ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

ESCOLA SUPERIOR DE GESTO E CONTROLE FRANCISCO JURUENA
Credenciamento MEC Portaria n 1965/06


CURSO DE ESPECIALIZAO EM GESTO PBLICA E
CONTROLE EXTERNO









O CONTROLE INTERNO NO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL








IONE MARIA CARVALHO DOS SANTOS













PORTO ALEGRE
2008

RESUMO


O presente estudo aborda os preceitos legais do controle interno no mbito
municipal, mais especificamente no Poder Legislativo. O ponto fulcral a tendncia,
observada no mbito do Estado do Rio Grande do Sul, de algumas Cmaras
Municipais institurem seu prprio setor, sistema ou coordenao de controle interno.
Essa resistncia em funo da negativa de submisso ao Poder Executivo, por
entenderem que no devem se submeter fiscalizao daquele. Faz-se uma
fundamentao legal, trazendo os princpios constitucionais e infraconstitucionais, o
entendimento do TCE-RS e de outros Tribunais, acerca da matria, bem como o
resultado de pesquisa efetuada entre alguns municpios gachos.

Palavras-chave: Cmaras Municipais. Funes. Controle interno.
Responsabilidade do Poder Executivo.

ABSTRACT


The current study addresses the legal requirements of internal control in the
municipal extent, more especially in the Legislative. The central point is the tendency,
observed in the state of Rio Grande do Sul, of some municipal council constitute its
own sector, system or coordination of internal control. This resistance is because of
the denial of submission to the Executive, for understanding that it should not be
subject to that surveillance. A legal recital becomes bringing the constitutional and
infraconstitutional benefits, the agreement of the TCE-RS and other Courts,
concerning the substance, as well as the result of research accomplished among
some "gachas" cities.


Key-words: Municipal Council. Functions. Internal Control. Executive power.
Responsibility.


SUMRIO


INTRODUO............................................................................................................9

1 REFERENCIAL TERICO.....................................................................................13

1.1 OS DISCIPLINAMENTOS CONSTITUCIONAIS E INFRACONSTITUCIONAIS
SOBRE O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA............................13
1.1.1 Constituio Federal de 1988.........................................................................13
1.1.2 Lei Federal n 4.320/64...................................................................................13
1.1.3 Lei de Responsabilidade Fiscal ......................................................................14

2 AS DEFINIES E PERSPECTIVAS DE CONTROLE.................................16

2.1 A PERSPECTIVA JURDICA: NFASE NO DIREITO ADMINISTRATIVO...18
2.2 TIPOS E FORMAS DE CONTROLE..............................................................19
2.3 CONTROLE INTERNO E SISTEMA DE CONTROLE INTERNO..................20

3 O CONTROLE INTERNO...............................................................................21

3.1 AS CMARAS MUNICIPAIS: ESPECIFICIDADES E FUNES.................24
3.1.1 Consideraes iniciais ....................................................................................24
3.1.2 A funo de controle exercida pelas Cmaras Municipais..............................26

4 METODOLOGIA....................................................................................................29

5 ANLISE DOS DADOS.........................................................................................31

5.1 CONSIDERAES INICIAIS.........................................................................31
5.2 O ENTENDIMENTO DO TCE-RS...................................................................31
5.3 OS ENTENDIMENTOS DAS CMARAS MUNICIPAIS ANALISADAS ........38
5.4 ENTENDIMENTOS DE OUTROS TRIBUNAIS DE CONTAS........................42

CONSIDERAES FINAIS......................................................................................44

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.........................................................................47

9

INTRODUO


O mundo est vivenciando uma crise generalizada de honestidade, h
corrupo em todos os setores. A sociedade clama por mais rigorismo nos controles
dos gastos pblicos, a imprensa, tanto falada como escrita, est repleta de notcias
sobre corrupo e desvio de verbas, nos convocando a fazer uma reflexo sobre os
graves problemas enfrentados e os meios para coibir ou minimizar esse caos.

O crescimento do Estado, aliado s reformas administrativas e aos efeitos
da globalizao, que, sem dvida, trouxeram inmeros benefcios na rea do avano
tecnolgico, mas, por outro lado, criou necessidade de implantar formas mais
eficiente de controle, uma vez que massificaram a informao, tornando-a acessvel
quase todas as camadas sociais, devido ao baixo custo da tecnologia.

O quadro atual das organizaes evidencia uma nfase na modernizao
dos modelos de gesto das instituies pblicas, caracterizada pela quebra de
paradigmas tradicionais de como administrar. Sobre estes aspectos surge a
necessidade de avaliar a gesto dos rgos e entidades pblicas, papel a ser
desempenhado sob a tica da Auditoria de Gesto.

Essa nova realidade, com mudanas e avanos tecnolgicos, tem conduzido
os rgos de fiscalizao a pensar num aprimoramento na forma de auditar,
buscando, talvez, um controle por resultados, por meio de indicadores de
desempenho, isto , buscar o accountability, ou seja, o direito que cada cidado tem
de saber o desempenho de seus governantes e a obrigao destes de prestar
contas de suas aes.

Os Tribunais de Contas em muito tm contribudo nesse mister, apesar de
sofrerem crticas quanto efetiva aplicao de suas decises e de que suas
auditorias esto calcadas nos padres tradicionais de controle, restritos verificao
do cumprimento dos princpios constitucionais, especialmente da legalidade da
despesa pblica.

10

J a Constituio Federal de 1988, no caput do art. 70, determina as regras
de fiscalizao, em seu pargrafo nico, estabelece a obrigatoriedade da prestao
de contas por parte dos administradores dos recursos pblicos. Portanto, j na Carta
Magna fica evidente que a obrigao de prestar contas inerente aos processos de
gastos pblicos do Pas.

A Constituio estabeleceu a implantao do Sistema de Controle Interno
nos Poderes, do qual destacamos como principal finalidade, dentre outras:
comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto eficcia e eficincia da
gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da
administrao federal, bem como a aplicao de recursos por entidades de direito
privado.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei 101/2000, trouxe uma srie de
inovaes aos gestores pblicos, no que tange transparncia, criando um novo
marco nas administraes pblicas, gerando a partir da a necessidade de
instrumentalizar mecanismos de controle mais eficientes.

O momento est exigindo uma postura mais arrojada da Auditoria. Ampliou-
se o campo de atuao, as cobranas passaram a ser mais fortes e as exigncias
so no sentido de que a auditoria desempenhe atividade que agregue valor. mister
considerar que a evoluo na forma de administrar implicar necessariamente
mudanas profundas na forma de atuao do Controle Interno que ter de lanar
mo de instrumentos eficazes capazes de conduzir plenitude da sua capacidade
de ao na garantia da Administrao Pblica.

Todavia, apesar das crticas s formas de auditoria tradicionais, baseadas
no exame da legalidade da despesa, verifica-se que os Tribunais de Contas, aliados
aos controles internos tm hoje contribudo em muito para a diminuio dos desvios
de recursos.

A implementao da auditoria de gesto, sem dvida nenhuma, traz
elementos agregatrios na forma do controle, ao passo que mede a eficincia, a
eficcia e a efetividade das aes, e deve ser feita conjuntamente com a tradicional,
11

uma vez que a administrao pblica totalmente vinculada, isto , s podendo
fazer o que a lei lhe permite. No podemos medir o resultado de um ato sem antes
ter verificado a sua legalidade, caso contrrio, no teria nenhuma eficcia.

Os Tribunais de Contas tm se voltado para a Auditoria Operacional ou de
Gesto com o Programa de Modernizao do Controle Externo dos Estados e
Municpios PROMOEX, tendo como resultado o esforo coletivo dos membros da
Associao dos Tribunais de Contas do Brasil ATRICON, do Instituto Ruy Barbosa
IRB, do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, do Ministrio do
Planejamento e Oramento, da Secretaria do Tesouro Nacional, do Grupo de
Trabalho do PROMOEX GT e dos representantes dos Tribunais de Contas, sido o
ponto de partida para as iniciativas de comunicao mais arrojadas.

Entende-se que, com o PROMOEX, ser iniciado um novo captulo na
histria dos Tribunais de Contas brasileiros, tendo em vista a magnitude do objetivo
do programa, que o de modernizar e fortalecer o sistema de controle externo no
mbito dos estados e municpios, garantindo a sua integrao nacional e
aumentando a eficincia e eficcia das aes de fiscalizao e controle, com a
finalidade de contribuir para a efetiva e regular aplicao dos recursos pblicos
estaduais e municipais em benefcio da sociedade.

