9 Economa y Sociedad 79, CIES, marzo 2012

En el marco del XXII Seminario Anual CIES 2011

Institucionalidad, crecimiento e inclusin social,
se realiz el presente evento pblico con la exposi-
cin principal a cargo de Javier Herrera, director de
investigacin del Instituto de Investigacin para el
Desarrollo de Francia; y la presentacin de Juan Pablo
Silva, Viceministro de Polticas y Evaluacin Social del
Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS).
El evento tuvo como moderador a Juan Chacaltana,
Coordinador Nacional del Programa Conjunto Juven-
tud, Empleo y Migracin; y como panelistas a Javier
Escobal, del Grupo de Anlisis para el Desarrollo
(Grade); lvaro Monge, de Macroconsult; y Enrique
Vsquez, del Centro de Investigacin de la Universi-
dad Pacfco (CIUP).
Este documento da cuenta, primero, de la exposicin
a cargo de Javier Herrera; luego de la presentacin de
la perspectiva del MIDIS; y, fnalmente, de las opinio-
nes de los panelistas.
Inclusin social: marco conceptual,
indicadores y polticas pblicas
2
ltimamente el tema de la inclusin aparece en
la agenda pblica nacional en un contexto de un
fuerte crecimiento que es percibido como excluyente,
pero es importante defnir de qu tipo de inclusin
se habla y para quines se quiere esta inclusin. En
este sentido, Javier Herrera consider que se debe
adaptar bien el concepto de inclusin social a la
realidad nacional y construir indicadores adecuados
para medirla. Adems, indic que el Gobierno puede
evaluar impactos y rendir cuentas de este proceso,
considerando que el debate sobre este tema debe ser
amplio y democrtico; fomentando la participacin
de amplios sectores sociales.
El tema de la inclusin social nace en Europa a partir
de los aos 80, luego de un duro proceso de reconver-
sin industrial, en el cual muchas empresas cerraron,
generando desempleo permanente y repercutiendo
negativamente en la calidad de vida de la gente. Pero
a diferencia del caso europeo, en el Per el tema surge
en un contexto de prosperidad. As, se constata un
fuerte crecimiento macroeconmico y reduccin de
la pobreza, pero en un escenario donde persiste una
relegacin de los hogares rurales y se agudizan los
problemas de seguridad ciudadana.
Ms all del aspecto tico, el tema de la desigualdad
tiene una justifcacin econmica, ya que implica
una defciente asignacin de recursos; no obstante,
carecemos de un diagnstico satisfactorio, no sola-
Resumen del evento pblico realizado en el XXII Seminario Anual CIES 2011
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Desafos de la inclusin social
1/ Realizado el 24 de noviembre de 2011.
2/ Javier Herrera, director de investigacin del Instituto de Investi-
gacin para el Desarrollo de Francia.
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Evento pblico Desafos de la inclusin social en el XXII Seminario Anual
CIES 2011, realizado el 24 de noviemre de ese mismo ao.
se constata un fuerte
crecimiento macroeconmico
y reduccin de la pobreza,
pero en un escenario donde
persiste una relegacin de los
hogares rurales y se agudizan
los problemas de seguridad
ciudadana
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Algunas polticas universales ya no estn orientadas a grupos especfcos
sino a situaciones especfcas que deberan repensarse.
mente debido al hecho que las encuestas a hogares no
permiten captar informacin necesaria de los estratos
de muy altos ingresos, sino tambin debido a que
la desigualdad se est midiendo nicamente en su
dimensin monetaria, dejando de lado otras dimen-
siones como el acceso a servicios bsicos, la cohesin
social, el manejo del canon, entre otros aspectos que
pueden ser relevantes.
Se ha constatado que solo en el ao 2008 hubo una
reduccin signifcativa de la desigualdad
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; as como
una evolucin de la polarizacin de los ingresos, mos-
trando que el fuerte crecimiento que han tenido los
segmentos intermedios en los ltimos aos ha reper-
cutido positivamente en la inclusin, pero moderada-
mente en el ensanchamiento de la clase media. No
obstante, se necesitan otros instrumentos para medir
adecuadamente los ingresos muy extremos, ya que
el ingreso laboral no es el ms relevante en los seg-
mentos ricos.
