mu-
chos aspectos, Europa se ha dormido en los laureles, y pre-
cisamente en un momento en el que estn despertando
muchos nuevos actores en la escena internacional, algunos
de los cuales no comparten los valores, polticas, etc. uni-
versalistas de la UE. En el terreno cultural, no estamos sien-
do suficientemente beligerantes en la defensa de normas y
principios universalistas que son el ncleo de nuestro po-
der blando. En el terreno econmico, el problema es, tam-
bin, que no sabemos competir, porque hasta ahora estba-
mos prcticamente solos con los EEUU repartindonos el
mundo, o recogiendo las migajas de los que nos dejaba el
hegemn norteamericano. Si no despertamos de este letar-
go, el sueo puede ser eterno.
En este contexto, qu papel ha jugado el aura que en-
vuelve la cultura y la poltica europea? Me temo que el po-
der blando europeo est prolongando este sueo, y que por
lo tanto, es parte del problema, ms que de la solucin. Se-
guramente a Europa le habra ido mejor, se habra tenido
que esforzar ms tanto dentro, con sus ciudadanos, como
fuera, en el resto del mundo si no se considerase a s mis-
ma un caballo ganador.
Efectivamente, los vientos de la historia pueden soplar a
nuestro favor. Cada vez hay ms democracias en el mundo;
y, por encima de las lacerantes desigualdades que provoca la
globalizacin a nivel planetario, ha aumentado el nivel de
vida de algunos pases pobres, etc. Quizs el mundo se
europece en algunos aspectos, pero esto no nos exime
de navegar. Muchas veces uno tiene la impresin de que los
europeos estamos tan convencidos de nuestra superioridad
moral, de la bondad de nuestros valores, nuestra cultura
[ 321 ]
EL PODER BL ANDO DE L A UNI N EUROPEA
universal, etc., que no hace falta defenderlos, ni luchar por
ellos, porque el buen pao se vende solo. Y todos sabe-
mos que esto no es as, que hay que esforzarse por llegar y
hacerse escuchar con una voz propia, sobre todo cuando
hay otros vendedores. En este aspecto, pienso que Euro-
pa ha ido cediendo posiciones en los debates y problemas
globales. Los resultados recientes de Cumbres econmicas,
medioambientales, etc., que slo se pueden calificar de fra-
casos para Europa, indican que algo no va bien.
Por otra parte, hasta lo bueno cansa, y hay que renovar
las ideas y los mensajes, especialmente cuando el resto del
mundo no europeo en trminos demogrficos, sociales, etc.
es mucho ms joven y dinmico que Europa. La visin,
cada vez ms extendida, de una regin anciana, cansada, y
hasta acomodada y conservadora, que se fortifica frente a la
inmigracin, no ayuda precisamente a defender una posi-
cin de futuro.
En el nimo de este captulo est reflexionar sobre el po-
der blando de Europa para que podamos retomar el lide-
razgo y la iniciativa, no para despreciar el papel de la UE en
el mundo tachndola de nueva potencia blanda. Preten-
do hacer una crtica constructiva, porque quiero ms Euro-
pa, no menos. La UE tiene en su poder blando un intan-
gible de incalculable valor poltico y econmico. Identifi-
quemos sus fortalezas y sus debilidades para hacer un uso
estratgico en la poltica exterior europea. se es el espritu
de este captulo.
Hechas estas reflexiones de carcter general y estratgico,
pasemos a la cuestin particular del poder blando, que in-
tentar analizar de una forma menos apasionada y ms
analtica que en este prembulo. Pero antes, una tan breve
como necesaria precisin metodolgica. En la mayor parte
de los casos los argumentos sobre imagen se ilustran con
datos procedentes de encuestas de opinin sobre la Unin
Europea en el resto del mundo. Creo que es una buena
[ 322 ]
aproximacin para medir la imagen y el poder blando de
un pas, aunque no es perfecta. Por eso, adems de datos de
encuesta, tambin es til recurrir a datos de produccin
cultural, patentes cientficas, etc. Al contrario de lo que su-
cede con el poder duro, ninguna medicin de poder blando
es plenamente satisfactoria.
1. Un concepto duro del poder blando
Antes de entrar a analizar el caso de la UE habra que ha-
cer unas breves consideraciones tericas sobre el concepto
de poder blando. Creo que para ser riguroso hay que hablar
de diferentes capacidades o recursos de poder, que se con-
vierten en poder, o hacen de un pas o regin una potencia,
cuando se conjugan con acciones o polticas que aumentan
o mejoran su posicin comparativa respecto a otros pases.
Son muchos los recursos de poder o, al revs, factores
de debilidad de los Estados. Las fuentes de poder blando,
como la cultura, son unos de ellos. Pero, frente a una falacia
muy extendida en la actualidad, pienso que no se puede ha-
blar de un efecto sustitucin: el poder blando no puede sus-
tituir nunca al poder duro.
De Europa se ha dicho que sera la primera hiperpoten-
cia postmoderna, o como se ha dicho tambin la super-
potencia metrosexual del mundo. Con su empleo masivo
de recursos blandos, como la economa y la cultura, demos-
trara que pueden ser tan eficaces como los duros, como la
fuerza militar. Y en este sentido, igual que los metrosexua-
les estn redefiniendo el concepto de masculinidad, Europa
est redefiniendo las nociones de poder
259
.
[ 323 ]
259
La idea de la metrosexualidad es de Khanna, P. (2004), The Me-
trosexual Superpower, Foreign Policy, julio/agosto 2004, p. 67.
Sin embargo, nunca ha habido una potencia en la histo-
ria que lo fuese slo a base de acumular o utilizar recursos
blandos. Ni siquiera la Grecia antigua lo fue. Y no parece
realista pensar que pueda haberla en el futuro, a no ser que
planteemos un escenario de ciencia ficcin en el que un
Estado, para lograr sus objetivos de poltica exterior, pue-
da manipular a los ciudadanos de otro nicamente por
armas de conviccin masiva CMR
260
. No cabe hablar de
potencias puramente blandas o poderes herbvoros, strictu
senso. Esto es una entelequia bienintencionada, pero con-
traproducente. Y, por lo tanto, esta no es una estrategia via-
ble para ninguna superpotencia: tampoco para la europea.
Evitemos caer en esta tentacin utpica.
Lo anterior no es menos cierto que con el tiempo en
Occidente ha aumentado la importancia de los recursos
blandos, los argumentos, los valores. Despus de dos gue-
rras mundiales, limpiezas tnicas, etc. afortunadamente el
recurso de la fuerza entre los pases civilizados no tiene
ahora la misma legitimacin que, pongamos, hace cien
aos. Es ms difcil hoy da justificar el empleo de las armas,
incluso cuando se hace bajo el amparo de normas e institu-
ciones internacionales.
Como he subrayado esto bsicamente es as en buena
parte de Occidente, pero no en el resto del mundo, donde se
sigue haciendo un uso indiscriminado y argumentado, legi-
timado otra cosa bien distinta es que sea legtimo de la
violencia. Podemos especular sobre si a largo plazo la inter-
dependencia creciente que supone la globalizacin llevar a
un mayor autocontrol en el uso de la violencia. Es una vieja
tesis occidental, que han mantenido desde los idelogos
ilustrados del libre comercio britnicos, a los defensores de
la tesis de la paz democrtica, pasando por los tericos con-
[ 324 ]
260
Siglas inventadas: control mental remoto.
temporneos del proceso de civilizacin europeo, como
Norbert Elias.
Ciertamente, el mundo, como quien dice, acaba de glo-
balizarse: pensemos no en pases en vas de desarrollo, sino
en la misma Espaa, que acaba de llegar al proceso. E inclu-
so hay partes del planeta que siguen al margen de este pro-
ceso mundial, como indican los rankings de globalizacin
de ATKearney/Foreign Policy o el KOF del Instituto de Ci-
clos Econmicos de Zurich. Con lo cual, es pronto para sa-
ber si la interdependencia de los intereses podr neutralizar
el poder de la coercin o la violencia en la escena interna-
cional a largo plazo.
En cualquier caso, ahora mismo, afortunadamente, la
globalizacin de la informacin, Internet y los canales in-
ternacionales de televisin, hacen difcil ocultar los efectos
negativos de la violencia. Es lo que se ha llamado el efecto
CNN, que socava la legitimacin del uso indiscriminado de
la fuerza. Por lo tanto, ni ahora, ni menos en el futuro, cabe
hablar de potencias puramente duras o poderes carnvoros,
que slo basen su hegemona en la fuerza. Hasta los halco-
nes ms duros, como los EEUU en tiempos de Bush, se vie-
ron obligados a emplear la diplomacia pblica para inten-
tar convencer de sus razones para invadir Irak. Otra cosa es
que lo consigan, porque puede que no haya razones, o por-
que la diplomacia pblica puede fallar: en el caso de los
EEUU e Irak, sucedieron las dos cosas, por cierto.
Finalmente, para concluir este prolegmeno terico, hay
que subrayar la heterogeneidad de los recursos de poder
blando y su diferente eficacia para la poltica exterior, que
es lo que en realidad nos ocupa. Este es un punto en el que
hay discrepancias entre los tericos. Para Nye el poder blan-
do puede basarse en tres tipos de recursos
261
:
[ 325 ]
261
Nye, J. (2004), Soft Power, Public Affairs, New York, pp. 11 y ss.
La cultura, cuando tiene atractivo para otros pueblos.
Nye utiliza el concepto en sentido amplio: desde la cultura
de masas norteamericana hasta la de lite francesa. Pero
tambin incorpora los intercambios educativos, los contac-
tos entre lderes, etc.
Los valores polticos, en la medida en que sean univer-
sales y puedan convencer a otros.
La legitimidad y autoridad moral de la poltica exte-
rior.
Ampliando los argumentos de Nye con los de otros auto-
res, deberamos incluir dentro del poder blando el poder
viscoso de los intereses y mecanismos econmicos que no
operan a travs de la coercin, como el mundo del marke-
ting y las marcas comerciales
262
. El poder hegemnico es
la resultante de la conjuncin de los dos tipos de poder
blando, el normativo y el viscoso, con el poder duro para
producir una imagen de potencia.
Recientemente hemos visto como los EEUU, que se su-
pone que es la superpotencia global tambin en recursos
blandos, por su influencia en los estilos de vida a travs de
los medios audiovisuales y las marcas de gran consumo, no
pudo evitar el deterioro de su imagen a raz de la invasin
de Irak. Todo el poder blando del mundo no impidi la
deslegitimacin de su poltica exterior. Al mismo tiempo,
sta no se tradujo en un menor consumo mundial de mar-
cas o pelculas norteamericanas. Resultado: muchos jvenes
musulmanes llevaban zapatillas Nike mientras quemaban
banderas de los EEUU.
[ 326 ]
262
Bsicamente, los argumentos de Mead, quien agrupa la cultura,
valores, etc., es decir, el poder blando de Nye, bajo la etiqueta de poder
dulce. Como veremos, es fundamental incluir el poder pegajoso de la
interdependencia econmica dentro del poder blando de la UE para
aprehender correctamente su poder. Mead, W. (2004): Power, Terror,
Peace and War, Knof, Nueva York.
Lo anterior ha llevado a algunos analistas autoproclama-
dos realistas a despreciar la importancia del poder blando.
Pensamos que es un error. A lo que debe llevar el ejemplo
de los EEUU es a subrayar la complejidad del recurso, no a
anularlo. Hay componentes de poder blando ms impor-
tantes que otros para la accin exterior y, en particular, para
la hegemona poltico-militar. La legitimacin poltica, que
normalmente ser la adhesin a principios o valores uni-
versales o cuasi-universales, es ms importante que la atrac-
cin de las actrices/actores, la cultura o las marcas comer-
ciales.
Estas consideraciones previas deben tenerse en cuenta
para analizar el poder blando de la Unin Europea y su
competitividad con el poder blando de los EEUU.
2. Los recursos de poder blando de la UE
Considerando todos los recursos de poder (econmico,
militar, etc.) seguramente el mundo ya es multipolar, o lo
ser en breve, mxime si tenemos en cuenta los graves
problemas por los que atraviesa la economa norteameri-
cana. Sin embargo, cuando consideramos el poder blando
el escenario es ms clsico, puesto que ninguna de las po-
tencias emergentes globales o regionales puede competir
con el poder blando de los EEUU y Europa, y lo ms segu-
ro es que tampoco pueda hacerlo a corto o medio plazo. Si
slo considersemos los recursos blandos, el escenario se-
ra bipolar.
China despierta recelos por su sistema poltico. Lo mis-
mo sucede con Rusia y otros candidatos a potencia. En el
plano econmico, China bsicamente no tiene marcas que
generen estilos de vida, pues compite en precio. Y en el pla-
no cultural, aunque sus culturas tradicional y contempor-
nea ejercen cierta fascinacin, lo hacen por su exotismo o
[ 327 ]
excentricidad. Los valores de su cultura en muchos aspectos
chocan con los occidentales que se han extendido por el
mundo con la globalizacin. Parece difcil que China pueda
revertir este proceso. Lo ms probable es que cambie la cul-
tura china, que se produzca la occidentalizacin de China,
antes que la sinizacin del mundo.
Por lo tanto, en el aspecto simblico, el mundo es bipo-
lar, y siendo realistas lo que nos interesa es comparar el po-
der blando de los EEUU y Europa. Para ello hay que anali-
zar diversos planos.
El poder simblico de Europa es superior al de los EEUU
en el terreno de la alta cultura. En todo el mundo el canon
de la msica o la literatura lo siguen formando autores o
compositores europeos (msica alemana, literatura france-
sa, pintura italiana, etc.). Hay mayor competencia en las ar-
tes plsticas, ya que los creadores norteamericanos han es-
tado a la vanguardia desde los aos 60. Pero, en cualquier
caso, el atractivo cultural de Europa supera al de los EEUU.
Es lgico, por el pasado y la tradicin cultural, que en parte
heredan los EEUU.
En cambio, los EEUU son percibidos fuera como un pas
de ciencia y tecnologa. Se cree que los EEUU estn a la ca-
beza en investigacin, Universidades, sociedad del conoci-
miento en general. Como sabemos, en todos los rankings
de excelencia cientfica encontramos antes universidades o
centros norteamericanas que europeas.
De todas formas, a riesgo de pecar de eurocntrico, qui-
siera sealar que esta supuesta superioridad norteameri-
cana a veces es engaosa. Aunque, digamos, el centro de
distribucin es norteamericano, el producto es genuina-
mente europeo. En las ciencias duras, sin duda, los EEUU
se beneficiaron del exilio alemn, judo, etc. provocado
por la segunda Guerra Mundial. Y, ms recientemente, en
las humanidades, la moda postmoderna mundial estuvo
originada en los EEUU, pero a su vez, inicialmente, sta
[ 328 ]
fue el resultado de la exportacin de Derrida y los post-es-
tructuralistas a los EEUU, que tuvo xito y logr arraigar
como consecuencia de la contracultura de los 60. Foucault
estaba ms a gusto en California que en Pars. Y por lo
tanto, la influencia de la perversin postmoderna fue
tan norteamericana como francesa.
Donde los EEUU derrotan a Europa de forma incontes-
table es en la cultura popular, cine y TV, especialmente en-
tre los jvenes. En internet es tambin indiscutible la hege-
mona norteamericana. Esto lleva a los EEUU tambin a te-
ner un buen made in en bienes de consumo y tecnologa,
pero con la competencia importante de Europa en sectores
como el automvil, por las marcas alemanas, o la alimenta-
cin, por la poderosa distribucin francesa. Una marca es-
paola, Inditex, ya vende ms que la primera norteamerica-
na. Y las marcas europeas de nuevo superan a las norteame-
ricanas cuando subimos del consumo de masas a los
segmentos altos marcas de lujo, etc.. El hecho de que
stas sean el grupo de referencia a imitar tambin por aba-
jo, en la industria de la copia, da idea del poder blando de
Europa en la economa.
Cuando pasamos a los valores y la cultura en sentido an-
tropolgico, seamos realistas: los EEUU son Europa, la Eu-
ropa protestante ms un mestizaje resultado de la inmigra-
cin que ha producido una mayor permeabilidad, primero
a lo negro, despus a lo latino. EEUU sigue atrayendo a in-
migrantes de todo el mundo, lo que enriquece su cultura y
le abre oportunidades polticas y econmicas; si bien, tam-
poco podemos olvidar que los EEUU es el gran cementerio
de lenguas y que no faltan los movimientos de oposicin a
los nuevos flujos culturales evidentemente, pienso en la
diatriba de Huntington contra los hispanos.
Hasta hace poco esta capacidad de integracin era una
ventaja comparativa de los EEUU. Pero Europa tambin
est cambiando. Cada vez est ms presente lo musulmn,
[ 329 ]
y pasados estos momentos de tensin cultural, civilizato-
ria, etc., provocados en parte por la poltica exterior nortea-
mericana, a largo plazo se encontrar algn tipo de equili-
brio que permita la convivencia y el intercambio recproco,
toda vez que el proceso de secularizacin, y la prdida de
importancia de la religin en el mundo, tambin es impara-
ble. Aunque tmidamente ya empieza a haber en algunos
polticos musulmanes en la clase poltica europea, y acaso
pueda haber a largo plazo un efecto Mohamed igual que ha
habido un efecto Obama, aunque ese poltico de origen
musulmn que llegue al poder en Europa seguramente no
ser ya creyente.
Todo lo anterior es un anlisis llammoslo objetivo, sin
tener en cuenta las percepciones reales de los ciudadanos.
Cules son los puntos dbiles y fuertes de la imagen de la
UE en el mundo?
Los datos del Nation Brand Index de la segunda oleada de
2006 nos permiten descomponer la imagen de la UE para
cada una de las seis dimensiones de las que se compone el
ndice. El ranking que ocupa la UE en comparacin con
otros pases vara significativamente segn cual sea la re-
gin y el pas del entrevistado. La opinin sobre la UE em-
peora a medida que aumenta la riqueza del pas, de manera
que los niveles de aprobacin en los EEUU, Japn o Canad
son inferiores a los de Turqua o la India. Pero, con inde-
pendencia de la regin del mundo, la UE siempre obtiene
sus mejores notas en la cultura, as como en la dimensin
econmica de las exportaciones y las inversiones. En cam-
bio, los puntos dbiles estn en el aspecto poltico, de go-
bierno, y, sobre todo, en el humano, en la gente
263
.
Otro estudio reciente de Latinobarmetro, el primero
que se realiz sobre Europa en la totalidad de los pases de
[ 330 ]
263
Vase tabla 1.
la regin, tambin indican que la cultura es el factor deter-
minante de la percepcin de la UE en Amrica Latina. Las
cosas por las que se conoce a Europa son en primer lugar,
el ftbol (42%), seguido de la comida (16%), geografa
(15%), ciudades (15%) y msica (14%). Aunque dentro de
este bloque de factores significativamente tambin ocupan
un lugar destacado acontecimientos histricos y polticos
como las guerras (18%).
3. Puntos fuertes de la imagen poltica
de la UE
Acabamos de ver que Europa puede ser un poder blando
en el aspecto cultural y econmico. Pero ya hemos sealado
[ 331 ]
Tabla 1
Valoracin de la Unin Europa en distintas dimensiones
ndice
global
Exportacin Gobierno Cultura Gente Turismo Inv./Inmigr.
Argentina 1 4 10 6 6 4 3
Brasil 2 3 6 5 7 7 2
Mxico 3 4 15 7 5 6 3
Canad 10 6 10 11 14 13 10
EEUU 12 8 13 12 17 18 11
Turqua 4 3 6 4 11 8 2
Egipto 1 4 4 4 6 4 1
Indonesia 3 4 3 6 3 10 3
Malasia 10 5 11 14 11 13 8
Singapur 5 7 9 10 10 5 7
India 4 6 8 4 8 3 6
China 3 3 5 6 4 5 3
Corea Sur 5 5 3 7 8 8 8
Japn 9 6 7 7 12 14 9
Rusia 1 3 9 4 2 6 3
Surfrica 5 5 12 9 10 8 6
Nueva Zelanda 9 7 9 11 12 4 8
Australia 11 9 12 10 13 16 8
Nota: Puesto de Europa en el ranking de pases del NBI, 2. oleada 2006.
Fuente: Nation Brand Index y elaboracin propia.
que esto es slo una parte, pues tambin hay que considerar
los recursos blandos ms duros, los ms directamente rele-
vantes para la poltica exterior. Veamos qu sucede en el as-
pecto poltico, considerando su legitimacin como actor
internacional.
No cabe duda de la legitimacin exterior de la UE. Segn
los datos de la Encuesta Mundial de Valores (oleada de
2002), el 44% de los ciudadanos de los 50 pases sondeados,
confiaba en la UE. Estos valores son ms altos que los de or-
ganismos internacionales como el Banco Mundial o la Or-
ganizacin Mundial de Comercio.
La comparacin por pases arroja algunas luces para una
segmentacin regional:
La valoracin se sita por debajo de la media en China
(39%).
Ya antes de la guerra de Irak, probablemente por la
imagen de club cristiano, tambin se da una peor valora-
cin, por debajo de la media, en pases musulmanes: 24%
en Marruecos, 16% en Argelia.
[ 332 ]
Grfico 1
Confianza que despierta la UE en el resto del mundo
Fuente: Encuesta Mundial de Valores 2000.
9%
35%
36%
20%
mucha alguna poca ninguna
Y probablemente por la imagen de club de ricos, tam-
bin encontramos una opinin peor en Amrica Latina:
38% en Brasil, 32% en Chile o 27% en Mxico.
La valoracin se sita por encima de la media en Amrica
del Norte, pero tambin en la zona de influencia de la URSS:
exrepblicas, pases del Este de Europa y los Balcanes.
Los mismos datos de la EMV sobre la evolucin indican
que aument del 30 al 39% en China, disminuy del 56 al
26% en Rusia, y se mantuvo igual en Turqua: 37 y 40%.
La imagen de la UE, en especial a raz de la guerra de Irak
y los desarrollos de la poltica exterior y de defensa, es bue-
na. Y en el fondo es lgico que el nuevo papel global de la
UE no despierte recelos ni suspicacias en el resto del mun-
do. Varios son los factores que explican esta bienvenida.
3.1. El poder civilizatorio
La visin externa se corresponde en parte con la que tie-
ne de s mima la UE: la de una potencia benvola, basada en
valores. En las distintas versiones de lo que al final fue el
Tratado Constitucional se enuncian los principios en los
que se basa la Unin: el respeto de la dignidad humana, la
libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y
los derechos humanos. Estos valores son comunes a los
Estados miembros en una sociedad caracterizada por el
pluralismo, la no discriminacin, la tolerancia, la justicia, la
solidaridad y la igualdad entre hombres y mujeres
264
.
Los objetivos de la Unin tambin postulan el logro de
una serie de valores al servicio de los cuales est todas las
instituciones. La Unin tiene por objetivo promover la
[ 333 ]
264
Vanse los distintos textos y debates oficiales en espaol publica-
dos en distintos volmenes de la Comisin Europea y, en espaol, el
Real Instituto Elcano.
paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos. Ofrecer a sus
ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia, y
un mercado nico en el que la competencia sea libre y no
est falseada. Obrar en pro de una Europa caracterizada
por un desarrollo sostenible basado en un crecimiento eco-
nmico equilibrado, en la estabilidad de los precios, en una
economa social de mercado altamente competitiva, y en
un nivel elevado de proteccin y mejora de la calidad del
medio ambiente. Promover el progreso cientfico y tcni-
co. Combatir la marginacin social y la discriminacin, y
fomentar la justicia y la proteccin sociales, la igualdad en-
tre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones
y la proteccin de los derechos del nio. La Unin fomenta-
r la cohesin econmica, social y territorial, y la solidari-
dad entre los Estados miembros
Y otro tanto ocurre con la poltica exterior. La Unin
gozar de personalidad jurdica para afirmar y promover
sus valores e intereses en el mbito internacional. Contri-
buir a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del pla-
neta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el
comercio libre y equitativo, la erradicacin de la pobreza y
la proteccin de los derechos humanos, especialmente los
derechos del nio, as como a la observancia y el desarrollo
del Derecho internacional.
Como se ha observado, el papel global de la UE que pro-
pugna la Estrategia Europea de Defensa de diciembre de
2003 descansa sobre una definicin negativa, la autonega-
cin como potencia militar
265
:
No pretende competir con otras potencias mundiales
No pretende construir unas capacidades militares in-
dependientes de las de sus pases miembros
[ 334 ]
265
En este punto me baso en el anlisis de Martn Ortega (2004):
Global Views on the European Union, Institute for Security Studies, Pa-
ris.
No pretende adquirir armas de destruccin masiva
No tiene pretensiones territoriales
No pretende intervenir militarmente para cambiar re-
gmenes polticos
No pretende socavar la autoridad de los EEUU
Pero las races de esta visin pueden retrotraerse al me-
nos hasta el discurso del poder civil o civilizatorio de Du-
chene en los aos 70, que se reproducen en el concepto de
poder normativo de Manners de los aos 90, o en el
de poder postmoderno de Cooper, ms recientemente.
Duchene a principios de los 70 presentaba la Comunidad
Europa como un nuevo tipo de actor internacional que se
caracteriza por no recurrir al uso de la fuerza militar. La UE
nace en un contexto postblico, incluso antimilitar, puesto
que se trataba de superar el trauma de las Guerras Mundia-
les en suelo europeo. Adems, la Guerra Fra habra deva-
luado la importancia del poder militar. Por lo tanto Euro-
pa tendra la oportunidad de demostrar la influencia que
se puede lograr mediante la cooperacin poltica formada
para ejercer formas de poder esencialmente civiles
266
. La
UE sera un poder civilizatorio porque la concepcin de su
papel y su comportamiento en poltica exterior est ligado
a objetivos, valores, principios, pero tambin a formas de
influencia e instrumentos de poder ejercidos en nombre
de la civilizacin de las relaciones internacionales
267
.
El discurso de la Europa civilizatoria ha vivido un im-
portante auge en fechas recientes al hilo de las explicaciones
que se han dado de la brecha transatlntica provocada por
la guerra de Irak. La idea de Kagan de que los EEUU viven
[ 335 ]
266
Duchene, F. (1973): Europes role in world peace, en R. Mayne
(Ed.): Europe Tomorrow, Fontana, Londres, p. 19.
267
Maull, A. / E. Kirste (2008): Zivilmacht Europa: a critical geopo-
litics of the European Union as a global power, Transactions of the
Institute of Bristish Geographers, 34(1) p. 300.
en la superficie hobbesiana de Marte, mientras que la UE
vive en un universo kantiano, en el planeta Venus, parta de
esta premisa civilizatoria de que la UE representa la renun-
cia al uso de la fuerza frente a la disposicin de los EEUU a
usarla donde y cuando sea necesario. La diferencia entre
Kagan y Duchene est en la explicacin y la valoracin de
esta diferencia. Lo que para Duchene era una virtud, para
Kagan se convierte en una necesidad, dado que este pacifis-
mo es posible porque la UE es un enano militar, y su tica
internacional se corresponde con ese estatus, que adems es
viable porque los EEUU son una superpotencia militar que
pone las armas cuando es necesario, como en los Balcanes.
El argumento de Kagan entronca con una de las crticas
fundamentales al argumento de la Europa civilizatoria. El
poder normativo no es lo contrario del poder militar, sino
que en realidad lo presupone. La expansin de los valores
civilizatorios por s mismos presupone la existencia de un
mundo que se rige por la cooperacin y no por el conflicto.
Y es posible que para llegar a ese mundo ideal sea necesario
el uso de la fuerza
268
.
Un argumento similar es el que sirve a Cooper para criti-
car tambin el argumento del poder civilizatorio por su in-
genuidad. Acepta Cooper que Europa efectivamente encar-
na un nuevo mundo, el postmoderno, en el que la seguri-
dad es el resultado de la cooperacin y no del conflicto.
Pero para Cooper Europa tambin debe desarrollar sus ca-
pacidades militares mientras en el mundo siga habiendo
Estados pre-modernos y modernos que siguen recurriendo
al uso de la fuerza militar: cuando estamos en la jungla,
debemos usar las leyes de la jungla
269
.
[ 336 ]
268
Diez, T. (2005): Constructing the self and changing others: re-
considering normative power Europe, Millenium, 33(3), p. 620.
269
Cooper, R. (2003): The Postmodern State and the World Order,
Foreign Policy Center, Londres, p. 23.
Quienes hablan del poder civil de la UE seran unos ilu-
sos porque no es una forma de poder, al menos si no va
acompaada de la fuerza militar. El hecho de que la UE est
desarrollando cada vez ms sus capacidades militares co-
munes a travs de la Poltica Europea de Seguridad y De-
fensa, con mecanismos como la Fuerza de Reaccin Rpida,
parecen dar la razn antes a Cooper que a Duchene para
poner en cuestin una visin ingenua de la Europa civiliza-
toria. Recordemos que, no en vano, Cooper forma parte del
gabinete del Alto Representante de la UE para la poltica ex-
terior.
Por otra parte tambin se ha criticado que el discurso del
poder civilizatorio, sea el favorable de Duchene o el crtico
de Kagan, al comparar los EEUU con Europa eleva a cate-
gora europea una visin que no es compartida en la prcti-
ca por todos los pases europeos. Toman la parte por el
todo, dando lugar a una perspectiva que se ha tachado de
germano-cntrica dado que pases europeos como Fran-
cia y el Reino Unido tienen una larga tradicin, proyectan-
do su poder militar como un instrumento completamente
normal al servicio de su inters nacional fuera de Europa
(Dalgaard-Nielsen, 74).
En todo caso, dentro del esquema del poder civilizatorio,
estamos hablando de un tipo de actor, de objetivos, y de
medios. Europa es un nuevo tipo de superpotencia. Se po-
dra entender que el poder civilizatorio es una forma espe-
cfica de poder normativo basado en normas civilizatorias.
Ahora bien, Manners se distancia de Duchene para propo-
ner el concepto de poder normativo porque segn Man-
ners Duchene identific un tipo de actor y de medios, pero
no diferenci un tipo de poder distinto, basado en las con-
vicciones y los valores. Y esa sera la novedad de la UE.
[ 337 ]
3.2. El poder normativo
Manners precisamente intenta desvincularse de la idea
de que es un tipo de actor internacional, una nueva poten-
cia, porque evita mediar en el debate sobre la poltica exte-
rior europea, su coherencia, importancia, etc. La clave para
Manners est en que la UE ejerce una influencia al margen
de sus capacidades militares o de poltica exterior. Dicha
capacidad de influencia es su poder normativo.
El poder normativo es aquel que no se basa en la coer-
cin, sea militar o econmica, sino que trabaja a travs de
las ideas y opiniones. Se trata de un poder capaz de deter-
minar la visin de lo que es normal, y por lo tanto, suscepti-
ble de influir sobre el comportamiento de otros pases
270
.
Es una forma de identidad colectiva que intenta cambiar la
de otros actores mediante la difusin de unas determinadas
normas. Pero no slo se refiere a los objetivos y resultados
del poder, sino tambin a los medios que emplea, puesto
que de entrada se excluye el uso de la fuerza, pero tambin,
la coercin econmica a travs de sanciones comerciales.
Debe ser la conviccin en los valores.
El argumento de Manners descansa sobre la evidencia
emprica de que desde los 80 la UE ha sido activa en la lu-
cha contra la pena de muerte y a favor de los derechos hu-
manos interviniendo en la soberana de los Estados a favor
de la libertad de expresin, la democracia, el respeto de los
derechos humanos o el Estado de Derecho. En el mismo
Tratado de la Unin Europea, en su artculo 6, se hace refe-
rencia explcita a la Convencin Europea de los Derechos
Humanos y a la Carta de la ONU.
Adems la UE lo hace siempre sin buscar nunca una ven-
taja de ningn tipo. Bien al contrario, la UE destina una par-
[ 338 ]
270
Es poder blando en el sentido fuerte de Ny,e que equivale al po-
der de cambiar los valores de los otros.
te importante de su presupuesto a dichos objetivos, y por lo
tanto, a la expansin de principios y normas universales que
empiezan por su implantacin en los estados miembros.
En la visin de Manners el origen de este altruismo y
universalismo desinteresado de la UE, y por lo tanto de su
poder normativo, est en factores histricos. Por un lado, se
dara un consenso en una serie de principios morales que se
ha ido formando en Europa a lo largo de los siglos. Pero,
por otro lado, la misma forma de constitucin de la Unin
Europea como ente transnacional ha favorecido la expan-
sin del poder normativo en la esfera internacional. Meca-
nismos de funcionamiento interno, como el principio de
subsidiaridad, el carcter hbrido de las instituciones euro-
peas, la delegacin de la soberana, etc., tienen efectos co-
laterales positivos hacia el exterior. Porque los pases de la
UE estn acostumbrados a negociar y a ceder soberana a
favor de una entidad que combina los intereses de los pases
miembros: estn predispuestos a la negociacin, antes que
al conflicto.
Paradjicamente, otro tanto viene a subrayar Kagan
cuando dice que el pacifismo de la UE es la proyeccin de
rasgos internos de la UE como los medios polticos, la ac-
cin colectiva, los principios de igualdad y tolerancia, etc.
La militarizacin de la UE sera una fuente de contradiccio-
nes con el carcter de potencia normativa
271
.
[ 339 ]
271
Son varias las crticas a la idea del poder normativo de la UE. Si
en la visin de Manners poder civilizatorio y poder normativo seran
distintos, por el contrario, Diez subraya que el concepto de poder nor-
mativo lejos de ser distinto del de poder civil, se debe subsumir en
ste (Diez, op. cit., 635). Pero tambin se puede entender que el poder
civil es una clase especfica de poder normativo (Diez, 635). En cual-
quier caso Diez subraya que, en la concepcin estricta de poder civiliza-
torio, la UE no sera la nica potencia, puesto que desde sus orgenes,
sobre todo en el discurso wilsoniano, los EEUU siempre se han visto a
s mismos como pas que en su poltica exterior persigue un orden
mundial basado en valores como la democracia y la libertad. Por lo tan-
3.3. El poder viscoso
El poder normativo no ha sido efectivo por s solo, sino
siempre en conjuncin con otro: en general la coercin eco-
nmica. El poder normativo no puede entenderse indepen-
dientemente de la coercin econmica de las expectativas
de crecimiento econmico y bienestar social, especialmente
entre los pases aspirantes a entrar en la UE.
Subraya Diez que el poder normativo, sobre todo, ha
sido efectivo en el contexto de las ampliaciones, cuando el
deseo de pertenecer al club europeo hace que los pases asu-
man los costes de transformacin que supone superar los
criterios de Copenhague. La UE tiene ms capacidad de
cambiar la concepcin de lo normal, y por lo tanto, de
ejercer su poder normativo, en el contexto de la seleccin
de candidatos a miembro de la UE, cuando tenemos que
suponer que el inters por pertenecer a la UE es un factor
importante que determina el impacto de las normas euro-
peas
272
. Estamos hablando, entonces, de coercin, sobre
todo econmica, con lo cual no el poder normativo no es ni
tan normativo ni tan blando
273
.
Igualmente Leonard entiende que la base del poder blan-
do europeo est en lo que llama la agresin pasiva. El de-
seo de entrar en la UE, de ser miembro del club, obliga a
aceptar el cumplimiento de una serie de normas y conven-
ciones En lugar de basarse en la amenaza de ejercer su po-
der para garantizar sus intereses, Europa se basa en la ame-
[ 340 ]
to lo que sucede es que a lo largo de la historia ha habido distintas ma-
nifestaciones de poder civilizatorio. En consecuencia, la cuestin no es
si un Estado es un poder civilizatorio o no lo es, sino el grado en que lo
es (Diez, 620).
272
Diez, op. cit., p. 616.
273
En este mismo sentido, tambin se ha subrayado que en muchas
ocasiones la poltica europea de derechos humanos ha sido instrumen-
tal, no altruista, ya que ha estado al servicio de los intereses econmicos
de los pases miembros o de la UE en suconjunto (Diez, op. cit., 625).
naza de no usarlo, de retirar su mano amiga y la perspectiva
de convertirse en miembro. Para pases como Turqua, Ser-
bia o Bosnia lo nico que sera peor que la burocracia de
Bruselas instaurada en su sistema poltico insistiendo en
los cambios, implantando normas, promoviendo las priva-
tizaciones del Estado y, en definitiva, colndose por cada
rendija de la poltica cotidiana sera que se le cerraran sus
puertas
274
.
Este poder de mercado no afecta slo a pases pobres as-
pirantes a mejorar su nivel de bienestar mediante la per-
tenencia. La posibilidad de verse excluidas del mercado
europeo tambin ha obligado a las multinacionales nortea-
mericanas a cumplir con la normativa europea en distintas
esferas: fusiones y adquisiciones, alimentos modificados ge-
nticamente o privacidad de datos
275
.
Adems, Europa est desarrollando herramientas de
agresin pasiva que funcionen en todo el mundo, y no slo
en los pases o empresas aspirantes a entrar en su mercado.
A travs de los acuerdos comerciales, o, tambin, de la ayu-
da a la cooperacin o el desarrollo, la UE va imponien-
do una serie de condiciones para que otros pases puedan
mantener su contacto con ella
276
.
Como subraya Leonard, de esta manera la UE est gene-
rando una nueva esfera de influencia ms all de sus fronte-
ras. Aunque unos 450 millones de personas forman la UE,
dentro de sus fronteras, en una primera rea de influencia
fuera de ellas, habitan 400 millones. Pero hay casi 900 mi-
[ 341 ]
274
Leonard, M. (2005): Por qu Europa liderar el siglo XXI, Taurus,
Madrid, p. 69.
275
Leonard, op. cit., p. 73.
276
Una de las razones del persistente magnetismo de la UE es ser el
club ms exclusivo de todos. Sus normas se han convertido en el patrn
de oro (...) Son tan estrictas y estn tan perfectamente desarrolladas
que muchas de ellas han rebasado su vocacin europesta y se han con-
vertido en normas globales (Leonard, op. cit., p. 75).
llones ms que viven en la Eurosfera, como la llama Leo-
nard, la zona de influencia comercial y poltica de la UE,
formada por los pases cuyo principal socio comercial y
fuente de inversiones, cooperacin y crdito es la UE, que
va conformando dichos anillos a su imagen y semejanza. En
total unos dos mil millones de personas habitan la Euroes-
fera.
A esto es a lo que Leonard llama el poder transforma-
dor de la UE. Y si parece dbil es porque se ve desde el
prisma del poder militar de los EEUU, que es intil en un
mundo como el actual. La exhibicin del ejrcito o el arma-
mento crea enemigos. El poder invisible de la UE convierte
a los enemigos en amigos al reconvertirlos a su merco legal
y normativo
277
.
La diversidad de poderes y contrapesos en la UE, que los
norteamericanos presentan como problema, la UE debe co-
municarla como ventaja. Una institucin que es una red es
ms flexible y est ms abierta a los cambios que una orga-
nizacin cerrada y jerrquica. Puede crecer e integrar a ms
miembros garantizando el bienestar para todos ellos. Y esto
es un atractivo que la UE debe explotar.
Mientras los EEUU se presentan como un poder visiona-
rio, repleto de ideales para cambiar el mundo de una mane-
ra revolucionaria, y por la fuerza, incluso, Europa debe pre-
sentarse como un poder racional, amante del gradualismo y
las reformas.
[ 342 ]
277
La aislada superpotencia puede sobornar, intimidar o imponer
su voluntad en casi todas las partes del mundo, pero cuando se da la
vuelta, su poder decae. Por el contrario, la fuerza de la UE es amplia y
profunda: una vez que han sido absorbidos por su esfera de influencia,
los pases cambian para siempre... Europa ha creado una comunidad
democrtica y utilizado su tamao de mercado y su promesa de perte-
nencia para remodelar las sociedades desde dentro (Leonard, op. cit.,
p. 14).
4. Puntos dbiles de la imagen poltica
Pero no todo son ventajas. Pueden aducirse varios moti-
vos que neutralizan el poder blando de la UE. El primero de
los puntos dbiles sera la inconsistencia de la poltica exte-
rior
278
.
Otra debilidad est en la percepcin de la UE como blo-
que proteccionista que impera entre los pases menos desa-
rrollados, debido sobre todo a los efectos comerciales de la
PAC. Es una imagen que tambin se extiende a otras poten-
cias como Japn o los EEUU, pero que se agudiza en el caso
de la UE por su contradiccin con el discurso de la potencia
desinteresada y civilizatoria.
4.1. La complejidad institucional
La principal debilidad de la UE tiene su origen en el ca-
rcter de sus instituciones polticas. Es un poder gris, y dis-
creto. Al contrario de los EEUU y su imagen de prepoten-
cia, la invisibilidad de Europa, un poder que no tiene lderes
carismticos y se ejerce a travs de los Estados y burocracias
nacionales, tambin la hace menos vulnerable al resenti-
miento y los ataques del exterior
279
. Es el lado amable de
un problema con efectos colaterales muy negativos.
Como apuntan Moravcsik/Nicolaidis, es la misma natu-
raleza de las instituciones europeas la que favorece la con-
[ 343 ]
278
Las posiciones respectivas de la UE y de sus Estados miembros
son una fuente de perplejidad, Los observadores externos tienen difi-
cultades para entender el coro de voces simultneo y a veces contra-
dictorio que emana de Europa (M. Ortega, op. cit., p. 120).
279
La invisibilidad de Europa le permite extender su influencia sin
provocar. Groseramente, aunque hubiese personas lo suficientemente
enfadadas para hacer chocar sus aviones contra edificios europeos, no
hay ni un solo icono europeo que pudiese convertirse en una diana si-
milar al World Trade Center de Nueva York (Leonard, p. 24).
fusin y el desconocimiento en el exterior. La UE tiene en
su contra su diseo institucional, complejo y que adems
no facilita la visibilidad de sus lderes. Frente a los EEUU, ni
est unificada ni es siempre coherente. En las palabras de
un analista chino, los EEUU con todo lo agresivos que re-
sultan, por lo menos se identifican con algo
280
.
Europa es tan compleja desde el punto de vista institu-
cional que incluso el ciudadano medio de la UE tiene difi-
cultades para diferenciar el Consejo Europeo y la Comisin
Europea. Los funcionarios y polticos chinos, africanos, etc.,
siguen privilegiando los contactos bilaterales con los pases
de la UE por la incertidumbre que les provoca la toma de
decisiones en el seno de la UE.
4.2. Efectos perversos de las ampliaciones
La ampliacin hace que la UE sea cambiante tanto en el
tiempo, por las distintas denominaciones, como en el espa-
cio, por los sucesivos desplazamientos de las fronteras. Es
una diana en movimiento
281
. Por lo tanto, esto si se maneja
mal puede ser una fuente de ruido y confusin, no slo en
Europa, sino tambin afuera.
La lgica de la ampliacin tiene tambin consecuencias
perversas desde el punto de vista de la imagen de Europa y
su poder normativo, en el que se basa su capacidad para
mantener su poder blando en el tiempo. Ahora mismo, ste
se extiende entre los pases fronterizos sobre todo por la
promesa ms o menos explcita de pertenecer a la UE. Esto
es lo que hace que dichos pases acepten las exigentes con-
diciones de entrada en el club y se transformen en conse-
[ 344 ]
280
Citado por Fiske, P./ H. Plumridge (2005): European Infopolitik,
Foreign Policy Centre, Londres (5).
281
La idea es, una vez ms, de Leonard, el mejor analista de estas
cuestiones.
cuencia, para poder hacerse miembros del club. Pero, como
se est poniendo de manifiesto en la ltima Ampliacin y
en la disputa en torno a la entrada de Turqua o Marruecos,
por imperativos de funcionamiento y de cohesin, el mo-
delo de construccin basado en menos profundizacin y
ms ampliacin, puede que est entrando en crisis. Y, por lo
tanto, la Unin necesitar llevar a cabo una poltica activa
de relaciones y comunicacin con terceros pases que ya no
podr basarse en la gestin de las expectativas de perte-
nencia
282
.
En cualquier caso en el futuro el modelo europeo actual
de no-comunicacin no parece viable si la lgica de la am-
pliacin deja de funcionar, o si surge un mercado alternati-
vo al europeo que sea menos exigente que ste en sus condi-
ciones, como China.
5. La similitud con los EEUU
La ltima cuestin que queremos tratar en relacin con
la imagen poltica de la Unin Europea en el exterior es el
grado de similitud y diferencia con los EEUU. Tanto a los
norteamericanos como a los europeos, al menos en tiempos
recientes, nos ha gustado subrayar las diferencias
283
. Pero
se han percibido as en el resto del mundo? Es la imagen
exterior de Europa tan distinta de la de los EEUU?
Por efecto de la crisis de Irak, deberamos encontrar im-
portantes diferencias de valoracin respecto a Europa y los
[ 345 ]
282
A medida que se ralentice la ampliacin, la diplomacia pblica
debe convertirse en una pieza clave de la poltica exterior de la UE hacia
Estados con los que ya no podr explotar la condicionalidad (Lynch,
M., 1999, State Interests and Public Spheres, Columbia UP, Nueva Cork,
p. 25).
283
Evidentemente, el mejor ejemplo de este narcisismo de las pe-
queas diferencias estaba en el opsculo de Kagan, por parte norteame-
ricana.
EEUU, pero ese no es el caso. Tomemos los datos del Pew
Gobal Attitudes Project de 2003, en plena crisis de Irak, que
recogen la opinin sobre Europa y los EEUU en distintas
regiones del mundo. El anlisis revela que all donde, como
en los pases rabes, prevalece una opinin negativa sobre
los EEUU, tambin impera el recelo hacia Europa. As,
En Jordania los EEUU cosechan una nota negativa de
52, y la UE un 58.
En Paquistn, un 22 y un 14, respectivamente.
Incluso en Marruecos, ambos reciben un 27 y un 10,
respectivamente.
La nica excepcin es Turqua, en donde el ndice es po-
sitivo para Europa (23) y negativo para los EEUU (23).
Bien por el efecto de un conflicto de civilizaciones que
homogeneiza a Occidente, bien por la participacin de al-
gunos pases europeos en la guerra de Irak, el hecho es que
en los pases rabes sondeados por el estudio Pew la valora-
cin de la UE no difiere tanto de la que reciben los EEUU.
[ 346 ]
Grfico 2
Valoracin de la UE y de los EEUU en distintas regiones del mundo
Nota: Indice de valoracin de los EEUU y la UE en distintos pases (% respues-
tas positivas menos % de respuestas negativas).
Fuente: PGAP-2004 y elaboracin propia.
-80 -60 -40 -20 0 20 40 60
Jordania
Pakistn
Marruecos
Turqua
Rusia
EEUU Europa
En una regin concreta, Amrica Latina, los resultados
de Latinobarmetro tambin indican que se aprecian dife-
rencias significativas entre la imagen de los EEUU y la de
Europa, pero que en conjunto stas son menos que las simi-
litudes
284
.
No cabe duda de que se percibe la distancia trasatlnti-
ca en algunos aspectos. Si tenemos en cuenta la base social
de las imgenes, Estados Unidos aparece como la poten-
cia preferida por los menos educados, ms popular a nivel
de la masa de la poblacin, mientras que Europa es la po-
tencia preferida por la poblacin ms educada, los ms
ilustrados
285
. Se dira que en Amrica latina los EEUU
son la potencia moderna, mientras que Europa es la post-
moderna.
La distribucin de las valoraciones tampoco es homog-
nea geogrficamente, puesto que se da un mayor consenso
respecto a la UE que respecto a los EEUU. La valoracin de
stos es peor en la media de Amrica del Sur (55%) y mejor
en Centroamrica (80%), aunque el pas en el que obtienen
con diferencia el peor resultado es Mxico (42%).
A pesar de lo anterior, para los ciudadanos latinoameri-
canos entrevistados no parece haber un trade-off entre los
EEUU y la UE. Los porcentajes de valoraciones positivas
que obtienen ambas potencias son muy similares: 64 y
59%. Y si cruzamos las dos valoraciones individuo a in-
dividuo, en la media de los pases latinoamericanos slo
un 15% tiene una imagen positiva de la UE y negativa
de los EEUU. La mayora, el 60%, es proamericana y proeu-
ropea.
[ 347 ]
284
Nos basamos en los anlisis de Marta Lagos, pero tambin en la
explotacin propia del Latinobarmetro para Noya (2009). M. Lagos
(2005): Amrica Latina y la Unin Europea. Percepcin ciudadana, Fo-
cus Eurolatino. Santiago de Chile.
285
Lagos, op. cit., p. 97.
Desde luego, bajo estas medias se ocultan importantes di-
ferencias entre pases. El europesmo antiamericano alcanza
sus cotas ms altas en Argentina (37%). Otro sondeo recien-
te, realizado por el Centro de Estudios Nueva Mayora, indi-
caba que el 63% de los argentinos tiene una opinin favora-
ble de Europa, frente al 21% obtenido por los EEUU.
Volviendo al Latinobarmetro, tambin uno de cada tres
mexicanos (30%) son europestas y antiamericanos. Pero ocu-
rre que en estas potencias regionales se da tambin un mayor
rechazo de Europa. Los porcentajes de antiamericanos y, al
tiempo, antieuropeos, son del 29% en Argentina y el 28% en
Mxico. Estamos ante un sndrome antiimperialista fruto
del pasado colonial? En cualquier caso es un sentimiento que
tambin se extiende por otros pases como Brasil o Bolivia.
Por lo tanto, a los ojos de la media de los ciudadanos ra-
bes o latinoamericanos, puede que Europa no sea la antte-
sis de los EEUU. Y ello recordemos a pesar de la guerra
de Irak, que sigue coleando en la opinin pblica.
Pero, adems, sucede que los EEUU baten a Europa no ya
en el terreno poltico, sino tambin en el socio-econmico.
[ 348 ]
Grfico 3
Actitudes ante la UE y los EEUU en Amrica Latina
Nota: Porcentajes de entrevistados en cada categora.
Fuente: Latinobarmetro 2004 y elaboracin propia.
60%
15%
4%
12%
9%
pro-UE y pro-EEUU pro-UE y anti-EEU anti-UE y pro-EEUU
anti-UE y anti-EEU no clasificables
En el mismo Latinobarmetro que estamos tomando como
base se preguntaba por la potencia que ms contribua en el
mundo a la promocin de la democracia o la paz, pero
tambin en la ayuda al desarrollo y el libre comercio.
Probablemente por efecto de la guerra de Irak la ventaja
de los EEUU frente a la UE es ms abultada en el terreno
socioeconmico que en el poltico. En la media de los pases
latinoamericanos un 36% de la poblacin menciona antes a
los EEUU que a Europa (16%) como potencia que promue-
ve la ayuda al desarrollo. Y el 43% asocia el libre comercio
con los EEUU, frente al 13% que lo asocia a Europa.
En el terreno poltico, aunque los EEUU siguen sacando
ventaja a la UE, se reduce la diferencia:
Un 37% menciona los EEUU en la promocin de la
democracia; frente al 27% a la UE
Un 36% menciona los EEUU en la defensa de la paz; y
un 24% a la UE
Quizs este segundo dato es el que resulta ms sorpren-
dente despus de Irak. Pero, como ya hemos sealado, la
misma encuesta indica que, despus del ftbol, lo que ms
asocian los latinoamericanos con Europa son las guerras.
En el terreno poltico, las diferencias son menores por-
que de nuevo vuelve a emerger la variacin entre Mxico y
Amrica del Sur, por un lado, y Centroamrica, por otro. En
el primer bloque, y ante todo en Mxico, la valoracin de
Europa en la promocin de la democracia y el manteni-
miento de la paz es mejor o igual que la de los EEUU.
Pero hay que subrayar que en cualquier caso, desconta-
do el efecto Irak, dentro del mbito econmico la percep-
cin de Europa como bloque proteccionista beneficia a los
EEUU. El diagnstico estara extendido tambin en las li-
tes latinoamericanas
286
.
[ 349 ]
286
M. Ortega, op. cit.
Hay que destacar que, sea cual sea la dimensin consi-
derada, conforme aumenta el grado de conocimiento so-
bre la UE, aumenta la mencin de la UE en las cuatro di-
mensiones. Por lo tanto, los mejor informados sobre Euro-
pa tienen una opinin ms favorable que la aproxima a los
EEUU. Sin embargo, sea cual sea la dimensin, el grado de
informacin sobre la UE no altera lo ms mnimo la valora-
[ 350 ]
Tabla 2
Potencia que contribuye ms a una serie de aspectos, segn la opinin
pblica latinoamericana
Sudamrica Centroamrica Mxico MEDIA
Democracia UE 33 16 54 27
EEUU 28 54 20 37
Paz UE 29 16 46 24
EEUU 27 52 20 36
Desarrollo UE 19 11 24 16
EEUU 28 51 29 36
Libre comercio UE 16 8 21 13
EEUU 33 60 33 43
Nota: % de entrevistados que escoge entre la UE o los EEUU sobre el conjunto
de la poblacin encuestada.
Fuente: Latinobarmetro y elaboracin propia.
Grfico 4
Eleccin de la UE en Amrica Latina como potencia en una serie
de aspectos, segn grado de conocimiento de la UE
0
10
20
30
40
50
no informado poco
informado
bastante
informado
muy
informado
democracia
paz
desarrollo libre comercio
cin de los EEUU, lo cual resulta sorprendente sobre todo
en la cuestin de la paz, en la que las divisiones entre Euro-
pa y los EEUU a raz de la crisis de Irak han sido muy vi-
sibles.
En definitiva, como ya han subrayado tambin otros
analistas
287
, podemos decir que la imagen de la UE y la de
los EEUU no son tan diferentes en muchos rincones del
planeta, ni siquiera en el contexto post-11-S y guerra de
Irak. Quienes defienden que europeos y norteamericanos
somos hermanos, en este sentido tienen razn.
Con todo, si afirmamos ontolgicamente la Diferencia
trasatlntica, tambin se puede extraer la conclusin de que
la UE no informa bien sobre sus acciones y estrategias, pues-
to que, incluso entre quienes se consideran mejor informa-
[ 351 ]
Grfico 5
Eleccin de la UE en Amrica Latina como potencia en una serie
de aspectos, segn grado de conocimiento de la UE
0
10
20
30
40
50
no informado poco
informado
bastante
informado
muy informado
EEUU Europa
287
Vase Leonard, M./I. Krastev (2007): New World Order: The ba-
lance of soft power and the rise of herbivorous powers, European Council
on Foreign Relations, Londres.
dos sobre la UE, no hay una imagen diferenciada. Se dira
que la comunicacin exterior de la UE o no existe o no fun-
ciona.
6. El futuro de la UE como poder global
Haciendo balance de la imagen poltica, la UE no tiene
un problema de valores. En todo el mundo su modelo so-
cial atrae tanto o ms que el modelo liberal norteamerica-
no, que adems genera rechazo por el militarismo, la pena
de muerte, el deterioro medioambiental, etc.
Europa es adems sin duda una potencia humanitaria.
Lo es por el presupuesto y los recursos de la Unin en ayu-
da y cooperacin al desarrollo. A esto hay que sumar las ini-
ciativas de los Estados miembros. Pero tambin hay que te-
ner en cuenta a las ONGs y la sociedad civil europea.
Los pases europeos por separado tampoco tienen pro-
blemas polticos de imagen. La mayor parte de las heridas
coloniales han ido cicatrizando. En todo caso hay que ha-
blar de temas coyunturales relacionados con el mundo ra-
be: como la guerra de Irak para UK, la crisis de las caricatu-
ras para Dinamarca, la polmica del velo en Francia. Pero
en todo caso son inferiores por magnitud y cobertura geo-
grfica al de los EEUU.
Sobre este trasfondo, la Unin Europea tiene bsicamen-
te un problema de imagen poltica, puesto que sus institu-
ciones son complejas y su poltica exterior difusa, ya no
slo para los ciudadanos del mundo, sino tambin para los
propios europeos. Por lo tanto, bien se podra decir que Eu-
ropa tiene un problema de poltica exterior, que es lo que
causa el problema de imagen exterior.
Relacionado con lo anterior, est la debilidad de la diplo-
macia pblica europea. Si no hay poltica exterior comn,
difcilmente se puede articular una diplomacia pblica co-
[ 352 ]
mn. Lo anterior no impide que, por separado, los pases
europeos hayan desarrollado potentes aparatos de diplo-
macia pblica. El Reino Unido, por ejemplo, est a la van-
guardia en el mundo, si no por presupuesto, s por la ca-
lidad y la innovacin de sus iniciativas. Y tambin por su
eficacia: pensemos que con su ao de UK en China en
2004 logr mejorar su imagen y neutralizar, o incluso re-
vertir, el impacto de la guerra de Irak. Con un mnimo de
coordinacin, las agencias nacionales de diplomacia pbli-
ca europea pueden lograr buenos resultados, como se ha
constatado a raiz del colapso de visitas a la Biblioteca Digi-
tal europea.
Este ejemplo anterior tambin nos indica que la diplo-
macia cultural es el eje ms claro para la diplomacia pblica
europea. Primero, por el atractivo que como hemos dicho
tiene la produccin cultural europea. Y segundo, porque es
un campo en el que se pueden buscar sinergias y productos
no rivales que despierten una competencia cainita entre los
socios europeos. Evidentemente, los pases europeos van a
seguir privilegiando la promocin de su arte o lengua pro-
pias antes que los de los vecinos. Pero hay productos cul-
turales tpicamente europeos, que por sus propias caracte-
rsticas son el resultado de la interaccin entre los pases.
Desde luego en el periodo clsico hasta el barroco, cuando
an las fronteras europeas no eran las de ahora. Pero tam-
bin en la poca contempornea. Pensemos en Picasso, que
a todos los efectos es mitad espaol, mitad francs; o en
Hndel, mitad alemn, mitad ingls: o en la escritura, Italo
Svevo, tan alemn como italiano. No es difcil encontrar
ms ejemplos de intercambio cultural entre los pases euro-
peos, que representan oportunidades para una diplomacia
cultural europea conjunta, y que adems tienen la virtud de
subrayar ese mestizaje europeo, muchas veces resultado de
los propios avatares como las guerras, pero que muchas ve-
ces olvidamos.
[ 353 ]
A pesar de la debilidad e incoherencia de su poltica exte-
rior, es indudable Unin Europea como institucin goza de
una enorme legitimacin en la opinin pblica mundial.
Pero sucede adems que se deseara que se convirtiese en el
gran poder global.
En otra encuesta reciente, Voice of the People, de Ga-
llup/BBC, realizada en 2007 a un total de 57.000 ciudada-
nos de 52 pases, se preguntaba si la influencia de una serie
de pases u organizaciones debera aumentar o disminuir
para que el mundo fuese mejor. La Unin Europea fue
la que recibi ms votos positivos y menos votos negati-
vos. Un 35% de los encuestados peda ms Unin Europea,
frente a un 20% que peda menos. Este saldo positivo de
+15 puntos contrastaba con el negativo de los EEUU,
de 11 puntos, como resultado de la Guerra de Irak. Quizs
esto haya cambiado con la llegada al poder de Obama y sus
primeros pasos en poltica exterior. Pero el balance tambin
era negativo en el caso de China (8) y el de Rusia (6). En
ambas potencias, probablemente son factores de poltica
interna, los que influyen. Ni el rgimen dictatorial del Parti-
do Comunista chino, ni el cesarista de Putin, inspiran mu-
cha confianza.
Es cierto que en todo el mundo tambin se aprobara
una mayor influencia de la India, o de Brasil, pero, indepen-
dientemente de la capacidad de estos pases para responder
a estas expectativas, en ningn caso logran la legitimacin
de la UE.
En otra encuesta realizada por las mismas fechas, World
Powers in the 21st Century, de la Fundacin Bertelsmann, se
preguntaba en distintos pases si deberan reforzar su coo-
peracin con la UE. Abrumadoramente, un 70% de los ciu-
dadanos no europeos que contestaron respondi que s, e
incluso los rusos y los chinos lo hicieron casi en su tota-
lidad.
[ 354 ]
[ 355 ]
Grfico 6
Deseo de aumento o disminucin de la influencia de distintas potencias
en el mundo
Nota: Porcentajes de respuesta a la pregunta sobre si la influencia global de
(....) debera aumentar o disminuir para hacer del mundo un lugar mejor?
Fuente: Voice of the People, Gallup, 2007, y elaboracin propia.
Grfico 7
Voluntad de cooperacin con la UE en la opinin pblica
de varios pases
Debera su pas reforzar su cooperacin con la UE?
Fuente: World Powers in the 21st Century, Fundacin Bertelsmann, 2006.
0 10 20 30 40
Rusia
Brasil
China
EEUU
India
UE
aumento disminucin
0 20 40 60 80 100 120
Japn
Brasil
EEUU
India
Rusia
China
Seguramente, buena parte de la legitimacin de la UE
tambin se debe a que se ve como un vector de estabilidad
en las relaciones internacionales al encarnar lo que se ha
denominado una multipolaridad normativa
288
. Frente a
la multipolaridad estratgica, que se refiere a la vieja no-
cin de la competicin militar entre bloques de poder, la
multipolaridad normativa se refiere a un equilibrio glo-
bal a travs de reglas e instituciones con la finalidad de pro-
mover la capacidad para la accin colectiva de la totalidad
de los pases.
Por lo tanto la nueva multipolaridad entraa valores
y principios universales, frente a los intereses particulares
de la multipolaridad estratgica. Pero su principal punto
fuerte radica en el xito del proceso de integracin regional,
que se considera un modelo a seguir por otras regiones
(ASEAN, Mercosur, etc.). Y en este sentido, para los analis-
tas mundiales la principal aportacin de la UE a un nuevo
orden internacional y a su estabilidad est en el apoyo a
la extensin de los procesos de integracin regional en el
mundo
289
.
En este aspecto radica la mayor virtualidad de la UE, y su
mayor innovacin para las relaciones internacionales, por
encima de otros enfoques ms recientes, como el de los
EEUU y el nation building. La capacidad de integracin
regional es la principal ventaja comparativa de Europa
290
.
[ 356 ]
288
La etiqueta es de Amitav Acharya, A. (2007): The emergent re-
gional architecture of world politics, World Politics, 59: 629-652.
289
Al apoyar las relaciones interregionales la UE est reconociendo
las virtudes inherentes a los procesos de integracin regional como un
componente esencial en la paz y seguridad de otras regiones (M. Orte-
ga, op. cit., p. 124).
290
La integracin regional es de tal importancia que la UE debera
incluir la promocin del regio-buliding como uno de sus objetivos
estratgicos globales (M. Ortega, op. cit., 125).
7. La disonancia cognitiva
Con todos los matices que queramos introducir, es in-
cuestionable que la opinin pblica mundial considera a la
UE un poder positivo para el mundo, y que deseara que se
convirtiese en una potencia global en el futuro. Tambin,
que se desea una cooperacin ms estrecha con la UE. Pero
tan cierto como esto parece ser que los ciudadanos de todo
el mundo no creen que, al menos a corto-medio plazo, se
produzca esa mayor influencia de la UE en el mundo. Ms
bien lo contrario.
En la misma encuesta de la Fundacin Bertelsmann que
venimos manejando, se preguntaba por los pases u organi-
zaciones que eran poderes o potencias mundiales en la ac-
tualidad. Un 81% mencion a los EEUU, y un 45% a China.
Slo un 32% seal a la UE. Y puede ser an menos. En
realidad, si sacamos de la muestra a los ciudadanos de pa-
ses europeos que contestaron y calculamos la media del res-
to, slo un 15% considera que la UE es un poder global, muy
por debajo de los EEUU o de China. Aunque tambin hay
que sealar que la percepcin aumenta en Rusia (25%) o
los EEUU (24%). Lo que baja la media es la debilidad de la
imagen de la UE en pases como India (7%).
Con todo, quizs ms grave que lo anterior son las pers-
pectivas de crecimiento en el futuro inmediato. Porque, de
nuevo, slo un 15% de los ciudadanos no europeos espera
que la UE sea un poder global en el 2020. Y el perfil de las
expectativas de 2020 es muy similar al de la percepcin en
la actualidad: ms en los EEUU y Rusia, menos en la India o
China. Entonces, lo que caracteriza a la UE en la opinin
pblica global es el estancamiento. Se trata de la nica po-
tencia de la que se piensa que va a seguir exactamente igual
hoy y en 2020. Paradjicamente, esto aproxima la UE a Ru-
sia, ahora que tantas cosas nos separan.
Tambin se espera la decadencia de los EEUU, ya que un
80% la considera un poder global hoy, pero slo un 57%
[ 357 ]
piensa que lo ser en el 2020. Y algo parecido sucede con el
Reino Unido. Europa en su conjunto no se beneficia de la
cada de las potencias anglosajonas.
En cambio, las potencias emergentes son las asiticas. So-
bre China, como hemos visto, un 45% ya piensa que se ha
convertido en una potencia, pero este porcentaje aumenta 10
puntos cuando preguntamos por el 2020. Y algo parecido su-
cede con la India. Por lo que, desde luego, podra interpretar-
se que se espera la decadencia de Occidente y el orto del nue-
vo Oriente (pues tambin se espera la decadencia de Japn).
Pero volviendo a la UE, lo que caracterizara entonces su
imagen como poder global es la frustracin de expectativas,
una enorme demanda no satisfecha. En el apartado anterior
constatbamos que la opinin pblica global desea ms UE,
pero, como acabamos de ver, no cree que vaya a tenerla.
8. El poder blando como un bien pblico
La UE tiene un gran poder blando, incluso demasiado,
puesto que genera ms expectativas de las que puede satis-
facer. Desde el punto de vista de la gestin interna de estos
recursos, el escenario actual es el de un enorme yacimiento
que los pases de la UE no explotan conjuntamente, sino de
[ 358 ]
Tabla 3
Percepcin de la influencia de distintos actores globales en el mundo,
en el presente y en el 2020
PRESENTE (HOY) FUTURO (2020)
DIFERENCIA
PRESENTE-FUTURO
EEUU 81 57 24
China 45 55 10
Japn 37 32 5
UK 33 22 11
UE 32 30 2
Rusia 27 26 1
India 12 24 12
Fuente: World Powers in the 21st Century, Fundacin Bertelsmann, 2006, y ela-
boracin propia.
forma independiente, perdindose las economas de escala
que resultaran de la explotacin conjunta. Qu puede su-
ceder a largo plazo? Pienso que conviene plantear dos esce-
narios: uno de escasez y otro de abundancia. En ambos ca-
sos, puede darse la cooperacin o el conflicto.
Abundancia Escasez
No cooperacin
Cooperacin
Comenzando por los escenarios de escasez, qu puede
deteriorar el poder blando de la UE? Por ejemplo, cambios
geopolticos y/o culturales. Hasta hace poco todos pensba-
mos que el Planeta evolucionaba hacia un horizonte de ma-
yor solidaridad, secularizacin, racionalidad y otra serie de
atributos asociados a Europa, ms que al conjunto de Occi-
dente, pues por ejemplo los EEUU nunca se han visto as
ni dentro, ni fuera. Pensemos en cmo cambi el esce-
nario a principios del siglo XXI, cuando slo se hablaba
de choque de civilizaciones, retorno de la religiosidad, etc.
Probablemente Europa perdi ms con ese cambio de esce-
nario que los EEUU.
Y tambin puede suceder que el hecho de seguir pescan-
do por separado haga que las polticas de un pas deterioren
las reservas de poder blando, antes de que puedan utilizarse
conjuntamente. Las acciones del Reino Unido durante la
Guerra de Irak deterioraron la imagen conjunta de Europa
en Oriente Prximo. Beneficios individuales causaron per-
juicios colectivos.
Por lo tanto, en un escenario as, el poder blando se com-
porta como un bien pblico, del que todos intentan benefi-
ciarse por separado, sin contribuir a crearlo de forma colec-
tiva, de forma que podra deteriorarse o agotarse.
