Mni ca Mari a Cadaval Bed

TRAJETRIA DA FORMULAO E IMPLANTAO DA

POLTICA HABITACIONAL DE BELO HORIZONTE
NA GESTO DA FRENTE BH POPULAR
1993 / 1996




Bel o Hori zont e
Inst i t ut o de Geoci nci as da UFMG
2005
2
Mnica Maria Cadaval Bed

TRAJETRIA DA FORMULAO E IMPLANTAO
DA POLTICA HABITACIONAL DE BELO HORIZONTE
NA GESTO DA FRENTE BH POPULAR
1993 / 1996

Di ssert ao apresent ada ao Curso de
Mest rado do Inst it ut o de Geoci nci as da
Uni versi dade Federal de Mi nas Gerais,
como requi si t o parci al obt eno do
t t ul o de Mest re em Geografi a.

rea de concent rao: Organi zao do
Espao

Ori entadora: Dout ora Heloi sa Soares de
Moura Cost a

Uni versi dade Federal de Minas Gerai s


Bel o Hori zont e
Inst i t ut o de Geoci nci as da UFMG
2005
3

DEDICATRIA


A Cel so Dani el (i n memori an),
gest or pbl i co de grande preparo e capaci dade,
coordenador, como prefei t o de Sant o Andr por t rs gest es,
de uma das mai s marcant es, ri cas e exi t osas
experi nci as de admi ni st rao muni ci pal no Brasi l ,
cuja i nfl unci a se faz not ar fort ement e na confi gurao
da pol t i ca habi t aci onal aqui estudada.

arqui t eta e urbani st a Cl audi a Machado (i n memori an),
companhei ra de trabal ho na gest o da Frent e BH Popul ar,
cuj a cont ri bui o foi det ermi nant e em cada passo
da construo da pol ti ca habi taci onal
de Bel o Horizont e nesse per odo.

minha neta, Mal u,
como compensao pela recusa a i nmeros
convi t es para bri ncar e passear que fez av,
nesses t empos de di ssert ao.
4

AGRADECIMENTOS

Agradeo sincerament e ori ent adora dest e
trabal ho pel a paci nci a, cari nho e dedi cao
dispensados.

Agradeo, pel a part i ci pao sol i dri a, aos
t cni cos, gestores pbl i cos e l i deranas do
movi ment o por moradi a que concederam
ent revi st as.

Agradeo aos ami gos, parent es e
col aboradores de manei ra geral (em especi al
J, meus fi l hos e Paul a), pel o apoi o e pel a
t orci da.
5
RESUMO

Os objetivos desta pesquisa so o resgate e a anlise da trajetria de concepo e implantao
da poltica municipal de habitao em Belo Horizonte ao longo da gesto da Frente BH
Popular, constituda por partidos de esquerda e coordenada pelo Prefeito Patrus Ananias, do
Partido dos Trabalhadores. Aborda-se todas as dimenses e nuances da poltica habitacional
nesse perodo, relacionando-as com idias e acontecimentos do contexto nacional e local que
mais diretamente interferiram, destacadamente o movimento de municipalizao e de
mobilizao social em curso no pas, a trajetria e as propostas dos movimentos populares de
luta pela reforma urbana e pela moradia e a construo de um novo modo de governar a partir
das experincias de administraes municipais de carter progressista implementadas aps a
aprovao da Constituio Federal de 1988. A gesto de Patrus Ananias enfrenta a questo
habitacional num contexto de retrao de investimentos do governo federal na rea,
implicando em ajustes contnuos das prticas implementadas para adequao ao contexto de
limitao de recursos. Apesar desse quadro, e refletindo um comportamento caracterstico das
administraes municipais na poca, a Prefeitura de Belo Horizonte amplia significativamente
o investimento de recursos prprios e apresenta surpreendente desempenho quantitativo na
implementao da poltica habitacional, num processo intenso de formulao e execuo de
modelos de interveno inovadores. Efetivamente, essa experincia significa um
redirecionamento do modo de governar adotado at ento na capital mineira, constituindo um
momento de transio entre culturas e prticas conservadoras e progressistas, em sintonia com
o iderio do movimento pela reforma urbana e com as propostas do movimento por moradia.
Internamente, as principais caractersticas que marcam essa administrao no que diz respeito
rea habitacional so o enfrentamento de diferenas de viso, a permanente interlocuo
com os movimentos populares e a grande presena e contribuio de consultores externos.
6
ABSTRACT

This research aims to the rescue and analysis of the conception trajectory and implementation
of the housing policy at the municipality of Belo Horizonte under the administration of the
Peoples BH Front (Frente BH Popular), established by leftist parties and coordinated by
Mayor Patrus Ananias, of the Labor Party. All dimensions and nuances of the housing policy
of that period are approached and related to the most influential ideas and happenings that
took place at the national and local contexts, which markedly interfered with the movements
of municipalization and social mobilization in course throughout the country; with the
trajectory and propositions of the peoples movements pleas for urban reform and housing and
towards an innovative administration style, based on progressist municipal management
experiences, implemented after the approval of the 1988 Federal Constitution. The Patrus
Ananias administration faces the housing issue in a context of investment retraction by the
Federal Government in the area, implying a continued adjustment of the actions in course, in
order to cope with the context of resourcescarcity. Notwithstanding this scenery, and
reflecting a behavioral characteristic of the municipal administrations at the time, the Belo
Horizonte city hall significantly expands its own resource investment base and presents an
outstanding quantitative performance as regards the implementation of a housing policy,
under an intense process of formulation and execution of innovative intervention models.
Effectively, this experience meant the redirection of the so far adopted managerial mode at the
Minas Gerais capital, thus constituting a moment of transition between the conservative and
the progressist culture and practice, in tune with the conception of the urban reform
movement and with the propositions of the housing movement. Internally, the main
characteristics of this administration, as regards the housing issue, are the handling of
7
opposing views, the permanent dialogue with the peoples movements and a significant
presence and contribution from external consultants.
8
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ACM - Associao Comercial de Minas
AMABEL - Associao dos Moradores de Aluguel de Belo Horizonte
ANAMPOS - Articulao Nacional dos Movimentos Populares e Sindicais
ANSUR - Articulao Nacional do Solo Urbano
ARRUAR - Assessoria de Urbanizao Popular
AVSI - Associazone Volontari per il Servizio Internacionale
BID - Programa Habitar Brasil
BNH - Banco Nacional da Habitao
CAIXA - Caixa Econmica Federal
CASA - Centro de Apoio aos Sem Casa
CBTU - Companhia Brasileira de Trens Urbanos
CDHU - Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano
CDI - Companhia dos Distritos Industriais
CEARAH - Centro de Estudos, Articulao e Referncia sobre Assentamentos
Humanos
CEURB - Plano Estratgico de Interveno em Vilas e Favelas
CGT - Central Geral dos Trabalhadores
CHISBEL - Coordenao de Habitao de Interesse Social
CMH - Conselho Municipal de Habitao
CNMP - Conselho Nacional de Moradia Popular
COHAB - Companhia de Habitao
COMFORA - Grupos de Referncia e Comisses Municipais de Fiscalizao
Oramentria
9
COMOPOM - Cooperativa do Movimento Popular
CONAM - Pr Central de Movimentos Populares e a Confederao Nacional
das Associaes de Moradores
CPT - Comisso Pastoral da Terra
CREA - Conselho Regional de Arquitetura e Engenharia
CUT - Central nica dos Trabalhadores
FAMOBH - Federao de Associaes de Moradores de Belo Horizonte
FAVIFACO - Federao das Associaes de Vilas, Favelas e Conjuntos
FASE - Unio dos Movimentos de Moradia de So Paulo e da Federao de
rgos para Assistncia Social e Educacional
FCP - Fundao da Casa Popular
FEMP - Frum Estadual de Moradia Popular
FERROBEL - Companhia Ferro de Belo Horizonte
FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FICAM - Financiamento para Construo, Ampliao e Melhoria
FJP - Fundao Joo Pinheiro
FMHP - Fundo Municipal de Habitao Popular
FNMP - Fundo Nacional de Moradia Popular
FUNAPS - Fundo de Atendimento Populao Moradora em Habitaes
Subnormais
HABI - Superintendncia de Habitao Popular
Habitat II - Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos
IAB - Instituto de Arquitetos do Brasil
IAP - Institutos de Aposentadoria e Penses
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
10
IPPUR - Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional
IPT - Instituto de Pesquisas Tecnolgicas
IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano
LPM - denominado Luta Popular por Moradia
MNLM - Movimento Nacional de Luta pela Moradia
OP - Oramento Participativo
OPH - Oramento Participativo da Habitao
POR - Oramento Participativo Regional
PAE - Plano de Atendimento Emergencial
PBH - Prefeitura de Belo Horizonte
PCB - Partido Comunista Brasileiro
PC do B - Partido Comunista do Brasil
PEAR - Programa Estrutural de reas de Risco
PLAMBEL - Superintendncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de
Belo Horizonte.
PROAS - Programa de Reassentamento de Famlias Removidas em
Decorrncia de Execuo de Obras Pblicas
PRODECOM - Programa de Desenvolvimento de Comunidades
PROFAVELA - Programa Municipal de Regularizao de Favelas
PROFILURB - Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados
PROMORAR - Programa de Erradicao da Subhabitao
PSB - Partido Socialista Brasileiro
PT - Partido dos Trabalhadores
PUC Minas - Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais
PV - Partido Verde
11
SBPE - Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
SE4 - Setor Especial 4
SEMGE - Sindicato de Engenheiros de Minas Gerais
SETAS - Secretaria Estadual de Trabalho e Ao Social
SME - Sociedade Mineira de Engenheiros
SMHAB - Secretaria Municipal de Habitao
SINARQ - Sindicato de Arquitetos de Minas Gerais
SINDUSCON - Sindicato da Indstria da Construo Civil
SNH - Secretaria Nacional de Habitao
SUDECAP - Superintendncia de Desenvolvimento da Capital
TDC - Transferncia do Direito de Construir
UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais
UFRJ - Universidade Federal do Rio de Janeiro
UMPE - Unio dos Movimentos Populares Independentes
URBEL - Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte
USINA - Centro de Trabalhos para o Ambiente Habitado
UTP - Unio dos Trabalhadores da Periferia
ZEIS - Zonas de Especial Interesse Social
12
LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Funcionament o do Si st ema Muni ci pal de Habi t ao . . . . . . . . . . . . . . 101

Quadro 2 - Pol t i ca Muni ci pal de Habi t ao segundo Resol uo n II do
Conselho Munici pal de Habi t ao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

Quadro 3 Pol t i ca Habi taci onal / Di ret ri zes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

Quadro 4 - Pol t i ca Habi taci onal / Aes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Quadro 5 Recursos Muni ci pais para a Pol t i ca Habi t acional . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

Quadro 6 Resolues do Conselho Munici pal de
Habi t ao - 1993 a 1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

Quadro 7 Estados de Pront i do e Aes do PAE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Quadro 8 At ri bui es dos Grupos de Trabal ho. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Quadro 9 Est rut ura do Pl ano Gl obal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
13
LISTA DE TABELAS

Tabel a 1 Recursos Fi nancei ros Munici pai s URBEL 1993/ 1996. . . . . . . . . . . . 136

Tabel a 2 - Recursos e Empreendi ment os Aprovados no OP 94/ 97 para Favel as
em Bel o Horizont e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

Tabel a 3 Produo de Novas Moradi as - 1993 a 1996. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

Tabel a 4 At endiment o das Fam l i as Acampadas do Moviment o dos Sem
Casa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

Tabel a 5 Part i ci pao de Ncl eos e Fam l ias no OPH. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

Tabel a 6 Conqui st as do Movi ment o dos Sem Casa / 1993 a 1996 . . . . . . . . . . . 258
14
LISTA DE FIGURAS

Fi gura 1 Si st ema Muni cipal de Habi t ao 1993 / 2000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

Fi gura 2 Inst rument os de democrat i zao da gest o da Pol t i ca
Munici pal de Habi t ao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

Fi gura 3 Fl uxo operacional de remoes / reassent ament os. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

Fi gura 4 Processo de di scusso pbl i ca do Orament o Part i ci pati vo na
gesto da Frent e BH Popul ar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

Fi gura 5 Int erveno est rut ural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

Fi gura 6 Processo de di scusso pbl i ca do Orament o Part i ci pati vo da
habi t ao na gest o da Frent e BH Popul ar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
15
SUMRIO


1 INTRODUO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

2 POLTICAS PBLICAS DE HABITAO NO BRASIL:
DA REPBLICA VELHA AT MEADOS DA DCADA DE 90. . . . . . . 29
2. 1 Pol t i ca de Habi t ao de Int eresse Soci al no Brasi l . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
2. 2 Pol t i ca de Habi t ao de Int eresse Soci al em Bel o Hori zont e. . . . . . . . . . . . . . 37

3 PROCESSOS E IDIAS QUE INFLUENCIAM AS POLTICAS
MUNICIPAIS DE HABITAO NO BRASIL IMPLEMENTADAS
APS A CONSTITUIO DE 1988. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
3. 1 Muni ci pal i smo, (neo) Local ismo ou Descent rali zao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
3. 2 Traj etria do Movi ment o pel a Reforma Urbana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
3. 3 Traj etria do Movi ment o por Moradi a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
3. 4 Processo Aut ogest i onri o de Produo Habi t aci onal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

4 CONCEPO GERAL DA POLTICA MUNICIPAL DE HABITAO DE
BELO HORIZONTE E ALGUNS ASPECTOS DETERMINANTES EM SEU
PROCESSO DE FORMULAO E IMPLANTAO DE 1993 A
1996. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
4. 1 Pri nci pai s Aspect os Pol t i cos, Soci ais e Insti t uci onai s do Cont exto
Local di ret ament e rel acionados Pol t ica Muni ci pal de Habit ao ao
Longo do Per odo de Est udo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
16
4. 2 Confi gurao do Si st ema Muni ci pal de Habi t ao no Governo da Frent e
BH Popul ar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
4. 2. 1 Companhi a Urbani zadora de Belo Hori zont e (URBEL). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
4. 2. 2 Fundo Muni ci pal de Habi tao Popul ar (FMHP). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
4. 2. 3 Consel ho Muni ci pal de Habi tao (CMH). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
4. 3 Concepo Geral da Pol ti ca Muni ci pal de Habi t ao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
4. 4 Fi nanciament o da Pol t i ca Muni ci pal de Habi t ao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
4. 5 Inst nci as e Processos Part i ci pat i vos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
4. 6 A Pol t i ca Muni ci pal de Habi t ao e a Legi sl ao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

5 IMPLEMENTAO DA POLTICA MUNICIPAL DE HABITAO
NO GOVERNO DA FRENTE BH POPULAR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
5. 1 Linha de At uao Referente a Assent ament os Exi st ent es. . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
5. 1. 1 Programa Est rut ural em reas de Ri sco. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
5. 1. 2 O Oramento Part i ci pat i vo e as Int ervenes em Favel as. . . . . . . . . . . . . . . . . 172
5. 1. 3 Programa de Int erveno Est rut ural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
5. 2 Linha de At uao Referente a Produo de Novas Moradias. . . . . . . . . . . . . 201
5. 2. 1 Reassentament os . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
5. 2. 2 At endi ment o s Fam li as Acampadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
5. 2. 3 Programa de Apoi o ao Aut oconst rutor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
5. 2. 4 Programa de Produo de Moradi as em Aut ogest o. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
5. 2. 5 Orament o Part i ci pat ivo da Habi t ao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

6 CONSIDERAES FINAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262

17
7 REFERNCIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282

ANEXO I QUADRO DE ENTREVISTAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291

ANEXO II FOTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
18
1 INTRODUO

O problema habitacional urbano no Brasil atinge hoje grandes propores e est intimamente
relacionado ao processo de degradao fsica e social das cidades, cuja imagem denuncia cada
vez mais explicitamente os resultados do seu modelo de crescimento: a ocupao descontnua,
definida pela prtica especulativa, e a produo de espaos com padres muito diferenciados e
desiguais, resultado da lgica excludente que determina a dinmica urbana.

Impossibilitadas de solucionar seu problema de moradia no mbito do mercado imobilirio
convencional, as famlias de mais baixa renda adotam inmeras estratgias de sobrevivncia,
podendo-se citar entre as mais conhecidas: aquisio de terreno irregular seguida da
autoconstruo da moradia, como no caso dos loteamentos clandestinos; invaso de terreno de
propriedade de terceiros seguida da autoconstruo da moradia, como no caso das favelas e
assentamentos similares, entre eles os assentamentos oriundos de ocupaes organizadas;
aquisio, locao ou cesso da posse de imveis construdos em favelas e assentamentos
similares; coabitao; locao de cmodos, como no caso dos cortios; moradia em
domiclios improvisados, como no caso dos moradores de rua. Enfim, a maior parte das
estratgias citadas resulta na formao de assentamentos habitacionais precrios, que
geralmente concentram problemas relativos a insalubridade, situaes de risco geolgico-
geotcnico, condies inadequadas de acessibilidade e irregularidades urbansticas. Os
assentamentos habitacionais precrios funcionam como focos de gerao de processos de
degradao ambiental e de violncia que afetam no s seus moradores mas a populao da
cidade como um todo.

19
Os domiclios que constituem esses assentamentos representam um tipo de necessidade
habitacional, conceito proposto pela Fundao Joo Pinheiro em seus trabalhos na rea de
habitao, caracterizado pela inadequao das condies de moradia. Pelos dados contidos em
documento da Fundao Joo Pinheiro (FJP, 2001), elaborado a partir dos resultados do
Censo Demogrfico 2000 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), so mais
de 10 milhes no Brasil e quase 700 mil em Minas Gerais os domiclios que apresentam uma
das principais dimenses da inadequao, a que se refere carncia de infra-estrutura.

Outro tipo de necessidade habitacional a que se expressa atravs da demanda pelo acesso a
uma unidade habitacional por parte de famlias coabitantes, com nus excessivo em funo de
aluguel, que morem em domiclios improvisados ou cuja moradia apresenta tal nvel de
degradao que implique em substituio. Essa demanda representa o dficit habitacional
urbano que no Brasil, segundo a FJP, de mais de 5,4 milhes e em Minas Gerais de quase
550 mil unidades habitacionais.

Para fechar esse breve quadro de uma das dimenses da situao de excluso em que vive
grande parte da populao urbana, ou seja, a dimenso das necessidades habitacionais, um
dado importante fornecido pelo ltimo censo o de domiclios vagos: no Brasil so quase 4,6
milhes na rea urbana e em Minas Gerais quase 510 mil. Pode-se observar, portanto, que os
nmeros relativos ao dficit habitacional, constitudo em 84,2% por famlias com renda
mensal de at trs salrios mnimos, quase equivalem aos relativos a domiclios vagos. Sendo
assim, apesar dos avanos ocorridos no campo poltico e institucional, a necessidade de uma
reforma urbana permanece, mais do que nunca, na pauta da questo urbana brasileira.

20
Contribui para o agravamento dessa situao a insuficincia de polticas pblicas eficazes,
pelo menos do ponto de vista da promoo da incluso, na rea urbana e habitacional. As
mazelas da questo habitacional urbana no esto consideradas de forma consistente por
nenhum dos modelos de planejamento urbano adotados at hoje, a no ser muito recentemente
em experincias de processos de planejamento participativo que vm despontando em alguns
municpios, como por exemplo, em Belo Horizonte. Da mesma maneira, acontece
tradicionalmente uma grande resistncia por parte das equipes tcnicas de prefeituras em
incorporar os assentamentos habitacionais precrios nas prticas e procedimentos ligados ao
controle urbano, tais como os processos de licenciamento e as aes de fiscalizao. Essa
situao inaceitvel questionada por Maricato (2000), que coloca a necessidade da
convergncia entre planejamento, legislao e gesto urbana, numa abordagem mais calcada
em nossa realidade e numa perspectiva de eficcia social.

No campo da poltica habitacional bastante conhecida a trajetria da atuao do Banco
Nacional da Habitao (BNH). Sabe-se de seu desempenho no satisfatrio em relao ao
objetivo de atender prioritariamente o mercado popular: as famlias na faixa de renda de um a
trs salrios mnimos, que historicamente constituem a maior parte do dficit habitacional,
representam menos que 10% dos seus beneficirios ao longo de sua existncia. (AZEVEDO;
ANDRADE, 1982; BOLAFFI, 1979).

Desde a extino do BNH at o governo Fernando Henrique Cardoso, que teve incio em
1995, a tica bancria continua prevalecendo no mbito do setor habitacional na esfera
federal. Por outro lado, consolida-se nesse perodo o processo de municipalizao dessa
poltica pblica, reforado pelos dispositivos da Constituio Federal de 1988. Aps a
extino do BNH, o que acontece em termos de poltica habitacional no nvel federal continua
21
seguindo a mesma lgica anterior: os financiamentos com recursos do Fundo de Garantia por
Tempo de Servio (FGTS) beneficiam basicamente o setor empresarial e a populao de
classe mdia baixa para cima. Os estados e municpios tm restries de crdito em funo de
uma poltica de reduo do endividamento pblico. Permanece tambm inviabilizado o acesso
aos financiamentos por parte das famlias de renda mais baixa pelo nvel de exigncias e o
alto valor das prestaes. O subsdio, condio necessria para viabilizar o atendimento dessa
faixa, continua no se viabilizando, at mesmo porque os recursos do Oramento Geral da
Unio investidos nessa rea so insignificantes.

Analisando outras alternativas de financiamento de programas habitacionais para baixa renda
no perodo ps BNH o quadro permanece complexo. Os recursos destinados a financiar
projetos de interveno em assentamentos precrios oriundos de parcerias do governo federal
com organismos internacionais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), por
exemplo, s conseguem ser acessados por poucos municpios, mesmo assim com muitas
dificuldades, j que para isso tm que passar por um verdadeiro calvrio burocrtico. Pode-se
dizer que, pelo menos no caso de Minas Gerais, tambm no h destinao de recursos
oramentrios estaduais significativos para programas habitacionais, ficando o papel do
governo restrito ao de intermediador entre municpios e a esfera federal.

A competncia em relao poltica habitacional no fica clara na atual Constituio Federal,
ou antes fica diluda entre as esferas federal, estadual e municipal. Entretanto, como analisa
Cardoso (1997), em funo do quadro de omisso do governo federal exposto acima, so
principalmente os municpios que investem desde o final da dcada de 80 esforos e recursos
para enfrentar como podem o desafio de atender as necessidades habitacionais das famlias de
mais baixa renda.
22

Principalmente nas administraes progressistas que se instalaram a partir de 1989, entre elas
a de Belo Horizonte a partir de 1993, esse esforo se faz mais visvel. Essas administraes
renem tcnicos, militantes partidrios e lideranas populares comprometidos com a luta pela
moradia e cheios de expectativas em relao s novas possibilidades polticas que para eles
representa a experincia do governo local. Ao longo da dcada de 90 concentram-se na tarefa
de formular e executar polticas municipais de habitao, colocando nesse processo toda uma
bagagem formada nas discusses, mobilizaes e algumas experincias da dcada de 80.
Apesar de sua riqueza, toda essa construo esbarra num grande limite: a escassez de recursos
para o financiamento da poltica habitacional.

De 1993 a 1996 em Belo Horizonte a administrao da Frente BH Popular, constituda de
partidos de esquerda, constitui-se num caso exemplar nesse sentido. A trajetria da poltica
municipal de habitao nessa gesto, objeto deste estudo, marcada, de um lado, por
realizaes no campo da formulao, do planejamento e da construo de modelos
metodolgicos e, de outro, por limitaes de recursos, que comprometem em parte os seus
resultados quantitativos e determinam uma srie de estratgias no sentido de driblar esse
problema.

A poltica habitacional de Belo Horizonte no perodo estudado determinada por um conjunto
de fatores referentes ao contexto local e nacional ao longo da dcada de 80 e incio da dcada
de 90, dentre eles: o processo de mobilizao e discusso em torno das idias da reforma
urbana que chega ao auge da efervecncia durante a Assemblia Nacional Constituinte e
desgua na elaborao das Constituies Estaduais, Leis Orgnicas e Planos Diretores;
nmero significativo de administraes progressistas na gesto municipal anterior, cujas
23
experincias se tornam as primeiras referncias para a construo de um novo modo de
governar, pautado pela democratizao da gesto pblica e pela inverso de prioridades; a
gradativa descentralizao da gesto pblica, na mesma medida da omisso da esfera federal,
levando os municpios a assumir de forma isolada e desarticulada o enfrentamento da questo
habitacional local; o surgimento do movimento por moradia como um agente importante no
cenrio poltico nacional, evoluindo da prtica das grandes ocupaes para a formulao de
propostas de poltica habitacional.

Em 1993 estruturado em Belo Horizonte um sistema institucional voltado para a gesto da
poltica habitacional do Municpio, constitudo por: Companhia Urbanizadora de Belo
Horizonte (URBEL), rgo propositor e executor da poltica habitacional; Fundo Municipal
de Habitao Popular (FMHP), criado especificamente para receber os recursos destinados a
financiar a implementao da poltica habitacional; Conselho Municipal de Habitao (CMH),
uma instncia destinada a viabilizar a participao social na gesto da poltica habitacional e
na curadoria do FMHP. Em seguida, pela primeira vez na histria de Belo Horizonte,
construda, com a participao dos movimentos dos sem casa e de favelas, e aprovada no
CMH uma proposta de Poltica Municipal de Habitao que define, com clareza: conceitos,
princpios, diretrizes, prioridades, critrios, linhas de atuao e instrumentos a serem
adotados. So definidas, na poca, duas linhas de atuao: a de interveno em assentamentos
existentes, objetivando principalmente tornar adequadas as condies de moradia dos
domiclios localizados em favelas, e a de produo de novas moradias, visando combater o
dficit habitacional, especialmente no que se refere s famlias com renda mensal de at cinco
salrios mnimos.

24
Durante a gesto da Frente BH Popular os instrumentos previstos, como a poltica especfica
de financiamento e subsdio assim como os programas das duas linhas de atuao, so
detalhados e implementados, de acordo com as orientaes gerais da Poltica Municipal de
Habitao aprovada. Os recursos pblicos municipais investidos na rea de habitao
ampliam-se significativamente em relao s administraes anteriores e passam a ser
destinados a cada ano, de forma sistemtica, aos empreendimentos de interveno em favelas
e de produo de novas moradias, de acordo com as definies do Oramento Participativo
Regional e do Oramento Participativo da Habitao, este ltimo criado especialmente para
atender o movimento dos sem casa. Toda essa construo realizada no mbito da gesto da
Frente BH Popular determinante para a trajetria da poltica habitacional nas administraes
municipais seguintes.

Inicialmente, o objeto deste estudo seria a trajetria da Poltica Municipal de Habitao de
Belo Horizonte concebida e implantada ao longo do perodo de 1993 a 2002, que compreende
trs das ltimas administraes municipais. Entretanto, ao realizar o estudo da primeira delas,
que constitui a gesto da Frente BH Popular, percebe-se, primeiro, que o intenso processo de
formulao e execuo da poltica habitacional do Municpio desenvolvido naquele perodo
gera um material vastssimo para anlise e, segundo, que o resultado desse processo
determinante para a trajetria da poltica habitacional ao longo das outras administraes,
mesmo porque todos os elementos encontrados nessa trajetria surgem no perodo de 1993 a
1996. Diante dessa constatao que se redefine o perodo de estudo para esse intervalo, de
forma a viabilizar a pesquisa mais profunda das idias e processos que determinam a
concepo global da Poltica Municipal de Habitao em Belo Horizonte e que interferem nos
rumos da trajetria de sua implantao inicial.

25
Minha vida profissional dedicada ao trabalho no mbito da poltica habitacional desde 1989,
tendo participado das administraes municipais em Belo Horizonte que se sucederam a partir
de 1993, atuando at 1999 como diretora da URBEL, rgo responsvel na poca pela gesto
da poltica habitacional no Municpio. O fato de ter vivenciado, portanto, o processo de
formulao e implantao da poltica habitacional em Belo Horizonte j se constitui, por si,
um motivador para a escolha do tema. Em segundo lugar, a motivao tambm vem da forma
como o tema est sendo abordado, ou seja, principalmente a partir do estudo das idias que
permeiam a construo da poltica habitacional, o que torna o trabalho de certa maneira
indito. Em terceiro lugar, constitui tambm uma motivao importante a contribuio que
esta pesquisa pode representar investigao de um momento muito singular da poltica
habitacional no Brasil, em que a atuao do poder pblico nesse campo deslocou-se para o
espao municipal aps dcadas em que foi tratada de forma centralizada. Por ltimo, o
resultado desta pesquisa certamente poder inspirar e servir de suporte para outros estudos
que enfoquem a trajetria do desenvolvimento de aspectos dessa poltica pblica ao longo das
administraes seguintes.

O corpo principal da dissertao constitui-se de: quatro captulos, uma parte reservada s
consideraes finais, onde pretende-se sintetizar as principais concluses e questes surgidas
a partir da pesquisa realizada, e as referncias bibliogrficas.

O primeiro captulo resgata a trajetria da interveno estatal na rea habitacional no Brasil
desde o final do sculo XIX at o perodo que delimita o objeto deste estudo, com nfase na
identificao, em cada contexto, dos diversos agentes e interesses que determinam a maneira
como se d essa interveno. Para facilitar o desenvolvimento do captulo ele dividido em
quatro partes, cada uma correspondendo a um perodo que encerra um contexto especfico: do
26
final do sculo XIX at a ditadura Vargas; da ditadura Vargas ditadura militar, a era BNH; o
perodo ps BNH. Ao final desse resgate enfocada a realidade local de Belo Horizonte no
que se refere ao tema abordado no captulo.

O segundo captulo aprofunda a anlise de idias e processos do contexto poltico, social e
institucional brasileiro, que se desenvolvem ao longo da dcada de 80 e do incio da dcada de
90 e interferem mais diretamente na formulao inicial da Poltica Municipal de Habitao de
Belo Horizonte e, provavelmente, na trajetria de sua implementao. O captulo constitui-se
de partes que correspondem, cada uma, a algum desses aspectos e idias considerados
relevantes para este estudo, que so: o processo de municipalizao, ou descentralizao,
instalado a partir da convergncia de fatores diversos; a trajetria do movimento pela reforma
urbana e o iderio que o inspirou; a trajetria do movimento por moradia na construo de
uma poltica alternativa de habitao; a discusso do conceito e o processo de incorporao da
proposta de produo habitacional autogestionria entre os programas governamentais. Essas
partes desenvolvem-se paralelamente, de forma independente, embora apresentando interfaces
em diversos pontos.

O terceiro captulo dedicado apresentao e ao estudo aprofundado da concepo geral e
da trajetria de implantao da Poltica Municipal de Habitao no perodo estudado,
identificando tanto as influncias do contexto nacional como das especificidades locais, bem
como das idias que constituem-se em referncia para essa construo. O captulo apresenta o
momento inicial de formulao dessa poltica assim como o processo de implementao de
seus programas e demais instrumentos ao longo do perodo delimitado pelo objeto da
pesquisa, processo esse apresentado atravs de alguns cortes temticos relevantes, a saber:
contexto social e poltico, concepo geral da poltica habitacional, configurao do Sistema
27
Municipal de Habitao, financiamento da poltica habitacional, processos participativos e
legislao urbanstica municipal.

O quarto captulo aborda a trajetria de desenvolvimento e implementao dos elementos que
compem a Poltica Municipal de Habitao em sua concepo. O texto estruturado em duas
grandes partes que correspondem s duas principais linhas de atuao previstas, ou seja, as
que se referem interveno em assentamentos existentes e aos novos assentamentos.

Nesses dois ltimos captulos o texto entremeado por anlises e avaliaes, construdas a
partir do estudo das informaes e dados obtidos assim como dos resultados de entrevistas
realizadas, numa tentativa de ligar os rumos da trajetria abordada s idias e contextos que a
influenciam.

Para realizao da pesquisa utiliza-se uma tcnica qualitativa, que a entrevista em
profundidade, combinada com o estudo da bibliografia sobre os temas abordados assim como
de documentos tcnicos e gerenciais disponibilizados por rgos das diversas esferas do poder
pblico, em especial a Prefeitura de Belo Horizonte.

As entrevistas constituem-se em fonte de material muito rico de informaes e de revelaes
surpreendentes, que fazem remontar memrias e rever, ou eventualmente reforar, avaliaes
anteriores. Entre os entrevistados esto: tcnicos, gerentes e assessores da URBEL durante o
perodo abordado com papel chave na construo da poltica habitacional; tcnicos das
instituies prestadoras de servios de consultoria que prestam apoio equipe da URBEL na
tarefa de proposio e implementao da poltica habitacional; membros do Conselho
28
Municipal de Habitao no seu primeiro mandato; lideranas do movimento por moradia,
tanto de favelas como dos sem casa, com atuao relevante nessa construo.

Um recurso utilizado, especialmente no terceiro captulo, o estudo comparativo de
documentos que expressam o contexto de idias do incio da dcada de 90, determinante para
o processo de formulao que aconteceu na gesto da Frente BH popular na rea habitacional.
O resultado mostra-se importante para a contextualizao da origem das proposies da
poltica habitacional aqui pesquisada.

O material constitudo por documentos da URBEL, transcrio de entrevistas realizadas,
dissertaes e bibliografia em geral existentes sobre a poltica habitacional de Belo Horizonte,
representa um campo vastssimo de pesquisa, no s pelo volume de informaes bem como
pela forma dispersa e fragmentada com que se apresentam, exigindo um trabalho significativo
de sistematizao. O processo de formulao e implementao da poltica habitacional na
gesto Patrus Ananias, que pode se apresentar primeira vista como homogneo, revela-se no
decorrer do estudo extremamente complexo, permeado por paixes, contradies e conflitos.
O tempo dedicado ao mergulho vertical empreendido no mbito do tema estudado, ao mesmo
fascinante e inspirador, estende-se alm do previsto e compromete o desenvolvimento final da
dissertao, a ponto de determinar um aprofundamento menor que o imaginado no que diz
respeito s ligaes horizontais vislumbradas no decorrer do estudo, especialmente no que se
refere identificao de outros contextos e experincias que guardam relao ou similaridade
com elementos do estudo realizado.
29

2 POLTICAS PBLICAS DE HABITAO NO BRASIL:
DA REPBLICA VELHA AT MEADOS DA DCADA DE 90

A ao do Estado na questo habitacional urbana, especialmente no que diz respeito
habitao de interesse social, vem refletindo, desde suas origens, estratgias para o
atendimento de interesses ligados ao projeto poltico hegemnico de cada um dos perodos da
histria brasileira. Dando sustentao a essas estratgias, todo um esquema de construo
ideolgica montado visando consolidao de conceitos e valores correspondentes aos
objetivos pretendidos. Este captulo aborda esses processos ao longo de quatro perodos que
caracterizam fases distintas da atuao estatal no mbito da questo habitacional no Brasil: do
final do sculo XIX at 1930, incio da ditadura Vargas; de 1930 at 1964, ano do golpe que
instalou a ditadura militar; o perodo correspondente chamada era BNH; por ltimo, o
perodo ps BNH. Ao final, faz-se um breve resgate da evoluo da poltica de habitao de
interesse social em Belo Horizonte.

2.1 Poltica de Habitao de Interesse Social no Brasil

Ao longo do primeiro perodo citado a atuao do poder pblico no Brasil em relao ao
provisionamento de moradia para o trabalhador urbano se caracteriza pela omisso. Tal
postura fundamentada na concepo liberal, predominante na poca, que defende um Estado
no intervencionista.

Belo Horizonte um bom exemplo disso. A implantao da cidade, planejada para ser a
capital do seu estado e idealizada dentro dos padres europeus de beleza e higiene, no inclui
30
nenhuma poltica de assentamento da populao pobre constituda pelos antigos moradores do
local, pelos trabalhadores das obras de sua construo e pelos que para l imigraram. Sem
acesso aos terrenos valorizados da rea urbana, as famlias dos trabalhadores instalam-se em
municpios vizinhos, em ncleos favelados localizados nas reas mais centrais ou ento em
loteamentos realizados nas chcaras e glebas das reas suburbana e rural. Os resultados do
censo realizado em 1912, apenas quinze anos aps a criao da cidade, mostram que 68% da
populao reside fora da rea urbana e que 27% das habitaes so precrias (COSTA, 1994).

Nas cidades brasileiras nesse perodo a iniciativa privada se sente estimulada a produzir
moradias de aluguel destinadas a famlias de trabalhadores e da classe mdia. Trata-se de uma
atividade altamente rentvel pois a demanda grande, h incentivos fiscais para quem dela se
ocupa e os valores de aluguel so controlados unicamente pelo mercado, sem maiores
interferncias do Estado. Dessa forma o problema da moradia resolve-se com o investimento
privado, pois no existe financiamento habitacional estatal.

Dentre as tipologias mais comuns das edificaes destinadas moradia do trabalhador pode-
se citar os cortios, as casas individuais, as casas geminadas e as vilas. Grandes cidades como
So Paulo e Rio de Janeiro, que experimentam significativo crescimento demogrfico na
virada do sculo principalmente em funo da imigrao e do incio dos processos de
industrializao, tm suas reas centrais tomadas por cortios que oferecem precrias
condies de higiene, conforto e privacidade a seus moradores. Tambm se multiplicam os
bairros operrios, que em geral apresentam graves problemas relativos acessibilidade viria,
ao transporte coletivo e, principalmente, a servios de saneamento (CHALHOUB, 1996;
BONDUKI, 1998).

31
A deteriorao das condies de vida nas cidades no final do sculo XIX causa o surgimento
de inmeros surtos epidmicos, que levam a populao ao pnico e obrigam o poder pblico a
intervir na esfera privada, apesar da relutncia do Estado liberal. Como os locais de moradia
dos trabalhadores - principalmente os cortios, que juntamente com as casas de aluguel
constituem ento a principal alternativa habitacional para os segmentos populacionais de mais
baixa renda - so considerados os principais focos de doenas infecciosas pelos higienistas,
tornam-se tambm o alvo da ao do poder publico no combate s epidemias.

Higienistas, mdicos e engenheiros sanitaristas formulam e implementam suas polticas
pblicas e planos de ao, constitudos basicamente da criao de legislao de controle
urbano e sanitrio e de servios de controle sanitrio, com poderes de polcia, assim como de
participao na gesto do saneamento. Com exceo das aes relativas ao saneamento, que
realmente surtem efeito, as demais aes
1
fornecem na verdade pretexto para a remoo de
reas de cortios, contemplando assim interesses de proprietrios de imveis e empresrios
interessados em implantar grandes empreendimentos imobilirios nos terrenos antes ocupados
pela moradia das famlias removidas. Provavelmente, as famlias removidas passam a
alimentar a formao de favelas nas proximidades dos cortios, uma vez que raramente fazia
parte do repertrio da interveno pblica promover seu reassentamento em habitaes mais
dignas e adequadas que as de origem. Na entrada do sculo XX a segregao scio-espacial j
parte integrante da realidade das cidades brasileiras, que alterna desde ento favelas,
cortios e bairros operrios com empreendimentos imobilirios destinados s faixas de mais
alta renda.


1
Visitas domiciliares, vacinaes, desinfeco e esterilizao de roupas e ambientes, remoo de moradores
assim como interdio, demolio ou queima de habitaes (BONDUKI, 1998).
32
Na ditadura Vargas, a partir de 1930, quando tem incio o segundo perodo a ser abordado, a
questo sanitria sai do foco principal e o problema habitacional torna-se uma das principais
preocupaes do governo. Por trs disso est, por um lado, a preocupao com a indstria
nascente, uma vez que a habitao constitui um dos principais itens de reproduo da fora de
trabalho, e, por outro lado, com a legitimao do governo junto s massas trabalhadoras.

Com base nessas preocupaes a ditadura Vargas cria uma estratgia que inclui vrios eixos
de ao implementados articuladamente de forma simultnea. Uma das primeiras medidas a
aprovao da Lei do Inquilinato
2
, que, apesar de aparentemente ter como objetivo proteger os
inquilinos, desestimula a atividade rentista ao estabelecer um controle rgido e com isso
contribui para desviar para a indstria o investimento privado antes dirigido produo de
moradias de aluguel. Paralelamente, como parte da mesma estratgia de apoio indstria, os
encargos referentes soluo do problema da moradia urbana so transferidos para o para o
prprio trabalhador e para o Estado atravs de duas medidas: em primeiro lugar, a tolerncia -
e at mesmo o estmulo - ao autoempreendimento habitacional em loteamentos populares
perifricos, que pela diminuio da oferta da moradia de aluguel torna-se a principal
alternativa para as famlias dos trabalhadores; em segundo lugar a criao da alternativa do
financiamento habitacional atravs dos fundos dos Institutos de Aposentadoria e Penses
(IAP)
3
.

Toda essa estratgia respaldada pela disseminao de idias em verdadeiras campanhas
ideolgicas. Uma das idias veiculadas a da desvalorizao da atividade rentista por no ser
produtiva, como o , por exemplo, a atividade industrial. Outra idia a da casa prpria

2
A legislao voltada para a regulao do inquilinato tem basicamente duas fases: a primeira durou de 1921 a
1928 e foi bastante tmida, at porque era um perodo em que as idias liberais predominavam (BONDUKI,
1998).
3
Organizaes previdencirias criadas pelo governo Vargas.
33
individual como soluo ideal do problema de moradia das famlias de trabalhadores, em
contraposio alternativa da moradia coletiva de aluguel que considerada promscua,
propcia revolta social e insalubre. Por ltimo, ganha fora nessa poca a idia de que a
reduo dos custos de produo da moradia do trabalhador atravs do autoempreendimento
habitacional em loteamentos perifricos pode viabilizar o ideal da casa prpria (BONDUKI,
1998). Fecha-se, assim, o crculo ideolgico.

Aps a ditadura Vargas, entrando no chamado perodo populista, o governo Dutra cria a
Fundao da Casa Popular (FCP), que deveria centralizar as operaes imobilirias dos IAP
mas acaba contando apenas com os recursos oramentrios do governo. Alm da FCP e dos
IAP que continuam atuando paralelamente so criados nessa poca pelos governos
estaduais e municipais inmeros rgos destinados ao enfrentamento do problema da
moradia, atuando em geral com grandes limitaes de recursos. No final do perodo populista
a avaliao desse sistema, apesar do expressivo desempenho quantitativo
4
e da boa qualidade
tcnica, negativa em funo de aspectos como a ineficincia gerencial e a prtica clientelista
(BONDUKI, 1998).

Ao final do perodo populista, no governo Jango, cresce a mobilizao popular em torno do
problema habitacional e algumas medidas chegam a ser tomadas, como o congelamento dos
aluguis antigos. Outras medidas previstas no chegam a se realizar em funo do golpe
militar de 1964.


4
O balano da produo dos IAP e da FCP no perodo que vai de 1937, quando os IAP realmente iniciam sua
atividade no campo do financiamento habitacional, at 1964, quando esses rgos so extintos, chega-se ao
nmero de 142.127 unidades habitacionais financiadas aos trabalhadores (BONDUKI, 1998).

34
J no incio da ditadura militar a questo habitacional destacada pelo governo para auxiliar
no enfrentamento de importantes desafios como legitimar o novo regime junto s massas,
combater a inflao e evitar a estagnao econmica. Por um lado, acenar com a viabilizao
do acesso casa prpria atravs da produo em massa de moradias sinalizaria para a
populao que o novo regime estava investido de sensibilidade social. Alm disso, promover
esse tipo de investimento significaria dinamizar a construo civil e, indiretamente, estimular
outros setores da economia.

Para viabilizar essa estratgia criado, em agosto de 1964, o BNH, rgo central dos
Sistemas Financeiros da Habitao e do Saneamento. Sua misso declarada era promover a
construo e a aquisio da casa prpria, especialmente pelas classes de menor renda
(AZEVEDO; ANDRADE, 1982; BOLAFFI, 1979). Constitudo com um capital
significativo
5
, o BNH centralizava as decises normativas e coordenava os atores pblicos e
privados que atuavam nas etapas de captao de recursos, financiamento, construo e
comercializao de moradias. A construo das unidades habitacionais, independente do
segmento de mercado, era praticamente exclusividade da iniciativa privada na verdade o
setor que realmente se beneficiou da atuao do banco - e a comercializao ficava a cargo
dos agentes promotores
6
.


5
O banco constitudo com um capital de um milho de cruzeiros e receita de 1% da folha de pagamento de
todos os empregados sujeitos ao regime da CLT. Os dbitos e prestaes dos financiamentos concedidos so
automaticamente reajustados por um mecanismo de compensao inflacionria, a correo monetria, adotada
como forma de se prevenir contra uma situao de insolvncia da instituio. Em 1967 os recursos do BNH
incorporam duas novas fontes, que o transformam numa das maiores potncias financeiras do pas: o FGTS,
alimentado por um sistema de poupana compulsria, e o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE),
reunindo recursos de poupana voluntria provenientes de cadernetas de poupana e de letras imobilirias. Os
recursos de ambas as fontes tm que retornar integralmente, inviabilizando dessa forma a concesso de subsdios
nos financiamentos e, consequentemente, o atendimento da populao de menor renda (AZEVEDO;
ANDRADE, 1982).
6
As regras se diferenciam para cada segmento de mercado atendido pelos financiamentos do banco, sendo que
para o mercado popular, constitudo por famlias com renda mensal de um a trs salrios mnimos (limite
posteriormente estendido at cinco), os agentes promotores so as COHAB (AZEVEDO; ANDRADE, 1982).
35
Analisando a atuao do BNH em relao ao seu objetivo declarado de atender
prioritariamente o mercado popular conclui-se que seu desempenho no foi satisfatrio, como
se sabe. Apesar de ter financiado mais de um milho de unidades habitacionais apenas 35%
destinam-se ao mercado popular. As famlias na faixa de um a trs salrios mnimos de renda
mensal, que historicamente constituem a maior parte do dficit habitacional, chegam a acessar
menos que 10% dos recursos financiados (AZEVEDO; ANDRADE, 1982). A partir de 1975
o BNH implementa uma srie de projetos alternativos, baseados na autoconstruo,
destinados s faixas de mais baixa renda que no so absorvidas como clientela pelos
programas convencionais financiados no mbito do Sistema Financeiros da Habitao (SFH)
7
.
Entretanto, essas medidas tampouco contribuem significativamente para ampliar a
abrangncia do atendimento desse segmento populacional. Ou seja, a trajetria de atuao do
BNH ao longo de sua existncia s veio confirmar que seu objetivo real nunca foi solucionar
o problema da habitao popular no pas e sim atender interesses do regime militar e da elite
que o sustentava politicamente.

Quando se instala a Nova Repblica, a partir de 1985, a situao do setor habitacional na
esfera federal est em crise, em funo de problemas acumulados ao longo da histria do
BNH tais como o baixo desempenho social, o alto ndice de inadimplncia e a baixa liquidez
do SFH (AZEVEDO, 1997). Completando a gravidade da situao, est em curso naquele

7
O primeiro deles o Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB), cuja idia central
evitar o processo de favelizao e que financia a produo de lotes urbanizados e regularizados, repassando a
responsabilidade da construo das moradias aos muturios, em regime de autoempreendimento. O segundo o
Programa de Erradicao da Subhabitao (PROMORAR), que incorpora a prtica do mutiro e financia a
construo de casas, a aquisio de lotes urbanizados e a melhoria de favelas, sendo responsvel por cerca de
60% dos atendimentos efetuados atravs dos programas alternativos. O Financiamento para Construo,
Ampliao e Melhoria (FICAM) destina-se a empreendimentos habitacionais para abrigar famlias remanejadas
de favelas. Por ltimo, quase ao final do governo militar, criado o Projeto Joo de Barro, que apia processos
de autoconstruo de moradias em lotes urbanizados fornecidos por Prefeituras. Esse programa inspira a criao
do Programa Nacional de Mutiro Habitacional, j na Nova Repblica, financiado com recursos a fundo perdido
do Oramento Geral da Unio (CARVALHO, 1997).


36
momento uma mobilizao nacional promovida pelo movimento de muturios e h uma
crescente expectativa da populao em relao ao rumo a ser dado pelo novo governo
questo. Aps um processo de discusso no nvel nacional em torno do assunto, o governo, no
lugar de promover uma reforma estrutural no SFH, conforme o esperado, extingue
subitamente o BNH, incorporado ento pela Caixa Econmica Federal (CAIXA). Esse arranjo
em nada favorece o tratamento da habitao de interesse popular pois, dentre outros
problemas decorrentes dessa medida, acontece um acirramento da lgica financeira. Outro
fato que marca nessa poca a trajetria do setor habitacional a restrio do acesso das
COHAB ao crdito, prejudicando ainda mais o atendimento do mercado popular (AZEVEDO,
1997).

O governo Collor inova pouco em relao ao que j existia no que diz respeito ao SFH. Da
mesma forma que no governo anterior, sua atuao no setor habitacional se caracteriza pela
utilizao de critrios aleatrios na distribuio dos recursos relativos aos programas
convencionais e alternativos, bem como pelo atendimento privilegiado dos segmentos
populacionais de renda mais elevada
8
. No governo Itamar faz-se uma tentativa de ampliar o
investimento em programas voltados para as faixas de menor renda
9
, cuja principal inovao
consiste na exigncia feita a estados e municpios de criao de um Conselho e um Fundo
para acessar os recursos. Essa medida inaugura no cenrio nacional a descentralizao da

8
Em 1990 lana o Plano de Ao Imediata para a Habitao (PAIH), financiado totalmente com recursos do
FGTS e voltado para famlias com renda at cinco salrios mnimos. Lanado com uma meta muito arrojada, o
PAIH abriga trs programas: o programa de moradia populares, que financiava a unidade habitacional, e o
programa de lotes urbanizados, podiam ter diversos agentes promotores, entre os quais as COHAB; o programa
de ao municipal para habitao popular financiava o lote urbanizado e a unidade habitacional e s podia ter
como agentes promotores as Prefeituras. Ao final as metas estabelecidas no so cumpridas e os recursos so
distribudos sob critrios clientelistas, desconsiderando as orientaes estabelecidos pelo Conselho Curador do
FGTS. Ao final desse governo, j em 1991, facilitada a quitao dos contratos por metade do saldo devedor,
favorecendo principalmente os muturios de classe mdia (AZEVEDO, 1997).
9
Isso acontece principalmente atravs dos Programas Habitar Brasil, para municpios com populao maior que
50 mil pessoas, e Morar Municpio, para municpios menores, implementados de forma paralela ao SFH
(AZEVEDO, 1997).

37
gesto da poltica habitacional, que acaba por se consolidar posteriormente. No governo de
Fernando Henrique Cardoso destaca-se, no campo da habitao popular, a criao de
programas que financiam estados e municpios
10
, ainda que de abrangncia restrita. A
principal inovao, entretanto, fica por conta da aprovao do Sistema Financeiro Imobilirio,
voltado para as faixas de renda mais alta, que vai operar exclusivamente com recursos da
iniciativa privada nacional e internacional (AZEVEDO, 1997).

Aps a incorporao do BNH pela CAIXA, o acirramento da predominncia da lgica
financeira no mbito do SFH contribui para ampliar ainda mais seu carter elitista e
excludente. Desta forma, o atendimento faixa de baixa renda se resume aos chamados
programas alternativos ou, ainda, aos programas financiados exclusivamente por recursos
municipais. Esse e outros fatores, que sero abordados adiante, contribuem para que a
extino do BNH coincida com o incio de um processo de descentralizao da poltica
habitacional de interesse social no Brasil, reforado aps a aprovao da Constituio de
1988, em que principalmente os municpios passam a assumir progressivamente a demanda da
habitao de interesse social.

2.2 Poltica de Habitao de Interesse Social em Belo Horizonte

As favelas so parte integrante de Belo Horizonte desde a poca de sua fundao, em 1897.
Nesse primeiro momento da histria da cidade as favelas abrigaram principalmente famlias
de operrios e antigos moradores, para os quais no havia sido previsto lugar de moradia no
processo de planejamento da nova capital (JACINTO, 2004).


10
Programas Habitar Brasil e Pr Moradia, que tm como principais objetivos a interveno em reas
degradadas e a produo habitacional.
38
A postura do poder pblico municipal se restringiu desde ento a tentativas de erradicao,
sendo que a primeira aconteceu j em 1902, quando as famlias moradoras foram removidas
para uma Vila Operria. Essa prtica se consolida a partir de 1930, fundamentada no discurso
da necessidade de obras virias e de saneamento de interesse da coletividade. Na dcada de
50, num contexto poltico mais favorvel, o movimento de favelas se organiza com o apoio da
Igreja Catlica e criado o Departamento Municipal de Habitao e Bairros Populares, com o
objetivo de construir moradias para o reassentamento das famlias moradoras de favelas
(JACINTO, 2004).

O movimento de favelas se intensifica no incio da dcada de 60 mas abafado pelo golpe militar.
Durante o perodo da ditadura a poltica de erradicao de favelas retomada de forma radical,
implicando na criao, em 1971, de um rgo municipal dedicado realizao desse tipo de operao,
a Coordenao de Habitao de Interesse Social (CHISBEL). O sistema utilizado usualmente pela
CHISBEL era o da indenizao da benfeitoria, cujo valor normalmente s era suficiente para adquirir
uma moradia em outra favela (JACINTO, 2004).

No final da dcada de 70 o movimento de favelas se rearticula e, no bojo do processo de abertura
poltica que resultou no final da ditadura, o poder pblico comea a incorporar algumas de suas
reivindicaes em polticas e programas. Em Minas Gerais, o precursor dessa nova postura
governamental foi o Programa de Desenvolvimento Comunitrio (PRODECOM), programa estadual
que atuou de 1979 a 1983. O PRODECOM implementou aes numa linha de consolidao
urbanstica dos assentamentos favelados a partir de um processo de planejamento participativo que
incorporou as lideranas de favelas como interlocutores (CARVALHO, 1997). O PRODECOM
inovou tambm ao adotar um sistema de gesto partilhada com as associaes de moradores de favelas
na execuo de obras de urbanizao, em que os recursos eram repassados para essas entidades atravs
de convnios e a equipe de tcnicos do programa assessorava tecnicamente a comunidade. Era uma
39
experincia avanada mas que apresentou muitos problemas principalmente por falta de controle do
governo estadual sobre a aplicao dos recursos (informao verbal)
11
.

As intervenes do poder pblico estadual nas favelas de Belo Horizonte foram sendo,
gradativamente, descentralizadas durante a dcada de 80, substituindo-se os programas estaduais por
municipais. Este foi o caso do Programa Municipal de Regularizao de Favelas (PROFAVELA),
criado por lei em 1983 e regulamentado em 1984. A mesma lei que criou o PROFAVELA inseriu as
favelas no zoneamento da cidade delimitando-as como Setor Especial 4, para o qual foram definidos
parmetros e critrios especficos visando a regularizao urbanstica desse tipo de assentamento
(CARVALHO, 1997).

A implementao do PROFAVELA ficou a cargo do Municpio, atravs da URBEL. At o incio da
dcada de 90 o trabalho realizado no mbito desse programa se caracterizou pela nfase na
regularizao de favelas assentadas sobre reas pblicas municipais. Esse processo era realizado
normalmente de forma desvinculada do processo de urbanizao, que se dava atravs de obras
pontuais, desconsiderando a referncia de planejamento que representou a experincia do
PRODECOM.

No que diz respeito a intervenes de produo habitacional por parte do poder pblico estadual e
municipal as experincias so poucas. Aproximadamente no mesmo perodo em que atuou o
PRODECOM o governo do estado implementou um programa de produo de moradias, o
PROCASA, voltado para o reassentamento de famlias desabrigadas em funo das chuvas de 1979,
que provocou inundaes sem precedentes por todo do estado. Os municpios forneciam o terreno e as
obras eram executadas por empresas sob a superviso dos tcnicos a servio do governo estadual.
Especificamente em Belo Horizonte o PROCASA realizou, em carter emergencial, o reassentamento
das famlias vitimadas pela enchente do Ribeiro Arrudas. Ainda na dcada de 80 foi criado outro

11
Entrevista concedida em 03 de julho de 2005 pelo engenheiro Carlos Medeiros, que integrou a equipe do
PRODECOM.
40
programa estadual de produo estadual denominado PR HABITAO, embora sua atuao tenha
se dado mais no interior do estado.

Ao longo da dcada de 80 a atuao dos governos municipais nesse sentido alternou-se entre dois tipos
de postura. O primeiro, de carter populista, caracterizou-se pela produo de grandes assentamentos
habitacionais em reas pblicas localizadas na periferia da cidade, dotados de infra-estrutura
incompleta e totalmente irregulares. A distribuio de lotes nesses conjuntos habitacionais se deu de
forma clientelista e sua ocupao resultou num processo de favelizao gradativa. O segundo tipo de
postura era de omisso total, fundamentada no discurso de que a atuao do poder pblico na
produo habitacional de interesse social pode resultar na atrao de populao do interior do estado.

Esses eram, portanto, de forma geral, os antecedentes da Poltica Municipal de Habitao em Belo
Horizonte, que se pautou pela transio entre prticas consolidadas e experincias inovadoras.
Entretanto, no se pode deixar de perceber na implementao da poltica habitacional na gesto da
Frente BH Popular o velho permeando a construo do novo.
41
3 PROCESSOS E IDIAS QUE INFLUENCIAM AS POLTICAS MUNICIPAIS DE
HABITAO NO BRASIL IMPLEMENTADAS APS A CONSTITUIO DE 1988

O perodo compreendido entre incio da dcada de 80 e o incio da gesto da Frente BH
Popular em Belo Horizonte, pouco mais de uma dcada, marcado por um processo de
descentralizao institucional e redemocratizao do pas, que inclui a aprovao de uma nova
constituio e acompanhado por intensa mobilizao social protagonizada, em grande parte,
pelos partidos de esquerda e pelos movimentos sociais urbanos, entre eles o movimento pela
reforma urbana e por moradia. Paralelamente, o perodo em que se consolida no mbito do
Estado brasileiro o projeto neoliberal, resultando na retrao do investimento do governo
federal nas polticas pblicas sociais. Neste captulo sero apresentadas em tpicos
especficos algumas dimenses desse contexto que interferem diretamente na construo da
Poltica Municipal de Habitao de Belo Horizonte de 1993 a 1996, na gesto da Frente BH
Popular: o processo de municipalizao, a trajetria do movimento da reforma urbana e a
trajetria do movimento por moradia, nesse caso com o foco no chamado movimento dos sem
casa. Finalmente, ser tambm apresentada de forma destacada uma das principais propostas
defendidas por esse movimento, o processo autogestionrio de produo habitacional, que,
por seu peso na agenda relativa questo habitacional, mereceu aqui ser tratada num tpico
especfico.

3.1 Municipalismo, (neo) Localismo ou Descentralizao

A origem do princpio poltico da descentralizao tem origem no pensamento liberal, que
sempre enalteceu as virtudes da autonomia local em relao interveno do estado central. A
partir da dcada de 70 o paradigma de organizao centralizada do poder pblico mostra
42
sinais de esgotamento e abre caminho para o surgimento do consenso em torno da idia da
descentralizao. A partir da dcada de 80 o princpio da descentralizao inspira reformas do
setor pblico num processo de abrangncia internacional, envolvendo desde os paises
capitalistas avanados at os do mundo subdesenvolvido. A descentralizao torna-se um
ponto de convergncia ideolgica no campo poltico, da esquerda direita (MELO, 1995).

Com o apoio de instituies multilaterais como o Banco Mundial, o Fundo Monetrio
Internacional e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, o princpio da descentralizao
produz, em escala global, uma ideologia neolocalista avessa interveno do Estado nacional.
Em substituio gesto keynesiana das economias nacionais, no contexto da globalizao
os governos locais se transformam em atores ativos na cena urbana, voltados para a promoo
da economia local. Atuam como empreendedores, promovendo aes voltadas busca da
transferncia de recursos dos governos central e regional e garantia do lugar da cidade na
diviso internacional do trabalho, na diviso espacial do consumo e na diviso territorial das
funes de comando e controle na rea das finanas e da informao (MELO, 1995).

No Brasil dos anos 60 a poltica de desenvolvimento regional do governo militar caracteriza-
se pelo centralismo dos processos decisrios e pela nfase em polticas de integrao regional,
implementadas atravs de grandes programas territoriais financiados com recursos pblicos.
Com a crise econmica iniciada nos anos 70 a escassez de recursos pblicos obriga governos
estaduais a promover estratgias de captao, sendo uma delas conhecida como estratgia
participativa de administrao, ou seja, a ao de governos estaduais e municipais
democratas, eleitos por via direta, soma-se ao crescimento da mobilizao social contra o
regime militar, processo que se amplia ao longo do governo Sarney, de 1985 a 1990. Com o
governo Collor acontece uma combinao entre o populismo e o neoliberalismo, este ltimo
43
fortalecido pela reestruturao industrial em curso nos pases desenvolvidos. Essa complexa
combinao encontra sua expresso territorial na descentralizao administrativa, ou
localismo: os municpios adquirem maior visibilidade na implementao de polticas
territoriais. Somam-se, desta forma, neoliberalismo, globalizao e municipalismo
(NABUCO, 1995).

No Brasil, portanto, o chamado empresarialismo urbano, expresso cunhada por Harvey
(1989), acontece a partir da dcada de 90. Segundo Melo (1995), esse fenmeno no nosso pas
produto do processo de democratizao e descentralizao poltico-institucional, que
confere maior autonomia aos governos locais, de processos de reestruturao produtiva em
curso no Brasil e da fragmentao do padro nacional de interveno do Estado. Observa-se
uma mudana no padro de gesto urbana no sentido das administraes municipais passarem
a privilegiar a criao de novas formas de receita e iniciativas econmicas locais, que tm
resultado na manuteno do padro excludente de desenvolvimento urbano do pas.

Ainda segundo Melo (1995), na verso brasileira do neolocalismo a disputa entre localidades
por investimentos industriais, atravs da promoo de incentivos fiscais e isenes tributrias,
debilitam as frgeis bases fiscais e inviabilizam o investimento em polticas sociais. A
desigualdade econmica e social considerada obstculo ao progresso e os investimentos
sociais compensatrios so vistos como desincentivos localizao de empresas. Em
contrapartida, a gerao de empregos no compensa as perdas de arrecadao.

Por outro lado, a descentralizao traz avanos do ponto de vista do controle pblico das
administraes, fortalecendo a prtica democrtica. A experincia descentralizante em
contexto democrtico permite um processo de aprendizagem social e promove um ciclo
44
virtuoso de inovaes na gesto pblica. Como exemplo de algumas iniciativas nesse sentido
pode-se citar os processos de discusso pblica de constituies estaduais, leis orgnicas
municipais e planos diretores, que tm lugar no final da dcada de 80 e incio da dcada de 90
e permitem a aglutinao de foras que se encontram ento fragmentadas. As experincias de
implementao de conselhos e conferncias ligados a polticas setoriais e de processos como o
oramento participativo complementam esse conjunto de prticas democrticas que, no debate
sobre a descentralizao, deixam em segundo plano os efeitos perversos produzidos pelo
neolocalismo (MELO, 1995).

Analisando as experincias progressistas, Nabuco (1995) avalia que h uma combinao entre
a busca da modernidade e a incluso de novas formas de gesto no sentido da melhoria da
qualidade de vida dos cidados. Segundo a autora, a ao dos novos governos pautada pelo
atendimento aos direitos humanos urbanos universais atravs da reduo das desigualdades
e do acesso a servios sociais. Para isso, Estado e sociedade se aliam na construo da
governabilidade local atravs de diversos arranjos entre organizaes governamentais e no
governamentais.

Ainda segundo a autora, a busca da governabilidade baseia-se em trs fatos: a) o novo papel
econmico do Estado, reduzido e mais gil mas ainda se fazendo presente nos setores
estratgicos (no atrativos ao capital privado) e no apoio pesquisa e ao desenvolvimento
tecnolgico; b) uma nova ordenao do espao pblico atravs da permisso de uso a grupos
privados, com controle estatal e mediante contrapartidas sociais; c) novas estratgias polticas
envolvendo a institucionalizao de alianas de negociao entre governo e segmentos
sociais.

45
Entretanto, Nabuco (1995) aponta fragilidades importantes que existem nesse processo de
busca da governabilidade, que podem ter como conseqncia o rompimento dessa construo.
Algumas das possveis fragilidades so, por exemplo, as dificuldades financeiras e
burocrticas para o cumprimento do programa de governo, que podem gerar a frustrao das
expectativas dos cidados, e a incapacidade de incluir a massa de cidados que se encontram
fora do mercado de trabalho e do mercado de bens e servios. O conflito social se expressa
atravs de processos como a concentrao da oferta de propriedade de terra e de capital, a
marginalidade, a misria e a violncia. Nesse ponto, Nabuco (1995) adverte que:

Se a sada da crise econmica no nos oferece garantia da ampliao do emprego e
redistribuio de renda, a questo da excluso de grande parte dos cidados da participao
poltica (...) relativiza o otimismo com que foi tratada a questo do municipalismo, localismo
ou descentralizao espacial das polticas pblicas (NABUCO, 1995, p. 41).

Por sua vez, Melo (1995) observa que os efeitos perversos da descentralizao tm sido
pontuados no debate pblico sobre a questo, que tem assumido um carter menos
apologtico do que nas dcadas de 70 e 80, poca em que havia o consenso em torno desse
processo. Aos problemas j pontuados anteriormente, Melo (1995) acrescenta outros que tm
sido identificados no debate sobre o tema: a) a proliferao de municpios, provocando o
impacto fiscal da multiplicao de estruturas administrativas e de instncias poltico-
institucionais; b) o aumento da dificuldade de coordenao federativa no pais; c) a
indisciplina fiscal de estados e municpios, tendo em vista seu nvel de endividamento; c) a
redistribuio de recursos sem contrapartida de novos encargos; d) a irracionalidade da guerra
fiscal diante da impossibilidade de formulao de poltica de desenvolvimento regional por
parte do governo federal. Em contraposio a algumas dessas colocaes um dos principais
argumentos utilizados que grande parte dos problemas so provocados pela diminuio no
gasto da Unio com as polticas sociais, que leva estados e municpios a atuar de forma
suplementar.
46

O quadro que se configurou ao longo da dcada de 90, em decorrncia do processo de
descentralizao, o de crise do pacto federativo. No plano fiscal e tributrio, tem-se a
tentativa da Unio no sentido de reverter a descentralizao alcanada, diante do aumento
significativo da participao de estados e municpios na receita fiscal. Para obter maior
liberdade alocativa para a Unio, o governo federal chega a utilizar o reescalonamento de
dvidas de estados e municpios como moeda para aprovao de reformas constitucionais. J
no plano poltico, observa-se a tentativa do governo federal de transferir os custos polticos da
descentralizao para estados e municpios (MELO, 1995).

Da mesma forma, ao lado das virtudes da descentralizao (democracia direta, maior
transparncia, maior controle por parte dos cidados, maior autonomia e flexibilidade nas
decises locais), Nabuco (1995) enumera problemas tais como: restrio solidariedade
territorial mais ampla, percepo fragmentada dos problemas sociais e isolamento das cidades
em relao a sua realidade regional. Segundo Nabuco, pela ausncia da coordenao do
governo federal corre-se o risco da atuao dos municpios no mbito do processo de
descentralizao na dcada de 90 ter se transformado em um conjunto de experincias bem
sucedidas, mas isoladas (prefeiturizao) e dispersas geograficamente. (NABUCO, 1995,
p. 43).

Por fim, Nabuco (1995) conclui que impossvel buscar a governabilidade sem que se
estabelea uma articulao das polticas locais com as polticas de mbito nacional, estadual e
supra-local. Para ilustrar a dificuldade colocada pelo quadro institucional ps Constituio de
1988 nesse sentido, a autora cita que, com exceo das polticas setoriais de educao e sade,
as demais polticas pblicas continuam carecendo de normas claras de cooperao entre
47
Unio, estados e municpios assim como de garantias para as transferncias financeiras
necessrias a sua implementao. Ainda segundo a autora, a postura das administraes
municipais pode ter contribudo para o agravamento da situao:

A descentralizao administrativa foi iniciada, de maneira geral, pelos municpios, numa
verdadeira investida para a resoluo dos graves problemas locais, sem aguardar que outras
esferas federativas agissem no mesmo sentido (NABUCO, 1995, p. 43).

Este parece ser o caso da poltica habitacional. Observa-se, efetivamente, um processo de
descentralizao e municipalizao dessa poltica j a partir da dcada de 80, seja como
reflexo da omisso do governo federal, pela iniciativa dos novos governos eleitos ou, ainda,
pela redefinio institucional promovida pela nova Constituio. Se esse processo, por um
lado, visto como positivo em funo da perspectiva de ampliao do nvel de eficcia e de
democratizao das aes pelo fato de serem implementadas pelas administraes locais, por
outro lado, existem limites e ambigidades, tais como: o formato institucional adotado pela
poltica federal de habitao limitado pela regressividade e pelo clientelismo na distribuio
dos recursos; a retomada da eleio dos governos locais gera um processo espontneo de
implementao de polticas habitacionais locais cujo alcance e capacidade de implementao
no so claros, sendo limitados pela capacidade financeira dos entes federativos; o texto da
nova Constituio ambguo quando trata da questo habitacional, ao mesmo tempo
ampliando as atribuies municipais e mantendo superposies entre os nveis de governo,
alm de no estabelecer critrios redistributivos claros para a alocao de recursos do nvel
federal (VALLE; CARDOSO, 1999).

48
Pesquisa realizada, que avalia a atuao da administrao municipal nas 50 maiores cidades
brasileiras no mbito da poltica habitacional
12
, conclui que a abrangncia das polticas
implementadas significativa, tendo sido identificada uma grande diversidade de aes,
inclusive de grande porte, em alguns casos.

Entre as cidades pesquisadas a mdia de 3,7 programas ligados poltica habitacional por
municpio, distribudos pelas seguintes tipologias de interveno: construo de unidades
habitacionais, oferta de lotes (com ou sem infra-estrutura), regularizao fundiria,
urbanizao de assentamentos, cestas de material de construo, reconstruo/reforma de
habitaes. Esse resultado indica, segundo a concluso apresentada no prprio relatrio da
pesquisa, uma razovel diversidade e abrangncia das aes habitacionais desenvolvidas.
Outra concluso importante da pesquisa diz respeito ao impacto efetivo das aes
implementadas sobre o quadro das necessidades habitacionais. Segundo o relatrio, os
resultados nesse sentido so surpreendentes: o atendimento realizado pelos programas
desenvolvidos ao longo da gesto de 1993 a 1996 correspondem, na mdia, a 11,8% do dficit
habitacional e a 4,9% da inadequao por infra-estrutura nos municpios pesquisados. O
desempenho resulta, evidentemente, de uma combinao entre a ordem de grandeza das
necessidades habitacionais existentes nos municpios e a capacidade de empreendimento das
administraes locais, devendo ser considerado tambm o grau de dependncia dos governos
municipais em relao ao aporte de recursos externos. Em relao a esse ltimo aspecto citado
os resultados demonstram que, na mdia geral, os municpios so responsveis, de forma
autnoma, pelo atendimento de cerca de 43,2% das famlias beneficiadas com as aes da
poltica habitacional (RIBEIRO; CARDOSO, 1999).



12
O ttulo da pesquisa citada A municipalizao das polticas habitacionais uma avaliao da experincia
recente (1993-1996).
49
Ou seja, esses dados, por si s, j demonstram o peso do investimento operacional e
financeiro realizado pelos municpios no mbito das polticas habitacionais locais na primeira
metade da dcada de 90, em que, como mencionado anteriormente, a atuao do governo
federal se pauta pela retrao de sua participao nas polticas sociais de maneira geral. Se,
por um lado, a eficcia desse investimento fica comprometida pelo isolamento das iniciativas
locais, pela ausncia de apoio e coordenao federal e pela indefinio de atribuies entre os
entes federados, por outro lado, significa uma importante mudana de rumo na trajetria da
poltica habitacional no pas. Esse rico e diversificado conjunto de experincias realizadas,
permeado pela participao da populao beneficiria favorecida pela proximidade com o
poder pblico local, certamente constitui uma importante referncia para a construo de
novos modelos e alternativas para a ao governamental na rea da moradia, que, em outro
contexto, dificilmente seriam vislumbrados.

3.2 - Trajetria do Movimento pela Reforma Urbana

Os problemas urbanos afetam a populao das grandes cidades brasileiras h muitas dcadas e
inspiram os debates em torno da idia da reforma urbana desde os anos 60. Uma das primeiras
referncias a essa idia acontece por ocasio do Seminrio de Habitao e Reforma Urbana,
promovido em 1963 pelo Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), onde, no bojo do debate
sobre as reformas de base, discute-se a reforma urbana com foco na proviso habitacional de
interesse social (BRASIL, 2004).

Os problemas urbanos caracterizam um quadro marcado pelas desigualdades sociais e
territoriais, cuja origem localiza-se em questes estruturais do modelo brasileiro. Segundo
Costa (1998), essas questes esto ligadas ao padro de acumulao, s oportunidades de
50
trabalho e condies de remunerao, s desigualdades regionais, dinmica populacional e
falta de mecanismos efetivos de participao nos processos de gesto pblica. Alm destes,
constituem fatores agravantes: em primeiro lugar, a forma de apropriao do espao urbano,
fundamentada no direito de propriedade privada do solo e geradora de processos de
especulao imobiliria; em segundo lugar, a insuficincia histrica da poltica habitacional
no que diz respeito ao atendimento efetivo das necessidades de moradia da grande maioria da
populao urbana.