Cresce a importncia do controle externo na medida em que o processo
democrtico est se consolidando, sobretudo em decorrncia da maior visibilidade
imputada atualmente s aes governamentais, sendo, portanto, indispensvel
modernizao dos Tribunais de Contas para garantir que as polticas pblicas e as
aes governamentais estejam de acordo com o que foi planejado, completando
assim o ciclo da gesto pblica.

Alm desse captulo introdutrio, essa monografia apresenta um referencial
terico onde so explicitados desde a abordagem dos disciplinamentos
constitucionais e legais at elementos conceituais afeitos ao controle como funo
administrativa. Segue-se um captulo de metodologia que apresenta a natureza
bibliogrfica e demais caractersticas do estudo. Sobrevm, ento, a anlise do
tema, enfatizando a posio sustentada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio
12

Grande do Sul (e outros Tribunais de Contas) em contraste com os posicionamentos
externados por algumas Cmaras Municipais em relao ao controle interno no
mbito do Poder Legislativo. Por fim, so lanadas consideraes finais sobre o
tema, destacando a contribuio do estudo para ampliar as reflexes sobre a
matria e futuros estudos nesse campo.
13
1 REFERENCIAL TERICO


1.1 OS DISCIPLINAMENTOS CONSTITUCIONAIS E INFRACONSTITUCIONAIS
SOBRE O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA


1.1.1 Constituio Federal de 1988


Com o propsito de consagrar o princpio da transparncia dos atos da
administrao pblica, a Constituio da Repblica conferiu ao Legislativo a
prerrogativa de fiscalizar as aes governamentais do Executivo e, para viabilizar o
pleno exerccio dessa misso, fixou-lhe competncia para exercer a fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial dos rgos e entidades
da administrao mediante controle externo, com auxlio do Tribunal de Contas, e
pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo, como se depreende da
leitura do arts. 31 e 70.

Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo
Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno
do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
[...]
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta,
quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das
subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder. (grifou-se)


1.1.2 Lei Federal n 4.320/64


A Lei Federal n 4.320/64, que estatui normas de Direito Financeiro para
elaborao e controle dos Oramentos e Balanos de todas as entidades jurdicas
de Direito Pblico Interno: Unio, Estados, Municpios, Distrito Federal, suas
14

Autarquias e Fundaes, determina que o controle interno fique a cargo do Poder
Executivo, com a finalidade de verificar o controle da execuo oramentria.

Art. 75. O controle da execuo oramentria compreender:
I. a legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou a
realizao da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes;
II. a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por
bens e valores pblicos; e
III. o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetrios
e em termos de realizao de obras e prestao de servios.
Art. 76. O Poder Executivo exercer os trs tipos de controle a que se refere
o artigo 75, sem prejuzo das atribuies do Tribunal de Contas ou rgo
equivalente.
Art. 77. A verificao da legalidade dos atos de execuo oramentria ser
prvia, concomitante e subseqente.
Art. 78. Alm da prestao ou tomada de contas anual, quando instituda
em lei, ou por fim de gesto, poder haver, a qualquer tempo, levantamento,
prestao ou tomada de contas de todos os responsveis por bens ou
valores pblicos.
Art. 79. Ao rgo incumbido da elaborao da proposta oramentria ou a
outro indicado na legislao, caber o controle estabelecido no inciso III do
artigo 75.
Pargrafo nico. Esse controle far-se-, quando for o caso, em termos de
unidades de medida, previamente estabelecidos para cada atividade.
Art. 80. Compete aos servios de contabilidade ou a rgos equivalentes
verificar a exata observncia dos limites das cotas trimestrais atribudas a
cada unidade oramentria, dentro do sistema que for institudo para esse
fim.


1.1.3 Lei de Responsabilidade Fiscal


A Lei 101, de 04 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal LRF
estabeleceu normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na
gesto fiscal, trazendo severas exigncias para os administradores pblicos,
direcionadas para um modelo gerencial, pressupondo a ao planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o
equilbrio das contas pblicas.

Essa lei criou praticamente uma nova cultura dentro da administrao
pblica, ao passo que trouxe para os Tribunais de Contas e Legislativos em geral
uma gama de incumbncias para serem exigidas dos gestores pblicos, fixando
severas sanes e punies.
15

Por meio dela, tambm foram agregados diversos elementos cujo objetivo
visa transparncia das aes e permitem uma melhor avaliao dos resultados.

Dentre essas inovaes trazidas pela LRF, destacam-se a instituio de
relatrios, com emisso bimestral e/ou quadrimestral, dentre os quais podemos
destacar exemplificativamente para o Poder Executivo: o Relatrio de Gesto Fiscal
(RGF), o qual conter a apurao da Receita Corrente Lquida, da Despesa com
Pessoal, da Dvida Consolidada Lquida, das Garantias e Contragarantias de
Valores, das Operaes de Crdito e dos Restos a Pagar.

Cabe registrar que, relativamente ao Relatrio de Gesto Fiscal, a Lei trouxe
a obrigatoriedade de o mesmo ser assinado pelo controle interno, deduzindo-se da
que todos os municpios deveriam instituir o seu, com jurisdio sobre todas as suas
unidades oramentrias, inclusive, autarquias e fundaes.

A LRF tambm ressaltou a exclusividade do controle interno atribuda a cada
poder, assim estabelecendo no seu art. 59.

Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de
Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministrio
Pblico, fiscalizaro o cumprimento das normas desta Lei Complementar,
com nfase no que se refere a:
I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias;
II - limites e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio
em Restos a Pagar;
III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao
respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23;
IV - providncias tomadas, conforme o disposto no art. 31, para reconduo
dos montantes das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos limites;
V - destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, tendo em
vista as restries constitucionais e as desta Lei Complementar;
VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais,
quando houver. (grifou-se)

Devido s diversas mudanas estruturais da sociedade e s novas regras de
fiscalizao e transparncia impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, o
controle vem sofrendo mudanas e ajustes de forma a corresponder os anseios da
sociedade.

16

Citados esses marcos legais, verifica-se que tanto a Constituio como a
legislao infraconstitucional denotam que a funo fiscalizadora do Legislativo
dever ser exercida pelo controle externo, com o auxlio do Tribunal de Contas e o
controle interno, a cargo de cada poder.

Essa fiscalizao tem carter poltico-administrativo e compreende a
fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, atravs do
julgamento das contas do Prefeito e suas infraes poltico-administrativas.

O Controle Interno presta apoio ao Controle Externo exercido pelo Poder
Legislativo, que o exerce com auxlio do Tribunal de Contas.

O controle interno, cada vez mais, se torna fundamental na
instrumentalizao de toda a fase processual de controle.


2 AS DEFINIES E PERSPECTIVAS DE CONTROLE


ABORDAGEM GERENCIAL


O sentido da palavra controle tem diversas acepes, dependendo do
contexto em que utilizado. Neste estudo, traz-se a sua origem histrica e
semntica, bem como a sua aplicao dentro das organizaes pblicas, com vistas
a evitar os riscos e desvios.

O controle est entre as funes administrativas que definem o que se
entende por administrao. E isso mais se ressalta na administrao pblica. Fayol
(1981),
1
autor clssico do pensamento administrativo, em sua obra seminal de 1916,
definiu administrao como: prever, organizar, coordenar, comandar e controlar. Os
autores neoclssicos simplificaram esse processo administrativo, reduzindo-o s
funes de planejamento, organizao, direo e controle.

1
Henry Fayol. Administrao industrial e geral. 1981.
17

Entende-se, portanto, que o controle inerente ao ciclo gerencial; sem
controle no h administrao, pois os quatro elementos da administrao interagem
dinamicamente, formando o processo administrativo que se presume no somente
cclico, mas virtuoso.

J em 1911, na administrao cientfica de Taylor (1987), foi introduzido o
controle com o objetivo de que o trabalho fosse executado em tarefas, de acordo
com uma seqncia e um tempo pr-programados, de modo a no haver
desperdcio operacional. Inseriu, tambm, a superviso funcional, estabelecendo
que todas as fases de um trabalho fossem acompanhadas de modo a verificar se
todas as operaes fossem desenvolvidas em conformidades com as instrues
programadas.

Chiavenato (2001, p. 93), ao abordar a Teoria Clssica da Administrao,
define o controle como funao administrativa que

[..] consiste na verificao para certificar se todas as coisas ocorrem em
conformidade com o plano adotado, as instrues transmitidas e os
princpios estabelecidos. O objetivo localizar as fraquezas e erros no
intuito de retific-las e prevenir a recorrncia.

Ainda no pensamento administrativo, ganha espao leitura de orientao
mais instrumental dada aos textos de Max Weber, notadamente, Economia e
Sociedade, de onde se extraiu a noo de modelo burocrtico, de vis claramente
funcionalista.