De mantenerse el escenario de abundancia de poder blan-
do, la pregunta sobre el futuro del poder blando europeo se
[ 359 ]
puede plantear en trminos de una economa de bienes p-
blicos y estrategias de cooperacin.
Ahora mismo las grandes potencias, como Francia o Ale-
mania, pescan por separado aprovechndose del bien p-
blico que supone el poder blando europeo, sin que tampo-
co los pases menos ricos puedan aspirar a explotarlo en la
misma medida por falta de recursos. Por lo tanto, a las po-
tencias no les interesa cooperar, y las no potencias no pue-
den cooperar.
El juego poda funcionar bien hasta ahora porque el
nmero de jugadores, y sobre todo, sus aspiraciones globa-
les, eran pocos. Pero esto est cambiando. Si la mquina de
la integracin europea funciona, ms pases se sumarn al
juego, y habr ms pases pescando en el caladero del poder
blando europeo, y ms problemas de cooperacin.
Lo que nos dicen los trabajos de los economistas de los
bienes pblicos, como la reciente Premio Nobel, Elinor Os-
trom, es que lo racional es cooperar, y poner en marcha
un diseo institucional que fomente la cooperacin. Pero,
como sabemos, los seres humanos y las potencias no
siempre se comportan de modo racional.
Conclusiones
La Unin Europea exhibe un envidiable poder blando,
que es acaso superior a su poder duro lo es, desde luego, si
limitamos ste al aspecto militar. Europa es acaso la mayor
potencia blanda del Planeta, pues ni los EEUU, ni mucho
menos China, ni ninguno de los BRICs transmiten tan buen
feeling como cultura, valores, modelo de sociedad, etc.
El poder blando de la Unin Europea es el resultado del
pasado, de la democracia, la cultura humanista, los valo-
res universalistas, los derechos humanos, etc. Muchos
de estos recursos los explota conjuntamente con los
[ 360 ]
EEUU, y otros son exclusivos, como el modelo de Estado y
sociedad del bienestar, la imagen de poder pacifista o civi-
lizatorio, etc.
Ahora bien, no todo es positivo. El poder blando de la
Unin Europea es un poder sombra, proyectado por el pasa-
do de Europa o la civilizacin europea, y explotado por los
pases por separado que forman la Unin Europea, y en muy
pequea medida, por el presente o las expectativas de futu-
ro que genera la UE. Si fusemos euroescpticos y tengo
que subrayar que no es el caso podramos decir que el
poder blando de Europa se mantiene a pesar de la Unin
Europea, ms que por su contribucin a acrecentarlo.
La situacin se debe a que la UE no est sabiendo explo-
tar ese enorme yacimiento de poder blando que tiene bajo
sus pies, por una serie de factores de ndole bsicamente
poltica e institucional, entre los que estn la ausencia de
una diplomacia pblica comn. En el plano interno, la falta
de lderes europeos o el liderazgo gris de Bruselas impi-
den generar en el plano poltico las mismas adhesiones que
pueda haber en el cultural, econmico, etc. En el plano ex-
terior, los dficits de la poltica exterior hacen que tampoco
se pueda utilizar ese poder blando al servicio de unos obje-
tivos de poltica exterior comunes.
En consecuencia, el enorme caladero de poder blando de
Europa en las actuales circunstancias est infra-explotado.
Desde luego, si somos pesimistas, podemos subrayar slo
un aspecto del diagnstico: Europa de momento es incapaz
de satisfacer las expectativas que ha generado. Esto sera de-
cir que el vaso est medio vaco. Pero tambin, como euro-
pestas, tribu de la que me considero parte, podemos decir
que el vaso est medio lleno: que al menos la UE goza de
legitimacin, superior a la de sus rivales, y hay un horizon-
te claro, que es trabajar para satisfacer esas expectativas
y reducir la disonancia que est creando ahora mismo Eu-
ropa en la opinin pblica global. Y si adems de europes-
[ 361 ]
tas, somos pragmticos, debemos decir que es necesario
cooperar para que el enorme poder blando del que dispo-
nemos no se dilapide, ni sea sobrepasado por el de otras po-
tencias.
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[ 362 ]
Segunda parte
EUROPA Y LA GOBERNABILIDAD
DEL MUNDO
CAPTULO 7
La gobernabilidad del mundo y la
fragmentacin del poder europeo
291
Presentacin
Es un lugar comn decir que Europa carece de poder. O
que, en contraposicin al poder de verdad, o duro, del que
gozan las grandes potencias, su poder es slo blando, Es
esto cierto? Y si lo es, qu explica esa carencia? La falta de
medios?, la falta de voluntad?, una combinacin de am-
bos? En otras palabras: Europa no quiere tener poder, o
quiere tener poder pero no es capaz de desarrollarlo?
Son preguntas relevantes porque contrastan con unos
datos tan rotundos como impresionantes. Una breve mira-
da a los datos que se presentan en los captulos uno y dos
nos informa de que la UE es la mayor economa del mundo,
por delante de Estados Unidos; el segundo bloque comer-
cial, con casi un quinto de las exportaciones e importacio-
nes mundiales; tambin es la mayor donante de ayuda al
desarrollo, con unos presupuestos de cooperacin que tri-
plican al de Estados Unidos; y, por si fuera poco, los Estados
miembros de la UE gastan en defensa doscientos mil millo-
nes de euros y mantienen casi dos millones de soldados en
uniforme, lo que le sita como la segunda fuerza militar del
mundo.
Decir que un ente as no es poderoso, o que su poder no
es visible ni aceptado por otros, supone arrojar una parado-
[ 365 ]
291
Captulo redactado por Jos Ignacio Torreblanca.
ja encima de la mesa que requiere una explicacin. Des-
graciadamente, en este caso, los hechos, el ser, a pesar de su
claridad, no explican lo que Europa es y no es. Tampoco el
deber ser, es decir, lo que debera constituir sus legtimas as-
piraciones. Avanzando las conclusiones de este captulo, se-
alar que el poder de Europa no es duro ni blando, sino
fragmentado. Esa naturaleza fragmentada de su poder est
inscrita en sus tres soportes: en lo referido a los medios, que
se encuentran dispersos y dbilmente articulados; en lo que
tiene que ver con los fines, que estn todava por definir; y
en lo referente a las estrategias que vinculan unas y otras,
que no han sido objeto todava de un debate ms que inci-
piente.
El resultado es que, pese a lo avanzado por la integracin
europea, ningunear a Europa nunca fue tan fcil, tan fre-
cuente, ni le sali tan barato a las grandes potencias. Prime-
ro fue Rusia, que en verano de 2008 pas por encima de to-
dos los acuerdos europeos de seguridad al invadir Georgia
en respuesta al asalto del gobierno georgiano sobre Osetia
del Sur. Luego fue China, que unos meses ms tarde cancel
la cumbre con la UE como protesta por la decisin de Nico-
ls Sarkozy de recibir al Dalai Lama. Continu con la gue-
rra de Gaza, donde Israel pudo una vez ms ignorar a los
europeos, destrozar las infraestructuras que stos haban fi-
nanciado y jugar a su antojo con las presidencias rotatorias
(checa y francesa) de la UE. Posteriormente, Washington y
Pekn decidieron prescindir de Europa durante las nego-
ciaciones en torno al cambio climtico celebradas en Co-
penhague en diciembre de 2009. Y para completar el cua-
dro, el propio Obama decidi saltarse la cumbre EEUU-UE
prevista para la presidencia espaola (primer semestre de
2010). Claramente, el siglo XXI se encamina hacia la multi-
polaridad. La pregunta es si habr un polo europeo en ese
mundo multipolar.
[ 366 ]
EUROPA Y L A GOBERNABI L I DAD DEL MUNDO
1. El declive europeo: todava no, gracias
Los europeos alternamos la euforia con la desesperanza
sin solucin de continuidad: en un breve espacio de tiempo
hemos pasado del optimismo irredento sobre la capacidad
de la UE de actuar como una fuerza para el bien (a force
for good) a un pesimismo atroz sobre las posibilidades de
Europa de ser un actor global. La dcada que comenzaba
con los alegatos entusiasmados de Mark Leonard y Jeremy
Rifkin
292
sobre la superioridad material y moral del mode-
lo europeo terminaba en un mnimo absoluto. Tras una d-
cada de reformas institucionales, introspeccin constitu-
cional y consultas populares fallidas, los europeos sienten
como su presencia global se desvanece y su capacidad de
actuacin es cada vez menor
293
.
El Tratado de Lisboa, que fue presentado como un revul-
sivo capaz de dotar a la UE de una capacidad de actuacin
global, no slo ha arrancado a trompicones institucionales,
sino que poco parece haber hecho por el momento para in-
vertir las dinmicas que se queran revertir. Aunque todava
sea pronto para juzgar hasta que punto las nuevas institu-
ciones de poltica exterior de la Unin Europea sern capa-
ces de consolidarse y ser aceptadas por los principales inter-
locutores de la UE en el exterior, la decisin del Presidente
Obama de no acudir a la cumbre Estados Unidos-Unin
Europea que se haba de celebrar en el primer semestre de
2010 bajo Presidencia espaola de la Unin Europea ha su-
puesto un duro mazazo para los europeos.
Obama se sumaba as a China, que en noviembre de
2008 ya se haba permitido el lujo de ignorar a la Unin Eu-
[ 367 ]
GOBERNABI L I DAD DEL MUNDO Y F RAGMENTACI N DEL PODER
292
Mark Leonard, Por qu Europa liderar el siglo XXI (Taurus, Ma-
drid, 2005); Jeremy Rifkin, El sueo europeo (Madrid, Paids, 2004).
293
Fidel Sendagorta, Europa entre dos luces (Biblioteca Nueva, Ma-
drid, 2007, 107).
ropea cancelando unilateralmente la cumbre bilateral con
motivo de la entrevista entre Sarkozy y el Dalai Lama. Si a
ello sumamos la humillacin sufrida por la delegacin eu-
ropea en las negociaciones sobre el cambio climtico habi-
das en Copenhague en diciembre de 2009, donde los euro-
peos fueron completamente marginados de la ltima ronda
de negociaciones por Estados Unidos y China, el resultado
parece bastante evidente: pese a su poder econmico, igno-
rar a la Unin Europea nunca ha sido tan fcil ni ha salido
tan barato.
No obstante, hay algo engaoso en el anlisis del declive
europeo ya que las mismas cifras pueden abonar el pesimis-
mo o servir de revulsivo. Si miramos las tendencias, stas
son claras, pero no dejan de ser proyecciones que contrastar
con las cifras actuales. Por tanto, como es frecuente, los da-
tos ilustran el problema, pero no ayudan a solucionarlo.
Veamos por qu.
La economa, junto con la demografa, constituye la base
del poder de los Estados contemporneos: cierto que en cir-
cunstancias excepcionales, los actores pueden lograr disfru-
tar de una influencia que vaya ms all de su poder econ-
mico y de su demografa. Sin embargo, a largo plazo, nin-
guna potencia puede sostener indefinidamente su poder
ms all de los medios materiales que le permitan financiar
los instrumentos con los que se logra esa influencia; como
tampoco puede lograr tener una influencia real con una
poblacin insignificante.
Como ha quedado detallado en los captulos segundo,
tercero y cuarto, los problemas econmicos y demogrficos
de Europa son tan extensos como complejos: Europa se en-
frenta a una insostenible prdida de productividad y peso
relativo frente a Estados Unidos y las otras economas
emergentes; a una demografa menguante que resulta en un
envejecimiento difcilmente compatible con el deseo de
mantener un Estado de bienestar avanzado; y, por si fuera
[ 368 ]
poco, a una importante dependencia energtica respecto a
los cruciales combustibles fsiles.
Como sabemos, las economas emergentes (BRICs) estn
dando alcance progresivamente al Occidente clsico (Esta-
dos Unidos, Europa y Japn) agrupado en torno al G-7. De
acuerdo con las estimaciones de Goldman Sachs, los Esta-
dos europeos irn cayendo de uno en uno, como fichas de
domin, ante el empuje de China, pero tambin Rusia, Bra-
sil e incluso la India
294
.
A la vez, la poblacin combinada de toda Europa, que re-
presentaba el 20% de la poblacin mundial en los aos
sesenta del pasado siglo, ha reducido su peso relativo a
prcticamente la mitad (11% en 2010), con un horizonte
estimado del 6-7% en 2040-2050. China e India, que ya re-
presentan el 40% de la poblacin mundial, reflejan bien la
translacin del eje demogrfico hacia Asia: con las actuales
predicciones demogrficas en la mano, la poblacin de Asia
seguir creciendo hasta situarse en los 5.000 millones en el
ao 2030, mientras que la poblacin de Europa caer y la de
Estados Unidos aumentar levemente. Por tanto, en el ao
2030, la poblacin combinada de Estados Unidos y Europa
estar en el entorno del 9%. Adems, la Europa rica, con
poco menos de 500 millones de habitantes, tendr enfrente
suyo una frica en la que bien podra haber casi 1.500 mi-
llones de personas
295
.
Sin embargo, una cosa es que las tendencias estn claras y
otra que Europa deba abandonarse a un determinismo fa-
talista. Se mire como se mire, Europa, frecuentemente victi-
[ 369 ]
294
Dreaming with BRICs: The Path to 2050, Global Economics Pa-
per 99, October 2003. http://www2.goldmansachs.com/ideas/brics/
brics-dream.html [Acceso, 25 marzo 2010].
295
Eurostat Yearbook 2008 - In the Spotlight. Demographic chan-
ge: challenge or opportunity? p. 20 http://epp.eurostat.ec.euro-
pa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-CD-07-001-SPOT/EN/KS-CD-07-
001-SPOT-EN.PDF [Acceso, 25 marzo 2010].
mizada y acomplejada sigue siendo una fuerza a tener en
cuenta: con slo el 7,5% de la poblacin es responsable de
un tercio del producto mundial y de un cuarto de las ex-
portaciones mundiales. Incluso de acuerdo con las estima-
ciones de Goldman Sachs sobre cundo se producir el al-
cance de los BRICs al G-7, este alcance no se producira
hasta el ao 2040. Tomados en su conjunto, Estados Uni-
dos, la Unin Europea y Japn suman a fecha de hoy el 73%
del producto bruto mundial, lo que da una idea de la mag-
nitud del poder concentrado por esta pequea coalicin
que apenas representa el 15% de la poblacin del mundo.
Lo mismo puede decirse en trminos de seguridad ya que
Estados Unidos, Europa y Japn representan todava el 71%
del gasto militar mundial.
Por tanto, desde el punto de vista econmico y demogrfi-
co, pese al declinismo o victimismo del que Europa suele
hacer gala, los nmeros siguen estando del lado europeo, al
menos durante algn tiempo. Si este tiempo ser suficiente, y
si Europa sabr aprovecharlo, son cuestiones abiertas. Una
cosa son las tendencias y otro el horizonte inmediato: preci-
samente porque las cifras muestran que Europa es todava
enormemente poderosa, pero que su poder est completa-
mente fragmentado, el estudio de las estimaciones y proyec-
ciones debera servir como un revulsivo. De lo contrario, el
declive de Europa ser una profeca auto-cumplida.
2. Ni duro ni blando: fragmentado
Tan importante como la base material (econmica o de-
mogrfica) es la capacidad de fungir recursos econmicos
o demogrficos en instrumentos para la accin exterior.
Como record Hillary Clinton en su toma de posesin como
Secretaria de Estado, los tres grandes instrumentos de la ac-
cin exterior de una potencia pueden ser agrupados bajo
[ 370 ]
las tres D: defensa, diplomacia y desarrollo
296
. Ahora que
el lenguaje financiero lo domina todo, veamos qu ocurre
cuando se somete a la Unin Europea a un test de stress
(stress test) en torno a estas dimensiones de su capacidad de
actuacin.
Comenzando por la primera dimensin, la defensa, fren-
te al lugar comn que establece que los europeos son Venus
y los estadounidenses Marte y que los valores posmodernos
y post materialistas de los europeos les incapacitan para lu-
char
297
, hay que recordar no slo el reciente pasado blico
europeo, sino que las fuerzas armadas de dos de los Estados
miembros ms importantes de la Unin Europea, el Reino
Unido y Francia, mantienen desde el fin de la segunda gue-
rra mundial una presencia global que les ha llevado a parti-
cipar en numerosos conflictos armados (desde Suez a Indo-
china, frica Occidental al Atlntico Sur, y los Balcanes al
Golfo Prsico).
As que, aunque muchos europeos gusten de aadir adje-
tivos como blando, normativo o civil al poder europeo (va-
se el captulo cinco de este libro), es bastante probable que
la insurgencia talibn, las guerrillas sudanesas o el propio
Hizbollah (por mencionar algunos lugares donde estn
desplegadas las fuerzas armadas de los Estados europeos) se
resistan a aceptar la validez de dichos adjetivos en toda su
extensin.
[ 371 ]
296
Hillary Rodham Clinton, Secretary of State, Remarks to Depart-
ment Employees at Welcome Event.
Washington, DC, January 22, 2009, http://www.state.gov/secre-
tary/rm/2009a/01/115262.htm [Acceso 25 marzo 2010].
297
Vase la reciente protesta del Secretario de Defensa estadouni-
dense, Robert Gates, contra las limitaciones culturales y polticas de
los europeos a la hora de contribuir a la Alianza Atlntica (Remarks as
Delivered by Secretary of Defense Robert M. Gates, National Defense Uni-
versity, Washington, D.C., Tuesday, February 23, 2010. http://www.defen-
se.gov/Speeches/Speech.aspx?SpeechID=1423) [Acceso 25de marzo
2010].
Frente a la visin autocomplaciente que los europeos tie-
nen de s mismos, la imagen negativa de la Unin Europea
en pases como Argentina, Brasil, Croacia, Serbia, Turqua,
Bosnia o Egipto deja claro que los europeos, no slo son
percibidos fuera de sus fronteras como una potencia que
defiende duramente sus propios intereses econmicos (ne-
gando acceso a mercados o inundando los mercados loca-
les con productos europeos, muchas veces subvencionados,
como en el caso agrcola), sino tambin como una potencia
con un componente identitario y securitario fuerte (Europa
como un club rico y cristiano que se cierra a nuevos miem-
bros, especialmente si son pobres y cultural o religiosamen-
te distintos)
298
.
De la misma manera, para las decenas de miles de perso-
nas que intentan entrar en Europa todos los aos, la imagen
de Europa seguramente es tan poco blanda como la que se
percibe en las colas en los consulados de unas embajadas a
menudo fortificadas, los campos de internamiento en don-
de los inmigrantes esperan su repatriacin o los dispositi-
vos policiales y militares que vigilan las fronteras y gestio-
nan el trnsito hacia Europa.
Sin ir ms lejos, en la actualidad, los Estados miembros
de la UE mantienen una considerable presencia militar en
Afganistn, hasta el punto de que ms de la mitad del con-
tingente all desplegado est formado por militares de Es-
tados miembros de la UE. En concreto, de los 55.100 efec-
tivos que se compona la ISAF a fecha de 12 de enero de
2009, 22.729 provenan de Estados miembros de la Unin
Europea. Es sabido que el despliegue europeo en Afganis-
tn tiene enormes limitaciones polticas, operativas y lo-
gsticas, que tienen que ver con la poltica interna de cada
pas. Sin embargo, una vez ms, el hecho de que esas limi-
[ 372 ]
298
BBC World Survey 2005.http://www.worldpublicopinion.org/
incl/printable_version.php?pnt=335 [Acceso 25 marzo 2010].
taciones no sean simtricas (comprese, por ejemplo, las
reglas de enfrentamiento de espaoles o alemanes, ms
reactivas, con las danesas u holandesas, ms proactivas)
habla ms de la fragmentacin del poder europeo que de
su ausencia.
De hecho, frente al estereotipo de unos europeos no
comprometidos en Afganistn, la realidad es que los lti-
mos aos han sido testigos de una escalada considerable en
el despliegue europeo en ese pas: mientras que en noviem-
bre de 2006, los europeos tenan desplegados 17.433 efecti-
vos en Afganistn, dos aos y medio ms tarde, en marzo
de 2009, esta cifra era de 26.389. Y posteriormente, tras la
apelacin de Obama a los europeos para que contribuyeran
a la nueva estrategia puesta en marcha por su administra-
cin, un gran nmero de miembros de la UE (entre ellos
Espaa) aceptaron reforzar sustancialmente sus contribu-
ciones con hasta cinco mil nuevos efectivos
299
.
Las cifras avalan estas percepciones de una Europa no
tan blanda como muchos (intencionadamente o no) gustan
de dibujar. Lo primero que llama la atencin es la enorme
magnitud del gasto militar en el que incurren unos euro-
peos que, aparentemente, careceran de ardor guerrero al-
guno. Para una poblacin que no llega al 10% de la po-
blacin mundial, el gasto europeo en defensa no slo es la
mitad del estadounidense, sino el 25% del total del gasto
mundial. El Reino Unido y Francia, en concreto, siguen rea-
lizando un esfuerzo defensivo considerable en defensa (2,9
y 2,7% del PIB, respectivamente). Sin embargo, el esfuerzo
de los otros tres grandes Estados de la Unin (Alemania,
[ 373 ]
299
Daniel Korski, Afganistn: la guerra olvidada de Europa, Euro-
pean Council on Foreign Relations, enero de 2008, http://ecfr.3cdn.net/
84f5129ecf7362499d_phm6bnyty.pdf, Shaping Europes Afghan Sur-
ge, Policy Brief, European Council on Foreign Relations, March 2009.
Para las cifras sobre las contribuciones nacionales, vase http://www.
nato.int/isaf/docu/epub/pdf/placemat.html.
Italia y Espaa) es significativamente inferior: como resul-
tado, Londres y Pars asumen prcticamente la mitad de
todo el gasto defensivo europeo
300
.
Los doscientos mil millones de dlares que Europa gast
en defensa en el ao 2006 suponen el triple que China o el
cudruple que Rusia, por citar dos de los actores unnime-
mente considerados en el discurso pblico como potencias
en auge capaces de desafiar estratgicamente a la UE. El
problema es que el retorno de ese gasto es muy pequeo de-
bido a la falta de coordinacin entre sus polticas industria-
les y de defensa. Europa mantiene cuatro modelos de tan-
ques pesados en activo, siete tipos distintos de helicpte-
ros de ataque y veintitrs modelos distintos de vehculos
blindados. Y en comparacin con Estados Unidos, que tie-
ne tres grandes astilleros militares, los europeos mantienen
[ 374 ]
300
Cifras de Nick Witney, Re-energising Europes Security and De-
fence Policy. European Council on Foreign Relations, julio de 2008,
pp. 59-65.
Mapa 1
Comparacin del gasto militar de las grandes potencias (2002)
Fuente: http://www.worldmapper.org/display.php?selected=279 [acceso 25 marzo 2010]
abiertos diecisis. Sin embargo, como puso de manifiesto el
reciente incidente en el que dos de sus submarinos nuclea-
res chocaron en mitad del Atlntico, sus tareas estn dupli-
cadas e incomunicadas entre s por lo que no se aportan
mutuamente.
Por tanto, el problema de Europa no es el volumen del
gasto, sino cmo se gasta: sin haberse sacudido todava la
inercia de la guerra fra, los europeos mantienen todava
hoy grandes y pesados ejrcitos convencionales orientados
a la defensa territorial por medios convencionales. Sin em-
bargo, esos efectivos apenas son desplegables en el exterior:
de los casi dos millones de soldados en uniforme acantona-
dos en la UE, los 27 Estados de la UE apenas pudieron des-
plegar cien mil en el exterior en el ao 2006. Y cuando lo-
gran superar las dificultades y desplegarse en el exterior, no
disponen de los medios para hacerlo de forma autno-
ma pues carecen tanto de aviones de transporte estratgico
para llegar a los escenarios como de los helicpteros que les
permitiran desplegarse rpida y eficazmente sobre el te-
rreno.
Desde la declaracin franco-britnica de St. Mal (1999),
donde los primeros ministros del Reino Unido, Tony Blair,
y el Presidente francs, Jacques Chirac se comprometieron
a sentar las bases de una verdadera cooperacin europea en
materia defensiva, hasta ahora, poco ha sucedido. De hecho,
el abandono progresivo de los ambiciosos objetivos acor-
dados en diciembre de 1999 en Helsinki relativos a la cons-
titucin de una fuerza expedicionaria europea de 60.000
hombres lo dice todo: la construccin de una Europa de la
defensa es un proceso lento, pero nada inexorable. En au-
sencia de ambicin, y sin concretarse todava hasta qu
punto los Estados miembros decidirn poner en marcha los
instrumentos de cooperacin reforzada que el Tratado de
Lisboa pone a su disposicin en materia de seguridad y de-
fensa, la defensa europea ha adoptado un perfil burocrtico
[ 375 ]
y tcnico, ms centrado en la cooperacin industrial y en
los pequeos pasos
301
.
Si los datos sobre defensa son elocuentes, no lo son me-
nos los que tienen que ver con la diplomacia. Aunque en
este mbito la obtencin de cifras fiables plantea considera-
bles problemas, el estudio ms completo que se ha hecho
hasta la fecha (actualizado para la UE a 25 miembros) sea-
la que los europeos mantienen abiertas un total de 3.230 le-
gaciones en el exterior, de los que 2.172 seran embajadas de
los Estados miembros, 933 consulados y 125 delegaciones
de la Comisin y del Consejo. Para mantener en funciona-
miento sus servicios exteriores y atender dichas legacio-
nes, los ministerios de los 25 Estados miembros emplean
a aproximadamente ciento diez mil personas. De ellos, el
50%, es decir unos 55.000 seran funcionarios nacionales
(tanto diplomticos como auxiliares en la sede central o
desplegados en el exterior) mientras que el otro 55%, se-
ra personal local contratado en las legaciones. Esas cifras
incluyen los aproximadamente 4.000 funcionarios con los
que cuentan la Comisin y el Consejo en sus unidades exte-
riores (DG RELEX y Alto Representante para la Poltica
Exterior de la Secretara General del Consejo).
La comparacin con Estados Unidos muestra, una vez
ms, que el problema de Europa no es la cantidad de poder,
sino que el poder del que dispone lo ejerce de una manera
sumamente fragmentada, con mltiples duplicidades y so-
lapamientos. Los europeos disponen a su servicio de un
mayor nmero de diplomticos y personal de apoyo que
Estados Unidos (55.223 versus 48.291). Sin embargo, mien-
[ 376 ]
301
European Union Institute for Security Studies (EUISS), ESDP:
The first 10 years (1999-2009), edited by Giovanni Grevi, Damien
Helly, Daniel Keohane; http://www.iss.europa.eu/uploads/media/
ESDP_10-web.pdf [Acceso 25 marzo 2010]; Joylon Howorth, Security
and Defence Policy in the European Union. The European Union Series
(Palgrave Macmillan, New York, 2007).
tras que Europa necesita recurrir a otros 55.000 empleados
locales para dar servicio a sus ms de dos mil embajadas,
Estados Unidos slo requiere 18.000 contratados locales
para dar servicio a sus 170 embajadas y 63 consulados. Por
tanto, la diplomacia europea consta de ms de 3.000 peque-
as y costosas embajadas y consulados para las que requiere
contratar a un ingente nmero de locales, sin obtener de
todo ello un rendimiento evidente. Es de suponer que el
Servicio de Accin Exterior Europeo (vase el captulo si-
guiente) ser capaz de mejorar la coordinacin entre Esta-
dos, Comisin y Consejo. Pero la realidad es que desde que
se iniciaron las primeras discusiones sobre este tema en el
ao 2005 (a la luz de las negociaciones en torno al fallido
Tratado Constitucional), las luchas de poder entre las tres
instituciones involucradas (Consejo, Comisin y Parlamen-
to) y entre ellas y los Estados miembros han sido cons-
tantes
303
.
[ 377 ]
Tabla 1
Comparacin entre los servicios exteriores de la UE y Estados
Unidos
302
Embajadas
y Consulados (1)
Despliegue
en las sedes
centrales (2)
Personal
diplomtico en
el exterior (3)
Personal
local en el
exterior (4)
Total
Personal
EEUU 243 29.391 18.900 21.109 63.400
UE-25* 3.230 25.600 29.623 55.322 110.545
(1) Incluye funcionarios del Consejo y Comisin as como las delegaciones de
la Comisin en el exterior.
(2) Incluye diplomticos y personal auxiliar.
(3) Incluye slo personal con estatuto diplomtico.
(4) Personal local sin estatuto diplomtico.
Fuente: Hocking y Spence, 2005, pp. 301-2.
302
Brian Hocking y David Spence (eds), Foreign Ministries in the
European Union Houndmills, Palgrave Macmillan, 2005, pp. 301-2.
303
Kirsty Hughes, Shaping Lisbons Legacy: the very discreet deba-
te on who will make foreign policy, Friends of Europe, June 2008,
http://www.friendsofeurope.org/Portals/6/Documents/Reports/2008_
KH_Behind%20the%20EU%20Scenes.pdf [Acceso 25 marzo 2010].
Esta sobrerrepresentacin europea en las relaciones bila-
terales es tambin ms que evidente en el mbito multilate-
ral. Pese a las quejas de ser marginada o ninguneada, la rea-
lidad es que, vaya donde vaya, el problema es que Europa
est sobrerrepresentada, nunca infrarrepresentada. De he-
cho, el problema comn a todas las instituciones interna-
cionales es que hay muchos europeos, pero muy poca Euro-
pa. En el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, sin ir
ms lejos, los europeos tienen nada menos que el 40% de
los asientos con derecho a veto, y eso que son slo el 7,5%
de la poblacin mundial. Y qu decir del G-7, donde cua-
tro de sus siete miembros tambin los son de la UE (Alema-
nia, Reino Unido, Francia e Italia)? O del G-20, donde los
europeos tienen cinco asientos (los cuatro del G-7 ms la
Presidencia de la UE, sin contar el probable asiento que
Espaa terminar obteniendo)? O del Fondo Monetario
Internacional, donde los miembros de la Unin Europea
tienen el 32% de los votos? (slo los tres pases del Bene-
lux tienen el 4,57% de los votos, mientras que China tiene
el 3,66%).
Por tanto, aunque los europeos gusten de quejarse, el la-
mento inverso de los no europeos acerca del exceso de re-
presentacin europea en los organismos internacionales es
tan frecuente como justificado. Y sin embargo, la realidad
es que, pese a su sobrerrepresentacin, los europeos son
constantemente marginados en el mbito multilateral. En
Naciones Unidas, se da la paradoja de que los europeos han
logrado una cohesin de voto de prcticamente el 100% al
mismo tiempo que se reduca su efectividad a la hora de lo-
grar atraer a otros Estados a sus posiciones. La explicacin
es que los europeos destinados en Nueva York dedican la
mayor parte de su tiempo a coordinarse entre ellos, hasta el
punto de que se han llegado a contabilizar ms de 1.000
reuniones anuales de coordinacin, pero muy poco a cons-
truir coaliciones con el resto de los Estados. El resultado es
[ 378 ]
que el voto asitico, africano y latinoamericano cada vez
cae menos del lado europeo y ms del lado chino o de los
llamados soberanistas, es decir, aquellos que quieren pre-
servar la poltica interna (en especial los derechos huma-
nos) a salvo de las injerencias del orden multilateral. Como
consecuencia, la UE tiende a perder votaciones clave en
derechos humanos con ms frecuencia que nunca, lo que
pone en cuestin hasta que punto algunos de los elementos
centrales del orden multilateral (como la universalidad de
los derechos humanos) aguantar inclume ante la reconfi-
guracin de las relaciones de poder que estamos viendo a
comienzos del siglo XXI
304
.
Sea el cambio climtico, los derechos humanos o la go-
bernanza econmica, la realidad es que los miembros de la
Unin Europea cada vez se encuentran ms aislados, ha-
biendo descendido notablemente su poder de formar coali-
ciones y atraer a otros a sus posiciones. Ni siquiera en los
aspectos econmicos, donde la UE, gracias al euro y al mer-
cado interior, debera ser un actor de primera fila, es un ac-
tor de primera magnitud. El peso de Europa no se siente
con fuerza ya que sta ha preservado el euro para s misma,
renunciando a utilizarlo como instrumento de poltica ex-
terior. El resultado es que aunque Estados Unidos y la UE
podran ejercer un liderazgo mucho ms decisivo en el m-
bito econmico, la capacidad internacional de la UE es to-
dava ms hipottica que real
305
.
[ 379 ]
304
Richard Gowan y Franziska Brantner, La UE, los derechos hu-
manos y las Naciones Unidas. Poltica Exterior, nm. 126. noviembre /
diciembre 2008.
305
Robert Hutchings, Why U.S. - EU economic co-operation holds
the key to global governance, European Voice, Spring 2010, p. 77; Andre
Sapir, Europe in the Global Economy, in Andre Sapir, ed., Fragmented
Power: Europe and the Global Economy (Brussels: Bruegel, 2006), Chap-
ter 1, available at http://www.bruegel.org/uploads/tx_btbbreugel/Frag-
mented_Power_Andre_Sapir.pdf [acceso 25 de marzo 2010].
En la tercera dimensin de la accin exterior, la ayuda al
desarrollo, los problemas no son muy distintos. La magni-
tud del gasto presenta incluso signos de hipertrofia, ya que
los Estados miembros de la UE suman el 60% de la ayuda
oficial al desarrollo mundial, triplicando su gasto al de Es-
tados Unidos. Se trata de una situacin inversa a la registra-
da en el plano militar donde Washington dispone de una
capacidad desproporcionada.
La ayuda al desarrollo se ha duplicado en slo una dca-
da, pasando de 29.000 a 68.000 millones de euros, mientras
que Estados Unidos se ha quedado estancado en 22.000 mi-
llones de dlares. En los slo cinco aos transcurridos entre
[ 380 ]
Grfico 1
Comparacin de la ayuda oficial al desarrollo de la UE, EEUU y otros
Fuente: European Commission 2010. EU Aid at glance. http://fs2.bbj.it/EUDA_
01.aspx [acceso 25 marzo 2010].
80.000
60.000
40.000
20.000
0
Ayuda total (bilateral y multilateral)
Unin
Europea
Estados
Unidos
Japn Otros
donantes
DAC
Otros
donantes
no DAC
2003 y 2008, la mitad de los miembros de la UE alcanzaron
el objetivo de destinar al desarrollo el 0,39% de su renta na-
cional bruta. Pero una vez ms, las asimetras entre los Esta-
dos miembros, la descoordinacin en el gasto y las duplici-
dades entre Bruselas y los Estados miembros hacen que el
retorno para la poltica exterior de toda esa ingente canti-
dad de dinero sea claramente insuficiente. De hecho, cuan-
do las cifras de ayuda se someten a un escrutinio ms cerca-
no, se descubre que dos tercios de la ayuda representa con-
tribuciones de los Estados miembros y slo un tercio est a
disposicin de las instituciones comunitarias, una distribu-
cin que pone en evidencia hasta que punto la ayuda exte-
rior al desarrollo est ms al servicio de las polticas exte-
riores de los Estados miembros que de la poltica exterior
de la UE en su conjunto
306
.
Pero no slo los medios militares, diplomticos o de coo-
peracin al desarrollo de la UE quedan a la zaga de sus am-
biciones cuando se trata de medirse de otros. Es frecuente
que Europa presuma frente a Estados Unidos y otras poten-
cias de ser una potencia civil o normativa (vase el cap-
tulo 5). Sin embargo, aqu tambin, la realidad desmiente el
derecho europeo a la autocomplacencia. Por ms que la UE
insista en que una poltica exterior moderna tiene que con-
tribuir a solucionar las crisis antes de que stas se desenca-
denen, no despus, y de la misma manera, debe ser tan efi-
caz a la hora de gestionar la reconstruccin como a la hora
de intervenir militarmente para imponer la paz, lo cierto es
que los Estados europeos andan muy a la zaga de su retri-
ca a la hora de coordinar eficazmente los medios civiles
(policas, jueces o administradores) de gestin de crisis. Te-
[ 381 ]
306
Para una crtica, vase, Nils-Sjard Schulz, Why the EU is not yet
a mature development partner. FRIDE Policy Brief, nm. 33, 2010
[hay traduccin, La UE que no quiere crecer]. http://www.fride.org/
publication/723/why-the-eu-is-not-yet-a-mature-development-part-
ner [acceso 25 marzo 2010].
niendo en cuenta que las crisis ms frecuentes que se dan
hoy son las que tienen lugar en (o tienen que ver con) Esta-
dos frgiles o fallidos, la Unin Europea no slo dista toda-
va de tener una capacidad real, sino de ser capaz de cum-
plir sus propios compromisos en este mbito. Por tanto,
pese a diez aos de esfuerzos por proyectar su poder blan-
do de una forma eficaz, la incoherencia de conceptos, la
escasez de personal y presupuesto, y las disputas internas en
Bruselas entre Comisin y Consejo, hacen que el poder ci-
vil de la UE sea todava, en gran medida, ilusorio
307
.
3. Una Europa sumisa ante las grandes
potencias
Como se deca al principio, pese a que el producto com-
binado de la UE-27 no slo es superior al de Estados Uni-
dos (EEUU representaba en 2005 el 28% y la UE el 30% del
producto mundial), sino siete veces el de China y diecisis
veces el de Brasil, India o Rusia (IMF 2005), ningunear a la
UE nunca fue tan fcil, tan frecuente, ni sali tan barato.
Veamos una a una las dificultades que enfrenta Europa en
sus relaciones con Washington, Mosc y Pekn.
Comencemos por Estados Unidos. Aunque el declinis-
mo americano sea en ocasiones exagerado
308
, las tenden-
cias son claras: el eje de poder se desplaza hacia Asia y los
BRICs ascienden lentamente. Pero segn las proyecciones
de Goldman Sachs, los BRICs no alcanzarn a los miem-
[ 382 ]
307
Richard Gowan y Daniel Korski, Las capacidades civiles de la
UE en los Estados fracasados. Poltica Exterior, nm. 132, noviem-
bre-diciembre 2009.
308
Vase, por ejemplo, Washington Cries Wolf, de Andrew Mo-
ravcsik, Newsweek de 31 de marzo de 2008, donde se critica el exceso de
sensibilidad estadounidense ante el rearme chino. http://www.news-
week.com/id/128415 [acceso 25 marzo 2010].
bros del G-6 hasta la dcada que comenzar en 2040. La
principal diferencia entre Estados Unidos y Europa es que
el primero ha captado perfectamente las caractersticas del
nuevo mundo del siglo XXI y la segunda no. El mundo se
encamina lenta pero firmemente hacia una fase post ame-
ricana en la que Estados Unidos tiene que ser mucho ms
pragmtico y realista en sus objetivos
309
.
Los europeos siguen sin percibir la naturaleza de los
cambios en Washington y, vctimas de una relacin de de-
pendencia con Washington que se prolonga desde hace d-
cadas, se resisten a darse cuenta de que Estados Unidos hace
tiempo que ha perdido la paciencia con los europeos y sus
asuntos institucionales. Estados Unidos necesita aliados ca-
paces, en Europa, en Asia, en frica y en el propio conti-
nente americano. Y sin embargo, no los encuentra en la UE.
El caso de Afganistn representa un excelente ejemplo.
Silenciosamente, los europeos han construido una enorme
presencia militar en dicho pas (ms de treinta mil solda-
dos) y un presupuesto de ayuda similar al de Estados Uni-
dos (4,7 millardos de dlares frente a 5, respectivamente)
pero siempre de forma reticente, a demanda de Estados
Unidos, nunca como resultado de un anlisis de sus propios
intereses, sino siempre como resultado de consideraciones
sobre cmo agradar mejor al amigo americano y cambio de
qu. El resultado ha sido bien pobre: Estados Unidos est
permanentemente insatisfecho con la contribucin euro-
pea, y los gobiernos europeos tambin, vindose adems
sometidos a una opinin pblica hostil hacia su presencia
en Afganistn que es objeto de constante preocupacin en
Washington. Como muestra el anuncio de Holanda de que
planea retirar sus tropas de Afganistn o la propia retira-
[ 383 ]
309
National Intelligence Council, Mapping the Global Future, De-
cember 2005, http://www.dni.gov/nic/NIC_globaltrend2020.html [ac-
ceso 25 marzo 2010].
da de Espaa de Kosovo, los europeos son verdadera-
mente nicos a la hora de realizar enormes sacrificios indi-
viduales con tal de congraciarse con Estados Unidos, para a
continuacin deshacer sus compromisos sin ninguna com-
pensacin y poniendo en entredicho su reputacin
310
.
Lo mismo puede decirse de China, Rusia, Irn u Oriente
Medio. En todos esos escenarios, Estados Unidos se en-
cuentra cmodo con Europa porque esta no juega ningn
papel que obstaculice sus intereses, pero tambin se en-
cuentra cada vez ms frustrada porque no puede apoyarse
en los europeos para lograr sus objetivos. Como sealan Je-
remy Shapiro y Nick Witney, autores de un demoledor in-
forme sobre las relaciones transatlnticas:
Europa y EEUU tienen expectativas diferentes sobre la
relacin transatlntica y percepciones divergentes respecto
a cunto esfuerzo vale la pena invertir en ella. La adminis-
tracin Obama muestra una y otra vez su pragmatismo. En
otras palabras, est dispuesta a trabajar con todo aquel que
le ayude a hacer las cosas que quiere hacer.
Este planteamiento tan poco sentimental tiene unas
implicaciones trascendentales para Europa. En un mundo
post-americano, lo que EEUU quiere es una Europa post-
americana.
Shapiro y Witney identificaban tres elementos definito-
rios de la visin europea. Primero, la creencia (errnea) de
que la seguridad europea slo puede ser garantizada por
Estados Unidos, es decir, de que los europeos no pueden ser
autnomos ni garantizar su propia seguridad sin la ayu-
da de Washington. Segundo, el convencimiento (tambin
errneo) de que los intereses de Estados Unidos y Europa
son idnticos hasta el punto de que incluso cuando la evi-
[ 384 ]
310
Daniel Korski, Shaping Europes Afghan Surgre, ECFR Brief,
25 marzo 2009.
dencia apunta a la existencia de intereses divergentes, los
europeos se resisten a aceptarlo por miedo a enemistarse
con Washington. Tercero, la sacralizacin de la armona,
por encima de cualquier otro objetivo hasta el punto de que
el deseo de congraciarse con Estados Unidos es un fin en si
mismo, ni siquiera un medio para lograr satisfacer otros in-
tereses. El hecho de que hasta trece Estados miembros de la
Unin defiendan mantener una relacin privilegiada con
Estados Unidos revela sin lugar a dudas la inmadurez de los
europeos en su relacin con Estados Unidos. De hecho, en
su anlisis, Witney y Shapiro asemejaban la relacin tran-
satlntica a un fetiche, un objeto al que, ms all de toda ra-
cionalidad, se le atribuyen poderes mgicos
311
.
Las cosas no son muy distintas en lo que a Rusia se refie-
re. Detrs del lenguaje polticamente correcto que emana
de los Consejos Europeos en cuanto a la importancia estra-
tgica de la relacin UE-Rusia, lo cierto es que los europeos
estn ms divididos que nunca en torno a qu hacer con
Rusia. La Rusia que durante los aos noventa se acercaba
progresivamente a la Unin Europea y se miraba en ella
tanto en trminos polticos como econmicos ha sido
sustituida durante la pasada dcada por una Rusia desa-
fiante, que busca su propio modelo poltico y econmico al
margen de las instituciones europeas y que, a cada oportu-
nidad, busca rehacer los acuerdos y reglas del juego acorda-
dos en los noventa. La Rusia de Putin constituye todo un
desafo para la Unin Europea, poco capaz de competir en
parmetros geopolticos con potencias clsicas, que usan
abiertamente la fuerza militar y el podero econmico
como elemento de coaccin en las relaciones internaciona-
les. Los europeos no entienden Rusia y por tanto no saben
cmo tratar con ella: les asombra que Rusia no quiera ser
[ 385 ]
311
Jeremy Shapiro y Nick Witney. Una Europa post-americana,
Poltica Exterior, nm. 133, 2010, p. 77.
como la Unin Europea y les paraliza que desde Mosc se
desprecie tan abiertamente los valores posmodernos que
sta representa
312
.
Al contrario de Estados Unidos, que sigue siendo una
potencia, o de China, que es una potencia en ascenso, Rusia
es una potencia en declive: econmicamente, su riqueza
est basada en las exportaciones de gas y petrleo, pero, su
modernizacin est estancada; demogrficamente, su po-
blacin est en un declive mucho ms acentuado que el de
la UE, con unas proyecciones que dibujan la prdida de
prcticamente el 50% de su poblacin en los prximos cua-
renta aos (pasando de 144 a 108 millones de habitantes); y
geopolticamente, Rusia sigue siendo un continente atrapa-
do entre la Unin Europea y China, y con unas fronteras
sumamente inestables (especialmente en el Cucaso y Asia
Central). Conviene adems recordar que la UE triplica en
poblacin a Rusia, que la economa europea es quince veces
la rusa, e incluso que el gasto militar europeo es diez ve-
ces el ruso. Y, sin embargo, Mosc tiene tomada perfecta-
mente la medida a Bruselas, permitindose ignorarla en
asuntos clave, concentrndose en las relaciones bilaterales
con los Estados miembros segn la vieja filosofa de divide
y vencers.
Una auditora sobre las relaciones UE-Rusia agrup a los
Estados Europeos en hasta cinco categoras dependiendo de
sus preferencias hacia Rusia, ms o menos hostiles o coope-
rativas: Caballos de Troya (Grecia y Chipre); Socios es-
tratgicos (Alemania, Francia, Italia y Espaa); pragmti-
cos amigables (Austria, Blgica, Bulgaria, Finlandia, Hun-
gra, Luxemburgo, Malta, Eslovaquia, Eslovenia y Portugal);
pragmticos distantes (Repblica Checa, Dinamarca,
[ 386 ]
312
Vase en este sentido la muy interesante coleccin de ensa-
yos, Qu piensa Rusia? CIDOB, Coleccin Interrogar la actualidad,
nm 30., Ediciones Bellatera 2010.
Estonia, Irlanda, Letonia, Holanda, Rumania, Suecia y Rei-
no Unido); y, por ltimo, partidarios de una nueva guerra
fra, como Polonia y Lituania, que pedan una actitud mu-
cho ms beligerante ante Mosc. El informe afirmaba que,
ni la visin convencional sostenida por alemanes (pero
tambin por franceses, espaoles e italianos) que apuesta
por mantener la tensin al mnimo con Rusia y confiar en
su europeizacin progresiva, ni la visin alternativa, que
predica una estrategia de contencin hacia una Rusia que se
interpreta como una potencia agraviada y resurgente, te-
nan muchas probabilidades de xito y planteaba la necesi-
dad de que los estados miembros de la UE cerraran filas
ante Mosc, se apoyaran mutuamente, respaldaran a Bru-
selas y exigieran a Mosc el cumplimientos de las reglas y
acuerdos firmados con al UE
313
.
Nada ejemplifica mejor la fragmentacin del poder euro-
peo y las divisiones intra-europeas que la cuestin energ-
tica. En los ltimos veinte aos, los europeos han diversifi-
cado sus importaciones de gas de tal manera que los sumi-
nistros provenientes de Rusia se han reducido a la mitad,
pasando de constituir el 80 al 40% de las importaciones de
gas. Por tanto, frente al lugar comn que dibuja una Unin
Europea completamente en manos de Mosc, el proble-
ma est ms en la fragmentacin del mercado europeo en
mercados nacionales que en una verdadera dependencia de
Mosc. Dicho de otra manera, si los intereses nacionales (y
empresariales) permitieran a Bruselas culminar la integra-
cin de los mercados nacionales en un nico mercado inte-
rior, y su interconexin, Mosc dejara de estar en condi-
ciones de utilizar la energa con fines polticos, ni para cas-
tigar a Ucrania ni para presionar a los socios de la UE ms
[ 387 ]
313
Mark Leonard y Nicu Popescu, Una nueva relacin para la
Unin Europea y Rusia, Poltica Exterior, nm. 121 enero / febrero
2008.
dependientes de sus exportaciones de gas. Se pondra as fin
a la situacin actual, en la que un solo proveedor puede im-
poner sus condiciones a los compradores enfrentando a
unos con otros y evitando mediante gasoductos alternati-
vos (Nordstream, Southtream) a los pases que le plantean
problemas (como Ucrania). Mientras tanto, en ausencia de
una verdadera unidad y solidaridad en esta materia, Ru-
sia puede seguir tratando individualmente con los Estados
miembros de la UE y evitando aceptar las normas comuni-
tarias, que adems de garantizar el abastecimiento, permiti-
ran canalizar las inversiones en ambas direcciones de una
manera transparente
314
.
La divisin con respecto a Rusia tiene importantes con-
secuencias cuando se trata de las relaciones de Bruselas
con los seis complicados pases que conforman la vecindad
oriental de la UE (Bielorrusia, Ucrania, Moldavia, Armenia,
Georgia y Azerbaiyn). En todos y cada uno de estos pases,
Rusia y la UE estn compitiendo soterradamente por impo-
ner sus valores y defender sus intereses.
Por un lado, Mosc es consciente de que sin una pre-
sencia real e influencia duradera en estos seis pases, Rusia
quedara reducida a una potencia meramente extraeuropea
(como Turqua). Por ello, pugna fuerte para mantener el
statu quo y evitar que los tmidos progresos democrti-
cos en la regin (especialmente en Ucrania) contaminen su
propio sistema poltico. Aqu, Rusia no slo utiliza tcticas
de intimidacin, como las vistas en Georgia en el verano de
2008, sino que cada vez utiliza de forma ms sofisticada sus
instrumentos econmicos, diplomticos y culturales (in-
versiones, becas, comercio, etc.) para mantener su influen-
cia en la regin.
[ 388 ]
314
Pierre Nol, Beyond Dependence: How to deal with Russian
Gas? ECFR. Policy Brief, noviembre 2008.
Por su parte, la UE intenta, mediante el llamado partena-
riado oriental que incluye la promesa de liberalizar co-
mercio y circulacin de personas hacia la UE si estos pases
llevan a cabo reformas legales que les alineen con el marco
regulatorio de la UE, atraer estos pases hacia s. El xito de
esta iniciativa est por ver. Por el momento, los pases de la
regin se orientan comercialmente ms hacia la UE que ha-
cia Rusia. No obstante, el progreso democrtico y en dere-
chos humanos es dbil en toda la regin, sin que la UE pue-
da, debido a consideraciones estratgicas, imponer una con-
dicionalidad tan severa como quisiera. Inexplicablemente,
adems, los europeos no slo han dado un paso atrs en la
consolidacin de las estructuras de seguridad euroatlnticas
al negarse a preparar una eventual adhesin de Georgia e
Ucrania a la OTAN, sino que tambin han retirado de enci-
ma de la mesa el instrumento de poltica exterior ms efecti-
vo que tienen a su alcance: la promesa de adhesin a la
Unin Europea. Sin la promesa de la adhesin encima de
la mesa, cuyos efectos seran definitivos a la hora de incli-
nar la balanza del lado de los reformistas y pro-europeos en
toda la regin oriental (incluyendo los Balcanes Occidenta-
les), y sin tampoco querer recurrir a la condicionalidad, la
UE se encuentra con una mano atada a la espalda, confiando
en que el incremento del comercio y la progresiva liberaliza-
cin de los visados tengan un efecto europeizador en la re-
gin. Una vez ms, como ocurre con Rusia, la UE tiende a
sustituir una poltica exterior que responda a una visin es-
tratgica por un conjunto de medidas ms basadas en los de-
seos que en la realidad
315
.
Por ltimo, las cosas no son muy diferentes en lo que se
refiera a China. Una vez ms, los europeos se encuentran
[ 389 ]
315
Andrew Wilson y Nicu Popescu, The limits of enlargement lite:
European and Russian Power in the Troubled Neighbourhood, Euro-
pean Council on Foreign Relations, June 2009.
desorientados, sin lograr entender las claves de qu piensa
y qu quiere China. Adems, a su confusin en cuanto a
cmo interpretar los movimientos de China en la esfera in-
ternacional, los europeos se encuentran divididos en torno
a dos tipos de cuestiones. Por un lado, en el debate poltico,
estn los que se muestran ms contemporizadores con la
cuestin de los derechos y humanos (pases como Espaa o
Italia) y los que preferiran un mayor grado de exigencia
(Reino Unido, Dinamarca o Alemania). Por otro, en los as-
pectos econmicos, los europeos se dividen entre los parti-
darios de una relacin comercial abierta con Pekn (funda-
mentalmente, los escandinavos) y los que, teniendo un im-
portante dficit comercial con Pekn y sectores expuestos a
la competencia comercial, son partidarios de mantener a
raya las exportaciones chinas, y a la vez, lograr acuerdos de
inversin en China que compensen dichos dficits (entre
los que estaran los pases del sur de Europa, como Espaa).
El resultado es lo que Francois Godement y John Fox han
denominado como compromiso incondicional: una pol-
tica por la cual, China obtiene todo lo que quiere de los
Estados miembros de la UE de uno en uno, vindose por
tanto exenta de realizar concesiones colectivas a la UE en su
conjunto en temas de inters para sta (bien sean comercia-
les, polticos o relacionados con la energa, la presencia Chi-
na en frica o las sanciones comerciales a Irn)
316
.
En los tres casos analizados, EEUU, Rusia y China, el pa-
trn es el mismo: los Estados miembros de la UE, inseguros
sobre sus posibilidades de lograr beneficios colectivos de
forma coordinada, prefieren satisfacer sus ambiciones bi-
lateralmente, aunque esto signifique ganancias menores
para el conjunto de ellos y un reforzamiento considerable
de la posicin negociadora de terceros actores. En todos los
[ 390 ]
316
Francois Godement y John Fox: A power audit of EU-China Re-
lations, European Council on Foreign Relations, abril de 2009.
casos, alguna capital prefiere los beneficios de una relacin
especial, sea con Mosc, Washington o Beijing, que el re-
forzamiento de la capacidad europea.
4. Europa no tiene quien la teorice
Qu le est ocurriendo a Europa? Por qu le cuesta tanto
actuar de forma unida y hablar con una sola voz? Ninguna
institucin puede ser explicada si su historia no es
correctamente entendida. Lo que los politlogos llama-
mos dependencia de senda es simplemente la sofisticacin
analtica de una observacin que el sentido comn puede
capturar por s mismo: que las decisiones pasadas condicio-
nan las decisiones futuras. Una vez conformado un diseo
institucional, se generan inercias y rutinas costosas de cam-
biar posteriormente. A su vez, muchas decisiones institucio-
nales tienen consecuencias no intencionadas, al conceder po-
der de veto a actores distintos de los inicialmente esperados,
abrir el camino para la realizacin de funciones o tareas dife-
rentes a las originalmente planeadas, etc. No es extrao que,
aunque el marxismo haya desaparecido como teora y como
ideologa, la formulacin original de Marx (los hombres to-
man sus decisiones de forma libre, pero no eligen las cir-
cunstancias en las que lo hacen) haya pervivido.
El proceso de integracin europeo representa un caso
idneo de cmo un diseo adaptado al cumplimiento de
unas funciones se vuelve extraordinariamente resistente a la
hora de adaptarse a unas circunstancias distintas. El pro-
ceso naci de acuerdo a una lgica cerrada, hacia dentro.
As, el trmino paz siempre signific la ausencia de gue-
rra dentro de Europa (no en vano, los historiadores siem-
pre gustaron de describir las dos guerras mundiales como
la larga guerra civil europea). En consecuencia, la pax
europea fue simple y llanamente la reconciliacin franco-
[ 391 ]
alemana, un logro de alcance histrico y, claramente tam-
bin, de enormes repercusiones sobre la paz mundial. De
manera similar, el trmino prosperidad, signific la crea-
cin de un mercado interior, la supresin de barreras entre
los Estados miembros, no entre ellos y terceros Estados. Y,
finalmente, el trmino estabilidad se entendi no slo en
trminos jurdico-institucionales, con la existencia de un
cdigo de derecho de carcter supranacional dominado por
los principios de primaca y efecto directo, sino tambin
por la previsible estabilidad en el nmero de participantes;
tambin, por cierto, en relacin a su homogeneidad poltica
y econmica (democracias avanzadas del mbito de Europa
Occidental).
De forma igualmente importante, la Unin Europea se
dise, deliberadamente, para, desde el punto de vista de la
estatalidad, quedar en tierra de nadie. Aunque ste fuera el
diseo preferido de los federalistas europeos agrupados en
el Movimiento Federalista y el Congreso de La Haya, el di-
seo de Europa fue deliberadamente anti-federalista. Y no
slo por la reticencia de los Estados a ceder su soberana,
sino por el rechazo de muchos europeos a construir un su-
per-Estado. El funcionalismo nunca fue estatista: de ah la
creencia en que las dinmicas de los mercados llevaran a
un proceso de integracin sectorial, de abajo-arriba, de la
economa a la poltica, de acuerdo con una lgica de spill-
over. De hecho, la afirmacin original de Mitrany: peace
will not be secured if we organize the world by what it divides
it, dejaba bien claro que en la mente de los padres fun-
dadores no exista un proyecto federalista sino, al contra-
rio, un ntimo convencimiento de que, dado que los Esta-
dos eran el problema (responsables ltimos de dos guerras
mundiales), la solucin no podra venir de la creacin de
un superestado
317
.
[ 392 ]
317
David Mitrany (1966) A working peace system, en Brent F.
La evolucin posterior de los acontecimientos se encar-
gara de confirmar, en cada ocasin en que los proyectos de
unin poltica fueron planteados como respuesta a las crisis
o problemas que enfrentaba la Unin, que los Estados en
absoluto estaban dispuestos a asumir la va federal. Ms
Europa nunca signific ms Estado. Slo desde este
punto de vista se entiende la retahla de cadveres polti-
cos-institucionales que el proceso de integracin ha dejado
a su paso: la fallida Comunidad Europea de Defensa (CED),
que naufrag en la fase de ratificacin en la Asamblea Na-
cional Francesa en 1954; el Plan Fouchet (1961), que prefi-
guraba una unin poltica; la iniciativa de Paul Spaak en
1964, en la misma lnea que Fouchet; el borrador de Trata-
do de Unin aprobado por el Parlamento en 1983, de corte
completamente federal; o la propia y fallida Constitucin
Europea de 2004.
En consecuencia, cualquier anlisis sobre la naturaleza
del poder de Europa tiene necesariamente que comenzar
por el carcter netamente introvertido de su cdigo genti-
co y las consecuencias que esto ha tenido
318
. Entre ellas, la
ms importante sera la negacin de su dimensin de de-
fensa colectiva / gestin de crisis, subcontratada a Estados
Unidos, o expropiada por la OTAN, segn se quiera ver. El
pacto con Estados Unidos, que llega hasta nuestros das, y
cuyas inercias son todava bien visibles, es que Europa se
preocupara de su seguridad interna y Estados Unidos de su
seguridad externa.
El impacto de una gentica introvertida no slo es visible
en el mbito de la poltica exterior y de seguridad, lo que ha
llevado al lugar comn que describe la UE es un enano
[ 393 ]
Nelsen y Alexander C-.G. Stubb Readings in the Theory and Practice of
European Integration, (London, Macmillan, 2003).
318
He desarrollado este argumento con algo ms de detalle en: Una
Europa poderosa, pero introvertida, Anuario CIDOB 2008, pp. 64-68.
militar. Tambin se encuentra en el mbito comercial, don-
de la UE no slo no es un enano, sino un gigante (el primer
bloque comercial del mundo) que dispone de una poltica
comn, con competencias exclusivas, mayora cualificada
en el Consejo y plena tutela judicial por parte del Tribunal
de Justicia Europeo (TJE). Desde un principio, el modelo
de integracin regional perseguido por las Comunidades
Europeas fue un modelo cerrado, en realidad completa-
mente anmalo en relacin al orden multilateral comercial
(abierto) que se puso en marcha despus de la segunda gue-
rra mundial en el marco del GATT.
Dadas las especiales circunstancias europeas, especial-
mente la necesidad de lograr la reconciliacin entre los eu-
ropeos, Estados Unidos no tuvo ms remedio que consentir
que los estados de la CE se concedieran entre s ventajas co-
merciales que negaban a terceros y que erigieran nuevas ba-
rreras comerciales frente al mundo. Con ello se consolid
una imagen proteccionista de Europa, reforzada posterior-
mente por el nacimiento de una poltica agrcola comn
(PAC) cuya lgica, una vez ms, era completamente inter-
na. As naci la Europa fortaleza, que para lograr la re-
conciliacin entre Francia y Alemania inund los mercados
mundiales de productos agrcolas subvencionados mientras
cerraba sus mercados a los productos del resto del mundo.
Las consecuencias de todo ello son bien conocidas: Euro-
pa logr un rotundo xito, al asegurar la paz y prosperidad
de los europeos, pero neg su dimensin exterior. En tanto
que sus polticas internas tenan dimensiones internaciona-
les que gestionar, la Comunidad Europea necesit relacio-
narse con el resto del mundo. Por eso, dicho de forma clara,
la CE siempre tuvo relaciones exteriores, pero casi nunca
poltica exterior en sentido estricto.
La subcontratacin de la seguridad europea a la OTAN
no implica, como se asume frecuentemente, que fuera ah
donde se abriera la sima venusiana. Francia y el Reino Uni-
[ 394 ]
do siempre mantuvieron en pie unas muy potentes fuerzas
armadas y, adems, sus ejrcitos siguieron estando desple-
gados, y entrando en combate, por todo el mundo, desde
Suez a Vietnam, Malvinas o Chad, Irak o Afganistn. Lo
mismo puede decirse de Alemania, que fue inmediatamen-
te remilitarizada. Por tanto, la visin de una Europa pacifis-
ta y desarmada fue siempre, todava hoy, una caricatura.
Como se ha mostrado anteriormente, los europeos mantie-
nen en activo fuerzas armadas cuyos efectivos superan a los
de EEUU y sostienen un gasto militar combinado que re-
presenta el segundo del mundo.
En realidad, la sima se abri dentro de Europa, con el
mantenimiento de un doble discurso. Por un lado, la cons-
truccin europea abri en el mbito bruseliano un discurso
posmoderno y kantiano basado en altos valores e ideales
(the European Union as a force for good, en la retrica ofi-
cial). Por otro, en el mbito nacional, los Estados miembros
siguieron disponiendo de todos los instrumentos clsicos
del poder hobbesiano, incluyendo, naturalmente, el uso de
la fuerza.
Se entiende as, por paradjico que sea, que el mayor xi-
to de la UE, las ampliaciones, haya tenido ms que ver con
las presiones y esfuerzos de los demandantes de adhesin
que con el entusiasmo de los miembros fundadores, que
siempre fueron enormemente reticentes a ampliar su n-
mero, sospechando (de forma acertada) que las ampliacio-
nes, adems de disminuir el poder relativo de los ya miem-
bros, introduciran una diversidad difcil de gestionar. Es
por ello que, a pesar de que la UE haya logrado extender la
paz y la prosperidad, primero a Europa del Sur, posterior-
mente a Europa Central y Oriental, llegando a incluir 27
Estados y 500 millones de personas, no son muchos los que,
entre los miembros fundadores alardean de este xito hist-
rico sin igual. La cada del muro se recibi con enorme sa-
tisfaccin, pero la ampliacin a los nuevos miembros nunca
[ 395 ]
gener entusiasmo, sino enormes resistencias. La visin de
la unificacin de todo el continente europeo, que debera
despertar el entusiasmo, es hoy tan minoritaria que, como
se observa en los Balcanes y en la vecindad oriental, resulta
evidente que la UE hace tiempo que rechaz el cliz impe-
rial de un destino manifiesto. La pax bruseliana, enten-
dida como la imposicin del orden europeo a la vecindad,
no est en el catlogo.
Que la lgica original de la construccin europea fuera
sumamente introvertida no significa que Europa no pueda
cambiar; pero s que requerir mucho tiempo y esfuerzo y,
desgraciadamente tambin, que el xito no est necesaria-
mente garantizado. Para aquellos ms escpticos, la OTAN
muestra hasta qu punto una institucin puede lograr un
cambio completo e irreversible en la manera en la que los
Estados conciben su seguridad y en la cultura de seguridad
y militar. Lo ha logrado adems en un periodo bastante
breve de tiempo, especialmente teniendo en cuenta que la
cultura de seguridad moderna (basada en Estados-nacin
soberanos hacia dentro y hacia fuera), y que la OTAN ha
contribuido a superar, habra estado en vigor durante dos-
cientos aos.
Ello indica la necesidad de evitar, ante todo, el uso de la
analoga estatal a la hora de pensar en la presencia de Euro-
pa en el mundo y en su poltica exterior y s, por el con-
trario, prestar atencin a las caractersticas intrnsecas o
autctonas del sistema de poltica exterior europea. Por
ello, una mirada atenta a sus instituciones y procedimientos
descubrir peculiaridades, sean virtudes o anomalas, que
slo su singular trayectoria podr explicar. Como en el caso
del oso panda popularizado por Stephen Jay Gould, en el
que el famoso sexto pulgar no es realmente tal sino una
modificacin de un tarso lateral producida por el uso fre-
cuente de las extremidades para sujetar el bamb y permitir
su deslizamiento hacia la boca, la UE est construyendo su
[ 396 ]
presencia en el mundo no tanto sobre un modelo terico,
sino sobre una praxis
319
.
Dicho de otra manera, no es la poltica de seguridad y
defensa europea (PESD) la que explica las veintids misio-
nes civil-militares llevadas a cabo, sino que son las misio-
nes llevadas a cabo hasta la fecha las que explican la polti-
ca de seguridad de la UE (y sus deficiencias). Se cuenta
que en el Aceh post-tsunami, los mecanismos de financia-
cin de la UE para misiones de emergencia se mostraron
tan insuficientes que algunos de los oficiales tuvieron que
recurrir a sus tarjetas de crdito personales para pagar
algunos gastos operativos de la misin. La ancdota es
divertida, s, pero cabe recordar que la existencia de un
servicio mdico-sanitario que tuviera tal nombre no fue
adoptado por los ejrcitos contemporneos hasta fechas
muy tardas. Como se puso de manifiesto gracias a la per-
severancia de Florence Nightingale en la guerra Crimea, la
muy democrtica Gran Bretaa dejaba poco menos que
morir a sus heridos de guerra sin ninguna consideracin.
Los Estados modernos, con quienes la UE hoy ni siquiera
aspira a competir, tambin tambin aprendieron a hacer la
guerra; pinsese si no en las fuerzas armadas norteameri-
canas a comienzos del siglo XX, digamos en 1914, y com-
prese con su potencial en 1990.
Cul es entonces la naturaleza del poder europeo? Lo
primero y ms evidente que caracteriza a la Unin Euro-
pea es el enorme contraste entre, por un lado, el poder
econmico al que apunta la existencia de un mercado in-
tegrado por 500 millones de habitantes que representan el
primer bloque comercial del mundo operando con una
moneda nica y, por otro, la naturaleza fragmentada de su
poder poltico y militar, gestionado mediante un siste-
[ 397 ]
319
Stephen Jay Gould, El pulgar del panda (Barcelona, Crtica,
2006).
ma de gobernanza que reparte las competencias en va-
rios niveles, con mltiples actores, instituciones y puntos
de veto.
No es en absoluto extrao que la mayora de las discusio-
nes sobre Europa y su futuro planeen en crculo sobre una
pregunta acerca del poder que pocas veces se explcita Tie-
ne Europa poder? Y si lo tiene, en qu consiste ese poder?
