Economia informal: aspectos conceituais e tericos Documento de Trabal ho Documento de Trabalho n. 4 Economia informal: aspectos conceituais e tericos Escritrio da OIT no Brasil 2010 Documento de Trabalho n. 4 Economia informal: aspectos conceituais e tericos Jos Dari Krein Marcelo Weishaupt Proni Copyright Organizao Internacional do Trabalho 2010 1 edio 2010 As publicaes da Organizao Internacional do Trabalho gozam da proteo dos direitos autorais sob o Protocolo 2 da Conveno Universal do Direito do Autor. Breves extratos dessas publicaes podem, entretanto, ser reproduzidos sem autorizao, desde que mencionada a fonte. Para obter os direitos de reproduo ou de traduo, as solicitaes devem ser dirigidas ao Departamento de Publicaes (Direitos do Autor e Licenas), International Labour Offce, CH-1211 Geneva 22, Sua, ou por email: pubdroit@ilo. org Os pedidos sero bem-vindos. As bibliotecas, institues e outros usurios registrados em uma organizao de direitos de reproduo podem fazer cpias de acordo com as licenas que emitidas para este fm. A instituio de direitos de reproduo do seu pas pode ser encontrada no site www. ifrro.org Dados de catalogao da OIT Krein, Jos Dari; Weishaupt Proni, Marcelo Economia informal: aspectos conceituais e tericos / Jos Dari Krein e Marcelo Weishaupt Proni; Escritrio da OIT no Brasil. - Brasilia: OIT, 2010 1 v. (Srie Trabalho Decente no Brasil ; Documento de trabalho n.4) ISBN: 9789228237566 (web pdf) Organizao Internacional do Trabalho; Escritrio no Brasil economia informal / poltica de emprego / fexibilidade do trabalho / defnio / Brasil As designaes empregadas nas publicaes da OIT, segundo a praxe adotada pelas Naes Unidas, e a apresentao de material nelas includas no signifcam, da parte da Organizao Internacional do Trabalho, qualquer juzo com referncia situao legal de qualquer pas ou territrio citado ou de suas autoridades, ou delimitao de suas fronteiras. A responsabilidade por opinies contidas em artigos assinados, estudos e outras contribuies recai exclusivamente sobre seus autores, e sua publicao pela OIT no signifca endosso s opinies nelas expressadas. Referncias a frmas e produtos comerciais e a processos no implicam qualquer aprovao pela Secretaria Internacional do Trabalho, e o fato de no se mencionar uma frma em particular, produto comercial ou processo no signifca qualquer desaprovao. As publicaes da OIT podem ser obtidas nas principais livrarias ou no Escritrio da OIT no Brasil: Setor de Embaixadas Norte, Lote 35, Braslia - DF, 70800-400, tel.: (61) 2106-4600, ou no International Labour Offce, CH-1211. Geneva 22, Sua. Catlogos ou listas de novas publicaes esto disponveis gratuitamente nos endereos acima, ou por email: vendas@oitbrasil.org.br Visite nossa pgina na Internet: www.oit.org.br 5
Listas de Ilustraes Quadro 1- Esquema conceitual para a economia informal .......................................24 Quadro 2 - Expresses tradicionais da informalidade ..............................................27 Quadro 3 - Expresses da nova informalidade no Brasil .....................................28 6
Sumrio 1 Introduo ...................................................................................................................... 7 2 Do conceito de setor informal para o conceito de economia informal .......................... 8 3 Contribuies para o debate terico em torno da economia informal no Brasil .......... 13 4 A informalidade em tempos de fexibilidade no Brasil ................................................ 23 5 Consideraes fnais ..................................................................................................... 32 6 Referncias .................................................................................................................. 36