Diante desse contexto, Costa (1998) afirma que a reforma urbana visa resolver os problemas
urbanos considerando a prevalncia da funo social da propriedade e a gesto democrtica da
cidade assim como garantir o acesso cidade de forma igualitria, principalmente pela
garantia do direito moradia digna, em seu sentido amplo, ou seja, moradia como a habitao
inserida no contexto urbano, servida por infra-estrutura bsica e com acesso a equipamentos e
servios urbanos.

Segundo Maricato (2000), o movimento pela reforma urbana surge na dcada de 70 em
funo de uma iniciativa da Igreja Catlica, atravs da Comisso Pastoral da Terra (CPT), no
sentido de unificar lutas urbanas que salpicam pontualmente em todo o pas. A partir dos
encontros promovidos pela CPT criada, ento, j no incio da dcada de 80, a Articulao
Nacional do Solo Urbano (ANSUR), com o objetivo de assessorar os movimentos sociais
urbanos e apoiar a elaborao de uma plataforma que rena suas principais demandas,
contribuindo, assim, para sua unificao.

No incio dos anos 80 o Brasil vivencia um momento de paralisia do poder pblico em funo
de cortes significativos efetuados em seus gastos, decorrentes dos problemas econmicos
51
causados, principalmente, pela conduo equivocada da poltica econmica ao longo dos anos
70, calcada no endividamento sistemtico. O reflexo dessa conjuntura se faz sentir de forma
generalizada mas uma das conseqncias mais marcantes a mudana ocorrida no mbito do
planejamento e da poltica urbana no Brasil, que se d no sentido da substituio do
planejamento de mdio e longo prazo pela administrao pontual das crises (CARDOSO,
1997).

Os problemas enfrentados pelo Estado so de origem no s econmica mas tambm poltica,
em decorrncia da presso dos movimentos sociais e da necessidade de se buscar novo arranjo
que garanta a sustentabilidade do regime. As estratgias polticas dos setores progressistas
privilegiam o confronto com o aparato estatal e o processo evolui no sentido da revalorizao
e da redefinio da esfera poltica, incorporando novos sujeitos. No campo da poltica urbana,
a crtica ao planejamento autoritrio promovido pelo governo militar resulta na nfase idia
de participao e gesto, em detrimento da elaborao de planos e polticas nacionais e
globais (CARDOSO, 1997).

O processo que tem incio com a convocao da Assemblia Nacional Constituinte representa
um marco na trajetria de redemocratizao em curso na dcada de 80. Todos os setores da
sociedade civil organizada envolvem-se no debate que resulta na aprovao da Constituio
de 1988, inclusive o movimento pela reforma urbana, que tem nesse processo um momento de
grande visibilidade. Diante da possibilidade de apresentao de emendas populares, o
movimento pela reforma urbana mobiliza setores tcnicos e populares entidades
acadmicas, entidades representativas de categorias profissionais, movimentos e organizaes
no governamentais, entre outros em torno da construo de uma proposta, encaminhada ao
52
Congresso Nacional como Emenda Popular da Reforma Urbana, com 160 mil assinaturas de
eleitores
13
.

Segundo Cardoso (1997), a Emenda Popular da Reforma Urbana se baseia nos seguintes
princpios:
a) obrigao do Estado em assegurar os direitos urbanos a todos os cidados, incluindo o
direito moradia, infra-estrutura e aos servios urbanos, que, por sua vez, esto subordinados
ao direito condies e vida urbana digna e justia social; b) submisso da propriedade a sua
funo social, princpio que visa estabelecer limites hegemonia do direito de propriedade
privada do solo urbano, um dos responsveis pelos mecanismos geradores de desigualdades
sociais na produo e estruturao do espao urbano; c) direito cidade, princpio que visa um
modelo mais igualitrio de vida na cidade, que produto do trabalho coletivo; d) gesto
democrtica da cidade, princpio que significa a ampliao do direito de cidadania atravs da
participao direta da sociedade no processo de gesto urbana (CARDOSO, 1997, p. 89).

A concretizao desses princpios se traduz em propostas como: estabelecimento de
instrumentos que fortaleam a regulao do uso do solo pelo poder pblico, de forma a
garantir que o interesse popular no seja prejudicado; adoo de uma poltica redistributiva de
inverso de prioridades relativas a investimento pblico que garanta o acesso de toda a
populao aos benefcios da urbanizao; criao de mecanismos de participao social nos
processos de elaborao e implementao de leis e de polticas urbanas (CARDOSO, 1997).
Maricato (1997) inclui entre os objetivos da Emenda Popular da Reforma Urbana: captao da
valorizao imobiliria; proteo urbanstica, ambiental e cultural; instrumentos de
regularizao fundiria; programas habitacionais de interesse social; descentralizao da
poltica habitacional; valor de aluguel ou prestao da casa prpria proporcional renda
familiar; criao de agncia nacional de habitao; participao dos trabalhadores na gesto
dos servios pblicos; reajustes das tarifas referentes a servios pblicos proporcionais aos
reajustes salariais; garantia da natureza pblica dos servios, sem lucro e com subsdio;

13
A exigncia do Regimento Interno da Constituio de 30 mil assinaturas de eleitores para apresentao de
emendas (MARICATO, 1997).
53
conselhos, audincias pblicas, plebiscito, referendo popular, iniciativa legislativa e veto s
propostas do legislativo.

Durante a tramitao da Emenda Popular criado o Frum Nacional da Reforma Urbana,
como saldo da mobilizao promovida. No final do processo, a nova Constituio inclui um
captulo dedicado poltica urbana, incorporando algumas das propostas defendidas pelo
movimento pela reforma urbana. Embora tenha sido considerado uma conquista, uma vez que
as Constituies at ento so omissas no que diz respeito questo urbana, os avanos so
considerados tmidos.

Uma das conquistas incorporadas a limitao imputada ao exerccio do direito de
propriedade, claramente vinculado no texto constitucional ao cumprimento da funo social.
Embora no seja uma proposta do movimento pela reforma urbana, ficas estabelecido que a
funo social da propriedade seria definida no Plano Diretor, que, assim, se torna o
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano, passando a ser obrigatrio para
todas as cidades com mais de 20 mil habitantes.

No que diz respeito aos instrumentos, que constituem uma grande nfase da Emenda Popular,
a Constituio Federal cria dois, sendo um destinado ao combate da especulao imobiliria e
o outro regularizao fundiria. O primeiro a reedio de um antigo instrumento, o
usucapio, numa verso especial para aplicao nas reas urbanas ocupadas h mais de cinco
anos. O segundo constitudo de trs mecanismos a serem aplicados sucessivamente sobre
imveis subutilizados ou no utilizados, ou seja: o parcelamento e a edificao compulsrios,
o imposto progressivo no tempo e a desapropriao com pagamento em ttulos da dvida
pblica. Nesse caso, a aplicao do instrumento fica ento condicionada regulamentao
54
posterior pela esfera federal, determinando com isso um longo caminho de luta a ser
percorrido por parte do movimento da reforma urbana.

Aps essa passagem o movimento pela reforma urbana traa como estratgia a participao
nos processos de elaborao das Constituies Estaduais, das Leis Orgnicas Municipais e
dos Planos Diretores, de forma a ampliar as conquistas at ento realizadas. Alm desses
campos de luta, delimita-se tambm o da regulamentao do Captulo da Poltica Urbana da
Constituio Federal, atravs de uma Lei de Desenvolvimento Urbano sobre a qual se voltam
as expectativas do movimento pela reforma urbana no sentido de resgatar as propostas no
incorporadas no texto constitucional. So criados diversos fruns de participao popular para
acompanhar o processo de elaborao desses instrumentos mas, de maneira geral, a
interferncia da populao acontece de forma mais consistente nos municpios maiores, onde
os setores sociais se encontram mais organizados.

Segundo pesquisa realizada, a definio da funo social da propriedade em vrias Leis
Orgnicas pautada por princpios identificados com as propostas do movimento pela
reforma urbana:

[...] recuperao, para a coletividade, da valorizao imobiliria decorrente da ao do poder
pblico; coibir a reteno especulativa da terra; correo das distores da valorizao do solo
urbano; assegurar a justa distribuio dos nus e encargos decorrentes das obras e servios de
infra-estrutura urbana; assegurar a justa distribuio dos nus e benefcios do processo de
urbanizao; assegurar a democratizao do acesso ao solo urbano e moradia; adequao do
direito de construir s normas urbansticas; regularizao fundiria e urbanizao especfica
para as reas ocupadas por populao de baixa renda; preservao ambiental (RIBEIRO;
CARDOSO, 1999, p. 16).

A prerrogativa da iniciativa de elaborao dos Planos Diretores das Prefeituras, onde, no
perodo que se segue aprovao da Constituio de 1988, a cultura tcnica identificada com
o modelo de planejamento urbano local promovido pelo governo militar ainda se faz presente.
55
Sendo assim, a participao poltica nesse caso no to expressiva como nos processos de
elaborao das Leis Orgnicas, por exemplo, embora em muitos municpios tenham sido
institudos fruns de discusso pblica. Por outro lado, instala-se tambm, de forma
generalizada no pas, um amplo debate envolvendo, principalmente, tcnicos do meio
acadmico que fazem a crtica experincia de planejamento da ditadura militar e a defesa de
propostas relacionadas ao iderio da reforma urbana. Esse movimento equilibra o processo e,
em certa medida, contribui para que, de maneira geral, o contedo dos Planos Diretores
contemple avanos no campo da definio da funo social da propriedade e da
democratizao da gesto urbana. Outro aspecto que refora essa tendncia o fato de as
Constituies Estaduais e Leis Orgnicas j terem estabelecido diretrizes, em grande parte
inspiradas nas propostas do movimento pela reforma urbana, para o processo de elaborao
dos Planos Diretores assim como para a definio da funo social da propriedade e para as
polticas urbanas municipais (RIBEIRO; CARDOSO, 1999). Segundo pesquisa realizada,
aparecem nos Planos Diretores outros princpios agregados aos incorporados em Leis
Orgnicas, mencionados anteriormente:

[...] controle da densidade populacional; gerar recursos para o atendimento da demanda de
infra-estrutura e de servios pblicos; garantia de uso compatvel com as condies de infra-
estrutura e com a preservao do meio ambiente e do patrimnio histrico e cultural;
atendimento s possibilidades de utilizao adequada dos recursos naturais disponveis;
garantia de segurana e sade dos usurios e da vizinhana; criao de reas sob regime
urbanstico especfico (RIBEIRO; CARDOSO, 1999, p. 16).

De maneira geral, esses princpios incorporados s Leis Orgnicas e Planos Diretores
expressam o princpio redistributivista, a busca da eficincia da ao pblica e a priorizao
de interesses coletivos sobre o direito de propriedade. Para implement-los, alm dos j
previstos na nova Constituio, aparecem com importncia os seguintes instrumentos: a
concesso real de uso, o fundo de desenvolvimento urbano ou de habitao, a discriminao
de terras pblicas, a criao de reas de especial interesse social, a transferncia do direito de
56
construir e, finalmente, o solo criado (...) (RIBEIRO; CARDOSO, 1999, p. 18). Entretanto,
com exceo das reas de especial interesse social os demais instrumentos so pouco
aplicados at 1996, e, em alguns casos, observa-se um processo de redefinio conceitual dos
instrumentos no nvel local, seja por ignorncia em relao a sua concepo original ou para
atender pragmaticamente demandas especficas.

A avaliao de Maricato (1997) tambm cautelosa:

A incorporao de certos conceitos na legislao municipal e urbanstica tampouco significa
mudanas expressivas na relao do Estado com os espoliados urbanos. At mesmo as poucas
mas significativas experincias das gestes municipais democrticas e populares enfrentam
resistncias considerveis para operacionalizar diretrizes da Reforma Urbana [...]
(MARICATO, 1997, p. 313).

Outra avaliao de Maricato (1997) diz respeito trajetria do movimento pela reforma
urbana que, segundo a autora, a partir do processo de elaborao de Emenda Popular se d no
sentido do distanciamento das mobilizaes de massa. Cita como exemplo o fato de um dos
mais importantes acontecimentos na luta pela moradia no ter tido ligao direta com o
movimento pela reforma urbana, ou seja, o encaminhamento ao Congresso Nacional, em
1991, do projeto de iniciativa popular para criao do sistema nacional de habitao proposto
pelo movimento por moradia, com cerca de 800 mil assinaturas.

Entretanto, mesmo que tenha assumido um carter mais tcnico, ainda que poltico, o
movimento pela reforma urbana est estreitamente ligado ao movimento por moradia pela
convergncia de suas lutas. Desde o objetivo geral, definido como garantir aos cidados, de
forma mais igualitria, o acesso cidade, determinado principalmente pelo direito moradia
digna (...) (COSTA, 1988) at as conquistas. A aplicao do conjunto de conceitos,
princpios e instrumentos defendidos pelo movimento pela reforma urbana favorece, de
57
maneira geral, o acesso moradia, com destaque para figuras como o usucapio, as reas de
especial interesse social e os instrumentos de combate a prticas especulativas.

3.3 Trajetria do Movimento por Moradia

Entende-se por movimento por moradia qualquer modalidade de movimento popular urbano
que se dedique luta pelo direito de moradia, quer seja no sentido da reverso de alguma
situao de inadequao de moradia, como por exemplo no caso dos movimentos de favelas
ou de cortios, ou no sentido do assentamento em nova moradia, como no caso do movimento
dos sem casa ou do movimento de populao de rua. Uma modalidade que no cabe em
nenhuma das situaes citadas o movimento de muturios, por exemplo, muito atuante na
dcada de 80. Certamente pode haver outras, tantas quantas so as diversas dimenses que
constituem a luta pelo direito moradia. Apesar das diferenas entre as modalidades serem
sutis e as origens se entrelaarem, as especificidades existem:

significativa a distino entre o movimento por moradia vinculado s favelas e o de
ocupaes. Apesar deste ltimo nascer do primeiro, as questes foram, aos poucos, ganhando
posicionamentos distintos talvez em virtude mesmo da tipologia dos problemas enfrentados
(LOPES, 2004, p. 7).

O movimento por moradia, tal como se configura hoje, gestado nos anos 70 - no bojo das
Comunidades Eclesiais de Base, do movimento contra a carestia, das militncias sindicais e
das mobilizaes por indenizaes justas, no caso de populaes removidas e eclode no
incio dos anos 80, nos movimentos de ocupao e nas lutas urbanas por infra-estrutura e
servios bsicos, reivindicando, em ambos os casos, o direito cidade. Nesse contexto
criada, em 1980, a Articulao Nacional dos Movimentos Populares e Sindicais
58
ANAMPOS, que abrigaria posteriormente a Pr Central dos Movimentos Populares
14
e a Pr
Central nica dos Trabalhadores, antecessora da Central nica dos Trabalhadores (CUT)
(LOPES, 2004).

Neste tpico ser abordada a trajetria do movimento por moradia com foco nessa
modalidade que vem tendo uma atuao de significativa abrangncia e visibilidade em todo o
pas, cuja denominao varia de acordo com o local de atuao: movimento dos sem teto,
movimento de ocupaes ou movimento dos sem casa, como chamado em Belo Horizonte.
Constitu-se basicamente de famlias de baixa renda que moram de aluguel, em imveis
cedidos temporariamente por parentes e amigos ou, ainda, em sistema de coabitao,
dividindo o mesmo domiclio com outra famlia.

Ao longo das dcadas de 80 e 90 o movimento dos sem casa atua atravs de ocupaes
organizadas, passeatas, caravanas e outros tipos de manifestaes de massa. A partir desse
processo de mobilizao e da assessoria de tcnicos comprometidos com sua luta, setores
desse movimento passam a defender e formular propostas especficas, como por exemplo no
sentido da produo habitacional autogestionria com utilizao do mutiro, e gerais, como a
estruturao de um sistema institucional voltado para a habitao de interesse social.
Gradativamente, ao longo desse perodo, consegue abrir espaos importantes de negociao
junto s diversas esferas do poder pblico e interferir, dessa forma, nos rumos da poltica
habitacional no pas.


14
A Central dos Movimentos Populares criada em 1993.
59
Na cidade de So Paulo, onde o movimento avana mais rapidamente, as discusses com o
Governo do Estado comeam por volta de 1983 e se estendem por quase uma dcada, em
altos e baixos, envolvendo inmeras ocupaes de terra com milhares de famlias:

Ante a falta de respostas adequadas do poder pblico, ao longo dos anos 80 cresceu a luta por
terra e habitao em So Paulo por meio dos movimentos de moradia. A ocupao organizada
de glebas e terrenos ociosos marcou a segunda metade da dcada, com destaque para a regio
leste onde, no carnaval de 1987, cerca de 20 mil famlias se mobilizaram para resolver na
marra o dramtico problema da moradia (BONDUKI, 1996, p. 181).

Em 1988, no bojo da mobilizao em torno da Assemblia Nacional Constituinte, inicia-se
uma articulao nacional da luta pela moradia cujo principal eixo consiste na organizao de
caravanas a Braslia, estabelecendo, a partir de ento, um canal direto de negociao entre o
movimento e o poder pblico federal. A primeira caravana acontece em agosto de 1988 e
conta com a participao de duas delegaes, uma de So Paulo e outra de Pernambuco, com
cerca de 300 pessoas. Essa caravana encaminha propostas de instrumentos urbansticos
15

Constituinte e propostas de implementao de projetos de produo habitacional com mutiro
e em autogesto CAIXA, obtendo o compromisso do governo federal no sentido de
promover um projeto experimental de repasse de recursos diretamente a associaes
comunitrias (TIJIWA, 1992).

Em 1989 o Partido dos Trabalhadores (PT) ganha a eleio para a Prefeitura de So Paulo e
cria um programa de grande envergadura cujo objetivo financiar empreendimentos em
autogesto com recursos municipais. Esse programa, que o FUNAPS Comunitrio
16
, tem
um bom desempenho e certamente contribui positivamente para a difuso e aceitao da
prtica autogestionria no pas.

15
A proposta encaminhada pelo movimento se refere a instrumentos urbansticos relativos: regularizao
fundiria, como o usucapio com cinco anos de posse; participao popular, como a criao da figura do
projeto de lei de iniciativa popular; ao combate especulao imobiliria, como a desapropriao de terras
ociosas.
16
Fundo de Atendimento Populao Moradora em Habitao Subnormal.
60

No incio da dcada de 90, finalmente, assinado um convnio entre o Governo do Estado de
So Paulo e a Unio dos Movimentos de Moradia de So Paulo, que havia sido criada em
1987 como fruto do acmulo das mobilizaes realizadas at ento. Esse convnio prev a
construo de mais de 3 mil unidades habitacionais em mutiro e autogesto, alm de
intervenes em cortios e favelas, sendo considerado pelo movimento uma grande vitria
(TIJIWA, 1992).

A partir da primeira, outras caravanas se sucedem nos anos seguintes, sempre ampliando o
nmero de participantes e de delegaes estaduais envolvidas, incluindo em sua programao
grandes manifestaes pblicas e negociaes junto ao Congresso Nacional, CAIXA, e,
posteriormente, ento Secretaria Nacional de Habitao. Nesse processo tambm se amplia
a abrangncia das discusses, que passa a incorporar questes que se referem luta mais geral
pela reforma urbana assim como luta especfica de outras modalidades do movimento por
moradia. Nesse sentido, a articulao passa a defender, por exemplo, propostas como: a
criao de uma poltica e de um sistema nacional de habitao, a aprovao do sistema
nacional de saneamento e a regulamentao do captulo da Constituio Federal dedicado
poltica urbana, entre outros.

As reunies de negociao acontecem tambm no intervalo entre as caravanas, sempre
incluindo entre os objetivos a criao de um programa federal na linha da produo
habitacional com mutiro e em autogesto. Essa proposta do movimento contemplada em
parte com a criao do PROHAP Comunidade, um programa financiado com recursos do
FGTS que se restringe naquele momento a poucos empreendimentos mas representa um
61
marco nessa trajetria, justamente por ser o primeiro nessa linha a ser operado pela CAIXA
(TIJIWA, 1992).

Todo esse processo de mobilizao e discusso envolve, alm da Unio, outras entidades do
movimento popular em nvel nacional, como, por exemplo: o Movimento Nacional de Luta
pela Moradia (MNLM), a Pr Central de Movimentos Populares e a Confederao Nacional
das Associaes de Moradores (CONAM). So entidades de atuao nacional, com trajetrias
independentes mas com pontos importantes de convergncia. No que diz respeito relao
dessas entidades com os partidos polticos, pode-se dizer que a CONAM identificada com o
PC do B e as demais com o PT.

A partir dessa articulao institui-se o Comit Nacional Pr Fundo Nacional de Moradia
Popular, que resulta no primeiro projeto de lei de iniciativa popular do pas propondo a
criao do Fundo Nacional de Moradia Popular (FNMP)
17
, encaminhado ao Congresso em
novembro de 1991 com cerca de 830 mil assinaturas colhidas em vrios estados brasileiros.
Esse episdio considerado por Maricato (1997) um dos mais importantes da agenda nacional
no s no que se refere luta por moradia mas, de maneira mais geral, luta pela reforma
urbana.

Embora tenha ficado conhecida como uma proposta de criao do Fundo Nacional de
Moradia Popular, na verdade o contedo desse projeto de lei mais amplo e prope a
instituio de um sistema nacional de habitao voltado para o atendimento da populao de
baixa renda. Alm do FNMP o projeto de lei prev a criao do Conselho Nacional de
Moradia Popular (CNMP), estabelece a CAIXA como agente operador dos recursos do

17
Projeto de Lei no 2.710/92.
62
FNMP e como agentes promotores define as associaes e cooperativas assim como estados e
municpios, nesse ltimo caso condicionado existncia de conselho e fundo locais de
habitao. Contemplando a preocupao do movimento por moradia no sentido de se criar
uma poltica de subsdios que viabilize o acesso de famlias de baixa renda ao financiamento
habitacional, o projeto de lei prev, alm de outros recursos oriundos de fontes
complementares, a destinao de recursos onerosos, como os do FGTS, e o aporte de recursos
no onerosos, como os do Oramento Geral da Unio, para compor o FNMP (TIJIWA, 1992).

Uma presena importante ento na trajetria do movimento por moradia , sem dvida, a da
Igreja Catlica. Esse envolvimento se d desde a dcada de 80, pela atuao de padres
envolvidos mais diretamente nos processos de mobilizao social, mas em 1992, quando o
lema da Campanha da Fraternidade foi Onde Moras?, que a Igreja Catlica enquanto
instituio realmente privilegia o foco no apoio a essa luta popular urbana. Ao longo dessa
campanha a Igreja, ou pelo menos seus setores mais progressistas, posiciona-se
explicitamente ao lado dos menos favorecidos na luta por melhores condies de moradia e se
contrape concentrao da propriedade imobiliria rural e urbana no pas. Segundo Balancin
(1992), telogo e professor de assuntos bblicos, numa publicao da poca:

Moradia e terra continuam sendo privilgio de poucos em nossos tempos e em nosso pas. {...]
Defender este estado de coisas em nome da propriedade particular inverter, perverter
exatamente o ncleo do projeto de Deus que distribui seus dons para todos; justificar que os
dons de Deus pertencem apenas a alguns privilegiados. [...] Ao invs de ficarmos defendendo a
propriedade particular que sustenta a enorme disparidade social e econmica que existe em
nosso pas, deveramos, em nome da Bblia, lutar por uma sria reforma agrria e imobiliria...
(BALANCIN, 1992, p. 18).

Em Belo Horizonte percebe-se claramente, ao longo de toda a trajetria local do movimento
dos sem casa, a participao de elementos da Igreja Catlica, quer seja atuando no apoio a
lideranas, quer seja, em alguns casos, exercendo a liderana. Esse o caso do Padre Piggi,
63
um italiano que se torna uma importante liderana e, por meio de seu carisma junto
populao de baixa renda, mobiliza milhares de famlias na luta pela moradia. Padre Piggi
protagoniza um episdio histrico em 1987, quando rene no ex campo do Atltico Futebol
Clube cerca de 8 mil pessoas para cobrar de Newton Cardoso a promessa de construir 200 mil
moradias, feita durante a campanha para o governo estadual. Seu estilo impulsivo provoca
resistncias internamente Igreja, principalmente por crticas no sentido de que sua atuao
inconseqente e ineficaz. Surgindo como contraponto ao trabalho do Padre Piggi, uma
iniciativa local importante que acontece no incio da dcada de 90 a criao do Centro de
Apoio aos Sem Casa, uma espcie de pastoral de moradia. O depoimento abaixo ilustra um
exemplo de como se d o apoio da Igreja ao movimento:

[...] A o Padre Henrique, que era o coordenador da comunidade missionria de Vila Rgia,
onde eu participava, me convidou pra coordenar uma associao de sem casa do bairro Betnia,
que estavam indo l constantemente procurar dinheiro pra pagar aluguel, maneiras de sair da
moradia de favor... Eu a princpio tinha muito receio e dificuldade de aceitar isso porque era a
poca em que aquelas famlias estavam acampadas na Igreja So Jos, com lona preta, e as
pessoas passavam por ali [...] e viam aquela dificuldade das crianas embaixo da lona preta,
aquela dificuldade das famlias pra banheiro, pra gua, pra se alimentar, ou seja, pra viver ali
naquela lona preta... E eu pensava assim: Ah, eu no vou mexer com esse negcio de sem
casa, no, porque eu no vou entrar pra debaixo de lona preta... E a [...] o Padre Henrique
falou: Deixe de bobagem, voc comea esse trabalho e, se for vontade de Deus, esse negcio
vai pra frente, se no for, isso vai acabar ali na esquina mesmo. [...] A eu aceitei... [...] Deu o
aviso na missa de domingo e na segunda-feira ns comeamos a reunio. [...] Quando ns
chegamos tinha mais de 500 pessoas dentro daquele salo... [...] E eu entrei pensando que
daqui a pouco, da a uns 2 ou 3 meses, eu ia sair e no foi isso que aconteceu. Eu passei a
tomar gosto pela coisa, as famlias eram muito comprometidas, muito pontuais, o que a gente
marcava elas estavam sempre prontas pra participar... A dividimos as pessoas do bairro
Betnia, do bairro Maraj, do bairro Palmeiras, e a chegou uma turma do bairro das
Indstrias... [...] A gente semanalmente se reunia e comeamos a cadastrar as famlias, a fazer
um trabalho social com elas, muita orao, muita presena da comunidade, falava muito desse
desejo da cidadania, de entender que a gente teria que conquistar uma casa de uma maneira
cidad, a gente no ia pra debaixo da lona de jeito nenhum pra ter direito a essa terra...
(informao verbal)
18
.

Em Belo Horizonte pode-se dizer que o movimento dos sem casa ao longo da dcada de 80 e
incio da dcada de 90 se divide principalmente entre setores sob a influncia da Igreja

18
Entrevista concedida em 20/07/2005 por Antnia de Pdua, liderana do movimento dos sem casa ligada
Igreja Catlica, prxima ao PT e membro do Conselho Municipal de Habitao na poca. Atualmente uma das
principais dirigentes da Unio dos Movimentos por Moradia e membro do Conselho Nacional das Cidades.
64
Catlica e do PT, de um lado, e do PC do B, de outro. No mbito dos setores do movimento
ligados Igreja e ao PT o tipo de atuao predominante entre as lideranas se caracteriza pela
no adoo de grandes ocupaes como estratgia principal de luta assim como pela
preferncia em relao ao investimento em parcerias institucionais, com organizaes
governamentais ou no governamentais, e no processo de formao das famlias participantes.
A outra vertente do movimento dos sem casa local, ligada ao PC do B, tem uma atuao
muito expressiva nesse perodo e, ao contrrio da anterior, caracteriza-se como um
movimento de massa que privilegia as grandes mobilizaes e ocupaes organizadas.

Um episdio que mostra o potencial de mobilizao dessa vertente do movimento por
moradia ligado ao PC do B, e que se entrelaa de certa forma com o movimento de favelas,
ocorre na primeira metade da dcada de 80 na Regio Leste de Belo Horizonte e diz respeito
ocupao do Taquaril, hoje um dos maiores e mais precrios assentamentos favelados da
cidade. uma passagem que ilustra, tambm, a postura inconseqente da administrao
municipal de carter populista que ocupa o governo na poca, pois refere-se ocupao de
um terreno pblico autorizada pela Prefeitura, realizada em condies totalmente precrias:

[...] eu fui morar com o pai dos meus meninos e alugamos um barraco aqui na Saudade, de um
cmodo s, e a eu vi o pessoal passando e chamando a gente pra ir participar de reunio, pra
conseguir moradia, isso em 1984. Batiam na porta dos outros: Ah, voc paga aluguel? Tem
uma reunio l no Alto Vera Cruz. A eu falei: Ah, vou nessa reunio, porque o jeito da
gente conseguir casa. A [...] comecei a participar [...] o pessoal se reunia no meio da rua e era
acompanhado pela FAMOBH, na poca [...]. Quando eu cheguei, [...] devia ter umas mil
famlias, porque a rua ficava lotada de gente [...]. A eu entrei pro grupo que organizava, [...]
fazer o cadastro das famlias [...] e nosso cadastro chegou a ter 8 mil famlias. Tudo era em
cima de uma promessa do governo Ferrara, na poca, [...] que prometeu que se ele ganhasse as
eleies ia produzir moradia pra famlia de baixa renda. E a gente fez o cadastro em cima da
promessa dele. A [...] ele ganhou as eleies mesmo e fomos levar o cadastro das famlias pra
saber onde seriam assentadas, ou em que programa iria iniciar o processo de construo. [...] A
a gente sentou com o governo pela primeira vez e ele prometeu de fato entregar um terreno pra
gente... Ns queramos na poca o terreno do Granja de Freitas, [...] e estvamos negociando
nesse sentido, e, a, numa determinada fase da negociao, ele transferiu o terreno pra rea do
Taquaril. [...] acabou que tivemos que ficar com o terreno Taquaril mesmo, porque as famlias
s aumentavam, teve uma poca que chegamos a ter quase 9 mil famlias organizadas l na fila,
reunindo no meio da rua, todo mundo do mesmo jeito que eu, vindo de tudo quanto lugar da
cidade, pagando aluguel ou morando em reas de risco. Porque, nessa poca, no tinha uma
poltica pra atender as famlias, no tinha nenhuma poltica. E a o governo foi e implantou
65
esse programa de habitao, numa parceria da Prefeitura de BH com o governo do Estado. E
fizeram a doao do terreno e ns entramos pra l em 1 de agosto de 1986. Ns recebemos
autorizao pra entrar no terreno: 2.853 famlias, que eram os primeiros lotes que o Taquaril
comportava e que eles distriburam. E a gente recebeu uma outra coisa tambm, ns recebemos
um ultimato, que a gente tinha que construir em 3 meses, construir e mudar. Caso contrrio,
voc perdia o lote, o lote passava pra outra famlia da fila. Ento, ns fomos pra l, do jeito que
podia, fizemos frente de trabalho, capinamos todo o Taquaril no brao, na enxada. S tinha o
terreno. A nica coisa que a gente conseguiu na poca, junto com o terreno, e mesmo assim
negociado depois, foi um engenheiro pra acompanhar os nossos fiscais l que iam medindo as
ruas [...]: Um piquete aqui, outro aqui, aqui um lote, essa aqui a rua e vocs no podem
entrar. Ento ele fazia isso no campo, l onde a gente j estava construindo, porque tinha o
prazo de mudana e tudo [...] (informao verbal)
19
.

Outro episdio protagonizado por esse movimento que marca a memria da populao a
ocupao de uma igreja no centro da cidade, em 1990. Aps tentativas sucessivas de
promover ocupaes em terrenos municipais e no prdio da prpria Prefeitura sem obter
nenhum tipo de acordo com o poder pblico, cerca de 635 famlias oriundas de diversos
bairros de Belo Horizonte, moradoras de aluguel, com o apoio de entidades gerais do
movimento popular, criam uma cooperativa habitacional e promovem a ocupao da Igreja
So Jos, que, pela localizao central, propicia muita visibilidade ao movimento. A partir de
um processo de negociao com os governos municipal e estadual, as famlias so
remanejadas nesse mesmo ano para trs acampamentos onde, mais tarde, j na gesto da
Frente BH Popular, so assentadas definitivamente atravs da urbanizao dos assentamentos
e da construo das moradias.

A vinculao desse movimento local com o processo de construo de idias e propostas em
curso naquele momento no nvel nacional d-se principalmente por ocasio do processo de
elaborao da nova Constituio e, um pouco mais tarde, na mobilizao para a coleta de
assinaturas do projeto de lei de iniciativa popular para a criao do sistema nacional de
habitao. Nesse ltimo episdio, por incentivo do ento Deputado Federal do PT Nilmrio
Miranda, cria-se um comit para coordenar a mobilizao para discusso da proposta e coleta

19
Entrevista concedida em 07/08/2005 por Edinia de Souza, liderana do movimento de favelas e dos sem casa
ligada ao PC do B.
66
de assinaturas, que acaba resultando na criao do Frum Estadual de Moradia Popular
(FEMP). Dessa forma, aglutinam-se em torno da coleta de assinaturas todas as foras que
atuam politicamente nessa rea e a campanha mineira responsvel pelo melhor desempenho
regional na coleta de assinaturas em todo o pas.

No que diz respeito proposta da produo habitacional em autogesto, a apropriao da idia
pelo movimento local ainda ainda muito tnue nessa poca, como se ver adiante, no
Captulo 4. Como possvel explicao para o fato, importante observar, no contexto local, a
ausncia de um tipo de agente que tem uma atuao muito importante na construo dessa
proposta em So Paulo, ou seja, as entidades acadmicas ou organizaes no governamentais
dedicadas ao assessoramento tcnico dos movimentos. Esse processo em Belo Horizonte se d
posteriormente, principalmente atravs da iniciativa da administrao da Frente BH Popular e
da articulao dos setores sob influncia do PT e da Igreja Catlica com os movimentos de
So Paulo e de Ipatinga, onde j h experincias desse tipo em implantao.

3.4- Processo Autogestionrio de Produo Habitacional

Experincias de autoconstruo em sistema de ajuda mtua visando solucionar problemas de
moradia so antigas. H referncias, segundo Valadares (1985), de experincias de ajuda
mtua tais como cooperativas de consumo e de alimentos na Alemanha do sculo XIX, no
incio de seu processo de industrializao, por iniciativa de sindicatos. A partir dos anos 30 do
sculo XX, em funo da crise econmica, o governo nazista reedita a idia implementando
programas habitacionais de ajuda mtua envolvendo troca de trabalho entre desempregados.

67
Na mesma poca, nos Estados Unidos, e na dcada seguinte, em Porto Rico, so tambm
criados programas governamentais de produo habitacional utilizando a autoconstruo com
ajuda mtua, implementados no mbito de polticas de colonizao rural para,
respectivamente, atender as demandas por moradia e trabalho de mineiros desempregados e
agricultores sem terra. Em todos os casos de iniciativa governamental citados, o contexto de
crise econmica e o trabalho no remunerado utilizado como forma de reduzir os custos da
reproduo social, amenizar as responsabilidades e obrigaes do Estado relativas proviso
habitacional, enfrentar os problemas do desemprego e neutralizar a atuao poltica dos
trabalhadores, que, assim, mantm-se ocupados.

No Brasil, a partir de 1930, a diminuio do custo de reproduo da fora de trabalho e a
ampliao dos investimentos pblicos e privados no processo de industrializao do pas
tornam-se grandes preocupaes do governo Vargas, que tem como um dos mais importantes
objetivos viabilizar a nascente indstria brasileira. Isso faz com que a habitao do
trabalhador se transforme num dos principais pontos da agenda governamental e gera uma
estratgia que, entre outras medidas, estimula o autoempreendimento habitacional em bairros
perifricos, onde o custo de produo mais barato, como soluo para o problema da
moradia popular. Essa estratgia apoiada pela veiculao de idias como a da valorizao da
casa prpria individual representando a situao ideal para o desenvolvimento da vida
familiar, o que, no fundo, tambm contribui para a consolidao de valores conservadores que
favorecem a estabilidade do prprio regime.

A disseminao dessa alternativa vinculada ao autoempreendimento habitacional, e,
paralelamente, o alijamento progressivo da populao de mais baixa renda do mercado
convencional de aquisio e locao de moradia, contribui para um acelerado processo de
68
expanso e degradao das cidades brasileiras, atravs no s da produo indiscriminada de
loteamentos populares perifricos como tambm de favelas. Portanto, a produo de moradia
atravs do autoempreendimento ou da autoconstruo uma prtica antiga e consolidada no
Brasil, em geral por iniciativa individual da famlia embora, no raramente, envolvendo
esquemas de ajuda mtua entre amigos, parentes e vizinhos.

Nas palavras de Kowarick (1979), a autoconstruo representa um trabalho adicional e
gratuito e constitui uma alquimia que serve para reproduzir a fora de trabalho a baixos
custos para o capital (KOWARICK, 1979, p. 61), sendo, sobretudo, um elemento que acirra
ainda mais a dilapidao dos trabalhadores, j submetidos ao processo de pauperizao e de
espoliao urbana, termo cunhado por esse autor e entendido como:

[...] o somatrio de extorses que se opera atravs da inexistncia ou precariedade de servios
de consumo coletivo que se apresentam socialmente necessrios aos nveis de subsistncia [...]
(KOWARICK, 1979, p. 59).

A prtica da autoconstruo empreendida coletivamente, envolvendo esquemas de ajuda
mtua entre famlias que constituem um grupo especfico atendido pelo poder pblico, tem
sido incorporada em programas governamentais no Brasil pelo menos h duas dcadas. Essa
prtica comumente denominada mutiro, numa aluso ao termo utilizado para mobilizaes
coletivas entre trabalhadores rurais por ocasio de roada, colheita etc., significando, no
sentido aqui adotado, segundo Houaiss (2001), o mutiro um servio sem nus prestado por
membros de uma comunidade, geralmente visando construo ou ao melhoramento de
imvel.

De acordo com a lgica utilizada por Kowarick (1979) na anlise da prtica da
autoconstruo, pode-se concluir que a incorporao da prtica do mutiro em programas
69
habitacionais promovidos pelo poder pblico configura uma situao em que o Estado
contribui duplamente para o processo de dilapidao dos trabalhadores. Primeiro
indiretamente, quando apia com investimentos pblicos, inclusive em detrimento de
investimentos necessrios em servios de uso coletivo, o processo de acumulao do capital,
que pressupe, por um lado, a pauperizao dos trabalhadores e implica, por outro, no
processo de valorizao da propriedade imobiliria urbana, causas estruturais das
necessidades habitacionais no mbito do capitalismo. Segundo, promovendo diretamente a
extorso das horas de trabalho gratuito e adicional investidas pelos membros das famlias
beneficirias no mutiro, utilizado em empreendimentos cujo objetivo suprir a demanda
habitacional que, a princpio, uma funo do Estado (KOWARICK, 1979).

Na verdade, existe uma diversidade de experincias brasileiras de iniciativa governamental
incorporando o mutiro de formas diferenciadas, sendo que, em algumas, fica realmente
explcita a instrumentalizao dessa prtica como meio de aproveitar a mo de obra gratuita
da populao beneficiria e, assim, possibilitar a agilizao e a ampliao do atendimento da
demanda de moradia. Este parece ser o caso da experincia do Programa de Mutiro no
Governo ris Rezende, do Estado de Gois, implementado em 1983. A proposta a
construo de nada menos que mil casas por dia a partir da utilizao de mutiro e de
elementos pr-moldados, num processo gerido totalmente pelo poder pblico onde a
participao das famlias se resume praticamente ao fornecimento de mo de obra. Apesar da
grande repercusso obtida pela proposta poca, a experincia, talvez por sua fragilidade
tcnica e operacional, no evolui no sentido de ser incorporada como uma prtica adotada no
mbito de outras gestes governamentais.

70
Uma outra experincia, j com caractersticas bem diversas da anteriormente relatada,
acontece em Recife, ainda em 1986, quando a Prefeitura assina um convnio com a
Associao de Moradores da favela Skylab para a construo, em mutiro, de 263 casas
destinadas ao reassentamento de famlias a serem removidas em funo das obras de
retificao do rio Capibaribe. A Prefeitura assume o compromisso de fornecer material de
construo, assessoria tcnica e a remunerao de vigias e alguns profissionais especializados,
recrutados entre a populao beneficiria, alm dos alimentos preparados durante o mutiro.
A Associao se compromete com o fornecimento do restante da mo de obra e com a
coordenao do processo do mutiro. Estabelece-se, assim, um sistema mais equilibrado de
gesto entre a comunidade e o poder pblico que, apesar de no se caracterizar pela total
autonomia da Associao, permite um bom espao de participao para as famlias
beneficirias no planejamento e na execuo do empreendimento.

O Mutiro 50 de Fortaleza, que tem incio em 1987, torna-se conhecido como um projeto
piloto para a construo de uma poltica habitacional local. uma experincia financiada pela
Prefeitura e pelo governo francs, que tem entre seus objetivos experimentar e analisar
instrumentos de organizao e participao comunitria na produo social de moradias
(PMF; GRET, 1990). O mutiro de obras, segundo documento elaborado pelos parceiros do
projeto, um dos componentes do projeto que, alm de servir ao objetivo citado, visa tambm
reduo dos custos do empreendimento. Como na experincia da favela Skylab, em Recife,
a gesto do processo partilhada entre a comunidade e seus parceiros, sendo a assessoria
tcnica fornecida basicamente por profissionais do quadro da Prefeitura.

A experincia uruguaia de produo habitacional em sistema de ajuda mtua, ou em mutiro,
introduz um elemento inovador em relao aos projetos de Gois, Pernambuco e Cear
71
citados anteriormente como exemplo. Desde 1968 no Uruguai vigora a Ley Nacional de
Viviendas, que criou uma poltica em que o governo central do pas financia
empreendimentos habitacionais gerenciados pelas prprias famlias beneficirias, que
geralmente pertencem base de algum sindicato e so representadas por cooperativas criadas
especialmente com essa finalidade. O governo local doa o terreno, o governo central repassa
os recursos financeiros cooperativa e as famlias entram com a mo de obra mutirante e o
gerenciamento do empreendimento, em sistema de autogesto, contratando inclusive todos os
servios de assessoria tcnica necessrios.

Trata-se de uma poltica em vigor h quase quarenta anos e que tem enfrentado, ao longo de
sua implementao, dificuldades inerentes a contextos polticos diferenciados, inclusive uma
ditadura militar. Apesar disso, em geral muito bem avaliada pelo significativo nmero de
empreendimentos financiados, pela qualidade construtiva e arquitetnica dos conjuntos
residenciais produzidos e pelo saldo organizativo gerado no s no mbito de cada
cooperativa como no processo de articulao que se d entre elas, resultando numa federao
que cumpre papel importante no cenrio poltico do pas.

A experincia uruguaia serve de referncia para a formulao de uma proposta construda no
incio da dcada de 80, por uma nova vertente do movimento por moradia que comea a
surgir no Brasil. Segundo Conti (2001): [...] toma forma no Brasil, no campo habitacional, o
conceito de autogesto como sendo o trabalho de construo e gesto administrativa realizado
pelos futuros moradores reunidos em associaes. (CONTI, 2001, p. 55). A proposta
brasileira fundamenta-se principalmente, entre outras, na idia de que o processo de
gerenciamento coletivo do empreendimento habitacional gera um saldo organizativo que
estimula as famlias a se envolverem na luta mais geral por melhores condies de vida
72
mesmo depois de estarem morando nas unidades habitacionais produzidas, como pode ser
constatado no caso uruguaio. Entretanto, tambm como no Uruguai, a proposta agrega ao
sistema de autogesto a prtica do mutiro, como forma de ampliar a reduo dos custos dos
empreendimentos e de reforar o esprito de cooperao necessrio gesto coletiva:

O mutiro constitui uma prtica alternativa onde esto presentes vrios aspectos, que vo desde
o real barateamento da habitao, onde se consegue fugir da ao nefasta das empreiteiras, at
a possibilidade de se gestar aes coletivas, de cooperao e ajuda mtua. (PEREIRA, 1992, p.
39)

Ou seja, o mutiro nessa abordagem visto, a despeito das anlises que o colocam como
instrumento a favor dos interesses do capital, como um mecanismo que contribui para o
fortalecimento da autonomia e da organizao dos trabalhadores. O sistema de autogesto e a
prtica do mutiro passam a ser encarados de forma to vinculada entre si, em funo dessa
proposta do movimento por moradia, que os dois termos, autogesto e mutiro, chegam
eventualmente a ser tratados como sinnimos. Entretanto, nem toda experincia que envolve
mutiro tem carter autogestionrio, como j foi exemplificado anteriormente, e, vice versa,
nem todo processo de produo de moradia em autogesto envolve necessariamente a prtica
de mutiro.

Voltando questo do sobretrabalho, ao abordar os processos que visam assegurar os
mecanismos de acumulao e a centralidade da estrutura urbano-industrial para a expanso
capitalista no pas, nos anos posteriores a 1930, Oliveira (1972) inclui entre eles o relativo
rebaixamento de salrios dos trabalhadores promovido pelo processo de construir a prpria
casa. Por essa razo, a obra usualmente citada nos debates sobre o trabalho no remunerado
inerente prtica do mutiro. Concordando com a crtica feita por Oliveira (1972) no que se
refere ao contexto abordado em sua obra, Lopes (2004) discorda, entretanto, de sua aplicao
ao caso dos mutires autogeridos propostos pelo movimento por moradia a partir da dcada
73
de 80, ponderando, em primeiro lugar, que a categoria mutiro pode abrigar inmeros
significados e, em segundo lugar, que o mbito das questes levantadas por Oliveira (1972)
absurdamente mais amplo que os meandros particulares da produo de moradia (LOPES,
2004, p. 21).

No entanto, no so poucos os que parecem reputar exclusivamente produo de moradia
atravs de processos de ajuda mtua toda a culpa pela superexplorao do trabalhador no
Brasil. Se considerarmos que possvel reduzir o trabalho no pago [...] ou at mesmo elimin-
lo, restando apenas o pleno processo de gesto coletiva e autnoma do empreendimento, ainda
assim a superexplorao no deixaria de existir: como manufatura e com pesada presena de
trabalho artesanal, a construo civil tambm abriga mecanismos de rebaixamento sistmico de
salrios [...] (LOPES, 2004, p. 21).

As primeiras experincias de que se tem notcia no Brasil de mutires autogeridos nos moldes
originalmente propostos pelo movimento por moradia, inspirados na experincia uruguaia,
acontecem na cidade de So Paulo ainda no incio da dcada de 80. Merecem destaque duas
delas, provavelmente as pioneiras: o Projeto Vila Nova Cachoeirinha e o projeto denominado
Colgio Adventista.

A primeira tem incio em 1981 e protagonizada por um grupo de 392 famlias de diversas
origens favelas, cortios, aluguel que se organizam a partir da ausncia da perspectiva de
atendimento por parte do poder pblico municipal. O grupo incentivado e apoiado por um
engenheiro conhecedor da experincia uruguaia e disposto a introduzi-la no Brasil.
20
A
experincia, apesar do mrito conferido pelo pioneirismo, marcada pela presena forte da
COHAB-SP no processo de gesto, cabendo s famlias principalmente o papel de fiscalizar
as compras de material alm de sua participao no mutiro (PEREIRA, 1992).


20
O engenheiro Guilherme Pinto Coelho havia produzido dois filmes de curta-metragem sobre a experincia
uruguaia e os utilizava como material didtico para a apropriao da proposta pela populao. Infelizmente
morreu precocemente e no pode acompanhar at o final o Projeto Vila Nova Cachoeirinha, que ajudou a criar,
e, posteriormente, a ampla difuso da idia do mutiro autogestionrio no mbito do movimento por moradia.
74
A segunda tambm inspirada na experincia uruguaia e tem origem num movimento de
ocupao de terras que envolve cerca de 3 mil famlias da regio sul de So Paulo,
mobilizadas pelo movimento de favelas. A equipe do Laboratrio de Habitao da Faculdade
de Belas Artes de So Paulo presta assessoria ao movimento e, posteriormente, ao projeto
habitacional que resulta das negociaes, implantado em terrenos desapropriados pelo
governo municipal para atender 620 famlias. Nessa experincia o nvel de autonomia tcnica
e gerencial alcanado bem maior que no caso do Projeto Vila Nova Cachoeirinha,
aproximando-se mais da proposta autogestionria (PEREIRA, 1992; BONDUKI, 1992).

Outras experincias de produo habitacional envolvendo mutiro continuam, entre altos e
baixos, a ser financiadas ao longo da dcada de 80 pelo poder pblico municipal e estadual no
estado de So Paulo, na capital e em cidades do interior. Algumas so promovidas a partir da
iniciativa da populao organizada, onde, em geral, mais efetiva a participao do grupo
beneficirio, mas a maioria envolve famlias arregimentadas pelo prprio poder pblico, que
participam do processo de gesto de forma mais restrita. Entretanto, mesmo na cidade de So
Paulo, onde funciona desde 1979 o Fundo de Atendimento Populao Moradora em
Habitaes Subnormais (FUNAPS), a atuao governamental no enfrentamento do problema
habitacional insuficiente, inspirando grandes manifestaes e ocupaes de terra por parte
do movimento por moradia (PEREIRA, 1992).

Com a eleio de Luisa Erundina para a Prefeitura de So Paulo em 1989 formulado, num
trabalho conjunto entre governo municipal e movimentos de moradia que atuam na capital, o
Programa de Produo de Habitao em Mutiro e Autogesto, financiado com os recursos do
FUNAPS e implementado pela Superintendncia de Habitao Popular (HABI) (BONDUKI,
1996). Sem dvida alguma, esse programa representa um marco importante para a
consolidao da alternativa de produo habitacional com mutiro e em autogesto no mbito
75
da poltica habitacional no pas, pois, talvez pela primeira vez at ento, acontece uma real
convergncia de interesses e idias entre o movimento por moradia surgido no incio da
dcada de 80 e a equipe de governo municipal, gerando assim a disposio e as condies
mnimas necessrias para superar as dificuldades, que no so poucas, e produzir resultados
quantitativos e qualitativos que do maior visibilidade e credibilidade proposta.

O processo baseia-se na gesto pblica no estatal e conta basicamente com trs agentes: o
poder pblico, que financia, define as regras de implementao do programa e fiscaliza os
empreendimentos; as associaes comunitrias, que promovem e administram os
empreendimentos; as entidades de assessoria tcnica, que so contratadas pelas associaes
para elaborar os projetos e assessorar o mutiro e as obras em geral. A implementao do
programa conta com a parceria de 108 associaes comunitrias de construo e 24 entidades
de assessoria tcnica. Durante o Governo Erundina so desenvolvidos em mutiro e
autogesto 84 empreendimentos com aproximadamente 11 mil unidades habitacionais, entre
casas e apartamentos, assim como 19 projetos de urbanizao de favelas e 4 de recuperao
de cortios. Isso significou o atendimento direto de mais de 60 mil pessoas (BONDUKI,
1996).

Alm dos bons resultados quantitativos, o programa obtm sucesso tambm em funo da
melhoria da qualidade de determinados aspectos do processo de produo. Bonduki (1996)
destaca alguns desses aspectos tais como: efetiva promoo da participao popular e da
cidadania, alta produtividade, qualidade e a diversidade arquitetnica e construtiva, rapidez de
produo, quando no havia escassez de recursos, e significativa reduo do desperdcio e do
custo de produo. A reduo do custo se d em funo de: eliminao do custo relativo ao
lucro das empreiteiras, compra de materiais feita diretamente pelas associaes, que em geral
76
obtm preos mais baixos que o poder pblico, aproveitamento do canteiro de obras como
centro comunitrio, utilizao de componentes pr-fabricados no prprio canteiro e,
finalmente, contribuio do trabalho gratuito dos mutirantes.

As principais restries encontradas nessa experincia do governo Erundina relacionam-se
falta de tradio de desenvolvimento de empreendimentos autogeridos no Brasil,
inadequao ou insuficincia da legislao vigente poca, tanto no que diz respeito a normas
urbansticas especiais para empreendimentos habitacionais populares como a regulamentao
de iniciativas de gesto pblica no estatal, incapacidade gerencial e ao comportamento
autoritrio de algumas lideranas, s dificuldades de implementao do processo de
comercializao das unidades e, em 3 casos isolados num universo de 80 convnios, a
problemas de desvio de recursos e materiais (BONDUKI, 1996).

Em Minas Gerais a primeira experincia de produo habitacional com mutiro e em
autogesto acontece em Ipatinga, na primeira gesto do Prefeito Chico Ferramenta
21
que de
1989 a 1992, tendo continuidade nas gestes seguintes. O carter democrtico e popular da
administrao pblica municipal e a articulao do movimento por moradia local com o
movimento nacional, consolidada ao longo das mobilizaes em torno das caravanas a
Braslia, criam as condies para a implementao dessa experincia em Ipatinga, antes
mesmo que em Belo Horizonte.

Na avaliao de Conti (2001), a experincia de Ipatinga mais significativa no que diz
respeito ao aperfeioamento do processo construtivo, que resulta na melhoria da qualidade das
construes e no barateamento dos custos, do que no que diz respeito ao resultado

21
Esta tambm a primeira de quatro gestes consecutivas do PT no municpio de Ipatinga, o que de certa forma
garante algum nvel de continuidade aos projetos habitacionais no formato dos mutires autogestionrios. Apesar
disso, modificaes importantes so introduzidas ao longo do tempo no modelo original.
77
quantitativo. O autor tambm avalia que o saldo organizativo resultante da experincia fica
comprometido em funo de processos de cooptao das lideranas do movimento pela
administrao municipal (CONTI, 2001). Entretanto, o acompanhamento da trajetria do
movimento por moradia mostra que as lideranas surgidas em Ipatinga a partir da experincia
autogestionria vm tendo uma atuao destacada no nvel nacional, demonstrando um
amadurecimento poltico para o qual, provavelmente, a autonomia do processo
autogestionrio contribuiu.

A prtica do processo de produo autogestionrio em Belo Horizonte herdeira dessas duas
experincias. Por um lado, pela articulao poltica do movimento por moradia dessas trs
cidades atravs da Unio dos Movimentos por Moradia, entidade que protagonizou a luta
nacional em defesa da proposta da incorporao do processo autogestionrio no mbito da
poltica habitacional no Brasil. Por outro lado, pela contribuio de tcnicos que participaram
dessas experincias tanto na formulao do programa belo-horizontino, no caso dos tcnicos
paulistas, como na participao em empreendimentos compondo equipes de assessoria
tcnica, no caso dos tcnicos que vieram de Ipatinga.

***
Os processos e idias abordados neste captulo, contextualizados na dcada de 80 e incio da
dcada de 90, interferem diretamente na construo da Poltica Municipal de Habitao de
Belo Horizonte na gesto da Frente BH Popular. Isso poder ser constatado ao longo dos
prximos captulos, onde farei a apresentao e a anlise da concepo geral e da implantao
dessa poltica no perodo citado.

78
4 CONCEPO GERAL DA POLTICA MUNICIPAL DE HABITAO DE BELO
HORIZONTE E ALGUNS ASPECTOS DETERMINANTES EM SEU PROCESSO DE
FORMULAO E IMPLANTAO DE 1993 A 1996

A Poltica Municipal de Habitao concebida num contexto muito marcado pela
mobilizao social em torno de uma sucesso de eventos polticos como o processo
constituinte, o projeto de lei de iniciativa popular criando um sistema nacional de habitao, o
impeachment do Presidente Collor de Melo e, localmente, pela elaborao da Lei Orgnica
Municipal, que faz da Cmara Municipal de Belo Horizonte, ento composta por uma
expressiva bancada de partidos de esquerda, o espao central do debate sobre a questo
urbana no incio da dcada de 90. Fruto desse contexto, a Poltica Municipal de Habitao
nasce na segunda gerao de administraes municipais progressistas que se sucedem aps a
Constituio Federal de 1988 e sua concepo se referencia, principalmente, no iderio do
movimento da reforma urbana e no modo petista de governar, bblia dos militantes do
Partido dos Trabalhadores que se lanam na aventura da administrao pblica naquele
perodo.

Este captulo dedicado investigao dos elementos que compem a concepo geral da
Poltica Municipal de Habitao e de como se desenvolvem, ao longo do perodo estudado,
alguns aspectos estruturais que esto na base da formulao e da implantao dessa poltica,
que so: aspectos polticos, sociais e institucionais do contexto local, o financiamento, a
gesto participativa e os instrumentos legais que do suporte a ela.



79
4.1 Principais Aspectos Polticos, Sociais e Institucionais do Contexto Local Diretamente
Relacionados Poltica Municipal de Habitao ao Longo do Perodo de Estudo

O PT desponta como partido de oposio de bases polticas populares em Belo Horizonte
22

nas eleies municipais de 1988, quando elege uma bancada de nove vereadores - a maior
bancada partidria num universo de trinta e sete vereadores, que incorpora tambm quatro
parlamentares de outros partidos de esquerda, revelando uma mudana no comportamento
poltico do eleitor do Municpio - e fica em segundo lugar na disputa da Prefeitura, perdendo
por uma diferena de cerca de apenas 2% em relao ao vencedor. Em 1990 o ento vereador
Patrus Ananias, que em seu mandato havia exercido a funo de relator da Lei Orgnica
Municipal, candidato ao Senado pelo PT e tem uma votao de peso na cidade, ficando em
primeiro lugar em praticamente todas as regies (DULCI, 1992, p. 24-29).

Em 1992 Patrus Ananias eleito prefeito de Belo Horizonte pela Frente BH Popular
23
, aps
uma campanha se realiza num clima de muita mobilizao poltica promovida, especialmente,
pela militncia partidria e pelos movimentos sociais que a apiam. A conjuntura poltica do
Brasil de 1992 favorece esse processo em funo, dentre outros fatores, do impeachment do
Presidente Collor de Melo:

[...] o Brasil vivia um momento especial em 92 ns j estvamos preparando o
impeachment do Collor, amplas manifestaes no Brasil inteiro, os cara-pintadas,
um movimento social que vinha sendo constantemente golpeado por Collor reagiu
num novo alento, enfim... foi num clima de muita tenso poltica nacional que
aconteceram as eleies municipais de 92 [...] voc j tinha um processo de
superao do regime militar, o primeiro governo democraticamente eleito, um clima
de muita expectativa na populao brasileira... o governo Collor que chegou j com

22
Para saber mais detalhadamente sobre o cenrio e os agentes polticos ao longo da historia da capital mineira
ver livro organizado por Otvio Dulci e publicado em 1996 com o ttulo Belo Horizonte: Poder, Poltica e
Movimentos Sociais.
23
A Frente BH Popular composta pelos seguintes partidos: Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Socialista
Brasileiro (PSB), Partido Comunista do Brasil (PC do B), Partido Comunista Brasileiro (PCB) e o Partido Verde
(PV) (OSTOS, 2004, p. 83).

80
um projeto claro, objetivo de mudana no papel do Estado e, enfim, nesse processo a
descoberta da roubalheira, da corrupo promovida pelo seu governo, o que resultou
num movimento amplo de massas no Brasil que desembocou no impeachment.
Ento a campanha aconteceu no fogo, no corao desses acontecimentos. Isso
contribuiu muito para o avano das candidaturas populares no Brasil inteiro. Apesar
de o PT ter eleito poucos prefeito e poucos vereadores naquela poca, em BH por
exemplo eu no tenho dvida nenhuma que o fator Collor foi extremamente positivo
do ponto de vista da eleio do governo Patrus em BH. [...] ns derrotamos as foras
conservadoras de BH numa eleio de dois turnos [...] foi uma campanha muito
politizada em funo desses fatos... [...] A vitria foi uma coisa assim muito
festejada porque pela primeira vez na histria de uma cidade como BH, com
tradies democrticas, progressistas... a gente conseguiu ganhar uma eleio e
iniciar um ciclo de um setor que nunca esteve no poder na cidade... A primeira
experincia de ns, belorizontinos, de um modelo de gesto democrtica, de um
governo democrtico popular. Ento esse conjunto de foras que ganha em 93 Belo
Horizonte imprime um novo modelo de gesto, uma nova perspectiva de gesto da
cidade. Foi muito festejada essa vitria, a campanha foi muito intensa, muito
disputada.... (informao verbal)
24


Na verdade, esse ambiente poltico de mobilizao social acontece num processo contnuo
desde a poca da discusso das emendas Constituio Federal, aprovada em 1988, passando
pela discusso da Lei Orgnica do Municpio, aprovada em 1990, e desgua na campanha da
Frente BH Popular. Nesse processo, o debate sobre a questo urbana resgatado, numa
articulao muito intensa entre setores tcnicos e populares, como pode-se constatar a partir
do trecho de entrevista reproduzido a seguir:

Olhando de hoje, eu vejo que essas discusses sobre a poltica urbana estavam muito
centradas na Cmara Municipal e em um outro processo que tinha sido muito rico, o
da elaborao da Lei Orgnica (do Municpio de Belo Horizonte). Nessa poca
tnhamos no Municpio o governo do PSDB, com uma discusso complicada em
termos de elaborao de plano diretor, por pensar o plano dentro de uma viso mais
convencional de planejamento, por exemplo reforando a descentralizao das
atividades tercirias por meio da implantao de shopping centers; e, ao mesmo
tempo, tnhamos a discusso da Lei Orgnica, que tentava trazer todo o movimento
da reforma urbana para a Cmara. Eu acho que foi um processo muito rico e
bastante bem sucedido do ponto de vista da incorporao das idias do movimento
legislao. [...] E o Patrus foi uma pessoa central nesse processo, porque ele era o
relator e possibilitou uma srie de discusses. Eu me lembro do momento como
muito rico, de otimismo, e eu acho que foi um dos poucos momentos em que a
Cmara centralizou esse debate, depois isso se perdeu um pouco. Havia vrios
grupos que se formavam em torno de vereadores e havia tambm bons assessores
tcnicos. [...] Nesse momento havia uma articulao entre os setores tcnicos
profissionais em funo ainda do envolvimento com a emenda popular da reforma
urbana do processo da Constituinte. Havia essa capilaridade e muitos dos debates
sobre o programa de governo aconteciam l no gabinete dos vereadores, envolvendo

24
Entrevista concedida em 18 de maro de 2005 por Antnio Cosme Damio, conhecido como Toninho da
FAMOBH, liderana do movimento por moradia, militante do PC do B e assessor da Presidncia da URBEL na
poca.
81
representantes de associaes e sindicatos profissionais - como o Sindicato de
Arquitetos de Minas Gerais (SINARQ), o Sindicato de Engenheiros de Minas Gerais
(SEMGE), o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), a Sociedade Mineira de
Engenheiros (SME) etc. -, pessoas do meio acadmico ou que trabalhavam na
Prefeitura e tinham alguma militncia, representantes do movimento popular,
principalmente de entidades gerais como a Federao de Associaes de Moradores
de Belo Horizonte (FAMOBH) e a Unio dos Trabalhadores da Periferia (UTP). [...]
Que todo mundo andava com a bblia debaixo do brao, que era o modo petista de
governar, isso no tem a menor dvida: ele era uma referncia importante...
Tnhamos essa condicionante do ponto de vista de elaborao do programa de
governo (informao verbal)
25
.

O mandato de Patrus Ananias como Prefeito de Belo Horizonte faz parte da segunda gerao
de administraes pblicas municipais de carter democrtico e popular instaladas aps a
ditadura militar, se considerarmos que a gesto anterior a primeira marcada por um nmero
significativo de governos locais com esse perfil
26
. Apesar de ser eleito com o apoio de uma
aliana poltica envolvendo vrios partidos de esquerda, sendo Patrus Ananias do Partido dos
Trabalhadores o programa de governo da sua gesto certamente recebe influncia direta das
reflexes realizadas no perodo sobre as recentes experincias de administraes pblicas
encabeadas por membros de seu partido. Um nmero significativo dessas administraes
teve incio em 1989 num contexto bastante adverso, resultante da conjuno de fatores como a
expectativa da sociedade em relao a resultados imediatos, a inexperincia administrativa
dos quadros partidrios, a presso do poder poltico e econmico local em defesa de seus
interesses, o corporativismo, os baixos salrios e a precria qualificao do funcionalismo, o
endividamento pblico e os problemas financeiros dos municpios (BITTAR, 1992, p. 16-17).
As palavras do prprio Patrus Ananias, referindo-se sua gesto como Prefeito, revelam um
pouco da percepo dos conflitos que cercam a implementao dos programas de governo:

25
Entrevista concedida por Helosa Soares de Moura Costa, arquiteta, professora do Instituto de Geocincias da
UFMG e minha orientadora, em 14 de abril de 2005, em Belo Horizonte. Com relao ao desfecho, importante
informar que a proposta de iniciativa da Prefeitura no chega a ser aprovada e que na Lei Orgnica, no captulo
que trata da poltica urbana, o movimento por reforma urbana consegue inserir suas propostas relativa ao plano
diretor.
26
Para se ter uma idia da magnitude do peso dessas administraes no cenrio poltico e institucional do pas,
somando-se apenas a populao das cidades governadas pelo PT na gesto de 1989 a 1992 chega-se a de cerca
de 15 milhes de habitantes (BITTAR, 1992, p. 9), ou seja, aproximadamente 10% da populao brasileira na
poca).
82
Assinale-se de incio, sem medo de enfrentar os problemas, que grande a distncia
entre o que se quer fazer e o que se pode fazer. H sempre uma distncia entre a
palavra, o verbo, que expressa desejos, sentimentos, compromissos, e os limites
impostos pela realidade (SOUZA, 1992, p. 48).

Entretanto, mesmo considerando o enfrentamento dessa realidade, a vivncia poltica e
administrativa j permite que se identifique, ao final do perodo de gesto municipal de 1989
a 1992, os traos centrais do modo petista de governar, que so: a participao popular como
forma de permitir o controle do Estado pela sociedade e de contribuir para a mudana na
correlao de foras entre classes dominantes e populares; a inverso de prioridades de
governo, que significa assumir a dvida social e garantir o direcionamento dos principais
investimentos pblicos para as reas carentes; a desprivatizao do Estado, que se materializa,
por exemplo, no combate corrupo e prtica clientelista; a efetivao de uma poltica de
alianas que garanta sustentabilidade poltica para a realizao dos programas de governo; por
ltimo, a politizao do conflito com o capital privado. O modo petista de governar, assim
caracterizado, pretende se constituir em alternativa ao discurso e prtica da privatizao e do
Estado mnimo do projeto neoliberal, sem se restringir, contudo, ao discurso estatizante
vinculado ao socialismo (BITTAR, 1992, p. 22).

Realmente, o programa de governo da Frente BH Popular espelha bastante a cartilha petista, o
que na prtica significa um efetivo redirecionamento no modo de governar adotado at ento
na capital mineira. O prprio fato de se tratar de um governo de aliana j demonstra a
identificao com um dos principais traos do modo petista de governar. Alm disso, a
identificao pode ser percebida tambm pelos quatro eixos bsicos em torno dos quais
estruturado o programa: o primeiro, eixo poltico, trata da cidadania e da democracia; o
segundo, eixo social, trata do direito cidade e da justia social; o terceiro, eixo econmico,
trata da gerao e distribuio de renda; o quarto, eixo administrativo, trata da
descentralizao, transparncia, modernizao e participao na gesto administrativa. Os
83
grupos temticos responsveis pela construo das propostas setoriais includas no programa
de governo devem, portanto, desenvolver seu trabalho tendo como referncia esses eixos. A
elaborao do programa de governo, em si, representa um eixo importante de mobilizao no
mbito da campanha:

[...] foi um momento interessante... Eu me lembro inclusive a poca em que foi
lanada a idia da discusso de programa, foi feito um grande encontro no
Minascentro, um grande plenrio com os atores sociais da cidade, e, l, como ttica
inclusive para fazer a disputa em BH, a proposta era a montagem de um programa
de governo que espelhasse o desejo e o esprito com que as candidaturas do nosso
campo se colocavam nesse processo, tanto de vereadores quanto a de prefeito. [...]
Depois dividiu-se em vrias comisses temticas e, durante os meses que
antecederam a campanha, foram discutindo, foram definindo alguns eixos mais
orientadores e chegamos, inclusive, a um ato poltico de aprovao, de apresentao
do programa da frente democrtico-popular em BH (informao verbal)
27
.

Entretanto, a realidade institucional determinante na hora de implantar um programa de
governo e pode implicar no redirecionamento dos rumos de sua execuo. Sendo assim, na
administrao de Patrus Ananias a distribuio dos cargos entre os partidos da Frente BH
Popular implica em ajustes, ainda que pouco significativos, no mbito das polticas setoriais,
em relao ao previsto no programa, em funo do grupo partidrio que comanda cada uma
delas. As diferenas de viso entre os partidos, nem sempre muito claras durante a campanha,
aparecem posteriormente no espao institucional.

No caso da URBEL, o Partido PC do B assume a coordenao da poltica habitacional durante
a administrao de Patrus Ananias, embora a equipe do rgo responsvel seja integrada
tambm por tcnicos ligados ao PT. Essa equipe multipartidria quase totalmente
constituda de militantes dos movimentos sociais, a comear pela Presidente da URBEL, uma
reconhecida liderana do movimento popular que na poca, inclusive, dirigente da

27
Entrevista concedida por Antnio Cosme Damio.

84
FAMOBH
28
. Entretanto, ainda que a origem comum implique em convergncias importantes,
vrias negociaes so necessrias ao longo do governo a respeito de diversos aspectos da
poltica habitacional. Os trechos de entrevistas apresentados a seguir esclarecem um pouco a
origem das diferenas e a diversidade de contribuies em questo:

Apesar de serem companheiros das mesmas lutas, acho que a viso que havia dentro
do PC do B sobre como tratar as questes urbanas e mesmo as questes
institucionais era diferente da do PT, ainda que no fossem opostas. A viso mais
ortodoxa do PC do B secundarizava as questes ligadas ao urbano, reproduo
social, frente questo trabalhista e econmica stritu sensu. A idia de mudar pelo
cotidiano, pela habitao, pelo transporte, pelos meios de consumo etc., que a
prtica de alguns movimentos populares, floresce mais no PT. uma questo do que
prioritrio para cada partido (informao verbal)
29
.

O PC do B tinha uma grande presena no movimento por moradia, tanto no
movimento de favelas como no movimento dos sem casa. A maior contribuio do
PC do B na rea da habitao foi, ento, garantir a aliana do governo da Frente BH
Popular com o movimento por moradia, e isso foi determinante para definir Dalva
como presidente da URBEL, rgo responsvel pela poltica habitacional na
administrao. Por outro lado, o PT tinha pouca insero no movimento popular,
mas ao longo de sua trajetria, tinha incorporado muita gente da rea tcnica. A
maior contribuio tcnica, ento, foi do PT, que tinha os quadros mais preparados,
com experincia terica e administrativa, e tinha mais acmulo no campo de
formulao de polticas. No campo do comportamento o PC do B tinha uma tradio
mais centralizadora e o PT tinha uma postura mais aberta, propunha fruns mais
amplos de participao. O PC do B defendia o investimento na formao e na
organizao popular, mas a prtica era um pouco diferente. Na verdade, o PC do B
priorizava o movimento operrio sindical e considerava o movimento popular como
reserva estratgica do proletariado, uma pea auxiliar (informao verbal)
30
.

No meu ponto de vista o PT [...] tinha experincia de governo, tinha acmulo de
fazer polticas como essa. J tinha passado Erundina, a primeira gesto l do Celso
Daniel e outras experincias mais... O PT tinha acmulo de formular poltica pblica
pra rea urbana. [...], um conjunto de intelectuais pensando sobre essa questo. [...]
O PC do B no, ele tinha era participao no movimento, uma concepo de ter que
dar casa para todo mundo... (informao verbal)
31
.

A estrutura administrativa da Prefeitura sofre poucas alteraes na administrao Patrus
Ananias. Em 1983 a URBEL, at ento uma empresa voltada para a atividade de minerao
no Municpio, sofre adequaes administrativas para assumir como atribuio principal

28
O nome da Presidente da URBEL no perodo Dalva Stela Rodrigues de Medeiros, dirigente da Federao
das Associaes de Moradores de Belo Horizonte.
29
Entrevista concedida por Helosa Soares de Moura Costa.
30
Entrevista concedida por Antnio Cosme Damio.
31
Entrevista concedida em 18 de janeiro de 2005 pelo socilogo Maurcio Moreira, coordenador do OP pela
URBEL na poca.

85
implantar o PROFAVELA. Na gesto anterior da Frente BH Popular a URBEL continua
com essa configurao, sendo o nico rgo da administrao a se dedicar a aes na rea da
poltica habitacional. Na gesto da Frente BH Popular essa situao mantida, at por falta de
um estudo que possa subsidiar uma proposta de alterao dessa estrutura. O que acontece de
imediato uma ampliao do leque de aes at ento implementadas pela URBEL, que se
restringiam basicamente a intervenes em favelas, incluindo a execuo de obras pontuais de
urbanizao e aes de regularizao fundiria.

