A NULIDADE DAS LICITAES FRAUDULENTAS E A

RECUPERAO DO ERRIO
Alexandre Mauro Alves Coelo
1. Introduo.
Este pequeno trabalho a ser apresentado no I Congresso do
Patrimnio Pblico do Ministrio Pblico do Estado de o Paulo tem por ob!eti"o #omentar o
debate sobre as conseq$%ncias da decretao da nulidade de procedimentos licitat&rios e'ou de
dispensa de licitao #raudulentos ( bem como dos a!ustes deles decorrentes ( e as conseq$%ncias
patrimoniais de tais decreta)es* sobretudo no tocante + de"oluo dos "alores recebidos pelos
contratados.
,emos assistido* sistematicamente* !u-.es e tribunais* ap&s
reconhecerem a e/ist%ncia de #raudes e* inclusi"e* a pr0tica de ato de improbidade administrati"a*
dei/arem de condenar as empresas bene#iciadas com as #raudes a de"ol"erem aos co#res pblicos os
"alores recebidos sob o singelo argumento de que tal procedimento implicaria em 1enriquecimento
il-cito2 ou mesmo 1sem causa2 da 3dministrao Pblica.
Para o en#rentamento de tais posi)es propomos a an0lise mais
detida da pr&pria 4ei n5 6.777'89* que em tais !ulgamentos * muitas "e.es* relegada a plano
secund0rio em #a"or de princ-pios gerais de direito ci"il incompat-"eis com o regime de direito
pblico* com os #atos apurados nas a)es de improbidade administrati"a e com a pr&pria realidade
das #raudes que in#estam as 3dministra)es Pblicas em geral.
:. 3 ;ulidade das 4icita)es <raudulentas e a =ecuperao do
Er0rio.
obre a questo da nulidade decorrente da aus%ncia irregular
de licitao ( cu!o racioc-nio tambm "ale para as hip&teses de nulidades nos procedimentos
licitat&rios ( 4cia >alle <igueiredo e rgio <erra. sustentam que a "iolao da legislao implica
em presuno de lesi"idade dos atos praticados* a qual apenas no gera a obrigao de indeni.ar
diante da compro"ada boa?# dos en"ol"idos@
A presuno de lesividade desses atos ilegais fcil intuir.
Se o ordenamento jurdico obriga o procedimento licitatrio, para o cumprimento da isonomia e
da moralidade da Administrao, o esuivar!se a esse procedimento constitui ineuvoca leso "
coletividade. Ser esta ressarcida pela devoluo do disp#ndio " revelia do procedimento legal.
Auele ue praticou os atos ter agido por sua conta, risco e perigos. Ainda ue pronta a obra,
entregue o fornecimento ou prestado o servio, se impassvel de convalidao o ato praticado,
imp$e!se a devoluo. %o estaremos diante do c&amado enriuecimento sem causa. 'sso porue o
prestador do servio, o fornecedor ou e(ecutor da obra sero indeni)ados, na medida em ue
tiverem agido de boa!f. *ntretanto a autoridade superior ue determinou a e(ecuo sem as
cautelas legais, provada sua culpa +o erro inescusvel ou o descon&ecimento da lei, dever, caso
se negue a pagar espontaneamente, em ao regressiva indeni)ar o errio por sua conduta ilcita.
- patrim.nio enriuecido, o da comunidade e nunca o da Administrao +pois esta a prpria
comunidade, no ter sido com aus#ncia de ttulo jurdico. /as sim, em decorr#ncia de uma leso
aos valores fundamentai, com da moralidade administrativa. 0ompete " parte, e no "
Administrao, a prova de ue o dano, decorrente da presuno da lesividade, menor do ue a
reposio integral1.
2