Lo cierto es que Europa no carece de poder: los datos que lo
expresan son reales. El problema es que no estamos acos-
tumbrados a observar una desconexin tan evidente entre
magnitudes y resultados, o dicho de otra forma un dficit
de actuacin (actorness) tan considerable. Hay pases que,
por razones varias, son capaces de ejercer un poder o gozan
de una presencia internacional superior a sus magnitudes
objetivas (Italia es un caso claro); otros, como Espaa, no
terminan de sacar el mximo partido de sus activos.
Sin embargo, las analogas no son de mucha ayuda. La
UE representa un caso peculiar. Primero, porque su poder
es siempre condicional, en el sentido de que depende siem-
pre de un s (s los Estados miembros actan coordinada-
mente, cosa que nunca debe darse por hecho a priori). Se-
gundo, pero no menos importante, porque su naturaleza
poltica es distinta: la UE no es un Estado clsico, ni tampo-
co existe un demos europeo. Ni es un Estado-nacin, ni
tampoco una federacin: como nueva forma de domina-
cin o, ms llanamente, objeto poltico no-identificado,
en la clebre descripcin de Delors, su poder y presencia in-
ternacional inevitablemente tienen que ser sui gneris
320
.
Curiosamente, sin embargo, la UE lleva entre nosotros
ms de medio siglo, por lo que su naturaleza excepcional es
[ 398 ]
320
Philippe C. Schmitter, La Comunidad Europea como forma
emergente de dominacin poltica, en J. Benedicto y F. Reinares (eds.),
Las transformaciones de lo poltico (Madrid, Alianza, 158-200); Camillo
Villarino (2009), Un mundo en cambio, Madrid: Icaria, pp. 31-45.
bien conocida. Resulta pues sumamente extrao que pese a
sus ms de cincuenta aos de existencia, la UE carezca de
una teora poltica propia que explique tanto la naturaleza
de su poder como los fines que deben guiar su actuacin,
especialmente en relacin a terceros. Por tanto, aunque mu-
chos tiendan a zanjar el debate acerca del poder de Europa
afirmando que la UE no es un Estado, rechazando de plano
por ficticio e inapropiado el ejercicio de agregar las magni-
tudes del poder, eso no resuelve el problema de la naturale-
za, los fines y la legitimacin, que es consustancial a cual-
quier ejercicio de autoridad poltica, sea el mbito local, re-
gional, nacional o supranacional.
En los ltimos tiempos se ha popularizado la distincin
entre poder blando y poder duro y, como extensin,
una analoga que dibuja a Estados Unidos como Marte y a
Europa como Venus. Sin embargo, pese al enorme juego
que los conceptos popularizados por gente como Kagan o
Nye
321
han dado a los comentaristas de la poltica exterior,
el valor analtico de estas distinciones entre poder blando o
duro, Venus o Marte, ha sido escaso. As, desde el lado esta-
dounidense, las sucesivas reelaboraciones del concepto han
terminado por degenerar en un concepto como poder in-
teligente (smart power) completamente vaco de conteni-
do, como se pone de manifiesto cuando se intenta esclare-
cer el concepto buscando sus posibles antnimos (poder
estpido?).
De igual forma, desde el mbito europeo, la vieja califica-
cin de la UE como poder civil
322
), aunque ha sido so-
metida a varias operaciones de lifting intelectual, entre ellas
la ms notable la que ha reetiquetado el concepto como po-
[ 399 ]
321
Robert Kagan, Poder y debilidad (Taurus, Madrid, 2003); Joseph
Nye, La paradoja del poder americano (Taurus, Madrid, 2003).
322
Duchene, F. (1973): Europes role in world peace, en R. Mayne
(Ed.): Europe Tomorrow, Fontana, Londres.
der normativo (normative power
323
) no ha terminado de
arrojar luz sobre la naturaleza del poder europeo, ni desde
el punto de vista emprico (el ser) como teleolgico (el de-
ber ser).
Como la UE carece de una teora que gue su poltica ex-
terior, todo el ejercicio de legitimacin de su accin exterior
queda volcado sobre la praxis. El problema es que dicha
praxis, o al menos nuestro conocimiento sobre ella, es in-
completo en varias dimensiones importantes.
Primero, en lo que se refiere al procedimiento. En tanto
en cuanto la maquinara de poltica exterior europea man-
tiene todava un carcter incipiente, su naturaleza dual (los
Estados miembros siguen disponiendo de sus instituciones
de poltica exterior al tiempo que han dado luz a un nivel
adicional en Bruselas) es equvoca, lo que tiene implica-
ciones en trminos de inestabilidad e indefinicin institu-
cional, acceso, transparencia y control prospectivo y retros-
pectivo.
Segundo, los efectos de este sistema de poltica exterior
sobre los Estados miembros, sus culturas administrativas,
sus percepciones acerca de los intereses nacionales y sus sis-
temas de valores son todava en gran parte desconocidos;
ignoramos hasta qu punto la praxis europea genera presio-
nes, introduce incentivos o alimenta resistencias para una
mayor integracin.
Finalmente, en tercer lugar, tampoco es muy evidente
cul es el impacto de la praxis europea sobre terceros acto-
res. Este es un elemento muy importante, que el proceso de
integracin, debido a su naturaleza cerrada e introspectiva
ha tendido a ignorar, con importantes consecuencias. En la
prctica, el impacto de la llamada externalizacin
324
ha
[ 400 ]
323
Manners, I. (2002): Normative power Europe: a contradiction
in terms?, Journal of Common Market Studies, 40(2): 235-58.
324
Sobre este concepto de externalizacin, vase Philippe Schmit-
sido enorme: aunque el proceso de integracin europea
tendiera a ignorar lo que ocurra fuera de la Comunidad
Europea, dicho proceso tuvo un enorme impacto sobre ter-
ceros; como se puso de manifiesto en la solicitud de adhe-
sin del Reino Unido y los pases de la EFTA, vctimas
de los efectos de desviacin de comercio generados por la
unin aduanera.
La UE ha tendido a olvidar que sus polticas internas
(otra vez la praxis) han tenido importantes consecuencias
no-intencionadas en el mbito exterior, obligando tanto a
terceros actores a reaccionar como a la propia UE a reaccio-
nar a dicha reaccin. Por tanto, aunque los europeos gustan
de pensar en la UE como una fuerza para el progreso (a
force for good), esta percepcin (claramente autocompla-
ciente y ciertamente criticable), no es unnimemente com-
partida en el mundo: en muchos pases, ni la demanda de
Europa es tan amplia como a veces pudiera sugerirse ni la
percepcin de Europa es tan positiva como parece darse
por hecho. Segn el contexto, los temas y las regiones, Eu-
ropa puede generar simpata o animadversin y su poder
ser entendido como una fuerza de progreso global o sim-
plemente como el respaldo de sus propios intereses, a costa
de los de los dems. Como ha sealado recientemente Feli-
pe Gonzlez, los europeos deben abandonar de una vez por
todas este tipo de discurso que niega que tienen intereses, y
que esos intereses, en ocasiones, pueden, aunque legtimos,
ser contradictorios con los intereses de los dems
325
.
[ 401 ]
ter, Three Neo-functional Hypothesis about International Inte-
gration, International Organization, Vol. 23, No. 1 (Winter, 1969),
pp. 161-166.
325
Vase la referencia crtica de Felipe Gonzlez a esta idea de la
Unin Europea como una fuerza para el bien (a force for good): El dis-
curso de que los europeos defendemos valores es una simpleza. Noso-
tros defendemos intereses: los nuestros Diario El Pas, 22 de noviem-
bre de 2009.
Si desde el punto de vista emprico, como se ha dicho, la
realidad del poder europeo es ms compleja de lo que pare-
ce, obligndonos a rechazar las etiquetas ms simplistas en
circulacin (blando/duro, civil/militar, etc.), la confusin
desde el punto de vista teleolgico (el deber ser) es igual-
mente mayscula. Ello se debe a razones estructurales ya
que desde el inicio la integracin europea escogi una va
sumamente ambigua. Al rechazar por igual tanto el modelo
federalista planteado por los ms entusiastas como el inter-
gubernamentalismo ms estricto exigido por los britnicos
(reagrupados en torno a la EFTA), los europeos pusieron lo
que Spinelli describi irnicamente como un tren a nin-
guna parte. Por ello, aunque la crtica de Spinelli fuera in-
justa, ya que el supranacionalismo que emanaba del Plan
Schuman y la visin de Monnet en absoluto representaba
un punto de compromiso entre ambas visiones, sino una
innovacin institucional de carcter verdaderamente revo-
lucionaria, no dejaba de ser cierta. En realidad, el proce-
so de integracin europeo ha vivido, por un lado, bajo la
sombra de una supuesta finalit politique bastante ficticia
(como se pondra de manifiesto en el sonado fracaso de to-
dos y cada uno de los planes de unin poltica que se pusie-
ron de encima de la mesa durante los siguientes cincuenta
aos) y, por otro, bajo una ms que dudosa forma de legiti-
macin (ms funcional u orientada a resultados, que nor-
mativa o democrtica en razn de los procedimientos).
Si de forma cannica, distinguimos en lnea con
Abraham Lincoln y su government for the people, by the peo-
ple and of the people, entre: primero, legitimidad basada en
los resultados (output-oriented); segundo, legitimidad ba-
sada en los procedimientos (en tanto en cuanto stos sean
democrticos o inclusivos); y, tercero, legitimidad basada
en la existencia de un demos, lo cierto es que la Unin Eu-
ropea, adems de ser sumamente ambigua en lo relativo a la
naturaleza del poder poltico, tambin ha vivido en la con-
[ 402 ]
fusin respecto a su modo de legitimacin, lo que ha dado
lugar a mltiples idas y venidas entre discursos basados en
el logro econmico (mercado interior), en la creacin de
una esfera de ciudadana (basada en la creacin de derechos
especficamente europeos), o en la introduccin de elemen-
tos de legitimacin democrtica (elecciones directas al Par-
lamento Europeo).
Por tanto, la confusin europea nace de la deliberada
ambigedad de dos de los elementos centrales de todo sis-
tema poltico: el poder y la legitimidad. Esa ambigedad ha
permitido a la UE desarrollarse durante cincuenta aos de
forma pragmtica, pero le ha privado de una teora poltica
ad intra, en tanto en cuanto, desconocemos todava qu
tipo de sistema poltico se ha generado o se quiere lograr, y
ad extra, en tanto en cuenta carecemos todava de una vi-
sin articulada sobre cmo se relaciona ese sistema poltico
con su entorno.
Lgicamente, adems, ambos elementos estn ntima-
mente relacionados entre s. En realidad, lo verdaderamente
significativo del proceso de construccin europea han sido
las condiciones que durante ms de cincuenta aos le han
permitido permanecer prcticamente inmune del exterior,
obviando (temporalmente) el hecho histrico de que gue-
rra y comercio han sido elementos definitorios de todos los
procesos de construccin y cambio estatal
326
. Pero como
pone de manifiesto la experiencia norteamericana, la polti-
ca exterior y el desarrollo constitucional de la nacin estn
ntimamente unidos. En ningn lugar como en Estados
Unidos ha quedado en evidencia lo absurdo de la distincin
entre poltica exterior y poltica interior. Desde la revolu-
cin americana, tanto los ms aislacionistas como los ms
[ 403 ]
326
Angelo Panebianco, La dimensin internacional de los con-
flictos polticos, en G. Pasquino Manual de ciencia poltica (Madrid,
Alianza, 1995).
intervencionistas lo fueron siempre por razones internas, es
decir, como interpretacin del ethos propio. As, los wilso-
nianos quisieron volcarse en el mundo como parte de una
misin civilizadora que llevara los valores americanos al
mundo, mientras que otros fueron desde siempre conscien-
tes de que esos valores seran pervertidos y degradados si
Estados Unidos se involucraba en los asuntos de otras na-
ciones
327
.
Esa ntima conexin entre derechos constitucionales, va-
lores americanos y poltica exterior, que la Presidencia de
George W. Bush ha puesto singularmente de manifiesto
(con funestas consecuencias para el poder y la legitimidad),
aparece completamente borrosa en el caso europeo, pri-
mero porque muchos Estados europeos ya transitaron la
ruta imperial, aprendiendo de qu manera la democracia y
los derechos ciudadanos hacia dentro pueden coexistir con
una descarnada imposicin de la voluntad sobre terceros. Y
segundo, porque, como se sealaba anteriormente, al care-
cer de una teora poltica ad intra, y considerar los europeos
su propia experiencia de integracin como una excepcin
histrica, el debate sobre la exportacin del modelo euro-
peo al resto del mundo nunca se ha planteado como tal.
Conclusiones: poner fin a la desorientacin
de Europa
Europa est desorientada, pero no slo porque el mundo
est cambiando. Al fin y al cabo, el mundo est cambiando
[ 404 ]
327
Vase la despedida de George Washington en 1796: Nuestra re-
gla de actuacin con respecto a otras naciones es extender nuestras re-
laciones comerciales, pero tener con ellas tan poco contacto poltico
como sea posible, reproducido en The Avalon Project. Documents in
Law, History and Diplomacy, Yale University, http://avalon.law.yale.
edu/18th_century/washing.asp [acceso 25 marzo 2010].
para todos. Como se pone de manifiesto en las otras contri-
buciones que acompaan a este captulo, las grandes ten-
dencias son las mismas para todos. Si Europa duda es por-
que no sabe exactamente qu quiere ser de mayor, porque,
de alguna manera, ha perdido la confianza y la fe en s mis-
ma. El problema quiz se encuentre en el excesivo determi-
nismo con el que muchos han enfrentado el proceso de in-
tegracin. Europa ha tenido una visin hegeliana y autcom-
placiente de s misma: como si Europa estuviera destinada a
triunfar meramente por la superioridad intelectual de su
idea original. Casi podramos decir que la geologa sustitu-
y a la poltica: Europa se hara de forma lenta, pero inexo-
rable, as que slo haba que sentarse a esperar pues se tra-
taba meramente de una cuestin de tiempo. La premisa de
ese razonamiento no slo era que los intentos de acelerar el
proceso bien pudieran resultar contraproducentes, en tanto
en cuanto alteraran el proceso de maduracin de las soli-
daridades de hecho, sino que Europa dispondra de todo el
tiempo que fuera necesario (Europa no se har de golpe,
ni ser una construccin de conjunto).
Pero como sabemos, la percepcin dominante hoy es que
el tiempo se est agotando, si no lo ha hecho ya. En la Euro-
pa de los noventa, el modelo supranacional europeo era el
nico disponible. Simplificando mucho, los Estados euro-
peos se dividan en dos: los que ya eran miembros de la UE
y los que queran ser miembros (ciertamente, Suiza, Norue-
ga u otros presentaban desviaciones del caso, pero stos
no slo no cuestionaban el modelo supranacional sino que
participan intensamente en l en el muy importante aspec-
to econmico). Dicho de otra manera, no haba alternativas
(excepto para los muy ricos, como Suiza o Noruega).
La situacin es hoy algo ms complicada, primero por-
que el modelo europeo, an cuando fuera preferido por to-
dos ya no est disponible. No deja de resultar irnico que la
pequea Europa de los aos sesenta, que era poco menos
[ 405 ]
que una promesa de un mercado interior sin ningn com-
ponente poltico, fuera capaz de ofrecer una perspectiva de
adhesin a Turqua mientras que hoy, casi cincuenta aos
despus, una Europa ampliada a 27 miembros, que dispone
de un rico e integrado mercado integrado de 500 millones
de habitantes con una moneda nica, sea incapaz de cum-
plir dicha promesa. Por tanto, el producto europeo se ha
agotado sin que los europeos hayan sido capaces de repo-
nerlo en las estanteras.
Segundo, el modelo europeo, an cuando estuviera dis-
ponible, es percibido por muchos vecinos europeos como
excesivamente pesado y costoso. Georgia, por ejemplo, opt
por un modelo ms ligero desde el punto de vista regulato-
rio, ms abierto y globalizado que la media europea; Rusia,
por su parte, ha adoptado un modelo de democracia sobe-
rana; Marruecos, un autoritarismo con competicin parti-
dista; y as sucesivamente. Mientras que durante los aos
noventa, Rusia intentaba seguir el modelo europeo, la lti-
ma dcada est viendo cmo Rusia ha decidido apartarse
de ese camino y emprender un rumbo solitario. El modelo
ruso puede que no sea muy atractivo para los ciudadanos
de algunos pases vecinos, pero s para sus gobiernos, como
el bielorruso o el azer. Por tanto, el arco de vecinos euro-
peos que va desde Bielorrusia hasta Azerbayn tiene ante s
un rango de modelos algo ms amplio que en el pasado.
Esto no quiere decir que necesariamente vaya a optar por
sumarse a la esfera rusa, pero ante las dudas sobre la veraci-
dad del compromiso europeo, por ejemplo respecto la am-
pliacin a Ucrania y a los Balcanes, s que nos podramos
encontrar con que algunos Estados europeos adoptaran la
va yugoslava y, al igual que Tito, buscaran maximizar
su independencia intentando navegar de forma pragmtica
entre la UE y Rusia.
La pregunta entonces es: qu valor o potencial futuro
tiene la idea de Europa cuando no slo su futuro est en
[ 406 ]
cuestin sino cuando las mismas ideas y conceptos que
forman el ncleo de su identidad, como democracia u
Occidente, estn puestos en cuestin? Europa ha sido y
es, ante todo, una gran idea, un refinado y sofisticado pro-
ducto intelectual. Con ello no quiere relativizarse la impor-
tancia de las necesidades funcionales, de las presiones mate-
riales a favor de la integracin europea. Sin embargo, pen-
sar que la necesidad de Europa explica su existencia supone,
adems de incurrir en la tpica falacia funcionalista que
confunde causa y funcin (el fuego regenera los bosques,
pero la regeneracin de los bosques no explica los incen-
dios), desconocer la enorme contingencia que preside la
historia y la poltica. El nacimiento del proceso de integra-
cin europeo est trufado de excepcionalidad, de coinci-
dencias biogrficas e histricas, de circunstancias no pre-
decibles, de conexiones imprevistas. Ni la Declaracin
Schuman, ni la CECA, ni el Tratado de Maastricht admiten
determinismo estructural alguno en su nacimiento o desa-
rrollo.
Las cosas siempre pudieron ser diferentes. De hecho, lo
fueron, ya que el plan original puesto en marcha fracas so-
nadamente en un gran nmero de sus predicciones. Para
comenzar, como prueba el hecho de que tras cincuenta
aos de integracin los mercados energticos sigan estando
sumamente fragmentados, la integracin no se expandi de
un sector a otro de acuerdo con las previsiones de los fun-
cionalistas. Por ello, ni la PAC ni muchas otras polticas
pueden ser explicadas funcionalmente, sino como resulta-
dos de acuerdos polticos. Tampoco los ciudadanos jugaron
el papel esperado, empujando a unas elites reticentes hacia
una mayor integracin: como sabemos, la realidad ha sido
ms bien inversa ya que Europa ha progresado gracias a
unas elites muy integracionistas, pero a espaldas de los ciu-
dadanos, en el mejor de los casos con un consenso tcito
que se ha demostrado bastante frgil.
[ 407 ]
Reafirmar la base ideolgica del proyecto europeo, por
encima de su componente material, es un primer e impres-
cindible paso. Primero, porque ayuda a resaltar la naturale-
za contingente del proyecto: las cosas pudieron ser diferen-
tes, y todava pueden tomar otro rumbo. A lo largo de la
historia, los imperios han ido y venido, y con ellos las ideas
en los que se basan. Segundo, porque es preciso afirmar
el poder de las ideas, o dicho de otra forma, reexaminar el
componente ideolgico del poder. Aunque pueda parecer
poco importante y en ocasiones tienda a ser menosprecia-
do, no debemos subestimar el poder de las ideas: al fin y al
cabo, la hiperpotencia estadounidense nos muestra una y
otra vez hasta qu punto la base ideolgica y la base mate-
rial del poder correlacionan, reforzndose mutuamente.
Conviene, pues, no olvidar que el poder de Estados Uni-
dos no slo tiene que ver con sus recursos econmicos o
militares, sino que es inseparable de la ideologa (el libera-
lismo poltico y econmico) en la que se asiente su sistema
poltico. Por ello, en trminos similares, el poder de Europa
debe asentarse en, y ser coherente con, su ideologa funda-
cional, que no es otra que la de la integracin supranacio-
nal o, si se quiere, supranacionalismo. Al igual que el pro-
yecto estadounidense tuvo como fin la construccin de un
orden poltico en el que las diferencias polticas y religiosas
fueran gestionadas mediante una estricta divisin de pode-
res, el proyecto poltico europeo aspira a resolver los con-
flictos entre Estados-nacin construyendo un orden jurdi-
co, poltico e identitario de carcter supranacional.
Ntese que aunque el telos de ambos proyectos es pareci-
do (salvaguardar la paz, la libertad y la prosperidad), los
protagonistas del proyecto americano son los individuos,
mientras que el protagonista del proyecto europeo son los
Estados. No es extrao por tanto, que la presencia en el
mundo de ambos sea (y deba ser) distinta. Dicho de otra
forma, si la teora poltica que rige la poltica exterior esta-
[ 408 ]
dounidense no es otra que la Constitucin americana, la
teora poltica que debe regir la poltica exterior europea
debe seguir siendo la formulada por los padres fundadores
europeos (Monnet, Schuman, Adenauer, etc.). Otra cosa es,
naturalmente, que podamos y debamos discutir, como ocu-
rre en Estados Unidos, hasta qu punto una poltica exte-
rior ms o menos intervencionistas, ms o menos enrgi-
ca sea o no compatible con ese proyecto. Pero en lo funda-
mental, al igual que la poltica exterior de Estados Unidos
no puede ser entendida slo prestando atencin a sus inte-
reses, es decir, ignorando su pulsin ideolgico-constitu-
cional, es imposible entender o realizar el potencial de la
poltica exterior europea sin prestar atencin a sus bases
ideolgicas.
Siendo coherentes, si la teora poltica de Europa es la in-
tegracin supranacional, Europa debe perseverar. Lo que se
propondra pues es una reideologizacin de la idea de
Europe (Europe reloaded?). Slo de esa forma puede Euro-
pa afirmarse y proyectarse hacia el futuro. Es cierto que las
dificultades, como se ha sealado, no slo son enormes,
sino crecientes. Pero si hay algo claro es que el debate entre
poder blando o poder duro, Venus o Marte, moderno o
posmoderno, debe terminar de una vez por todas. Europa
no es ya una potencia civil, ni su poder es slo normativo o
se restringe slo a la disponibilidad de un mercado integra-
do de quinientos millones de habitantes.
Cul debe ser entonces el camino a seguir? Para respon-
der a esta pregunta debemos entender primero dnde nos
encontramos. Quiz la mejor analoga para entender la po-
ltica exterior de la UE, y especialmente sus limitaciones ac-
tuales, sea la referida a la poltica monetaria. Antes de la en-
trada en vigor de la unin monetaria, las monedas naciona-
les estaban gestionadas por los bancos centrales europeos,
pero stas se coordinadaban mediante unas bandas de fluc-
tuacin establecidas en ms o menos 2% del valor medio
[ 409 ]
establecido para una moneda de referencia, el ecu, o unidad
de cuenta europea, una moneda inexistente formada por
una cesta de divisas europeas. Desde los tiempos de la lla-
mada serpiente en el tnel, la poltica monetaria europea
consista en vigilar que los Estados miembros no se alejaran
mucho de la media, o que lo hicieran coordinadamente, de
forma que la misma media se moviera.
La poltica exterior de la UE se encuentra hoy en una si-
tuacin parecida en tanto en cuanto no existe por s misma,
sino slo como una media de las polticas nacionales, de las
que unos Estados se desvan ms o menos en funcin de sus
intereses nacionales, las preferencias ideolgicas de los go-
biernos o en funcin de los lmites y oportunidades im-
puestos por el contexto internacional. La PESC, en este sen-
tido, no deja de ser algo muy parecido al ecu, un valor de
referencia que expresa una media o una cesta de valores. Se
entiende as que la principal debilidad de la poltica exterior
actual de la UE reside en que los acuerdos distributivos
tienden a reflejar ms bien una media estadstica, no el re-
sultado de una convergencia real de las polticas de los Esta-
dos miembros hacia una posicin comn.
Avanzar respecto al statu quo actual no supone, como
muchos piensan, que los Estados miembros dejen atrs sus
diferencias nacionales y asuman como propio un estndar
de orgen y creacin impreciso. Como se ha defendido,
la analoga estatal no es vlida para entender el proceso
de integracin: inevitablemente, mientras los protagonistas
principales del proceso de integracin sean los Estados, es-
pecialmente en el mbito internacional, la Unin Europea
no tendr una poltica exterior y de seguridad nica, sino
una poltica comn. Ahora bien, eso no significa que dicha
poltica comn no pueda ser lo suficientemente robusta
desde el punto de vista estratgico.
El proceso de dotar a la poltica exterior de la UE de una
capacidad estratgica arranca de la respuesta a la cada del
[ 410 ]
muro, cuando la (entonces) Comunidad Europea asume el
encargo de coordinar la ayuda internacional para la recons-
truccin de las nuevas democracias de Europa Central y
Oriental. Aunque el proceso no fuera lineal, sino renquean-
te, y presidido por mucha dudas (especialmente en lo rela-
tivo a la gestin del proceso de adhesin), es indudable que
la estabilizacin de Europa Central y Oriental ha constitui-
do un logro de primer orden desde el punto de vista estra-
tgico. Pese a la fatiga que ha generado en la opinin p-
blica europea y la indigestin institucional, es indudable
que, junto con la unin monetaria, nada ha hecho ms por
el poder de Europa que el proceso de ampliacin, que ha lo-
grado estabilizar su inmediata periferia, con ms de cien
millones de habitantes, extendiendo el orden europeo a una
zona tradicionalmente problemtica para la seguridad de
Europa. El fracaso en los Balcanes constituye la mejor prue-
ba de lo que no ocurri, pero poda haber ocurrido en el
resto de Europa. De la misma manera, las vicisitudes actua-
les de la poltica de vecindad de la UE, al encontrar enor-
mes dificultades a la hora de lograr un vecindario bien go-
bernado, estable y prspero, dejan en evidencia el xito de
lo logrado con la ampliacin del 2004 (incluso hacen acep-
table el relativo fracaso de haber aceptado a Bulgaria y Ru-
mana).
Completar el proceso de ampliacin en los Balcanes es
pues fundamental para que la UE siga contando como un
actor global: si no es capaz de gestionar no ya su periferia,
sino el propio corazn de Europa, nada de lo que haga ser
creble. En Bosnia, el protectorado ha durado demasiado y
ha ido demasiado lejos, socavando sus propias bases. Y en
Kosovo, aunque la responsabilidad final fuera de Serbia, la
solucin adoptada dej en evidencia a la UE.
En segundo lugar en el orden de prioridades de una Eu-
ropa que quiera contar se encuentra Turqua ya que el de-
senlace de las negociaciones con Turqua, tanto en el fondo
[ 411 ]
como en la forma, constituyen un muy importante test so-
bre la capacidad de la UE de definir unos objetivos, trabajar
de forma cohesionada en su favor, y mantenerse unidos a
pesar de las dificultades. Un fracaso en Turqua tendr un
importante impacto; un acierto tambin. Por ello, si la ad-
hesin fracasa, el Plan B debe lograr no slo controlar los
daos, sino reinventar la relacin con Turqua en un nivel
no slo aceptable, sino ejemplar. Dicho de otra forma, si fi-
nalmente Turqua recibiera un estatuto privilegiado, dicho
estatuto no debera ser visto como un castigo, sino como un
premio, susceptible de ser extendido a otros.
Ello nos lleva a la vecindad europea. A largo plazo, resul-
tar muy difcil ofrecer a Ucrania menos que a Turqua. Por
ello, el Plan B de Turqua tiene que ser lo suficientemente
atractivo para otros y constituirse en un modelo para la ve-
cindad. El desafo es cmo construir una poltica de am-
pliacin sin ampliacin, que tambin pueda ser extendida a
los vecinos del Sur, y que admita la participacin de estos
en el mercado interior va para, precisamente, extender el
mercado interior a toda la esfera de la vecindad (desde Ma-
rruecos hasta el Cucaso).
Ms all de la inmediata vecindad, la UE debe ser capaz
de identificar socios estratgicos de primer orden, aliados
con los que buscar una alineamiento regulatorio y poder
trabajar a largo plazo, tambin extendiendo el mercado in-
terior y algunas de sus polticas de acompaamiento. Para
ello, la UE deber en primer lugar, reconocer que el valor
aadido de los modelos de cooperacin bi-regional es limi-
tado, que la estrategia de promover la integracin regional
en otras partes del mundo no ha dado resultados. Dado el
predominio de lo institucional, hasta el punto de que en
ocasiones, proceso y sustancia se confunden, la UE ha pues-
to demasiado nfasis en el isomorfismo, en buscar pares
(MERCOSUR, ASEAN, etc.). Sin embargo, no es la forma
en lo que la UE debe fijarse sino en el fondo: ello le permiti-
[ 412 ]
ra identificar pases proclives a considerar el acervo comu-
nitario con simpata a cambio de facilidades de acceso al
mercado eurpopeo. Unos pocos socios bien elegidos, como
Chile, Sudfrica, Corea del Sur, Indonesia, pueden conver-
tirse en like-minded countries, acquis outposts, cuyo ejem-
plo sea capaz de irradiar a otros en la regin acerca de las
ventajas de orientarse hacia Europa. Los socios estratgi-
cos deberan ser capaces de gozar de un paquete completo
de beneficios, que incluyera acceso comercial, inversiones,
ayuda tcnica, visados, coordinacin diplomtica en el m-
bito multilateral, cooperacin policial, judicial, etc.
Adems de los socios estratgicos consolidados, la UE
debera ser capaz de identificar, en un segundo nivel, pro-
mesas estratgicas, pases que aunque no estn todava
plenamente preparados para alcanzar el mximo nivel de
relaciones con Europa, representen valores en alza en los
que invertir de cara al futuro. Estos pases pueden servir de
viveros donde selectivamente intentar trasladar aquellas
partes del acervo comunitario que permitan maximizar las
relaciones bilaterales.
Finalmente, en el mbito multilateral, la UE tiene que ser
capaz de recuperar aquellos miembros que ms consisten-
temente se han alejado de sus posiciones en los ltimos
aos. Slo de esa manera se podr contrarrestra el poder
del eje soberanista, que ha ido ganando en capacidad de
atraccin sobre un gran nmero de Estados de frica, Asia
y Amrica Latina. En la medida en la que la UE sea capaz de
ensanchar esa coalicin, sus objetivos en trminos de la go-
bernanza mundial, tanto financiera, como comercial o me-
dioambiental, sern ms factibles. En especial en lo relativo
al cambio climtico, la UE debe volcar su capacidad estrat-
gica. Primero por inters propio, pero tambin por valor
aadido, ya que el atractivo de su mercado, combinado con
su prctica en la coordinacin, le da un valor aadido y una
ventaja comparativa crucial a la hora de lograr liderar la de-
[ 413 ]
finicin de estndarse, objetivos y procedimientos para al-
canzarlos. Se trata pues de un rea donde por retomar lo
que se planteaba al inicio de esta seccin acerca de la co-
rrespondencia entre ideologa e intereses, es ptima des-
de el punto de vista de la UE: como modelo de coordina-
cin supranacional de intereses, est idealmente capacitada
para liderar el proceso.
Para concluir, una consideracin acerca de los medios,
que son el objeto del siguiente captulo. La capacidad de
imbuir la poltica exterior europea de un contenido estrte-
gico no slo presupone acuerdo respecto a los fines, sino
tambin respecto a los medios. En este sentido, es muy im-
portante destacar tanto la necesidad de reforzar la integra-
cin en el mbito de la defensa, dando paso a una amplia-
cin sustantiva de la capacidad de gestin de crisis de la UE;
como a la puesta a disposicin de la UE de un verdadero
servicio de accin exterior, que tal y como est planteado en
el Tratado de Lisboa integre los servicios de los Estados
miembros, de la Comisin y del Consejo bajo una misma
direccin. En ningn caso se tratara de sustituir las capaci-
dades nacionales: no se trata pues de crear un ejrcito euro-
peo, sino de conceder una capacidad de actuacin real a la
Unin Europea, tanto en la fase de prevencin (lo que re-
quiere una diplomacia integrada) como en la de gestin de
crisis (lo que requiere capacidades militares) o en la pos-
conflicto (lo que supone abrir el terreno a las misiones ci-
viles). Por su parte, en lo relativo al Servicio de Accin Ex-
terior Europeo (SEAE), Europa est ante una inmejorable
oportunidad de dotarse de unos instrumentos efectivos. Sin
embargo, hasta la fecha, ha dominado una vez ms una
aproximacin excesivamente burocrtica, con resistencias y
discusiones acerca del control mucho ms que de la fun-
cin, estando ausente una visin realmente estratgica de
qu se quiere lograr y cmo se quiere hacer.
[ 414 ]
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[ 416 ]
CAPTULO 8
Instituciones, procesos y medios
para la proyeccin exterior
de la Unin Europea
328
Presentacin
Este captulo analiza si los medios, instituciones y proce-
sos existentes en la Unin Europea (UE) son suficientes
para avanzar en su proyeccin exterior, teniendo en cuenta
la evolucin de la integracin econmica y poltica en los
ltimos aos, las novedades que introduce en este terreno
el Tratado de Lisboa y el contexto de la primera crisis gra-
ve de la globalizacin econmica. Pero no se limita a una
evaluacin de estas capacidades, sino que intenta ir ms all
de la comprensin habitual del problema y sugerir ideas
para un desarrollo realista y creativo de dicha proyeccin
europea.
Normalmente se seala que el impedimento para lograr
una poltica exterior de la UE es la falta de medios y de unas
instituciones europeas y Estados miembros con voluntad
poltica, as como la fragmentacin de las distintas polticas
europeas que tienen una dimensin de accin exterior y
podran fortalecer la proyeccin europea como un sujeto
poltico unificado guiado por intereses y valores. La expli-
cacin de esta impotencia y descoordinacin sera la prefe-
rencia por la actuacin unilateral que an tienen los Esta-
[ 417 ]
328
Captulo redactado por Jos M. de Areilza.
dos miembros, celosos de su status de actores internaciona-
les y nostlgicos de un pasado en el que algunos de ellos
eran potencias mundiales.
Las siguientes pginas explican que la realidad es ms
compleja. A partir de una compresin tanto jurdica como
poltica del proceso de integracin subrayan todo el poten-
cial de una UE no inspirada en un modelo estatal para ga-
nar protagonismo en el mundo, a pesar de que los Estados
miembros, en grados muy distintos, siguen controlando el
desarrollo gradual de la accin exterior y de la poltica exte-
rior de la UE y continuarn a medio plazo siendo actores
internacionales con agendas propias fuera de la Unin.
Este captulo se estructura de la siguiente forma: primero
sita brevemente las grandes lneas de la evolucin jurdica
y poltica de la accin exterior y de la poltica exterior de la
UE para acotar sus principales caractersticas. Luego exami-
na y valora las reformas introducidas por el Tratado de Lis-
boa en estos mbitos. A continuacin, se reflexiona sobre
los mecanismos que aportan legitimidad a la accin exte-
rior y a la poltica exterior de la UE, incluido una reflexin
sobre el llamado modelo comunitario, una creacin jur-
dica y poltica daada en el contexto actual, tras la fallida
Constitucin europea y su rescate por el pacto de Lisboa.
Finalmente se ofrecen ofrecer algunas conclusiones y medi-
das para avanzar a corto y medio plazo hacia una mejor
proyeccin exterior de la UE.
1. Evolucin y caractersticas de la proyeccin
exterior de la UE
Las Comunidades Europeas se crearon como fruto de
la poltica exterior de sus propios Estados miembros, una
operacin diplomtica de profundas consecuencias doms-
ticas a largo plazo, en el contexto del inicio de la guerra fra
[ 418 ]
y ante la necesidad de reconstruir las economas europeas
devastadas por la segunda guerra mundial. Desde su primer
momento, las Comunidades tuvieron una vertiente exte-
rior, con competencias expresas en reas como el comercio
o para desarrollar una relacin ms estrecha con terceros
Estados mediante acuerdos de asociacin. Las tres Comuni-
dades fueron facultadas para tener derecho de legacin pa-
sivo y activo, dos de ellas recibieron personalidad jurdica
de modo expreso y en algunos mbitos como el comercio la
Comisin Europea fue investida con poder para representar
a la Comunidad en la negociacin y adopcin de acuerdos
internacionales.
A partir de los aos setenta, una nueva lectura jurdica y
poltica ms amplia de las competencias originales de la
CEE permiti su crecimiento sin reformar los Tratados. Las
instituciones polticas, fuertemente influidas por la nego-
ciacin bajo la sombra del veto en el seno del Consejo de
Ministros decidieron experimentar con una expansin gra-
dual de la accin comunitaria, tal vez gracias a la sensacin
de control poltico que otorgaba este modo de adoptar de-
cisiones
329
.
Esta relectura de las competencias europeas, hecha a par-
tir del consenso de los gobiernos y del activismo judicial
europeo, facilit la accin exterior comunitaria en ms
campos, al interpretarse de forma muy extensa algunas de
ellas, tanto a efectos internos como externos, a travs de
doctrinas como el paralelismo, los poderes implcitos o la
interpretacin de mbitos materiales basada en los objeti-
vos de los tratados
330
. Un ejemplo citado por Joseph Weiler
fue la decisin de imponer sanciones a Argentina durante
[ 419 ]
MEDI OS PARA L A PROYECCI N EXTERI OR DE L A UNI N EUROPEA
329
Cfr. el anlisis jurdico y poltico que hace Joseph Weiler en The
transformation of Europe, en The Constitution of Europe, Cambridge
University Press, 2000.
330
Idem.
la guerra de las Malvinas fue tomada por la Comunidad
Europea en 1982 como parte de su poltica comercial con
bastante naturalidad
331
.
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas no
slo convalid estas decisiones polticas en su revisin de la
legalidad comunitaria sino que alent con sus propias inter-
pretaciones el desarrollo sustantivo de la accin europea
332
.
Como ocurre con frecuencia en la integracin europea,
este salto adelante produjo a algunas correcciones y frenos,
en busca de un equilibro entre lo jurdico y lo poltico. El
ms ilustrativo tal vez fue la puesta en prctica de los llama-
dos acuerdos mixtos, tratados internacionales en los que
adems de participar la Comunidad participan todos o va-
rios de sus Estados miembros tambin como partes y fue-
ra del mbito europeo
333
. La justificacin jurdica de los
acuerdos mixtos consiste en completar la competencia
europea para suscribir tales acuerdos con la competen-
cia nacional, pero la verdadera razn poltica suele ser no
perder visibilidad internacional y seguir teniendo proyec-
cin nacional propia, ya que muchas veces la competencia
europea bastara para que la Comunidad fuese la nica par-
te que firmara el acuerdo.
A finales de la dcada de los ochenta, la cultura polti-
ca en las instituciones europeas se transform con la in-
troduccin progresiva de la toma de decisiones por mayo-
ra cualificada en el Consejo de Ministros, en buena medi-
da para poder alcanzar el objetivo de aprobar el paquete
legislativo del nuevo Mercado Interior antes de finales
de 1992, como estipulaba el Acta nica Europea de
1986. De este modo, en importantes mbitos de poltica
econmica y social comunitarias ya no bastaba la reserva
[ 420 ]
331
Idem.
332
Cfr. el caso Comisin v Consejo (ERTA) [1971] ECR 263.
333
Cfr. D. OKeefe, Mixed Agreements, Kluwer 1983.
de un nico representante nacional para frenar las pro-
puestas legislativas de la Comisin o para conseguir que
se enmendasen conforme a la voluntad de cualquier go-
bierno
334
.
La toma de decisiones por mayora en algunos mbi-
tos facilit la accin exterior, como fue el caso de la polti-
ca comercial de la Comunidad, un mbito de poder exclusi-
vo europeo. La Comisin pudo liderar por fin esta poltica
y se pas de una posicin defensiva y secundaria en el seno
del GATT a ser muy proactivos, tanto desarrollando nor-
mas propias de defensa de intereses comerciales europeos, a
la manera de EEUU con su normativa unilateral contenida
en el Trade Act de 1974, reforzada en 1988 por Ronald Rea-
gan, como participando con una agenda propia en la nego-
ciacin de la Ronda Uruguay del GATT y la puesta en mar-
cha de la nueva OMC en 1995
335
.
El diseo de la Unin Econmica y Monetaria en el Tra-
tado de la Unin Europea de 1992 no fortaleci a priori la
dimensin exterior de la UE, a pesar del componente fede-
ral del proyecto. Se trataba nada menos que en poner en
marcha de una moneda y una poltica monetaria que se
gestionara como competencia exclusiva de la UE, lo cual
requera una profunda transferencia de soberana por parte
de los Estados miembros participantes. Sin embargo, la re-
presentacin internacional del euro qued en manos del
Consejo de Ministros de la UE. Desde la creacin de la mo-
neda nica se han dado escasos pasos adelante para lograr
una voz unificada europea en asuntos financieros interna-
cionales.
En otros mbitos de competencias compartidas como el
medio ambiente o la cooperacin al desarrollo la accin ex-
terior europea ha sido creciente, pero siempre ha estado las-
[ 421 ]
334
Cfr. Weiler, op. cit.
335
Cfr. Gregory Shaffer, Defending Interests, Brookings, 2003.
trada por la ausencia de coordinacin eficaz entre la inci-
piente poltica europea internacional y las polticas nacio-
nales. El caso de la cooperacin al desarrollo es el ms
ilustrativo de este fenmeno: la UE como tal es el donante
ms importante del mundo, pero en el seno del Consejo de
Ministros existen grandes diferencias internas sobre el en-
foque de esta poltica, desde los partidarios de la conexin
entre ayuda e intereses comerciales a los que defienden su
separacin radical, lo que hace muy complicado la visibili-
dad y coherencia de la accin europea y la colaboracin es-
tratgica con las polticas nacionales de cooperacin al de-
sarrollo. Asimismo, falta por integrar en el debate suprana-
cional el impacto de la poltica agrcola europea sobre la
cooperacin al desarrollo desde la UE.
A lo largo del proceso de integracin, el nmero de dele-
gaciones de la Comisin por todo el mundo no ha dejado
de crecer y tampoco las tareas asignadas a estas oficinas de
representacin, pero la coordinacin con las embajadas na-
cionales no ha dado ningn salto cualitativo. Entre stas la
cooperacin ha aumentado por influencia del sistema de
presidencias rotatorias semestrales del Consejo de Minis-
tros, que ha obligado a una cierta actividad de coordina-
cin horizontal entre representantes de Estados miembros
en terceros pases y el trabajo en equipo entre tres presiden-
cias, la actual, la anterior y la futura. Pero por ejemplo,
el mandato de proteccin consular subsidiaria en terceros
pases que forma parte de la definicin de la ciudadana eu-
ropea desde 1992 no se ha puesto del todo en prctica por
las dificultades jurdicas existentes, ya que requiere una la-
boriosa reforma de las normas internacionales de protec-
cin consular y por lo tanto requiere que pases terceros re-
conozcan esta decisin europea.
A cambio, la falta de subjetividad internacional expresa
de la Unin Europea no ha impedido que se pudiesen fir-
mar todos los acuerdos internacionales necesarios para la
[ 422 ]
accin exterior europea y su ausencia ha tenido un efecto
ms simblico que real
336
.
La dcada de los noventa no slo fue un periodo de ex-
pansin de competencias europeas, por el doble mecanis-
mo de reformas de los Tratados que aportaron nuevos m-
bitos expresos de actuacin a la Unin y por la generaliza-
cin de la toma de decisiones por mayora cualificada en el
Consejo que no slo facilitaba la adopcin de propuestas de
la Comisin sino tambin la relectura del mbito material
de competencias comunitarias por una mayora de miem-
bros del Consejo. Al mismo tiempo, en cada reforma de los
Tratados en esta dcada se enfatiz la necesidad de limitar
la actuacin europea, aunque preservando su flexibilidad.
Parte de este intento de correccin de la fuerza expansiva de
la accin europea se hizo a travs de la aplicacin y desarro-
llo del principio de subsidiariedad, codificado en el Tratado
de la Unin Europea en 1992 y desarrollado en reformas
posteriores. La otra parte consisti en la labor del Tribunal
de Justicia de la Comunidades Europeas, encargado no slo
de aplicar este principio sino de decidir sobre los lmites ju-
rdicos a la competencia europea en mbitos como la pro-
piedad intelectual o la poltica social.
A principios de la dcada de los noventa el Tratado de la
Unin Europea decidi tambin la creacin de los llamados
pilares para europeizar dos mbitos de actuacin de sus
Estados miembros, la poltica exterior y la cooperacin ju-
dicial y policial, este ltimo tambin con una vertiente ex-
terna.
La poltica exterior y de seguridad comn (PESC) crea-
da en la reforma de Maastricht recibi la herencia del
mecanismo de Cooperacin Poltica (EPC) creado fuera de
[ 423 ]
336
Cfr. los ejemplos que cita N. Fernndez Sola, La poltica exterior
y la proyeccin externa de la Unin Europea, Revista de Estudios Polti-
cos, nm. 119, enero-marzo 2003, 381-416, 384.
los Tratados en 1970 a travs del Informe Davignon como
un mtodo de cooperacin y consulta entre Estados miem-
bros sobre poltica exterior, impulsado sobre todo por
Francia
337
. Este mecanismo de bajo coste y cero presupues-
to estaba destinado a inducir y no a producir una accin
europea conjunta a travs de intercambio de informacin y
de modo directo y confidencial entre Ministerios de Asun-
tos Exteriores, con el fin de crear visiones comunes de
asuntos internacionales. En 1973 el Informe Copenhague
hizo a las presidencias rotatorias del Consejo de Ministros
responsables de asegurar que las conclusiones a las que se
llegase por este mecanismo se pusieran en prctica y a par-
tir de 1974 las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno
incorporaron a su agenda esta cooperacin poltica
338
.
La cooperacin poltica en poltica exterior fue introdu-
cida en los tratados por el Acta nica Europea en 1986,
aadiendo a sus trabajos un pequeo secretariado depen-
diente de la presidencia semestral y definiendo muy am-
pliamente las materias objeto de consulta y sent las bases
del diseo del llamado segundo pilar del Tratado de la
Unin Europea. Este acuerdo reflej claramente la voluntad
de los gobiernos nacionales de mantener en una arena pol-
tica intergubernamental la poltica exterior europea, para
evitar su desarrollo fuera del control de cada ejecutivo na-
cional. De este modo, se excluy de su gestin en el da a da
a las instituciones polticas supranacionales (Comisin Eu-
ropea y Parlamento Europeo) y se evit el control del Tri-
bunal de Justicia de las Comunidades Europeas. El resulta-
do ha sido que Unin Europea ha desarrollado una poltica
[ 424 ]
337
Cfr. el anlisis de D. Chalmers en European Union Law, Cambrid-
ge U. Press, 2006.
338
Cfr. Ginsberg, Law, Customs and Decisin Making in EC Fo-
reign Policy Activity, Common Market Law Review, 1985, 47, as como
E. Stein, European Foreign Affairs System and the SEA of 1986, The
International Lawyer, vol. 23, 4, summer 1989.
exterior declarativa, difcil de acordar, aplicar y de que ten-
ga impacto, y no ha conseguido hacer redundante a las po-
lticas exteriores de bastantes Estados miembros, ni tampo-
co que formen parte de una accin estratgica compartida.
La exigencia de unanimidad en el Consejo de Ministros
para aprobar decisiones de poltica exterior (declaraciones,
posiciones o acciones) ha llevado con frecuencia a lo que se
puede llamar decisiones sub-ptimas o simplemente a la
falta de decisiones, incluso una vez introducida por la re-
forma de msterdam (1997) la posibilidad de abstencin
constructiva de uno o ms Estados miembros, para no par-
ticipar en una decisin europea en este mbito de poltica
exterior pero tampoco impedirla.
El papel del Consejo Europeo en el impulso de la poltica
exterior ha sido criticado por la falta de agilidad de esta
breve reunin de jefes de Estado y de gobierno cuatro o cin-
co veces al ao y por la ambigedad y generalidad de las es-
trategias comunes adoptadas por esta institucin europea,
incapaz por otra parte de velar por la coherencia entre el
mbito comunitario y el llamado segundo pilar. A estas ca-
rencias hay que aadir las propias del sistema de rotacin
semestral de la presidencia del Consejo de Ministros y del
Consejo Europeo, que no favorece la continuidad y la efica-
cia de las iniciativas que emprende cada Estado miembro
responsable de esta breve presidencia.
La creacin, tambin por el Tratado de msterdam, del
rgano de Alto Representante para la PESC ha ayudado a
mejorar la puesta en prctica de las decisiones europeas en
este mbito pero en buena medida el xito de este rgano
ha dependido sobre todo de la personalidad de su titular,
cuya capacidad de ir ms all de las reglas formales pone de
relieve las limitaciones del puesto.
La Comisin ha intentado participar de algn modo en
esta poltica exterior a travs de sus competencias de rela-
ciones exteriores. Pero en el seno de la propia Comisin ha
[ 425 ]
faltado una unidad de accin en relaciones exteriores, al es-
tar fragmentada y sujeta a distintos comisarios la responsa-
bilidad sobre los asuntos con proyeccin exterior.
Otro enfoque importante para entender el desarrollo
tanto de la accin exterior de la UE como de su poltica
exterior es el anlisis de los recursos presupuestarios y hu-
manos dedicados por la Unin en comparacin con los re-
cursos en este mbito de los que disponen sus Estados
miembros.
El presupuesto de la Unin Europea para su poltica ex-
terior para el ao 2009 ascendi a 8.100 millones de euros.
El importe corresponda al 6% del presupuesto comunita-
rio global de 133.800 millones de euros. Esto significaba un
aumento del 7,3% del ao 2008 para los recursos de la ac-
cin exterior.
La parte ms importante del presupuesto comunitario en
ese ao fue la dedicada al crecimiento sostenible (60.200
millones) y corresponde al 45% del presupuesto global. Los
recursos naturales equivalen a un 42% del presupuesto glo-
bal y se distribuyen entre la agricultura (31%) y el desarro-
llo rural (11%)
339
.
El presupuesto comunitario dedicaba en ese periodo
1.600 millones de euros a la poltica de vecindad para au-
mentar la estabilidad y el llamado buen gobierno. En el
marco de la poltica exterior y seguridad comn la financia-
cin era de 242 millones de euros anuales, unos recursos
destinados de modo principal a atender las reas de crisis,
por ejemplo, Kosovo
340
. Sin embargo, la financiacin pre-
[ 426 ]
339
Cfr. European Commission, EU budget 2009, Sustainable deve-
lopment and innovation at the core of the EU budget, 1, disponible en:
http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/dep_eu
_budg_2009_en.pdf. (1 octubre de 2009, al igual que las dems pginas
web citadas hasta la nota 238).
340
lopment and innovation at the core of the EU budget, p. 2, disponible
vista para la poltica exterior y seguridad comn en el
ao 2009 disminuy el 14,8% el ao 2008 y fue la nica
rea entre las actividades de la proyeccin exterior de la
Unin Europea que ha conocido una disminucin de re-
cursos para el siguiente ao. Los recursos para la democra-
cia y los derechos humanos aumentaron en esta comparati-
va hasta un 6,9%.
Por contraste, un pas como Espaa, haba previsto
3.676,13 millones de euros para la poltica exterior en su
presupuesto inicial para el ao 2009. Esto slo correspon-
da a un 1,1% de sus presupuestos generales del Estado,
aunque representaba un crecimiento del 6% respecto al
ao 2008
341
. Se dotaba con 599,36 millones de euros para
la Presidencia del Comit de Ministros del Consejo de Eu-
ropa y para la preparacin de la Presidencia de la UE en
2010 as como la consolidacin del despliegue diplomtico
y consular y la modernizacin de los medios materiales y
humanos, lo que justificaba el aumento de los recursos.
Adems, Espaa reservaba 7.831,87 millones de euros para
la poltica de defensa, una disminucin del 3,9% respecto
del ao anterior
342
.
En cuanto a otros Estados miembros, en 2009 Alemania
financiaba a su Ministerio de Asuntos Exteriores con 3.027
millones de euros y al Ministerio de la Defensa con 31.179
millones euros
343
. Dado que el presupuesto global de Ale-
[ 427 ]
en http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/dep
_eu_budg_2009_en.pdf.
341
Cfr. Gobierno de Espaa, Ministerio de Economa y Hacienda,
Presentacin del proyecto de presupuestos generales del Estado, 2009,
p. 82.
342
Cfr. Gobierno de Espaa, Ministerio de Economa y hacienda,
p. 83.
343
Cfr. http://www.bundesregierung.de/nn_1264/Content/DE/Arti-
kel/2008/11/Bilder/2008-11-28-infobox-haushalt-bundeshaushalt-
2009-ministerien-bkamt.html.
mania alcanzaba ese ao 290.000 millones de euros
344
, la
parte dedicada a la accin exterior corresponda a un 1%
mientras que el presupuesto para la defensa constituye un
11% del presupuesto global. En este mismo periodo Fran-
cia dedicaba 2.520 millones de euros a la accin exterior del
Estado y 37.390 millones de euros a la defensa, a partir de
un presupuesto total de 278.500 millones de euros
345
. Por
consiguiente, los recursos de la poltica de accin exterior
representaban alrededor de un 0,9% del presupuesto fran-
cs mientras que los gastos para la defensa representan alre-
dedor de un 13,4%.
El presupuesto total de Reino Unido alcanz los 618.000
millones de libras en 2008-09 y alcanza los 647.000 millones
de libras en 2009-2010. De los 618.000 millones se adscriben
a la poltica de defensa 33.000 millones de libras, es decir, al-
rededor de 5,3% del presupuesto global. El Ministerio de
Asuntos Exteriores dispone de 1.800 millones de libras, lo
que constituye un 0,3% del presupuesto en 2008-09
346
.
La Unin Europea dedica este ao 2.400 millones euros a
travs del Instrumento de Financiacin de la Cooperacin
al Desarrollo para combatir la pobreza, contribuir al desa-
rrollo social y econmico sostenible y a la gradual inte-
gracin de los pases en va de desarrollo en la economa
global. El Instrumento de Estabilidad hace disponible 188
millones de euros para las intervenciones rpidas para res-
ponder a crisis polticas o catstrofes naturales en pases
[ 428 ]
344
Cfr. http://www.bundesregierung.de/nn_1264/Content/DE/Arti-
kel/2008/11/Bilder/2008-11-28-infobox-haushalt-etat-in-mio.html.
345
Cfr. Ministre de lconomie, de lIndustrie et de lEmploi, Projet
de loi de finances 1009, Les chiffres cls, p. disponible en http://www.
budget.gouv.fr/presse/dossiers_de_presse/plf2009/chiffres_cles.pdf.
346
Cfr. HM Treasury, Stability and opportunity: building a strong,
sustainable future. Economic and Fiscal Strategy Report and Financial
Statement and Budget Report, HC388, March 2008, p. 197, puede verse
en http://www.hm-treasury.gov.uk/d/bud08_completereport.pdf.
terceros. Otra importante parte del presupuesto es la ayuda
para reducir los efectos negativos de los recientes aumentos
en los precios de alimentacin. La partida destinada a este
fin es de 568 millones de euros, e incluye ayuda humanita-
ria, apoyo presupuestario adicional as como propuestas
para implementar soluciones a largo plazo
347
.
El volumen de la ayuda oficial al desarrollo en varios
Estados miembros sigue siendo superior al de la Unin. En
Espaa alcanz el 0,5% en el ao 2008 y supone un 0,5%
del PIB tambin en 2009. El importe concreto de la ayuda
ser 4.351,23 millones de euros o 5.529,30 millones de eu-
ros, si se unen las previsiones de condonacin de deuda y
de aportacin de los Entes territoriales
348
. Alemania, a su
vez, ha aumentado los recursos para el ayuda al desarrollo
con 679 millones euros para el ao 2009 y, por consiguien-
te, dedicar 5.814 millones de euros al desarrollo, lo que
significa un aumento de un 13,2% del ao 2008
349
. Francia
destinar 3.170 millones de euros de ayuda pblica al desa-
rrollo
350
, mientras que Reino Unido financiar el desarro-
llo con 4.900 millones de libras
351
. As, la ayuda combinada
de todos los Estados miembros de la Unin Europea y la
Comisin Europea permite a la UE mantener su posicin
[ 429 ]
347
lopment and innovation at the core of the EU budget, p. 2, disponible en
http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/dep_eu
_budg_2009_en.pdf.
348
Cfr. Gobierno de Espaa, Ministerio de Economa y Hacienda,
p. 93.
349
Cfr. http://www.bmz.de/de/zahlen/deutscherbeitrag/index.html.
350
Cfr. Ministre de lconomie, de lIndustrie et de lEmploi, Projet
de loi de finances 1009, Les chiffres cls, p. disponible en http://www.bud-
get.gouv.fr/presse/dossiers_de_presse/plf2009/chiffres_cles.pdf.
351
Cfr. H.M. Treasury, Stability and opportunity: building a strong,
sustainable future. Economic and Fiscal Strategy Report and Financial
Statement and Budget Report, HC388, March 2008, p. 197, puede verse
en http://www.hm-treasury.gov.uk/d/bud08_completereport.pdf.
como el donante de ayuda al desarrollo ms importante en
el mundo
352
.
La Unin Europa sigue dedicando un 6% de su presu-
puesto global a la accin exterior de la Unin, lo que de-
muestra que es una poltica que tiene peso en un presu-
puesto histricamente dominado por el captulo agrcola y
por la cohesin econmica y social y que no llega a repre-
sentar el 1,21% del PIB europeo combinado. Sin embargo,
hay que subrayar que los recursos para la poltica exterior y
seguridad comn han disminuido casi un 15% en el ao
2008.
En general, los Estados miembros slo dedican una pe-
quea parte de sus presupuestos a la accin exterior. Mu-
chas veces se trata slo de un 1% del presupuesto global.
Sin embargo, si incluimos tambin los presupuestos para la
defensa en la accin exterior nacional esta cifra es mucho
mayor.
Hoy en da en el marco de la accin exterior comunita-
rio, la cooperacin de desarrollo es la poltica ms impor-
tante de la UE, seguido por la poltica preparacin de los
futuros nuevos Estados miembros o pre-accesin y la pol-
tica de vecindad. Y hasta que los Estados miembros estn
listos para dar ms importancia a la poltica europea de se-
guridad tampoco hay razones para esperar que la poltica
exterior cobre mayor importancia en los prximos aos.
En el fondo, la verdadera poltica exterior de la UE du-
rante la dcada de los noventa hasta nuestros das ha sido la
ampliacin progresiva hasta integrar 27 Estados miembros,
como ha sealado Jos Ignacio Torreblanca
353
. Este autor
[ 430 ]
352
Cfr. http://ec.europa.eu/development/policiesgen_en.cfm.
353
Cfr. el post de Jos Ignacio Torreblanca, Binary Foreign Policy,
BlogEuropa.eu, 18 de junio, 2006, www.blogeuropa.eu: So, the problem
with EU foreign policy is that it is binary, i.e., it has only two values: 0
and 1 0 stands for Neighborhood Policy. From the shores of Latin
America to the sands of Darfur, the snowed pine trees of Byelorussia
subraya el contraste entre la capacidad de proponerse obje-
tivos polticos y de conseguirlos en el terreno de la amplia-
cin contrasta fuertemente con el tono declarativo de la po-
ltica exterior como tal de la UE, hasta el punto de que ar-
gumenta que la ampliacin es el nico instrumento efectivo
de poltica exterior de la UE, con el riesgo de una situacin
frente a terceros de todo o nada y un impacto en el desa-
rrollo jurdico y poltico de la UE nada sencillo de gestionar
por este crecimiento continuado en el nmero de Estados
miembros.
Pero el problema ms agudo en la proyeccin europea tal
vez sea la falta de respaldo con una poltica de seguridad y
defensa digna de ese nombre a su accin exterior. Sin duda,
[ 431 ]
and the beautiful shores of the Mediterranean, few states really care
about the EU. We should do better, after all, our incentives are not that
bad: trade, aid, foreign investment... but as we dont coordinate and
have different geographical preferences, weak institutions and different
views of the world, we dont make much out of it. As enlargement is the
only positive value of this binary variable called EU foreign policy, it is
no wonder that we are tempted to solved all problems by way of a
membership-if-and-when-you-behave foreign policy. That we did to
support the Greeks during the Colonels regime, to moderate the more
marxists elements of the Carnations Revolution and to stop us, the Spa-
niards, from killing each other once again. As it worked, we decided to
do the same to prevent white Bolshevism in Central and Eastern Euro-
pe, sustain democracies and market reforms and contain the spread of
ethnic cleansing. And again we were successful. And where we failed,
such as in Yugoslavia, 200.000 deaths and the shame of Srebenica give
good testimony of what can happen when the membership incentive
does not work. Thus, the European integration process, which started
picking up the pieces of German nationalism, might end its adventure
picking up the pieces of Serbian nationalism, which by no coincidence
ignited Europe back in 1914. May the European XXth century, once
described as the Long Civil War close in 2014, a hundred years after
with Serbian accession to the EU? Many of us see this way. The problem
arises when candidates become members and EU foreign policy beco-
mes EU constitutional politics. The question then becomes what the
candidates do to the EU, to its institutions, to its budget, not what the
EU does to the candidates.
el contexto de guerra fra durante los primeros cuarenta y
cinco aos de integracin europea es esencial para explicar
esta grave carencia de la Unin Europea. Numerosos pases
europeos gestionan todava hoy su seguridad a travs la
OTAN y todos los europeos cuentan en mayor o menor
medida con la garanta de seguridad de EEUU. Aunque esta
cuestin es objeto de cuidado anlisis en otro captulo de
este libro, es preciso reflexionar aqu aunque sea brevemen-
te sobre ella para entender las limitaciones que impone la
falta de visin comn y capacidades desarrolladas en segu-
ridad y defensa en la llamada diplomacia civil de la UE.
Joseph Weiler popularizo la frase hace unos aos de
speak softly and carry a big wallet para describir la tenden-
cia de la Unin y de sus Estados miembros de especializarse
en pagar la factura, es decir, hacer frente a las consecuen-
cias de la poltica exterior de otros actores internacionales a
travs de por ejemplo de ayuda a la reconstruccin de pa-
ses en situaciones de post-conflicto.
Posiblemente esto es consecuencia de que la actuacin
europea en seguridad se basa en el mnimo comn denomi-
nador entre Estados muy diferentes en este terreno. Como
ha recordado Fidel Sendagorta
354
, en la Unin Europea
conviven varias mentalidades sobre defensa y algunas de
ellas tienen una orientacin nada pacifista, como es el caso
francs o britnico. Es cierto que una buena parte de pases
de la UE encabezados por Alemania hasta hace poco han
preferido mantener un perfil bajo poltico y una conten-
cin presupuestaria en cuestiones de seguridad y defensa, a
pesar de la pertenencia de algunos de ellos a la Alianza
Atlntica.
Durante los noventa y en el contexto de la guerra y el ge-
nocidio en la antigua Yugoslavia las crticas por la inaccin
[ 432 ]
354
Cfr. el captulo Potencia e Impotencia del libro de F. Sendagor-
ta, Europa entre dos luces, Biblioteca Nueva, 2007, 107.
y la incapacidad europea fueron en aumento. En 1998 Tony
Blair y Jacques Chirac adoptaron la declaracin de Saint
Malo, en la que proponan una mayor responsabilidad de
los pases europeos en su propia defensa, en el seno de la
OTAN y fuera de ella. El paso tena importancia, al ser
Francia y el Reino Unido las dos nicas potencias militares
europeas que tras la guerra fra seguan invirtiendo en serio
en sus fuerzas armadas. Saint Malo fue un momento de
convergencia pragmtica de dos visiones muy distintas de
Europa, la churchiliana y la gaullista, utilizando la distin-
cin de Timothy Gaston Ash
355
. Ambos pases reconocie-
ron que la soberana nacional sobre defensa es una quimera
para un pas europeo. Tony Blair quera fortalecer el ya exis-
tente pilar europeo de la Alianza, antes de que la relacin
EEUU-pases europeos se desequilibrara an ms y queda-
se muy debilitada. De este modo, el Reino Unido levant su
veto a una eventual capacidad autnoma de Europa en el
terrero de la defensa. Francia haba dado por entonces algu-
nas seales de acercamiento a la OTAN, que segn la decla-
racin de Saint Malo segua siendo el fundamento de la de-
fensa colectiva de sus miembros. Pero su objetivo era bien
distinto al britnico y pretenda contribuir a la capacidad
poltica internacional de la UE con una incipiente defensa
europea fuera de la Alianza.
Tras la guerra de Kosovo, el Consejo Europeo de Colo-
nia de junio de 1999 extendi el plan franco-britnico a la
UE, creando la Poltica Europea de Seguridad y Defensa
(PESD). En poco tiempo, esto supuso la conversin de la
misma UE en una institucin llamada a participar en la de-
fensa europea. El objetivo no era la creacin de un ejrcito
europeo, sino algo ms modesto: poner en pie una reserva
de unidades nacionales para que por unanimidad del Con-
sejo pudiera hacer frente a una crisis internacional, lo que
[ 433 ]
355
Cfr. T. Garton Ash, Free World, Penguin Books, 2004, 64.
exige fuerzas ligeras, mviles y flexibles
356
. EEUU expres
reservas a esta idea de defensa europea para afirmar el prin-
cipio de primaca de la OTAN. El acuerdo llamado Berln
plus concret la modalidad de acceso de la UE a los medios
OTAN, ah donde la OTAN no decida intervenir. Varias
interpretaciones son posibles de cmo se desencadena la
accin autnoma europea con medios OTAN. A pesar de
las ambigedades, dos operaciones de mantenimiento de la
paz basadas en el modelo de Berln plus tuvieron lugar en
Bosnia y Macedonia a partir de 2003.
Asimismo, en los ltimos aos la Unin Europea se ha
dotado de una Estrategia de Seguridad, un Comit Poltico
y Militar, y aproximadamente doscientos militares han pa-
sado a trabajar en la estructura del Consejo de Ministros.
Asimismo se ha creado una Agencia Europea de Defensa
con el objetivo de que los Estados miembros gasten de for-
ma coordinada y con prioridades comunes, aunque por
ahora el organismo dispone de pocos medios para cumplir
su misin y no ha captado la atencin de las autoridades
nacionales.
Los verdaderos obstculos para el despegue europeo en
cuestiones de defensa no han venido tanto de la falta de de-
sarrollo institucional, los lmites establecidos por EEUU y
la OTAN, o las distintas visiones de los bandos liderados
por franceses y britnicos, sino que han aparecido en el de-
sarrollo de capacidades militares europeas. La Unin no ha
podido hacer frente al reto de la operacin conjunta de
fuerzas europeas, algo en lo que la OTAN sin embargo des-
taca
357
, a pesar de que como ha explicado Florentino Porte-
[ 434 ]
356
Cfr. el anlisis detallado de la evolucin de la CE primero y luego
la UE en cuestiones de seguridad que hace A. Deighton, The European
Security and Defence Policy en Integration in an Expanding European
Union -Reassesing the Fundamentals, Blackwell, 2003, 276 y ss.
357
El ejemplo ms palpable de este choque con la realidad fue la de-
cisin del Consejo Europeo de Helsinki en 1999 de poner en pie una
ro la Alianza Atlntica ha perdido importancia estratgica
para EEUU en los ltimos aos
358
.
Es cierto que desde la UE y sus Estados miembros se han
puesto en 20 misiones de gestin de crisis, casi todas han
sido exitosas. Pero en un informe reciente
359
, Nick Witney
explica que han sido en general en pequea escala con una
gran improvisacin sobre el cmo proceder y que no ha ha-
bido un plan estratgico dando coherencia a estas misiones.