No primeiro ano dessa gesto a equipe da URBEL enfrenta dois grandes problemas que
limitam ao extremo a atuao da empresa: a insignificante previso de recursos oramentrios
e a capacidade tcnica e operacional muito reduzida, com nmero insuficiente de profissionais
e equipamentos. Diante desse quadro, os esforos se concentram, num primeiro momento, no
levantamento da realidade institucional e da demanda habitacional do Municpio, at como
subsdio elaborao de uma poltica habitacional para o Municpio que determina a atuao
da Prefeitura na rea habitacional ao longo dos prximos anos.

No primeiro trimestre da nova administrao realizado um levantamento de informaes
bsicas referentes a assentamentos habitacionais existentes que constituiriam o universo de
trabalho da URBEL, englobando favelas, conjuntos habitacionais implantados pela iniciativa
do poder pblico e acampamentos dos sem casa. Dentre outras, so levantadas informaes
sobre a populao, a situao de infra-estrutura, as entidades representativas dos moradores e
a rea dos terrenos ocupados pelos assentamentos. Segundo dados apresentados pela URBEL
em documento interno datado de maro de 1993, baseados nas informaes do Censo 2001 e
do levantamento efetuado, so identificadas na poca 161 favelas no Municpio, com uma
populao de 347.160 pessoas, e 20 conjuntos habitacionais, com uma populao de 68.397
86
pessoas, totalizando, portanto, 415.557 pessoas morando nesses assentamentos, ou 20,6% da
populao de Belo Horizonte. H, tambm, cerca de 1000 famlias acampadas em barracas de
lona preta, oriundas de ocupaes organizadas do movimento dos sem casa ou de reas de
risco, nesse ltimo caso removidas pela prpria Prefeitura.

Em maio de 1993 a URBEL realiza o seminrio Habitao popular: construo coletiva da
cidade, reunindo conferencistas e debatedores de Belo Horizonte, Braslia
32
e de cidades
como Betim
33
e So Paulo
34
, numa iniciativa de buscar subsdios para a atuao da nova
administrao em Belo Horizonte. Do evento participam representantes de diversos
segmentos interessados no debate sobre a habitao tais como movimentos populares,
entidades de profissionais liberais, entidades de ensino, Igreja Catlica, setor empresarial etc.
So debatidos temas como formas de gesto em programas habitacionais, qualidade da
habitao e sistemas de gesto da poltica habitacional, com destaque para o Sistema Nacional
de Habitao proposto em projeto de lei de iniciativa popular, encaminhado ao Congresso em
1991 com quase 1 milho de assinaturas.

Em seguida, ainda em 1993, deflagrado um processo de discusso sobre a criao de um
sistema municipal de habitao. A discusso envolve a equipe da URBEL, consultores
contratados e representantes do movimento por moradia, nesse caso tanto do movimento de
favelas como do movimento dos sem casa. importante destacar que o fato de o movimento
ser o nico segmento social a ser envolvido num primeiro momento nesse processo de

32
No caso o Deputado Federal Nilmrio Miranda, na poca coordenador do Frum Nacional de Habitao.
33
No caso o arquiteto Jos Ablio Belo, Diretor de Desenvolvimento Urbano da Prefeitura Municipal de Betim
no governo de Maria do Carmo Lara, Prefeita pelo Partido dos Trabalhadores de 1993 a 1996.
34
No caso, tcnicos envolvidos com o governo de Luisa Erundina, Prefeita de So Paulo pelo Partido dos
Trabalhadores de 1989 a 1992: Ermnia Maricato, ex Secretria Municipal de Habitao de So Paulo; Nabil
Bonduki, ex Superintendente de Habitao da Secretaria Municipal de Habitao de So Paulo; Joo Marcos
Lopes, coordenador da USINA, entidade que atuou como agente de assessoria tcnica em empreendimentos
autogestionrios financiados pela Prefeitura de So Paulo.

87
formulao sinaliza, claramente, uma opo da equipe de governo que est na URBEL no
sentido de consider-lo como o principal parceiro poltico.

Conforme relatado anteriormente, os movimentos populares ligados questo da moradia que
atuam em Belo Horizonte podem ser divididos em duas categorias que, embora tenham
trajetrias diferentes, mantm semelhanas e convergncias no que diz respeito a suas bases e
propostas: o movimento de favelas, surgido anteriormente ao perodo da ditadura militar, e o
movimento dos sem casa, surgido na dcada de 80. O movimento de favelas, constitudo por
associaes de moradores desses assentamentos, vinha de uma trajetria de lutas no campo
institucional cujo pice foi a aprovao da lei do PROFAVELA
35
, em 1983. Na poca da
eleio da Frente BH Popular o movimento de favelas passa por um processo de
desmobilizao - provocado, em grande parte, pela incorporao de suas principais lideranas
aos quadros da administrao municipal e tem como sua reivindicao mais importante
junto ao poder pblico a agilizao da implementao do PROFAVELA. O movimento dos
sem casa, por sua vez, vive um momento de grande mobilizao e de relativa autonomia em
relao ao poder pblico, centrando sua ao na organizao de ocupaes de terras vazias
como forma de forar a interlocuo com a administrao municipal, que demonstrou uma
postura extremamente refratria na gesto anterior. A maioria das lideranas de ambos os
movimentos se envolvem na campanha da Frente BH Popular e deposita muitas expectativas
na nova administrao.

A participao do movimento por moradia nesse momento se d principalmente atravs de
trs instncias: o Frum de Entidades Gerais, que rene representantes das entidades de
carter municipal ou estadual que aglutinam entidades do movimento de favelas e dos sem

35
Lei n 3532, de 06 de janeiro de 1983, que autoriza o Executivo Municipal a criar o PROFAVELA.

88
casa; o Frum de Vilas e Favelas que rene as associaes de moradores de favelas; o Frum
dos Sem Casa, que rene os ncleos do movimento dos sem casa. Sobre isso, relata uma
publicao da URBEL:

[...] foram criados logo no incio da gesto fruns informais que reuniam lideranas
do movimento de favelas e dos sem casa. Foram os primeiros interlocutores,
discutindo as grandes decises ao longo do processo de construo do sistema e da
poltica habitacional (URBEL, 1996, p.14).

A construo da proposta de um sistema municipal de habitao apoiada por uma
organizao no governamental paulista dedicada ao assessoramento tcnico ao movimento
por moradia, a USINA
36
, que posteriormente teria papel importante tambm no processo de
formulao da prpria poltica municipal de habitao. Assim como a USINA outras
organizaes - entre empresas, instituies pblicas e organizaes no governamentais -, que
haviam participado de aes e projetos em outras administraes de carter democrtico e
popular, destacadamente em municpios paulistas
37
, tambm apiam a experincia de Belo
Horizonte no campo da poltica habitacional na gesto Patrus Ananias.

Essas organizaes prestadoras de servios de consultoria tm um papel fundamental na
promoo do intercmbio de experincias entre as administraes com esse perfil. Geralmente
constitudas por tcnicos comprometidos com as idias contidas nos programas de governo, e,

36
A referncia completa da entidade : USINA Centro de Trabalhos para o Ambiente Habitado, organizao
no governamental sediada na cidade de So Paulo, que apia a URBEL na formulao do sistema e da poltica
municipal de habitao, do programa de produo habitacional em autogesto e das diretrizes para a poltica de
concesso de financiamentos e subsdios do Fundo Municipal de Habitao Popular, tendo participado
anteriormente como assessoria tcnica em projetos de mutires autogestionrios, em administraes petistas na
cidade de So Paulo e em Diadema.
37
Pode-se citar, como exemplo, alm da USINA: o Centro de Trabalhos para o Ambiente Habitado (USINA), o
Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT), rgo da administrao indireta do governo do Estado de So Paulo,
que apia a URBEL na formulao do programa de interveno em reas de risco e que havia realizado trabalhos
similares em administraes petistas em Santo Andr e Santos, entre outros municpios; a Diagonal Consultores
Associados Ltda, empresa privada de consultoria sediada em Recife que, em parceria com a ONG italiana
Associazone Volontari per il Servizio Internacionale (AVSI), apia a URBEL em processo de planejamento
gerencial e na formulao de programa de interveno estrutural em favelas, tendo anteriormente realizado
trabalhos similares em Santo Andr, na gesto Celso Daniel.
89
em alguns casos, tendo inclusive contribudo para sua elaborao como militantes, essas
organizaes so fundamentais no final da dcada de 80 e incio da dcada de 90 como apoio
s equipes internas das administraes no processo de formulao de novos modelos de
polticas e instrumentos programas, processos e mecanismos de gesto, planos, propostas de
legislao etc - que incorporam as propostas defendidas pelos movimentos sociais e partidos
frente dos governos locais de orientao progressista. O acmulo adquirido atravs do
trabalho junto a uma Prefeitura subsidia as experincias de outras administraes e assim por
diante, contribuindo desta maneira para a consolidao de uma forma de governar
caracterstica em cada campo da poltica pblica.

Retomando o relato sobre a questo do sistema municipal de habitao, importante registrar
que o incio da discusso gira, na verdade, em torno do Fundo Municipal de Habitao
Popular (FMHP), que existe desde 1955
38
e havia recebido nova regulamentao em pela Lei
n
o
6.326/93. Entre seus dispositivos, essa lei estabelece que deve ser criado o Conselho
Municipal de Habitao para exercer a curadoria do Fundo. E, nesse ponto, interessante
observar como o Fundo aqui tratado como o elemento principal e o Conselho aparece em
funo dele: [...] o Fundo acabava assumindo o papel do gestor do sistema, enquanto o
Conselho parecia que era um anexo do Fundo. (informao verbal)
39
. Essa inverso,
provavelmente, se deve divulgao da experincia uruguaia, em que se destaca muito o
Fundo Nacional de Vivendas que, pelo fato de concentrar todos os recursos destinados pelo
governo central para habitao, visto como um elemento essencial para viabilizar essa
poltica pblica naquele pas. Talvez muito em funo disso, tambm, o projeto de lei de
iniciativa popular encaminhado ao Congresso em 1991, que, na verdade, cria o sistema
Nacional de Habitao, mais conhecido popularmente como a Lei do Fundo Nacional.

38
O Fundo Municipal de Habitao Popular criado pela Lei no 517/55.
39
Entrevista concedida em 05 de julho de 2005 pelo arquiteto Joo Marcos, coordenador da USINA.
90

Esse tipo de abordagem equivocada na medida em que desconhece que os fundos ligados a
polticas pblicas so, na verdade, contas bancrias, elementos passivos que s funcionam se
vinculados a instncias e agentes voltados para a gesto dessas polticas. Nesse aspecto, o
trabalho da USINA determinante no sentido de trazer como contribuio a viso sistmica
aplicada ao contexto da gesto de uma poltica pblica, no caso a poltica habitacional em
Belo Horizonte.

Partindo, ento, do Fundo Municipal de Habitao Popular, recm regulamentado, e da
URBEL, rgo responsvel pela poltica habitacional no Municpio, elaborada a proposta de
um sistema agregando o Conselho Municipal de Habitao e os demais agentes que atuam na
gesto da Poltica Municipal de Habitao. Segundo essa proposta, os agentes que compem
o sistema so os seguintes: o agente operador, que a URBEL, responsvel pela gesto do
Fundo Municipal de Habitao Popular bem como pela proposio e execuo da Poltica
Municipal de Habitao; o agente deliberativo e curador do Fundo Municipal de Habitao
Popular, que o Conselho Municipal de Habitao; os agentes complementares, que so
rgos e entidades do Poder Pblico municipal que mantm interfaces com a URBEL na
implantao da Poltica Municipal de Habitao; os agentes de execuo, que so associaes,
cooperativas, sociedades, fundaes ou quaisquer outras formas associativas privadas
contratadas pela URBEL para prestar servios necessrios implantao da Poltica
Municipal de Habitao; os agentes de assessoria tcnica, que so associaes de profissionais
contratadas para atuar junto aos agentes executores ou URBEL (USINA, 1993).

Analisando os agentes definidos ficam claras algumas idias que fundamentam sua
proposio. A figura dos agentes complementares, por exemplo, destaca o papel dos parceiros
91
institucionais no mbito da Prefeitura e demonstra a compreenso da importncia de
promover a articulao interinstitucional no processo de implantao de uma poltica setorial
de habitao. J no caso dos agentes executores, a explicitao da possibilidade de
associaes e cooperativas habitacionais assumirem esse papel, com o apoio dos agentes de
assessoria tcnica, representa, sem dvida, uma proposta que visa a consolidao da
alternativa autogestionria na execuo das aes da Poltica Municipal de Habitao. Chama
a ateno, tambm, o fato de os agentes de assessoria tcnica se restringirem a organizaes
sem fins lucrativos, refletindo radicalmente a preocupao em afastar a lgica de mercado e
preservar a lgica social nos processos de execuo das aes da Poltica Municipal de
Habitao.

A idia formatada como um projeto de lei criando o Sistema Municipal de Habitao e
definindo os elementos e agentes que o compem, suas competncias e atribuies e como se
d a relao entre eles. O projeto de lei define, tambm, objetivos e diretrizes para o
funcionamento do Sistema, que acabam por ser incorporados, de maneira geral, no contedo
da Poltica Municipal de Habitao, aprovada mais tarde pelo Conselho Municipal de
Habitao. Alm disso, est prevista, alm da poltica habitacional, a elaborao, por parte da
URBEL, de planos operativos, planos de captao e aplicao de recursos e programas, a
serem submetidos apreciao e aprovao do Conselho.

O projeto de lei, fruto de um processo participativo muito rico, que envolve no s o
movimento por moradia mas tambm outros segmentos sociais, , ento, encaminhado
Secretaria Municipal de Governo para depois ser enviado Cmara Municipal. Infelizmente,
o Sistema Municipal de Habitao no chega a ser formalizado, pois o projeto de lei original
profundamente alterado pela Secretaria Municipal de Governo e a lei que finalmente
92
aprovada em janeiro de 1994 tem um contedo muito diferente da proposta da URBEL. Entre
os aspectos que so alterados est a composio do Conselho, que na primeira proposta
apresenta representao majoritria dos segmentos sociais e na verso aprovada a maioria dos
membros do poder pblico. Esse episdio revela as grandes diferenas de viso poltica
abrigadas sob a Frente BH Popular e representa na poca uma grande surpresa para os que
acompanham o processo de discusso pela Prefeitura: [...] consideramos a Cmara,
sindicatos, CREA, IAB, universidades, movimentos, reparties do movimento... [...] A
ltima coisa que achamos que seria problemtica era o prprio governo. [...] Ento, voc toma
um susto, porque, dentro de casa... (informao verbal)
40
.

Entretanto, ainda assim, com a criao do Conselho Municipal de Habitao est garantido o
principal espao de democratizao no mbito da poltica habitacional do Municpio e,
certamente, o elemento que mais pode contribuir para sua estabilidade e continuidade ao
longo dos anos e das mudanas polticas. Alem disso, as leis, decretos e normativos internos
que criam e regulamentam cada um dos elementos constituintes do sistema proposto contm,
ainda que num nvel de articulao e aprofundamento menor que o desejado, dispositivos que,
de alguma forma, definem a relao entre eles. Isso permite que, desde ento, o conjunto
desses elementos possa ser tratado na prtica como um sistema, embora no seja formalmente
constitudo como tal.

Em seguida, a equipe da URBEL e seu principal parceiro, o movimento por moradia,
desenvolve uma proposta da concepo geral da Poltica Municipal de Habitao. A proposta
inicialmente discutida no mbito dos fruns de interlocuo com as entidades gerais do
movimento, o movimento dos sem casa e o de favelas, institudos pela URBEL, sendo

40
Entrevista concedida por Joo Marcos.
93
posteriormente encaminhada ao Conselho Municipal de Habitao e aprovada por ele, atravs
de sua Resoluo n II, de 1 de dezembro de 1994. O contedo dessa proposta ser
apresentado e analisado no tpico 3.3 deste captulo, sendo que, segundo uma publicao da
prpria URBEL: Todas as diretrizes que compem esta poltica tm como pano de fundo a
reforma urbana, que introduz os conceitos de moradia digna e direito cidade (URBEL,
1996, p. 8).

4.2 Configurao do Sistema Municipal de Habitao no Governo da Frente BH
Popular

A primeira configurao do Sistema Municipal de Habitao (ver Figura 1) constituda,
como mencionado no item anterior, de trs elementos: o Fundo Municipal de Habitao
Popular, cujos recursos se destinam a financiar a implementao de programas, projetos e
aes da Poltica Municipal de Habitao Popular para populao de renda familiar mensal de
at cinco salrios mnimos; a URBEL, como rgo propositor e executor da Poltica
Municipal de Habitao e gestor do Fundo Municipal de Habitao Popular; o Conselho
Municipal de Habitao, como instncia participativa de carter deliberativo no que diz
respeito a questes afetas Poltica Municipal de Habitao e curador do Fundo Municipal de
Habitao Popular.

A seguir feita a descrio da configurao que finalmente assume o Sistema Municipal de
Habitao na gesto da Frente BH Popular, abordando cada um dos seus elementos e a
relao entre eles. Para melhor compreenso do funcionamento, o Quadro 1 apresentado a
seguir mostra o que as leis que do nova regulamentao ao Fundo e criam o Conselho
estabelecem sobre o funcionamento do Sistema Municipal de Habitao.
94

4.2.1 Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL)

Em 1961 criada a Companhia Ferro de Belo Horizonte (FERROBEL)
41
, uma sociedade de
economia mista cuja atribuio exercer atividades de explorao, comercializao e
industrializao de minrios no Municpio de Belo Horizonte. Com a criao do
PROFAVELA em 1983 preciso designar um rgo municipal que se responsabilize por sua
implantao, que a princpio fica sendo a Secretaria Municipal de Ao Comunitria. Ainda
em 1983, atravs de um decreto
42
, transforma-se a FERROBEL na Companhia Urbanizadora
de Belo Horizonte, a URBEL, que assume a partir de ento a implantao do PROFAVELA,
passando a ter como finalidade promover atividades de urbanizao, assentamento,
administrao de imveis e construo de habitao para populao de baixa renda. Tudo
indica que a alterao se d pelo fato de, por ser uma sociedade de economia mista, a URBEL
tornar mais gil a administrao do programa (COELHO, 2002).

Na gesto da Frente BH Popular a URBEL confirmada como o rgo responsvel pela
poltica habitacional, atendendo determinao da Lei Orgnica do Municpio, que estabelece
que a poltica habitacional do Municpio ser executada por rgo ou entidade especficos da
administrao pblica que, alm de outras atribuies, gerenciar o fundo de habitao
popular (BELO HORIZONTE, 1990), bem como recomendao do Modo Petista de
Governar:

Para formular e implantar a poltica municipal de habitao indispensvel a
existncia de um rgo municipal especfico com esta atribuio, dotado de
condies de operao institucional (BITTAR,1992, p. 46).


41
A criao se d atravs da Lei Municipal n
o
898, de 20 de outubro de 1961.
42
Decreto n
o
4.520, de 08 de setembro de 1983.
95
A estrutura herdada constituda por trs diretorias: Diretoria de Planejamento, responsvel
por atividades relacionadas a planejamento e informao tcnica, elaborao de projetos,
topografia, regularizao fundiria e acompanhamento social; Diretoria Operacional,
responsvel por execuo de obras; Diretoria Administrativa Financeira, responsvel pelas
aes relativas a pessoal, questes administrativas e financeiras. A partir da formulao e
incio de implantao da Poltica Municipal de Habitao fica clara a necessidade de
adequao dessa estrutura para que ela possa se ajustar melhor aos novos programas, que tm
carter mais matricial e estabelecem interfaces com todas as diretorias. Alm disso, criada a
poltica de concesso de financiamentos e subsdios do Fundo Municipal de Habitao
Popular e isso exige a criao de uma estrutura para a administrao de crditos.

Em 1995 contratada a Fundao Joo Pinheiro para estudar uma proposta de reestruturao
nesse sentido, que, na verdade, implantada somente na gesto seguinte. A nova estrutura no
amplia o nmero de diretorias, at para no ser necessrio aprovar uma lei municipal para
viabilizar a reestruturao da empresa, mas redistribui as atribuies entre elas e cria trs
ncleos ligados Presidncia que exercem uma funo matricial, ou seja: o Ncleo Jurdico, o
Ncleo de Planejamento e o Ncleo de Empreendimentos, sendo que neste ltimo ficam as
coordenaes dos programas da URBEL.

O nmero de funcionrios tambm mostra-se insuficiente diante da grande ampliao da
diversidade e do volume de aes, tanto que, para fazer face a todas as demandas, a URBEL,
ao longo da gesto da Frente BH Popular, terceiriza a maioria dos servios tcnicos
necessrios ao incio da implantao da nova Poltica Municipal de Habitao. Para resolver a
questo chega a ser realizado concurso pblico para ampliao do quadro de funcionrios
mas, da mesma forma que a reestruturao administrativa, a chamada de novos funcionrios
96
vai acontecer efetivamente apenas na gesto seguinte. Mesmo assim, com todas essas
limitaes, na gesto da Frente BH Popular observa-se um grande crescimento da capacidade
operacional da URBEL e so lanadas as bases para a consolidao de sua reestruturao.

4.2.2 Fundo Municipal de Habitao Popular (FMHP)

O Fundo Municipal de Habitao Popular, criado pela Lei Municipal n
o
517 em 29 de
novembro de 1955, recebeu nova regulamentao atravs da aprovao da Lei Municipal n
o
6.326, de 18 de janeiro de 1993, que o colocou em sintonia com as propostas defendidas na
poca pelos movimentos sociais no que diz respeito atuao do poder pblico local no
campo da habitao. Quando, por exemplo, se define nessa lei quais aes ele financiar e que
os recursos do Fundo Municipal de Habitao Popular atendero a populao que tenha renda
familiar igual ou inferior a cinco salrios mnimos (URBEL, 2.000), trata-se praticamente de
uma antecipao do que seria estabelecido mais tarde como sendo a concepo geral da
Poltica Municipal de Habitao.

Outro elemento importante que vai influenciar nos dispositivos da Poltica Municipal de
Habitao a definio, entre as receitas do Fundo Municipal de Habitao Popular, de
recursos provenientes do recebimento de prestaes e retornos oriundos das aplicaes do
Fundo Municipal de Habitao Popular em financiamentos de programas habitacionais
(URBEL, 2000). Dessa forma, fica estabelecido que dever haver algum nvel de retorno do
investimento pblico nos programas da Poltica Municipal de Habitao, o que
posteriormente ocorrer atravs da implantao de uma poltica de concesso de
financiamentos e subsdios aprovada no Conselho Municipal de Habitao.

97
No que diz respeito relao entre os elementos do Sistema Municipal de Habitao, a Lei
Municipal n
o
6.326/93 estabelece que o Fundo Municipal de Habitao Popular ser gerido
por rgo da administrao pblica municipal encarregado da formulao e execuo da
poltica habitacional do municpio (URBEL, 2000), que, no caso, a URBEL. Quanto ao
Conselho Municipal de Habitao essa mesma lei estabelece no seu Art. 5 que:

As polticas de aplicao de recursos do Fundo Municipal de Habitao Popular
sero formuladas em conjunto com o Conselho Municipal de Habitao, a quem
caber, dentre outras atribuies definidas em Lei:
I aprovar as diretrizes e normas para a gesto do Fundo Municipal de Habitao
Popular;
II aprovar a liberao de recursos do Fundo Municipal de Habitao Popular
III aprovar as normas e valores de remunerao dos diversos agentes envolvidos
na aplicao dos recursos do Fundo Municipal de Habitao Popular;
IV fiscalizar e acompanhar a aplicao dos recursos do Fundo Municipal de
Habitao Popular. (URBEL, 2000)

Ainda sobre a relao entre os elementos do Sistema Municipal de Habitao, o Decreto no
7.613, de 19 de janeiro de 1993, que dispe sobre a regulamentao da Lei Municipal n
o
6.326/93, estabelece que a URBEL deve encaminhar ao Conselho Municipal de Habitao a
proposta de aplicao de recursos do Fundo Municipal de Habitao Popular, para que seja
apreciada e aprovada por esse colegiado (URBEL, 2000). Ou seja, segundo os dispositivos
desses dois instrumentos citados, o Conselho Municipal de Habitao deve ser deliberativo no
que diz respeito aplicao dos recursos do Fundo Municipal de Habitao Popular e
funcionar como seu curador, significando que nenhum investimento pode ser feito sem sua
aprovao, cabendo URBEL apenas a proposio e a prestao de contas.

4.2.3 Conselho Municipal de Habitao (CMH)

A Lei Orgnica do Municpio de Belo Horizonte j prev, em seu Art. 20, que:

98
Funcionar junto a cada sistema administrativo uma instncia, com atribuies de:
I - participar da elaborao da poltica de ao do Poder Pblico para o setor;
II - participar da elaborao de planos e programas para o setor e do levantamento de
seus custos;
III - analisar e manifestar-se sobre o plano diretor, o plano plurianual, as diretrizes
oramentrias e o oramento anual;
IV - acompanhar a fiscalizar a execuo de planos e programas setoriais;
V - acompanhar e fiscalizar a aplicao de recursos pblicos destinados ao setor;
VI - manifestar-se sobre proposta de alterao na legislao pertinente atividade do
setor (BELO HORIZONTE, 1990).

O Art. 23 da mesma lei complementa estabelecendo que as instncias de que trata o Art. 20
atuaro de forma autnoma e independente do Poder Pblico e sua composio, organizao e
funcionamento sero definidos em estatutos prprios, aprovados pela Cmara (BELO
HORIZONTE, 1990). A clareza do Art. 23 da Lei Orgnica quanto ao carter autnomo e
independente das instncias participativas no se reflete nas atribuies previstas para essas
instncias em seu Art. 20, que no configuram o carter deliberativo. Nesse sentido a Lei
Municipal n 6.326/93, que d nova regulamentao ao Fundo Municipal de Habitao
Popular, avana ao estabelecer, em primeiro lugar, que no caso da poltica habitacional essa
instncia prevista pela Lei Orgnica ser o Conselho Municipal de Habitao e, em segundo
lugar, que ele ser deliberativo no que diz respeito aplicao dos recursos do Fundo,
conforme seu Art. 5, transcrito anteriormente.

Uma diferena que merece ser destacada entre a proposta original da URBEL para a minuta
de projeto de lei para instituio do Sistema Municipal de Habitao e a lei que cria o
Conselho Municipal de Habitao diz respeito a sua composio. A primeira estabelece que
oito dos onze membros, ou seja, mais de 70% do total de membros, sejam representantes da
sociedade civil, dos quais seis, ou 75% dos membros da representao da sociedade civil,
sejam do setor popular (USINA, 1993). Essa correlao no se mantm na proposta que
finalmente encaminhada Cmara pela Prefeitura e aprovada, definida aps a interveno
da Secretaria Municipal de Governo, onde a representao do Poder Pblico paritria em
99
relao da sociedade civil, embora a representao do setor popular tenha sido mantida
como majoritria no mbito da representao da sociedade civil. Em termos gerais, a proposta
original da URBEL est mais sintonizada inclusive com a prpria Lei Orgnica do Municpio,
que estabelece como diretriz, conforme anteriormente citado, a autonomia e a independncia
das instncias participativas em relao ao Poder Pblico. Esse fato mostra, de certa maneira,
as diferenas de viso poltica existentes no mbito da Frente BH Popular.

De acordo com a Lei Municipal n
o
6.508/94, o Conselho Municipal de Habitao tem vinte
membros e sua composio, apresentado em seu Art. 2, a seguinte:

Art. 2 - O Conselho Municipal de Habitao ser constitudo por 20 (vinte)
membros titulares e igual nmero de suplentes, na seguinte forma:
I 6 (seis) representantes de entidades populares, sendo:
a) 5 (cinco) de entidades gerais do Movimento Popular Por Moradia;
b) 1 (um) de Central Sindical ou de Sindicato de Trabalhadores;
II 2 (dois) representantes de entidades vinculadas produo de moradia, sendo:
a) 1 (um) de entidade empresarial;
b) 1 (um) de entidade de ensino superior;
III 2 (dois) representantes do Poder Legislativo, indicados pela Cmara Municipal;
IV 9 (nove) representantes do Poder Executivo, sendo:
a) o Diretor Presidente da URBEL;
b) o Secretrio Municipal de Planejamento;
c) 7 (sete) indicados pelo Executivo.
V 1 (um) membro escolhido pelo Executivo em listas trplices apresentadas por
entidades de profissionais liberais relacionadas com o setor (URBEL, 2000)).

Outro aspecto interessante se refere presidncia do Conselho, que a proposta original define
que pode ser exercida por qualquer um de seus membros, eleito pela maioria dos conselheiros,
e a Lei Municipal n
o
6.508/94 define que exercida pelo Diretor Presidente da URBEL.
Tambm aqui se observa, portanto, um distanciamento da lei aprovada em relao s
diretrizes da Lei Orgnica do Municpio.

A Lei Municipal n
o
6.508/94 estabelece como principais competncias do Conselho: aprovar a
Poltica Municipal de Habitao, a Poltica de Captao e Aplicao de Recursos, os Planos
100
de Ao e Metas, os Planos de Captao e Aplicao de Recursos e a liberao de recursos;
acompanhar e avaliar a gesto econmica e financeira dos recursos, podendo suspender
desembolsos em caso de irregularidades; propor reviso de planos e programas; aprovar
relatrios contbeis referentes aplicao de recursos; aprovar critrios de credenciamento e
remunerao de agentes de execuo e de assessoria tcnica (URBEL, 2000). Ou seja, por lei
o Conselho tem carter deliberativo sobre questes referentes formulao e implantao da
Poltica Municipal de Habitao e exerce a curadoria do Fundo Municipal de Habitao
Popular. Na prtica, a desenvoltura do conselho para exercer essas competncias fica bastante
comprometida pelo fato de ser presidido por membro do Executivo.

Quanto URBEL a Lei Municipal n
o
6.508/94 estabelece que a ela compete: elaborar e
submeter ao Conselho Municipal de Habitao a Poltica Municipal de Habitao, a Poltica
de Captao e Aplicao de Recursos, os Planos de Ao e Metas, os Planos de Captao e
Aplicao de Recursos, relatrios mensais de atividades e financeiros bem como critrios de
credenciamento e remunerao de agentes de execuo e de assessoria tcnica; gerir e realizar
a movimentao financeira dos recursos destinados a habitao; submeter aprovao do
Conselho e implementar programas da Poltica Municipal de Habitao (URBEL, 2000).

101

Quadro 1 Funcionamento do Sistema Municipal de Habitao
Instrumento Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte - URBEL Conselho Municipal de Habitao - CMH Fundo Municipal de
Habitao Popular -
FMHP
Lei Municipal n
o
6.326/93
. O FMHP ser gerido pelo rgo da administrao pblica
municipal encarregado da formulao e execuo da Poltica
Municipal de Habitao.
. As polticas de aplicao de recursos do FMHP
sero formuladas em conjunto com o CMH.
. Cabe ao CMH: aprovar as diretrizes e normas para
a gesto do FMHP; aprovar a liberao de recursos
do FMHP; aprovar as normas e valores de
remunerao dos diversos agentes envolvidos na
aplicao dos recursos do FMHP; fiscalizar e
acompanhar a aplicao dos recursos do FMHP.
. Os recursos financeiros do FMHP sero
depositados em conta especial, em estabelecimento
oficial de crdito, movimentados sob fiscalizao do
CMH.
. O FMHP dar suporte
financeiro Poltica
Municipal de Habitao
voltada para o
atendimento da
populao de baixa
renda
Lei Municipal n
o
6.508/94
. A URBEL a entidade da administrao pblica responsvel pela
Poltica Municipal de Habitao, em conformidade com o que
dispe o Art. 209 da Lei Orgnica do Municpio.
. Cabe URBEL: elaborar e submeter ao CMH a Poltica Municipal
de Habitao e a Poltica de Captao e Aplicao de Recursos, os
Planos de Ao e Metas e de Captao e Aplicao de Recursos,
relatrios mensais de atividades e financeiros, critrios de
credenciamento e remunerao de agentes de execuo e de
assessoria tcnica; gerir e realizar a movimentao financeira dos
recursos destinados a habitao; submeter aprovao do Conselho
e implementar programas da Poltica Municipal de Habitao.
. Cabe ao CMH: aprovar a Poltica Municipal de
Habitao e a Poltica de Captao e Aplicao de
Recursos, os Planos de Ao e Metas e de Captao
e Aplicao de Recursos assim como a liberao de
recursos; acompanhar e avaliar a gesto econmica e
financeira dos recursos, podendo suspender
desembolsos em caso de irregularidades; propor
reviso de planos e programas; aprovar relatrios
contbeis referentes aplicao de recursos; aprovar
critrios de credenciamento e remunerao de
agentes de execuo e de assessoria tcnica.

Fonte: URBEL, 2000.
102
FIGURA 1 SISTEMA MUNICIPAL DE HABITAO
1993 / 2000













4.3 Concepo Geral da Poltica Municipal de Habitao

Para a apresentao e a anlise da Poltica Municipal de Habitao aprovada pelo Conselho
Municipal de Habitao ser utilizada como referncia a prpria Resoluo n II, uma vez que
seu texto pode ser considerado a materializao do resultado desse processo inicial de
concepo. De forma a facilitar a compreenso do contedo da Resoluo n
o
II do Conselho
Municipal de Habitao de Belo Horizonte elaborou-se o Quadro 2, que apresenta seu
contedo de forma sinttica. Um mrito da Poltica Municipal de Habitao, que pode ser
constatado ao observarmos o Quadro 2, o de definir com clareza de conceitos, diretrizes,
critrios e principais linhas de atuao que se desdobram em programas onde, por sua vez, se
A
U
T
O
R
I
Z
A

L
I
B
E
R
A

O

D
E

R
E
C
U
R
S
O
S

D
O

F
M
H
P

COMPANHIA
URBANIZADORA DE B.H.
URBEL

GESTOR DO FMHP
OPERADOR DO SISTEMA
PROPOSITOR E EXECUTOR
PROPE
POLTICAS, PLANOS,
PROGRAMAS
CONSELHO MUNICIPAL DA
HABITAO
CMH

RGO DELIBERATIVO
SOBRE A POLTICA
CURADOR DO FMHP
FUNDO MUNICIPAL DE
HABITAO POPULAR
FMHP
D
I
S
C
U
T
E

E

A
P
R
O
V
A

A
S

P
R
O
P
O
S
T
A
S

D
A

U
R
B
E
L

F
I
N
A
N
C
I
A

A

E
X
E
C
U

O

D
A
S

P
R
O
P
O
S
T
A
S

A
P
R
O
V
A
D
A
S

P
E
L
O


C
M
H

L
I
B
E
R
A

R
E
C
U
R
S
O
S

D
O

F
U
N
D
O

103
distribuem as aes. Essa iniciativa de formular uma poltica habitacional municipal
estruturada de forma articulada, organizada e coerente, com carter abrangente e instituda no
mbito de um sistema institucional de gesto bem definido talvez seja, se no a pioneira, com
certeza uma das primeiras no Brasil naquele momento. O mais comum at ento era a
implementao de programas e aes pontuais, que no constituam e no eram identificados
como fazendo parte de uma poltica habitacional e eram, em geral, executados de forma
desarticulada por instncias e rgos diversos.

O primeiro conceito importante apresentado na Poltica Municipal de Habitao justamente
o de habitao, entendida como a moradia inserida no contexto urbano, provida de infra-
estrutura bsica, servios urbanos e equipamentos comunitrios bsicos (URBEL, 1994). Nele
o direito moradia fica vinculado ao direito cidade, com os benefcios que ela pode oferecer
e as funes sociais que ela deve cumprir, estabelecendo uma clara vinculao da Poltica
Municipal de Habitao com o iderio da reforma urbana.

Para introduzir a apresentao e a anlise das diretrizes e aes previstas na Poltica
Municipal de Habitao de Belo Horizonte sero abordados aqui trs documentos datados do
incio da dcada de 90, perodo imediatamente anterior ao da sua formulao, de forma a
caracterizar o contexto das idias que cercavam na poca a questo das polticas locais de
habitao. O primeiro desses documentos a Lei Orgnica do Municpio de Belo Horizonte,
aprovada em 1990, que dedica um captulo poltica urbana e outro habitao. O segundo
o caderno especial da Revista Teoria e Debate denominado "Modo Petista de Governar",
publicado em 1992, que apresenta os resultados de uma srie de debates sobre as experincias
de municpios administrados pelo Partido dos Trabalhadores at aquele momento e pretende
ser uma referncia para elaborao de programas de governo naquele perodo. O programa de
104
governo da Frente BH Popular foi construdo a partir de discusses de carter setorial
desenvolvidas por grupos que se debruavam sobre temas especficos, dentre eles o Grupo de
Poltica Urbana e Habitao, cuja proposta constitui o contedo do terceiro documento. No
que diz respeito questo urbana e habitacional os trs documentos refletem propostas e
idias defendidas pelos movimentos sociais poca, em especial o movimento por reforma
urbana e o movimento por moradia. Os Quadros 3 e 4 apresentam, respectivamente, as
diretrizes e as aes previstas na Resoluo no II do Conselho Municipal de Habitao lado a
lado com as propostas de cada um dos documentos abordados anteriormente
43
, agrupadas por
assunto.

A Lei Orgnica do Municpio de Belo Horizonte elaborada a partir de uma grande
mobilizao, especialmente dos setores envolvidos no movimento de reforma urbana, que
pode ser considerada uma continuidade do processo que se instala em funo da elaborao
da nova Constituio Federal, aprovada em 1988. Em seu captulo dedicado poltica urbana
a Lei Orgnica, em consonncia com o texto da Constituio Federal, estabelece como
objetivos do poder pblico o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da
funo social da propriedade urbana, colocando a participao da sociedade civil no
planejamento e no controle da execuo de programas como meio de assegur-los. Alm
disso, lista alguns instrumentos de planejamento urbano e destaca dentre eles o plano diretor,
para o qual estabelece diretrizes (BELO HORIZONTE, 1990).

O segundo documento, constitudo pela parte do texto da publicao Modo Petista de
Governar que trata da habitao, discorre sobre as causas do problema da moradia e o papel

43
Para elaborao dos quadros respeitou-se o mximo possvel a redao tal como apresentada nos textos, com
alguns pequenos ajustes para uniformizao dos tempos verbais, por exemplo. O enquadramento de cada
proposta como diretriz ou ao se deu no necessariamente por estarem assim apresentadas nos textos mas, em
alguns casos, por classificao efetuada por mim a partir de conceitos pr definidos do que deveria ser
considerado um ou outro.
105
do Estado na poltica urbana e habitacional, para ento apresentar as propostas de diretrizes e
aes para polticas municipais de habitao propriamente ditas. Aborda, por exemplo, o
processo atravs do qual o investimento pblico em urbanizao e a legislao urbanstica
podem atuar como fatores de valorizao da terra urbana e, conseqentemente, promover, por
um lado, a excluso da populao que no tem renda para dela se apropriar e, por outro, a
gerao da ilegalidade urbana, que se instala justamente nas reas de maior vulnerabilidade
ambiental e, por isso mesmo, de menor valor de mercado. O texto chama ateno para a
existncia do mercado informal, que atua na cidade ilegal e adota a mesma lgica do mercado
imobilirio convencional, concluindo que todos esses so fatores que tm que ser
considerados ao se formular uma poltica de interveno do poder pblico na rea urbana e
habitacional (BITTAR, 1992).

O documento em questo identifica alguns limites que se colocam para a gesto pblica
municipal, tais como: a resistncia da mquina pblica a transformaes, as dificuldades da
relao entre o Executivo e o Legislativo e a falta de interesse da populao em participar da
discusso de temas mais gerais da cidade. Ao mesmo tempo, refora a importncia da atuao
das prefeituras para a reverso da lgica de produo e consumo do espao urbano. Nesse
sentido, reflete que a questo no tentar eliminar o mercado e sim agir considerando sua
existncia e nele interferindo. Para isso aponta alguns eixos importantes de atuao como: a
criao de condies mais favorveis para a ampliao da produo habitacional, atravs de
mecanismos de barateamento da terra e da simplificao da normativa edilcia e urbanstica;
criao de mecanismos de transferncia de renda do mercado imobilirio formal para o
financiamento da poltica urbana e habitacional; por ltimo, a interveno direta e indireta na
produo habitacional e na urbanizao e regularizao de assentamentos informais e
degradados (BITTAR, 1992).
106
Quadro 2 - Poltica Municipal de Habitao segundo Resoluo n II do Conselho Municipal de Habitao
Conceito de habitao: entende-se como habitao a moradia inserida no contexto urbano, provida de infra-estrutura bsica, servios urbanos e equipamentos comunitrios
bsicos.
Diretrizes Linhas de
Atuao
Programas e Aes Populao Beneficiria
Programa de Interveno
Estrutural
Consiste na urbanizao e regularizao
fundiria do assentamento assim como em
melhorias habitacionais
Interveno Parcial consiste na
urbanizao do assentamento assim como
em melhorias habitacionais
Interveno Pontual consiste em promover
a soluo de problemas crticos e pontuais
existentes nos assentamentos, atravs de
pequenas obras ou servios






Linha de
atuao
em
assentamentos
existentes




Programa de Interveno
Parcial, Pontual ou em reas
Remanescentes
Interveno em reas Remanescentes
consiste no planejamento e promoo do
tratamento de reas de risco das quais
foram removidas famlias





Sero priorizadas famlias que
residem em vilas, favelas e conjuntos
habitacionais de Belo Horizonte,
especialmente aquelas que se
encontram em situao de risco e de
insalubridade
Programa de Produo de
Lotes Urbanizados
Consiste na aquisio lotes j urbanizados
ou de gleba, nesse caso seguida de
aprovao e implantao de parcelamento,
em autogesto, gesto pblica ou co-
gesto
Diretrizes Gerais

. Promover o acesso terra e moradia
digna para os habitantes da cidade
. Promover processos democrticos na
formulao e implementao da poltica
habitacional
. Utilizar processos tecnolgicos que
garantam maior Qualidade e menor custo
da habitao
. Priorizar formas de atuao que
propiciem a gerao de emprego e renda
. Assegurar a vinculao da poltica
habitacional com a poltica urbana
. Assegurar a vinculao da poltica
habitacional com outras polticas setoriais


Diretrizes Especficas pl Novos
Assentamentos

. Utilizar preferencialmente pequenas
reas inseridas na malha urbana j
dotadas de infra-estrutura bsica e
equipamentos comunitrios
. No ultrapassar, preferencialmente, 300
unidades por conjunto habitacional
. Utilizar, preferencialmente, reas
prximas origem da demanda
. Promover obrigatoriamente a







Linha de
atuao
referente a
novos
assentamentos





Programa de
Produo de
Conjuntos
Habitacionais





Subprograma
Conjunto
Habitacional
Consiste:
- na aquisio de gleba, aprovao e
implantao de parcelamento seguida de
construo de unidades habitacionais em
autogesto, gesto pblica ou co-gesto;
ou
- na aquisio de lotes urbanizados seguida
de construo de unidades habitacionais
em autogesto, gesto pblica ou co-
gesto

Sero priorizadas famlias com renda
mensal at cinco salrios mnimos,
efetivamente residentes no
Municpio h mais de dois anos,
organizadas em movimentos de
moradia e que no tenham sido
contempladas anteriormente em
programa similar do Sistema
Municipal de Habitao

Podero tambm ser atendidas:
- famlias removidas em funo de
situao de risco ou de implantao
de obra pblica; ou
- famlias encaminhadas pelo rgo
da PBH responsvel por programas
107


Subprograma
Unidade
Habitacional

Consiste na construo de unidades
habitacionais em autogesto, gesto
pblica ou co-gesto em lotes urbanizados
j adquiridos ou produzidos anteriormente
de reintegrao social, em especial
aqueles destinados ao atendimento
da populao de rua
regularizao fundiria
. Acoplar a definio do parcelamento
definio da tipologia das unidades
habitacionais

Diretrizes Metodolgicas

. Atuar de forma integrada, nos nveis
interinstitucional e interdisciplinar, com
as reas de atuao que apresentem
interface com a questo habitacional
. Promover e assegurar canais de
participao da populao organizada,
tanto nas fases de concepo e de
definio de prioridades da poltica,
quanto na fase de implementao dos
programas e elaborao e execuo dos
projetos

Diretriz relativa poltica de concesso
de financiamento e subsdio

. Criar linhas de financiamento para todos
os programas da poltica municipal de
habitao, regidas por critrios sociais,
com do ocorrer subsdio no valor
financiado ou no valor da prestao
Programa de apoio e assessoramento tcnico Consiste no apoio s iniciativas populares
incluindo assessoramento tcnico para
execuo de obras, regularizao
fundiria e acompanhamento ps
ocupao, promovido diretamente pela
URBEL ou por entidades de assessoria
tcnica credenciadas pela URBEL
Famlias envolvidas em iniciativas de
autoempreendimento habitacional,
individualmente ou em grupo, que se
enquadrem nos critrios de populao
beneficiria de qualquer uma das
linhas de atuao da Poltica
Municipal de Habitao
Fonte: URBEL, 1996.
108


Quadro 3 Poltica Habitacional / Diretrizes
Lei Orgnica do Municpio de
B.H.
(1990)
Modo Petista de Governar
(1992)
Prog. de Governo da Frente BH
Popular
(1992)
Poltica Municipal de Habitao de B.H.
(1994)
. Promover o acesso terra de forma a
concretizar um dos pilares da reforma
urbana: terra para quem nela mora/terra para
quem no tem
. Promover uma poltica habitacional
ousada e de grande impacto social
. Promover o acesso terra e a moradia digna
para os habitantes da cidade
. Promover a participao da
sociedade civil no planejamento
e no controle da execuo de
programas
. Estimular o movimento popular priorizando
o atendimento dos movimentos organizados
. Garantir a participao do usurio em todas
as etapas do desenvolvimento do
empreendimento, de forma a romper com a
distncia entre o produto e o consumidor
. Construir um modo de governar nascido de
baixo para cima, que rejeite a concentrao
de poder nas mos do Estado, o clientelismo,
o paternalismo e o assistencialismo
. Criar conselhos ou fruns de habitao
. Garantir a autonomia dos
movimentos de moradia e estimular
sua organizao e crescimento
. Estabelecer canais institucionais de
participao popular
. Promover processos democrticos na
formulao e implementao da poltica
habitacional
. Promover e assegurar canais de participao da
populao organizada, tanto nas fases de
concepo e de definio de prioridades da
poltica, quanto na fase de implementao dos
programas e elaborao e execuo dos projetos
. Valorizar o projeto arquitetnico de forma a
garantir a qualidade da obra

. Utilizar os conhecimentos
acumulados na rea de tecnologia
tendo em vista a produo em escala e
o barateamento e a agilidade de
produo habitacional
. Diversificar solues arquitetnicas e
urbansticas de forma a otimizar o
aproveitamento do solo em relao
infra-estrutura instalada, resguardadas
a adequao social e a qualidade
tcnica
. Promover a integrao com entidades
de pesquisa, de ensino e de
assessoramento tcnico
. Incorporar procedimentos de controle
da qualidade dos produtos e processos
. Utilizar processos tecnolgicos que garantam
maior qualidade e menor custo da habitao

109
Quadro 3 - Poltica Habitacional / Diretrizes (continuao)
Lei Orgnica do Municpio de
B.H.
(1990)
Modo Petista de Governar
(1992)
Prog. de Governo da Frente BH
Popular
(1992)
Poltica Municipal de Habitao de B.H.
(1994)
. Incentivar, na implantao de
conjunto habitacional, a
integrao de atividades
econmicas que promovam a
gerao de emprego para a
populao residente
. Priorizar programas e projetos que
integrem a produo habitacional e
formas associadas de gerao de renda
e trabalho
. Priorizar formas de atuao que propiciem a
gerao de emprego e renda
. Articular a poltica habitacional com a
poltica urbana e ambiental
. Criar condies mais favorveis para que o
mercado imobilirio legal possa produzir
espao urbanizado e edificado na cidade mais
barato, ampliando, assim, os setores que a ele
possam ter acesso
. Vincular a poltica municipal de
habitao poltica urbana como um
todo
. Articular a poltica habitacional aos
instrumentos de controle reteno
especulativa e de barateamento do
preo da terra
. Assegurar a vinculao da poltica habitacional
com a poltica urbana e com outras polticas
setoriais
. Atuar de forma integrada, nos nveis
interinstitucional e interdisciplinar, com as reas
de atuao que apresentem interface com a
questo habitacional
. A poltica habitacional deve
visar ampliao da oferta de
moradia destinada
prioritariamente populao de
baixa renda, bem como
melhoria das condies
habitacionais.
. Intervir direta ou indiretamente para
viabilizar a produo habitacional, a
recuperao urbanstica e a regularizao
fundiria para os setores sociais que, em
funo da insuficincia de renda, esto
excludos do mercado formal
. Tratar com igual importncia
programas de construo de moradias
assim como polticas relativas terra
urbana e de regularizao e
urbanizao da cidade informal
. Implantar a poltica municipal de habitao
atravs de duas linhas de atuao, sendo a
primeira referente a assentamentos existentes e a
segunda a novos assentamentos
. Tornar obrigatria a
apresentao de relatrio de
impacto ambiental e econmico-
social na implantao de
conjuntos habitacionais com
mais de trezentas unidades,
assegurando a sua discusso em
audincia pblica
. Inserir os projetos novos em reas j
dotadas de infra-estrutura urbana
. Produzir pequenos conjuntos
habitacionais inseridos na malha
urbana
. Utilizar preferencialmente pequenas reas
inseridas na malha urbana j dotadas de infra-
estrutura bsica e equipamentos comunitrios
. No ultrapassar, preferencialmente, 300
unidades por conjunto habitacional
. Utilizar, preferencialmente, reas prximas
origem da demanda
. Promover obrigatoriamente a regularizao
fundiria
. Acoplar a definio do parcelamento
definio da tipologia das unidades habitacionais

110

Quadro 3 - Poltica Habitacional / Diretrizes (continuao)
Lei Orgnica do Municpio de
B.H.
(1990)
Modo Petista de Governar
(1992)
Prog. de Governo da Frente BH
Popular
(1992)
Poltica Municipal de Habitao de B.H.
(1994)
. Incentivar cooperativas
habitacionais


. Promover empreendimentos realizados
pelos moradores organizados em associaes
ou cooperativas de forma a garantir menor
custo, maior qualidade, e grande avano no
processo de participao popular
. Privilegiar os processos de produo
direta de moradias pela populao e de
autogesto
. Dever ser estimulada a autogesto no processo
de produo dos programas habitacionais
. A poltica municipal deve trabalhar na
perspectiva do retorno dos financiamentos
habitacionais que realizar, de forma a
garantir atendimento aos setores de baixa
renda
. O financiamento no pode ser regido por
critrios bancrios, mas sociais
. Criar linhas de financiamento para todos os
programas da poltica municipal de habitao,
regidas por critrios sociais, podendo ocorrer
subsdio no valor financiado ou no valor da
prestao

. Priorizar atendimento das demandas
da populao de reas de risco, de
acampamentos dos sem casa e de rua
. Priorizar famlias com renda mensal at cinco
salrios mnimos, efetivamente residentes no
Municpio h mais de dois anos, organizadas em
movimentos de moradia e que no tenham sido
contempladas anteriormente em programa
similar do Sistema Municipal de Habitao
. Priorizar famlias que residem em vilas, favelas
e conjuntos habitacionais de B.H., especialmente
aquelas que se encontram em situao de risco e
de insalubridade
. Podero tambm ser atendidas famlias
removidas em funo de implantao de obra
pblica; ou encaminhadas pelo rgo da PBH
responsvel por programas de reintegrao
social, em especial aqueles destinados ao
atendimento da populao de rua

111

Quadro 3 - Poltica Habitacional / Diretrizes (continuao)
Lei Orgnica do Municpio de
B.H.
(1990)
Modo Petista de Governar
(1992)
Prog. de Governo da Frente BH
Popular
(1992)
Poltica Municipal de Habitao de B.H.
(1994)
. Estabelecer, em conjunto com
os municpios da Regio
Metropolitana, de estratgia
comum de atendimento de
demanda regional, bem como na
viabilizao de formas
consorciadas de investimento no
setor.
. Buscar ao conjunta com o governo
estadual e os municpios da regio
metropolitana visando integrao de
suas polticas habitacionais e
cooperao mtua
.
Fontes: BELO HORIZONTE, 1990; BITTAR, 1992; GRUPO DE POLTICA URBANA E HABITAO DO PROGRAMA DE GOVERNO DA FRENTE BH POPULAR,
1992; URBEL, 1996.
112

Quadro 4 - Poltica Habitacional / Aes
Lei Orgnica do Municpio de
B.H.
(1990)
Modo Petista de Governar
(1992)
Prog. de Governo da Frente BH
Popular
(1992)
Poltica Municipal de Habitao de
B.H.
(1994)
. Definio das reas de
regularizao e reurbanizao e
reas destinadas a implantao
de programas habitacionais
. Simplificao da normativa edilcia e
urbanstica que encarecem e dificultam a
produo imobiliria
. Agilizao e desburocratizao no processo
de aprovao de construes e loteamentos
. Criao de mecanismos de transferncia de
renda do mercado imobilirio legal para
financiar a poltica habitacional e urbana
. Criao de zonas de interesse social em
reas vazias com potencial de destinao para
moradia popular
. Constituio de um banco de terras
atravs de aplicao de instrumentos
urbansticos ou de doao de terrenos
em funo de processos de aprovao
de parcelamento

. Oferta de habitaes e de lotes
urbanizados, integrados malha
urbana existente
. Produo de unidades habitacionais
. produo de lotes urbanizados e de
assistncia tcnica a autoconstruo
. Incremento da produo de UH e de
lotes urbanizados atravs da iniciativa
do poder pblico, de apoio tcnico e
financeiro s associaes e
cooperativas habitacionais e do
incentivo iniciativa privada
. Implantao de programas de
fornecimento de materiais de
construo a preos subsidiados como
apoio a iniciativas individuais ou
coletivas de produo habitacional
. Aquisio de gleba, aprovao e
implantao de parcelamento em
autogesto, gesto pblica ou co-
gesto
. Aquisio de lotes urbanizados em
autogesto, gesto pblica ou co-
gesto
. Construo de unidades habitacionais
em lotes urbanizados em autogesto,
gesto pblica ou co-gesto
. Regularizao fundiria e
urbanizao especfica de
favelas e loteamentos
. Urbanizao e regularizao de favelas . Urbanizao e regularizao de
favelas e loteamentos clandestinos
. Urbanizao, regularizao fundiria
e melhorias habitacionais nos
assentamentos
. Soluo de problemas crticos
pontuais dos assentamentos, atravs de
pequenas obras ou servios
. Discriminao e manuteno
de cadastro atualizado de
habitaes em reas de risco,
efetuando trabalho permanente
de preveno e realocao.
. Interveno em reas de risco com
tratamento urbanstico e realocao da
populao quando necessrio
. Interveno em reas Remanescentes
consiste no planejamento e promoo
do tratamento de reas de risco das
quais foram removidas famlias
113

Quadro 4 - Poltica Habitacional / Aes (continuao)
Lei Orgnica do Municpio de
B.H.
(1990)
Modo Petista de Governar
(1992)
Prog. de Governo da Frente BH
Popular
(1992)
Poltica Municipal de Habitao de
B.H.
(1994)
. Assessoria populao em
matria de usucapio urbano
. Assistncia jurdica populao no
caso de conflitos pela posse da terra
. Apoio s iniciativas populares
incluindo assessoramento tcnico para
execuo de obras, regularizao
fundiria e acompanhamento ps
ocupao
. Reassentamento da populao
desalojada em funo de
desapropriao de rea
habitacional decorrente de obra
pblica ou na desocupao de
reas de risco
. Implantao de albergues provisrios
para a populao de rua
. Realocao da populao de reas de
risco quando necessrio

. Implantao de programas para
reduo do custo de materiais de
construo
. Desenvolvimento de tcnicas
para barateamento final da
construo
. Produo em escala industrial de
componentes para habitao

Fontes: BELO HORIZONTE, 1990; BITTAR, 1992; GRUPO DE POLTICA URBANA E HABITAO DO PROGRAMA DE GOVERNO DA FRENTE BH POPULAR,
1992; URBEL, 1996.
114

O terceiro documento, que contm o resultado do trabalho do Grupo de Poltica Urbana e
Habitao do Programa de Governo da Frente BH Popular, consiste de uma proposta que
apresenta Belo Horizonte no ano de 1992, quando foi elaborado o programa de governo,
como uma cidade na qual o acesso moradia digna vinha sendo impedido por prticas
especulativas e segregacionistas, gerando a expulso da populao de baixa renda para
municpios vizinhos e para assentamentos irregulares e degradados, tais como favelas e
loteamentos clandestinos. Identifica-se como fatores agravantes da situao habitacional o
desmantelamento do sistema financeiro da habitao e a postura da administrao municipal
da poca, ao mesmo tempo elitista, no que diz respeito s prioridades de investimento, e
omissa em relao questo habitacional
44
. A ausncia de poltica habitacional em Belo
Horizonte demonstra, segundo a proposta, compromisso da administrao local com os
processos de elitizao da ocupao do territrio municipal, bem como contribui para a
expulso da populao de baixa renda das reas centrais e para o agravamento da segregao
scio-espacial (GRUPO DE POLTICA URBANA E HABITAO DO PROGRAMA DE
GOVERNO DA FRENTE BH POPULAR, 1992).

A proposta se inspira nas idias do movimento por reforma urbana e afirma que a abordagem
da questo urbana deve caminhar no sentido de construir a democracia na cidade e a cidade
como local de democracia, vindo da a constatao da necessidade do fortalecimento dos
processos de tomadas de decises, com ampla participao da populao, e, por outro lado, da
garantia de igualdade de acesso aos bens da cidade. Resgata conceitos como o de estado de

44
Segundo o documento que apresenta a proposta do Grupo de Poltica Urbana e Habitao do Programa de
Governo da Frente BH Popular, a populao favelada de Belo Horizonte corresponde ento a 30% da populao
do Municpio e, citando uma projeo feita pelo PLAMBEL, o dficit habitacional da Regio Metropolitana de
Belo Horizonte chegaria em 1995 a 105 mil unidades habitacionais. Diante do quadro da situao habitacional o
montante de recursos da Prefeitura destinados habitao, que segundo o documento corresponde na poca a
1,52% do oramento municipal, foi considerado pouco significativo.
115
direito urbano, numa referncia necessidade de combate s situaes de ilegalidade e
precariedade urbana, e o de justia urbana, que se baseia na idia da igualdade de direito de
todos cidade. Aborda-se tambm a idia do direito moradia como constituinte do direito
cidadania, j que representa uma condio individual necessria vivncia coletiva da
cidadania plena, e questiona-se a dissociao entre os direitos constitucionais educao,
sade, segurana e meio ambiente saudvel, dentre outros, e o direito habitao (GRUPO
DE POLTICA URBANA E HABITAO DO PROGRAMA DE GOVERNO DA FRENTE
BH POPULAR, 1992).

As diretrizes gerais de poltica urbana estabelecidas na proposta expressam essas idias:
combater a reteno especulativa da terra urbana e a apropriao particular do investimento
pblico, utilizando para isso instrumentos urbansticos como o parcelamento, edificao e
utilizao compulsrios, IPTU progressivo no tempo e desapropriao com ttulos da dvida
pblica, a contribuio de melhoria e o solo criado; assegurar condies de permanncia das
populaes carentes nas reas que vierem a ser equipadas; garantir a ampliao dos alcances
sociais da legislao existente; implementar processo de planejamento integrado que promova
a integrao das aes setoriais; consolidar um sistema de gesto participativa incorporando a
presena dos interesses empresariais, dos usurios, dos moradores, das entidades profissionais
etc., atravs da criao de processo de discusso pblica do oramento e da constituio de
conselhos setoriais, regionais e do oramento; garantir infra-estrutura bsica como patamar
mnimo de vida na cidade; buscar minimizar os processos de elitizao da ocupao do
espao municipal como um todo; estabelecer zoneamento vinculado oferta de infra-estrutura
(GRUPO DE POLTICA URBANA E HABITAO DO PROGRAMA DE GOVERNO DA
FRENTE BH POPULAR, 1992).

116
De maneira geral observa-se, pela anlise dos Quadros 3 e 4, grande similaridade entre as
diretrizes e aes propostas nos documentos abordados e as inseridas na Poltica Municipal de
Habitao. Na verdade, nenhuma diretriz ou ao da Poltica Municipal de Habitao deixa de
ter referncia em algum dos documentos anteriores, mostrando assim a sintonia da proposta
aprovada pelo Conselho Municipal de Habitao com as idias em pauta na poca de sua
formulao.

Por outro lado, no existe na Poltica Municipal de Habitao nenhuma diretriz referindo-se
articulao com outros municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte, preocupao
muito pertinente, presente tanto na Lei Orgnica quanto no Programa de Governo. Segundo
este ltimo documento a queda do ritmo de crescimento populacional do municpio de Belo
Horizonte vinha se dando desde a dcada de 80 em funo da expulso dos segmentos
populacionais de menor renda para outras cidades da Regio Metropolitana, inclusive por
meio da remoo de favelas (GRUPO DE POLTICA URBANA E HABITAO DO
PROGRAMA DE GOVERNO DA FRENTE BH POPULAR, 1992).

A influncia do iderio do movimento por reforma urbana na concepo geral da Poltica
Municipal de Habitao transparece explicitamente em algumas de suas diretrizes gerais, tais
como: promover o acesso terra e moradia digna para os habitantes da cidade, que significa,
em ltima instncia, o acesso cidade, se considerada a amplitude do conceito de habitao
adotado; promover processos democrticos na formulao e implementao da poltica
habitacional, que acolhe a idia de democratizao da gesto urbana defendida pelo
movimento pela reforma urbana; assegurar a vinculao da poltica habitacional com a
poltica urbana, expressando aqui o entendimento que o problema habitacional no pode ser
tratado de forma isolada, uma vez que sua superao depende, entre outros fatores, de
117
mudanas na estrutura fundiria urbana e no modelo de produo e reproduo do espao
urbano (URBEL, 1994).

No que diz respeito s aes previstas no mbito da Poltica Municipal de Habitao elas
esto enquadradas, em sua maioria, em duas grandes linhas de atuao diretamente
relacionadas com os dois principais tipos de problemas de moradia, ou seja: a linha de atuao
voltada para intervenes em assentamentos habitacionais existentes, objetivando a melhoria
das condies de moradia de famlias que apresentam necessidades habitacionais decorrentes
da inadequao de domiclios, como por exemplo as que residem em favelas; outra linha de
atuao voltada para a produo de novos assentamentos habitacionais, objetivando ampliar a
oferta de moradia especialmente para a populao de mais baixa renda, que constitui a maior
parte do dficit habitacional.

Essa concepo mais abrangente de poltica habitacional, incorporando uma maior
diversidade de atuao, vinha sendo construda desde a dcada de 80 e j havia surgido no
mbito do questionamento da atuao do BNH, cuja atuao foca-se unicamente na produo
habitacional. A concepo mais abrangente resulta da compreenso de que a complexidade do
problema habitacional implica na necessidade de intervir simultaneamente sobre todas as
dimenses que o constituem:

Essa nova viso acrescenta outros elementos discusso sobre o dficit, cuja
definio muda, sendo influenciada, por um lado, pelas mudanas culturais,
histricas e polticas, a partir de um redimensionamento das aspiraes e
necessidades da populao e, por outro, pelas novas alternativas para as polticas de
moradia desenvolvidas pelo poder pblico. Isso implica a necessidade de se tratar de
forma diferenciada as carncias habitacionais da populao, deixando de lado a idia
de dficit como um conceito global
45
(SEDU, 2001, p. 27).

45
Nesse sentido, a Fundao Joo Pinheiro (2002) desenvolveu um estudo que apresenta uma nova viso sobre o
dficit habitacional, propondo o conceito de necessidades habitacionais, que inclui trs dimenses distintas:
dficit habitacional, que corresponde necessidade de reposio total das unidades habitacionais devido a sua
precariedade e ao atendimento populao no atendida nas condies dadas pelo mercado; inadequao
118

No que diz respeito linha de atuao referente aos assentamentos existentes, acontece j no
incio da gesto da Frente BH Popular uma discusso sobre o universo de assentamentos a ser
atendido. No conceito de assentamentos existentes podem ser enquadrados diversos tipos de
assentamentos habitacionais urbanos que apresentam condies inadequadas de moradia,
demandando aes de melhoria e recuperao arquitetnica e urbanstica assim como de
regularizao fundiria, como por exemplo: os cortios, as favelas e os loteamentos populares,
citando os mais conhecidos, e, no caso de Belo Horizonte, conjuntos habitacionais
implantados pelo poder pblico, irregulares e com urbanizao incompleta, que, em alguns
casos, encontram-se degradados a ponto de parecerem favelas.

No h, no perodo de elaborao da Poltica Municipal de Habitao, informaes precisas
sobre a existncia de cortios na rea central da cidade mas, certamente, no existe na cidade
nmero significativo de assentamentos desse tipo a ponto de justificar a criao de um
programa especfico de interveno. Os loteamentos populares, irregulares ou clandestinos
46
,
vinham sendo j atendidos h anos atravs de aes de regularizao pela ento Secretaria
Municipal de Atividades Urbanas, o que, no mnimo, dificultava transferir para a URBEL
essa atribuio, tanto pela questo poltica interna da administrao como pela precariedade
operacional da URBEL. Na fala de Helosa Costa, que coordenou um levantamento do
universo de trabalho da URBEL logo no incio da gesto da Frente BH Popular:


habitacional, que corresponde necessidade de melhorias de unidades habitacionais ou de implantao ou
melhorias da infra-estrutura e dos servios urbanos e/ou de regularizao jurdica ou urbanstica; demanda
demogrfica, que corresponde necessidade de incremento do estoque habitacional para atender o crescimento
da populao em determinado espao de tempo.
46
Segundo conceitos estabelecidos pela prpria Secretaria Municipal de Atividades Urbanas, os loteamentos so
irregulares quando implantados em desconformidade a um projeto de parcelamento aprovado, ou clandestinos,
quando no existe nem projeto aprovado.
44
Entrevista concedida por Helosa Soares de Moura Costa.
119
Quando fizemos aquele levantamento do universo de trabalho da URBEL no
incorporamos nem loteamentos nem cortios... Os loteamentos porque eles so
processos de outra natureza [i.e. h a incorporao e a produo formal de lotes,
ainda que no sejam legais e/ou regulares, h o fracionamento da terra em
propriedades individuais] e j existia, bem ou mal, um processo institucional muito
lento de regularizao, talvez inoperante, na SMAU e ento aquilo pertencia a outro
universo institucional. Os cortios talvez pudessem pertencer ao universo
institucional da URBEL, mas no foram levantados imediatamente, talvez por se
pensar que eles eram poucos em Belo Horizonte (informao verbal)
47
.

Por sua vez, os conjuntos habitacionais produzidos pela Prefeitura ainda no fazem parte do
universo de atendimento da URBEL na linha de intervenes de urbanizao e regularizao,
uma vez que, historicamente, s se trabalhara at ento com favelas. Entretanto, como se trata
de uma demanda real e as lideranas do movimento por moradia que atuam nesses
assentamentos cobram melhorias, a URBEL acaba por incorpor-la a seu universo de
trabalho. Essa incorporao no feita sem questionamentos, principalmente por parte do
quadro de funcionrios da URBEL, como aparece nesse outro trecho da entrevista com
Helosa Costa:

Eu acho que desde os primeiros dias j existia a idia de ampliar o universo de reas
de interveno, porque, de fato, ele mudou. Primeiro, foram incorporadas as reas
faveladas que no estavam contempladas na lei como SE 4 (Setor Especial 4).
Depois, em outras j contempladas [na lei] houve uma expanso de permetro. Isso
era tranqilo. Agora, a idia de incorporar o conjunto habitacional no universo de
interveno da poltica, que foi uma idia importante e que correspondia a uma
realidade urbanstica completamente diferente, foi uma das coisas mais difceis
nessa adaptao das duas culturas. Porque, apesar das condies precrias,
urbanisticamente ele [o conjunto habitacional] um produto de uma interveno
programada, completamente diferente de uma favela [...] quer dizer, a problemtica
de outra natureza da que voc encontra nas favelas. Alm disso, um
empreendimento pblico e, supostamente, os conjuntos eram uma soluo e no um
problema... A minha sensao que a cultura j instalada na casa considerava
incorporar os conjuntos uma coisa meio indesejvel. De certa forma, todos
concordavam que a situao nos conjuntos era crtica, mas as pessoas ali eram parte
do poder pblico municipal e essa uma interveno que se quer esconder, da qual
voc tem vergonha [i.e., a existncia de conjuntos habitacionais favelizados fruto da
iniciativa do executivo municipal em anos anteriores] e, de repente, coloca-se uma
demanda enorme por parte dos conjuntos, com outra sistemtica. [...] Havia tambm
a seguinte subdiscusso: j que amos incorporar os conjuntos, seriam s os
conjuntos municipais, fruto da ao do poder pblico municipal, ou todos...?
(informao verbal)
48




48
Entrevista concedida por Helosa Soares de Moura Costa.
120
Portanto, num primeiro momento, os assentamentos a que se refere essa linha de atuao so
as favelas e os conjuntos habitacionais implementados pelo poder pblico que se encontram
em situao de degradao ambiental ou de irregularidade, embora potencialmente tambm
estejam incorporados nesse conceito qualquer outro tipo de assentamento que nele se
enquadre. Atuar nesse universo dos conjuntos , sem dvida, um desafio, tanto do ponto de
vista tcnico e operacional quanto poltico, considerando o carter populista das
administraes responsveis por sua implantao e pela definio das famlias a eles
destinadas. Especialmente no que diz respeito regularizao a situao institucional
precria em termos de instrumentos legais para atuar nos conjuntos, pois o PROFAVELA
pode ser aplicado apenas aos Setores Especiais 4, que incluem apenas as favelas.

A Linha de Atuao em Assentamentos Existentes, como denominada na Resoluo n
o
II do
Conselho Municipal de Habitao, prev dois programas, sendo o primeiro deles o Programa
de Interveno Estrutural, que consiste na urbanizao e regularizao total de um
determinado assentamento de forma a torn-lo adequado moradia e integrado cidade do
ponto de vista fsico, legal e social. Segundo documento da URBEL (1994), o programa de
interveno estrutural promove transformaes profundas num determinado ncleo
habitacional, consistindo em: implantao de todos os itens bsicos da infra-estrutura urbana,
execuo de intervenes de consolidao geotcnica, realizao de melhorias habitacionais,
alm da regularizao fundiria at o nvel da titulao (URBEL, 1994). O segundo programa,
cujo nome praticamente j apresenta o conceito que o define, o Programa de Interveno
Parcial, Pontual ou em reas Remanescentes. Entende-se por interveno parcial tudo o que
feito no Programa de Interveno Estrutural com exceo da regularizao fundiria. J por
interveno pontual entende-se a soluo de problemas crticos pontuais existentes nos
ncleos, atravs de pequenas obras e servios tais como o tratamento de ravinas,
121
pavimentao de becos, complementao de rede de esgoto e intervenes de pequeno porte
visando consolidao geotcnica (URBEL, 1994). Ou seja, representa o reconhecimento da
necessidade da interveno de carter emergencial em vista das condies precrias
encontradas nos assentamentos, inclusive, potencialmente, no que diz respeito a situaes de
risco. Finalmente, por interveno em reas remanescentes entende-se o planejamento e a
execuo de tratamento de reas de risco inadequadas ocupao, das quais tenham sido
removidos os antigos moradores, dando-lhes outra destinao que assegure sua recuperao
ambiental e impea nova ocupao habitacional (URBEL, 1994).

importante resgatar alguns aspectos da prtica de intervenes pblicas em favelas em Belo
Horizonte de forma a localizar melhor a origem dessa configurao dos programas e aes da
Linha de Atuao referente a Assentamentos Existentes. Em primeiro lugar, h um histrico
de intervenes desarticuladas e pontuais em favelas promovidas pelas gestes municipais
anteriores, pois at ento no faz parte da prtica da Prefeitura promover o planejamento
integrado das intervenes considerando globalmente o assentamento. Por essas razes, existe
a preocupao em mudar essa cultura, irresponsvel do ponto de vista do investimento
pblico e ineficaz em relao melhoria das condies de moradia dos assentamentos. A
mudana, segundo publicao da URBEL, representa um salto de qualidade em relao ao
que sempre foi feito em outras administraes: intervenes isoladas, desarticuladas e
pontuais, sem serem precedidas de um planejamento global, mas antes definidas por critrios
clientelistas (URBEL, 1996, p. 9). Em segundo lugar, existe a referncia positiva de um
trabalho anterior realizado no Municpio pela Secretaria Estadual de Trabalho e Ao Social -
SETAS que, no final da dcada de 70 e incio da dcada de 80, cria, no mbito do
122
PRODECOM, uma metodologia de interveno em favelas que incorpora a elaborao de um
plano urbanstico e a execuo de aes fsicas e sociais integradas
49
.