,al posicionamento tambm adotado pelo douto Pro#. Augo
;igro Ma..illi
:
.
Contudo* con#orme destacado* em muitos casos a
!urisprud%ncia tem ni"elado todos os casos de nulidade por aus%ncia e'ou #raude em licita)es para
e/imir os contratados Bmuitas "e.es membros de "erdadeiras quadrilhas especiali.adas em des"iar
"alores do er0rioC da obrigao restituir os "alores recebidos* mesmo ap&s a decretao da nulidade
dos contratos e at mesmo do reconhecimento da pr0tica de ato de improbidade administrati"a
pre"isto no artigo 1D* inciso >III* da 4ei n5 6.E:8'8:.
,ais entendimentos* data venia* ignoram a correta
interpretao das normas re#erentes +s nulidades pre"istas na 4ei n5 6.777'89@
Art. 34. A autoridade competente para a aprovao do
procedimento somente poder revogar a licitao por ra)$es de interesse p5blico decorrente de
fato superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta,
1
1Fispensa e Ine/igibilidade de 4icitao2* 9
a
ed* Malheiros* p. 89.
:
13 Fe#esa dos Interesses Fi#usos em Gu-.o2* o Paulo* arai"a* 16
a
ed* p. 181'18H.
devendo anul!la por ilegalidade de ofcio ou por provocao de terceiros, mediante parecer
escrito e devidamente fundamentado.
6 2
o
. A anulao do procedimento licitatrio por motivo de
ilegalidade no gera obrigao de indeni)ar, ressalvado o disposto no art. 74 desta 8ei.
6 9
o
. A nulidade do procedimento licitatrio indu) a do
contrato, ressalvado o disposto no pargrafo 5nico do art. 74 desta 8ei.
6 :
o
. %o caso de desfa)imento do processo licitatrio, fica
assegurado o contraditrio e a ampla defesa.
6 3
o
. - disposto neste artigo e seus pargrafos aplica!se aos
atos do procedimento de dispensa e ine(igibilidade de licitao.1
Art. 74. A declarao de nulidade do contrato administrativo
opera retroativamente impedindo os efeitos ue ele, ordinariamente, deveria produ)ir, alm de
desconstituir os j produ)idos.
;argrafo 5nico. A nulidade no e(onera a Administrao do
dever de indeni)ar o contratado pelo ue este &ouver e(ecutado at a data em ue ela for
declarada e por preju)os regularmente comprovados, contanto ue no l&e seja imputvel,
promovendo!se a responsabilidade de uem l&e deu causa.1
Fessa #orma temos que as nulidades nos procedimentos
licitat&rios e'ou de dispensa de licitao por "-cios de legalidade@ 1C operam retroati"amenteI :C
contaminam os contratos ou a!ustes deles decorrentesI 9C no geram direito a indeni.ao ou a
restituio em #a"or do contratado* sal"os nas hip&teses em que este logre compro"ar sua boa?#I 9C
atribuem o nus pro"a da boa?# cabe ao contratado.
Especi#icamente nos casos em que h0 reconhecimento da
pr0tica de ato de improbidade administrati"a cabe destacar que* caso o contratado "enha a ser
responsabili.ado como bene#ici0rio da #raude ( na #orma do artigo 9
o
da 4ei n5 6.E:8'8: (* sua
posio ser0 completamente incompat-"el com a alegao de boa?#.

Fe #ato* considerando que a 4ei de Improbidade
3dministrati"a no consagrou a responsabilidade ob!eti"a
9
* a condenao do contratado como
bene#ici0rio ou part-cipe da #raude implica na sua necess0ria condenao na de"oluo dos "alores
recebidos dos co#res pblicos* pois decorrer0 de dolo ou culpa.
9
C#. 1Improbidade 3dministrati"a2* Emerson Jarcia e =ogrio Pacheco 3l"es* =io de Ganeiro* 4umen Guris Editora* 9
a
ed* p. :96.
,al 1decorr%ncia l&gica2 mais e"idente nos casos em que
tanto o comportamento do agente pblico respons0"el pelo procedimento e quanto o do contratado
so dolosos* pois suas condutas tambm encontram tipicidade penal na 4ei n5 6.777'89@
Art. <4. =ispensar ou ine(igir licitao fora das &ipteses
previstas em lei, ou dei(ar de observar as formalidades pertinentes " dispensa ou " ine(igibilidade>
;ena ? deteno, de : +tr#s, a 7 +cinco, anos, e multa.
;argrafo 5nico. %a mesma pena incorre auele ue, tendo
comprovadamente concorrido para a consumao da ilegalidade, beneficiou!se da dispensa ou da
ine(igibilidade ilegal, para celebrar contrato com o poder p5blico.1
Art. 4@. Arustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinao
ou ualuer outro e(pediente, o carter competitivo do procedimento licitatrio, com o intuito de
obter, para si ou para outrem, vantagem decorrente da adjudicao do objeto da licitao.
;ena ? deteno, de 9 +dois, a 3 +uatro, anos, e multa.1
Em tais hip&teses ( a imensa maioria dos casos* diga?se de
passagem ( a ao de improbidade uma "erdadeira ao ci"il e( delicto e os "alores recebidos
pela empresa contratada constituem o produto do crime que de"e ser restitu-do ao Patrimnio
Pblico "-tima* nos e/atos termos do artigo 81* inciso II* al-nea 1b2* do C&digo Penal.
4ogo* em tais hip&teses o Poder Gudici0rio !amais poder0 negar
a de"oluo dos "alores pagos aos co#res pblicos* sob pena de admitir que o criminoso pode
licitamente permanecer com o pro"eito do crime em seu poder.
3penas na cerebrina hip&tese em que a empresa condenada por
improbidade tenha concorrido culposamente para a contratao ilegal da qual se bene#iciou ter0
direito* e"entualmente* + integralidade dos "alores recebidos* pois no possvel afastar a
responsabilidade administrativa seno uando o particular desenvolve atividade de colaborao
efetiva para a consumao a ilicitude1.
E
Em tais casos ( repita?se* rar-ssimos ( a an0lise das
circunstKncias determinar0 os limites da indeni.ao da empresa contratada.
E
1Coment0rios + 4ei de 4icita)es e Contratos 3dministrati"os2* Maral Gusten <ilho* o Paulo* Fialtica* 1:
a
ed*
p.681.
9. Concluso.
;as a)es de improbidade administrati"a que t%m por ob!eto a
decretao da nulidade de procedimentos licitat&rios ou de dispensa ou ine/igibilidade de licitao
por "-cio de legalidade ( artigo 1D* inciso >III* da 4ei n5 6.777'89 ( o contratado que concorreu
dolosamente para a consumao da ilegalidade ou dela se apro"eitou conscientemente de"e ser
condenado obrigatoriamente + de"oluo de todos os "alores recebidos como decorr%ncia l&gica da
nulidade do contrato.