7 1 Introduo A partir dos anos 1990, a discusso em torno desta temtica ganhou novos contornos no contexto de profundas mudanas econmicas e no mercado de trabalho. Atualmente, apesar da recuperao do emprego com vnculo formalizado na ltima dcada, permanece uma enorme heterogeneidade no mercado de trabalho. Fenmenos tais como a contratao ilegal de trabalhadores sem registro em carteira, os contratos atpicos de trabalho, as falsas cooperativas de trabalho, o trabalho em domiclio, os autnomos sem inscrio na previdncia social, a evaso fscal das microempresas, o comrcio ambulante e a economia subterrnea, podem ser evocados como exemplos da diversidade de situaes que podem caracterizar o que a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) denomina economia informal. Mas, apesar dessa disparidade de manifestaes, h um denominador comum: o fato de que, geralmente, envolvem trabalhadores cuja condio tende a ser mais precria em razo de estarem em atividades em desacordo com as normas legais ou fora do alcance das instituies pblicas de seguridade social. A informalidade assume distintos signifcados nos diferentes debates em torno das suas manifestaes cotidianas, uma vez que a sua compreenso na opinio pblica, na academia e entre os formuladores de polticas pblicas costuma variar de acordo com a viso de mundo, os compromissos e os interesses imediatos de cada segmento social. Mas, qualquer que seja o signifcado atribudo s suas manifestaes, a questo no pode ser pensada de forma compartimentalizada, como se o problema estivesse restrito a um setor atrasado e estanque da economia. No cenrio de transformaes econmicas e de reordenamento institucional, diversos estudos e artigos buscaram rediscutir o tema da informalidade, mas a partir de diferentes perspectivas: a) observando a sua importncia na gerao de ocupaes; b) considerando-a como expresso da rigidez da legislao trabalhista; c) denunciando-a pela precariedade e insegurana que traz para o mundo do trabalho; d) enxergando-a como um fato inexorvel da transio para uma sociedade de servios; e e) entendendo que h um processo de informalidade implcito na reorganizao econmica contempornea. Essas perspectivas no so necessariamente antagnicas, mas diferenciam o posicionamento dos diferentes interlocutores no debate. Este artigo se prope a traar os principais aspectos conceituais e tericos da economia informal e verifcar como este debate se desdobrou em novas abordagens, assim como colocar em discusso algumas manifestaes recentes da nova informalidade no Brasil. Em particular, procura-se distinguir as principais questes contemporneas relacionadas com o trabalho executado no setor informal da economia, de um lado, daquelas relativas ao trabalho que objeto de um processo de informalizao em empresas razoavelmente estruturadas, de outro. O enfoque adotado toma como ponto de partida os termos da discusso proposta pela OIT, que busca analisar o processo de estruturao e de reconfgurao dos mercados de trabalho nacionais na perspectiva de viabilizar, por meio de polticas pblicas, o combate s formas de trabalho degradantes e discriminao, assim como estimular o trabalho decente 1 .
1 Sobre a defnio de trabalho decente, cf. OIT (2002). 8 A argumentao est centrada em duas hipteses. Em primeiro lugar, sugere-se que h uma nova informalidade que advm do processo de reorganizao econmica e de redefnio do papel da regulao do trabalho, com implicaes signifcativas na estruturao do mercado de trabalho e das polticas de proteo social (incluindo o fnanciamento das polticas sociais). Trata-se de um fenmeno resultante tanto das restries impostas pelo baixo crescimento econmico ao longo de extensos perodos, com a gerao de um nmero de postos de trabalho insufcientes para absorver o aumento da PEA, quanto de uma redefnio das formas de contratao por parte das empresas, inclusive em segmentos econmicos mais estruturados e articulados com a dinmica da econmica capitalista contempornea. Em segundo lugar, dada a combinao da velha informalidade (pessoas inseridas em atividades de sobrevivncia, de baixa produtividade e desprotegidas do ponto de vista social e dos direitos fundamentais do trabalho) com a nova informalidade, considera-se que, no Brasil, difcilmente a questo ser superada nos prximos anos, mesmo levando em conta a recente recuperao do nvel de emprego formal. Portanto, h a necessidade de compreender tanto as novas como as velhas manifestaes desse fenmeno para estabelecer polticas pblicas voltadas para a incluso de um expressivo nmero de pessoas em um sistema adequado de proteo social. O texto est estruturado em trs sees, alm desta introduo e das consideraes fnais. Na prxima seo, a preocupao mostrar como o debate em torno do setor