No final do sculo XIX, comeou a ser implantado, nos principais pases
europeus, a administrao burocrtica clssica, posteriormente descrita por Max
Weber (2000), a qual tinha por princpios norteadores a impessoalidade, o
formalismo, a profissionalizao, a idia de carreira, baseada no mrito profissional e
na hierarquia funcional.

Com a reforma burocrtica empreendida na dcada de 1930, capitaneada
pelo Departamento de Administrao do Servio Pblico o DASP, os postulados
clssicos do pensamento administrativo so adotados como estruturantes de um
18

modelo de gesto moderno que se propunha a substituir valores patrimonialistas que
dominavam a administrao pblica brasileira desde a sua gnese. de se notar
que esses valores burocrticos encontraram perfeita acolhida na administrao
pblica brasileira, fortemente influenciada pelas cincias jurdicas, onde se sobressai
o senso de legalidade (KEINERT, 1994).

Entre os componentes da noo de legalidade, consubstanciada no princpio
da legalidade, est, fundamentalmente, o senso de controle.


2.1 A PERSPECTIVA JURDICA: NFASE NO DIREITO ADMINISTRATIVO


Controle,
2
em tema de administrao pblica, a faculdade de vigilncia,
orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta
funcional de outro (MEIRELLES, 2003, p. 636).

Segundo Aurlio, controle caracterizado como o ato de Fiscalizao
exercida sobre as atividades de pessoas, rgos, departamentos, ou sobre
produtos, etc., para que tais atividades, ou produtos, no se desviem das normas
preestabelecidas (FERREIRA, 2004, p. 542).

Conforme Medauar (2003, p. 405), a Declarao dos Direitos do Homem e
do Cidado, de 1789, j continha, no art. 15, o seguinte preceito: A sociedade tem o
direito de pedir conta, a todo agente pblico, quanto sua administrao.

V-se, assim, que o controle inerente s organizaes nas suas mais
diversas atividades, ainda que possa, por vezes, despertar averso por parte das
pessoas.


2
A palavra controle de origem francesa (controle) e, por isso, sempre encontrou resistncia entre os
cultores do vernculo. Mas, por ser intraduzvel e insubstituvel no seu significado vulgar ou tcnico,
incorporou-se definitivamente em nosso idioma, j contando dos modernos dicionrios da Lngua
Portuguesa nas suas vrias acepes.
19

Ressalta, ainda, a autora que inquestionvel a necessidade de controles
inseridos no processo de poder, os controles institucionalizados, os quais se
enquadram no conceito jurdico ou tcnico de controle, segundo o qual dessa
atuao decorre uma providncia ou medida do agente controlador.

Di Pietro (2003, p. 599) conceitua o controle da administrao pblica como:

[...] o poder de fiscalizao e correo que sobre ela exercem os rgos dos
Poderes Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a
conformidade de sua atuao com os princpios que lhe so impostos pelo
ordenamento jurdico.


2.2 TIPOS E FORMAS DE CONTROLE


Os tipos e formas de controle da atividade administrativa na doutrina
especfica so variados. Meirelles (2003, p. 637) trata sobre os tipos e as formas de
controle, classificando-os pelos seguintes critrios:

a) quanto ao Poder, rgo ou autoridade que o exercita;
b) quanto ao fundamento;
c) quanto localizao do rgo que o realiza;
d) quanto ao momento em que ocorrem; e
e) quanto ao aspecto que so controlados.

Segundo o Poder ou rgo que o exercita, o controle pode ser:
administrativo, se realizado pela prpria administrao; legislativo ou parlamentar, se
exercido pelas Cmaras de Vereadores, Assemblias Legislativas ou pelo
Congresso Nacional; e judicial, se executado por rgo do Poder Judicirio.

Quanto ao fundamento, o controle pode ser hierrquico ou finalstico. A
fiscalizao hierrquica decorre da estrutura organizacional da instituio,
escalonamento vertical, onde os rgos superiores tm o controle pleno sobre os
nveis hierrquicos inferiores, pressupondo as faculdades de superviso,
20

coordenao, orientao, fiscalizao, aprovao, reviso e avocao das
atividades controladas.

Segundo a localizao do rgo que o realiza, podem ser interno ou externo.
O controle externo deriva do exerccio de um Poder de Estado sobre o outro, ou da
Administrao Direta sobre a indireta. O controle interno aquele realizado dentro
da prpria administrao sobre seus servios e agentes.

Quanto ao momento em que se realiza o ato administrativo, o controle pode
ser prvio ou a priori, concomitante ou sucessivo e posterior ou a posteriori.

Conforme o aspecto da atividade administrativa, o controle pode ser de
mrito ou de legalidade. O controle da legalidade pode ser exercido por qualquer
dos trs Poderes de Estado, na verificao da conformidade do ato administrativo
frente ao aparato normativo vigente.

O presente estudo limita-se aos controles interno e externo das
organizaes pblicas.

Medauar (2003, p. 407) classifica os tipos de controle de acordo com os
seguintes critrios:

a) quanto ao aspecto em que incide;
b) quanto ao momento em que se exerce;
c) quanto amplitude;
d) quanto ao modo de desencadear-se.


2.3 CONTROLE INTERNO E SISTEMA DE CONTROLE INTERNO


Interessante abordar essa diferenciao entre controle e sistema de controle
interno, basicamente porque o sistema constitui o conjunto de mtodos e
21

procedimentos adotados pela administrao para alcanar os objetivos desejados,
ao passo que o controle interno parte desse sistema.

Importa trazer parte da Informao da Consultoria Tcnica do TCE/RS n
30/2006,
3
respondendo consulta de ente jurisdicionado, no que tange
conceituao de controle interno:

Definio de Controle Interno:
Conjunto de recursos, mtodos e processos, adotados pelas prprias
gerncias do setor pblico, com vista a impedir o ERRO, a FRAUDE e a
INEFICINCIA.
Com as definies transcritas, Sistema de Controle interno significa:
Conjunto de unidades tcnicas, articuladas a partir de um rgo central de
coordenao, orientadas para o desempenho das atribuies de controle
interno indicados na Constituio e normatizados em cada nvel de governo.


3 O CONTROLE INTERNO


Aps esclarecidas as diferenciaes bsicas entre controle e sistema de
controle interno, aborda-se a aplicabilidade e responsabilidade pelo mesmo, dentro
dos rgos pblicos.

O controle interno, ou controle administrativo, definido por Meirelles (2003,
p. 641) como:

[...] todo aquele que o Executivo e os rgos de administrao dos demais
Poderes exercem sobre suas prprias atividades, visando a mant-las
dentro da lei, segundo as necessidades do servio e as exigncias tcnicas
e econmicas de sua realizao, pelo qu um controle de legalidade e de
mrito.

Comenta o autor que a Constituio de 1988 determina que os trs poderes
de Estado mantenham sistema de controle interno de forma integrada. E, mais, que
os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade, dela devero dar cincia ao Tribunal de Contas, sob pena de
responsabilidade solidria.

3
De autoria dos Auditores Pblicos Externos Ione Maria Carvalho dos Santos e Paulo Loureno
Machado, aprovada pelo Tribunal Pleno em sesso de 16-05-2007.
22

No que tange ao controle interno, o art. 74 da CF determina que os Poderes
Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle
interno, e traz, dentre suas vrias atribuies, a de apoiar o controle externo na sua
misso institucional.

O controle interno atribudo ao executivo atua sobre a fiscalizao financeira
e oramentria e praticado sobre os atos pertinentes arrecadao de receitas e
realizao de despesas. Atua sobre todos os agentes responsveis por bens e
valores pblicos.

A Constituio refere que a fiscalizao ser exercida pelos sistemas de
controle interno de cada poder, tendo em vista o entendimento conceitual e
aceitao ftica da necessidade de um nico sistema de controle interno, em
qualquer esfera de governo.

Segundo Mileski (2003, p. 159) que, ao destinar para os Poderes a
atribuio de manterem, de forma integrada, sistema de controle interno, o legislador
constitucional aprimorou a forma de ser exercida esta espcie de controle.
Reafirmou a exigncia de ser institudo um controle em grau de sistema e confiou o
exerccio a cada um dos Poderes do Estado.

Diz, ainda, que, no sentido especfico da fiscalizao contbil, financeira e
oramentria, pode-se dizer que controle interno aquele efetuado pelos rgos
administrativos, no mbito da prpria Administrao, sob o comando de um rgo
central e, por isso, organizado de forma sistmica, no sentido de atuar de maneira
integrada em todos os Poderes do Estado [...] (MILESKI, 2003, p. 159) (grifamos).

