Gouvernance Int FR PDF

MINISTRE DES AFFAIRES TRANGRES
DIRECTION GNRALE DE LA COOPRATION INTERNATIONALE ET DU DVELOPPEMENT

GOUVERNANCE,
DMOCRATIE ET LUTTE
CONTRE LA PAUVRET
ENSEIGNEMENTS TIRS DES ENQUTES
AUPRS DES MNAGES EN AFRIQUE
SUB-SAHARIENNE ET EN AMRIQUE LATINE
Javier HERRERA,
Mireille RAZAFINDRAKOTO,
Franois ROUBAUD
Javier Herrera IRD-Paris,
DIAL
herrera@dial.prd.fr,
Mireille Razafindrakoto, IRD-Paris,
DIAL,
razafindrakoto@dial.prd.fr
Franois Roubaud IRD-Paris,
DIAL
roubaud@dial.prd.fr
Gouvernance int FR 22/06/06 14:39 Page 1
Ce rapport est un document interne tabli la demande du ministre des Affaires trangres
et de lAgence Franaise de Dveloppement.
Les commentaires et analyses dvelopps nengagent que leurs auteurs
et ne constituent pas une position officielle.
Tous droits dadaptation, de traduction et de reproduction par tous procds,
y compris la photocopie et le microfilm, rservs pour tous pays.
Conception graphique couverture : Aurette Leroy et Anne Caminade
Impression : mediatys / Groupe Corlet
Photos de couverture : IRD, Deliry Antheaume, Elisabeth
Afrique du Sud : campagne pour les lections de 1994. La dmocratie pour tous, une procupation largement partage en Afrique.
Ralisation Nanda Sooben.
Ministre des Affaires trangres, 2006
ISBN : 2-11-095646-1
ISSN : 1160-3372
3 Gouvernance, Dmocratie et Lutte contre la pauvret
Rsum
La mesure des nouvelles dimensions du dveloppement (institutions, gouvernance,
participation sociale et politique) pose un redoutable dfi la statistique publique. Pour y
rpondre, des modules thmatiques sur la Gouvernance, la Dmocratie et les Multiples
Dimensions de la Pauvret ont t greffs sur des enqutes auprs des mnages ralises
par les Instituts Nationaux de la Statistique de douze pays en dveloppement, africains et
latino-amricains. On prsente ici les enjeux et les enseignements mthodologiques de
cette exprience, ainsi quune slection de rsultats illustratifs de cette approche
novatrice. On sinterroge sur ladhsion des citoyens aux principes dmocratiques ; le
respect des droits civils et politiques ; la confiance envers les institutions et la classe
politique ; le besoin dtat, notamment des pauvres ; lampleur de la petite corruption ;
lefficience des institutions ; la fiabilit des enqutes-experts sur la gouvernance ;
lapprciation des politiques de dcentralisation au niveau local ; le niveau et la
dynamique de la participation sociale et politique, etc. Le bilan concluant qui en est tir
ouvre des perspectives pour les systmes nationaux dinformations statistiques dans les
PED. La mesure et le suivi de cette nouvelle batterie dindicateurs objectifs et subjectifs
au service de la conduite des politiques publiques mriteraient dtre systmatiss.
4
Gouvernance, Dmocratie et Lutte contre la pauvret
Introduction 7
1. Mesurer la Gouvernance et la Dmocratie :
que peut-on attendre des enqutes auprs des mnages ? 9
1.1. Les enjeux :
la gouvernance et la dmocratie au cur des politiques de dveloppement 9
1.2. Les enqutes auprs des mnages :
un instrument appropri ? 12
1.2.1. Principaux resultants et limites des PPA : 13
1.2.2. Des modules thmatiques greffs aux enqutes statistiques :
une approche alternative 13
1.2.3. Politiques conomiques, gouvernance, dmocratie et sondages dopinion 15
2. Le dispositif denqutes : prsentation gnrale
et enseignements mthodologiques 18
2.1. Les caractristiques du dispositif denqutes 18
2.1.1. Le contenu thmatique des questionnaires 22
2.1.2. Lenqute-miroir pour les pays africains : une innovation 25
2.1.3. Les spcificits thmatiques des modules dans les pays andins 27
2.2. Les principaux enseignements 29
2.2.1. Lvaluation de la pertinence du dispositif et de la robustesse des rsultats 31
2.2.2. La confrontation avec dautres initiatives internationales pour
mettre en avant les points forts du dispositif 33
2.2.3. Le processus de mise en place des enqutes et de diffusion des rsultats 36
1
2
Sommaire
3
3. Quelques exemples illustratifs de rsultats obtenus 40
3.1. Quelques rsultats sur lAfrique francophone 40
3.1.1. La pauvret subjective ou la prise en compte des diffrents
facteurs influent sur la perception de la pauvret 40
3.1.2. Des indicateurs qui permettent le suivi de la gouvernance 43
3.1.3. La dmocratie :
une valuation de son fonctionnement et des aspirations de la population 48
3.2. Quelques rsultats sur les pays andins 53
3.2.1. Les questions de gouvernance au centre des principaux
problmes du pays andins 53
3.2.2. La population soutient
la dmocratie malgr ses dysfonctionnements 56
3.2.3. Un dispositif denqute orient vers lvaluation
des politiques : lapprciation de la gouvernance locale 60
3.2.4. Lexclusion conomique et les dfaillances de ltat limitent
lexercice de la participation dmocratique 61
Conclusion 64
Bibliographie 65
4
5
Sigles et acronymes
AFRISTAT Observatoire Economique et Statistique dAfrique Subsahariene
AISO Association Internationale pour les Statistiques Officielles
CAD/OCDE Comit dAide au Dveloppement/Organisation de Copration
et de Dveloppement Economique
CAN Communaut Andine des Nations
CEA Commission Economique pour lAfrique
CEVIPOF Centre de Recherches Politiques de Sciences-Po (France)
CODI Comit de lInformation pour le dveloppement
CREDOC Centre de Recherches pour lEtude et lObservation des Conditions
de vie (France)
DIAL Dveloppement, Institutions et Analyses de Long terme
DSRP Document de Statgie de Rduction de la Pauvret
FMI Fonds Montaire International
IBW Institutions de Bretton Woods
INS Institut National de la Statistique
INSEE Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques (France)
IRD Institut de Recherche pour le Dveloppement
NEPAD Nouveau partenariat pour le dveloppement de lAfrique
OSC Organisations de la socit civile
PARIS21/OCDE Partenariat Statistique au service du dveloppement
au 21
me
sicle/Organisation de Coopration et de Dveloppement
Economique Plan dAjustement Structurel
PED Pays en Dveloppement
PPA Evaluation participative de la pauvret (Participatory Poverty
Assessment)
PPTE Pays Pauvre Trs Endetts
UEMOA Union Economique et Montaire Ouest Africaine
Face lchec relatif des politiques dajustement structurel dans les pays en dveloppement,
un consensus sest tabli au niveau international sur limportance non seulement du contenu des
politiques conomiques mais galement de la manire dont elles sont mises en uvre, tout
particulirement dans le cadre des nouvelles stratgies internationales de lutte contre la pauvret.
De nouveaux facteurs comme la gouvernance, ladhsion et la participation des populations
sont dornavant placs au coeur des programmes de dveloppement. Paralllement, le champ
de la recherche sur le dveloppement sest largi, notamment afin de mieux comprendre les
interactions entre au moins quatre dimensions : la croissance bien sr, mais aussi la distribution
(des revenus ou des actifs), la qualit des institutions (notamment publiques) et le type de rgime
politique ou plus gnralement le systme de valeurs de la socit. La rponse ces nouveaux
enjeux passe par la dfinition et la mesure dindicateurs intgrant ces dimensions
traditionnellement considres comme extra-conomiques pour suivre et valuer les stratgies
de dveloppement.
Cest pour rpondre ce dfi majeur partag par Metagora
1
, que deux institutions rgionales
(lObservatoire conomique et Statistique dAfrique Subsaharienne AFRISTAT, et le
Secrtariat Gnral de la Communaut Andine des nations - CAN) et treize Instituts Nationaux
de la Statistique (INS) dAfrique et dAmrique latine, en partenariat avec DIAL, ont dcid
dexplorer ensemble les possibilits offertes par les enqutes auprs des mnages, comme
instrument de mesure et de suivi quantitatif de ces nouvelles dimensions du dveloppement. Les
oprations statistiques ont t ralises entre 2001 et 2005 dans sept capitales conomiques
dAfrique de lOuest (Bnin, Burkina Faso, Cte dIvoire, Mali, Niger, Sngal et Togo),
Madagascar, ainsi que dans quatre pays andins (Bolivie, Colombie, quateur et Prou). Trois
modules spcifiques (Multiples dimensions de la pauvret, Gouvernance et Dmocratie)
ont t greffs des enqutes classiques auprs des mnages (lenqute 1-2-3 en Afrique et la
principale enqute auprs des mnages ralise par chaque INS dans les pays dAmrique latine).
Bien quencore exploratoires, ces oprations sont dores et dj concluantes et prometteuses,
aussi bien sur le plan des rsultats quen termes mthodologiques. Les premires analyses
des enqutes apportent un clairage nouveau sur des phnomnes jusque l peu explors, voire
totalement mconnus. Lobjectif de cet article est de montrer lintrt des enqutes auprs des
mnages comme instrument statistique pour llaboration et le suivi dindicateurs de la
gouvernance et de la dmocratie dans les pays en dveloppement (PED), en se basant sur les
expriences africaines et latino-amricaine en cours. La premire partie est consacre la
prsentation du cadre gnral et des enjeux lis la mesure de la gouvernance et de la dmocratie
dans les pays en dveloppement. La deuxime partie porte sur le dispositif de base des enqutes
mises en uvre et les principaux enseignements mthodologiques que lon peut en tirer.
La troisime partie donne quelques exemples de rsultats empiriques slectionns pour illustrer
lintrt analytique dune telle approche. La dernire partie conclut et ouvre des perspectives
pour le futur.
Introduction
1) Financ par lUnion europenne et les cooprations bilatrales franaise, sudoise et suisse, le projet Metagora a pour objectif de proposer
des mthodes de mesure des droits de lhomme, de la dmocratie et de la gouvernance.
1. Mesurer la gouvernance et la dmocratie : que peut-on attendre
des enqutes auprs des mnages ?
1.1. Les enjeux : la gouvernance et la dmocratie au cur des politiques
de dveloppement
La Banque mondiale et le Fonds Montaire International (FMI) ont lanc fin 1999 une initiative conjointe
qui place la lutte contre la pauvret au cur des politiques de dveloppement. Tous les pays bas revenu
dsireux de bnficier dune aide financire dune de ces deux organisations, ou dun allgement
de la dette dans le cadre de lInitiative PPTE (Pays Pauvres Trs Endetts), sont appels prparer
un programme de lutte contre la pauvret, dsign en franais sous le terme de Document Stratgique
de Rduction de la Pauvret (DSRP, en anglais PRSP). Les principes des DSRP apportent trois
innovations majeures quil convient de saluer. Dabord, les institutions de Bretton Woods (IBW)
considrent la lutte contre la pauvret, et non lajustement structurel, comme leur principal objectif.
Ensuite et pour la premire fois, la multi-dimensionnalit de la pauvret, au-del de sa seule composante
montaire est enfin pleinement reconnue. Lexclusion sociale et politique, la vulnrabilit, le manque
de dignit et de reconnaissance viennent prendre place ct des composantes plus classiques
de privation en termes de sant ou dducation (Banque mondiale, 2001). Enfin, ladoption du concept
de processus participatif pour la dfinition et le suivi des DSRP est certainement un facteur potentiel
de renforcement de la dmocratie, dans des pays o la population dispose gnralement de peu de moyens
dexpression (Cling, Razafindrakoto, Roubaud, 2003).
Avec le lancement des DSRP, les IBW ont initi un revirement majeur par rapport aux pratiques
antrieures. Auparavant, mme si des experts nationaux participaient la dfinition des politiques, et que
ces dernires faisaient lobjet de ngociations, les pays pauvres avaient peu de poids et disposaient de trs
faibles marges de manuvre. Les informations accessibles au public taient plus que limites, la majorit
des documents utiliss lors des ngociations demeurant confidentielle.
Lchec quasi-gnralis des plans dajustement structurel (PAS) dans les pays faible revenu, notamment
dAfrique, a pour origine la fois des blocages dordre social ou politique entravant la ralisation des
programmes, ainsi que linefficacit des mesures prvues mme lorsquelles taient effectivement
appliques. Deux failles sous-jacentes au mode dintervention des IBW expliquent pour une large part ce
revers. Dune part, il supposait que les experts internationaux taient les mieux mme de dfinir les
politiques adquates pour le pays, en se fondant sur la notion du best practice. Dautre part, tout en tant
considrs comme incomptents et marginaliss dans la conception des stratgies, les responsables
nationaux taient censs tre capables et avoir la volont de les mettre en uvre de manire efficiente,
sans forcment y adhrer.
Avec le dveloppement du concept de gouvernance, mis en avant comme une condition majeure de
la russite des politiques, et le vent de dmocratisation qui met laccent sur la ncessit daccorder plus
de poids aux sans voix (voiceless) aussi bien sur la scne nationale quinternationale, deux conditions
se sont imposes : dune part, une meilleure prise en compte des contextes conomique, mais aussi socio-
politique et institutionnel, spcifiques chaque pays ; dautre part, le caractre primordial de ladhsion
aux politiques non seulement des gouvernants, mais galement de la population.
10
Sur le plan de la mise en uvre des stratgies, le principe de participation des diffrents acteurs
de la socit ouvre de nouvelles perspectives quant la faon dont les affaires nationales devront
dsormais tre conduites. En favorisant le respect du droit linformation et lexpression,
la participation atteint un premier objectif, celui de sattaquer une des dimensions de la pauvret : celle
de lexclusion et de la marginalisation. Mais la porte potentielle de ce prcepte va bien au-del de cet
aspect. La participation ne prendrait tout son sens que si elle contribue vritablement remdier aux
dysfonctionnements de la dmocratie dans les pays pauvres. Elle devrait ainsi renforcer les capacits et
le pouvoir des corps intermdiaires (mdias, syndicats, associations, etc.) dans llaboration, le suivi,
le contrle, lvaluation et la rorientation des politiques. Suivant cette optique, linformation dont
le caractre formateur doit tre soulign revt une importance primordiale. Elle rend explicite les choix
publics et accrot la transparence dans la gestion des affaires de ltat, tout en confrant aux diffrents
acteurs de la socit la possibilit dexercer des pressions, voire de sanctionner ce dernier en cas
de dfaillance. En bref, lenjeu est dassurer le principe de responsabilit dmocratique (accountability)
rendant ltat responsable de ses actions devant les citoyens.
Le concept de processus participatif, qui suppose limplication active de lensemble des acteurs de la
socit dans llaboration, le suivi et la mise en uvre de la stratgie de lutte contre la pauvret, devrait
dabord contribuer enrichir les dbats et dfinir une stratgie plus adquate, rpondant aux vritables
besoins sociaux. Cette dmarche, dsigne en anglais sous le terme dempowerment, est cense donner
aux citoyens et aux pauvres en particulier lopportunit dinfluer sur les politiques qui affectent leurs
conditions de vie, en permettant de mieux identifier et prendre en compte leurs problmes et leurs attentes.
Pour toutes ces raisons, les notions de bonne gouvernance et de dmocratie sont aujourdhui mises
en avant comme des dterminants fondamentaux de la russite des politiques conomiques, et plus
gnralement des niveaux de dveloppement des pays. Elles ne jouent pas seulement un rle instrumental
(la dmocratie contribue la bonne gouvernance qui elle-mme favorise la croissance et limite
les ingalits) mais elles reprsentent en elles-mmes des dimensions constitutives du bien-tre
des populations (PNUD, 2002). Par exemple, le respect des liberts individuelles (libert politique, libert
dexpression, etc.) peut tre considr comme une composante intrinsque du dveloppement ; de mme,
une administration intgre accrot le sentiment de justice en rduisant les pratiques discriminatoires (entre
autres via la baisse de la corruption).
Le nouveau rapport sur le dveloppement dans le monde (Banque mondiale, 2005), qui porte sur le thme
de lquit et du dveloppement donne des arguments supplmentaires pour promouvoir ces dimensions.
Largumentaire original qui est dvelopp est le suivant : si, court terme il peut y avoir un dilemme entre
quit et efficacit, moyen et long terme ces deux dimensions sont complmentaires. Les trajectoires
de dveloppement sont largement conditionnes par les institutions qui elles-mmes sont faonnes par
la distribution du pouvoir au sein des diffrentes socits. Ainsi les exemples historiques montrent que,
dans les pays o le pouvoir est concentr dans les mains dune petite lite ou de groupes restreints,
les institutions conomiques qui tendent merger et se perptuer ne sont pas favorables au
dveloppement. A contrario, une plus grande galit politique, dont la dmocratie est un ferment,
amliore la qualit des institutions en largissant le champ des groupes sociaux qui peuvent contribuer
activement aux sphres politique, sociale et conomique, et par voie de consquence accrot les
perspectives de prosprit. En reconnaissant pour la premire fois que les processus et les institutions
politiques sont au cur des enchanements vertueux du dveloppement, le rapport fait des politiques
dempowerment un des deux piliers (avec la rduction des imperfections de march) non seulement
des stratgies de rduction de la pauvret mais galement de promotion de lgalit des chances, tant
au niveau national qu lchelle internationale.
Finalement, la prise en compte des questions de gouvernance et de dmocratie au cur des politiques de
dveloppement, tout particulirement des stratgies de lutte contre la pauvret, la reconnaissance du rle
crucial de lconomie politique comme facteur de russite des rformes, ont cr une nouvelle demande
en matire dindicateurs de suivi et dvaluation des politiques publiques. Loprationnalisation des
matres-mots de ces nouvelles politiques, souvent difficilement traduisible en franais - accountability
(responsabilit dmocratique), ownership (appropriation), participation, voicing, empowerment -, leur
quantification, posent un redoutable dfi la statistique publique, jusquici mal outille pour y rpondre.
La lgitimit de ce nouveau chantier en matire statistique est dautant plus forte qu la demande
institutionnelle issue des politiques de dveloppement vient sajouter une autre demande en provenance
du monde acadmique, notamment de la science conomique. En effet, avec le retour des acteurs
(fondements micro de la macro), de nouvelles perspectives se sont ouvertes dans le champ de lconomie
de la croissance depuis une dizaine dannes. Pour rpondre aux limites de lapproche classique,
un nombre considrable de travaux se sont attachs introduire, au-del des traditionnels facteurs de
production (capital, travail) et du progrs technique, de nouvelles variables pour expliquer les trajectoires
de dveloppement de long terme (fractionnement ethno-linguistique, diversit religieuse, qualit
des institutions, origine du droit, rgimes juridiques et politiques, localisation gographique, facteurs
culturels, etc. ; pour une revue de la littrature dans ce domaine, voir Feng, 2003 ; Razafindrakoto,
Roubaud, 2005a). Ce renouveau de ce que lon pourrait qualifier la suite de Srinivasan (2001)
de vritable industrie de lconomtrie de la croissance, est aliment par un foisonnement de nouvelles
bases de donnes internationales. Le tableau 1 donne un aperu de quelques-unes des principales sources
dans ce domaine (pour une prsentation plus complte, voir Sudders, Nahem, 2004).
12
Tableau 1 : Exemples de bases de donnes internationales en matire de gouvernance
1.2. Les enqutes auprs des mnages : un instrument appropri ?
Afin dintgrer ces nouvelles dimensions dans les politiques de dveloppement, la principale approche
mise en uvre sur le terrain, recourt des mthodes qualitatives et participatives. Connue aujourdhui
sous le terme gnrique dvaluation participative (Participatory Assessment ou PA), elle sest
dveloppe depuis le milieu des annes quatre-vingt-dix, particulirement dans le domaine de la
pauvret (Participatory Poverty Assessment ou PPA). Elle a pour principal objectif de prendre en
compte le point de vue des diffrents acteurs de la socit et en particulier celui de la population pauvre.
Elle repose sur deux principes sous-jacents : dune part, la reconnaissance du fait que les pauvres sont
des experts en matire de pauvret et quils sont les mieux placs pour dfinir la nature du
phnomne, ses origines et les moyens de sen sortir ; dautre part, la reconnaissance des multiples
dimensions de la pauvret qui sont difficiles apprhender dans les enqutes quantitatives classiques
et qui sont irrductibles au concept couramment retenu, bas sur le seul critre montaire. La dmarche
gnrale qui insiste sur le ct participatif sinscrit dans une optique plus large quun simple recueil
dinformations. Elle vise inclure diffrents acteurs-clefs, et notamment des reprsentants des pauvres,
dans le processus de suivi des politiques mises en uvre.