Por otro lado, se indic que hay nuevos enfoques
relacionados a los marcos conceptuales para estudiar
el problema de la desigualdad, que tienen relevancia
en el caso peruano, como la desigualdad de circuns-
tancias o de oportunidades, en lugar de focalizarse
exclusivamente en la desigualdad de resultados. As,
seal que hay investigaciones recientes que subrayan
la incidencia negativa del no acceso a bienes pblicos
(vas de comunicacin, educacin, salud, agua pota-
ble, electricidad, etc.), de la discriminacin tnica,
entre otros, sobre las oportunidades y los procesos
asociados a la inclusin social.
El especialista explic que la desigualdad en las con-
diciones iniciales puede, por s misma, no slo pro-
ducir inequidad en los resultados de mercado sino
tambin infuir negativamente sobre las preferencias y
las aspiraciones. Asimismo, seal que el proceso de
transformacin de estos elementos es muy importante
por lo que deberan hacer parte del debate pblico
y las polticas de lucha contra la pobreza. Por otro
lado, Herrera seal que la inclusin social se realiza
principalmente a travs del mercado de trabajo, pero
en el caso del Per la insercin en el mercado de tra-
bajo no protege contra la exclusin ya que muchos
asalariados se encuentran inadecuadamente emplea-
dos o sin mecanismos de proteccin social. Adems,
en el Per, el sistema de aseguramiento es an inci-
piente, mientras que los ingresos no solo son bajos
sino tambin inestables, perjudicando la perspectiva
y planifcacin de los hogares a futuro.
A continuacin, Herrera se refri a las polticas o
mecanismos de accin social que se pueden plan-
tear, ya que hay circunstancias que son inamovibles
-como la discapacidad o la edad avanzada- y dado
que muchos de estos nuevos temas han sido viejos
temas de discusin, como el de la transferencia inter-
generacional de la pobreza. Igualmente, explic que
en otros pases, las polticas que tratan de contrarres-
tar la discriminacin se basan en la discriminacin
positiva, cuyo objetivo es nivelar el piso para todos.
Sin embargo, las preferencias e instituciones tambin
pueden infuir en el tipo de intervencin que se elija.
Inclusive, los grupos con los que uno se compara ya
no son necesariamente referentes locales sino nacio-
nales, lo cual es positivo pues contrarresta la limita-
cin de aspiraciones.
Por otro lado, seal que algunas polticas universales
ya no estn orientadas a grupos especfcos sino a
situaciones especfcas que deberan repensarse. As
por ejemplo, los programas de transferencias con-
dicionadas han estado elaborados sobre la base de
la focalizacin, pero hay elementos que no se han
tomado en cuenta como la condicionalidad misma,
que asume que la provisin de los servicios se rea-
la desigualdad en las
condiciones iniciales puede,
por s misma, no slo producir
inequidad en los resultados
de mercado sino tambin
infuir negativamente sobre las
preferencias y las aspiraciones

3/ Refejado en el coefciente de Gini, segn la ENAHO (1997-
2010).
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El modelo de inclusin a mediano plazo considera intervenciones que
van ms all de las oportunidades econmicas como desarrollo de
capacidades de innovacin y asociacin, acceso a servicios pblicos e
inclusin fnanciera- para las familias que habitan en territorios con alto
grado de pobreza.
liza con calidad. En esta lnea, el tema del monitoreo
de los programas es importante, as como el conoci-
miento de las dinmicas productivas.
Respecto a Pensin 65 consider que es un pro-
grama no condicionado y que el Estado debera
tambin ejecutar programas de ese tipo. En el tema
macroeconmico, seal que el vnculo entre des-
igualdad de ingresos y la estructura productiva es muy
importante. En el Per ha habido varios periodos de
boom, pero han sido oportunidades perdidas al no
haberse sabido articular polticas de largo plazo con
polticas de corto plazo para lograr un crecimiento
sostenido con inclusin.