A experincia do PRODECOM certamente tem influncia, por exemplo, na nfase que dada
pela Poltica Municipal de Habitao necessidade de planejamento das aes. Essa
preocupao aparece numa diretriz, por exemplo, que estabelece que as intervenes pontual,
parcial e em reas remanescentes devem significar etapas da interveno estrutural, sendo que
seus respectivos projetos devem, preferencialmente, ser precedidos de um plano urbanstico
global para a rea. (URBEL, 1994). Ou seja, nenhuma interveno deve ser executada sem
estar vinculada ao planejamento global do assentamento, de forma a racionalizar e otimizar o
investimento pblico assim como a ampliar a efetividade das aes no sentido da melhoria
das condies de moradia.

Percebe-se tambm a inteno de estabelecer uma graduao em termos de nveis de
interveno, indo desde uma interveno mais profunda at uma pontual. Isso se d
certamente pela compreenso da inviabilidade de atuar em todos os assentamentos ao mesmo
tempo atravs do Programa de Interveno Estrutural, que promove a transformao mais
profunda mas, por isso mesmo, demanda maior volume de recursos e depende de
financiamento externo para se viabilizar. Essa estratgia se referencia, tambm, na
experincia de interveno em favelas da primeira gesto petista de Santo Andr, em So
Paulo, onde haviam trabalhado tcnicos que participam da gesto da Frente BH Popular. Em
Santo Andr no s adotou-se o planejamento e a execuo de aes integradas como tambm

49
Ver Carvalho (1997).
123
se trabalhou com nveis diferenciados de interveno, uns mais estruturais e outros de carter
mais emergencial, tal como proposto para Belo Horizonte
50
:

[...] tem um ponto fundamental nessa histria que foi a Prefeitura de Santo Andr
[...] porque foi o primeiro lugar que eu vi no Brasil, alm daquelas tentativas iniciais
de B.H. na dcada de 80, onde se tentou formular primeiro um planejamento global
da interveno no universo de favelas e, depois, onde se distinguiu tipos de
interveno e se chegou a formular determinados conceitos, embora fossem
conceitos muito vagos, muito genricos na poca, sobre o que era uma interveno
estruturadora, ou reestruturadora, que era um vocbulo que estava em andamento a
pelo mundo mas que no se tinha definido ainda completamente o que vinha a ser
[...]. Todos que participaram da experincia de Santo Andr, tiveram uma
oportunidade de colocar em prtica as suas formulaes e test-las nas intervenes
[...] Enfim, [...] foi um laboratrio importantssimo [...] Ento eu acho que as
formulaes em Santo Andr frutificaram e amadureceram em B.H.. [...] os
momentos anteriores em Santo Andr foram os momentos das experincias piloto.
Todas elas foram prticas muito restritas, muitas vezes resumidas a uma nica
favela, num contexto onde no havia os ingredientes necessrios para que essa coisa
se transformasse em uma interveno em escala, principalmente recursos [...] Ento
eu acho que foi um ciclo que aconteceu de maneiras diferentes em todo o Brasil [...].
Eu acho que a poltica se concretizou melhor em B.H., a meu ver... (informao
verbal)
51
.

[...] ramos poucas pessoas que havamos acumulado algumas experincias na
construo dessa metodologia de urbanizao de favelas pelo pas afora... Ento, na
verdade, juntamos um pouco da metodologia usada pela equipe que trabalhou no
Projeto Ilha de Santana, na Prefeitura de Olinda, entre 1987 a 1989, a primeira
experincia importante no sentido de metodologia participativa. [...] Depois disso,
essa equipe foi contratada pra trabalhar na Prefeitura de Santo Andr, e participamos
todos de um processo de construo metodolgica l tambm. Isso eu acho que foi o
grande caldo pra montagem da metodologia de interveno l em Belo Horizonte,
acho que essas duas experincias foram absolutamente referenciais. A experincia
que tinha havido em Ilha de Santana, de um planejamento de execuo
acompanhado semanalmente pelos representantes da comunidade, e um
planejamento da poltica mais geral, que foi a experincia em Santo Andr... B.H.
talvez tenha sido um pouco dessa mescla (informao verbal)
52
.


50
Em Santo Andr so estabelecidos cinco tipos bsicos de interveno em funo tanto da diversidade de
situaes encontradas nos assentamentos como de uma estratgia operacional para ampliar o atendimento: Tipo
A, ou urbanizao integral, realizada a partir de um plano de interveno integrada; Tipo B, ou urbanizao
gradual, com implantao parcial do plano; Tipo C, ou interveno pontual, com execuo de um conjunto de
aes objetivando resolver problemas crticos de assentamentos no consolidveis; Tipo D, ou interveno
especfica, com execuo de pelo menos uma ao em assentamentos que, pelos critrios de priorizao, no se
enquadraram em nenhuma das intervenes anteriores; Tipo E, ou intervenes em reas de apoio destinadas ao
reassentamento de famlias removidas em funo das intervenes anteriores. As intervenes Tipo A e E eram
coordenadas pelo Programa de Urbanizao e as intervenes Tipo B, C e D eram coordenadas pelo Programa
Pr-Urb.
51
Entrevista concedida em 05/07/2005 pela arquiteta Lcia Cavendish, responsvel pela coordenao tcnica
dos trabalhos de consultoria prestados na poca URBEL no que se refere a interveno em favelas. Na gesto
anterior a mesma equipe de consultores apoiou a Prefeitura de Santo Andr/S.P. em trabalhos semelhantes.
52
Entrevista concedida em 24 de abril de 2005 pela advogada Evangelina de Almeida Pinho, integrante da
equipe contratada pela URBEL para realizar trabalhos de consultoria no que se refere a interveno em favelas.
Tambm integrou a mesma equipe num trabalho semelhante em Santo Andr/S.P..
124

No que diz respeito regularizao fundiria dos assentamentos existentes a Poltica
Municipal de Habitao define alguns conceitos e estabelece algumas diretrizes relativas
regularizao do domnio dos imveis, das quais a mais importante a que estabelece que, no
caso das reas particulares, o Municpio deve prestar assessoramento tcnico-jurdico aos
ocupantes no requerimento do usucapio especial ou na negociao com proprietrios para
compra da gleba de interesse para assentamento (URBEL, 1994).

O Usucapio Especial de Imvel Urbano havia sido criado pela Constituio Federal de 1988
e nunca antes fora utilizado nos processos de regularizao fundiria promovidos pela
URBEL. Isso se devia, provavelmente, no s complexidade operacional de sua aplicao
mas, tambm, existncia de uma certa resistncia em relao ao conceito que fundamenta o
instrumento. A diretriz de se priorizar a utilizao dessa modalidade do instrumento usucapio
nos processos de regularizao fundiria em reas particulares sempre que possvel,
reconhecendo o direito propriedade por parte do ocupante em detrimento da aplicao de
outras alternativas de instrumentos como a desapropriao, por exemplo, que onera o poder
pblico ao garantir a indenizao do proprietrio, significa um grande avano.

A outra linha de atuao, referente a novos assentamentos, prev dois programas: o primeiro,
Programa de Produo de Lotes Urbanizados, para englobar os empreendimentos que
envolvem apenas a aquisio ou produo de lotes urbanizados, seja para ocupao
residencial unifamiliar ou multifamiliar, em sistema de condomnio; o segundo, Programa de
Produo de Conjuntos Habitacionais, para englobar empreendimentos que envolvem a
construo de unidades habitacionais. Tanto um quanto o outro pressupem o atendimento a
demandas coletivas, constitudas por grupos de famlias, embora seja admitida tanto a
125
ocupao residencial unifamiliar em lotes individuais quanto a ocupao residencial
multifamiliar, horizontal ou vertical, em sistema de condomnio (URBEL, 1994).

O Programa de Produo de Conjuntos Habitacionais prev dois subprogramas, cada um
envolvendo tipos diferentes de empreendimentos: o Subprograma Conjunto Habitacional,
quando o processo de produo inclui desde a aquisio da gleba at a construo das
unidades habitacionais; o Subprograma Unidade Habitacional, quando o empreendimento
constitui-se apenas da construo de unidades habitacionais em lotes urbanizados j
existentes, adquiridos ou produzidos anteriormente por iniciativa particular ou mesmo atravs
de programa governamental, inclusive da prpria Poltica Municipal de Habitao (URBEL,
1994).

A malha de programas e subprogramas estabelecida em funo das etapas do processo de
produo habitacional, aliada s opes de formas de gesto, permite inmeros arranjos que
cobrem praticamente todo o leque de possibilidades de tipos de empreendimentos no mbito
dessa linha de atuao. Isso proporciona uma flexibilidade de atendimento desejvel, se
considerarmos a imensa diversidade do leque de situaes e demandas existentes.

A prtica excludente adotada por gestes municipais anteriores, caracterizada pela produo
de grandes loteamentos e conjuntos habitacionais populares irregulares, localizados em reas
no urbanizadas da periferia do Municpio, dotados de infra-estrutura incompleta e sem
acesso a servios e equipamentos, causa impactos de alta magnitude e deixa marcas profundas
126
na cidade. Alguns dos assentamentos produzidos nessa linha encontram-se na poca em
condies to degradantes quanto as encontradas nas favelas da cidade
53
.

Como uma tentativa de romper com essa prtica a Poltica Municipal de Habitao prope as
seguintes diretrizes para os programas da Linha de Atuao referente a Novos Assentamentos:
utilizar preferencialmente pequenas reas inseridas na malha urbana vazios urbanos -, j
dotadas de infra-estrutura bsica e equipamentos comunitrios; no ultrapassar,
preferencialmente, o nmero de 300 unidades por novo assentamento produzido; utilizar,
preferencialmente, reas prximas origem das famlias beneficirias, de forma a minimizar
os custos sociais da mudana de endereo; garantir que o novo assentamento produzido seja
implantado em conformidade com a legislao urbanstica vigente e aprovado junto
Prefeitura; por ltimo, acoplar a definio do parcelamento se definio da tipologia da
unidade habitacional (URBEL, 1994). Pode-se dizer, tambm, que a diretriz de ocupar os
vazios urbanos resgata a idia do movimento pela reforma urbana no sentido da apropriao
da infra-estrutura urbana instalada e subutilizada, em contraposio s prticas especulativas e
segregacionistas.

Quanto s formas de gesto para o processo de produo habitacional so apresentadas trs
possibilidades: gesto pblica, que consiste na forma de gesto onde o poder pblico gerencia
todo o processo de produo habitacional, repassando aos beneficirios o produto final, seja o
lote urbanizado ou a unidade habitacional; a autogesto, que consiste na forma de gesto onde
uma entidade do movimento popular organizado gerencia todo o processo de produo
habitacional, sendo repassados aos beneficirios os recursos financeiros necessrios para o

53
Podemos citar como exemplo os assentamentos delimitados hoje como ZEIS 3 na Lei de Parcelamento,
Ocupao e Uso do Solo do Municpio de Belo Horizonte, dentre eles o Conjunto Taquaril, o Conjunto Jardim
Felicidade e o Conjunto Providncia, todos implantados por iniciativa do poder pblico.

127
empreendimento; a co-gesto, que consiste na forma de gesto onde h uma diviso das
atribuies de gerenciamento do processo de produo habitacional entre o poder pblico e o
movimento popular organizado, sendo repassados aos beneficirios os insumos necessrios,
como o material de construo (URBEL, 1994).

curioso observar um aspecto que a Poltica Municipal de Habitao apresenta quando trata
das formas de gesto. Primeiro que ficam definidas formas diferenciadas de gesto apenas
para os programas e aes da Linha de Atuao referente a Novos Assentamentos,
restringindo, assim, as intervenes da Linha de Atuao referente a Assentamentos
Existentes, como por exemplo a urbanizao e a regularizao de favelas, forma mais
convencional de gesto, ou seja, gesto pblica. Isso talvez se deva avaliao negativa de
uma experincia realizada anteriormente, na dcada de 80, pela Secretaria Estadual do
Trabalho e Ao Social (SETAS), que envolvia a realizao de obras de urbanizao em
favelas utilizando uma forma alternativa de gesto, onde recursos financeiros para compra de
material eram repassados por convnios s lideranas das associaes de moradores e a
assessoria tcnica era prestada pela equipe da Secretaria. Segundo depoimentos de tcnicos
que dela participaram, a equipe da SETAS enfrentou problemas relativos aplicao dos
recursos por parte das associaes, gerando descrdito em relao prtica da autogesto de
empreendimentos pblicos envolvendo entidades do movimento de favelas:

A Secretaria fazia convnio com as associaes, tinha um responsvel tcnico pela
obra [...] e a gesto dos recursos era da associao... [...] Os tcnicos eram do
Estado. Ento, um sistema que eu continuo chamando de gesto mista. A, na
minha opinio, comea um processo de deteriorizao do processo. [...] Bom,
quando o engenheiro tinha pulso firme, ele controlava aquilo e, a, tudo bem. Se o
engenheiro no tinha... [...] A assessoria tcnica era direta, num sistema de co-
gesto, vamos dizer assim, o engenheiro no se sentia na obrigao [...], no tinha
muitos recursos materiais, era difcil trabalhar, no era um negcio muito fcil...
Mas eu no desabono, no fao pr-julgamento, porque era um negcio difcil, [...]
era direto com a associao, ela comprava material, ento, a, o PRODECOM
(Programa de Desenvolvimento de Comunidades) ficou numa situao difcil...
Tanto que os tcnicos perceberam que a coisa no tinha controle... [...] E, ento,
128
voc tem uma passagem muito complicada [...], teve uma transio de governo [...].
A comeou o processo de desintegrao, e, provavelmente, muita gente teve que
criticar o PRODECOM por falta de controle, e eu acredito que at houve razo pra
criticar mesmo. E, fora isso, [...] j tnhamos identificado o vcio do movimento
popular. As lideranas comearam a ter poder, quer dizer, j no governo civil, a
voc pega os poderes que tinha [...] o pessoal ligado UTP (Unio dos
Trabalhadores da Periferia)... (informao verbal)
54
.

Na verdade, o que se observa no caso relatado um problema de gesto por parte do poder
pblico, que a princpio deve fiscalizar rigorosamente qualquer processo de aplicao de
recursos pblicos. Infelizmente, o descrdito recaiu sobre as entidades do movimento de
favelas e sobre o sistema autogestionrio, dificultando, assim, o surgimento de novas
experincias nesse sentido.

Por ltimo, importante destacar que a Poltica Municipal de Habitao explicita a forma de
gesto que se quer priorizar quando estabelece como diretriz que dever ser estimulada a
autogesto no processo de produo dos programas habitacionais (URBEL, 1996). Sem
dvida, essa priorizao reflete toda a trajetria de luta do movimento nacional de moradia
desde o incio da dcada de 80, no sentido da defesa da adoo do modelo autogestionrio no
mbito da poltica pblica de moradia.

Somente um programa proposto fora das duas linhas de atuao, o Programa de Apoio e
Assessoramento Tcnico, at porque ele poder atender tanto demandas referentes a
assentamentos existentes quanto a novos assentamentos. Sua incluso na grade de programas
revela a inteno no s de fortalecer como de incentivar a autonomia do movimento popular,
j que consiste no apoio s iniciativas populares para execuo de obras, regularizao
fundiria e acompanhamento ps ocupao (URBEL, 1994). De maneira geral, pode-se dizer
que as administraes de carter progressista como a da Frente BH Popular contribuem para a

54
Entrevista concedida em 03 de julho de 2005 pelo engenheiro Carlos Medeiros, que trabalhou como tcnico na
experincia do PRODECOM relatada. Ligado ao PT e Diretor de Operaes da URBEL na poca. Atualmente
Secretrio municipal de Habitao.
129
institucionalizao de uma prtica, muito comum ao longo dos anos 80, de assessoramento
tcnico a movimentos populares prestado por militantes de esquerda em carter voluntrio.
Atravs de empresas, entidades de ensino e pesquisa e, principalmente, de organizaes no
governamentais sem fins lucrativos, esses profissionais passam a ser contratados pelas
Prefeituras ou diretamente pelas entidades do movimento popular financiadas pelo poder
pblico. Alm do papel tcnico, essas organizaes exercem tambm, em certa medida, o
papel de mediadoras da relao entre populao e Estado.

Fica vaga nessa formulao inicial da Poltica Municipal de Habitao a definio de aes
relacionadas a reassentamentos. Embora haja referncias possibilidade de atendimento de
famlias moradoras de rua assim como de famlias removidas por situao de risco ou para
implantao de obra pblica, no caso, atravs do reassentamento dessas famlias, no so
estabelecidos critrios e diretrizes para essas aes. Tambm no fica proposto nesse
momento um programa mais abrangente de interveno em reas de risco, embora esteja clara
a preocupao com esse problema pela priorizao de atendimento de famlias moradoras de
reas de risco e pela proposio de uma interveno de tratamento em reas de risco
remanescentes de remoo. Talvez essa indefinio se deva ao desconhecimento que ainda
havia em relao a essas demandas, que mais tarde se delineiam de forma mais clara e
mostram-se bastante significativas.

Analisando o Quadro 4, observa-se a ausncia de aes previstas na formulao inicial da
Poltica Municipal de Habitao relacionadas ao desenvolvimento ou mesmo produo de
componentes e materiais de construo que favoream a reduo do custo da produo
habitacional. Essa ausncia se d, inclusive, apesar das recomendaes da Lei Orgnica e do
Programa de Governo nesse sentido.
130

Ainda analisando o Quadro 4, chama ateno, inclusive pela nfase que dada questo nos
trs documentos abordados e por existir uma diretriz nesse sentido na prpria Resoluo n II
do Conselho Municipal de Habitao, a no definio de aes no mbito da Poltica
Municipal de Habitao com o objetivo de articul-la poltica urbana, como por exemplo: a
utilizao de instrumentos urbansticos no combate especulao imobiliria, visando o
barateamento dos imveis residenciais no mercado; a criao de mecanismos de transferncia
de renda do mercado imobilirio para o financiamento da poltica habitacional; a criao de
zonas de especial interesse social para delimitar reas vazias destinadas moradia popular,
uma vez que j existia o Setor Especial 4 para as favelas; por ltimo, o estmulo produo
habitacional pelo setor privado atravs da simplificao da legislao urbanstica e dos
procedimentos de licenciamento de empreendimentos.

Quanto aos critrios de atendimento pode-se dizer que esto muito bem definidos na Poltica
Municipal de Habitao, propondo a priorizao de: famlias com renda familiar mensal de
at cinco salrios mnimos, o mesmo limite de renda estabelecido por lei para investimento de
recursos do Fundo Municipal de Habitao Popular, como forma de atingir a faixa no
atendida pelo mercado imobilirio convencional e pelas alternativas do Sistema Financeiro da
Habitao; famlias que constituem demandas coletivas organizadas, como forma de estimular
o fortalecimento da organizao popular, em especial do movimento por moradia em suas
diversas modalidades; famlias efetivamente morando no Municpio h mais de dois anos, por
um lado visando resguardar a Poltica Municipal de Habitao do atendimento da demanda
externa ao Municpio mas tambm se contrapor ao discurso da administrao anterior no
sentido de que investimento pblico em habitao estimula a imigrao; famlias que no
tenham sido contempladas anteriormente em programa similar do Sistema Municipal de
131
Habitao, para evitar o duplo atendimento; famlias em situao de insalubridade ou
moradoras de reas de risco, expressando, assim, a grande preocupao que h por parte da
equipe de governo com o enfrentamento desse grave problema do Municpio. Alm disso,
admite-se a possibilidade de atendimento de famlias a serem reassentadas em funo de obras
pblicas ou encaminhadas pelo rgo da Prefeitura responsvel por programas de reintegrao
social, em especial aqueles destinados ao atendimento da populao de rua (URBEL, 1994).

Alm do que fazer, definido atravs da grade de programas articulada com as linhas de
atuao previstas, e a quem atender, definido atravs dos critrios acima descritos, a Poltica
Municipal de Habitao estabelece com clareza como fazer, quando indica as diretrizes
metodolgicas. As duas diretrizes metodolgicas retratam bem o contexto da poca, assim
como os conceitos que fundamentam toda essa proposio. A primeira delas, que diz respeito
atuao integrada, reflete, por um lado, a abrangncia do conceito de habitao adotado,
cuja aplicao na prtica implica em grande nmero de interfaces e articulaes institucionais,
e, por outro, a grande mudana de paradigma em curso, que atinge todas as reas do
conhecimento, e que contrape a integrao compartimentao do saber e do fazer. A
segunda, que trata da promoo da participao popular em todo o processo de formulao e
implementao da Poltica Municipal de Habitao, retrata a nfase que vem sendo dada pelos
movimentos sociais, em especial pelo movimento de reforma urbana, gesto participativa
local como elemento transformador da dinmica e da lgica do crescimento urbano.

So estabelecidas, nesse primeiro momento, orientaes gerais para o desenvolvimento de
uma poltica de concesso de financiamentos e de subsdios, ficando seu detalhamento para
ser aprovado posteriormente pelo Conselho Municipal de Habitao. Fica definido que
devero ser criadas linhas de financiamento regidas por critrios sociais, com concesso de
132
subsdios, para os programas a serem implementados com recursos do Fundo Municipal de
Habitao Popular.

Essas definies esto em consonncia com o contedo do projeto de lei de iniciativa popular
encaminhado ao Congresso pelo movimento nacional de moradia, que prope a criao do
sistema nacional de habitao calcado numa poltica de subsdios, de forma a viabilizar o
acesso ao financiamento habitacional por parte das faixas de menor renda. Por meio da
contribuio da USINA, organizao no governamental paulista que assessora a URBEL
nesse momento inicial de formulao do Sistema e da Poltica Municipal de Habitao, as
primeiras diretrizes da poltica de concesso de financiamentos e de subsdios em Belo
Horizonte recebem, tambm, a influncia dos debates que vm sendo travados entre o
movimento por moradia e o poder pblico em So Paulo.

Nas discusses sobre o financiamento habitacional na gesto da Prefeita Luiza Erundina, na
cidade de So Paulo, o movimento por moradia defende que as famlias paguem somente o
valor do custo de produo, sem incluir juros ou correo monetria. A ausncia dos juros se
justifica pela idia de que o financiamento habitacional voltado para a populao de baixa
renda deve se reger por uma lgica de incluso social. Essa proposta, provavelmente,
fundada na crtica lgica financeira que prevalece no mbito das linhas de financiamento
operadas atravs do Banco Nacional da Habitao e, posteriormente, pela Caixa Econmica
Federal. A ausncia de correo monetria se baseia numa lgica de responsabilizao do
Estado pelas conseqncias da gesto da poltica econmica. Pela proposta do movimento por
moradia, a depreciao do valor principal do financiamento corresponde, portanto, ao
subsdio:

133
Ento, custou quinze mil, divide-se por quinze anos e mil reais que vai se pagar
por ano, cento e poucos reais por ms e pronto, acabou. Quanto vai estar valendo
esses cento e poucos reais por ms daqui a quinze anos? Tem a depreciao do
dinheiro, claro, tem a corroso da moeda, claro, tem inflao, essa coisa toda,
mas esse que o subsdio [...], um subsdio que a prpria condio do pas acaba
gerando [...]. Cabe ao Estado tomar o prejuzo que ele mesmo est gerando em
termos de organizao da economia do pas. Ento, assim, politicamente, era fcil de
dialogar. [...] Outra questo que a gente colocava como diretriz: que a moradia um
bem pblico, portanto deve ser entendida como uma questo social e no como uma
questo financeira. Por isso, ento, no era um sistema financeiro de habitao, mas
sim, um sistema municipal que organizava a produo da moradia (informao
verbal)
55
.

Quando termina o governo da Luiza Erundina essa discusso sobre financiamento
habitacional continua acontecendo entre o movimento por moradia, os agentes de assessoria
tcnica e o governo do Estado de So Paulo, atravs da Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano (CDHU), que tambm mantm um programa de mutires
autogestionrios. A CDHU, no concordando com a idia de eliminar juros e correo
monetria, faz outra proposta que, de certa forma, contempla em parte as demandas do
movimento: estabelecem que o subsdio ter como referncia a renda da famlia e no o valor
do produto a ser financiado. Ou seja, o valor do subsdio fixado em funo da renda
familiar, variando de famlia a famlia e, ao longo do prazo de financiamento, variando
tambm de acordo com as oscilaes da vida econmica da famlia. Essa uma diretriz
incorporada pela poltica de concesso de financiamento e subsdios em Belo Horizonte:
promover o subsdio famlia (informao verbal)
56
..

Outra idia trazida pela USINA, inspirada em sua vivncia como assessoria tcnica ao
movimento por moradia, e incorporada a essa poltica como uma diretriz a de considerar no
a renda familiar, como proposto pela CDHU, por exemplo, mas a renda per capita da famlia,
por se tratar de um critrio mais justo do ponto de vista social:

55
Entrevista concedida por Joo Marcos Lopes.
56
Entrevista concedida por Joo Marcos Lopes.
134
[...] o fato de estar em BH atuando [...] ao lado do poder pblico e, ao mesmo tempo
em S.P., atuando junto com os mutirantes
57
, com a ponta, no mbito de quem sofre,
entre aspas, as polticas habitacionais, eu acho que isso foi uma experincia muito
legal [...].Quando voc ouve o cara falando como que a dinmica interna dentro
da famlia, o que est colocado, a complexidade com que ele lida com a sua
economia domstica [...] Ento, eu acho que essa discusso da histria da renda
familiar eu tributo ao povo l [...] Eles ficavam questionando conosco essa coisa de
renda familiar: A D
a
Maria Chiquinha vive l com o marido dela: eles so sozinhos
e tm cinco salrios mnimos. Agora, eu com dez pessoas na famlia - com
agregados, filhos, essa coisa toda - tambm tenho cinco salrios mnimos. Olha
quanta boca eu tenho que encher.... Ento, eu acho que isso ajudou muito na hora
de entender o que uma linha de financiamento nessa dinmica mais domstica,
mais cotidiana (informao verbal)
58
.

Baseada nessas duas diretrizes principais a poltica de concesso de financiamentos e
subsdios desenvolvida e aprovada em 1996 atravs da Resoluo n
o
III do Conselho
Municipal de Habitao. No que diz respeito ao subsdio fica estabelecido que as prestaes
mensais sero objeto de subsdio, aplicado famlia, intransfervel e revisto periodicamente
(URBEL, 1996) e o valor das prestaes dever ser calculado em funo da renda per capita,
no poder exceder a 30% da renda familiar, incorporar uma taxa de juros variando de 3% a
6% e ser reajustado pelo ndice de reajuste salarial. O prazo de financiamento estabelecido
de no mximo dezoito anos e as famlias s comearo a pagar aps no mnimo trinta dias
depois da assinatura do contrato de financiamento. Em caso de desemprego do titular do
financiamento fica prevista a possibilidade de suspenso temporria do pagamento, como
forma de adequar o financiamento dinmica econmica da famlia
59
.

De maneira geral, na prtica a estrutura gerencial e operacional da URBEL no chega a
refletir exatamente essa malha de programas, subprogramas e aes mas, sem dvida, se
referencia nela desde o incio e a lgica de sua formulao sempre prevalece na implantao
da Poltica Municipal de Habitao. Da mesma forma, ainda que alguns aspectos no estejam

57
A USINA atuava como assessoria tcnica a entidades do movimento por moradia em empreendimentos
habitacionais implantados em sistema autogestionrio.
54
Entrevista concedida por Joo Marcos Lopes.
55
Segundo informao fornecida pela URBEL, o subsdio mdio praticado a partir da aplicao dessas normas
tem sido de 65%.


135
muito claros na formulao inicial da Poltica Municipal de Habitao, o conjunto de
diretrizes e aes apresentado cobre potencialmente desde ento, por sua consistncia, todas
as nuances de atuao desejveis.

4.4 Financiamento da Poltica Municipal de Habitao

A idia da participao do Municpio no financiamento da poltica habitacional local est em
pauta no Brasil do incio da dcada de 90, como um dos principais rebatimentos da agenda
proposta pelo processo de municipalizao ps Constituio Federal de 1988. Como mostra o
Quadro 5, ela est presente em documentos que espelham o conjunto das idias defendidas
por setores progressistas, no caso a Lei Orgnica de Belo Horizonte, a publicao do Partido
dos Trabalhadores O modo petista de governar e o programa de governo da Frente BH
Popular. Belo Horizonte um exemplo dessa nova postura assumida pelas administraes
municipais, como pode ser observado pela Tabela 1, pela elevao do patamar de
investimentos na poltica habitacional ocorrido a partir de 1993.

Quadro 5 Recursos Municipais para a Poltica Habitacional
Lei Orgnica do Municpio de
B.H.
(1991)
Modo Petista de
Governar
(1992)
Prog. de Governo da Frente BH Popular
(1992)
. Destinao ao fundo de
habitao popular recursos
necessrios implantao da
poltica habitacional, atravs da
lei oramentria anual.
. Alocao de recursos
municipais para o setor de
habitao popular,
independentemente da luta
para obteno de recursos
federais.
. Implementao do Fundo Municipal de
Habitao Popular com significativas
dotaes oramentrias municipais e recursos
captadas atravs da Caixa Econmica
Federal.

. Garantia de recursos para implantao da
poltica municipal de habitao.
Fontes: BELO HORIZONTE, 1990; BITTAR, 1992; GRUPO DE POLTICA URBANA E HABITAO DO
PROGRAMA DE GOVERNO DA FRENTE BH POPULAR, 1992.

A Tabela 1 mostra a progresso do valor dos recursos gastos pela URBEL com custeio e
investimentos no perodo que vai de 1992, ltimo ano da gesto anterior, at 1996, ltimo ano
136
da gesto da Frente BH Popular. O primeiro aspecto que chama a ateno ao se observar a
tabela mencionada que o valor de recursos gastos em 1996 mais do que cinco vezes maior
que o gasto em 1992, constatao que demonstra com clareza a diferena de postura entre os
dois governos no que se refere poltica habitacional, j pontuada anteriormente. Constata-se
tambm, pela progresso dos valores de 1993 a 1996, que o total de gastos anuais cresceu
mais de oito vezes ao longo desse perodo, o que revela o grande incremento da capacidade
operacional da URBEL. Essa constatao reforada quando se observa que o principal
responsvel pelo aumento dos gastos anuais o investimento, que, no mesmo perodo,
multiplicou-se por mais de treze enquanto o valor do custeio apenas triplicado.

Tabela 1 Recursos Financeiros Municipais URBEL 1993/1996 (em dlares)
Exerccio Custeio Investimento Total
1992 1.633.974 1.928.564 3.972.539
1993 1.822.363 1.169.088 2.581.451
1994 3.437.212 3.695.876 7.133.088
1995 6.260.392 10.194.974 16.455.367
1996 5.500.000 15.500.000 21.000.000
Fonte: URBEL, 1996.
Obs: Os valores relativos ao ano de 1996 referem-se a uma previso de gasto feita pela URBEL em maio desse
ano, quando o documento consultado foi elaborado.

Por outro lado, a contribuio de recursos externos para a implantao da Poltica Municipal
de Habitao durante a gesto da Frente BH Popular muito pouco significativa. Alm dos
recursos investidos no Programa Alvorada pela AVSI
60
, oriundos do governo italiano, a
Prefeitura consegue em 1996 um financiamento no valor de pouco mais de 6 milhes de
reais
61
do FGTS atravs do Programa Pr Moradia, do governo federal, e quase 500 mil
reais
62
a fundo perdido do oramento do governo estadual, como contrapartida no processo de

60
Os recursos do governo italiano investidos pela Associao de Voluntrios para o Servio Internacional
AVSI no Programa Alvorada destinam-se ao financiamento da urbanizao e regularizao das favelas Ventosa,
Senhor dos Passos e Apolnia.
61
Esses recursos, que esto em valor da poca, destinam-se ao financiamento da construo dos Conjuntos
Lagoa, Urucuia, Zilah Spsito e Ararib, este ltimo localizado na favela Pedreira Prado Lopes, e urbanizao
do Taquaril e da Vila Senhor dos Passos.
62
Apresentados em valor da poca, esses recursos destinam-se ao financiamento da construo do Conjunto
Lagoa.
137
assentamento de famlias de outros municpios acampadas em Belo Horizonte
63
. Na verdade,
para se ter uma idia da dimenso da contribuio dos governos federal e estadual para o
financiamento da Poltica Municipal de Habitao, no perodo de 1993 a 2002 o montante de
recursos captados junto a essas esferas do poder pblico representam, respectivamente, 6,6%
e 1,2% dos investimentos em habitao no Municpio.

Durante a gesto municipal de 1993 a 1996 ainda no se implanta a poltica de concesso de
financiamento e subsdio do Fundo Municipal de Habitao Popular, como informado
anteriormente. Sendo assim, a URBEL no pode contar com os recursos oriundos das
prestaes pagas pelas famlias beneficiadas. O principal empecilho a exigncia, por lei
federal
64
, de autorizao legislativa para a alienao dos imveis pblicos municipais em
favor das famlias, o que s acontece em 2004.

Os dados apresentados ilustram, no caso de Belo Horizonte, dois aspectos que caracterizaram
a dcada de 90 no Brasil. De um lado, temos o aspecto referente omisso do governo federal
em relao ao investimento em uma poltica habitacional de interesse social e, nesse sentido,
o percentual que representa a contribuio dos recursos oriundos das esferas federal e estadual
no financiamento de aes nessa rea demonstra de forma contundente a condio de
isolamento vivenciada pelo Municpio, ao menos at 2002, no processo de enfrentamento dos
problemas locais de moradia. De outro lado, temos o aspecto referente ao engajamento das
administraes municipais na implantao de aes da poltica habitacional financiadas com
recursos prprios, justamente em funo do vcuo deixado principalmente pela esfera federal,
sendo que, em Belo Horizonte, o governo da Frente BH Popular marca uma mudana de rumo

63
A ao de reassentamento de famlias de outros municpios, oriundas de ocupao organizada em logradouro
de Belo Horizonte, acontece no incio do governo, antes de ser aprovado no Conselho Municipal de Habitao,
atravs da Resoluo n
o
II, o critrio de priorizar o atendimento das famlias efetivamente residentes no
Municpio h mais de dois anos.
64
A lei a que se refere o texto a de n
o
8666/93.
138
nesse sentido, pelo fato de ter investido um volume de recursos significativamente maior que
o investido pelas administraes municipais anteriores.

Vale ressaltar duas caractersticas presentes ao longo do perodo estudado no mbito deste
trabalho, que o de 1993 a 1996, no que diz respeito ao tema abordado neste tpico. A
primeira delas diz respeito destinao sistemtica de recursos municipais, assegurando a
continuidade das aes implementadas tanto na linha de assentamentos existentes quanto na
de novos assentamentos. A outra caracterstica se refere democratizao dos processos de
deciso sobre a aplicao dos recursos municipais, principalmente atravs da criao do
Oramento Participativo e de sua variante voltada para o atendimento do movimento dos sem
casa, o Oramento Participativo da Habitao. Em ambos os casos, essas caractersticas
contribuem positivamente para o processo de consolidao das prticas e modelos propostos
pela poltica habitacional em Belo Horizonte.

4.5 Instncias e Processos Participativos

Uma das principais diretrizes da Poltica Municipal de Habitao refere-se participao e
estabelece que devem ser promovidos processos democrticos na formulao e
implementao da poltica habitacional (URBEL, 1994). Pode-se dizer que essa foi uma
diretriz efetivamente implementada, se a referncia for a diversidade e a quantidade de
instncias e processos participativos incorporados gesto da poltica habitacional em Belo
Horizonte na administrao da Frente BH Popular.

No incio do governo da Frente BH Popular clara a postura da equipe da URBEL no sentido
de privilegiar o movimento popular como seu principal parceiro no processo de discusso do
139
Sistema e da Poltica Municipal de Habitao: as lideranas do movimento deixam de
representar a clientela para ocupar o lugar de parceiros. De imediato, so criados fruns
informais, no deliberativos, que renem sistematicamente representantes das entidades gerais
do movimento
65
, de lideranas de favelas e conjuntos e de coordenadores de ncleos dos sem
casa
66
para discutir, como principais interlocutores da equipe da URBEL, as principais
questes surgidas no processo de formulao e implantao do Sistema e da Poltica
Municipal de Habitao. Essa opo revela coerncia com as diretrizes do programa de
governo no sentido da democratizao da gesto municipal e do combate prtica clientelista
e, tambm, uma preocupao em construir a sustentabilidade poltica da nova administrao:

[...] ganhando a eleio [...] comeou um processo intenso de discusso de polticas,
de programas e modelos de gesto... Nesse momento a capacidade de envolvimento
popular foi muito maior, porque, a, o movimento, mesmo aquele de oposio, que
no fez campanha pra gente, na hora que viu que ns tnhamos ganhado, que foi
chamado pra discutir o modelo de gesto, [...] foi pra l e contribuiu intensamente
com isso. Ento a melhorou muito a participao. Eu acho que essa foi uma das
principais virtudes do governo Patrus, da nossa primeira gesto. Foi um momento
em que ns precisvamos montar mesmo, unir as grandes diretrizes da poltica
urbana, das grandes metas de governo, [...] enfim, foi um momento muito rico, de
muita participao, de uma intensa participao dos movimentos nessa fase... Foi
um negcio muito gratificante. [...] E a comea a se discutir um monte de coisas
[...], a elaborao do chamado sistema municipal de habitao, a organizao e a
proposio de instrumentos [...] enfim, foi todo um processo de construo que se
pautou e se criou pela participao popular. Num momento se instala a diretoria e
um ms e pouco depois foram instalados trs grandes fruns de participao
popular: o frum de entidades gerais dos movimentos, o frum do movimento dos
sem casa e o frum de vilas e favelas. Eram trs grandes fruns que, no primeiro
momento da construo das diretrizes da poltica municipal de habitao [...], se
reuniam quase que quinzenalmente etc. E tinha reunio na base social do
movimento, tinha o primeiro oramento participativo e vai por a afora... [...] esses
fruns na verdade tinham trs grandes objetivos: um era informar e formar o
movimento social, dar um leque de informaes, tcnicas inclusive; o outro era
ouvir as demandas mais comuns desse movimento; o terceiro objetivo era construir a
base de sustentao poltica pro governo democrtico popular. Ento, assim, se
estabelecia uma relao de transparncia, de respeito, com esse movimento
(informao verbal)
67
.


65
Principais entidades que compem esse frum: Federao das Associaes de Moradores de Belo Horizonte
(FAMOBH); Unio dos Trabalhadores da Periferia (UTP); Associao dos Moradores de Aluguel de Belo
Horizonte (AMABEL); Federao das Associaes de Vilas, Favelas e Conjuntos (FAVIFACO); Centro de
Apoio aos Sem Casa (CASA).
66
Em alguns casos os ncleos do movimento dos sem casa so constitudos de famlias que residem em favelas e
que pagam aluguel ou moravam de favor. Nesses casos, normalmente a mesma pessoa exerce o papel de
liderana da favela e de coordenador do ncleo.
67
Entrevista concedida em por Antnio Cosme Damio.
140
[...] teve uma mudana muito grande na relao institucional, na relao do governo
com o movimento popular. visvel que antes do governo do Patrus o atendimento
demandas que chegavam aqui na URBEL era muito personalizado, ou em cima de
liderana de vilas e favelas ou em cima de vereadores... Ento eu acho que o
governo Patrus trouxe uma sistemtica muito positiva de despersonalizar prioridades
Assim, encaminhar a discusso com o movimento popular do ponto de vista
coletivo, discutir discusses e propostas coletivamente, isso foi um avano muito
grande, isso foi visvel. Aqui na URBEL tinha uma presena freqente de lideranas
no corredor, de vereadores no corredor atrs de documentos e ofcios que mandavam
pedindo as coisas... e as demandas eram atendidas dessa maneira, quer dizer, no
tinha uma poltica, uma diretriz de atendimento anteriormente... Na minha viso,
isso foi uma mudana muito visvel (informao verbal)
68
.

Eu sempre achei que o Frum um espao fundamental, importante demais, pra
voc discutir essa viso mais conjunta da cidade e, assim, voc fortalece as
lideranas, voc unifica uma viso, voc pega modelos... [...] de tipos de trabalho
que esto sendo desenvolvidos em outros lugares e que est dando certo, voc
socializa... Ento, o Frum tem essa caracterstica de agregar e de fortalecer as
lideranas. [...] Eu acho que o frum o espao mais importante que a gente tem de
construo de poltica, principalmente para vilas e favelas aqui em BH (informao
verbal)
69
.



A instncia maior desse sistema participativo, o Conselho Municipal de Habitao (CMH),
passa a funcionar a partir de 1994
70
. Segundo a percepo de alguns entrevistados, da qual
compartilho, a atuao do Conselho pautada, de um lado, por um processo muito rico e
intenso de discusso das diretrizes e dos instrumentos da Poltica Municipal de Habitao e,
de outro, pela fragilidade no exerccio de seu papel de curador do Fundo Municipal de
Habitao Popular:

[...] a participao do movimento no primeiro conselho, foi uma participao muito
linda no aspecto de que era tudo muito novo e com muita receptividade... ento
realmente havia uma participao efetiva, as pessoas falavam e o que elas falavam
era levado a srio pela administrao (informao verbal)
71
.

68
Entrevista concedida em 16 de junho de 2005 pela arquiteta Cristina Magalhes, funcionria da URBEL e,
poca, assessora da Presidncia da empresa e, posteriormente, coordenadora do Programa Alvorada.
69
Entrevista concedida por Edinia de Souza.
70
Segundo informao fornecida por Cludia Bastos, atual responsvel pela secretaria executiva do Conselho
Municipal de Habitao, o primeiro mandato do Conselho Municipal de Habitao de meados de 1994 a
meados de 1996 e tem como membros da sociedade civil representantes das seguintes entidades, entre titulares e
suplentes: FAVIFACO, com dois representantes; UTP, com um representante; Federao Mineira de Mulheres,
com dois representantes; CASA, com dois representantes; FAMOBH, com um representante; Central Geral dos
Trabalhadores (CGT), com um representante; Central nica dos trabalhadores (CUT), com um representante;
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), com dois representantes; Sindicato dos Socilogos de Minas
Gerais, com um representante; Sindicato da Indstria da Construo Civil (SINDUSCON), com um
representante; Associao Comercial de Minas (ACM), com um representante.
71
Entrevista concedida por Antnia de Pdua.
141

[...] nesse perodo do Patrus comeou a funcionar o Fundo e o Conselho como
instncia decisria, se reunindo mensalmente, com vrias discusses passando por l
[...] Ento, com o funcionamento do Conselho voc vai notando que ele na verdade
no atua muito como um frum de gesto: no gere o Fundo totalmente, no tem
informao nem conhecimento pra gerir o Fundo, que uma coisa que est previsto
l na lei. [...] e a tem uma questo poltica: se voc no institui os conselhos
enquanto instncia principal pra tomar certas decises, elas vo ser tomadas em
outro lugar, porque decises esto sempre sendo tomadas... [...] o ideal seria o
Conselho cada vez mais assumir os papis definidos na poltica habitacional pra ele,
assumir cada vez mais a capacidade de deciso, de acompanhamento, de chancela
dos gastos do Municpio na rea habitacional, se capacitando, se estruturando... Esse
papel no foi reforado [...] Tentou-se fazer uma secretaria executiva pro Conselho
mas ficou tudo na inteno... Eu acho que, na verdade, o sistema no foi reforado
(informao verbal)
72
.

O funcionamento do Conselho tambm, no primeiro momento, foi muito
interessante, at porque no tinha dinheiro no Fundo, [...] e a foi discutir as linhas
mestras dos programas, as diretrizes da poltica... ento, eu acho que no primeiro
momento ele foi muito rico nesse sentido. Agora, o Conselho nunca conseguiu ter
uma secretaria executiva, uma estrutura prpria pra exercer o seu papel fiscalizador
e controlador do Fundo. Nem no governo Patrus, porque [...] ento o governo estava
voltado mais pra essa construo dos programas polticos, e posteriormente por falta
de interesse mesmo... Faltou capacidade pro movimento cobrar isso. Ento eu acho
que o funcionamento do Conselho, se pautou mais nas demandas mais imediatas da
poltica municipal do que nas estratgias de longo prazo, o que o fragilizou [...] em
vez de acumular pra ser um Conselho mais forte, mais combativo, mais decisivo, ao
longo dos mandatos acontece exatamente o contrrio... (informao verbal)
73
.

[...] as reunies com o conselho eram freqentes, quer dizer, pelo menos tinha uma
rotina... A periodicidade dela era mensal, e ela sempre acontecia, porque eu acho
que no governo Patrus foi um governo de muita construo de poltica e de projeto,
ento tinha uma demanda muito grande pra essas discusses, tinha muitas discusses
pra serem feitas, muito assunto... [...] isso tudo era pautado pra discutir no
conselho... [...]. E tinha interesse tambm do governo que isso acontecesse...
(informao verbal)
74


At o final de 1996 o Conselho chega a aprovar nove resolues, apresentadas sinteticamente
no Quadro 6. A anlise do contedo das resolues auxilia na reconstituio da trajetria do
Conselho nesse perodo e revela que, de maneira geral, com exceo da Resoluo n
o
II que
trata de um tema geral que a Poltica Municipal de Habitao, as discusses so
predominantemente voltadas para as aes referentes linha de produo de novas moradias.

72
Entrevista concedida por Maurcio Moreira.
70
Entrevista concedida por Antnio Cosme Damio.
71
Entrevista concedida por Cristina Magalhes.






142
Alm disso, uma outra discusso que seguramente acontece dentro da mesma linha, embora
no gere uma resoluo, sobre o Oramento Participativo da Habitao, processo
semelhante ao Oramento Participativo voltado especificamente ao atendimento do
movimento dos sem casa e que ser detalhado no prximo captulo deste trabalho. O
Conselho discute a proposta de sua criao, em 1995, e, posteriormente, a cada processo anual
de discusso pblica, define que benefcios sero distribudos e quais os critrios para sua
distribuio.

Outro indcio no sentido da no priorizao de matrias relativas linha de assentamentos
existentes o fato de o Programa Estrutural em reas de Risco, formatado ainda em 1994,
no ser aprovado pelo Conselho. Da mesma forma, no so objeto de resoluo do Conselho a
metodologia de elaborao dos planos globais e da implantao da interveno estrutural.

Quadro 6 Resolues do Conselho Municipal de Habitao 1993 a 1996
N
o
da
Resoluo
Contedo Data
I Aprova o Regimento Interno do Conselho. 1994

II Aprova a Poltica Municipal de Habitao. Dezembro de
1994
III Estabelece normas para o financiamento e concesso de subsdios aos
beneficirios dos programas habitacionais desenvolvidos com recursos do
Fundo Municipal de Habitao Popular e d outras providncias.
Fevereiro
de1996
IV Aprova os procedimentos para a operacionalizao do processo de produo
de moradias atravs do Programa de Produo de Conjuntos Habitacionais e
Lotes Urbanizados por Autogesto, no mbito da Poltica Municipal de
Habitao, conforme artigo 12 da Resoluo II do CMH e define as normas
para o seu desenvolvimento.
Agosto de 1996
V Aprova os procedimentos para a operacionalizao do processo de produo
de moradias por co-gesto, no mbito da Poltica Municipal de Habitao,
conforme artigo 12 da Resoluo II do CMH e define as normas para o seu
desenvolvimento.
Agosto de 1996
VI Aprova os procedimentos para a operacionalizao do processo de produo
de moradias atravs da gesto pblica, no mbito da Poltica Municipal de
Habitao, conforme artigo 12 da Resoluo II do CMH e define as normas
para o seu desenvolvimento.
Agosto de 1996
VII Aprova Planilha de Composio de Custos, para padronizao da
metodologia de apurao dos custos dos empreendimentos a serem
financiados com recursos do Fundo Municipal de Habitao Popular pela
URBEL.
Agosto de 1996
VIII Estabelece normas para o enquadramento dos projetos habitacionais
concludos ou em desenvolvimento pela URBEL com recursos do Fundo
Agosto de 1996
143
Municipal de Habitao Popular nas condies de financiamento
estabelecidas pela Resoluo III de 8 de Fevereiro de 1996 e d outras
providncias.
IX Estabelece normas excepcionais para o financiamento e concesso de
subsdios aos beneficirios do Programa Habitacional Autoconstrutor,
desenvolvido com recursos do Fundo Municipal de Habitao Popular e d
outras providncias.
Agosto de 1996
Fonte: URBEL (1994, 1996)

Essa caracterstica do funcionamento do Conselho nessa poca pode significar que as
lideranas das associaes de moradores de favelas concentram sua participao nas
instncias regionais fruns do OP e as COMFORA, por exemplo - que discutem e
fiscalizam a aplicao dos recursos municipais destinados s intervenes nesses
assentamentos. No entanto, isso pode tambm ser considerado um indicativo de que o espao
do CMH melhor apropriado pelo movimento dos sem casa, em funo de um nvel maior de
organizao que caracteriza essa modalidade do movimento por moradia. Essa ltima a
verso apresentada por uma importante liderana de favelas:

Um outro espao importante, o Conselho Municipal de Habitao, um espao
que tem um carter deliberativo, mas infelizmente, tambm num determinado
perodo, por causa dessa organizao mais efetiva, mais participativa dos grupos de
sem casa, ele pautou sua discusso durante muito tempo s pra questo da nova
construo. Ento a gente ficou sem discutir polticas para vilas e favelas num
perodo muito grande, que foi um prejuzo, apesar da gente manter a o OP. Eu acho
que, por exemplo, o recurso do OP deveria passar [...] por definio do Conselho de
Habitao tambm, com essa caracterstica de estar se priorizando obras em favelas,
para voc dar um tom mais global, mais de unificao, ou voc discutir prioridade
de fato... [...] Ento o Conselho tambm um espao muito importante, ele
deliberativo, tem um papel de deliberar em cima dessa prioridade... (informao
verbal)
75
.

A rigor, no perodo abordado o Conselho no chega a exercer plenamente o papel de curador
do Fundo Municipal de Habitao Popular a ele atribudo por lei. Na verdade, as despesas
com a implementao da Poltica Municipal de Habitao so efetuadas por meio da
autorizao direta da Presidncia do Conselho, por disposio legal um cargo exercido pela

75
Entrevista concedida por Edinia de Souza.


144
mesma pessoa que ocupa a Presidncia da URBEL, dispensando a aprovao prvia pelo
plenrio. Esse procedimento, legtimo do ponto de vista legal, imputa a agilidade necessria
execuo das aes. Entretanto, consolidar a atuao do Conselho no papel de curador do
fundo teria sido fundamental para, ao mesmo tempo, reforar seu carter deliberativo e
resguardar a transparncia na gesto da Poltica Municipal de Habitao. Por outro lado, dois
fatos amenizam esse questionamento: em primeiro lugar, a quase totalidade das despesas de
investimento se referem a recursos cuja aplicao j vem para o Fundo definida em processos
pblicos de discusso, como o Frum dos Sem Casa, o Oramento Participativo e o
Oramento Participativo da Habitao, que sero descritos adiante; em segundo lugar, h, por
parte da URBEL, a prtica de promover a prestao geral de contas ao Conselho das despesas
efetuadas.

No decorrer do segundo mandato do Conselho, iniciado em meados de 1996, j h uma
reflexo no mbito do movimento por moradia e de alguns dos partidos que compem a
Frente BH Popular, especialmente PT e PC do B, no sentido da necessidade de se garantir
maior autonomia para essa instncia e de ampliar o debate sobre a questo habitacional. As
reflexes apontam para a criao de mais um elemento para integrar a composio do Sistema
Municipal de Habitao, ou seja, uma conferncia
76
que rena a base dos segmentos
representados no Conselho, promova a discusso da poltica habitacional de forma mais
ampla e eleja os conselheiros do prximo mandato. Essa proposta, dentre outras relacionadas,
por exemplo, estruturao de uma secretaria executiva e ao fortalecimento da representao
da sociedade civil no Conselho, figura num documento do Ncleo de Moradia Popular do PT.


76
A realizao de conferncias para discusso de polticas setoriais urbanas e sociais torna-se uma prtica usual
nas administraes progressistas, como forma de ampliar a participao de segmentos sociais interessados ou
envolvidos. A 1
a
Conferncia Municipal de Habitao realiza-se na gesto administrativa municipal seguinte, em
1998.
145
A implantao da Poltica Municipal de Habitao est, em grande parte, vinculada aos
processos de discusso pblica do oramento municipal: no caso das intervenes em
assentamentos existentes, o Oramento Participativo (OP), processo coordenado pela
Secretaria Municipal de Planejamento e operacionalizado regionalmente pelas
Administraes Regionais; no caso da produo de novos assentamentos, o Oramento
Participativo da Habitao (OPH), coordenado e operacionalizado diretamente pela URBEL.
Tais processos estavam articulados atuao do Conselho na medida em que cabe a esta
instncia definir os programas atravs dos quais os recursos discutidos seriam aplicados. Em
se tratando do OPH a vinculao era maior por caber ao Conselho estabelecer que benefcios,
e sob que forma de gesto, sero financiados com os recursos destinados ao atendimento do
movimento dos sem casa. Tanto num processo quanto no outro cria-se as Comisses de
Fiscalizao do Oramento Participativo (COMFORA), sendo que no caso do OPH uma
comisso nica e no do OP so nove, uma para cada regio da cidade. A atuao das
COMFORA pode ser considerada complementar do Conselho no que diz respeito
fiscalizao da aplicao de recursos, ainda que seja voltada exclusivamente para o
acompanhamento da execuo do OP e do OPH. A descrio e anlise desses processos sero
feitas em tpicos do prximo captulo deste trabalho.

Alm dos mecanismos de participao j descritos, importante registrar que h, tambm, a
implementao de processos participativos vinculados aos diversos programas, projetos e
aes da Poltica Municipal de Habitao, conforme representado de forma esquemtica na
Figura 7. Tais processos constituem-se de procedimentos implementados cotidianamente, por
meio do trabalho de equipes tcnicas da URBEL ou de servios contratados, e que visam
estimular e promover a participao direta das famlias beneficirias atravs de atividades
incorporadas sua metodologia, tais como a criao de grupos de referncia e a realizao de
146
assemblias, reunies, plantes de atendimento, pesquisas, cursos de capacitao, seminrios,
oficinas etc..

Um relatrio gerencial da URBEL, datado de maio de 1996, faz um balano das realizaes
relativas a esse tipo de processo ao longo daquela gesto, apresentando informaes como: 33
grupos de referncia constitudos e funcionando; 1.580 reunies e 201 assemblias realizadas
com moradores de favelas e conjuntos; 50 reunies com coordenadores de ncleos do
movimento dos sem casa. Pelos nmeros, sem entrar no mrito da qualidade e da eficcia
desses processos enquanto promotores da participao efetiva das famlias, constata-se a
intensidade do trabalho realizado.

FIGURA 2 INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAO DA GESTO DA POLTICA MUNICIPAL
DE HABITAO



CONSELHO
MUNICIPAL DE
HABITAO
FRUM DE
ENTIDADES GERAIS
FRUM DE VILAS E
FAVELAS
FRUM DOS SEM
CASA
DISCUSSO
PBLICA DO
OPH PROCESSOS
PARTICIPATIVOS
VINCULADOS A
PROGRAMAS, PROJETOS
E AES
DISCUSSO
PBLICA DO
OP

CONFERNCIA
MUNICIPAL DE
HABITAO
COMFORA
HABITAO
COMFORAs
REGIONAIS
147
Esse conjunto de instrumentos de democratizao da gesto da Poltica Municipal de
Habitao, constitudo de conselho, fruns, mecanismos de discusso pblica do oramento,
comisses e processos participativos vinculados aos programas no chega a constituir um
sistema, conforme sugere a Figura 02. Na verdade, a relao entre esses elementos acaba
acontecendo na prtica, de alguma forma, mas sem clareza de critrios e atribuies. Essa
situao, observada com muita perspiccia por uma liderana entrevistada, gera algumas
distores, como a que destacada em relao ausncia relativa de determinados temas na
pauta do Conselho Municipal de Habitao, ou dificuldades de perceber a distino de papis,
como no caso dos Grupos de Referncia e das COMFORA Regionais:

Os espaos da COMFORA deveriam ser agregados s definies do Conselho,
tinha que ter um canal de comunicao mais efetivo do Frum de Favelas, do
Conselho de Habitao e da COMFORA. Eu acho que tinha que ter, essa
comunicao devia funcionar melhor, e no ficar solto do jeito que fica, pra voc
valorizar, inclusive, esses espaos pblicos que a gente conseguiu construir a. E pra
que voc amplie a discusso... (informao verbal)
77


Os Grupos de Referncia, em certa parte, eles ocupam o papel que a COMFORA
deveria fazer. Por que toda vez que a Prefeitura vai fazer uma obra em determinado
lugar, montado um Grupo de Referncia, pra fiscalizar, ver o acompanhamento...
Isso no o papel da COMFORA?
78


Referindo-se ao perodo que comea com a gesto da Frente BH Popular, Navarro (2003)
identifica como contribuies do sistema deliberativo da poltica habitacional de Belo
Horizonte ao processo democratizador:

[...] a) ampliao e relativa consolidao de espaos de democracia direta e
semidireta na deliberao da Poltica Habitacional; b) institucionalizao da
convivncia permeada dinamicamente pelo conflito, negociao, deciso da
maioria ou consenso - de tais espaos institucionais inovadores com instituies
tradicionais de poder governamental (executivo e legislativo municipal) e, como
decorrncia, a materializao de melhores condies para um maior controle social
das aes estatais; c) consolidao de um sistema deliberativo descentralizado e
participativo, uma questo fundamental para o enfrentamento dos atores
sciopolticos elitistas e autoritrios; d) disseminao de uma cultura efetivamente
democrtica de governo local e sua consolidao (ainda que inicial), propiciando

77
Entrevista concedida por Edinia de Souza.
78
Entrevista concedida por Edinia de Souza.
148
maiores e melhores chances em seu embate com os procedimentos e valores
prprios da velha cultura autoritria e elitista (NAVARRO, 2003, p. 250).

Ainda segundo Navarro (2003), apesar das contribuies mencionadas, existem evidncias da
permanncia de comportamentos tpicos da velha cultura poltica de gesto urbana no Brasil
na conduo do processo deliberativo relativo poltica habitacional em Belo Horizonte.
Entretanto, os exemplos citados por ele nesse sentido se referem a gestes municipais que se
seguiram da Frente BH Popular, ou seja, vo alm do perodo aqui analisado.

De maneira geral, conclui-se que o perodo estudado caracteriza-se por uma grande
mobilizao social em torno da participao na formulao da Poltica Municipal de
Habitao, com destaque para o engajamento dos segmentos do movimento popular
envolvidos com a questo:

Ento eu vejo que aquele momento foi a fundao de tudo que hoje tem, e foi uma
fundao bem feita, com muita participao, muita parceria. Eu acho que as pessoas
que estavam naquele momento, algumas pessoas ouviam muito e levavam muito a
srio o que a gente estava desejando fazer. Ento eu acho que o governo do Patrus
foi um exemplo, e at hoje as pessoas falam na cidade daqueles quatro anos que
mudaram a histria. Pra ns, do movimento por moradia, mudou a histria, e por
isso que a gente tem gs para continuar lutando contra as dificuldades (informao
verbal)
79
.

Para isso contribui, certamente, o grande nmero de instncias e processos participativos
instalados por iniciativa da URBEL, em sintonia com a diretriz do programa de governo no
sentido da democratizao da gesto pblica. Entretanto, o aprofundamento do nvel do
controle pblico sobre a gesto da poltica habitacional fica prejudicado, por um lado em
funo da dependncia dos representantes da populao em relao informao e estrutura
fornecidas pela URBEL em apoio ao exerccio da participao, por outro lado pelo despreparo
do movimento popular, principal interlocutor da URBEL, para exercer esse controle. Este

79
Entrevista concedida por Antnia de Pdua.
149
parece ter sido o caso, por exemplo, do Conselho Municipal de Habitao, que, apesar de
cumprir extensa pauta de discusses, no exerce efetivamente seu papel de curador do Fundo
Municipal de Habitao Popular. O que fica, no entanto, a inscrio da intensa interlocuo
entre poder pblico e movimento popular no dia a dia dessa construo inicial da Poltica
Municipal de Habitao.

4.6 A Poltica Municipal de Habitao e a Legislao

Em termos de legislao urbanstica a gesto da Frente BH Popular marcada pelo processo
de discusso e aprovao do Plano Diretor e da nova Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso
do Solo de Belo Horizonte
80
, na seqncia do processo de elaborao e aprovao da
Constituio Federal, da Constituio Estadual e da Lei Orgnica Municipal. No contedo da
lei que institui o Plano Diretor predomina fortemente a influncia das propostas do
movimento por reforma urbana e, nesse sentido, d nfase definio da funo social da
propriedade e contempla destacadamente a questo habitacional, incluindo-a desde seus
objetivos: o acesso moradia, mediante a oferta disciplinada de solo urbano. As diretrizes
estabelecidas por esta lei para a poltica habitacional, de maneira geral, e para favelas,
especificamente, esto em sintonia com o proposto pela Poltica Municipal de Habitao,
que, por sua vez, tambm se inspira no iderio da reforma urbana.

Como diretriz para o zoneamento da cidade, o Plano Diretor estabelece que deve-se
identificar reas nas quais, por razes sociais, haja interesse pblico em ordenar a ocupao -
por meio de urbanizao e regularizao fundiria - ou em implantar programas habitacionais
de interesse social, para as quais devem ser estabelecidos critrios especiais para o

80
A lei que institui o Plano Diretor e a nova Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo so, respectivamente,
a Lei n
o
7165 e a Lei n
o
7166, ambas aprovadas em 27 de agosto de 1996.
150
parcelamento, a ocupao e o uso do solo (BELO HORIZONTE, 1996). Essa diretriz resulta
na criao das Zonas de Especial Interesse Social (ZEIS), que o Artigo 12 da Lei n
o
7166/96,
que institui normas de parcelamento, ocupao e uso do solo no municpio de Belo Horizonte,
divide em trs categorias:

I - ZEIS-1, regies ocupadas desordenadamente por populao de baixa renda, nas
quais existe interesse pblico em promover programas habitacionais de urbanizao
e regularizao fundiria, urbanstica e jurdica, visando promoo da melhoria da
qualidade de vida de seus habitantes e a sua integrao malha urbana;
II - ZEIS-2, regies no edificadas, subutilizadas ou no utilizadas, nas quais h
interesse pblico em promover programas habitacionais de produo de moradias,
ou terrenos urbanizados de interesse social;
III - ZEIS-3, regies edificadas em que o Executivo tenha implantado conjuntos
habitacionais de interesse social (BELO HORIZONTE, 1996).

A ZEIS-1 destina-se a delimitar favelas e, na verdade, vem substituir o antigo Setor Especial 4
(SE 4), inserido no zoneamento municipal pela Lei n
o
3532/83, que autoriza a criao do
PROFAVELA. Sua regulamentao deve se dar por lei especfica, viabilizando, desta forma,
a necessria reviso dos parmetros, critrios e procedimentos estabelecidos atravs da
criao e regulamentao do PROFAVELA, respectivamente em 1983 e 1984. As inovaes
maiores so a criao da ZEIS-2 e da ZEIS-3. No caso da ZEIS-2 a expectativa de que sua
utilizao em grande escala contribua para a ampliao da oferta de moradias para a
populao de mais baixa renda, tanto pela formao de uma reserva significativa de reas com
essa finalidade como, tambm, pelo estabelecimento de normas e parmetros urbansticos
especficos, visando baratear a produo habitacional destinada a este segmento. J a ZEIS-3
tornava vivel, finalmente, a regularizao urbanstica dos conjuntos habitacionais irregulares
que, at ento, no podem ser delimitados como SE 4. Curiosamente, no criada uma ZEIS
destinada delimitao de loteamentos clandestinos, que representam uma das principais
alternativas utilizadas pela populao de baixa renda para resolver seu problema de moradia e
cuja regularizao urbanstica depende, ainda, da criao de instrumento que a viabilize.

151
Alguns outros instrumentos urbansticos previstos no Plano Diretor favorecem, direta ou
indiretamente, a Poltica Municipal de Habitao. Entre eles est, por exemplo, a
Transferncia do Direito de Construir (TDC). O Plano Diretor prev que os imveis
destinados a implantao de programa habitacional de interesse social podem originar a
transferncia do direito de construir. Objetivamente, isso significa a possibilidade de facilitar
o processo de regularizao fundiria de uma rea particular ocupada por uma favela, por
exemplo, atravs da doao do imvel ao Municpio em troca da transferncia do direito de
construir. Outro instrumento que pode ser usado no sentido de viabilizar a implantao de
aes da Poltica Municipal de Habitao a Operao Urbana pois, segundo o Plano Diretor,
a aplicao desse instrumento poder envolver a implantao de programas habitacionais de
interesse social. Um instrumento criado pelo Plano Diretor cuja aplicao est diretamente
relacionada poltica habitacional o Convnio Urbanstico de Interesse Social, que viabiliza
acordos de cooperao firmado entre o Municpio e a iniciativa privada para execuo de
programas habitacionais de interesse social, onde o proprietrio da gleba situada em reas
destinadas a implantao de programas habitacionais pode autorizar o Municpio a realizar,
dentro de determinado prazo, obras de implantao do empreendimento e receber, em troca,
parte dos lotes ou unidades habitacionais produzidos (BELO HORIZONTE, 1996). Trata-se
de um instrumento criado com a inteno de estimular a participao da iniciativa privada na
ampliao da oferta de moradia para a populao de baixa renda.

Sob a denominao de mecanismos de interveno urbana o Plano Diretor prev, em seu
Artigo 74, a utilizao de instrumento criado pela Constituio Federal, estabelecendo que:

[...] O Municpio deve exigir, nos termos fixados em lei especfica, que o
proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado promova
seu adequado aproveitamento, sob pena de aplicar os mecanismos previstos no art.
182, 4, da Constituio Federal, respeitados os termos da lei federal que
regulamente esse dispositivo e lhe d eficcia. [...] O Imposto Predial e Territorial
152
Urbano - IPTU - Progressivo somente poder ser aplicado nas reas definidas em
conformidade com o art. 55, em terrenos que tenham mais de 5.000 m
2
(cinco mil
metros quadrados), salvo se a lei federal citada no caput fixar outro limite (BELO
HORIZONTE, 1996).

Inserida no contexto de uma poltica fundiria mais ampla, a aplicao desse instrumento
pode contribuir para viabilizar, a longo prazo, a ampliao da oferta de moradia atravs do
combate prtica especulativa, que implica no encarecimento do imvel urbano e,
consequentemente, da produo habitacional, dificultando o acesso aos lotes urbanizados e s
unidades habitacionais atravs do mercado convencional. Tambm pode representar a
possibilidade de gerao de insumos para a Poltica Municipal de Habitao a partir da
aquisio de terrenos por meio da desapropriao com ttulos da dvida pblica, ltima etapa
da aplicao do instrumento conforme previsto na Constituio Federal. Entretanto, os
critrios estabelecidos no Plano Diretor para sua aplicao tornam restritas as possibilidades
de utilizao do instrumento.

Decorridos mais de cinco anos de sua criao pela Constituio Federal de 1988, o Usucapio
Especial de Imvel Urbano no chega a ser utilizado nos processos de regularizao fundiria
implementados pela Prefeitura at o incio da administrao da Frente BH Popular. A partir de
ento passa a ser priorizado como instrumento de regularizao de reas particulares ocupadas
por favelas, chegando a ser firmado um convnio da URBEL com a Pontifcia Universidade
Catlica de Minas Gerais (PUCMINAS), atravs de seu Servio de Assistncia Judiciria,
principalmente com o objetivo de viabilizar o ajuizamento de aes de usucapio. At o final
da gesto so ajuizadas 1.447 aes de usucapio, um bom desempenho considerando a
complexidade da operacionalizao desse tipo de servio.

Pelo fato de as leis que instituem o Plano Diretor e as novas normas de parcelamento,
ocupao e uso do solo do Municpio serem aprovadas somente no final da gesto, a Poltica
153
Municipal de Habitao no se beneficia, durante o perodo abordado por este estudo, das
inovaes criadas no mbito desses instrumentos. Isso, certamente, significa o adiamento de
aes importantes, como a reviso do PROFAVELA, por exemplo, que s se viabilizam na
gesto municipal seguinte.
154
5 IMPLEMENTAO DA POLTICA MUNICIPAL DE HABITAO NO
GOVERNO DA FRENTE BH POPULAR

Este captulo, como adianta seu ttulo, pretende apresentar um panorama do momento inicial
de implantao da Poltica Municipal da Habitao, contextualizado no governo da Frente BH
Popular. Esse perodo, conforme mencionado antes, representa um momento extremamente
rico tanto no sentido da formulao de polticas, planos, programas e projetos quanto de sua
implantao, processos que acontecem de forma intensa, simultnea e vinculada.
Considerando que a gesto da Frente BH Popular representa um marco na trajetria da
administrao pblica municipal em Belo Horizonte, pode-se dizer que esse momento
tambm de transio entre formas distintas de governar, em que velhas prticas convivem
com a construo de novas propostas. Para apresentar esse processo no mbito da poltica
habitacional o relato e a anlise das aes implementadas est estruturado em dois tpicos
principais, correspondentes s duas linhas de atuao previstas, ou seja, a de intervenes em
assentamentos existentes e a de produo de moradias.

5.1 Linha de Atuao Referente a Assentamentos Existentes

A Poltica Municipal de Habitao prev dois nveis de interveno na linha de atuao
referente a assentamentos existentes, sendo um mais profundo e estrutural, representado pelo
Programa de Interveno Estrutural, e outro de carter mais pontual e emergencial,
representado pelo Programa de Interveno Parcial, Pontual ou em reas Remanescentes. H
uma diretriz no sentido de que as aes inseridas neste ltimo programa (ou nvel de
interveno) sejam tratadas como etapas do primeiro e se realizem de acordo com um
planejamento global e integrado, envolvendo ao longo de todo o processo de interveno a
155
participao das famlias beneficirias (URBEL, 1996). Esse arranjo reflete uma estratgia
que objetiva, por um lado, tornar mais eficaz a interveno pblica no sentido da melhoria
efetiva das condies de moradia e, por outro, atender problemas crticos existentes nos
assentamentos, num contexto de extrema limitao de recursos financeiros. Pode-se dizer,
olhando o longo e tortuoso caminho que vem sendo percorrido por esse eixo da Poltica
Municipal de Habitao at o momento, que se trata de uma estratgia acertada, cada vez mais
consolidada. Estarei aqui abordando os primeiros passos desse caminho, com certeza os mais
determinantes de toda essa trajetria.

O Programa de Interveno Estrutural efetivamente criado e batizado com esse nome e tem
sua formatao desenvolvida a partir do conceito colocado na Resoluo n
o
II do Conselho
Municipal de Habitao, ou seja:

O Programa de Interveno Estrutural promove transformaes profundas num
determinado ncleo habitacional, consistindo na implantao de sistema virio, das
redes de abastecimento de gua, de esgotamento sanitrio, de drenagem, de
eletrificao, melhorias habitacionais, reparcelamento do solo e consolidaes
geotcnicas, alm da regularizao fundiria at o nvel da titulao (URBEL,
1996).

O outro nvel de interveno no se materializa exatamente atravs de um programa
denominado Programa de Interveno Parcial, Pontual ou em reas Remanescentes,
conforme o previsto na mesma Resoluo, mas, naquele momento, atravs de duas vertentes
de atuao que se enquadram no conceito de intervenes de carter mais pontual ou
emergencial: em primeiro lugar, a execuo de obras pontuais de urbanizao financiadas
com recursos conquistados pelas lideranas do movimento de favelas no Oramento
Participativo, criado em 1994 como um processo de discusso pblica da aplicao de parte
dos recursos municipais destinados a investimentos, nos moldes do modo petista de
156
governar; em segundo lugar, a criao e implantao do Programa Estrutural de reas de
Risco (PEAR).

Em junho de 1996 realizada em Istambul, na Turquia, a Conferncia das Naes Unidas
sobre Assentamentos Humanos (Habitat II), que tem como temas a "adequada habitao para
todos" e o "desenvolvimento de assentamentos humanos em um mundo em urbanizao"
(URBEL, 1996). O governo brasileiro, atravs da Secretaria de Poltica Urbana do Ministrio
do Planejamento, escolhe dezoito experincias e as envia com seu aval organizao do
evento para participar da seleo das 100 melhores prticas do mundo vinculadas ao objeto do
evento, entre eles o PEAR e o Programa de Interveno Estrutural
81
.

Uma dimenso dessa linha de atuao que merece ser comentada de forma destacada a
regularizao fundiria. Desde a criao e regulamentao do PROFAVELA, em 1984, sua
implantao se pauta pela execuo de aes de regularizao desarticuladas do processo de
urbanizao
82
dos assentamentos, implicando na aprovao formal de parcelamentos tal como
produzidos pela ocupao espontnea. Esse procedimento aplicado em larga escala,
chegando-se a 4.877 lotes titulados em reas municipais at 1992
83
, e resulta na consolidao
de inmeras situaes urbansticas inadequadas, principalmente do ponto de vista da
acessibilidade e da salubridade. Diante desse quadro e por fora das diretrizes da Poltica
Municipal de Habitao aprovada pelo Conselho em 1994, o processo de regularizao

81
Localmente, o mrito deste ltimo programa tambm reconhecido atravs do "Prmio de Gentileza Urbana"
do Instituto de Arquitetos do Brasil IAB, conquistado aps o trmino da gesto da Frente BH Popular.
82
Urbanizao aqui est no sentido de dotar determinado assentamento de condies adequadas de, no mnimo,
acessibilidade, salubridade e segurana atravs da execuo de intervenes tais como: implantao de sistemas
adequados de vias, saneamento, fornecimento de energia eltrica e iluminao pblica; implantao ou
tratamento adequado de espaos pblicos como, por exemplo, praas e largos, inclusive com instalao de
mobilirio urbano; obras de conteno que se faam necessrias estabilizao do solo.
83
Apesar de ter sido autorizada sua criao por lei j em 1983, a regulamentao do PROFAVELA e a
delimitao dos assentamentos como SE 4 s se d em 1984, quando, ento, tem incio sua operacionalizao
efetiva e em 1996 so efetuadas as primeiras titulaes.