informal, que ganha expresso na dcada de 1970, foi redefnido nos anos 1990 e principalmente no comeo da dcada atual, dando origem a um conceito mais abrangente: o de economia informal. Na seo seguinte, so discutidas as principais perspectivas crticas de autores brasileiros sobre as abordagens tericas que procuram apreender as causas e conseqncias da informalidade, indicando sua importncia e seus limites quando aplicadas ao mercado de trabalho nacional e considerando o contexto histrico. Na quarta seo, procura-se examinar a diversidade de manifestaes da informalidade no pas, destacar o surgimento de uma nova informalidade a partir das mudanas no capitalismo contemporneo e colocar em debate as tendncias recentes promovidas pelo processo de fexibilizao da legislao trabalhista e pela reorganizao econmica. Finalmente, fechando o artigo, so sintetizadas algumas concluses e so indicadas algumas proposies para avanar as refexes sobre polticas pblicas para promover a proteo social e condies dignas de trabalho. 2 Do conceito de setor informal para o conceito de economia informal No incio dos anos 1970, a OIT publicou os estudos pioneiros sobre o chamado setor informal da economia urbana, que foi entendido como um fenmeno tpico de pases subdesenvolvidos, nos quais o avano das relaes mercantis modernas no havia sido capaz de incorporar expressiva parcela da populao trabalhadora no padro de emprego capitalista, possibilitando o aparecimento de outras estratgias de sobrevivncia (OIT, 1972). O desafo colocado para esses pases no seria tanto o desemprego, mas a baixa remunerao dos ocupados e o funcionamento inadequado do mercado de trabalho. A OIT procurava, ento, aprofundar o conhecimento dos problemas de gerao de emprego naqueles pases para contribuir com a formulao de polticas econmicas cuja nfase fosse o combate pobreza. A preocupao com a justia social e o combate s causas da excluso social, observe-se, vinha aumentando no contexto da irradiao do socialismo nas reas economicamente mais atrasadas do planeta, a qual induzia nas naes capitalistas um interesse crescente por estudos desta natureza.
9 Os termos formal e informal aparecem em substituio dicotomia entre setor tradicional e setor moderno, uma vez que o setor informal entendido como fenmeno moderno e resultado do processo de urbanizao. A defnio de setor informal urbano no famoso estudo de 1972 sobre o Qunia tinha um carter descritivo. No existia um corpo terico de investigao social que explicasse claramente o que constitua a informalidade, entendida como uma maneira de fazer as coisas. As atividades informais foram pensadas como formando um setor, que engloba tanto empresas como indivduos envolvidos na produo de bens, na prestao de servios pessoais ou no pequeno comrcio (SALAS, 2003). J no fnal da dcada de 1960, a OIT havia criado o Programa Regional del Empleo para Amrica Latina y el Caribe (Prealc), instituio de carter internacional que foi constituda para participar do seu Programa Mundial do Emprego e que realizou uma srie de estudos sobre o desenvolvimento econmico na Amrica Latina com a inteno de propor estratgias alternativas em que a prioridade fosse a gerao de empregos e a elevao dos salrios (CACCIAMALI, 1983). O que norteava tais estudos era o entendimento, bastante difundido na poca pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (Cepal), de que o crescimento econmico no vinha sendo sufciente, nos pases economicamente atrasados ou subdesenvolvidos de um modo geral, para universalizar as relaes de assalariamento e estruturar um mercado de trabalho homogneo, que pudesse propiciar remuneraes adequadas para melhorar as condies sociais das camadas populacionais que continuavam vivendo em condies de pobreza absoluta e marginalidade social. O Prealc (1978) considerava o setor informal urbano como manifestao do excedente estrutural de mo-de-obra nos pases latino-americanos 2 . Argumentava que a heterogeneidade da estrutura produtiva dava origem a dois setores diferenciados no mercado de trabalho urbano: de um lado, o mercado formal, onde so geradas ocupaes em empresas organizadas; de outro, o mercado informal, relacionado a atividades de baixo nvel de produtividade exercidas por trabalhadores independentes (trabalhando