En frase del diputado europeo Graham Watson al discutir
en el Parlamento la falta de carcter europeo de la misin
en el Lbano en septiembre 2006, son operaciones desarro-
lladas on a wing and a prayer. Los Estados miembros han
mostrado mucha resistencia a poner medios, no se ha crea-
do un mecanismo de financiacin comn, las operaciones
civiles han quedado normalmente separadas de las mili-
tares y ha habido poco aprendizaje de una operacin a la
siguiente. La conclusin es que la defensa europea hoy
depende de la cooperacin voluntaria entre los Estados
miembros
360
.
A la vista de la evolucin de la accin exterior, la poltica
exterior y la seguridad y defensa europeas, podemos con-
cluir que dos caractersticas han pervivido hasta nuestros
das en la proyeccin exterior de la UE. En primer lugar, su
[ 435 ]
Fuerza de Reaccin Rpida, consistente en 60.000 hombres disponibles,
capaces de desempear misiones que puedan durar hasta 1 ao, listos
en 60 das y antes de 2003. Muy pronto se demostr que ni siquiera este
objetivo modesto era posible. Los europeos no podan afrontar juntos
el transporte, la logstica y la interoperabilidad de esa fuerza. Al final se
ha optado por reexaminar esta idea, proponer nuevos objetivos para
2010 y dar prioridad a la creacin de pequeos grupos tcticos.
358
Cfr. F. Portero, La OTAN en Afganistn. Morir despus de
muerto, octubre 2006, http://www.gees.org/pdf/3073/.
359
Cfr. el anlisis completo sobre estas misiones que hace Nick Wit-
ney, Re-energising Europes Security and Defence Policy, ECFR Po-
licy Paper, July 2008, 7.
360
Idem, 1.
fragmentacin, incoherencia y ausencia de una coordina-
cin eficaz guiada por una visin poltica del papel de los
europeos en el mundo. En segundo lugar, el intento de re-
serva de las cuestiones polticas y militares al mbito nacio-
nal, como si la diplomacia fuese una competencia nacional
intocable, incluso cuando la moneda, la justicia o el merca-
do tienen ya una dimensin europea en algunos casos com-
pleta.
En este sentido, distintos comentaristas han criticado la
resistencia de los negociadores habituales de las reformas
de los Tratados comunitarios, que suelen ser diplomticos
nacionales, a europeizar su trabajo y a aceptar un modus
operandi de las instituciones europeas tambin en sus re-
laciones exteriores ms semejante al de instituciones do-
msticas insertadas en modelos constitucionales, optando a
cambio por perpetuar de forma nostlgica el paradigma di-
plomtico en la UE ms propio de foros internacionales
361
.
Sin embargo, no estamos slo ante un problema de con-
flicto de intereses de los negociadores de las reglas del juego
y de corporativismo. En la configuracin de los poderes en
el mbito externo de la UE y las condiciones y lmites en su
ejercicio existe tambin una explicacin democrtica, de
respeto la preferencia de algunos Estados miembros de se-
guir decidiendo o pretendiendo decidir sobre estas mate-
rias. En el proceso europeo hay una divisin de poderes que
lleva de forma progresiva lo econmico a un terreno en las
que las instituciones europeas son las protagonistas y an
as conviven elementos supranacionales e interguberna-
mentales. Adems, hasta hace poco estas instituciones sobre
todo han mirado hacia dentro, concentradas en la creacin
de un espacio econmico unificado. Esta divisin del traba-
[ 436 ]
361
Cfr. el provocador artculo de Philip Allot, The European Com-
munity is not the true European Community, 100 Yale Law Journal,
1991, 2485-2500.
jo, deja la poltica internacional en el mbito interguberna-
mental, sometida al control de los gobiernos de los Estados
miembros.
Sesenta aos despus de la creacin de la primera Comu-
nidad Europea, se impone una revisin de este reparto de
papeles. Los mbitos clsicos de soberana estn profunda-
mente afectados por la integracin y la globalizacin (mo-
neda, mercado, justicia). La lnea divisoria poltica domsti-
ca-poltica exterior ha quedado muy erosionada, pero no
hay un reconocimiento claro de este fenmeno en el desa-
rrollo de la UE. En el plano nacional, la confusin entre la
esfera domstica y la exterior ha llevado en todos los Esta-
dos miembros a una politizacin mayor de la accin exte-
rior. En el plano europeo esta confusin lleva por ahora a
una gestin de la accin exterior tecnocrtica, de mnimos
y fragmentada. Como consecuencia, el poder econmico de
la Unin no lo es tal porque falta una visin comn para
ejercerlo, en paralelo y en coordinacin con la proyeccin
internacional que quiera y pueda hacer cada Estado miem-
bro. No basta con ser el mayor mercado del mundo, el ma-
yor exportador, el mayor donante, el mayor inversor fuera
de sus fronteras e incluso que las voces europeas estn por
razones histricas representadas en exceso en muchas insti-
tuciones internacionales
362
. Veamos si realmente si el Tra-
tado de Lisboa ha clarificado y fortalecido esta capacidad
europea de proyeccin exterior.
2. Las reformas del Tratado de Lisboa
El Tratado de Lisboa conserva casi todas las reformas de
la fallida Constitucin europea en lo que concierne a la
[ 437 ]
362
Cfr. Charlemagne, Overweight but underpowered, The Econo-
mist, 6 septiembre 2007.
proyeccin exterior de la Unin Europea, en algunas oca-
siones con un cambio de terminologa y en otras con un re-
forzamiento del mbito nacional a la hora de desarrollar
iniciativas de seguridad y la defensa.
Es importante sealar que la Constitucin no estaba cen-
trada en la mejora de las polticas comunes, sino en la en-
sima reforma de las instituciones, en especial para asegurar
un nuevo reparto del voto en el Consejo de Ministros que
favoreciera a los Estados miembros ms poblados en el con-
texto de una Unin ampliada, algo que Alemania no haba
conseguido en la negociacin intergubernamental de Niza
en diciembre de 2000.
Pero tanto en la Convencin Europea (2002-03) como en
la Conferencia Intergubernamental de 2003-04 se aborda-
ron asuntos institucionales y de procedimiento que afecta-
ban a la proyeccin exterior de la Unin. Por lo general,
Francia no comparti la visin ms favorable de Alemania
a avanzar en este mbito y se aline con el Reino Unido
para preservar la unanimidad en el mbito de la poltica ex-
terior europea. A cambio, como veremos, tanto la Constitu-
cin como el Tratado de Lisboa introducen algunas innova-
ciones institucionales que pueden ayudar al desarrollo de la
proyeccin exterior de la UE pero tambin la hacen ms
compleja.
Una cuestin previa esencial y que ensombrece estos po-
sibles avances ha sido la manera de negociar el Tratado de
Lisboa, de presentarlo a las opiniones pblicas y de gestio-
nar su ratificacin. Como analizamos ms adelante, se ha
daado la legitimidad europea y el modelo jurdico poltico
comunitario desarrollado durante medio siglo.
En cualquier caso, el rescate de la Constitucin Europea a
travs del Tratado de Lisboa no da un gran salto adelante
para fortalecer la accin exterior y la poltica exterior y de
seguridad y facilitar su coordinacin. Se centra sobre todo
en la reforma de las instituciones y rganos, tambin con
[ 438 ]
los que tienen que ver con este mbito exterior, y no en la
definicin de polticas y estrategias.
El nuevo pacto sigue dejando en un segundo plano
las cuestiones de defensa: de acuerdo con la definicin de
nuevo artculo 2.4 del Tratado, no hay defensa comn y la
seguridad sigue siendo competencia nacional
363
. Incluso
cuando se abordan mejoras en los mecanismos de poltica
exterior de la UE no se resuelven aspectos importantes e in-
cluso cruciales, lo cual por un lado sorprende y por otro re-
vela falta de consensos bsicos
364
.
En lo que hemos llamado accin exterior, una reforma
positiva es la decisin de otorgar personalidad jurdica in-
ternacional expresa a la Unin y de eliminar la dicotoma
Comunidad-Unin, a favor de un nico sujeto.
No obstante, el Tratado de Lisboa mantiene el ejercicio
de distinto modo de las competencias dependiendo del rea
de donde provengan en la antigua estructura de Maastricht:
desaparecen formalmente los llamados pilares pero no
sus consecuencias polticas y jurdicas y no se consigue la
simplificacin prometida al principio del proceso de elabo-
racin de la Constitucin Europea. De hecho la nueva pol-
tica exterior es un subsistema autnomo de la UE. Su de-
finicin y regulacin est situada a continuacin de la defi-
nicin de objetivos y valores en el nuevo Tratado de la
Unin Europea, entre los artculos 21 y 46, evitando cui-
dadosamente su regulacin en el Tratado sobre el Fun-
cionamiento de la UE, el anterior pilar comunitario
365
.
[ 439 ]
363
Cfr. D. Nkel y G. Quille, In the shadow of the Constitution:
CFSP-ESDP Adapting to a Changing External Environment, Jean
Monnet Working Paper 02/07, New York University School of Law, 5.
364
Cfr. Editorial Comments -Mind the Gap!, Common Market
Law Review 45, 317-322, 2008.
365
Para un anlisis jurdico general del Tratado de Lisboa, cfr.
M. Dougan, The Treaty of Lisbon 2007: winning minds, not hearts,
Common Market Law Review, 45 617-703, 2008.
Algunos comentaristas como M. Dougan han sealado con
preocupacin que el nuevo sistema de Tratados no permi-
te saber con claridad cundo la Unin debe actuar confor-
me a sus poderes en materia de poltica exterior y cundo
bajo sus poderes generales de relaciones exteriores, al no
haber principios claros para la eleccin de una base jurdi-
ca correcta
366
. La jurisprudencia europea ha establecido la
preferencia comunitaria
367
, pero el nuevo artculo 40 TEU
indica que el desarrollo de la poltica exterior y de la accin
exterior de la Unin no deben impedirse mutuamente, sin
ms criterio.
En efecto, en la nueva tipologa y clasificacin de las
competencias europeas, la poltica exterior y de seguridad
ni siquiera alcanza la categora de competencia compartida,
sino que se define en el artculo 2.4 del TUE como un m-
bito separado, en el fondo sui generis, en el que los Estados
definen y aplican esta poltica en el seno de la Unin, con
procedimientos de adopcin de decisiones propios e ins-
trumentos especficos. Por ello tampoco es de extraar que
no se potencie en esta reforma el estatuto jurdico de la UE
ante organizaciones internacionales
La poltica exterior sigue estando vigilada en sus fases
ms decisivas por el mecanismo de la unanimidad del Con-
sejo Europeo y del Consejo de Ministros de la UE. Se espe-
cifica adems que no cabe legislacin europea en este mbi-
to y se prohbe que la clusula de poderes elsticos de la UE
del actual artculo 308 del TCE (futuro artculo 352 del
TFEU) pueda usarse para alcanzar objetivos de la poltica
exterior y de defensa, lo que dificulta la coordinacin entre
accin exterior y poltica exterior y desmiente parcialmente
la retrica presente en la enumeracin inicial de objetivos
de la UE.
[ 440 ]
366
Cfr. M. Dougan, op. cit.
367
Cfr. D. Chalmers, EU Law.
Las nuevas decisiones de poltica exterior y de seguri-
dad no tienen la posibilidad de efecto directo y supremaca
ante los tribunales nacionales y slo habr un control judi-
cial europeo limitado sobre este mbito. El Tribunal de Jus-
ticia de las Comunidades Europeas tendr jurisdiccin para
aplicar el artculo 40 del TUE, que asegura que el ejercicio
de PESC no afecta a las competencias generales de la UE y
viceversa, as como para revisar de la legalidad de decisio-
nes adoptadas por el Consejo restrictivas sobre derechos de
personas de acuerdo con las normas que regulan la poltica
exterior y de seguridad en el captulo 2 del Ttulo V del
TUE.
Es cierto que la nueva configuracin del Alto Represen-
tante como un rgano unipersonal y permanente llamado a
gestionar y desarrollar esta poltica desde la Comisin y del
Consejo de Ministros puede ser una forma de lograr coor-
dinar e impulsar la accin exterior europea. Una vez que
eliminado el trmino de Ministro para designarlo duran-
te la reforma de Lisboa, por su connotacin estatista, se in-
tent que este debilitamiento simblico no fuera seguido de
un recorte de sus poderes de acuerdo con el plan inicial de
la Constitucin. De este modo, el Alto Representante sigue
siendo el resultado de la fusin del puesto de Vicepresi-
dente de la Comisin para Relaciones Externas, con la pre-
sidencia antes semestral del Consejo de Ministros de Rela-
ciones Externas, a lo que hay que sumarle las atribuciones
anteriores y algunas nuevas de Alto Representante. Es
nombrado por el Consejo Europeo por mayora cualificada
con acuerdo del Presidente de la Comisin y como Vice-
presidente de la Comisin deber ser refrendado, junto a
los dems miembros de este Colegio, por el Parlamento
Europeo
368
.
[ 441 ]
368
Cfr. artculo 18 del Tratado de la Unin Europea tras la reforma
de Lisboa.
De este modo tiene poder de iniciativa y debe asegurar la
coherencia de la accin exterior europea, dirige el nuevo
Servicio Europeo de Accin Exterior y participa en el Con-
sejo Europeo (esta ltima decisin refleja una prctica ya
habitual).
Este novedoso diseo institucional del puesto de Alto
Representante puede dar lugar a complicaciones. No est
claro si se trata de un sistema de doble sombrero o ms
bien de sombrero compartido. Es decir, surge enseguida
la pregunta de si es posible la lealtad y la adaptacin en el
da a da al modus operando de dos instituciones polticas
bien diferenciadas en sus reglas, procedimientos y objeti-
vos
369
. La gestin de las inconsistencias entre los dos tipos
de trabajo en la Comisin y en el Consejo revela un difcil
intento de equilibrio para que una afiliacin institucional
no quede por encima de la otra. De hecho se regula en que
en el caso de mocin de censura a la Comisin el Alto Re-
presentante cesa como Comisario pero sigue trabajando en
el Consejo, lo que es ilustrativo de esta mentalidad de a la
vez unir y desdoblar identidades profesionales rivales en un
solo puesto
370
.
En cuanto a la configuracin del puesto del nuevo Alto
Representante dentro de la Comisin el Tratado permite
dos visiones contrapuestas, minimalista o maximalista. Se-
gn la primera, la que se ha seguido en la puesta en marcha
de la nueva Comisin Barroso a principios de 2010, el vice-
presidente de la Comisin slo coordina dentro de la insti-
tucin a otros comisarios encargados de asuntos propios de
las relaciones exteriores de la UE o que las afecten.
Haba una visin alternativa, segn la cual el Alto Repre-
sentante habra sido el comisario responsable de comercio,
[ 442 ]
369
Cfr. Paul Craig, The Treaty of Lisbon: Process, Architecture and
Substance, European Law Review, 33 (2), 137-166, 155.
370
Cfr. el artculo 234 del Tratado sobre el Funcionamiento de la
Unin Europea.
desarrollo, ayuda humanitaria, poltica de vecindad, e in-
cluso de los aspectos externos de energa, medio ambiente o
transporte. Para ello se requerira la fusin interna en la
Comisin de distintos puestos relacionados con Relaciones
Externas, algo muy complicado de hacer a la vista del n-
mero de comisarios en la actualidad y de la desdichada pro-
puesta de mantener en el futuro la norma de un comisario
por Estado miembro para satisfacer tericamente a Ir-
landa pero tambin a otros Estados miembros temerosos
de que sus intereses y sensibilidades no fueran tenidas en
cuenta en el seno de esta institucin
371
.
Esta decisin poltica de no reducir el tamao de la Co-
misin no slo har ms inoperante sino que contradice la
vocacin de independencia de la Comisin frente a los inte-
reses nacionales y subraya el carcter de representante na-
cional en la prctica de cada comisario, algo que choca
tambin frontalmente con la legalidad de los Tratados y la
configuracin institucional comunitaria
372
.
Por otra parte, no todo seran ventajas si se adoptase una
visin maximalista en el desarrollo del puesto de Alto Re-
presentante dentro de la Comisin. El todopoderoso vice-
presidente y Alto Representante podra convertirse en el
caballo de Troya en el seno de la Comisin de la visin
intergubernamental del Consejo, y as lastrar el componen-
te sustantivo del trabajo de otros comisarios y desde luego
entrar en competencia con Presidente de la Comisin, a
quien segn el Tratado le corresponde el reparto y reasigna-
cin de las carteras de comisarios as como desempear un
papel de representacin internacional relevante
373
.
[ 443 ]
371
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/press-
Data/en/ec/104692, 2.
372
Cfr. las exigencias y garantas de independencia de los comisarios
en los artculos 17.3 del TUE y 245 del TFUE.
373
Cfr. Paul Craig, op. cit.
En su parte de trabajo en el Consejo, el Alto Represen-
tante se encuentra tambin ante serios dilemas a la hora de
poner en marcha su poder de iniciativa y de coordinacin
de la accin exterior y de asegurar la aplicacin de las deci-
siones europeas. En este mbito institucional su responsa-
bilidad puede interferir con la actividad del nuevo Presi-
dente del Consejo Europeo. Adems, al ser Vicepresidente
de la Comisin, es posible que los gobiernos nacionales no
confen en este rgano para desarrollar cuestiones de segu-
ridad y defensa.
El Alto Representante est apoyado en sus tareas por un
nuevo Servicio Europeo de Accin Exterior, formado por
funcionarios del Consejo, la Comisin y los Estados miem-
bros. En su configuracin en los tratados existen importan-
tes ambigedades, como su naturaleza, estructura, tipo de
actividad, presupuesto, etc. En teora se podra refundir con
la Direccin General de la Comisin encargada de relaciones
exteriores y/o con parte de la Secretara General del Consejo.
Su desarrollo se realizar por una decisin unnime del Con-
sejo de Ministros a propuesta del Alto Representante, tras
consulta con el Parlamento Europeo y acuerdo de la Comi-
sin
374
. El Servicio de Accin Exterior puede ser una contri-
bucin para poder disponer de anlisis, inteligencia y capaci-
dades propias en poltica exterior europea y reducir la dupli-
cacin de esfuerzos y la multiplicidad de voces cuando stas
resultan en cacofona, como durante la crisis de Irak en 2003
o el proceso de reconocimiento de Kosovo en 2007.
Sin embargo, la solucin elegida es la que G. Grevi y
F. Cameron han propuesto para desarrollar este rgano:
que el nuevo Servicio Exterior disponga de una estructura
institucional propia, dependiente del nuevo Alto Represen-
tante, de modo que refleje el carcter hbrido de su cabeza y
[ 444 ]
374
Cfr. el artculo 27 del TEU y las Declaraciones nmero 13 y 14
del Acta Final del Tratado de Lisboa.
que integre desde el primer momento diplomticos nacio-
nales, pagados por la UE. Estos autores asimismo proponen
que se centre en tareas de planificacin e iniciativa en la re-
lacin poltica con terceros, la prevencin de conflictos y
gestin de crisis, la poltica de vecindad y la coordinacin
entre comercio, cooperacin al desarrollo y ampliacin
375
.
De este modo su puesta en marcha debera permitir reexa-
minar la prctica habitual de establecer en pases terceros
delegaciones de la Comisin, no de la UE
376
as como avan-
zar en la coordinacin de servicios exteriores nacionales en
terceros pases
377
. Si bien esta descripcin de tareas y prio-
ridades parece acertada, la idea de un Servicio Exterior fue-
ra de la Comisin y del Consejo va a complicar an ms la
toma de decisiones europea.
La tercera reforma institucional afecta a las relaciones ex-
teriores de la Unin Europea es la creacin de la nueva Pre-
sidencia permanente del Consejo Europeo, que pone fin a
la rotacin semestral a este nivel y pretende dar visibilidad y
continuidad a los trabajos de la institucin. Segn el artcu-
lo 15.6 del Tratado de la Unin Europea el nuevo presidente
encabeza esta formacin pero no vota. Dirige sus trabajos,
incluyendo la representacin internacional en el nivel pro-
tocolario ms alto, es decir, el equivalente al de un Jefe de
Estado.
El Presidente es elegido por mayora cualificada por los
miembros del Consejo Europeo y su mandato no necesita-
r refrendo parlamentario, mandato electoral ni tampoco
[ 445 ]
375
G. Grevi & F. Cameron, Towards a EU Foreign Service, Euro-
pean Policy Center, Issue Paper 29, 2005.
376
Cfr. el trabajo de B. Becerril y G. Galeote, Propuestas en el mbi-
to de la poltica exterior y de seguridad comn, en M. Oreja (dir.), El
futuro de la UE. Unin Poltica y Coordinacin Econmica, Dykinson,
2002, p. 161.
377
Cfr. el anlisis de este problema en G. Galeote y B. Becerril, Ha-
cia una Diplomacia Comn Europea?, Documento de Trabajo del
Instituto de Estudios Europeos, Universidad San Pablo-CEU, 2001.
requisitos previos ms all de no ocupar ningn puesto
nacional. Tampoco, sorprendentemente, rinde cuentas de
manera clara ante el Parlamento Europeo, y slo presentar
informes peridicos a la Cmara sobre las reuniones habi-
das del Consejo Europeo. Es llamativo que esta institucin,
aunque no ha sido exitosa nunca en su gestin de la mini-
malista poltica exterior europea, aumenta sus poderes en
este mbito pero no mejora su capacidad de hacer rendir
cuentas a sus nuevos protagonistas.
Hay una presuncin implcita de que el Presidente del
Consejo Europeo ser siempre un ex jefe de Estado o de
Gobierno europeo. Aparte de lo criticable de este sistema
medieval de cooptacin, existe una cierta desconexin en-
tre el nuevo presidente y el poder ejecutivo de la UE que en
el da a da se reparte y ejerce entre la Comisin y el Conse-
jo de Ministros. Para que el presidente tenga poder propio y
no slo dentro del Consejo Europeo necesitar apoyo ad-
ministrativo. Si no se producir el efecto que M. Dougan ha
calificado como trapping a very big fish in a rather small
pond
378
.
Este supuesto fortalecimiento de la cpula del poder
europeo se complica por el hecho de que en el Consejo de
Ministros se mantenga la rotacin semestral entre Estados
miembros para la presidencia para todas las formaciones
distintas, con la excepcin del Consejo de Relaciones Exte-
riores, que presidir el Alto Representante. El Consejo de
Asuntos Generales debe asegurar la coherencia de las dis-
tintas formaciones del Consejo, decide por mayora la lista
de formaciones y el sistema para crear equipos compuestos
por tres presidencias sucesivas, ya que se aade la obliga-
cin poco realista de trabajar en tros de presidencias, de
modo que haya una planificacin conjunta que dure die-
[ 446 ]
378
Cfr. M. Dougan, op. cit., 692.
ciocho meses y una mayor coordinacin entre estas presi-
dencias.
La dicotoma entre los modelos de presidencias del Con-
sejo Europeo y del Consejo de Ministros puede causar
confusin entre los ciudadanos europeos, como ha seala-
do Kalypso Nicolaidis. Adems el puesto de Presidente del
Consejo Europeo puede daar el principio de liderazgo
compartido propio de la integracin europea y limitar los
efectos saludables de la competencia entre Estados miem-
bros al ejercer la presidencia semestral, as como las posibi-
lidades de acercar la UE a los ciudadanos. La UE no es Bru-
selas, subraya K. Nicolaidis, partidaria de mantener al me-
nos la celebracin de los Consejos Europeos en pas que
ejerce la presidencia rotatoria de los Consejos de Ministros
sectoriales de la UE
379
.
La presidencia del Euro-grupo sigue existiendo y puede
que en el futuro conozca un desarrollo mayor por la necesi-
dad de hacer frente a la crisis econmica con una visin co-
mn y un refuerzo del gobierno econmico supranacional
para los miembros de la moneda nica. En todo caso, es
previsible que en poltica exterior europea sigan proliferan-
do los directorios de facto, grupos de pioneros, y grupos es-
pecializados, dentro y fuera de los Tratados, as como diver-
sas iniciativas europeas y nacionales con alguna conexin
europea, como se ha podido comprobar durante la crisis de
Gaza a principios de 2009, en la que en una misma sema-
na se registraron hasta cinco iniciativas europeas distintas
(protagonizadas por el Enviado especial para Oriente Me-
dio, Alto Representante, Presidencia checa con troika, ex
Presidencia francesa y Ministro de Asuntos Exteriores espa-
ol), un derroche de energas de muy complicada coordi-
nacin, poca efectividad y difcil explicacin a terceros.
[ 447 ]
379
Cfr. K. Nicolaidis & S. Bunse, The EU Presidency, a practical
compromiso, Open Democracy News Analisis, 2007.
Tal vez la mayor crtica que se puede hacer a la reforma
de Lisboa en materia de poltica exterior y de accin ex-
terior es la desordenada multiplicacin de presidencias y
rganos unipersonales, lo que M. Dougan ha llamado mul-
tiplicacin de lo que algunos han llamado pesos pesados
o institutional gros lgumes
380
: presidente del Consejo
Europeo, Presidente de la Comisin, Presidente del Parla-
mento Europeo, Presidente del Eurogrupo, Presidente del
BCE, Alto Representante, presidencia semestral del Consejo
de Ministros... Este diseo da lugar a ms fragmentacin en
focos de poder y a rivalidades complicadas de resolver. El
pacto de Lisboa puede ser el punto de inflexin a partir del
cual las instituciones colectivas europeas se subordinan a
personalidades individuales y por lo tanto cobra una im-
portancia mucho mayor las cualidades particulares de titu-
lares del puesto.
Otra va propuesta de forma reiterada para avanzar en la
poltica exterior es la llamada flexibilidad o integracin di-
ferenciada, un concepto ambiguo que incorpora distintos
mecanismos y procedimientos, dentro y fuera de los Trata-
dos para impedir el bloqueo de iniciativas en este mbito
por la negativa de algunos Estados miembros (no necesa-
riamente de unos pocos) a participar en ellas, bien por no
estar de acuerdo con su fondo bien por no tener capacidad
de emprender estas acciones.
El mecanismo ms claro de flexibilidad en poltica exte-
rior ha sido la llamada abstencin constructiva, que per-
mite a un Estado miembro abstenerse y dejar avanzar a los
dems bajo una decisin europea. A partir de 1997, y en el
fondo como cautela poltica ante los efectos de las amplia-
ciones en curso, se codific en los Tratados el procedimien-
to de cooperacin reforzada, para facilitar la legislacin
[ 448 ]
380
Cfr. M. Dougan, op. cit., 691.
europea aplicable slo a un grupo de Estados, una vez la
iniciativa no hubiese prosperado en el Consejo de Minis-
tros compuesto por todos los Estados miembros
381
. Sin
embargo, hasta la reforma de Niza no se extendi a la pol-
tica exterior esta posibilidad de cooperacin reforzada y
slo con el Tratado de Lisboa se ha dado el paso a crear una
frmula semejante, la cooperacin estructurada, para cues-
tiones de seguridad y defensa.
El dao a la imagen unitaria de la UE, los efectos desin-
tegradores del mercado interior y el potencial de ame-
naza a Estados reticentes que produce la cooperacin re-
forzada o estructurada
382
explican su poco xito hasta la
fecha. Pero estos riesgos se podran compensar por el des-
bloqueo que produciran de la accin europea y el com-
plemento a otras acciones ya emprendidas. En la prctica
la cooperacin reforzada no ha sido apenas utilizada toda-
va porque sus efectos divisorios son temidos y sobre todo
porque puede significar un aumento de costes para los
participantes en la gestin de sus polticas econmicas eu-
ropeas, beneficiando indirectamente a los que no toman
parte en las mismas
383
.
[ 449 ]
381
Cfr. A. Dastis y J. M. de Areilza, Flexibilidad y cooperacin re-
forzada: nuevos mtodos para una Europa nueva?, Revista de Derecho
Comunitario Europeo, ao 1, nm. 1, 9-28.
382
J. I. Torreblanca y otros, De amenaza a oportunidad: cmo con-
seguir que funcione la integracin flexible, Documento de Trabajo
25/2006 Real Instituto Elcano.
383
Cfr. Jos M. de Areilza, The reform of Enhanced Coopera-
tion Rules: Towards Less Flexibility?, The Many Faces of Differentia-
tion in EU Law, ed. B. De Witte, D. Hanf, E. Vos, Intersentia Publis-
hing, 2001, 27.
3. La legitimidad democrtica de la accin
exterior europea y de la Unin Europea
Hasta ahora nuestro anlisis se ha centrado en el desa-
rrollo de la accin exterior europea bajo el prisma de su efi-
cacia y a partir de un anlisis de re-distribucin del poder
en el seno de la UE. Es necesario introducir aunque sea bre-
vemente otra perspectiva fundamental, la de la legitimidad
democrtica. Tratamos este cuestin examinando los meca-
nismos de control, rendicin de cuentas y limitacin de po-
deres de la accin exterior europea, pero tambin haciendo
una alusin a la cuestin ms general de la legitimidad de la
UE y el debate sobre su modelo jurdico-poltico comunita-
rio desde principios de los aos noventa hasta el actual pro-
ceso de ratificacin del Tratado de Lisboa.
La accin exterior europea est fragmentada en distintas
polticas y sometida a diferentes modos de toma de decisio-
nes, desde la unanimidad y el control nacional a travs de
mecanismos intergubernamentales hasta la arena poltica
supranacional, en la que la decisin del Consejo de Minis-
tros por mayora cualificada se hace a partir de las propues-
tas de la Comisin y con el Parlamento Europeo como
co-legislador y autntica cmara de enmiendas en mu-
chas de estas polticas con proyeccin exterior.
En el mbito propiamente dicho de poltica exterior y de
seguridad, el Consejo Europeo nunca ha conseguido hacer
una gestin eficaz de esta poltica. La gestin del da a da
de la accin exterior europea se les escapa en buena me-
dida. Adems desde el punto de vista de su legitimidad
de proceso, los mecanismos de rendicin de cuentas de la
actuacin de los jefes de gobierno en el seno del nada trans-
parente Consejo Europeo ante sus parlamentos nacionales
son muy dbiles, con pocas excepciones. El Parlamento Eu-
ropeo ha comenzado a recibir ms informacin sobre las
decisiones del Consejo Europeo en poltica exterior y parti-
[ 450 ]
cipa en la seleccin del Alto Representante en cuanto que
Vicepresidente de la Comisin. Desde 2004 el Parlamento
ha creado un nuevo subcomit de Seguridad y Defensa en
su Comit de Poltica Exterior y con las atribuciones en ma-
teria presupuestaria del Tratado de Lisboa podra utilizar
este mecanismo de forma efectiva para lograr ms capaci-
dad de control poltico
384
.
En ambos mbitos, poltica exterior y de seguridad y ac-
cin exterior, el Tribunal de Justicia ha contribuido en la
medida de lo que ha podido hasta ahora su supervisin
no se extenda a la poltica exterior y de seguridad a reali-
zar un control de legalidad de la accin europea conforme a
las normas de los Tratados y a la proteccin de Derechos
Fundamentales como principios generales de la Unin Eu-
ropea.
En el llamado mbito comunitario, la accin exterior tie-
ne unos controles polticos ms desarrollados, a travs de
mecanismos de pesos y contrapesos entre instituciones, un
cierto debate pblico europeo y la obligacin de rendir
cuentas ante el Parlamento Europeo de la Comisin. En
este proceso legislativo siguen existiendo no obstante pro-
blemas de transparencia y excesiva complejidad. Por su
parte, el Parlamento tiene dificultades para hacer algo ms
que reaccionar y en su caso frenar lo propuesto y acordado
por la Comisin y el Consejo de Ministros y en algunos
mbitos como el comercio exterior ni siquiera tiene poder
de enmienda sino que sigue limitndose a evacuar consul-
tas no vinculantes.
Pero la solucin para aumentar la legitimidad democr-
tica no es simplemente implicar a fondo al Parlamento Eu-
[ 451 ]
384
Cfr. el anlisis desde la posicin institucional del Parlamento Eu-
ropeo de D. Nkel y G. Quille, In the shadow of the Constitution:
CFSP-ESDP Adapting to a Changing Environment, Jean Monnet Wor-
king Paper, 02/07, New York University School of Law.
ropeo en todas las dimensiones de la accin exterior euro-
pea. Con frecuencia el Parlamento Europeo no es la solu-
cin al llamado dficit democrtico de la UE sino parte
del mismo, al no tener un respaldo ciudadano claro y sin
embargo con frecuencia estar dispuesto a legislar en nuevos
mbitos de actividad como manera de fortalecer su posi-
cin institucional.
Por ello es fundamental tomarse en serio la limitacin
material de poderes de la Unin Europea y entenderla no
como un obstculo a la integracin que hay que superar
sino como parte del contrato social en la base del proceso y
una cuestin clave para la legitimidad europea. La Unin
Europea descansa sobre lo que el Abogado General de la
UE, Miguel Maduro, ha llamado un orden constitucional
sin fundamentos constitucionales, por lo que debe ser una
institucin de poderes limitados, aunque estos sean mu-
chos y el proceso poltico como ha ocurrido desde los ini-
cios de la integracin mantenga flexibilidad suficiente para
que la Unin intervenga caso por caso en nuevos campos.
La limitacin de poderes ha sido el debate jurdico y po-
ltico de ms calado desde 1992 y todava hoy est en el cen-
tro de la poltica europea. El Tratado de Lisboa no ha esta-
blecido lmites jurdicos estrictos sobre las actuales compe-
tencias europeas. No contiene un catlogo restrictivo como
demandaron a principio de la Convencin Europea sobre
todo las regiones alemanas y la nueva clasificacin de com-
petencias estar sujeta a una doble interpretacin, por el
Tribunal de Luxemburgo, tradicionalmente pro-integracio-
nista en este terreno, y por el proceso poltico europeo, cada
vez ms orientado hacia la toma de decisiones por mayora,
tambin en lo que respecta al alcance de la flexible jurisdic-
cin europea. Por otra parte, el desarrollo del principio de
subsidiariedad para involucrar a los Parlamentos naciona-
les en su aplicacin se ha hecho de manera que no suponga
derechos de veto en manos de las cmaras sobre la toma de
[ 452 ]
decisiones europea pero s haya mayor rendicin de cuentas
de los gobiernos nacionales ante sus parlamentos por lo
que decidan en Bruselas.
En este contexto de amplios poderes europeos y de nece-
sidad de trazar lmites a su expansin continuada, la polti-
ca exterior y la accin exterior de los Estados miembros de-
bera poder servir para complementar la de la UE, en espe-
cial en el caso de los Estados miembros ms activos y con
ms capacidad de proyeccin exterior. Los llamados direc-
torios o clusters de Estados miembros en cuestiones de
poltica exterior no slo son inevitables sino que, como
propondremos, la UE debe ver en ellos una oportunidad
para extender su influencia y mejorar su eficacia. De hecho,
se puede argumentar que la poltica exterior de no pocos
Estados miembros ha sido reforzada gracias a los beneficios
econmicos y polticos de la integracin europea por lo que
tiene sentido incorporarlas a la definicin de una poltica
exterior europea.
Como ha recordado Robert Keohane, el proceso de inte-
gracin ha llevado a que los Estados miembros de la UE
acepten la idea de soberana compartida, frente a una con-
cepcin de soberana clsica creada por Europa en el si-
glo XVI que por ejemplo todava practica Estados Uni-
dos
385
. La UE es un espacio para la innovacin institu-
cional, que acepta normas y lmites supraestatales, pero a
cambio de no aspirar a una soberana plena en cualquiera
de sus dos niveles de gobierno, nacional y europeo
386
. Este
[ 453 ]
385
Cfr. la crtica de este modelo en A. Chayes & A. Chayes, The New
Sovereigny: Compliance with International Regulatory Agreements, Har-
vard University Press, 1995, 27, estos co-autores afirman que el nico
modo por el que la mayora de los Estads pueden ejercer y expresar su
soberana es a travs de la participacin en los distintos regmenes que
regulan y ordenan el sistema internacional.
386
R. Keohane, Ironies of Sovereignty: the European Union and
the United Status en Integration in an Expanding Union, op. cit., 308.
modelo jurdico y poltico de Unin Limitada, Estados li-
mitados
387
con mezcla de elementos federales y confe-
derales supone abandonar el intento de avanzar hacia una
Europa basada en un modelo estatal. La UE en esta concep-
cin sera un laboratorio para la poltica fuera del Esta-
do
388
y se basara en un llamado modelo comunitario
en el que no se define nunca la autoridad poltica final entre
los dos niveles de gobierno y cada uno de ellos refuerza los
objetivos del otro nivel
389
.
No obstante, el llamado modelo comunitario no puede
darse por supuesto, ya que est siendo puesto a prueba por el
crecimiento europeo en dos direcciones, la expansin conti-
nuada de competencias y las sucesivas ampliaciones, que exi-
gen un refuerzo institucional y jurdico
390
y requieren la
mejora de la legitimidad de la Unin, no slo a travs de la
reforma de sus instituciones y proceso sino en todas sus ver-
tientes, incluida la ms novedosa de la identidad la UE de
27 Estados miembros necesita ser capaz de formular pro-
yectos de Comunidad mejor, con varias visiones del bien
comn europeo en competencia y la visin de la legitimi-
dad ms clsica de obtencin de resultados ya no hay
duda que en ocasiones la UE debe ser un actor global eficaz.
En este sentido, los avances en democracia europea de los
ltimos veinte aos contrastan fuertemente con el rescate
[ 454 ]
387
Para una exposicin ms detallada cfr. Jos M. de Areilza, Limi-
ted Union, Limited Member States: A new model of allocation of power
in Europe, en Whose Europe? National Models and the Constitution of
the EU, eds. K. Nicolaidis and S. Weatherhill, European Studies at Ox-
ford, Oxford 2003.
388
K. Nicolaidis, This is my EUtopia: Narrative as Power, en Inte-
gration in an Expanding Union, op. cit., 345.
389
Cfr. Joseph Weiler, Europes Sonderweg, Jean Monnet Working
Papers, 9/00, New York University School of Law, 2000.
390
Pierpaolo Settembri, The Surgery has Suceded. Has the Patient
Died? The Impact of Enlargement on the European Union, Jean Mon-
net Working Paper, 04/07, New York University School of Law, 2007.
de la Constitucin Europea del Tratado de Lisboa. En ju-
nio de 2007 el Consejo Europeo acord un plan para hacer
en tiempo rcord, sin debate ni transparencia una reforma
del Tratado de la Unin Europea que integrara la mayor
parte de los contenidos de la Constitucin europea. Se tra-
taba de evitar la renegociacin en todo lo posible, despo-
jando al texto original del lenguaje constitucional, las alu-
siones a los smbolos y valores europeos y la utilizacin de
la palabra Constitucin. Adems, se oscureci de modo
deliberado la redaccin del nuevo texto, para disfrazar este
rescate y facilitar la ratificacin en los 27 Estados miembros
por va parlamentaria.
El texto adoptado se present por los lderes europeos
como un rescate de slo algunas partes de la Constitucin.
Sin embargo, los propios negociadores de Lisboa no niegan
que el nuevo texto contiene casi todas las novedades de la
Constitucin europea y que no tiene nada de reforma de
mnimos. Tampoco pueden ocultar que la utilizacin de un
lenguaje oscuro es una decisin deliberada para disimular
sus contenidos y desincentivar debates pblicos y referen-
dos. Una vez se aprob el nuevo acuerdo, el Comit Euro-
peo de la Cmara de los Comunes llegaba a esta conclusin:
El tratado es sustancialmente equivalente a la Consti-
tucin y el presidente de la Convencin Europea, Valery
Giscard DEstaing, haca pblico su amargo y coincidente
veredicto: Slo ha cambiado el formato para evitar los re-
ferendos. Es decir, el Tratado de Lisboa es la Constitucin
disfrazada y empeorada, como si el precio a pagar por la re-
forma europea fuese volver a la diplomacia secreta del si-
glo XIX.
El proceso de negociacin y redaccin, supone un em-
peoramiento grave de las formas y daa la legitimidad del
proyecto europeo. El rescate hace ms vulnerable a ataques
euroescpticos al conjunto de principios, normas y prcti-
cas que definen la relacin entre la UE y los Estados y entre
[ 455 ]
la UE y los individuos, es decir, a la verdadera constitucin
material definida poco a poco a lo largo de cincuenta aos
de Comunidad Europea y a sus futuros y necesarios desa-
rrollos en los que el carcter constitucional de los tratados
europeos debera reaparecer. La adopcin del Tratado de
Lisboa, en cambio, debe ser recordada, como uno de los hi-
tos menos ejemplares de la integracin europea.
Conclusiones
1. La accin exterior europea se analiza normalmente a
partir de una evaluacin de las capacidades europeas, un
examen que subraya la falta de medios y de instituciones
con voluntad poltica, frente a la actuacin unilateral aun-
que insuficiente de los Estados miembros, celosos de sus
competencias de actores internacionales y nostlgicos de un
pasado en el que algunos de ellos eran potencias mundiales.
Sin embargo, la UE cuenta con algunos medios importan-
tes, tanto de poltica exterior como de accin exterior y que
puede y debe incorporar ms y mejor a los actores y proce-
sos nacionales en estas tareas. Adems la Unin tiene a su
favor el hecho de que existe con frecuencia en un buen n-
mero de Estados voluntad poltica y opiniones pblicas que
demandan ms poltica exterior europea. La consideracin
ms preocupante, sin embargo es la falta de respaldo de la
poltica exterior a travs una poltica de seguridad y defen-
sa, un terreno en el que claramente faltan capacidades, vi-
sin comn y voluntad poltica.
2. De este modo, se debera ver el aspecto positivo del
componente intergubernamental de la poltica exterior de
la UE como un elemento que permite la delegacin de la
accin europea en uno o ms Estados miembros sin que s-
tos renuncien a una cierta poltica exterior. No es necesario
una poltica exterior federal o comunitaria ni un nico
sujeto para que ambos niveles, el europeo y el nacional, ten-
[ 456 ]
gan relevancia internacional. La originalidad y la multipli-
cidad de niveles de gobierno y de actores del modelo tienen
sus ventajas, en cuanto a flexibilidad, legitimidad, especiali-
zacin. A cambio, s es necesario un proceso europeo que
coordine e incluya a los actores nacionales y que legitime
mejor la toma de decisiones europea. Falta por lo tanto po-
litizar la accin exterior UE y no slo las polticas comunes
de la UE, superando el lenguaje tcnico diplomtico, la
fragmentacin y la descoordinacin.
3. El modelo jurdico y poltico comunitario de la UE,
necesita fortalecerse despus de las ampliaciones y la crisis
constitucional y no hay que darlo por conseguido. Hay que
desdramatizar las reformas peridicas de los Tratados y los
rechazos peridicos a estos avances, as como lograr que
baste la ratificacin de todos los Estados menos uno para
que las reformas entren en vigor.
4. Una manera de reforzar la legitimidad de la accin
exterior europea a travs de su politizacin sera unir el tra-
bajo en esta materia de Parlamentos Nacionales y del Parla-
mento Europeo, mediante mecanismos permanentes de in-
terrelacin del Comit de Poltica Exterior del PE y las Co-
misiones Asuntos Exteriores en las cmaras nacionales.
5. Para equilibrar una relacin econmica intensa y un
dilogo poltico dbil, se debera establecer no por va de-
clarativa (Agenda Transatlntica) sino en la prctica di-
plomtica un nuevo mecanismo de Cooperacin Poltica
Unin Europea-Estados Unidos a partir de ideales y valores
compartidos en mucha reas, de modo que las polticas ex-
teriores de ambos actores se sometieran en el da a da a una
permanente consulta y anlisis de posibilidades de accin
conjunta en proyectos concretos. Esta propuesta fue hecha
en 1989 por el Secretario de Estado James Baker
391
y desa-
[ 457 ]
391
Berlin Press Club, December 12, 1989.
rrollada por Robert Zoellick unos meses despus al propo-
ner el modelo de una International Europe.
6. En el desarrollo del Tratado de Lisboa, a medio plazo
habra que configurar el nuevo Servicio Europeo de Accin
Exterior como parte de la Comisin, para que se facilite la
coordinacin interna de la accin exterior y se evite que el
nuevo Servicio quede de forma permanente en un limbo
institucional entre las instituciones polticas.
7. Las presidencias rotatorias del Consejo de Ministros
deberan estar subordinadas a la direccin final de nuevo
Presidente del Consejo Europeo, que debera participar en
su planificacin y co-dirigir su ejecucin.
8. El nuevo Alto Representante y Vicepresidente de la
Comisin debera ser el ltimo responsable de todas las
materias de Relaciones Exteriores y trabajar con un equipo
de Comisarios junior (se debera crear por el Presidente de
la Comisin a travs de la prctica poltica esta diferencia-
cin poltica entre Comisarios Senior y Junior para hacer
frente al problema de la no reduccin del nmero de comi-
sarios a pesar de las ampliaciones).
9. A medio plazo se debera intentar fusionar en una
persona el puesto de Presidente de la Comisin y Presidente
del Consejo Europeo, a pesar de que el Tratado no lo prevea
y d por hecho dos titulares distintos. Desde luego no lo
prohbe y sera una manera de fortalecer el liderazgo euro-
peo a imagen y semejanza de la figura hbrida del Alto Re-
presentante, para avanzar hacia un Gabinete Europeo que
fusionara en un nico rgano a la parte del Consejo con
potestades ejecutivas y a la Comisin.
10. Finalmente, el objetivo del fortalecimiento de la
proyeccin exterior de la Unin debe superar la nostalgia
euro-escptica que cree suficiente el modelo de Europa
como Espacio. Igualmente, no tiene sentido avanzar hacia
un modelo estatal de integracin europea, a partir del dis-
curso de Europa Potencia, que diluya las identidades nacio-
[ 458 ]
nales y repita a escala europea los errores del nacionalismo
en nuestro continente. De lo que se trata es de aunar volun-
tades nacionales y ciudadanas para constituir a Europa
como Actor global, de modo que los intereses y valores de la
Unin y de sus miembros puedan defenderse y proyectarse
en el mundo actual.
Bibliografa
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Treaty to the Lisbon Treaty, 3/08, Jean Monnet Working Papers Se-
ries, New York University School of Law, 2008.
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plement, 2009).
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Common Market Law Review, 2008.
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F. Sendagorta, Europa entre dos luces, Biblioteca Nueva, 2007.
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J.H.H. Weiler, The Transformation of Europe, Cambridge University
Press, 2000.
J.H.H. Weiler, I. Begg, J. Peterson (eds.), Integration in an Expanding
European Union -Reassesing the Fundamentals, Blackwell, 2003.
[ 459 ]
CAPTULO 9
Europa y la seguridad mundial
392
Presentacin
Superada la Guerra Fra y asumida la condicin global
de la poltica internacional de nuestros das los estados eu-
ropeos se encuentran ante la necesidad de reconsiderar el
papel de organizaciones como la OTAN o la UE en la ges-
tin de los problemas de seguridad. Los retos son de tal im-
portancia que los estados no estn en condiciones de hacer-
los frente de forma aislada. La colaboracin es imprescindi-
ble. La Alianza Atlntica representa el vnculo con Estados
Unidos en la defensa de la libertad y de la soberana. Sin
embargo, la poltica norteamericana ha provocado graves
diferencias entre los europeos, hasta el punto de poner en
peligro el futuro de la Alianza. Esas mismas diferencias, en
gran medida culturales, separan a los propios europeos en el
seno de la Unin, una entidad que comienza su andadura
en el terreno de la seguridad. El tamao cuenta y slo desde
organizaciones multinacionales los europeos podrn defen-
der sus intereses, pero la identidad cultural tambin es rele-
vante, hasta el punto de suponer el principal obstculo para
que esas organizaciones puedan cumplir sus funciones con
eficacia.
[ 461 ]
392
Captulo redactado por Florentino Portero.
1. El declinante papel de Europa
De forma sistemtica confundimos Europa con Unin
Europea, cuando no son lo mismo. En el mbito de la pol-
tica exterior, de seguridad y de defensa todava hay un abis-
mo entre la retrica europesta y la realidad. Si bien la segu-
ridad est en el origen del proceso de convergencia conti-
nental, la Unin est todava muy lejos de ser un actor
decisivo en este terreno. Un hecho que slo podemos valo-
rar como un fracaso a la vista de las expectativas creadas
por nuestros dirigentes polticos, cuando en realidad los
avances logrados en este terreno son lo suficientemente im-
portantes para ser reconocidos como un xito. El moderno
concepto de Estado naci en Europa, como muchos de los
conceptos y principios que caracterizan la poltica y el dere-
cho internacional. El Estado ha sido, durante siglos, el actor
por excelencia en la arena internacional y todava hoy con-
tina sindolo. El siglo XX fue un desastre para el Viejo
Continente. El clsico sistema de balanza de poder no fue
capaz de contener las tensiones derivadas del auge del na-
cionalismo y de la diplomacia secreta. La crisis generalizada
del rgimen liberal parlamentario aliment las esperanzas
en las opciones totalitarias, donde el individuo quedaba
subordinado a entidades superiores como la clase o la na-
cin. La combinacin de totalitarismos y nacionalismos
nos llev a una segunda y devastadora guerra mundial.
Dos conflictos generales sumados al proceso descoloni-
zador abocaron al Viejo Continente a una comprensible
falta de confianza en s mismo. Aquellos valores y compor-
tamientos que haban enorgullecido a los europeos durante
siglos, que haban convertido a Europa en el centro del pla-
neta, en la vanguardia del progreso y en el centro de la cul-
tura, parecan ser los responsables del desastre que se haba
llevado por delante a millones de personas, cebndose en
unas pocas generaciones. En mayor o menor medida, de-
[ 462 ]
pendiendo del papel jugado por cada pas en las dos gue-
rras, de la responsabilidad en el desastre, los europeos tra-
taron de construir una nueva identidad que les ayudara a
superar un pasado abrumador y, al mismo tiempo, les faci-
litara encontrar su sitio en una nueva sociedad internacio-
nal. Los primeros pasos fueron desalentadores. Mientras los
norteamericanos retiraban sus ejrcitos se haca evidente la
magnitud de la catstrofe y la necesidad de ingentes recur-
sos para poner en pi las economas nacionales. El hambre
y el fro presagiaban tensiones sociales, que podan, como
ya ocurriera durante la Repblica de Weimar, ser el caldo
de cultivo para nuevos totalitarismos. La Unin Sovitica,
por su parte, impona dictaduras comunistas en los Estados
que haban cado bajo su radio de influencia. El miedo a
que desde Mosc, mediante la accin poltica de los parti-
dos comunistas dirigidos desde el Kremlin y la disuasin o,
peor an, la accin del Ejrcito Rojo, se ejerciera una pinza
sobre los Estados de Europa Occidental, acrecent su inse-
guridad. El protectorado norteamericano sobre Europa
Occidental, en acertada expresin de Brzezinski, edificado
sobre dos pilares (el Plan Marshall y la Alianza Atlntica),
vino a garantizar la seguridad del Viejo Continente y pro-
porcion tanto el dinero como los criterios para facilitar
una rpida y ejemplar reconstruccin. A principios de los
aos sesenta los europeos podan mirar atrs y felicitarse
por todo el camino recorrido. Los viejos nacionalismos pa-
recan encontrarse bajo control. El bienestar se extenda,
amparado en un conjunto de servicios administrados por
unos Estados que haban crecido en recursos, funcionarios,
competencias y vocacin de intervencin. Del Plan Mars-
hall, preocupado por generar vnculos econmicos entre
los Estados, se haba llegado al Tratado de Roma, el primer
paso en una senda a explorar, que los ms realistas crean
que no ira ms all de acciones econmicas conjuntas y
mercados abiertos, mientras los ms idealistas confiaban en
[ 463 ]
EUROPA Y L A S EGURI DAD MUNDI AL
que poda llegar a poner fin a los Estados nacin para supe-
rar una historia comn en torno al ideal de una nueva enti-
dad poltica denominada Europa.
A la altura de la dcada de los aos ochenta Europa era la
regin del mundo en la que se concentraba mayor riqueza.
La reconstruccin haba sido un xito en la perspectiva eco-
nmica, pero las cifras, la superacin de las tensiones nacio-
nalistas y los efectos positivos del denominado estado de
bienestar escondan aspectos no tan positivos, y s preocu-
pantes, de la realidad europea. El protectorado haba ge-
nerado una dependencia de Estados Unidos que poda ser
peligrosa en el terreno militar y que ya era preocupante en
el poltico. La combinacin del recuerdo de los desastres de
las guerras, una creciente mala conciencia por el pasado co-
lonial y la ausencia de una necesidad imperiosa por ocupar-
se de los asuntos de defensa, llev a la consolidacin de una
actitud pasiva y distante respecto de los grandes retos de la
seguridad internacional. Ese era un problema norteameri-
cano. Una cmoda opcin que permita criticar a quin de-
bamos la seguridad, sin exponer en exceso a nuestros pro-
pios ejrcitos. Unas Fuerzas Armadas que, con la excepcin
de Francia y el Reino Unido, estaban sufriendo una crnica
falta de inversin. Europa no slo era un enano poltico,
adems haba renunciado a asumir responsabilidades en el
terreno de la defensa, ms all de las formalidades en el
seno de la Alianza Atlntica. Este hecho era, sobre todo, un
fenmeno social, alimentado desde los medios de comuni-
cacin y los centros educativos.
Si para unos estos sntomas eran alarmantes, pues po-
dan presagiar un periodo de decadencia, para otros eran
las primeras seales de que Europa representaba ya una al-
ternativa a los poderes tradicionales, la vanguardia de un
nuevo modelo de Estado y de cultura, caracterizada por la
superacin de los nacionalismos y la tendencia secular al
uso de la fuerza para resolver las diferencias entre Estados.
[ 464 ]
Esta Europa postmoderna influira desde el ejemplo, como
modelo a partir del cual conformar una nueva sociedad in-
ternacional basada en valores y principios distintos y supe-
riores. Mientras se produca este cambio la duda resida en
saber si Europa podra continuar resolviendo sus proble-
mas a pesar de sufrir ese desequilibrio entre una economa
vigorosa, una escasa influencia internacional y una depen-
dencia alarmante de Estados Unidos en materia de seguri-
dad
393
.
La Unin Sovitica se descompona, poniendo fin a la
Guerra Fra o III Guerra Mundial. Los intentos de reanimar
el declinante rgimen sovitico a travs de la perestroika y la
glasnost no lograron despertar las energas sociales necesa-
rias para poner la vieja maquinaria totalitaria en funcio-
namiento. Bien al contrario, las nuevas generaciones de las
repblicas populares sometidas al dictado de Mosc inter-
pretaron correctamente aquellos gestos como inequvocas
pruebas de debilidad. Pareca llegado el momento de inten-
tar de nuevo la liberacin nacional. Gorbachov decidi re-
nunciar al uso de la fuerza para contener los nuevos movi-
mientos sociales. Una medida que contrariaba los funda-
mentos de su estrategia pero que, a la postre, era la nica
opcin para seguir manteniendo el Pacto de Varsovia. Las
fronteras dejaron de ser diques de contencin y cedieron
ante la presin de riadas de personas que cruzaban en dis-
tintas direcciones. Poco despus llegara el captulo final, la
[ 465 ]
393
La bibliografa al respecto es ingente. Tres de las obras ms repre-
sentativas son Robert Kagan, Of Paradise and Power. America and Euro-
pe in the New World Order, Alfred A. Knopf, New York 2002. Robert
Cooper, The Breakings of Nations. Order and Chaos in the Twenty-First
Century, Atlantic Monthly Press, New York, 2003, 180 pgs. Mark Leo-
nard, Why Europe Will Run the 21
st
Century. Fourth Estate Ltd. London,
2005. Para un estudio general sobre las distintas corrientes ver Fidel
Sendagorta, Europa entre dos luces Declive o resurgimiento?, Biblioteca
Nueva & Real Instituto Elcano. Madrid, 2007, 152 pgs.
desaparicin de la Unin Sovitica, que daba paso al pleno
ejercicio de la soberana de Estados hasta entonces reuni-
dos bajo una estructura comn. El nuevo escenario tendra
efectos muy importantes sobre Europa Occidental, tanto en
el corto como en el medio plazo.
El derribo del Muro de Berln cre una situacin radical-
mente distinta. Los cinco lander orientales se incorporaron
a la Repblica Federal conformando el Estado ms poblado
de la Europa Occidental, con ochenta millones de habitan-
tes. Si bien en el corto plazo la reconversin econmica de
esos cinco Estados supondra un importante gasto, a medio
plazo caba imaginar que la unin sera una realidad, po-
tenciando su capacidad industrial. La renovada Alemania
emerga definitivamente como la potencia europea por ex-
celencia, rompiendo con los equilibrios diplomticos esta-
blecidos tras la II Guerra Mundial y que estaban en el ori-
gen de la Alianza Atlntica y de la Comunidad Europea. El
marco institucional vigente ya no serva para cumplir una
de las misiones para las que haba sido creado: contener a
Alemania. No se vislumbraba un giro estratgico alemn
hacia el militarismo, como haba pasado en tiempos feliz-
mente superados. Los valores que informaban la sociedad
apuntaban en otras direcciones. Pero resultaba evidente
que la Alemania unificada acabara haciendo valer su peso
demogrfico y econmico en el proceso de toma de decisio-
nes continental, en detrimento de franceses y britnicos. No
puede extraar por ello la reaccin de sus dirigentes, tan
conservadora como estril. Tanto Margaret Thatcher como
Franois Mitterrand presionaron a Mikhail Gorbachev para
que impidiera la unificacin alemana, manteniendo por la
fuerza el muro en pie.
Margaret Thatcher lleg al Kremlin con una misin: pa-
rar la reunificacin. Confiaba en Gorbachev. Confiaba en
que mantendra sus secretos. Le pidi que parara las graba-
doras y a quienes tomaban notas. Y entonces comenz. La
[ 466 ]
reunificacin de Alemania no figura en los intereses de
Inglaterra y Europa occidental, dijo. Olvide lo que ha odo
o ledo en los comunicados de la NATO. No queremos una
Alemania unida. Llevara a un cambio en las fronteras de
la Europa de post-guerra. No lo podemos permitir porque
tal desarrollo minara la estabilidad de toda la situacin in-
ternacional y puede hacer peligrar nuestra seguridad
394
.
Un comportamiento tan profundamente inmoral y anti-
democrtico de los dirigentes de las dos democracias ms
vitales de Europa slo se puede explicar por la vigencia,
tanto de reflejos realistas en su accin exterior, como de las
vivencias de las dos guerras mundiales. Para la generacin
de los dos estadistas los problemas de fondo de la seguridad
continental seguan vigentes tras aos de democracia y con-
vergencia europea. Ninguno de los dos poda engaarse so-
bre la inevitable filtracin de sus maniobras. Saban que es-
taban sembrando la desconfianza y el revanchismo alemn
ante una afrenta de gran envergadura a su dignidad nacio-
nal. A pesar de ello presionaron todo lo posible para evitar
lo que consideraban una catstrofe que marcara el futuro
de Europa. Aos de trabajo parecan venirse abajo
395
.
La Mitteleuropa germnica emerga desatando el indi-
simulado temor de los conservadores britnicos y el ms
disimulado, pero no menos intenso, de las elites france-
sas. Esta actitud contrastaba con el comportamiento de la
Administracin Bush. El presidente norteamericano reac-
cion de forma positiva, comprendiendo la dimensin his-
[ 467 ]
394
Michael Binyon, What Thatcher and Gorbachev really thought
when the Berlin Wall came down. Leaked Kremlin documents show
that history makes fools of us, especially our leaders, timesonline.co.uk,
11.09.2010.
395
Para una visin vvida y detallada de las posiciones de Francia y
Alemania en estas fechas ver Philip Zelikow & Condoleezza Rice, Ger-
many Unified and Europe Transformed. A Study in Statecraft. Harvard
University Press, Cambridge, Mass, 1995, pp. 96 y ss.
trica de los hechos que estaban sucediendo, asumiendo el
fin de la Guerra Fra y tratando de gestionar la transicin de
la mejor forma posible. Se abra un nuevo periodo de la his-
toria que parta del triunfo de la Alianza Atlntica sobre la
Unin Sovitica y que confirmaba el liderazgo norteameri-
cano. Este contraste de pareceres recordaba lo sucedido du-
rante la Crisis de Suez, si bien en esta ocasin el gobierno de
Washington no vet ninguna opcin de sus aliados, sino
que fue la propia Unin Sovitica quien rechaz el uso de
una fuerza que era su ltima opcin. Las elites norteameri-
canas no haban vivido de la misma forma que las europeas
las primeras dcadas del siglo XX y su temor a un posi-
ble hegemonismo germnico quedaba claramente minus-
valorado ante el reto de construir una Europa democrtica
en el seno de una Alianza Atlntica profundamente refor-
mada.
Las instituciones europeas no slo se veran desbordadas
por la unificacin alemana. El derribo del Muro de Berln
no dejaba de simbolizar la desaparicin de ese Iron Curtain
que desde Stettin en el Bltico hasta Trieste en el Adritico
haba cado sobre Europa, al que Winston Churchill hizo
referencia en su famoso discurso en el Westminster College
de Fulton, Missouri. Los Estados que haban quedado so-
metidos a la Unin Sovitica se liberaban del Pacto de Var-
sovia, transitaban hacia la democracia y buscaban ingresar
lo antes posible en las instituciones europeas. Europa Occi-
dental no era responsable de la dictadura que la Unin So-
vitica haba impuesto en esa regin, ni de los millones
de vidas sacrificadas brutalmente por la locura totalitaria.
Pero, precisamente porque haban vivido experiencias terri-
bles, merecan la solidaridad y ayuda de los que haban te-
nido la fortuna de caer bajo el rea de influencia de los ejr-
citos norteamericanos. La presin para que ingresaran lo
antes posible en la Comunidad Europea y en la Alianza
Atlntica era evidente, lo que pona an ms en evidencia la
[ 468 ]
inadecuacin de esas organizaciones (en especial de la pri-
mera) para responder a ese reto.
La coincidencia franco-britnica en el rechazo al derribo
del Muro de Berln no se mantuvo a la hora de definir la al-
ternativa a una Alemania unida. Para el gobierno britnico
de Margaret Thatcher, fiel a las posiciones establecidas en
su momento por Winston Churchill, las instituciones euro-
peas slo tenan sentido como garantes de un rea de libre
mercado. La soberana resida en los Estados y corresponda
a sus parlamentos aprobar las lneas fundamentales de su
poltica. No se trataba de conformar una federacin, ni si-
quiera una confederacin. Nada ms ajeno a la tradicin
poltica britnica que dejarse llevar por la tentacin de di-
bujar una entidad supranacional que rigiera los destinos de
Europa. El Reino Unido es el resultado de la historia. La
democracia es un ejercicio de representacin, y slo los
miembros del Parlamento tienen el derecho a aprobar
normas que afecten a la libertad, bienes y derechos de los
ciudadanos. Fracasado el intento de mantener en pie el
Muro de Berln y la propia Unin Sovitica, con millones
de europeos atrapados entre sus fronteras, slo caba tratar
de equilibrar el poder de la nueva Alemania mediante la ba-
lanza de poder en el Continente y la relacin especial con
Estados Unidos.
La posicin francesa fue la contraria. La tradicin carte-
siana y napolenica lleva siglos animando a los franceses a
avanzar en la cartografa institucional. Para ellos es la ra-
zn, que no la experiencia, quien debe regir el da a da de la
Administracin. La belleza de la geometra debe imponerse
al prudente, pero prosaico, respeto por la tradicin. La ba-
lanza de poder no haba dado buenos resultados durante la
primera mitad del siglo XX y no haba ninguna razn para
pensar que podra darlos en sus ltimas dcadas. Por otro
lado, el nacionalismo francs, incardinado en la figura del
general De Gaulle, llevaba dcadas haciendo de un medido
[ 469 ]
distanciamiento de Estados Unidos una de sus seas diplo-
mticas y prueba de su independencia. No pareca oportu-
no correr ahora a sus brazos, precisamente cuando la razn
del vnculo norteamericano con Europa, la amenaza sovi-
tica, se difuminaba. Era necesario encontrar una va para
contener a la Alemania unificada que fuera estrictamente
europea y que superara formas diplomticas caducas.
La descomposicin del bloque sovitico coincidi en el
tiempo con un debate sobre los efectos de la globalizacin
para Europa. El desarrollo econmico y social de grandes
partes del planeta desde la II Guerra Mundial era una reali-
dad incontestable. Para entonces ya era evidente que el rea
del Pacfico-ndico sera el centro neurlgico con el cambio
de siglo, por sus avances econmicos, su vibrante demogra-
fa y por la presencia de dos Estados superpoblados arraiga-
dos en culturas milenarias: India y China. La sociedad in-
ternacional que se vea venir requera de actores de gran en-
vergadura, capaces de asumir responsabilidades en todo el
mundo. Ni siquiera los grandes Estados europeos Alema-
nia, Reino Unido y Francia estaran en condiciones de
competir con xito. De la misma forma que a partir de
aquellos aos asistimos a un proceso de fusiones y adquisi-
ciones empresariales para lograr formar firmas con un ta-
mao proporcional al nuevo mercado, los viejos Estados
nacin deban encontrar frmulas para adaptarse al nue-
vo entorno, preservando en la medida de lo posible viejas
identidades pero, sobre todo, reuniendo medios para hacer
frente a retos claramente mayores que sus capacidades. De
no hacerlo tendran que asumir una posicin subordinada
en la sociedad internacional, retomando el camino hacia la
decadencia de la que Estados Unidos les haba rescatado
tras el fin de la II Guerra Mundial. En aquellas circunstan-
cias el proceso de convergencia europeo pareca la va natu-
ral para encontrar su posicin en la emergente sociedad in-
ternacional.
[ 470 ]
El Tratado de Maastricht, el punto de arranque de la fase
integradora en que nos encontramos, tuvo su origen en la
aceptacin por parte del Presidente francs Franois Mitte-
rrand de que la nica forma de evitar una hegemona ale-
mana sobre el continente era mediante su limitada disolu-
cin en el marco de las instituciones europeas. Tras muchas
horas de conversacin con el canciller Khl resultaba evi-
dente que, o bien Francia lideraba lo antes posible un salto
adelante en la integracin europea, o sera imposible po-
ner coto a una hegemona alemana sobre el Continente.
Para los dirigentes de Bonn, miembros de la generacin que
creci en la inmediata postguerra, era posible entender
los miedos que su unificacin despertaba en toda Europa.
Se sentan incmodos e injustamente tratados, pero saban
que haba experiencias grabadas en el subconsciente colec-
tivo que aconsejaban avanzar con prudencia. Ms an, mu-
chos de ellos haban crecido en el rechazo a una forma de
entender Alemania, a veces confundida con el alma prusia-
na, y deseaban consolidar una nueva identidad firmemente
anclada en el conjunto europeo. No slo fuera de Alema-
nia se tema una gran Alemania. Muchos alemanes estaban
sinceramente dispuestos a subordinar el renacido proyecto
alemn al europeo, si ste ltimo se planteaba de una vez
por todas de forma sincera y decidida. Ahora o nunca, era
la opcin ante la que se encontraban los dirigentes euro-
peos en aquellos das.
Un conjunto de circunstancias facilitaron el gran salto
adelante en el proceso de integracin europea tras el derri-
bo del Muro de Berln y la descomposicin de la Unin So-
vitica. Los europeos comenzaban a asumir que necesita-
ban presentarse unidos en un mercado y en una sociedad
internacional crecientemente globalizada. Sus instituciones
no estaban preparadas para una gran ampliacin, que re-
sultaba a todas luces incontenible tras el fin del Pacto de
Varsovia. Era el momento, posiblemente la ltima oportu-
[ 471 ]
nidad, de evitar el resurgir alemn enmarcando el proceso
de unificacin en un nuevo y atractivo contenedor europeo.