Les PPA ont t mises en uvre dans un grand nombre de pays (une soixantaine), principalement
linstigation de la Banque mondiale. Elles sont bases sur des enqutes de type sociologique
et anthropologique, qui mobilisent diffrentes techniques telles que les entretiens ouverts ou semi-
directifs, individuels ou en groupes (focus group), les mthodes visuelles (schma, diagramme),
Indicateur/ base de donnes Institution
Gouvernance
-CPIA
(Country Policy and Institutional Assessment) Banque mondiale
- Governance Matters I-IV
(Voice and accountability, Political stability,
Government effectiveness, Regulatory quality,
Rule of law, Control of corruption) Kaufmann, Kraay, Mastruzzi/Banque mondiale
- ICRG (International Country Risk Guide) Political Risk Services Group
- IEF (index of Economic Freedom) The Heritage Foundation
- IPC (Perception Corruption Index) Transparency International
Dmocratie
- Political rights, Civil liberties, Freedom Status Gastil/Freedom House
- Polity I-IV
(Politys institutionalized-democracy index) Gurr/Univesity of Maryland (CIDCM)
- Bollens Index
(Bollens liberal-democracy Index) Bollen/ University of North Carolina / (ICPSR)
Autres indicateurs
- ELF
(Ethno-linguistic Fractionalization) Roeder / Dept. Political Science, University
of California, San Diego Inglehart / WVS
- World Values Survey (Trust, well-being, etc.) Association, Institute for Social Research,
University of Michigan
les observations participantes (Banque mondiale, 2002). Ces valuations participatives ont servi un
vaste programme de consultation (Consultations with the poor) initi par la Banque mondiale afin
de donner un cho la voix des pauvres (Narayan et alii, 2000a ; Narayan et alii, 2000b). Lobjectif est
de recueillir leur point de vue essentiellement sur quatre thmes :
- la perception de la pauvret (dfinition du concept, causes et difficults rencontres) ;
- les principaux problmes et les priorits en matire de politique ;
- leur exprience avec les diffrentes institutions (locales ou extrieures la communaut) ;
- la question des ingalits selon le genre lintrieur des mnages et de la communaut.
1.2.1. Principaux resultants et limites des PPA
Les principaux rsultats des PPA sont de deux ordres : dune part, cette approche a permis une
connaissance plus approfondie de la pauvret. En particulier, elle apporte un clairage sur les multiples
dimensions de la pauvret. En plus des dimensions classiques lies au niveau de revenu et de
consommation ainsi qu laccs lducation et la sant, les analyses rvlent dautres aspects de la
pauvret tels que la vulnrabilit et linscurit, lexclusion et lincapacit des pauvres influer sur les
facteurs socio-conomiques qui conditionnent leur niveau de vie (powerlessness), labsence de dignit
et de respect de soi. Dautre part, du point de vue des politiques, la base des rformes est plus largie
et plus solide. Les mthodes participatives ont initi un dialogue qui, en mobilisant diffrents acteurs,
favorise lappropriation des politiques.
Cette approche prsente toutefois un certain nombre de limites. Les premires dcoulent du caractre
trop descriptif des informations recueillies qui sont peu adaptes aux prises de dcisions. Les dcideurs
souhaitent en effet le plus souvent des informations quantitatives pour aider la dfinition des
politiques. Or, dun ct, les perceptions sont multiples et mettent en exergue des conflits dintrts.
De lautre, il convient de se demander si les opinions exprimes par les personnes enqutes sont
reprsentatives de celles de lensemble des pauvres (les voiceless). Par ailleurs, les retombes directes
des valuations participatives peuvent tre limites, surtout court terme. Pourtant, les mthodes
suscitent dnormes attentes du ct des participants qui considrent leur implication (coteuse en
temps) comme un investissement. Les dceptions suite aux faux espoirs crs risquent alors dentraner
rapidement une dmobilisation de la population, remettant en question la continuit du processus
participatif. Enfin, il convient de souligner que les approches participatives se sont en gnral peu
intresses au suivi et lapprciation des rformes effectivement mises en uvre.
1.1.2. Des modules thmatiques greffs aux enqutes statistiques : une approche alternative
Les PPA qui ont abouti au recueil des voix des pauvres, utilisant les mthodes qualitatives et
participatives, ont clairement enrichi les connaissances sur la pauvret. Mais la question se pose :
jusquo peut-on aller dans cette voie ? Cette approche laisse en suspens le problme de la transcription
des rsultats en information utilisable pour mettre en uvre des mesures concrtes au niveau national.
Une approche alternative et/ou complmentaire peut tre propose. Elle rpond au souci de
reprsentativit des opinions recueillies, et peut ainsi remdier au problme darbitrage face la
multiplicit des points de vue. Il sagit de greffer sur des enqutes quantitatives classiques priodiques,
de prfrence relativement lgres, des modules prenant la forme de sondages dopinions, et portant
sur des thmatiques variables selon les annes. Les questions qualitatives poses dans les approches
participatives sont ainsi standardises dans ces modules. La population (comprenant les pauvres) est
sollicite pour sexprimer sur sa perception de la pauvret (dfinition, causes), ses difficults et ses
besoins, son apprciation des politiques mises en uvre, et la dfinition de stratgies adquates pour
rpondre ses attentes.
14
Diagramme 1 :
Les modules qualitatifs pour la comprhension des liens entre gouvernance, dmocratie,
politique conomique et conditions de vie des populations
Par ailleurs, cette approche peut tre complte par des modules qualitatifs spcifiques visant
comprendre lenvironnement culturel, social, politique dans lequel vivent les mnages. En effet, de
faon paradoxale, on ne dispose quasiment pas dinformations sur ces domaines dans les PED, et en
particulier en Afrique, alors que beaucoup danalystes mettent en avant les facteurs sociaux, culturels
et politiques comme dterminants du mode de fonctionnement des socits africaines.
Cette dmarche prsente lavantage de recueillir la fois des informations objectives sur la situation
des mnages ou des individus ( partir de la partie quantitative de lenqute : niveau de
revenu/consommation, conditions de logement, etc.) et des informations qualitatives subjectives sur la
perception et lapprciation des personnes enqutes (degr de satisfaction sur leurs conditions de vie,
leurs difficults et besoins, leurs opinions sur les politiques et le mode de fonctionnement des
institutions ; Tableau 2). Compte tenu de la reprsentativit des enqutes, les informations qualitatives
sont quantifiables : la part de la population partageant un mme point de vue peut tre mesure.
De plus, les opinions peuvent tre analyses en fonction des caractristiques des individus. Enfin,
il convient de souligner la possibilit de comparer les comportements et les opinions des pauvres
par rapport ceux du reste de la population, lorsque lenqute est couple un dispositif classique
dvaluation des conditions de vie de lensemble des mnages.
Tableau 2 :
Comparaison des deux mthodes : valuations participatives / approches qualitatives
greffes sur des enqutes quantitatives
Ainsi, un moment o le concept dempowerment est intgr au centre des politiques publiques, les
enqutes socio-politiques contribuent faire connatre le point de vue et accrotre le pouvoir de
ngociation de groupes sociaux traditionnellement en marge des processus de dcision. Cette
contribution savre dautant plus essentielle que dans les pays les plus pauvres, o les institutions-
relais de la socit civile sont peu dveloppes, elles sont, avec les lections, le seul moyen pour les
couches dfavorises (voiceless) de se faire entendre des autorits.
1.2.3. Politiques conomiques, gouvernance, dmocratie et sondages dopinion
Si lintroduction de modules qualitatifs dans les enqutes reprsentatives auprs des mnages constitue un
instrument original, trs largement sous-exploit dans les PED, pour lanalyse de la pauvret, elle ouvre
la voie un immense champ dapplications, dune porte beaucoup plus gnrale. En effet, la vague de
transition dmocratique lchelle du monde, en particulier en Afrique sub-saharienne, a rendu possible
Mthodes participatives Modules qualitatifs greffs sur des
(PPA) enqutes quantitatives classiques
Mthode : Un panier doutils Mthode standardise
Principal outil Interview semi-structur Questionnaire formalis
Cot Moyen ou faible (dpend Moyen ou lev, mais cot marginal
de lobjectif et de ltendue trs faible si lenqute quantitative
du champ gographique) est dj prvue
Forme de Participation active grce Consultation de lopinion de la
participation aux discussions ouvertes population
et lanalyse des situations Enqute : relais de la voix des exclus
chantillon Petit ou moyen Large chantillon reprsentatif
(cibl sur les pauvres) de toutes les catgories
mais peu reprsentatif de la population
Type dinformation Information qualitative Information la fois quantitative
recueillie et descriptive et qualitative, quantifiable
(difficilement quantifiable) (avec possibilit danalyse statistique
approfondie)
Rsultats Une connaissance dtaille Diagnostic plus global de la situation
de la situation des pauvres (relativement aux autres);
des pauvres ainsi que de classement des priorits et des opinions
leurs points de vue selon leur poids au niveau de la population
Principales limites Multiplicit des situations Les questions tant prdtermines,
et des points de vue
information peu adapte ncessit davoir une connaissance
pour les prises de dcision pralable des situations des pauvres
pour ne pas imposer des
points de vue extrieurs
et viter loubli de facteurs
ou questions dterminants
16
et ncessaire la gnralisation des sondages dopinion, comme source dinformations et de pilotage des
politiques, ct du dispositif traditionnel de la statistique conomique. Dune part, la mise en place de
rgimes dmocratiques a fait tomber les obstacles politiques (censure) qui en interdisaient la ralisation.
Dautre part, lexercice mme de la dmocratie implique un accs de tous linformation, la plus large
possible. Cest pourquoi, il est naturel que les techniques modernes de communication soient mises au
service des citoyens et de leurs reprsentants, confronts de multiples problmes de choix collectifs,
pour rendre compte des diverses sensibilits et de leur volution, et par l clairer le dbat public. Nous
avons dj eu loccasion de dvelopper ailleurs, lintrt dune telle approche pour la sociologie lectorale
et les enqutes socio-politiques (Razafindrakoto, Roubaud, 2003a ; Roubaud, 2003a et 2003b). Mais le
champ des possibilits est infini, comme le montre la banalisation des enqutes et la diversit des sujets
abords dans les pays dvelopps. De mme, nous nous intressons ici aux pauvres ; mais une multiplicit
dautres dcoupages du corps social peut tre envisage : les femmes, les jeunes, les fonctionnaires, etc.
Paradoxalement, les jeunes dmocraties du Sud ne se sont pas encore pleinement saisies de cette
formidable opportunit. Ce retard, tout relatif du fait de la nouveaut du processus dmocratique, peut
sexpliquer par plusieurs facteurs. Le manque de ressources financires doit tre incrimin au premier
chef. En Afrique sub-saharienne, les instituts de statistique et de recherche publics, frapps de plein fouet
par la crise budgtaire, sont en dshrence (Afristat, 1998), tandis que la faiblesse de la demande solvable
inhibe le dveloppement de loffre prive (instituts de sondage, services de marketing). A cette contrainte
financire, sajoute linsuffisance de ressources humaines qualifies, mariant la fois des comptences
en techniques de sondage et en traitement des questions de types socio-conomiques ou politiques. Mme
dans le champ de la recherche, rares sont les sociologues et politologues africanistes qui matrisent les
instruments de lanalyse quantitative. Enfin, il convient de mentionner le tropisme conomiciste des
systmes dinformations statistiques officiels, qui ont toujours privilgi la mesure de variables
conomiques dures (croissance, inflation, chmage, etc.) au suivi dindicateurs qualitatifs, socio-
politiques ou subjectifs : choix lectoraux, prfrences, opinions, valeurs. Les conomistes de la Banque
mondiale, qui a jou un rle central dans la dfinition des politiques et des systmes de suivi en Afrique,
sont en partie responsables de ce biais. Cependant, mme au sein de cette institution, cette orientation
commence tre remise en question avec la multiplication des travaux sur la qualit de la croissance
(Banque mondiale, 2000a et 2000b), qui montrent que la trajectoire conomique des PED dpend aussi
largement de facteurs considrs jusqualors comme extra-conomiques. Toute une srie de bases de
donnes nouvelles sont ainsi mobiliss, ainsi que de nouvelles gnrations denqutes auprs des mnages
comme par exemple les enqutes Core Welfare Indicators Questionnaires (CWIQ surveys).
Si le bien-fond de ce type denqutes est clairement tabli, reste savoir quelle institution devrait en avoir
la charge. Dans les pays dvelopps, ce sont en gnral les instituts de sondage privs qui en assurent la
ralisation. Mais nombre dentre elles sont ralises sur fonds publics, par des administrations ou des
organismes de recherche. On peut citer, par exemple, dans le cas de la France, les enqutes de conjoncture
auprs des mnages de lInsee ou du Credoc, ou encore dans le champ politique les enqutes du Cevipof
(1978, 1985, 1995, 1997, etc.). Au niveau europen ou international, on peut mentionner, entre autres, de
vritables dispositifs de suivi sur longue priode, comme les sondages Euro-baromtres, ralises chaque
anne depuis 1970 dans les pays de lUnion Europenne, les Political Action Surveys, ou encore les World
Values Surveys, qui ont dj connu quatre ditions successives (1981, 1990, 1995 et 1999-2001), avec une
extension du champ gographique couvert de 22 pays pour la premire vague 43 pour la deuxime, pour
finalement atteindre 65 pour la dernire dition (Inglehart, 1997 ; Inglehart, Welzel, 2005).
Comme nous le mentionnions prcdemment, dans les PED les plus pauvres, particulirement en Afrique,
les organismes de ce genre ne remplissent pas cette fonction. Dans la plupart des pays, ils sont inexistants.
Dans le cas contraire, leurs ressources humaines et financires sont souvent trop limites pour
entreprendre ce genre doprations. Dans ce contexte, au moins trois raisons conduisent identifier
linstitut national de la statistique (INS) comme le meilleur candidat pour mettre en uvre ces enqutes.
Dune part, cest en son sein que se concentre lessentiel des comptences techniques en matire
denqutes auprs des mnages. Dautre part, ces enqutes relvent de vritables missions de service
public et appellent de ce fait des fonds publics. Enfin, la forte demande potentielle pour ces enqutes est
un puissant levier pour contribuer rhabiliter la fonction sociale des INS, malheureusement largement
dconsidre. Lexemple malgache est un bon exemple de la pertinence de ce choix. Un quilibre peut et
doit tre trouv entre la surabondance dinformation dans les pays dvelopps (rien quen France les
rsultats de prs de 800 sondages ont t diffuss en 1991, sans compter ceux usage priv, non publis,
encore plus nombreux), et leur quasi-absence dans les pays pauvres.
Au bout du compte, quelles que soient les rserves que lon peut mettre lgard des sondages
dopinions (effet dimposition, construction artificielle voire manipulation de lopinion publique, etc. :
Bourdieu, 1980 ; Champagne, 1990 ; Meynaud, Duclos, 1996 ; Blondiaux, 1998), celles-ci portent plus
sur leur exploitation abusive (lecture nave et simplificatrice, interprtations tendancieuses, soumission
aux impratifs commerciaux), que sur leur lgitimit intrinsque comme instrument de connaissance.
Moyennant les prcautions demploi ncessaires, dordre technique et dontologique, propres toute
dmarche scientifique, ils constituent une composante essentielle et incontournable de la connaissance et
du bon fonctionnement des socits dmocratiques
2
. Systmatiquement interdits dans les rgimes
totalitaires, les sondages sont le produit de la socit dmocratique (Cayrol, 2000).
Les processus participatifs fournissent le cadre conceptuel et apportent la lgitimit la participation
des populations pour renforcer la gouvernance et la dmocratie dans les PED. La faiblesse actuelle
des organisations de la socit civile dans les trois domaines de la reprsentativit, de la lgitimit
et de la capacit conduit porter un regard critique sur les expriences en cours sur le terrain pour favoriser
la participation et lempowerment. Pour aller de lavant, deux pistes doivent tre menes de front :
- renforcer les corps intermdiaires susceptibles de relayer les aspirations des citoyens et de jouer un rle
de contre-pouvoir. Il sagit de combler le trou bant entre ltat, la classe politique, les big men tous
puissants et les individus atomiss. Cest loptique adopte par de nombreux bailleurs de fonds qui
appuient la structuration dinstitutions comme les associations des usagers de leau ou de producteurs
ruraux, les mutuelles dpargne et de crdit, mais aussi les syndicats, les ligues de droit de lhomme,
de surveillance des lections etc. Par nature, ce processus long sinscrit dans la dure ;
- renforcer la responsabilit dmocratique des tats (accountability) tout en promouvant la rvlation
des prfrences et des choix des citoyens (voicing, empowerment), via les enqutes auprs des mnages
et les sondages dopinions. Cest cette voie largement ignore et beaucoup plus facile mettre en uvre
que nous explorons ici.
Ces deux voies complmentaires entretiennent entre elles des interactions positives. Ainsi, les rsultats
denqutes constituent pour les organisations de la socit civile (OSC) un support de choix pour appuyer
leurs revendications (advocacy), pour accrotre leur lgitimit et servir dinstrument pour un dialogue
inform avec les instances officielles. Rciproquement, les OSC peuvent favoriser lappropriation et la
soutenabilit des enqutes en exprimant une forte demande sociale leur gard et en participant au
processus dlaboration, de suivi et de diffusion (comits dutilisateurs, etc. ; voir Encadr 3).
2) A. Lancelot (1984) identifiait au moins quatre types dapports des sondages la dmocratie : la slection des gouvernants
(choix des candidats et des lus), leur contrle (fait connatre tout moment la raction des citoyens), le respect des droits de lopposition
(quand les instances du pouvoir sont dtenues par un mme parti, reflte la diversit que donnerait un systme proportionnel)
et le concours la culture de la libert (pluralisme et diffusion de linformation sans lesquels la dmocratie nest que formelle).
18
2. Le dispositif denqutes : prsentation gnrale et enseignements
mthodologiques
Nous prsenterons ici les principales caractristiques et spcificits du dispositif mis en place
(chantillon, couverture thmatique) ainsi que les premiers enseignements mthodologiques tirs de cette
exprience.
2.1. Les caractristiques du dispositif denqutes
En sappuyant sur lexprience acquise depuis 1995 par le projet MADIO Madagascar qui a permis
de tester et dajuster le dispositif en identifiant notamment les questions les plus pertinentes , trois
modules spcifiques (Pauvret subjective, Gouvernance et Dmocratie) ont t labors et greffs
sur lenqute 1-2-3 sur lemploi, le secteur informel et la pauvret (Encadr 1). Entre 2001 et 2004,
lenqute a t ralise dans sept capitales conomiques des pays de lUEMOA (Bnin, Burkina Faso,
Cte dIvoire, Mali, Niger, Sngal et Togo) et Madagascar (Razafindrakoto, Roubaud, 2005b).
Lexprience a galement t applique entre 2002 et 2005 dans quatre pays andins (Bolivie, Colombie,
quateur et Prou), o les modules ont t greffs sur la principale enqute auprs des mnages ralise
par chaque INS dans le cadre du dispositif statistique officiel. Au total, les enqutes ont port sur un
chantillon reprsentatif de plus de 35 000 adultes, soit 21 000 mnages dans les huit mtropoles
africaines, tandis que plus de 50 000 personnes taient interroges dans les quatre pays latino-amricains,
avec un niveau dinfrence statistique national et rgional.
Face au succs de lopration tant du point de vue mthodologique (la gouvernance et la dmocratie
peuvent tre mesures de faon fiable) quanalytique (les rsultats peuvent servir clairer les politiques
publiques), un processus dappropriation du dispositif sest enclench, deux pays ayant dcid dintgrer
de faon prenne ce type denqutes au sein du systme national dinformations statistiques.
A Madagascar, lenqute est dsormais reconduite par lINSTAT avec une priodicit annuelle, tandis que
lINEI du Prou mne lopration en continu sur ressources propres, permettant dapprcier la dynamique
temporelle (mensuelle, trimestrielle et annuelle) des indicateurs sous revue. La reconduction des enqutes
est galement ltude dans dautres pays comme le Bnin et la Cte dIvoire.
Du point de vue institutionnel, ce programme sinscrit dans le cadre du projet international Mtagora.
Log lOCDE/Paris21 et financ par lUnion europenne et les cooprations bilatrales franaise,
sudoise et suisse, ce projet a pour objectif de proposer des mthodes de mesure des droits de lhomme,
de la dmocratie et de la gouvernance. Lors de la confrence Statistiques, Dveloppement et Droits de
lhomme, organise Montreux en septembre 2000 par lAISO et lOffice fdral de statistiques
(Suisse), pour la premire fois, un dialogue a pu tre engag une large chelle (123 pays et
35 organisations internationales reprsents) entre la communaut des statisticiens et des organisations
de dfense des droits de lhomme. Les travaux de MADIO prsents cette occasion ont suscit un grand
intrt auprs des organisateurs. Ce contact sest poursuivi au cours des annes suivantes lors de la phase
de montage du projet Mtagora, notamment lors dune srie de sminaires sur ces mmes thmatiques
Lapproche qui consiste introduire des modules qualitatifs thmatiques dans les enqutes
reprsentatives auprs des mnages a t applique ds 1995 dans la capitale malgache travers les
enqutes 1-2-3 ralises par le projet MADIO. Tout en gardant un certain nombre de questions
communes, diffrents thmes, variables selon les annes, ont t abords :
- les Tananariviens et la politique conomique (phase 3, enqute consommation, 1995) ;
- la politique dducation et lajustement structurel (phase 1, enqute emploi, 1996) ;
- les lections, les partis politiques, les ethnies et la religion (phase 1, enqute emploi, 1997) ;
- la rforme de ladministration, les privatisations et la corruption (phase 1, enqute emploi, 1998) ;
- la pauvret travers lapprciation subjective des mnages (phase 3, enqute consommation, 1998) ;
- la gestion de lpargne et le recours au systme bancaire (phase 3, enqute consommation, 1998) ;
- limpt synthtique et limpt foncier (phase 1, enqute emploi, 1999) ;
- lvolution de la conjoncture conomique (phase 1, enqute emploi, 1999) ;
- les multiples dimensions de la pauvret, la violence et lexclusion (phase 1, enqute emploi,
2000, 2001) ;
- limpact de la crise, (phase 1, enqute emploi, 2002-2003) ;
- les multiples dimensions de la pauvret, la gouvernance et la dmocratie (2003, 2004, 2005).
Cette approche a paralllement t applique travers les Observatoires Ruraux, un dispositif original
mis en place par MADIO pour lanalyse et le suivi du monde rural. Diffrents thmes ont t abords :
- limpact des rformes de libralisation (1995) ;
- le rle respectif des hommes et des femmes (1997) ;
- les stratgies ducatives (1998) ;
- la pauvret subjective et le capital social (1999).