por conta prpria) e por empresas muito pequenas (operando sem uma organizao realmente empresarial). Nesta verso inicial, o setor moderno determinava o nvel de emprego e renda da economia e se responsabilizava pela introduo do progresso tcnico, enquanto o setor informal funcionava como colcho amortecedor (ao absorver o excesso de mo-de-obra na fase recessiva) e como exrcito de reserva (ao liberar mo-de-obra para o setor estruturado na fase de crescimento acelerado). Ou seja, o setor informal era visto como funcional ao conjunto das empresas formalmente organizadas por rebaixar o custo de reproduo da fora de trabalho. Como o setor informal se caracterizava tambm por baixas remuneraes, o Prealc (1978) postulava uma correlao entre a pobreza e a forma de insero no mercado de trabalho. Os ocupantes do setor informal eram caracterizados como socialmente pobres, com menor grau de instruo e em faixas etrias que incluem tanto os mais jovens quanto os mais velhos. Nesta verso do modelo, eram as caractersticas dos migrantes vindos do campo e a insufciente disponibilidade de oportunidades de emprego no setor formal urbano que determinavam que o setor informal funcionasse como um receptculo para os migrantes rurais que aportavam nas cidades. Assim, o setor informal era visto como a porta de entrada ao mercado de trabalho urbano. Acreditava-se que o setor informal tenderia a desaparecer medida que o setor moderno se expandisse e se tornasse economicamente vivel a formalizao de algumas atividades informais. Desta perspectiva,
2 Entre os economistas que participaram do Prealc, destacavam-se Victor Tokman e Paulo Renato Souza. 10 o Prealc (1978) recomendava o estudo das relaes entre os dois setores com o objetivo de conhecer as atividades informais que deveriam ser fomentadas pelos governos e outras que deveriam desaparecer pelas condies desfavorveis diante da concorrncia intercapitalista. Outra idia importante apresentada pelo Prealc diz respeito heterogeneidade verifcada dentro do setor informal, no qual coexistem pelo menos dois subsetores: um estrato superior, no qual esto os produtores informais que empregam de trs a nove trabalhadores, com nveis de produtividade relativamente mais altos e um potencial de crescimento sempre que existam condies favorveis; e um estrato inferior, constitudo por unidades muito pequenas de baixo grau de produtividade e mais propensas ao desaparecimento econmico. A causa atribuda heterogeneidade do setor informal est relacionada com o tipo de atividade e com sua capacidade de expanso. No estrato inferior, onde a potencialidade produtiva muito baixa, est concentrado o ncleo irredutvel do setor informal. No estrato superior, ao contrrio, encontram-se atividades que podem ser formalizadas (TOMAZINI, 1995). Note-se que nesta formulao no muito ntida a fronteira entre os setores formal e informal. Mas, o relevante que deveriam ser formuladas polticas pblicas mais apropriadas para cada subsetor, sugesto que ganhou coloraes nacionais especfcas ao longo dos anos 1980. Desde ento, os estudos sobre a informalidade no mundo do trabalho comearam a desenhar um quadro de maior complexidade, que se sobreps percepo inicial da heterogeneidade e colocou em questo a efccia das polticas recomendadas para o mercado de trabalho em pases em desenvolvimento. Difundiram-se na Amrica Latina pelo menos duas perspectivas ou abordagens sobre a informalidade, de acordo com Tokman (1995): a) a primeira esta relacionada com a lgica da sobrevivncia em um contexto econmico adverso, no qual um excedente estrutural de mo-de-obra pressiona o mercado de trabalho, tornando a oferta de bons empregos insufciente; b) a segunda lgica, historicamente mais recente, leva em considerao as mudanas na diviso internacional do trabalho na era da globalizao, a adaptao das empresas modernas diante de uma demanda instvel e a adoo de medidas de descentralizao produtiva associadas com a subcontratao de empresas e de mo-de-obra. Esta segunda diverge claramente da abordagem original da OIT e do Prealc. Pode-se acrescentar, ainda, outra forma de perceber e caracterizar o setor informal, que o entende como sinnimo de ilegalidade (de certo modo, corresponde ao que na Europa chamado de economia subterrnea). Neste