157
fundiria passa a integrar o conjunto de aes desenvolvidas no mbito da Interveno
Estrutural.

Na prtica, esse redirecionamento representa a suspenso dos processos de regularizao
fundiria tal com realizados at ento e, consequentemente, tem como repercusso a queda
brusca no ritmo de titulao. Ao longo da administrao da Frente BH Popular so efetivadas
apenas 555 titulaes em reas municipais, constitudas por casos de resoluo de pendncias
de antigos processos e da regularizao de partes de assentamentos cujo nvel de urbanizao
avaliado pela equipe tcnica como adequado e suficiente no mnimo do ponto de vista da
acessibilidade, salubridade e segurana. No que diz respeito s reas de propriedade particular
inaugurada uma prtica tambm recomendada pela Poltica Municipal de Habitao: a
aplicao do Usucapio Especial de Imvel Urbano, instrumento criado pela Constituio de
1988 e nunca utilizado anteriormente em processos de regularizao fundiria implementados
pela Prefeitura, sendo que ao final da gesto esto ajuizadas 1.447 aes (URBEL, 1996).

Segundo documento elaborado pela URBEL para subsidiar os trabalhos do 4 Seminrio de
Governo, realizado em maio de 1996, so 115 os assentamentos com algum tipo de
interveno de urbanizao ou regularizao fundiria durante o governo da Frente BH
Popular, representando 63,69% do universo total de favelas e conjuntos habitacionais
existentes. Neste tpico ser descrita, a seguir, a trajetria de implantao dos principais
programas e aes - o Programa de Interveno Estrutural, as intervenes em favelas
aprovadas no Oramento Participativo e o Programa Estrutural em reas de Risco - que
representam o incio da consolidao da linha de atuao referente a assentamentos existentes
da Poltica Municipal de Habitao.

158
5.1.1 Programa Estrutural em reas de Risco

O governo da Frente BH Popular comea num janeiro chuvoso e, pela inexperincia da equipe
da nova administrao e, tambm, por no haver na Prefeitura uma estrutura adequada para
enfrentar o problema de atendimento emergencial populao moradora de reas de risco, o
saldo do perodo so centenas de famlias desabrigadas.

[...] no incio do governo ns tiramos 500 famlias, em torno disso, quando Patrus
assumiu o governo, num perodo chuvoso pesado e sem o procedimento pr-
determinado. As pessoas agiram por impulso e acabaram removendo mais famlias
do que deviam e, como no tinha nenhum mtodo [...], essas reas praticamente
terminaram reocupadas (informao verbal)
84
.

Parte dessas famlias retorna moradia de origem ou aloja-se em casas de parentes e amigos e
as restantes so abrigadas inicialmente em escolas e depois remanejadas para o abrigo
Pompia alojamento desativado cedido pela Construtora Andrade Gutierrez, localizado na
regio Leste, adaptado pela Prefeitura para funcionar como abrigo equipado com alojamentos
individuais para 109 famlias - e dois acampamentos. Essa soluo encontrada pela equipe
da Prefeitura diante da determinao do Prefeito no sentido de no utilizar os abrigos
disponveis na poca, na verdade galpes onde as famlias permanecem em condies muito
promscuas, sem o mnimo de privacidade.

Na verdade, a primeira chuva do governo Patrus estremeceu todo mundo. Ns
tnhamos definido, claro, entre os 16 pontos do programa de governo, que para
galpo ns no levaramos os desabrigados de jeito nenhum. Existiam dois galpes
que o Ferrara utilizava pra reassentamento provisrio, naquela condio de colocar
os desabrigados em escola, da escola para os galpes, e l era uma promiscuidade...
A gente visitava aqueles galpes e ficava assim... Tinha um no Mariano de Abreu e
outro no Jatob: era horrvel... Ns fizemos vistoria l inclusive antes do Patrus
ganhar a eleio e no programa de governo teve um ponto l que era criar um
programa de rea de risco, no sabamos como no, mas estava escrito l [...]:

84
Entrevista concedida em 09 de junho 2005 pelo engenheiro Claudius Vinicius, integrante da equipe do PEAR
na gesto da Frente BH Popular e, posteriormente, seu coordenador. Atual presidente da URBEL.

159
elaborar uma proposta para programa de rea de risco. E a, ns, at fui eu mesmo,
inventei a tais barracas... (informao verbal)
85
.

Os acampamentos so instalados em duas reas: uma na Regio Nordeste, de propriedade
municipal, onde instalado o Acampamento Nova Floresta com 21 famlias alojadas em
barracas de lona do Exrcito; outra, tambm na Regio Nordeste, cedida pela Companhia
Brasileira de Trens Urbanos - CBTU, onde instalado o Acampamento CBTU, com 113
famlias alojadas em barracas de lona preta. Quatro meses aps a instalao do Acampamento
CBTU a rea requisitada por essa companhia, sendo necessrio remanejar as famlias para
outro acampamento instalado s pressas em rea de propriedade da Companhia dos Distritos
Industriais CDI, na Regio do Barreiro, que recebe o nome de Acampamento Jatob IV. No
novo acampamento as famlias so alojadas em barracas do Exrcito, o que significa uma
melhoria em relao s condies originais. Mesmo assim, a precariedade da vida em
acampamento faz com que, no processo de mudana, vrias famlias vo morar em casas de
parentes, reduzindo para 74 o nmero de barracas (URBEL, 1996).

A preocupao com as reas de risco j existe desde a campanha, em especial com relao
Vila So Jos, Lixo e Taquaril, trs assentamentos que sempre so apontados como exemplo
de situao crtica, e aparece com destaque nas propostas do programa de governo.
Entretanto, com certeza o problema dos desabrigados das chuvas daquele vero contribui para
colocar efetivamente a questo das reas de risco como prioridade na agenda do governo da
Frente BH Popular.

A partir da definio de que essa questo seria prioridade de governo, comea em julho de
1993 uma iniciativa pioneira na histria da cidade que consiste no levantamento da situao
das reas de risco em Belo Horizonte, com a coordenao da URBEL e o envolvimento de

85
Entrevista concedida por Carlos Medeiros.
160
outros rgos da Prefeitura. O trabalho inclui levantamento de dados disponveis obtidos
internamente Prefeitura e junto ao Corpo de Bombeiros dados sobre ocorrncias e sobre as
reas a serem avaliadas, tais como cartas planialtimtricas, fotografias areas, cartas
geolgicas, relatrios da URBEL sobre vistorias e atendimentos realizados anteriormente -
assim como vistorias de campo e laudos tcnicos, realizados por equipes de gelogos e
engenheiros (URBEL, 1995).

Esse trabalho inicial consiste na delimitao das reas de risco
86
, na identificao e
classificao das situaes de risco nelas incidentes e no dimensionamento do nmero de
famlias atingidas. A grande maioria das favelas do Municpio ocupa reas problemticas,
sendo as situaes mais comuns a ocupao em encostas com declividade acentuada, gerando
risco de escorregamento, ou em baixadas inundveis, gerando risco de inundao e
solapamento. Em todos os casos, A ao antrpica tem papel fundamental no processo de
desequilbrio do meio fsico aliada ao tipo de terreno (solo/rocha) e s feies morfolgicas
dominantes que favorecem o surgimento de reas de risco (URBEL, 1995, p. 11). A
classificao das situaes de risco feita em funo do nvel de incidncia, a partir de
critrios de hierarquizao que consideram o tipo, o local e o estgio evolutivo do processo
destrutivo predominante
87
.

86
Segundo informao da geloga Cludia Sanctis, fornecida em entrevista concedida em 23 de junho de 2005,
elaborada anteriormente, no incio de 1993, a carta de geotcnica do Municpio para subsidiar os estudos para o
Plano Diretor. Esse trabalho realizado pelo Instituto de Geocincias da UFMG e inclui a elaborao de um
mapa de predisposio ao risco.
87
Nvel IV (correlato ao risco iminente): Nestas reas o processo destrutivo encontra-se em adiantado estgio
evolutivo, considerando-se evidncias e indcios claros de seu avanado desenvolvimento, com a possibilidade
de destruio imediata de moradias, no sendo necessria a observao do registro das chuvas elevadas em
termos de durao ou intensidade; Nvel III (correlato ao alto risco): Nesta situao observa-se que o processo
destrutivo est instalado, constatando-se indcios de seu desenvolvimento e a possibilidade de destruio de
moradias em curto espao de tempo. possvel o acompanhamento evolutivo do processo destrutivo na rea,
podendo ocorrer evoluo (na situao de instabilidade) rpida com uma chuva mais intensa e/ou de longa
durao; Nvel II (correlato ao mdio risco): So reas onde os processos destrutivos encontram condies
potenciais de desenvolvimento, constatando-se condicionantes fsicas predispostas ao risco e/ou indcios iniciais
do desenvolvimento do processo; Nvel I (correlato ao baixo risco): So locais onde a observao de campo no
detectou indcios de instabilizao aparentes, sendo consideradas reas estveis no momento da anlise (URBEL,
1995, p. 7).
161
Em 1993 so avaliadas 124 reas ao todo e o resultado do trabalho aponta 75.868 famlias em
situao de risco, das quais 1.264 sob risco iminente e outras 7.647 sob alto risco
concentradas em 45 favelas. Esse levantamento revisado em 1995, resultando na
identificao de 5.428 famlias vivendo em situao de risco iminente e outras 9.430 em
situao de alto risco, o que significa 14.856 famlias, ou aproximadamente 15% da
populao moradora de favelas, em grave situao de risco (URBEL, 1995). A ampliao do
nmero de famlias identificadas entre os dois levantamentos se d principalmente, por um
lado, pela incorporao de dados sobre o Taquaril, que na poca do primeiro levantamento
no includo pr ser objeto de um estudo mais aprofundado para subsidiar um plano
urbanstico, e, por outro lado, em decorrncia do aperfeioamento da metodologia de
avaliao e do amadurecimento tcnico da equipe da URBEL aps quase dois anos de
experincia no enfrentamento da questo do risco.

O Instituto de Pesquisas Tecnolgicas de So Paulo S/A (IPT), que j vem fazendo trabalhos
nessa rea junto a outras prefeituras do pas, como Santos, por exemplo, contratado no final
do ano de 1993 com o objetivo de assessorar a equipe da URBEL na consolidao do
diagnstico da situao das reas de risco da cidade, baseado no levantamento realizado,
assim como na formulao de uma poltica de enfrentamento desse problema. O primeiro
produto desse trabalho a elaborao de um plano de atendimento a emergncias em
encostas, implantado em carter preliminar naquele mesmo ano ao longo do perodo chuvoso
que vai do final do ano de 1993 ao incio de 1994 atravs de aes integradas de remoo,
abrigo, concepo e execuo de obras emergenciais, acompanhamento de parmetros
pluviomtricos, vistorias e aes informativas e de capacitao de lideranas (IPT, 1993, p.
14). O resultado imediato muito positivo, como pode-se constatar pelo depoimento abaixo:


162

Da, o governo, sensatamente, percebeu que precisava de um mtodo pra lidar com
esse problema, no podia ficar ao sabor da temporada de chuva. Ento foi
desenvolvido um mtodo, um programa. No primeiro ano que o programa trabalha
ele faz 60 remoes, que passa a ser a mdia anual do programa: 60, 50 remoes,
em torno disso. Ento o prprio mtodo, a prpria existncia do mtodo j faz com
que a Prefeitura trate a questo de forma mais tranqila, mais serena, sem causar
pnico... Porque as reaes do primeiro ano de governo foram totalmente motivadas
pelo pnico [...] eu acho que o grande ganho para o governo, para o movimento, foi
a existncia de um mtodo de tratamento da questo. E isso orienta a ao, super
importante. [...] quando a Prefeitura contratou a consultoria pra desenvolver o
programa, s existia no Brasil uma localidade que possua uma experincia prxima,
que era em Santos, que tinha um programa de rea de risco em morros, pois eles
tinham um problema srio com isso. De certa forma, veio de l uma concepo de
interveno, mas foi sendo moldado aqui a partir do que o diagnstico tinha
apontando pra ns. Nossa escala era muito maior que a de Santos. Algumas
respostas que eram dadas l no podiam ser dadas aqui. Enquanto eles trabalhavam
com mais comodidade com remoo e reassentamento, ns trabalhvamos o mnimo
possvel de reassentamento. Ns tnhamos 15 mil famlias em reas de risco, ento
tnhamos que trabalhar com remoo mas no podamos fazer isso de uma vez s.
Ento a gente trabalhava com a concepo de que em alguns casos as famlias iam
ser removidas e em outros iam permanecer e ns iramos tentar contornar a situao
dentro da prpria rea. O programa era uma coisa muito nova, [...] e eu percebi que
o prprio movimento (popular) solicitava uma soluo, alguma coisa para se
trabalhar, alguma ferramenta (informao verbal)
88
.

No desenvolvimento do processo de construo de uma poltica especfica para orientar o
enfrentamento do problema do risco em Belo Horizonte elaborado, com o apoio da
consultoria do IPT, o Programa Estrutural em reas de Risco
89
, cujo nome j sinaliza uma
abordagem mais profunda da questo para alm da atuao de carter emergencial. O
programa prope-se a atuar em nveis diferenciados, envolvendo aes de curto, mdio e
longo prazo, e tem como principais eixos: o Plano de Atendimento Emergencial (PAE), o
Plano de Mobilizao Social e o Plano de Obras.

O PAE, como o nome sugere, prev aes de carter emergencial tais como acompanhamento
do ndice pluviomtrico, atendimento a solicitaes da populao, vistorias tcnicas, execuo
de obras emergenciais, remoo e abrigo temporrio de famlias assim como

88
Entrevista concedida por Caludius Vincius.
89
importante registrar tambm o apoio prestado a esse trabalho pelo gelogo Edsio Teixeira de Carvalho, ex
professor do Instituto de Geocincias da UFMG.

163
acompanhamento de seu retorno ou reassentamento, quando for o caso. A vigncia do PAE
dura todo o perodo chuvoso, que se estende de outubro a maro, e seus objetivos so
diminuir a probabilidade de ocorrncia de mortes nas reas de risco e propiciar um socorro
mais efetivo s vtimas de acidentes naturais (URBEL, 1995, p. 169), de forma a melhorar as
condies de convivncia da populao dessas reas com o risco. A operacionalizao do
PAE envolve o trabalho articulado de diversos grupos constitudos por representantes de
rgos pblicos municipais e estaduais e se desenvolve em trs nveis diferenciados de
prontido: o Estado de Observao, implantado durante toda a vigncia do PAE; o Estado de
Ateno, decretado quando a precipitao pluviomtrica atinge um valor acumulado de 50
mm de chuvas em trs dias consecutivos; o Estado de Alerta, decretado quando os indcios de
instabilidade indicam o perigo de destruio de moradias. Os quadros 7 e 8, apresentados a
seguir, mostram respectivamente as aes que so desenvolvidas em cada estado de prontido
e as atribuies que cabem a cada grupo.

Quadro 7 Estados de Prontido e Aes do PAE
Estados Aes
Observao . acompanhamento dirio dos ndices pluviomtricos e previso meteorolgica
. avaliao da precipitao acumulada
. realizao de vistorias de campo rotineiras para monitoramento e mapeamento das reas de
risco
. contato permanente com a populao
. desenvolvimento de projetos e a execuo de obras emergenciais
Ateno . vistorias de campo em reas de risco iminente para monitoramento e avaliao da evoluo da
situao
Alerta . remoo preventiva de famlias que se encontram em situaes crticas que representem risco
de vida
. abrigo das famlias removidas at seu retorno em segurana ou encaminhamento para
reassentamento
Fonte: URBEL, 1995.

Quadro 8 Atribuies dos Grupos de Trabalho
Grupos Composio Aes
Executivo
(coordenado
pela URBEL)
Gabinete do Prefeito / Secretarias
Municipais de Desenvolvimento
Social-SMDS, de Abastecimento-
SMAB, de Meio Ambiente-
SMMA, de Educao-SMED, de
Planejamento-SMPL e de
Governo-SMGO /
Superintendncias de
. coordenar o Programa Estrutural de reas de Risco
. articular os diversos rgos envolvidos
. determinar a execuo de aes pelos demais grupos

164
Desenvolvimento da Capital-
SUDECAP e de Limpeza
Urbana-SLU / Comisso
Municipal de Defesa Civil-
COMDEC
Planto
(coordenado
pela
COMDEC)
SUDECAP / URBEL . manter planto dirio
receber solicitaes da populao
. realizar vistorias de campo
. notificar e remover famlias em risco
Remoes
(coordenado
pela SMGO)
COMDEC / Administraes
Regionais-AR da SMGO /
URBEL / SUDECAP / Corpo de
Bombeiros
. realizar remoo de famlias para abrigos
. acionar o Grupo de Intervenes para recuperao dos
danos
Abrigo
(coordenado
pela SMDS)
COMDEC / URBEL / SMSA /
Secretaria Municipal de Cultura-
SMC
. receber temporariamente as famlias encaminhadas pelo
Grupo de Remoes
. desenvolver o acompanhamento social das famlias
abrigadas
. gerenciar os abrigos da Prefeitura
Mobilizao
Social
(coordenado
pela URBEL)
AR / Corpo de Bombeiros /
SMMA / SLU
. acompanhar vistorias juntamente com o Grupo de
Engenheiros e Gelogos
. acompanhar a remoo e o retorno das famlias
. promover aes educativas, de mobilizao e de
participao popular visando informar, sensibilizar e
conscientizar a populao moradora de reas de risco e a
populao em geral sobre a questo do risco
. implantar os Ncleos de Defesa Civil-NUDEC nas reas
de risco
. viabilizar a produo de material educativo e informativo
sobre as reas de risco e o PEAR
Engenheiros e
Gelogos
(coordenado
pela URBEL)
Equipe de engenheiros e gelogos
da URBEL
. avaliar e atualizar o quadro da situao de risco no
Municpio atravs de vistorias
. realizar vistorias de rotina, de monitoramento e
emergenciais durante o perodo chuvoso
. indicar obras paliativas e emergenciais visando a
diminuio das situaes de risco e o retorno das famlias
desabrigadas
. acompanhar diariamente os ndices pluviomtricos do
Municpio e da previso meteorolgica
. apoiar o Grupo de Mobilizao Social
Intervenes
(coordenado
pela URBEL)
SUDECAP / SLU . executar obras emergenciais indicadas pelo Grupo de
Engenheiros e Gelogos
.
Fonte: URBEL, 1995.

O PAE sempre a parte do Programa Estrutural em reas de Risco com maior visibilidade,
no somente pela cobertura que a imprensa normalmente d a essa questo no perodo
chuvoso mas principalmente pela grande articulao institucional que sua operacionalizao
demanda, como fica claro ao se observar o Quadro 8. Pode-se dizer que durante o governo da
Frente BH Popular, o PAE o programa que mais contribuiu para o atendimento da diretriz
metodolgica da Poltica Municipal de Habitao no sentido de atuar de forma integrada, nos
165
nveis interinstitucional e interdisciplinar, com as reas de atuao que apresentem interface
com a questo habitacional (URBEL, 1996). Certamente favorece essa disponibilidade dos
rgos para a ao integrada o fato de o Gabinete do Prefeito estar representado na
composio do Grupo Executivo, que efetivamente funciona conforme a proposta formulada.

Entre os avanos introduzidos pelo PAE est a construo de dois abrigos da Prefeitura: o
Abrigo Pompia, com capacidade para 100 famlias, e o Abrigo Granja de Freitas, com
capacidade para 144 famlias. Alm de representarem uma ampliao significativa da
capacidade de alojamento instalada, j que anteriormente a nica alternativa vinha sendo o
Abrigo So Paulo, da Sociedade So Vicente de Paula, os novos equipamentos oferecem
condies mais dignas pois contam com instalaes individuais por famlia e com guarda
mveis, o que contribui para amenizar o trauma causado pela remoo, ainda que temporria.
Deixava a desejar o fato de os dois abrigos se localizarem na Regio Leste, implicando, para a
maioria das famlias, no deslocamento de uma regio para outra da cidade e
consequentemente no agravamento dos transtornos decorrentes da remoo. Outro fator que
representa um agravante da situao a longa permanncia nos abrigos no caso das famlias
que, em funo da avaliao tcnica do Grupo de Engenheiros e Gelogos, esto impedidas
de retornar para sua moradia de origem e ficam aguardando reassentamento. Isso resulta no
s em maior gasto da Prefeitura com manuteno dos alojamentos e acompanhamento social
como tambm dificulta a retomada do ritmo normal de vida das famlias, que de alguma
forma so mantidas sob certa tutela da administrao pblica.

Pelo alto custo social e financeiro que representam, uma das diretrizes mais observadas no
mbito do PEAR a de evitar ao mximo as remoes definitivas, indicada somente em
ltimo caso a partir de avaliao criteriosa. O fluxo do atendimento emergencial, portanto,
166
cercado de cuidados, como apresentado de maneira geral na Figura 3 e no texto reproduzido a
seguir:

Se os indcios de instabilidade indicarem o perigo de destruio de moradias,
decreta-se o Estado de Alerta. Nesse estado, feita a remoo preventiva, para
abrigos temporrios, dos moradores que se encontram em risco de vida. [...] Aps as
chuvas, as equipes da URBEL fazem novas vistorias nos locais onde ocorreram
remoes. O retorno dos moradores s autorizado se forem constatadas condies
mnimas de segurana. Se para possibilitar o retorno for necessria a implantao de
obras emergenciais, a URBEL executa, em conjunto com os prprios moradores,
obras de recuperao total ou parcial de moradias ou obras emergenciais de
proteo. Se no for possvel garantir as condies mnimas de segurana, os
moradores no so autorizados a retornar para suas antigas casas, sendo
encaminhados para o programa de produo de moradias da URBEL (URBEL/,
1996, p. 170).

FIGURA 3 FLUXO OPERACIONAL DE REMOES/REASSENTAMENTOS










O balano das aes realizadas atravs do PAE durante o governo da Frente BH Popular
significativo, principalmente se for considerado que se tratava do incio do processo de
implantao do programa. Ao todo, so executadas 265 obras emergenciais em 67 favelas,
incluindo: [...] recuperao parcial ou total de moradias, drenagem de guas pluviais,
restaurao de ligaes domiciliares de esgoto, conteno de pequenos taludes, recuperao
de acessos, proteo de margens de crregos e limpeza de crregos e de galerias de guas
TRIAGEM DA EQUIPE
TCNICA DA URBEL
REMOO INICIAL P/ O
ABRIGO SO PAULO
RETORNO AO LOCAL
DE ORIGEM
ENCAMINHAMENTO AO ABRIGO
PROVISRIO

REASSENTAMENTO
OBRAS P/ RETORNO
167
pluviais (URBEL, 1996, p. 170). O nmero total de famlias oriundas de reas de risco
alojadas em abrigos e acampamentos de 1993 a 1996 de 268, sendo que, dessas, 81 retornam
moradia de origem e as demais so reassentadas em quatro conjuntos habitacionais
construdos pela Prefeitura: o Conjunto Esperana, cuja construo finalizada ainda na
gesto da Frente BH Popular, e os Conjuntos Milionrios, Ipiranga e Goinia, que se
encontram em construo ao fim da mesma gesto (URBEL, 1996).

O Plano de Mobilizao Social representa um eixo fundamental para o enfrentamento do
problema do risco e tem como objetivo principal divulgar informaes sobre o PEAR,
conscientizar, mobilizar e estimular a organizao da populao moradora de reas de risco de
forma a garantir sua adeso e participao nas aes do programa. As atividades realizadas
incluem reunies e aes educativas promovidas pelas equipes da URBEL envolvendo as
famlias moradoras de reas de risco, ocasio em que so divulgadas as aes implementadas
pela Prefeitura atravs do PEAR assim como so abordadas as principais causas do risco, as
formas de reconhecimento das situaes de risco e as aes preventivas mais adequadas.
parte importante do trabalho o incentivo formao de Ncleos de Defesa Civil por
assentamento, mecanismos que ajudam a ampliar a abrangncia da ao do Programa
Estrutural em reas de Risco e facilitam a interlocuo entre moradores e Prefeitura. So
constitudos por moradores treinados pela Prefeitura e pelo Corpo de Bombeiros para atuarem
como agentes de defesa civil. Como instrumentos de informao e divulgao so produzidos
cartilhas e um jornal mural, distribudo nos pontos de referncia dos assentamentos e seu
entorno. Por ltimo, integra tambm o Plano de Defesa Civil o apoio e incentivo ao trabalho
de mutiro como forma de agilizar a execuo das obras emergenciais (URBEL, 1996).

168
O Plano de Obras tem como objetivo a eliminao de situaes de risco nas favelas atravs da
execuo de obras estruturantes, concebidas de acordo com o contexto especfico de cada
assentamento. So priorizadas 36 favelas com 88 setores que apresentavam situaes crticas
de risco para serem includas no Plano, sendo utilizados para isso critrios que consideram a
relao entre o custo e o benefcio de cada interveno. tambm estabelecida uma ordem de
prioridade entre as 36 favelas, de modo a adequar o Plano disponibilidade de recursos
municipais ou captados externamente (URBEL, 1996).

Finalmente, o Programa Estrutural em reas de Risco considera tambm a alternativa de
remoo total de um assentamento no caso de favelas cujo problema de risco inviabilize
completamente a ocupao residencial. Durante a gesto da Frente BH Popular a nica
experincia nesse sentido a remoo da Vila dos Milagres, que faz parte do Aglomerado
Morro das Pedras, na Regio Oeste, e se desenvolve sobre um terreno que serviu como um
depsito de lixo at a dcada de 70, utilizado sem observar nenhum critrio tcnico de
tratamento e compactao. A utilizao inadequada e posterior ocupao resulta numa favela
que apresenta risco no s de escorregamento mas tambm de ocorrncias de incndio, em
funo do gs produzido pela decomposio do resduo slido ali depositado, alm das
condies de extrema insalubridade.

Diante desse quadro, a equipe tcnica recomenda a remoo total e o governo decide priorizar
o empreendimento e investir recursos municipais para financiar de imediato a operao de
remoo, reassentamento e tratamento da rea remanescente. A rea desocupada destinada
implantao de um parque incrustado no Aglomerado Morro das Pedras, opo acertada uma
vez que essa a proposta das comunidades do entorno pelo fato de a regio ser carente de
grandes equipamentos pblicos de lazer. O Parque do Lixo, como passa a ser chamado,
169
recebe uma infra-estrutura que inclua, alm das instalaes tradicionais, todo um sistema de
drenagem do gs e do chorume produzidos pelo lixo depositado alm de contenes
adequadas para a estabilizao da massa de resduos slidos e equipamentos leves para
eliminar o perigo de escorregamento. Ou seja, destinao e concepo adequadas. O projeto
elaborado mas a obra implantada parcialmente por falta de recursos para finaliz-la, embora
esteja garantida a execuo da infra-estrutura bsica.

A questo do reassentamento de famlias removidas de reas de risco mostra ser um dos
grandes desafios do Programa Estrutural em reas de Risco. Em primeiro lugar, a fragilidade
social que caracteriza o pblico atendido pelo programa evidenciada, at mesmo, pelo
simples fato de a famlia morar numa rea de risco, pois isso no acontece por opo mas sim
pela impossibilidade de melhor alternativa representa, por si s, um grande dificultador do
processo de remoo e reassentamento, j que trata-se geralmente de grupos de famlias que
apresentam alto ndice de incidncia de problemas como, por exemplo: alcoolismo, uso de
drogas e violncia domstica; grande dificuldade de insero no mercado de trabalho;
envolvimento com processos de marginalidade. Em segundo lugar, a alternativa de produzir
conjuntos habitacionais para reassentamento implica em prazos longos de permanncia nos
abrigos por parte das famlias, o que agrava ainda mais a condio de fragilidade j existente.
Em terceiro lugar, trata-se de uma ao operacionalmente complexa e onerosa para a
administrao pblica. Sendo assim, esse aspecto j objeto de reflexo ao final do governo
da Frente BH Popular no sentido de buscar outras alternativas mais adequadas.

Outra reflexo que se coloca ao longo da formulao e da implantao inicial do PEAR diz
respeito constatao de que, para aumentar a eficcia do enfrentamento do problema das
reas de risco, h necessidade de se implantar um servio de manuteno permanente e gil da
170
infra-estrutura instalada nas favelas da cidade. A execuo de obras emergenciais atende a
demandas muito pontuais e localizadas, focadas nos elementos responsveis diretamente pela
situao de risco, enquanto que uma ao preventiva abrangente pode ser mais eficaz para
interromper a evoluo de processos destrutivos no seu incio. Outra constatao que j existe
era de que parte da demanda de manuteno se deve ao uso inadequado dos equipamentos por
parte dos moradores, como por exemplo o entupimento de redes de drenagem de guas
pluviais e de esgotamento sanitrio em funo de materiais sintticos lanados em bocas de
lobo e vasos sanitrios. Portanto, para evitar situaes como esta torna-se conveniente aliar
manuteno uma ao educativa. H algumas tentativas de formulao de propostas no
sentido de criar um servio de manuteno - que, conceitualmente, se enquadra, assim como o
Programa Estrutural em reas de Risco, no que se denomina de Intervenes Pontuais na
Resoluo n
o
II do Conselho Municipal de Habitao mas nenhuma delas chega a ser
implementada durante a gesto da Frente BH Popular.

Fica claro tambm nesse estgio inicial de implantao do Programa Estrutural em reas de
Risco que o investimento na mobilizao e no apoio organizao da populao alvo
essencial para ampliar a abrangncia de atendimento e a eficcia do programa, especialmente
no que diz respeito criao de Ncleos de Defesa Civil. O Plano de Mobilizao Social no
se destaca muito nesse primeiro momento at mesmo em funo da nfase dada ao aspecto
tcnico, principalmente atravs do investimento no conhecimento da realidade das reas de
risco e na formulao de critrios e procedimentos para o programa, que sem dvida se faz
necessrio. Entretanto, em funo disso acontece inclusive um certo descolamento do
Programa Estrutural em reas de Risco em relao s lideranas de favelas, que no se
apropriam de imediato da nova proposta tanto quanto o desejvel. Entretanto, recebem muito
171
bem a criao do programa, at mesmo por representar uma resposta a uma antiga
reivindicao do movimento:

[...] o programa foi muito bem aceito pelas lideranas. Eles foram muito generosos e
jogaram todo o apoio para o programa. [...] O movimento social, hoje
principalmente, e desde o primeiro momento, se mostrou um aliado do programa...
No existia antes um governo que quisesse tocar nesse tema, ou discutir as reas de
risco [...] e ns sistematizamos uma ao para essas reas. [...] Nos fruns ele (o
PEAR) foi apresentado de uma forma geral discutido, ainda que s vezes por partes
e umas questes mais prticas... Claro que na elaborao do modelo o movimento
participou pouco, [...] ele acabou saindo com um componente tcnico pesado devido
prpria falta de discusso do tema no meio do movimento e dos tcnicos tambm,
porque pouca gente discutia isso. [...] Tanto que ele custou a ser apresentado no
prprio Conselho... Mas ele foi aos poucos sendo colocado para o movimento
popular [...] e o movimento influencia na medida em que ele apresenta demandas
outras que o programa no consegue atender. Na verdade, todos esses avanos que o
programa vem tendo desde sua criao inicial at hoje foram provocados por
demanda apresentados pelo movimento... (informao verbal)
90


Antes dessa administrao a situao era calamitosa, porque no existia um plano.
Comeava a chover, caia casa, morria gente... [...] Eu sei que era uma loucura total,
era barro puro, as famlias [...] tinham que ser removidas, ficavam na rua, na casa de
parentes, no tinha um atendimento. Eu acho que na poca o nico lugar que recebia
famlias, quando a gente conseguia mandar, era o abrigo So Paulo. Esse
atendimento [...] foi construdo na administrao do Patrus, se humanizou. [...] A a
gente construiu essa poltica de atendimento do risco, me lembro do primeiro frum
de vilas e favelas, que foi em 93 tambm. Essas coisas todas foram discutidas no
primeiro ano da administrao do Patrus, ns temos a matria que saiu no jornal...
[...] A, o primeiro local que foi montado foi um abrigo. [...] Tinha o quarto
individual mas o banheiro era tudo coletivo, tudo construdo de taboa, mas j era um
local de referncia pra voc procurar abrigo e socorro, porque antes no tinha. A
URBEL que foi criada na administrao ainda antes do Ferrara pra atender vilas e
favelas, no tinha resposta pra atender, no tinha nada. Quando comeava o perodo
de chuva... (at hoje eu sou apavorada, eu odeio chuva, morro de medo, tenho
pavor). [...] E com essa poltica, com essa discusso, e com a participao das
comunidades de favelas...[...] A, nesse primeiro ano de governo, importante
colocar a mudana radical do atendimento da URBEL. [...] A URBEL passou a fazer
o papel mesmo de atender as reas mais carentes da cidade, as vilas, as favelas
(informao verbal)
91
.

Juntamente com outras poucas experincias da poca, dentre as quais se destaca a do
Municpio de Santos, no Estado de So Paulo, o Programa Estrutural em reas de Risco
representa uma inovao no modo de enfrentar a questo do risco no mbito da poltica
habitacional no Brasil. Isso se d particularmente em funo da estratgia de atacar de forma
articulada as diversas dimenses do problema atravs de seus planos de ao, reunindo

90
Entrevista concedida por Claudius Vinicius.
91
Entrevista concedida por Edinia de Souza.
172
intervenes emergenciais e estruturais de diferentes naturezas, implementadas em parceria
com a populao moradora das reas de risco por equipes interdisciplinares e
interinstitucionais.

5.1.2 O Oramento Participativo e as Intervenes em Favelas

O Oramento Participativo em Belo Horizonte
92
implantado em 1993, ou seja, primeiro ano
de governo de Patrus Ananias. uma prtica que j vinha sendo implantada em governos
progressistas, em sua maioria liderados por petistas
93
. Em sintonia com o modo petista de
governar, o programa de governo da Frente BH Popular explicita a proposta de consolidar
um sistema de gesto participativa atravs da criao de processo de discusso pblica do
oramento e da constituio de conselhos setoriais, regionais e do oramento (GRUPO DE
POLTICA URBANA E HABITAO DO PROGRAMA DE GOVERNO DA FRENTE BH
POPULAR, 1992). Nas palavras do prprio Patrus Ananias:

Em 1993, quando estvamos frente da administrao da Frente BH Popular,
liderada pelo Partido dos Trabalhadores, que tinha como um de seus propsitos
bsicos o envolvimento dos cidados belorizontinos no processo de gesto da
cidade, implantamos o Oramento Participativo. Baseamo-nos em experincias que
j vinham sendo implantadas em outras administraes do campo democrtico-
popular, na regio do Vale do Ao, em Porto Alegre e outras cidades brasileiras
(ANANIAS, 2005, p. 40).

Esse contexto local, com a presena de organizaes populares, a existncia de
movimentos reivindicatrios e de um governo democrtico e popular liderado pelo
Partido dos Trabalhadores, foi propcio para implantar um processo de discusso das
prioridades municipais para inverso dos recursos por meio do Oramento
Participativo (ANANIAS, 2005, p. 41).


92
Ver: Faria (1996); Somarriba (2000); Azevedo; Mares Guia (2001); Azevedo (2003); Avritzer (2000); Gomes
(2003); Fernandes; Azevedo (2005).
93
Segundo a pesquisa Experincias do Oramento Participativo no Brasil, realizada em 2002 pelo Frum
Nacional de Participao Popular, verifica-se que dos 103 projetos pesquisados 52 so em municpios
governados pelo PT, mostrando o envolvimento do partido com essa prtica (ANANIAS, 2005, p. 44-45).


173
Segundo Costa (2003), a dcada de 90 cenrio de prticas que constituem uma tentativa de
sntese de duas heranas: o chamado planejamento compreensivo, cuja maior expresso foi o
processo de elaborao de planos de desenvolvimento local integrado durante o governo
militar, e formas participativas de planejamento, introduzidas na agenda da gesto urbana a
partir dos movimentos populares, que vm promovendo o debate pblico de suas demandas
desde o final da dcada de 70. De acordo com a autora, os processos de oramento
participativo se inserem como uma das prticas que incorporam elementos oriundos dessas
duas heranas, envolvendo atores sociais nos processos decisrios implementados em diversas
cidades brasileiras (COSTA, 2003).

O processo de discusso pblica do Oramento Participativo em Belo Horizonte durante o
governo da Frente BH Popular, conforme apresentado na Figura 4, estruturado em rodadas
de assemblias realizadas no mbito da regio. A primeira tem carter regional e nela se faz o
balano do que se aprovou e executou at o momento, apresenta-se os critrios e
procedimentos a serem adotados no processo e o montante de recursos disponibilizados,
distribudos entre as regies proporcionalmente populao de cada uma. Em seguida, a
populao preenche formulrios com propostas de obras por subregies, constitudas por
conjuntos de at 9 bairros. As propostas so triadas e seu custo estimado pelos rgos
executores das obras: a URBEL, quando se trata de obras em favelas, e a Superintendncia de
Desenvolvimento da Capital (SUDECAP). A segunda rodada de assemblias se d por
subregio, tendo como objetivo aprovar uma chapa de obras e eleger os delegados para o
frum regional de prioridades. O nmero de delegados proporcional ao nmero de
participantes das assemblias, o que resulta em grande investimento na mobilizao da
populao por parte dos grupos interessados em obras especficas, sendo comum a utilizao
174
de nibus fretados para o transporte dos participantes, eventualmente, inclusive, financiados
por vereadores.

So realizadas, ento, aps a segunda rodada de assemblias, caravanas com os delegados
eleitos para conhecer no local as obras propostas, de forma a subsidi-los na deciso final.
Acontece na seqncia o frum regional de prioridades oramentrias, em que os delegados
aprovam uma chapa de obras da regio e elegem os representantes da regio que compem a
Comisso de Fiscalizao Oramentria, ou COMFORA, que acompanha a execuo das
definies do Oramento Participativo daquele ano. Finalmente, o processo fechado com a
realizao do Frum Municipal de Prioridades Oramentrias, onde se apresenta o conjunto
final das obras aprovadas e os membros eleitos das COMFORA regionais.

FIGURA 4 - PROCESSO DE DISCUSSO PBLICA DO ORAMENTO PARTICIPATIVO
NA GESTO DA FRENTE BH POPULAR



A implementao do Oramento Participativo atende diretamente uma das diretrizes centrais
do "modo petista de governar", ou seja, a inverso de prioridades de governo, que implica em
ASSEMBLIAS REGIONAIS DE ABERTURA
PREENCHIMENTO DE FORMULRIOS C/ PROPOSTAS DE OBRAS PELA POPULAO POR SUBREGIO
TRIAGEM E ESTIMATIVA DE CUSTOS DAS OBRAS PELA PBH
ASSEMBLIAS SUBREGIONAIS
CARAVANAS DE PRIORIDADES POR REGIO
FRUNS REGIONAIS DE PRIORIDADES ORAMENTRIAS
FRUM MUNICIPAL DE PRIORIDADES ORAMENTRIAS
175
direcionar os principais investimentos pblicos para as reas carentes, e o combate
corrupo e prtica clientelista (BITTAR, 1992). Efetivamente, o atendimento das
demandas da populao de favelas de Belo Horizonte favorecido pelo Oramento
Participativo. A grande participao de lideranas e moradores desses assentamentos nas
plenrias de discusso pblica resulta, ao longo da gesto da Frente BH Popular, na
destinao sistemtica de parcela significativa dos recursos anuais colocados em discusso, ou
seja, 28,27% em mdia, para intervenes em favelas, onde se localizavam 26,39% em mdia
do nmero de empreendimentos aprovados a cada ano, como pode-se extrair da Tabela 2. A
maneira como o ex Prefeito Patrus v o Oramento Participativo revela que a diretriz relativa
inverso de prioridades inspira fortemente a deciso de implantar essa prtica em Belo
Horizonte:

O Oramento Participativo se constitui em um antdoto contra a corrupo e o
desperdcio do dinheiro pblico. Com sua implantao, as obras faranicas,
inacabadas, obras para atender a interesses partidrios, clientelsticos, mesquinhos,
obras para pagar dvidas de campanha tendem ao desaparecimento. So realizadas
obras que melhor atendem aos interesses da coletividade (ANANIAS, 2005, p. 34).

Em uma sociedade injusta como a que vivemos, com um acmulo de dvida social
muito grande, o Oramento Participativo uma fora renovadora, pois incentiva e
provoca o encontro dos cidados, potencializando a utilizao dos limitados recursos
pblicos. Estabelece prioridades de uma forma mais democrtica, obriga o poder
pblico a ser um interlocutor com os interessados, com os mais carentes, que vivem
nas favelas, nos conjuntos, nos bairros de periferia, que quase nunca tm sua voz
ouvida (ANANIAS, 2005, p. 36).

Por parte das lideranas de favelas esse processo de ampliao dos investimentos
imediatamente percebida:

[...] a escola do Taquaril mesmo, a gente s conseguiu construir ela um ano depois,
no incio da administrao da Frente, um ano depois que Patrus assumiu, ele deu a
ordem para se construir a escola, [...] Ento, em 93 a nossa escola j estava
construda e a gente entrou no OP pra garantir a ampliao dela, porque no dava
conta de atender a quantidade de meninos... A ns j comeamos a trabalhar no OP.
[...] Ento a gente foi no oramento e j entramos com as ruas Erclio e Ramiro
Siqueira, que so a ala de circulao do nibus no bairro, era tambm a ala que ia
circular ambulncia, o carro de polcia, o nibus, o gs [...] A a gente tinha toda a
esperana jogada nessa administrao nova. De fato, a gente tem ela como marco
histrico no Taquaril, pois foi de l pra c que a gente conseguiu organizar o sistema
virio l, [...] a ampliao da escola, bem no centro do bairro que o nosso maior
orgulho, diga-se aqui de passagem, sem nenhuma pichao, e o centro de sade
176
tambm. [...] no modelo implantado pelo Patrus, na poca do Oramento, quando a
gente comeou a discutir, era voc juntar o bairro todo, unificar em torno de uma
obra ali que beneficiasse a todos, tanto [...] que a gente comeou a construir [...] a
incluso do conjunto Taquaril a partir da malha viria, da construo de escola, do
centro de sade, mesmo sem plano diretor o pessoal j tinha uma noo do que era
prioritrio (informao verbal)
94
.

Tabela 2 - Recursos e Empreendimentos Aprovados no OP 94/97 para Favelas em Belo Horizonte
Recursos Aprovados Empreendimentos Aprovados OP
Total (R$) Favelas (R$) Favelas (%) Total (n) Favelas (n) Favelas (%)
94 15.360.390 5.149.126 33,52 171 52 30,40
95 18.185.909 5.520.636 30,35 166 49 29,51
96 27.165.470 6.624.831 24,38 90 24 16,66
97 26.948.339 6.686.719 24,81 100 29 29,00
Fonte: Jacinto; Moreira, 2001.
Obs. 1: Valores aprovados poca. No incorpora valores aditivos e outros complementares.
Obs. 2: No incorpora valores aprovados no OPH - Oramento Participativo da Habitao.
Obs. 3: A discusso pblica do OP 97 deu-se em 1996, ainda na gesto da frente BH Popular, razo pela qual
seus resultados foram includos.

O conjunto de obras aprovadas acaba significando para a administrao pblica municipal
uma alterao na demanda tradicional de prestao de servios: quantitativa, porque
ampliada, e qualitativa, porque se trata de um novo tipo de solicitao, definida a partir da
conjugao da manifestao bruta da necessidade da populao por meios de consumo
coletivo, da disputa poltica, da avaliao tcnica e da disponibilidade oramentria do
Municpio. Isso gera a necessidade de ajustes gerenciais e operacionais por parte da
Prefeitura:

Com o OP as obras foram pulverizadas por toda a cidade, exigindo uma adequao
da mquina pblica municipal nova realidade. O corpo tcnico da URBEL e da
SUDECAP, principais executores das obras, aprimorou-se, capacitando-se para
atender nova realidade e viabilizar a operacionalizao dos empreendimentos
(VALADARES, 2005, p. 27).

No caso da URBEL esse um dos fatores que resulta na adoo de diversas medidas no
sentido da ampliao de sua capacidade operacional e tcnica. Entre outras, podemos citar
como exemplo a contratao de servios tcnicos, planejamento de uma reestruturao
administrativa interna e realizao de concurso pblico para profissionais de vrias formaes

94
Entrevista concedida por Edinia de Souza.
177
e especialidades. Tal processo se d em meio a dificuldades, tais como: a insuficincia da
estrutura existente para atender um nmero de intervenes bem maior do que vinha sendo
realizado pela empresa anteriormente; a aprovao de grande nmero de obras pontuais; as
dificuldades dos quadros tcnicos para incorporar prticas participativas; as falhas nas
estimativas de custo das obras, implicando na necessidade de complementao de recursos; a
baixa qualidade de projetos executivos; a insuficincia do prazo de um ano para a realizao
dos empreendimentos; a dificuldade de compatibilizar as obras do OP com as intervenes
das concessionrias de servios; a morosidade dos processos de licitao e contratao de
projetos e obras; as dificuldades financeiras circunstanciais da Prefeitura; existncia de
poucos estudos urbansticos; a inexistncia de aes de manuteno nas obras pblicas e de
controle urbano em vilas e favelas (JACINTO; MOREIRA, 2001).

A aprovao de grande volume de obras de pequeno porte denuncia, por um lado, que o
critrio poltico pesa nas definies, uma vez que quanto maior a pulverizao dos recursos
maior o raio de atendimento e maior a satisfao das lideranas regionais, mas, por outro lado,
mostra tambm que havia uma demanda reprimida por obras de manuteno. Aes de
manuteno so executadas rotineiramente mas, ao que parece, de forma insuficiente, o que
resulta na canalizao de solicitaes nesse sentido para o Oramento Participativo. O caso
das favelas especialmente grave, pois o servio de manuteno existente na administrao
pblica municipal efetivamente no abrange essa parte da cidade. Alm disso, as obras
pontuais aprovadas no Oramento Participativo para favelas atendem apenas paliativamente
problemas crticos relativos a acessibilidade, salubridade e segurana, sem que as
intervenes estejam inseridas num planejamento global que lhes d sustentabilidade. Por
ltimo, como mencionado anteriormente, o impacto de um grande nmero de pequenas obras
absorvido com dificuldade pela estrutura da administrao pblica municipal.
178

De maneira geral, consolida-ser, aos poucos, principalmente no mbito da Prefeitura, a idia
de que as obras do Oramento Participativo devem ser de maior porte e de carter mais
estruturante, definidas a partir de critrios tecnicamente consistentes e o mximo possvel
calcados no planejamento global da cidade:

[...] o Oramento Participativo tem uma relao estreita, orgnica, com o processo
de planejamento.
Em primeiro lugar, porque o Oramento Participativo trabalha com o oramento
[...]: existe um valor previamente acordado, distribudo espacialmente [...] Trabalhar
com a idia de escassez, com a idia de prioridades tal o exerccio fundamental
que a populao e os quadros tcnicos da Prefeitura tm de fazer ao discutir o pacote
de obras de cada regional.
Em segundo lugar, porque a discusso das obras tem uma exigncia fundamental,
que a exigncia de projetos. [...] O Oramento Participativo acabou gerando, com
isto, uma cultura de projetos executivos, mesmo para pequenas obras, o que
melhorou muito a qualidade das obras e das intervenes na periferia [...].
[...] O Oramento Participativo no um oba-oba, em que se aceita qualquer tipo de
coisa e qualquer tipo de obra: existem inmeras restries s obras, ao tipo de obras,
etc. [...] No se aceita a ampliao de escolas que no estejam definidas nas
prioridades da Secretaria de Educao. [...] O mesmo procedimento vale para os
equipamentos da Sade [...].
[...] Numa primeira fase, que foi at 95, as obras do Oramento Participativo
ficavam um pouco a esmo, acabavam no tendo muita consistncia, eram
intervenes pontuais demais, fazendo com que a Prefeitura ficasse como que
enxugando gelo. O que ficou claro que, para vilas e favelas receberem obras do
Participativo, seria necessrio que a primeira obra fosse a construo, a
elaborao, de um plano diretor de vilas e favelas [...].
Finalmente, um outro aspecto fundamental tambm que o Oramento Participativo
[...] levou o Municpio a criar o Plano Diretor de Drenagem [...].
Ento, ns podemos dizer que o Oramento Participativo pressupe o planejamento
e, ao mesmo tempo, induz ao planejamento, numa construo virtuosa (LEMOS,
2005, p. 21-24).

O grande volume de obras em andamento dificultava a operacionalizao dos
empreendimentos. Decidiu-se ento pela limitao de obras por regional a partir de
1996. Cada regional aprovava em mdia 14 empreendimentos (VALADARES,
2005, p. 28).

A partir do momento em que comearam a surgir demandas por empreendimentos
de alto custo, dificultando sua aprovao nas assemblias regionais, criou-se a
possibilidade da execuo parcelada. O projeto global era aprovado e a cada OP um
trecho de obra poderia ser executado, de acordo com a capacidade oramentria
(VALADARES, 2005, p. 29).

Gradualmente, so introduzidos procedimentos e critrios no sentido de evitar a pulverizao
de recursos e obras e garantir maior consistncia ao processo de definio das intervenes,
tais como a limitao do nmero de obras por regio, a execuo de obras estruturantes em
179
etapas, a exigncia de vinculao da obra a um planejamento mais global, ainda que setorial.
Mesmo durante o governo de Patrus Ananias, que corresponde fase inicial da implantao
do Oramento Participativo, o efeito dessas medidas j se faz sentir, como pode ser observado
pela diminuio do nmero de obras aprovadas por ano mostrada na Tabela 2.

No que diz respeito s favelas, desde os primeiros anos de discusso pblica do Oramento
Participativo a equipe tcnica da URBEL sente a necessidade de embasar as definies sobre
obras em planos e estudos, justamente por se tratar de espaos urbanos que apresentam uma
realidade complexa onde o planejamento se faz ainda mais necessrio que no restante da
cidade. J em 1994 contratada pela URBEL a elaborao de planos urbansticos para 9
assentamentos com obras pontuais aprovadas no OP, entre eles o Taquaril, considerado na
poca uma das reas de risco de maior gravidade da cidade. O depoimento de uma tcnica que
integra a coordenao da equipe contratada mostra com clareza como a demanda pela
elaborao dos planos surge a partir da implantao do OP:

Ento essa questo do plano foi pra mim uma idia genial de BH, essa coisa de
articular o OP a um instrumento de planejamento, com a participao da
comunidade... Quando a comunidade adquire uma outra conscincia em relao a
seus problemas [...] ela passa a ter uma conscincia estruturada da sua problemtica,
atravs do plano, e, com isso, ela tem a possibilidade de crescimento em termos de
participao muito mais avanada do que eu vejo, por exemplo, nos OP at mais
cantados de verso em prosa como o de Porto Alegre. [...] isso foi antes do Alvorada
(Programa Alvorada), eu me lembro bem como foi a demanda, [...] Voc foi a porta
voz que chegou e falou: Olha, a gente est com o OP funcionando h um ano [...] e
estamos vendo que as intervenes so pulverizadas, no refletem as necessidades
reais dos assentamentos, as necessidades do conjunto da populao. [...] As
intervenes no conseguiam fechar uma soma, digamos assim, era como se fossem
operaes, como se voc salpicasse intervenes e elas no conduzissem para uma
determinada situao no futuro, que justamente a funo do plano, definir uma
situao futura, que voc pode progressivamente ir caminhando em direo a ela. E
foi muito interessante, porque pareceu na poca que essa constatao da necessidade
de associar um instrumento de planejamento (Plano Global) a um instrumento
participativo (Oramento Participativo) tinham chegado a ela todos os segmentos
que estavam envolvidos, principalmente a URBEL [...] e as secretarias de um modo
geral. O que eu no me lembro se a comunidade tinha noo disso. [...] Isso foi
exatamente em 1994, foi incio de 1994 ... [...] Estava claro l pras pessoas de BH
que era necessrio ter um plano. E pra ns a questo era: que plano era esse? Como
era a estrutura dele, como ele ia servir... [...] Ento a equipe foi montada com
tcnicos da Prefeitura de BH, da URBEL, da AVSI e de uma empresa de
180
consultoria. E a principal tarefa dessa equipe interdisciplinar foi justamente dar essa
forma: quais eram as etapas, quais seriam os produtos... [...] os objetivos tinham sido
traados a partir de problemas que tinham sido vivenciados nesse primeiro ano de
OP sem um planejamento das reas (informao verbal)
95
.

Num primeiro momento, h resistncias por parte de alguns dos operadores do OP em relao
proposta da equipe da URBEL, especialmente no que diz respeito aos administradores
regionais. Predomina, na verdade, uma postura pragmtica focada na visibilidade imediata
dos resultados do processo, at como forma de legitim-lo, que v os planos como desvios do
caminho em linha reta que ia das plenrias de discusso pblica execuo da obra. Os
primeiros planos so elaborados, portanto, sob muita presso:

Bom, dos diversos agentes que estiveram envolvidos nesse processo, cada um teve
um papel diferente, cada um exerceu um tipo de presso diferente. As
administraes regionais concordaram com a elaborao do plano mas, para eles, era
fundamental que esses planos estivessem prontos para quando se reabrisse a
discusso do OP 95, que ia acontecer em 1994. Isso fez com que ns tivssemos que
estabelecer um prazo meio suicida de trs meses para realizar esses planos. [...] Era
um prazo muito curto pra voc trabalhar com a comunidade a fase de diagnstico,
depois a fase de proposta, chegar a um consenso sobre o encaminhamento, os
desdobramentos das intervenes nos anos consecutivos ao plano... [...] E tambm
porque algumas reas eram realmente complexas, e demandavam alguns estudos
tcnicos de alternativas [...] o prazo de trs meses foi uma contingncia: ou se fazia
os planos pra eles j estarem prontos pra serem utilizados no processo de OP 95 ou
no teria muito sentido fazer os planos. O que eu me recordo que algumas reas
realmente a gente conseguiu fazer dentro desse prazo e que outras ficaram pendentes
[...] Mas, enfim, com todas as dificuldades, todas as presses, conseguiu-se fazer os
planos no ano de 1994 (informao verbal)
96
.

O efeito dos planos j se faz sentir na discusso pblica do OP 95, realizado em 1994, no
somente no sentido de uma melhor incorporao do uso desses instrumentos por parte dos
administradores regionais, que tm seu trabalho de conduo do processo participativo
facilitado por ele, como tambm por parte das lideranas:

E o que eu me lembro de mais significativo da poca, que as comunidades que entraram no
OP com o plano comearam a entender qual era a funo do plano a partir [...] do prprio

95
Entrevista concedida em 05 de julho de 2005 por Lcia Cavendish, arquiteta pernambucana que integra a
coordenao da equipe contratada para a elaborao dos planos.

96
Entrevista concedida por Lcia Cavendish.
181
processo participativo, [...], era uma demanda tcnico-comunitria, ela tinha [...] passado por
uma perspectiva de entendimento geral da problemtica do assentamento [...] e por um
consenso entre as diversas tendncias internas dentro do assentamento, principalmente no que
diz respeito s prioridades. Ento saamos de uma demanda formulada de uma maneira
arbitrria para uma demanda tcnico-comunitria... [...] uma demanda que tinha um [...]
patamar superior em termos de formulao, tanto do entendimento interno de cada ncleo,
como da formulao de como se consegue romper com esse ciclo de precariedade, de risco,
insalubridade, do conjunto de riscos que estava em cada assentamento. [...] a gente teve notcia
que comunidades que no tinham sido beneficiadas com o plano em 1994 [...] foram para o OP
96 pra pedir verba pra realizao dos planos globais (informao verbal)
97
.

[...] quando voc adota o plano global, passa a ter uma vinculao das intervenes do OP
poltica de habitao. Eu acho que nesse momento que tem essa transio... Quer dizer, voc
no deixava de estar atendendo a demanda concreta de melhoria urbana mas atendia de outra
maneira [...], tentando implementar uma poltica estruturada, incorporando mais a poltica
habitacional nesse contexto... A voc traz a questo do planejamento, que era uma diretriz da
poltica habitacional. [...] Do ponto de vista das favelas, quando voc vai fazer uma
interveno, a primeira coisa ter uma compreenso da realidade urbana dessas vilas,
integrada do ponto de vista desses aspectos todos: ambiental, jurdico etc. Ento, com o plano
global, voc est efetivando isso, voc est partindo de uma viso urbanstica mais integrada,
de uma proposta mais consistente, parando de tentar aplicar os recursos pontualmente. Isso que
est preconizado na poltica habitacional passa realmente a tornar-se relevante para a proposta
de interveno nesses locais... Na hora que voc coloca o plano global como o protagonista
desse processo, eu acho que voc est aplicando uma poltica de uma maneira mais consistente.
interessante: o atendimento de uma demanda reprimida por urbanizao dessas reas
precrias desembocando depois numa tentativa de planejar, de ordenar essas intervenes
(informao verbal)
98
.

Alm disso, foi elaborado o plano diretor, que deu uma viso pra gente do que era o Taquaril.
Essa questo do plano diretor um processo de aprendizado, de formao mesmo, o fato de ter
participado de algumas reunies pra discutir o primeiro plano diretor - porque o primeiro no
era to participativo assim, era mais fechado, muito tcnico, mas a gente pde participar de
algumas discusses - voc tem uma viso do bairro: foi a que a gente comeou a desenvolver
viso de preservao das reas verdes, de conhecimento de rea de risco, que tinha muito...
[...[]) Ento, a gente comeou a desenvolver essa conscincia da necessidade de se preservar,
de se cuidar, de no deixar ocupar rea de preservao, rea de risco (informao verbal)
99
.

Paralelamente, atravs de uma experincia piloto envolvendo trs assentamentos no mbito do
Programa Alvorada, construda a metodologia da Interveno Estrutural, que prope como
primeiro passo elaborar de forma integrada e participativa um plano especfico para definir e
hierarquizar as aes a serem implementadas em cada favela. Ou seja, por caminhos distintos,
mas convergentes, a idia de introduzir de forma definitiva o planejamento como base da
interveno em favelas se consolida progressivamente.


97
Entrevista concedida por Lcia Cavendish.

98
Entrevista concedida por Maurcio Moreira.
99
Entrevista concedida por Edinia de Souza.

182
Um episdio envolvendo uma liderana da Pedreira Prado Lopes, uma das mais antigas e
densas favelas do Municpio, acaba por contribuir para essa consolidao. A Pedreira Prado
Lopes se localiza ao lado da Vila Senhor dos Passos, uma das trs favelas que participam da
experincia desenvolvida atravs do Programa Alvorada. Por essa razo, os trabalhos
desenvolvidos no programa so acompanhados de perto por essa liderana, conhecida como
Seu Liberalino, que se apropria da idia de planejar de forma global as intervenes e,
revelando uma postura avanada em relao a muitos de seus companheiros do movimento de
favelas, defende na discusso pblica do OP 97, que acontece em 1996, a aprovao de
recursos para a elaborao de um plano para a Pedreira Prado Lopes nos moldes do que est
sendo construdo para a Vila Senhor dos Passos. Sua iniciativa obtm sucesso e o plano de
interveno da Pedreira Prado Lopes o primeiro a ter recursos aprovados para sua
elaborao no OP
100
. Na verdade, Seu Liberalino atua como precursor de um procedimento
que ser adotado no processo do Oramento Participativo apenas no incio da gesto seguinte:
a exigncia de um plano para acessar recursos para obras em favelas.

Outra idia que se consolida ao longo do governo da Frente BH Popular a da necessidade de
introduzir o servio de manuteno de obras pblicas nas favelas, a partir de uma
convergncia de propostas surgidas simultaneamente a partir das experincias iniciais de
implantao do Oramento Participativo e do Programa Estrutural em reas de Risco,
conforme relatado anteriormente. A implantao desse servio, entretanto, d-se somente na
gesto seguinte sob a coordenao da prpria URBEL.

De maneira geral, o incio da implementao do OP no governo Patrus determinante para a
definio das principais caractersticas que prevalecem at o momento em seu formato, entre
elas a nfase no planejamento como subsdio das decises tomadas atravs do processo de
discusso pblica. Nesse sentido, a metodologia adotada no mbito do OP para efetuar o

100
Essas informaes foram fornecidas em entrevista concedida em 16/06/2005 por Cristina Magalhes,
coordenadora do Programa Alvorada durante a gesto da Frente BH Popular.

183
atendimento das demandas das favelas constitui o melhor exemplo. Por fim, inequvoca a
contribuio dessa prtica para, em primeiro lugar, assegurar a execuo da diretriz de
governo referente inverso de prioridades e, em segundo lugar, para a sustentabilidade da
poltica de interveno em favelas implementada na gesto da Frente BH Popular, por
representar a garantia de destinao sistemtica de recursos municipais para a execuo das
aes de urbanizao e regularizao desses assentamentos.

5.1.3 Programa de Interveno Estrutural

Segundo a Poltica Municipal de Habitao:

O programa de interveno estrutural promove transformaes profundas num
determinado ncleo habitacional, consistindo na implantao do sistema virio, das
redes de abastecimento de gua, de esgotamento sanitrio, de drenagem, de
eletrificao, melhorias habitacionais, reparcelamento do solo e consolidaes
geotcnicas, alm da regularizao fundiria at o nvel da titulao (URBEL,
1994).

Ou seja, o objetivo da interveno estrutural promover, de forma integrada e participativa, a
urbanizao e a regularizao total do assentamento, contrapondo-se, portanto, a um histrico
de intervenes pontuais e desarticuladas. Considerando a complexa realidade fsica e
urbanstica das favelas em Belo Horizonte, implantar a interveno estrutural completa num
assentamento implica num gasto alto, correspondendo, em valores de hoje, a
aproximadamente R$15.650,00 (quinze mil, seiscentos e cinqenta reais)
101
em mdia por
domiclio. Aplicando esse valor aos 121.679 domiclios existentes atualmente em favelas e
conjuntos habitacionais irregulares e degradados da cidade
102
, chega-se constatao de que
seriam necessrios quase 2 bilhes de reais para urbanizar e regularizar completamente todos

101
Esse valor foi fornecido pela arquiteta Maria Cristina Magalhes, atual Diretora de Planejamento da URBEL,
e corresponde a uma mdia dos valores corrigidos das estimativas de custo de interveno estrutural elaboradas
para todos os assentamentos que j foram objeto de plano global at o momento. Os valores variam de acordo
com o grau de complexidade da interveno, principalmente em funo do nmero de reassentamentos
necessrios.
102
Informao fornecida por Maria Cristina Magalhes.
184
os assentamentos desse universo. Esse dado nos leva a concluir que seria praticamente
impossvel uma Prefeitura como a de Belo Horizonte
103
implantar com recursos oramentrios
prprios a interveno estrutural completa em todos os assentamentos favelados de forma
continuada e simultnea.

Essa realidade institucional, aliada s contingncias que cercam o incio da execuo do OP
na cidade, levam construo de dois tipos de estratgia para viabilizar a implantao da
interveno estrutural nos assentamentos favelados em Belo Horizonte: a captao de recursos
externos para viabilizar uma implantao continuada ou a implantao progressiva,
viabilizada por etapas atravs de recursos conquistados anualmente, atravs do OP:

E a grande questo pra mim, de BH, que l se conseguiu fazer uma interveno
estrutural [...] e a tnhamos duas estratgias pra ela: a estratgia da interveno
progressiva, via OP, via plano global, e a estratgia da interveno continuada [...],
que implantada sem interrupo. O que muda a estratgia, a interveno a
mesma, s que numa eu vou fazer tudo num prazo de dois anos, com perspectiva de
comeo, meio e fim, porque eu j tenho recurso assegurado, e noutra eu ainda vou
tentar assegurar o recurso [...] a interveno se d ao longo do tempo, mas em cima
de uma direo que j tinha sido dada pelo plano... Nisso foi muito importante esse
instrumento do plano global (informao verbal)
104
.

Quando se introduz o plano chamado poca de plano global por compreender o
assentamento como um todo , de forma a dar maior consistncia e eficcia s obras
aprovadas no OP, est se implementando, na verdade, a interveno estrutural em seu formato
progressivo. Como mostra a Figura 4, o Plano Global corresponde primeira etapa da
interveno estrutural:

103
Segundo informao obtida junto Prefeitura, o valor total dos recursos oramentrios municipais de 2005
destinados a investimento de R$860.094.670,00 (oitocentos e sessenta milhes, noventa e quatro mil e
seiscentos e setenta reais).
104
Entrevista concedida por Lcia Cavendish.
185
FIGURA 5 INTERVENO ESTRUTURAL


Os primeiros Planos Globais elaborados em atendimento demanda do OP so estruturados
segundo um roteiro desenvolvido pela equipe contratada:

[...] o plano como se fosse um roteiro de cinema. Sem um roteiro voc no faz o
filme mas se voc der um mesmo roteiro pra trs diretores diferentes, eles faro trs
filmes diferentes, mas todos tero a mesma estrutura. Ento o plano um
instrumental, uma ferramenta fundamental para o processo de planejamento em
larga escala, e ao longo do tempo, numa cidade igual a BH, Recife, Salvador, So
Paulo, onde o universo de favelas hoje em dia cresce numa velocidade maior que o
resto da cidade... [...] O que a gente v no Brasil, de modo geral, que se a gente
pobre em poltica, a gente mais pobre ainda na definio dos instrumentos das
polticas. E eu penso que BH deu um passo muito importante quando no s definiu
a poltica mas tambm definiu muito bem os instrumentos. [...] E para quem
participou do design desse instrumento, dessa ferramenta, [...] a experincia foi
muito importante, no s para o Municpio, para a comunidades, mas tambm para
os tcnicos que participaram: os tcnicos da URBEL e da consultoria, [...] uma coisa
que importante, considerando um instrumento de planejamento, estabelecer uma
agenda, que foi o que se inaugurou com o plano global... o que estava definido [...]
foi colocado como aes que seriam desenvolvidas a cada ano... ento voc tinha
uma agenda para 3 ou 4 anos consecutivos de aes estruturadoras, no mais de
aes soltas, desconexas, sem sentido... eram aes que conduziam a um
determinado fim, que era o fim pr-estabelecido no plano. Ento eu penso, do que eu
tenho visto aqui no Brasil, que essa foi uma das melhores performances de associar
polticas e instrumentos de polticas. [...] O plano global, naquele momento inicial da
sua gestao, digamos assim, da sua primeira formulao, tinha objetivos claramente
definidos, esboou uma metodologia, um alcance da forma de atuao. [...] E o
segundo ganho [...] esse instrumento ter sido associado formalmente poltica
habitacional. Foi colocado no plano diretor, como responsabilidade da URBEL, e foi
colocado, tambm, [...] dentro da prpria constituio do OP (informao verbal)
105
.


105
Entrevista concedida por Lcia Cavendish.
PLANO GLOBAL
PROJETOS EXECUTIVOS
AES JURDICO-
LEGAIS
AES DE DESENVOLVIMENTO
SCIO-ORGANIZATIVO
FAVELA URBANIZADA E REGULARIZADA
AES DE RECUPERAO
URBANSTICO-AMBIENTAL
186
Aos poucos, ao longo das outras experincias que se seguem, O roteiro de elaborao do
plano vai sendo aperfeioado at chegar a uma estrutura padro
106
, apresentada sinteticamente
no Quadro 9 a seguir.

Quadro 9 Estrutura do Plano global
Levantamento Diagnsticos
Temticos e
Setoriais
Diagnstico
Integrado
Concepo da
Interveno
Custo /
Hierarquiza
o
U
r
b
a
n

s
t
i
c
o

A
m
b
i
e
n
t
a
l

. Atualizao
da cartografia
. Tipologia e
padro das
edificaes
. Morfologia do
stio
. Acessibilidade
. Saneamento
. Geologia e
geotecnia
. Meio
ambiente
. Grau de
consolidao
habitacional
. Grau de
Consolidao do
sistema virio
. Grau de
Insalubridade
hdrica
. Grau de
consolidao
geolgico-
geotcnica
. Zonas potenciais
para
reassentamento
. Diagnstico
ambiental
J
u
r

d
i
c
o

L
e
g
a
l

. Pesquisa
fundiria
. Legislaes
Incidentes
. reas non
aedificandi
. Situaes de
ocupao
. Diagnstico
jurdico
. Indicativos da
situao fundiria
. Elementos
limitadores e
potencializadores
. Pareceres
S

c
i
o

E
c
o
n

m
i
c
o

O
r
g
a
n
i
z
a
t
i
v
o

. Atualizao
do dado
populacional
. Pesquisa
amostral
. Pesquisa
qualitativa
. Caracterizao
scio-econmica
. Nvel de
mobilidade para
mudana e
resistncia
. Nvel de
organizao e
representatividade
. Nvel de
clandestinidade
. Reivindicao
. Estratgias de
recuperao
urbanstico-
ambiental
reas
consolidadas
reas
consolidveis
reas no
consolidveis
Estimativa de
relocaes


. Estratgias de
regularizao
fundiria

. Estratgias para
desenvolvimento
scio-econmico-
organizativo
. Estudos
integrados de
viabilidade
urbanstica
(cenrios)
Concepes
urbansticas
Macro
decises
Solues
urbansticas
Avaliaes
custo/benefc
io
Escolha de
cenrio

. Proposta de
interveno
integrada
Plano
urbanstico
Plano de
saneamento
Plano de
consolidao
geolgico-
geotcnica
Propostas de
desenv.
scio-
econmico-
comunitrio
Plano de
regularizao
fundiria










. Estimativa de
custo
.
Hierarquizao
de obras e
aes
. Seqncia
lgica das
intervenes
. Aes sociais
de apoio s
aes e obras

Participao Comunitria / Capacitao do GR Grupo de Referncia
Fonte: material utilizado pela URBEL em exposio sobre o Plano Global, 2005.


106
Ver OSTOS (2004).
187
A oportunidade de desenvolver e implantar a interveno estrutural de forma continuada se d
a partir de uma experincia piloto no mbito do Programa Alvorada. Esse programa tem
recursos assegurados para a urbanizao e regularizao total de um grupo de assentamentos e
fruto de um convnio de cooperao financeira entre os governos brasileiro e italiano,
representado pela Associao de Voluntrios para o Trabalho Internacional (AVSI)
107
. O
grupo de assentamentos definido para compor essa experincia apresenta caractersticas
diferenciadas, representativas do universo de favelas existentes na cidade. Aps um processo
inicial de planejamento opta-se por diminuir o nmero de assentamentos para trs, em funo
da disponibilidade de recursos: Senhor dos Passos, na Regio Noroeste, Ventosa, na Regio
Oeste, e Apolnia, na Regio de Venda Nova. Os recursos do Programa Alvorada esto
dimensionados para financiar no s a execuo das aes como o desenvolvimento da
metodologia e do planejamento da interveno estrutural nos assentamentos atendidos
(URBEL, 1995).

montada, atravs do convnio com a AVSI, uma estrutura para desenvolver as aes do
programa, envolvendo um escritrio fisicamente separado da URBEL e uma equipe
constituda em sua maioria por consultores
108
e tcnicos contratados, embora incluindo,
tambm, alguns profissionais do quadro da instituio. A proposta construir um modelo
metodolgico e, aos poucos, ao longo de sua implantao, promover sua apropriao pela
equipe da URBEL atravs do envolvimento gradativo do corpo de funcionrios no processo.