No mbito do Estado do Rio Grande do Sul, a Constituio Estadual, em seu
art. 76, determinou que o controle interno previsto no art. 74 da Constituio Federal,
seria uno e integrado, criando a Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE,
com atuao sobre os trs poderes do Estado, mantendo seccionais junto a cada
um deles.

23

Cabe ao controle interno estabelecer condies para funcionamento do
controle externo, sendo os relatrios do primeiro o meio mais eficaz de imediata
apurao da responsabilidade dos agentes da administrao, pois esses relatrios,
despidos de qualquer vnculo poltico, so fontes preciosas para os objetivos do
controle externo.

No mbito dos municpios, as atribuies estipuladas no art. 74 da
Constituio Federal devem ficar a cargo do Poder Executivo, a ser criado por lei
local, que manter o controle de forma integrada sobre toda a administrao
municipal, inclusive, sobre o Poder Legislativo.

Cruz e Glock (2003, p. 19) aduzem que o ato de controlar est intimamente
ligado ao de planejar. D retorno ao processo de planejamento e visa a garantir que,
atravs da aplicao dos recursos disponveis, algum resultado seja obtido, tanto na
forma de produto ou de servio. No caso da rea pblica, dentre os resultados a
serem obtidos com os procedimentos de controle, enfatiza-se a garantia de que os
aspectos legais esto sendo observados, isto , os chamados controles formais.

Os autores classificam o controle interno de acordo com a caracterstica ou
rea onde utilizado, tais como: controles internos contbeis, financeiros,
oramentrios, administrativos, operacionais, etc. De outra forma, estes conjuntos
podem vir a constituir dois grandes grupos: os controles internos contbeis,
englobando aqueles voltados salvaguarda dos bens, direitos e obrigaes e
fidedignidade dos registros financeiros, e os controles internos administrativos, que
visam a garantir a eficincia operacional, o cumprimento dos aspectos legais e a
observncia das polticas, diretrizes, normais e instrues da Administrao.

O controle interno fundamental numa organizao, deve ser estruturado de
forma a dar um suporte operacional, seja na rea contbil, financeira, administrativa,
de pessoal, etc, com o objetivo de evitar falhas e desvios.

Santos (1996, p. 103) compara o controle interno aos rgos vitais do ser
humano, tamanha a importncia deste numa estrutura organizacional.

24

Consoante Bergue (2005, p. 307), o sistema de controle interno pode ser
definido como um conjunto de mecanismos balizadores de procedimentos que
incidem sobre atividades e resultados com vistas a garantir eficincia e eficcia de
processos organizacionais.

Segundo o mesmo autor, na gesto de recursos humanos, o controle interno
exerce muita importncia e corresponde a uma das dimenses do universo de
atuao do mesmo.

Apesar de todas as exigncias legais e as necessidades preementes de um
controle eficiente, precria a atuao do controle interno nos municpios gachos,
principalmente naqueles de pequeno porte.

So muitos os limitantes para uma boa estrutura de controle. Quanto menor
o rgo, maior a dificuldade encontrada, tendo em vista o baixo nmero de
servidores com grau de instruo suficiente para exercer uma fiscalizao.


3.1 AS CMARAS MUNICIPAIS: ESPECIFICIDADES E FUNES


3.1.1 Consideraes iniciais


A Teoria da Separao dos Poderes proposta por John Locke
4
e depois
desenvolvida por Montesquieu, no livro Esprito das Leis dividia o Estado em
funes, separando os poderes em Executivo, Legislativo e Judicirio.

Montesquieu entendia que os poderes deveriam ser autnomos e
constitudos por grupos diferentes, o chamado Sistema de Freios e Contrapesos,
ou seja, s o poder freia o poder.

4
O filsofo John Locke defendia a idia de que somente quando os diversos detentores do poder
forem independentes entre si e ao mesmo tempo se controlarem (respectivamente), somente assim
os destinatrios do poder estaro protegidos do abuso do poder por parte de alguns de seus
detentores.
25

A separao dos poderes um princpio que caracteriza o Estado de Direito
moderno e , na realidade, a distribuio de determinadas funes a diferentes
rgos do Estado.

Nas repblicas, com regime presidencialista, como o caso do nosso pas, o
Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica; o Poder Legislativo, pelo
Congresso Nacional, em nvel de Unio; o Judicirio, pelos vrios rgos, cujos
magistrados exercem jurisdio sobre todo o territrio nacional.

A Constituio Federal regra em seu artigo 2 que so poderes da Unio,
independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.

Os poderes exercem funes diferentes de modo a no haver uma
concentrao de poderes, porm sem exclusividade absoluta, so as chamadas
funes tpicas e atpicas.

A funo do legislativo , tipicamente, legislar e fiscalizar.

A funo legislativa responsvel pela elaborao das regras gerais, sendo
constitudo pelo Congresso, Parlamento, Assemblias, Cmaras, etc.

A funo executiva executa as atividades concernentes ao desenvolvimento
do Estado, de acordo com as leis. Em outras palavras, administra a coisa pblica.

A funo judiciria ou jurisdicional aplica o direito aos casos concretos, a fim
de dirimir os conflitos de interesses do Estado e da populao em geral. exercida
pelos juzes e possui a capacidade e a prerrogativa de julgar, de acordo com as
regras constitucionais e leis criadas pelo Poder Legislativo.

A separao dos poderes, cuja razo fundamental de existncia frear o
abuso do poder por um nico chefe, consiste em mandar e obedecer a seus iguais,
na medida em que se separam as funes e atribuem-se poderes independentes e
harmnicos, de forma que mesmo independentes exeram suas funes com o
intento de administrar e controlar o todo.
26

Aps essa abordagem inicial, onde se explanou a funo de cada um dos
poderes, aborda-se a interferncia que cada um tem sobre o outro, embora de forma
restrita, de modo que cada um atue at um determinado limite para que no fira a
independncia e a harmonia existente entre eles.


3.1.2 A funo de controle exercida pelas Cmaras Municipais


O governo municipal no Brasil de funes divididas, cabendo Cmara s
legislativas e ao prefeito s executivas.

As funes precpuas das Cmaras so legislar e fiscalizar, sendo a
legislao sobre matrias administrativas, tributrias e financeiras, de mbito local,
expressamente definidas no art. 30 da Constituio Federal.

Quanto funo controle, este o poltico-administrativo, o qual
compreende a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial, atravs do julgamento das contas do prefeito.

A Cmara Municipal, no regime democrtico brasileiro, um rgo colegiado
e independente na maneira pela qual decide as questes de sua competncia,
respeitados os princpios constitucionais. Todavia, se por um lado tem sua
independncia, por outro, tem sua subordinao ao Executivo por ser uma unidade
oramentria deste.

Apesar de possuir autonomia administrativa, financeira e oramentria, no
tem arrecadao prpria. Para fazer frente s suas despesas ela conta com o
repasse do Poder Executivo chamado de duodcimo, calculado de acordo com o
previsto no art. 29-A da Constituio Federal.

O controle que a Cmara exerce sobre o executivo tem carter poltico-
administrativo e se expressa em decretos legislativos e resolues do plenrio,
27

alcanando unicamente os atos e agentes que a Constituio Federal traz em seus
arts. 70 e 71, por simetria, o que a lei orgnica municipal submeter sua apreciao.

O controle externo que exercido com o auxlio dos Tribunais de Contas,
em mbito municipal, efetuado sobre as contas que o prefeito presta anualmente
ao Tribunal de Contas, o qual emitir parecer favorvel ou desfavorvel.

Aps emisso de parecer, o Tribunal de Contas remete as contas s
Cmaras Municipais para julgamento, cuja deciso somente deixar de prevalecer
por deciso de dois teros de seus membros.

Conforme Gouveia (2007), no se pode negar que inafastvel o direito de
a Cmara Municipal ter acesso a informaes sobre quaisquer atos administrativos.
No obstante, h de se observar que as funes de fiscalizao e controle
conferidas ao Legislativo devem ser desenvolvidas sob o princpio da separao dos
Poderes, estampado no art. 2 do texto constitucional. luz desse princpio, os
Poderes so independentes, porm devem atuar harmonicamente entre si, como
meio de pr em prtica o sistema de freios e contrapesos de modo que se evite que
um deles prepondere sobre o outro.

Abordou-se aqui, de forma sucinta, o funcionamento do controle externo das
Cmaras Municipais sobre o poder executivo, sem adentrar, todavia, na srie de
atribuies dadas aos legislativos pela Constituio de 1988, cujo exame aborda a
legalidade, legitimidade, economicidade, concesso de subvenes sociais e
renncias de receitas.