enfoque, o que motivaria a informalidade seria o no pagamento de impostos federais ou municipais, assim como o no cumprimento da legislao trabalhista. E, muitas vezes, a informalidade tende a ser explicada como resultado da imposio de regimes jurdicos e administrativos que impem altos custos e dispndio de tempo para o processo de formalizao. Constata-se, portanto, que as explicaes sobre a reproduo da informalidade e a prpria defnio do fenmeno foram sendo ampliadas e revistas medida que o debate acadmico avanava segundo Salas (2003), e que novas circunstncias econmicas, polticas e sociais acrescentavam novos elementos e novas questes para a discusso. Ao mesmo tempo, o uso diferenciado dos termos setor informal, trabalho informal e economia informal impediu que alcanassem uma defnio consensual. E no havia consenso sobre a possibilidade de uma teoria capaz de oferecer uma explicao global para tais fenmenos 3 . Alm disso, as
3 De acordo com Adolfo Furtado (2004, p. 5): A realidade bem mais confusa. Se alguns autores [Portes, Castells e Benton] j chegaram a dizer que o setor informal um conceito em busca de uma teoria, outros, como Marcuse, apontam uma difculdade ainda mais bsica: a de que economia informal e setor informal so conceitos em busca de uma defnio. 11 propostas de polticas pblicas para o setor informal, em geral, diferenciam-se conforme o tipo de diagnstico que se faz do problema e de suas causas. Em 1991, num momento de profunda transformao da ordem mundial em razo da transio de economias socialistas para o modelo de mercado, a questo da informalidade foi rediscutida pela OIT na 78 a
Conferncia Internacional do Trabalho, a partir do relatrio do seu Diretor-Geral, cujo ttulo O dilema do setor no estruturado (OIT, 1991). O dilema a ser enfrentado nos pases onde predominava o trabalho informal tendo como referncia agora um mundo desenvolvido preocupado com o crescimento do desemprego e com o reaparecimento de formas precrias de trabalho consistia em optar entre a gradual eliminao do conjunto heterogneo de atividades que fazem parte da informalidade e a proposio das estratgias para aproveitar o seu potencial de gerao de ocupao e renda para boa parcela da populao menos favorecida. Ficava explicitada a disputa entre as formulaes que enfatizavam a necessidade de integrao do setor informal ao processo de modernizao econmica e aquelas que defendiam a extenso das polticas de bem-estar e proteo social para a populao ocupada no setor informal. Era preciso reconhecer a impossibilidade, pelo menos num quadro econmico claramente desfavorvel, de que todas as atividades do setor informal fossem convertidas, passassem a cumprir todos os requisitos legais e fossem incorporadas no setor formal. Naquele momento, a soluo proposta pela OIT foi uma tentativa de conciliao: o apoio ao setor informal deveria estar condicionado superao de situaes extremas de explorao e das condies de trabalho desumanas. Uma das difculdades ento detectadas para avanar o debate terico sobre a economia informal dizia respeito anlise internacional comparada, que deveria verifcar hipteses sobre as causas da informalidade em distintos pases tendo como referncia a mensurao do fenmeno a partir de critrios padronizados. Porm, havia diferenas relevantes na produo de estatsticas sobre o mercado e as relaes de trabalho e, alm disso, no havia uma recomendao universalmente aceita sobre quais as atividades que deveriam ser classifcadas como pertencentes ao setor informal. Na 15 International Conference of Labour Statisticians, de 1993, a OIT promoveu um esforo no sentido de estabelecer uma defnio consensual e compatibilizar critrios de mensurao que pudessem ser adotados pela maioria dos pases com uma base mnima de informaes sobre o mercado de trabalho. Adotou- se o critrio estabelecido em 1991, segundo o qual as unidades econmicas informais podem ser de dois tipos: empreendimentos unipessoais ou familiares; e microempresas com trabalho assalariado. Mesmo assim, ao longo dos anos 1990, continuaram persistindo muitas discordncias a respeito da generalizao do conceito (como classifcar, por exemplo, o trabalhador domstico com carteira assinada ou o autnomo que presta servios para uma nica empresa?) e grandes difculdades para a