Orientaciones de poltica y refexiones
sobre un sistema de inclusin social
4
El logro de resultados en desarrollo e inclusin social
es una tarea que compete a todos los peruanos, mani-
fest Juan Pablo Silva, quien adems resalt que el
MIDIS, como ente rector de la poltica social nacional,
debe garantizar que los diferentes sectores y niveles
de gobierno que implementen programas y polticas
sociales acten coordinadamente.
Juan Pablo Silva explic que la inclusin social es
un situacin mediante la cual todos los ciudadanos
y ciudadanas del pas puedan ejercer sus derechos,
acceder a servicios pblicos de calidad, participar en
la comunidad nacional en condiciones de igualdad
y contar con las capacidades esenciales para apro-
vechar las oportunidades que abre el crecimiento
econmico. En este sentido, recalc que la exclu-
sin social debe ser entendida como la privacin de
capacidades esenciales y no solo como la escasez de
ingresos, por lo que la poltica de inclusin social,
necesariamente, debe incidir en las condiciones que
impiden que la poblacin peruana acceda a oportu-
nidades econmicas y servicios universales sobre
todo salud y educacin- de calidad.
Silva continu explicando que el modelo de inclusin
social acta simultneamente en tres ejes temporales:
el corto, el mediano y el largo plazo. El corto plazo
consiste en alivio temporal ofrecido a los hogares
cuyas extremas restricciones de liquidez ponen en
riesgo su seguridad y condiciones para enfrentar tanto
sus necesidades cotidianas como sus perspectivas de
futuro. En el mediano plazo considera intervenciones
que van ms all de las oportunidades econmicas
como desarrollo de capacidades de innovacin y
asociacin, acceso a servicios pblicos e inclusin
fnanciera- para las familias que habitan en territo-
rios con alto grado de pobreza. El largo plazo abarca
intervenciones que garanticen las condiciones para
que la siguiente generacin no herede la pobreza y
exclusin que sufrieron sus padres.
Destac que la intervencin del MIDIS debe tener
como resultado reducir los indicadores de pobreza a
nivel nacional, pero el principal desafo es que estos
resultados se produzcan en los hogares y lugares ms
excluidos. Por ello, el MIDIS se concentrar en aque-
llos hogares y territorios que enfrentan un conjunto de
condiciones que le impiden, a pesar de sus esfuerzos,
salir de la condicin de pobreza. Estas condiciones
son: i) ruralidad, ii) rasgos asociados a la exclusin
tnica, iii) bajo nivel de educacin formal de mujeres
adultas y iv) pobreza.
Asimismo, seal que existen retos para mejorar las
prestaciones sociales como son: i) consolidar los pro-
cesos de focalizacin, ii) promover la capacidad de
el MIDIS, como ente rector de
la poltica social nacional, debe
garantizar que los diferentes
sectores y niveles de gobierno
que implementen programas
y polticas sociales acten
coordinadamente

4/ Juan Pablo Silva, Viceministro de Polticas y Evaluacin Social del
MIDIS.
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Escobal: En el Per se ha observado una interesante reduccin de las
brechas de ingresos entre la poblacin con distinto nivel educativo pero,
al mismo tiempo, ha habido una mayor polarizacin de los ingresos a
nivel geogrfco, entre lo urbano y lo rural
gestin orientada a resultados, iii) mejorar la efcacia
de los mecanismos de coordinacin intersectorial e
intergubernamental, y iv) prestar mayor atencin a
las caractersticas y necesidades particulares de los
usuarios.
Retos de la inclusin social
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Ante lo sealado por Javier Herrera y Juan Pablo Silva,
el moderador, Juan Chacaltana, invit a los panelistas
a iniciar el debate; y seal que el tema de la inclu-
sin social tiene varias dimensiones, por lo que quiz
como concepto an no est totalmente unifcado en
una sola defnicin.
Escobal coment que hay un problema de diag-
nstico que le parece central: aunque un indicador
como el coefciente de Gini muestra que la des-
igualdad se viene reduciendo lentamente, hay otros
indicadores que muestran que la desigualdad es alta
y creciente en varias otras dimensiones. En este sen-
tido, es importante tener un diagnstico claro en
este tema. Por ejemplo, la investigacin que l ha
realizado sugiere que en el Per se ha observado
una interesante reduccin de las brechas de ingresos
entre la poblacin con distinto nivel educativo pero,
al mismo tiempo, ha habido una mayor polarizacin
de los ingresos a nivel geogrfco, entre lo urbano y
lo rural, o entre las grandes ciudades, las ciudades
medianas o pequeas y los centros poblados rurales.