Importa ainda referir que a Lei Complementar n 101/2000 Lei de
Responsabilidade Fiscal LRF atribuiu importante papel ao poder legislativo na
fiscalizao da gesto fiscal, questes que atingem a observncia da Lei de
Diretrizes Oramentrias, realizao de operaes de crdito, limites de despesa
com pessoal, etc.

Apesar de uma srie de atribuies delegadas s Cmaras Municipais, pela
LRF, a posio do Legislativo na fiscalizao do Executivo no se altera.
28

Essas atribuies, tais como o dever de marcar as audincias pblicas para
avaliar o cumprimento das metas fiscais das contas consolidadas da Administrao
Municipal, a proposio de medidas corretivas para restabelecer o equilbrio entre
receitas e despesas, tudo isso no afeta a dependncia oramentria que o
Legislativo tem com o Executivo em termos oramentrios, eis que a Cmara
Municipal uma unidade oramentria daquele, portanto, sujeita ao controle interno
central.

A incorporao dos balancetes mensais das Cmaras aos das Prefeituras
obrigatrio, tendo em vista essa unio de oramentos.

Na condio de poder autnomo, as Cmaras podem gerir os recursos que
lhe so destinados no oramento geral do Municpio, prestar suas prprias contas,
contudo, o fato de ser um poder independente no lhe retira a condio de unidade
oramentria.

A lei no lhe confere o direito de ter oramento prprio. A existncia de
controles internos prprios no deixa de sujeit-las ao controle do Poder Executivo,
pois este o constitucionalmente vlido.

Dessa forma, observa-se que as atribuies dos legislativos no se cingem
somente elaborao de leis, e, sim, fiscalizao de sua aplicabilidade nas mais
diversas esferas e, observe-se, contudo, sem ferir os princpios constitucionais, em
especial o da independncia dos poderes.
29
4 METODOLOGIA


Este estudo caracteriza-se por uma abordagem qualitativa, de orientao
essencialmente descritiva. Na abordagem qualitativa, no se pretende numerar ou
medir unidades ou categorias homogneas, confirmar hipteses baseadas em
intrumental estatstico com o propsito de estabelecer leis gerais sobre o fenmeno
investigado (MARTINS, 2006). O enfoque descritivo, no contexto de uma pesquisa
qualitativa, tem como finalidade precpua alcanar em profundidade e revelar
especificidades de um fenmeno (VIEIRA, 2006).

Como estratgia para o desenvolvimento de estudos descritivos e
qualitativos em geral, focados em fenmenos complexos, tem-se a abordagem do
estudo de caso (YIN, 2005). O estudo de caso visa a estudar em profundidade um
ou mais casos com o propsito de desvelar aspectos essenciais e relaes que
possam constituir elementos para reforar ou conferir novos contornos ao referencial
terico tomado como marco de anlise. Como imperativo de consistncia de um
estudo de caso destaca-se a contextualizao do mesmo e do fenmeno investigado
(YIN, 2005; MARTINS, 2006).

Os casos estudados nessa pesquisa foram:
Poder Legislativo Municipal de Capo da Canoa;
Poder Legislativo Municipal de Iju;
Poder Legislativo Municipal de So Borja

Nesse estudo, a situao problemtica orbita o posicionamento do rgo de
controle interno na relao entre os Poderes Executivo e Legislativo na esfera local
de governo. Onde deve situar-se o controle interno na administrao municipal? No
Poder Executivo com abrangncia sobre o Legislativo, ou tambm no Legislativo, de
forma relativamente independente?

O trabalho desenvolvido visou ao aprofundamento terico sobre o tema,
proporcionando assim maior explicao sobre um mandamento constitucional j
consagrado por autores renomados, bem como pelo Tribunal de Contas do RS.
30

A resposta questo em estudo foi construda a partir da anlise de dados
colhidos:

na legislao das Cmaras Municipais de Capo da Canoa, Iju e So
Borja, onde se pde verificar que, embora por diferentes razes, todas
instituram seu prprio setor de controle interno;
literatura especializada sobre controle interno e doutrina especfica;
legislao constitucional, complementar e ordinria que dizem respeito
matria;
pareceres do Tribunal de Contas do estado do Rio Grande do Sul e
consulta a outros Tribunais de Contas do Brasil.

O objetivo desse estudo foi abordar a problemtica enfrentada entre os
Poderes Executivo e Legislativo frente responsabilizao de quem deve ser o
controle interno, colhendo na legislao e em obras doutrinrias elementos capazes
de corroborar com o entendimento j existente a respeito da matria.
31
5 ANLISE DOS DADOS


5.1 CONSIDERAES INICIAIS


As Cmaras Municipais, principalmente das cidades maiores, tm insistido
em manter seu prprio controle interno, instituindo-os atravs de lei e nomeando
servidores para sua composio.

Todavia, conforme j amplamente debatido, essa competncia do Poder
Executivo. Atravs de pesquisa de caso, analisamos as legislaes dos Municpios
de Capo da Canoa, Iju e So Borja.

A questo central do estudo o papel das Cmaras Municipais frente s
regras impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal e sua permanncia como
unidade oramentria do Poder Executivo, inclusive sujeita fiscalizao do controle
interno deste.


5.2 O ENTENDIMENTO DO TCE-RS


Dado o novo ordenamento jurdico imposto pela LRF, o TCE-RS editou a
Resoluo n 765/06, fazendo constar a obrigatoriedade do encaminhamento do
parecer conclusivo da unidade de controle interno, como documento obrigatrio para
confirmar a consistncia e veracidade das informaes e dos dados atinentes s
prestaes de contas e/ou tomadas de contas encaminhadas a este.

Importa trazer colao excertos da Resoluo n 765/2006:
5


Art. 1 Estabelecer procedimentos a serem adotados pelo Tribunal de
Contas do Estado, com a finalidade de verificar, no mbito municipal, o
atendimento pelos Prefeitos e Presidentes das Cmaras Municipais, das

5
Obtida atravs do site <http:www.tce.rs.gov.br>. Acesso em: 17 ago. 2008.
32

normas de finanas pblicas voltadas gesto fiscal, estabelecidas na Lei
Federal Complementar n 101, de 04 de maio de 2000.
Pargrafo nico. Os Relatrios de Gesto Fiscal RGF dos Poderes
Executivos e Legislativos Municipais sero acompanhados,
obrigatoriamente, pela Manifestao Conclusiva da Unidade de Controle
Interno acerca do cumprimento das normas da Lei Federal Complementar
n 101, de 2000, com nfase no previsto nos incisos I a VI do art. 59 da
referida norma. (grifou-se)

Com o intuito de esclarecer os procedimentos da Resoluo acima, editou a
Instruo Normativa n 19/2006,
6
a qual dispe sobre as normas e os procedimentos
de remessa da Manifestao Conclusiva da Unidade de Controle Interno acerca do
cumprimento das normas da Lei Federal Complementar n 101, de 04 de maio de
2000, pelos Chefes dos Poderes Executivo e Legislativo Municipais.

[...]
DETERMINA:
Art. 1 Estabelece as normas e os procedimentos de remessa da
Manifestao Conclusiva da Unidade de Controle Interno acerca do
cumprimento das normas da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a que se
refere o art. 2, II, da Resoluo n 765, de15 de dezembro de 2006.
1 Entende-se como Unidade de Controle Interno a coordenadoria, o
rgo central, o setor ou o rgo colegiado responsvel pela
implementao, gesto e/ou coordenao do sistema de controle interno no
Municpio.
2 Cumpre ao Poder Executivo, mediante lei de sua iniciativa, instituir o
sistema de controle interno, o qual deve abarcar ambos os Poderes no
mbito do Municpio. (grifou-se)

Tambm, em nvel de consulta, diversas foram as oportunidades que se
manifestaram sobre os entendimentos sobre a unidade de controle abranger ambos
os Poderes.

Ainda, relativamente matria, em atendimento consulta formulada pela
Cmara Municipal de Porto Alegre, a Consultoria Tcnica lanou a Informao n
44/03,
7
sendo o questionamento assim posto:

Dirigimo-nos a Vossa Excelncia para solicitar a orientao desse Egrgio
Tribunal de Contas a respeito do que dispe o Decreto Municipal n 14.271,
de 21 de agosto de 2003, que dispe sobre a organizao do Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Municipal, nos termos do art. 31
da Constituio Federal e dos arts. 61 e 64 da Lei Orgnica do
Municpio, do qual segue cpia em anexo.