padronizao internacional do mtodo de classifcao das atividades econmicas. Para a OIT (pelo menos para a regional latino-americana), ao olhar a realidade dos pases em desenvolvimento, era irrefutvel o papel do setor informal na dinmica econmica, de um modo geral, e no mercado de trabalho, em particular (TOKMAN, 2001). Na Amrica Latina, a maioria das ocupaes geradas nas duas ltimas dcadas do sculo XX se encontravam na informalidade. Ao mesmo tempo, neste mbito se concentravam os segmentos mais vulnerveis da sociedade, em especial aqueles cuja renda familiar est abaixo da linha de pobreza. Por isso, a centralidade do tema na agenda poltica na maioria desses pases: a informalidade estava presente, por exemplo, nas discusses em torno das polticas de gerao trabalho e renda e das reformas do sistema de relaes de trabalho, assim como no debate sobre os programas de combate 12 pobreza. De qualquer modo, estava-se longe de um consenso em relao a estes assuntos. O importante a ressaltar que num contexto de aprofundamento da globalizao econmica, de elevada insegurana nos mercados de trabalho e aumento da desigualdade social vrias expresses da informalidade continuavam a se expandir em todos os continentes e, em simultneo, aumentava a diversidade e heterogeneidade das atividades informais. Assim, foi reforada a compreenso de que, ao ocupar um grande contingente de pessoas sem possibilidades de competir por um bom emprego, o setor informal (tanto nas cidades como no campo) estava desempenhando um papel relevante na gerao de renda para uma parcela expressiva da populao. Isto levou a OIT no s a rever a sua defnio do informal como a repensar o conjunto de polticas consideradas mais adequadas para lidar com os problemas diagnosticados. Em 2002, na 90 Conferncia Internacional do Trabalho, foi adotada uma abordagem mais ampla, reconhecendo-se a importncia social e poltica daquelas atividades. A principal novidade foi a mudana conceitual: passou-se a utilizar o termo economia informal, procurando assim englobar toda a diversidade e dinamismo encontrados neste universo complexo e heterogneo. Ao contrrio de dois setores distintos, j havia sido constatado que, na maioria dos pases, h distintos graus de formalizao na estrutura econmica, variando da absoluta informalidade total formalidade. Neste sentido, o objetivo das polticas pblicas deveria passa a ser a promoo do trabalho decente 4 ao longo do gradiente de situaes encontradas no mundo do trabalho por meio de medidas orientadas para o desenvolvimento econmico, a reduo da pobreza e o combate discriminao (OIT, 2002). Tal conceito mais abrangente contempla, do ponto de vista metodolgico, tanto o critrio de unidade produtiva como o de ocupao (ver Quadro I na seo 4). Seu mbito se ampliou e passou a incluir as seguintes categorias: a) trabalhadores independentes tpicos (microempresa familiar, trabalhador em cooperativa, trabalhador autnomo em domiclio); b) falsos autnomos (trabalhador terceirizado subcontratado, trabalho em domiclio, trabalhador em falsa cooperativa, falsos voluntrios do terceiro setor); c) trabalhadores dependentes fexveis e/ou atpicos (assalariados de microempresas, trabalhador em tempo parcial, emprego temporrio ou por tempo determinado, trabalhador domstico, teletrabalhadores); d) microempregadores; e) produtores para o autoconsumo; e f) trabalhadores voluntrios do terceiro setor e da economia solidria. A nova conceituao referendada pela OIT, para refetir a complexidade do fenmeno, foi representada na forma de uma matriz, na qual h reas de interseco e distintas situaes de informalidade. Em 2003, na 17 International Conference of Labour Statisticians, ao aparar arestas, procurou-se esclarecer que os critrios fuidos de mensurao recomendados permitiam que o pesquisador tivesse certo grau de liberdade para escolher a composio de informalidade que expressasse melhor o seu objeto de anlise (HUSSMANNS, 2004). Mas, o importante a ressaltar aqui que as estatsticas sobre o mercado de trabalho deveriam permitir distinguir as duas vertentes bsicas da economia informal: o trabalho que se manifesta nos setores no estruturados da economia (urbana e rural) e aquele que executado de maneira informal nos setores organizados da economia capitalista.