Si para el Reino Unido la solucin pasaba por crear, de una
vez por todas, un espacio de libre comercio y reforzar el
vnculo transatlntico, para Francia no haba ms alternati-
va que asumir el sacrificio de avanzar en la integracin eu-
ropea. Una vez ms, no fue el idealismo, sino la combi-
nacin de necesidad y pragmatismo, lo que empuj a las
naciones europeas en pos del proceso integrador. Sin em-
bargo, no tuvieron reparo en ocultar las razones autnticas
tras una retrica europesta, como si de verdad desearan
avanzar en esa direccin. De Maastricht sali la apuesta por
crear un pilar exterior, que resolviera la disparidad entre
una economa que, sin llegar al Mercado nico, haba lo-
grado un grado de unidad extraordinario, y una dimensin
internacional muy limitada por el peso de los Estados y por
las marcadas diferencias de posicin entre unos y otros. El
salto adelante para absorber Alemania dispar tanto la re-
trica como las expectativas. Sin embargo, el tiempo tras-
currido no ha hecho ms que poner de manifiesto las im-
portantes diferencias culturales y de intereses entre unos y
otros. Hechos fciles de comprender y explicar, resultado de
siglos de historias singulares. Esa falta de cohesin no era
algo nuevo ni relevante. Lo que haca de ese proceso algo
trascendente era la contradiccin entre unas estrategias na-
cionales, dirigidas a la defensa de sus intereses exclusivos,
y un discurso europesta, lo que determinara los sucesos
posteriores hasta nuestros das.
A pesar del gran trabajo realizado por la oficina de Ja-
vier Solana, al crear clulas de pensamiento conjunto para
acercar posiciones, resulta difcil hacer converger a quienes
apuestan por la neutralidad o la inaccin con quienes aspi-
ran a mantener un status de gran potencia. Como ha sea-
lado Hubert Vedrine, ministro de Asuntos Exteriores con
Mitterrand y una de las mentes ms lcidas en esta materia:
[ 472 ]
Hay que ser razonables. Son posibles y deseables algu-
nas acciones comunes. Se cometi el error de dejar pensar
que la diplomacia comn podra suplantar a las distintas
diplomacias nacionales. No se pueden cambiar mil aos de
historia firmando este o aquel papel. Es completamente ab-
surdo pensar en una diplomacia comn de los 27 Estados
miembros de la UE. Jams se ha conseguido definir el n-
cleo duro de la diplomacia comn. La Unin es una confe-
deracin de Estados nacionales
396
.
La Unin Europea no va a cumplir en los prximos aos
el papel de actor relevante en poltica internacional. El pro-
yecto est todava inmaduro y las diferencias entre unos y
otros resultan insalvables. La Unin est tratando de lograr
una convergencia desde posiciones historias, culturas,
valores distintas. No es sensato esperar que la experiencia
de siglos se esfume en un tiempo breve. Hay tradiciones
neutralistas, aislacionistas, intervencionistas, ejercicios coti-
dianos de gran potencia... que se manifiestan en cada oca-
sin en que la Unin se encuentra ante una situacin grave.
El principio de mnimo comn denominador convierte a
los gobiernos ms aislacionistas y pacifistas en los autnti-
cos rectores, lastrando al resto hacia la inaccin. Al final,
los comunicados conjuntos son textos poco operativos y
las grandes potencias europeas actan de forma autnoma,
ofreciendo una imagen de divisin e impotencia.
Desde la redaccin de la Estrategia de la Unin hasta la
crisis de Georgia, pasando por la crisis de Irak, la de Afga-
nistn y la de Irn, en todos los casos, o los Estados miem-
bros se han dividido, o se han unido en la impotencia, o di-
visin e impotencia han ido de la mano. Cada una de estas
situaciones ha puesto de relieve ante el mundo que la
Unin no est todava preparada para ser un actor inter-
[ 473 ]
396
Juan Pedro Quionero, Hubert Vdrine: Europa debe ser una
potencia, y no el idiota del mundo global, ABC, 16-9-2007.
nacional relevante. La Estrategia de Seguridad finalmente
aprobada rebaj tanto el borrador presentado por Solana
que se convirti en un texto intil. Ms an, en un ejemplo
de que ms vale no tener un documento de estrategia que
disponer de uno que pone en evidencia la incapacidad de la
Unin Europea para establecer unos fundamentos de su ac-
cin exterior. De hecho, la Alianza Atlntica lleva sin Es-
trategia desde antes del 11/S, precisamente porque es
consciente de que, si lo intentara, slo lograra poner de
manifiesto que hace aos que dej de ser un sistema de se-
guridad colectivo, una alianza militar.
En Irak, la Unin se fractur entre los que queran apro-
vechar la situacin para quebrar el vnculo transatlntico y
acercarse a Rusia y China, y los que, por el contrario, conti-
nuaban apostando por una comunidad de valores occiden-
tal. En Afganistn, se reconoci que nos encontrbamos
ante una guerra justa y legal. Algunos Estados enviaron
contingentes, otros no. Entre los primeros, unos aceptaron
combatir al enemigo, pero otros no. El resultado es que
cada ao las fuerzas talibn ganan terreno e influencia so-
cial, mientras que muchos de los contingentes europeos se
mantienen parapetados en sus cuarteles tratando de ganar
tiempo y evitar bajas, pero dando la espalda a su responsa-
bilidad de garantizar la seguridad de la poblacin local,
conditio sine qua non para la reconstruccin poltica, eco-
nmica y social. Aunque la responsabilidad recae sobre la
OTAN y no sobre la UE, a nadie se le escapa que los Estados
son casi los mismos y que el problema de fondo radica en la
falta de capacidad militar y de voluntad poltica de muchos
gobiernos para asumir sus responsabilidades en la escena
internacional.
En la crisis nuclear iran la opinin europea pareca en
un principio ms preocupada por un ataque anticipato-
rio norteamericano que por la violacin iran y la consi-
guiente crisis del rgimen de no proliferacin nuclear. Las
[ 474 ]
negociaciones han sido una serie de ultimtum europeos
ignorados por los iranes y que se han resuelto, a fin de
cuentas, con el incumplimiento de las amenazas y la reaper-
tura de conversaciones. Con perspectiva, podemos certifi-
car que han servido para dar cobertura al programa nuclear
iran, pues mientras las instalaciones, y en particular las ya
famosas cascadas de centrifugadoras, continuaban desa-
rrollndose, las reuniones de Javier Solana con los distintos
negociadores iranes daban la sensacin de la existencia de
un proceso negociador que, en verdad, todava no ha co-
menzado. Hace tiempo que se deban haber aprobado san-
ciones econmicas serias, que forzaran al gobierno de Tehe-
rn a reconsiderar sus opciones. Dejando a un lado las posi-
ciones de Rusia y China, fundamentales en su calidad de
miembros de pleno derecho del Consejo de Seguridad, los
Estados europeos, y en especial Alemania, han mostrado es-
casa disposicin a sacrificar los intereses de sus empresas al
mantenimiento del rgimen de no proliferacin. Una acti-
tud as, refleja una cortedad de miras que pone una vez ms
de manifiesto la falta de visin internacional de Europa.
La crisis de Georgia, precedida por el cierre de la cuestin
de Kosovo, ha provocado una fuerte divisin sobre cmo
reaccionar ante la agresin rusa, resolvindose con una
inaccin al gusto de franceses, alemanes e italianos. Rusia
est viendo reconocido su derecho a disponer de un rea de
influencia. Los afectados acusaron recibo y vimos como la
mayora parlamentaria en Ucrania se desmoronaba para
conformar otra ms al gusto de Mosc que evitara la anun-
ciada crisis de Crimea. La Unin no ha reaccionado como
deba ante la invasin de un Estado amigo, con una fuerte
vocacin europea, y con una democracia en construccin.
Lo ha sacrificado en beneficio de supuestas garantas de
aprovisionamiento energtico y de inversiones. Rusia ha
comprobado que el uso de la fuerza funciona, y probable-
mente volver a actuar, situando a la Unin en una posicin
[ 475 ]
de creciente debilidad diplomtica y vulnerabilidad econ-
mica. Ceder supone dar alas
397
.
Las relaciones con Rusia marcaron la primera gran crisis
europea y transatlntica, durante el inicio de la cuestin
iraqu. Ya sabemos que aquella aproximacin concluy en
un fracaso de sus animadores, Chirac y Schroeder. Sin em-
bargo el tema se ha replanteado de manera distinta, pero no
por ello menos problemtica y peligrosa. Para tres naciones
de referencia Alemania, Francia e Italia el manteni-
miento de unas buenas relaciones con Rusia resulta funda-
mental. En una regin del planeta que se caracteriza por sus
limitados recursos energticos es muy importante poder
acceder a las cuantiosas reservas de gas rusas. Un vnculo
energtico requiere de estabilidad diplomtica, lo que im-
plica ser sensible a las exigencias rusas. Los Estados euro-
peos son muy conscientes de las inseguridades rusas, de su
tendencia al uso de la fuerza y, por lo tanto, su disposicin a
dotarse de importantes medios de guerra. Pero, al mismo
tiempo, estn tambin convencidos de la debilidad intrnse-
ca de Rusia, debida a una crisis demogrfica endmica, a un
sistema poltico autoritario e ineficaz y a una economa que
ignora el mercado y basa su crecimiento en la explotacin
de sus recursos naturales. Estos tres grandes Estados creen
que pueden llegar a acuerdos estables y al tiempo contener
las ansias hegemonistas de los nuevos zares. El precio a pa-
gar es el abandono de los Estados limtrofes y la contencin
de aquellos otros miembros de la Unin que, por su histo-
ria, guardan un temor secular a Rusia. La poltica hacia
Mosc es un pilar de la diplomacia europea y, al mismo
tiempo, un ejemplo de la inexistencia de una poltica co-
mn. El realismo amoral de los gobiernos de Paris, Berln
y Roma choca con la diplomacia britnica y, sobre todo,
[ 476 ]
397
Franoise Thom, Russia and Europe. The Dangers of a Reset,
Cicero Foundation Great Debate Paper, 10/02 (February, 2010), 9 pgs.
con los Estados ms orientales de la Unin. Quien ha ansia-
do incorporarse a la UE en pos de libertad y democracia,
difcilmente puede aceptar la disposicin a desarrollar es-
trategias de apaciguamiento de algunas de las viejas diplo-
macias europeas, tanto por su amoralidad como por su
inutilidad. La tensin se agrava an ms cuando rusos, ale-
manes e italianos, entre otros, dibujan un nuevo mapa ga-
sstico que permitira a Estados centro-europeos recibir gas
de forma directa, desde el mar, sin cruzar otros Estados.
Implcitamente Europa est concediendo a Mosc la posi-
bilidad de chantajear a esos pases cortndoles el suminis-
tro de gas, sin con ello perjudicar a sus socios europeos, un
ejemplo de insolidaridad continental difcil de compaginar
con el proyecto de integracin europea. Todo ello ayuda a
comprender el malestar que caracteriza la relacin de esos
Estados con el resto de los miembros de la Unin, lo que en
nada ayuda a la formacin de una visin comn sobre el
papel de la Unin en la poltica internacional
398
.
Por mucho que en Europa se repita que nuestra forma de
entender y ejercer la accin exterior es ms moderna y efi-
caz que la de las grandes potencias de otros lares, la realidad
es que la Unin Europea no es capaz de generar posiciones
comunes suficientemente coherentes, ni de asumir la res-
ponsabilidad de gestionar crisis de cierta dimensin. Las ra-
zones vienen tanto de diferencias histricas como del auge
de nuevas corrientes culturales, como el relativismo y el pa-
cifismo, caractersticas de sociedades en decadencia.
Europa continuar siendo sus Estados. Francia y el Reino
Unido, potencias nucleares y miembros permanentes del
Consejo de Seguridad, tratarn de mantener sus posiciones
en un entorno que va en su contra por la emergencia de
nuevas grandes potencias. La tentacin franco-alemana de
[ 477 ]
398
European Energy: The Solidarity Conundrum, CSS Analysis
in Security Policy, n. 69 (March, 2010), 4 pgs.
jugar a debilitar la influencia de Estados Unidos con una
aproximacin a Rusia slo consigui poner en evidencia la
debilidad de las tres partes afectadas, as como la imposibi-
lidad de llegar a un entendimiento con Mosc, a la vista de
su exigencia de reconocimiento de un rea de influencia en
su entorno inmediato, una vuelta a la soberana limitada de
los tiempos de la Unin Sovitica. Durante la Administra-
cin Bush, tanto Alemania como Francia restauraron sus
tradicionales buenas relaciones con Estados Unidos. El Rei-
no Unido y Francia podrn, si quieren, seguir manteniendo
unas relaciones especiales con la gran potencia americana.
En la medida en que sean solidarios, su influencia sobre el
proceso de toma de decisiones continuar siendo impor-
tante. El caso alemn es diferente. Su particular estatuto in-
ternacional, derivado de la II Guerra Mundial, le lleva a la
inaccin en temas que tengan una dimensin de seguridad
y defensa y, por lo tanto, a la irrelevancia. Dada su situacin
de nacin ms poblada y econmicamente ms poderosa
de la Unin, este particular estatuto tiene un efecto inme-
diato sobre el conjunto, dificultando su constitucin como
actor de peso en la escena internacional. Europa no ser un
polo que equilibre, modere o se oponga a la Hiperpotencia.
Continuar presa durante mucho tiempo del principio del
mnimo comn denominador, del acuerdo de mnimos,
mientras Estados concretos jugarn la carta de la bilaterali-
dad para ganar espacios de influencia
399
.
[ 478 ]
399
Andrew Glencross, The Grand Illusion Continues: What the
Lisbon Treaty Means for the European Union and its Global Role, Fo-
reign Policy Research Institute E-Notes, 5 de febrero de 2010.
2. El paulatino deterioro del vnculo
trasatlntico
La Alianza Atlntica naci, como tantas otras alianzas
militares a lo largo de la historia, ante la emergencia de una
amenaza que se perciba comn. Lo original de la OTAN es
que, desde un primer momento, se plante ser mucho ms.
El Tratado del Atlntico no se conform con aunar capaci-
dades en pos de un objetivo estratgico comn: tratar de
disuadir a la Unin Sovitica o, llegado el caso, derrotarla
en el campo de batalla. La Alianza naci con el compromiso
de defender unos valores, los propios de la democracia libe-
ral. En el Tratado no se menciona a la Unin Sovitica, por-
que se quera trascender esa circunstancia. Se estaba esta-
bleciendo un sistema de seguridad colectivo que giraba en
torno a la existencia de una comunidad de naciones demo-
crticas cuya seguridad, independencia y libertad se encon-
traba en peligro. La OTAN no ha sido slo la alianza ms
exitosa de la historia, ha sido mucho ms: un sistema
permanente de seguridad en el que estrategias, doctrinas,
armamento, han sido compartidos. Un hito del que sus
miembros pueden sentirse muy orgullosos. Crear un meca-
nismo as, a partir del compromiso en la defensa de unos
valores, implicaba que su supervivencia no dependera de
que una determinada amenaza permaneciera en el tiem-
po. Al desarrollar una Organizacin capaz de proveer a los
Estados miembros de servicios variados espacio diplo-
mtico para tratar temas de seguridad, agencia de misiones
de paz, centro de estandarizacin de armamentos, polo de
proyeccin de estabilidad regional... se converta en
un bien en s misma, algo a preservar si se estaba dentro, o
una entidad de la que se aspiraba a formar parte si se estaba
fuera.
Cuando la Unin Sovitica se disolvi en 1991, tras el de-
rrumbamiento del Muro de Berln y la descomposicin del
[ 479 ]
Pacto de Varsovia, se plante la conveniencia de mantener
la OTAN. Precisamente porque no era slo una alianza an-
tisovitica sino un sistema de seguridad colectivo, porque
la pertenencia era un activo importante para los Estados
miembros, se decidi mantenerla en pie. El primer Concep-
to Estratgico aprobado con posterioridad al fin de la Gue-
rra Fra reconoca que no exista ninguna amenaza, slo re-
tos y peligros que podran derivar en un problema mayor si
no se gestionaban con eficacia. La OTAN tuvo que iniciar
un complejo proceso de trasformacin: de una alianza cuya
estrategia se basaba en la disuasin nuclear y en la Destruc-
cin Mutua Asegurada a una organizacin que proyectaba
seguridad en su entorno y trataba de canalizar los focos de
tensin en una direccin correcta. La Asociacin para la
Paz fue un acierto extraordinario, que ayud a los Estados
que se liberaban del yugo sovitico a reestructurar sus
Fuerzas Armadas y a evolucionar hacia regmenes demo-
crticos. Muchos de estos Estados solicitaron el ingreso en
la propia OTAN, poniendo de relieve su indiscutible atrac-
tivo. Sea cual sea el estado en que se encuentre la Alianza,
no hay duda de que es mejor estar dentro que fuera. Sin
embargo, el proceso de trasformacin puso pronto de ma-
nifiesto que no estaba claro que la alianza propiamente di-
cha pudiera sobrevivir a la desaparicin de la Unin Sovi-
tica, razn ltima por la que fue creada la OTAN. La para-
doja era que la institucin creca en miembros y actividades
al tiempo que el ncleo duro se disolva ante una comuni-
dad de Estados que no pareca dispuesta a hacer algo para
evitarlo.
La desaparicin de la amenaza sovitica llev de inme-
diato a un relajamiento del gasto en defensa, precisamente
en un momento en el que los gobiernos europeos vivan el
agotamiento del modelo de Estado de Bienestar, levantado
tras la II Guerra Mundial y fundamento de la paz social y
del progreso de todo tipo vivido desde entonces. Esta re-
[ 480 ]
duccin agravaba un problema que vena de atrs. La gran
mayora de los Estados europeos llevaba aos sin gastar lo
necesario para tener a sus Fuerzas Armadas correctamente
dotadas para las misiones asignadas. Eran los das en que la
OTAN viva en permanente tensin por los debates presu-
puestarios burden sharing y las mutuas recriminacio-
nes de insolidaridad. El resultado de todo ello fue que se
cre un gap de capacidades entre las Fuerzas Armadas nor-
teamericanas y las de la mayora de los restantes aliados.
De poco valan los compromisos formales o las voluntades
cuando los sistemas de armas de las distintas naciones no
eran interoperables por ser de pocas diferentes. El hecho
se hizo evidente durante la campaa de Kosovo. El gobier-
no norteamericano quera forzar al serbio a una inmediata
retirada sin poner en peligro la vida de ninguno de sus
hombres. Las operaciones fueron slo areas. Pero cuando
se trat de coordinar la accin de aviones de distintos Esta-
dos se pudo constatar que slo unos pocos pases haban
dotado a sus naves de las tecnologas necesarias para poder
realizar bombardeos de precisin a suficiente altura y dis-
tancia como para que el piloto no corriera el riesgo de ser
alcanzado. La opcin final fue hacer despegar a aviones de
distintos Estados, pero slo los de un grupo muy reducido
corrieron con el peso de las acciones de ataque. Era la prue-
ba de que en el caso de que la Alianza tuviera que participar
en un gran conflicto militar, sus contingentes no podran
actuar con la suficiente coordinacin e interoperabilidad.
Fue el inicio de un discreto pero efectivo abandono de Esta-
dos Unidos. El primer efecto diplomtico-militar de esta
crisis llegara tras el 11-S, cuando los aliados manifestaron
su solidaridad con Estados Unidos pidiendo la activacin
del artculo 5. del Tratado de Washington y se ofrecieron a
colaborar en la campaa de Afganistn. A la vista de la ex-
periencia de Kosovo, Estados Unidos rechaz el ofrecimien-
to, comenzando as un debate sobre las distintas funciones
[ 481 ]
que los ejrcitos de la Alianza deban cumplir: asumiendo
unos las responsabilidades puramente blicas, ms concen-
trados los otros en las labores de reconstruccin.
El pacifismo no era un hecho nuevo en la cultura euro-
pea. Haba tenido un importante protagonismo en los aos
treinta, creando un ambiente que facilit tanto el auge del
nazismo como el desarrollo de las estrategias de pacifica-
cin. La II Guerra Mundial result ser una cura de realis-
mo, pero sus efectos slo se mantuvieron durante un tiem-
po. El movimiento antinuclear creci con vigor en los se-
tenta y ochenta. Tras la disolucin de la Unin Sovitica, la
crisis general de los partidos comunistas de toda Europa y
la inexistencia de una amenaza les llev a fusionarse con
otras causas progresistas para seguir defendiendo su
ideario. A estas posiciones de carcter radical se sumaban
actitudes que provenan de campos ms moderados, pero
que coincidan en la renuncia al uso de la fuerza y el empleo
de esos recursos presupuestarios en servicios sociales. El
pasado blico haba agotado las energas europeas despus
de dos guerras mundiales en menos de treinta aos. La ex-
periencia colonial haba provocado un examen de concien-
cia de resultados muy crticos sobre la labor desarrollada en
otras latitudes. Dcadas de protectorado norteamericano
haban supuesto una dejacin europea en materia de defen-
sa con dos consecuencias bien negativas: el rencor del hu-
millado y la prdida de una identidad nacional en este te-
rreno. En general, como seal Michael Howard, los euro-
peos llegaron al convencimiento de que haban superado la
guerra gracias a la obra diplomtica y poltica posterior a
la II Guerra Mundial y, sobre todo, porque haban expulsa-
do la violencia de sus corazones mediante una clara apuesta
por el multilateralismo.
... el Estado no slo hace posible la Guerra; tambin hace
posible la paz. La paz es el orden, por imperfecto que sea,
[ 482 ]
que resulta de acuerdos entre Estados, y slo puede ser sus-
tentada por esos acuerdos. No est claro que otros creado-
res o garantizadores de un orden pacfico podran ocupar el
lugar de los Estados en un mundo totalmente globaliza-
do (...) La erosin de la autoridad del Estado no es probable
que fortalezca el orden mundial, sino que lo debilitar ya
que los Estados sern incapaces de cumplir las obligaciones
internacionales sobre las que reposa ese orden. Las autori-
dades supranacionales pueden ser efectivas slo si pueden
heredar la lealtad que hoy los Estados pueden demandar a
sus ciudadanos, y eso requiere una homogeneidad de cultu-
ra y valores cuyo desarrollo puede demandar generaciones.
Incluso entonces, conflictos de intereses regionales pueden
destruir toda la estructura, como casi ocurre en la guerra
civil americana
400
.
De nuevo, como en los aos treinta, se volva a la idea de
que la guerra, su rechazo o accin, estaba en la voluntad de
las gentes. Europa, culmen de la civilizacin, haba logrado
un nuevo hito renunciando al uso de la fuerza. Esta cultura
de la paz est presente en toda Europa, aunque en dimen-
siones muy distintas. Tanto el Reino Unido como Francia,
grandes potencias dotadas de armamento atmico, cuentan
con suficiente apoyo de sus respectivas opiniones pblicas
como para ejercer acciones propias de su condicin. Sin em-
bargo, no ocurre lo mismo en la mayor parte de los restantes
miembros europeos de la Alianza. El hecho de que las actua-
les amenazas no sean convencionales y evidentes ha facili-
tado mucho la expansin de esta mentalidad.
Tras el fin de la Guerra Fra resultaba evidente que tanto
la Unin Europea como la Alianza Atlntica tendran que
recoger en su seno a buena parte de los Estados que haban
quedado bajo influencia sovitica. El proceso de construc-
[ 483 ]
400
Michael Howard, The Invention of Peace. Reflections on War and
International Order, Yale University Press, New Haven, 2000, pp. 104 y
105.
cin europea y atlntica requera la plena integracin de es-
tas sociedades, que haban sufrido una terrible merma de
soberana y libertades. El proceso se ha ido desarrollando
gradualmente con los efectos previstos: mayor cohesin re-
gional a costa de agravar los problemas ya existentes de
toma de decisiones. Si nunca fue fcil llegar a acuerdos en
temas tan delicados como los relativos a la seguridad y la
defensa, lo es mucho ms cuando el nmero de miembros
es tan elevado y contina creciendo. Cualquier iniciativa re-
quiere de enormes energas y tiempo, lo que no siempre
compensa a la vista de la actitud poco constructiva de mu-
chos de sus miembros.
Una alianza tiene por lo menos dos elementos caracters-
ticos: la percepcin de la amenaza y la adopcin de una es-
trategia comn de victoria. En la OTAN no se dan ninguna
de las dos. Entre la disolucin de la Unin Sovitica (1991)
y el 11-S (2001) hubo acuerdo sobre la inexistencia de ame-
nazas. Tras los atentados en el World Trade Center y el Pen-
tgono se produjo un abismo intelectual y estratgico entre
Estados Unidos y parte de sus socios europeos. No todos
valoraban de igual modo en qu medida el islamismo era
una amenaza y, por lo tanto, no podan estar de acuerdo en
cmo combatirlo. Desde el 2001 se ha repetido hasta la sa-
ciedad que la Alianza necesita un nuevo concepto estratgi-
co para recuperar su unidad y operatividad. Pero igual n-
mero de veces se ha repetido que intentarlo slo consegui-
ra poner en evidencia la profundidad de la crisis en que se
encuentra. Se ha tratado de avanzar de forma indirecta, ob-
viando las diferencias y subrayando los acuerdos, pero sigue
sin cerrarse el problema fundamental. El entonces canciller
Schroeder lo plasm en clebre frase muchas veces repe-
tida: la OTAN ha dejado de ser un centro de debate estrat-
gico.
La falta de capacidades militares, de voluntad para hacer
uso de la fuerza, de solidaridad para colaborar estrecha-
[ 484 ]
mente con otro aliado combatiendo al enemigo, de una vi-
sin estratgica comn, han llevado a la OTAN a perder su
activo principal, el ser una alianza militar, para desarrollar
lo que hasta la fecha era un valor aadido: su condicin de
agencia de servicios de seguridad y defensa. La nueva
OTAN sigue siendo til, pero de otra manera y para otras
funciones. Es mejor disponer de esta agencia que no tener-
la, pero nadie confa en ella para garantizar su soberana y
seguridad. El artculo 5. del Tratado de Washington siem-
pre fue demasiado ambiguo, pero la amenaza sovitica, jun-
to con la presencia militar norteamericana en suelo euro-
peo y la disuasin nuclear, le conferan una virtualidad que
mantena en pie a la Alianza. Desaparecidos estos tres ele-
mentos y sin una visin comn, la OTAN no puede seguir
siendo la misma. Posiblemente hoy es mejor en cuanto a
capacidades y organizacin, nunca antes tuvo tanta activi-
dad, y resulta sorprendente cmo tan poca gente puede ha-
cer tanto y tan bien, pero ya no es una alianza. Se ha es-
peculado mucho sobre la necesidad de aclarar el significado
de dicho artculo en un momento histrico muy distinto de
aquel en que fue aprobado y en un teatro de operaciones
radicalmente diferente Cmo valorar el ciberterrorismo o
la ciberguerra, el cierre de los suministros energticos, el te-
rrorismo, o la defensa antimisiles en el marco del Tratado
de Washington? Los trminos han quedado superados y los
ya numerosos Estados miembros mantienen posiciones
sustancialmente diferentes.
Durante los aos de Administracin Bush, y en particu-
lar tras la Crisis de Irak, la falta de cohesin de la Alianza
qued parcialmente oculta tras un falso debate ideolgico
sobre la supuesta guerra preventiva desencadenada por
Estados Unidos. La deformacin de la nueva estrategia nor-
teamericana tras el 11-S, la ridiculizacin del presidente
norteamericano y el amplio rechazo a la campaa militar
en Irak llevaron a una situacin en la que pareca que el
[ 485 ]
problema fundamental de las relaciones trasatlnticas era
de orden ideolgico: haba visiones contradictorias. La apa-
ricin de Obama como serio candidato a ocupar la Casa
Blanca despert la ilusin, a ambos lados del Atlntico, de
que con un nuevo presidente, situado a la izquierda del arco
parlamentario, sera posible reconstruir en lo esencial el
viejo vnculo. A un desacuerdo de orden ideolgico se le
daba una solucin de la misma naturaleza. Pero la crisis
nunca fue slo ideolgica. La ideologa jug un papel ms
instrumental que real. Los europeos no se estaban oponien-
do a una forma de hacer poltica, sino a la poltica nortea-
mericana, aprovechando un periodo caracterizado por la
claridad moral y estratgica. Obama alcanz la Casa Blanca
y dedic a las relaciones con Europa una parte destacada de
su tiempo durante el primer ao de mandato. Lo que la
nueva Administracin pudo constatar es lo que en realidad
ya saban: que los europeos, con contadas excepciones, no
estaban dispuestos a asumir las responsabilidades propias
de la condicin de aliado. Que aos de falta de inversin en
capacidades militares, una cultura pacifista, escasez de re-
cursos por la delicada situacin econmica y los altos costes
de mantener un estado de bienestar, les llevaban a una
actitud de indolencia estratgica. Que siendo todos cons-
cientes de que la OTAN no puede perder la Guerra de Afga-
nistn por las gravsimas consecuencias que ello tendra
para la estabilidad regional, para el conjunto del Islam,
y para la propia existencia de la OTAN, muchos Esta-
dos siguen parapetados tras un discurso anacrnico e irreal
segn el cual estn en aquel pas para ayudar a la estabiliza-
cin y no para combatir. Obama constat que la insolidari-
dad europea no era un problema derivado del unilateralis-
mo de Bush sino del pacifismo y la falta de visin de sus
socios. Para la Administracin norteamericana la OTAN es
un resto del pasado que puede tener alguna utilidad futura,
pero no representa el pilar de su estrategia de seguridad. De
[ 486 ]
hecho es difcil encontrar a alguien en el establishment
washingtoniano que crea que contina siendo una alian-
za. Si los europeos no creen en el uso de la fuerza como un
instrumento bsico de la poltica internacional, si no estn
dispuestos a combatir contra las milicias talibn qu senti-
do tiene mantener una alianza?
401
Las relaciones en el futu-
ro pasarn ms por lo bilateral que por lo multilateral. Esta-
dos como el Reino Unido y Francia continuarn siendo so-
cios privilegiados, pero en clave nacional.
Los europeos se inventaron un Obama a la medida para
justificar su inaccin y salvar una relacin ntima con Esta-
dos Unidos que desde muchos puntos de vista, comen-
zando por el cultural, les resulta esencial. Decidieron unila-
teralmente que Obama era un europeo ms, porque necesi-
taban creerlo para poder seguir soando con un vnculo
trasatlntico capaz de superar crisis como la provocada por
el supuesto fanatismo de Bush. Pero Obama nunca fue
europeo, por mucho que la corriente progresista norteame-
ricana coincida en algunos puntos con el pensamiento pol-
tico de este lado del Atlntico. En realidad la llegada de
Obama a la Casa Blanca supone un importante relevo ge-
neracional con consecuencias destacables para las relacio-
nes transatlnticas. A diferencia de sus predecesores inme-
diatos Clinton y Bush jr. o de los Kennedy, Johnson,
Reagan, Bush sr, Europa no forma parte de sus vivencias
polticas o ideolgicas. Han crecido viendo y leyendo cmo
los aliados europeos no gastan lo suficiente en defensa y
cmo, cuando llega la hora de la verdad, rehuyen sus res-
ponsabilidades. La II Guerra Mundial y la Guerra Fra han
[ 487 ]
401
Para una perspectiva desde el lado demcrata ver Andrew J. Ba-
cevich, Let Europe Be Europe. Why the United States must withdraw
from NATO, en Foreign Policy (March-April 2010). Para otra de sesgo
republicano Kurt Volker, The Obama effect has been to lay bare deep
transatlantic tensions, en Europes World (Spring, 2010).
quedado atrs, son el material de trabajo de historiado-
res, no de polticos o analistas de relaciones internaciona-
les. Admiran algunos aspectos de la poltica social europea,
pero no se engaan sobre su falta de iniciativa, la decaden-
cia de sus universidades, o el decreciente peso de sus cen-
tros de investigacin. La generacin Obama es la primera
que tiene plenamente asumido que el mundo gira en torno
al rea del Pacfico. Hace aos que lo venimos leyendo, pero
ellos ya lo dan por sentado. Tambin hace aos que se escri-
be sobre el declive europeo, y tambin ellos son los prime-
ros en considerarlo una obviedad. En la visin de esta gene-
racin, dejando a un lado aspectos partidistas, el futuro de
Estados Unidos no pasa por Europa. No es una posicin de-
mcrata, es sencillamente el cierre de una poca. Seguirn
viajando para conocer Pars o Berln, seguirn invirtiendo
en uno de los mercados ms ricos y sofisticados... pero con-
siderarn superada la ntima relacin estratgica con el
conjunto de Europa.
Desde los aos sesenta se viene escribiendo sobre cmo
posiciones ideolgicas de la izquierda europea, junto con
determinados gestos nacionalistas, estaban poniendo en
peligro la cohesin atlntica. La amenaza estaba en Europa
y el propio proceso de convergencia continental pareca ser
el instrumento idneo para, cual ariete, romper un vnculo
surgido de la sangre de miles de soldados que combatieron
codo con codo por los mismos ideales. La paradoja es que
ha sido finalmente Estados Unidos quien, por la va de los
hechos, ha puesto fin a la ficcin de una Alianza que haba
dejado de serlo desde haca algn tiempo. Obama ha pedi-
do a los europeos un mayor compromiso en la resolucin
de la crisis afgana, lo que implicaba, por una parte despla-
zar ms hombres y medios y, por otra, asumir misiones de
combate. Como seal camino de la cumbre del 60 ani-
versario de la Alianza, llegaba a Europa con la intencin
de renovar nuestra alianza, en la que Amrica escucha y
[ 488 ]
aprende de sus amigos y aliados, pero en la que amigos y
aliados comparten su cuota de la carga. Los europeos le
han contestado en trminos muy semejantes a los que tuvo
que or el denostado George W. Bush. Desde entonces Eu-
ropa ha perdido peso en la agenda presidencial, al tiempo
que las decisiones fundamentales sobre el futuro de Afga-
nistn se toman en un marco estrictamente nacional
402
. A
la vista de cmo se ha forjado la nueva estrategia norteame-
ricana en Afganistn ya no sera posible recuperar la pala-
bras del entonces canciller Schroeder sobre la irrelevancia
de la OTAN como centro de discusin estratgica. Ya no es
irrelevante, es que ni siquiera se discute all aquello que le
concierne directamente. Estados Unidos ha asumido que la
OTAN no volver a ser la Alianza que fue, que es una insti-
tucin de la Guerra Fra que no ha sabido encontrar su lu-
gar en esta nueva poca determinada por el carcter global,
y paulatinamente ha dejado de ejercer su liderazgo hasta el
punto de destacar por su inaccin. Si hay una imagen que
representa mejor que ninguna otra la situacin actual de la
Alianza es la del limitado protagonismo del embajador nor-
teamericano, en claro contraste con la hiperactividad de d-
cadas pasadas.
Tres hechos estn determinando el futuro de la OTAN en
el corto plazo: la vuelta de Francia a la primera lnea, la re-
daccin de un nuevo concepto estratgico y la adopcin de
una nueva estrategia en Afganistn.
4.1. La vuelta de Francia
El presidente francs, Nicolas Sarkozy, en contra de bue-
na parte del establishment, ha optado por reintegrar plena-
mente a Francia dentro de la Alianza. De Gaulle decidi
[ 489 ]
402
Nicholas Kralev, E.U. no longer charmed by Obama, The Wa-
shington Times, February 5, 2010.
abandonar lo que denomin estructura militar para esce-
nificar su rechazo al liderazgo norteamericano. La OTAN se
cre precisamente para eso: para que EE.UU., comprome-
tiera su propia seguridad con la de Europa, aceptando a re-
gaadientes la obligacin de ejercer una estrategia que en lo
fundamental fue siempre nuclear porque as interes a los
europeos. Para el nacionalismo francs tan evidente era su
necesidad como su imposibilidad metafsica de aceptarlo.
De Gaulle no abandon la OTAN, los ejrcitos franceses
han jugado un papel fundamental en sus actividades, pero
sinti la necesidad de escenificar una quiebra. Hoy da el
problema es exactamente el contrario.
Durante los ltimos aos el hecho ms importante acae-
cido en la Organizacin ha sido el desinters del embajador
norteamericano (en este caso embajadora), por asumir y
hacer asumir el liderazgo de su pas. Sarkozy ha tratado de
restaurar los lazos de Francia con Estados Unidos tras el in-
tento, protagonizado por Chirac y Schroeder, de limitar esta
relacin en beneficio de un acercamiento a Rusia. La defen-
sa de los intereses nacionales de Francia no puede pasar por
la quiebra del vnculo trasatlntico y el establecimiento de
uno nuevo con Rusia. La influencia de Francia en el mundo
depende de su proximidad a Estados Unidos y no al contra-
rio. Las diferencias de todo tipo con Rusia son importantes,
aparte de que sustituir una alianza por otra implicara per-
der ms que ganar, dada la desigualdad de peso especfico
de cada una de las grandes potencias. El pleno ingreso de
Francia en la OTAN tiene como objetivo normalizar una si-
tuacin irregular, una vez ha desaparecido el problema de
origen que aconsej su retirada parcial: el liderazgo nortea-
mericano. Si la OTAN es una entidad fundamental en el
rea atlntica y Estados Unidos ha perdido inters en ella,
por falta de confianza en los aliados, Francia se encuentra
con que, no slo ha desaparecido la causa que supuesta-
mente origin su retirada de la estructura militar, ade-
[ 490 ]
ms se abre ante ella un formidable espacio desde el que
ejercer influencia en el rea euro-atlntica. Sarkozy es muy
consciente de que estamos asistiendo a un cambio acelera-
do del marco estratgico y quiere situar a Francia en la po-
sicin ms ventajosa. Una Francia dispuesta a colaborar y a
asumir responsabilidades puede llegar a tener un efecto
muy beneficioso para la OTAN, una organizacin donde la
mayora de sus miembros destacan por carecer de visin es-
tratgica. Como veremos ms adelante, un mayor protago-
nismo de Francia implicar retomar el tema de la colabora-
cin entre la Unin Europea y la Alianza Atlntica, de capi-
tal importancia para el futuro de ambas instituciones
403
.
4.2. El nuevo concepto estratgico
El hecho de que la Alianza se estableciera jurdica y di-
plomticamente en torno a la defensa de unos valores co-
munes y no frente a una amenaza determinada ha permiti-
do ganar tiempo y mantener en pi la OTAN desde 1991. La
indiscutible eficacia de la Organizacin y los mltiples ser-
vicios que ofrece a sus miembros son razones de peso para
que stos traten de mantenerla viva. El hecho de que la di-
mensin de seguridad y defensa de la Unin Europea est
en fase embrionaria y sin perspectivas de crecimiento en
mucho tiempo es otra razn para que incluso los Estados
menos entusiastas de la Alianza defiendan su pervivencia
hasta que sea posible disponer de una alternativa eficaz. Por
ltimo, la OTAN representa el vnculo con Estados Unidos,
la primera potencia del planeta y el lder natural del mundo
democrtico. Romper este vnculo gratuitamente sera
[ 491 ]
403
Chiara Rogate, France returns to NATOs integrated military
system: Sarkozys sea change?, ISPI Policy Brief, n. 128, April 1
st
, 2009.
Camille Grand, Sarkozys three-way NATO bet, Europes World (Au-
tumn, 2009).
un error. Sin embargo, la situacin ha llegado a tal punto
que el Secretario General se vio obligado a convocar la re-
daccin de un nuevo Concepto Estratgico ante la falta de
credibilidad de la Organizacin. No se engaaba sobre las
dificultades y los riesgos que asuma, pero el aumento de
miembros, sumado a la creciente falta de cohesin, requera
de un nuevo impulso que dotara a la Alianza de una cierta y
suficiente identidad para sobrevivir hasta que las circuns-
tancias internacionales permitan, si es que eso llega a ocu-
rrir, una discusin en profundidad que lleve a la elabora-
cin de una nueva estrategia.
Los Estados miembros son conscientes de los lmites del
proceso diplomtico abierto. Se trata de encauzar el curso
de una organizacin para evitar su descomposicin. El de-
bate hasta la fecha ha sido tan deprimente como previsible.
Los diplomticos se estn viendo en la necesidad de centrar
las negociaciones sobre temas secundarios ante la imposibi-
lidad de avanzar en los realmente importantes, como los re-
lativos al artculo 5., necesitado de una reinterpretacin en
profundidad. Como ya se ha sealado desde otras instan-
cias, la Alianza no requiere una revisin de su Concepto
Estratgico, sino una estrategia. En un contexto histrico
nuevo y con un nmero de miembros considerablemente
mayor al que tuvo en los das de la Guerra Fra, la OTAN
necesita refundarse. Los principios fundamentales siguen
vigentes, pero poco ms. Esa tarea resulta imposible en las
presentes circunstancias. Nadie espera un documento de
calidad, slo un acuerdo de mnimos que permita ganar
tiempo, dando la impresin de que el vnculo atlntico si-
gue en vigor y que la Organizacin contina siendo el pilar
de la seguridad occidental. No se puede evitar el declive de
la Alianza pero s su desmoronamiento. Del texto final y de
las lecturas nacionales que se hayan realizado durante el
proceso negociador depender la confianza que los Estados
miembros depositen en la Organizacin.
[ 492 ]
4.3. La nueva estrategia para Afganistn
La crisis de la Alianza se hace ms visible en el campo de
batalla. La prdida de una visin comn ha llevado a una
crisis de solidaridad. Afganistn es el principal teatro de
operaciones de la Alianza, en torno al cual se plante la ac-
tivacin del artculo 5. Nadie duda de que la guerra es jus-
ta, legal y legtima... pero eso no ha sido razn suficiente
para que se produjera un reparto equitativo de la carga. No
es fcil entender que, siendo la Alianza parte en la guerra,
no todos los Estados miembros estn all presentes, que los
que estn asuman responsabilidades muy distintas, y que
una buena parte de ellos pongan tantas trabas al uso de sus
contingentes que resulten casi intiles. Esta situacin no
por anmala resulta contraria al Tratado. En esta ocasin
Estados Unidos sufre las consecuencias de la redaccin del
artculo 5. que impuso en contra de la voluntad de las res-
tantes partes contratantes en 1949. En cualquier caso las
consecuencias estn a la vista. Las naciones que ven morir
en combate a sus soldados no pueden aceptar que otras
rehuyan la lucha, paguen al enemigo para que apunte en
otra direccin, o que algunos ni siquiera estn, mientras s
hacen acto de presencia fuerzas de Estados no miembros de
la Alianza. El argumento de que se ha ido para reconstruir y
no para combatir es anacrnico. Aquella situacin pas,
y es absurdo reivindicar una misin que es imposible. Si de
verdad se quiere ayudar al gobierno afgano a reconstruir el
pas y poner las bases para un desarrollo econmico y social
que nunca antes han conocido, el primer cometido es ga-
rantizar la seguridad. Como muchos de los contingentes
nacionales all desplazados han rehuido conscientemente
buscar a los talibn, stos se han hecho fuertes y han llegado
a acuerdos de colaboracin con los narcotraficantes, orga-
nizando una importante red de guerrillas. La poblacin es
consciente de que las fuerzas internacionales estn de paso,
[ 493 ]
y a la vista del comportamiento de buena parte de ellas pre-
fieren plegarse al chantaje narco-talibn y ganar un sobre-
sueldo integrndose en sus guerrillas a tiempo parcial, an-
tes que resistir en la confianza de que las fuerzas OTAN va-
yan a actuar como garantes de su libertad. El embajador
especial Holbrooke ha hablado de que Afganistn es la lti-
ma oportunidad de la OTAN, trasladando a la opinin p-
blica europea un sentimiento muy generalizado en Estados
Unidos.
El presidente Obama se haba comprometido durante la
campaa electoral a revisar en profundidad la estrategia a
seguir en Afganistn, a su juicio la guerra justa y necesaria
frente a la campaa seguida por su predecesor en Irak. Sus
asesores ya haban considerado una re-nacionalizacin del
conflicto a la vista de la escasa ayuda brindada por los alia-
dos y a pesar de que era una operacin de la propia OTAN.
Tras su llegada a la Casa Blanca pudo comprobar hasta qu
punto los anlisis pesimistas sobre la solidaridad aliada es-
taban bien fundamentados. De ah que el proceso de redefi-
nicin de la estrategia tuviera un carcter nacional. Los
mandos militares hicieron propuestas a su comandante en
jefe y ste plante ante el Congreso el plan que crea viable
dadas las circunstancias sobre el terreno, tanto en el campo
de batalla como en la arena poltica. La Alianza fue especta-
dora de un interesante espectculo poltico-militar, con so-
bresalientes captulos mediticos, como la filtracin al dia-
rio The Washington Post del documento enviado por el ge-
neral McChrystal con las lneas maestras de su visin sobre
el conflicto
404
. La opcin adoptada finalmente por el presi-
dente, con el apoyo del Congreso, responde ms a los con-
dicionantes polticos que a los militares. Lo que sus coman-
dantes sobre el terreno le propusieron fue un nuevo Surge,
[ 494 ]
404
Stanley McChrystal, Commanderss Initial Assessment, August
30
th
, 2009.
la repeticin del modelo seguido en Irak que el Partido De-
mcrata tanto haba criticado y que finalmente puso fin al
conflicto. Pero Obama haba sido elegido presidente porque
haba convencido a una mayora de que era posible hacer
otra poltica. Por ello la Casa Blanca rechaz tanto el incre-
mento de tropas pedido como su mantenimiento durante
un tiempo indefinido, hasta que resultara evidente tanto el
declive talibn como el apoyo social al nuevo rgimen. El
incremento acordado, de 30.000 hombres, y su compromi-
so de retirar las tropas en el ao 2011 tena como objetivos
tanto calmar a un electorado cansado de guerras como pre-
sionar a los dirigentes afganos electos para llevar a cabo las
necesarias reformas que permitieran ganar el apoyo de la
sociedad
405
. El escepticismo del mando militar norteameri-
cano ante la estrategia presidencial se ha hecho pblico, as
como el de algunos gobiernos europeos. Pocos parecen
creer que en 2011 las tropas puedan ser retiradas sin con
ello reconocer la derrota de la OTAN ante las fuerzas tali-
bn. En un tiempo tan breve es muy difcil infligir el dao
suficiente a las milicias talibn o desarrollar un nmero de
programas sociales y econmicos que convenzan a una po-
blacin algo ms que escptica de las bondades del gobier-
no, elegido en unas elecciones reconocidas como descara-
damente corruptas.
Mientras tanto el mando norteamericano ha optado por
una discreta re-nacionalizacin del conflicto, estableciendo
acuerdos con aquellos Estados dispuestos a asumir misio-
nes de combate e ignorando a los restantes, hasta el punto
de desplegar unidades en terrenos asignados a otro pas, ac-
tuando sin informar a sus mandos ni tratar de establecer
coordinacin alguna. Por razones diplomticas se mantie-
[ 495 ]
405
Barack Obama, President Obama on the Way Forward in Afgha-
nistan and Pakistan. Eisenhower Hall Theatre, West Point Academy,
West Point, New York. December 1st, 2009.
nen misiones nacionales de limitada operatividad, pero ha
dejado de respetarse su pleno control sobre el territorio. Un
hecho as supone un serio varapalo para la credibilidad de
la Alianza y una fuente de tensiones y mutuas recriminacio-
nes que slo pueden beneficiar al enemigo. La experiencia
afgana, la primera ocasin en la que la Alianza Atlntica
participa propiamente en una guerra con importantes con-
tingentes desplegados sobre el terreno, est exacerbando los
problemas que vena arrastrando de aos atrs: disparidad
en capacidades, falta de solidaridad y diferencias estratgi-
cas. Esta situacin contrasta con la supuesta voluntad de los
Estados miembros de dotar a la Alianza de un nuevo con-
cepto estratgico y, al mismo tiempo, alimenta el proceso.
Contrasta, porque si de verdad hubiera voluntad de dar un
paso adelante, los socios europeos llevaran ya tiempo tra-
bajando seriamente en la adquisicin de nuevas capacida-
des y habran abandonado su actitud remisa a asumir res-
ponsabilidades especficamente militares en el terreno afga-
no. Alimenta porque, al poner an ms en evidencia la
crisis de la OTAN, impide continuar con la ambigedad
que vena caracterizando los ltimos aos y obliga a dar el
paso, de indudable peligro, de afrontar la redaccin de un
nuevo concepto estratgico.
En la medida en que la OTAN ha perdido credibilidad
para sus propios miembros y que la Unin Europea no ha
querido ser su alternativa o complemento natural se ha
producido una paulatina re-nacionalizacin de la defensa.
Mientras la Alianza pospona sine die la redaccin de un
nuevo concepto estratgico, que estableciera las coordena-
das de su actividad, Estados como el Reino Unido y Francia
ponan al da sus estrategias nacionales en lnea con los
cambios establecidos por Estados Unidos. Un proceso que
han seguido otros gobiernos continentales con desigual
suerte. La revisin de los fundamentos estratgicos ha sido
el punto de partida para rehacer doctrinas y organizacin.
[ 496 ]
En un momento histrico caracterizado por la globaliza-
cin, cuando se ha asumido que la mayor parte de los Esta-
dos carecen del tamao crtico para poder actuar y defen-
der sus intereses nacionales y que, por lo tanto, es necesario
establecer organizaciones multinacionales desde donde in-
tervenir, este proceso de re-nacionalizacin representa un
claro fracaso, tanto de la OTAN, como de la Unin Europea
en el terreno concreto de la seguridad y la defensa. Un fra-
caso que no proviene de las aptitudes de las propias organi-
zaciones, sino de la falta de visin comn y de voluntad de
asumir responsabilidades. Si miramos hacia atrs y nos fija-
mos en los primeros momentos de la Alianza nos viene a la
mente la clebre frase del primer secretario general de
la Alianza, Lord Ismay, sobre cules eran los objetivos de la
nueva entidad ms all de los esfuerzos diplomticos por
proyectar una determinada imagen: to keep the Russians
out, the Americans in, and the Germans down. Aos des-
pus este enunciado resulta claramente anacrnico. O la
OTAN ha fracasado o el mundo ha cambiado radicalmente.
Los rusos ya no estn out, aunque no sean miembros; una
importante delegacin sigue desde dentro las actividades de
la Organizacin ejerciendo influencia desde una situacin
de privilegio. Los americanos siguen in, pero su inters ha
decado sensiblemente. En cuanto a los alemanes, no slo
no estn down sino que ocupan una posicin de relieve, en
consonancia con el tamao de su poblacin y su importan-
cia econmica. Un cambio tan relevante requiere una adap-
tacin que todava sigue pendiente.
[ 497 ]
5. La seguridad de la UE, su contribucin
a la seguridad del mundo y la cuestin
alemana
La comparacin entre la presente depresin y la que
marc los aos treinta resulta inevitable. Aquella gener el
mito del New Deal, un conjunto de polticas de marcado
sesgo intervencionista, que devolvi cierto grado de con-
fianza a una poblacin necesitada de liderazgo, pero que no
lleg a funcionar; exacerb tensiones sociales e ideolgicas,
hasta el punto de precipitar la crisis de los regmenes libe-
ral-parlamentarios y propiciar el auge de los totalitarismos;
y, como consecuencia de lo anterior, facilit la deriva hacia
la II Guerra Mundial. En la actualidad no se dan circuns-
tancias semejantes. Nuestro conocimiento de la economa
es muy superior, lo que no es razn suficiente para no repe-
tir errores del pasado u otros nuevos, pero lo hace menos
probable. La democracia goza de sorprendente salud. Es,
sin lugar a dudas, la nica forma legtima de gobierno, tan-
to a los ojos de los demcratas como de sus opositores. Tan-
to en la Rusia de Putin como en la Venezuela de Chvez,
por poner dos ejemplos de regmenes con clara vocacin
autoritaria, se preservan las formas democrticas para ga-
rantizar la legitimidad de los gobiernos. Es posible que la
democracia liberal tenga hoy tantos enemigos como en los
aos treinta, pero sus argumentos son ms pobres y menos
atractivos. Tienen claro lo que quieren destruir o lo que
abiertamente odian, pero carecen de un sistema alternativo
que ofrecer. Tampoco vemos en el plano internacional una
tensin entre las grandes potencias que pueda derivar hacia
un gran conflicto militar. La comunicacin entre ellas es in-
tensa, los intereses son en muchos casos comunes y todas
estn centradas en desarrollar sus sistemas productivos
para garantizar tanto el bienestar de la poblacin como una
situacin de poder. Entender este ltimo en trminos es-
[ 498 ]
trictamente militares es algo que no tiene cabida en el si-
glo XXI, ms an cuando las capacidades militares depen-
den del desarrollo tecnolgico y ste, a su vez, est determi-
nado tanto por la calidad de la educacin como del empuje
empresarial. Aunque la seguridad internacional est seria-
mente amenazada, no parece que se den las circunstancias
para que un nuevo conflicto mundial estalle en los prxi-
mos aos. De ocurrir sera como consecuencia de crisis lo-
cales cuya evolucin enfrentara a grandes potencias. Lo ms
probable es que salgamos de esta depresin de forma pacfi-
ca, a ritmos distintos y, como siempre ha ocurrido, alteran-
do el equilibrio entre las naciones. Aquellas que hayan to-
mado decisiones equivocadas perdern peso relativo, mien-
tras que las que acertaron y arriesgaron se encontrarn en
mejores condiciones para competir.
En un mundo global, donde la relacin entre unas y
otras economas no deja de crecer, la crisis dar paso a un
nuevo equilibrio regional. La tendencia va a favor del rea
Pacfico y en detrimento de Europa. Si no se producen cam-
bios importantes en la actitud de los europeos, en la gestin
de las grandes polticas y en el diseo de la Unin, Europa
no ser capaz de reaccionar con la suficiente celeridad y
contundencia y, como consecuencia, perder peso especfi-
co en la nueva sociedad internacional. Es el momento de
rectificar tendencias que vienen de atrs y que marcan un
declive en investigacin y desarrollo, en innovacin y crea-
tividad, en crecimiento demogrfico. Algunos Estados que
han asumido la responsabilidad de prestar servicios sociales
que van ms all de sus posibilidades debern ajustarlos a
sus ingresos reales. Las capacidades econmicas son un ele-
mento fundamental para disponer de influencia, pero no
son el nico.
Hay momentos en la historia en que una situacin resul-
ta tan anacrnica como inaceptable, pero todava no se ha
logrado la madurez necesaria para superarla. En 1931 Espa-
[ 499 ]
a necesitaba dejar atrs la monarqua constitucional re-
presentada por Alfonso XIII y sustentada en un rgimen
oligrquico y caciquil, pero todava no estaba preparada
para dar vida a una repblica democrtica. Hoy da los eu-
ropeos son conscientes de que el grado de integracin eco-
nmica y cultural conseguido requiere que la Unin se dote
de una poltica exterior, de seguridad y defensa comn,
pero estn muy lejos de compartir las perspectivas sobre in-
tereses y actitudes para que esas polticas puedan convertir-
se en realidad. El Estado-nacin est en proceso de trasfor-
macin en Europa, somos conscientes de que algunas pol-
ticas que durante siglos eran exclusivas de ese modelo de
Estado ya no pueden continuar siendo desarrolladas all,
pero esa misma historia que nos hace sentir parte de algo
comn ha dado forma a culturas polticas tan distintas que
resulta imposible encontrar un punto de encuentro.
Los Estados europeos carecen, con muy escasas excepcio-
nes, de la capacidad para desarrollar una accin exterior
acorde con las necesidades propias de una sociedad global.
La Unin Europea no est todava preparada para ello.
Frente a lo que muchos analistas postulan, el problema no
es que el organigrama no est suficientemente desarrollado
o que hasta la fecha careciramos de un marco jurdico
apropiado. Por muchos comits que creemos, la cuestin de
fondo seguir en pi. La Alianza Atlntica ha dejado de ser
una alianza. Europa se ha quedado a medio camino y care-
ce, con la excepcin franco-britnica, de estrategia y capaci-
dades. Tras la aprobacin del Tratado de Lisboa asistimos a
un avance en el desarrollo de una administracin dirigida a
solventar estos problemas. Cabe pensar que, como ya ha
ocurrido con el primer esbozo en torno a Mr. PESC, esta
administracin realizar un importante papel acercando
posiciones y creando un acervo comn en estas materias,
pero no es previsible que logre modificar el resultado de si-
glos de experiencias distintas. En el corto plazo una poltica
[ 500 ]
europea comn en materia exterior slo sera posible si el
Reino Unido y Francia, potencias nucleares con asiento
permanente y derecho de veto en el Consejo de Seguridad,
renunciaran a su proyeccin internacional, a su apuesta por
continuar siendo actores relevantes en el siglo XXI, y se su-
maran al crisol de tendencias aislacionistas, pacifistas o de-
rrotistas que caracterizan al Viejo Continente. Esa opcin
sera suicida para estos dos Estados y no solucionara el reto
europeo, sencillamente lo condenara a la irrelevancia y la
decadencia. Por el contrario, el reto ante el que se encuen-
tran el Reino Unido y Francia es liderar la progresiva tras-
formacin de Europa en un bloque dispuesto a asumir res-
ponsabilidades en la escena internacional que vayan ms
all de repartir dinero y organizar operaciones de paz.
El Reino Unido ha visto como su histrico carcter insu-
lar ha ido desapareciendo. No slo trenes y automviles ac-
ceden sin necesidad de cruzar el mar, tambin ideas y com-
portamientos culturales caractersticos del continente han
arraigado en las islas. Paulatinamente se ha ido europeizan-
do, un fenmeno evidente cuando se comparan actitudes y
conductas entre las distintas generaciones. Este proceso ha
ido en paralelo a la erosin de la special relationship con
Estados Unidos. Para muchos britnicos resulta difcil com-
prender y apoyar algunos comportamientos norteamerica-
nos, y para stos la colaboracin britnica ya no resulta tan
atractiva como antao. Como puente entre ambas orillas
del Atlntico sufre la prdida de peso del Viejo Continente.
Washington mira ms hacia el Pacfico y Londres hacia
Bruselas, una deriva que las clases dirigentes de ambos Es-
tados asumen con normalidad, como una caracterstica de
los tiempos presentes. Las Fuerzas Armadas britnicas han
venido realizando un trabajo extraordinario, multiplicn-
dose en distintos teatros y demostrando una efectividad so-
bresaliente. Pero este esfuerzo no se puede mantener de for-
ma indefinida. Desde hace dcadas el gobierno britnico
[ 501 ]
viene avanzando en modelos de intervencin conjuntos, re-
sultado de la colaboracin entre distintos Estados. De ah
que estuvieran intelectualmente preparados para lanzar
junto con Francia la iniciativa de St. Malo, punto de arran-
que del II Pilar de la Unin y de la dimensin de seguridad
y defensa. El futuro papel del Reino Unido depender de su
capacidad para animar, desde la OTAN y desde la Unin
Europea, acciones coherentes y eficaces. El Reino Unido
ser fuerte si es capaz de asumir un cierto liderazgo en Eu-
ropa al tiempo que retiene un margen de influencia en
Washington.
Francia ha podido comprobar los lmites de una poltica
autnoma de Estados Unidos y no parece que vaya a recaer
en ese error. La retrica oficial es tan europesta como na-
cional es su poltica. Pocos Estados en Europa tienen ms
clara su identidad y persiguen con ms denuedo sus intere-
ses. Precisamente porque son una gran potencia ven con
claridad los lmites de la Unin y la dificultad para que en
un plazo corto o medio pueda tener una dimensin inter-
nacional apropiada. Disponen de unas excelentes Fuerzas
Armadas, pero su nmero y capacidades son insuficientes
ante los retos de seguridad que plantea un mundo globali-
zado. De igual manera que el Reino Unido, necesita liderar
el Viejo Continente y tener cierta influencia en Washington
para ganar peso en la escena internacional.
El Reino Unido y Francia son los dos posibles motores
para dinamizar la Unin y empujarla hacia la adopcin de
una autntica dimensin internacional. Sin embargo, si
repasamos la historia reciente, resultan evidentes tanto las
diferentes posturas adoptadas como los distintos criterios
desde los que trabajan sus diplomacias. Tienen en comn lo
ms importante, una visin global de la realidad interna-
cional y la disposicin a intervenir con los medios que sean
necesarios. En ese sentido, ambas naciones son el activo
ms importante que tiene la Unin en materia de accin
[ 502 ]
exterior, pero es fundamental que acerquen posiciones y
que traten de asumir conjuntamente un liderazgo que, de
otra manera, corre el riesgo de quedar vacante. Slo ellos
pueden actuar de locomotora, slo ellos pueden provocar
el cambio cultural necesario para que Europa juegue un
papel relevante en la escena internacional del siglo XXI.
Ambos Estados necesitan a Europa, pero al mismo tiempo
sus polticas son un obstculo para construir esa dimensin
internacional. Su presencia en el Consejo de Seguridad es
su principal activo diplomtico, al tiempo que les obliga a
tomar inmediata posicin sobre cada problema que entra
en su agenda. Por mucho que el Tratado de Lisboa procla-
me que ambos pases representarn las posiciones de la
Unin en el Consejo, la realidad es exactamente la contra-
ria. Francia y el Reino Unido defienden sus propias posicio-
nes y, en la medida en que constatan que la construccin de
una dimensin internacional de la Unin ha tocado techo,
tienden a una lgica re-nacionalizacin de su poltica ex-
terior.
Como hemos visto en el Captulo 8, el Tratado de Lisboa
aporta interesantes innovaciones dirigidas a limitar el per-
verso efecto del principio del mnimo comn denomina-
dor. Una de ellas es la posibilidad de establecer una coo-
peracin estructurada, forma elegante y europesta de de-
nominar al clsico directorio. Esta opcin es necesaria para
avanzar hacia los objetivos establecidos, pero no resultar
una panacea. Si repasamos las ltimas crisis y analizamos
las posiciones de las tres grandes potencias europeas pode-
mos comprobar tanto las diferencias de criterio como su
disposicin a ceder ante problemas de difcil gestin. Un di-
rectorio sin Alemania perdera credibilidad, pero la historia
alemana y el pacifismo imperante en su sociedad hacen que
la defensa de los valores caractersticos de la democracia li-
beral, encarnados en la figura de Angela Merkel, se quede
en nada. La poltica exterior alemana ancla la dimensin
[ 503 ]
internacional europea en la inaccin y el apaciguamiento.
El Directorio permitir reaccionar con ms rapidez y cohe-
rencia que hasta la fecha; jugar con la confusin entre su
posicin y la del conjunto de la Unin, pero, a la postre, es-
tar afectado de los mismos males que atenazan a la Unin.
La dimensin exterior de Europa no puede hacernos ol-
vidar la intensidad y densidad de la diplomacia intra-euro-
pea ni la estrecha vinculacin entre la resolucin de tensio-
nes internas y la posibilidad de establecer posiciones con-
juntas hacia el exterior. Como seal al comienzo de este
captulo, el hecho ms relevante en la historia reciente eu-
ropea es la unificacin alemana, origen de la segunda gran
fase del proceso de integracin continental, aquel que va
ms all del mbito puramente econmico. Alemania re-
nunci a ser una gran potencia para convertirse en el eje de
la unidad europea. No resulta fcil valorar los sacrificios
que ello implic, porque en gran medida haba por parte de
la sociedad alemana una voluntad de no ser ella misma, de
disolverse en una entidad superior y distinta. Si recupera-
mos los debates que caracterizaron los aos posteriores a la
II Guerra Mundial resultara que el esfuerzo conjunto para
convertir a Alemania en un pas normal llev a unos y
otros a tratar de disolver Alemania, con todo lo que ello im-
plica, en una Europa unida. Pero para que eso fuera real los
dems deban seguir el mismo camino. Sin entrar en juicios
de intenciones, lo cierto es que el sacrificio alemn no es
equivalente al francs, por poner un ejemplo significativo.
Mientras los primeros necesitan ya que el proceso avance
con rapidez, los segundos a la postre no estn dispuestos a
renunciar a sus privilegios la Poltica Agraria Comn
ni a su identidad internacional como gran potencia con
asiento permanente y derecho de veto en el Consejo de Se-
guridad. Tras la aprobacin del Tratado de Lisboa quedan
atrs los debates de orden jurdico-institucional que carac-
terizaron la poltica europea en los ltimos aos. Ahora
[ 504 ]
toca afrontar problemas concretos, acrecentados por las su-
cesivas ampliaciones y la crisis econmica. En este nuevo
contexto la incomodidad alemana se hace cada da ms evi-
dente. La moneda nica requiere de una disciplina fiscal
entre los Estados partcipes que no se est dando, lo que fi-
nalmente va en detrimento de la economa alemana. El go-
bierno de Berln tiene toda la razn al considerar que sus
socios no estn actuando con la seriedad y solidaridad que
caba esperar. Ms de uno da muestras de confiar en que al
final el contribuyente alemn tendr que salir en su ayuda,
como ocurri en ocasiones anteriores. En general la estruc-
tura presupuestaria de la Unin, con la PAC a la cabeza, ha
quedado anacrnica, y la salud de la economa alemana re-
quiere afrontar una reforma en profundidad. La crisis grie-
ga ha puesto de manifiesto el disgusto alemn ante el com-
portamiento de sus socios y la dependencia histrica de su
presupuesto. Alemania se ha convertido en un pas nor-
mal que tiene intereses nacionales que defender.
Tras el derribo del Muro de Berln, Khl, Mitterrand y
Thatcher no se engaaron sobre la dificultad de la tarea que
tenan enfrente. La premier britnica rechaz la huida hacia
delante que supona la opcin europesta, porque nunca
crey que fuera una solucin y porque, a su juicio, atentaba
contra los intereses britnicos. Mitterrand opt por avanzar
hacia la convergencia, pero sin renunciar a la identidad
francesa. La experiencia est haciendo ms patentes las con-
tradicciones de la poltica alemana. Para ellos una Europa
Unida deba ser una Europa alemana. No era tanto el juego
francs, de raz claramente napolenica, de instrumentali-
zar la Unin para proyectar la influencia gala, como la sen-
tida necesidad de que la Unin tuviera el rigor en la gestin
de los asuntos econmicos que haba caracterizado a Ale-
mania y garantizado su desarrollo econmico y servicios
sociales. Para Alemania la Europa unida no poda suponer
un paso atrs en su modelo de desarrollo. En realidad, tan
[ 505 ]
nacional es una perspectiva como otra. Llegados al punto
de una moneda comn ya no caben los juegos retricos,
sino la definicin de una poltica econmica y social que
responda a unos intereses y unos objetivos. Tanto franceses
como alemanes, entre los grandes, comprueban el estre-
cho margen de autonoma al que les ha abocado esta huida
hacia adelante que ha sido el proceso de convergencia euro-
pea desde el Tratado de Maastricht, y dudan sobre los pasos
a dar.
Una Alemania ms nacional es una Alemania dispuesta a
definir con ms claridad sus prioridades internacionales. Su
clara apuesta por un entendimiento con Rusia, una posi-
cin con importantes precedentes a lo largo de los ltimos
siglos, est creando graves tensiones tanto en la Alianza
Atlntica como en la Unin Europea. Es una poltica clara-
mente nacional, que ignora las sensibilidades y los intereses
de sus vecinos orientales. Tambin aqu encontramos im-
portantes precedentes a lo largo de la historia de los ltimos
siglos, pero entonces no haba Unin Europea y, por lo
tanto, no era necesario tratar de establecer posiciones co-
munes. La Alemania de nuestros das es un Estado nor-
mal
406
y como tal tiene una agenda nacional de priorida-
des que tratar de imponer a sus socios de la Alianza y de la
Unin. No puede, por lo tanto, extraar que la diploma-
cia germana apoyara los recientes nombramientos de van
Rompuy y lady Ashton como mximas figuras de la Unin.