6
Obtida atravs do site <http:www.tce.rs.gov.br>. Acesso em: 24 ago. 2008.
7
De autoria dos Auditores Pblicos Externo Paulo Loureno Machado e Paulo Orlando Silva de
Menezes. Aprovada pelo Tribunal Pleno em 04-02-2004.
33

A partir da anlise do referido Decreto, o qual abrange todos os rgos,
entidades e agentes pblicos da Administrao Pblica Municipal, Direta e
Indireta, no fazendo referncia ao Poder Legislativo Municipal, conclui-se
que o Controle Interno deste Legislativo deva ser efetuado por seu prprio
rgo de Controle Interno. Assim, ratificamos a solicitao mencionada para
que essa Egrgia Corte oriente a conduta a ser adotada por este
Legislativo, ou ratifique o entendimento exposto. (Grifos no original).

O entendimento do informe tcnico foi no seguinte sentido:

[...] nos termos do disposto no caput do art. 31 da Constituio Federal, a
fiscalizao dos Municpios dar-se-ia, tambm, por meio dos sistemas de
controle interno do Poder Executivo, ao qual caberia estabelecer tais
sistemas, mediante lei de sua iniciativa. E quando a Carta da Repblica
refere-se a Municpio, busca abarcar ambos os Poderes: Executivo e
Legislativo(..) (grifou-se).

Na mesma linha, tentando dirimir dvidas no que tange jurisdio do
controle interno, foi exarada a Informao n 25/04,
8
na qual o Prefeito, poca do
Municpio de Novo Hamburgo, consulta o TCE acerca da abrangncia do controle
interno do Executivo sobre a Cia. Municipal de Saneamento COMUSA, sociedade
annima de economia mista instituda pelo Municpio de Novo Hamburgo, no
sentido de a mesma encaminhar-lhe parecer do seu sistema de controle interno.

Justifica o consulente quanto impreviso, na Lei Municipal n 516/2001,
que instituiu o sistema de controle interno no Municpio, de abrangncia
deste em relao s empresas estatais institudas pela Municipalidade.
[...] com o fito de bem adequar matria, inclusive no contexto da legislao
municipal pertinente, permitimo-nos sujeitar a presente consulta, para o
efeito de, considerando o arrazoado acima e o incluso parecer da
Procuradoria Geral do Municpio, ser necessria alterao no texto da citada
Lei Municipal n 516/2001 para nele inserir previso de sistema de controle
interno paralelo e adicional aos sistemas j existentes e regrados pela Lei n
6.404/76?
[..] Outrossim, acaso venha a ser concludo que, no obstante as razes
acima e os dispositivos legais antes versados, especialmente as definies
e alcance fixados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, ditas empresas
estatais devero contar com sistema de controle interno paralelo e adicional,
alm daqueles j executados pelos respectivos Conselhos Fiscal,
Conselhos de Administrao e Auditores Independentes, como suprir a
lacuna da lei municipal, relativamente aos exerccios financeiros findos?.

Esse foi o entendimento do Setor Tcnico:

[..] os dois nicos regramentos da LRF que se reportam ao controle interno,
quais sejam, pargrafo nico do art. 54 e caput do art. 59, no destoam do

8
De autoria do Auditor Pblico Externo Paulo Loureno Machado. Aprovada pelo Tribunal Pleno em
sesso de 27-10-2004.
34

comando constitucional que trata sobre o controle interno na rbita
municipal, com ele no se confundindo, sendo que os mesmos, embora no
aplicveis s citadas empresas pelo fato destas no serem estatais
dependentes, buscaram apenas explicitar atribuies aos responsveis pelo
controle interno, atribuies estas perfeitamente coadunadas com o contido
no aludido art. 31 da Carta Federal [...].

Na mesma rbita foi editada a Informao n 30/06,
9
em atendimento
consulta do ento Prefeito Municipal de Santana do Livramento, na qual as
questes, originadas de entendimentos firmados pelo Presidente da Cmara
Municipal, pelo Tcnico de Controle Interno do Municpio, bem como pelo referido
Procurador, so as seguintes:

Da forma como foi promulgada a Lei Municipal n 4242/01, possuem os
Tcnicos do Controle Interno ATRIBUIES PLENAS para realizar os
servios de AUDITORIA e TOMADA DE CONTAS, ou simplesmente tomada
de contas?
Que o Tribunal de Contas ao analisar a Lei Municipal n 4242/01 e as
dvidas aqui suscitadas, profira parecer no sentido de precisar se a lei
municipal extensiva ao Poder Legislativo?
Como existe a subordinao exclusiva ao Chefe do Executivo, como podem
os tcnicos realizar atribuies no Legislativo e dar cincia ao Chefe do
Executivo em especial em caso de auditoria, caber a entrega dos relatrios
conclusivos ao Chefe do Executivo ou ao Chefe do Legislativo?

As concluses foram as seguintes:

Frente ao exposto, podemos concluir que:
[...] os tcnicos lotados na Unidade Central de Controle Interno, no exerccio
de suas atribuies, conforme posto no art. 2 da Lei Municipal n
4.242/2001, possuem plena competncia para realizar auditorias e
fiscalizao em relao Cmara de Vereadores, devendo emitir parecer
em relao tomada de contas de exerccio ou gesto dos Administradores
do Legislativo Municipal, bem como no que tange LRF;
[...] a elaborao da tomada de contas, envolvendo as informaes, dados e
documentos pertinentes, cabe ao Presidente da Cmara de Vereadores, ao
qual caber entregar ao Tribunal de Contas todos os documentos por este
exigidos, incluindo o parecer a ser emitido pela Unidade Central de Controle
Interno;
[...] a Unidade Central de Controle Interno integra o Poder Executivo,
subordinando-se a este. Entretanto, tal subordinao no significaria dizer
que a referida Unidade no deveria enviar Cmara os pareceres atinentes
fiscalizao exercida sobre a mesma. Entendemos que deveria tal
Unidade remeter os pareceres Cmara, seja para sua anexao
respectiva tomada de contas, seja para que a administrao do Poder
Legislativo, no apenas tomasse cincia de eventuais falhas constatadas,
como, e principalmente, buscasse sua regularizao.

9
De autoria dos Auditores Pblicos Externos Ione Maria Carvalho dos Santos e Paulo Loureno
Machado. Aprovada pelo Tribunal Pleno em 16-05-2007.
35

Na mesma linha de entendimento j existia o Parecer da Auditoria de n
306/94
10
do qual destacamos os seguintes excertos:

Tambm, o Exmo. Senhor Presidente, poca, do Tribunal de Contas-RS,
quando de sua participao no Encontro Nacional dos Tribunais de Contas,
realizado na cidade de Belm do Par, em 13-11-2001, efetuou palestra, abordando
o tema Sistema de Controle Interno da Administrao Pblica Municipal.

Ao abordar o item V A Responsabilidade pela Organizao do Controle
Interno,
11
S.Exa. assim se manifestou:

O Prefeito o Administrador Geral do Municpio. Portanto, a ele incumbe
velar pelo bom funcionamento do controle interno, que, bem
compreendido, poder se tornar no mais importante aliado de sua
administrao.
Se no bastasse essa indicao de senso administrativo, todo um complexo
legal est a constranger os administradores pblicos particularmente os
Prefeitos Municipais a preocuparem-se com o prprio sistema de controle.
[...]

O objeto basilar do presente estudo trazer elementos que ratifiquem o
entendimento legal existente de que o controle interno exercido pelo Poder
Executivo, que abrange todos os rgos da administrao direta e indireta, incide
tambm sobre as Cmaras de Vereadores.

A realidade vivenciada em nosso Estado, principalmente nos municpios de
maior populao, em que os Legislativos conseqentemente tm maior autonomia,
que vm criando seu prprio controle interno, constitudo, em alguns casos, por
setores com designao at em nvel de coordenao.

O controle interno, como vimos, atribuio constitucional, entretanto, a
instituio, mesmo que precria, por parte dos municpios, somente veio a ocorrer
aps a exigncia da LRF, que trouxe, como j comentado, uma srie de penalidades
aos administradores.

10
De autoria da Auditor Substituta de Conselheiro Heloisa Trpoli Goulart Piccinini. Aprovado pelo
Tribunal Pleno em sesso de 06-09-1994.
11
Obtido atravs do site <http:www.tce.rs.gov.br>. Acesso em: 16 maio 2008.
36

Foi tambm com o advento da LRF que os Tribunais de Contas passaram a
analisar as contas de gesto fiscal e a exigir dos jurisdicionados a instituio de
controle interno. O TCE-RS, a partir do exerccio de 2000, passou a exigir a
indicao de seu responsvel, advertindo o administrador para que tomasse
providncias, podendo sua no instituio trazer conseqncias negativas na
anlise da respectiva prestao de contas.

O nosso Estado, que atualmente possui 496 municpios, todos, mesmo que
de forma precria, possuem um controle interno criado por instrumento legal.