La dmarche na pas seulement t circonscrite aux enqutes auprs des mnages. Elle a aussi t
systmatise au sein des enqutes auprs des entreprises (EAI ou Enqute annuelle dans lindustrie).
Les modules thmatiques ont notamment ports sur : les industriels et la politique conomique (1995,
1996 et 1999) ; la question de la fiscalit (1997) ; la rforme de ltat, la privatisation et louverture
extrieure (1998).
Enfin, en sinspirant de lexprience acquise par MADIO, cette approche a essaim au-del du projet,
sous deux formes. Dune part, le module thmatique sur la pauvret subjective a galement t repris
en 2001 dans lEnqute nationale auprs des mnages (EPM) conduite par lINSTAT (Lokshin,
Umapathi, Paternostro, 2004). Dautre part, la demande de lUnion europenne, la thmatique
des rformes conomiques et politiques a fait lobjet dune enqute nationale spcifique galement
ralise par lINSTAT (INSTAT, 2004). Lintgration de Madagascar dans le rseau Afrobaromtre
et la ralisation de lenqute en 2005 sinscrit dans cette veine.
Encadr 1 : Lexprience pionnire du projet MADIO Madagascar
20
(Munich, janvier 2002 ; Merida, Mexique, avril 2002 ; Bruxelles, novembre 2002, Berlin, aot 2003
3
).
Lextension des travaux engags par DIAL et ses partenaires au-del du cas malgache, en Afrique de
lOuest et en Amrique latine, ont permis de confirmer la convergence de vue avec les objectifs du futur
projet Mtagora et cest donc tout naturellement que ces travaux ont t inclus comme une des
composantes de Mtagora sa cration en fvrier 2004.
Si lexprience malgache a permis dexplorer la dimension temporelle du dispositif denqutes, le
principal atout des enqutes dans les autres capitales africaines rside dans la ralisation simultane
denqutes compltement identiques dans plusieurs pays, ce qui permet dassurer les bases dune vritable
comparabilit rgionale des donnes. Ce trait mrite dautant plus dtre soulign, qu notre
connaissance, il sagit de la premire exprience de ce type en Afrique sub-saharienne dans le domaine
des enqutes socio-conomiques auprs des mnages. Lenqute 1-2-3, qui constitue la base du dispositif,
est un systme de trois enqutes embotes pour suivre lvolution de lemploi, du secteur informel et de
la pauvret dans les pays en dveloppement. La premire phase est une enqute sur lemploi, le chmage
et les conditions dactivits des mnages (phase 1 : enqute emploi). La deuxime phase porte sur les
chefs dunits de production informelles (UPI). Enfin, la troisime phase est une enqute sur la
consommation des mnages. Elle vise estimer le niveau de vie des mnages et analyser les
dterminants de la pauvret (phase 3 : enqute sur la consommation, les lieux dachat et la pauvret). A
cette architecture de base, viennent sajouter les modules thmatiques greffs sur une des phases, suivant
lunit statistique dintrt (mnage, individu, UPI). Dans le cadre de ce projet, pour le module sur les
multiples dimensions de la pauvret, lunit statistique tant le mnage, il a t greff sur la fiche mnage
de la phase 1. Pour les thmes de la gouvernance et la dmocratie, on sintresse aux opinions des
individus de 18 ans et plus, les modules ont ainsi t greffs en phases 1 ou 3 suivant les pays (Tableau 3).
Tableau 3 : Principales caractristiques des modules en Afrique
Sources : Enqutes 1-2-3, Phase 1, Phase 3, modules Multiples Dimensions de la Pauvret, Gouvernance et Dmocratie, 2001/2003, Instituts
Nationaux de la Statistique, AFRISTAT, DIAL, nos propres calculs.
3) Measuring Democracy and Good Governance, The European Commission, EUROSTAT, CDG Munich Centre, Munich, janvier 2002 ;
Indicators and Diagnosis on Human Rights : The Case of Torture in Mexico, Comisin nacional de los derechos humanos, Merida, Mexique,
avril 2002 ; Statistics and Human Rights, The European Commission, EUROSTAT, Munich Centre, Bruxelles, novembre 2002; Confrence
internationale de lInstitut International de Statistique, Berlin, aot 2003.
% Afrique de lOuest Mada
Cotonou Ouaga- Abidjan Bamako Niamey Dakar Lom Antana- Total
dougou narivo
Plan de sondage phase 1 :
Nombre total dunits primaires 464 713 2 483 993 368 2 041 129 1 330 8 521
Nombre dunits primaires chantillon 125 125 125 125 125 125 125 108 983
Nombre initial de mnages chantillon 3 000 2 500 2 500 2 500 2 500 2 500 2 500 3 019 21 019
Nombre final de mnages chantillon 3 001 2 458 2 494 2 409 2 500 2 479 2 500 3 019 20 860
Module Pauvret subjective :
Date denqute
10/2001 10/2001 06/2002 10/2001 09/2002 10/2002
09/2001
12/2002
-
02/2003 01/2003
Unit danalyse Mnage Mnage Mnage Mnage Mnage Mnage Mnage Mnage Mnage
Nombre de mnages 3 001 2 458 2 494 2 409 2 500 2 479 2 500 2 734 20 575
Questionnaire Intgral Intgral Intgral Intgral Intgral Intgral Intgral Intgral Intgral
Nombre de questions poses 78 78 78 78 78 78 78 78 78
Modules Gouvernance et Dmocratie
Date denqute 10/2001 10/2002 06/2002 10/2001 09/2002
10/2002
10/2001 04/2003 -
02/2003
Unit danalyse Adulte Adulte Adulte Adulte Adulte Adulte Adulte Adulte Adulte
Phase denqute Phase 1 Phase 3 Phase 1 Phase 1 Phase 1 Phase 1 Phase 3 Phase 2 -
Nombre dindividus 6 328 2 023 4 794 4 482 6 431 6 829 1 840 2 807 35 534
Questionnaire Intgral Partiel Partiel Partiel Intgral Partiel Partiel Partiel -
Nombre de questions poses 124 119 117 117 124 113 114 120 -
Dans les pays andins, le dispositif denqutes a t ajust aux spcificits locales, en partant de la matrice
commune labore dans le cadre africain. Le dveloppement de lappareil statistique national a permis de
greffer les trois modules sur diffrentes enqutes auprs des mnages programmes par ailleurs par
linstitut national de la statistique : lenqute ENAHO au Prou, les enqutes SIEH (pour les modules
Gouvernance et Dmocratie) et ENIGHU (pour le module Multiples Dimensions de la Pauvret) en
quateur, et lenqute MECOVI en Bolivie. Cette stratgie prsente un double avantage. Elle permet de
bnficier de toutes les bonnes proprits de ces enqutes (couvertures gographique et thmatique, suivi
temporel), qui dans les trois pays reprsentent lopration principale du dispositif officiel denqutes
auprs des mnages. Elle permet galement de minimiser au cot marginal la charge financire lie la
collecte des modules. En revanche, elle limite les possibilits de croisement des modules avec les variables
socio-conomiques traditionnelles aux questions poses dans lenqute de base. Cet tat de fait rduit
sensiblement le champ danalyse dans une perspective comparative inter-pays. De plus, dans le cas de
lquateur, en mobilisant comme base pour greffer les modules deux enqutes diffrentes, on exclut toute
possibilit dappariement au niveau individuel des informations sur la pauvret subjective dune part,
et sur la gouvernance et la dmocratie dautre part.
Dans les trois pays, les enqutes ont port sur des chantillons nationaux de grande ampleur (Tableau 4).
Lexprience du Prou est la plus accomplie ce jour, les modules faisant partie intgrante de lenqute
ENAHO, au mme titre que les modules sur lemploi, les revenus ou la consommation. En suivant le plan
de sondage de lENAHO, les modules portent sur un chantillon denviron 20 000 mnages (en moyenne
annuelle), avec un niveau de reprsentativit national, rgional et mme dpartemental. De plus, comme
lENAHO est une enqute continue, on peut construire, depuis lintroduction des modules en mai 2003,
des indicateurs de suivi temporel sur une base annuelle, trimestrielle et mme mensuelle. A linstar
du Prou, en quateur lchantillon de 19 059 personnes dans le module GD et 11 256 dans le module MP
permet dobtenir un niveau dinfrence statistique infra-national (quatre grandes villes, reste urbain et
zone rurale). Mais il sagit cette fois dune enqute ponctuelle (mars 2004 dans le cas de lenqute SIEH
et 2003-2004 dans le cas de lenqute ENIGHU) et non dune enqute continue. Cest en Bolivie que les
proprits statistiques de lenqute sont les plus limites, puisque lchantillon nest que de 1 570
individus dans le module GD, ce qui correspond a un bimestre de collecte de lenqute MECOVI
(septembre-octobre 2004) et 9 196 individus dans le module MP (novembre 2003- octobre 2004). Il a t
tir de faon garantir une reprsentativit nationale et rgionale. En fait, les caractristiques diffrencies
des enqutes selon les pays refltent le degr de dveloppement de lappareil statistique national.
22
Tableau 4 : Principales caractristiques des modules dans les pays andins
Sources : Enqutes ENAHO, SIEH, ENIGHU, MECOVI, modules Multiples Dimensions de la Pauvret, Gouvernance et Dmocratie, 2003/2005,
Instituts Nationaux de la Statistique, CAN, DIAL, nos propres calculs.
2.1.1. Le contenu thmatique des questionnaires
Du point de vue du contenu thmatique, trois modules gnriques ont t labors par les chercheurs de
DIAL : Multiples dimensions de la pauvret, Gouvernance et Dmocratie. Ils ont ensuite t discuts et
amends par les diffrentes institutions partenaires du projet, sachant quau final, le choix des
questionnaires effectivement appliqus sur le terrain a t dcid au niveau national, en fonction dun
processus dlaboration et de concertation propre chaque pays (voir ci-dessous). Dans lensemble, la
configuration des questionnaires et la formulation mme des questions ont t soumises un double
arbitrage :
- dune part, le nombre total de questions poses dans les modules a d tenir compte du fait que ces
derniers taient greffs sur des enqutes dj existantes dont le champ dinvestigation (emploi,
consommation, conditions de vie, etc.) ntait pas celui des modules et diffrait dun pays lautre. Cette
contrainte a videmment pes sur le volume dinformation quil tait raisonnable de collecter ;
- dautre part, il a fallu pondrer lobjectif comparatif du projet avec la ncessit de ne pas gommer les
spcificits et les centres dintrts nationaux, ce qui a impliqu un arbitrage deux niveaux. En premier
lieu, dans le choix des questions retenues : un certain nombre ont t reprises telles quelles dautres
initiatives internationales (les World Value Surveys, par exemple) afin de permettre la confrontation des
rponses avec celles obtenues dans dautres rgions du monde o ces enqutes ont t menes : dautres
ont t spcialement conues pour rpondre aux objectifs propres de lenqute. En second lieu, il
sagissait de rpondre au souci dharmonisation des questionnaires entre les pays (notamment
Prou quateur Bolivie
Taille dchantillon 18 918 mnages 19 059 mnages (SIEH) 9.330 mnages
(ENAHO) 11 256 mnages (ENIGHU) (MECOVI)
18.918 dans module GD 19 059 dans module GD 9 196 dans module MP
18.918 dans module MP 11 256 dans module MP) 1 570 dans module GD
Priode denqute mai 2003- oct. 2005 mars 2004 (GD, SIEH) novembre 2003/2004
Continue 2003-2004 (MP, ENIGHU) (GDMP: sept-nov. 2004)
Couverture de lenqute Nationale, rgionale, Nationale, rgionale, 4 Nationale, rgionale &
et niveau dinfrence dpartementale & grandes villes & modules dmo+socio
modules dmo+socio dmo+socio conomique conomique + GDMP
conomique + GDMP GDMP
Questionnaire rgional, CAN-Mtagora CAN-Mtagora CAN-Mtagora
processus dharmonisation
Processus participatif, INEI (INS)
institutionnalisation ONGs; Chercheurs; INDEC (INS) INE (INS)
Organismes publics
Indicateurs Objectifs Objectifs Objectifs
de Gouvernance (processus & rsultats) (processus & rsultats) (processus & rsultats)
et dmocratie et perceptions et perceptions et perceptions
Impact sur les politiques Dsagrgation Dsagrgation Dsagrgation
institutionnelle institutionnelle institutionnelle
& pauvret, genre & pauvret, genre & pauvret, genre
lintrieur de chacun des deux sous-espaces rgionaux), pour intgrer la dimension rgionale du projet,
tout en gardant une marge de manuvre pour des questions plus cibles correspondant aux centres
dintrts nationaux.
On notera que le fait davoir slectionn un certain nombre de questions issues dautres projets denqutes
internationaux sur des thmes semblables ou connexes, mais sur des zones gographiques en gnral
diffrentes, outre quil offre des possibilits de mises en perspective, prsente aussi certaines garanties
scientifiques et oprationnelles (cadre conceptuel de rfrence, cohrence et pertinence des questions dj
testes en pratique), en faisant jouer les conomies dchelle.
Finalement, les questionnaires appliqus en Afrique sont rests trs proches du modle gnrique,
assurant une comparabilit maximale des rsultats, tandis que dans les pays Andins, la distance par rapport
au cadre de base et lhtrognit entre pays sont plus importantes, refltant le poids plus important des
considrations locales par rapport aux objectifs communs du projet. En consquence, nous passerons
brivement en revue le contenu des trois modules gnriques, qui a largement prvalu dans les pays
africains pour consacrer, dans un second temps, quelques dveloppements sur les principaux apports des
questionnaires proposs dans les pays andins.
Le module Multiples dimensions de la pauvret propose de nouveaux indicateurs de suivi de la pauvret
afin dclairer et denrichir le contenu des politiques de lutte contre la pauvret. Malgr la reconnaissance
unanime du caractre multidimensionnel de la pauvret, les analyses sur les diffrentes formes de ce
phnomne et les liens entre ces dernires sont rares en particulier dans les pays pauvres. Ce fait dcoule
essentiellement de la faible disponibilit de donnes prcises dans ce domaine. Le module Multiples
dimensions de la pauvret vise ainsi pallier cette lacune en recueillant des informations permettant
de construire des indicateurs pertinents pour tudier la pauvret sous ses diverses manifestations.
Une attention particulire est accorde la perception des mnages de leurs conditions de vie. Par rapport
lapproche classique qui consiste demander le niveau de revenu ou de consommation des mnages,
il sagit ici de connatre leur propre apprciation (une approche subjective) de leur niveau de bien-tre.
Ce module permet ainsi dexplorer diffrentes dimensions de la pauvret en combinant les deux
approches objectives et subjectives. En premier lieu, la pauvret subjective est aborde travers
plusieurs questions portant respectivement sur : le bien-tre ou la perception gnrale des individus de
leurs conditions de vie ; le degr de satisfaction relativement aux besoins minimum estims comme vitaux
par la population ; la notion de pauvret relative ou la manire dont les mnages se situent en termes de
niveau de vie par rapport leur entourage ; la pauvret subjective en termes de difficults financires (leur
apprciation de leur situation financire, dune part, et le niveau de leur revenu compar au seuil minimum
quils estiment ncessaire pour vivre dans des conditions dcentes dautre part). En deuxime lieu, le
degr de vulnrabilit et dinscurit des mnages est mesur travers leur perception de linstabilit de
leurs revenus et de lvolution du revenu sur une priode dune anne. Des informations objectives sur les
actes de violences dont les individus, les mnages ou le voisinage ont t victimes sont galement
collectes. En troisime lieu, la pauvret en termes de capital social est apprhende travers le degr
dinsertion/dintgration ou dexclusion de la socit : participation dans les associations ou rseaux,
entraide dont un mnage/individu peut bnficier, suivi rgulier ou non des informations travers les
mdias. A ces diffrentes dimensions sajoutent celles saisies travers le dispositif de base constitu par
lenqute 1-2-3. Ainsi, outre les revenus, on dispose de donnes prcises sur le capital humain ou le niveau
dducation, les conditions de logement, etc.
Enfin, une dernire srie de questions concerne directement les orientations politiques adoptes.
Elle porte plus spcifiquement sur les stratgies de lutte contre la pauvret appliques dans les pays
tudis. Il sagit de recueillir : la dfinition de la pauvret selon les personnes enqutes ; le caractre
prioritaire ou non de la lutte contre la pauvret ; le niveau dinformation sur le processus dlaboration
de la stratgie de lutte contre la pauvret ; la participation ou non des mnages ce processus ;
et lapprciation des mnages sur les politiques mises en uvre. Ces questions constituent un moyen
dappliquer le principe du suivi participatif (suivi assur par la population) des mesures mises en place
24
par les dirigeants. Elles permettent dexercer une pression afin que ces derniers rendent des comptes sur
leurs actions (accountability).
Le module Gouvernance est principalement centr sur le fonctionnement et lefficience des institutions
publiques, dans leurs dimensions objectives et subjectives, ainsi que sur le rle de ltat. Aprs avoir pos
une question gnrale sur le fonctionnement de ladministration, on cherche obtenir un diagnostic plus
dtaill par services et institutions en tablissant un palmars bas sur la mesure dindices de confiance
de chacun, dont on apprcie galement lvolution dans le temps. Un certain nombre de questions sont
ensuite consacres identifier les principales sources de dysfonctionnement, avec un focus particulier
sur la corruption et de labsentisme des fonctionnaires. Sur ces deux points, les indicateurs retenus sont
aussi bien de type subjectif (perception de la corruption par exemple) mais aussi, et de faon plus
originale, de type objectif (incidence relle de la petite corruption, type de transactions et services
impliqus, montant effectivement pay).
La deuxime partie du module Gouvernance vise connatre le niveau dadhsion des populations aux
grandes orientations de politique conomique. Il sagit de savoir dans quelle mesure le programme
de rformes bas sur le Consensus de Washington, mis en uvre dans la plupart des PED et dans les pays
sous revue en particulier, recueille laval populaire, ou si au contraire ces politiques font lobjet dun rejet
plus ou moins prononc de la part de groupes sociaux que lenqute devra identifier. Un certain nombre
de politiques-clefs sont identifies, comme la libralisation, la privatisation des entreprises publiques,
le statut des fonctionnaires, la participation financire des usagers dans les secteurs sociaux, ou la place
du secteur priv dans lenseignement. Dun point de vue gnral, il sagit travers les tendances de
lopinion, dclairer la question centrale des rles respectifs de ltat et des marchs, dans la rgulation
de lconomie nationale. La capacit de mise en uvre des politiques par les autorits en place
(crdibilit, volont politique, comptence, transparence) est galement interroge.
Enfin, quelques questions complmentaires sont poses sur des thmatiques plus globales, replaant
la trajectoire du pays dans une perspective de long terme : quelles sont les principales causes historiques
du sous-dveloppement, entre facteurs externes et internes, dont la gouvernance ; quelles sont les priorits
du pays un horizon dcennal, en mettant en concurrence des orientations strictement conomiques (lutte
contre linflation) et des orientations de type empowerment (garantie de la libert dexpression,
amlioration de la participation) ; ou encore quels sont les principes dune socit plus juste (lutte contre
la pauvret, les ingalits de revenu ou des chances).
Le module Dmocratie aborde trois sujets classiques dans le domaine des enqutes politiques : ladhsion
aux principes dmocratiques, le fonctionnement effectif de la dmocratie et enfin la nature du lien entre
les citoyens et la politique. La batterie de questions concernant ladhsion la dmocratie tente de mesurer
et de qualifier la faon dont les individus conoivent et peroivent cette configuration politique par
rapport dautres. Aprs une question trs gnrale, qui ne prcise pas le sens de ce quon entend par
dmocratie, on essaie ensuite de faire prciser lenqut ce quil entend par dmocratie. Ces questions
ont pour objet de tester luniversalit du concept de dmocratie. Le soutien global la dmocratie
est galement mis en perspective, en confrontant le jugement de la dmocratie par rapport dautres types
de rgimes politiques dune part et en posant des questions sur les qualits ou les dfauts attribus
la dmocratie dautre part.
La logique du questionnement sur le fonctionnement de la dmocratie dans le pays de rsidence est
similaire. Aprs une question gnrale, il sagit dapprcier les principaux champs qui posent problme,
l o les diffrents principes dmocratiques sont plus ou moins respects, et qui pourraient faire lobjet
de politiques cibles. Le jugement de lenqut est galement sollicit sur lvolution du fonctionnement
dmocratique dans le temps. Parmi les dysfonctionnements possibles, on sinterroge sur le rle de la
classe politique et des intermdiaires dmocratiques. Deux questions connexes sur le respect des droits
de lhomme et lopinion sur les politiques de dcentralisation sont galement abordes.
Enfin, le rapport des citoyens la politique est clair la lumire de trois lments constitutifs essentiels :
la participation politique, la politisation (intrt pour la politique, comptence politique) et lorientation
politique. Alors que les questions sur la dmocratie relevait du domaine des perceptions, les questions sur
le lien au politique comprend la fois des indicateurs objectifs (comportements lectoraux, participations
des actions revendicatives, frquence des discussions politiques) et subjectifs. Au-del du diagnostic sur
ltat de sant de la dmocratie, la mesure de ces diffrents indicateurs a des implications directes en
termes de politique conomique. La participation politique par exemple est la fois une composante
intrinsque du dveloppement, mais son largissement, notamment aux couches dfavorises, constitue
galement un moyen de rduire la pauvret puisquelle est cense accrotre les chances de succs des
politiques.