No slo el gobierno francs estaba interesado en reducir el
peso de ambos puestos. Alemania est ganando peso espe-
cfico en la poltica exterior y se es un nuevo obstculo
[ 506 ]
406
La firmeza con la que Alemania ha reaccionado ante la crisis
griega ha llevado a la publicacin de varios comentarios sobre la nor-
malidad alemana. Entre otros cabe destacar Judy Dempsey and Step-
hen Castle, Germanys E.U. Policy Shift Reflects Generational Chan-
ge, International Herald Tribune, April 12, 2010, y Quentin Peel, Ger-
many: A shifting Weltanschauung, Financial Times, April 7, 2010.
para la definicin de una dimensin exterior de la Unin.
Ms an, Alemania aportar ms diversidad y ms tensin
entre los propios europeos. No avanzamos hacia la cohe-
sin sino hacia la fragmentacin.
Conclusiones
En el tiempo transcurrido desde el derribo del Muro
de Berln y la descomposicin de la Unin Sovitica hasta
nuestros das los europeos hemos comprendido que nos
adentrbamos en un mundo ms global y multipolar, don-
de hechos acaecidos en nuestras antpodas podran afectar-
nos gravemente y donde la prevencin o resolucin de los
conflictos requeriran de una sola voz y de unas capacida-
des militares desplegables y sostenibles a gran distancia. Sin
embargo, esto no ha supuesto una convergencia en la forma
de responder a estos retos. Las tendencias pacifistas han
crecido considerablemente, reforzadas por la idea de que
Europa representa ante el mundo una va ms moderna de
gestin de la poltica internacional, caracterizada por el re-
chazo al uso de la fuerza, la diplomacia, el multilateralismo
y el relativismo. No est nada claro que esta nueva forma de
hacer poltica haya sido valorada positivamente por el resto
de las naciones, que tienden a considerarla ms bien como
un ejemplo de decadencia. En cualquier caso, ha provocado
una grave crisis en el seno de la Alianza Atlntica, que no
parece pueda ser superada por la aprobacin de un nuevo
Concepto Estratgico. Bien al contrario, todo apunta a que
este documento represente el acta notarial del fin de la
Alianza, para dar paso a una organizacin de seguridad re-
gional. La aprobacin del Tratado de Lisboa, tras aos per-
didos en debates internos, resuelve el marco institucional y
jurdico para poder avanzar en el terreno de una accin ex-
terior conjunta. Sin embargo, su aplicacin no ha hecho
[ 507 ]
sino poner an ms de manifiesto las grandes diferencias
entre unos estados y otros. La ausencia de un marco apro-
piado sirvi como argumento para la inaccin. Ahora aflo-
ran las perspectivas diferentes, ancladas en presupuestos
histricos y culturales que no podrn ser superados en un
tiempo breve. Por mucho que se reivindique una agenda
europesta en materia de poltica exterior, seguridad y de-
fensa la realidad es que no hay una visin europea, ms all
de una creciente tendencia a la inaccin.
Podemos considerar que la botella est medio llena o
medio vaca, que es mucho el camino recorrido o el todava
pendiente de recorrer, pero de lo que no hay duda es de que
no podemos esperar grandes avances en el corto plazo, a
menos que problemas extraordinarios nos obliguen a ello.
Europa continuar, por lo menos durante algn tiempo,
perdiendo peso en la escena internacional por la falta de
una sola voz, clara y decidida. El futuro depender de la
evolucin de la opinin pblica y sta vendr determinada
por problemas de muy distinto signo, algunos de carcter
interno o econmico.
Los europeos sabemos que si queremos tener un papel
relevante en la poltica internacional durante el siglo XXI
tenemos que avanzar en nuestro proceso de convergencia.
Lo que desconocemos, o queremos desconocer, es que los
ensayos de una visin post-moderna de las relaciones inter-
nacionales son un callejn sin salida. Necesitamos un bao
de realismo para reaccionar. De otra forma estaremos abo-
cados a un paulatina irrelevancia, a convertirnos en el par-
que temtico de lo que fue una gran cultura que marc el
destino del planeta durante siglos.
[ 508 ]
Bibliografa
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Actor, Routledge. London, 2006. 2. edicin. 273 pgs.
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[ 509 ]
CAPTULO 10
Espaa en Europa, Europa en Espaa
407
Presentacin
Este trabajo pretende explorar los grandes dilemas y de-
safos a los que debe hacer frente la poltica europea de
Espaa, tanto en la actualidad como en un futuro prximo.
A fin de conocer mejor la situacin en la que nos encon-
tramos actualmente, y de anticipar cual podra ser la evolu-
cin futura de dicha poltica a medio plazo, hemos estima-
do conveniente abrir el captulo con una descripcin de la
evolucin del papel desempeado por Espaa en el seno de
la UE desde su adhesin en 1986, lo cual nos ha permitido
identificar la existencia de cuatro etapas claramente dife-
renciadas, en funcin de los grandes objetivos planteados
en cada una de ellas y los mtodos seguidos para alcan-
zarlos.
A continuacin analizamos los retos y dilemas a los que
deber hacer frente la poltica europea de Espaa en un fu-
turo prximo, sobre todo en lo referido al mbito econmi-
co y presupuestario, as como en el mbito exterior.
Concluimos nuestro trabajo con algunas recomendacio-
nes especficas que pretenden contribuir a una mejora en el
diseo e implementacin de la accin de nuestro pas en el
seno de la UE.
[ 511 ]
407
Captulo redactado por Charles Powell.
1. Espaa en Europa (1986-2009): Continuidad
y cambio
A los efectos de este estudio, la presencia de Espaa en la
CE/UE puede dividirse en cuatro grandes etapas
408
. La pri-
mera (1986-92) se inici con el ingreso de Espaa en las en-
tonces Comunidades Europeas y concluy con la firma del
Tratado de la Unin Europea, tambin conocido como Tra-
tado de Maastricht. La segunda etapa (1992-2000) discu-
rri entre este hito y las elecciones legislativas que otorga-
ron al Partido Popular la mayora absoluta. A continuacin
se abri una tercera fase (2000-04), que coincidi con la
duracin del segundo mandato de Jos Mara Aznar. La lle-
gada al poder de Jos Luis Rodrguez Zapatero marcara el
inicio de la cuarta etapa a la que vamos a referirnos (2004-),
y que perdura en la actualidad.
1.1. La fase de adaptacin: 1986-92
La primera fase (1986-92) estuvo marcada por los es-
fuerzos del gobierno y de los principales actores polticos,
sociales y econmicos espaoles por adaptarse y acostum-
brarse a convivir con las consecuencias de una adhesin
largamente anhelada. Como es sabido, a lo largo del proce-
so de negociacin e incluso antes este objetivo se haba
asociado estrechamente con la consecucin de una demo-
cracia parlamentaria de corte occidental, el desarrollo so-
cio-econmico del pas, y la superacin de dcadas de aisla-
miento e irrelevancia internacionales. Durante esta primera
[ 512 ]
408
Ver Charles Powell, La Espaa Europea: balance de veinte aos,
en Cristina Gortzar Rotaeche & Mara Jos Castao Reyero (coords.),
Veinte aos de Espaa en Europa (Universidad Pontificia de Comillas,
Madrid, 2008) y Esther Barb, La poltica europea de Espaa (Ariel, Bar-
celona, 1999).
etapa el objetivo prioritario no fue otro que el de asimilar el
acquis communautaire, familiarizarse con el funcionamien-
to de las instituciones comunitarias y demostrar a todos
que Espaa era capaz de ser un socio leal y disciplinado del
selecto club al que acababa de incorporarse. Aunque a me-
nudo se olvida, en un principio la opinin pblica espaola
se mostr algo escptica acerca de las ventajas materiales de
la adhesin, actitud que slo mejor a finales de la dcada
de los ochenta, cuando tambin lo hizo la situacin econ-
mica. A pesar de ello, es interesante constatar que la opi-
nin pblica espaola siempre fue ms partidaria de la
adhesin que las de Grecia o Portugal, a pesar de encontrar-
se en situaciones aparentemente similares.
Espaa tuvo la fortuna de que su adhesin se produje-
ra en un momento en el que la CE acababa de superar una
larga fase de euro-esclerosis, y que coincidiera con la ne-
gociacin del Acta nica Europea (firmada en febrero de
1986, tan slo un mes despus del ingreso de Espaa) y la
posterior implementacin del programa 1992, que cul-
minara con el establecimiento (al menos terico) del mer-
cado nico europeo. Esto supuso un gran reto, ya que Espa-
a tuvo que adaptarse a una CE en plena ebullicin, pero
tambin un importante acicate, puesto que el proyecto eco-
nmico que el Acta nica encarnaba poda aprovecharse
para impulsar la modernizacin y liberalizacin de las es-
tructuras econmicas espaolas.
Debido en parte a la necesidad de contrarrestar los temo-
res expresados por algunos estados miembros con ocasin
de la ampliacin ibrica, Espaa mostr especial inters por
demostrar que era un socio constructivo y responsable, ca-
paz de adoptar un enfoque europesta que trascendiese el
mero inters nacional. En la prctica, esto se tradujo en un
apoyo constante a la profundizacin de la CE, especial-
mente al objetivo del mercado nico, sin parecer exigir de-
masiado a cambio. En cierto sentido, el Acta nica compli-
[ 513 ]
ES PAA EN EUROPA, EUROPA EN ES PAA
c las cosas a Espaa, porque su implementacin coincidi
con el periodo de transicin de siete aos durante el cual
sus productos industriales (y muchos de sus mercados agr-
colas) iran abrindose a la competencia europea. Sin em-
bargo, la Comisin no tard en reconocer la necesidad de
crear nuevos fondos regionales, estructurales y de desarro-
llo para permitir a los estados miembros menos desarrolla-
dos adaptarse al mercado nico, siendo Espaa uno de sus
mayores beneficiarios potenciales. (Ya en 1988, gracias al
apoyo de Francia y Alemania, Espaa logr que se doblase
el volumen de los tres fondos estructurales que entonces
existan). As pues, en lugar de procurar limitar su impacto,
las autoridades espaolas se propusieron utilizar el objetivo
del mercado nico como catalizador de una profunda re-
forma de la economa nacional, subrayando de paso que a
la CE le convena reducir las diferencias regionales y las de-
ficiencias estructurales de los estados miembros menos de-
sarrollados. En consecuencia, la opinin de que la pro-
fundizacin de la CE era plenamente compatible con el
fomento del inters nacional gan fcilmente adeptos en
Espaa, como tambin lo hizo la idea de que el mejor modo
de promover ste ltimo era demostrando que se encontra-
ba en plena armona con los intereses de la CE en su con-
junto.
Fue tambin durante estos primeros aos cuando Espa-
a identific a sus principales aliados en Europa. De esta
etapa data la conviccin, ampliamente compartida por los
expertos (sobre todo los ms europestas), de que a Espaa
una potencia media que carece de los recursos propios de
los estados de mayor tamao y peso le favorece siempre
la existencia de una Comisin fuerte y eficaz. (En teora,
una Comisin de estas caractersticas debera agradar a to-
dos los estados miembros partidarios del buen funciona-
miento de la CE/UE; en la prctica, los estados menos par-
tidarios de la profundizacin no siempre han compartido
[ 514 ]
este criterio.) De ah en parte la excelente relacin de traba-
jo surgida entre Felipe Gonzlez y el entonces presidente
de la Comisin, Jacques Delors (1985-1994), cuyo enfoque
con respecto a la integracin europea era muy similar. Du-
rante estos aos los gobernantes espaoles tambin actua-
ron en la CE de acuerdo con una valiosa leccin aprendi-
da durante el arduo proceso de negociacin, a saber, que
nada importante poda lograrse en contra de la voluntad de
Francia y sin el apoyo de Alemania.
En lnea con la estrategia ya descrita, desde el primer mo-
mento Espaa mostr un apoyo incondicional a la Unin
Econmica y Monetaria planteada en el Tratado de Maas-
tricht. El gobierno consider que la unin monetaria era el
resultado lgico del programa del mercado nico y se apre-
sur a sumarse al Sistema Monetario Europeo en junio
de 1989, al finalizar su primera presidencia semestral, que
puso de manifiesto la eficacia y fiabilidad de la adminis-
tracin espaola. Esto fue plenamente coherente con la ne-
cesidad que se perciba de demostrar a los dems estados
miembros que, a pesar de su relativamente escaso peso eco-
nmico, y del esfuerzo que podra implicar el ingreso en la
moneda nica, Espaa no obstaculizara una mayor pro-
fundizacin de la UE.
Durante esta primera etapa, Espaa tambin se mostr
partidaria del desarrollo de la UE como actor internacional,
inicialmente a travs del desarrollo de la llamada Coopera-
cin Poltica Europea. Tras la cada del Muro de Berln en
noviembre de 1989, Gonzlez fue uno de los primeros lde-
res europeos en respaldar una posible reunificacin alema-
na, postura que contrast vivamente con el escepticismo
inicial de Francia y Gran Bretaa. (Agradecida por el apoyo
recibido, Alemania ayudara a Espaa a postularse como el
principal actor meridional de la UE, una tarea facilitada por
las sempiternas dificultades polticas de Italia.) En perspec-
tiva espaola, dado que la unificacin resultaba inevitable,
[ 515 ]
el reto consista en hacerla compatible con la integracin
europea y, a ser posible, convertirla en un catalizador de
avances futuros. Ms concretamente, Espaa deseaba que la
futura Unin tuviese un mayor protagonismo internacio-
nal, en parte porque ello le ayudara a superar su propio le-
gado de aislamiento e irrelevancia. Esto explica en parte la
importancia atribuida por Espaa a su adhesin a la Unin
Europea Occidental (UEO), primero como observador en
1988 y luego como miembro de pleno derecho en 1990, y su
posterior respaldo a los esfuerzos realizados por desarrollar
una identidad europea de defensa. En este contexto es im-
portante recordar que, en contra de lo que pudiese pensar-
se, por aquel entonces la opinin pblica espaola conside-
raba que la principal ventaja derivada de la pertenencia a la
UE radicaba ms en el mbito exterior (medida en trmi-
nos de un mayor protagonismo de Espaa en los asuntos
mundiales) que en el interior (medida en trminos de su
contribucin a la democratizacin poltica, la moderniza-
cin social o el desarrollo econmico).
Durante los debates que condujeron al Tratado de Maas-
tricht, Espaa defendi cuatro objetivos principales: el
principio de la cohesin socioeconmica, la importancia de
la cooperacin en asuntos de justicia e interior, el concepto
de ciudadana europea, y el desarrollo de una verdadera Po-
ltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC). Si a finales
de los aos ochenta haba defendido con xito que el es-
fuerzo de adaptacin al mercado nico realizado por los
estados ms pobres merecera algn tipo de asistencia re-
distributiva por parte de los ms ricos, en los noventa, a
cambio de comprometerse a cumplir los criterios de con-
vergencia establecidos en Maastricht para la pertenencia a
la moneda nica, Espaa, que haba temido convertirse en
poco tiempo en un contribuyente neto a las arcas de la UE
(algo que la opinin pblica nacional habra digerido
con dificultad), obtuvo la promesa de un futuro Fondo de
[ 516 ]
Cohesin. Por otro lado, la necesidad de combatir ininte-
rrumpidamente al terrorismo de ETA explica el inters del
gobierno espaol por avanzar en el mbito de la coopera-
cin en materia de justicia y asuntos interiores. Por ltimo,
y aunque Espaa era firme partidaria de la PESC, en Maas-
tricht Gonzlez se uni a otros estados para rechazar el plan
holands de comunitarizar la poltica exterior, prefirien-
do que se ubicase en un segundo pilar de naturaleza inter-
gubernamental. Esta prudencia tambin qued de mani-
fiesto cuando Espaa slo apoy el uso de la votacin por
mayora cualificada para la implementacin de polticas
adoptadas previamente por unanimidad, alegando que de
otra forma podra no ser capaz de defender sus intereses en
regiones clave como Amrica Latina.
Los logros de Espaa en el seno de la UE durante esta
primera etapa pueden atribuirse a una combinacin de fac-
tores internos y externos. En el frente interno, el gobierno
disfrut de un respaldo popular generalizado, debido en
gran parte al espectacular comportamiento de la economa
espaola entre 1986 a 1991, periodo durante el cual las ta-
sas de crecimiento del PIB alcanzaron una media del 3,7%
anual. El hecho de que esto se produjese tras la adhesin
hizo que el respaldo a la pertenencia a la UE aumentase de
forma continuada, al igual que la proporcin de espaoles
que consideraban que sta resultaba beneficiosa para su
pas, una opinin compartida por el 58% de los encuesta-
dos en 1990, cifra tan slo ligeramente inferior a la media
de la UE (59%). Igualmente importante result el hecho de
que la credibilidad espaola como actor de la UE mejorase
gracias a su determinacin de superar una larga tradicin
de aislacionismo. As, durante la primera guerra del Golfo
(1990), Espaa contribuy con varios buques de guerra al
bloqueo naval de Irak en el contexto de una operacin de la
UEO, su primera operacin militar no colonial en el ex-
tranjero en siglos. Resulta revelador que el gobierno presen-
[ 517 ]
tase su participacin en el conflicto como una consecuencia
de las obligaciones europeas de Espaa, una estrategia que
sin duda contribuy a aumentar el respaldo a una ope-
racin militar por lo dems bastante impopular. Al mis-
mo tiempo, iniciativas como el lanzamiento de la Comuni-
dad Iberoamericana de Naciones (que celebr su primera
cumbre en Mxico en 1991) y la Conferencia de Paz so-
bre Oriente Medio (celebrada en Madrid ese mismo ao),
reflejaron un aumento del protagonismo internacional de
Espaa al margen de Bruselas que, paradjicamente, con-
tribuy a elevar el valor de su presencia en la UE a ojos de
otros estados miembros.
1.2. La fase de afirmacin: 1992-2000
Aunque en trabajos anteriores hemos dividido esta etapa
en dos fases diferenciadas, para tener en cuenta la alternan-
cia ocurrida en 1996, el paso del tiempo ha permitido de-
tectar importantes continuidades entre los ltimos gobier-
nos de Gonzlez y el primero de Aznar, lo cual justifica su
agrupamiento en un nico epgrafe. A grandes rasgos, cabe
afirmar que durante esta segunda etapa los gobiernos espa-
oles se mostraron ms seguros de si mismos, sobre todo
en lo referido a la defensa de los intereses nacionales, pero
tambin ms decididos a la hora de plantear iniciativas de
gran alcance que podan redundar en beneficio del conjun-
to de la UE, mediante una poltica de europeizacin de
ciertos objetivos espaoles tradicionales.
Esta segunda etapa estuvo marcada inicialmente por la
profunda crisis econmica de 1992-94, la ms grave experi-
mentada en Espaa desde las crisis internacionales del pe-
trleo de 1974 y 1979. La crisis oblig al gobierno a llevar a
cabo tres devaluaciones sucesivas que resultaron en una re-
duccin del 22% del valor de la peseta en apenas seis meses.
[ 518 ]
A fin de evitar que la moneda espaola fuese expulsada del
Sistema Monetario Europeo, algo que ya le haba sucedido
a la libra y la lira, el gobierno se vio obligado a efectuar una
cuarta devaluacin a principios de 1995. Dado que durante
estos aos la poltica econmica estuvo supeditada a la ne-
cesidad de cumplir los criterios de convergencia nominal de
Maastricht, las crticas a la gestin gubernamental de la cri-
sis hicieron que se cuestionase el conjunto de su polti-
ca europea. De ah que, si bien el Tratado de Maastricht
fue aprobado en el Congreso de los Diputados por amplia
mayora (314 votos a favor, 3 en contra y 9 abstenciones)
gracias al apoyo de todos los partidos mayoritarios salvo
Izquierda Unida, el rechazo popular a las consecuencias de
la aprobacin del Tratado alcanz proporciones preocu-
pantes: segn el Eurobarmetro realizado en la primavera
de 1993, tan slo el 37% de los encuestados habra votado a
favor del mismo de haberse celebrado un referndum en
Espaa, el nivel de apoyo ms bajo registrado en toda Euro-
pa (a excepcin de Gran Bretaa). Esto explicara tambin
el hecho de que en 1994 tan slo un 43% de los espaoles
admitiese estar a favor de la pertenencia a la UE (frente a
una media del 56% de la UE), y que un sorprendente 60%
considerase que Espaa no obtena beneficio alguno de di-
cha presencia. En otras palabras, el affaire espaol con
Europa a duras penas sobrevivi a la primera recesin
ocurrida desde la adhesin. A pesar de ello, y de la gravedad
de una crisis durante la cual la tasa de desempleo alcanz el
24%, el gobierno se mantuvo firme en su compromiso con
la unin monetaria, ya que, desde su perspectiva, cualquier
otro comportamiento habra puesto en peligro su credibili-
dad como socio reciente pero responsable de la UE.
La decisin de Gonzlez de permanecer en el SME y
cumplir los criterios de Maastricht a pesar de la magnitud
de la recesin le oblig a dar la batalla por un generoso
Fondo de Cohesin en el Consejo de Edimburgo celebrado
[ 519 ]
en diciembre de 1992. En no poca medida, la UE accedi a
la creacin del Fondo (y a doblar de nuevo los recursos de
los fondos estructurales ya existentes) para contrarrestar
la posible oposicin de algunos estados miembros entre
ellos Espaa a la inminente ampliacin a los pases nr-
dicos que haban formado parte de la Asociacin Europea
de Libre Comercio (o EFTA). Aunque el Fondo de Cohe-
sin obtenido en Edimburgo fue muy favorable para Espa-
a en trminos econmicos, Jos Mara Aznar, que se haba
convertido en el nuevo lder de la oposicin en 1990, cues-
tion su importancia al afirmar que la transferencia de fon-
dos de la UE no era la respuesta ms adecuada a los pro-
blemas estructurales de la economa espaola. En suma, a
principios de la dcada de 1990 algunos ya no buscaban en
Europa la respuesta a todos los grandes problemas del
pas, manifestndose as una primera ruptura del consenso
europesta que haba sido una de las notas caractersticas de
la etapa anterior.
En buena medida, el cambio de actitud hacia la UE que
se produjo en crculos gubernamentales durante esta se-
gunda etapa fue una respuesta a las novedades surgidas en
el panorama europeo e internacional. Durante la primera
fase antes descrita, Espaa haba adoptado una estrategia
muy ortodoxa con respecto a la integracin europea. Esto
cambi sustancialmente tras el referndum dans sobre
Maastricht de 1992 y el inicio de negociaciones con los
candidatos de la AELC, que insistieron en mantener su
neutralidad tradicional y se negaron a unirse a la UEO.
Inicialmente, Espaa se opuso firmemente a la institucio-
nalizacin de una Europa de distintas velocidades o de
geometra variable, debido fundamentalmente al temor a
ser relegados a la periferia, sentimiento que haba comenza-
do a manifestarse tras la cada del muro de Berln en 1989.
Sin embargo, ante la necesidad de ceder a ciertas exigencias
danesas relacionadas con la PESC, la UEM y la ciudadana a
[ 520 ]
fin de poder convocar un nuevo referndum que permitiese
la ratificacin de Maastricht, y que finalmente se celebrara
en 1993, Espaa opt por vender cara su aprobacin, lo
cual se tradujo en beneficios tangibles recogidos en el nue-
vo presupuesto comunitario (contemplado en el paquete
Delors II) y el Fondo de Cohesin. Puesto que la existencia
de un bloque de pases neutrales en el seno de la UE era
contraria a la interpretacin espaola de Maastricht, en la
prctica la aceptacin de las clusulas de opt-out supuso
la adopcin de un enfoque ms flexible con respecto a la in-
tegracin europea en su conjunto. El mejor ejemplo de ello
fue el apoyo espaol a una cooperacin intergubernamen-
tal ms estrecha con algunos estados miembros en materia
de justicia e interior el llamado espacio Schengen, creado
en marzo de 1995 al margen de los tratados comunita-
rios.
El Consejo de Edimburgo de 1992 permiti constatar el
cambio ocurrido en la poltica europea espaola y en la
percepcin que los dems estados miembros tenan de ella.
Aunque Espaa haba luchado con tesn en defensa de sus
intereses nacionales en el pasado, especialmente durante
las negociaciones de adhesin, haba conseguido hacerlo
sin grandes aspavientos. Lo que sorprendi a los estados
miembros y a los responsables de las instituciones de la UE
fue la determinacin con la que exigi una dotacin ade-
cuada del Fondo de Cohesin y su oposicin a las asime-
tras que pudiesen minar sus esperanzas de desempear
cierto protagonismo en el seno de la UE. Ms adelante,
Espaa aprovechara al mximo las negociaciones con los
candidatos de la AELC para renegociar parcialmente sus
propias condiciones de adhesin, amenazando con retrasar
la ratificacin hasta que obtuvo para su flota pesquera el
acceso a los caladeros de ciertos estados miembros varios
aos antes de lo previsto. En realidad, al adoptar esta postu-
ra Gonzlez no estaba haciendo sino seguir los valiosos
[ 521 ]
consejos de Margaret Thatcher, que le haba recomendado
en 1985 que en lugar de luchar por unas condiciones de
adhesin favorables, tena ms sentido unirse al club euro-
peo cuanto antes y renegociar dichas condiciones poste-
riormente, pero desde dentro
409
.
En clave espaola, la ampliacin a los pases de la AELC
se vio como una amenaza tanto para la futura profundiza-
cin de la UE (sobre todo en lo referido a las polticas de
cohesin) como para sus posibilidades de ejercer cierto li-
derazgo. De ah que en 1992 Gonzlez propusiera que los
cinco grandes (Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y
Espaa) formasen un directorio que asumiese la responsa-
bilidad de liderazgo de la UE, sobre todo en relacin con la
PESC. La inminente adhesin de Austria, Finlandia, y Sue-
cia en enero de 1995 no slo significaba que el centro de
gravedad de la UE se desplazara hacia el noreste, sino que
amenazaba con disminuir el peso institucional de Espaa,
especialmente si se aumentaba el umbral para la consecu-
cin de una mayora cualificada o una minora de bloqueo
en el Consejo, situada en 23 votos en la Europa de los Doce.
En ltima instancia, lo que estaba en juego era el equilibrio
Norte-Sur alcanzado en el seno de la UE tras la adhesin de
Grecia, Portugal y Espaa en la dcada de los ochenta. Esta
preocupacin se tradujo en una vehemente defensa del sta-
tus quo institucional, que finalmente llevara al Compro-
miso de Ioannina, firmado en marzo de 1994, por el cual
Espaa y Reino Unido, en contra del criterio de Alemania y
Francia, consiguieron mantener provisionalmente la mino-
ra de bloqueo existente. Lo interesante del episodio es que,
por primera vez desde la adhesin, el discurso de los inte-
reses nacionales se utilizase abiertamente por los represen-
[ 522 ]
409
Gonzlez se ha referido a este consejo como una leccin que
nunca olvidar. Victoria Prego, Presidentes (Plaza & Jans, Barcelona,
2000), p. 236.
tantes espaoles, que ya no se abstenan de invocar sus de-
rechos de veto por miedo a parecer europeos reticentes,
incluso si ello les situaba en compaa de sus homlogos
britnicos, mucho ms acostumbrados a jugar ese papel.
A la vez que procuraba no perder peso institucional, du-
rante esta segunda fase Espaa hizo lo que pudo por espa-
olizar la agenda comunitaria, sobre todo en lo que a la
PESC se refiere. Ms concretamente, se redoblaron los es-
fuerzos espaoles por lograr que la UE mirase ms hacia el
Sur (el Mediterrneo) y el Oeste (Estados Unidos y Amrica
Latina). En el primero de los casos, la finalidad era aumen-
tar la presencia de la UE en los pases del Norte de frica y
Oriente Medio para contribuir a la estabilidad y desarrollo
de la cuenca mediterrnea meridional. Ya en 1990, y en par-
te como respuesta a los intereses espaoles, Bruselas adopt
una Nueva Poltica Mediterrnea, siendo el espaol Abel
Matutes el comisario responsable de su implementacin.
Los esfuerzos espaoles en este rea, fuertemente respalda-
dos por la Comisin y algunos estados miembros, especial-
mente Francia e Italia, dieron lugar a la creacin de una
nueva Asociacin Euromediterrnea, que se present for-
malmente en la Conferencia de Barcelona celebrada en no-
viembre de 1995, durante la segunda presidencia espaola
de la UE, y que se fij como objetivo el establecimiento pro-
gresivo de un rea de libre comercio en 2010 y la apertura
gradual del sector servicios. Espaa logr convencer a la UE
de que aumentara los recursos destinados a la cooperacin
mediterrnea, esencialmente a travs del programa MEDA,
pero los resultados de las posteriores conferencias eurome-
diterrneas, celebradas en Malta (1997) y Stuttgart (1999)
sugeriran que el Mediterrneo haba empezado a perder
importancia en las agendas tanto de la UE como de Espa-
a. En lo que a Estados Unidos se refiere, Espaa tambin
aprovech la presidencia de 1995 para contribuir al lan-
zamiento de una nueva Agenda Transatlntica, en parte con
[ 523 ]
el propsito de multilateralizar una no siempre fcil re-
lacin bilateral, pero que en todo caso no tuvo el desa-
rrollo esperado. Finalmente, en relacin con Amrica Lati-
na se impuls el primer Acuerdo Marco Interregional con
MERCOSUR, si bien el inters de la UE por esta regin
continu siendo relativamente escaso. Con todo, no cabe
duda de que la presin de Espaa consigui garantizar para
esta regin una proporcin ms generosa de la ayuda al de-
sarrollo gestionada por la Comisin de lo que habra cabi-
do esperar sin ella.
Durante esta segunda etapa, Espaa tambin procur
demostrar que su apoyo a la PESC no era meramente ret-
rico. As, en 1993 se uni al Eurocuerpo junto con Francia,
Alemania y Gran Bretaa, participando posteriormente en
el establecimiento de una Fuerza Naval Conjunta con Fran-
cia e Italia. En 1995 acord tambin contribuir al Eurocuer-
po con una brigada de infantera mecanizada y, tres aos
ms tarde, aument este compromiso al ofrecer la Divisin
Acorazada Brunete, la mejor equipada del Ejrcito espaol.
No obstante, las divisiones internas en el seno de la UE en
torno a la dimensin militar de la PESC dejaron al Euro-
cuerpo en un limbo institucional, obligando a Espaa a in-
vertir mayores recursos en el desarrollo de la UEO. La crea-
cin de Eurofor y Euromarfor en 1995 con la participacin
de Espaa, Francia, Italia y posteriormente Portugal pare-
cieron confirmar el surgimiento de la UEO como fuerza
viable a disposicin de la UE para operaciones en la cuenca
mediterrnea, impresin que sera desmentida por aconte-
cimientos posteriores.
Como ya advertimos, la llegada al gobierno del Partido
Popular liderado por Aznar ha sido interpretada en ocasio-
nes como un acontecimiento que marc el inicio de una
nueva manera de estar en Europa por parte espaola. Cier-
tamente, Aznar y sus ministros pertenecan a una genera-
cin distinta a la de Gonzlez: si el segundo formaba parte
[ 524 ]
de la generacin de 1968, que haba experimentado el
aislamiento sufrido por Espaa bajo el rgimen de Franco
y luego protagoniz la transicin democrtica, el primero
perteneca a la generacin de 1989, que haba alcanzado
la mayora de edad poltica en un contexto espaol y euro-
peo plenamente democrtico. Por ello mismo, Aznar tena
una visin menos heroica del proceso que haba llevado a
la adhesin de Espaa a la UE, y daba por hecho la partici-
pacin espaola en el proyecto europeo
410
. Al mismo tiem-
po, en 1996 el PP era un partido liberal-conservador cuyos
mximos dirigentes (aunque quizs no sus votantes) segu-
ramente se sentan ms cmodos con la visin de la UE
preconizada por los Tories britnicos que con la de los de-
mocristianos alemanes del CDU-CSU. Por ltimo, durante
estos aos la opinin pblica espaola parece haber evolu-
cionado hacia preferencias ms intergubernamentales (o
menos supranacionales); segn el Eurobarmetro, y debido
quizs al impacto de la crisis econmica de 1992-94, si en
1988 la opinin de que los gobiernos nacionales deberan
tener la ltima palabra en las decisiones importantes era
compartida por el 48% de los encuestados, en 1996 mereca
la aprobacin del 61%. Estos factores sin duda ayudan a
comprender algunos de los cambios en la forma y en el
fondo experimentados por la poltica europea de Espaa
entre 1996 y 2004. A pesar de todo ello, puede decirse que la
etapa 1996-2000 estuvo marcada por una notable continui-
dad con los aos precedentes, lo cual justifica su inclusin
en esta segunda fase a la que nos venimos refiriendo.
El mayor elemento de continuidad entre Gonzlez y
Aznar lo aport sin duda el apoyo decidido de ste a la
Unin Econmica y Monetaria y a la participacin de Espa-
a en la moneda nica. En 1996 la economa espaola co-
[ 525 ]
410
Andrs Ortega & Pilar Mangas, Renovacin generacional y
cambio poltico, en Claves de razn prctica, 66, Madrid, 1996.
menzaba a mostrar sntomas de recuperacin, y los cri-
terios de convergencia de Maastricht ya no parecan tan
inalcanzables como antes. Con todo, Aznar podra haber
sucumbido a la tentacin de buscar una salida poltica a los
dilemas de la convergencia, como le propuso nada ms lle-
gar al gobierno el jefe del ejecutivo italiano, Romano Prodi,
de tal manera que Francia y Alemania no pudiesen excluir-
les de la moneda nica. El rechazo de Aznar a esta sugeren-
cia tan poco decorosa tuvo la virtud de granjearle el respeto
de los dems lderes comunitarios a pesar de su escasa expe-
riencia europea, y ayud a Espaa a superar la imagen de
socio del Club Med que le haba endosado (de forma ma-
nifiestamente injusta, dada la evolucin de la economa es-
paola durante la segunda mitad de los aos ochenta) la
prensa econmica internacional.
Gracias en no poca medida a un entorno europeo e in-
ternacional ms favorable, el gobierno espaol pudo redu-
cir el gasto pblico, frenar la inflacin y bajar los tipos de
inters a tiempo para el Consejo de Bruselas de mayo de
1998, que admiti a la peseta en la moneda nica y la terce-
ra fase de la UEM. El hecho de que, con la nica excepcin
de Grecia, todos los estados miembros que quisieron incor-
porarse a la moneda nica pudieron hacerlo en 1999, no
fue obstculo para que el gobierno subrayase reiteradamen-
te que, por vez primera en la historia, Espaa formara par-
te de un aspecto clave de la integracin europea desde su
inicio. En suma, en su determinacin por neutralizar los
tradicionales temores espaoles a su exclusin del ncleo
duro de la UE, Aznar haba demostrado ser un alumno
aventajado de su antecesor.
A partir de la eleccin de Tony Blair como primer minis-
tro britnico en 1997, Aznar tambin mostr un inters
creciente por orientar a la UE hacia los objetivos econmi-
cos que luego recogera la llamada Agenda de Lisboa en
marzo de 2000, lo cual a su vez otorg una cierta visibilidad
[ 526 ]
al liderazgo hispano-britnico, que sin duda se benefici
del mal momento por el que entonces atravesaba el tn-
dem franco-alemn, debilitado por el impacto de la reunifi-
cacin de Alemania. Este apoyo a la Agenda de Lisboa, que
recuerda a la actitud de Gonzlez hacia la UEM, tam-
bin puede considerarse continuista en la medida en
que pretenda utilizar acicates e impulsos europeos para
impulsar y justificar ciertas reformas de la economa espa-
ola difciles de efectuar sin ciertas dosis de legitimacin
externa.
Esta continuidad fundamental tambin qued de mani-
fiesto en los esfuerzos del gobierno por defender el princi-
pio de la cohesin socioeconmica. Espaa haba sostenido
siempre que la cohesin era un elemento central del acervo
comunitario, y que, ms all de los avatares que pudiera ex-
perimentar el Fondo dedicado a tal fin, la cohesin era un
principio que deba inspirar todas las polticas de la UE, a
fin de reducir la distancia entre los estados ms prsperos y
los menos desarrollados. Inevitablemente, el notable creci-
miento de la economa espaola durante la segunda mitad
de la dcada de los noventa hizo que resultase cada vez ms
difcil defender este principio frente a la creciente oposicin
de los contribuyentes netos, sobre todo Alemania. Adems,
el democristiano Helmut Kohl, el ms firme aliado de Espa-
a desde la adhesin, haba sido sustituido por el socialde-
mcrata Gerhard Schrder en septiembre de 1998, mien-
tras que Delors, otro firme partidario de la cohesin, haba
sido reemplazado como presidente de la Comisin por Jac-
ques Santer (1994-1999). Habiendo cumplido los criterios
de Maastricht, con tasas de crecimiento medias anuales del
4% y un PIB situado en el 78% de la media de la UE-15, ya
no resultaba sencillo solicitar un trato especial para Espaa.
Por si fuera poco, Aznar haba criticado duramente a Gon-
zlez en 1992 por su actitud pedigea en Edimburgo en
relacin con el Fondo de Cohesin. A pesar de ello, el presi-
[ 527 ]
dente espaol no tuvo otra opcin que seguir el ejemplo de
su antecesor, y en el Consejo Europeo de Berln de mar-
zo de 1999, en el que se aprobaron las lneas maestras de la
llamada Agenda 2000, obtuvo para Espaa la promesa de
transferencias valoradas en casi 50.000 millones para el
periodo 2000-06. En suma, si Edimburgo fue el precio que
los estados miembros tuvieron que pagar para que Espaa
diese su visto bueno a la cuarta ampliacin (de los pases
del AELC), en Berln se pag el peaje necesario para asegu-
rarse de que Madrid no obstaculizara la quinta (de los pa-
ses de la Europa Central y Oriental).
Las prioridades de Aznar en relacin con el Tratado de
Amsterdam, firmado en octubre de 1997, tambin revelan
la existencia de una importante continuidad con gobiernos
anteriores. Como ya haba hecho Gonzlez en Ioannina,
anticipndose a la cuarta ampliacin, Aznar procur ante
todo que los cambios necesarios para facilitar la quinta no
se realizaran a expensas del peso institucional de Espaa. Al
igual que su antecesor, el gobierno se opuso a la institucio-
nalizacin de una Europa de dos velocidades, por temor a
que Espaa fuese excluida de la primera velocidad debido a
su vulnerabilidad econmica. El gobierno de Aznar tampo-
co vio con buenos ojos el concepto de la cooperacin re-
forzada, por la posibilidad que abra a que algunos estados
se viesen excluidos de una mayor cooperacin contra su vo-
luntad. A nivel institucional, Espaa luch por conservar lo
que haba conseguido en Ioannina, es decir, su derecho a ser
considerada una de los cinco grandes. Para ello Aznar
tuvo que emprender una lucha en solitario en el Consejo de
msterdam de junio de 1997, logrando que la presidencia
holandesa reconociese (en una declaracin aneja) la exis-
tencia de un problema espaol que slo podra resolverse
compensando a Madrid con ms votos en el Consejo de
Ministros a cambio de la prdida futura de uno de los dos
comisarios espaoles.
[ 528 ]
Ms all de las cuestiones institucionales, en relacin con
el Tratado de msterdam Aznar prest especial atencin al
tercer pilar de la UE, apoyando con entusiasmo el desarro-
llo de las instituciones y procedimientos que pudiesen faci-
litar la lucha antiterrorista, como Europol y Eurojust, y re-
chazando con vehemencia la posibilidad de que un estado
miembro de la UE pudiese ofrecer asilo poltico a un ciuda-
dano de otro. Esta preocupacin espaola, que como vimos
data de la poca de Gonzlez, se puso de nuevo de mani-
fiesto en el Consejo de Tampere de octubre de 1999, en el
que Espaa abog por la creacin de un espacio de libertad,
seguridad y justicia en el seno de la UE. Con respecto a la
PESC, la postura espaola tambin fue continuista, al de-
fenderse la necesidad de otorgar mayor protagonismo al se-
cretario general del Consejo, crear un rgano permanente
de anlisis y planificacin, y mantener la unanimidad para
la toma de decisiones, pero permitiendo al mismo tiempo
la introduccin de la abstencin constructiva. En conjunto,
durante la conferencia intergubernamental de 1996-97, el
gobierno otorg menos importancia a las reformas del se-
gundo pilar que a aspectos relacionados con el primero
(como el peso de los votos en el Consejo) o el tercero (te-
rrorismo y asilo poltico), y la PESC ocup un papel menos
destacado en la agenda espaola que en la conferencia in-
tergubernamental anterior, previa a Maastricht. No obstan-
te, esta tendencia ya era evidente durante los ltimos meses
de la era Gonzlez: al citar las prioridades de Espaa para el
futuro en su discurso de despedida en el Consejo Europeo
de Turn en marzo de 1996, Gonzlez se haba referido so-
bre todo a la UEM y los desafos de la ampliacin, olvidan-
do por completo mencionar la PESC. Todo ello sugiere que,
por aquel entonces, el debate sobre la PESC ya era una
cuestin instrumental ms que de principios, y que Espaa
se mostraba razonablemente satisfecha con los mecanismos
ya existentes.
[ 529 ]
Posiblemente fuese en relacin con la poltica de defensa
donde Aznar se distanci ms del camino trillado por Gon-
zlez. El nuevo contexto creado por el final de la Guerra
Fra y la necesidad de redefinir los objetivos de la Alianza
Atlntica allan el camino para la plena incorporacin de
Espaa a la estructura militar de la OTAN en el Consejo
Atlntico celebrado en julio de 1997, superndose as las
restricciones impuestas por las condiciones del referndum
convocado por Gonzlez en 1986. En principio, a finales de
los noventa, Espaa ya formaba parte del ncleo duro
de la UE en los aspectos de defensa y seguridad, gracias a su
nuevo papel en la OTAN y a su ya tradicional apoyo a la
UEO. Sin embargo, esto no se tradujo en una mayor pre-
sencia de Espaa en las iniciativas relativas a la defensa. En
1998 los cuatro grandes se embarcaron en un dilogo po-
ltico que llev a la decisin de establecer fuerzas militares
para la prevencin de conflictos y la gestin de crisis, adop-
tada en el Consejo de Helsinki de diciembre de 1999. (Ante
todo, se acord que la UE debera ser capaz de desplegar, en
el plazo de 60 das y durante al menos un ao, un total
de hasta 60.000 hombres). Aunque posteriormente Espaa
respald el nacimiento de una Poltica Europea de Seguri-
dad y Defensa (PESD), no fue uno de los principales pro-
motores del proyecto. Esto supuso una cierta diferencia con
respecto a lo que ocurrido durante las negociaciones pre-
vias al Tratado de Maastricht, en las que, como ya vimos,
Espaa haba apoyado con decisin el nacimiento de la
PESC.
1.3. La fase de redefinicin: 2000-04
Aunque toda periodizacin de este tipo es necesariamen-
te subjetiva y por lo tanto discutible, existen motivos sufi-
cientes para referirnos a la existencia de una etapa clara-
[ 530 ]
mente diferenciada de las anteriores que coincide con el se-
gundo mandato de Aznar (2000-04). Evidentemente, ello
no significa que no hubiese tambin importantes elemen-
tos de continuidad entre su primer y segundo mandato, e
incluso entre estas dos fases y la que se iniciara tras la llega-
da al gobierno de Jos Luis Rodrguez Zapatero en 2004.
No obstante, parece innegable que Aznar fue desarrollando
una visin distinta de la de su predecesor, mostrndose
cada vez ms partidario de una Europa econmicamente
abierta y geogrficamente atlantista, en la que Espaa pu-
diese sentirse cmoda a pesar de la reciente ampliacin a
quince socios, que amenazaba con confinarla en los mrge-
nes sur-occidentales de la UE.
El giro introducido por Aznar en algunos parmetros
fundamentales de la poltica europea espaola tuvo ini-
cialmente un carcter esencialmente reactivo. Los aconteci-
mientos externos que ms influyeron en este cambio fueron
sin duda la llegada de George W. Bush a la Casa Blanca en
enero de 2001 y los ataques terroristas de Al Qaeda el 11 de
septiembre de ese mismo ao, que tuvieron un profun-
do impacto sobre la poltica exterior norteamericana. A
esto habra que aadir el fortalecimiento del tndem hispa-
no-britnico ya mencionado, fruto de la relacin surgida
entre Aznar y Blair a finales de los noventa, al que en oca-
siones se sumaron estados como Italia y Portugal, como ya
se haba puesto de manifiesto en relacin con la Agenda de
Lisboa, y como volvera a constatarse en las negociaciones
previas al tratado de Niza. La combinacin de ambos fen-
menos dio lugar a un antagonismo creciente entre el bando
Euro-Atlntico, capitaneado por Blair y Aznar, y los esta-
dos Euro-cntricos, liderados por Francia y Alemania. En
trminos ideolgicos, el primero era adems un eje libe-
ral, mientras que el segundo constitua un eje socializan-
te. En no poca medida, este giro en la poltica europea de
Aznar fue posible gracias a la mayora absoluta alcanzada
[ 531 ]
en las elecciones de marzo de 2000, que le otorg una ma-
yor autonoma al liberarle de la necesidad de consensuar
sus polticas con otros grupos parlamentarios.
Siguiendo la poltica iniciada en msterdam, Aznar se
mostr implacable en la defensa del peso institucional de
Espaa en las negociaciones del Consejo Europeo de Niza
en diciembre de 2000, contribuyendo a evitar que las futu-
ras ampliaciones al Este y al Mediterrneo, con la entrada
de once pases pequeos y slo uno grande (Polonia) se
tradujera en una perdida de poder para los estados ms po-
blados. Gracias a la declaracin aneja al Tratado de mster-
dam negociada en 1997, y a la insistencia de Francia por
mantener la paridad con Alemania, en Niza los votos en el
Consejo se reponderaron de manera tal que a partir de
2005 Espaa tendra 27 votos frente a los 29 de los cuatro
grandes (Alemania, Francia, Reino Unido e Italia), si bien
perdera ms escaos en el Parlamento Europeo (14) que
ningn otro estado miembro. En la misma lnea, Espaa
tambin logr que la aprobacin de las perspectivas finan-
cieras para 2007-13 requiriese la unanimidad, pero tambin
apoy el paso a la mayora cualificada para algunas polti-
cas que consideraba de especial inters, como la coopera-
cin judicial y la libre circulacin de personas. De forma
parecida, Espaa se opuso a que las cooperaciones reforza-
das se aplicasen a la cohesin econmica y social, pero se
mostr partidaria de que pudiesen aplicarse en el mbito
de la poltica exterior.
El Consejo Europeo de Niza marc seguramente el pun-
to lgido de la influencia de Aznar en la UE; a partir de
entonces comenzara a perder inters y confianza en el
proyecto europeo, por entender que no daba respuesta ade-
cuada a las necesidades ms acuciantes de Espaa ni a las
transformaciones del sistema internacional. El dirigente
conservador nunca fue partidario de la convocatoria de una
Convencin Europea para debatir el futuro de la UE, que
[ 532 ]
comenz a reunirse en febrero de 2002, coincidiendo con la
tercera presidencia espaola, bsicamente por temor a que
sus propuestas fuesen mucho ms all del enfoque intergu-
bernamental que l preconizaba, como as ocurrira. De ah,
lgicamente, su escaso entusiasmo por el proyecto de Trata-
do Constitucional finalmente presentado en junio de 2003.
Tambin influy en este creciente desapego el desarrollo de
la crisis de Perejil en julio de 2002, durante la cual Francia
puso ms inters en contentar a Rabat que en apoyar a su
socio y aliado espaol, y que se resolvi satisfactoriamente
gracias a la mediacin estadounidense. Por otro lado, el
tndem franco-alemn, encarnado ahora por Jacques Chi-
rac y Gerhard Schrder, y que se haba mostrado poco efi-
caz durante buena parte de la dcada anterior, resurgi de
las cenizas a finales de 2002, en parte como respuesta a la
poltica estadounidense que condujo a la invasin de Irak
en marzo de 2003. La apuesta atlantista de Aznar que al-
canz su mxima expresin con la publicacin en el Wall
Street Journal, en enero de 2003, de la llamada carta de los
ocho, firmada tambin por los primeros ministros de Por-
tugal, Italia, Reino Unido, Polonia, Hungra, Dinamarca y la
Repblica Checa fue interpretada en Pars y Berln como
una grave amenaza a la unidad europea, y tambin (o sobre
todo) a su propia influencia en el seno de la UE. De ah que
Aznar concluyese que el sistema de doble mayora adopta-
do por la Convencin Europea en la primavera de 2003
coincidiendo con el inicio de la guerra de Irak en sus-
titucin de la ponderacin de voto acordada en Niza, refle-
jaba un claro inters franco-alemn por cortarle las alas a
Espaa a fin de poder reimponer su liderazgo. Por ltimo,
cabe citar la creciente irritacin que le produjo al presiden-
te espaol el escaso entusiasmo de algunos estados miem-
bros por la Agenda de Lisboa, el proyecto europeo por el
que ms inters haba mostrado, y la actitud un tanto laxa
de esos mismos estados a la hora de observar el Pacto de
[ 533 ]
Estabilidad y Crecimiento, adoptado en 1997 para velar
por la disciplina presupuestaria de los miembros de la
eurozona.
Debido en parte al notable impacto de los atentados te-
rroristas del 11 de marzo de 2004 sobre la vida poltica es-
paola, y su relacin (de por si controvertida y debatible)
con el apoyo de Aznar a la guerra global contra el terror y
la invasin de Irak, la opinin pblica espaola no tuvo
ocasin de debatir ni digerir serenamente las consecuencias
de la poltica europea desarrollada durante esta etapa. A de-
cir de sus simpatizantes, Aznar habra demostrado que el
tndem franco-alemn no gozaba del monopolio de la ver-
dad europea, y que Espaa deba y poda defender sus in-
tereses nacionales con el mismo vigor que otros estados
miembros, sin temor a ser criticada por un supuesto dficit
de espritu europesta, que otros utilizaban con notable ci-
nismo para ocultar sus verdaderas intenciones. En cambio,
para sus detractores esta etapa habra servido ante todo
para demostrar que Espaa no poda permitirse el lujo de
un enfrentamiento con el tndem franco-alemn, ni de in-
tentar forjar ejes alternativos, y sobre todo, que un plantea-
miento basado en tcticas de suma-cero (y no de suma po-
sitiva) slo podan conducir al aislamiento y la frustracin.
Al mismo tiempo, mientras que para los primeros era posi-
ble (e incluso necesario) desarrollar simultneamente una
relacin privilegiada con Estados Unidos y un papel prota-
gonista en la UE, para los segundos esto supona una con-
tradiccin insalvable. Obsrvese que, aunque la politizacin
de la poltica europea espaola ya se haba iniciado a prin-
cipios de los aos noventa (como demostr el debate pro-
vocado por el Consejo de Edimburgo), fue durante esta ter-
cera etapa que los dos grandes partidos de mbito nacional
comenzaron a identificarse (y a ser identificados por los
ciudadanos) con visiones del proyecto europeo claramente
diferenciadas. Curiosamente, esta novedad ha sido conde-
[ 534 ]
nada como una desviacin peligrosa por algunos comenta-
ristas, cuando podra argumentarse que slo la politizacin
podr salvar a las instituciones comunitarias del letargo y la
desafeccin ciudadana.
1.4. La fase de rectificacin: de 2004
a la actualidad
La caracterizacin de esta cuarta y ltima fase no resulta
tan sencilla como pudiese parecer. Indudablemente, al lle-
gar al gobierno en 2004 Rodrguez Zapatero se propuso
ante todo desandar el camino recorrido por su predecesor,
devolviendo a Espaa a la senda supuestamente abandona-
da. En lo que a la poltica europea se refiere, este deseo de-
ba traducirse en un retorno al corazn de Europa, una
apuesta firme por la profundizacin del proyecto euro-
peo para tener en cuenta nuevas realidades como la de la
inmigracin, y una inmediata reconciliacin con el tndem
franco-alemn que permitiese a Espaa recobrar el prota-
gonismo supuestamente perdido. Sin embargo, en la prcti-
ca estos objetivos resultaron ser ms difciles de alcanzar de
lo inicialmente previsto.
En no poca medida, ello se debi a los dilemas suscitados
por la adaptacin a la situacin creada por la adhesin de
diez estados nuevos en mayo de 2004 y dos ms en enero de
2007. En este contexto, Espaa tena ante s dos grandes op-
ciones a la hora de intentar garantizar sus intereses: poda
apostar por un fortalecimiento de las estructuras interguber-
namentales y de su poder directo (mediante un Consejo ms
potente, o la creacin de directorios de pases grandes), o
bien poda optar por una estrategia indirecta, que llevase a la
constitucionalizacin de sus intereses a travs de la refor-
ma de los tratados existentes, a la vez que procuraba robuste-
cer la capacidad de las instituciones comunitarias, principal-
[ 535 ]
mente la Comisin. Ambas opciones planteaban incon-
venientes: la primera, porque como se haba puesto de
manifiesto durante la fase anterior, el tndem franco-alemn
poda resistirse muy eficazmente a los intentos de Espaa,
Reino Unido e Italia de constituirse en un directorio paralelo
(o alternativo). En el segundo caso, constitucionalizar las
prioridades exteriores de Espaa en relacin con en el Ma-
greb o Amrica Latina, por ejemplo, supondra trasladar el
control sobre ciertas polticas a las instituciones comunita-
rias al Parlamento Europeo y a la Comisin, sobre todo
de una Unin ampliada y cada vez ms heterognea, lo cual
poda resultar sumamente arriesgado
411
.
A grandes rasgos, puede decirse que el gobierno espaol
pretendi optar por la segunda va, pero acontecimientos
ms all de su control frustraron en no poca medida el in-
tento. En un primer momento, este esfuerzo se centr sobre
todo en la aprobacin del Tratado Constitucional. En pers-
pectiva espaola, la cuestin ms polmica del texto, firma-
do en Roma en octubre de 2003, fue sin duda la redefini-
cin de la mayora cualificada en el Consejo en relacin con
la poblacin de los estados miembros, que reabri el as-
pecto ms conflictivo del Tratado de Niza. A pesar de ello,
Rodrguez Zapatero apoy con entusiasmo el Tratado,
comprometindose a desbloquear la situacin si ganaba las
elecciones. Para lograrlo, no dud en aceptar ya en junio
de 2004 una nueva frmula segn la cual la mayora cua-
lificada requerira el apoyo del 55% de los miembros del
Consejo, incluyendo al menos a quince de ellos, que repre-
sentasen a estados miembros que tuviesen al menos el 65%
de la poblacin de la Unin. Con ello, Espaa perda la po-
sicin privilegiada pero tambin un tanto anmala que ha-
[ 536 ]
411
Jos Ignacio Torreblanca, Por fin, la ampliacin: la Unin Euro-
pea tras el Consejo de Copenhague, Real Instituto Elcano, ARI
121/2002.
ba obtenido en Niza, el logro institucional del que ms or-
gulloso se haba sentido Aznar. (Se olvida a menudo que,
nada ms llegar al poder, el gobierno de Rodrguez Za-
patero defendi brevemente la frmula de doble mayora
50%-66%, siguiendo en esto a su antecesor, que se haba
tornado ms acomodaticio tras el fracaso del Consejo de
Bruselas de diciembre de 2003). Tras la firma del Tratado
Constitucional en octubre de 2004, Rodrguez Zapatero se
apresur a dar ejemplo de europesmo, siendo Espaa el
primer estado miembro en someterlo a referndum, prueba
que se super con xito aunque con escasa participa-
cin en febrero de 2005. (Lamentablemente, el nico re-
ferndum celebrado en Espaa sobre Europa hasta la fecha
no contribuy gran cosa a paliar el nivel de ignorancia exis-
tente en relacin con el proyecto europeo, uno de los ms
elevados de la UE, segn los datos del Eurobarmetro). En
todo caso, el inesperado rechazo del texto en las consultas
celebradas en mayo y junio en Francia y Holanda abort el
proceso de ratificacin, dando al traste con las expectativas
del gobierno espaol. A pesar de ello, ste no dud en con-
vocar en Madrid una reunin de los llamados Amigos de
la Constitucin en enero de 2007 (a la que asistieron los
dieciocho estados que ya haban ratificado ms Suecia, Por-
tugal, Irlanda y Dinamarca), que le permiti al menos hacer
gala de su fidelidad poltica al Tratado.
Lgicamente, el gobierno supuso que su actitud cons-
tructiva y acomodaticia en relacin con el Tratado Consti-
tucional tendra su recompensa a la hora de negociar las
perspectivas financieras para 2007-2013, pronstico que
slo se cumplira en parte. Ya en 2001, el anterior gobierno
espaol haba alertado a sus socios de la necesidad de tomar
medidas ante la posibilidad de que la adhesin de varios
pases menos prsperos que Espaa diese lugar a un efecto
estadstico, que hara que la renta per cpita de algunas co-
munidades espaolas se elevase automticamente por enci-
[ 537 ]
ma del umbral del 75% de la renta media comunitaria, con
el consiguiente peligro de que seis de las doce comunidades
que se beneficiaban de los fondos estructurales dejasen de
percibirlos, y que Espaa en su conjunto se situase por en-
cima del 90%, con lo que ya no podra beneficiarse del Fon-
do de Cohesin. Al coste de este efecto estadstico habra
que sumar el previsible impacto del crecimiento de la eco-
noma espaola registrado durante la segunda mitad de los
noventa y los primeros aos del nuevo siglo, que se haba
traducido en un crecimiento sostenido de las contribucio-
nes espaolas a las arcas comunitarias, con la consiguiente
disminucin del saldo neto total
412
.
En diciembre de 2003, poco antes de llegar al gobierno
Rodrguez Zapatero, los contribuyentes netos al presupues-
to comunitario (Alemania, Francia, Reino Unido, Holanda,
Austria y Suecia) informaron a la Comisin de su deseo de
que, en la elaboracin de la propuesta de presupuestos para
2007-2013, se rebajara el techo de gasto al 1% de la Renta
Nacional Bruta comunitaria. Aunque la Comisin estimaba
necesario un esfuerzo presupuestario del 1,24% de la RNB,
el presupuesto finalmente aprobado, proporcionalmente el
ms bajo de la historia de la UE, alcanzara tan slo el
1,045%, justificando en buena medida los temores de quie-
nes haban vaticinado que la quinta y sexta ampliacin se
financiaran mediante un traslado de recursos de los anti-
guos beneficiarios de la cohesin (en los EU-15) a los nue-
vos estados miembros. La dureza de la postura de los con-
tribuyentes netos se constat en junio de 2005, al vetar el
Reino Unido y otros estados una propuesta de la presiden-
cia luxemburguesa que estimaron excesivamente generosa.
Rodrguez Zapatero se sum a este veto pero por el motivo
[ 538 ]
412
Simn Sosvilla y Jos A. Herce, La poltica de cohesin europea
y la economa espaola: evaluacin y prospectiva, Real Instituto Elca-
no, DT 52/2004.
contrario, al constatarse que contemplaba para Espaa un
saldo neto de tan slo 4.738 millones de euros para la etapa
2007-13, que contrastaba llamativamente con los 48.817
millones de saldo acumulados durante 2000-06.
Tras difciles negociaciones, culminadas en diciembre de
2005, en las que los negociadores espaoles no contaron
con aliados de peso, Espaa obtuvo 27.300 millones de eu-
ros de los fondos estructurales, y logr que se le prorrogase
el Fondo de Cohesin hasta el 2013 (cuantificable en 3.250
millones de euros, frente a los 12.322 millones recibidos
durante 2000-06). Gracias a ello, durante 2007-13 Espaa
seguira siendo el segundo pas receptor de fondos de la
UE-27, slo superada por Polonia, y a pesar del aumento de
las contribuciones espaolas, seguira gozando de un saldo
neto positivo de 9.000 millones. El hecho de que Espaa
pudiese llegar al 2013 sin dejar de ser un receptor neto de
fondos comunitarios, a pesar de que para entonces se espe-
raba que hubiese superado la media de la riqueza comuni-
taria, explica la valoracin positiva que le mereci al go-
bierno el acuerdo alcanzado, satisfaccin que no fue com-
partida por el principal partido de la oposicin
413
.
A pesar del indudable entusiasmo europesta del gobier-
no de Rodrguez Zapatero, no puede decirse que Espaa ju-
gase un papel protagonista en la bsqueda de una salida al
impasse constitucional, que comenz a superarse en el Con-
sejo Europeo de Berln de junio de 2007, ni durante la pos-
terior conferencia intergubernamental, la ms breve de la
historia de la UE, que dara lugar al Tratado de Lisboa apro-
bado en diciembre. De acuerdo con este tratado de reforma,
tras su entrada en vigor (inicialmente prevista para enero
[ 539 ]
413
Jos Luis Gonzlez Vallv & Miguel ngel Benedicto Solsona, La
mayor operacin de solidaridad de la Historia (Plaza y Valds, Madrid,
2007), pp. 82-83. Ignacio Zubiri (ed.), La ampliacin al Este de la Unin
Europea (Academia Europea de Ciencias y Artes, Madrid, 2007).
de 2009), la UE contara con un tratado bsico, el Trata-
do de la Unin Europea, y un tratado de desarrollo, el Tra-
tado de Funcionamiento de la Unin Europea
414
. A ojos
del gobierno espaol, el resultado poda considerarse ple-
namente satisfactorio, ya que esta frmula permiti resca-
tar prcticamente todo el contenido del Tratado Constitu-
cional. Sin embargo, el resultado negativo del referndum
irlands celebrado en junio de 2008 supuso un nuevo golpe
para las aspiraciones de los estados ms partidarios de la in-
tegracin, entre ellos Espaa, y puso de manifiesto la impo-
sibilidad de resolver la crisis institucional antes de las elec-
ciones europeas de junio de 2009, como se haba pretendi-
do. Al final fue necesario un segundo referndum irlands,
celebrado en octubre, antes de que el tratado pudiera entrar
finalmente en vigor en diciembre de 2009, a pocas semanas
del inicio de la cuarta presidencia semestral espaola. A pe-
sar de su acendrado europesmo, la defensa del Tratado de
Lisboa oblig al gobierno espaol a aceptar las condiciones
impuestas por Irlanda, tales como el mantenimiento de un
comisario por estado miembro.
Los avatares vividos durante esta cuarta etapa plantean
algunas interrogantes interesantes sobre la estrategia euro-
pea desarrollada por Espaa desde 2004. Como vimos, Ro-
drguez Zapatero lleg al gobierno con el propsito de que
Espaa no fuese obstculo para el avance del proceso de in-
tegracin, y de recuperar su imagen de estado decidida-
mente europesta. Indudablemente, su voluntad de contri-
buir al desbloqueo del impasse constitucional supuso un
cierto xito en este terreno, pero las dificultades experimen-
tadas posteriormente a la hora de ratificar el Tratado Cons-
titucional primero, y el Tratado de Lisboa despus, limita-
ron considerablemente su impacto.
[ 540 ]
414
Jos Martn y Prez de Nanclares, Estudio preliminar, en El
Tratado de Lisboa (Real Instituto Elcano y Marcial Pons, Madrid, 2008).
Por otro lado, el gobierno espaol pronto constat que
las ampliacin de 2004 haba supuesto la incorporacin de
estados que, por motivos histricos sobradamente conoci-
dos, aspiraban ante todo a asimilar el acervo comunitario y
beneficiarse del mercado nico, mostrndose recelosos ante
ulteriores transferencias de soberana. Por vez primera, y
con independencia del debate sobre su peso en las institu-
ciones comunitarias, la ampliacin situaba a una Espaa
tradicionalmente partidaria de la profundizacin de la
integracin europea en una posicin relativamente minori-
taria. A esto habra que aadir la frustracin que suscit en
muchos de los nuevos socios la constatacin de que la ad-
hesin no se vera acompaada de las notables transferen-
cias directas de recursos que se haban producido tras la
ampliacin ibrica, lo cual devalu el posible inters del
modelo espaol de integracin. Por otro lado, al despla-
zarse el centro de gravedad de la UE hacia el Este, resulta-
ba cada vez ms difcil interesar a los socios comunitarios
por las regiones del mundo tradicionalmente consideradas
prioritarias por Espaa, como Amrica Latina y el Magreb.
En suma, los esfuerzos realizados por situar a Espaa en el
corazn de Europa mediante un apoyo entusiasta a la re-
forma de los tratados vigentes no bastaron para compensar
su evidente desplazamiento a la periferia de la UE.
Debido en parte a las ltimas ampliaciones, el gobierno
espaol tambin constat que el tndem franco-alemn ya
no poda jugar un papel tan decisivo como en el pasado.
Por un lado, el no francs de 2005 debilit irremisible-
mente a Chirac, uno de los ms firmes aliados del retorno
a Europa que pretenda protagonizar Rodrguez Zapatero,
y suscit adems seras dudas sobre la aportacin futura de
Francia a una UE ampliada, a las que procurara dar res-
puesta Nicols Sarkozy tras su llegada al Elseo en mayo de
2007. Al mismo tiempo, en Alemania el canciller Schroeder,
que se haba mostrado especialmente hostil hacia la visin
[ 541 ]
de Europa que encarnaba Aznar, y que por lo tanto recibi
con entusiasmo evidente a su sucesor (y correligionario),
fue sustituido en noviembre de 2005 por la democristiana
ngela Merkel, cuyo europesmo moderado y atlantismo
realista contrastaban vivamente con la postura de su ante-
cesor.
Por otro lado, en ocasiones se produjo cierta disonancia
entre el discurso encendidamente europesta del gobierno y
algunas decisiones que parecieron obedecer a criterios es-
trictamente nacionales. El caso ms notable probablemente
fuese la poltica de regularizacin de inmigrantes llevada a
cabo en 2005, que con independencia de su posible justi-
ficacin se implement sin consultar previamente a la
Comisin ni a los dems estados miembros, ni siquiera los
ms cercanos, actitud que fue muy mal recibida por algu-
nos de ellos. Tambin result llamativo el decidido rechazo
de Espaa a la independencia de Kosovo anunciada en fe-
brero de 2008, actitud solamente compartida por otros cua-
tro estados miembros, y que difcilmente poda interpretar-
se como un voto de confianza en la capacidad de la UE para
actuar en el exterior con una sola voz.
A pesar de tratarse de una etapa especialmente convulsa
e incierta, debido en buena medida a la crisis institucional
ya descrita, el deseo de regresar al corazn de Europa ma-
nifestado por el gobierno se tradujo en un europesmo re-
trico y acrtico, de corte tradicional, antes que en una
verdadera capacidad de propuesta renovada o en contribu-
ciones novedosas al debate sobre el futuro del proceso de
integracin. En la prctica, y como ya haba ocurrido en el
pasado, incluida la tercera de las fases analizadas anterior-
mente, los esfuerzos del gobierno espaol se centraron en
asuntos tales como el desarrollo del espacio de libertad, se-
guridad y justicia, el cumplimiento de la Agenda de Lisboa
(esfera en la que Espaa no haba logrado grandes avances),
o la implementacin de la poltica exterior y de seguridad.
[ 542 ]
En suma, a pesar de las expectativas creadas, y debido en no
poca medida a un entorno institucional y econmico muy
poco favorable, durante esta cuarta fase la poltica europea
espaola no brill precisamente ni por su originalidad ni
por su protagonismo.