Sendo o controle de forma nica e sistmica, atuam sobre a orientao de
uma central, onde se pressupe que existam profissionais responsveis e com
habilitao para tal, o que se nota no ser algo facilmente administrvel no mbito
do nosso Estado, fatores que ocorrem em funo do tamanho do municpio e da
disponibilidade de tcnicos.

No h como se ter atribuio Cmara de um controle prvio, com
mecanismos e instrumentos tendentes a no tornar transparente a ao
administrativa municipal.

O controle interno que atua sobre a fiscalizao financeira e oramentria e
praticado sobre os atos pertinentes arrecadao de receitas e a realizao de
despesas e exercido sobre todos os agentes responsveis por bens e valores
pblicos, inclusive sobre a Cmara de Vereadores, por fora constitucional, de
responsabilidade do poder executivo.

Obviamente que o exerccio desse controle no poder, em hiptese
nenhuma, interferir na autonomia e independncia do Legislativo, sobretudo no que
se refere s suas funes legislativas. O controle interno atuar, exclusivamente,
nos termos da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial e apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

Diferentemente do que regrou em relao aos Estados, ao Distrito Federal e
Unio, a Lei Maior definiu, no tocante aos Municpios, que sua fiscalizao dar-se-
37

ia, tambm, por meio dos sistemas de controle interno do Poder Executivo,
disciplinando que a este caberia estabelecer tais sistemas, mediante lei de sua
iniciativa.
12


Do acima exposto, infere-se que o controle dar-se- por intermdio do Poder
Executivo, institudo por intermdio de lei, e em forma de sistema, ou seja, por partes
coordenadas (articuladas entre si) com vistas consecuo de objetivos bem
determinados.

De forma integrada, controle Interno, controle externo e administrao
buscam promover a realizao do bem pblico, para permitir a obteno do
resultado mximo, com o mnimo de recursos, sem desvios e desperdcios.

Denota-se que ao Executivo que compete criar, formar, ou seja, instituir o
setor responsvel pela fiscalizao do municpio. Por fora constitucional colocada
no citado artigo 31, restou atribudo aos municpios e, em conseqncia, as
responsabilidades relacionadas com o sistema de controle interno, na forma que a
lei ordinria estabelecer.

A unidade de controle interno ou coordenadoria, rgo central, setor ou
rgo colegiado o responsvel pela implementao/gesto e coordenao do
sistema de controle interno.

Qualquer que seja a denominao a ser dada, a esse conjunto integrado de
aes, denominado sistema, dever ser composto de recursos humanos e materiais
direcionados fiscalizao de todo o aparato pblico, incluindo administrao direta,
indireta e Cmara de Vereadores.

Os tcnicos do controle interno do executivo municipal possuem plena
competncia para realizar auditorias e fiscalizao em relao Cmara de
Vereadores, devendo emitir parecer em relao tomada de contas de exerccio ou

12
O art. 74 estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
integrada, sistema de controle interno.
38

gesto dos Administradores do Legislativo Municipal, bem como no que tange
LRF.

Cabe ao Prefeito Municipal a administrao do municpio, lgico, que
mantendo o mesmo entendimento j explanado, dentro dos limites estabelecidos
constitucionalmente.


5.3 OS ENTENDIMENTOS DAS CMARAS MUNICIPAIS ANALISADAS


Apresenta-se uma sntese dos motivos pelos quais cada uma das cmaras
pesquisadas criou o seu prprio controle interno no mbito do Poder Legislativo.
Resumo dos Entendimentos
Cmara Municipal Instrumento legal Motivo Medida tomada pelo TCE
Capo da Canoa Lei n 2.501/2008
Preservao da
independncia dos
Poderes
Aponte em Relatrio de
Auditoria
Iju Resoluo n 828/2004
Preservao da
independncia dos
Poderes
Aponte em Relatrio e
deciso com fixao de
multa ao administrador
So Borja Resoluo n 007/2002
Preservao da
independncia dos
Poderes
Sem aponte

Caso I Cmara Municipal de Capo da Canoa


O controle interno da Cmara Municipal de Capo da Canoa, institudo pela
Lei n 2.501/2008, tem amplas atribuies, como se v:

Art. 2. O Sistema de Controle Interno do Poder Legislativo, com atuao
prvia, concomitante e posterior aos atos administrativos, visa avaliao
da ao governamental e da gesto fiscal dos administradores da Casa
Legislativa, por intermdio da fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial, quanto legalidade, legitimidade, economicidade,
tem as seguintes atribuies:
I - avaliar, no mnimo por exerccio financeiro, o cumprimento das metas
previstas no Plano Plurianual, a execuo dos programas de governo e os
oramentos do Municpio, no que se refere ao Poder Legislativo;
39

II - colaborar e controlar o alcance do atingimento dos resultados dos
programas de governo atravs dos indicadores de desempenho indicados
no plano plurianual, quanto eficcia, eficincia e efetividade da gesto;
III - comprovar a legitimidade dos atos de gesto;
IV - exercer o controle dos direitos e haveres do Poder Legislativo;
V - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional;
VI - realizar o controle do limites e das condies para a inscrio de
despesas em restos a pagar;
VII - supervisionar as medidas adotadas para o retorno da despesa total
com pessoal ao respectivo limite, caso necessrio, nos termos dos arts. 22
e 23 da LC n101/2000;
VIII - realizar o controle sobre o cumprimento do limite de gastos totais do
Legislativo municipal nos termos da Constituio Federal e da LC n
101/2000, informando-o sobre a necessidade de providncias;
IX - cientificar ao Presidente da Cmara e ao rgo Central do Sistema de
Controle Interno Legislativo quando constadas ilegalidades ou
irregularidades na Administrao Municipal (grifamos).

Depreende-se do citado mandamento legal que as atribuies do controle
criado no Poder Legislativo assemelham-se s do Executivo, criando-se, dessa
forma, duplicidade de controles com idnticos objetivos.

A lei prev a criao de um coordenador de setor com designao de funo
gratificada para o responsvel, o qual assina a manifestao conclusiva do controle
interno que enviada ao TCE. Denota-se que a criao de todo esse aparato uma
gerao de despesas com finalidades pfias, uma vez que perante o Tribunal de
Contas no vlido o parecer emitido por esse responsvel.

As exposies de motivos para criao desse controle individual, so de que
um poder no pode exercer controle sobre o outro, sendo invivel a Cmara ser
fiscalizada pelo Executivo. Aduzem que, se assim no fosse, teriam o Tribunal de
Contas Municipal vedado constitucionalmente.

Ainda, apesar dos pacficos entendimentos de que os componentes do
controle interno devem ser servidores estatutrios, tendo em vista a especificidade
da funo, este Legislativo nomeou um servidor detentor de cargo em comisso para
ser responsvel pelo setor.

Verifica-se que esses motivos so infundados, tendo em vista a competncia
constitucional atribuda aos Tribunais e claramente definidas como responsveis
pelo controle externo e no pelo controle interno.
40

Caso II Cmara Municipal de Iju

O controle interno da Cmara Municipal de Iju, institudo pela Resoluo n
828, de 20-4-2004, assim dispe:

Art. 1 Fica organizada a fiscalizao pelo Sistema de Controle Interno, no
Poder Legislativo de Iju, sob a forma de sistema, em observncia aos
princpios da independncia e harmonia entre os Poderes, aos artigos 31 e
74 da Constituio Federal e as normas desta resoluo.
[...]
Art. 6 Legislao especfica dispor sobre a instituio da Funo de
Confiana de Coordenao da Unidade de Controle Interno, as respectivas
atribuies e remunerao.

Posteriormente, foi editada a Lei n 4.889, de 22-08-2008, a qual reconhece
como rgo setorial de controle interno do Poder Legislativo, aquele criado pela
Resoluo acima transcrita.

A Lei prev que o responsvel pelo controle interno dever enviar ao
Executivo Municipal, at o dia 20 do ms subseqente, os relatrios de
acompanhamento e auditagens para fins de integrao e consolidao.

Apesar da existncia dessa consolidao, o Parecer conclusivo enviado ao
TCE, ou seja, o chamado MCI, vem assinado por pessoas diferentes, um
responsvel pelo Executivo e outro pelo Legislativo.

A justificativa utilizada para este procedimento foi no sentido de atender s
exigncias e questes de ordem legal, em funo de apontes do TCE, bem como,
por respeito ao princpio da independncia e harmonia entre os poderes.

Os apontes em relatrios de auditoria na Cmara Municipal, referentes aos
exerccios de 2006 e 2007, foram no sentido de que no foi possvel efetuar a
anlise das contas do Legislativo Municipal pelos integrantes da Central do Sistema
de Controle Interno do Municpio. O Coordenador do SCI informou que no houve
anlise das contas no exerccio de 2007, em razo da no autorizao da
Administrao da Cmara.