Finalement, avec une batterie denviron 200 questions, les trois modules permettent de poser un premier
tat des lieux sur ces trois thmatiques juges essentielles mais encore trs peu explores. Dans certains
pays mme, aucune information quantitative pralable ntait disponible. Il est clair que le questionnaire
est loin dtre exhaustif, lobjectif tant, partir de ce premier dbroussaillage, de dfinir quelques
indicateurs stratgiques et de les suivre dans le temps. Les modules permettent galement didentifier
quelques thmatiques-clefs (institutions dfaillantes, dysfonctionnement de certains principes
dmocratiques, rejet dun type de politiques, etc.), partir desquelles des dispositifs focaliss denqutes
en profondeur peuvent tre mis en place (voir les enqutes sur les violations des droit de lhomme
Mexico, sur la rforme agraire en Afrique du Sud ou sur les droits des minorits ethniques aux Philippines
dans le cadre de Mtagora).
2.1.2. Lenqute-miroir pour les pays africains : une innovation
Pour complter le dispositif denqutes auprs des mnages sur la Gouvernance et la Dmocratie, une
enqute auprs des experts a t ralise dans les huit pays africains. Lobjectif de cette enqute-miroir,
laquelle 250 spcialistes du Sud et du Nord (chercheurs, praticiens du dveloppement, dcideurs,
hauts fonctionnaires, hommes politiques, etc.) ont rpondu, tait de confronter les rponses de la
population celles des experts, sur un certain nombre de questions communes aux deux enqutes.
Une fois slectionn un pays (parmi les huit) en fonction des connaissances de chacun, chaque expert
est cens remplir le questionnaire de lenqute-miroir, qui est en fait une version simplifie de celui qui
a t rellement administr sur le terrain. Chacun des deux modules (Gouvernance et Dmocratie)
comprend deux batteries de questions (Tableau 5) :
- la premire srie de questions, la plus originale, cherche mesurer lide que se font les experts de ce
que les enquts ont rpondu en moyenne. Ainsi par exemple, la question Dans le pays, la dmocratie
fonctionne-t-elle bien ?, chaque rpondant doit estimer le pourcentage de ceux qui ont rpondu Oui
dans la mtropole retenue ;
- la seconde srie de questions porte sur lopinion personnelle de lexpert concernant ces mmes
questions. A titre dexemple, et toujours sur la mme question que prcdemment, il sagit de donner une
opinion personnelle sur le fonctionnement de la dmocratie dans le pays choisi.
26
Tableau 5 : Extrait du questionnaire de lenqute-miroir
Dans lensemble, les deux batteries de questions (a. Que pensez-vous quils ont rpondu ?, b. Quelle
est votre opinion personnelle ?) ont un large dnominateur commun, mais toutes les questions ne sont
pas pertinentes. Par exemple, la question A quel groupe vous sentez-vous le plus fier dappartenir ?
1. A votre pays 2. A votre ethnie, seul le premier type de rponse nous intresse. Enfin, pour affiner
lanalyse, un certain nombre de caractristiques socio-dmographiques personnelles trs classiques ont
t demandes aux experts : sexe, ge, profession, pays dorigine, etc.
La question de lchantillonnage de lenqute-miroir est videmment complexe, dans la mesure o il
nexiste pas de base de sondage exhaustive de lensemble des experts potentiels. Pour ce faire, nous
avons procd comme dans la plupart des enqutes experts, en mobilisant les rseaux des correspondants
de DIAL dans le monde, aussi bien au Nord quau Sud. Nous avons galement eu accs aux rseaux
dautres institutions partenaires travaillant sur ces thmatiques (GovNet du CAD/OCDE, projet Mtagora,
DGCID, etc.), tandis que le questionnaire a t pass en sance lors de runions dexperts (runion
du CODI, CEA, Addis-Abeba) ou de sance de formations organises en direction des praticiens
du dveloppement par diffrentes institutions (Centre InWent, Munich). Le questionnaire de lenqute
a enfin t envoy tous les destinataires de Dialogue, la lettre dinformation de DIAL, et il a galement
t mis en ligne sur le site internet de DIAL. Si par nature, il nest pas possible dapprcier formellement
la reprsentativit de lenqute-miroir, faute de population-mre clairement identifie, la forte corrlation
avec les principales bases de donnes internationales sur la question peut tre considre comme une
forme de validation a posteriori de lenqute (voir rsultats ci-dessous).
2.1.3. Les spcificits thmatiques des modules dans les pays andins
Dans les pays andins, le processus participatif dans llaboration des questionnaires a conduit
approfondir davantage certaines thmatiques (la gouvernance en particulier) que dans le cas des pays
africains. Cette dmarche bottom-up a cependant restreint le degr de comparabilit entre pays, et cela
malgr les runions rgionales dexperts organises par la CAN afin de viser une convergence des
questionnaires. On ne prsentera pas ici dans le dtail lensemble des thmes couverts, mais ceux qui se
diffrencient du cadre gnrique et qui ont un lien direct avec la formulation et lvaluation des politiques.
Au Prou comme en quateur, une question ouverte a t pose afin de savoir quels sont, selon
la population, les principaux problmes du pays. Il est ainsi possible de vrifier si les problmes perus
par la population font ou non partie de lagenda des intermdiaires politiques (partis, reprsentants locaux
et nationaux), sils se refltent dans le dbat public relay dans les mdias ou encore sils sont pris en
compte dans les thmatiques dveloppes par les institutions internationales. Cette question donne ainsi
un contenu concret lune des missions de la dmocratie (Sen, 2005). Les informations sur les
caractristiques sociodmographiques et conomiques des individus permettent dapprcier si, par
exemple, le diagnostic des pauvres sur les problmes du pays est le mme que celui du reste de la
population. Cette question permet aussi dvaluer la pertinence des rformes ou des politiques prnes
par les organismes internationaux et de cerner le degr dappropriation de ces politiques.
En plus des informations sur la confiance accorde par la population aux diffrentes institutions,
les questionnaires appliqus en quateur et au Prou permettent dobtenir une apprciation fine de
lefficience de ces dernires. Il est reconnu que le succs ou lchec des politiques conomiques relve
non seulement de leur contenu mais aussi de la qualit des institutions charges de les mettre en uvre.
Suivant lobjectif dadopter une approche policy-oriented, les institutions sont identifies des niveaux
de dsagrgation relativement dtaills et font lobjet de diagnostic diffrenci susceptible de dboucher
sur des rformes spcifiques chacune. Deux aspects centraux de lefficience des institutions ont t
considrs dans les enqutes quatoriennes et pruviennes : dune part, lefficience mesure travers
le taux daccs aux institutions et la qualit de lattention au public (nombre de fois quil est ncessaire
de se prsenter afin quune dmarche aboutisse, apprciation gnrale sur lattention, etc.) ; dautre part,
linstar des enqutes africaines, lincidence objective de la petite corruption ainsi que le cot que celle-
ci reprsente pour les mnages sont estims. Les tudes sur la corruption ont gnralement privilgi
la grande corruption lie aux dtournements de fonds publics ou celle touchant les entreprises, peu
dintrt a t accord la petite corruption. Les questions sur la corruption poses aux mnages
pruviens et quatoriens incluent les formes socialement acceptes ou imposes par les hirarchies
sociales, principalement au dtriment des populations dorigine indigne. En plus des montants pays, on
tente dapprcier le degr de rsistance de la population face au phnomne de la corruption (refus
de payer) ainsi que la frquence des plaintes auprs des autorits et les raisons de la non-dnonciation
(parmi lesquelles : la crainte de reprsailles, linaction des pouvoirs publics, le manque dinformations
quant aux mcanismes et aux lieux pour porter plainte, etc. ; Tableau 6). Grce lenqute, il est donc
possible de savoir, par exemple, si la corruption touche ou non particulirement le systme judiciaire
et la police, institutions charges dappliquer et de faire respecter la loi.
28
Tableau 6 : Extrait du module Gouvernance sur lefficience des institutions
(questionnaire ENAHO-Prou)
Par ailleurs, on peut confronter lincidence objective de la corruption avec la perception subjective quont
les mnages du niveau et de lvolution de la corruption dans le pays. En effet, dans la sous-rgion andine,
la transition de rgimes autocratiques et discrdits notamment par des affaires de corruption grande
chelle vers de nouveaux rgimes dmocratiques, porteurs despoir de changement, a suscit de fortes
attentes en matire dassainissement de la gestion publique. Les enqutes permettent de savoir si cette
monte des aspirations qui contraste fortement avec la modestie des avances relles en termes de
contrle, de transparence et daccountability de la gestion publique a dbouch sur le sentiment que
la corruption sest maintenue ou pire, a augment.
Au-del des changements rels, les perceptions sur lefficacit des politiques mises en uvre et sur
les rsultats escompts doivent tre prises en considration pour mieux comprendre le niveau dadhsion
des populations aux politiques conomiques qui les touchent directement. Parmi ces politiques,
la dcentralisation, travers notamment les budgets sociaux grs au niveau local, occupent une place
centrale. Les questionnaires appliqus au Prou et en quateur donne ce sujet la mesure du soutien
de la population, plus ou moins variable suivant les catgories sociales, les effets qui en sont attendus
et les rsultats obtenus (Tableau 7).
Tableau 7 : Extrait du module Gouvernance
sur la dcentralisation
(questionnaire ENAHO-Prou)
2.2. Les principaux enseignements
Les enseignements mthodologiques gnraux que lon peut tirer de cette exprience sont les suivants :
Cette approche prsente tous les avantages reconnus des enqutes statistiques par sondage alatoire :
transparence des procdures de mesure, reprsentativit des informations collectes et quantification des
phnomnes, assurant notamment la comparabilit inter-temporelle des indicateurs. De telles proprits
se comparent avantageusement avec celles des indicateurs macro tirs des bases de donnes
internationales, malgr lamlioration progressive de la qualit de ces dernires (Kaufmann, Kraay,
Mastruzzi, 2005). Au sein mme des enqutes auprs des mnages, la taille des chantillons et les
mthodes de sondage retenues permettent dobtenir des estimateurs de grande qualit, dont on peut
calculer rigoureusement la prcision (ce qui nest pas possible pour la plupart des sondages dopinion
utilisant la mthode des quotas). A tire dexemple, le tableau 8 donne lintervalle de confiance des
rponses la question sur lvolution de la corruption suivant la zone de rsidence au Prou. Les rsultats
montrent que les ruraux sont significativement plus pessimistes que les urbains dans ce domaine, ce qui
pourraient reflter un biais des politiques de lutte contre la corruption en faveur des villes ou encore un
dficit de communication sur ces mmes politiques dans les campagnes.
Tableau 8 : volution de la corruption suivant le lieu de rsidence au Prou
Sources : ENAHO juillet 2003-juin 2004, module Gouvernance, INEI, Prou, nos propres calculs.
La richesse des informations collectes permet de mener des analyses approfondies, inaccessibles par
dautres mthodes, plus utiles pour llaboration de politiques spcifiques que les indicateurs agrgs sur
la gouvernance et la dmocratie, disponibles dans les bases de donnes internationales. Il y a dailleurs
aujourdhui un large consensus pour considrer que les deux approches sont plus complmentaires que
concurrentes. Dun ct, les indicateurs agrgs de gouvernance, o les donnes de base sont constitues
de pays/anne, prsentent lavantage dune large couverture gographique et/ou temporelle. Ils
permettent la fois dentreprendre des analyses de type conomtrie de la croissance et de classer
les pays, moyennant les prcautions de rigueur dues la prcision des indicateurs, ce qui intresse
directement les bailleurs de fonds. De lautre, les enqutes offrent de nombreuses possibilits pour la
comprhension des comportements individuels, et partant, pour une dfinition plus fine de politiques
spcifiques et mieux cibles.
En collectant des informations objectives (comportements, expriences vcues) et subjectives
(perception, satisfaction) sur la pauvret, la gouvernance et la dmocratie, on se donne les moyens de
suivre et de mettre en relation deux dimensions essentielles, aussi importantes lune que lautre, de ces
thmatiques. Ainsi par exemple, la perception de la corruption peut avoir un impact aussi dterminant
sur la stabilit politique ou conomique dun pays que lincidence relle de la corruption elle-mme.
De plus, ces deux dimensions peuvent tre croises avec les variables classiques sur les caractristiques
socio-conomiques des individus et des mnages (revenu, activit, sexe, ge, etc.). Il est donc possible
de dsagrger les rsultats et de mettre en exergue les spcificits ou les disparits entre diffrentes
Rural Urbain Total
- a augment 31,0 39,1 36,6
intervalle de confiance 95 % [29,0 - 33,0] [37,4 - 40,9] [35,3 - 38,0]
- a diminu 8,4 10,5 9,9
- est la mme 49,1 48,8 48,9
- ne sait pas 11,5 1,6 4,7
Total 100 100 100
30
catgories de population, en tudiant notamment le cas des plus dmunies ou de celles qui souffrent le
plus de discriminations. On dispose par exemple dindicateurs comparant les situations (ou perceptions)
des hommes et des femmes, des pauvres et des riches, ou encore suivant les groupes ethniques.
Au Prou et en quateur, la reprsentativit infra-nationale permet dlaborer des indicateurs rgionaux
(dsagrgation spatiale) un niveau assez fin, une perspective particulirement pertinente pour le
pilotage des processus de dcentralisation en cours et le renforcement de la dmocratie locale.
Enfin, le fait davoir men simultanment les mmes enqutes dans diffrents pays offre des
perspectives stimulantes en matire de comparaisons internationales.
Sur tous ces fronts, la troisime partie de cette tude donnera loccasion dillustrer concrtement ces
diffrents avantages en termes danalyse et de dfinition des politiques.
Diagramme 2 : Les points forts et principes de base des modules greffs lenqute1-2-3
Offre Interactions Demande
2.2.1. Lvaluation de la pertinence du dispositif et de la robustesse des rsultats
Lvaluation des enqutes ralises montre sans ambigut que, non seulement des indicateurs pour
valuer le fonctionnement des institutions et de la dmocratie ou le degr dadhsion de la population aux
politiques peuvent tre dvelopps, mais que, dans de nombreux cas, ils sont moins complexes mettre
en place et plus fiables que les indicateurs socio-conomiques classiques, comme par exemple lincidence
de la pauvret montaire (Tableau 9). Ainsi, le taux de non-rponse aux questions sur la gouvernance et
la dmocratie est en gnral plus faible que celui obtenu sur les revenus (Amegashi et alii, 2005).
Tableau 9 : Taux de non-rponse quelques questions des modules en Afrique
Sources : Enqutes 1-2-3, Phase 1, Modules Gouvernance et Dmocratie, 2001/2003, Instituts Nationaux de la Statistique, AFRISTAT, DIAL,
nos propres calculs.
Ce constat est galement valable en Amrique latine. Ainsi, dans le cas du Prou, o des calculs prcis ont
pu tre effectus, le taux de non-rponse aux modules est faible (entre 2 % et 4 %) et il est denviron
la moiti de celui enregistr pour lensemble du questionnaire standard de lENAHO. De plus, la greffe
du module na pas engendr une monte du taux de non-rponse au questionnaire habituel. Contrairement
certaines apprhensions a priori, lexprience montre que lintroduction des modules dans des enqutes
auprs des mnages officielles et dj en place, ninduit pas de dgradation de la qualit des rponses aux
questions de cette enqute de base. Les taux de non-rponse sont en moyenne plus faibles, et mme dans
certains cas, lintrt suscit par les modules auprs des enquts a permis damliorer leur rceptivit aux
questions socio-conomiques plus classiques (consommation, revenu). Ce rsultat positif sur la qualit
de lensemble de lenqute sexplique galement par le fait que le temps de linterview reste trs
raisonnable. Au Prou, la dure moyenne dentretien des trois modules est de 31 minutes (9 pour
le module Gouvernance ; 10 pour le module Dmocratie et 12 pour le module Multiples dimensions
de la pauvret).
% Cotonou
Ouaga-
Abidjan Bamako Niamey Dakar Lom Total
dougou
Fonctionnement de ltat 0 3,6 0,9 1,1 2,7 5,2 3,5 2,2
Opinion sur la dmocratie 0 2,8 0,5 0,9 1,9 3,1 0,3 1,1
Revenu dclar en valeur 59,9 45,7 59,0 56,6 47,6 43,3 62,7 53,4
Revenu dclar en valeur
ou en tranches
97,7 93,4 96,8 93,3 84,8 90,2 98,3 93,6
Revenu non dclar 2,3 6,6 3,2 6,7 15,2 9,8 1,7 6,4
32
Graphique 1 : Taux de non-rponse lenqute de base et aux modules Gouvernance
et Dmocratie au Prou
Sources : ENAHO mai 2003-mars2004, modules Gouvernance et Dmocratie, INEI, nos propres calculs.
Finalement, si les rsultats obtenus lors de la mise en place des modules permettent de dissiper les
apprhensions existantes quant la faisabilit et la fiabilit de ce genre denqutes
4
, cela ne signifie pas
quelles soient exemptes de difficults. Mais, dans la plupart des cas, ces dernires peuvent tre
surmontes. Ainsi par exemple, les INS, la diffrence des instituts de sondage, disposent de peu
dexprience en matire denqutes sur les perceptions et les opinions politiques, la dmocratie, etc. Cest
pour cette raison quun soin particulier a t apport aux phases prparatoires de lenqute (rdaction des
manuels de lenquteur et du superviseur, formation centralise du personnel, enqute pilote afin de tester
les questions, interactions entre concepteurs de lenqute et enquteurs). Au Prou, pendant le
droulement de lenqute, une banque de Questions-Rponses a t cre. Elle a permis aux enquteurs
et aux superviseurs disperss sur le territoire national de poser des questions rgler en direct avec
lquipe de coordination Lima. Gre en temps rel, elle tait consultable via internet nimporte quel
moment ladresse web : www.inei.gob.pe\ineibpr\enahobpr.htm.
Toutefois, on a pu observer que dans les zones rurales des pays andins (lenqute couvrant lensemble du
pays) o rside principalement la population indigne pauvre et faiblement scolarise, certains enquts
rencontraient des difficults comprendre les concepts utiliss (dmocratie, rgimes politiques, etc.),
ntait pas informe de lexistence de certaines institutions publiques (en particulier dans le domaine
de la dfense et protection des droits citoyens), peinait hirarchiser leurs opinions (principaux problmes
du pays, etc.). En matire de corruption notamment, ils avaient tendance considrer les cadeaux aux
fonctionnaires comme faisant partie du systme traditionnel (andin) de rciprocit ou le considrer
comme une situation normale.
4) Deux doutes sont ainsi levs. Le premier porte sur le prjug selon lequel poser des questions sur la corruption, la politisation, ladhsion
aux valeurs, etc., conduit irrmdiablement des taux de non-rponse levs risquant de compromettre lensemble de lenqute. Le second
concerne les difficults juges insurmontable quant la mise en uvre, notamment les difficults de comprhension des questions et la faible
robustesse statistique des rsultats.
%
Mai-Juin Juil-Sept. Oct-Dec. Jan-Mar.
Ces difficults intrinsques se traduisent par un pourcentage de modalits Ne sait pas touchant
spcifiquement certaines questions. Cette situation est cependant distinguer du rejet de lensemble ou
dune partie de lenqute. Les non-rponses aux questions spcifiques sont, dans le cas des pays andins,
fortement corrles avec le niveau dducation (les problmes de langue ont t carts dans la mesure
o des enquteurs parlant les dialectes locaux ont administr les questionnaires dans les zones forte
concentration de population indigne
5
; voir la 3
me
partie sur lanalyse des rsultats). Si le rejet de lenqute,
en labsence dinformation sur les caractristiques des non rpondants, est difficilement interprtable, ce
type de non-rponse fournit au contraire de prcieux enseignements. Il nous renseigne prcisment sur
laccession la citoyennet de la part des populations historiquement marginalises. Dune part, il sagit
dun indicateur de la capacit comprendre et sexprimer, dont llargissement devrait constituer un
objectif des politiques dempowerment. Dautre part, lenqute contribue favoriser lexpression de la
voix des plus pauvres, mme si ceux-ci doivent se contenter de dclarer leur incomprhension ou leur
ignorance en matire de prfrences pour un rgime politique, de diagnostic des problmes du pays,
dapprciation sur le fonctionnement de la dmocratie, etc.
2.2.2. La confrontation avec dautres initiatives internationales pour mettre en avant
les points forts du dispositif
La confrontation scientifique avec dautres initiatives internationales (projet Afrobaromtre, projet sur la
Gouvernance en Afrique, entrepris par la CEA pour le compte de lUnion Africaine, dans le cadre de la
revue par les pairs du NEPAD ; projet Latinobarmetro en Amrique latine), oprs lors dateliers
communs organiss linitiative de lIRD et de Metagora, a mis en lumire la fois la forte convergence
des rsultats obtenus sur les champs communs, ce qui conforte la robustesse des indicateurs proposs,
ainsi que les domaines de complmentarit des diffrents instruments (tableaux 10 et 11). En ce qui
concerne notre approche, nous mentionnerons comme point fort limplication directe des INS (avec une
double dimension de renforcement des capacits internes et linsertion des rsultats comme bien public
dans le systme statistique officiel), la prcision des estimateurs et le lien intrinsque avec les indicateurs
conomiques traditionnels, notamment de pauvret. Enfin, la grande diversit des contextes politiques, sur
le plan des liberts et des droits, dans lesquels lenqute a t ralise montre que lapproche peut tre
mise en uvre dans un vaste spectre de pays en dveloppement, qui dpasse largement le cadre des
nouvelles dmocraties. Dailleurs, dans des pays qui ont connu des troubles politiques graves (par exemple
en Cte dIvoire, Madagascar ou au Togo), et o le soutien la dmocratie est particulirement affirm
par la population, lenqute permet de mieux comprendre la nature des problmes, et pourrait sans doute
tre utilise pour mettre en place des mesures prventives cibles avant que les tensions identifies ne
dgnrent en conflits ouverts
6
. Dun point de vue plus gnral, la multiplication de projets rgionaux
utilisant les enqutes auprs des mnages pour mesurer les questions de gouvernance dans le monde,
y compris en Afrique sub-saharienne (voir pour Afrobaromtre, Bratton, Mattes, Gyimah-Boadi (2005)
et ECA (2005) pour les enqutes lies au mcanisme de revue par les pairs) constituent un argument
supplmentaire du bien-fond de la dmarche.