107
O Programa Alvorada Aes Integradas para Melhoria da Qualidade de Vida da Populao de Baixa Renda,
faz parte de um acordo bilateral entre Brasil e Itlia firmado atravs do Ministrio das Relaes Exteriores e
consolidado em convnio de cooperao tcnico financeira em fevereiro de 1994. Participam do convnio a
Associao de Voluntrios para o Servio Internacional AVSI, representando o Ministrio das Relaes
Exteriores da Itlia, o governo do Estado de Minas Gerais, as Prefeituras de Belo Horizonte, Contagem, Santa
Luzia, Jacu e Gouveia, a Sociedade Mineira de Cultura e a Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais. A
URBEL o rgo pblico gerenciador do Programa Alvorada em Belo Horizonte, sendo que os recursos so
provenientes do oramento municipal e do governo italiano.
108
A equipe a que se refere o texto a da Diagonal Consultores Associados Ltda, empresa de consultoria que,
entre outros trabalhos, havia assessorado o governo petista de Celso Daniel em Santo Andr, cidade do ABC
paulista, no desenvolvimento da metodologia de um tipo de interveno conceitualmente semelhante do
Programa de Interveno Estrutural.
188

Toda essa estratgia tem como pressuposto uma idia que permeia de maneira geral os
primeiros governos locais de carter progressista aps o perodo da ditadura militar, ou seja, a
de que a misso de implantar uma nova maneira de governar, radicalmente oposta lgica de
atuao do poder pblico at ento, encontraria resistncias da mquina administrativa,
principalmente por parte dos funcionrios de carreira que, a princpio, teriam incorporado de
forma quase irreversvel a antiga cultura. Por um lado, essa idia procedente e em parte se
baseia em experincias administrativas recentes. No caso do Programa Alvorada tal
procedimento se justifica na medida em que o objetivo desenvolver, num projeto piloto,
uma nova maneira de intervir em favelas, quebrando uma cultura instalada de execuo de
intervenes pontuais e desarticuladas, que no promovem uma transformao estrutural do
espao construdo do assentamento:

[...] a equipe da URBEL, principalmente a equipe de arquitetos, era uma equipe que
no tinha prtica de projeto, e era no projeto justamente [...] que a gente ia exercitar
a Interveno Estrutural [...] ento, foi se buscar no mercado de trabalho de B.H..
Para isso foi feito um processo de seleo rigoroso: arquitetos jovens, que fossem
capazes de, primeiro passar a raciocinar dentro da especialidade da favela, e, depois,
que tivessem realmente a capacidade de designer [...], de desenho arquitetnico, de
desenho urbanstico. Foi por isso que no foi possvel incorporar todas as pessoas da
instituio [...] O que era importante era que a instituio da URBEL entendesse
qual era a concepo do Programa Alvorada, no era necessrio que ela desenhasse
o Programa Alvorada... [...] A outra coisa que a gente observou tambm que dentro
equipe da URBEL tinha as pessoas de carreira, de dentro da instituio, que estavam
muito vinculadas interveno dentro dos princpios da tipicidade, e que reagiam
brutalmente a fazer uma interveno diferenciada. Ento era mais do que um
obstculo, era quase que colocar uma barreira para voc dar um salto na cara da
interveno, no resultado, no produto final dessa interveno. [...] A a estratgia que
foi utilizada foi exatamente essa, de pegar dentro da instituio as pessoas que
tinham capacidade de se renovar e contratar uma equipe de profissionais da cidade
que fossem capazes de embarcar na renovao. [...] No meu ver isso no foi um
problema, pelo contrrio, isso foi a soluo. [...] evidentemente que essa soluo no
agradou a um conjunto de pessoas, mas impossvel voc ir para frente querendo
consenso de todas as partes, em um determinado momento voc tem que saber o que
voc vai preservar e como que voc vai romper para poder evoluir. E foi isso que
foi feito, no considero que tenha sido uma prtica equivocada (informao
verbal)
109
.


109
Entrevista concedida por Lcia Cavendish.
189
Por outro lado, com esse procedimento corre-se o risco de gerar uma desarticulao da equipe
de trabalho do programa em relao ao corpo de funcionrios pblicos, acirrando uma
possvel resistncia e dificultando a assimilao de novos modelos de gesto. A essas
dificuldades podem se somar as diferenas de viso e de acmulo existentes no interior da
prpria equipe de governo, principalmente em funo da amplitude das alianas polticas
firmadas.

O Programa Alvorada, e, consequentemente, o Programa de Interveno Estrutural, enfrenta
todo esse conjunto de obstculos. O isolamento da equipe do programa se mantm ao longo
de todo o governo da Frente BH Popular, o que dificulta a assimilao integral da
metodologia desenvolvida por parte da estrutura administrativa e da equipe de funcionrios da
URBEL. Isso s facilita a brusca interrupo do trabalho atravs do desmonte precoce da
estrutura do programa que ocorre no incio da gesto seguinte, fruto da absoluta falta de
compreenso dos novos dirigentes sobre a importncia da experincia em curso para a
consolidao da Poltica Municipal de Habitao:

[...] o fato de ficar fora da URBEL eu acho que foi ruim, porque voc perde o
contato do dia a dia... A impresso que o pessoal tinha era que o Alvorada era uma
outra empresa, porque no tinha uma relao cotidiana, no tinha uma simbiose, e o
fato de ter uma equipe toda externa foi ruim na relao com os funcionrios... acho,
inclusive, que isso prejudicou o repasse do projeto aqui dentro: ns perdemos muita
informao do projeto depois que o programa fechou... aprendemos e apanhamos
muito com o Alvorada... (informao verbal)
110
.

O Programa Alvorada no chega a concluir a interveno estrutural em nenhum dos
assentamentos por ele atendidos, no s pelo episdio narrado anteriormente mas tambm,
principalmente, pelo fato de os custos reais de implantao terem superado o custo
inicialmente estimado, o que torna-se justificvel considerando que se trata de uma

110
Entrevista concedida por Cristina Magalhes.
190
experincia piloto. Quando os trabalhos do programa so encerrados a interveno se encontra
em estgios diferentes em cada uma das favelas atendidas.

Nos assentamentos Ventosa e Vila Apolnia a interveno para nos estgios iniciais. Na
Ventosa concluda a etapa de planejamento e, com os recursos do Programa Alvorada,
executada a obra de urbanizao da principal via de acesso do assentamento. A continuidade
do processo acontece com recursos conquistados pela comunidade no OP, ao longo dos anos.
Na Vila Apolnia, no mbito do Programa Alvorada, no se chega a concluir nem mesmo a
etapa de planejamento, complementada posteriormente com recursos municipais. Quanto
implantao das intervenes previstas, da mesma forma que na Ventosa, tem se viabilizado
na Vila Apolnia progressivamente, atravs de recursos conquistados no OP
111
.

Na Vila Senhor dos Passos onde os trabalhos mais avanam, chegando at implantao
total das obras, tanto de urbanizao como de reassentamento, e titulao de moradores, em
um dos setores do assentamento. Ainda assim, necessrio complementar os recursos do
programa Alvorada com um financiamento tomado pelo Municpio atravs do Programa Pr
Moradia, do governo federal
112
. A implantao da interveno completa nessa rea representa,
de fato, o grande mrito do programa, principalmente por duas razes. A primeira, j
mencionada anteriormente, por ter possibilitado a oportunidade da equipe e da comunidade
vivenciarem esse processo, que resulta no s no amadurecimento tcnico da proposta como
na quebra de preconceitos atravs da prtica. A segunda, pelo fato de a rea ter se tornado
uma espcie de vitrine para a cidade, mostrando que vivel transformar uma favela num
lugar adequado moradia por meio desse tipo de interveno:


111
Informaes fornecidas em entrevista concedida por Cristina Magalhes.
112
A Vila Senhor dos Passos continua em interveno, atualmente com recursos do Programa Habitar Brasil
BID, do governo federal, e de contrapartida do Municpio.
191
[...] as pessoas podiam se reportar Senhor dos Passos para ver como seria uma
interveno estrutural, como seria mudar dentro da favela alguns problemas que at
ento pareciam insolveis, como era a questo da circulao, a insalubridade das
reas, de parcelas muito pequenas, essa coisa toda. Ento o Programa Alvorada foi
um laboratrio importantssimo, por essa razo, de, num tempo curto, ter a
oportunidade de viver todas as fases de um processo desde a elaborao do projeto, a
sua negociao, at a implantao, com a participao da comunidade, e de criar um
fato concreto, ou seja: voc no tem mais somente a formulao terica, verbal, do
que uma interveno estrutural, voc passava a ter um referencial concreto, um
referencial construdo da interveno estrutural (informao urbanstica)
113
.

Felizmente, por uma srie de fatores, o conceito geral e boa parte da metodologia
desenvolvidos atravs do Programa Alvorada acabam sendo resgatados e legitimados nas
administraes seguintes e hoje se encontram completamente incorporados como elementos
da poltica pblica de interveno em favelas em Belo Horizonte
114
. Um dos fatores
responsveis pela consolidao do modelo , certamente, a oportunidade que o Programa
Alvorada propicia de vivenci-lo em todas as suas etapas, o que faz com que as resistncias
existentes sejam quebradas com a prtica.

O objetivo principal do Programa de Interveno Estrutural, tal como desenvolvido no
Programa Alvorada, :

[...] a promoo da melhoria das condies de vida das populaes de vilas e favelas
de Belo Horizonte e o desenvolvimento comunitrio, mediante uma interveno de
carter estrutural e integrada, baseada em trs linhas de ao:
- recuperao urbanstico-ambiental: infra-estrutura, servios urbanos, parcelamento
do solo e integrao com o entorno e a cidade;
- regularizao fundiria: legalizao dos terrenos e transferncia da propriedade da
terra para seus moradores;
- insero scio-econmica: desenvolvimento scio-organizativo e participativo e
programas de gerao de emprego e renda (URBEL, 1996, p. 152).


113
Entrevista concedida por Lcia Cavendish.
114
Um bom exemplo dessa incorporao o fato de ter se tornado obrigatria a elaborao do plano global para
que um assentamento possa conquistar recursos para obras de urbanizao no Oramento Participativo em Belo
Horizonte. Vale tambm registrar que, provavelmente, pela grande semelhana conceitual e metodolgica
observada, esse tipo de interveno inspirou o modelo de interveno proposto pelo programa do governo
federal Habitar Brasil BID para assentamentos subnormais, como so denominados l o que na Poltica
Municipal de Habitao se denomina assentamentos existentes.
192
A concepo desse tipo de interveno parte de alguns pressupostos. O primeiro deles que a
favela no um fenmeno transitrio mas sim um elemento da estrutura fixa das cidades,
sendo que Belo Horizonte um exemplo que confirma essa afirmao, pois no seu caso as
favelas surgem junto com a cidade. Outro pressuposto que, apesar dos padres de
habitabilidade existentes nas favelas serem muito precrios, esses assentamentos apresentam
grande potencial de transformao no sentido de se tornarem um lugar adequado para ser
habitado, podendo ser considerados como um estoque habitacional a ser qualificado com
custos sociais e financeiros relativamente baixos, principalmente se comparados aos custos da
produo de novas moradias, o que constitui ponto importante na defesa da introduo desse
tipo de interveno no mbito de uma poltica pblica municipal de habitao uma vez que
torna mais vivel a soluo do problema de moradia de quase um quarto da populao, no
caso de Belo Horizonte. Por ltimo, para a elevao dos padres urbanos encontrados nas
favelas so necessrias intervenes estruturadoras que revertam as condies de
insalubridade, dificuldade de acessibilidade fsica, insegurana em relao a situaes de risco
geolgico-geotcnico, desconforto, opresso urbana assim como precariedade de acesso a
servios urbanos e equipamentos de lazer, e isso implica, necessariamente, em reassentamento
de famlias em funo da necessidade de remanejar, relocar ou mesmo remover parte das
unidades habitacionais (URBEL, 1996).

Esse ltimo pressuposto representa a quebra de uma prtica, existente desde o incio da
histria da interveno do poder pblico em favelas na cidade de Belo Horizonte, no sentido
de promover aes de melhoria urbanstica sem interferir na configurao fsico-espacial
existente, o que significa, em ltima instncia, no atingir um padro adequado de condies
de moradia de forma global em todo o assentamento. Se no sistema de espaos pblicos,
constitudo pelos logradouros, essa prtica se expressa principalmente na resistncia ao
193
alargamento das vias, no sistema de espaos privados, constitudo pelo interior das quadras,
pela resistncia em alterar a diviso dos lotes atravs de seu desmembramento ou
remembramento, de forma a tornar o parcelamento mais homogneo. A recomendao do
Programa Municipal de Regularizao de Favelas - PROFAVELA, que, na sua concepo,
visa a regularizao e a urbanizao das favelas e dever observar, tanto quanto possvel, as
caractersticas da ocupao espontnea. (BELO HORIZONTE, 1985: p. 65), entendida at
ento literalmente e gera uma postura muito rgida de consolidao da realidade urbanstica
encontrada, principalmente no sentido da no remoo de unidades habitacionais, como
ilustram os textos reproduzidos a seguir:

Ao longo dos primeiros anos de sua aplicao (do PROFAVELA) prevalece uma
interpretao especialmente rgida em relao orientao de preservar a tipicidade,
o que resultou na aprovao de parcelamentos que correspondiam praticamente ao
levantamento da realidade existente, tanto na conformao do sistema virio como
na situao interna das quadras. A inteno inicial da lei era a de reconhecimento e
legitimao daquele tipo especfico de ocupao do espao urbano mas o que
aconteceu em alguns casos foi a cristalizao, atravs dos parcelamentos aprovados,
de algumas situaes desfavorveis do ponto de vista da qualidade de moradia, tais
como quadras com uma densidade muito alta ou ento de parcelamento
extremamente heterogneo, a ponto de colocar lado a lado um lote de sete metros
quadrados e outros cinqenta vezes maior (BED; PINHO, 1995, p. 247).

[...] a gente teve a oportunidade de observar nessa rea (Vila Tiradentes) o discurso
da poca anterior que era o do PROFAVELA, [...] da dcada de 80, cuja palavra
chave era a questo da tipicidade, era respeitar a tipicidade da favela. [...] Na dcada
de 80 aconteceram as primeiras intervenes que foram feitas no Brasil em que se
partia para a consolidao da favela. E a tipicidade era justamente [...] uma forma de
voc colocar sobre um discurso organizado uma interveno que era [...] de
consolidao do existente, s que muitas vezes no deveria ser consolidado porque
os padres era muito ruins. E Tiradentes era como se fosse um laboratrio sobre o
que no fazer [...]. E o que foi que a gente encontrou em Tiradentes? [...] se a gente
pensar no sistema de espaos pblicos, a gente tinha um percentual muito pequeno
vias veiculares, ou seja, a permeabilidade do ncleo em relao a circulao [...] no
caso do Corpo de Bombeiros, de ambulncia, era muito restrito. A coleta do lixo
tambm estava essencialmente prejudicada por esse pequeno percentual de vias
veiculares. E [...] na circulao de pedestres, a gente tinha vias formais que davam
acesso a uma grande quantidade de lotes, com extenso s vezes superior a 150
metros, com 60 cm de largura, que menos do que a lei estabelece para um corredor
interno de uma moradia [...]. Ento era uma coisa inadmissvel... no sistema de
espaos privados, as quadras que tinham sido consolidadas [...] com reas interiores
que eram inteiramente inacessveis [...] voc tinha que passar por dentro do espao
de lotes [...]. Sem considerar tambm que a rea das parcelas eram nfimas, tinha
lotes com 10 m, 12m, 20m, 25m voltados para vias cuja largura de 60 cm, ou
seja, as condies de iluminao, de aerao, que so as coisas vitais, bsicas de
qualquer proposta arquitetnica, estavam inteiramente esquecidas.... E a favela tinha
sido consolidada e regularizada. [...] Ento isso foi uma forma concreta da gente
194
verificar o que tinha sido produzido com o discurso da tipicidade e poder, no
refazer uma crtica ao que tinha sido feito, mas, ver como que daqui se podia
evoluir (informao verbal)
115
.

Essa prtica compactuada entre populao moradora e rgos governamentais, o que torna
ainda mais difcil romper com a cultura gerada. A experincia piloto implantada atravs do
Programa Alvorada, mais ainda que o processo do OP, representa uma contribuio
significativa para o rompimento dos antigos padres, uma vez que viabiliza a implantao
continuada de um processo completo de interveno estrutural do planejamento execuo,
em pelo menos um assentamento:

[...] esse modo de projetar, vamos dizer assim, era novo pra todo mundo ali na
URBEL... [...] as pessoas tinham muito medo de abrir uma rua mais larga, isso era
um pnico: Nossa, vai ter que remover gente, meu Deus do Cu... A a URBEL
contou com uma consultoria, que eu acho que foi interessante, que trouxe uma viso
de fora pra quebrar um pouco essa rigidez que a gente tinha no projetual. Da mesma
forma que tinha essa rigidez pra projeto, eu acho que a populao tambm tinha. A
populao estava muito acostumada com uma interveno que era pobre, entre
aspas, em intervenes: bastava colocar gua e esgoto que o pessoal achava que
resolvia. [...] Eu acho que o que os tcnicos passaram pra populao o medo, a
preocupao... No incio do Alvorada, na etapa 1 [...], tinha que remover 10 ou 15
famlias, se no me engano, e aquilo foi um au dentro da cidade... Eu me lembro
de audincia na Cmara Municipal, de imprensa... [...] Hoje voc falar em remover
10 famlias no nada... [...] Ento eu acho que essa construo [...] que comeou
com o Alvorada foi importante tanto internamente como para a populao tambm.
Eu acho que a populao tambm aprendeu muito com isso e percebeu que urbanizar
a favela no s colocar gua e esgoto... Acho que essa experincia do Alvorada
valeu por isso, como piloto eu acho que ela valeu (informao verbal)
116
.

[...] tivemos que vencer uma srie de resistncias, porque, passar o discurso da
tipicidade para um discurso de reestruturao no to simples assim,
principalmente no que tange necessidade de substituir determinados tecidos da
favela, o que leva a aceitar a questo da remoo, que era uma coisa que em BH no
era muito bem visto, e o discurso da tipicidade justamente tambm passava por cima
dessa questo [...] tudo muito tranquilo dentro da tipicidade, no tem que remover
nada, e no discurso da reestruturao voc tinha que promover remoes pra [...]
tirar esses tecidos isolados da favela [...], a parte interna desses bolses, remoes
por questo de risco. Isso foi o principal embate, tanto [...] da AVSI quanto dentro
da prpria Prefeitura, dos tcnicos que tinham formulado, participado de uma
poltica numa poca anterior... [...]. Foi muito interessante esse processo de BH. [...]
as reas que estavam sendo reestruturadas atravs do OP, que era o mecanismo mais
importante que a Prefeitura tinha para captao de recursos, esse impacto era menor
porque as intervenes era graduais. Dentro do Programa Alvorada, com as
intervenes continuadas, [...] as intervenes eram para serem feitas num perodo
de 2 ou 3 anos no mximo... [...] foi realmente um laboratrio pra se definir, se dar

115
Trecho de entrevista concedida por Lcia Cavendish referindo-se Vila Tiradentes, favela j regularizada na
dcada de 80 que objeto de elaborao de plano global.

116
Entrevista concedida por Cristina Magalhes.
195
um desenho do que seria essa tipologia de interveno, tanto sob o aspecto
urbanstico, como no aspecto social e jurdico, mas, tambm da participao, da
negociao da sociedade. A comunidade de B.H. no tinha vivncia dessa questo
da urbanizao ser um ganho mas, tambm, se verificar algumas perdas, que era
justamente das pessoas que tinham que ser removidas e reassentadas em outro ponto,
dentro da prpria comunidade (informao verbal)
117
.

Uma grande diretriz geral da interveno estrutural garantir a simultaneidade, a articulao e
a integrao das trs linhas de ao: a recuperao urbanstico-ambiental, a regularizao
fundiria e o desenvolvimento scio-econmico-organizativo (URBEL, 1996). Essa diretriz
vem se contrapor prtica que prevalece at ento na implantao do PROFAVELA pela
URBEL, que a da desvinculao dos processos de regularizao fundiria em relao aos
processos de urbanizao, como pontuado a seguir:

Dentro da lgica expressa no PROFAVELA a urbanizao deveria vir aliada ao
processo de legalizao [...] Entretanto, o que se observa no primeiro momento de
sua aplicao a desvinculao sistemtica de um processo em relao a outro [...]
A no consolidao do sistema virio atravs da urbanizao pode propiciar
alteraes indesejveis tais como estreitamento ou mesmo fechamento de vias, at
mesmo porque os moradores passam a investir mais em melhorias e ampliaes de
suas casa depois da titulao e, com isso, costumam avanar sobre um alinhamento
no muito bem delimitado (BED; PINHO, 1995, p. 245).

As intervenes em favelas aqui na URBEL, quer dizer, desde que a URBEL
comeou em 86, ela estava baseada, agindo muito em cima da lei do PROFAVELA.
Ento, ela tinha uma ao muito mais vinculada questo da titulao - eu no
chamo nem de regularizao, porque, na verdade, era mais um processo de titulao
de famlias [...] o procedimento era de levantar a situao existente, aplicar a
legislao do ponto de vista das reas edificantes e no edificantes e titular as
famlias.... Quer dizer, no tinha um critrio, no tinha uma preocupao com a
qualidade do espao, da moradia, com a organizao do assentamento... Isso era um
problema. Outra questo era que, com o objetivo de titular mesmo, de ampliar a
interveno pblica s com a titulao, a priorizao se deu praticamente s sobre
reas municipais. A entrada do governo do Patrus veio com uma discusso de muito
mais contedo, de voc trabalhar com a favela do ponto de vista de recuperar os
assentamentos globalmente, de voc incluir a regularizao fundiria junto com a
regularizao urbanstica. A, a questo da titulao e da regularizao jurdica est
atrelada a um processo de urbanizao. Acho que isso foi uma mudana fundamental
do ponto de vista de melhoria da qualidade das intervenes (informao verbal)
118
.

A situao mais comum a titulao de lotes em terreno de propriedade da Prefeitura sem a
realizao de nenhuma obra de urbanizao do sistema virio, ou seja, sem delimitar

117
Entrevista concedida por Lcia Cavendish.
118
Entrevista concedida por Cristina Magalhes.
196
fisicamente o alinhamento dos lotes de forma a impedir a alterao da realidade em relao ao
parcelamento aprovado. Com o tempo os moradores modificam o traado interno das quadras
e do sistema virio, dificultando extremamente o processo de urbanizao no futuro e gerando
a demanda de reviso do trabalho de regularizao efetuado anteriormente. Considerando que
at 1992 4.877 lotes so regularizados dentro dessa lgica conclui-se que a dimenso do
problema realmente significativa (BED; PINHO, 1995).

As demais diretrizes da interveno estrutural tm carter setorial e podem ser divididas em
urbansticas, sociais, de regularizao fundiria e de reassentamento.

No que diz respeito s diretrizes urbansticas as principais so: realizar a reestruturao
urbanstica dos assentamentos objetivando a consolidao em padres tecnicamente
aceitveis; possibilitar, com as proposies de ocupao do solo, o acesso direto dos
moradores a todas as unidades habitacionais e a implantao das redes de infra-estrutura nas
vias de circulao de veculos e de pedestres, alm de oferecer s unidades condies mnimas
de segurana, privacidade, aerao, insolao e iluminao; hierarquizar, ampliar e qualificar
a rede viria dos assentamentos (URBEL, 1996).

As principais diretrizes sociais so: garantir a comunicao e informao interna e externa
favela, a participao da comunidade em todas as etapas do projeto, a integrao e articulao
institucional entre rgos pblicos envolvidos na implementao das intervenes e o
cumprimento das demais diretrizes gerais e setoriais; desenvolver um processo permanente de
educao popular vinculado s questes urbansticas, ambientais e de regularizao fundiria,
de forma a preparar a comunidade para o uso adequado de servios e equipamentos
implantados (URBEL, 1996).
197

Quanto regularizao fundiria as principais diretrizes so: privilegiar a funo social da
terra, priorizando o direito moradia do ocupante, o que na prtica resulta em titular o
inquilino, por exemplo; promover o reparcelamento do espao interno das quadras de forma a
reduzir as disparidades; estabelecer normas de uso e ocupao do solo que orientem os
moradores na utilizao do espao conquistado (URBEL, 1996).

Em relao ao reassentamento de famlias as principais diretrizes so: em primeiro lugar,
evitar ao mximo as remoes; adequar as propostas de reassentamento realidade de cada
assentamento; tomar como referncia a moradia de origem para definir o padro da unidade
de reassentamento; resolver a demolio de edificaes de uso no residencial atravs de
indenizao e no de reassentamento; nos casos de imveis cedidos ou alugados garantir o
reassentamento da famlia ocupante e a indenizao do dono da edificao; garantir ao
morador a reconstruo ou a indenizao de cmodos nos casos de demolio de parte da
edificao (URBEL, 1996).

Uma diferena importante que existe entre o processo progressivo de implantao da
interveno estrutural, como no caso do Programa Alvorada, e o processo continuado, como
no caso das intervenes implantadas com os recursos do OP, diz respeito etapa de
planejamento da interveno. Em primeiro lugar, num processo de interveno estrutural
progressivo o plano global pode ser elaborado sobre uma base de dados mais frgil, pois a
proposta de interveno nesse momento se d no nvel de diretrizes gerais e os projetos
executivos s sero elaborados quando houver disponibilidade de recursos. J no processo de
interveno estrutural continuado os levantamentos so realizados num nvel de maior
preciso, pelo fato de haver a perspectiva de elaborao imediata dos projetos executivos. Em
198
segundo lugar, no processo continuado a etapa do plano que corresponde concepo geral da
interveno, hierarquizao das aes e estimativa de custo so mais simplificadas, pois
tais itens sero desenvolvidos detalhadamente no mbito dos projetos executivos, a serem
elaborados na sequncia
119
.

Um eixo importante da metodologia da interveno estrutural diz respeito participao das
famlias moradoras. Nesse sentido, a experincia implementada atravs do Programa
Alvorada , tambm, o principal laboratrio de construo metodolgica:

A forma de participao proposta pelo Programa Alvorada procura descolar-se de
um nvel passivo, onde a populao apenas referenda ou no propostas de carter
tcnico-operativo, concebidas em instncias superiores de deciso, rumando para a
efetiva contribuio da comunidade na tomada de decises tcnicas e polticas. [...]
A participao ampliada que se busca significa que a comunidade passa a ter a
possibilidade de interferir nas diretrizes de concepo e implantao do programa no
local. Mais que cliente do programa, a populao se constitui em parceira da
interveno, assumindo-a como co-autora, investindo nela com vistas melhoria que
se processa em primeiro lugar a nvel coletivo (JACINTO; LIBNIO, 1995, p. 298).

As principais etapas do trabalho relacionadas participao comunitria ficam assim
estabelecidas: preparao para a entrada do programa na vila, envolvendo mapeamento de
lideranas e realizao de reunies informativas; processo de ao pedaggica, que visa
principalmente a preparao das famlias para a participao nas discusses e decises
relativas interveno; constituio e acompanhamento do grupo de referncia, constitudo
por representantes da associao de moradores, grupos comunitrios formais e grupos
organizados; articulao institucional, visando integrar as diversas aes desenvolvidas por
outros rgos na rea, envolvendo, inclusive, instituies pblicas e privadas para trabalhos
nas reas de educao, sade, cultura, limpeza urbana, emprego e renda etc. (JACINTO;
LIBNIO, 1995). No que se refere articulao institucional, a experincia do Programa
Alvorada considerada uma referncia desse tipo de ao:


119
Uma terceira situao, que tem se tornado cada vez mais freqente, a utilizao do plano global como
instrumento de captao de recursos externos para a implantao da interveno completa no assentamento como
um todo ou em parte dele. Nesse caso o plano elaborado normalmente, de acordo com seu formato padro, pois
ainda no h garantia de recursos.
199
Penso que essa experincia foi o embrio para a chamada intersetorialidade das
polticas pblicas em Belo Horizonte, expressa anos mais tarde na reforma
administrativa e, no caso das polticas sociais, no desenho e argumentao do
programa BH Cidadania. No caso das polticas urbanas, penso que a contribuio
ocorreu na medida em que a prtica (no somente no discurso e na teoria), ou seja, a
articulao de rgos responsveis pela limpeza urbana, sade, educao, direitos da
cidadania etc., saiu do mbito do discurso, da teoria pra ser experimentada, ser
exercida de fato. Acho tambm que esse exerccio contribuiu para a integrao
interna das equipes (fsica/ambiental, jurdica e social), j que as reas de
pensamento e de formao sempre foram muito estanques (informao verbal)
120
.

Os grupos de referncia cumprem um papel relevante nesse processo, na medida em
acompanham todas as aes durante a interveno e permanecem como interlocutores aps
sua finalizao. Esses grupos tm como principais atribuies: acompanhar a elaborao e a
execuo do plano global, em todas as suas etapas; acompanhar a aplicao dos recursos;
atuar como intermediador da relao entre comunidade e poder pblico (JACINTO;
LIBNIO, 1995). O depoimento transcrito abaixo relata sobre a experincia do grupo de
referncia da Vila Senhor dos Passos, onde o trabalho do Programa Alvorada mais avanou:

Considerando [...] o caso da Vila Senhor dos Passos, o grupo de referncia dessa vila
desempenhou um papel que foi de representante dos interesses da comunidade, ou
seja, um elo entre a vila e os tcnicos. Exerceram papel de fiscalizao (no
planejamento e na execuo das propostas que deliberaram) e, na maioria das
dificuldades, se comportaram como parceiros: penso que se sentiram cidados
(informao verbal)
121
.

Os impactos desse tipo de interveno so extremamente positivos. Antes de mais nada,
preciso ter claro que a interveno estrutural beneficia no s os moradores do assentamento
onde implantada mas a cidade como um todo, uma vez que se trata de uma ao de
recuperao de uma rea urbana ambientalmente degradada. As intervenes fsicas
promovem a eliminao dos fatores de degradao do meio, resultando numa situao
favorvel ao desenvolvimento da vida coletiva e familiar. A regularizao fundiria
representa maior segurana para o morador e, alm disso, contribui para a sustentabilidade

120
Entrevista concedida em 15 de fevereiro de 2005 pela assistente social Claudinia Jacinto, ltima
coordenadora do Programa Alvorada.
121
Entrevista concedida por Claudinia Jacinto.
200
dos padres conquistados pelo fato de definir com clareza os espaos pblicos e os privados,
atravs da aprovao do parcelamento. As aes no campo organizativo estimulam o
sentimento de pertencimento e de coletividade, contribuindo tambm, assim, para a
preservao das melhorias e fortalecendo as relaes sociais. De uma maneira geral, a
interveno promove a alterao do patamar de necessidades e do padro de comportamento
urbano dos moradores, propiciando em parte a recuperao do sentimento de cidadania em
funo da conquista de condies dignas de moradia (URBEL, 1996).

Finalmente, pode-se considerar que a implantao integral da interveno estrutural resulta na
eliminao efetiva da condio de inadequao de moradia num determinado assentamento,
atendendo plenamente as necessidades habitacionais dos moradores (URBEL, 1996).

Um desafio que se coloca j no incio de implantao desse tipo de interveno, ainda na
administrao da Frente BH Popular, o da gesto do processo de implantao, especialmente
no perodo aps a elaborao do plano. Esse aspecto torna-se mais preocupante ainda quando
se trata da implantao progressiva, realizada em etapas, dependendo da disponibilidade de
recursos. Nesse caso, a presena da equipe da URBEL fica vinculada especificamente ao
acompanhamento da obra aprovada no OP, resultando na descontinuidade do assessoramento
tcnico e da atuao dos grupos de referncia. Essa dinmica contribui para a fragilizao
desses grupos, que, potencialmente, poderiam vir a ser a base de todo o processo de gesto,
como em Recife so as Comisses de Urbanizao e Legalizao das ZEIS. Essa avaliao
fica reforada no depoimento transcrito abaixo:

Bom, para o desenvolvimento da minha pesquisa de mestrado, entrevistei moradores
da Vila Senhor dos Passos e tcnicos envolvidos, bem como consultei documentos
etc.. Percebi que a gesto da interveno estrutural ps plano, em geral, foi
complicada. Um importante indcio disso o prprio fato de quase dez anos depois,
a despeito das dificuldades financeiras, que sabemos so grandes, no foi possvel
concluir nem 50% das propostas do Plano Global. Segundo os entrevistados, e eu
201
concordo, houve problemas no gerenciamento tcnico-adminstrativo e falta de
investimento poltico
122
.

Avaliando o desenvolvimento da interveno estrutural durante o perodo aqui estudado,
conclui-se que esse incio de implantao fundamental para a consolidao desse modelo. O
primeiro grande mrito a definio de estratgias que viabilizam, a partir da elaborao de
um plano, a implantao da interveno qualquer que seja o processo de financiamento, dando
flexibilidade ao do poder pblico e da comunidade na captao dos recursos necessrios.
Outro passo importante a superao da postura de respeito tipicidade, que na prtica
equivale consolidao de um padro inadequado de condies de moradia. Isso possibilita a
elevao definitiva do patamar cultural e tcnico de exigncia em relao ao nvel adequado
de urbanizao. Por ltimo, uma contribuio de extrema relevncia a construo
metodolgica que cunha trs principais aspectos: o investimento no planejamento das aes, a
abordagem integrada ao longo de todo o processo de interveno e a participao efetiva da
comunidade, alada condio de parceira do poder pblico nas etapas de captao de
recursos, planejamento e execuo.

5.2 Linha de Atuao Referente a Produo de Novas Moradias

No incio do governo da Frente BH Popular a administrao municipal enfrenta situaes
crticas na rea da habitao, resultado no s dos problemas sociais acumulados ao longo de
quase cem anos, frutos de um processo de crescimento urbano excludente da cidade de Belo
Horizonte, como tambm da atuao inadequada que as gestes municipais anteriores vm
tendo no enfrentamento da questo habitacional. Uma dessas situaes se refere a centenas de
famlias do movimento dos sem casa instaladas em acampamentos de barracas de lona preta,
resultado do desfecho de diversas ocupaes organizadas realizadas nos anos anteriores.

122
Entrevista concedida por Claudinia Jacinto.
202
Alguns desses acampamentos localizam-se nos prprios terrenos j negociados e conquistados
onde se implantaria no futuro o assentamento, outros localizam-se em terrenos cedidos
provisoriamente, espera da soluo definitiva. Outra grave situao constituda por cerca
de quinhentas famlias desabrigadas em funo das chuvas do incio do ano de 1993,
removidas apressadamente numa ao emergencial da nova administrao que, apesar de
sensibilizada com o problema, no conta com estrutura e procedimentos adequados para
enfrent-lo, uma vez que no h tradio de um trabalho sistemtico no mbito da Prefeitura
no sentido de lidar de forma mais conseqente com a questo das reas de risco, pois at
ento a ao da Prefeitura se restringe atuao convencional de defesa civil
123
. Essas
famlias so abrigadas de diversas maneiras, inclusive em casas de parentes e amigos, gerando
para a nova administrao um duplo desafio: administrar as condies precrias de abrigos
improvisados e desenvolver uma soluo definitiva de reassentamento para as famlias que
no podem retornar moradia de origem.

No que diz respeito produo de novas moradias, o atendimento a esse tipo de demanda
emergencial absorve muito da capacidade operacional da URBEL na gesto da Frente BH
Popular, mas, por outro lado, aes e programas de carter estruturante so formulados
paralelamente e tm iniciada sua implantao. Pode-se dizer que a atuao da URBEL nessa
linha de produo de novas moradias d-se atravs de dois grandes eixos durante o perodo
em estudo: o primeiro constitudo pelo atendimento s demandas do movimento dos sem casa
e o segundo constitudo pelo atendimento s demandas de reassentamento. Para atender o
movimento dos sem casa as principais aes so: intervenes voltadas para o assentamento
das famlias acampadas, incluindo a urbanizao de loteamentos e a construo de conjuntos

123
O tipo de atuao a que se refere o texto envolve aes apenas de carter emergencial, tais como: remoes
provisrias, distribuio de cestas bsicas e cobertores etc.. Trata-se de uma interveno que acontece em
atendimento a vtimas e no inclui aes preventivas.

203
habitacionais em gesto pblica e gerando, inclusive, a criao de um programa de produo
habitacional em sistema de co-gesto, o Programa de Apoio ao Autoconstrutor; a criao e
implementao do Programa de Produo de Moradias em Autogesto, em sintonia com as
propostas do movimento nacional de moradia; a criao de uma modalidade especfica de
discusso pblica do oramento voltada para o atendimento exclusivo do movimento dos sem
casa, o Oramento Participativo da Habitao - OPH. No caso dos reassentamentos as
principais demandas originam-se de remoes de famlias em funo de situaes de risco,
encaminhadas pelo Programa Estrutural em reas de Risco, ou para implantao de obras
pblicas. Nesse ltimo eixo o Programa de Reassentamento de Famlias Removidas em
Decorrncia da Execuo de Obras Pblicas (PROAS), criado em 1995, destaca-se como o
principal instrumento da atuao da URBEL, utilizado no primeiro momento de sua
implantao para agilizar as remoes necessrias para execuo de obras aprovadas no OP.

De maneira geral, no perodo abordado por este estudo, importante destacar que a definio
dos terrenos destinados aos empreendimentos habitacionais produzidos pela URBEL - tanto
para atendimento ao movimento dos sem casa como para atendimento das demandas de
reassentamento - se d de forma coerente com as diretrizes da Poltica Municipal de
Habitao no sentido de serem utilizadas preferencialmente pequenas reas inseridas na
malha urbana vazios urbanos -, j dotadas de infra-estrutura bsica e equipamentos
comunitrios e reas cujo porte no ultrapasse 300 unidades (URBEL, 1996). A Tabela 3,
que apresenta um panorama da produo habitacional no governo da Frente BH Popular,
ilustra bem essa afirmao no que diz respeito ao tamanho dos conjuntos. Existem poucas
excees, que correspondem justamente a conjuntos implantados em terrenos que so de
propriedade do Municpio desde gestes anteriores, como o Zilah Spsito, ou de propriedade
do Estado, como o Ribeiro de Abreu e o Mariquinhas, ou, ainda, adquiridos pelo Municpio
204
atravs de processos coordenados por outros rgos da Prefeitura, como por exemplo o
Granja de Freitas e o Esperana.

Tabela 3 Produo de Novas Moradias - 1993 a 1996
Conjunto
Habitacional
Origem da
Demanda
N de
Unidades
Forma
de Gesto
Tipologia Estgio no
final de 1996
Hava Frum dos Sem
Casa/OPH
36 Autogesto Sobrado
geminado
Projeto
concludo
Deuslene/Visc. do Rio
Branco
Frum dos Sem
Casa/OPH
50 Autogesto Sobrado
geminado
Projeto
concludo
Vila Rgia Frum dos Sem
Casa/OPH
80 Autogesto Sobrado
geminado
Projeto
concludo
Dom Silvrio Frum dos Sem
Casa/OPH
71 Autogesto Sobrado
geminado
Projeto
concludo
Urucuia/
Residencial ASCA
OP/F. dos Sem
Casa/OPH
202 Autogesto Sobrado
geminado
Projeto
concludo
Fnix/
Vista Alegre
OPH 67 Gesto
Pblica
Sobrado
geminado
Projeto
concludo
Vitria/
Milionrios II
OPH 48 Gesto
Pblica
Sobrado
geminado
Projeto em
andamento
Serrano OPH 192 - - Terreno
adquirido
Tirol OPH 280 - - Terreno
adquirido
Lagoa OPH/Famlias
acampadas
376 Gesto
Pblica
Sobrado
geminado
Obra em
andamento
Granjas de Freitas I
(1)*
OPH/Famlias
acampadas
85 - - Terreno
adquirido
Gesto
Pblica
Sobrado
geminado
Zilah Spsito I (1)* OPH/Famlias
acampadas
100
Gesto
Pblica
Urbanizao
Projeto em
andamento
Co-Gesto Residncias
unifamiliares
Zilah Spsito II (1)*

Famlias de reas de
risco ou removidas
por obra pblica
112
Gesto
Pblica
Urbanizao
Obra concluda
Serra Verde/
Unio
Famlias acampadas 65 Gesto
Pblica
Sobrado
geminado
Terreno
adquirido
Diamante I (1)* Famlias acampadas 77 Gesto
Pblica
Sobrado
geminado
Terreno
adquirido
Co-Gesto Sobrado
geminado
Confisco

Famlias acampadas 30
Gesto
Pblica
Urbanizao
Obra concluda
Co-Gesto Sobrado
geminado
Mariquinhas

Famlias acampadas 345
Gesto
Pblica
Urbanizao
Obra concluda
102 Co-Gesto Sobrado
geminado
Floramar

Famlias acampadas
235
(3)*
Gesto
Pblica
Urbanizao
Obra concluda
Novo Aaro Reis Famlias acampadas 300

Gesto
Pblica
Urbanizao Obra concluda
205
Gesto
Pblica
Sobrado
geminado
Esperana Famlias acampadas
e de reas de risco
438
Gesto
Pblica
Urbanizao
Obra concluda
MilionriosI/
Araguaia
Famlias de reas de
risco
35 Gesto
Pblica
Sobrado
geminado
Obra concluda
Goinia Famlias de reas de
risco
42 Gesto
Pblica
Sobrado
geminado
Obra concluda
Ipiranga Famlias de reas de
risco
34 Gesto
Pblica
Sobrado
geminado
Obra concluda
Ararib (2)* Famlias de reas de
risco
40 Gesto
Pblica
Prdios Obra em
andamento
Sr. dos Passos (2)* Famlias removidas
por obra pblica
18 Gesto
Pblica
Prdios Obra em
andamento
Vila Santo Antnio Famlias moradoras 30 Co-Gesto Melhorias
habitacionais
Obra concluda
Vila Aeroporto Famlias moradoras 152 Co-Gesto Melhorias
habitacionais
Obra concluda
Vila Santa Rosa Famlias moradoras 319 Co-Gesto Melhorias
habitacionais
Obra concluda
Total 3.859
Fonte: URBEL, 2000; SMHAB, 2003.
(1)* Esses empreendimentos foram implantados como etapas de conjuntos maiores.
(2)* Esses empreendimentos se localizam em favelas.
(3)* Para o clculo do total de atendimentos subtraiu-se 102 unidades deste nmero, de forma a evitar dupla
contagem.


Outro aspecto que chama a ateno a predominncia da tipologia multifamiliar horizontal,
apresentada pelos sobrados geminados. Ela representa, na verdade, uma transio entre as
edificaes unifamiliares construdas em lotes individuais, encontradas em conjuntos mais
antigos de iniciativa de administraes municipais anteriores por exemplo Mariquinhas,
Novo Aaro Reis e Zilah Spsito -, e as tipologias multifamiliares verticais, adotadas a partir
de ento nos novos projetos de produo habitacional a serem implantados no processo de
execuo da Poltica Municipal de Habitao por exemplo nos Conjuntos Tirol, Granja de
Freitas e Serrano, cujos terrenos aparecem na Tabela 3 como j adquiridos. Essa tendncia
verticalizao acontece em funo da necessidade de baratear o custo da produo
habitacional por famlia, de forma a possibilitar a otimizao dos recursos pblicos investidos
nos empreendimentos e, com isso, a ampliao do atendimento das famlias de baixa renda
sem casa ou removidas. Entretanto, essa transio no se d sem a resistncias por parte do
movimento dos sem casa:
206

[...] a partir do momento que o caixa da Prefeitura comeou a no dar conta das
propostas aprovadas, basicamente se amarrou o processo da produo habitacional a
prdios, ao adensamento vertical, que inibe muito a participao popular. muito
difcil voc conseguir pessoas que possam estar trabalhando, como era feito na
autoconstruo l no lotes (Programa de Apoio ao Autoconstrutor no Mariquinhas e
no Floramar), pois tudo era feito em qualquer horrio, fazia um mutiro da famlia
no fim de semana pra poder construir, juntava os amigos, fazia o churrasco, tomava
cerveja e o processo andava sob a superviso de tcnicos da URBEL, que estavam
presentes l inclusive nos fins de semana. Agora, na construo de prdios isso fica
complicado, precisa de mo de obra especializada, o trabalho mais perigoso, no
pode ser feito de qualquer maneira, ento limitou um pouco a participao da
populao. Eu ainda acho que, apesar de termos aprovado na poltica (Poltica
Municipal de Habitao) os lotes urbanizados, estas coisas a gente nunca fez aqui...
[...] tudo vai muito mais pra concepo do adensamento vertical [...] no intuito de
atender um nmero maior de famlias. Mas a tambm eu tenho uma crtica, porque
eu acho que no adianta ter um nmero maior de famlias, colocando em cheque a
qualidade, no a qualidade da construo, porque os apartamentos do OPH so
muito bons e bem feitos, mas sim a qualidade do espao (informao verbal)
124
.

Segundo documento elaborado pela URBEL para subsidiar o 4 Seminrio de Governo,
realizado em maio de 1996, durante a gesto da Frente BH Popular so contempladas por
alguma ao da linha de atuao referente a novos assentamentos 5.307 famlias. Neste tpico
ser apresentada, a seguir, a trajetria da implantao dos programas e aes que representam
o incio da consolidao dessa linha de atuao da Poltica Municipal de Habitao.

5.2.1 Reassentamentos

No incio do governo da Frente BH Popular existe um acampamento de barracas de lona preta
e barraces de madeirite numa rea municipal localizada no Bairro Jaqueline, na Regio
Norte, formado por 112 famlias desabrigadas por despejo ou situao de risco, que para l
haviam sido remanejadas em 1992 pela Prefeitura. Essa rea adquirida pela Prefeitura para
reassentamento de aproximadamente 60 famlias removidas em funo da implantao da Av.

124
Entrevista concedida em 23 de junho de 2005 por nio Nonato, militante do PC do B, liderana do
movimento dos sem casa e membro do Conselho de Administrao da URBEL na poca. Atualmente membro
do Conselho Nacional das Cidades.


207
Vilarinho, para as quais a administrao municipal anterior havia construdo casas em lotes de
160,00 m
2
. Para reassentar as famlias do acampamento, numa de suas primeiras aes, a nova
administrao municipal elabora o projeto para a urbanizao do loteamento e a construo
das unidades habitacionais, dando incio obra j em abril de 1993. Para execuo das
fundaes e da alvenaria das casas na verdade embries com possibilidade de expanso
futura - a URBEL promove um mutiro com as famlias, orientado por sua equipe tcnica,
sendo que as outras etapas da construo so executadas por empreiteiros. Em dezembro de
1993 praticamente todas as famlias j esto morando em suas novas moradias. Essa ,
portanto, a primeira experincia de reassentamento realizada pelo governo da Frente BH
Popular (URBEL, 2000).

Como j foi mencionado, as chuvas do incio de 1993 resultam em grande nmero de
desabrigados. Para atender essa demanda de reassentamento rapidamente desapropriado, por
deciso de governo, um grande terreno no Barreiro e, de imediato, so licitados os projetos
para a construo de um conjunto. Entretanto, como h uma avaliao de que o Lixo - favela
construda sobre um antigo lixo da cidade, integrante do Aglomerado Morro das Pedras - a
rea de risco de maior gravidade da cidade, Patrus Ananias decide, ento, promover a
remoo total das famlias que l residem para esse conjunto, posteriormente denominado
Conjunto Esperana:

[...] a idia do Patrus sempre foi o Lixo... Ele nos perguntou: quais so as reas de
risco de maior gravidade? J tnhamos apontado que eram trs as piores reas de
risco: Taquaril, Vila So Jos e o Lixo. E, [...], no sei se voc se lembra, dissemos
que a de risco mais iminente era o Lixo. Da ele falou: ento ns vamos fazer o
Lixo... assim surgiu a idia de transferir as famlias do Lixo pro Conjunto
Esperana. E ento eu fui [...] tentar construir com o pessoal das barracas alguma
outra possibilidade, seno virava uma exploso aquilo l. Tivemos que recuar... e pra
recuar no foi fcil no, foi difcil... (informao verbal)
125
.


125
Entrevista concedida por Carlos Medeiros.

208
Esse episdio provoca imenso desgaste junto s famlias acampadas, at mesmo porque havia
sido apresentado a elas o projeto do conjunto na Regio do Barreiro, e atrasa em
aproximadamente seis meses o reassentamento. A soluo definitiva dada com a
desapropriao de trs reas para substituir a do Conjunto Esperana, sendo duas na prpria
Regio do Barreiro e outra na Regio Nordeste. Nessas reas so construdos trs pequenos
conjuntos de sobrados geminados Conjuntos Ipiranga, Milionrios e Goinia -, totalizando
111 unidades habitacionais, para onde as famlias acampadas se mudaram em meados de 1996
(SMHAB, 2003).

O terreno onde so reassentadas em final de 1995 as 364 famlias removidas do Lixo
consiste numa rea fisicamente confinada, cujo acesso se d por uma rua estreita de uma
favela regularizada, a Vila Cemig. O Conjunto Esperana construdo com 438 unidades,
sendo destinado a atender tambm famlias desabrigadas oriundas de outras reas de risco.
Sendo assim, a concepo do empreendimento contraria ao mesmo tempo trs diretrizes da
Poltica Municipal de Habitao: utilizar preferencialmente pequenas reas inseridas na malha
urbana vazios urbanos - j dotadas de infra-estrutura bsica e equipamentos comunitrios;
no ultrapassar 300 unidades nos assentamentos habitacionais produzidos; utilizar,
preferencialmente, reas prximas origem da demanda (URBEL, 1996)

Apesar disso o empreendimento segue em frente, calcado numa firme deciso poltica baseada
na idia de que morar num conjunto habitacional bem construdo e urbanizado, seja onde for,
sempre melhor do que permanecer numa rea de risco, por mais bem localizada que seja. E
esse o caso da Vila dos Milagres, outro nome da favela do Lixo, que cercada por um
bairro urbanizado de uma das regies mais centrais da cidade, com tima acessibilidade, bom
atendimento de servio de transporte coletivo e oferta de oportunidades de trabalho. Sendo
209
assim, em que pese a legitimidade da inteno que inspira a deciso e a qualidade do projeto e
da obra do empreendimento, o Conjunto Esperana representa um equvoco do ponto de vista
urbanstico e social. No que seja desnecessria a remoo efetuada mas sim pela alternativa
utilizada para o reassentamento, como mais tarde fica claro diante da enorme dificuldade de
adaptao das famlias ao novo local de moradia
126
, que se transforma num dos assentamentos
habitacionais mais violentos da cidade
127
.

Alm destes empreendimentos h mais dois pequenos conjuntos destinados ao reassentamento
de famlias, ambos construdos em favelas: um na favela Senhor dos Passos, para alojar
famlias removidas em funo da implantao da Interveno Estrutural no assentamento, no
mbito do Programa Alvorada; outro, na favela Pedreira Prado Lopes, para alojar famlias
removidas de rea de risco, com recursos conquistados no OP 94. Os dois so os nicos
conjuntos para reassentamento onde se adota prdios de apartamentos, at mesmo pela
exigidade do espao a eles destinados, localizados em favelas muito adensadas. O conjunto
construdo na Pedreira Prado Lopes, depois batizado de Ararib, tem uma particularidade que
o fato de ser construdo sobre a laje de um antigo reservatrio de gua desativado, sob o
qual residiam, em cmodos escavados na terra, a maioria das famlias nele reassentadas
(SMHAB, 2003).

A construo de conjuntos habitacionais totalmente destinados a atender as demandas de
reassentamento, como nos casos aqui descritos, mostra-se, na minha avaliao, uma

126
Por uma fatalidade, uma das famlias reassentadas no Conjunto Esperana protagonizou um episdio trgico
em janeiro de 2003, quando Belo Horizonte registrou altos ndices pluviomtricos e o PEAR se encontrava
praticamente desativado em funo da implantao de uma reforma administrativa da PBH. A famlia citada no
quis permanecer no Conjunto Esperana e vendeu clandestinamente a unidade habitacional que havia recebido,
voltando a morar no Aglomerado Morro das Pedras numa moradia em rea de risco iminente, que desmoronou
em funo de um escorregamento de terra resultando na morte de todos os filhos do casal que estavam em casa
no momento do acidente.
127
Ver Santos (1999), que faz uma anlise sobre o Conjunto Esperana no perodo ps ocupao.


210
alternativa inadequada, que resulta em custos sociais e financeiros muito altos. Em primeiro
lugar, com exceo dos dois implantados em favelas, os conjuntos recebem famlias de
diversas regies da cidade. A remoo por si s j representa um grande transtorno para a
famlia mas pode tornar-se mais traumtica ainda quando implica no rompimento total com o
local de origem e todas as relaes e estratgias de sobrevivncia a ele vinculadas. No caso de
grandes conjuntos, como o Conjunto Esperana, por exemplo, o impacto sobre a vida dos
reassentados se soma ao impacto sobre a regio ou o bairro que os recebe, uma vez que se
amplia de repente a demanda por servios pblicos pela chegada de novos moradores que
constituem uma populao extremamente carente.

Em segundo lugar, o fato de as famlias permanecerem em abrigos ou acampamentos durante
o prazo gasto na produo dos conjuntos outro aspecto negativo que se pode identificar no
tipo de alternativa adotado. Esse perodo obrigatrio de abrigo sob a tutela do poder pblico
adia e provavelmente torna mais difcil ainda o retorno dos beneficirios ao ritmo normal de
vida, implicando em gastos financeiros e esforos operacionais significativos para o governo
municipal e, em parte dos casos, cristalizando vnculos de dependncia das famlias em
relao aos servios assistenciais prestados pela Prefeitura, que mantm uma equipe fixa de
profissionais da rea social. Alguns dos servios de apoio prestados s famlias abrigadas so,
por exemplo: creche; brinquedoteca; oficinas profissionalizantes; articulao das famlias com
os servios pblicos de sade e educao, neste ltimo caso envolvendo, inclusive,
fornecimento de vales transporte para deslocamento de alunos matriculados em unidades
distantes do local do abrigo; distribuio eventual de cestas bsicas, cobertores e roupas,
inclusive por parte de instituies privadas que se sensibilizam com as famlias abrigadas.
Uma pequena parte das famlias chega a resistir em sair do abrigo para a moradia definitiva,
no s pelos servios acima descritos mas, principalmente, por receio de assumir gastos como
211
os relativos a tarifas de fornecimento de energia eltrica e abastecimento de gua, por
exemplo, que no perodo de abrigo so assumidos pela Prefeitura.

Em terceiro lugar, a concentrao de famlias de diversos locais de origem, de baixssimo
nvel social, econmico e cultural e sem vivncia de residir em condomnios - ainda que o
condomnio seja constitudo por edificaes de tipologia multifamiliar horizontal, como no
caso dos sobrados geminados pode resultar numa convivncia conflituosa, dificuldade de
gesto dos condomnios, descaracterizao das edificaes e degradao dos espaos
coletivos. No caso dos prdios da favela Senhor dos Passos
128
a adaptao dos moradores
melhor, at por serem originrios do prprio assentamento e pelo trabalho social realizado
atravs da Interveno Estrutural implementada no ncleo. Entretanto, nos outros conjuntos
esses problemas realmente so observados aps sua ocupao pelas famlias, como pude
constatar em vistorias realizadas.

medida que se inicia o processo de execuo das obras aprovadas nas discusses pblicas
do OP, o governo da Frente BH popular se depara com uma demanda cada vez mais
emergencial: a necessidade de demolio de moradias situadas em favelas para implantao
de obras virias ou de saneamento, que representa a maioria dos casos. preciso, portanto,
criar uma outra alternativa alm da construo de conjuntos habitacionais destinados a
reassentamento, que, de maneira geral, uma soluo muito morosa, pois inclui aes que
vo desde a aquisio de terreno, geralmente via desapropriao, at a implantao das obras
de urbanizao e edificao, passando pela elaborao e aprovao de projetos e todos os
procedimentos licitatrios inerentes. A indenizao atravs da desapropriao convencional
no resolve o problema dos moradores, uma vez que se trata de posseiros e no de

128
Ver Jacinto (2004), que analisa a implantao da interveno estrutural na Vila Senhor dos Passos.
212
proprietrios. Mesmo assim, ainda que seja possvel indenizar as famlias por suas casas, em
geral o valor das benfeitorias no viabiliza a aquisio de outra moradia em condies dignas,
como assegura a Poltica Municipal de Habitao.

criada, ento, uma alternativa para o caso de famlias que ocupam reas pblicas
municipais, a que se chama de reassentamento monitorado e que consiste, em ltima
instncia, em indenizar em dinheiro, num valor definido sob critrios sociais, as famlias
removidas de reas pblicas municipais pela posse das edificaes residenciais em que
moram, desde que atendidos os critrios da Poltica Municipal de Habitao. Segundo esse
novo procedimento, se o valor da benfeitoria de origem muito baixo a Prefeitura pode
complementar a indenizao a ser paga at um valor estabelecido como referncia, definido
em funo do custo mdio de produo de uma unidade habitacional popular bsica. Nos
casos em que a benfeitoria de origem valha mais do que o valor de referncia a indenizao a
ser paga equivale ao valor avaliado. O imvel de destino, adquirido com os recursos da
indenizao, tem que ser aprovado pela URBEL, que para isso analisa o imvel sob critrios
que se referem a aspectos como segurana, acessibilidade, salubridade, conforto e
regularidade. No caso dos imveis de destino adquiridos por preo igual ou menor ao valor de
referncia, a operao de aquisio e mudana da famlia para a nova moradia acompanhada
pela URBEL, vindo da o nome de reassentamento monitorado. A proposta da Prefeitura
que essa seja uma alternativa complementar opo da produo de moradias para
reassentamento, de forma a atender no mximo 30% da demanda de reassentamento de cada
obra.

Os primeiros reassentamentos monitorados so operacionalizados sem nenhum tipo de
instrumento formal que os respalde. Como forma de tornar menos vulnervel essa prtica, do
213
ponto de vista administrativo e jurdico, publicado um decreto municipal criando
formalmente o Programa de Reassentamento de Famlias Removidas em Decorrncia de
Execuo de Obras Pblicas PROAS.

Durante o governo de Patrus Ananias so viabilizados 224 reassentamentos atravs do
PROAS, o que realmente contribui para a agilizao da execuo do OP (URBEL, 2005). A
avaliao da aplicao desse instrumento ao final do governo positiva, tanto que, pela
agilidade que imprime ao processo, termina com o tempo por se tornar a alternativa preferida
dos rgos mais diretamente envolvidos com a operacionalizao do OP, principalmente a
SUDECAP e as Administraes Regionais. Tambm por parte das famlias reassentadas a
satisfao grande, como aferido em pesquisa realizada pela administrao no final da gesto.
O impacto positivo do reassentamento sobre a qualidade de vida dos beneficirios
significativa, eventualmente resultando at em melhor estruturao da vida familiar, segundo
depoimentos.

Por outro lado, um efeito perverso da aplicao do instrumento na poca o reassentamento
de 70% das famlias atendidas em outros municpios da Regio Metropolitana de Belo
Horizonte, uma vez que o custo de referncia do PROAS baixo para viabilizar a aquisio
de imveis que atendam os critrios da URBEL em Belo Horizonte. Ou seja, na maioria dos
casos atendidos, a aplicao de um instrumento criado no mbito da Poltica Municipal de
Habitao est, na verdade, contrariando diretrizes dessa mesma poltica, indicando
claramente que se faz necessrio revisar os procedimentos e critrios do PROAS.

Outro impacto negativo decorrente da aplicao do instrumento contribuir para inflacionar
os preos de imveis populares, estimulando os proprietrios a adotar como patamar mnimo
214
o valor de referncia do PROAS. Isso acontece pela ao de uma rede de corretores que a
URBEL envolve na busca dos imveis, de forma a agilizar a operacionalizao do programa.
Como no exigida a situao de regularidade urbanstica dos imveis de destino, tal
processo se d, portanto, no mbito do mercado imobilirio informal, que ao reagir desta
forma demonstra um dinamismo similar ao do mercado convencional
129
.

Pelo relatado ao longo deste tpico, as operaes de reassentamento, em suas diversas
modalidades, adquirem um peso significativo entre as aes de governo realizadas durante o
governo da frente BH Popular na rea da habitao. Representam respostas geis e criativas
da administrao municipal a um volume significativo de demandas emergenciais, atravs de
solues que, de maneira geral, observam as diretrizes gerais do programa de governo e da
Poltica Municipal de Habitao. Entretanto, na minha avaliao, faltam definies gerais que
dem maior unidade ao tratamento dos diversos casos, sem deixar de considerar o contexto
especfico de cada situao. Uma dessas questes se refere ao imvel de origem: ele deve ou
no constituir-se numa referncia para determinar as caractersticas do imvel de destino?
Caso seja, que outros aspectos, alm dos abordados nos critrios estabelecidos pela Poltica
Municipal de Habitao, devem ser observados: o valor, o tamanho, a tipologia da edificao?
Outra questo importante: como devem ser tratados os casos em que se utiliza a prpria
residncia, ou espaos agregados a ela, para o exerccio de atividades econmicas importantes
para a renda familiar? E nos casos de locao, cesso ou coabitao: como proceder? Por
ltimo: a famlia deve pagar pelo imvel de destino, ainda que o pagamento seja apenas pela
diferena de valor entre este e a moradia de origem? Enfim, so questes que devem ser
tratadas por uma poltica especfica voltada para esse tipo de ao, que contenha a definio

129
As informaes sobre o PROAS no encontradas nos documentos pesquisados foram fornecidos pela
sociloga Ana Flvia Machado, que atuou como uma das cooordenadoras do PROAS na poca.

215
clara de diretrizes, critrios, procedimentos e instrumentos a serem adotados em cada
alternativa de soluo a ser utilizada ou para cada modalidade de demanda a ser atendida.

5.2.2 Atendimento s Famlias Acampadas

No incio dos anos 90 as ocupaes organizadas de terrenos urbanos vazios vm sendo, h
pelo menos uma dcada, uma das principais tticas utilizadas pelo movimento dos sem casa
em Belo Horizonte. At seu assentamento definitivo, que depende de complexas negociaes
entre movimento e poder pblico, as famlias geralmente permanecem durante longos
perodos acampadas em barracas de lona preta, em condies muito precrias e desumanas de
desconforto trmico, insalubridade e promiscuidade. Quando a Frente BH Popular assume o
governo municipal existem quase 900 famlias do movimento dos sem casa acampadas
130
,
sendo que, durante a campanha eleitoral, o candidato Patrus Ananias, sensibilizado pela
precariedade em que vivem essas famlias, assume o compromisso poltico de promover seu
assentamento definitivo em condies dignas de moradia: No Mariquinhas, o Patrus chegou
e disse: no vai ter acampado nenhum mais aqui no meu governo (informao verbal)
131
.

Como mostra a Tabela 4, no incio do governo da Frente BH Popular j existem alguns
grandes acampamentos e ao longo da administrao surgem outros, a maioria de menor porte.
Com a perspectiva de novos espaos de interlocuo com o poder pblico municipal, o
movimento dos sem casa , aos poucos, redirecionando parcialmente seus esforos para o
investimento na parceria poltica com a administrao pblica, o que reforado tambm pelo
fato de algumas das principais lideranas desse movimento estarem ocupando cargos de

130
Alm dessas, h tambm 112 famlias oriundas de reas de risco acampadas em rea municipal localizada no
bairro Jaqueline, para l remanejadas no final da gesto anterior, conforme o relatado no tpico que tratou de
reasentamentos.
131
Entrevista concedida por Carlos Medeiros.
216
confiana na Prefeitura. De alguma forma, esse contexto resulta na diminuio gradativa da
ocupao de terras, que, embora no seja mais a alternativa principal de luta desse
movimento, nunca chega a ser totalmente abandonada por alguns de seus setores.

Tabela 4 Atendimento das Famlias Acampadas do Movimento dos Sem Casa
Origem N
o
Original
de Famlias
Acampamento N
o
Final
de
Famlias
Destino
Floramar, em terreno
pblico municipal no
Bairro Floramar, na
Regio Norte
235 Conjunto Cosme e
Damio, implantado
no mesmo local do
acampamento
Cachoeira, terreno
pblico estadual no
Bairro Ribeiro de Abreu,
na Regio Norte
300 Conjunto Novo
Aaro Reis,
implantado no
mesmo local do
acampamento
Ocupao realizada em
setembro de 1990 na Igreja
So Jos, localizada na
Regio Centro Sul.

635
Mariquinhas, em
terreno pblico estadual
no Bairro Etelvina
Carneiro, na Regio
Norte
345 Conjunto
Mariquinhas,
implantado no
mesmo local do
acampamento
Ocupao realizada na Praa
Afonso Arinos e,
posteriormente, na frente da
COHAB, em 1994, originada
de movimento envolvendo
1.300 famlias de B.H. e
Ribeiro das Neves.
108 Mariquinhas, no mesmo
local anterior
39 Conjunto Lagoa,
implantado em rea
pblica municipal no
Bairro Lagoa, na
Regio de Venda
Nova
Zilah Spsito II, em
terreno pblico
municipal no Bairro
Jaqueline, na Regio
Norte, com 147 famlias
93 Conjunto Zilah
Spsito I, implantado
no mesmo local do
acampamento
65 Conjunto Unio,
implantado em rea
pblica municipal no
Bairro Ser Verde, na
Regio de Venda
Nova
Ocupao s margens da Av.
Sarandi no Bairro Santa
Terezinha, em abril de 1994,
na Regio da Pampulha,
740
Pedreira II, em terreno
pblico municipal no
Bairro Mariano de
Abreu, na Regio Leste

22 Conjunto Lagoa
Ocupao de rea verde do
Conjunto Paulo VI, na Regio
Nordeste
100 Paulo VI, no mesmo
local da ocupao
46 Conjunto Lagoa
Ocupao, em 1992, de rea
verde do Conjunto Confisco,
na Regio da Pampulha,
divisa com Contagem
47 Confisco, no mesmo
local da ocupao
30 Conjunto Lagoa
Ocupao de rea verde de
loteamento da Regio do
Barreiro, em maro de 1996
379 Corumbiara, no mesmo
local da ocupao
379 Vila Corumbiara,
consolidada no
mesmo local do
acampamento
Total 1.539
Fonte: URBEL (1994, 1996; 2000); SMHAB (2003)
217

Entre os primeiros acampamentos com os quais o governo da Frente BH Popular tem que
lidar esto trs que existem desde 1990 e so resultado de um longo processo de luta do
movimento dos sem casa. Tudo comea com 635 famlias de diversos bairros da cidade,
moradoras de aluguel, que em maio de 1989, com o apoio de entidades como a FAMOBH, a
UMPE e a AMABEL
132
, promovem ocupaes sucessivas em rea da Vila So Jos e no
prdio da Prefeitura, de onde so retiradas sem que fique acertado nenhum tipo de acordo em
relao ao objetivo do movimento de conquistar moradias. Em setembro de 1990, sem
resposta da Prefeitura para suas reivindicaes, essas famlias criam a Cooperativa do
Movimento Popular COMOPOM
133
e promovem a ocupao da Igreja So Jos, que, pela
localizao central, propicia muita visibilidade ao movimento. A partir de um processo de
negociao com o poder pblico as famlias so remanejadas nesse mesmo ano para trs
acampamentos, sendo dois em reas pblicas estaduais, desapropriadas especialmente para
atendimento desta demanda, localizadas respectivamente nos Bairros Etelvina Carneiro e
Ribeiro de Abreu, e um em rea pblica municipal, localizada no Bairro Floramar, todas na
Regio Norte de Belo Horizonte (URBEL, 1996).

O assentamento das famlias se d nos prprios locais dos acampamentos. A Prefeitura
executa obras de urbanizao complementares nos loteamentos, cujas vias so apenas abertas
ainda na gesto municipal anterior, e a construo de parte das unidades habitacionais
acontece em sistema de co-gesto em dois deles, no Mariquinhas e no Floramar, atravs de
um programa municipal criado muito em funo desta demanda especfica, o Programa de
Apoio ao Autoconstrutor. Nos trs conjuntos a tipologia prevista para as edificaes a

132
A referncia com (FAMOBH), Unio dos Movimentos Populares Independentes (UMPE) e Associao dos
Moradores de Aluguel de Belo Horizonte (AMABEL).
133
A COMOPOM extinta em 1993, aps uma trajetria de muitos conflitos entre as diretorias e os cooperados,
mas chega a adquirir maquinrio e fabricar 138 mil blocos para a construo das casas (URBEL, 1996).
218
residencial unifamiliar, implantadas em lotes individuais, desde ento no mais utilizada no
mbito da Poltica Municipal de Habitao em funo do alto custo de produo se
comparada s tipologias multifamiliares.

O acampamento Mariquinhas abriga tambm outro grupo de famlias, oriundas de uma
ocupao realizada em maio de 1994 por um movimento de Ribeiro das Neves, na Fazenda
Mizongu, na divisa desse Municpio com Belo Horizonte. Famlias de baixa renda sem casa
coabitantes, moradoras de aluguel ou de favor que residem em Belo Horizonte nos
arredores da ocupao acabam se incorporando ao movimento, que chega a ser constitudo
por 1.300 ncleos familiares. Com a desocupao da Fazenda Mizongu, por fora de deciso
judicial, 108 famlias se dirigem para a Praa Afonso Arinos, em Belo Horizonte, l
permanecendo por um ms e meio, tentando negociar com a COHAB. Sem ter obtido sucesso
na tentativa de negociao, e tendo conhecimento de uma ao de reintegrao de posse da
Prefeitura de Belo Horizonte contra elas, essas famlias se deslocam para a porta da COHAB,
onde ficam acampadas at novembro de 1994. Quando, finalmente, acontece a negociao, as
39 famlias oriundas de Belo Horizonte que integram o movimento so encaminhadas para o
acampamento Mariquinhas e, posteriormente, assentadas no Conjunto Lagoa (URBEL, 2000).

H, desde 1992, um acampamento de 47 barracas no Conjunto Confisco, produzido pelo
governo do Estado, cujo terreno se localiza parte em Belo Horizonte, na Regio da Pampulha,
e parte em Contagem. O movimento constitui-se de famlias moradoras dos bairros do entorno
do conjunto habitacional e, a partir da notcia de que existem 84 casas desocupadas no
Confisco, resolvem ocup-las. A Polcia Militar retira as famlias e o grupo, ou o que resta
dele, promove outra ocupao, agora de um terreno vazio no prprio conjunto, reservado para
a Igreja. A princpio os ocupantes so hostilizados pelos prprios moradores do conjunto mas
219
a associao de moradores local
134
e o Padre Dcio, da parquia local, apiam o movimento e
isso contribui para que se dissolva a resistncia da vizinhana (URBEL, 1994).

A partir de 1993 a URBEL passa a acompanhar o processo, por reivindicao das famlias, e
acaba por assumir a urbanizao e a construo das moradias em sistema de co-gesto, no
mesmo local do acampamento, atravs do Programa de Apoio ao Autoconstrutor. A relao
das famlias do Confisco com a URBEL conflituosa, principalmente em funo da
morosidade na execuo das aes, a ponto das famlias chegarem a ocupar o prdio da
URBEL por duas vezes, em episdios amplamente cobertos pela imprensa. No final, a
construo das unidades habitacionais para assentamento das famlias desse acampamento
resulta, na avaliao da equipe da URBEL, na experincia mais exitosa implementada ao
longo da curta vida do Programa de Apoio ao Autoconstrutor, como se ver adiante (URBEL,
1994).

Em abril de 1994 acontece uma grande ocupao na cidade envolvendo cerca de 740 famlias,
na sua maioria moradoras de Belo Horizonte e de Contagem, alm de outros municpios. So
ocupados terrenos de propriedade pblica municipal no Bairro Santa Terezinha, s margens
da Av. Sarandi, na Regio da Pampulha, onde as famlias instalam-se em barracas de lona
preta (URBEL, 2000). Aparentemente, as lideranas do acampamento no so ligadas
organicamente a nenhum grupo ou partido poltico, embora sejam apoiadas por militantes de
uma organizao de esquerda sediada na cidade do Rio de Janeiro
135
, no vinculada a nenhum
partido formal. Para realizar o acompanhamento social das famlias, a Prefeitura contrata uma
equipe de oito profissionais que, alm de monitorar o acampamento, articula o atendimento
das famlias por programas sociais:

134
A associao a que se refere o texto a Associao Pr Melhoramento da Parte Alta do Confisco.
135
As fontes consultadas no permitiram esclarecer mais sobre essa organizao.
220

[...] O trabalho inclua o controle do acampamento e o apoio assistencial s famlias,
porque elas passavam situaes de grande dificuldade. Mas o trabalho mais forte,
que era o centro da nossa atuao, a gente chamou de depurao do prprio
acampamento, porque verificamos que a grande maioria das barracas instaladas no
se configuravam como moradias, no estavam ali abrigando famlias. Ento,
comeamos a fazer sindicncias dirias, com uma turma de manh e uma de tarde,
identificando a legitimidade de cada domicilio daquele, de cada barraca. [...]
Criamos campanhas, inclusive, pra retirada de barracas, de comum acordo com o
movimento e com o respaldo das lideranas, com uma atuao at muito firme por
parte da Regional [...]. Tinha momentos l, por exemplo, em que num dia ns
retiramos de 80 a 120 barracas em trs ou quatro campanhas dessas. Ento, de 740
barracas inicialmente, em maio, terminamos com 250 em dezembro [...] Tnhamos
um posto avanado de apoio no Centro de Sade, que tanto era usado pra esse apoio
assistencial s famlias na rea de sade, alimentao, como tambm como um
escritrio nosso onde fazamos reunies. [...] conseguimos confirmar muitas
irregularidades, como o caso de um rapaz l que vendeu em torno de 30 a 40 espaos
para colocao de barracas, trocando por bicicletas, televisores etc.. Atravs de uma
sindicncia identificamos que ele s chegava no acampamento pela manh e foi num
desses flagrantes que conseguimos desmantelar essa rede que ele tinha criado. A
barraca central dessa pessoa foi a primeira que a gente retirou e fizemos isso at
ostensivamente, como smbolo de uma atuao mais sria, pro movimento ver que
aquilo era importante pra legitimidade da prpria luta deles. Foi, ento, um trabalho
poltico e estratgico tambm, baseado em aes planejadas. [...] Fazamos tambm
as campanhas assistenciais, com cortes de cabelo dos meninos - tinha um surto de
piolho - e ai comeamos a trabalhar com as mes sobre noes de higiene pessoal,
planejamento familiar e segurana alimentar, inclusive com recuperao de algumas
crianas que estavam em um processo de desnutrio. Ento, por tudo isso,
conseguamos obter por parte do movimento e das famlias uma relao de
confiana muito consistente (informao verbal)
136
.