Finalmente, resta esclarecer que, ao reconhecer a informalidade como um fenmeno em expanso,
4 Em 1998, a OIT adotou a Declarao sobre os Princpios e Direitos Fundamentais no Trabalho, ponto de partida para a campanha em torno da bandeira do trabalho decente na dcada atual. 13 que no poderia ser eliminado no curto ou no mdio prazos, a OIT passa a defender uma interveno pblica visando a gradual reduo do hiato existente entre o padro de emprego defnido para as atividades formais e as condies de trabalho predominantes nas atividades informais. Para isto, seria necessrio providenciar o reconhecimento legal dos trabalhadores informais e o seu acesso a um conjunto de direitos e protees sociais, assim como representao de seus interesses junto ao Estado. Feita esta breve apresentao de como o debate terico sobre o setor informal foi se modifcando ao longo do tempo e como na dcada atual a OIT redefniu os termos do debate, passando a adotar o conceito economia informal, preciso agora verifcar como esta discusso reverberou no Brasil e quais os aspectos mais relevantes desta controversa formulao terico-analtica para a compreenso das tendncias recentes do mercado de trabalho nacional. 3 Contribuies para o debate terico em torno da economia informal no Brasil A discusso sobre a informalidade, no Brasil, ganha interesse na segunda metade da dcada de 1970, quando o setor informal urbano passa a ser objeto de investigao acadmica mais sistemtica (SOUZA, 1979). Nesta seo, no se pretende relacionar todos os estudos importantes sobre esta temtica, realizados desde ento no Pas, mas apenas indicar algumas contribuies mais recentes que permitem examinar os termos do debate atual, em especial as possibilidades, problemas e limites da anlise, assim como explicitar a natureza poltico-ideolgica deste debate. Em primeiro lugar, preciso esclarecer que, no Brasil, a heterogeneidade verifcada no interior da economia informal se sobrepe desigualdade regional da estrutura econmica nacional. Assim, uma das constataes empricas que foram objeto de anlise diz respeito possibilidade de reduo mais rpida da informalidade nos centros urbanos onde se concentrava a expanso industrial e a modernizao econmica, ao passo que nas reas urbanas mais atrasadas permanecia um volume relativamente maior de populao trabalhando em atividades informais. O mesmo se pode pensar em referncia produo agropecuria e ao trabalho rural. Assim, os estudos sobre a informalidade no Pas tiveram de deparar-se com este trao adicional: as conhecidas diferenas regionais na confgurao e dinmica do mercado de trabalho. A pergunta que se pode fazer a seguinte: como explicar realidades to distintas a partir do mesmo referencial terico? Por exemplo, ao comparar a estrutura ocupacional no-agrcola do Estado de So Paulo com o do Nordeste, Sonia Tomazini (1995) destacou as diferenas entre o emprego sem registro e o trabalho por conta prpria, procurando assim apontar elementos para a compreenso da diversidade de manifestao do problema da falta de emprego no Brasil. Um dos aspectos destacados pela autora que, no caso da regio mais rica e prspera do Pas, na grande maioria das vezes, a entrada do jovem no mercado de trabalho ocorre por meio de um emprego informal, mas parcela dos trabalhadores com mais de 50 anos de idade, mesmo que no tivessem completado o ensino fundamental, aps acumularem experincia de trabalho e algum capital, haviam conseguido montar um pequeno negcio bem-sucedido. Por outro lado, nas regies mais atrasadas, as oportunidades de obter um emprego formal eram muito escassas, assim como eram pequenas as chances de obter uma ocupao informal melhor remunerada, mesmo ao longo de uma vida de trabalho. E a concluso da autora que a categoria setor informal urbano muito limitada para explicar a dinmica do mercado de trabalho nas regies mais desenvolvidas. Ela argumenta da seguinte maneira: 14 As categorias elaboradas pelo pensamento econmico latino-americano para dar conta desse problema [a insufcincia na gerao de empregos] foram muito marcadas pelos estudos de situaes extremas, aquelas das regies que menos avanaram no desenvolvimento capitalista; por esse motivo, essas categorias parecem ter maior utilidade para o estudo dos problemas de falta de emprego no Nordeste do que em So Paulo (TOMAZINI, 1995, p. 88). Embora as teorias