5) La question de la langue dinterview est un enjeu crucial dans des socits plurilingues, o lensemble de la population, et tout
particulirement les groupes marginaliss, ne matrisent pas toujours la langue officielle. Si les questionnaires ont t rdigs en franais pour
lAfrique francophone ( lexception de Madagascar, o la version malgache a t utilise) et en espagnol dans les pays andins, ils ont
systmatiquement t administrs dans la langue locale parle par lenqut, les principaux concepts ayant t pralablement traduits dans les
diffrents idiomes. Les enquteurs ont donc t slectionns et rpartis gographiquement en consquence.
6) A titre dillustration, lenqute 1-2-3 ayant t mene Abidjan juste avant la crise, lanalyse des modules thmatiques a permis dexplorer
et de tester diffrentes hypothses sur les tensions lorigine du conflit en Cte dIvoire (Roubaud, 2003c).
34
Tableau 10 : Tableau comparatif de trois initiatives rgionales en Afrique Sub-saharienne
En Amrique latine, le diagnostic issu de la comparaison avec le projet Latinobarmetro est similaire
celui obtenu pour lAfrique. Il met clairement en lumire la complmentarit des deux approches. Les
enqutes Latinobarmetro prsentent le grand avantage dune couverture gographique quasi-exhaustive
du continent (18 pays) et dune profondeur temporelle sans quivalent (la premire opration datant
de 1995). Lharmonisation parfaite du questionnaire garantit la comparabilit entre pays, mais conduit
une moindre appropriation de lenqute localement. Elles sont en revanche essentiellement centres sur
les perceptions des populations et moins dtailles sur les dimensions socio-conomiques, ce qui limite
les possibilits darticulation avec les politiques conomiques, notamment de lutte contre la pauvret.
De plus, la faiblesse des chantillons oblige se contenter dune image globale au niveau national, tandis
que notre approche prsente ici (avec les modules thmatiques greffs des enqutes-mnages
classiques) permet dinformer les politiques jusqu lchelon local. Ces deux dernires limitations
rduisent les possibilits de dsagrgation des enqutes Latinobarmetro en fonction de diffrents groupes
Projet PARSTAT (AFRISTAT/DIAL) AFROBAROMETER Projet UN-ECA (Processus de
Enqute 1-2-3 (MSU/IDASA/CDD-Ghana) revue par les pairs du NEPAD)
Pays concerns Capitale de 7 pays dAfrique 18 pays Phase 1 : 14 pays
(couverture) (Bnin, Burkina Faso, (Afrique australe, Afrique Phase 2 : 19 pays
Cte dIvoire, Mali, Niger, de lEst et Afrique de lOuest) couverture nationale
Sngal, Togo) (100 experts et 2 000 chefs
+ 7 grandes villes de Madagascar chantillon national de mnages par pays)
- Milieu urbain (35 000 individus ; (urbain+rural)
plus de 4 000 par pays en moyenne) (en gnral 1200 individus/pays)
Objectifs tat des lieux/ comprhension / Mesure du climat social, Suivi des progrs en termes de
Mthodologie mesure et suivi+comparaison politique et conomique bonne gouvernance en Afrique
Enqute statistique auprs mnages Suivi et comparaison entre pays Peer Review pour le NEPAD
(tous les individus des mnages)
Enqutes auprs des mnage Trois instruments :
Modules standardiss (sondages (sondages dopinions) 1- Opinion dun panel dexperts
dopinions) greffs des enqutes (un individu/mnage) (apprciation<>indicateur)
classiques (Enqute 1-2-3 2- Sondage dopinions
sur emploi ou conso) Un ensemble standardis de (auprs des chefs de mnage)
croisement avec les variabes questions (outil standard : 3- Revue documentaire
socio-conomiques cf . Eurobaromtre ; latino- (info factuelle et/ou historique
(revenus, emplois, etc.) barometro, Asian Barometer) sur les institutions)
Organisation / Coordination et appui technique : Rseau coordonn par IDASA Coordination UN CEA
Institutions : AFRISTAT et DIAL Afrique du Sud, CDD-Ghana,
quipe de Partenaires responsables des enqutes Michigan State University (MSU) Partenaires :
coordination et analyses : les Instituts Nationaux Partenaires nationaux Instituts de Recherche Nationaux
& Partenaires de Statistiques (responsables des enqutes): et/ou consultants privs (bureau
Organismes privs indp. : dtude) <> (indpendance)
Instituts de recherche, ONG,
sect. priv
Diffusion des Analyse-pays Presse locale Nourrit le processus de dcision Ateliers de discussion & restitut
rsultats Confrences/sminaires nationaux politique, le + souvent par des rsultats au niveau national
et rgionaux les ONG + Africa Governance Report
Diffusion auprs des dcideurs, (AGR)
Large diffusion publique bailleurs, journalistes/chercheurs prsent lors du Forum pour le
Developpement de lAfrique 2005
de population, dont certains (les plus dfavoriss) devraient justement faire lobjet dune attention
particulire. Nos enqutes avec les modules thmatiques offrent galement la possibilit de suivre la fois
des indicateurs de perception (indicateurs subjectifs) dun ct, et des indicateurs objectifs de lautre
(perception et incidence de la corruption, par exemple). Enfin, il convient de souligner limplication
directe des INS et lintgration des enqutes dans les systmes statistiques officiels, qui de ce fait
deviennent un vritable bien public. Ce choix ouvre des perspectives nouvelles en matire
dinstitutionnalisation et daccessibilit des donnes au domaine public ce qui nest gnralement pas le
cas des oprations conduites par des institutions prives, contraintes par des impratifs de rentabilit.
Tableau 11 : Tableau comparatif de deux initiatives rgionales en Amrique latine
Latinobarmetro Modules INS-CAN-DIAL/ Metagora
Objectif gnral Panorama global de lAmrique Latine Quantifier travers enqutes auprs des
sur la dmocratie, la politique et la mnages la gouvernance, la dmocratie,
socit la participation et la pauvret subjective
Taille dchantillons 1 000 - 1 200 individus 1 700 21 000 individus
Plan de sondage Alatoire, plusieurs degrs (jusqu Alatoire, plusieurs degrs, stratifi
la slection du logement, puis slection
de linformateur par mthode
des quotas- lexception du Chili)
Niveau dinfrence National National, rgional et dpartemental
Producteur des donnes Secteur priv Instituts Nationaux de Statistique
Variables socio-conomiques 15 Plus de 80
Variables thmatiques modules 91 40-50
Analyse du contexte pour Notes de presse Rapports nationaux et rgionaux
la diffusion
Type de questions Perception et attitudes face aux thmes Perception et attitudes face aux
thmes, expriences
vcues (variables objectives)
Sries temporelles Annuelles depuis 1995 Annuelles depuis 2002 et mensuelles
(pour certaines questions) partir de 2003 (Prou)
Financement
a) sources a) donateurs internationaux a) tat et donateurs internationaux
b) cots b) 20 000-40 000 USD par pays pour b) 500 000-1 000 000 USD pour
la collecte des donnes lensemble de lenqute par pays ;
cot marginal pour les modules
Comparaison entre les pays 18 pays, toutes les questions 3 pays ; quelques questions
Dissmination The Economist, confrences En cours (Prou : runions dexperts,web,
de presse rgionale, web, notes de presse Ministre dconomie et Finance,
Prsidence du Conseil de Ministres,
bulletins trimestriels et publications
annuelles INEI)
Points forts Comparabilit internationale des Analyse plus dtaille
questions, plan de sondage, Plus grande dsagrgation gographique
priode denqute Robustesse des rsultats
Nombre de pays Institutionnalisation
Suivi dans le temps Plus grand nombre dindicateurs objectifs
Financement long terme Plus grande taille de lchantillon
Accs gratuit des bases de donnes
(Bolivie et Prou)
36
2.2.3. Le processus de mise en place des enqutes et de diffusion des rsultats
Du ct de la demande, les processus de mise en place des enqutes et de diffusion des rsultats
constituent un des points forts du dispositif. Dans ce domaine, lobjectif est bien la construction dun
processus qui rponde aux principes des nouvelles stratgies de lutte contre la pauvret, et plus largement
des politiques de dveloppement : responsabilit dmocratique (accountability), appropriation et
participation. Une telle ambition ne peut tre ralise que si elle est en ligne avec la situation relle des
institutions dans chaque pays, quelles soient publiques ou manant de la socit civile. Cest dailleurs
cette contrainte qui justifie lapplication dune stratgie diffrencie en Afrique et en Amrique latine.
En Afrique, caractrise par la faiblesse des institutions, le processus sest inscrit dans la dure, en partant
de lexemple malgache pour stendre ensuite aux pays dAfrique de lOuest. Dans un premier temps,
linstigation du projet MADIO, des modules thmatiques variables ont t ajouts chaque anne depuis
le milieu des annes 1990 aux enqutes 1-2-3. A partir de lexprience pilote ralise en 1995, dcide
unilatralement par les statisticiens, le processus sest progressivement consolid, en suivant un
mcanisme daller-retour et dajustement entre loffre et la demande
7
. Lorganisation systmatique de
confrences publiques, la diffusion largie des rsultats, au-del du cercle restreint des dcideurs,
a permis de rvler la demande sociale sur ces questions, la rptition des enqutes offrant la possibilit,
en parallle, daffiner les instruments statistiques. Si les institutions (ministres, organisations patronales,
syndicats, etc.) ont bien particip au processus, il convient de souligner le rle central jou par les mdias.
En relayant massivement les rsultats, en soulevant de nouvelles questions et en appuyant lensemble de
la dmarche, ces derniers ont fait merger lexistence dune demande, dabord latente, puis explicitement
formule, et ont contribu linstitutionnalisation du processus (voir encadr 2).
Ce nest quune fois consolide Madagascar, que lexprience a t tendue dans un second temps aux
pays de lUEMOA, o un cycle similaire, mais modul en fonction de chaque configuration nationale,
a pu tre amorc. Dun point de vue gnral, une dmarche de ce type contribue en elle-mme
lapprentissage et lenrichissement du dbat dmocratique, au renforcement des institutions des INS,
bien sr, mais galement des organisations de la socit civile qui utilisent les enqutes pour mieux asseoir
leur comptence et partant leur lgitimit-, tout en diffusant la culture du chiffre.
7) Cette premire enqute ralise en 1995 a tout de suite fait lobjet danalyses approfondies dont les rsultats ont t rapidement et largement
diffuss afin de rpondre des questions qui taient dactualit (Razafindrakoto, Roubaud, 1996).
Encadr 2 : Une perspective historique sur le processus de mise en uvre du dispositif
de suivi de la corruption Madagascar
38
En Amrique latine, o les institutions sont plus solides, la dmarche a t diffrente et plus rapide. Le cas
pruvien est exemplaire cet gard : appropriation nationale de lenqute, sous la coordination conjointe
de lINEI, du ministre des Finances et du Cabinet du Prmier Ministre ; participation largie de la socit
civile dans llaboration du questionnaire et lanalyse des donnes ; institutionnalisation du processus de
rvision de lenqute au cours du temps, possibilits de coopration Sud-Sud des experts pruviens vers
les autres pays de la rgion (Encadr 3).
Encadr 3 : Le processus dappropriation des modules au Prou :
une approche bottom-up
Les premires discussions sur les questions de mesure de la gouvernance et la dmocratie se sont engages en mai
2002 loccasion dune prsentation des modules raliss en Afrique par des chercheurs de DIAL, dans le cadre
dun atelier rgional dexperts en statistiques organis par le CAN. Si laccueil de cette exprience a t trs positif
dans tous les pays (en particulier celui de la directrice gnrale du DANE de Colombie), cest lINEI pruvien qui
le premier sest appropri cette nouvelle mthodologie en dcidant immdiatement dintroduire les modules dans
son propre dispositif denqutes auprs des mnages. Une premire opration grandeur nature a t conduite au
cours du dernier trimestre 2002, o un questionnaire adapt, essentiellement centr sur les questions de pauvret
subjective, a t appliqu aux 20 000 mnages de lenqute pruvienne auprs des mnages (ENAHO). Lintrt
suscit par la publication des premiers rsultats de cette enqute a dclench un processus dont il convient ici
de rendre compte.
La mise en place des modules Gouvernance, Dmocratie et Multiples Dimensions de la Pauvret (GDMP) dans
lENAHO a t caractrise par limportance accorde au processus dappropriation tant interne, linstitut
national de statistique, quexterne, par la socit civile. Ce processus a impliqu de nombreuses institutions
publiques et de la socit civile. Le contexte politique du pays a sans doute t favorable la conduite par un
organisme officiel lINEI, pour la premire fois de son histoire dune enqute dopinion auprs des mnages
sur des questions aussi sensibles que lincidence de la corruption et le degr de confiance dans les institutions
publiques, le respect des droits de lhomme, le fonctionnement de la dmocratie, etc. En effet, la fuite au Japon du
prsident Fujimori la suite de la mise en vidence dun rseau de corruption organis par son principal conseiller
V. Montesinos
8
, puis lavnement dun gouvernement de transition, suivi de llection du candidat A. Toledo port
par les principales forces dmocratiques anti-corruption, ont permis le renforcement des institutions et la mise en
place de politiques anti-corruption, de dfense des droits citoyens, de transparence dans la gestion des finances
publiques, de dcentralisation conomique et politique, et de participation citoyenne (dans les politiques sociales
notamment).
Lappropriation par lINEI ne sest pas limite laccord dcisif de son nouveau directeur de raliser des enqutes
dopinion. Le processus a galement touch les fonctionnaires chargs de mettre en place les enqutes, travers
une srie de discussions techniques internes autour des objectifs des modules et des concepts jusqualors jamais
abords dans les enqutes de lINEI. Ces rflexions communes ont t largies au niveau rgional dans le cadre
de la CAN, avec la participation dexperts de chacun des INS des pays andins.
Lappropriation des modules et de ses rsultats par la socit civile sest faite en deux tapes. Dans la premire,
le scepticisme quant la faisabilit de lenqute et la consistance des informations obtenues a t lev grce
la pertinence et la qualit des rsultats obtenus en 2002. La preuve a t faite quil tait possible pour un INS de
mener ce genre denqute, que le taux de non-rponse tait en fait plus faible que pour les enqutes traditionnelles
et, surtout, que la population tait trs intresse par les questions poses. La base de donnes et tous les
documents techniques ont t mis gratuitement disposition du public. Une synthse rapide de premiers rsultats
a t diffuse travers la page web du Ministre dconomie et des Finances (MEF) et prsente lors dune
confrence publique, donnant lieu des interviews la radio nationale pruvienne. Dans la seconde tape, une
fois acquise la crdibilit de lenqute, lINEI a ouvert le dialogue avec la socit civile et dautres organismes
publics concerns par les questions de gouvernance.
8) Voir cet gard McMillan, Lobaton (2004).
En aval, lexprience montre que dans de nombreux cas, les indicateurs de gouvernance et de dmocratie
font lobjet dune demande sociale plus forte que les indicateurs socio-conomiques classiques, comme en
atteste la forte ractivit du public et des mdias lors des sances de restitution organises dans les pays
suivis (Madagascar, Mali, Prou, etc.). De plus, en alimentant le dbat public sur les politiques et les
grandes questions de dveloppement, ce type denqutes constitue en lui-mme un facteur de
renforcement de la dmocratie, de rvlation des prfrences citoyennes et finalement dempowerment des
populations sans voix.
Un grand nombre dinstitutions ont rpondu lappel de lINEI. Plusieurs runions de discussion ont t
organises afin que chaque institution fasse des propositions de thmatiques/questions quelle voudrait voir
traites dans le questionnaire. Diffrentes ONGs ont ainsi particip, dont celles lies : la lutte anti-corruption
(ProEtica ; Transparencia), la dfense des droits de lhomme (Association Pro-Derechos Humanos), la
transparence dans la gestion publique (Ciudadanos al Dia), au renforcement des capacits, la participation
dmocratique et la gouvernance locale (Grupo Propuesta Ciudadana), la participation des pauvres dans
la dfinition et mise en place de la politique sociale (Mesas de Concertacin de Lucha contra la Pobreza), aux
problmes affectant les jeunes (Consejo Nacional de la Juventud). Du ct des organismes publics, ont particip
la Defensora del Pueblo (charge de la dfense des droits des citoyens), la Contralora de la Repblica (assurant
la transparence des appels doffre et les contrats publics), la Prsidence du Conseil des Ministres (PCM), le MEF
pour qui la dimension gouvernance faisait lobjet dengagements vis--vis des institutions de Bretton Woods
(intgration dans la matrice des politiques). Enfin, des centres de recherche pruviens, des experts en sciences
politiques (de lInstitut dtudes Pruviennes) et des fonctionnaires de la Banque mondiale ont galement
particip aux discussions.
Ces runions de concertation ont dbouch sur une version modifie du questionnaire initial ayant laval
de lensemble des participants. Ce dernier a t test sur le terrain dans une enqute pilote. Aprs la formation
de lquipe denquteurs (compose des dix meilleurs superviseurs nationaux), les leons tires de lenqute pilote
qui a t ralise dans dix dpartements choisis afin de prendre en compte la diversit linguistique du pays et
divers degrs durbanisation ont permis dobtenir une version dfinitive du questionnaire et dajuster le dispositif
denqute. De nouveaux manuels denqute des modules ont t labors. Une formation intensive et centralise
de lensemble des enquteurs et des superviseurs a t organise. Il convient de noter quentre le dbut
du processus de concertation et la mise en place de lenqute auprs de plus de 20 000 mnages, seulement six
mois se sont couls.
Les avantages du processus bottom-up dans la mise en place des modules sont incontestables en assurant une
vritable appropriation des rsultats. La contrepartie est une plus grande difficult dharmonisation des
questionnaires pour lensemble des pays andins. La comparabilit entre pays de la rgion est donc moindre quen
Afrique. Linstitutionnalisation de lenqute et du processus permet dassurer une continuit dans le suivi. Ainsi,
comme dans le cas du Prou, on peut disposer de sries temporelles dindicateurs de gouvernance, dmocratie,
etc., qui peuvent tre confronts avec les politiques publiques menes dans ces domaines. Enfin, la ralisation de
lenqute tant inscrite dans le budget public, elle fait partie des oprations courantes de lINEI et est intgre au
Plan Statistique National.
La soutenabilit de lenqute sappuie ainsi sur quatre piliers : un processus participatif dans sa mise en place, la
diffusion des rsultats et des donnes (bien public), linstitutionnalisation (coordonne par lINEI) et enfin la
soutenabilit financire (enqute inscrite au budget public).
40
3. Quelques exemples illustratifs de rsultats obtenus
Aprs ces considrations mthodologiques, il convient dapporter quelques lments empiriques pour
illustrer lintrt de la dmarche. Quelques exemples slectionns ont t retenus parmi dautres
sur chacun des trois modules, sachant quune analyse plus dtaille peut-tre trouve dans le rapport
rgional de lenqute (Razafindrakoto, Roubaud, 2005c pour lAfrique ; Herrera, Roubaud, 2005 pour les
pays andins), ainsi que dans chacun des rapports nationaux. La trs haute comparabilit des donnes
sur lAfrique nous conduit sparer les analyses par continent, en prsentant successivement une
slection de rsultats africains, puis latino-amricains.
3.1. Quelques rsultats sur lAfrique francophone
3.1.1. La pauvret subjective ou la prise en compte des diffrents facteurs influent sur la
perception de la pauvret
Le caractre multidimensionnel de la pauvret est aujourdhui unanimement reconnu. Sous limpulsion
notamment dAmartya Sen, la dfinition de la pauvret, initialement base sur le seul critre montaire,
a t progressivement tendue pour intgrer diffrents concepts tels que la pnurie des capacits ou
capabilities (opportunits daccs lducation et la sant par exemple), la vulnrabilit, le sentiment
dexclusion, la dignit. Le module sur les multiples dimensions de la pauvret de lenqute 1-2-3 permet
dexplorer le point de vue des individus, leur perception et leur apprciation de leur situation. On sest
intress la notion de pauvret subjective dont une des approches part du concept classique de
satisfaction des besoins vitaux pour cerner la pauvret
9
. Contrairement aux indicateurs habituellement
utiliss qui fixent a priori des critres objectifs, on demande la population de dterminer les besoins
quils considrent vitaux et de sexprimer sur leur niveau de satisfaction concernant ces derniers.
Si globalement le panier de besoins minimum (les sept premiers
10
sur 26 items proposs) pour assurer une
vie dcente sont les mmes quel que soit le pays considr, le classement de ces besoins et la part de
la population qui saccorde sur leur importance varient selon les pays. Bamako et Ouagadougou
se distinguent en particulier par la proportion trs faible (moins de la moiti) des habitants estimant
que laccs llectricit est essentiel (graphique 1). Paralllement, moins des deux tiers de la population
Bamako et Niamey considrent que pouvoir envoyer ses enfants lcole est indispensable.
Le phnomne dattrition des prfrences ou auto-ajustement des aspirations, compte tenu de loffre
limite dans les pays plus dfavoriss, explique au moins en partie ces rsultats. Bamako et Ouagadougou
sont par exemple les capitales les moins bien loties en termes daccs llectricit (seulement 40 %
environ des mnages sont raccords au rseau). Etant habitus labsence dlectricit dans leurs
logements (et dans ceux de leurs voisins), une grande partie des habitants de ces villes nen prouve pas
labsolue ncessit.