Ao final do processo as famlias restantes so remanejadas para dois acampamentos montados
em reas pblicas municipais: um, na Regio Leste, que recebe as famlias oriundas de
Contagem e outros municpios, mais tarde assentadas definitivamente em dois conjuntos
construdos pela URBEL na Regio de Venda Nova, o Conjunto Unio e o Conjunto Lagoa;
outro, que recebe as famlias de Belo Horizonte, na Regio Norte, localizado na mesma rea
onde a URBEL constri as unidades habitacionais para o assentamento definitivo, ou seja, no
Conjunto Zilah Spsito. Ao todo, o prazo decorrido desde a ocupao at o ltimo
assentamento de mais de cinco anos (URBEL, 2000).


136
Entrevista concedida em 30 de junho de 2005 por Aderbal de Freitas, gegrafo que integrou a equipe
contratada pela PBH para acompanhar o acampamento Vilarinhos e atuou como coordenador do OPH na poca.

221
Outra ocupao registrada durante o perodo estudado acontece em terreno pblico reservado
como rea verde do Conjunto Paulo VI, implantado pela Prefeitura. Nesse caso chega a
acontecer a desocupao da rea mas, talvez pela existncia de laos de parentesco ou
amizade com os ocupantes, os moradores do conjunto se solidarizam com as famlias
acampadas e permitem que elas instalem suas barracas dentro dos lotes e utilizem os
banheiros das moradias. Dessa forma garante-se a continuidade do movimento, cujo desfecho
o assentamento das famlias no Conjunto Lagoa.

Em maro de 1996, ltimo ano do governo da Frente BH Popular, realiza-se uma ocupao
coordenada por lideranas de um movimento denominado Luta Popular por Moradia LPM,
apoiado pela Liga Operria Camponesa, que tambm acontece num terreno reservado como
rea verde de um loteamento, s que particular. O acampamento batizado de Corumbiara,
em homenagem a uma ocupao de mesmo nome ocorrida no ano anterior em Rondnia, onde
o confronto com a Polcia local resulta na morte de uma criana. Os participantes so 379
famlias associadas de ncleos do movimento dos sem casa de Belo Horizonte que participam
do OPH, inclusive, mas avaliam que os recursos municipais disponibilizados para atender o
movimento por moradia no so suficientes para a resoluo do problema habitacional da
populao de baixa renda na cidade
137
. A ocupao se desenvolve de uma forma
extremamente organizada, seguindo demarcao regular de lotes e incorporando estratgias de
defesa incomuns no caso de ocupaes urbanas, tais como cercamento da rea, vigilncia
constante e revista de visitantes. A Prefeitura tenta negociar a desocupao da rea evitando
envolver a Polcia Militar, at por se temer um confronto mais grave em funo da forte
organizao do movimento. A tentativa de desocupao no obtm sucesso e o assentamento

137
Essas informaes foram fornecidas por Elosio Godinho, que participou da organizao da ocupao na
poca como uma das lideranas e hoje membro do Conselho Nacional das Cidades.
222
acaba por se consolidar naquele mesmo local, revelia do poder pblico, com cada famlia
assumindo a construo de sua prpria casa
138
.

Alm das experincias descritas, acontecem ao logo do governo da Frente BH Popular outras
tentativas de ocupao organizada, principalmente em reas de propriedade municipal, mas
so dissolvidas pela ao fiscal da Prefeitura. Geralmente essas aes so realizadas pelas
administraes regionais em parceria com a URBEL e com o apoio da Polcia Militar, embora
no se tenha registro de uso de violncia.

De uma maneira geral, observando a Tabela 4 verifica-se que o nmero de famlias assentadas
efetivamente bem menor que o das famlias que participam das ocupaes que geram os
acampamentos. Isso reflete, em parte, o rigor com que a URBEL procede nesses casos, ou
seja, alm de permanecer durante anos em acampamentos precrios espera do atendimento,
a famlia s enquadrada em algum programa depois de passar pela sindicncia social e pelo
cadastro scio-econmico, que averigua a real necessidade de moradia e o enquadramento nos
critrios de priorizao de atendimento da Poltica Municipal de Habitao, tais como: possuir
renda familiar mensal de at cinco salrios mnimos, participar dos movimentos de moradia,
no ter sido contemplada anteriormente por programa similar do sistema Municipal de
Habitao e residir efetivamente h mais de dois anos em Belo Horizonte.

Esse procedimento necessrio, evidentemente, para evitar prticas ilcitas mas, sobretudo,
para desestimular as ocupaes como ttica de luta do movimento por moradia. Pelo
contrrio, a inteno consolidar uma poltica habitacional formulada, planejada e executada
em parceria com o movimento por moradia, no s por coerncia poltica mas tambm por

138
A rea do assentamento foi, inclusive, delimitada como ZEIS na reviso da Lei de Parcelamento, Ocupao e
Uso do Solo aprovada em 2000.

223
uma questo de governabilidade: considerando a exiguidade dos recursos municipais e a falta
de perspectiva de apoio das outras esferas de governo, essa a nica alternativa que pode
permitir enfrentar localmente o problema habitacional mantendo minimamente o controle
poltico da situao, sem estar merc de demandas imprevisveis, provocadas por ocupaes
organizadas, e muito maiores que a capacidade operacional e financeira da Prefeitura. Mesmo
assim, as aes relatadas neste tpico mostram o grande investimento operacional e financeiro
mobilizado para o atendimento a esse tipo de demanda no governo da Frente BH Popular.

5.2.3 Programa de Apoio ao Autoconstrutor

O Programa de Apoio ao Autoconstrutor criado em 1994 com o objetivo principal de
viabilizar o atendimento imediato de uma demanda especfica: o assentamento de centenas de
famlias acampadas em barracas de lona, oriundas de ocupaes organizadas promovidas pelo
movimento dos sem casa. Conceitualmente, o programa corresponde ao Subprograma
Unidade Habitacional previsto pela Poltica Municipal de Habitao, que consiste na
construo das unidades habitacionais em lotes j urbanizados (URBEL, 1996), conforme
apresentado no Quadro 1. Como forma de gesto o Programa de Apoio ao Auto construtor
adota o que est definido tambm na Poltica Municipal de Habitao como co-gesto, que
consiste na forma de gesto onde h uma diviso de atribuies de gerenciamento do processo
de produo do programa habitacional entre o poder pblico e o movimento popular
organizado, sendo repassados aos beneficirios os insumos, ou seja, o material de construo
(URBEL, 1996).

Na verdade, como o prprio nome do programa indica, tratava-se de promover o apoio
tcnico e financeiro do poder pblico a uma prtica tradicional e predominante na sociedade
224
brasileira entre as famlias de baixa renda: a autoconstruo. Entre os objetivos especficos do
programa esto: financiar total ou parcialmente o material necessrio para construo,
reforma ou ampliao de habitaes populares; prestar servio de assessoria tcnica s
famlias beneficiadas no projeto e na obra; promover o treinamento dos autoconstrutores,
propiciando indiretamente sua capacitao para o mercado profissional; estimular a
organizao interna nos grupos de autoconstrutores, assim como sua articulao com as
entidades gerais do movimento popular (URBEL, 1996).

Nesse programa, cada famlia fica responsvel pela construo de sua prpria casa, contando
para isso com a mo de obra gratuita de seus prprios membros, parentes e amigos e,
eventualmente, de profissionais contratados por elas. A assessoria tcnica prestada por
funcionrios e tcnicos contratados diretamente pela URBEL e o material de construo
tambm adquirido pela empresa, por licitao, e repassado s famlias. Para o treinamento dos
autoconstrutores a URBEL produz material constitudo por cartilhas e vdeo (URBEL, 1996).

So dois os primeiros projetos implementados atravs do programa: o Projeto Acampados,
destinado ao atendimento das famlias do movimento dos sem casa que residem nos
acampamentos de barracas de lona na construo de suas moradias, e o Projeto Melhorias
Habitacionais, destinado ao atendimento das famlias moradoras de favelas na reforma ou
ampliao de suas moradias. A URBEL estrutura uma equipe para cada projeto, integrando
nos dois casos profissionais da engenharia e da rea social (URBEL, 1996).

No Projeto Acampados estabelecido um limite de financiamento de material de
US$1.000,00 (mil dlares) por famlia, sendo que o material adquirido constitui-se desde tens
bsicos como areia, tijolo, cimento, telha, brita e caixas dgua at materiais de acabamento.
225
Para atendimento das famlias so acrescentados, aos critrios gerais da Poltica Municipal de
Habitao, dois critrios especficos: residir nos ncleos em barracas de lona e estar
cadastrada desde o incio do movimento. As principais aes previstas ao longo do trabalho
em cada acampamento so: entrevistas com lideranas e realizao de reunio de partida, que
renem as famlias beneficirias e marcam o incio dos trabalhos; realizao de levantamentos
fsicos e das demandas programticas das famlias; elaborao de diagnstico scio-
organizativo e de anteprojeto; cadastramento scio-econmico das famlias; apresentao e
discusso do anteprojeto; desenvolvimento e aprovao do projeto; definio do material a ser
financiado para cada famlia; treinamento dos autoconstrutores; entrega de materiais e
assessoramento tcnico por famlia; realizao de reunies de acompanhamento e avaliao;
assinatura dos contratos de financiamento individuais (URBEL, 1996).

A Resoluo n IX do Conselho Municipal de Habitao, de agosto de 1996, estabelece regras
especiais de financiamento para o Projeto Acampados. Segundo essa Resoluo,
estabelecido um prazo mximo de sessenta meses para pagamento das prestaes e o
significativo subsdio de 58% do custo total do material utilizado por famlia, tornando
simblico o valor a ser pago.

So atendidas ao todo 477 famlias pelo Projeto Acampados nos acampamentos Mariquinhas,
Floramar e Confisco, sendo que parte das famlias recebe todo o material bsico para
construo de um embrio e outra parte, que j tinha iniciado a construo, recebe material
para acabamento. No Floramar e no Mariquinhas, onde so beneficiadas respectivamente 102
e 345 famlias, cada uma delas se responsabiliza pela construo da sua casa e o atendimento
individual. No Confisco, onde 30 famlias so beneficiadas, trabalha-se em regime de
226
mutiro em grupos de vizinhos envolvendo de seis a sete casas em cada um e agrupados por
afinidade.

Este o acampamento em que o trabalho melhor avaliado pela equipe da URBEL, tanto em
termos de qualidade das construes quanto do saldo organizativo resultante do processo. Isso
se deve, por um lado, pelo fato de o nmero de unidades ser pequeno, favorecendo com isso a
organizao e facilitando a assessoria tcnica, e, de outro, porque o empreendimento
apoiado por parceiros que agregam recursos financeiros, viabilizando, assim, a melhoria do
atendimento. Entre os parceiros pode-se citar o Sistema Salesiano de Ensino e o Comit
Contra a Fome e a Misria da Associao dos Funcionrios do BANESPA (URBEL, 1996),
que provavelmente tomam conhecimento da experincia a partir da divulgao que a
imprensa d ao episdio da ocupao da URBEL por parte das famlias do Confisco.

So atendidas pelo Projeto Melhorias Habitacionais 501 famlias moradoras de favelas - 319
da Santa Rosa, 152 da Aeroporto e 30 da Santo Antnio -, todas localizadas na Regio da
Pampulha pois o recurso conquistado no processo de discusso pblica do Oramento
Participativo nessa regio. estabelecido um limite de financiamento de material de
US$500,00 (quinhentos dlares) por famlia para reforma ou ampliao de moradias. As
principais aes previstas ao longo do trabalho em cada assentamento so: reunies com
lideranas e equipe da administrao regional para preparao do trabalho; realizao de
reunio de partida com a comunidade; realizao de levantamentos fsicos e das demandas
programticas das famlias; cadastramento scio-econmico das famlias; definio do
material a ser financiado para cada famlia; treinamento dos autoconstrutores; entrega de
materiais e assessoramento tcnico por famlia para execuo das obras; realizao de
reunies de acompanhamento e avaliao (URBEL, 1996).
227

A avaliao da equipe da URBEL sobre a experincia de que o Programa de Apoio ao
Autoconstrutor de difcil operacionalizao, como aparece na fala do Diretor de Operaes
da URBEL na poca:

[...] ento ns criamos o Programa de Apoio ao Autoconstrutor e eu diria que foi um
programa incompleto, que ns comeamos a fazer e no conclumos, porque
verificamos a dificuldade operacional, de logstica, de compra de material, e
verificamos que no tnhamos mesmo capacidade operacional. No quero dizer que
no seja uma coisa vivel, o nosso tamanho que era pequeno: l, no caso da
URBEL, ns amos ter que ficar somente por conta disso [...]. Agora, ns
encaminhamos bem, ns contratamos o trabalho do Tarcsio Pinto, do IPT, que
montou o material de treinamento, um trabalho muito consistente, porque ns
apostvamos na assessoria tcnica. Foi um programa que no se viabilizou em
funo de recursos e porque comeou com uma escala muito grande. [...] eu acho
que pra apoiar a autoconstruo o aparelho do Estado tem que investir em muito
recurso humano, muita logstica... (informao verbal)
139
.

Diversos fatores contribuem conjuntamente para dificultar o processo. Em primeiro lugar,
como na maioria dos casos cada famlia responsvel pela construo de sua prpria casa, as
obras so executadas em horrios e ritmos diferentes, impedindo, assim, o acompanhamento
sistemtico do processo por parte dos tcnicos da URBEL. Em segundo lugar, a demanda
quantitativamente muito audaciosa, considerando que, logo no incio do programa, a URBEL
se compromete a atender simultaneamente quase mil famlias distribudas em sete
assentamentos, entre acampamentos e favelas. Em terceiro lugar, a capacidade operacional do
programa bastante restrita, pois conta com uma estrutura muito pequena tanto no que diz
respeito a recursos humanos quanto a equipamentos. Atender, com apoio individual, uma
demanda de tal ordem de grandeza com uma equipe pequena em alguns casos na proporo
de um engenheiro para mais de cem famlias, por exemplo - realmente significa um grande
desafio para um programa novo, ainda em estruturao (URBEL, 1996).


139
Entrevista concedida por Carlos Medeiros.
228
Um aspecto que tambm contribui para comprometer os resultados do programa a
morosidade na aquisio de materiais de construo por parte da Prefeitura, principalmente
em funo dos procedimentos obrigatrios referentes s licitaes, e a complexidade da
operao de estocagem e entrega de materiais. A demora na entrega dos materiais tem
tambm como conseqncia a desmobilizao das famlias, resultando em casos de
desistncia e venda de lotes assim como no incio de obra sem assessoramento tcnico. O
processo de autoconstruo dificultado tambm, na maioria dos casos, pela capacitao
insuficiente dos beneficirios para desenvolver as tarefas referentes construo aliado
impossibilidade das famlias contratarem mo de obra, em funo da precariedade de suas
condies econmicas (URBEL, 1996).

Por parte das famlias beneficirias uma crtica generalizada , tambm, em relao demora
na entrega do material, que representa um grande dificultador do processo. As famlias
consideram justo o pagamento do material mas criticam o fato de o financiamento no incluir
o custo da mo de obra, pois na maioria dos casos isso dificulta o andamento das obras. De
uma maneira geral o programa muito bem avaliado pelos beneficirios, principalmente pela
conscincia da impossibilidade de construir suas casas sem o apoio tcnico e financeiro que
recebem. (URBEL, 1996). O depoimento de uma liderana que acompanha o processo na
poca demonstra essa aprovao por parte do movimento tambm:

Ento foi empreendido um processo de autoconstruo. As pessoas j moravam no
local, a maioria em barracas, e o governo (municipal) entrou com o depsito, os
materiais bsicos de construo (tijolo, cimento, areia, porta, janela e tal e coisa) e a
populao fez o processo de autoconstruo e, junto com isso, a administrao do
Patrus fez a infra-estrutura de todos os dois conjuntos (Mariquinhas e Floramar): foi
um sucesso, foi uma coisa muito boa e gratificante (informao verbal)
140
!

140
Entrevista concedida por nio Nonato.




229

Em agosto de 1996 o Conselho Municipal de Habitao aprova, atravs da Resoluo n V, os
procedimentos para a operacionalizao e as normas para o desenvolvimento do processo de
produo de moradias por co-gesto. Ficam estabelecidas como atribuies da URBEL no
mbito desse tipo de processo financiar material de construo e fornecer diretamente a
assessoria tcnica. Como atribuio dos beneficirios fica a mo de obra em sistema de
mutiro, ou seja, pressupondo com isso o atendimento coletivo e no mais o individual, como
a tnica do Programa de Apoio ao Autoconstrutor. Reforando o carter coletivo do
atendimento, a Resoluo n V define que o processo de produo de moradias por co-gesto
destina-se produo de conjuntos habitacionais e estabelece como pr-requisito para a
participao a constituio de associao ou outras formas associativas para representar as
famlias (URBEL, 1996). Se, por um lado, a Resoluo representa um avano ao regulamentar
os processos de produo de moradia por co-gesto, por outro lado questionvel a restrio
imposta ao atendimento individual, que poderia representar mais uma alternativa de
atendimento da demanda habitacional. Os problemas enfrentados na operacionalizao do
atendimento individual por meio do Programa de Apoio ao Autoconstrutor poderiam ter sido,
mais que simplesmente uma referncia negativa, o ponto de partida para o aperfeioamento
do processo.

5.2.4 Programa de Produo de Moradias em Autogesto

Inspirada na experincia uruguaia, desde o incio da dcada de 80 a proposta de produo de
moradias em autogesto e mutiro defendida por setores dos movimentos ligados luta pela
moradia no Brasil, inclusive junto ao governo federal, atravs das Caravanas a Braslia. Trata-
se de um processo em que um grupo de famlias associadas, representadas por entidade no
230
governamental sem fins lucrativos - tais como associaes e cooperativas - assume a gesto
de recursos pblicos para a produo de suas moradias, utilizando a prtica do mutiro em
partes da obra com o intuito de estimular a organizao comunitria e baratear o custo final da
habitao. Sua implantao no pas se d, inicialmente, de forma pontual atravs de projetos
isolados, frutos de negociaes entre movimentos e governos, principalmente no Estado de
So Paulo. Aos poucos, a idia vai sendo incorporada a programas institucionais e ganhando
espao em polticas pblicas voltadas para a habitao, como no caso dos programas da
Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Estado de So Paulo (CDHU), da
Superintendncia de Habitao Popular no Municpio de So Paulo e, em Minas Gerais, da
Prefeitura Municipal de Ipatinga, j no incio da dcada de 90.

Por influncia da mobilizao nacional em torno da questo da moradia, a idia discutida
em Belo Horizonte desde o final da dcada de 80 por um grupo de lideranas, tcnicos e
parlamentares, articulado principalmente pelo deputado federal Nilmrio Miranda. Esse grupo
chega a constituir o Frum Estadual de Moradia, que participa ativamente na coleta de
assinaturas para o projeto de iniciativa popular para criao do Fundo Nacional de Habitao:

[...] o Nilmrio [Miranda] passa a resgatar as questes urbanas. Por outro lado, a
Neuzinha [Santos] tambm, l na Cmara, da mesma maneira. [...] a gente comeou
a discutir a questo da reforma urbana. E ento, com a vitria da Erundina em So
Paulo e com a vitria do Chico Ferramenta em Ipatinga, [...] o pessoal comeou a
evoluir na discusso poltica sabe? Isso era 90 (1990). E paralelamente teve essa
questo das ocupaes, essa coisa da ocupao da igreja So Jos. [...] Quem
participava do grupo dessas discusses? Nilmrio disponibilizou o escritrio,
tnhamos as reunies regulares. Participava Antnia Puertas, eu, o Luiz Henrique, o
Toninho da FAMOBH, o Frana, o Z de Ftima... [...] O grupo foi crescendo. [...]
Tinha o movimento ligado ao PC do B, quer dizer, era um movimento de massa, o
Toninho era um dos poucos do PC do B que participava desse agrupamento, e no
tinha um cerceamento partidrio, era um grupo plural [...] Tnhamos reunies,
plenrias, pra repassar as informaes do que estava rolando sobre o projeto de
iniciativa popular e a concepo de auto-gesto (informao verbal)
141
.

Ns participamos da coleta de assinaturas pro Fundo Nacional de Moradia Popular
[...]. A gente estava comeando a entrar nesse circuito mais municipal, estadual e

141
Entrevista concedida por Carlos Medeiros.
231
nacional, e a gente tinha sempre a presena de Nilmrio (Miranda) ali
acompanhando todas as discusses. As conversas eram feitas [...] na Assemblia
Legislativa ou ento na Casa do Movimento Popular... [...] E ns, enquanto Minas
Gerais, fomos o Estado a coletar o maior nmero de assinaturas, e foi muito
interessante porque as igrejas naquele momento se empenharam de uma maneira
muito comprometida.... (informao verbal)
142
.

Quando tem incio a discusso da Poltica Municipal de Habitao, no comeo do governo da
Frente BH Popular, alguns tcnicos frente da URBEL defendem a incluso desse tipo de
processo como uma das alternativas de forma de gesto previstas, gerando mais tarde a
criao do Programa de Produo de Moradias em Autogesto. O depoimento da tcnica que
coordena o incio da implantao do programa em Belo Horizonte sintetiza o contexto de sua
origem:

Como vejo que chegaram na autogesto? Havia uma vontade poltica de tcnicos
(Mnica Bed, Carlos Medeiros e Cludia Machado), lideranas da Igreja Catlica
que estavam se formando com a Unio de So Paulo e de Ipatinga, e que no
Movimento de coleta para o Projeto de Lei de Iniciativa Popular criaram uma rede
de relaes. Comeam a conhecer as experincias dos mutires de So Paulo e
Ipatinga, e as cooperativas Uruguaias. [...] Acho que Nilmrio (Miranda) tambm
exerceu influncia sobre o movimento popular na escolha da autogesto, pois era o
mandato dele trabalhando nas polticas urbanas. Influenciar significa estimular a
troca de experincias autogestionrias. Enfim, comea a ter um namoro dos mineiros
com a autogesto paulista e as cooperativas do Uruguai (informao verbal apud
LOPES, 2004, p. 59)
143
.

Para formatar o programa a URBEL contrata em 1994 a consultoria da USINA
144
,
organizao no governamental que atua como assessoria tcnica a movimentos em
empreendimentos habitacionais executados em sistema de autogesto e mutiro, em So
Paulo. Representa, portanto, uma contribuio importante, fundamentada na vivncia e na
anlise crtica de processos j implementados:


142
Entrevista concedida por Antnia de Pdua.
143
Trecho de entrevista concedida para a pesquisa Procedimentos Inovadores de Gesto da Produo
Habitacional para Populao de Baixa Renda, financiada pela FINEP, e reproduzido em relatrio da mesma
pesquisa. A entrevista foi concedida em 28 de outubro de 2002 por Antnia Puertas, tcnica que coordenou o
Programa de Produo de Moradia em Autogesto da URBEL no incio de sua implantao.
144
A referncia completa da entidade citada : USINA Centro de Trabalhos para o Ambiente Habitado.
232
Quando fui chamada para coordenar o programa j estava tudo concebido [...]
quando cheguei na URBEL recebi um pacote da USINA, formatado. Tinham
sistematizado as experincias e tinham participado aqui das discusses da
implantao do Sistema Municipal de Habitao (informao verbal apud LOPES,
2004, p. 59)

A Poltica Municipal de Habitao de Belo Horizonte define que a autogesto consiste na
forma de gesto onde o movimento popular organizado gerencia todo o processo de produo
do programa habitacional. So repassados aos beneficirios os recursos necessrios
implantao do empreendimento e, como diretriz, estabelece que deve ser estimulada a
autogesto no processo de produo dos programas habitacionais (URBEL, 1994). Entretanto,
durante as discusses iniciais sobre o programa, que se do internamente Prefeitura,
identifica-se uma resistncia idia no mbito do governo em geral, fundamentada numa
preocupao de ordem tcnica e administrativa: teme-se os resultados de um programa desse
tipo, por um lado, pela possvel perda da qualidade tcnica do produto em funo do mutiro
e, por outro lado, pela suposta incapacidade do movimento em gerir os recursos pblicos que
so repassados s associaes habitacionais:

Houve uma presso externa para que o poder pblico criasse o programa. Tenho
uma leitura de que no havia uma vontade poltica dentro da institucionalidade da
Prefeitura de implantar o programa (informao verbal apud LOPES, 2004, p. 59)
145
.

[...] ns estvamos chegando com essa nova opo de no ocupar terra, mas sim
conquistar terra, e que a prefeitura repassasse o dinheiro pra construo dessas
unidades, contratasse assessoria com acompanhamento, com tudo que o ser humano
precisa ter na construo da sua casa prpria. E a tinha um gerenciamento desse
dinheiro pblico e o governo ficou meio em dvida se a gente ia usar bem esse
dinheiro ou se ia roubar esse dinheiro, o que ia dar essa questo. Ento se via que
tinha uma questo de responsabilidade do governo de pensar no que ia dar. Assim,
eles tinham medo de no nascer casa, de que o dinheiro sumisse... (informao
verbal)
146
.

A questo da diferena a da gesto muito por causa da questo ideolgica, dessa
mudana que podemos at dizer do paradigma da ocupao pra uma parceria com o
poder pblico... Pra alm disso, tem tambm o dado financeiro: assusta, pra um
ordenador de despesa, passar recurso que no seja atravs de uma empresa, ou uma
licitao, uma coisa assim [...] muito complicado perceber que a sociedade civil
organizada pode produzir. E produz bem, a gente j tem comprovao disso. Muito
mais que a autogesto pra produo de moradia, a gente sonha na autogesto como

145
Entrevista concedida por Antnia Puertas.
146
Entrevista concedida por Antnia de Pdua.
233
um poder popular que transforme a conscincia das pessoas pra que a gente possa
fazer discusso de oramento na construo e autogesto de creches, escolas,
hospitais, a comunidade participando do processo da gesto, da administrao, no
necessariamente da obra, mas da administrao, pra ficar uma coisa bem
transparente nesse pas e mudar de fato pra que no haja mais tantos escndalos
financeiros a... (informao verbal)
147
.

Esse dilema da resistncia por parte dos rgos estatais aos processos de produo
habitacional autogeridos bastante conhecida pelo movimento por moradia no Brasil, que
desde o incio da dcada de 80 luta pela incorporao dessa prtica a programas
governamentais, como relatado no captulo anterior. Entretanto, h tambm diferenas
internas de postura entre os militantes do PT e do PC do B que compem o quadro da
URBEL. Nesse caso, a questo que se coloca , de um lado, por uma preocupao pragmtica
e, por outro lado, de ordem poltica:

[...] comeou a ficar mais clara essa bipartio de tendncias entre o pragmatismo do
PC do B [...] e do lado do PT a defesa de um processo de formao do movimento,
formao de liderana, constituio de um movimento por moradia
independentemente da ao do Estado. Ento ficava mais clara essa postura mais
estatista e estatizante do PC do B, propondo a ao direta do poder pblico na
interveno da produo habitacional. Eles defendiam o autoconstrutor [Programa
de Apoio ao Autoconstrutor], que era o programa que financiava uma bolsa de
materiais individual pra construo, essas polticas que, no final das contas, no
implicam num processo organizativo. Do outro lado [do lado do PT] a inteno era
de se promover uma ao direta, sim, mas do movimento em relao produo
habitacional, e a exigncia pra que isso ocorresse era ter o processo organizativo
azeitado, garantido, institudo (informao verbal)
148
.

[...] um ou outro grupo tinha mais familiaridade em relao autogesto. O pessoal
do PC do B tambm topara a autogesto mas eles eram, digamos assim, nessa
discusso poltica, por concepo o PC do B era critico a esse processo
autogestionrio. Com argumentaes concretas de que o movimento talvez no
estivesse preparado pra essa autonomia toda, porque os recursos iam ser repassados
de uma maneira mais morosa por ser de autogesto do que numa relao com a
empreiteira, com contrato assinado atravs de uma licitao (informao verbal)
149
.

Em que pesem as resistncias e os questionamentos, o peso poltico conquistado
nacionalmente pela proposta contribui para que a idia de incorporar processos

147
Entrevista concedida em 19 de julho de 2005 por Guilherme Frana, atual dirigente da Unio dos
Movimentos por Moradia e seminarista poca.
148
Entrevista concedida por Joo Marcos Lopes.
149
Entrevista concedida por Aderbal de Freitas.
234
autogestionrios de produo habitacional no mbito da Poltica Municipal de Habitao
permanea e, em 1994, a equipe da URBEL inicia os encaminhamentos relativos
formulao e implementao do programa. Entretanto, h uma avaliao de que necessrio
construir um ambiente mais propcio e receptivo para que essa proposta seja melhor
apropriada por parte de todos os agentes envolvidos: os diversos setores do movimento por
moradia, rgos do poder pblico municipal e as categorias profissionais a incorporadas no
trabalho de assessoria tcnica s associaes habitacionais. A isso se chama criao do
cenrio para que os atores, ou agentes, nele possam atuar (URBEL, 1994):

Era justamente com a preocupao que voc, particularmente, com quem eu
conversava essa histria, voc tinha da constituio do cenrio [...] propcio
instituio do programa [...]. A gente tem que ter, de um lado, o poder pblico
mobilizado com uma prtica autogestionria de produo de moradia. A gente tem
que ter grupos de assessoramento tcnico mobilizados em torno da questo da
produo do projeto e do acompanhamento de obra autogestionadas. E, por outro
lado, o prprio movimento imbudo, articulado, enfim, convencido dessa
possibilidade de produo de moradia por autogesto como um processo
politicamente mais consistente do que aquele da mera reivindicao. Eu acho que
essa preocupao de ter esses trs agente minimamente ali presentes e articulados
era imprescindvel para o sucesso da histria toda, ento eu lembro que a idia do
seminrio foi justamente para a gente iniciar a constituio desses cenrios
possveis, desses contextos que seriam imprescindveis para a coisa andar. A voc, e
outras pessoas tinham clareza das limitaes do prprio poder pblico, porque vocs
estavam l dentro, e, ao mesmo tempo, tambm tinham clareza das limitaes do
prprio movimento, at um pouco por conta das suas lutas intestinas, das questes
internas, particularmente das disputas entre PT e PC do B, e tambm das disputas
entre o partido (PT) mais classicamente falando e o pessoal da igreja. E tambm
clareza suficiente das limitaes tcnicas, da indisponibilidade de tcnicos
envolvidos ou pelo menos encantados, seduzidos pela perspectiva do trabalho com
moradia popular. Ento o seminrio pretendia inaugurar, instituir pelo menos um
panorama mnimo para que essas coisas pudessem estar acontecendo... (informao
verbal)
150
.

Nesse sentido, realiza-se, em setembro de 1994, o seminrio Assessoria a Movimentos
Populares na Perspectiva da Autogesto: Experincias de Trs Capitais, cujo objetivo
divulgar experincias de processos autogestionrios j realizadas em outras cidades do pas,
atravs do relato de representantes das prprias entidades de assessoria tcnica e do
movimento popular envolvidas. So convidadas trs organizaes no governamentais para

150
Entrevista concedida por Joo Marcos Lopes.
235
expor suas experincias: CEARAH Periferia, de Fortaleza, com trabalhos de
acompanhamento de mutires habitacionais; ARRUAR, de Recife, com trabalhos de
acompanhamento de processos de urbanizao e regularizao de ZEIS; USINA, com
trabalhos de atuao como assessoria tcnica em empreendimentos habitacionais em
autogesto e mutiro
151
. As experincias so apresentadas por tcnicos e representantes do
movimento popular de cada cidade e discutidas por profissionais e lideranas de Belo
Horizonte presentes no evento, que conta com ampla participao (URBEL, 1994). O
seminrio desperta polmicas e interesses, demonstrando mais uma vez que a adeso
proposta no se daria de forma linear e tranquila, como talvez desejassem seus defensores.

Outro evento do processo de criao do cenrio um curso voltado para a capacitao de
profissionais interessados em atuar no trabalho de assessoria tcnica a entidades do
movimento popular em processos autogestionrios de produo habitacional. O Curso de
Capacitao Assessoria Tcnica a Movimentos Sociais por Moradia realizado por uma
equipe constituda por tcnicos da URBEL e das trs organizaes no governamentais que
apresentam suas experincias no seminrio promovido anteriormente, sendo que os
participantes so aproximadamente 60 tcnicos e estudantes das reas de arquitetura,
engenharia, direito, servio social, sociologia, psicologia e reas afins. Os temas abordados
so: a formao de entidades de assessorias tcnicas; o acompanhamento da constituio de
entidades formais do movimento; elaborao de projetos de financiamento de programas de
gerao de renda e equipamentos comunitrios, em complementao aos empreendimentos
habitacionais; desenvolvimento de trabalhos tcnicos nas reas de arquitetura e urbanismo,

151
As referncias completas das trs entidades citadas so: Centro de Estudos, Articulao e Referncia sobre
Assentamentos Humanos (CEARAH Periferia); Assessoria de Urbanizao Popular (ARRUAR); Centro de
Trabalhos para o Ambiente Habitado (USINA).


236
engenharia, social e jurdica; gesto de programas habitacionais; avaliao ps uso e gesto
do ambiente habitado (URBEL, 1994).

importante observar que os dois eventos descritos so preparados e implementados na
perspectiva de abordar processos autogestionrios no s relativos a empreendimentos de
produo habitacional como tambm de interveno em assentamentos existentes. Embora a
prpria Poltica Municipal de Habitao considere a possibilidade da implantao de
processos autogestionrios em qualquer uma das linhas de atuao previstas, a alternativa de
agregar essa forma de gesto aos empreendimentos implementados em favelas no chega a se
viabilizar de fato
152
.

Em agosto de 1994 a URBEL, que negocia com a Secretaria Municipal de Planejamento a
disponibilizao de recursos para implementao de empreendimentos em autogesto,
convoca um frum do movimento dos sem casa para definir sobre a distribuio dos
benefcios e, para tanto, abre-se um cadastramento de ncleos do movimento dos sem casa
interessados. Na ocasio 57 ncleos comparecem, dos quais apenas 19 participam do Frum
dos Sem Casa, como chamado, que decide distribuir igualmente os benefcios entre os
ncleos presentes. Tendo como referncia clculos realizados pela URBEL, o resultado final
do processo a conquista de recursos para atender 21 famlias com lotes urbanizados
153
por
parte de cada um dos 19 ncleos, totalizando 399 famlias beneficirias.

O cuidadoso investimento realizado na preparao da implementao da proposta
autogestionria em Belo Horizonte reflete um empenho muito mais institucional, mais

152
Para ser exata, h um projeto implantado na Vila Vista Alegre, na Regio Oeste, que pode ser considerado um
processo autogestionrio. No caso, o convnio entre Prefeitura e associao de moradores local tem como
objetivo operacionalizar a titulao dos moradores.

153
No se trata, aqui, de lotes individuais mas sim de lotes onde sero implantadas edificaes multifamiliares,
em sistema de condomnio. Neste caso especfico so usados sobrados geminados nos empreendimentos.
237
precisamente por parte da equipe da URBEL, do que por iniciativa do movimento popular, ou
de qualquer outro segmento social, pelo menos nesse momento inicial. Isso demonstra que
ainda frgil a vinculao do movimento por moradia local com a mobilizao que o
movimento nacional desenvolve em torno dessa proposta:

[...] uma coisa que ficava clara pra gente que precisava ter o programa para que
ento se criasse a demanda, que era diferente da situao de So Paulo, onde
tnhamos uma demanda anterior, a ela acabou exigindo, estabelecendo a proposta de
um programa. No caso de BH ficou claro que tinha que ser feito o inverso. [...] Em
SP a gente tinha um movimento que tinha uma proposta e que acabou demandando o
estabelecimento de um programa, [...] em BH [...] a gente criou um programa, e esse
programa acabou gerando a prtica, estabeleceu uma possibilidade na prtica. [...]
Eu acho que o programa autogesto ganha um outro carter at por conta dessa
origem em BH. Ele tem outro tipo de configurao, at mesmo porque l no existia
uma tradio, um movimento que demandava uma reivindicao... [...] no caso de
BH foi uma experincia que se constituiu a partir de uma concepo integral de
poltica habitacional. Eu no sei se isso melhor, se pior, o tempo vai dizer
(informao verbal)
154
.

A proposta do processo autogestionrio incorporada aos poucos pelo movimento popular
local. No caso dos setores ligados Igreja Catlica e ao PT, contribui para isso a aproximao
com o movimento nacional, especialmente com a Unio dos Movimentos por Moradia, que se
consolida gradativamente, como mostram os depoimentos transcritos a seguir:

[...] veio um representante da Miserereor da Alemanha aqui em BH [...] e indicou
So Paulo, porque eles financiavam uma entidade em So Paulo que trabalhava com
mutiro, e que era interessante o pessoal da ASCA conhecer. A a Antnia [...]
entrou em contato com a Unio de Movimentos em So Paulo e foram l fazer uma
visita [...]. E depois o pessoal de So Paulo falou: Olha, essa experincia que a
gente trabalha uma experincia que a gente trouxe de outro pas, [...] e j tem uma
experincia dessa l em Minas Gerais, na cidade de Ipatinga. Ento, da que surgiu
o primeiro intercmbio entre So Paulo, B.H. e Ipatinga, e comeou os primrdios
da Unio Nacional (informao verbal)
155
.

[...] eu passei a coordenar o CASA, que o Centro de Apoio ao Sem Casa, e recebi
um convite pra estar ir a So Paulo. O pessoal da Alemanha, da Misrereor indicou
So Paulo pra gente conhecer a experincia de l, porque a gente tinha falado dessa
coisa da idia de construir, de gerenciar o dinheiro. Ele falou: isso a tem nome,
vamos l em So Paulo pra vocs conhecerem o que est acontecendo l [...] j
tnhamos conquistado o dinheiro pra comprar o terreno. Foi onde ns conhecemos o
pessoal de So Paulo, visitamos os mutires de So Paulo e a, pronto: desse jeito
que a gente vai querer. Assim que ns conhecemos o pessoal de So Paulo, j

154
Entrevista concedida por Joo Marcos Lopes.
155
Entrevista concedida por Guilherme Frana.
238
trouxemos o contato de Ipatinga e fomos pra l tambm com as famlias, conhecer
os mutires de Ipatinga. [...] Foi entre 94 e 95 que aconteceu... (informao
verbal)
156
.

Mas eu me lembro, de qualquer forma, que existia uma expectativa grande com
relao a esse programa de autogesto. E a expectativa estava estabelecida
justamente por conta de alguns vnculos que o pessoal de Minas tinha estabelecido
com So Paulo, a velha relao caf com leite, inclusive por parte do prprio
movimento, a discusso do pessoal da igreja, [...] no isso? O pessoal da Unio de
Movimentos por Moradia, particularmente a Unio daqui de So Paulo [...]. E a, na
seqncia da discusso, eram visitas: o pessoal foi conhecer os mutires de So
Paulo, tinha a histria da discusso do Fundo Nacional, e a eu lembro que a
experincia de Ipatinga foi importante nesse processo todo para abrir uma viso,
possibilidade de atuao, de produo autogestionria de moradia tambm em BH...
a figura do Saulo uma figura importante, juntamente com a figura do Paulo
Conforto, o Paulinho, que eram os grandes articuladores da poltica do caf com
leite, a gente brincava com eles... (informao verbal)
157
.

O movimento dos sem casa, como se ver adiante, conquista terrenos para construo de
moradias nos processos de discusso pblica do Oramento Participativo que acontecem nos
anos de 1993 e 1994. Essas conquistas sero somadas s do Frum dos Sem Casa e agregadas,
mais tarde, s conquistas obtidas no OPH, criado em 1995. J no primeiro ano de discusso
pblica do OPH, em 1995, os ncleos beneficiados com terrenos anteriormente conquistam
recursos para a construo das unidades habitacionais correspondentes. A URBEL
encaminha, ento, a definio e a desapropriao dos terrenos e, dentre eles, quatro so
destinados a empreendimentos por autogesto, por deciso da COMFORA Habitao e dos
ncleos contemplados.

Alm desses, mais um empreendimento em sistema de autogesto se viabiliza, por meio da
captao de recursos junto ao governo federal atravs de financiamento do Programa Pr
Moradia firmado em 1996. O terreno desse empreendimento adquirido com recursos do
Oramento Participativo e atende ncleos ligados Unio dos Movimentos por Moradia, que
participa das Caravanas a Braslia promovidas pelo movimento dos sem casa, como relatado
nos Captulos 2 e 3. Numa dessas ocasies, a entidade negocia diretamente com a CAIXA,

156
Entrevista concedida por Antnia de Pdua.
157
Entrevista concedida por Joo Marcos Lopes.
239
operadora do programa, os recursos necessrios para a construo do Conjunto Urucuia e
prope que o empreendimento seja implantado em sistema de autogesto. A CAIXA a
princpio oferece resistncia em relao a esse pleito do movimento, pois at ento nunca
havia sido adotado esse sistema no mbito do Programa Pr Moradia, mas, diante da
insistncia da Unio dos Movimentos por Moradia e do apoio da Prefeitura de Belo Horizonte
idia, acaba cedendo. Esse projeto chega a ser selecionado em 2001 pela CAIXA entre as
melhores prticas do Brasil.

Pelo fato de a etapa de planejamento dos empreendimentos ser executada em gesto pblica -
a elaborao dos projetos executivos feita por meio de contratos licitados - a participao
dos grupos de beneficirios no acontece no mesmo nvel que num processo autogestionrio
mas, ainda assim, as famlias acompanham de perto, desde a escolha dos terrenos, os
procedimentos relativos aos que seriam os quatro primeiros conjuntos habitacionais
construdos em sistema de autogesto e mutiro. Desta forma, mesmo antes da obra ter incio,
as famlias se apropriam de sua conquista, materializada, naquele momento, no terreno
adquirido:

[...] o primeiro terreno que a gente queria era l do bairro mesmo [...] E eles fizeram
um levantamento de preo e naquele terreno dava s metade das famlias, pelo preo
[...]. E foi muito interessante que as famlias rapidamente mudaram de idia [...]
passamos as indicaes de outros terrenos e foi liberado pra gente escolher entre 3
ou 4 terrenos [...] enfim, [...] lembro muito bem que eu e Vanilda fomos no terreno
do Barreiro [...] e, chegando l, falamos: Ah, esse terreno aqui mesmo. Ele tava
todo asfaltado, todo bonito [...], mas um terreno lindo assim! [...] e ns comeamos
a vigiar: ns tnhamos uma sistemtica de vigiar o terreno, das famlias irem l fazer
a vigia... [...] Aconteceram fatos como as pessoas chegarem no terreno, ajoelharem,
chorarem naquela terra [...]. A comeou uns piqueniques, umas oraes, a irm
Rosana [...] pegava uma santinha e falava: vamos enterrar essa santinha aqui perto
dessa arvorezinha [...]. As famlias pegavam as pedrinhas, lavavam e colocavam
dentro do filtro, [...] pra dar sorte. Uma outra pegava um pouquinho da terra e
colocava em um canto da casa. [...]. E tinha o bar do seu Dimas, ele tinha um
caderno l, toda pessoa da Associao que ia visitar o terreno passava l e escrevia o
nome nesse caderno [...]. E foi criando essa relao com a vizinhana tambm
(informao verbal)
158
.

158
Entrevista concedida por Antnia de Pdua.
240

Esses primeiros empreendimentos por autogesto correspondem aos conjuntos Vila Rgia, na
Regio do Barreiro, Deuslene, na Regio de Venda Nova, Hava, na Regio Oeste, e Dom
Silvrio, na Regio Nordeste. Todos esses conjuntos so de pequeno porte, com no mximo
80 unidades, o que favorece o bom desempenho do processo autogestionrio:

[...] a histria de BH, ento, eu acho que j um segundo passo. [...] por exemplo,
essa histria do pequeno grupo, da incrustao desses pequenos enclaves dentro da
trama da cidade que j est infra-estruturado e tal... isso um grande avano em
relao quilo que a gente saiu fazendo atrapalhadamente em So Paulo: pegar
aquelas brutas glebas de terra, ter que botar infra-estrutura, aqueles grupos enormes
de gente, um monte de programas. A gente comeou a sacar isso em So Paulo, que,
com os grupos menores, a operao fica muito melhor dimensionada, [...] tem um
nmero timo nessa histria, no adianta [...] voc no alcana todo mundo. Ns
pretendemos o canteiro como um espao pedaggico, o mutiro como um processo
de informao pela autogesto, pela caracterizao dessa autonomia na gesto da
cidade [...] eu acho que o autogesto no caso de BH tem [...] elementos bastante
distintos [...] a histria do OPH, por exemplo, em BH, faz uma bruta diferena. Voc
tem um oramento participativo [...] e separa um recurso pra habitao: isso d um
outro carter para a conversa toda (informao verbal)
159
.

Refletindo, por um lado, as compartimentaes internas do movimento dos sem casa mas, por
outro lado, talvez revelando tambm o zelo de suas lideranas e do governo em preservar o
equilbrio poltico necessrio para garantir a unidade do movimento em torno da construo
da nova poltica habitacional, a distribuio das famlias beneficiadas entre esses conjuntos,
assim como sua localizao, leva em conta, aparentemente, a distribuio igualitria dos
empreendimentos entre as principais foras que atuam no mbito desse movimento. Os
Conjuntos Vila Rgia e Hava renem famlias de ncleos predominantemente mais prximos
ao PT e Igreja Catlica, localizando-se, inclusive, em regies da cidade onde h significativa
atuao poltica dessas foras. Da mesma forma acontece com os Conjuntos Deuslene e Dom
Silvrio em relao ao PC do B. Apesar de no se referir ao objeto desta pesquisa,
interessante registrar que essa diviso interfere, mais tarde, na execuo dos


159
Entrevista concedida Joo Marcos Lopes.

241
empreendimentos, sendo possvel identificar durante a etapa de obra dois estilos distintos de
desenvolvimento do processo autogestionrio que refletem a influncia das diferentes
posturas polticas.

Uma dessas diferenas, que aparece j no processo de planejamento das obras, diz respeito
utilizao do mutiro, que faz parte do modelo defendido nacionalmente pelos setores do
movimento prximos Igreja Catlica e ao PT. Esses setores vislumbram na prtica do
mutiro principalmente seu potencial fomentador da organizao coletiva assim como uma
forma de estimular o envolvimento e a participao do grupo de famlias no processo de
gesto do empreendimento. J as lideranas dos setores ligados ao PC do B questionam o uso
intenso da prtica do mutiro porque enxergam nela, por um lado, uma forma de explorao
imposta injustamente ao trabalhador na conquista de sua moradia e, por outro, uma fonte de
problemas operacionais que podem comprometer o andamento da obra. A fala de um
militante do PC do B reproduzida a seguir aborda essa polmica:

Eu no acredito que tenha havido uma [...] diviso partidria, nem por parte do PT
[...] e nem do PC do B. Agora, do ponto de vista das militncias dos dois partidos,
havia uma diferena sobre a autogesto: [...] a militncia do PT queria que a
autogesto fosse toda feita atravs de mutiro e ns, que ramos militantes do PC do
B, no concordamos muito com essa colocao. No que sejamos contra o mutiro,
o mutiro fundamental mas ele no pode ser a nica maneira de voc gerir um
empreendimento, pois as pessoas na maioria das vezes no tm condies de fazer
por elas mesmas, muito difcil voc pegar as pessoas que vo ser beneficiadas e
tirar de l todos os profissionais que voc precisa. A o pessoal fala: mas vamos
preparar estas pessoas, mas a maioria dessas pessoas tm que trabalhar pra
sobreviver e elas no podem se dedicar para o mutiro, como teoricamente a gente
pode esperar. [...] Ento a diferena era essa s: a gente achava que o mutiro
importante e tem que existir mas que no pode ser a nica maneira de tratar a
questo da gesto, ento por isso que a gente brigou muito na poca, pra que a
autogesto no fosse amarrada por isso (informao verbal)
160
.

Paralelamente criao do cenrio e dos encaminhamentos relativos implantao dos
primeiros empreendimentos em sistema de autogesto, desenvolve-se a formatao do

160
Entrevista concedida por nio Nonato.
242
Programa de Produo de Moradia por Autogesto. A USINA, no trabalho de consultoria para
apoiar a URBEL nessa tarefa, traz como contribuio a sua vivncia como assessoria tcnica e
uma avaliao crtica dos programas atravs dos quais so financiados os empreendimentos
autogestionrios em que vem atuando, em So Paulo:

[...] eu acho que [...] a coisa central do programa era a rotina operacional. Porque
fazer assim, quais so os objetivos, o que se pode fazer, o que no se pode fazer...
[...] fomos discutir com os diversos setores da URBEL que estavam envolvidos na
gesto desse programa [...] como seria a estruturao do programa. Obviamente,
ficvamos tentando juntar tudo que tinha de bom no programa do FUNAPS
Comunitrio, l da prefeitura de So Paulo, com tudo que tinha de bom no programa
da CDHU, e tudo de bom que no tinha nesses dois programas... Ento, ficamos
tentando compor um programa que desse conta de ser tudo de bom. [...] Mas no
nosso autogesto l em BH, que eu me lembre, no processo todo de formulao,
existia sempre uma questo muito difcil da gente resolver [...] havia setores
completamente resistentes a esse tipo de gesto (informao verbal)
161
.

Dessa forma so desenvolvidas as normas gerais do programa, aprovadas pelo Conselho
Municipal de Habitao em sua Resoluo n IV relativa ao Processo de Produo de
Moradias Atravs do Programa de Produo de Conjuntos Habitacionais e Lotes Urbanizados
por Autogesto. A Resoluo n IV trata especificamente da autogesto aplicada aos
processos de produo de moradia destinados a atender a populao organizada em grupos,
responsveis pelo planejamento e execuo dos projetos e obras necessrias sua
implantao, inclusive no que diz respeito administrao financeira do empreendimento
(URBEL, 1996). As principais definies contidas nesta Resoluo se referem definio dos
agentes que atuam nesses processos e suas atribuies.

O agente operador, que a URBEL, tem como principais atribuies: cadastrar entidades de
assessoria tcnica, entidades representativas dos grupos associados e as famlias beneficirias;
estabelecer os procedimentos tcnicos e administrativos para a operacionalizao dos
empreendimentos; conceder abertura de linha de crdito com os grupos associados; liberar os

161
Entrevista concedida por Joo Marcos Lopes.
243
recursos necessrios implementao dos empreendimentos e fiscalizar sua utilizao. Cabe
aos agentes executores, que so os grupos associados: habilitar-se, junto URBEL; contratar,
a seu critrio, entidade de assessoria tcnica cadastrada na URBEL; assinar instrumento de
abertura de linha de crdito com a URBEL; executar todos os servios necessrios
implantao dos empreendimentos habitacionais; prestar contas URBEL sobre a aplicao
dos recursos repassados. Com relao aos agentes de assessoria tcnica que, segundo a
Resoluo, so entidades no governamentais, suas principais atribuies so: habilitar-se
junto URBEL; prestar, por meio de contrato, os servios de assessoria tcnica junto ao
grupos associados que sejam necessrios implantao dos empreendimentos habitacionais,
assumindo a responsabilidade tcnica. Por fim, os associados, que so as famlias
beneficirias, tm como atribuies: participar da constituio do grupo associado,
submetendo-se ao processo de deciso estabelecido e s suas normas; participar do processo
de produo do empreendimento; fornecer URBEL as informaes necessrias para o seu
cadastramento (URBEL, 1996). As normas gerais do Programa de Produo de Moradias por
Autogesto, portanto, correspondem ao contedo da Resoluo n IV e os procedimentos para
sua operacionalizao foram cuidadosamente desenvolvidas atravs de diversas instrues de
servio, alcanando um nvel de detalhamento como em nenhum outro programa da Poltica
Municipal de Habitao.

Como ltimo passo para quebrar as resistncias e viabilizar sua implementao, entretanto,
necessria ainda a elaborao de um parecer jurdico que respalde a assinatura dos primeiros
quatro convnios para repasse de recursos do Fundo Municipal de Habitao Popular para
associaes habitacionais, embora tal procedimento no seja indito, pelo contrrio. Trata-se
de convnios a serem firmados entre uma entidade governamental e outra no governamental
sem fins lucrativos, onde ambas as partes entram com uma contrapartida a Prefeitura com
244
recursos financeiros e a associao com a gesto do empreendimento e a mo de obra
mutirante -, ou seja, como tantos outros j assinados. Alm disso, no que diz respeito
especificidade do processo autogestionrio, h j inmeras experincias implementadas em
outras cidades como So Paulo, por exemplo, cujos instrumentos podem servir de referncia
para a formatao dos convnios em Belo Horizonte
162
.

Finalmente, em dezembro de 1996, esto executados todos os procedimentos necessrios
assinatura dos convnios: projetos elaborados e aprovados, minutas dos convnios prontas e
respaldadas pelo setor jurdico da URBEL e pela Procuradoria Geral do Municpio,
associaes constitudas formalmente e cadastradas na URBEL. o ltimo ms da gesto da
Frente BH Popular e est eleito como prefeito para a prxima gesto municipal o ento vice-
prefeito Clio de Castro, do Partido Socialista Brasileiro (PSB). As lideranas do movimento
dos sem casa, temendo que a mudana da gesto possa prejudicar a execuo dos quatro
empreendimentos por autogesto, pressionam a URBEL cobrando a assinatura dos convnios:

At a gente assinar nossos primeiros convnios, que foram assinados no dia 24 de
dezembro do ultimo ano do Patrus na Prefeitura, ns tivemos que ocupar a Prefeitura
no dia de Natal e ficamos at as 5 h da tarde esperando que os convnios fossem
assinados. A nossa proposta era a gente passar o Natal ali, e o Ano Novo tambm...
E a, com a movimentao de algumas pessoas que ajudaram, os convnios saram
dali e voltaram assinados... E a fizemos uma festa, soltamos foguete, comemos po
com salame e refrigerante pra comemorar aquele momento, pra dizer que foi um
momento rico mas que no foi uma ddiva que ns conquistamos simplesmente
porque ns queramos, no, foi com muita luta, e foi quase fechando as portas do
governo do Patrus que a gente conseguiu fechar os 4 convnios de autogesto
(informao verbal)
163
.


162
H uma questo merecedora de maior estudo jurdico que, entretanto, no interfere na relao entre Prefeitura
e associaes habitacionais, no sendo motivo, portanto, para impedir a assinatura dos convnios. Diz respeito
prtica de utilizao de frentes de trabalho informal durante a semana em alguns empreendimentos, que
resultam, eventualmente, em aes trabalhistas de autoria das prprias famlias contra a associaes. Se, por um
lado, as frentes so plenamente justificveis em empreendimentos cujos beneficirios so famlias de baixa
renda, que enfrentam dificuldades econmicas, por outro lado implicam numa situao de fragilidade jurdica
para a associao.
163
Entrevista concedida por Antnia de Pdua.
245
Pelo relato dos primrdios da criao do programa fica claro que, ao contrrio do caso de So
Paulo, por exemplo, em que a demanda partiu dos movimentos, em Belo Horizonte a proposta
colocada a princpio pela administrao municipal, mais precisamente por iniciativa de um
grupo de tcnicos que esto na URBEL e que a defendem. Essas circunstncias que cercam o
incio da formulao do programa determinam alguns aspectos que marcam o processo. Em
primeiro lugar, permitem que sua formatao seja criteriosamente cuidada do ponto de vista
tcnico e operacional, resultando na produo de um conjunto complexo e muito bem
articulado de normas, critrios e procedimentos que, certamente, no que diz respeito
qualidade e consistncia desse produto, significa um avano em relao s outras
experincias j em curso na poca. Em segundo lugar, implicam na fragilizao poltica da
proposta internamente Prefeitura, favorecendo o fortalecimento das resistncias existentes
ao programa e dificultando a efetivao dos procedimentos necessrios implantao de seus
primeiros empreendimentos. Em terceiro lugar, levam a URBEL a assumir uma postura de
provocadora do debate e da mobilizao em torno do assunto, que se traduz na implementao
de eventos cujo objetivo divulgar a proposta e sensibilizar os agentes envolvidos, ou seja, os
movimentos, a comunidade tcnica e o prprio poder pblico.

Por ltimo, interessante observar que o caminho percorrido pelo setor do movimento que
mais se apropria da proposta no perodo abordado por este estudo, ou seja, o setor ligado
Igreja Catlica e ao PT, paralelo a todo esse processo. Passa, na verdade, pela articulao
poltica com o movimento de outras cidades onde a experincia j vem sendo implantada,
como So Paulo e Ipatinga, confundindo-se com a trajetria que resulta na criao da Unio
Nacional do Movimentos por Moradia. E principalmente pela cobrana desse setor do
movimento, que ao final da gesto da Frente BH Popular j se encontra totalmente seduzido
246
pela idia do processo autogestionrio, que a proposta ganhou viabilidade poltica e o
programa tem sua implementao iniciada.

5.2.5 Oramento Participativo da Habitao

A presso social que gera a criao do Oramento Participativo da Habitao, o OPH,
determinada por alguns fatores relevantes relacionados ao contexto da poca, que merecem
ser resgatados. Em primeiro lugar, h a questo da limitao de recursos. A omisso dos
governos estadual, no caso especfico de Minas Gerais, e federal no que diz respeito ao
financiamento da habitao de interesse social resulta na canalizao da demanda local sobre
a administrao municipal, restringindo praticamente as possibilidades de atendimento
capacidade oramentria e financeira da Prefeitura. Alm desse fator, o atendimento das
demandas emergenciais representadas pelas famlias do movimento dos sem casa acampadas
e pelas famlias removidas em funo de situaes de risco representa o comprometimento de
volume significativo de recursos municipais, diminuindo, assim, o espao de negociao da
URBEL junto aos rgos responsveis pelo planejamento oramentrio e financeiro da
Prefeitura. Por ltimo, h efetivamente uma cobrana do movimento dos sem casa em relao
nova administrao, originada, evidentemente, da expectativa poltica no sentido de
construir uma interlocuo e uma parceria concreta com o poder pblico municipal. Diante
desse quadro, as lideranas desse segmento do movimento popular redirecionam seus esforos
de mobilizao para as plenrias do Oramento Participativo - OP, cuja implantao tem
incio em 1993. O depoimento de uma das principais lideranas do movimento dos sem casa
na poca ilustra bem essa passagem:

E a ns comeamos esses grupos. A gente organizava [...] e semanalmente se reunia
com essas famlias. Comeamos a cadastrar famlias, a fazer um trabalho social com
elas, muita orao, muita presena na comunidade, falava muito desse desejo da
247
cidadania, de entender que a gente teria que conquistar uma casa de uma maneira
cidad, a gente no ia pra debaixo da lona de jeito nenhum pra ter direito a essa
terra. E em 93 o Patrus Ananias ganhou a eleio para prefeito, e foi muito
interessante, porque comeou o OP de obras e ns [...] fomos com umas 500
famlias [...]. E quando ns chegamos, todo mundo com o seu comprovante de
endereo na mo e identidade, o coordenador da regional, que era o Z de Ftima,
quase morreu e falava: no, vocs no entram aqui no, de jeito nenhum, porque
aqui no negcio de moradia no, aqui negcio de OP de obras. Ns falamos:
mas e a, onde que ns vamos ento? [...] Enfim, entre brigas e no brigas ns
ficamos por ali mesmo, e cadastramos as famlias ali naquela regional [...] dividimos
os ncleos [...] nos subgrupos e todas as pessoas falavam a mesma lngua, que
queriam era terreno, terreno, terreno... E conquistamos 250 mil dlares, na poca era
falado em dlar ainda, pra comprar o nosso to sonhado terreno. [...] Ento
conseguimos esse dinheiro pro terreno e a tinha que ser aprovado na Cmara
ainda... Era o primeiro OP de BH, a [...] a gente tambm foi pra Cmara, no dia de
ser aprovado na cmara ns fomos com as 500 famlias. E l foi que o Amlcar
Martins, eles fecharam as portas da Cmara e no queriam que a gente participasse,
entrasse... [...] E ele saiu da mesa para saber que povo era aquele e veio falando:
vocs sabem com quem vocs esto falando? Eu no sou qualquer coisa, no. E
ns: ns tambm no somos, no, somos pessoas que moram de aluguel e
queremos participar. Enfim, conquistamos o terreno e conquistamos o direito de
participar tambm desse primeiro OP... (informao verbal)
164
.

Essa mobilizao resulta na conquista de recursos para atender 984 famlias com lotes
urbanizados nos processos de discusso pblica do OP 94 e do OP 95, que acontecem
respectivamente em 1993 e 1994. Aqui necessrio esclarecer que as conquistas de lotes
urbanizados atravs do OP e, mais tarde, do OPH sempre se referem no a lotes individuais,
como pode parecer, mas sim a lotes destinados implantao de edificaes residenciais
multifamiliares, horizontais ou verticais, em sistema de condomnio. As tipologias
habitacionais, alis, constituem-se numa das principais questes debatidas entre a equipe da
URBEL e os representantes do movimento dos sem casa durante o governo da Frente BH
Popular. A referncia e o sonho das famlias do movimento o lote individual com residncia
unifamiliar, no s por ser este o padro cultural como tambm pelo fato de essa tipologia
favorecer estratgias de gerao de renda e facilitar o processo de autoconstruo da unidade
habitacional. No entanto, os primeiros exerccios de clculo realizados durante as discusses
no Conselho Municipal de Habitao mostram aos representantes do movimento dos sem casa
que adotar essa tipologia significa restringir muito o atendimento, j que o custo por famlia

164
Entrevista concedida por Antnia de Pdua.

248
relativo ao lote urbanizado inversamente proporcional ao nvel de adensamento promovido
pelo empreendimento. Nesse ponto, tanto o OP quanto o OPH tm um papel pedaggico
importante no processo de convencimento do movimento dos sem casa em favor da tipologia
residencial multifamiliar.

O atendimento de quase mil famlias com lotes urbanizados, resultado da participao do
movimento dos sem casa no OP, constrange a equipe de governo e lideranas populares de
outros setores do movimento. Isso se deve, primeiro, ao fato de os recursos destinados ao OP
serem muito limitados para atender tambm s demandas do movimento dos sem casa e,
segundo, tambm a um dilema de natureza poltica e tica relacionado disputa por recursos
pblicos entre um bem cujo uso seria privatizado, no caso a habitao, e bens de consumo
coletivo como obras virias e de saneamento. O trecho transcrito a seguir expressa bem o
impasse que se colocou:

O envolvimento do Movimento de Sem Casa no OPR
165
trouxe de imediato dois
dilemas que exigiram uma resposta rpida do governo municipal [...] Primeiro, que
os recursos destinados a cada Administrao Regional no comportariam a
significativa demanda dos sem casa. Diante da relativa organizao destes, somado
ao considervel apelo de mobilizao que o `sonho da casa prpria` produz e os
critrios estabelecidos para a aprovao de empreendimentos no OPR, os recursos
poderiam ficar concentrados na mo do Movimento, em detrimento de outras obras
tambm prioritrias. Vale ressaltar que muitos dos empreendimentos aprovados no
OPR so obras de infra-estrutura urbana, que mantm relao direta com o combate
ao dficit habitacional qualitativo, sendo a maioria delas relativas a urbanizao de
vilas-favelas e conjuntos habitacionais degradados. Um segundo dilema, diz respeito
a um aspecto complicado bastante singular no contexto de polticas pblicas: em
uma arena de definio de prioridades oramentrias visando atender ao maior
nmero de pessoas de uma comunidade, como inserir na discusso um bem que se
caracteriza por uma apropriao individual (RIBEIRO, 2001, p. 48 a 49).

Da parte do governo, alm da presso dos sem casa sobre o OP e do compromisso poltico
com o movimento, outro fator pode ter contribudo para a iniciativa de criao do OPH: a

165
A sigla OPR aqui significa Oramento Participativo Regional, o mesmo processo denominado ao longo do
texto como OP, significando Oramento Participativo.

249
idia de que a parceria efetiva com o movimento por moradia pudesse, de alguma forma,
representar uma alternativa prtica das ocupaes. Ainda assim, a proposta polmica no
mbito do governo:

[...] alguns setores no governo, do PT e dos partidos aliados, criticam o OPH, eu
acho que de forma completamente injusta. [...] ele no foi criado pra [...] estar
simplesmente se opondo a um tipo de ocupao desordenada [...]. Ele tambm no
foi s um instrumento criado porque setores do movimento social organizado
entraram no OP de obras... Eu acho que o OPH foi criado pra responder a um
movimento social organizado que era importante pra cidade, e foi de uma coragem
extraordinria ... (informao verbal)
166


elaborada, ento, conjuntamente pela URBEL e pela Secretaria Municipal de Planejamento,
a proposta de destinao anual de parte dos recursos de investimento da Prefeitura, alm do
percentual destinado ao OP, para atendimento especfico ao movimento dos sem casa, sendo
que a aplicao desses recursos definida em processo de discusso pblica nos moldes do
OP. Essa proposta levada ao Conselho Municipal de Habitao, que a discute e aprova: est
criado o OPH.

Seu formato inspirado no do OP, a no ser pela especificidade da participao do Conselho
Municipal de Habitao. Assim como vem sendo feito para o OP, o governo municipal define
anualmente o montante de recursos a serem destinados ao OPH. A partir desse valor e tendo
como subsdio as referncias de custo apresentadas pela URBEL, o Conselho Municipal de
Habitao define que benefcios seriam financiados lotes urbanizados ou unidades
habitacionais - e qual a forma de gesto atravs da qual se dar a execuo autogesto ou
gesto pblica. Da mesma forma, o Conselho define tambm os critrios a serem adotados
para a participao no processo de discusso, a eleio de delegados e a eleio dos membros
da COMFORA Habitao.


166
Entrevista concedida por Carlos Medeiros.
250
A seguir, realiza-se o cadastramento de novos ncleos e o recadastramento de ncleos antigos
interessados em participar do processo, que, ento, articulam as famlias associadas para
comparecerem a reunies preparatrias regionais que abrem o processo de discusso pblica
do OPH. Os ncleos do movimento dos sem casa mobilizam famlias no mbito de uma
determinada base territorial constituda por um ou mais bairros, uma regio ou mesmo um
assentamento favelado. Existe sempre a figura de um coordenador que representa o ncleo
diante do poder pblico e das instncias mais gerais do movimento popular e promove as
atividades coletivas, dentre as quais havia pelo menos uma reunio mensal envolvendo todo o
universo de associados.

No OPH 96 so realizadas duas rodadas de reunies preparatrias regionais, sendo uma para
informar as decises do Conselho e outra para discutir a distribuio dos benefcios e eleger
os delegados ao Frum Municipal do Oramento Participativo da Habitao. Os
representantes das famlias associadas comparecem em massa s reunies preparatrias
regionais, como mostra a Tabela 5. Essa grande mobilizao se justifica pelo fato de a
participao constituir-se costumeiramente como um dos critrios utilizados para definir o
nmero de benefcios de cada ncleo.

Tabela 5 Participao de Ncleos e Famlias no OPH
Ano do
OPH
N de Ncleos
Cadastrados
N de Famlias Associadas aos
Ncleos
N de Participantes das Reunies
Preparatrias Regionais
OPH 96 147 28.951 12.600
OPH 97 127 26.503 5.800
Fonte: SMHAB, 2003.

Para facilitar a operacionalizao do processo, no OPH 97 restringe-se a fase preparatria a
apenas uma reunio regional e a eleio de delegados passa a ser responsabilidade de cada
ncleo do movimento dos sem casa. Esse fato talvez tenha interferido na queda de
251
participao em relao ao OPH 96, que se observa na Tabela 5. Entretanto, h uma avaliao
da URBEL no sentido de que as principais razes esto na morosidade da execuo dos
benefcios conquistados e na dificuldade de compreenso das famlias, naquele momento
inicial, em relao ao processo (VALLE; CARDOSO, 1999).

O tamanho da delegao de cada ncleo estabelecido em funo do nmero de associados
declarado no recadastramento, de acordo com uma tabela aprovada pelo Conselho. Sendo
assim, a presena nas reunies preparatrias regionais registrada rigorosamente pela equipe
da URBEL, no s para subsidiar a aplicao dos critrios de distribuio de benefcios como
tambm como forma de checar a consistncia das informaes prestadas pelos coordenadores
de ncleo no ato de cadastramento. No caso de haver uma desproporo muito grande entre o
nmero declarado e o nmero de pessoas presentes nas reunies instalada uma sindicncia
para investigar a real situao do ncleo. Esse procedimento mostra-se muito eficaz e amplia
a confiabilidade dos dados do cadastro da URBEL, referncia importante para a distribuio
de benefcios de to alto valor como lotes e unidades habitacionais.

Os delegados eleitos participam dos fruns regionais de prioridades oramentrias, onde se d
a deliberao sobre a distribuio dos benefcios, a partir dos resultados das discusses
realizadas nas reunies preparatrias, e a eleio da COMFORA Habitao. Normalmente
ficam definidos os critrios de distribuio no prprio Frum Municipal do OPH mas sua
aplicao se d posteriormente, acompanhada por comisso tirada no Frum Municipal do
OPH e pela COMFORA.

O OPH promove um conjunto complexo de atividades participativas que se desenvolvem em
torno da questo da proviso habitacional, constitudo pelas reunies mensais das famlias
252
associadas que acontecem de forma permanente e continuada nos ncleos, pelas reunies
regionais e o Frum Municipal, que se realizam durante o processo de discusso pblica, e
pelas reunies da COMFORA, ao longo de sua execuo. Trata-se de um exerccio que
altera os patamares de cidadania da populao envolvida, modifica sua relao com o poder
pblico de maneira geral e interfere na configurao do cenrio poltico constitudo pelos
agentes que dele participam:

Ao possibilitar a alocao e distribuio de recursos para a produo de moradia
popular, ele (o OPH) reorienta as foras associativas dos movimentos sociais em
suas mais variadas vertentes polticas e ideolgicas, na medida em que cria a
possibilidade real de ganho de unidades habitacionais para os ncleos dos sem casa
devidamente cadastrados na Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL).
As reunies preparatrias em cada uma das nove regies administrativas da cidade e
o Frum Municipal da Habitao caracterizam os momentos de discusso pblica
em que o problema habitacional na cidade e no pas debatido em sua dimenso
estrutural, ao mesmo tempo em que se disponibilizam recursos para o atendimento
de uma demanda historicamente reprimida na cidade (RIBEIRO, 2005, p. 139).

FIGURA 6 - PROCESSO DE DISCUSSO PBLICA DO ORAMENTO PARTICIPATIVO DA
HABITAO NA GESTO DA FRENTE BH POPULAR



Na gesto da Frente BH Popular, a etapa de execuo se inicia com a aplicao dos critrios
de distribuio aprovados no Frum Municipal, quando, ento, ficam definidos o nmero e o
tipo de benefcios por ncleo. Em seguida, a equipe da URBEL se dedica identificao,
DEFINIO DO MONTANTE DE RECURSOS ORAMENTRIOS DESTINADOS AO OPH PELO GOVERNO
DEFINIO DOS BENEFCIOS E DOS CRITRIOS DE PARTICIPAO PELO CONSELHO
RECADASTRAMENTO / CADASTRAMENTO DOS NCLEOS PELA URBEL

REUNIES PREPARATRIAS REGIONAIS C/ FAMLIAS ASSOCIADAS DOS NCLEOS
ELEIO DE DELEGADOS POR CADA NCLEO
FRUM MUNICIPAL DO OPH C/ DELEGADOS ELEITOS
253
anlise e definio dos terrenos a serem adquiridos para implantao dos empreendimentos.
Quando, finalmente, se consuma a aquisio dos terrenos feita a estimativa do nmero de
unidades habitacionais por empreendimento assim como uma proposta sobre a forma de
gesto a ser adotada em cada um. Isso apresentado ao Conselho, que eventualmente faz
alguns ajustes. Com essas definies formulada, ento, baseado nas conquistas do OPH, a
proposta de distribuio dos benefcios conquistados por cada ncleo entre os
empreendimentos, considerando sempre que possvel a diretriz de assentar as famlias
preferencialmente nas proximidades do local de moradia de origem.

Essa proposta levada para apreciao da COMFORA Habitao, onde a discusso
permeada por acordos polticos entre as lideranas e consultas base dos ncleos, gerando s
vezes alguns ajustes na proposta da URBEL. Geralmente os ajustes realizados acontecem em
funo de insatisfaes referentes localizao ou forma de gesto dos empreendimentos.
Nesses casos os coordenadores de ncleos promovem permutas entre si, migrando seus
benefcios de um empreendimento para outro, at chegarem a um acordo que satisfaa as
demandas das lideranas e suas bases.