Al mismo tiempo, las desigualdades en la dimensin
tnica o entre grupos sociales se han ampliado y an
muchos sectores de la sociedad no logran engan-
charse con el mercado.
Por otro lado, Escobal consider que el MIDIS tiene
un gran reto para liderar el sistema de gestin y el sis-
tema de inclusin y hacer que el conjunto del Estado
coordine sus acciones en torno a este sistema en el
largo plazo. Agreg que el reto central ser cmo va a
hacer el MIDIS para liderar con incentivos y polticas
concretas el sistema de inclusin.
Seguidamente, Monge indic que un reto importante es
el liderazgo para poder coordinar la poltica social, as
como la coordinacin de la misma con los Gobiernos
regionales y locales. Agreg, adems, que tan impor-
tante como articular la gestin es poner nfasis en la
ejecucin, que tambin se encuentra descentralizada;
y seal que podra hacer falta un hilo conductor aso-
ciado al desarrollo de capacidades. No obstante, indic
que la labor del Estado no debera limitarse al asisten-
cialismo, sino tambin debera abarcar el tema de las
oportunidades y la evaluacin continua.
Por su parte, Vsquez seal que hay retos importan-
tes que superar para hacer realidad la promesa de la
inclusin social. Uno es cmo dar el paso de Presu-
puesto por Resultados a la Gestin por Resultados,
que es la base de la reforma pendiente del Estado.
Otro es el de gerenciar el enfoque de ciclo de vida
que se quiere implantar con el MIDIS, cuando opera-
cionalizar la coordinacin interinstitucional es parte
del verbo pero no de la accin del Estado. Destac
que la administracin de la sinergia es una tarea
sumamente compleja, ya que si bien el Gobierno y
los ministros conceptualmente lo adoptan, operati-
vamente es muy complicado de hacerlo por las resis-
tencias al cambio enraizadas en las esferas menores
de decisin gubernamental. Agreg que todos pue-
den estar de acuerdo en el tema de la articulacin,
pero el reto es saber operacionalizar estos conceptos
para poder decirle a otros sectores que lo hagan bien
sintonizados. De ah que el MIDIS logre orquestar al
resto de ministerios resulta una tarea difcil. Final-
mente, sobre el monitoreo, Vsquez pregunt a Silva
cuntos recursos iban destinar a fomentar la cultura
de evaluacin. El Presupuesto Pblico ha destinado
muchos recursos para seguir con el febril activismo
pero cunto se invertir para que el Estado desarro-
lle su capacidad de aprendizaje institucional?
el MIDIS se concentrar en
aquellos hogares y territorios
que enfrentan un conjunto de
condiciones que le impiden, a
pesar de sus esfuerzos, salir de la
condicin de pobreza 5/ Primera ronda de debate.
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Se est hablando mucho de la poltica social pero que se est ignorando
el tema productivo-laboral.
Chacaltana seal que se est hablando mucho de
la poltica social pero que se est ignorando el tema
productivo-laboral. Enfatiz la importancia de con-
siderar que estamos en un proceso de crecimiento
importante y que los sectores que se sienten excluidos
son aquellos que no se han enganchado con el creci-
miento que se est experimentando. En este sentido,
pregunt cmo se puede hacer para incorporar esta
dimensin en el futuro.
Seguidamente se cedi la palabra a Herrera, quien
felicit a Silva por su presentacin y por la forma
como viene trabajando el MIDIS. Resalt el enfoque
estratgico de este sector diferenciando acciones de
corto, mediano y largo plazo. Asimismo, enfatiz que
el punto central de la discusin est en la identifca-
cin de la cadena de causalidad y el entendimiento
de los procesos que generan estos problemas de
desigualdad. Indic que esta problemtica tiene que
ver con la forma en que est estructurado el Estado
peruano y su organizacin, as como en la manera
en la que ha venido trabajando en los ltimos cinco
aos. Agreg que el tema de la calidad de los servicios
es importante, y aadi que la accin pblica tiene
un gran margen para intervenir y mejorar la calidad
de sus intervenciones. Asimismo, consider que el
nfasis debera ponerse en la calidad de los servicios
pblicos y no slo en el tema de la provisin de los
mismos (cobertura).