Lenqute permet de mettre en relation le niveau de satisfaction des individus avec le degr dimportance
accord une forme de privation. En premier lieu, Lom et Antananarivo se dmarquent des autres
agglomrations avec des niveaux de satisfaction globalement trs faibles en particulier lorsquon les
compare aux aspirations de la population (Graphique 2). Bamako et Niamey se distinguent en revanche
par des carts modrs entre les aspirations et la perception des conditions vcues par la population
concernant les principaux besoins vitaux identifis. Si les indices de satisfaction sont assez faibles
9) Pour plus de dtails sur les diffrentes approches de la pauvret et les liens entre elles, voir Razafindrakoto, Roubaud (2001)
10) Parmi les sept figurent : pouvoir se soigner en cas de maladie, accs leau, accs llectricit, disposer dun logement dcent, pouvoir
prendre trois repas par jour, pouvoir envoyer les enfants lcole, avoir un travail stable. Pour la suite, on ne retiendra que les six premiers
sachant que lon ne dispose pas dinformation sur la satisfaction ou non du mnage en termes dinsertion de lensemble de ses membres
sur le march du travail.
(infrieurs 60 % ou dpassant peine ce seuil pour certains items), pour chacun des lments
correspondants, les niveaux sapprochent, sinon dpassent, les pourcentages de ceux qui les estiment
indispensables.
De manire gnrale, linsatisfaction concernant loffre en matire de sant est frappante pour lensemble
des mtropoles sous revue. Les indices de satisfaction sont trs faibles pour Lom et Antananarivo
comme nous lavons dj soulign plus haut (29 % et 39 %). Ils sont galement infrieurs 50 % pour
Ouagadougou et Cotonou (avec respectivement 46 % et 49 %). Ils atteignent peine 60 % pour les trois
autres villes (56 % pour Abidjan, 57 % pour Dakar et 61 % pour Bamako). Ainsi, dans toutes les
agglomrations, plus du tiers de la population nest pas satisfait des services de sant existants.
Une autre approche plus globale de la pauvret subjective consiste sintresser la perception gnrale
du mnage quant son bien-tre (bien-tre subjectif ou happiness). Les premires analyses sur ce sujet
datent des annes soixante-dix, avec notamment les travaux pionniers de Easterlin (1974). Ce thme
est aujourdhui au centre dune nouvelle vague de recherche avec la jonction rcente tablie avec la notion
de pauvret, dornavant considre suivant son acception la plus large. Cette approche par le bien-tre
est toutefois rarement applique pour lanalyse des pays en dveloppement. Elle apporte pourtant
un clairage original et novateur sur la manire dont les individus peroivent leurs conditions de vie.
Lapprciation globale des mnages de leur bien-tre varie de faon importante suivant les pays.
La proportion de ceux qui dclarent vivre difficilement donc qui peuvent donc tre classs dans
la catgorie des pauvres dun point de vue subjectif passe de 25 % (Bamako) 57 % (Lom). En fait,
lenqute montre une forte corrlation entre le degr de satisfaction concernant les besoins identifis
prcdemment comme vitaux et la perception du bien-tre subjectif (Graphique 3).
Graphique 2 : Niveau de satisfaction relativement aux besoins considrs comme vitaux
42
Sources : Enqutes 1-2-3, module Multiples dimensions de la pauvret, 2001/2003, Instituts Nationaux de la Statistique, AFRISTAT, DIAL,
Le cas des Abidjanais constituent une exception cet gard puisquils se caractrisent par une perception
assez ngative de leur bien-tre (44 % estimant quils vivent difficilement), malgr un indice de
satisfaction relativement lev pour les besoins estims essentiels (moins de 30 % expriment leur
insatisfaction pour plus de six items
11
contre 36 % pour la moyenne des huit capitales ; 57 % pour Lom
et 49 % pour Antananarivo). Abidjan se classe ainsi en sixime position seulement si on considre le bien-
tre subjectif de la population, alors quil se situe en troisime position lorsquon considre le degr de
satisfaction sur les besoins identifis comme essentiels.
11) Pour mesurer globalement le sentiment dinsatisfaction, on a considr comme seuil le fait de se dclarer insatisfait pour six items
ou plus (cumul dau moins six besoins non satisfaits) parmi les dix premiers classs par la population comme les plus essentiels.
Graphique 3 : Apprciation du bien-tre et niveau de satisfaction des besoins vitaux
Sources : Enqutes 1-2-3, module Multiples dimensions de la pauvret, 2001/2003, Instituts Nationaux de la Statistique, AFRISTAT, DIAL,
Ces diffrents rsultats plaident en faveur du recours diffrentes approches, et notamment celles
subjectives qui considrent les points de vue de la population, pour analyser la pauvret. Diffrents
facteurs peuvent influer sur la perception des individus de leurs conditions de vie. Ces divers lments
constitutifs du bien-tre ne sont pas forcment pris en compte lorsquon se limite une seule approche,
ou uniquement celles qui sont les plus classiques et les plus normatives.
3.1.2. Des indicateurs qui permettent le suivi de la gouvernance
Parmi les rsultats analytiques obtenus partir des donnes du module sur la gouvernance, nous retiendrons
ici essentiellement ceux portant sur la corruption. Ce phnomne est notamment considr comme lun des
principaux maux entravant lefficacit de ladministration, et il fait lobjet de diffrents types de mesures
dans le cadre des rformes des services publics. Dans lensemble et quelle que soit la mtropole, une trs
large majorit (plus de 90 %) de la population est convaincue que la corruption constitue un problme
majeur. Ils sont relativement moins nombreux souligner limpact nocif de la politisation de
ladministration (85 %), labsentisme (78 %) ou lincomptence des fonctionnaires (69 %).
Lamlioration de la rmunration des fonctionnaires et une politique anti-corruption active
rduisent la corruption
Pour le cas de la capitale malgache, la disponibilit dune srie sur une longue priode (sur prs de dix
annes), permet le suivi de lvolution de la corruption et une premire valuation de limpact des
politiques publiques en la matire (Graphique 4). En premier lieu, les rsultats montrent une diminution
nette et continue de lincidence de la petite corruption de 1995 2001 (de 42 % 10 %). Ces chiffres se
fondent sur un indicateur objectif : le pourcentage dindividus victimes de la corruption au cours de
lanne prcdant lenqute. Le constat empirique met en lumire une forte corrlation ngative entre le
niveau de la corruption et la rmunration des agents de ltat qui sest accru de 50 % en termes rels
sur la priode 1995-2001 (Razafindrakoto, Roubaud, 2003b). Mme si cette relation ne peut tre teste
formellement la srie ntant pas suffisamment longue , et que dautres facteurs ont pu galement pu
jouer sur le niveau de la corruption (comme linflation, la stabilit politique, etc.), elle vient corroborer la
prsomption selon laquelle la performance de ladministration dpend positivement des rmunrations
44
des fonctionnaires. A titre dillustration, on a pu constater que la pluri-activit a galement diminu sur la
mme priode. Ce rsultat apporte des lments au dbat thorique controvers sur linfluence du niveau
des salaires des fonctionnaires sur la corruption. Il va lencontre des rsultats obtenus partir danalyses
en coupe transversale sur plusieurs pays qui ne rvlent en gnral aucun lien significatif entre la
perception de la corruption et le salaire des fonctionnaires. Si elle se confirme sur de plus larges
chantillons, cette corrlation aurait des implications majeures sur la rforme des services publics dans
les PED. Ce constat peut notamment expliquer en partie lchec quasi-systmatique de la premire
gnration des rformes de la fonction publique qui sest caractrise par des coupes svres dans les
salaires des agents de ltat.
Graphique 4 : Salaire des fonctionnaires et incidence des la corruption
Madagascar 1995-2004
Sources : Razafindrakoto, Roubaud (2003b) et Enqutes 1-2-3, 1995-2004, MADIO, DIAL/INSTAT, nos propres calculs.
Note : le module corruption na pas t inclus dans lenqute en 1996, 1997 et 1999. Pour la corruption, il sagit dun indicateur objectif (%
de la population touch par la corruption au cours de lanne.
Le second point qui mrite dtre relev porte sur la priode aprs la crise politique de 2001-2002
Madagascar et atteste que des politiques actives permettent de rduire substantiellement lincidence de la
corruption. En effet, le niveau de la corruption est remont en 2002 suite aux troubles politiques et la
dgradation de la situation conomique. Avec lavnement du nouveau pouvoir, les autorits ont mis
laccent sur la transparence. Le Conseil Suprieur de Lutte Contre la Corruption (CSLCC) a t cr en
2003 pour initier une sensibilisation et mettre en uvre des stratgies spcifiques. Un Bureau Indpendant
ANti-COrruption (BIANCO) a t mis en place en 2004 pour le suivi et lapplication de mesures
concrtes. Limpact positif de ces initiatives est dj perceptible. Selon lavis de la population, la situation
sest clairement amliore en termes de corruption (le solde dopinion favorable est de +49 points en 2004
contre +39 en 2003 pour la petite corruption ; +50 en 2004 contre +36 en 2003 pour la grande corruption).
Cette perception des Tananariviens est corrobore par lanalyse des indicateurs objectifs. En effet,
lincidence de la corruption est passe de 16 % en 2003 8 % en 2004. Le poids de la corruption dans le
budget des mnages a galement diminu. Le montant total de la corruption ne reprsente plus que 1,2 %
du revenu annuel des mnages en 2004 (contre 3,3 % en 2003).
e
n

%
B
a
s
e

1
0
0

=

1
9
9
5
Peut-on croire lopinion des experts sur la corruption ?
Les indicateurs de corruption, et plus largement de gouvernance, sont pour la plupart construits partir
de lapprciation dexperts. Lorsquon confronte le point de vue et le vcu de la population avec lavis des
experts en mobilisant lenqute miroir (voir plus haut), le constat est celui dune surestimation
systmatique des experts du niveau de la corruption subie par les citoyens (Razafindrakoto, Roubaud,
2005d). Alors quen moyenne 13 % de la population des huit mtropoles dclare avoir t directement
victime dactes de corruption au cours de lanne coule
12
, les experts estiment ce taux 54 %.
Paralllement, peine 5 % des citoyens considrent que recevoir un pot-de-vin dans lexercice de
ses fonctions est un comportement acceptable (Graphique 5). Selon les experts, cette proportion serait de
32 %. Dans lensemble, les experts ont une vision beaucoup plus ngative de la ralit que la population.
Cette surestimation massive des niveaux rels de corruption constituerait un moindre mal si elle tait
uniforme. Les fortes discordances concernant le classement relatif des pays montre que cest loin dtre
le cas. Ainsi par exemple, limage relativement positive dont bnficie le Burkina Faso (le pays des
hommes intgres) aux yeux des experts avec la plus faible incidence de la petite corruption daprs
lenqute-miroir et le pourcentage le moins lev dexperts considrant que la corruption est un problme
majeur ne se justifie pas si on se rfre la perception mais aussi aux expriences effectives de la
population. A linverse le Togo, dont le niveau de corruption au quotidien est significativement plus faible
que la moyenne rgionale, est class au plus mauvais rang par les experts.
En fait, il ny a pas de corrlation entre les deux variables mesurant le taux de corruption (lune estime
par les experts et lautre issue des enqutes auprs de la population) : le coefficient de corrlation, bien
que non significatif, est mme ngatif (-0,19). En revanche, les rsultats de lenqute-miroir sont bien
corrls avec les indicateurs publis dans les bases de donnes internationales. Ainsi, la corrlation entre
lincidence de la corruption tire de lenqute-miroir et lindicateur de contrle de la corruption,
construit par Kaufmann, Kraay et Zoido-Lobaton (KKZ) pour 2002, est de -0,52, ce qui correspond un
lien positif, cet indicateur tant dcroissant mesure que la corruption augmente
13
. Rciproquement, la
corrlation entre le taux rel de corruption et lindicateur KKZ est de 0,48 (donc dans le mauvais sens)
mais non significatif.
Ces constats conduisent sinterroger sur la fiabilit des enqutes auprs des experts pourtant largement
utilises par les bailleurs de fonds, notamment pour allouer laide publique au dveloppement. Ce rsultat,
il est vrai, est circonscrit la petite corruption et aux huit pays sous revue. On peut dailleurs
raisonnablement supposer que cest justement dans ces pays pauvres en information que les indices de
perception sont les plus loigns de la ralit. Toutefois, la question se pose clairement quant au contenu
de ce que mesure vraiment les indicateurs de perception issus de ces enqutes. Nos rsultats ninvalident
en rien la pertinence de ce type dindicateurs sachant quils refltent une perception assez commune du
phnomne de la corruption, mme si elle ne correspond pas la ralit. Mais il convient de les coupler
une nouvelle gnration dindicateurs bass sur des mesures objectives afin dapprcier les phnomnes
corruptifs dans toute leur complexit
12) Pour une analyse dtaille du profil des victimes de la corruption, voir Razafindrakoto, Roubaud (2004a).
13) Le calcul du coefficient de Spearman qui porte sur les rangs donne des rsultats similaires : 0,02 entre les donnes de lenqute miroir et celles
issues de lenqute auprs de la population ; -0,50 entre les rsultats de lenqute miroir et lindicateur de la base de Kaufmann et alii (2005).
46
Graphique 5 : carts entre lincidence relle de la petite corruption et la perception
des experts en Afrique francophone
Sources : Enqutes 1-2-3, module Gouvernance, 2001/2003, Instituts Nationaux de la Statistique, AFRISTAT, DIAL, (35 594 personnes
enqutes; 4 500 dans chaque pays en moyenne); Enqute Miroir (246 experts enquts ; 30 dans chaque pays en moyenne) ; nos propres calculs.
Crer de larges coalitions pour la rforme de ladministration : un consensus massif pour un systme
dincitation/sanction
Pour remdier aux dysfonctionnements structurels de ladministration publique, les rformes se succdent
sans beaucoup de rsultats. Pourtant le message adress par la population afin damliorer loffre de
services publics est la fois clair et largement partag. Les rformes devraient agir sur deux fronts
simultanment et comprendre deux types de mesures : des mesures pour accrotre la productivit des
agents de ltat ; dautres portant sur laugmentation du nombre de fonctionnaires pour permettre une
meilleure couverture des besoins.
En premier lieu, un vritable consensus se dgage en faveur de linstauration dun systme
dincitation/sanction (Tableau 12). Une moyenne de 93 % des habitants de chaque mtropole est
favorable la mise en place dun systme de rmunration li au mrite et la performance. Ils vont
mme plus loin en matire de mesures coercitives puisque 82 % demandent ce que les fonctionnaires
dfaillants soient sanctionns, sans exclure la possibilit de licenciement en cas de faute grave. Enfin,
promouvoir la dcentralisation pour rapprocher ladministration du contribuable est galement
plbiscit par plus de quatre personnes sur cinq (82 %). Rappelons que la dcentralisation ne joue
pas seulement sur la gouvernance administrative mais peut galement possder des vertus politiques,
en matire de dmocratie locale.
Ce consensus prvaut dans toutes les villes. Quelques spcificits locales se font jour la marge. A Dakar,
chacune des trois mesures est plbiscite, avec un taux dapprobation de plus de neuf Dakarois sur dix.
Ils sont mme 98 % approuver le principe du salaire au mrite. Si dans lensemble, la promotion du
principe mritocratique jouit dun appui gnral, la volont de voir appliquer des sanctions rigoureuses
(licenciement) en cas de contravention est moins uniforme. Cest dailleurs dans les pays o les rgimes
sont les plus autoritaires (le Togo et dans une moindre mesure le Burkina Faso) que les doutes sont les
plus marqus. Les citoyens de ces pays ont peut-tre peur de voir un principe considr comme juste
dvoy en pratique de sa nature originelle par une utilisation abusive et peut-tre politique.
Le soutien la dcentralisation est aussi variable dun pays lautre. Paradoxalement, cest au Niger et
surtout au Mali, o le processus est lun des plus avancs, que le soutien est le plus faible. Tout se passe
comme si la demande de dcentralisation tait partout trs forte, mais que dans les pays o, aprs un dbut
dapplication, ses effets ngatifs ont commenc se faire jour, le soutien ce type de rforme devenait
plus circonspect (tout en restant largement positif).
Tableau 12 : Des mesures pour une meilleure efficacit de ladministration par pays
Sources : Enqutes 1-2-3, module Gouvernance, 2001/2003, Instituts Nationaux de la Statistique, AFRISTAT, DIAL, nos propres calculs.
Si ces rformes nont rien doriginal, ce qui mrite dtre retenu ici est ladhsion massive de toutes les
couches sociales leurs principes (Tableau 13). Ainsi, les pauvres ne se distinguent en rien quant aux
mesures quil conviendrait de prendre pour rendre la fonction publique plus performante. Plus intressant
encore, les fonctionnaires eux-mmes sont peine moins nombreux soutenir de telles mesures. Cest
tout juste sils se montrent un peu plus rticents certaines dentre elles, savoir celles dont la connotation
est la plus rpressive. Seulement 80 % revendiquent lapplication de sanctions svres allant jusqu la
mise pied pour les fonctionnaires indlicats (contre 82 % pour lensemble de la population), tandis que
89 % se dclarent favorables lier le salaire au mrite (contre 93 %). Cest peine si les catgories de
fonctionnaires, a priori les plus rtives ce type de rformes, ou celles qui auraient le plus perdre
(syndiqus, les plus gs ou les moins qualifis), se montrent moins convaincues du bien-fond de ces
mesures.
Ces rsultats montrent que les fonctionnaires, que lon souponne souvent de refuser le changement,
en sarqueboutant leurs positions et leurs avantages acquis, ne devraient pas constituer un frein la
rforme de ladministration. Plus largement, lenqute montre la possibilit de former des coalitions
regroupant limmense majorit de la population en faveur de mesures rputes difficiles mettre
en uvre.
% Afrique de lOuest Mada Ensemble
Pense que les mesures Cotonou Ouaga- Abidjan Bamako Niamey Dakar Lom Antana-
suivantes sont susceptibles dougou narivo
damliorer la qualit/
efficacit des services
publics
1.- Lier le salaire au mrite 85,0 91,6 96,2 89,5 94,0 98,2 95,7 92,5 92,9
2.- Licencier les
83,7 74,6 82,6 84,5 82,5 93,0 68,9 87,7 82,2
fonctionnaires dfaillants
3.- Promouvoir la
87,6 78,3 96,7 67,7 64,4 90,5 87,6 80,8 81,8
dcentralisation
48
Tableau 13 : Des mesures pour une meilleure efficacit de ladministration suivant
le revenu
3.1.3. La dmocratie : une valuation de son fonctionnement et des aspirations
de la population
Le module sur la dmocratie des enqutes 1-2-3 apporte un clairage trs utile pour la consolidation du
processus engag dans de nombreux pays du continent au tournant des annes quatre-vingt-dix. En
particulier, les rsultats mettent en exergue ladhsion massive des citoyens africains aux principes
dmocratiques, tout spcialement les plus pauvres, contrairement aux ides reues et malgr des lacunes
profondes et variables suivant les pays dans le respect de certains droits civils et politiques libert
dexpression, transparence lectorale et surtout galit devant la loi.
Une adhsion citoyenne massive la dmocratie, des riches comme des pauvres
Quand on les interroge sur leur degr dadhsion la dmocratie, en moyenne 87 % des citoyens de
chaque mtropole se prononcent pour ce type de rgime politique. Prs de la moiti (49 %) se dclarent
trs favorable la dmocratie, tandis que 38 % sont plutt favorables la dmocratie. Il reste donc
moins de 15 % pour mettre un avis ngatif sur la dmocratie. Ce rsultat global reste valide lchelle
de chaque pays. Le cas du Togo, qui se place aux avants-postes, mrite dtre mis en exergue du fait de la
situation politique en vigueur dans ce pays. Les Lomens sont les plus nombreux exprimer une soif sans
rserve de dmocratie, plus de 63 % dentre eux saffichant mme trs favorables la dmocratie.
Non seulement le soutien la dmocratie en gnral ne fait aucun doute, mais ce type de systme politique
est de loin plus apprci que nimporte quelle autre forme de gouvernement (Tableau 14). Outre la dmocratie,
trois autres types de rgimes ont t proposs lapprciation de la population : ils ont tous t rejets
largement. La population se montre fondamentalement oppose toute forme de rgime autoritaire, quil soit
dirig par un homme fort ou par larme. Moins de quatre adultes sur cinq jugent ces rgimes de faon
positive (18 % pour lhypothse dun homme fort, 14 % pour un rgime militaire). Les habitants des
diffrentes mtropoles ne veulent pas non plus que ce soient des experts, plutt quun gouvernement
dmocratiquement lu, qui dcident de ce qui est bon pour le pays. Bien que 35 % soient prts accepter une
telle mise sous tutelle, ce choix se situe trs loin derrire la dmocratie qui recueille plus de 86 % des suffrages.
Pense que les mesures Total Fonctionnaires Quartiles de revenus par tte
suivantes sont
susceptibles damliorer 1
er
2
me
3
me
4
me
la qualit/efficacit quartile quartile quartile quartile
des services publics
1.- Lier le salaire au mrite/
92,9 89,2 93,1 92,5 93,1 92,8
performance
2.- Sanctionner/licencier les
82,2 80,4 81,2 82,3 82,1 83,1
fonctionnaires dfaillants
3.- Promouvoir
81,8 87,3 81,6 80,7 80,4 84,6
la dcentralisation
Tableau 14 : Apprciation des diffrentes formes de rgimes politiques et pauvret
montaire
Sources : Enqutes 1-2-3, Module Dmocratie, 2001/2003, Instituts Nationaux de la Statistique, AFRISTAT, DIAL, nos propres calculs.