O passo seguinte a definio das famlias beneficirias. Cabe aos ncleos indicar
autonomamente as famlias, a partir de uma assemblia de associados, e encaminh-las
URBEL atravs de seus coordenadores. Os critrios mais utilizados para priorizar as famlias
so o tempo e a assiduidade de participao nas atividades do ncleo assim como o nvel de
necessidade da moradia. Entretanto, a confirmao das famlias como beneficirias depende
ainda da aprovao da URBEL, que promove o cadastramento scio-econmico das famlias e
avalia cada caso, sempre tendo como referncia os critrios de atendimento da Poltica
Municipal de Habitao renda de at 5 salrios mnimos, morar h pelo menos dois anos no
254
Municpio e no possuir imvel residencial. A princpio, pode-se considerar acertado esse
procedimento institucional, se o examinarmos luz das diretrizes de participao popular e
combate ao clientelismo do modo petista de governar, j que procura, por um lado, garantir
a autonomia do movimento e, por outro, a transparncia do processo atravs do atendimento
rigoroso a critrios estabelecidos pelo Conselho Municipal de Habitao. No entanto, Ribeiro
(2005) questiona sua eficcia no cumprimento desses objetivos:

[...] a ampla autonomia e independncia dos ncleos de sem casa no processo de
indicao das famlias a serem beneficiadas estaria acionando prticas polticas
predatrias que vm comprometendo a efetividade democrtica do modelo
participativo proposto. Foi constatado que parcela significativa dos coordenadores
de ncleos, revestidos do papel de lideranas polticas e detentores exclusivos do
processo de indicao, estavam reproduzindo com muita destreza a cultura poltica
tradicional, cujo projeto de exerccio de poder as administraes democrtico-
populares pretendem justamente combater: o clientelismo poltico, o mandonismo e
a poltica do favor. Nesse processo constatam-se as primeiras evidncias de que os
coordenadores no seriam to-somente mediadores privilegiados, na intrincada rede
social do Movimento dos Sem Casa entre as famlias e o espao pblico de
negociao gerado pelo OPH, mas tambm agentes polticos com interesses
particularistas. Estes, reconhecendo as possibilidades do cargo, que lhes do
oportunidade de acesso, utilizaram-se de cdigos de autoridade e poder, visando
ampliar seu prestgio como liderana comunitria e/ou angariar benefcios pessoais
(RIBEIRO, 2005, p. 142).

Certamente h indcios de prticas nesse sentido cobrana de recursos financeiros ou
favores pessoais e polticos em troca de indicaes, favorecimento de parentes, omisso de
informaes sobre famlias que no atendem os critrios da Poltica Municipal de Habitao,
dentre outras por parte de alguns coordenadores de ncleos, identificados no s pela equipe
da URBEL como tambm revelados pelas prprias lideranas do movimento dos sem casa
atravs de denncias feitas em reunies da COMFORA Habitao. Entretanto, cabe aqui
questionar: em que nvel essa prtica acontece? Sua abrangncia chega a comprometer a
legitimidade do processo como um todo? As evidncias apresentadas no trabalho de Ribeiro
(2005), na minha avaliao, no so suficientes para afirmar que se trata de uma prtica
generalizada. O depoimento do tcnico que exerceu durante quase dez anos o papel de
coordenador do OPH na URBEL, por exemplo, refora a idia de que tais procedimentos so
255
restritos a uma pequena minoria de lideranas, mostrando que o assunto merece ser melhor
estudado:

[...] cada ncleo de sem casa tinha, de fato, a autonomia de indicar, escolher, eleger
aquelas famlias que queria priorizar, que deveriam receber o beneficio conquistado.
Ento voc percebia ncleos que poderiam agir de maneira, digamos, inadequada, a
partir de uma ao clientelista mesmo. Desde o inicio do OPH comeamos a
perceber que isso acontecia num percentual pequeno, que podamos identificar
atravs de denuncias, de informaes e do nosso prprio trabalho de
acompanhamento [...]. O que a vivncia nos mostrou foi que, de fato, esses
problemas no chegaram a comprometer o resultado do OPH: voc tinha
identificado num universo de 150 coordenadores de ncleos de sem casa espalhados
pela cidade um percentual de 15% que apresentavam problemas. Percentual
pequeno, que no pode ser considerado como comprometedor. E mesmo nesse
universo, nessa minoria, quando esses problemas eram identificados a gente sempre
tomava providncias e atitudes que visavam o controle e, quando a situao era mais
grave, at uma interveno. [...] o que se percebe que a possibilidade de acesso ao
bem publico, que nesse caso foi a habitao popular e a moradia, para as famlias
organizadas no OPH, tem se dado num percentual muito maior de maneira legitima
do que utilizado para exerccio de clientelismo ou qualquer pratica de m f. Isso eu
afirmo que vale como regra para todo o OPH podemos fazer um levantamento
numrico pra poder confirmar isso: qualquer anlise e concluso que possa fugir
disso, pela vivncia nossa, ela teria que ser comprovada quantitativamente pra gente
ter essa dimenso. Ento, isso um dado que tem at que ser levantado pra poder
apurar melhor. [...] Um fato que ocorreu e que foi citado como uma das causas
dessas distores foi um procedimento metodolgico utilizado pelo setor de
cadastro, e que depois se mostrou inadequado: num empreendimento especifico do
OPH que estava em fase de projeto, em funo do tamanho do conjunto, optou-se
por utilizar a emisso de umas senhas, que foram distribudas pros coordenadores
em numero igual ao de benefcios que cada ncleo tinha, para que o coordenador, ao
invs de trazer as atas com a indicao das famlias, entregasse as senhas para as
famlias beneficiadas. Esse procedimento foi tomado revelia da coordenao do
programa e ocasionou um problema de operacionalizao que realmente abriu
possibilidade de distores, de irregularidades. Mas mesmo nesse empreendimento
que, alis, um dos conjuntos mais bem sucedidos em termos scio-comunitrios,
no que diz respeito adequao das famlias vida em condomnio - se voc faz um
levantamento hoje voc percebe que o grande percentual das famlias que esto l
foram legitimamente beneficiadas (informao verbal)
167
.

Outro aspecto importante que deve ser resgatado que, independente de ser ou no restrita,
quando detectada ela duramente combatida atravs de aes definidas e implementadas em
parcerias da PBH com o conjunto de coordenadores de ncleos e lideranas das entidades
gerais do movimento por moradia. Ao longo da implementao do OPH vrias medidas so
implementadas nesse sentido:


167
Entrevista concedida por Aderbal de Freitas.
256
Alguns exemplos a gente pode dar das medidas que eram tomadas. Isso era feito
atravs de sindicncia ou, muitas vezes, solicitando substituies de famlias
indicadas, quando se encontrava irregularidades nas indicaes. [...] Uma coisa que
desde o primeiro OPH aconteceu foi a exigncia das atas das assemblias que
aprovam os nomes, assinadas por todos os participantes. Evidentemente s isso no
evitava todos os problemas, mas era um mecanismo de controle. Nos casos de
denncia de destinao de benefcios para parentes - podem ser dois ou trs nomes
da mesma famlia ou mesmo nomes da famlia do prprio coordenador - geralmente
chamamos o coordenador, vamos ate o ncleo, e, na maioria das vezes,
identificamos que o prprio ncleo tinha aprovado aqueles benefcios, na medida em
que aquelas pessoas, mesmo que ligadas ao coordenador, eram participantes ativas
do movimento. Eram indicaes aprovadas em assemblia. [...] lgico que ns
precisvamos aperfeioar e procurar mecanismos que possam eliminar praticas
inadequadas e incorretas. Mas ns tivemos exemplos de indicaes de famlias que
no atendiam critrios da poltica, por exemplo, o critrio de morar em Belo
Horizonte. Pois , nesses casos solicitamos e a substituio foi feita atravs de uma
outra assemblia. E isso tinha de ocorrer e se a gente percebesse alguma m vontade,
alguma dificuldade do ncleo em fazer isso, ns mesmos processvamos uma nova
reunio, pra fazer a escolha de um novo grupo de famlias. [...] Tem um caso que
exemplifica isso que foi num determinado ncleo que indicou doze famlias que ele
tinha direito e dez eram moradores de outro municpio, no caso especifico de Ibirit.
Essas famlias indicadas moravam num lado da rua que pertencia ao municpio de
Ibirit e do outro lado da rua j era Belo Horizonte, ento havia uma conurbao ali
muito efetiva, que poderia gerar esse tipo de confuso, mas o prprio ncleo
entendeu que essas famlias no poderiam ser indicadas e a gente no podia abrir
mo desse critrio. Foi feita ento uma nova assemblia e todas essas dez famlias
foram substitudas por outras [...] A gente identificou casos de famlias que tinham
renda superior por meio de sindicncia, e ento solicitava ao ncleo a substituio
(informao verbal)
168
.

Por fim, cabe tambm destacar o empenho das lideranas do movimento em combater
qualquer tipo de prtica ilcita, at no sentido de preservar a legitimidade do prprio
movimento:

[...] a postura das lideranas sempre foi de parceria, de apoio inclusive a aes que
eram propostas pra controle quando essas atitudes e procedimentos eram
identificados. A ponto de ter sido criado, no final de 2000, inicio de 2001, uma
comisso de tica, que tinha a atribuio de acompanhar todas essas denncias que
eram apresentadas ou os fatos que a gente j tinha conhecimento. [...] Mas o que
voc percebia, pela discusso poltica que era travada, que a maioria dos
coordenadores eram coordenadores srios, preocupados de fato com o resultado
correto e legitimo do processo, esses sempre prevaleciam sobre os outros. [...] o
movimento sempre combateu de maneira veemente esse tipo de prtica. Muitas
vezes, mesmo esse combate no conseguiu evitar que algumas delas se
consolidassem, porque s vezes fugia mesmo desse controle. [...] essa comisso
funcionou de maneira muito efetiva, inclusive revertendo decises de ncleos, a
partir de denuncias [...] a gente recebeu denuncia at no era de um clientelismo
mais tradicional [...] mas de utilizao criminosa de extorso das pessoas,
solicitando que elas pagassem para que elas fossem indicadas. [...] fomos com essa
comisso de tica, intervimos nesses ncleos, e num deles a pessoa inclusive
assumiu publicamente o ato que ela tava cometendo e fez a devoluo dos valores

168
Entrevista concedida por Aderbal de Freitas.
257
para as pessoas em pblico. [...] Agora, nas aes mais do clientelismo mais
tradicional, essa interveno da comisso de tica aconteceu tambm, fazendo
sindicncias em alguns ncleos para identificar se de fato tava acontecendo isso...
(informao verbal)
169
.

A exigidade dos recursos aliada ao fato de os critrios privilegiarem a pulverizao dos
benefcios como forma de contemplar politicamente o maior nmero possvel de lideranas,
como mostra ser a opo do movimento dos sem casa, resulta numa quantidade muito
pequena de famlias beneficiadas por ncleo a cada ano. Uma conseqncia desse
procedimento que a composio do grupo de famlias por conjunto habitacional acaba
ficando extremamente heterognea. Em alguns casos um conjunto abriga pessoas oriundas de
dezenas de ncleos de partes diferentes da cidade e vinculados a foras polticas diversas,
implicando em maior dificuldade na construo do processo organizativo durante a obra e em
prejuzo para o andamento do empreendimento, principalmente no caso de execuo por
autogesto:

[...] o OPH reconfigura uma diretriz bsica [...] que a implantao de conjuntos e a
formao de associaes com moradores de ncleos de sem casa de uma mesma
origem comunitria, ou seja, prximos tanto fisicamente quanto do ponto de vista
das relaes, na medida em que pulveriza a distribuio das unidades habitacionais.
Isso acontece para atender a repartio entre os ncleos e/ou movimentos e
representaria um retrocesso da poltica habitacional sob dois pontos de vista. O
primeiro [...] a constituio de uma associao cujos membros no tinham uma
histria anterior, somente para a execuo da obra aprovada no OPH, destruiria as
antigas redes de sociabilidade e de pertencimento. Por outro lado, imporia para parte
dos futuros moradores deslocamentos grandes na cidade (LOPES, 2004, p.63).

Ao longo dos primeiros anos de realizao da discusso pblica do OPH o Conselho aprova a
diviso dos recursos disponveis entre a aquisio de lotes urbanizados e a construo de
unidades habitacionais, conforme apresentado na Tabela 6, sendo que geralmente a conquista
de unidades habitacionais realizada por ncleos que j haviam conquistado lotes
anteriormente. A deciso reflete, em primeiro lugar, as alternativas que a prpria Poltica
Municipal de Habitao coloca no mbito da linha de atuao de produo de novas moradias,

169
Entrevista concedida por Aderbal de Freitas.
258
representadas respectivamente pelo programa de produo de lotes urbanizados, que consiste
na compra de gleba e na urbanizao da mesma, ou na aquisio de lotes j urbanizados, e
pelo programa de produo de conjuntos habitacionais atravs de seu subprograma unidade
habitacional, que consiste na construo de unidades habitacionais em lotes j urbanizados.
(URBEL, 1996). Em segundo lugar, reflete tambm uma estratgia de implantao gradual
dos benefcios, mais ajustada realidade financeira da Prefeitura: num primeiro momento, o
ncleo conquista lotes urbanizados e, sendo assim, o compromisso da administrao se
restringe aquisio do terreno, uma vez que geralmente se trata de reas j parceladas e
urbanizadas; num segundo momento, no OPH do ano seguinte, normalmente se aprova as
unidades habitacionais a serem construdas nos lotes urbanizados conquistados anteriormente.

Tabela 6 Conquistas do Movimento dos Sem Casa / 1993 a 1996
Origem Terrenos
170
Lotes
Urbanizados
Unidades Habitacionais
OP 94 (discutido em 1993) 54 - -
Frum dos Sem Casa (discutido em
1994)
- 399 -
OP 95 (discutido em 1994) - 585 -
OPH 96 (discutido em 1995) - 700 708
OPH 97 (discutido em 1996) - 1.004 533
Total 54 2.688 1.241
Fonte: SMHAB, 2003.

Os principais objetivos dessa estratgia esto relacionados viabilizao financeira e poltica
do OPH. Como j mencionado, um deles conciliar a execuo dos benefcios conquistados
no OPH com o ritmo possvel de execuo financeira da administrao municipal. Outro
objetivo , ao definir parte dos benefcios como sendo lotes urbanizados, ampliar o nmero de
famlias beneficiadas a cada ano, j que o custo mdio de aquisio do terreno corresponde

170
Segundo informao fornecida por Aderbal de Freitas, coordenador do OPH na poca, a conquista relativa ao
OP 94 constitui-se em recursos no valor de US$250.000,00 (duzentos e cinqenta mil dlares) destinados a
compra de terrenos, no incluindo sua urbanizao. Parte desses recursos so incorporados execuo de outros
benefcios conquistados pela mesma entidade mais tarde, no OPH. A Prefeitura cumpre o compromisso relativo
ao restante do valor conquistado com a destinao a essa mesma entidade de um terreno pblico, localizado na
Regio de Venda Nova, onde ser implementado parte de um conjunto habitacional com 54 unidades.
259
apenas a cerca de 30% do custo total de produo de uma unidade habitacional. Por ltimo,
tambm um objetivo tentar viabilizar o lote urbanizado como contrapartida na captao de
recursos externos para a construo das unidades habitacionais.

Na verdade, como a identificao, anlise e desapropriao de reas um processo moroso,
at pelos procedimentos obrigatrios por lei, no h praticamente quebra da continuidade na
execuo do empreendimento: quando os terrenos chegam a ser adquiridos j havia se dado,
em grande parte dos casos, a conquista das unidades habitacionais e, a partir de ento,
elabora-se os projetos.

Pode-se observar pela Tabela 6 que essa prtica resulta num saldo bem maior de lotes
urbanizados em relao ao de unidades habitacionais, representando, na realidade, quase o
dobro. Esse quadro revela, antes de mais nada, que na definio dos benefcios tem peso mais
significativo o critrio poltico, que privilegia o atendimento de maior nmero de famlias
atravs da conquista do lote urbanizado. Entretanto, essa situao significa, de certa forma,
um impasse, uma vez que, por um lado, praticamente inexistem as possibilidades de captao
de recursos externos para a construo das unidades, por outro, o fato de os empreendimentos
constiturem-se de edificaes residenciais multifamiliares impede a resoluo individual da
moradia, implicando num processo de planejamento e execuo mais complexos
171
.

Num primeiro momento, so financiados com os recursos municipais empreendimentos
multifamiliares horizontais, utilizando sobrados geminados. Alm de viabilizarem um
adensamento quase equivalente ao proporcionado pelos prdios de trs ou quatro pavimentos,

171
Tal impasse solucionado em meados da gesto seguinte, quando no OPH 99 os recursos so totalmente
destinados para a construo a unidades habitacionais de forma a amenizar o problema criado.


260
representam uma soluo intermediria entre estes e as residncias unifamiliares, tornando
mais fcil a aceitao e a adaptao por parte das famlias beneficiadas. Posteriormente, ao
final da gesto, feita uma anlise dos custos praticados e conclui-se pela adoo de
tipologias verticalizadas para viabilizar financeiramente os empreendimentos, pois o
atendimento s exigncias da legislao urbanstica municipal implicam num aproveitamento
muito baixo do terreno com o uso da tipologia horizontal. Esse fato mostra a importncia da
existncia de normas especiais para a produo habitacional de interesse social, cujo maior
desafio aliar a qualidade ao baixo custo.

Apesar da grande defasagem entre o nmero de benefcios e o de famlias envolvidas, como
pode-se constatar comparando as Tabelas 5 e 6, um dos principais mritos do OPH ter
institudo a prtica de destinao sistemtica de recursos oramentrios para o atendimento do
movimento dos sem casa, possibilitando, com isso, a continuidade necessria consolidao
desse modelo:

De antemo, registro o incontestvel esforo poltico e institucional da Prefeitura de
Belo Horizonte visando superar os limites operacionais e financeiros da
municipalidade em seu processo autnomo de investimento em habitao popular,
como tambm no deixo de destacar a sua flagrante incapacidade de atender
minimamente a demanda existente (RIBEIRO, 2005, p. 134).

Acredito que esses novos arranjos possibilitam a institucionalizao crescente da
participao autnoma e generalizada na arena poltica. Mesmo diante de um
sentimento generalizado de desconfiana em torno dos ganhos cvicos, portanto
democrticos, do modelo participativo do OPH e do nmero limitado de moradias
populares at ento produzidas, no se pode questionar, inadvertidamente, o modelo
participativo proposto, ainda mais no caso de uma poltica social marcada por um
quadro federativo extremamente desfavorvel em termos de financiamento dos
gastos (RIBEIRO, 2005, p. 150).

O OPH , desde o seu incio, um importante espao de experimentao tcnica e poltica que
vem contribuindo, ao longo de sua trajetria, para o amadurecimento tanto da administrao
pblica quanto do movimento dos sem casa no trato dessa dimenso do problema da moradia.
Em que pese a exigidade do nmero de benefcios diante da ordem de grandeza do dficit
261
habitacional do Municpio, essa prtica mostra que o modelo do OPH possvel de ser
replicado em qualquer escala, em qualquer esfera do poder pblico, como forma de partilhar
com os principais interessados, as prprias famlias sem casa, as definies relativas
distribuio dos recursos pblicos destinados habitao de interesse social
172
.

172
Ver: Santos (2004); Navarro; Godinho; Carvalho (2002); Navarro; Godinho (2005).
262
6 - CONSIDERAES FINAIS

Os objetivos deste trabalho so o resgate e a anlise da trajetria de concepo e implantao
da Poltica Municipal de Habitao em Belo Horizonte ao longo da gesto da Frente BH
Popular, abordando destacadamente os principais processos e idias que contriburam e
influenciaram. Para isso percorreu-se o longo caminho da interveno estatal no Brasil no
campo da habitao de interesse social desde seus primrdios, no final do Sculo IX, at o
incio da dcada de 90 e, da mesma forma, analisou-se, destacando alguns aspectos mais
diretamente relacionados poltica habitacional, o contexto de idias que caracterizaram o
perodo imediatamente anterior ao da gesto municipal abordada, ou seja, a dcada de 80 e o
incio da dcada de 90. A construo da poltica habitacional na gesto da Frente BH Popular
mereceu uma abordagem profunda e cuidadosa, apresentada no quarto e quinto captulos.

A gesto da Frente BH Popular constitui um exemplo tpico do processo de descentralizao e
municipalizao da poltica habitacional no Brasil, ocorrida em funo da omisso do governo
federal, da iniciativa dos novos governos eleitos ou, ainda, da redefinio institucional
promovida pela nova Constituio. Assim como acontece em vrios outros municpios, a
administrao municipal em Belo Horizonte promove, a partir desse perodo, uma poltica
habitacional com uma razovel diversidade e abrangncia de aes que tem impacto efetivo
sobre o quadro das necessidades habitacionais, financiadas em grande parte por recursos
prprios. Esse rico e diversificado conjunto de experincias realizadas, permeado pela
participao popular, certamente constitui uma importante referncia para a construo de
novos modelos e alternativas para a ao governamental na rea da moradia.

263
De uma maneira geral, fazendo uma sntese das principais caractersticas que marcam a
gesto da Frente BH Popular no que diz respeito rea habitacional, alguns aspectos se
destacam: o carter de transio; o enfrentamento de resistncias e diferenas de viso
internas administrao; a intensa interlocuo com o movimento por moradia; o ajuste
contnuo das prticas implementadas para adequao ao contexto de limitao de recursos
municipais; o isolamento institucional e poltico no que se refere relao com as outras
esferas de governo; grande presena e contribuio de consultores externos; intensidade no
processo de formulao da poltica habitacional e seus instrumentos.

Em termos de investimento de recursos municipais na poltica habitacional a gesto de Patrus
Ananias representa um salto em relao gesto municipal anterior. A destinao sistemtica
de recursos para a poltica habitacional local, assegurando a continuidade das aes
implementadas tanto na linha de assentamentos existentes quanto na de novos assentamentos,
constitui uma marca dessa administrao e contribuiu de forma fundamental para a
consolidao das aes propostas ao longo do processo de formulao inicial da Poltica
Municipal de Habitao. Por outro lado, o montante de recursos captados junto s esferas
federal e estadual do poder pblico insignificante. Esse quadro reflete a condio de
isolamento em que o governo municipal enfrentou, nesse perodo, os problemas locais de
moradia.

A Poltica Municipal de Habitao concebida num contexto muito marcado pela
mobilizao social e pelo debate pblico em torno das idias e propostas defendidas pelo
movimento de reforma urbana, que se desenvolvem, nacionalmente, a partir do processo
constituinte e ao longo da campanha de coleta de assinaturas para o projeto de lei de iniciativa
popular para criao do sistema nacional de habitao e, localmente, durante o processo de
264
elaborao da Lei Orgnica e do Plano Diretor do Municpio. Fruto desse ambiente, a Poltica
Municipal de Habitao concebida e inicialmente implementada na segunda gerao de
administraes municipais progressistas que se sucedem aps a Constituio Federal de 1988
e sua concepo se referenciou, tambm, em que pese se tratar de um governo liderado por
uma frente de partidos de esquerda, no modo petista de governar, referncia importante dos
militantes do Partido dos Trabalhadores envolvidos administrao pblica naquele perodo.

Efetivamente, a gesto de Patrus Ananias significa um redirecionamento do modo de governar
adotado at ento na capital mineira, constituindo um momento de transio entre velhas e
novas culturas, entre prticas cristalizadas e propostas inovadoras, entre valores
conservadores e progressistas. A convivncia cotidiana de todos esses elementos d-se em
geral de forma negociada mas, eventualmente, pontuada por conflitos. No se pode desprezar,
tambm, as diferenas de viso trazidas para o espao da administrao municipal pelos
militantes dos diversos partidos polticos que compunham a Frente BH Popular. Ainda que
sutis, pelo fato de tratar-se de uma aliana delimitada apenas no mbito da esquerda, elas
existem e constituem fatores de interferncia na construo das polticas pblicas locais nesse
perodo.

A equipe multipartidria que compe o corpo principal de dirigentes e assessores da URBEL
quase totalmente constituda de militantes dos movimentos sociais, alguns oriundos de
outras experincias de governos progressistas no decorrer da gesto municipal anterior. Essa
configurao implica em convergncias importantes e mais significativas que as divergncias
existentes, que so negociadas e ajustadas ao longo do governo em relao a diversos aspectos
da poltica habitacional. Destaco aqui a importncia de estar frente da coordenao da
URBEL nesse perodo uma liderana de consistente militncia no movimento popular,
265
efetivamente comprometida com o objetivo de construir uma poltica habitacional de interesse
social.

Essa conjuntura poltico-institucional interna da URBEL determina alguns aspectos relevantes
da conduo do processo. Um deles o fato de o movimento por moradia ser o nico
segmento social a ser envolvido desde o primeiro momento no processo de formulao da
poltica habitacional, sinalizando, claramente, uma opo no sentido de consider-lo como o
principal parceiro poltico. Outro aspecto a ser destacado o da participao fundamental das
instituies prestadoras de consultoria que apiam a URBEL nessa construo. Essas
instituies integram equipes identificadas com os objetivos do programa de governo da
Frente BH Popular, portadoras de consistente bagagem tcnica e com experincia de
participao na formulao e implementao de polticas habitacionais locais em outras
administraes de carter democrtico e popular, destacadamente em municpios paulistas.
Sua contribuio determinante no s para a concepo geral da poltica habitacional como
para a formatao da maioria de seus programas e demais instrumentos. Essas equipes,
atravs das instituies que as abrigam, constituem-se num dos principais agentes de
intercmbio entre as administraes progressistas e de consolidao de um modo petista de
governar nesse perodo aps a Constituio de 1988.

Como mencionado anteriormente, essa gesto municipal representa um momento
extremamente rico tanto no sentido da formulao e implementao do sistema institucional
de gesto e da poltica voltados para a habitao de interesse social, desdobrando-se em
polticas especficas, planos, programas e projetos, processos que acontecem de forma intensa,
simultnea e vinculada.

266
A Poltica Municipal de Habitao formulada nessa gesto representa uma valiosa herana
para as administraes futuras, constituda, de um lado, por um conjunto claro e articulado de
diretrizes e normas e, de outro, por uma malha de programas e subprogramas que, aliada s
opes de formas de gesto, permite inmeros arranjos que cobrem um extenso leque de
possibilidades de tipos de empreendimentos e proporcionam uma flexibilidade de
atendimento adequada imensa diversidade de situaes, demandas e alternativas possveis.
As diretrizes, normas e aes propostas guardam coerncia entre si e com as matrizes que
inspiraram toda essa construo. A concepo mais abrangente, incorporando uma maior
diversidade de atuao, resulta da compreenso de que a complexidade do problema
habitacional implica na necessidade de intervir simultaneamente sobre todas as dimenses que
o constituem e est representada principalmente pelas duas linhas de atuao previstas. Essa
iniciativa de formular uma poltica habitacional municipal estruturada de forma articulada,
organizada e coerente, com carter abrangente, instituda no mbito de um sistema
institucional de gesto definido, talvez seja, se no a pioneira, com certeza uma das primeiras
no Brasil at aquele momento.

Na linha de atuao referente aos assentamentos existentes, no caso favelas e conjuntos
habitacionais favelizados, percebe-se o estabelecimento de uma graduao de tipologias de
interveno que vai da interveno estrutural at a de carter pontual ou emergencial. O
objetivo dessa estratgia garantir, num contexto de extrema limitao de recursos, a
possibilidade de investir numa transformao profunda por meio da interveno estrutural,
revertendo definitivamente os fatores de inadequao existentes nesses assentamentos atravs
da sua urbanizao e regularizao completa, e, paralelamente, atender a problemas crticos
que exigem resoluo imediata, tais como situaes de risco iminente e demandas de
manuteno, por meio de intervenes pontuais ou emergenciais, no caso atravs do
267
Programa Estrutural em reas de Risco. Considerando seu objetivo, pode-se dizer que essa
configurao institucional acertada, resultando numa poltica consistente e bem estruturada,
baseada efetivamente no planejamento, na atuao integrada e na participao da populao
beneficiria.

A consolidao da interveno estrutural representa a mudana de uma prtica existente,
geradora de critrios e valores incorporados por comunidades e poder pblico. Nesse sentido,
a oportunidade que o Programa Alvorada propicia de implantar a interveno estrutural em
todas as suas etapas numa experincia piloto , certamente, determinante, possibilitando a
quebra da resistncia superao de aspectos centrais da prtica instalada, tais como a postura
de respeito tipicidade do espao construdo, a desarticulao entre as aes de
urbanizao e de regularizao fundiria e a execuo de aes pontuais sem o respaldo de
um planejamento global e integrado, que implicam na consolidao de um padro inadequado
de condies de moradia e na aplicao irracional de recursos pblicos. Outro efeito
observado em decorrncia da implantao da interveno estrutural, no s atravs do
Programa Alvorada mas tambm no mbito do Oramento Participativo, ou OP, a elevao
do patamar cultural e tcnico de exigncia em relao ao nvel adequado de urbanizao.
Constitui ainda um desafio no superado a gesto da interveno estrutural ps elaborao do
plano integrado, no somente no que se refere sua reviso como sua implantao.

Considerado uma marca do modo petista de governar, a implantao do Oramento
Participativo contempla, efetivamente, no mnimo trs de suas diretrizes centrais, ou seja, a
democratizao da gesto pblica, o combate corrupo e prtica clientelista e a inverso
de prioridades de governo, que no caso de Belo Horizonte se traduz, por exemplo, na
destinao em mdia de mais de 25% dos recursos oramentrios colocados anualmente em
268
discusso para investimentos em favelas. No que se refere interveno nesse tipo de
assentamento, esse aporte sistemtico de recursos se mostra fundamental como fator de
consolidao e sustentabilidade da poltica habitacional, especialmente no que se refere
interveno estrutural.

O cumprimento dos compromissos gerados pela implementao dessa prtica significa um
grande impacto para a estrutura operacional da Prefeitura, implicando em ajustes gerenciais e
operacionais no mbito dos rgos mais diretamente envolvidos em sua execuo, entre eles a
URBEL. Um dos ajustes que se faz necessrio e que tem um efeito transformador no mbito
da gesto pblica, diz respeito ampliao do investimento no planejamento das polticas
setoriais envolvidas, de forma a subsidiar e agregar maior racionalidade ao processo de
definio de obras. Tendo se apresentado inicialmente uma tendncia pulverizao dos
recursos em obras pontuais de pequeno porte, gradativamente essa lgica revertida e se
impe a prtica da elaborao de planos para subsidiar as decises a respeito da aplicao de
recursos destinados favela. Ou seja, progressivamente, participao e planejamento se
tornam prticas convergentes, e no conflitantes, no novo espao criado pelo OP.

No que diz respeito especificamente regularizao fundiria, a queda no ritmo de titulao,
ocorrida pela adoo da proposta de atuao integrada, compensada pela qualidade e
consistncia agregada ao processo. Outro avano importante da gesto da Frente BH Popular
nesse campo a extenso das aes de regularizao fundiria s reas particulares ocupadas
por favelas, o que nunca havia sido feito antes. Isso se d principalmente pela aplicao do
usucapio, atendendo inclusive a uma diretriz da Lei Orgnica do Municpio no sentido de
utilizar preferencialmente este instrumento sempre que possvel.

269
Quanto linha de atuao referente a novos assentamentos h, tambm, avanos
significativos em relao prtica de gestes anteriores, caracterizada pela produo de
grandes assentamentos implantados em desconformidade com a legislao urbanstica, em
reas perifricas, dotados de infra-estrutura incompleta. Efetivamente, em cerca de 90% dos
terrenos adquiridos ao longo da gesto da Frente BH Popular para essa finalidade so
consideradas as diretrizes da Poltica Municipal de Habitao no sentido de utilizar,
preferencialmente, pequenas reas inseridas na malha urbana. Como decorrncia dessa opo,
de forma a alcanar maior adensamento e viabilizar a utilizao de terrenos melhores e mais
bem localizados, vem a necessidade de adotar tipologias residenciais multifamiliares num
primeiro momento horizontais e num segundo momento verticais -, prtica que, novamente,
representa a ruptura de diversos valores e preconceitos relacionados escolha preferencial da
residncia unifamiliar implantada no lote individual. Por ltimo, torna-se obrigatria a
regularizao dos empreendimentos, at por fora tambm de uma diretriz da Poltica
Municipal de Habitao, inaugurando procedimentos at ento inexistentes na rotina de
trabalho da URBEL.

Quando se analisa o conjunto de aes implementadas nessa linha, um aspecto que chama a
ateno o grande nmero de reassentamentos realizados, que representam mais de 25% das
famlias atendidas com novos lotes e unidades habitacionais produzidos. Por um lado, nesse
caso especfico, as aes efetuadas podem ser vistas como uma resposta gil da administrao
municipal a demandas emergenciais, num contexto em que ainda no esto estruturadas
polticas e programas que pudessem constituir referncias consistentes. Por outro lado, cabe
levantar que, de maneira geral, no fica claro at que ponto os processos geradores de
decises referentes a reassentamentos so realmente cercados do rigor necessrio. Trata-se de
uma ao que deve ser adotada em casos extremos, em que a permanncia da famlia no local
270
de origem fica de todo inviabilizada, uma vez que uma remoo significa desconsiderar o
investimento pessoal j realizado na construo de uma moradia e implica em custos sociais,
financeiros e operacionais altos.

A construo de conjuntos habitacionais totalmente destinados a atender as demandas de
reassentamento mostra-se uma alternativa inadequada em alguns aspectos, como por exemplo:
em geral, concentram famlias de diversas regies da cidade, agravando o trauma que a
remoo por si s j representa; o tempo de permanncia em abrigos ou acampamentos torna-
se longo, pois corresponde ao prazo gasto na produo dos conjuntos; a concentrao de
famlias de baixssimo nvel social, econmico e cultural e sem vivncia de residir em
condomnios dificulta a convivncia coletiva, a gesto condominial e a manuteno do
conjunto. No caso de grandes conjuntos ao impacto sobre a vida dos reassentados se soma o
impacto sobre a regio ou o bairro que os recebe, especialmente no que diz respeito
ampliao da demanda por servios pblicos.

O PROAS representa uma alternativa criativa e sua aplicao apresenta aspectos muito
positivos, entre eles a agilidade que imprime ao processo de reassentamento, o alto nvel de
satisfao das famlias reassentadas e a significativa melhoria da qualidade de vida dos
beneficirios, ao menos no que diz respeito s condies da habitao em si. Por outro lado,
gera pelo menos dois efeitos preocupantes. Primeiro, o reassentamento de 70% das famlias
atendidas em outros municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte, o que significa
que, embora na maioria dos casos a moradia de destino seja uma residncia em melhor estado
que a de origem, sua localizao pode implicar numa situao de maior nvel de excluso em
relao ao acesso a servios pblicos e a oportunidades de trabalho, por exemplo. Segundo, a
inflao dos preos de imveis populares no mercado imobilirio informal, que pode
271
significar o aumento das dificuldades de acesso a moradia por parte da populao de baixa
renda. Isso leva a concluir que a aplicao desse instrumento demanda um estudo
aprofundado sobre seus impactos, que podem significar o no atendimento de fundamentos da
prpria Poltica Municipal de Habitao.

Permanecem sem respostas algumas questes relativas ao tratamento das diversas demandas
de reassentamento, entre elas: a questo sobre se o imvel de origem deve constituir-se ou no
numa referncia para determinar as caractersticas do imvel de destino e, caso seja, que
aspectos devem ser observados; a questo sobre como devem ser tratados os casos em que se
utiliza o espao da residncia para o exerccio de atividades econmicas assim como, da
mesma forma, os casos de locao, cesso ou coabitao; a questo sobre o pagamento do
imvel de destino, ainda que seja apenas pela diferena de valor entre este e a moradia de
origem. Enfim, talvez por seu peso ter sido subestimado quando da formulao inicial da
poltica habitacional, a ao de reassentamento no chega a ser tratada, no perodo estudado, a
partir de uma poltica especfica, que definisse claramente diretrizes, critrios, procedimentos
e instrumentos a serem adotados em cada alternativa de soluo.

Outra demanda que compromete significativamente os investimentos da administrao de
Patrus Ananias na rea da habitao constituda pelos acampamentos do movimento dos
sem casa, cujo atendimento corresponde a cerca de 42% das famlias contempladas com a
produo de novos lotes e unidades habitacionais. A administrao dispensa um tratamento
respeitoso em relao aos movimentos de ocupao, inclusive no sentido de reconhecer sua
legitimidade, especialmente no caso dos acampamentos constitudos durante a gesto anterior,
quando praticamente inexistiu a interlocuo entre governo e movimento popular. Entretanto,
a opo preferencial do governo o estabelecimento de parceria com os setores do
272
movimento que atuam no mbito da Poltica Municipal de Habitao, e no fora dela.
Considerando a limitao dos recursos municipais e o isolamento poltico da administrao
em relao s outras esferas de governo, essa a nica alternativa de preservar minimamente
a governabilidade. Isso talvez justifique o rigor do governo na adoo de critrios e
procedimentos para atendimento dessas famlias, visando, por um lado, restringir possveis
prticas ilcitas mas tambm, por outro lado, desestimular as ocupaes. Mesmo assim, os
dados mostram o grande investimento operacional e financeiro mobilizado para o atendimento
a esse tipo de demanda no governo da Frente BH Popular.

O atendimento realizado a esse tipo de demanda oriunda de ocupaes e remoes absorve
muito da capacidade operacional da URBEL na gesto da Frente BH Popular. Por outro lado,
aes e programas de carter estruturante so formulados paralelamente e tm iniciada sua
implantao.

A forma de gesto denominada co-gesto, prevista na Poltica Municipal de Habitao,
experimentada no governo da Frente BH Popular atravs da criao e implementao do
Programa de Apoio ao Autoconstrutor, tem a maior parte do seu atendimento voltado para as
famlias acampadas do movimento dos sem casa, no caso, grupos ligados ao PC do B.
Convergentemente, as lideranas sob influncia do PC do B se identificam especialmente com
essa forma de gesto, aparentemente por verem nela uma possibilidade de ampliao da
abrangncia do atendimento via Poltica Municipal de Habitao, atravs do apoio individual
a grupos de famlias em processos de autoconstruo.

Essa alternativa justamente a implementada nos conjuntos habitacionais onde so assentadas
as famlias acampadas e pressupe empreendimentos constitudos por lotes individuais. Desta
273
forma, a ampliao do numero de famlias se d porque o benefcio pode se restringir ao
financiamento de cesta de material e ao fornecimento de assessoramento tcnico a cada
famlia, que tem flexibilidade e autonomia para produzir a moradia por etapas, de acordo com
sua convenincia. Entretanto, alm de fatores que tornam difcil a operacionalizao do
programa nos moldes em que implantado inicialmente, os empreendimentos de produo
habitacional implementados pela URBEL passam a adotar tipologias multifamiliares como
forma de otimizar os recursos, inviabilizando, portanto, a alternativa vislumbrada atravs do
atendimento individual em massa. De uma maneira geral, apesar das crticas decorrentes das
dificuldades para sua execuo, o programa muito bem avaliado pelos beneficirios,
principalmente pela conscincia da impossibilidade de conseguirem construir suas casas sem
o apoio tcnico e financeiro que recebem.

A prtica do processo de produo autogestionrio em Belo Horizonte, correspondente a outra
forma de gesto prevista na Poltica Municipal de Habitao, se d atravs do Programa de
Produo de Moradias em Autogesto e herdeira das propostas defendidas pelo movimento
nacional de moradia e de experincias implementadas em So Paulo e Ipatinga. Ao contrrio
do caso de So Paulo, onde a demanda parte dos movimentos, em Belo Horizonte a proposta
colocada a princpio pela prpria administrao municipal, mais precisamente por iniciativa
de um grupo de tcnicos que esto na URBEL e que a defendem. Esse fato mostra que ainda
frgil a vinculao do movimento por moradia local com a mobilizao que o movimento
nacional desenvolve em torno dessa proposta.

Algumas das principais caractersticas do processo de implantao do Programa de Produo
de Moradias em Autogesto so: uma proposta tcnico-operacional criteriosamente
desenvolvida, resultando num programa que incorporou diversos avanos em relao s
274
outras experincias j existentes; a fragilizao poltica da proposta internamente Prefeitura,
favorecendo o fortalecimento das resistncias existentes e dificultando os primeiros passos de
sua implantao; a necessidade da URBEL promover um processo de mobilizao e
sensibilizao em torno da proposta com o objetivo de divulg-la e estimular sua apropriao
pelo movimento por moradia.

As resistncias idia da produo habitacional autogestionria no mbito do governo em
geral so fundamentadas numa preocupao em relao a seus resultados do ponto de vista
tcnico e administrativo. As lideranas apropriam-se da proposta gradativamente, entretanto,
h diferenas de viso entre os setores do movimento por moradia, sendo que a principal delas
diz respeito utilizao do mutiro. Essa prtica defendida sem reservas pelos setores do
movimento prximos Igreja Catlica e ao PT, que vislumbram seu potencial organizativo,
mas j entre os setores ligados ao PC do B questionava-se o uso intenso do mutiro,
principalmente por consider-lo um trabalho adicional que no deve ser imposto ao
trabalhador na conquista de sua moradia. Nesse contexto, o processo inicial de implantao do
programa , provavelmente, o mais complexo e conflituoso enfrentado pela URBEL no
mbito da administrao abordada por este estudo, priorizando a diretriz da Poltica Municipal
de Habitao no sentido de que deve ser estimulada a autogesto na produo habitacional.
Finalmente, no fechamento da gesto da Frente BH Popular por meio da cobrana do
movimento que a proposta ganha viabilidade poltica para que o programa tenha sua
implementao iniciada na gesto seguinte.

Quanto ao Oramento Participativo da Habitao, o OPH, um de seus principais mritos ter
institudo a prtica de destinao sistemtica de recursos oramentrios para o atendimento do
movimento dos sem casa, possibilitando, com isso, a continuidade necessria consolidao
275
desse modelo, replicvel em qualquer esfera do poder pblico. Por outro lado, a limitao dos
recursos disponibilizados, e dos benefcios viabilizados por ele, diante da ordem de grandeza
do dficit habitacional do Municpio sempre representou o maior desafio do OPH.

Dois aspectos problemticos da prtica do OPH resultam do atendimento a critrios que visam
ampliao do atendimento, como forma de driblar politicamente a limitao dos recursos
municipais disponibilizados. O primeiro, definido por deliberao do Conselho Municipal de
Habitao, diz respeito aplicao de parte dos recursos do OPH em lotes urbanizados,
possibilitando, assim, o atendimento de maior nmero de famlias a cada ano. Esse
procedimento resulta num impasse em funo do saldo de lotes aprovados sem perspectiva de
recursos para as unidades. O segundo, surgido da definio do Frum Municipal de
Habitao, refere-se distribuio pulverizada dos benefcios, de forma a contemplar maior
nmero de ncleos do movimento dos sem casa. Sua principal conseqncia que a
composio do grupo de famlias por conjunto habitacional acaba ficando extremamente
heterognea, j que para comp-lo rene-se famlias beneficiadas de diversos ncleos,
implicando em maior dificuldade na construo do processo organizativo e participativo ao
longo do empreendimento e no perodo ps morar.

O fato de o processo de definio das famlias beneficirias ser uma atribuio exclusiva dos
ncleos do movimento dos sem casa significa, por um lado, garantir a autonomia da
organizao social mas, por outro, exige um controle contnuo tanto da Prefeitura quanto do
conjunto de lideranas, especialmente atravs do trabalho de fiscalizao da COMFORA
Habitao. Desde o incio da implantao do OPH, qualquer tipo de prtica ilcita ou
clientelista detectada duramente combatida atravs de medidas definidas e implementadas
em parceria entre URBEL e o conjunto de lideranas e coordenadores de ncleos, que
276
assumem essa postura at como forma de preservar a legitimidade do prprio movimento. Ao
que tudo indica, a incidncia de prticas ilcitas muito restrita e certamente fica superada,
em muito, quando se considera o espao de exerccio democrtico transformador representado
pelo complexo conjunto de atividades participativas que inclui as reunies mensais das
famlias associadas, as reunies regionais, o Frum Municipal e as reunies da COMFORA.
Da mesma forma, o OPH representa tambm um espao importante de experimentao
tcnica, que contribui para o amadurecimento de alternativas voltadas para o atendimento do
dficit habitacional.

Um dos poucos aspectos no desenvolvidos no mbito da linha de atuao referente a novos
assentamentos, pelo menos no de forma sistemtica, o acompanhamento dos conjuntos
habitacionais produzidos aps sua ocupao pelas famlias beneficirias. Esse desafio
permanece at hoje, representando uma lacuna metodolgica no tratamento de questes como
a gesto condominial, o controle da ocupao das unidades habitacionais, a insero scio-
econmica das famlias em seu novo local de moradia, a manuteno fsica do conjunto
habitacional, dentre outras.

As definies relativas poltica de concesso de financiamentos e subsdios com recursos do
Fundo Municipal de Habitao Popular esto em consonncia com os debates que vinham
sendo travados entre o movimento por moradia e o poder pblico em So Paulo, em
particular, e em nvel nacional, no bojo da discusso do sistema nacional de habitao. No
entanto, apresenta avanos em termos de justia social em relao a essa formulao nacional,
principalmente quando prope, primeiro, o subsdio famlia e, segundo, a renda per capita
familiar como referncia para o estabelecimento do valor das prestaes.

277
De maneira geral, conclui-se que o perodo estudado caracteriza-se por uma grande
mobilizao social em torno da participao na formulao da Poltica Municipal de
Habitao, com destaque para o envolvimento dos segmentos do movimento popular
envolvidos com a questo. Para isso contribui, certamente, o grande nmero de instncias e
processos participativos instalados por iniciativa da URBEL, em sintonia com a diretriz do
programa de governo no sentido da democratizao da gesto pblica. Entretanto, esse
conjunto de instrumentos de democratizao da gesto da Poltica Municipal de Habitao -
conselho, fruns, mecanismos de discusso pblica do oramento, comisses e processos
participativos vinculados aos programas - no chega a constituir um sistema. Na verdade, a
relao entre esses elementos acaba acontecendo de alguma forma, na prtica, mas sem o
respaldo de critrios e atribuies claras, gerando, sobretudo, algumas situaes de
sobreposio de agendas e atribuies.

A atuao do Conselho pautada, de um lado, por uma agenda intensa de discusses relativas
Poltica Municipal de Habitao e, de outro, pela fragilidade no exerccio de seu papel de
curador do Fundo Municipal de Habitao Popular. Observa-se, tambm, certa predominncia
na pauta de discusso dos temas voltados para a linha de produo de novas moradias em
detrimento dos temas ligados linha de interveno em assentamentos existentes, ou seja,
favelas e conjuntos favelizados. Isso, provavelmente, um indicativo de que, em primeiro
lugar, o espao do Conselho melhor apropriado pelo movimento dos sem casa e, em
segundo lugar, que as lideranas do movimento de favelas concentram sua participao nas
instncias regionais que discutem e fiscalizam a aplicao dos recursos do OP.

O aprofundamento do nvel do controle pblico sobre a gesto da poltica habitacional fica
limitado, como acontece de forma geral no mbito da administrao municipal,
278
principalmente em funo de dois fatores: dependncia dos representantes da populao em
relao informao e estrutura fornecidas pela URBEL em apoio ao exerccio da
participao; despreparo do movimento popular, principal interlocutor da URBEL, para
exercer esse controle. O que fica, no entanto, a inscrio da intensa interlocuo entre poder
pblico e movimento popular no dia a dia dessa construo inicial da Poltica Municipal de
Habitao.

A diretriz da Poltica Municipal de Habitao que se refere sua articulao com a poltica
urbana no teve desdobramentos efetivos no perodo estudado, tanto no que se refere a aes
referenciadas numa poltica fundiria como a aes no mbito do planejamento e da regulao
urbana. Nesse sentido, no se identificam iniciativas como, por exemplo, a utilizao de
instrumentos urbansticos no combate especulao imobiliria, visando ao barateamento dos
imveis residenciais no mercado, tendo em vista o significativo estoque existente de imveis
vagos, e criao de mecanismos de transferncia de renda do mercado imobilirio para o
financiamento da poltica habitacional. Para isso contribui, provavelmente, o fato de as leis
que instituram o Plano Diretor - fortemente influenciado pelas propostas inspiradas no
iderio da reforma urbana, e, de maneira geral, incluindo em seu contedo diretrizes e
instrumentos que favorecem o acesso moradia - e as novas normas de parcelamento,
ocupao e uso do solo do Municpio serem aprovadas somente no final da gesto, em 1996.

De maneira geral, na prtica, a estrutura gerencial e operacional da URBEL no chega a
refletir exatamente a malha de programas, subprogramas e aes propostas na Resoluo n
o
II
do Conselho Municipal de Habitao, que aprova a Poltica Municipal de Habitao, mas,
sem dvida, se referencia nela desde o incio e a lgica de sua formulao prevalece. A
estrutura da empresa em termos de recursos humanos e equipamentos, de incio muito
279
limitada, na gesto da Frente BH Popular sofre um grande incremento que resulta na
ampliao significativa de sua capacidade operacional, ainda que muito em funo de servios
terceirizados. Entretanto, so lanadas as bases para a consolidao de uma reestruturao
mais slida, atravs de uma srie de medidas como a proposta de reforma administrativa e a
realizao de um concurso.

Apesar de ser a primeira de uma srie de administraes caracterizadas pelo carter
democrtico e popular, de concentrar o esforo de formulao e implantao inicial de um
nova prtica no mbito da poltica habitacional e de lidar com um contexto de limitao de
recursos, a gesto da Frente BH Popular apresenta um desempenho quantitativo surpreendente
nessa rea, como mostram alguns dados apresentados. Segundo documento elaborado pela
URBEL para subsidiar o 4 Seminrio de Governo, realizado em maio de 1996, durante essa
gesto so contempladas por alguma ao da linha de atuao referente a novos
assentamentos 5.307 famlias. O mesmo documento aponta que 115 assentamentos tm
sofrido algum tipo de interveno de urbanizao ou regularizao fundiria durante o
governo da Frente BH Popular, representando 63,69% do universo total de favelas e conjuntos
habitacionais existentes. O balano das aes realizadas atravs do PAE durante o perodo
tambm significativo: so executadas 265 obras emergenciais em 67 favelas.

A formulao e implantao da Poltica Municipal de Habitao na gesto da Frente BH
Popular fornece uma base muito rica e consistente como referncia para as administraes
seguintes, em que pese a necessidade de realizar periodicamente sua reviso para definir
ajustes e complementaes de natureza tcnica, operacional e poltica pertinentes. Ao longo
do estudo realizado possvel vislumbrar alguns desafios e lacunas de carter geral que
considera-se importante registrar.
280

Uma das principais lacunas observadas refere-se a um aspecto da gesto da poltica
habitacional, ou seja, demanda por articulao institucional em funo do carter integrado
das aes implementadas. Identifica-se a ausncia de mecanismos voltados gesto matricial
de programas e projetos, tais como fruns interinstitucionais visando articulao tcnica e
operacional, de forma a viabilizar mais efetivamente a atuao integrada. Da mesma forma,
apesar de previsto na formulao inicial da poltica habitacional, no se implementa nesse
perodo, de forma consistente, um servio de assessoramento tcnico populao inserido no
mbito da poltica habitacional, para atendimento a demandas coletivas ou individuais,
vinculado ou no a outros programas. Esse tipo de servio vem cada vez mais se afirmando
como essencial para o atendimento de diversos tipos de demandas habitacionais, tais como
nos processos de autoconstruo, na fiscalizao em favelas, no acesso a financiamento
habitacional para produo ou melhorias habitacionais, na execuo de obras emergenciais
em reas de risco localizadas no interior de lotes, no planejamento de interiores para melhor
aproveitamento do espao interno de habitaes populares, dentre outras.

Inicialmente, o objeto deste estudo seria a trajetria da Poltica Municipal de Habitao de
Belo Horizonte concebida e implantada ao longo do perodo de 1993 a 2002, que compreende
trs das ltimas administraes municipais. Entretanto, ao realizar o estudo da primeira delas,
que constitui o governo da Frente BH Popular, percebo que a intensidade do processo que se
desenvolve naquela gesto justifica focar o estudo no intervalo de 1993 a 1996. Isso leva a
sugerir como tema para outros trabalhos o estudo da continuidade deste processo ao longo das
administraes seguintes. Por outro lado, a construo da poltica habitacional na gesto da
Frente BH Popular revela uma realidade a um s tempo complexa e instigante, permeada por
convices, paixes, contradies e conflitos, cujo estudo exigiu uma dedicao e um
281
aprofundamento vertical alm do nvel inicialmente previsto e permite vislumbrar ligaes
horizontais com contextos, experincias e passagens que guardam relao ou similaridade
com elementos abordados e que tambm merecem ser aprofundadas em trabalhos futuros.

282
REFERNCIAS

ANANIAS, P.. Oramento Participativo Por que o implantamos em Belo Horizonte? In:
FERNANDES, R.; AZEVEDO, S. (Orgs). Oramento Participativo - Construindo a
democracia. Rio de Janeiro: Editora Revan, 2005.

AVRITZER, L.. Sociedade civil, espao pblico e poder local: uma anlise do Oramento
Participativo em Belo Horizonte e Porto alegre. Relatrio final do projeto Civil Society and
Governance. Belo Horizonte: Departamento de Cincias Polticas da Faculdade de Filosofia e
Cincias Humanas da Universidade Federal de Minas Gerais, 2000.

AZEVEDO, S.. A questo da moradia no Brasil: necessidades habitacionais, polticas e
tendncias. Belo Horizonte: 1997. Mimeografado.

AZEVEDO, S.; ANDRADE, L.. Habitao e o poder: da Fundao da Casa Popular ao
Banco Nacional de Habitao. Rio de Janeiro: Zahar, 1982.

AZEVEDO, S.; MARES GUIA, V.. O Oramento Participativo como poltica pblica:
reflexes sobre o caso de Belo Horizonte. Cadernos CRH, n
o
35. Salvador: 2001.

AZEVEDO, N.. Oramento Participativo de Belo Horizonte: elementos para uma leitura
institucional. Dissertao (Mestrado) - Universidade Federal de Minas Gerais, Belo
Horizonte, 2003.

BALANCIN, E.. A terra na Bblia: o direito de ser feliz. In: PALUMBO, A.; PEREIRA, M.;
BALTRUSIS, N. (Org.). Direito Moradia Uma contribuio para o debate. So Paulo:
Edies Paulinas, 1992.

BED, M.; PINHO, E.. PROFAVELA uma experincia de legislao de rea de interesse
social. In: Os desafios da cidade informal. Belo Horizonte: Associazone Volontari per il
Servizio Internacionale; Prefeitura Municipal de Belo Horizonte; Pontifcia Universidade
Catlica de Minas Gerais, 1995.

BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao Popular II -
PROFAVELA. Belo Horizonte: Barvalle Indstrias Grficas Ltda, 1985.

BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Lei Orgnica do Municpio de Belo Horizonte.
Belo Horizonte, 1990.

283
BELO HORIZONTE. Lei n 7.165/96, que institui o Plano Diretor do Municpio de Belo
Horizonte. Belo Horizonte: Cmara Municipal, 1996.


BELO HORIZONTE. Lei n 7.166/96, que institui as normas de parcelamento, ocupao e
uso do solo do Municpio de Belo Horizonte. Belo Horizonte: Cmara Municipal, 1996.

BELO HORIZONTE. Secretaria Municipal de Habitao - SMHAB. Sntese dos resultados
da produo habitacional no mbito da Poltica Municipal de Habitao. Belo Horizonte,
2003.

BITTAR, J.. O modo petista de governar. Caderno Especial de Teoria e Debate. So Paulo:
Partido dos Trabalhadores, 1992.

BOLAFFI, G.. Habitao e urbanismo: o problema e o falso problema. In: Maricato, E. (Ed.).
A produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil industrial. So Paulo: Editora Alfa-
mega, 1979.

BONDUKI, N.. Habitao e autoconstruo - construindo territrios de utopia. So Paulo:
Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional FASE, 1992.

BONDUKI, N.. guisa de concluso: das experincias concretas para a construo de um
novo iderio em polticas urbanas. In: BONDUKI, N. (Org.). Habitat As prticas bem
sucedidas em habitao, meio ambiente e gesto urbana nas cidades brasileiras. So Paulo:
Livros Studio Nobel Ltda,1996.

BONDUKI, N.. Origens da habitao social no Brasil. Arquitetura moderna, Lei do
Inquilinato e difuso da casa prpria. So Paulo: Editora Estao Liberdade Ltda, 1998.

BRASIL, F.. Espaos pblicos, participao cidad e renovao das polticas urbanas locais
nos anos 90. Dissertao (Mestrado em Cincias Humanas) - Faculdade de Filosofia e
Cincias Humanas, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2004.

CARDOSO, A.. Reforma urbana e planos diretores: avaliao de uma experincia recente.
Cadernos IPPUR, Ano XI, n
o
1 e 2. Rio de Janeiro: IPPUR, 1997.

CARVALHO, M.. Urbanizao de favela e questo ambiental: estudo comparativo de
intervenes urbansticas na Vila Nossa Senhora de Ftima, em Belo Horizonte. Dissertao
(Mestrado em Geografia) Instituto de Geocincias, Universidade Federal de Minas Gerais,
Belo Horizonte, 1997.

284
CENTRO DE TRABALHOS PARA O AMBIENTE HABITADO - USINA. Sistema
Municipal de Habitao. Belo Horizonte, 1993.

CHALHOUB, S.. Cidade febril: cortios e epidemias na Corte Imperial. So Paulo:
Companhia das Letras, 1996.

COELHO, H.. Gesto urbana e poltica habitacional. Qualidade ou qualidade: a trajetria
da Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte. Dissertao (Mestrado em Administrao) -
Centro de Ps-Graduao e Pesquisas em Administrao, Faculdade de Cincias Econmicas,
Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2002.

COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Projeto Acampados.
Belo Horizonte, 1994.

COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Programa de Apoio
ao Autoconstrutor diagnstico social do acampamento Mariquinhas. Belo Horizonte, 1994.

COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Programa de Apoio
ao Autoconstrutor diagnstico social do acampamento Confisco. Belo Horizonte, 1994.

COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Documento do
seminrio Assessoria a movimentos populares na perspectiva da autogesto: experincias
de trs capitais. Belo Horizonte, 1994.

COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Projeto: assessorias
tcnicas a movimentos populares. Belo Horizonte, 1994.

COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Programa
Estrutural em reas de Risco - PEAR. Plano de Atendimento Emergencial PAE.
Diagnstico da situao de risco. Belo Horizonte, 1995.

COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Urbanizao de
favelas e preveno de reas de risco em Belo Horizonte. In: BONDUKI, N. (Org.). Habitat
As prticas bem sucedidas em habitao, meio ambiente e gesto urbana nas cidades
brasileiras. So Paulo: Livros Studio Nobel Ltda, 1996.

COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Poltica Municipal
de Habitao Construo Coletiva da Cidade. Belo Horizonte, 1996.

285
COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Habitao, resgate
da cidadania - 1993 / 1996. Belo Horizonte, 1996.

COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Programa de Apoio
ao Autoconstrutor Acampamento Floramar. Belo Horizonte, 1996.

COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Programa de Apoio
ao Autoconstrutor. Belo Horizonte, 1996.

COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. 4 Seminrio de
Governo gesto 93/96. Belo Horizonte, 1996.

COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Projeto de
participao comunitria Conjunto Milionrios. Belo Horizonte, 1996.

COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Legislao Bsica.
Belo Horizonte, 2000.

COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Conjunto
Habitacional Lagoa. Belo Horizonte, 2000.

COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Conjunto
Habitacional Zilah Spsito Etapa IV. Belo Horizonte, 2000.

COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Demonstrativo de
atendimentos realizados pelo PROAS. Belo Horizonte, 2005.

COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Resolues n
o
I a III
do Conselho Municipal de Habitao. Belo Horizonte, 1994.

COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Resolues n
o
IV a
IX do Conselho Municipal de Habitao. Belo Horizonte, 1996.

CONTI, A.. As polticas habitacionais participativas o debate atual. Cadernos de
Arquitetura e Urbanismo, vol. 8, n
o
9. Belo Horizonte: Pontifcia Universidade Catlica de
Minas Gerais, 2001.

286
COSTA, H.. Habitao e produo do espao em Belo Horizonte. In: MONT- MOR, R.
(Org.). Belo Horizonte: espaos e tempos em construo. Belo Horizonte: CEDEPLAR,
Universidade Federal de Minas Gerais; Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, 1994.

COSTA, H.. Reforma urbana e a busca da cidadania. Indicador, n
o
27. Belo Horizonte:
Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais, 1988.

COSTA, H.. 2003. Gesto urbana e controle social: a trajetria recente e alguns
desdobramentos do Oramento Participativo em Belo Horizonte. In: GONALVES, M.F.;
BRANDO, C.A.; GALVO, A.C. (orgs.) Regies e cidades, cidades nas regies - o desafio
urbano-regional. So Paulo: Editora UNESP, 2003.

DULCI, O.. Partidos e eleies em Belo Horizonte. In: DULCI, O. (Org.). Belo Horizonte:
poder, poltica e movimentos sociais. Belo Horizonte: Editora C/ Arte, 1992.

FARIA, C.. Democratizando a relao entre o poder pblico municipal e a sociedade civil: o
Oramento Participativo em Belo Horizonte. Dissertao (Mestrado) - Universidade Federal
de Minas Gerais, Belo Horizonte, 1996.

FERNANDES, R.; AZEVEDO, S. (orgs). Oramento Participativo: construindo a
democracia. Belo Horizonte: Editora Revan, 2005.

FUNDAO JOO PINHEIRO - FJP. Dficit habitacional no Brasil 2000. Belo Horizonte,
2001.

GOMES, M.A.. Transformaes e avanos do Oramento Participativo de Belo Horizonte.
Pensar BH Poltica Social, n
o
5. Belo Horizonte: Prefeitura Municipal de Belo Horizonte,
2003.

GRUPO DE POLTICA URBANA E HABITAO. Programa de Governo da Frente BH
popular. Belo Horizonte: Frente BH Popular, 1992.

HARVEY, D.. From managerialism to entrereneuralism: the transformatiomn of urban
governancein Late capitalism. Geografska Annaler, 1989.

HOAISS, A.. Dicionrio Houaiss da lngua portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001.

287
INSTITUTO DE PESQUISAS TECNOLGICAS DE SO PAULO S/A - IPT. Relatrio
sobre trabalho de assessoria para desenvolvimento do plano de atendimento a emergncias em
encostas de Belo Horizonte. So Paulo, 1993.

JACINTO, C.; LIBNIO, C.. Participao comunitria em intervenes estruturais a
experincia do Programa Alvorada em Belo Horizonte. In: Os desafios da cidade informal.
Belo Horizonte: Associazone Volontari per il Servizio Internacionale; Prefeitura Municipal de
Belo Horizonte; Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, 1995.

JACINTO, C.; MOREIRA, M.. A experincia do Oramento Participativo em vilas e favelas
de Belo Horizonte. Anurio estatstico de Belo Horizonte 2000. Belo Horizonte: Prefeitura
Municipal de Belo Horizonte, 2001.

JACINTO, C.. Contribuies metodolgicas para o tratamento scio-espacial de favelas a
partir do caso da Vila Senhor dos Passos em Belo Horizonte. Dissertao (Mestrado em
Geografia) - Instituto de Geocincia, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte,
2004.

KOWARICK, L.. A espoliao urbana. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979.

LEMOS, M.. O Oramento Participativo de Belo Horizonte e o planejamento da cidade. In:
FERNANDES, R.; AZEVEDO, S. (Orgs). Oramento Participativo - Construindo a
democracia. Rio de Janeiro: Editora Revan, 2005.

LOPES, J. M.. Procedimentos Inovadores de Gesto da Produo Habitacional para
Populao de Baixa Renda. Relatrio parcial de pesquisa da FINEP/Habitare. So Paulo,
2004.

LOPES, J. M.. Das utopias sem lugar aos lugares sem utopias - um roteiro para discutir os
mutires autogeridos em So Paulo. So Paulo: Centro de Trabalhos Para o Ambiente
Habitado - USINA, 2004.

MARICATO, E.. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias. In: ARANTES, O. et al.. A
cidade do pensamento nico: desmanchando consensos. Petrpolis: Vozes, 2000.

MARICATO, E.. Reforma urbana: limites e possibilidades - uma trajetria incompleta. In:
RIBEIRO, L. C.; JNIOR, O. (Orgs.). Globalizao, fragmentao e reforma urbana o
futuro das cidades brasileiras na crise. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1997.

288
MELO, M. A.. Municipalismo, neolocalismo e governabilidade na Nova Repblica. Trabalho
apresentado no IV Encontro Nacional da ANPUR. Braslia, 1995.

NABUCO, M. R.. A (des)institucionalizao das polticas regionais no Brasil. Fotocpia.
Trabalho apresentado no VI Encontro Nacional da ANPUR. Braslia, 1995.

NAVARRO, R.; GODINHO, M. H.; CARVALHO, R.. Conselhos municipais, Oramento
Participativo e poltica habitacional em Belo Horizonte, anos 90. Trabalho apresentado no
Encontro Anual da ANPOCS. Caxambu, 2002.

NAVARRO, R.. Democracia e poder local: reflexes sobre a poltica habitacional de Belo
Horizonte. In: MENDONA, J.; GODINHO, M. H.. (Orgs). Populao, espao e gesto na
metrpole: novas configuraes, velhas desigualdades. Belo Horizonte: Editora PUCMINAS,
2003.

NAVARRO, R.; GODINHO, M. H.. Oramento Participativo da Habitao e democratizao
na gesto da poltica habitacional de Belo Horizonte. In: FERNANDES, R.; AZEVEDO, S.
(Orgs). Oramento Participativo - Construindo a democracia. Rio de Janeiro: Editora Revan,
2005.

OSTOS, L.. As idias dentro do lugar: Plano Global Especfico. As idias brotadas do lugar:
participao e contedo. Um estudo a partir da Vila da Paz em Belo Horizonte MG.
Dissertao (Mestrado em Geografia) - Instituto de Geocincias, Universidade Federal de
Minas Gerais. Belo Horizonte, 2004.

PARTIDO DOS TRABALHADORES. Conselho Municipal de Habitao: uma viso do
Ncleo de Moradia Popular do PT. Belo Horizonte, 1997.

PEREIRA, M.. Mutiro: uma alternativa nas mos do povo. In: PALUMBO, A.; PEREIRA,
M.; BALTRUSIS, N. (Org.). Direito Moradia Uma contribuio para o debate. So
Paulo: Edies Paulinas, 1992.

PREFEITURA MUNICIPAL DE FORTALEZA - PMF; GROUP DE RECHERCHE E
DECHANGES TECHNOLOGIQUES; HABITAT ET DEVELOPPEMENT - GRET. Do
Mutiro 50 ao Residencial Nova Alvorada. Fortaleza, 1990.

RIBEIRO, L. C.; CARDOSO, A.. A municipalizao das polticas habitacionais uma
avaliao da experincia recente (1993-1996). Relatrio final de pesquisa. Rio de Janeiro:
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - IPPUR, 1999.

289
RIBEIRO, F.. Cultura e participao popular: mediao poltica e acesso moradia na
experincia do Oramento Participativo da Habitao de Belo Horizonte. In: FERNANDES,
R.; AZEVEDO, S. (Orgs). Oramento Participativo - Construindo a democracia. Rio de
Janeiro: Editora Revan, 2005.

RIBEIRO, F.. Cidadania possvel ou neoclientelismo urbano?: poltica e cultura no
Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte (1995-2000). Dissertao
(Mestrado em Administrao Pblica) - Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro, Belo
Horizonte, 2001.

SANTOS, C.. O Oramento Participativo da Habitao via Autogesto: realidades e
potencialidades de um instrumento da Poltica Habitacional de Belo Horizonte. Dissertao
(Mestrado em Geografia) - Instituto de Geocincias, Universidade Federal de Minas Gerais,
Belo Horizonte, 2004.


SANTOS, C.. A descaracterizao arquitetnica e urbanstica do Conjunto Habitacional
Esperana - Anlise do Ps-Ocupacional. Dissertao (Mestrado) - CEFET, Belo Horizonte,
1999.


SECRETARIA ESPECIAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO DA PRESIDNCIA DA
REPBLICA - SEDU. Poltica Municipal de Habitao orientaes para formulao e
implementao. Cadernos do Programa Habitar Brasil BID, Volume 1. Braslia, 2001.

SOMARRIBA, M.. Oramento Participativo: descentralizao e democratizao do poder
local. In: FERNANDO, E.. (org.). Direito urbanstico e poltica urbana no Brasil. Belo
Horizonte: Del Rey, 2000.

SOUZA, P.. Poltica e administrao em Belo Horizonte. In: DULCI, O. (Org.). Belo
Horizonte: poder, poltica e movimentos sociais. Belo Horizonte: Editora C/ Arte, 1992.

TIJIWA, M.. Uma histria em movimento. In: PALUMBO, A.; PEREIRA, M.; BALTRUSIS,
N. (Org.). Direito Moradia Uma contribuio para o debate. So Paulo: Edies
Paulinas, 1992.

VALADARES, L.. Polticas alternativas de habitao popular. Trabalho apresentado no 9
Encontro Anual da ANPOCS. guas de So Pedro, 1985.

VALADARES, M.. O Oramento Participativo. In: FERNANDES, R.; AZEVEDO, S.
(Orgs). Oramento Participativo - Construindo a democracia. Rio de Janeiro: Editora Revan,
2005.

290
VALLE, C. ; CARDOSO, A.. Habitao e governana urbana: avaliao da experincia em
13 cidades brasileiras. Trabalho apresentado no XXIII Encontro Nacional da ANPOCS.
Caxambu, 1999.
291






















ANEXO I

QUADRO DE ENTREVISTAS
292




Quadro Sntese de Entrevistas
Nome Data Local Qualificao
Aderbal de Freitas 30/06/2005 B.H. Gegrafo que integrou a equipe contratada pela PBH
para acompanhar o acampamento Vilarinhos e atuou
como coordenador do OPH na poca
.

Antnia de Pdua 20/07/2005 B.H. Liderana do movimento dos sem casa ligada Igreja
Catlica, prxima ao PT e membro do Conselho
Municipal de Habitao na poca.
Atualmente uma das principais dirigentes da Unio dos
Movimentos por Moradia e membro do Conselho
Nacional das Cidades.
Antnio Cosme
Damio
18/03/2005 B.H. Liderana do movimento dos sem casa ligado ao PC do
B e assessor da Presidncia da URBEL na poca.
Carlos Medeiros 03/07/2005 B.H. Engenheiro ligado ao PT e Diretor de Operaes da
URBEL na poca.
Atualmente Secretrio municipal de Habitao.
Cludia Viana 23/06/2005 B.H. Geloga que integrou a equipe de tcnicos do PEAR, na
poca.
Atualmente a diretora da URBEL responsvel pelo
programa.
Claudineia Jacinto 15/02/2005 B.H. Assistente social, ltima coordenadora do Programa
Alvorada.
Claudius Vinicius 09/06/2005 B.H. Engenheiro integrante da equipe do PEAR na poca.
Atualmente Presidente da URBEL.
Edineia de Souza 07/08/2005 B.H. Liderana do movimento de favelas ligada ao PC do B.
nio Nonato 23/06/2005 B.H. Liderana do movimento dos sem casa ligado ao PC do
B e membro do Conselho de Administrao da URBEL
na poca.
Atualmente membro do Conselho Nacional das
Cidades.
Evangelina Pinho 24/04/2005 S.P.
(*)
Advogada integrante da equipe contratada pela URBEL
para realizar trabalhos de consultoria no que se refere a
interveno em favelas.
Guilherme Frana 20/07/2005 B.H. Filsofo, atual dirigente da Unio dos Movimentos por
Moradia e seminarista na poca.
Helosa Costa 14/04/2005 B.H. Arquiteta, assessora da URBEL na poca.
Atualmente professora do IGC/UFMG e minha
orientadora.
Joo Marcos
Lopes
05/07/2005 So
Carlos
(*)
Arquiteto, coordenador da USINA.
Leonardo Pessina 18/09/2004 Braslia Arquiteto uruguaio que participou da experincia de
autogesto naquele pas.
Atualmente assessor da Unio Nacional dos Movimentos
por Moradia.
Lcia Cavendish 05/07/2005 S.P
(*).
Arquiteta pernambucana que integrou a coordenao da
equipe contratada para a elaborao dos planos
.

Maria Cristina
Magalhes
16/06/2005 B.H. Arquiteta, funcionria da URBEL, assessora da
Presidncia da empresa e, posteriormente, coordenadora
do Programa Alvorada na poca.
Maurcio Moreira 18/01/2005 B.H. Socilogo que coordenou o OP pela URBEL na poca.

293

















ANEXO II

FOTOS
294




Conjunto Hava
Conjunto Hava
295


Conjunto Urucuia ou Residencial ASCA
Conjunto Vila Rgia
296

Conjunto Vista Alegre ou Fnix
Conjunto Vista Alegre ou Fnix
297


Conjunto Milionrios II ou Vitria
Conjunto Lagoa
298



Conjunto Granja de Freitas I
Conjunto Zilah Spsito I
Conjunto Serra Verde ou Unio
Conjunto Diamante I
299



Conjunto Esperana
Conjunto Esperana
300


Conjunto Ararib
Conjunto Ararib
301


Conjunto Senhor dos Passos
Acampamento CBTU
302

Conjunto Deuslene ou Visconde do Rio Branco
Conjunto Dom Silvrio