Todava carecemos de la perspectiva necesaria para valo-
rar el posible impacto de la gravsima crisis econmica ini-
ciada en 2008 sobre el papel futuro de Espaa en la UE,
pero cabe suscitar algn comentario al respecto. Por un
lado, parece innegable que, junto con Grecia, Espaa es el
estado miembro de la UE que ms se ha visto perjudicado
por la crisis. Ello ha suscitado grandes dudas sobre la soli-
dez y el potencial de la economa espaola, y en menor me-
dida, tambin sobre la capacidad de reaccin de sus institu-
ciones y lites polticas. Nos guste o no, la prensa econmi-
ca internacional ha condenado a Espaa a la compaa de
otros PIGS, estigma que tardar algn tiempo en olvidar-
se. A corto y medio plazo, pues, es poco probable que Espa-
a est en condiciones de ejercer un liderazgo significativo
en el seno de la UE, al menos en lo que a la esfera econmi-
ca se refiere.
A pesar de este panorama indudablemente sombro, no
debe descartarse la posibilidad de que la sociedad espao-
la responda con decisin y acierto a los retos planteados,
como ya ocurri en 1992-94, y que su recuperacin sirva
para poner de manifiesto la viabilidad de la unin moneta-
ria y la capacidad de reaccin de la UE, contribuyendo as al
eventual fortalecimiento del proyecto europeo. Para que
esto pueda ocurrir, sera deseable que la sociedad espaola
comprendiese que es posible hacer de la necesidad virtud, y
que, a pesar de su elevadsimo coste econmico y social, la
crisis puede impulsar la implementacin de reformas larga-
mente postergadas que permitirn a Espaa enfrentarse a
los grandes retos futuros en mejores condiciones que las ac-
tuales.
[ 543 ]
2. Los desafos y dilemas de la poltica
europea de Espaa
415
2.1. En el mbito econmico y presupuestario
A la hora de analizar los dilemas y desafos presentes y
futuros a los que se enfrenta la poltica europea de Espaa
en el mbito econmico y presupuestario, debe recordarse
que los estados miembros se benefician no solamente de las
transferencias que reciben de un presupuesto comunitario
que representa tan slo el 1% de la Renta Nacional Bruta
europea, sino sobre todo de su participacin en un proyec-
to de integracin econmica cuyos elementos centrales son
el mercado interior y la moneda nica. Aunque resulte una
obviedad, conviene recordar aqu que, en perspectiva espa-
ola, el correcto funcionamiento de ambos constituye una
prioridad ineludible de su poltica europea. Esta preocupa-
cin adquiere especial relevancia en un contexto econmi-
co como el actual, en el que la gravedad de la crisis financie-
ra y econmica por la que atraviesa la UE desde 2008, y que
ha golpeado a Espaa con especial dureza, podra llevar a
algunos estados miembros (e incluso a las instituciones co-
munitarias) a mostrar cierta laxitud a la hora de velar por la
integridad del mercado interior y la solidez de la moneda
nica. Por ello mismo, y dada su relativa vulnerabilidad
econmica, Espaa debera mostrarse especialmente proac-
tiva e incluso exigente en el mbito de la gobernanza
econmica de la UE.
[ 544 ]
415
En este apartado seguimos en parte la estructura ya planteada en
Charles Powell, Jos Ignacio Torreblanca y Alicia Sorroza (coords.),
Construir Europa desde Espaa: Los nuevos desafo de la poltica europea,
Informe Elcano n. 2 (Real Instituto Elcano, Madrid, 2005).
2.1.1. El reto de la gobernanza econmica
europea
El debate sobre la necesidad de mejorar la gobernanza
econmica de la UE no es nuevo. Este asunto fue objeto de
estudio por parte de un grupo de trabajo especfico en la
Convencin de la que surgi el Tratado Constitucional en
2004, que puso de manifiesto las dificultades econmicas
que podra generar el mal funcionamiento de la coordina-
cin econmica y fiscal que requiere una unin monetaria.
Ya entonces se expres el temor a que ello estuviese dando
lugar a dficits fiscales asimtricos, unos tipos de inters
que no respondan a la situacin econmica real y una di-
vergencia creciente en el coste unitario de la mano de obra.
Tambin se expres preocupacin por el hecho de que el
diseo institucional existente pudiese ser la causa de una
escasa capacidad para realizar reformas estructurales impo-
pulares, debido a lo cual la UE estaba respondiendo con
lentitud a los retos de la globalizacin, con el consiguiente
debilitamiento de su credibilidad interior y exterior
416
.
A grandes rasgos, puede decirse que el sistema de gober-
nanza econmica europea est conformado por tres ele-
mentos centrales: la poltica monetaria formulada por el
Banco Central Europeo; la poltica fiscal que disean los es-
tados miembros bajo el paraguas del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento; y las reformas econmicas que plantean los
estados miembros bajo la coordinacin de la Orientaciones
Generales de Poltica Econmica (OGPE) en el contexto de
la Estrategia de Lisboa.
La poltica monetaria seguramente ha sido el elemento
menos criticado de la gobernanza econmica europea. Las
[ 545 ]
416
En este apartado seguimos la argumentacin presentada en Car-
los Mulas-Granados, Mejorando la gobernanza econmica de la UE,
ARI N. 12/2009, marzo de 2009.
principales objeciones suscitadas al respecto se refieren al
hecho de que el BCE se ha centrado exclusivamente en la
estabilidad de los precios, y tambin a la excesiva indepen-
dencia de dicha institucin respecto de los responsables na-
cionales del Eurogrupo. Las soluciones propuestas plan-
tean la inclusin del crecimiento y el empleo entre los obje-
tivos del BCE, por un lado, y la posible creacin de un
mecanismo institucionalizado de dilogo entre los minis-
tros de Economa de la UE y el BCE, que les permitiese fijar
peridicamente un objetivo adecuado de inflacin para la
Eurozona, por otro. Sin embargo, a la luz de la crisis finan-
ciera actual, debera promoverse un nuevo debate sobre la
posibilidad de aumentar las competencias del BCE, tanto
en relacin con la poltica monetaria como en lo referido a
la supervisin del sistema financiero europeo. Dada la cre-
dibilidad internacional de la que goza su modelo regulato-
rio, Espaa debera ejercer cierto liderazgo en este deba-
te, que podra traducirse o bien en un reforzamiento del
BCE o en la creacin de un nuevo Sistema Europeo de
Supervisin Financiera, basado en una nueva agencia fi-
nanciera
417
.
En contraste con lo anterior, el funcionamiento de la po-
ltica fiscal de la UE ha sido objeto de numerosas crticas.
Desde Maastricht, en el seno de la UEM siempre ha existido
un notable desequilibrio formal entre la disciplina (la gran
obsesin de Alemania) y la coordinacin (la gran preocu-
pacin de Francia). Paradjicamente, aunque en los trata-
dos el objetivo de la disciplina estaba mucho mejor afianza-
do que el de la coordinacin, en la prctica sta ha funcio-
nado de forma ms satisfactoria. De ah que fuese necesario
reformar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) en
marzo de 2005, aunque son muchos quienes consideran in-
suficientes los cambios introducidos. No obstante, el Trata-
[ 546 ]
417
Ibd, pp. 2-3.
do de Lisboa refuerza el papel de la Comisin en la aplica-
cin del Pacto, ya que desde su entrada en vigor es necesaria
la unanimidad de todos los estados miembros (salvo el
afectado) para rechazar una propuesta de sancin (y no so-
lamente una recomendacin, como hasta la fecha), en el
marco de la aplicacin de los procedimientos previstos para
casos de dficit excesivos. Por lo tanto, la posibilidad de
aplicar sanciones ser mayor, y no podrn repetirse episo-
dios como el veto franco-alemn de 2003 frente a la pro-
puesta de sancin presentada por la Comisin (que tanto
indign al gobierno espaol de la poca). A pesar de ello,
seguramente sera deseable una mejora del PEC reformado
en 2005, a fin de incorporar incentivos positivos para el
cumplimiento de los lmites establecidos y reforzar los me-
canismos sancionadores en caso de incumplimiento. En
este sentido, podra condicionarse el disfrute de ciertos fon-
dos europeos al cumplimiento de la disciplina fiscal, o utili-
zarse las multas recaudadas para financiar un nuevo fondo
destinado a las polticas de la Estrategia UE 2020, al que
slo podran acceder los estados que cumplieran el Pacto.
Evidentemente, dado el impacto de la crisis econmica en
Espaa, es poco probable que el gobierno se muestre espe-
cialmente proactivo en este terreno en un futuro prximo,
pero Espaa no debera oponerse en ningn caso a un fun-
cionamiento ms eficaz del PEC.
En lo que se refiere a la coordinacin de la poltica fiscal
de la UE, en algunos estados miembros la crisis financiera y
econmica actual ha fortalecido a los partidarios de la exis-
tencia de una poltica fiscal verdaderamente europea, dise-
ada y aplicada por una autoridad fiscal supranacional (o
Tesoro Europeo), que realice una tarea comparable a la del
BCE en lo referido a la poltica monetaria, y que sea capaz
de contrarrestar la desaceleracin del consumo y de la in-
versin privada. Sin embargo, dado que ello requerira una
reforma de los tratados y que suscitara un fuerte rechazo
[ 547 ]
en los estados menos partidarios de la profundizacin del
proyecto europeo, difcilmente puede considerarse viable
en la actualidad. En todo caso, el Tratado de Lisboa tambin
ha introducido algunas mejoras en este mbito. En primer
lugar, en el nuevo Tratado de Funcionamiento de la Unin
Europea (TFUE) se ha insertado un artculo segn el cual
cuando... se compruebe que la poltica econmica de un
estado miembro contradice las orientaciones generales (...)
o puede poner en peligro el correcto funcionamiento de la
unin econmica y monetaria, la Comisin podr dirigir
una advertencia a dicho estado miembro. (TFUE, 121.4)
De forma parecida, en lo referido a la zona euro, el tratado
otorga al Consejo la responsabilidad de reforzar la coordi-
nacin y supervisin de su disciplina presupuestaria y de
elaborar las orientaciones de poltica econmica referidas
a los estados miembros, velando por que sean compatibles
con las adoptadas para el conjunto de la UE. (TFUE, 136.1).
Por otro lado, Lisboa tambin ha reforzado la capacidad de
actuacin del Eurogrupo, al que encomienda la misin de
determinar las posiciones comunes sobre las cuestiones
que revistan especial inters para la unin econmica y
monetaria en las instituciones y conferencias financieras
internacionales competentes (...) previa consulta al Banco
Central Europeo (TFUE, 138.1). Ms aun, y a fin de que el
Euro tenga una sola voz en el sistema monetario interna-
cional, se prev que, a propuesta de la Comisin, el Consejo
adopte las medidas oportunas para contar con una repre-
sentacin nica en las instituciones y conferencias financie-
ras internacionales (TFUE, 138.2), lo cual podra dar co-
bertura legal al nombramiento de un Sr. o Sra. Euro que re-
presentase a la Eurozona a nivel internacional.
Por ltimo, la crisis actual tambin ha alimentado el de-
bate sobre la gobernanza de las reformas econmicas euro-
peas. Desde que se puso en marcha la Estrategia de Lisboa
en 2000, que pretenda convertir a la UE en la economa
[ 548 ]
basada en el conocimiento ms competitiva y ms dinmi-
ca del mundo en el transcurso de una dcada, la agenda
de reformas econmicas se ha desarrollado en paralelo a
otros programas impulsados por la UE en el mbito de la
cohesin social y el desarrollo sostenible, con resultados no
siempre complementarios. Adems, la estrategia de Lisboa
se pretendi implementar de acuerdo con el llamado m-
todo abierto de coordinacin, que consista en la de-
finicin de objetivos y directrices comunes sin carcter
vinculante, preparados por la Comisin y acordados por el
Consejo, su implementacin segn planes definidos y eje-
cutados por los gobiernos nacionales, y la posterior revisin
conjunta de los objetivos alcanzados. Por si fuera poco, da-
das las dificultades implcitas en la coordinacin de refor-
mas que afectaban al trabajo de varias de las formaciones
del Consejo, los presidentes de gobierno decidieron dirigir
ellos mismos la Estrategia de Lisboa en el marco del Conse-
jo Europeo, frmula que ha resultado escasamente opera-
tiva
418
.
Vistos los escasos avances realizados, en 2005 se procedi
a una importante revisin de la Estrategia de Lisboa, y a la
definicin de cuatro reas prioritarias: investigacin e in-
novacin; inversin en las personas y modernizacin de los
mercados de trabajo; apertura del potencial empresarial,
particularmente de las PYMES; y energa y cambio climti-
co. Tambin se acord agrupar los informes de seguimiento
de los distintos programas bajo un nico formato, los Pro-
gramas Nacionales de Reforma (PNR), que se coordinara
en los estados miembros gracias a la creacin de la figura
del Sr. o Sra. Lisboa en el caso espaol, el director de la
Oficina Econmica del Presidente (OEP) que dara ade-
[ 549 ]
418
Javier Yniz Igal y Antonio de Lecea, Espaa y la Agenda de Lis-
boa, en Francesc Morata y Gemma Mateo (eds.), Espaa en Europa,
1986-2006 (CIDOB, Barcelona, 2007).
ms visibilidad pblica a los objetivos marcados. A pesar de
ello, la propia Comisin ha reconocido que no se prest
suficiente atencin a la comunicacin ni de los beneficios
de la Estrategia de Lisboa ni de las consecuencias que la fal-
ta de reformas tendra para la UE (o para la eurozona),
como resultado de lo cual la sensibilizacin y la implica-
cin de los ciudadanos y el apoyo pblico a los objetivos de
la Estrategia siguieron siendo dbiles. En el caso espaol,
la escasa visibilidad de la Estrategia de Lisboa contrasta vi-
vamente con la que alcanzaron en su da los famosos crite-
rios de convergencia impuestos por el Tratado de Maas-
tricht.
A pesar de los avances logrados desde 2005, la coordina-
cin de las reformas en curso ha seguido siendo insuficien-
te, debido fundamentalmente a que las competencias en el
mbito de la reforma microeconmica y laboral (en el que
se centra la Estrategia de Lisboa) estn en manos de los es-
tados miembros, as como a la dificultad de hacer un segui-
miento adecuado de las mismas desde las cinco formacio-
nes del Consejo (Ecofin; Empleo, Poltica Social, Sanidad
y Consumidores; Competitividad; Transporte, Telecomuni-
caciones y Energa; y Medioambiente) concernidas.
Sin embarcar a la UE en reformas institucionales de gran
calado, inconcebibles en un futuro prximo, podran ha-
berse contemplado medidas ms modestas como el nom-
bramiento de un Sr. o Sra. Lisboa por parte de la Comi-
sin Europea, que ostentase el rango de vicepresidente de la
misma, que se encargase de las funciones actualmente de-
sempeadas por el grupo de comisarios relacionados con la
Estrategia de Lisboa, y que se responsabilizase de elaborar
el Programa Comunitario de Lisboa y de supervisar la im-
plementacin de los PNR. Al mismo tiempo, el Ecofin po-
dra transformarse en un superconsejo, con mayor auto-
ridad que el Consejo de Asuntos Generales en todo lo rela-
cionado con la economa, y con un presidente propio, que
[ 550 ]
elaborara un programa a medio plazo en estrecha colabo-
racin con el comisario de Asuntos Econmicos y Moneta-
rios. Por ltimo, los actuales consejos de Competitividad y
de Transporte, Telecomunicaciones y Energa, podran fun-
dirse en un nico Consejo dedicado a la iniciativa econ-
mica (o Enterprise Council), al que acudiran los minis-
tros de industria de los estados miembros, que estara supe-
ditado al nuevo Consejo Ecofin reforzado, y que tendra
ms capacidad para coordinar las reformas macroeconmi-
cas de las que depende la competitividad europea
419
. La-
mentablemente, no se quiso aprovechar el nombramiento
de una nueva Comisin Europea en enero de 2010 para
procurar que su composicin reflejase el reto que supondr
la implementacin del programa sucesor de la Estrategia de
Lisboa, es decir, la Estrategia UE 2020.
2.1.2. Espaa y la estrategia UE 2020
Incluso antes de iniciarse la crisis de 2008, era evidente
que la Unin Europa no iba a cumplir buena parte de los
objetivos que se haba impuesto en la Estrategia de Lisboa.
As lo confirm el balance oficial elaborado por la Comi-
sin Europea a principios de 2010, que tuvo que reconocer
que el mundo ha cambiado inevitablemente en mayor me-
dida y en formas distintas a las previstas cuando se inici
el proceso
420
. La UE distaba mucho de alcanzar la tasa de
poblacin activa del 70% que se haba fijado: en 2008 sta
se situ en el 66% para las personas de 20-64 aos, frente al
[ 551 ]
419
Alasdair Murray, European economic reform: tackling the deli-
very deficit (Centre for European Reform, Londres, 2002), en: http://
www.cer.org.uk/pdf/p36x_economic_reform.pdf.
420
Documento de Trabajo de los Servicios de la Comisin, Docu-
mento de Evaluacin de la Estrategia de Lisboa, 2/2/10, en: http://ec.eu-
ropa.eu/growthandjobs/pdf/lisbon_strategy_evaluation_es.pdf.
62% de 2000, antes de volver a caer como resultado de la
crisis. (En Espaa, la tasa de poblacin activa se situ en el
59,7% en enero de 2010). Tampoco se logr superar el des-
fase de incremento de la productividad con respecto a los
principales pases industrializados: el gasto en I+D apenas
mejor, pasando del 1,82% al 1,9% del PIB de la UE entre
2000 y 2008. Por otro lado, es dudoso que el progreso regis-
trado en algunos de los mbitos contemplados en la misma
pueda atribuirse realmente a las iniciativas auspiciadas por
la Estrategia.
Como era de esperar, la crisis econmica estuvo muy
presente en el arranque del debate pblico sobre el diseo
de la Estrategia UE 2020 a finales de 2009
421
. Segn el an-
lisis de la Comisin, la Estrategia de Lisboa se haba centra-
do en las reformas estructurales adecuadas: I+D+i; merca-
dos laborales (flexiguridad, cualificaciones y formacin
continua); entorno empresarial; y saneamiento de las fi-
nanzas pblicas. Sin embargo, la Estrategia no haba evita-
do los desequilibrios econmicos y los problemas de com-
petitividad que generaron la crisis econmica, y adems
Lisboa y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento siempre fun-
cionaron en paralelo, en lugar de complementarse entre si.
En palabras de la propia Comisin, la crisis ha echado por
tierra aos de progreso econmico y social y expuesto las
debilidades estructurales de la economa europea
422
.
La Estrategia UE 2020 deber construir sobre los logros y
fracasos de su predecesora. Segn el planteamiento de la
Comisin, la salida de la crisis debera ser el punto de en-
[ 552 ]
421
Documento de Trabajo de la Comisin, Consulta sobre la futura
Estrategia UE 2020, 24/11/09, en: http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_
general/eu2020/docs/com_2009_647_es.pdf.
422
Comunicacin de la Comisin. Europa 2020. Una Estrategia para
un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, 3/3/10, p. 3, en:
http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20ES%20BARROSO
%20-%20Europe%202020%20-%20ES%20version.pdf.
trada en una nueva economa social de mercado sostenible,
ms inteligente y ms respetuosa del medio ambiente, en la
que nuestra prosperidad reposar en la innovacin y en
una mejor utilizacin de los recursos, y cuyo principal mo-
tor ser el conocimiento. El reto consistir fundamental-
mente en encontrar formas de imprimir dinamismo a la
economa con un margen de maniobra presupuestaria li-
mitado
423
.
Los cinco grandes objetivos de la Estrategia EU 2020
propuestos por la Comisin son:
(i) una tasa de actividad del 75% para las personas de
entre 20 y 64 aos de edad;
(ii) una inversin en I+D+i del 3% del PIB de la UE;
(iii) una reduccin de las emisiones de gases de efecto
invernadero de un 20% en comparacin con los niveles de
1990, a la vez que se incrementa hasta un 20% la propor-
cin de las energas renovables en el consumo final de ener-
ga, as como un aumento del 20% del rendimiento energ-
tico;
(iv) un objetivo educativo centrado en los resultados,
que permita reducir el abandono escolar del 15% actual a
una media del 10%, y que permita aumentar el porcentaje
de la poblacin de entre 30 y 34 aos que finaliza la ense-
anza superior del 31% actual a por lo menos el 40% en
2020;
(v) una reduccin del 25% del nmero de europeos
que viven por debajo de los umbrales nacionales de po-
breza.
Evidentemente, a Espaa le interesa una Estrategia UE
2020 cuyos objetivos coincidan con los que debera plan-
[ 553 ]
423
Comunicacin de la Comisin. Europa 2020. Una Estrategia para
un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, 3/3/10, en: http://
ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20ES%20BARROSO%20-%20
Europe%202020%20-%20ES%20version.pdf.
tearse cualquier gobierno nacional que quisiera hacer frente
a los problemas estructurales que desde hace aos arrastra
nuestro sistema socio-econmico. Visto as, nada puede ob-
jetarse a los planteamientos globales de la Comisin, que
subrayan la importancia de adoptar polticas que contri-
buyan de forma decisiva a la cohesin social, aborden el de-
sempleo y refuercen la cohesin social, para lo cual ser
necesario remodelar los sistemas de enseanza y los mer-
cados laborales. Ms concretamente, la Comisin ha sea-
lado como objetivos prioritarios la necesidad de: (i) crear
valor basando el crecimiento en el conocimiento, aprove-
chando el potencial que encierran la educacin, la investi-
gacin, la innovacin y la creatividad; (ii) potenciar el papel
de los ciudadanos en sociedades inclusivas, luchando con-
tra la exclusin social a travs de la flexiguridad y otros
instrumentos; y (iii) crear una economa competitiva, co-
nectada y ms respetuosa del medio ambiente.
A estos objetivos especficos de la Estrategia EU 2020 ca-
bra aadir otros ms permanentes, que no deberan per-
derse nunca de vista, sobre todo en un contexto de crisis
como el que nos acompaar durante algunos aos. Ante
todo, es necesario seguir profundizando y consolidando el
mercado nico. Este se instaur antes de la llegada de las
nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, y
siguen existiendo importantes obstculos a la actividad
transfronteriza, lo cual limita la competencia y reduce la
productividad potencial. Por ello, deben removerse las ba-
rreras subsistentes para que los ciudadanos de la UE pue-
dan beneficiarse de la aparicin de nuevos servicios (como
los servicios online, tales como la sanidad electrnica).
Dado el xito limitado de la Estrategia de Lisboa, y la
gravedad de la crisis econmica actual, es lgico que exista
cierto escepticismo sobre la viabilidad de la Estrategia UE
2020. A pesar de ello, sera un error minusvalorar su impac-
to potencial, y Espaa es uno de los estados miembros que
[ 554 ]
ms podra beneficiarse de ella, a condicin de que se cum-
plan ciertos requisitos.
La credibilidad de la Estrategia depender de dos factores
esenciales: los recursos que pueda movilizar, y los instru-
mentos y procedimientos que se utilicen en su implementa-
cin. En lo que atae a los recursos, dado el escaso margen
de maniobra de los estados miembros, sobre todo los ms
duramente golpeados por la crisis, como es el caso de Espa-
a, resulta imprescindible aprovechar la revisin presu-
puestaria que se iniciar en 2011 para dar prioridad a las
iniciativas contempladas en la Estrategia. Al disearse las
actuales perspectivas financieras (2007-2013), ya se logr
una cierta Lisboizacin de los fondos estructurales, gra-
cias a lo cual unos 228.000 millones se orientaron a in-
versiones que estn fomentando el crecimiento, en mbitos
como la I+D+i y el apoyo a las empresas, la mayor parte de
las cuales se harn efectivos en los prximos cinco aos.
Esta tctica deber tenerse especialmente en cuenta a la
hora de elaborar y negociar las prximas perspectivas fi-
nancieras (2014-2020). En este sentido, resulta sin duda
tranquilizador que el Consejo Europeo afirmase en sus
conclusiones de marzo de 2010 que todas las polticas co-
munes, en particular la poltica agrcola comn y la poltica
de cohesin, debern apoyar la Estrategia UE 2020
424
.
En lo que a los instrumentos y procedimientos se refiere,
el debate suscitado al respecto por el gobierno espaol a
principios de 2010, y las respuestas a que dio lugar, sugieren
que no resultar sencillo pasar de un sistema basado en el
mtodo abierto de coordinacin a otro en el que exista
menos espacio para la aplicacin voluntaria de las medidas
recomendadas. Como es obvio, el problema radica en que,
[ 555 ]
424
Conclusiones, Consejo Europeo, 25 y 26 de marzo de 2010, en:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/
ec/113613.pdf.
dada la creciente interdependencia entre las economas de
los estados miembros, si algunos no avanzan en la imple-
mentacin de la Estrategia, los esfuerzos de aquellos que s
lo hacen no tendrn nunca las consecuencias apetecidas.
Por ello, el xito de la Estrategia depender en no poca me-
dida de la calidad de la asociacin que pueda forjarse entre
los estados miembros y las instituciones comunitarias, que
a su vez requerir la introduccin de un sistema ms sofisti-
cado de incentivos y penalizaciones del que se dispuso para
la implementacin de la Estrategia de Lisboa.
2.1.3. Los grandes desafos y dilemas
presupuestarios
El dilema de fondo al que se enfrenta Espaa en relacin
con el mbito presupuestario europeo se refiere ante todo
al cambio que supondr dejar de ser un receptor neto de
transferencias comunitarias (un pas de cohesin, en el
argot comunitario) para pasar a tener un saldo neto en
equilibrio, o incluso a convertirse en un contribuyente neto
a las arcas comunitarias. Como ya vimos, durante las actua-
les perspectivas financieras (2007-2013) Espaa seguir be-
neficindose de una saldo positivo, situacin a la que para-
djicamente contribuir la crisis econmica actual, que se
traducir en un nivel de contribuciones espaolas menor
del inicialmente previsto, pero esta situacin se ir modifi-
cando durante la etapa 2014-20, a medida que se vaya supe-
rando la crisis.
Como es sabido, desde su adhesin en 1986 Espaa se ha
beneficiado espectacularmente de lo que algn autor ha de-
nominado la mayor operacin de solidaridad de la histo-
ria
425
. Entre 1986 y 2006, Espaa recibi 211.000 millones
[ 556 ]
425
Gonzlez Vallv & Benedicto Solsona (2007), p. 78.
de euros de la UE y aport otros 117.600 millones a las ar-
cas comunitarias, lo cual arroja un saldo neto favorable de
93.300 millones de euros (a precios de 2004), que represen-
ta una transferencia neta anual del 0,83% del PIB espaol.
Segn diversos estudios realizados, los fondos europeos ele-
varon la tasa de crecimiento de Espaa una media de 0,4
puntos anuales, que se tradujo adems en el sostenimiento
de unos 300.000 empleos anuales
426
. Estos fondos han con-
tribuido de forma destacada a la convergencia real de la
economa espaola con las de sus socios ms prsperos, de
tal manera que si en 1990 su renta per cpita era del 89% de
la UE-25, en 2000 se situaba en el 93,1%, alcanzando el
102,9% en 2007
427
. Sin embargo, como resultado de la cri-
sis econmica actual, en 2008 se produjo, por vez primera
en trece aos, un ligero retroceso en el proceso de conver-
gencia, descendiendo el PIB per cpita del 95,5% alcanzado
en 2007 a un 94,8% del promedio de los antiguos Quince.
Debido a la magnitud de la crisis internacional, y a la evolu-
cin ms negativa de la economa espaola en comparacin
con las de los estados miembros de mayor peso econmico,
esta divergencia se ha ido acentuando desde entonces.
Aunque todava no resulta fcil vislumbrar como afec-
tar la crisis actual al debate en curso sobre la estructura
futura del presupuesto y su impacto sobre ciertas polticas
comunitarias (el llamado Budget Review), es evidente que
Espaa debera prestarle la mxima atencin. La Comisin
abri una consulta pblica al respecto en septiembre de
2007 que, tras generar casi trescientas contribuciones de or-
ganizaciones europeas de toda ndole, se cerr en junio de
[ 557 ]
426
Jos Ignacio Torreblanca, Adis a los fondos? Claves para en-
tender la posicin de Espaa a la hora de negociar el presupuesto de la
UE para 2017-2013, DT 21/2005 (Real Instituto Elcano, Madrid).
427
Ver el Informe de Progreso 2008. Programa Nacional de Refor-
mas, disponible en http://www.la-moncloa.es/NR/rdonlyres/36DD458
E-EEBC-40C1-BC283D082015744/75520/PNRResumen281006.pdf.
2008. A finales de 2009 se filtr una primera versin de sus
propuestas futuras que fue retirada rpidamente, so pretex-
to de que era una tarea que concerna al nuevo colegio de
comisarios, que tomara posesin a principios de 2010. En
realidad, la retirada del texto se debi al rechazo que suscit
en algunos estados miembros la postura de la Comisin,
claramente partidaria de una disminucin de los fondos
destinados a la Poltica Agrcola Comn (PAC), y de la po-
sibilidad de destinar los fondos de cohesin a los estados
miembros menos desarrollados, antes que a las regiones eu-
ropeas ms pobres. Sea como fuere, este episodio ilustra lo
inusitadamente difcil que resultar la negociacin de las
prximas perspectivas financieras (2014-20)
428
.
En perspectiva espaola, el Budget Review supona una
excelente ocasin no solamente para revisar los gastos co-
munitarios, como pretendan los contribuyentes netos, sino
tambin su sistema de ingresos. Ello conllevaba necesaria-
mente un cuestionamiento del cheque britnico, y en ge-
neral, de un sistema que ha permitido que Espaa contri-
buya al presupuesto comunitario con un 0,96% de su PIB,
mientras que Reino Unido y Alemania, gracias al actual sis-
tema de reembolsos y descuentos, aporten el 0,54% y el
0,76%, respectivamente.
En principio, el Budget Review ofreca algunas oportuni-
dades interesantes a la hora de ensayar nuevos argumentos
y estrategias. En las negociaciones presupuestarias en las
que ha participado hasta la fecha, Espaa ha procurado tra-
dicionalmente que se dotase con la mayor generosidad po-
sible a los fondos estructurales, el Fondo de Cohesin, y la
PAC, sin prestar gran atencin a otras prioridades. Sin em-
bargo, en las negociaciones correspondientes a las perspec-
tivas financieras 2007-13 (vid supra), ya se comprob que,
[ 558 ]
428
Daniel Tarschys, Agenda 2014: A zero-base approach, Swedish
Institute for Policy Analysis, 5, October 2007.
debido tanto al llamado efecto estadstico (fruto de las
ampliaciones de 2004 y 2007) como a la convergencia real
de la economa espaola, su postura negociadora tradicio-
nal como pas de cohesin ya no resultaba plenamente
satisfactoria. En las prximas negociaciones ya no tendra
sentido centrarse en la defensa de un Fondo de Cohesin
del que ya no podr beneficiarse, ni de unos fondos estruc-
turales cada vez menos relevantes. El objetivo, por tanto, no
debe ser solamente el de lograr un saldo neto equilibrado,
sino que las grandes prioridades del gasto comunitario ten-
gan suficientemente en cuenta los intereses de una Espaa
que ya no se ver a si misma como un pas de cohesin. El
reto, en suma, consiste en poder efectuar el trnsito de un
estatus a otro de forma tal que se puedan maximizar las
ventajas que lleva implcitas dicha transformacin.
En las negociaciones correspondientes a las perspectivas
financieras 2007-13, el gobierno espaol ya inici un tmi-
do cambio de estrategia, al incluir entre sus objetivos la in-
versin en polticas relacionadas con las energas renova-
bles, el desarrollo sostenible, y sobre todo, la inversin en
I+D+i
429
. No debe olvidarse que en la UE existe una nota-
ble brecha tecnolgica, que a Espaa le interesa mucho
que se vaya cerrando. [Si bien entre 2004 y 2006 el gasto es-
paol en I+D+i pas del 1,06% al 1,2% del PIB, esta cifra
era bastante inferior a la media europea (EU-27), que se si-
tuaba en el 1,7%, y estaba muy alejada del 2,1% de Francia,
o del 2,5% de Alemania.]
Evidentemente, a Espaa le interesa que en el futuro el
presupuesto comunitario se reoriente hacia la financiacin
de iniciativas relacionadas con los objetivos de la Estrategia
UE 2020, y muy especialmente aquellas que puedan contri-
buir a mejorar la productividad de su economa. Sin em-
[ 559 ]
429
Ver Cristina Serrano y Mario Klling, Espaa y la reforma pre-
supuestaria de la UE, DT 2/2009 (Real Instituto Elcano, Madrid).
bargo, esto plantea algunos desafos. En la actualidad, el
gasto en I+D+i se distribuye de acuerdo con un criterio de
excelencia, que, aun siendo incuestionable, en la practica
favorece el acceso de los candidatos ms competitivos, que
generalmente se ubican en los estados miembros ms avan-
zados. Por ello, las autoridades espaolas abogan por un
concepto ampliado de la excelencia, que tenga suficiente-
mente en cuenta a los estados que muestren una mejora en
su capacidad cientfico-tecnolgica
430
. Al mismo tiempo,
deber procurarse que el futuro presupuesto tenga tambin
en cuenta otras preocupaciones espaolas, como la crea-
cin de empleo, la inmigracin, las cuestiones energticas y
el cambio climtico. Conviene recordar, por ejemplo, que
segn el cuarto informe de la Comisin Europea (2007) so-
bre la cohesin econmica y social, cuatro estados miem-
bros (Espaa, Malta, Italia y Chipre) ya padecen actual-
mente una escasez estructural de agua. En el futuro, algunas
regiones espaolas debern hacer frente al impacto cada
vez ms pronunciado del cambio climtico sobre la agricul-
tura, la pesca y el turismo, y a dar respuesta a fenmenos
coyunturales como las sequas, las olas de calor y los incen-
dios forestales.
Inevitablemente, la futura estructura del presupuesto eu-
ropeo depender en no poca medida del futuro de la PAC.
En contra de lo que en ocasiones se afirma, la PAC ha
evolucionado notablemente en las ltimas dcadas, sobre
todo desde que, a finales de los aos noventa, la UE hiciese
suyo el paradigma de la multifuncionalidad, promovido
por ciertos organismos internacionales (FAO, UNCTAD y
OCDE), segn el cual la agricultura, adems de servir para
producir alimentos, proporciona externalidades positivas,
al suministrar bienes y servicios de inters publico en lo
[ 560 ]
430
Vase la contribucin espaola de respuesta al issues paper de la
Comisin Europea en http://ec.europea.eu/budget/refrm/issues.
que respecta a la conservacin del medio ambiente y de la
biodiversidad, la ordenacin del territorio, la seguridad ali-
mentaria, la salud pblica, el desarrollo de las comunidades
rurales y la preservacin del empleo en el campo
431
. Este
paradigma fue asumido inicialmente por la UE por razones
externas, para justificar la PAC en las negociaciones de la
Organizacin Mundial del Comercio, pero tambin fue uti-
lizado posteriormente para justificar reformas internas que
pretendan superar los tradicionales planteamientos pro-
ductivistas de la PAC sin renunciar a la continuidad del
modelo europeo de agricultura. Esta fue la filosofa que ins-
pir la reforma de 1999, que cre una distincin novedosa
entre el gasto en ayudas directas (el primer pilar de la PAC)
y el gasto destinado al desarrollo rural (o segundo pilar),
adoptada con el propsito fundamental de relegitimar di-
cha poltica a ojos de la opinin pblica europea
432
.
En 2003, la necesidad de anticiparse a las consecuencias
de la adhesin de diez estados con perfiles ms agrcolas
que los miembros existentes, as como el deseo de impulsar
las negociaciones de la Ronda de Doha, hizo que la Comi-
sin Europea plantease la reforma ms ambiciosa de la PAC
conocida hasta la fecha. Muy resumidamente, dicha refor-
ma contemplaba que, a partir de 2006 (en el caso espaol),
las ayudas directas por hectrea o por cabeza se transfor-
maran en ayudas desconectadas de la produccin, deter-
minadas en base a una referencia histrica calculada
en funcin de las ayudas directas recibidas entre 2000 y
2002, y condicionadas al cumplimiento de las normativas
medioambientales vigentes y de buenas practicas agrarias.
[ 561 ]
431
Albert Massot, Espaa ante la refundacin de la Poltica Agrco-
la Comn de 2013, DT 35/2009 (Real Instituto Elcano, Madrid).
432
Ricard Ramon i Sumoy, Espaa y la Poltica Agrcola Comn,
en Francesc Morata y Gemma Mateo (eds.), Espaa en Europa
(1986-2006), CIDOB, Barcelona, 2007, pp. 241-43.
En realidad, ante el temor a que la inminente ampliacin
hiciese quebrar el sistema de ayudas a la produccin y la ne-
cesidad de legitimar la PAC a ojos de la OMC, lo que pre-
tenda la Comisin era desalentar la produccin. Espaa se
opuso a esta propuesta, bsicamente por temor a la incerti-
dumbre que generara el pago desconectado entre los pro-
ductores de cereal del centro del pas, y en las producciones
de bovino y ovino de carne. Presionada por algunos estados
miembros entre ellos Espaa al final la Comisin opt
por una desconexin parcial: aunque se aceptaba la des-
conexin de ayudas propuesta, los estados miembros ten-
dran la posibilidad de mantener algunos porcentajes de las
ayudas vinculadas a la produccin. Gracias a esta renacio-
nalizacin de la PAC, Espaa pudo optar por una versin
conservadora de la reforma, procurando mantener el mxi-
mo posible de las producciones dentro del modelo anterior
de conexin entre produccin y pago
433
.
La negociacin de las perspectivas financieras para
2007-13 ofreci una buena ocasin para modernizar el pre-
supuesto de la UE, que apenas se supo aprovechar. En su
propuesta inicial, la Comisin abog por un incremento
significativo del peso de la poltica regional y de competiti-
vidad en detrimento de la PAC. Lamentablemente, en el
Consejo Europeo de Bruselas de diciembre de 2005 los esta-
dos miembros redujeron los incrementos propuestos por la
Comisin para los fondos de competitividad como factor
de crecimiento y empleo, los de desarrollo rural (los ms
eficientes del gasto agrcola) y los de la poltica regional,
mientras los aspectos ms ineficientes de la PAC (gasto
de mercado y ayudas directas) se respetaban ntegramente.
[ 562 ]
433
Ignacio Atance y Jos Mara Sumpsi, La ampliacin al este de la
Unin Europea: implicaciones agrarias, en Ignacio Zubiri (ed.), La
ampliacin al este de la Unin Europea (Academia Europea de Ciencias y
Artes, Madrid, 2007).
Adems, se introdujo un mecanismo de modulacin volun-
taria que permita a los estados miembros determinar el rit-
mo al que iran trasvasando fondos del primer pilar de la
PAC (ayudas directas y gastos de mercados) al segundo
(ayudas la desarrollo rural). Como se ver, estas decisiones
suponan un claro retroceso respecto de las mejoras intro-
ducidas por la reforma de 2003. Adems, en las perspectivas
financieras para 2007-13, la agricultura seguir absorbien-
do casi el 43% del gasto comunitario, destinndose el 33%
al primer pilar y un 10% adicional al desarrollo rural. As
pues, a corto plazo, estas medidas frustraron la posibilidad
de impulsar una ambiciosa poltica europea de desarrollo
rural que permitiese transformar la PAC en una poltica
realmente multifuncional.
El futuro de la PAC ms all de 2013 depender funda-
mentalmente de las presiones externas (Ronda de Doha) y
los constreimientos internos (Budget Review y perspecti-
vas financieras 2014-20) a las que sea sometida en los pr-
ximos aos. En lo que a las primeras se refiere, en 2013 en-
trar en vigor el compromiso de desmantelamiento total de
las ayudas a la exportacin adquirido por la UE en 2006. En
relacin con el presupuesto, es probable que el Budget Re-
view se traduzca en una reduccin del gasto agrcola, as
como del cheque britnico. Sin embargo, no resulta fcil
predecir el impacto que ello pueda tener sobre la estructura
y naturaleza futura de la PAC ms all de 2013. En un esce-
nario reformista, la necesidad de dotar a la UE de una
poltica agraria ms acorde con las necesidades actuales de
la sociedad europea y ms concretamente, con la Estrate-
gia EU 2020 conducira seguramente a una fuerte reduc-
cin del primer pilar de la PAC, a la eliminacin total de las
ayudas a la exportacin, y a un crecimiento del segundo pi-
lar. En un escenario continuista, los instrumentos y la fi-
losofa actual de la PAC apenas cambiaran, aunque se pro-
ducira una definitiva renacionalizacin de la misma me-
[ 563 ]
diante la cofinanciacin de las ayudas del primer pilar, si
bien habra que reducir los precios de garanta de algunos
productos hasta situarlos en los niveles internacionales para
eliminar las subvenciones a la exportacin, como exige la
OMC. Al igual que Francia y Alemania, Espaa seguramen-
te se sentir ms cmoda con este segundo escenario, y el
Reino Unido y otros adversarios tradicionales de la PAC de-
jarn de serlo a medida que avance la cofinanciacin de
la mano de la renacionalizacin ya iniciada. Sin embargo,
Espaa, que es el tercer estado receptor de ayudas directas
de la PAC tras Francia y Alemania, se ver mucho ms per-
judicada por esta renacionalizacin que sus vecinos ms
poderosos, dada su relativa escasez de recursos disponibles.
En ste como en otros mbitos, la fidelidad al tndem fran-
co-alemn no proteger a Espaa de ciertos cambios no de-
seados.
En abril de 2010, tras reconocer que las ayudas directas
deberan ser ms transparentes, crebles y equitativas, la
nueva Comisin anunci la apertura de un gran debate p-
blico europeo sobre el futuro de la PAC, con vistas a la ela-
boracin de la comunicacin que presentar a finales de
ao con las propuestas para la reforma que pretende imple-
mentar en 2013. Dada la gravedad de la actual crisis econ-
mica, seguramente no sea ste el momento idneo para ini-
ciar tal debate, al menos en Espaa. A pesar de ello, y no
obstante la indudable contribucin positiva de algunos ele-
mentos de la PAC al desarrollo de nuestro pas en las lti-
mas dcadas, sera deseable que los agentes polticos y so-
ciales nacionales aprovechasen esta circunstancia para re-
definir y argumentar su apoyo a una de las polticas ms
cuestionadas y controvertidas de la UE
434
.
[ 564 ]
434
European Commission, Why do we need a Common Agricultu-
ral Policy?, December 2009, en: http://ec.europa.eu/agriculture/cap-
post-2013/reports/why_en.pdf.
2.2. Los desafos en el mbito exterior
Como es sabido, desde su adhesin a la UE en 1986, en
Espaa siempre ha estado muy presente la idea de que su
participacin en el proceso de integracin europeo le per-
mitira superar dcadas de aislamiento e irrelevancia, y al-
canzar una presencia e influencia internacional ms acorde
con su desarrollo econmico, poltico y social. Durante la
segunda mitad de la dcada de los ochenta y la de los no-
venta, tanto las lites como la opinin pblica espaola
compartieron la percepcin de que la pertenencia a la UE
haba facilitado un proceso de normalizacin internacio-
nal de Espaa, que haba permitido superar definitivamen-
te la situacin disfuncional existente hasta 1986. En opi-
nin de algunos, el xito alcanzado fue tal que en ocasiones
pareca incluso que Espaa estaba golpeando por encima
de su peso, por utilizar un trmino pugilstico al uso. En
cambio, durante la primera dcada del siglo XXI, han sido
cada vez ms frecuentes las voces que han lamentado una
perdida de relevancia y protagonismo espaol en el seno de
la UE
435
.
2.2.1. El lugar de Espaa en el seno de la UE
A nadie se le oculta que el giro experimentado por la pol-
tica europea de Espaa a finales de la dcada de los noventa y
en los primeros aos de la dcada actual suscit una notable
polmica sobre sus motivos, caractersticas y consecuencias,
que todava nos acompaa. A nuestro modo de ver, y aun a
riesgo de incurrir en alguna simplificacin, cabe atribuir di-
[ 565 ]
435
Ver por todos el artculo de Jos Mara de Areilza & Jos Ignacio
Torreblanca, Diagnstico diferencial: poltica exterior, en Foreign Po-
licy en espaol, junio-julio 2009, en: http://www.fp-es.org/diagnosti-
co-diferencial-politica-exterior.
cho giro a la percepcin que tuvo el gobierno Aznar de va-
rios asuntos que inciden muy directamente sobre el papel de
Espaa en el seno de la UE: (i) la idea de que, por motivos
muy diversos, entre los que cabe destacar el papel relativa-
mente modesto de la UE como actor internacional, algunos
aspectos de la poltica exterior espaola deban y podan de-
sarrollarse al margen de la UE; (ii) la nocin de que la visin
Euro-cntrica promovida por algunos estados miembros
no tena el monopolio de la verdad europea, y que por lo
tanto era lcito (e incluso saludable) contraponer a esta vi-
sin otra de orientacin Euro-atlntica; y (iii) la posibili-
dad de que, en una UE ampliada, en la que los nuevos esta-
dos miembros de la Europa Central y Oriental, tendran un
peso cada vez mayor, el nexo franco-alemn no ostentara la
centralidad que haba tenido hasta entonces.
Como ya observamos, el resultado electoral de 2004 y sus
consecuencias no facilitaron precisamente un debate sose-
gado sobre el giro experimentando por la poltica europea
de Espaa durante la etapa precedente. Lamentablemente,
y a pesar del tiempo transcurrido, la politizacin de este
asunto sigue dificultando el debate sereno sobre estas cues-
tiones, incluso entre expertos, a pesar de lo cual se nos an-
toja imprescindible suscitarlo en este texto.
Desde 2004, ha existido una tendencia a actuar como si
no existiese problema alguno en relacin con la ubicacin
de Espaa en el seno de la UE, o como si la mera adhesin a
las prioridades franco-alemanas bastase para dar respuesta
a las incertidumbres que sta pudiese suscitar. Uno de los
resultados de esta postura es que Espaa sigue enfrentn-
dose a los mismos dilemas que ya se le planteaban hace una
dcada, con el agravante de que durante estos aos se ha ge-
neralizado la percepcin de prdida de relevancia y centra-
lidad antes mencionada.
Antes de producirse la ampliacin al Este, algunos auto-
res haban explicado el dilema espaol en funcin de una
[ 566 ]
identidad europea disfuncional: Espaa no era grande y
prspera (como Alemania, Francia, Reino Unido e Italia),
ni pequea y prspera (como los estados del Benelux), ni
pequea y relativamente atrasada (como Grecia y Portu-
gal)
436
. A su vez, una de las consecuencias de este estatus
relativamente anmalo (como estado grande y relativa-
mente atrasado) era su dificultad para liderar alianzas o
coaliciones con otros estados miembros. Acertada o no, en
alguna medida, la postura Euro-atlntica de los gobier-
nos de Aznar, y su apuesta por una relacin ms estrecha
con otros estados perifricos de la UE, como Reino Unido,
Portugal y Polonia, pretenda ser una respuesta a esta situa-
cin. Sin embargo, el fracaso de esta apuesta no hizo sino
subrayar una vez ms la magnitud del dilema, y la aparente
inexistencia de una alternativa viable a la tradicional proxi-
midad al ncleo franco-alemn.
Podra argumentarse que en el pasado la proximidad es-
paola (sumisin, diran algunos) al ncleo franco-alemn
se tradujo en notables beneficios tangibles y una inusitada
influencia, tanto interna como externa. Sin embargo, parece
obvio que las sucesivas ampliaciones de la UE, y la creciente
heterogeneidad a la que ha dado lugar, hacen que en la ac-
tualidad la sintona entre Pars y Berln, no siempre garanti-
zada, sea una condicin necesaria pero ya no suficiente
para la definicin e implementacin de iniciativas de gran
calado. Por ello, y como ha podido constatarse desde 2004,
la proximidad espaola a este ncleo central ya no garanti-
za automticamente los rditos de antao.
Paradjicamente, a la hora de analizar la supuesta perdi-
da de peso de Espaa en el seno de la UE, algunos analistas
hacen hincapi, no en el hecho de que Madrid se haya afe-
[ 567 ]
436
Jos Mara de Areilza, Reflexiones sobre Espaa y el debate
constitucional europeo, en Benjamn Michavila (coord.), Espaa en la
nueva Europa (FAES, Madrid, 2000).
rrado a un ncleo central que ya no es capaz de orientar el
rumbo de la nave europea, sino en la supuesta excentrici-
dad de algunas posturas espaolas
437
. En lo referente a Ru-
sia, Espaa tiende a culpar a Occidente por muchas de las
dificultades surgidas con Mosc, y a menudo argumenta
(junto con Alemania e Italia), que la UE no debiera mos-
trarse tan exigente con los rusos. En cuanto a China, Espa-
a es uno de los estados miembros que menos exigente se
muestra en cuestiones de derechos humanos, y a la vez es el
que ms apoya las medidas proteccionistas contra los pro-
ductos chinos. En lo que respecta a Irn, Espaa (junto con
Austria, Grecia y Chipre) se ha posicionado en contra de
sanciones ms severas como reaccin a su poltica nuclear.
Y en relacin con Cuba, sigue una lnea mucho ms con-
descendiente con el rgimen que la mayora de los estados
miembros. Por ltimo, el gobierno espaol no slo fue uno
de los pocos que se neg a reconocer la independencia de
Kosovo en febrero de 2008, sino que colabor activamente
con Serbia en la preparacin de su caso ante la Corte Inter-
nacional de Justicia.
Aunque sin duda sugerente, esta interpretacin pasa por
alto la naturaleza coyuntural de estas excentricidades es-
paolas, y por lo tanto tiende a minusvalorar la importan-
cia del problema de fondo, que no es otro que el de la reubi-
cacin y redefinicin del papel de Espaa en el seno de una
UE que poco tiene que ver con la de doce o quince estados
[ 568 ]
437
Charles Grant, Will Spain remain a small country?, Briefing
Note, May 2009, Centre for European Reform, en: http://www.cer.org.
uk/pdf/bn_spain_may09.pdf. La respuesta oficial a este artculo sostuvo
que ignoraba varios logros importantes de la diplomacia espaola en
Europa, tales como el impulso al Plan Europeo de Inmigracin y Asilo,
la eleccin de Barcelona como sede permanente del secretariado de la
Unin por el Mediterrneo, o el saldo neto positivo para Espaa de las
perspectivas financieras 2007-2013. Ver Diego Lpez Garrido, La in-
soportable levedad de Espaa?, ABC, 8 de mayo de 2009.
miembros. Adems, parece dar a entender que un estado
miembro como Espaa no debera defender opciones pro-
pias cuando entran en conflicto con las de algunos socios
de mayor peso en el seno de la UE, actitud que conducira a
la inactividad que se pretende denunciar. Si acaso, Espaa
debera defender con ms conviccin sus propias priorida-
des estratgicas europeas, algo que viene haciendo con sor-
prendente consistencia en relacin con la candidatura de
Turqua, por ejemplo.
La poltica de apoyo a la adhesin de Turqua a la UE re-
presenta un ejemplo claro de la capacidad de Espaa para
sostener en el tiempo una apuesta estratgica a largo plazo,
a pesar de no ser compartida por algunos estados miem-
bros cuya colaboracin le resulta especialmente importan-
te. (Es interesante observar que ello posiblemente se deba al
amplio consenso que existe al respecto en el seno de la clase
poltica espaola, aunque es ms dudoso que ste se susten-
te en un verdadero apoyo social). Frente a quienes sostienen
que un estado como el espaol no debe significarse en exce-
so por temor a suscitar el rechazo de otros socios europeos
de mayor peso, el apoyo a Turqua parece demostrar la exis-
tencia de un cierto margen de maniobra al respecto. Por
otro lado, se trata de una inversin a largo plazo que pro-
mete un retorno significativo: si Turqua llegase a ser acep-
tada como socio de la UE de pleno derecho, Espaa conta-
ra con un aliado estratgico de gran peso; aunque no fuese
as, la relacin bilateral forjada a lo largo de los aos pro-
porcionar a Espaa un vnculo muy slido con una regin
crtica para la seguridad europea.
2.2.2. La UE y la proyeccin exterior de Espaa
A la hora de analizar la actitud de Espaa hacia su pre-
sencia en la UE es importante tener en cuenta que su re-
[ 569 ]
ciente trayectoria histrica difiere notablemente de la de la
mayora de los estados miembros, sobre todo de los ms ve-
teranos. Los fundadores del proyecto vieron en la integra-
cin europea una frmula para superar antiguas desave-
nencias, adaptarse a la disminucin de peso internacional
que conllevaba la prdida de posesiones coloniales, y hacer
frente a la aparicin de poderosos competidores econmi-
cos. En suma, todos ellos compartan el convencimiento de
que su peso individual en el concierto internacional, como
estados soberanos autnomos, nunca volvera a situarse en
el nivel que haba tenido en el pasado. En cambio, para
Espaa la adhesin al proyecto europeo llevaba implcita la
promesa de un futuro en el que el pas mejorara notable-
mente su posicin internacional, superando con creces el
modesto nivel de influencia y presencia al que haba teni-
do que acostumbrarse durante los siglos XIX y XX. Para
comprender el significado profundo de esta transforma-
cin, basta comparar la percepcin que exista de Espaa en
buena parte de Amrica Latina en los aos cuarenta o cin-
cuenta del siglo pasado, a la que se tiene en la actualidad.
Por otro lado, aunque Espaa suele considerarse el quin-
to estado de la UE en trminos econmicos y polticos, tie-
ne algunas caractersticas propias (su peso en el Magreb y
Amrica Latina y la importancia de su lengua y cultura)
que la convierten en un actor regional de proyeccin glo-
bal. No se olvide al respecto que, paradjicamente, siendo
el segundo idioma internacional, el espaol es solamente la
quinta lengua en el espacio europeo.
En teora, buena parte del atractivo de la UE para Espaa
ha radicado siempre en su capacidad para poner sus recur-
sos y su influencia al servicio de ciertos objetivos exteriores
que se consideraban prioritarios. Durante muchos aos,
esta espaolizacin de la agenda exterior de la UE se ma-
nifest con especial claridad en relacin con dos regiones
de especial inters para Espaa, como son Amrica Latina y
[ 570 ]
el Magreb. Ms concretamente, durante la dcada de los
noventa pareci posible exportar el modelo de integracin
europeo a otras latitudes, lo cual en principio deba contri-
buir no solamente al desarrollo poltico, social y econmico
de dichas regiones, sino tambin al aumento de la influen-
cia de la UE en las mismas. Esta pretensin no resultaba en
absoluto descabellada, teniendo en cuenta que la UE era el
mayor inversor en Amrica Latina y su segundo socio co-
mercial, y el primer inversor y socio comercial del Magreb.
En el caso de Amrica Latina, este impulso a la relacin bi-
rregional (no atribuible en exclusiva a Espaa, claro est),
explica la realizacin de iniciativas como el Acuerdo mar-
co interregional de cooperacin entre la UE y Mercosur
(1995), el nacimiento de la Asociacin Estratgica entre la
UE y los pases de Amrica Latina y el Caribe (1999), y el
Acuerdo de Dilogo Poltico y Cooperacin UE-Amrica
Central (2003). En lo que al Magreb se refiere, este inters
de Espaa se vio plasmado sobre todo en la Asociacin Eu-
romediterrnea (1995), ms conocida entre nosotros como
el Proceso de Barcelona.
Existen motivos para pensar que los cambios acontecidos
durante la ltima dcada tanto en el sistema internacional
como en el seno de ambas regiones durante la ltima dca-
da han suscitado serias dudas sobre la viabilidad y eficacia
de algunas de estas iniciativas. En Amrica Latina, regin
que recibe una cuarta parte de las inversiones espaolas y
un tercio de su ayuda al desarrollo, los cambios se han debi-
do fundamentalmente a la llegada al poder de algunos go-
biernos populistas, con agendas polticas y econmicas dif-
cilmente compatibles con las de los estados miembros de
la UE, al desarrollo de ciertas potencias emergentes, y a la
aparicin de nuevos proyectos de integracin subregional.
Todo ello ha dado lugar a una creciente bilateralizacin de
la relacin, que ha primado las asociaciones estratgicas
(con Brasil y Mxico), los acuerdos de asociacin (con Chi-
[ 571 ]
le y Mxico), y los acuerdos comerciales (como los de Co-
lombia y Per)
438
.
A pesar de fenmenos muy notables como el auge eco-
nmico de Brasil, cabe temer que esta tendencia haga que la
mayora de los estados miembros de la UE tiendan a desen-
tenderse de Amrica Latina, que por lo general no constitu-
ye una prioridad econmica ni poltica para ellos. Esta si-
tuacin plantea al gobierno espaol un incmodo dilema:
debe seguir esforzndose por convencer a unos socios eu-
ropeos crecientemente reacios a invertir esfuerzos en una
regin cada vez ms dscola, para que no desaparezca por
completo de la agenda europea, o tendra ms sentido ac-
tuar al margen de la UE, aun a sabiendas de que, por si sola,
Espaa no podr alcanzar nunca sus objetivos ms ambi-
ciosos?
Las dificultades de Espaa a la hora de influir en la defini-
cin de la posicin europea con Amrica Latina son cada vez
ms evidentes, y no solamente en relacin con Cuba. El esca-
so inters de la mayora de los estados europeos por la situa-
cin creada en Honduras tras el golpe de estado de junio de
2009 priv a la UE de la posibilidad de jugar un papel deter-
minante en dicha crisis, lo cual contrasta vivamente con su
protagonismo en Centroamrica en los aos ochenta del si-
glo pasado, que se plasm en el llamado proceso de San Jos.
De ah que en sta ocasin Espaa haya preferido actuar pre-
ferentemente a travs de la Organizacin de Estados Ameri-
canos (OEA), la institucin que ms activamente se ha im-
plicado en la bsqueda de una solucin
439
.
[ 572 ]
438
Carlos Malamud, La poltica espaola hacia Amrica Latina: pri-
mar lo bilateral para ganar en lo global. Informes Elcano, n. 3, Real
Instituto Elcano, Madrid, 2009.
439
Esther Barb & Laia Mestres, La Poltica Europea de Espaa
2008-09, Working Paper n. 82, diciembre 2009, Observatori de Pol-
tica Exterior Europea, en: http://www.iuee.eu/pdf-publicacio/174/iPFz
Mka4hNoyHeOHcsic.PDF.
La crisis de Honduras sirvi tambin para poner de ma-
nifiesto la ausencia de una verdadera poltica de promocin
de la democracia y de los derechos humanos por parte de
Espaa. A menudo se aduce que ello es debido al deseo
de evitar conflictos que puedan poner en peligro los intere-
ses de las empresas espaolas en Amrica Latina. Sin em-
bargo, la evolucin de las relaciones con Venezuela debera
bastar para demostrar que la ambigedad no facilita preci-
samente la defensa de dichos intereses. Por otro lado, la ac-
tuacin de pases como Canad demuestra que la firmeza
poltica de un estado no tiene por qu estar reida con la
prosperidad de sus empresas en el exterior.
Los esfuerzos desplegados por Espaa (de nuevo, en
compaa de otros estados miembros) por lograr que la UE
dedicase atencin y recursos a la regin del Magreb tam-
bin estn actualmente en cierto entredicho. A ello ha con-
tribuido sin duda, aunque de forma involuntaria, el lanza-
miento, en julio de 2008 y bajo iniciativa francesa, de la
Unin por el Mediterrneo (UpM), que ha venido a susti-
tuir al Proceso de Barcelona. Ciertamente, ste no haba co-
sechado grandes xitos en la consecucin de los objetivos
que se haba fijado en 1995, y seguramente era necesario un
replanteamiento de sus objetivos e instrumentos. A pesar
de ello, dicho proceso haba acumulado un acervo intere-
sante, al que Espaa haba contribuido de forma destacada,
y que la UpM no debera malgastar. Sin embargo, las di-
ficultades experimentadas por la UpM desde el momen-
to mismo de su creacin, debidas fundamentalmente a la
amenaza de contaminacin del conflicto rabe-israel so-
bre las relaciones Euromediterrneas, no permiten albergar
grandes esperanzas sobre su actuacin futura, al menos a
corto plazo.
Al igual que en el caso anterior, esta situacin plantea un
complejo dilema a las autoridades espaoles: deben impli-
carse a fondo en procurar sacar adelante un proyecto que
[ 573 ]
no parece interesar en exceso ni a sus socios europeos (salvo
Francia e Italia) ni a sus principales aliados meridionales, o
sera mejor invertir unos recursos polticos y econmicos
siempre escasos en la relacin bilateral con los pases del
Magreb con los que Espaa tiene una relacin ms desarro-
llada (Marruecos y Argelia)?
Tanto en relacin con Amrica Latina como con el Ma-
greb, es probable que en el futuro Espaa se vea obligada a
buscar un espacio propio de relacin con dichas regiones,
aunque sin abandonar por completo sus tradicionales es-
fuerzos por implicar a sus socios europeos. Sin embargo,
este estado de cosas corre el peligro de fomentar un escepti-
cismo creciente sobre la utilidad de la UE como instrumen-
to de la proyeccin exterior de Espaa, que no resultar f-
cil contrarrestar.
As pues, la espaolizacin de la agenda exterior euro-
pea plantea cada vez ms dudas, aunque cabe citar tambin
una excepcin importante a esta tendencia general, como
la que representa la primera operacin naval de la UE
EUNAVFOR Somalia (Atalanta) que ha contado desde
su creacin con el apoyo entusiasta de Espaa, y que ha
permitido a los pesqueros espaoles defenderse de los pira-
tas y faenar en unas condiciones razonables de seguridad.
En suma, este constituye un buen ejemplo de cmo en al-
gunas ocasiones el inters europeo puede coincidir plena-
mente con el espaol, y de cmo ste se beneficia de un ac-
tuacin colectiva que en ningn caso podra realizar por
sus propios medios.
Junto a estas dificultades para espaolizar la agenda
exterior europea, existen tambin indicios de una deficiente
(o insuficiente) europeizacin de la agenda exterior espa-
ola. Ello se debe fundamentalmente al hecho de que las re-
laciones bilaterales de la UE con algunas grandes potencias
atraviesan un momento muy poco satisfactorio. El mejor
ejemplo reciente de ello probablemente sea la relacin con
[ 574 ]
Estados Unidos. Como puso de manifiesto de forma clamo-
rosa la decisin del presidente Barack Obama de no asistir a
la cumbre UE-EEUU prevista para mayo de 2010, es evi-
dente que la relacin institucional entre Washington y Bru-
selas no ha logrado alcanzar el nivel que sera deseable. Por
ello, los estados miembros que aspiran a ejercer un cierto
protagonismo internacional entre los que se encuentra
Espaa se ven obligados a cultivar una relacin bilateral
directa, que no contribuye precisamente al fortalecimiento
de la accin exterior europea, y que tampoco satisface a
Estados Unidos. Aunque de forma menos evidente, algo
parecido ocurre con otras potencias como China y Rusia,
estados con los que Espaa tiene adems una relacin bila-
teral muy escasamente desarrollada. Cabe esperar que la
puesta en marcha de los instrumentos e instituciones pre-
vistos en el Tratado de Lisboa, como la existencia de un pre-
sidente permanente del Consejo Europeo y de una Alta Re-
presentante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica
de Seguridad, o la creacin de un Servicio de Accin Ex-
terior europeo, modifique sustancialmente este escenario,
aunque es improbable que pueda lograrse a corto plazo.
Otra expresin del dilema que plantea el insuficiente de-
sarrollo de la UE como actor global se suscita en relacin
con el deseo de Espaa de formar parte del G-20
440
. La vo-
luntad de formar parte del grupo de pases que pretenden
gobernar la globalizacin mediante la coordinacin multi-
lateral en el seno de este foro plantea ciertas interrogantes
sobre la estrategia que debe seguir Espaa para conseguir
dicho objetivo. Ante todo, cabe preguntarse hasta qu pun-
to resulta leal con el proyecto de integracin europea el he-
cho de que Espaa quiera actuar por s misma, en lugar de
[ 575 ]
440
Ignacio Molina, Charles Powell y Federico Steinberg, Espaa
ante el G-20: una propuesta estratgica sobre su insercin en la nueva
gobernanza global, marzo de 2009, Real Instituto Elcano.
confiar la defensa de sus intereses a la UE, que ya es miem-
bro de pleno derecho del G-20. En este sentido, podra es-
grimirse que una estrategia especficamente nacional para
moldear la globalizacin y la gobernanza poltica mundial
es incompatible con la inequvoca vocacin europea de los
espaoles. Sin embargo, tambin cabe argumentar que una
Espaa que dobla en PIB al sexto estado miembro de la UE
(los Pases Bajos) o triplica al sptimo (Polonia), y que ya
ha alcanzado la media de desarrollo de la UE, puede buscar
legtimamente un mayor protagonismo exterior. Adems, a
medida que la UE se acerque a los treinta miembros, slo
seis o siete de los cuales tendrn un peso demogrfico o
econmico verdaderamente relevante, es inevitable que se
incremente tambin la importancia (y la responsabilidad)
de los estados ms grandes.
Por otro lado, tambin cabe sostener que la integracin
europea es un juego de suma positiva, no de suma cero; por
ello, tratndose de un pas de slidas convicciones euro-
pestas, un mayor protagonismo espaol a nivel global no
puede sino redundar en beneficio de la UE en su conjunto.
Europa es, desde luego, ms que la suma de sus partes, pero
su relevancia tambin radica en la importancia de esas par-
tes. Una Espaa presente por s misma en los esfuerzos por
gobernar la globalizacin refuerza el ingrediente europeo
de esa empresa. Si luego la UE est a la altura de las circuns-
tancias, y se pone de acuerdo consigo misma para afirmarse
como unidad hacia el exterior, tal y como desea Espaa, esa
capacidad adquirida individualmente se pondr sin duda al
servicio de la Unin. En cambio, si ese desarrollo europei-
zador finalmente no se produjera, Espaa no habra mal-
gastado sus energas.
[ 576 ]
Conclusiones: Espaa en Europa/Europa
en Espaa
A nadie se le oculta la creciente complejidad de la UE, ni
la magnitud de los retos a los que deber enfrentarse la po-
ltica europea espaola en aos venideros. Con el nico
propsito de contribuir al debate en curso en torno a estas
cuestiones, a continuacin se plantean brevemente diez re-
comendaciones concretas, dirigidas a quienes ostentan la
responsabilidad ltima por el diseo e implementacin de
la poltica europea de Espaa.
1. El objetivo prioritario del gobierno espaol debe ser
la superacin de la actual crisis econmica, y la realizacin
de profundas reformas estructurales que permitan a la eco-
noma espaola iniciar un nuevo ciclo de crecimiento. La
Estrategia UE 2020 podra servir de acicate y de instrumen-
to de legitimacin interno para la toma de decisiones inevi-
tablemente difciles e impopulares. Por ello, el gobierno de-
ber procurar que la Estrategia se dote de los objetivos e
instrumentos que permitan hacer de ella un vehculo eficaz
para la superacin de la crisis.
2. El gobierno espaol puede y debe jugar un papel
ms activo en el debate en curso sobre el futuro de la gober-
nanza econmica europea, y muy especialmente, de la Eu-
rozona. Las dificultades por las que atraviesa actualmente la
economa espaola no slo no deslegitiman al ejecutivo es-
paol en este terreno, sino que le dotan de argumentos e in-
centivos adicionales para ello.