Cet appui massif la dmocratie ne signifie pas que la population en ait une vision anglique. Les citoyens
lui reconnaissent aussi un certain nombre de dfauts. Ainsi, 31 % dentre eux affirment quen dmocratie
le systme conomique fonctionne mal. Plus dun tiers pense que les dmocraties rencontrent
des difficults maintenir lordre. Enfin, prs de la moiti reconnat que la dmocratie a du mal prendre
des dcisions, cause des conflits dintrt qui peuvent merger entre diffrentes catgories sociales
ou groupes de pression, sans que ceux-ci puissent tre tranchs de manire autoritaire. Mais au bout
du compte, ces faiblesses sont secondaires, en comparaison des avantages quelle peut apporter. Quatre
personnes sur cinq sont convaincues que tout bien pes, en regard dautres types de rgimes politiques,
donc dans une perspective comparative, la dmocratie entendue comme un processus politique
de dsignation des dirigeants par les urnes est le meilleur systme de gouvernement.
Ces rserves lgard du rgime dmocratique sont trs lgrement plus rpandues chez les plus dmunis.
Respectivement 20 % et 14 % des personnes appartenant au premier quartile ne seraient pas opposs
ce que larme ou un homme fort prennent le pouvoir, contre 16 % et 12 % pour le quartile le plus riche.
35 % des plus pauvres pensent que la dmocratie ne permet pas de maintenir lordre, alors quils sont
32 % parmi les plus riches. Mais les carts sont peu marqus, statistiquement non significatifs, et les plus
pauvres, comme les autres, prfrent massivement la dmocratie, malgr ses inconvnients. Ils sont mme
lgrement plus nombreux que la moyenne (88 % versus 86 %) prfrer un rgime dmocratique. Cette
adhsion des plus dmunis aux processus de dmocratisation est confirme par des analyses approfondies
recourant notamment des mthodes conomtriques (Razafindrakoto, Roubaud, 2003c, 2004b et
2005a). De tels rsultats viennent contredire la thse selon laquelle les pauvres, du fait de leurs valeurs
propres ou de leur situation conomique, seraient rtifs linstauration de rgimes dmocratiques.
Total Quartiles de revenus par tte
Jugement sur les diffrents 1
er
2
me
3
me
4
me
rgimes politiques : quartile quartile quartile quartile
A. Avoir sa tte
18,2 19,6 18,9 18,0 16,3
un homme fort
B. Larme dirige le pays 14,4 13,7 15,6 15,2 12,3
C. Les experts dcident
34,7 35,6 33,9 35,8 33,2
ce qui est bon pour le pays
D. Avoir un systme politique
86,2 87,5 85,7 86,3 87,2
dmocratique
Les faiblesses de la dmocratie :
A. En dmocratie, lconomie
31,3 32,9 32,5 31,2 28,3
fonctionne mal
B. Les dmocraties ne savent
34,3 35,2 35,4 34,5 32,1
pas maintenir lordre
C. Les dmocraties ont du
47,2 47,0 47,9 47,3 47,1
mal prendre des dcisions
D. La dmocratie cest mieux que
80,9 81,3 80,1 80,0 82,4
les autres formes de gouvernement
50
La dmocratie, un concept occidental ?
Que se cache-t-il derrire le mot dmocratie ? Cette question est de premire importance dans la mesure
o tout un courant de pense, sappuyant sur des thses culturalistes, considre que la dmocratie est une
valeur occidentale et quelle prend un sens diffrent dans dautres contextes historiques ou culturels.
Il sagit donc ici de cerner les contours de ce que dmocratie veut dire pour les citoyens de la rgion.
Pour ce faire, un certains nombre dattributs traditionnellement associs la dmocratie ont t proposs
aux enquts en leur demandant sils les considraient consubstantiels cette notion.
Le rsultat est sans quivoque : lide que se font les populations de la rgion de la dmocratie est la mme
que celle qui prvaut dans les dmocraties historiques, ce qui plaide en faveur dune conception
universaliste de la dmocratie, en Afrique comme au Nord. Des six caractristiques retenues, toutes sont
considres essentielles par environ de 95 % des citoyens. Selon eux, par essence une dmocratie se doit
dassurer lorganisation dlections libres et transparentes, la libert dexpression et de la presse et
la libert politique (choix de son parti), mais galement lgalit devant la loi, la libert de culte
et la libert de voyager. Si on agrge lensemble des six caractristiques, 86 % de la population
considrent quelles sont toutes essentielles pour la dmocratie. Ce consensus sur la dfinition de la
dmocratie est vrifi dans toutes les agglomrations, quel que soit le niveau de vie des catgories
considres (pauvres ou riches). Partout et pour tous les quartiles de revenu par tte, plus de 90 % de
la population considrent que chacune des six proprits est fondamentale pour la dmocratie.
Une valuation de lampleur de leffort fournir pour consolider la dmocratie
La mise en relation du caractre plus ou moins fondamental de chacune des six proprits slectionnes
et de leur respect fournit un aperu des principales faiblesses du fonctionnement dmocratique dans
chaque pays. Une premire manire de synthtiser cette information est de comparer la proportion de ceux
qui les considrent toutes essentielles avec la proportion ce ceux qui les jugent toutes respectes
(Graphique 6). Cest videmment au Togo que le ratio est le plus faible, alors quil est maximum
au Sngal, les autres pays se diffrenciant assez peu sur ce plan.
Graphique 6 : Le respect des principes fondamentaux de la dmocratie par pays
Sources : Enqutes 1-2-3, modules Dmocratie, 2001/2003, Instituts Nationaux de la Statistique, AFRISTAT, DIAL, nos propres calculs.
Pour mieux mesurer et visualiser lcart entre les aspirations de la population et la manire dont les six
caractristiques essentielles de la dmocratie sont respectes, une autre option consiste reporter sur le
mme graphique et comparer deux hexagones (Graphique 7)
14
: celui qui mesure le pourcentage de la
population considrant comme fondamental chacune des six proprits de la dmocratie (la surface de cet
hexagone constitue l espace des aspirations ou de la demande) et celui qui reprend pour chacune des six
dimensions les pourcentages de la population estimant quelles sont respectes dans le pays (la surface
de cet hexagone pourrait tre dsigne comme l espace effectif de la dmocratie ou de respect de
la dmocratie). On retrouve ici les mmes constats que prcdemment avec le Togo qui se trouve dans une
situation critique sur le front dmocratique, et se dmarque trs fortement de tous les autres pays. A contrario,
le Sngal apparat comme le plus performant en matire de liberts dmocratiques, mme si celles-ci sont
loin dtre parfaitement respectes. On mesure ainsi lampleur du chemin qui reste parcourir pour les
diffrents pays pour consolider la dmocratie tout en ouvrant des pistes de rformes entreprendre.
Graphique 7 : Perception du fonctionnement de la dmocratie relativement aux aspirations
14) On adopte ici une approche identique celle applique prcdemment pour mesurer la pauvret subjective et qui consiste mettre
en parallle le degr dimportance dun besoin et le niveau de satisfaction des mnages.
52
Sources : Enqutes 1-2-3, modules Dmocratie, 2001/2003, Instituts Nationaux de la Statistique, AFRISTAT, DIAL, nos propres calculs.
Des indicateurs avancs pour la prvention des crises socio-politiques : les cas de la Cte
dIvoire et du Togo
En scrutant ltat de lopinion sur un large spectre de sujets de socit, lenqute permet de mettre en
vidence ltat des tensions qui pourraient menacer lquilibre social et politique du pays. Le cas de la
Cte dIvoire et du Togo est emblmatique cet gard. Pour ce dernier, linsatisfaction de la population
est criante dans tous les domaines (Tableau 15). Que ce soit sur le front de la gouvernance ou pire encore
sur celui de la dmocratie, Lom se classe en dernire position, et de trs loin. Le Togo apparat comme
un point aberrant dans la rgion, expliquant la soif de changement politique des Lomens. Pour la Cte
dIvoire, le bilan est plus paradoxal (Roubaud, 2003c). A premire vue, les Abidjanais ne se montrent pas
spcialement pessimistes quant la manire dont ils sont gouverns. Au contraire mme, sur certains
points, Abidjan se place aux premiers rangs de la bonne gouvernance (volont de rforme des autorits,
prise en compte des aspirations de la population, volution de la corruption).
Tableau 15 : Perception des principaux problmes dans ladministration par pays
% Abidjan Cotonou
Ouaga-
Bamako Niamey Dakar
Antana-
Lom
dougou narivo
La dmocratie
fonctionne bien
57,4 70,5 45,8 55,8 47,9 77,4 72,7 9,8
Ladministration
fonctionne bien
53,0 46,4 52,0 52,2 53,9 61,0 71,8 20,1
Les autorits ont une relle
volont de rformes
75,3 39,0 44,1 47,8 54,3 - 90,5 11,7
Les politiques tiennent
compte des aspirations 51,9 18,4 26,7 33,1 33,7 39,8 72,1 6,5
de la population
volution (solde dopinion)
Le fonctionnement
de la dmocratie sest +39 pts +17 pts +44 pts +22 pt +24 pts +69 pts +51 pts -59 pts
amlior depuis 1990
Le fonctionnement
de ladministration sest +10 pts -8 pts -3 pts +8 pts +2 pts +30 pts +55 pts -38 pts
amlior depuis 2001
La corruption est en
hausse depuis 2001
+6 pts -64 pts -59 pts -28 pts -45 pts - +36 pts -28 pts
Cependant, y regarder de plus prs, le diagnostic est beaucoup plus inquitant. En effet, lorsquon
dsagrge les rsultats suivant la ligne de partage ethnique ou religieuse mise en avant dans les discours
politiques les plus extrmistes, entre les gens du Nord et ceux du Sud, la fracture trouve bien une
traduction populaire Abidjan (Graphique 8). Les gens du Nord font montre dune grande mfiance
lgard des institutions officielles et des autorits nationales. Ils sont de plus persuads que lvolution de
la situation va en se dgradant, malgr lapaisement officiel du conflit. Lenqute met clairement en
vidence une population profondment divise, o lentre ethnique apparat comme le critre essentiel
de la polarisation de lopinion publique. Le concept divoirit a russi prendre corps au niveau du
citoyen ordinaire, en conduisant une fracture interne du corps social qui recoupe des lignes dopposition
fondes sur des crispations identitaires.
Graphique 8 : Indices de satisfaction dans ladministration et la dmocratie par groupe
ethnique
Niveau volution
Sources : Enqutes 1-2-3 2002, module Dmocratie, INS, Cte dIvoire, nos propres calculs. volution : solde dopinion. Krou : groupe ethnique
du Prsident Gbagbo. Mand du Nord : groupe ethnique originaire du Nord de la Cte dIvoire.
Dans les deux cas de figure, lenqute constitue un puissant instrument pour clairer les politiques : dune
part, pour mieux comprendre la nature des conflits qui se jouent la base, au-del de la voix des acteurs
mergs (chefs de guerre, hommes politiques, mdias, etc.) ; dautre part et partant, en offrant la
possibilit de suivre en temps rel lvolution de la situation. En servant dindicateurs dalerte prcoce,
on se donne les moyens dintervenir avant que les tensions ne dgnrent en conflit ouvert.
3.2. Quelques rsultats sur les pays andins
3.2.1. Les questions de gouvernance au centre des principaux problmes du pays andins
La question ouverte sur les principaux problmes du pays vient confirmer le rsultat obtenu en Afrique
dans le cadre plus restreint dune question ferme. Ainsi, le problme de gouvernance est considr
comme lun des trois principaux problmes du pays dans les trois pays andins (Tableau 16). Certes,
le manque demplois et la pauvret sont largement incrimins, mais la corruption et le manque de
crdibilit du gouvernement apparaissent galement au premier chef. Dans le cas du Prou o lon
dispose dun recul de trois ans, le manque de volont pour combattre la corruption, et de faon plus
gnrale, la multiplication des promesses non satisfaites, ont accru de faon significative le pourcentage
de ceux qui pensent que le manque de crdibilit du gouvernement et le manque de transparence
du gouvernement sont les problmes les plus importants (de 4 % en 2002 9 % en 2003-2004).
54
Ces deux griefs, si on les regroupe ensemble, se classent devant la corruption en tant que problmes
majeurs du pays. En quateur, la question de la corruption est encore plus gravement ressentie quau
Prou. Elle est cite par deux tiers des citoyens comme un problme grave (contre 17 % au Prou),
quasiment parit avec le manque demploi et devant la pauvret. Finalement, dans les deux pays
andins, la thmatique gnrale de la gouvernance (corruption, crdibilit et transparence du
gouvernement) prend la premire place parmi les principaux problmes de la nation selon la population.
Ce diagnostic se reflte directement dans la confiance accorde par les citoyens aux institutions. Celles
devant, en principe, garantir lapplication de la loi, en les faisant respecter (systme judiciaire, police)
figurent parmi les institutions pour lesquelles la population manifeste le plus de dfiance. Les syndicats
et les partis politiques les institutions de la socit civile qui ont pour mission de dfendre les droits et
de reprsenter les citoyens dans le dbat public ne sont pas mieux lotis. Seule lglise, qui souvent
joue le rle de mdiateur dans les conflits sociaux graves, sort indemne de ces jugements sans concession.
Il est noter que malgr la pitre qualit des services publics dducation et de sant, la population reste
fortement attache ces derniers et leur accorde un niveau lev de confiance.
Tableau 16 : Apprciation des principaux problmes du pays par la population
(quateur et Prou)
Sources : SIEH-2004, module Gouvernance, INEC, quateur; ENAHO 2003-2004, module Gouvernance, INEI, Prou; nos propres calculs.
Note : les pourcentages dans la colonne Principaux problmes sont suprieurs 100 % car il sagit dune question choix multiple.
quateur Prou
Principaux
Priorit n1
Principaux
Priorit n1
problmes problmes
Le manque demploi 71,5 % 30,8 % 61,7 % 43,2 %
La corruption 66,7 % 28,4 % 16,5 % 7,5 %
La pauvret 54,2 % 15,4 % 48,8 % 27,6 %
Manque de crdibilit
17,7 % 7,0 % 14,3 % 7,0 %
des institutions publiques
La dette extrieure 14,9 % 5,6 % - -
La dlinquance 19,8 % 3,2 % 5,7 % 1,4 %
La mauvaise qualit
de lducation publique 12,2 % 2,2 % 9,5 % 2,5 %
La mauvaise qualit du service
public de sant 8,0 % 1,1 % 3,2 % 0,5 %
La drogue 7,7 % 0,9 % 1,5 % 0,2 %
Les querelles de la classe politique 3,5 % 0,8 % - -
La violence domestique 5,2 % 0,4 % 1,2 % 0,2 %
Le manque de couverture 2,9 % 0,3 % 1,1 % 0,1 %
du systme de scurit sociale
Le manque de transparence - - 4,8 % 1,6 %
du gouvernement
La prostitution 3,6 % 0,2 % 0,7 % 0,0 %
Autres 5,8 % 2,4 % 14,3 % 7,0 %
Total - 100 % - 100 %
Ce manque de confiance dans les institutions tutlaires et la perception dune corruption endmique sont
directement lis la prvalence de la corruption effective et non uniquement la manire dont elle est
ressentie. Les rsultats pruviens lattestent puisque cest dans la police et dans le systme judiciaire que
se concentrent les cas de corruption subie par la population (30 % et 15 % des cas), avec dailleurs une
plus forte incidence chez les pauvres que les non pauvres (Tableau 17). De plus, 90 % des cas de non-
dnonciation de la corruption sexpliquent par la crainte des reprsailles et lindiffrence des autorits.
Tableau 17 : Une dsagrgation par institution pour mieux cibler les politiques
anti-corruption (Prou)
Distribution du nombre de transactions corrompues par institution (%)
Sources : ENAHO 2002-IV, module Gouvernance, INEI, Prou, nos propres calculs.
Note : A t sollicit, sest senti oblig de donner ou a donn volontairement de largent, un cadeau en nature, etc.
Au Prou en 2002, lincidence de la petite corruption soit le pourcentage dindividus ayant t victimes
de la corruption est de 6,1 % (Tableau 18) Dans cette estimation, on a tenu compte du fait quenviron
15 % des individus navaient pas eu contact avec ltat au cours des douze mois prcdant lenqute.
Il est probable que prcisment la corruption dcourage ou empche les individus dentreprendre des
dmarches auprs de ltat, ce qui les prive ainsi de laccs aux services publics. Comme en Afrique
et contrairement une ide reue, les non-pauvres sont davantage concerns que les pauvres
et lincidence saccrot avec les niveaux de vie. Les montants verss par les mnages aux fonctionnaires
corrompus reprsentent 0,4 % de leurs dpenses totales. Ce montant nest pas insignifiant si lon
considre que cela reprsente environ un tiers des transferts de ltat reus par les mnages au titre
des programmes sociaux de lutte contre la pauvret.
Institutions National Urbain Rural Pauvre Non Pauvre
Police 30,3 31,5 24,0 33,4 29,2
Justice 14,9 14,3 17,4 16,2 14,4
Ministre de lAgriculture 6,8 9,1 5,7 4,3 9,3
Direction des migrations 6,4 5,0 32,2 18,2 5,7
Municipalits 5,9 6,2 5,0 4,6 6,7
Office dArbitrage et de
rconciliation 4,8 2,9 13,5 7,6 3,4
Fonds National de
Dveloppement (FONCODES) 3,2 1,7 3,7 4,7 1,1
Office National de Processus
lectoraux (ONPE) 2,8 3,3 1,0 3,0 2,6
Jury lectoral National (JNE) 2,7 0,0 12,8 6,9 0,0
Registres civils (RENIEC) 2,0 1,8 2,6 2,1 2,0
56
Tableau 18 : Corruption et pauvret : les pauvres sont-ils plus touchs ?
Sources : ENAHO 2002-IV, module Gouvernance, INEI, Prou, nos propres calculs.
Note: Lincidence de la corruption correspond au % dindividus vivant dans des mnages ou au moins un des membres a t victime de
corruption. *** La diffrence entre Pauvres et Non Pauvres est significative au seuil de 1 %.
Notons ici qu linverse du cas pruvien, pour les pays africains, le cot relatif de la corruption dans
le budget des mnages est gnralement plus lev pour les pauvres que pour les riches. Parmi les
explications possibles, on pourrait mentionner le fait que le questionnaire relatif aux dpenses
des mnages au Prou est plus dtaill, incluant les diverses modalits dacquisition (dpenses montaires,
autoconsommation, revenus en espces, donations publiques et prives). Mais il convient surtout
de souligner que lenqute pruvienne ENAHO a une couverture nationale, incluant les mnages urbains
et ruraux, alors que les enqutes africaines concernent uniquement les capitales. Or, en raison de la faible
prsence de ltat et de la forte incidence de la pauvret en zone rurale (le taux global est de 76 %, avec
46 % de pauvres extrmes au quatrime trimestre de 2003), dune part, les mnages ruraux pruviens sont
moins exposs au risque de corruption, et dautre part, les cots de la corruption ont sans doute, pour
beaucoup dentre eux, un effet dissuasif renforant ainsi leur marginalisation par rapport aux services
de ltat. Si les enqutes africaines incluaient les mnages ruraux, qui sont plus fortement touchs par
la pauvret et ont un moindre accs aux institutions publiques, on trouverait probablement un impact
de la corruption plus faible au niveau national que celui trouv en milieu urbain.
3.2.2. La population soutient la dmocratie malgr ses dysfonctionnements
A linstar de ce qui peut tre observ en Afrique, la population adhre majoritairement aux valeurs
de la dmocratie et prfre celle-ci aux autres rgimes politiques, en dpit du manque de confiance dans
les institutions publiques et dune apprciation plutt mitige sur le fonctionnement de la dmocratie dans
le pays. Tant en quateur quau Prou, plus des deux tiers de la population se dclarent trs favorables
ou plus favorables la dmocratie comme mode de gouvernement (Graphique 9). A contrario, moins
dun individu sur cinq se montre peu ou pas du tout favorables. Il est important de noter que
la proportion dindividus dclarant ne pas savoir est relativement leve, particulirement chez les
femmes et en milieu rural o laccs lducation chez les adultes a t faible. Ce rsultat a au moins deux
implications directes en matire de politiques publiques. Dune part, linclusion sociale de la population
indigne et sa plus forte participation dans les dbats publics et la vie de la dmocratie en gnral
passe par un accs accru au systme ducatif de qualit et par des campagnes dinformation adresses
la population adulte. Dautre part, la subordination de la femme, tant dans la sphre prive que publique,
est sans doute lun des dfis qui doivent tre relevs afin de consolider la dmocratie dans les pays andins.
Quintiles de Incidence Incidence Cot moyen Poids de la Raison de non
dpenses (Individus en corruption dnonciation:
(tous individus) contact avec les (Soles par tte/an) (% de la dpense Peur des
services publics) alimentaire) consquences,
ne sait pas
comment procder
I (+ pauvre) 2,6 % 3,1 % 4,8 0,8 % 49 %
II 4,4 % 5,3 % 8,4 0,9 % 41 %
III 5,0 % 5,8 % 7,2 0,7 % 23 %
IV 6,2 % 7,1 % 21,6 1,4 % 31 %
V (+ riche) 7,9 % 8,9 % 33,6 1,2 % 30 %
Statut de pauvret du mnage
Non Pauvre 6,8 % 7,9 % 69 1,3 % 30 %
Pauvre 3,9 %*** 4,6 %*** 15*** 0,7 % 37 %***
Total 5.2 % 6.1 % 48 1,1 % 32,3 %
Graphique 9 : Appui la dmocratie selon genre et la zone de rsidence
(quateur, Prou)
Sources : SIEH-2004, INEC, quateur ; ENAHO-2003-2004, INEI, Prou, modules Dmocratie, nos propres calculs.
Lopinion la plus rpandue chez les citoyens quatoriens et pruviens est que la dmocratie est la meilleure
forme de gouvernement, malgr les problmes quelle peut poser. Parmi les principaux dfauts usuellement
attribus la dmocratie, cest la difficult prendre de dcisions qui pose le plus de problme aussi bien
au Prou quen quateur. Par contre, un plus fort pourcentage de la population invoque les difficults pour
maintenir lordre et faire bien fonctionner le systme conomique dans les deux pays.