Luego, Silva tom la palabra y coment que las herra-
mientas para articular el marco de accin de las pol-
ticas se basan en elaborar estrategias que generen
sinergias, economas de escala y complementariedad
entre los objetivos, procesos y servicios prestados por
los programas, en estrecha corresponsabilidad con los
distintos actores y niveles de gobierno. Seal tam-
bin que los instrumentos de incentivos a la gestin,
como los Programas de Incentivos Municipales, han
sido exitosos en alinear intereses y acciones de distin-
tas agencias. Para hacer esto, el Ministerio Economa y
Finanzas (MEF) identifc un conjunto de metas para
orientar el accionar municipal y que los Gobiernos
locales reciban recursos adicionales a su presupuesto
por el cumplimiento de las metas.
Seguidamente, el moderador del evento, Juan Chacal-
tana, agradeci a Silva por su intervencin y coment
que el Per es un pas muy heterogneo, lo que, com-
binado con la forma como opera el Estado, plantea
una oportunidad a la comunidad acadmica para
ayudar a que el proceso de inclusin social funcione
y sea sostenible.
Sistemas de informacin y el
condicionamiento o no de los
programas sociales
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Seguidamente, Chacaltana cedi la palabra a Escobal
para iniciar la segunda rueda de intervenciones.
Escobal coment que el Sistema Nacional de Inclu-
sin (SINADIS), as como el MIDIS, deben desarrollar
el conjunto de indicadores necesarios para monitorear
su accionar. Resalt que aqu existe un reto vinculado
a construir un sistema de informacin. As, seal
que hay elementos de exclusin para los cuales no
existe actualmente informacin. Junto con identifcar
a los excluidos con la informacin existente, hay la
necesidad de construir informacin adicional sobre
aquellas dimensiones para las que no se cuenta con
informacin en la actualidad. Igualmente, el experto
destac la importancia de los mecanismos a partir
de los cuales se evala el impacto de los programas.
Indic, a modo de ejemplo, que el programa Juntos
hace que algunas madres se dediquen a otras activi-
el MIDIS tiene un gran reto
para liderar el sistema de gestin
y el sistema de inclusin y hacer
que el conjunto del Estado
coordine sus acciones en torno a
este sistema en el largo plazo

6/ Segunda ronda de debate.
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Mong: Debe considerarse cmo van a responder estratgicamente
los individuos a partir de la distorsin introducida en la estructura de
incentivos al sobreponer un programa de transferencias no condicionadas
-como Pensin 65- sobre los mismos individuos que son benefciarios
del programa Juntos
dades productivas gracias a la transferencia monetaria
recibida. Esto, que en principio es positivo, ha gene-
rado en algunos hogares externalidades negativas, al
incrementar las responsabilidades de los nios y nias
en tareas domsticas. Por ello, es necesario tratar de
entender todos los efectos que tiene la intervencin
para disear adecuadas estrategias de mitigacin de
potenciales efectos negativos no anticipados.
Por su parte, Monge indic que se debe considerar
al benefciario de un programa social como un indi-
viduo que reacciona a la poltica pblica. En este
sentido, resalt que tiene relevancia la demanda de
un benefciario sobre los programas sociales que se
le ofrece. Aadi que debe considerarse cmo van a
responder estratgicamente los individuos a partir de
la distorsin introducida en la estructura de incenti-
vos al sobreponer un programa de transferencias no
condicionadas -como Pensin 65- sobre los mis-
mos individuos que son benefciarios del programa
Juntos, que es un programa de transferencias con-
dicionadas. Seal adems que, si bien la cultura de
evaluacin va a ser muy importante, tambin deben
alinearse los incentivos que tiene el burcrata estatal
con la fdelidad de la evaluacin y los resultados
antes que con el programa mismo que administra.