41

As justificativas apresentadas pelo Administrador da Cmara foram de que,
em face da existncia de Controle Interno do Poder Legislativo criado por Resoluo
Prpria, no h sentido de que o Controle Interno do Executivo inspecione as contas
do Legislativo.

Caso III Cmara Municipal de So Borja

O controle interno da Cmara Municipal de So Borja foi institudo pela
Resoluo n 007, de 01-01-2002, como rgo seccional da Central do Sistema de
Controle Interno do Municpio.

Disps que todos os atos do controle interno do Legislativo deveriam
respeitar as determinaes exaradas pela Central de Controle Interno e criou um
setor para tal.

Verifica-se nesse caso que, apesar de ser criado um controle paralelo,
todavia, na situao em tela, h uma vinculao ao Executivo, e o responsvel
perante o TCE o mesmo profissional nos dois poderes, situao essa diferente da
observada nos dois casos citados anteriormente.
***
Observa-se assim que so diferentes os entendimentos dos entes
legislativos, mas o objetivo final o mesmo, ou seja, a independncia e
desvinculao do Executivo, o que no poder existir enquanto no houver alterao
constitucional para tal.

Essa dualidade de entendimentos, de certa forma, afeta a atuao do TCE.
Segundo Silva (2004, p. 62), como conseqncia, os Tribunais de Contas vm
enfrentando dificuldades para realizar sua misso constitucional, principalmente no
mbito municipal, pois, por muitas vezes, acabam substituindo os rgos de controle
interno, em vez de ocorrer uma sinergia entre os mesmos, o que retarda ou
impossibilita a adoo de medidas indispensveis em defesa dos cofres pblicos.


42

5.4 ENTENDIMENTOS DE OUTROS TRIBUNAIS DE CONTAS


O entendimento dos Tribunais de Contas no unnime na interpretao do
art. 31 da Constituio Federal, ou seja, no que tange unificao, centralizao de
um controle interno no mbito do Poder Executivo.

Em rpida pesquisa efetuada na Internet,
13
obteve-se o entendimento dos
Tribunais de Contas de Santa Catarina, Minas Gerais e do Estado de So Paulo.

No primeiro, o entendimento o mesmo do TCE-RS, ou seja, que compete
ao Poder Executivo a organizao do Sistema de Controle Interno Municipal, porm
admite que o Legislativo institua o seu, mediante resoluo, mas mantenha
obedincia ao Sistema Integrado, que possui amparo constitucional.

No Tribunal de Contas de Minas Gerais, a linha de entendimento converge
para a criao de um controle interno no mbito das Cmaras Municipais, segundo
se deflui de resposta consulta formulada por um ente jurisdicionado quela Corte
de Contas.

Excertos do referido documento:
14


Esto, indistintamente, todas as Cmaras Municipais obrigadas a criarem
seus sistemas de controle interno com a conseqente nomeao das
respectivas comisses, ainda que no possam contar com um nmero ideal
de membros [...].

A base legal trazida colao para esse entendimento o art. 74 da
Constituio Federal que, segundo a Corte, a instituio de controle interno nos
Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio obrigatria, pelo que atribuio de
cada Poder, na esfera de sua competncia, desconsiderando plenamente o
regramento contido no art. 31.


13
Obtido atravs do site <http.www.tce.sc.gov.br>. Acesso em: 16 out. 2008.
14
Obtido atravs do site <http.www.tce.mg.gov.br>. Acesso em: 16 out. 2008.
43

Por sua vez, o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, no Manual
Bsico de Orientao s Cmaras Municipais 2007,
15
traz o seguinte:

O Poder Legislativo Municipal manter, de forma integrada, sistema de
controle interno.
O responsvel pelo Sistema de Controle Interno da Cmara Municipal
arquivar e colocar disposio da fiscalizao do Tribunal de Contas
cpia de todos os relatrios e pareceres exarados em cada ms (grifamos).

V-se, dessa forma, que a interpretao da Constituio diferente no
mbito das Cortes de Contas, fazendo-nos refletir acerca da operacionalizao
dessa sistemtica.

A criao ou no de um controle ou sistema, seja l o nome que for dado
no o ponto conflitante, diversos fatores devem ser refletidos para que se unifique
esse sistema.

Quanto maior o nmero de unidades a serem criadas, maior o custo-
benefcio, tanto em nvel municipal, como em nvel de Tribunais de Contas, que so
alheios prpria Constituio, tais como: custo, pessoal, populao, etc.

15
Obtido atravs do site <http.www.tce.sp.gov.br>. Acesso em: 16 out. 2008.
44
CONSIDERAES FINAIS


Este trabalho abordou a base legal e, sinteticamente, o referencial
doutrinrio e o entendimento do TCE-RS e outros trs Tribunais de Contas do Brasil,
a respeito do controle interno no Poder Legislativo Municipal.

Do estudo de casos concluiu-se que so divergentes os entendimentos tanto
em nvel das Cmaras como em nvel de Tribunais de Contas. Existem Tribunais de
Contas que entendem, assim como o TCE-RS, que o controle deve ser centralizado
no Poder Executivo e, outros, que defendem a criao de um controle independente
no mbito dos Legislativos.

Observou-se, tambm, que algumas Cmaras instituram seu prprio
controle totalmente independente do Executivo e, outras, de forma vinculada.

Em nvel municipal, so vrios os limitantes para um controle interno mais
eficiente, dentre os quais poderamos citar a dificuldade dos tcnicos em apontar
irregularidades, tanto pela proximidade com o administrador, como pela escassez de
servidores com domnio da legislao pertinente.

Se essa dificuldade observada quando criamos um controle no Executivo,
imagine se buscssemos a criao de dois cargos, a dificuldade dobraria. No
estamos querendo dizer com isso que as pessoas so desqualificadas, e sim, que,
em funo da dimenso geogrfica de alguns municpios, so poucas aquelas aptas
a desempenhar funes de fiscalizao.

No Estado do Rio Grande do Sul, alguns rgos Legislativos so compostos
somente por servidores detentores de cargos em comisso que no possuem
nenhum compromisso com a continuidade da instituio, pois sua vinculao
partidria, portanto, sujeita alterao a cada legislatura.

Talvez uma forma de dirimir essas questes fosse a legislao estabelecer
parmetros populacionais, isto , somente o municpio com uma populao acima de
45

um determinado nmero pudesse instituir um controle interno independente no
Poder Legislativo, pois somente em cidades com populao mais elevada se
justificaria uma descentralizao.

O controle deve ser organizado em forma de sistema e sob o comando de
um rgo central, atuando integradamente, criando mecanismos que continuamente
avaliem e executem de maneira eficiente o oramento pblico.

Em sendo a Cmara uma unidade oramentria do Executivo, no se
vislumbra a necessidade de um controle que atua sobre a fiscalizao financeira e
oramentria ser feito separadamente.

Todavia, se houver a criao de unidades/sistemas diferenciados em cada
Poder, mostra-se essencial que ambos adotem mecanismos eficientes com o fim de
se manterem integrados. A atuao de um sistema estanque no Legislativo, em
virtude de sua relao com o Executivo, mostrar-se- completamente inapta a
alcanar os resultados prticos desejados.

Sem dvida nenhuma, os controles internos, aps a edio da Lei de
Responsabilidade Fiscal, passaram a ser mais eficientes, tendo em vista as
inmeras penalidades introduzidas por esta Lei, bem como o crescente
desenvolvimento dos meios informatizados, com as facilidades trazidas pela internet,
com portais de transparncia instalados tanto em nvel federal, estadual e municipal.

O Controle Interno deve deixar de ser visto como um incmodo para os
administradores e sim, como um meio de prevenir futuras punies a serem
aplicadas pelo controle externo exercido pelos Tribunais de Contas. So ferramentas
que devem ser convertidas para o bem do administrador e, conseqentemente, da
populao beneficiada.

O fortalecimento do controle social e a consolidao da democracia
participativa no Brasil tm, pela frente, muitos degraus a serem superados e uma
longa jornada a ser cumprida, mormente em face da luta travada entre aqueles que
buscam tirar proveito pessoal da res publica e entre aqueles que trabalham para que
46

a transparncia no seu trato e a garantia do interesse pblico seja parte da cultura
nacional.

Cabe aos controles internos e externos, buscar solues criativas que
possam contribuir para a transparncia e adoo de medidas saneadoras com vistas
a aprimorar a correta aplicao dos recursos pblicos, contribuindo verdadeiramente
para o bem-estar geral da sociedade.
47
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