Paralllement, lorsquon demande aux individus enquts quelles sont leurs prfrences parmi diffrents
types de rgimes politiques, les Boliviens, comme les quatoriens et les Pruviens, se prononcent aussi
trs majoritairement en faveur dun rgime dmocratique. On note, toutefois, quil existe des diffrences
entre les pays dans le degr de soutien dautres formes de rgime politique (Graphique 10). En quateur
et au Prou, la population manifeste une certaine mansutude lgard des rgimes militaires qui nest
pas partage en Bolivie. Ce rsultat sexplique sans doute par le caractre nationaliste des rgimes
militaires au Prou et en quateur, au cours desquels des rformes agraires ont t mises en place, tandis
que les ressources ptrolires taient nationalises. A contrario, en Bolivie ces mmes rgimes militaires
sont plutt associs la rpression du mouvement syndical et la suppression des liberts et des garanties
individuelles. Enfin, soulignons que le discrdit massif et gnralis de la classe politique dans la sous-
rgion (plus de 90 % des interviews jugent que les politiciens ne pensent qu leurs propres intrts) est
trs probablement la base du jugement positif des individus pour des rgimes technocratiques (celui-ci
occupe la deuxime place, aprs la dmocratie, dans les trois pays andins).
58
Graphique 10 : Soutien la dmocratie suivant le pays (Bolivie, quateur, Prou)
Sources : SIEH-2004, INEC, quateur; ENAHO 2003-2004 INEI, Prou; MECOVI 2004, INE, Bolivie, modules Dmocratie, nos propres
calculs.
La prfrence pour un rgime politique dmocratique au Prou est plus forte chez les populations qui
subissent des discriminations (ethnique, sociale, etc. ; Graphique 11). Dans un contexte de fortes
ingalits et de prvalence des pratiques discriminatoires, les populations que lon tend exclure du corps
social expriment de fortes attentes et comptent explicitement sur plus de dmocratie, avec les principes
sous-jacents dgalit devant la loi et dgalit des chances pour ne pas subir des injustices dans la socit.
Graphique 11 : Discrimination et prfrence pour la dmocratie (Prou)
Sources : ENAHO 2003-2004, modules Gouvernance et Dmocratie, INEI, Prou, nos propres calculs.
Les attentes de la population vis--vis des rgimes dmocratiques sont importantes. Ainsi, mme si le
soutien est massif, celui-ci peut seffriter au cours du temps au profit des rgimes non dmocratiques. Au
Prou, le sentiment qui prdomine est celui dune absence damlioration de la dmocratie depuis 1990
(dbut du rgime autocratique et corrompu de Fujimori). Sur ce point, le bilan est encore plus ngatif en
quateur. La mise en place denqutes continues au Prou, depuis mai 2003, permet de mettre en parallle
sur la dure trois indicateurs mesurant : la prfrence pour un rgime dmocratique, la perception de la
corruption et lapprciation du fonctionnement de la dmocratie (Graphique 12). Le constat est sans appel :
au fur et mesure que les indicateurs de perception de corruption et de dysfonctionnement de la
dmocratie saggravent, la prfrence pour un rgime de type autoritaire ou militaire gagne du terrain.
%

p
o
p
u
l
a
t
i
o
n
Il convient de noter que, pendant la priode considre, si lon se rfre la perception de la population,
la corruption sest dgrade, alors que lindicateur objectif dincidence de la petite corruption (subie par
les mnages) na pas connu dvolution sensible. Lintrt dune approche combinant les dimensions
subjectives et objectives apparat ainsi clairement. Ainsi, ladhsion des individus aux options
politiques et partant, leur appui ou non aux politiques visant combattre la corruption - dcoule dune
vision large de la gouvernance. Le hiatus entre dun ct, les attentes populaires gnres par un affichage
tous azimuts dannonces de politiques en faveur de la bonne gouvernance, et de lautre, des rformes
qui tardent se traduire en actes significatifs dans la pratique, est en ce sens problmatique.
Graphique 12 : volution de la perception de la corruption, fonctionnement et soutien
la dmocratie au Prou
Diverses hypothses peuvent tre avances afin dexpliquer le dcalage entre lindicateur objectif et
subjectif de la corruption. En plus du dcalage entre les attentes de la population en matire de lutte contre
la corruption et de transparence attentes suscites lgitimement lors de la transition dmocratique par le
programme du candidat lu et les actions effectivement menes, le sentiment dune aggravation de la
corruption au Prou peut sexpliquer par deux facteurs qui se sont conjugus. Dune part, la presse a jou
un rle de plus en plus important de vigilance et a multipli les dnonciations de cas de corruption.
Dautre part, ces cas de malversations rendus publics, qui tendent conforter lide dune dgradation de
la situation, concernent la grande corruption (et non la petite corruption qui touche directement les
mnages et qui est mesure par nos indicateurs objectifs). Il sagit essentiellement :
de dtournements et de mauvaise gestion des ressources publics portant sur divers cas de npotisme dans
lattribution des marchs ; dutilisation des fonds de lentreprise publique de ptrole pour la rfection du
palais prsidentiel ; des rmunrations trs leves attribues des membres du parti au pouvoir nayant
pas les qualifications requises ; de npotisme favorisant la famille du prsident ; de la gabegie des fonds
publics destins aux programmes sociaux qui sont employs payer des vedettes et des boisons pour
animer de clbrations privs, etc. Enfin, une autre explication possible tient linertie de lindicateur
objectif de corruption dont la priode de rfrence est constitue des douze derniers mois alors que
lindicateur subjectif est davantage influenc par les cas plus rcents de grande corruption.
p
o
p
u
l
a
t
i
o
n

(
%
)
mai-03 juil-03 sept-03 nov-03 janv-04 mars-04 mai-04 juil-04 sept-04 nov-04
60
3.2.3. Un dispositif denqute orient vers lvaluation des politiques : lapprciation de la
gouvernance locale
Dans la rgion andine, la centralisation du pouvoir politique et conomique dans les capitales et les villes
importantes, faisant des populations de lintrieur du pays des citoyens de seconde classe, a suscit, par
raction, une demande trs forte dune vritable dcentralisation. Lobjectif est de transfrer aux autorits
locales les ressources et le pouvoir de dcision afin de rapprocher les pouvoirs publics des administrs. En
rponse cette demande, une politique de dcentralisation et de dconcentration avec des spcificits
locales a t amorce dans tous les pays andins. Ce processus sest traduit par une prsence plus
importante de ltat dans les villages quune gographie difficile et lindiffrence des lites avaient
maintenus longtemps lcart. Symtriquement, les populations locales participent de faon plus active
aux dcisions travers llection de reprsentants, auxquels ils exigent de rendre compte de leurs actions
et dassurer une gestion transparente. Le transfert de comptences vers les autorits locales na cependant
pas que des effets positifs. Si la dcentralisation est susceptible de favoriser lexpression et la prise en
compte des demandes citoyennes, elle peut galement conduire plus dinjustices et dabus de la part des
caciques locaux corrompus. Il est donc important de cerner au niveau local ces problmes de gouvernance
qui peuvent prendre diffrentes formes et tre plus ou moins aigus en fonction des rgions et des
communauts. En amont, avant la mise en place des politiques, dans quelle mesure la politique de
dcentralisation prvue bnficiait-elle de soutien local ? Quelles rgions y taient les plus favorables ?
Quels taient les rsultats escompts par les diffrentes populations ? En aval, une fois que la rforme
a t effective, quels en furent les rsultats et comment ont-ils t jugs par ces mmes populations ?
Le dispositif denqutes au Prou et, dans une moindre mesure en quateur, a t spcialement conu pour
rpondre ces questions (couverture thmatique et infrence infra-nationale). Dans le cas du Prou, on
constate tout naturellement que, l o les revendications dautonomie rgionale ont t les plus fortes au
cours de quatre dernires annes (notamment le dpartement dArequipa et les dpartements amazoniens),
la population se prononce massivement en faveur de la mise en place dune politique de dcentralisation
(Tableau 19). Cest galement dans les dpartements o le soutien est le plus massif quon trouve un plus
fort pourcentage de la population qui pense que la dcentralisation permettra de mieux prendre en compte
les aspirations populaires. Enfin, la corrlation ngative entre le soutien la dcentralisation et la
perception que celle-ci entranera plus dinjustices et dabus de la part des autorits locales constitue un
rsultat cohrent.
En 2002 au Prou, soit avant la mise en place de la politique de dcentralisation et llection des autorits
municipales, les anticipations de la population taient plutt positives, et les effets pervers potentiels
de cette stratgie minimiss. A Arequipa, ville o huit habitants sur dix souhaitaient la mise en place
de la dcentralisation, 65 % pensaient que les autorits locales seraient plus lcoute de leurs besoins.
Symtriquement, un faible pourcentage (29 %) tait convaincu quelle engendrerait plus dinjustices.
Ex post, aprs la mise en uvre des rformes, Arequipa est aussi la rgion o lvaluation du processus
par la population est la plus ngative. En effet, ceux qui pensent que la dcentralisation a effectivement
permis daccrotre lcoute des citoyens et quelle a conduit une amlioration des services publics ne
reprsentent quune minorit (respectivement 18 % et 17 % seulement). Moins dun tiers (28 %) estime
quil y a eu une plus grande participation de la population dans la prise de dcisions. Prs de la moiti
de la population affirme mme que la dcentralisation a impliqu plus dinjustices et dabus de la part
des pouvoirs locaux. Il nest donc pas tonnant que la ville dArequipa ait connu un paro regional,
une rvolte populaire qui, durant plusieurs jours, a compltement paralys de lactivit conomique, avec
son cortge de manifestations de rue incontrles.
Tableau 19 : valuation de la gouvernance locale au Prou : apprciation du processus
de dcentralisation par dpartement
3.2.4. Lexclusion conomique et les dfaillances de ltat limitent lexercice
de la participation dmocratique
Au Prou, un peu plus dun individu sur dix (13 %) sest abstenu aux lections municipales de 2002.
Pourtant les enjeux taient de taille dans la mesure o ces lections ont prcd la mise en place
progressive dune politique de dcentralisation impliquant le transfert des programmes sociaux aux
municipalits et gouvernements rgionaux. Il peut paratre paradoxal que les individus aient choisi
de sabstenir alors que le retour la dmocratie aprs une dcennie de centralisation autoritaire et
de corruption leur donnait justement lopportunit de renouveler des lites politiques locales largement
discrdites. On pourrait avancer lhypothse selon laquelle le discrdit des partis et de lensemble de la
classe politique tait si grave que la population ne voyait plus lutilit de voter. En fait, lexamen attentif
des raisons de la non-participation lectorale ainsi que du profil de ceux qui nont pas vot montre que
cette hypothse nest pas centrale pour expliquer le processus dexclusion politique. Ce dernier rsulte
avant tout des dfaillances de ltat et des consquences de lexclusion conomique et sociale dont sont
victimes les populations marginalises : les plus pauvres, les ruraux et les moins duqus. Ces derniers
sont galement ceux qui discutent le moins de politique avec leur entourage et qui sont les moins informs
de la vie politique, des programmes des partis, etc.
Favorables au Une meilleure prise
Une plus grande Une
processus de en compte de la demande
Plus dinjustice et dabus participation amlioration
Dpartements
dcentralisation des usagers
de la part des autorits locales dans le processus des services
de dcision publics
Avant Avant Aprs Avant Aprs Aprs Aprs
Amazonas 63 39 25 56 26 30 25
Ancash 37 27 15 56 12 21 16
Apurimac 51 24 25 64 30 29 28
Arequipa 83 65 18 29 47 28 17
Ayacucho 38 32 15 36 15 15 14
Cajamarca 39 24 17 35 27 16 17
Cusco 62 48 18 43 41 22 21
Huancavelica 45 34 20 59 47 24 20
Huanuco 61 48 24 46 28 29 23
Ica 71 40 13 59 26 27 16
Junin 50 32 9 66 46 18 10
La Libertad 61 41 22 49 39 28 21
Lambayeque 83 75 29 25 21 52 35
Lima 76 55 33 41 46 42 35
Loreto 95 88 64 12 58 61 62
Madre de Dios 74 56 34 44 39 37 35
Moquegua 63 50 25 45 51 24 27
Pasco 77 52 24 40 67 24 29
Piura 51 31 21 50 36 30 24
Puno 51 41 7 38 37 19 7
San Martin 85 49 32 51 21 27 26
Tacna 64 50 17 48 52 30 22
Tumbes 59 23 20 77 53 40 32
Ucayali 78 38 28 62 43 28 40
Total 66 47 25 44 38 32 26
% de la population qui est daccord avec lassertion.
62
Graphique 13 : Taux dabstention aux lections municipales de 2002 selon le quartile
de revenu (Prou)
Sources : ENAHO 2003-2004, module Dmocratie, INEI, Prou, nos propres calculs.
Note : Il sagit des lections municipales ralises en novembre de 2002. Le quartile I est le plus pauvre et le quartile IV le plus riche.
Le taux de non-participation lectorale dcline fortement lorsquon progresse dans lchelle des revenus.
Il passe de 20 % pour le quartile le plus pauvre moins de 10 % pour le plus riche (Graphique 13).
Il touche surtout la population rurale (18 % contre 11 % pour les urbains), les plus jeunes et les plus vieux
(19 % et 20 % respectivement). Les moins duqus sont particulirement affects : presquun tiers de ceux
qui nont pas t scolariss nont pas vot, soit 16 % du total des non-participants, alors quils ne
reprsentent que 7 % du total de la population en ge de voter.
De plus, lanalyse des motifs montre que la non-participation lectorale ne traduit pas principalement
la dfiance ou lexpression dun dcouragement envers le systme politique. Elle rsulte plutt de la
dfaillance des institutions publiques charges du registre lectoral et du registre national didentit. Ainsi,
70 % de ceux qui nont pas vot nont tout simplement pas pu remplir leur devoir lectoral parce que :
soit ils ne possdaient par la carte didentit (libreta electoral), soit ils ntaient pas inscrits sur les
registres lectoraux (Tableau 20). Autrement dit, ce sont les dfaillances de ltat et non le rejet des
lections qui expliquent la plupart des cas de non-participation lectorale au Prou. Plus grave encore,
tous les citoyens ne sont pas gaux devant ltat. Pour la moiti la plus pauvre de la population, la non-
participation rsulte dun processus dexclusion politique engendr par les dfaillances de ltat. Chez
eux, plus des trois quarts de ceux qui nont pas vot ntaient pas inscrits, contre seulement 40 % pour
le quartile le plus riche. Ne pas possder le document national didentit (DNI), non seulement empche
dexercer son droit fondamental de voter, mais aussi rduit laccs des citoyens aux opportunits
conomiques. En labsence de DNI, il nest pas possible dobtenir un crdit, de raliser des transactions
foncires, de voyager ltranger, etc.
Les facteurs conomiques (cot du transport ou loignement des bureaux de vote) arrivent en seconde
position des raisons de la non-participation lectorale. Ils frappent davantage les populations les plus
mobiles. Notons pour conclure que ceux qui considrent que voter ne sert rien ne constitue quune
infime minorit (moins de 2 % de ceux qui nont pas vot et environ 0,2 % du corps lectoral potentiel).
La population pruvienne, malgr sa vive critique de lensemble de la classe politique, son manque
de confiance dans le gouvernement et dans les institutions, reste viscralement attache aux valeurs
de la dmocratie et participe en masse aux lections (rappelons que dans le cas despce, les lections
municipales ne sont pas obligatoires). Ltat, mis en cause par les rsultats de lenqute devrait chercher
remdier cette situation peu quitable. Dailleurs, suite la mobilisation de la socit civile sur cette
question, notamment travers la Mesa de Concertacion de Lucha contra la Pobreza et laction de la
Comisin de Trabajo por los Indocumentados (Cotrain) qui regroupe un important nombre dONGs
ainsi que lorganisme public charg du registre didentit (RENIEC) , la suppression de lexigence
du livret militaire et la remise gratuite de documents didentit pour les populations les plus pauvres ont
t adoptes par lactuel gouvernement.
Tableau 20 : Raisons de la non-participation lectorale selon le quartile de revenu (Prou)
Sources : ENAHO 2003-2004, module Dmocratie, INEI, Prou, nos propres calculs.
Note : on a exclu la modalit parce que linterview tait mineur et recalcul les pourcentages.
Pourquoi na pas vot ? Quartile I Quartile II Quartile III Quartile IV Total
Couts de transport levs 2,1 % 2,6 % 3,2 % 0,7 % 2,3 %
loignement
9,7 % 9,5 % 11,1 % 18,0% 11,1%
du bureau de vote
Navait pas de document
63,1 % 64,6 % 55,0 % 35,9 % 57,9 %
didentit (libreta electoral)
Ntait pas inscrit
11,5 % 12,3 % 7,4 % 4,5 % 9,9 %
sur le registre lectoral
Voter ne sert rien 2,0 % 0,6 % 1,3 % 3,2 % 1,7 %
Autre 11,5 % 10,5 % 21,9 % 37,7 % 17,2 %
Total 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %
% of non-votants 19,7 14,6 10,3 7,8 13,1
64
Conclusion
Lexprience des modules greffs sur des enqutes auprs des mnages mene en Afrique et en Amrique
latine montre quune telle approche est non seulement justifie du point de vue des grandes orientations
actuelles des politiques de dveloppement, mais quelle peut galement tre mise en uvre en pratique dans
une grande varit de contextes politiques et institutionnels, spcifique des pays en dveloppement. Ces
modules ont des proprits techniques qui remplissent les conditions requises pour tre incorpors dans un
dispositif efficace dinformations statistiques national : fiabilit des informations fournies, pertinence des
indicateurs pour la dfinition et le suivi des politiques, appropriation de loutil par les institutions locales.
Ainsi, le suivi des indicateurs de gouvernance, de dmocratie et de participation citoyenne a un double
avantage. Il rend possible le suivi et lvaluation des politiques publiques, comme par exemple celles qui
visent donner une plus grande efficacit aux institutions publiques ou rduire lincidence de la
corruption. Dautre part, la constitution de sries temporelles permet daborder les relations de causalit
entre phnomnes et par l didentifier les instruments de politique les plus efficaces, comme lillustre le
cas malgache propos des rformes mettre en place pour rduire la corruption.
Cette exprience pilote ouvre plusieurs perspectives dimportance. A trs court terme, il sagit de valoriser
les bases de donnes existantes en produisant un certain nombre danalyses : principaux rsultats des
enqutes vocation tre largement diffuses in situ (au niveau national, mais galement lchelon
rgional quand lenqute le permet) ; analyses approfondies, orientes vers la dfinition, le suivi et
lvaluation de politiques (policy oriented) dune part, et vocation acadmique dautre part. A moyen
terme, lobjectif est de consolider la mthode. Dune part, lenqute devrait tre rplique dans lespace
(inclusion de nouveaux pays) et surtout dans le temps. Lamorce de sries temporelles (dj en cours
Madagascar et au Prou) permettra de jeter les bases dun vritable dispositif de suivi des indicateurs de
gouvernance et de dmocratie. Elle permettra galement de tester la robustesse des indicateurs. Dautre
part, en termes de processus politique, les voies de linstitutionnalisation de ce dispositif au sein des
systmes officiels dinformation statistique doivent tre renforces. Un tel programme devrait dboucher
sur la systmatisation et linclusion de ce type denqutes et dindicateurs dans les systmes de suivi et
dvaluation des stratgies nationales de dveloppement. A un niveau plus global, il permettra de formuler
des recommandations internationales en matire de mesure de la gouvernance et de la dmocratie par voie
denqutes, notamment dans le cadre des stratgies nationales de dveloppement statistique, promues par
PARIS21 et appuyes par les Nations Unies.
Au-del de leur intrt propre pour chaque pays et des possibilits de coopration Sud-Sud, avec de telles
enqutes statistiques sur la gouvernance et la dmocratie, on peut enfin raisonnablement esprer que, pour
la premire fois, les transferts mthodologiques ne prendront pas le chemin traditionnel du Nord vers le
Sud, mais quau contraire ils partiront du Sud pour irriguer le Nord. En effet, ce jour, les INS des pays
dvelopps ne se sont que trs marginalement engags dans cette voie. Certes, un certain nombre
denqutes originales ont t menes dans ce domaine (voir par exemple les travaux rcents de lINSEE
sur les multiples dimensions de la pauvret, lexclusion sociale ou encore la participation lectorale et les
choix politiques). Mais les dispositifs officiels dinformation statistique nen gardent pas moins leur
orientation traditionnelle, principalement centre sur les statistiques conomiques et sociales. Pourtant, les
raisons et lintrt de lapproche prsente ici ne sont pas moins pertinents au Nord quau Sud. Le dbat
rcent autour du referendum sur la constitution europenne, entremlant orientation des politiques
conomiques, gouvernance, droits de lhomme et dmocratie, bref, diffrentes dimensions engageant des
choix de socit, est un bon exemple de lacuit de la thmatique. Voil autant de motifs pour avancer dans
cette voie, o lexpertise acquise par les statisticiens des PED pourrait tre mobilise utilement par leurs
homologues du Nord
15
.
15) A titre de comparaison, un parallle peut-tre tabli avec la mesure du secteur informel. Si les mthodologies (enqute en deux phases)
ont bien t dabord dveloppes au Sud, comme pour les modules prsents ici, les possibilits dapplication au Nord restent cependant
limites, dans la mesure o le poids du secteur informel est lui-mme marginal (sauf peut-tre dans certains DOM-TOM). Ce nest clairement
pas le cas pour les questions de gouvernance et de dmocratie.
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