3. En la medida de lo posible, el gobierno espaol
debe procurar orientar las prximas perspectivas financie-
ras (2014-20) hacia la consecucin de los objetivos contem-
plados en la Estrategia UE 2020, incluso si ello implica
aceptar una disminucin (o una reestructuracin parcial)
de los fondos actualmente destinados a la PAC, a cuya re-
[ 577 ]
forma (en 2013) deber contribuir con aportaciones cons-
tructivas e innovadoras.
4. Uno de los resultados inesperados de la crisis actual
ha sido el de convertir al G-20 en el foro donde se tomarn
las decisiones que definirn la futura gobernanza econ-
mica global. Por ello, el gobierno deber redoblar sus es-
fuerzos por estar presente en dicho foro, sobre todo con el
propsito de fortalecer la presencia de la UE en el mismo,
contribuyendo a sus trabajos con propuestas previamente
consensuadas con otros estados miembros.
5. El gobierno espaol debera revisar su poltica de
alianzas en el seno de la UE, a fin de fortalecer sus lazos con
potenciales socios y aliados estratgicos, proceso que po-
dra verse facilitado a medida que deje de percibirse (y ser
percibido por otros) como un pas de cohesin. Ello po-
dra dar lugar a una relacin ms estrecha con algunos de
los estados miembros ms recientes, sobre todo Polonia.
6. Aunque pueda suscitar el rechazo de otros estados
miembros de mayor peso econmico y demogrfico, Espa-
a debe mantenerse firme en su apuesta estratgica a favor
de la adhesin de Turqua a la UE.
7. Las autoridades espaolas deberan participar acti-
vamente en el diseo y puesta en marcha del nuevo Servicio
Europeo de Accin Exterior, procurando que sus funciona-
rios estn adecuadamente representados en el mismo.
8. Tanto el gobierno espaol como el principal partido
de la oposicin deberan revisar su actitud hacia Kosovo,
que asla a Espaa de la mayora de sus socios (no solamen-
te europeos), y limita innecesariamente la influencia positi-
va que podra ejercer en los Balcanes, sobre todo en los es-
tados que aspiran a sumarse a la UE en un plazo relativa-
mente breve de tiempo, incluido Serbia.
9. Teniendo en cuenta su historia reciente, y la exitosa
poltica de condicionalidad democrtica de la que ella
misma fue objeto entre 1962 y 1986, Espaa debe contri-
[ 578 ]
buir activamente a los esfuerzos de la UE por desarrollar
una poltica de promocin de la democracia y de los dere-
chos humanos creble y eficaz.
10. La entrada en vigor del Tratado de Lisboa dar lu-
gar a un incremento notable en el papel de los parlamentos
nacionales en el proceso de toma de decisiones europeo.
Por ello, resulta imprescindible un aggiornamento de la Co-
misin Mixta Congreso-Senado para la Unin Europea, sin
el cual las Cortes difcilmente podrn estar a la altura que
exigen las nuevas circunstancias.
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[ 580 ]
ALGUNAS CONCLUSIONES
PARA EUROPA EN UN MUNDO
POST-EUROPEO
1. El xito de Europa
La UE es sin duda el resultado de un duro aprendizaje
colectivo a consecuencia de al menos dos fracasos histri-
cos. En primer lugar, el fracaso de ms de trescientos aos
de Estados soberanos, de tensiones westfalianas, de equili-
brio inestable de poderes, de alianzas y guerras de dinastas,
de naciones, de ideologas, casi una guerra por generacin.
De otra parte, el fracaso de los totalitarismos de derecha o
de izquierda que sembraron de desolacin el siglo XX. So-
bre ese trasfondo se ha escrito el impresionante xito de la
moderna Europa post-hobbesiana unida, como deca Bor-
ges, no tanto por el amor sino por el espanto.
El resultado es que, desde el Tratado de Pars de 1951 que
creaba la Comunidad Econmica del Carbn y el Acero (la
CECA) hasta hoy, Europa ha conseguido xitos simplemen-
te espectaculares.
Para comenzar, ha conseguido reforzar y extender orde-
nes polticos basados en el Estado democrtico, el rule of
law, la separacin de poderes, una sociedad civil fuerte y el
respeto a los derechos humanos, de modo que no es exage-
rado afirmar que jams en la historia tantos ciudadanos eu-
ropeos haban gozado de tanta libertad.
En segundo lugar, la UE ha conseguido reforzar y
ampliar la prosperidad a toda Europa. Primero los anti-
guos (Alemania, Francia), luego los nuevos (Espaa, Irlan-
da, Grecia), ahora los novsimos de Europa central y del
Este, han mejorado sustancialmente sus niveles de vida. Y
de nuevo no es exagerado afirmar que jams en la histo-
ria de Europa tanta gente ha gozado de tanta prosperidad
como ahora, prosperidad que se extienden a los vecinos y,
eventualmente, tambin a los vecinos de los vecinos.
[ 583 ]
Finalmente, Europa ha conseguido gozar de una seguri-
dad jams vista. Hoy el riesgo de guerra ha desaparecido
casi por completo y Europa ha dado el salto desde el clsico
orden inter-estatal a otra cosa, un orden cosmopolita inter-
no, en buena medida una sociedad civil europea, un objeto
poltico no identificado. Y otra vez ms, los Estados vecinos
se aprestan a entrar en ese orden post-estatal renunciando
al uso de la fuerza a cambio de un lugar al sol de la anhelada
Europa.
Podemos pues decir con nfasis que jams Europa ha
sido tan justa, tan prospera ni tan segura. Un xito de al-
cance histrico-universal que explica que todos los pases
vecinos desean ser europeos y, en buena medida, el podero-
so atractivo que Europa ejerce en el mundo.
Dos datos claves para entender ese xito. En primer lu-
gar, es una huida de los nacionalismos y de la nacin-Esta-
do, una des-nacionalizacin de los pases europeos. En se-
gundo lugar, destacar el acierto del mtodo funcionalista
seguido en la construccin europea: primero la economa, y
que esta tire luego de la poltica, y esta, a su vez, de la cultu-
ra y de la sociedad.
Pero el mtodo tiene una trampa oculta: Europa se ha
construido sin europeos y sin poltica, lo que da lugar a
acusaciones de despotismo ilustrado y de dficit demo-
crtico, acusaciones fundadas que exigen hoy ir ms all, ir
a la poltica. El ejemplo del euro en esta crisis econmica es
una prueba palpable de lo antes dicho: no puede haber mo-
neda comn sin gobernanza econmica, es decir, sin polti-
ca econmica.
Pero esta profundizacin de la UE, su salto desde el mer-
cado y la economa a la poltica, no ha acabado de cuajar. Se
intent mediante el invento de un Tratado Constitucio-
nal, que fracas sobre todo por el rechazo de Francia. El
sustituto, el ms sensato Tratado de Lisboa, era la gran es-
peranza tras una parlisis de casi un lustro, pero su puesta
[ 584 ]
AL GUNAS CONCL US I ONES PARA EUROPA
en marcha al comienzo del 2010 ha sido decepcionante y
los grandes pases europeos han preferido nacionalizar
las inevitables polticas europeas aguando y debilitando el
liderazgo de la UE.
Lo que se esconde detrs de esta parlisis es quizs el di-
lema principal al que la UE se enfrenta una y otra vez: una
UE federalizante o una UE confederal? Nuestra opinin es
que la UE no ser jams una nacin Estado clsica; ni lo es,
ni lo puede ser, ni es quizs deseable, pues en su diversidad
e incluso en su competencia interna tiene Europa uno
de sus activos. Pensar en la construccin de un demos euro-
peo al modo de las viejas naciones-Estado no es, en todo
caso, realista, pues procesos de articulacin de esa magni-
tud slo pueden ser resultado, bien de dinmicas histricas
de muy largo plazo, bien de traumas colectivos que ni de-
seamos ni esperamos. Por lo dems, una sociedad europea
preparada para asumir responsabilidades colectivas es algo
muy distinto de un demos europeo. Pongamos un ejemplo,
la India, pas democrtico y unido pero del que no se puede
decir que posee un demos unitario en sentido alguno. Y
pensar la UE como un esbozo de nacin da lugar a un dis-
curso integracionista falso, que vende lo que no tiene, de
modo que se acaba pidiendo de la UE lo que no puede
dar. Hay euro-optimismos que acaban generando euro-pe-
simismos.
No olvidemos finalmente que los sondeos de opinin
muestran una y otra vez un clima de opinin publica fa-
vorable a la UE y a su asuncin de competencias, aunque ese
clima de opinin sea hoy desfalleciente por la parlisis men-
cionada, sobre la que ha incidido la crisis econmica desata-
da a partir del 2007. Todo ello se une a viejas crticas, en bue-
na parte fundadas, sobre la opacidad de la UE y la burocrati-
zacin de su actividad, que en ocasiones llega al ridculo.
Pero si la UE no debe ser pensada ni practicada como
una nacin in fieri tampoco puede ser una simple coleccin
[ 585 ]
de Estados ni siquiera un rea econmica comn. Y ello al
menos por tres razones. En primer lugar, por las mismas
exigencias de una economa comn que inevitablemente
exige ya el paso a la poltica. En segundo lugar, por el peso y
los intereses de los Estados europeos en el mundo; ningn
Estado europeo es, considerado aisladamente, un actor in-
ternacional relevante e incluso los ms grandes y poderosos
(Francia, el Reino Unido) son pequeos en ese escenario,
de modo que todos ganamos si nos coordinamos y todos
perdemos si no lo hacemos. La puesta en comn de sobera-
nas ha demostrado en estas ltimas dcadas ser un sistema
mucho ms eficiente que la confrontacin de soberanas.
Finalmente, el mundo necesita gobernabilidad lo que slo
obtendr a travs de un multilateralismo eficiente, como se
repite con frecuencia. Y eso, justamente, es la UE: un multi-
lateralismo eficiente. Europa debe contribuir a producir un
mundo gobernable pues slo en ese mundo tiene futuro
nuestro modelo de vida y de sociedad. Una vez ms, si pre-
tendemos un mundo en paz debemos contribuir a generar-
la y no esperar a que otros nos proporcionen esos bienes
pblicos.
El dilema principal de la UE hoy no es pues el de sus po-
sibles ampliaciones, su camino al este. El dilema principal
es el de la profundizacin: encontrar, como supo hacer en
el pasado, un camino intermedio entre la nacin-Estado
y el mercado, una federalizacin in fieri que sepa distinguir
aquello que debe ser comn de aquello que no debe serlo,
que probablemente se ajustara a las viejas Secretaras de
Estado: Moneda y Tesoro, Poltica Exterior, Seguridad y De-
fensa, e Interior.
En todo caso, el problema principal es quizs que, mien-
tras la UE camina vacilante, el mundo galopa a toda velo-
cidad.
[ 586 ]
2. Cambios en el entorno y fin de la era
de Europa
A mediados del siglo XV Europa comenz una poderosa
expansin que la Revolucin Industrial del XIX reforz, de
modo que, a comienzos del pasado siglo, ms del 80% de la
poblacin y del territorio del mundo estaba bajo control de
pases occidentales. Fue la Gran Divergencia entre un Occi-
dente rico y poderoso y un resto sometido y crecientemente
pobre. La descolonizacin poltica tras la Segunda Guerra
Mundial dio la soberana a numerosos nuevos Estados que
iniciaron una andadura no exenta de problemas (aun no
resueltos del todo), marcando el fin del Imperialismo clsi-
co. Pero el mundo se dividi en dos bloques militares, pol-
ticos, econmicos e ideolgicos. Por ello la cada del muro
de Berln en 1989 y la posterior de la URSS en 1991 dieron
lugar, no slo a una Europa unida, sino a un solo mundo en
el que se ha generalizado tanto el Estado democrtico como
la economa de mercado, e incluso productos culturales oc-
cidentales como la ciencia, el derecho racional o formas ar-
tsticas cannicas (como la novela, la pintura o el cine).
Y la globalizacin posterior ha trado consigo una revo-
lucin econmica y social mundial que supone una Gran
Convergencia global de riqueza y poder. Hace pocas dca-
das era frecuente aludir a la Trilateral, constituida en los
aos 70: el gobierno mundial a travs de la alianza entre
Estados Unidos, Europa y Japn. El G7 fue su expresin
(USA y Canad de una parte, el Reino Unido, Francia, Ale-
mania e Italia, de otra, Japn finalmente). Pronto, en 1998,
se uni Rusia para dar lugar al G8. Pero a comienzos de si-
glo se comenz a popularizar la expresin BRIC para aludir
a cuatro de las grandes economas emergentes: Brasil, Ru-
sia, India y China. El G20 se constituye entonces incorpo-
rando a las mayores de esas economas (Argentina, Brasil y
Mxico de Amrica; China, India, Indonesia y Corea del
[ 587 ]
Norte de Asia; ms Arabia Saudita, Turqua y Sudfrica),
ms la UE como bloque (pues no estaba en el G8). Hoy el
G20 ha anulado por completo al viejo G8, explicitando
el fin de la hegemona econmica occidental. Y la cumbre
de Pittsburg del G20, de una parte, o la posterior cumbre
del Cambio Climtico de Copenhague, ambas en el 2009,
vieron aflorar un G2 de entendimiento entre Estados Uni-
dos y China, casi inevitable. El principal pas desarrollado y
el principal pas emergente, el principal deudor y el princi-
pal acreedor, el lder del pasado y el lder del futuro, no pue-
den no entenderse, y es bueno que as sea.
Todo ello es inevitable y sin duda merece un juicio posi-
tivo. La composicin demogrfica del mundo, tras la gran
explosin de la segunda mitad del pasado siglo, hizo de Eu-
ropa un enano demogrfico, pero un gigante de Asia. Pron-
to habr un europeo por cada diez asiticos, el comercio
transpacfico hace lustros que ha superado al trans-atlnti-
co, el mundo entero se incorpora a la historia del mundo y
este gravita inevitablemente hacia Asia. Movimientos tect-
nicos geopolticos que ponen fin a un ciclo histrico secu-
lar, el de la Era de Europa y la hegemona de Occidente. Una
dinmica que margina a Europa (que pasa a ser casi un
Extremo Occidente del inmenso continente euroasitico)
pero no a Estados Unidos que, abierto a ambos ocanos, y
con un inmenso podero naval y una economa avanzada,
reinicia su camino hacia la frontera del oeste. E incluso se
corre el riesgo de un desacoplamiento entre Estados Unidos
y Europa, paradjicamente liderado por el presidente ms
deseado por los europeos, Obama, que no encuentra en Eu-
ropa ni un problema a resolver, ni una solucin a los pro-
blemas del taxpayer americano.
El escenario futuro (pero ya real), es incierto y abierto.
Puede ser una bipolaridad asimtrica entre China y Estados
Unidos, que ya la hemos visto en funcionamiento; puede
ser un mundo multipolar, al menos en algunos de sus esce-
[ 588 ]
narios (el econmico, por ejemplo), mientras sigue siendo
uni (o bi) polar en otros. O puede ser un mundo de grandes
potencias que se entienden en juegos de poder variados, un
mundo westfaliano en definitiva, que es el que emerge si
nos atenemos a la fuerza nuclear y la proliferacin.
En todo caso, la des-europeizacin del mundo es un dato
con el que los europeos debemos contar. Cerrar con siete
llaves nuestros respectivos sepulcros del Cid como de-
ca Joaquin Costa de los espaoles, cancelar los Imperios
para mirar al futuro, es nuestro destino. Pues aun cuando
nuestro peso relativo se debilite, Europa tiene intereses en
todo el mundo, y por ello el futuro de Europa est, en bue-
na medida, fuera de Europa.
La tentacin y la sospecha emergen imparables: Europa
puede ser algo as como un parque temtico mundial, un
pequeo espacio amable y culto, educado y artstico, de
gran calidad de vida, pero cerrado al resto y sin peso propio
en los asuntos del mundo. La Suiza del mundo futuro don-
de los ricos asiticos o africanos tendrn sus mansiones,
cuentas corrientes y familias, y donde todo el mundo culto
deber pasar su Grand Tour. Nada malo hay en ello siempre
que eso no nos haga perder ni la libertad ni el control de
nuestra propia historia.
Pues ese el problema. Europa podra ser la Suiza del
mundo, pero no puede no ser un sujeto histrico, un actor
internacional. Y este es nuestro segundo gran dilema: Euro-
pa no va a ser una potencia alternativa ni a Estados Unidos
ni a China o India, como pretendieron Chirac o Schreder
en algn momento. Ese modelo requiere de una poderosa
nacin-Estado dotada de un ejercito convencional al servi-
cio de la soberana del Estado, y nada de eso tenemos ni
tendremos. Pero ni por sus intereses de alcance mundial, ni
por nuestros valores civilizatorios de alcance universal,
puede Europa satisfacerse con ser la Suiza del mundo. Es
demasiado pequea y dividida para ser una gran potencia
[ 589 ]
pero es demasiado grande por intereses y valores para no
generar gobernabilidad global y participar en ella. Encon-
trar un camino intermedio es nuestro reto. Sin duda la res-
puesta est en un mundo bien gobernado, en un multilate-
ralismo efectivo. Pero para que ese modelo no sea superado
en un escenario westfaliano es imprescindible que Europa
participe, y no slo con la razn de sus argumentos. La go-
bernabilidad (ya sea de una ciudad, de un Estado, o del
mundo), camina siempre a dos patas: de una parte un or-
den jurdico y normativo, un orden kantiano de rule of law;
pero de otra, un orden hobbesiano de fuerza al servicio de
esas normas que imponga el monopolio de la violencia. La
ley sin fuerza es vaca; la fuerza sin ley es ciega.
Qu podemos y debemos hacer los europeos para im-
plantar ese imprescindible orden jurdico mundial? Muchas
cosas, pero la primera es no rehuir el envite pensando que
eso es tarea de otros y nos basta con blindarnos frente al ex-
terior y frente al futuro.
3. Los pasivos de Europa
A pesar de contar con instrumentos notables, Europa se
encuentra tambin con pasivos importantes que afectan, no
slo a su peso relativo, sino a su importancia absoluta.
Y el primero es, sin duda, su mismo tamao. Europa es
pequea en casi todas sus dimensiones. Pequea en territo-
rio, pues la UE, con 4,2 millones de Km
2
, es poco menos de
la mitad de los Estados Unidos, China o incluso Brasil, o
una cuarta parte de Rusia, y carece de recursos natura-
les importantes. Su tamao en poblacin es relevante, algo
ms de 500 millones de habitantes, muy superior a Estados
Unidos o Rusia, aunque menos de la mitad de China o
India. Pero, como vimos, su peso demogrfico ha ido des-
cendiendo desde mediados del pasado siglo, y continua, de
[ 590 ]
modo que se estima que descender a 450 millones para
mediados de siglo. Hoy el pas europeo ms poblado, Ale-
mania, con poco ms de 80 millones, es pequeo en trmi-
nos mundiales, y es actualmente el nmero 14 de los ms
poblados del mundo.
Por lo dems, a la hora de considerar la demografa euro-
pea, adems de la cantidad debemos considerar la calidad.
Hablo, por supuesto, del envejecimiento de la poblacin
causado por el doble efecto de una magnfica esperanza de
vida pero una natalidad deprimida, y no viene a cuento re-
petir datos ya avanzados anteriormente. En todo caso el
resultado es que la juventud es un bien escaso, con todo
lo que ello conlleva de dbil renovacin intergeneracional;
una sociedad con pocos jvenes tiene mayores dificultades
para renovarse en trminos de hbitos, costumbres o cultu-
ra. Es naturalmente menos innovadora. La segunda conse-
cuencia es, por supuesto, el aumento de poblacin mayor
de 65 aos, que implica un mayor coste en atencin social y
sanitaria. La tercera consecuencia es el aumento de la po-
blacin dependiente y el difcil mantenimiento de las pen-
siones en aquellos pases que optaron por el sistema de re-
parto frente al de capitalizacin. Pensemos que la tasa de
dependencia actual ronda el 50% y lo supera en no pocos
pases. Finalmente, la escasez de poblacin activa, que en
este caso no se puede incrementar significativamente incor-
porando a la mujer al trabajo, tarea ya realizada en muchos
pases.
Por supuesto, la respuesta a esa deteriorada demografa
europea, que coincide en el tiempo con un notable incre-
mento poblacional en el norte de frica y en muchas de las
antiguas colonias con las que se mantienen vnculos so-
ciales y econmicos y facilidades jurdicas, ha conducido
a un rpido aumento de la poblacin emigrante que hoy se
aproxima a los 20 millones, cerca del 6% de la poblacin.
Casi el 85% del crecimiento poblacional de la UE se debe a
[ 591 ]
la inmigracin. Hace pocas dcadas se hubiera podido es-
perar una rpida asimilacin de esta poblacin siguiendo
pautas ya conocidas que se extienden a lo largo de dos o
tres generaciones, como mucho. Pero la facilidad para man-
tener comunicacin constante con los pases de origen, el
abaratamiento del transporte, la mayor presencia de los
Estados de origen en los de destino a travs de embajadas o
consulados, e incluso polticas multiculturales alentadas en
algunos pases europeos con la esperanza (frecuentemente
frustrada) de contribuir a la integracin, por no hablar del
racismo o la xenofobia y la escasa movilidad (social y geo-
grfica) de los emigrantes, todo ello ha contribuido a man-
tener sus vnculos con las sociedades de origen y a fortale-
cer las relaciones entre nacionales o etnias, separando a los
emigrantes de la sociedad de acogida. Todo ello sobre socie-
dades que, con frecuencia como ocurre en general con
los pases del sur de la UE, no tenan tradicin inmigra-
toria sino en todo caso emigratoria.
El resultado es que hoy los pases europeos se enfrentan
al dilema de tener que depender de poblacin emigrante en
nmeros crecientes para mantener su volumen de pobla-
cin activa y asegurar sus sistemas de pensiones, sin saber
bien cmo proceder, no ya a la asimilacin, sino a la simple
integracin. Las mayores tasas de delincuencia asociadas a
la poblacin emigrante en condicin irregular (la pobreza y
la marginacin alimentan la delincuencia), y los atentados
terroristas vinculados a grupos islamistas radicalizados, no
hacen sino acrecentar los estereotipos, y retroalimentar el
problema. Finalmente, la emergencia de partidos populistas
y xenfobos en buena parte de Europa (Francia, Holanda,
Dinamarca, Austria, Italia) acaba generando un peligro si-
milar, si no mayor, que el mismo islamismo que se trata de
exorcizar.
Y as, la creciente diversidad tnica y lingstica de la so-
ciedad europea, que puede ser sin duda un factor positivo
[ 592 ]
como lo ha sido histricamente en otras reas de acogida
como Estados, Unidos, Canad o Australia, est forzan-
do una reconstruccin de viejas identidades nacionales, no
exento de xenofobia, lo que a su vez repercute negativa-
mente en la imagen de la UE y de sus Estados en los pases
de emigracin.
Junto a la negativa demografa el segundo gran problema
de Europa hoy es la economa, como la crisis actual pone de
manifiesto. El proyecto de Lisboa de hacer de la UE el rea
econmica ms innovadora, transitando desde una econo-
ma industrial (en la que somos ya escasamente competiti-
vos) a una economa del conocimiento, ha fracasado estre-
pitosamente y hace ms y ms difcil sostener un costoso
Estado de Bienestar que es, sin embargo, la joya de la coro-
na del modelo de sociedad europeo.
Por lo dems, el transito de una unin de mercado a una
unin monetaria, y de esta a una unin poltica, est sien-
do puesto a prueba y no parece responder con xito. Cuan-
do se puso en marcha el euro, Joschka Fisher, entonces
vice-canciller alemn, asegur ante el Parlamento europeo
que se trataba de un salto cuntico... que crea una lgica
federal inexorable. Tena razn, pero no siempre la reali-
dad es racional y esa lgica federal no se ha materializado y
hoy encuentra la enemiga de la misma Alemania. Tanto que
ms que heraldo de una EU federal el euro puede acabar
marcando el fin de la unin econmica, tal y como la he-
mos conocido. Por ello hay casi unanimidad en proponer
que el euro debe hablar con una sola voz en todos los foros
monetarios, la creacin de un fondo alimentado en tiem-
pos de superavit comunitario para paliar las crisis y, por su-
puesto, la creacin de un regulador nico.
El resultado es que asistimos, no slo a un deterioro neto
de la economa europea, que hace ms y ms difcil sostener
el Estado de Bienestar y, en definitiva, el propio modelo de
sociedad europeo, sino tambin la posicin relativa de la
[ 593 ]
UE en el mundo. La crisis econmica, resultado de un in-
menso apalancamiento pblico y privado de los agentes
econmicos que han vivido por encima de sus posibilida-
des, frena las tasas de crecimiento abriendo todava ms la
brecha con las economas emergentes. Y as, si en el ao
2009 el rea euro decreci un 3,9%, China creci un 8,4% y
la India un 6%. Lo cual es excelente para ellos, sin duda,
pero no para nosotros pues el modelo europeo de sociedad
no es viable sin crecimientos relevantes. Recobrar tasas de
crecimiento que permitan reducir el desempleo, sanear los
dficits pblicos y sostener el Estado de Bienestar es hoy la
principal prioridad de Europa, sin la cual no podr asumir
tarea alguna.
Para conseguir todos estos objetivos, la UE acaba de lan-
zar un nuevo proyecto, la Estrategia 2020, que viene a susti-
tuir la fracasada Estrategia de Lisboa, aprobada en el 2000, y
que deba llevar a la UE a ser la economa del conocimien-
to ms competitiva y dinmica del mundo. Sus objetivos
son poner en marcha un gobierno econmico de la UE para
avanzar en el crecimiento, empleo, sostenibilidad, educa-
cin y lucha contra la pobreza. Los expertos lo han recibido
con escepticismo, argumentando que no aporta nada real-
mente nuevo frente a la estrategia de Lisboa, y sigue apos-
tando por mecanismos de coordinacin sin posibilidad de
sancin.
En este sentido, nuestra primera y fundamental reco-
mendacin es adoptar, a escala comunitaria, las medidas
conducentes a completar el mercado de la UE-27 para per-
feccionar el mercado nico. Puede parecer extrao que tras
los avances registrados desde la firma del Acta nica de
1986, pueda, de nuevo, preconizarse la creacin de un gran
mercado. Pero recordemos que si el mercado de bienes no
est compartimentado por protecciones en frontera, s
lo est por razones fiscales. Y que la liberalizacin del mer-
cado de servicios (y los servicios suponen ms del 60% del
[ 594 ]
PIB de los pases comunitarios), ha sido pacata hasta el mo-
mento, probablemente por el fantasma del fontanero po-
laco.
La segunda recomendacin, inevitable, es flexibilizar las
economas de los pases miembros para que puedan apro-
vecharse las ventajas de las economas de escala. Y ello sig-
nifica, ante todo, hacer ms gil y accountable el sector p-
blico, facilitar la creacin de empresas e introducir refor-
mas que fomenten la creacin de empleo acabando con la
dualizacin del mercado de trabajo. Los pases europeos
presentan un nivel de ingresos y gastos pblicos indica-
dor claro del tamao de las Administraciones Pblicas
bastante superior al de otras economas desarrolladas. Pero,
adems, la composicin del gasto revela que, salvo alguna
excepcin, ms del 60% del mismo es gasto de proteccin
social ms compensacin de trabajadores mientras la inver-
sin pblica constituye un porcentaje reducido del total.
Dicho de otra manera: el gasto pblico europeo est muy
dedicado a proteger y poco dedicado a crecer. Esta es una de
las seas de identidad del modelo social europeo y debe-
mos tener cuidado con no arrojar al nio del bienestar jun-
to con el agua sucia del dficit, pero parece imprescindible
re-equilibrarlo. Por lo dems, el problema no es tanto el vo-
lumen de gasto como su eficiencia, como algunos pases
nrdicos muestran. Pero una elevada inversin pblica que
aumente la dotacin de capital social fijo, genera una serie
de economas externas para los agentes econmicos porque
aumenta la rentabilidad de determinadas inversiones: si se
mejoran los transportes, y se acercan, de esa forma, los
mercados, las posibilidades de negocio aumentan tambin.
Si, por el contrario, la inversin pblica no constituye sino
una pequea parte del gasto total, esas nuevas posibilidades
de inversin privada se diluirn.
Flexibilizar las economas significa adems, algo muy
simple: permitir que la actividad econmica se lleve a cabo
[ 595 ]
con agilidad, para lo cual conviene eliminar fricciones y
costes de transaccin. Y una primera friccin deriva del
proceso de creacin de empresas. Cuantas ms empresas
puedan crearse, y con mayor facilidad, mayor ser la com-
petencia y ms intensas, por tanto, las mejoras de eficacia
dado que, por lo general, las nuevas empresas son ms in-
novadoras que las ya existentes. Adems, cuando trasladar
una idea a la actividad empresarial no requiere gran esfuer-
zo ni larga paciencia, son ms las personas que deciden
arriesgarse e iniciar un proyecto en el que creer.
Finalmente, es imprescindible reducir la dependencia
energtica de la UE-27 que fue, en 2006, del 54% o, dicho
de otra forma, el 54% del consumo de energa se cubre con
importaciones, sobre todo de petrleo. Y mientras no se lo-
gre encontrar un combustible abundante y de fcil uso en
todos los pases, las vas para reducir la dependencia son
tres: nuevas energas renovables, mayor uso de la energa
nuclear, y mayor eficiencia energtica. Cual sea el mix espe-
cfico depender de cada pas, pero la UE en su conjunto
puede hacer bastante ms de lo que hace hoy, especialmente
liderando en el mbito de las nuevas energas, coordinando
su relacin con los proveedores singularmente Rusia,
interconectando las redes nacionales y, en definitiva, crean-
do un mercado europeo de energa.
Nuestra tercera recomendacin es hacer comprender a
los ciudadanos de los diversos pases de la Unin, que para
elevar el ritmo de crecimiento, solucionar el problema del
invierno demogrfico, y mantener el Estado de Bienestar,
hay que trabajar ms horas y ms aos y, sobre todo, traba-
jar mejor. Tal vez los obstculos ms difcil de superar. Las
horas anuales realmente trabajadas por los ciudadanos de
la Unin Europea difieren de un pas a otro pero, salvo al-
guna excepcin, son muy inferiores a las trabajadas por
los ciudadanos asiticos o norteamericanos con un abanico
que va desde las aproximadamente 1.500 de los trabajado-
[ 596 ]
res alemanes o franceses a las casi 2.000 de los coreanos. Es
evidente que, desde hace dcadas, la curva de preferencia
ocio-trabajo ha ido modificndose a favor del ocio. Una
preferencia que ignora, o pretende ignorar, que el futuro
puede no ser una prolongacin del presente y que la finan-
ciacin de ese futuro presenta numerosas incgnitas.
Pero no basta con trabajar ms horas y/o ms aos; lo
fundamental es trabajar mejor, es decir con mejor capital,
tanto humano como tcnico. La mejora del capital humano
exige reformas educativas en muchos pases y, singular-
mente, en la enseanza superior. Es lamentable que de las
veinte mejores universidades del mundo slo dos o tres
son europeas (y britnicas) mientras las restantes son todas
americanas. O que en los estudios ms recientes se aprecie
un notable ascenso de las universidades asiticas pero no de
las europeas. Una mejora que debera trasladarse al campo
de la innovacin, y de nuevo Europa, con notables excep-
ciones, contribuye mucho menos de lo que debera al regis-
tro de patentes. El gasto europeo en I+D permanece atasca-
do en el 1,8% del PIB y es imprescindible un esfuerzo colec-
tivo para alcanzar el objetivo del 3% previsto en el proyecto
Europa 2020.
Y finalmente, nuestra cuarta recomendacin: la crisis ac-
tual ha hecho aflorar, tambin en los pases de la UE-27,
una serie de conductas irregulares y de escndalos que mi-
nan la confianza de los ciudadanos en sus representantes
polticos y en el comportamiento de muchos directivos de
empresa. Ha fallado la gobernanza poltica y el buen go-
bierno corporativo, debilidades ambas que hay que corre-
gir. Corregir la primera supondr aumentar la transparen-
cia de la accin poltica y acentuar los procesos de rendi-
cin de cuentas ante los ciudadanos; modificar la segunda
requerir, de un lado, reforzar las funciones supervisoras de
los consejos de administracin y, del otro, cambiar los siste-
mas de remuneracin, de forma que la bsqueda de benefi-
[ 597 ]
cios a corto plazo no ponga en peligro la solidez de la em-
presa. Puede que la actual crisis econmica tenga como
consecuencia no prevista, pero feliz, una mayor transparen-
cia y control de la actividad empresarial y, sobre todo, fi-
nanciera.
Todo ello requerira probablemente una nueva reforma
institucional, tanto interna como relativa a la presencia de
la UE en organismos internacionales (ONU, WTO, FMI,
Banco Mundial, G20). Algo que somos conscientes no es
probable que tenga lugar cuando asistimos, no a un re-
forzamiento de la unidad de la UE sino, al contrario, a la
emergencia de neo-populismos usualmente euro-escpti-
cos (cuando no directamente anti-europeos) y, en paralelo,
a un reforzamiento de los viejos nacionalismos. Algo espe-
cialmente relevante en el caso de Alemania, hasta ahora lo-
comotora de la UE pero que, desde la unificacin, y tras
una renovacin generacional (que ha afectado en mayor o
menor medida a toda Europa) parece perseguir ms bien
intereses nacionales.
4. Los activos de Europa
Los problemas de la UE, internos o externos, son pues
considerables. Pero, por otra parte, Europa no carece de ac-
tivos de enorme relevancia. Fatigados por la parlisis euro-
pea, y enfangados en la actual crisis econmica, es fcil per-
der la perspectiva, no slo del xito de Europa al que antes
aludamos, sino tambin de los numerosos instrumentos de
que dispone.
Y el primero, desde luego, es recordar que el modelo de
sociedad y de cultura que hoy se extiende por el mundo en-
tero, el acquis occidentale al que se aluda con anterioridad,
es en gran medida un acquis europene. Tanto que no es
exagerado decir que asistimos por vez primera en la histo-
[ 598 ]
ria de la humanidad a la emergencia de una civilizacin
global, que es el resultado de una europeizacin del mun-
do que paradjicamente se extiende con mayor fuerza
cuanto menor es el peso poltico de Europa. La generaliza-
cin del Estado democrtico y el convencimiento de que es
la nica forma legtima de poder poltico, junto a la univer-
salizacin de la economa de mercado, carente de modelo
alternativo incluso en estas horas de crisis del capitalismo
mundial, implican una poderosa globalizacin de modelos
europeos y occidentales. Que son causa y efecto de otros
procesos de difusin igualmente importantes. Uno de ellos
es la hegemona de una cultura articulada por el pensa-
miento racional deductivo y la prueba emprica, es decir,
por la ciencia, no ya como institucin generadora de pro-
ductos y procesos (tecnologas duras o hardware) que se di-
funden por todo el globo, sino como modo de pensar do-
minante en todas partes (y quizs es el Islam la nica alter-
nativa hoy existente a esos hbitos de pensamiento). Otro
es el derecho formal y el rule of law como instrumento
principal de ingeniera social, vinculado al Estado de dere-
cho, pero que cabe extender a la difusin (en sentido antro-
polgico clsico) de todo tipo de tecnologas blandas (des-
de el seguro a la hipoteca, la contabilidad, los registros de
propiedad y tantas otras muestras de software social). Un
tercero son las formas artsticas dominantes ya sea la msi-
ca, la novela, la pintura o el cine, productos occidentales en
su forma aunque se cargan de contenidos exgenos para
dar lugar a hibridaciones transculturales. Finalmente no ol-
videmos que, en el complejo panorama lingstico global,
las lenguas internacionales por antonomasia son todas eu-
ropeas (con la nica excepcin del rabe).
Decir que Europa ha civilizado el mundo no es pues una
exageracin sino constatar una realidad viva, que es sin
duda la raz del poderoso soft power de la UE. Es fcil con-
cluir que Europa es hoy, para esa civilizacin mundial in
[ 599 ]
fieri, lo que Grecia fue para Roma. Slo que no hay una
Roma en el mundo, sino muchas en todo caso, y la UE es
una sociedad viva, todava lejos de estar acabada. Y as los
estudios sobre valores y creencias, realizados en casi todo el
mundo durante ya ms de veinte aos, ponen de manifiesto
que a medida que se modernizan, las sociedades convergen
hacia valores europeos post-materialistas.
Y la prueba es que la UE es hoy un poderoso modelo
de sociedad. No slo un modelo de sociedad alternativo a
otros modelos singularmente al americano, aunque hay
muchos ms elementos en comn que diferenciadores,
sino ms propiamente una sociedad modlica. Modlica
por el grado de libertad y prosperidad alcanzado, por
la cultura de sus habitantes, el bienestar de que gozan, la
igualdad de la mujer, la baja delincuencia, la alta esperanza
de vida, la calidad de su ciudades y de su medio ambiente,
en todo eso y mucho ms que podramos mencionar,
la sociedad europea es modelo para el mundo. El atractivo
de que goza todava entre sus vecinos, que desean entrar a
formar parte del club de los elegidos, as como el que ejerce
sobre emigrantes de todos los continentes, son prueba in-
discutible de lo dicho. Que esa sociedad armnica sea ade-
ms la principal fuente de ayuda al desarrollo en el mundo,
mostrando hacia afuera la misma solidaridad que exhibe
hacia adentro, no hace sino corroborarlo.
En tercer lugar, la UE es un gran modelo de integracin
regional, objetivo perseguido tanto en Amrica como en
Asia o incluso frica, sin xito aparente. Un modelo am-
pliable a todo el mundo, proporcionando un sistema de
resolucin de relaciones inter-estatales que elimina el ins-
trumento de la guerra dando el paso a ordenes polticos
post-nacionales. Se ha dicho que la UE es un orden poltico
post-moderno en un mundo que es todava moderno, lo
que es probablemente cierto. Como lo es tambin que ello
slo es posible porque hay todava pases modernos
[ 600 ]
como los Estados Unidos que asumen el coste de pro-
porcionar el bien pblico de la seguridad, al que la UE casi
no contribuye.
La consecuencia de todo ello es que la UE no es percibida
como un poder duro sino, en todo caso, como un poder
herbvoro, no amenazante sino seductor, revestido de los
atributos de Venus ms que de los de Marte, y que prefiere
utilizar incentivos positivos a negativos. Aunque de nuevo
debemos matizar, pues no es as siempre ni en todas partes,
y esa visin positiva se torna ambivalente cuando hablamos
del proteccionismo agrcola o comercial, que nos hace apa-
recer como una fortaleza blindada al exterior frente al que
practica el dumping. Y as, el eslogan trade, not aid, libre co-
mercio, no ayuda al desarrollo, se enuncia ms contra la
propia UE que contra los Estados Unidos.
Finalmente, no olvidemos que, dentro de la misma UE,
hay grandes pases, ya sean potencias militares o polticas
como el reino Unido o Francia, o potencias econmi-
cas como Alemania con peso y presencia internacional
propia, paralela a la que ejerce la UE. Que son percibidas,
tanto o ms que la propia UE, como poderes mundiales,
lo que refuerza pero en ocasiones tambin debilita, la
imagen exterior del ente llamado UE.
Ahora bien, no todo es positivo. El poder blando de la
Unin Europea es, en buena medida, un poder sombra
proyectado por el pasado de Europa o de su civilizacin y,
en el presente, por los pases que forman la Unin Europea,
y en menor medida, por el presente o las expectativas de
futuro que genera. Incluso podramos decir que el poder
blando de Europa se mantiene a pesar de la Unin Europea,
ms que por su contribucin a acrecentarlo. Y ello porque
la UE no sabe explotar ese enorme yacimiento de poder
blando. La falta de lderes europeos o el liderazgo burocr-
tico de Bruselas impiden generar en el plano poltico las
mismas adhesiones que pueda haber en el cultural o econ-
[ 601 ]
mico, y los dficits de la poltica exterior hacen que tampo-
co se sepa utilizar ese poder blando al servicio de unos ob-
jetivos de poltica exterior comunes.
Por lo dems puede que nuestro poder blando sea excesi-
vo o al menos resultado de nuestros defectos y no slo de
nuestras virtudes. Pues los europeos compartimos una cul-
tura poltica, sin duda resultado de nuestra dramtica his-
toria, notablemente pacifista o post-moderna, que nos
hace olvidar la paradoja de la disuasin: con frecuencia slo
si estas dispuesto a usar la fuerza su uso se hace innecesario.
Nada hace pensar que la humanidad ha entrado en un pe-
riodo post-histrico tal que el riesgo de Estados agresivos o
dictadores totalitarios haya desaparecido y, mientras sea tal
la condicin de la humanidad, seguir siendo cierto que si
vis pacem para bellum. Pero desde 1945 los europeos hemos
sido free-riders de la seguridad proporcionada por los Esta-
dos Unidos y as, ante cualquier problema global (ya sea
Irn, Afganistn o Corea del Norte), nuestra actitud no es
tanto preguntarnos qu podemos hacer nosotros, sino qu
van a hacer ellos, para posicionarnos despus, no tanto ante
el problema mismo, sino ante la respuesta americana. Los
datos de encuestas de opinin muestran as que, mientras
los valores y prioridades en poltica exterior de europeos y
americanos son muy similares, las diferencias son grandes
en cmo abordar los problemas y, especficamente, en el
uso legitimo de la fuerza. Los europeos pensamos mayori-
tariamente que el poder econmico es mucho ms impor-
tante que el poder militar (84% de acuerdo en Europa pero
slo el 64% en Estados Unidos), lo que es cierto pero slo
bajo condiciones de paz, por supuesto. En consecuencia, la
idea de que la mejor manera de garantizar la paz es a travs
de la fuerza militar es rechazada por la inmensa mayora de
los europeos mientras que los estadounidenses estn dividi-
dos. Y de modo similar, los estadounidenses estn mayori-
tariamente de acuerdo (82%) en que, bajo ciertas condicio-
[ 602 ]
nes, la guerra es necesaria para imponer la justicia, mien-
tras los europeos estamos divididos, con Francia, Alemania
y Espaa en el extremo pacifista (tasas de aprobacin de 8%
o 9%) y el Reino Unido en el otro extremo. Se ha estimado
en casi un 40% el porcentaje de europeos que se opondran
en cualquier condicin al uso de la fuerza
441
. No somos
amenazantes, desde luego, pero ello no es slo consecuencia
de una gran madurez poltica sino tambin de cierta inge-
nuidad alimentada por la confianza en el Big Brother ameri-
cano. Que, lgicamente, se queja de ello, y no es de sorpren-
der que Obama aprovechara la ocasin que le brindaba la
recepcin del Premio Nbel de la Paz para recordar a los
europeos la teora de la guerra justa.
5. Cinco propuestas para relanzar Europa
El modelo jurdico y poltico comunitario de la UE, ne-
cesita fortalecerse despus de las ampliaciones y la crisis
constitucional, y no hay que darlo por conseguido. Hay que
desdramatizar las reformas de los Tratados (y los rechazos
peridicos a estos avances), as como lograr que baste la ra-
tificacin de todos los Estados menos uno para que las re-
formas entren en vigor.
La accin exterior europea se analiza normalmente a
partir de una evaluacin de las capacidades europeas, un
examen que subraya la falta de medios y de voluntad polti-
ca frente a la actuacin unilateral de los Estados miembros,
celosos de sus competencias y nostlgicos de un pasado en
el que algunos de ellos eran potencias mundiales. Sin em-
[ 603 ]
441
Vase Emilio Lamo de Espinosa, Differences that Makes a Diffe-
rence, en Simon Serfaty (edit.), Visions of the Atlantic Alliance. The
United States, the European Union and NATO, The CSIS Press, Washing-
ton DC, 2006, pp. 31-52.
bargo la UE cuenta con medios importantes, tanto de pol-
tica exterior como de accin exterior, que pueden y deben
incorporar a los actores nacionales en estas tareas. Adems
existen en un buen nmero de pases voluntad poltica y
opiniones pblicas que demandan ms poltica exterior eu-
ropea. La consideracin ms preocupante, sin embargo, es
la falta de respaldo de la poltica exterior a travs una polti-
ca de seguridad y defensa, un terreno en el que claramente
faltan capacidades, visin comn y voluntad poltica.
De este modo, se debera potenciar el aspecto positivo
del componente intergubernamental de la poltica exterior
de la UE como un elemento que permite la delegacin de la
accin europea de uno o ms Estados miembros sin que s-
tos renuncien a una cierta poltica exterior. No es impres-
cindible una poltica exterior federal o comunitaria ni un
nico sujeto para que ambos niveles, el europeo y el nacio-
nal, tengan relevancia internacional. Desde luego se hace
necesario definir las cuestiones que sern objeto de la di-
plomacia comn de aquellas otras que se dejan para la ac-
cin de los Estados. Pero la originalidad y la multiplicidad
de niveles de gobierno y de actores del modelo tienen sus
ventajas en cuanto a flexibilidad, legitimidad, especializa-
cin. A cambio, s es necesario un proceso que coordine a
los actores nacionales y que legitime mejor la toma de deci-
siones europea. Falta por lo tanto politizar la accin exte-
rior UE, y no slo las polticas comunes de la UE, superan-
do el lenguaje tcnico diplomtico, la fragmentacin y la
descoordinacin.
Si tuviramos que identificar cinco puntos clave en un
programa de re-lanzamiento del proyecto de la UE, estas
seran nuestra propuestas
442
:
[ 604 ]
442
El Proyecto Europa 2030, elaborado por un grupo de sabios presi-
dido por Felipe Gonzlez y presentado cuando se cerraba ya este libro,
propone las siguientes medidas, en todo concordantes con las aqu
Primera propuesta: renovar la voluntad
Durante la ltima dcada, ha sido frecuente atribuir la
falta de progreso de Europa a la ausencia, lentitud o fracaso
de las reformas institucionales. La Europa ampliada, se ha
dicho, no podra avanzar en ausencia de las instituciones
adecuadas. No obstante, cuando en 2005, tras concluir las
negociaciones en torno al Tratado Constitucional, dichas
instituciones estuvieron al alcance de la mano, un gran n-
mero de lderes europeos dudaron y, finalmente, fracasaron
a la hora de lograr la ratificacin de dichas reformas. El re-
sultado negativo de los referendos en Francia y los Pases
Bajos en la primavera de 2005 no representa, frente a lo que
comnmente se dice, una revuelta de la opinin pblica
contra la construccin europea en s misma, sino el reflejo
de las dudas que sobre sta ya estaban instaladas en gran
parte de las elites europeas como consecuencia de la am-
pliacin de la UE.
Ahora, sin embargo, la aprobacin del Tratado de Lisboa
demuestra con particular intensidad que los problemas que
Europa ha experimentado durante la ltima dcada no
puede ser atribuidos slo a la ausencia de instituciones ap-
tas, sino tambin a la concatenacin durante una dcada de
una serie de lderes con poca capacidad o inters en explo-
rar las fronteras de la integracin europea. Desde el fallido
intento de Tony Blair de situar al Reino Unido en el corazn
de Europa a las reticencias alemanas a liderar la salida de la
reciente crisis financiera, la ltima generacin de lderes eu-
ropeos (probablemente con la excepcin de Sarkozy) ha fa-
llado a la hora de plantear a su ciudadana una visin de
[ 605 ]
avanzadas: reforzar el capital humano, desarrollar una poltica energti-
ca comn, liderar la lucha contra el cambio climtico, abordar el pro-
blema demogrfico, fortalecer el Mercado nico, y reformar el mercado
de trabajo. Vase Project Europe 2030, EU, mayo 2010.
Europa apta para el siglo XXI. Sin esa visin de qu repre-
senta Europa en el mundo del siglo XXI, cules son los de-
safos y qu es lo que quieren lograr los europeos, ninguna
institucin ser suficiente. Por el contrario, una visin clara
y estratgica de esos desafos permitira ahormar las institu-
ciones, las polticas y el presupuesto de forma correspon-
diente.
Estados Unidos, Rusia, China, Brasil, India, Turqua; to-
das las grandes potencias estn sumidas en una reflexin
sobre su futuro y cmo adaptarse a los cambios que tienen
ante s. Europa, sin embargo, excepto algunos intentos
como el liderado por Felipe Gonzlez en torno al grupo
de reflexin, carece de una reflexin estratgica similar
que tenga un efecto movilizador. Es posible que las nuevas
instituciones de Lisboa terminen por crear los espacios
para el liderazgo, hoy por hoy, la realidad es que dichos es-
pacios no estn terminando de fraguar. Como en el pasado,
los avances en la integracin no vendrn dados: las necesi-
dades funcionales crearn el marco y las presiones para una
mayor integracin, pero no los incentivos ni la voluntad
para hacerlo. Jean Monnet hizo famosa la frase: nada es
posible sin las personas, nada es duradero sin las institucio-
nes. Las instituciones ya estn all; faltan las personas?
Segunda propuesta: enfrentar las debilidades
Toda esta agenda programtica es imposible de cumplir
si Europa no hace frente a algunas de sus debilidades, que
aunque evidentes, a menudo son relegados o incompren-
didos.
En primer lugar, hay un pasivo demogrfico. No habr
Europa sin europeos y su nmero, tanto cuantitativa como
cualitativamente (en trminos de identificacin con lo que
representa la UE) est lejos de estar garantizado. Como se
[ 606 ]
ha dicho, Europa no aspira a ser un Estado-nacin por lo
que no necesita un demos en sentido estricto. Pero s necesi-
ta una poblacin viva, dinmica, que sea capaz de reinven-
tarse con cada generacin. Como ya estamos viendo, una
poblacin envejecida en un entorno econmico muy com-
petitivo acabar siendo incapaz de sostener su progreso
econmico y social, lo que redundar en polticas xenfo-
bas que tendrn un correlato en una poltica exterior reacti-
va y tendente al aislacionismo. Todo lo que Europa est in-
tentado conseguir desde 1989, volcarse hacia fuera, est su-
peditado a que lderes y opinin pblica mantengan una
visin del mundo dinmica y abierta al exterior. Viendo los
procesos y dinmicas electorales en Europa, lo cierto es que
la pervivencia de esa mentalidad no est en absoluto garan-
tizada. Ms bien al contrario, en lugar de avanzar hacia
unas muy necesarias polticas comunes de inmigracin,
cada vez ms se abren paso polticas que aspiran a reducir el
nmero de inmigrantes as como las competencias de la UE
en esta materia.
No hay que olvidar, adems, que el discurso xenfobo y
proteccionista que emerge en numerosos pases europeos
tiene un efecto sumamente debilitador sobre la capacidad
de poltica exterior de la UE. Frente a la visin complacien-
te que Europa tiene a menudo de s misma como una fuer-
za de progreso (a force for good), para muchas gentes de
otras partes del mundo los europeos son simplemente unos
cnicos que se aplican un doble rasero cuando se trata de
comercio, derechos humanos o libre circulacin de per-
sonas.
El otro gran pasivo que enfrenta Europa, y que tambin
tiene consecuencias paralizantes sobre su accin exterior
tiene que ver con la dependencia energtica. Como prueba
las sucesivas crisis del gas habidas en los ltimos aos entre
Rusia, Ucrania y la UE, la falta de un mercado interior de la
energa que funcione de forma efectiva permite a terceros
[ 607 ]
actores enfrentar a los europeos unos contra otros. En au-
sencia de una poltica que conciba la energa de forma es-
tratgica, en su mbito interior pero tambin en sus as-
pectos exteriores, los europeos seguirn tratando con sus
socios de forma fragmentada y debilitante. De la misma
manera, en tanto en cuanto las polticas hacia el cambio cli-
mtico de la UE no sean parte de una estrategia global, la
UE se ver incapaz, tal y como se demostr en la cumbre
del clima de Copenhague, de alinear con sus intereses al
resto de las grandes potencias.
Ello nos lleva al tercer y ltimo pasivo, que tiene que ver
con los instrumentos de la accin exterior de la UE. El Ser-
vicio de Accin Exterior previsto en el Tratado de Lisboa
contiene un potencial enorme a la hora de invertir algunas
de las dinmicas que de forma ms nociva afectan a la capa-
cidad de accin exterior de la UE. El SEAE obligar a pen-
sar los problemas de forma distinta, lo que necesariamente
traer soluciones distintas. De la misma forma, el SEAE
ofrece un oportunidad nica de integrar defensa, diploma-
cia y desarrollo al servicio de unos objetivos comunes de tal
manera que la UE adquiera una capacidad real de gestin
de crisis, tanto civiles como militares. Por tanto, el germen
de ese cambio est ah, pero sin una voluntad decidida de
aprovecharlo a fondo, la UE seguir siendo incapaz de ser
un actor relevante. En el mismo sentido, el Tratado de Lis-
boa ofrece mecanismos avanzados de integracin en el m-
bito de la defensa. Apoyndose en la ya existente agencia
europea de la defensa, es posible (y necesario) elaborar los
criterios que, a la manera de lo logrado con la unin mone-
taria, permitan decidir qu Estados miembros pueden en
un primera fase progresar como pioneros a la hora de cons-
truir una defensa comn y capacidad de gestin de crisis ci-
viles y militares ms efectiva, independientemente de lo que
hagan los dems.
[ 608 ]
Tercera propuesta: completar Europa (hacia dentro)
Si aceptamos que el futuro se va a caracterizar por la pre-
sencia creciente de las economas asiticas, por los proble-
mas energticos, por la redistribucin de poder econmico
a favor de Asia y los pases del Golfo, y por la acelerada va-
riacin tecnolgica, la conclusin no ofrece demasiadas du-
das: si se desea que la economa europea no pierda el paso,
es preciso que su capacidad competitiva aumente y, para
ello, es requisito indispensable que su capacidad de adapta-
cin a los cambios, su flexibilidad, aumente tambin. Para
ello es necesario adoptar, a escala comunitaria, una serie de
medidas.
En primer lugar, completar el mercado interior, lo que
significa examinar sector por sector dnde es posible toda-
va obtener rendimientos de escala de una mayor integra-
cin econmica, de la introduccin de ms y mejor compe-
tencia entre empresas, de la apertura y liberalizacin de los
mercados nacionales.
En segundo lugar, es necesario consolidar la unin eco-
nmica y monetaria. La crisis financiera ha mostrado las
fortalezas, pero tambin las debilidades de la zona euro y de
sus instituciones. Es inevitable que los Estados miembros
avancen hacia una mayor coordinacin de sus polticas fis-
cales, pues slo desde una responsabilidad compartida ser
posible establecer mecanismos de solidaridad efectiva que
permitan a la UE dotarse de las herramientas que le permi-
tan capear las crisis.
En tercer lugar, es imprescindible mejorar la eficiencia y
productividad de la economa europea. Sin mejoras sustan-
ciales en dichos mbitos, Europa no podr financiar las po-
lticas de solidaridad que tanto aprecian sus ciudadanos y
que constituyen uno de los ms profundos signos de su
identidad. Ello requiere administraciones pblicas ms gi-
les y ms transparentes, un entorno ms favorable a la in-
[ 609 ]
novacin, la investigacin y la creacin de empresas, as
como de mercados ms transparentes, ms competitivos y
mejor regulados. En ausencia de dichas reformas, y dadas
las proyecciones demogrficas, los europeos se vern obli-
gados a trabajar ms aos a cambio de menos contrapresta-
ciones. Por ello, es imprescindible abrir un profundo debate
sobre la contribucin de los sistemas educativos y universi-
tarios a la sostenibilidad del modelo econmico y social va
ganancias en eficiencia y en productividad.
Cuarta propuesta: completar Europa (hacia fuera)
Desde que en 1990 estallara el conflicto en los Balcanes,
Europa se ha visto enfrentada a un desafo sin precedentes.
Tras las dudas y fracasos iniciales, la UE ha tenido un cierto
xito a la hora de contener y mantener bajo control los con-
flictos. Sin embargo, lentitud con la que la regin progresa
hacia su integracin en la UE no slo es preocupante sino
que constituye un elemento paralizador. Que la UE sea
capaz de resolver rpida y eficazmente los problemas re-
manentes en los Balcanes es una condicin imprescindible
para que sta pueda ejercer un liderazgo global efectivo. Di-
cho de otra manera, existen mltiples razones que explican
la incapacidad de la UE de hablar de t a t con las grandes
potencias, pero pocas que justifiquen la lentitud con la que
la herida de los Balcanes se est cerrando.
Honrar los compromisos de ampliacin existentes no
slo es una cuestin moral o de principio, sino un inters
prioritario de la UE. En el caso de Turqua, sin embargo, la
cuestin no est tan clara ya que el rechazo mayoritario de
la opinin pblica as como de una serie de pases clave
plantea un importante interrogante sobre si las actuales ne-
gociaciones culminarn o no en una adhesin a la UE. Sea
cual sea el resultado final de las negociaciones, la UE deber
[ 610 ]
tratar a Turqua como un socio estratgico de primer orden
ya que, despus de Rusia, no hay otro socio o vecino de im-
portancia tan considerable para la UE. Una Turqua estre-
chamente asociada a la UE, bajo cualquier modalidad,
constituye un activo esencial para la proyeccin del poder
europeo en todo el arco que va desde Asia Central a Oriente
Medio y el Mediterrneo, pasando por el Cucaso. Por el
contrario, una Turqua alienada con la UE por las continuas
humillaciones recibidas por parte de esta elevar de forma
considerable los costes de acceso a dichas regiones para la
UE y constituir un impedimento notable a la hora de
construir una poltica exterior europea ms integrada.
No se trata por tanto de fijar definitivamente las fronte-
ras de Europa, porque una ambigedad calculada y bien
gestionada por parte de la UE es un activo esencial a la hora
de tratar con algunos vecinos (por ejemplo, en la vecindad
oriental), sino de lograr que la UE ponga en pie una oferta a
sus vecinos que sea sumamente atractiva desde el punto de
vista econmico y estratgico. Hacia el Sur, en el Mediterr-
neo como hacia el Este, en la vecindad oriental, la UE debe
ser un polo de estabilidad y prosperidad hacia el que los ve-
cinos se orienten naturalmente. Para ello, esa oferta debe
ser lo suficientemente generosa y a largo plazo que provo-
que cambios de largo alcance en las economas y sociedades
de estos pases, lo que requiere, como mnimo, la extensin
y profundizacin de las reas de libre comercio existente, la
liberalizacin progresiva o facilitacin sustancial de las po-
lticas de visados con vistas a incrementar los flujos e inter-
cambios de personas entre la UE y sus vecinos, as como la
asociacin progresiva de estos pases a la poltica exterior de
la UE, especialmente en lo relativo al mbito multilateral
(no proliferacin, derechos humanos, polticas de desarro-
llo, gobernanza econmica global, etc.).
[ 611 ]
Quinta propuesta: de lo regional a lo global,
construir un polo europeo
Europa debe, como mnimo, ser una potencia europea,
capaz de influir sobre su entorno y de lograr que sus veci-
nos se orienten naturalmente hacia ella para la satisfaccin
de sus necesidades de prosperidad y estabilidad. Pero Euro-
pa tiene activos suficientes para ser un actor global, que ha-
ble coordinada y eficazmente con las grandes potencias.
Ello requiere repensar las relaciones con las tres grandes
potencias (EEUU, China y Rusia), pero tambin con otros
actores y foros emergentes, desde Brasil, Sudfrica o India a
foros como el G-20 o la Unin Africana.
Para equilibrar una relacin econmica intensa versus
un dilogo poltico dbil, se debera establecer, no por va
declarativa (Agenda Transatlntica), sino en la prctica di-
plomtica, un nuevo mecanismo de Cooperacin Poltica
Unin Europea-Estados Unidos a partir de ideales y valores
compartidos, de modo que las polticas exteriores de ambos
actores se sometieran en el da a da a una permanente con-
sulta y anlisis de posibilidades de accin conjunta. Una
propuesta que fue hecha en 1989 por el Secretario de Esta-
do James Baker
443
y desarrollada por Robert Zoellick unos
meses despus al proponer el modelo de una International
Europe. Al fin y al cabo, a pesar del auge de China y otros,
durante todava bastante tiempo, Estados Unidos y Europa,
siempre que esta ltima acte coordinadamente y pese a su
declive relativo en comparacin a otros, seguirn siendo
dos actores de primera magnitud capaces de conformar las
instituciones y principios bajo los que se gobernar el mun-
do del siglo XXI.
En un sentido parecido, con Rusia, China o en el mbito
multilateral (ONU o G-20), Europa deber abrir una refle-
[ 612 ]
443
Berlin Press Club, December 12, 1989.
xin estratgica sobre cules son su intereses y cmo quiere
defenderlos. Tambin, cmo no, sobre la naturaleza de su
poder y los principios en torno a los que quiere articular su
presencia en el mundo en el siglo XXI.
Una Europa despus de Europa, que es lo que aqu pro-
ponemos, no es necesariamente una Europa menor, ni au-
sente, sino renovada y fortalecida. Puede que los prximos
aos sean la ltima oportunidad para que la vieja Europa
recobre el control de su destino.
[ 613 ]
NOTA BIOGRFICA DE LOS AUTORES
Jos M. de Areilza Carvajal
Profesor de Derecho de la Unin Europea, titular de la Cte-
dra Jean Monnet en IE Universidad y Decano de IE Law School.
Es Doctor en Derecho por la Universidad de Harvard. De 1996 a
2000 fue Vocal Asesor de Asuntos Europeos en el Gabinete del
Presidente del Gobierno. Ha sido Profesor Visitante en el Colegio
de Europa, Varsovia, National University of Singapore y College
of William & Mary School of Law, Virginia.
Paul Isbell
Paul Isbell es Director del Programa de Energa y Cambio Cli-
mtico en el Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y
Estratgicos en Madrid. Represent durante dos aos al Instituto
Elcano en el Secretariado del ASEM Task Force for Closer Econo-
mic Partnership Between Asia and Europe (Grupo de Trabajo
ASEM para una Mayor Asociacin Econmica entre Asia y Euro-
pa). A partir de septiembre de 2008 est ubicado en Washington,
D.C., donde representa al Instituto Elcano. Es Licenciado (BSFS)
en Economa Internacional en la Universidad de Georgetown y
tiene un Masters (MA) de la Universidad de Dar es Salaam (Tan-
zania).
Emilio Lamo de Espinosa
Doctor en derecho por la Universidad Complutense y en So-
ciologa por la Universidad de California, es Catedrtico de So-
ciologa de la Universidad Complutense y Acadmico de la Aca-
demia Europa de Ciencias y Artes. Ha sido Secretario General de
Universidades, director del Instituto Universitario Ortega y Gas-
set y director y fundador del Real Instituto Elcano. Ha publicado
ms de un centenar de artculos y veinte libros.
[ 615 ]
Javier Noya
Profesor titular del Departamento Sociologa V de la Universi-
dad Complutense e Investigador Principal del Real Instituto El-
cano. Pertenece al consejo de redaccin de la revista internacio-
nal Place Branding and Public Diplomacy. Entre otros libros es
autor de Diplomacia pblica para el siglo XXI (Ariel) y La nueva
imagen de Espaa en Amrica Latina (Tecnos). Ha realizado nu-
merosas investigaciones sobre la imagen de Espaa en el extran-
jero.
Florentino Portero
Nacido en Madrid en 1956, es Doctor en Historia Contempo-
rnea por la Universidad Nacional de Educacin a Distancia y
profesor Titular de Historia Contempornea en la misma Uni-
versidad. Ha sido Profesor en el Centro de Estudios Universita-
rios San Pablo CEU y Profesor Visitante en el Centre of Contem-
porary Spanish Studies of Queen Mary and Westfield College
(Londres) y en la Universidad de Minnesota. Sus trabajos de in-
vestigacin van desde la historia del conservadurismo espaol en
el siglo XIX hasta la poltica exterior espaola y las relaciones in-
ternacionales a partir de 1939. Es columnista del diario ABC y
colabora con algunos otros medios de comunicacin.
Charles Powell
Licenciado y doctor en Historia Contempornea por la Uni-
versidad de Oxford. En los aos ochenta ense en Corpus
Christi College y fue J. A. Pye Fellow en University College, y en-
tre 1991 y 1995 fue Research Fellow en St. Antonys College. En la
actualidad es profesor de la Universidad CEU San Pablo, subdi-
rector del Real Instituto Elcano, y director de la Fundacin Tran-
sicin Espaola.
Jaime Requeijo
Doctor en Ciencias Econmicas y Licenciado en Derecho. Ca-
tedrtico Emrito de Economa Aplicada de la Universidad Na-
cional de Educacin a Distancia y Tcnico Comercial y Econo-
mista del Estado(j.). Ha desempeado, entre otros puestos, el de
Director General de Poltica Arancelaria e Importacin del Mi-
nisterio de Comercio y el de Consejero del Banco de Espaa. Ha
[ 616 ]
NOTA BI OGRF I CA DE L OS AUTORES
publicado ms de setenta artculos sobre temas econmicos, la
mayora de ellos en revistas especializadas, y es autor de seis li-
bros, el ltimo de los cuales Odisea 2050, Alianza Editorial
2009 analiza el porvenir, a largo plazo, de la economa mun-
dial.
Rick Sandell
Investigador Titular en IMDEA Ciencias Sociales (la Divisin
de Ciencias Sociales del Instituto Madrileo de Estudios Avanza-
dos), su especialidad es la Sociologa de las organizaciones, las
migraciones internacionales y los procesos demogrficos. Ha pu-
blicado en las principales revistas acadmicas internacionales
(como American Journal of Sociology, American Sociological Re-
view o European Sociological Review), as como varios libros. Na-
cido en Danderyd (Suecia), se gradu en la Universidad de Esto-
colmo y recibi su Ph.D. de la misma universidad en 1998. Ha
sido profesor adjunto de Sociologa en la Universidad de Estocol-
mo y profesor visitante en la Universidad de Salamanca. De 2000
a 2003 fue director de la divisin de Poblacin en el Consejo de
Europa, Secretario Ejecutivo del Comit de Poblacin Europeo, y
responsable de su anuario Tendencias demogrficas recientes en
Europa. Antes de incorporarse a IMDEA ocup el cargo de Ana-
lista Principal en el Real Instituto Elcano como responsable del
Programa de Demografa, Poblacin y Migraciones Internacio-
nales.
Jos Ignacio Torreblanca
Profesor Titular en el Departamento de Ciencia Poltica y de la
Administracin de la UNED y Doctor Miembro del Instituto
Juan March de Estudios e Investigaciones. Ha sido becario del
Programa Fulbright Unin Europea-Estados Unidos, Profesor en
la George Washington University en Washington D.C. as como
investigador en el Instituto Universitario Europeo de Florencia.
Desde 2004 hasta 2007 fue Investigador Principal, rea Europa,
en el Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales. En la ac-
tualidad es Investigador Principal y Director de la Oficina en
Madrid del Consejo Europeo de Relaciones Exteriores (European
Council on Foreign Relations, ECFR).
[ 617 ]
Es tambin miembro del Consejo Editorial de la revista Fo-
reign Policy en espaol, del Consejo Asesor del Observatorio de
Poltica Exterior de la Fundacin Alternativas y Editor Asociado
de la bitcora BlogEuropa. Desde junio de 2008 escribe todo los
lunes una columna sobre relaciones internacionales en el diario
El Pas.
[ 618 ]
Tabla Gratulatoria
La Delegacin Espaola de la Academia Europea de Ciencias y
Artes quiere reflejar aqu su especial reconocimiento a las Institu-
ciones siguientes que colaboran en sus actividades y financian sus
proyectos.
Ministerio de Educacin
Generalitat de Catalunya
Gobierno del Pas Vasco
Principado de Asturias
Junta de Andaluca
Diputacin General de Aragn
Generalitat Valenciana
Junta de Extremadura
Comunidad de Madrid
Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha
La Academia quiere expresar su agradecimiento a la Comunidad de
Madrid por la cesin, desde el ao 1991 del inmueble de la calle Sa-
gasta en el que estn ubicadas sus oficinas en Madrid.
[ 619 ]

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