Aadi que es una lstima que el Sistema de Focali-
zacin de Hogares (SISFOH) no vaya a formar parte
del MIDIS
7
.
Luego, Vsquez enfatiz que todos los programas
deberan ser condicionados; incluso Pensin 65
debera estar condicionado a que los benefciarios
se atiendan en servicios de salud. Agreg que en
Mirafores, un casero del Callejn de Huaylas, cada
programa camina por su cuenta, sin articulacin o
condicionamiento. Coment que en el estudio que l
realiz encontr que a los adolescentes s les gusta el
programa Juntos, mostrando un hallazgo diferente
al de Escobal. Asimismo, consider que la Gestin
descentralizada por Resultados va a ser importante y,
para ello, las asociaciones pblico-privadas pueden
ayudar a mejorar la gestin. No obstante, mencion
que se va a necesitar un equipo brillante tanto en el
MEF como en el MIDIS para enfrentar con xito los
difciles retos que se han planteado.

Juan Chacaltana tom la palabra y seal que es
primordial agregar el enfoque de ciclo de vida al
de inclusin social. Indic que es importante con-
siderar otras dimensiones, como el acceso a la
educacin de los nios, los jvenes que trabajan
en lo que no estudiaron y la insercin en el mer-
cado laboral, entre otros procesos complejos que
van generando problemas sociales en forma de una
espiral o escalera.
Posteriormente, Herrera consider que hay dos
temas centrales: por un lado, los sistemas de infor-
macin requieren un esfuerzo importante, por la
generacin de datos estadsticos que deben estar en
el mbito administrativo y geo-referenciados; por
otro, seal que la OIT tiene indicadores de trabajo
decente, en los que el Per tiene an mucho que
avanzar. Adems, afrm que existe un desbalance
respecto a los temas en los que se centra el debate
pblico relacionado a los problemas de la inter-
vencin, ya que se le da mucha importancia a la
focalizacin, pero no se habla de las fallas fscales
de recaudacin.
todos pueden estar
de acuerdo en el tema de la
articulacin, pero el reto es
saber operacionalizar estos
conceptos para poder decirle
a otros sectores que lo hagan
bien sintonizados.
De ah que el MIDIS logre
orquestar al resto de ministerios
resulta una tarea difcil.

7/ Esta apreciacin tom lugar el 24 de noviembre de 2011. Luego,
el 22 de enero de 2012, el Poder Ejecutivo, segn Decreto de Ur-
gencia N 001-2012, estableci que la PCM transfera el SISFOH
al MIDIS, teniendo 60 das de plazo desde esa fecha. Segn el
Decreto se indica que la transferencia al MIDIS ser hasta el 31
de diciembre de 2012.
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Silva: El rol del SISFOH no es el de focalizar, sino el de brindar la infor-
macin necesaria para que los propios programas sociales, de acuerdo a
sus objetivos, focalicen su intervencin
Monge resalt que tiene
relevancia la demanda
de un benefciario sobre
los programas sociales
que se le ofrece
Sobre el debate entre los programas condicionados
y no condicionados, Herrera seal que los padres
tambin saben qu cosas son buenas para sus hijos,
y esto tiene tambin una dimensin tica, ya que no
debera exigirse a los padres que lleven a la escuela
a sus nios si es que esto no les est sirviendo.
Aadi que muchos nios ayudan a los padres en
las tareas de los hogares, y este efecto no se est
tomando en cuenta en los indicadores actuales.
A continuacin, Silva coment que el rol del SIS-
FOH no es el de focalizar, sino el de brindar la
informacin necesaria para que los propios progra-
mas sociales, de acuerdo a sus objetivos, focalicen
su intervencin. Agreg que se deben fortalecer los
sistemas de informacin, y que en esta tarea el Ins-
tituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI)
ha avanzado en una agenda de medicin de los
resultados.
Finalmente, Chacaltana agradeci a los panelistas por
su presencia, y a Javier Herrera y Juan Pablo Silva por
sus participaciones; y agreg que el debate del evento
ha generado una agenda muy intensa de trabajo, ya
que el tema de la inclusin social es muy importante
para la poltica pblica.