sobre a informalidade no contribussem muito para explicar o maior ou menor dinamismo do mercado de trabalho, este conceito foi utilizado por vrios autores para caracterizar a situao ocupacional de segmentos mais vulnerveis dos trabalhadores. Neste sentido, Hildete Melo e Jorge Teles (2000) procuraram demonstrar como o crescimento da informalidade no Rio de Janeiro, nos anos 1990, foi resultado do lento processo de esvaziamento econmico da metrpole e da baixa capacidade de gerao de empregos nos segmentos melhor estruturados. Em particular, o aumento de ocupados no comrcio ambulante foi visto como expresso da maior precariedade do mercado de trabalho carioca (onde a taxa de desemprego aberto inferior mdia nacional). Note-se que, na viso dos autores, preciso separar a fronteira entre o trabalho desprotegido (sem carteira) e o que entendem ser a economia informal urbana. Alm disso, deve-se ressaltar que embora tal economia informal seja marcada por atividades que esto na ilegalidade, no deve ser confundida com as atividades subterrneas que se enquadram no mundo da criminalidade (trfco de drogas, prostituio, jogo etc.). Mas, o mais importante a contribuio dos autores ao registrar a distncia entre postulaes tericas sobre a informalidade e a realidade do comrcio de rua. Veja-se a seguinte passagem do texto: Como conciliar a noo terica de que atividades informais atuam em reas intersticiais deixadas pelo setor formal (ou atividades tipicamente capitalistas) com a realidade de que o comrcio de rua concorre diretamente com o comrcio formal, no sentido de que o produto e o pblico-alvo dos camels so tambm comuns ao comrcio formal? A teoria econmica diz que a explorao informal de uma atividade existiria enquanto esta atividade no se tornasse lucrativa para o capital [...] A realidade mostra que as mercadorias comercializadas pelos informais so exatamente as mesmas do setor formal, escasseando cada vez mais os camels que vendem produtos artesanais, personalizados, ou de fabricao prpria (MELO; TELES, 2000, p. 11). Por sua vez, Maria Cristina Cacciamali acompanhando o debate internacional sobre a economia informal entendeu que o conceito de setor informal tinha se tornado muito estreito para discutir os fenmenos contemporneos em pases latino-americanos e que era preciso ampliar o escopo da anlise. No incio da dcada atual, esta autora props a utilizao de um novo conceito: o processo de informalidade, que remete s mudanas institucionais ocorridas na maior parte dos pases em funo da reestruturao econmica e da reorganizao do trabalho assalariado, que provocaram uma reformatao do emprego no mbito das empresas, o que causou um aumento dos empregos sem registro ou sem direito proteo social, assim como uma expanso dos contratos atpicos, como o trabalho temporrio, as cooperativas de trabalho e as empreiteiras de mo-de-obra. Um trao comum s diversas expresses dessa nova onda de informalidade a grande vulnerabilidade ocupacional e os baixos rendimentos. Assim, no entendimento desta autora, o processo de informalidade uma categoria de anlise relevante para examinar as mudanas nas relaes de produo e nas formas de insero no mercado de trabalho, tendo em conta os rumos do capitalismo contemporneo (CACCIAMALI, 2000; 2002a). Como mencionado anteriormente, nesta poca a OIT vinha debatendo as difculdades para operacionalizar o conceito de economia informal em razo das insufcincias dos sistemas estatsticos e da 15 prpria heterogeneidade inerente ao objeto de anlise. Por isso, Cacciamali (2002a) preferiu trabalhar com vrios conceitos simultaneamente e adotar uma posio pragmtica em relao s fontes de informao. Num estudo encomendado pelo Ministrio do Trabalho e Emprego Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe/USP) para discutir a relao entre o mercado de trabalho e a pobreza, ela procura demonstrar que cada conceito permite enfocar um aspecto distinto da informalidade. Depois de conceituar o processo de informalidade (que se revela por meio da eliminao, adaptao e redefnio de um conjunto de normas e regras a respeito da atuao das empresas, das relaes de trabalho e do contedo das ocupaes) e retomar o termo setor informal (conforme a viso da OIT, pautada nas unidades produtivas familiares 5 ), ela adiciona outras duas defnies: mercado de trabalho informal (que o locus da compra e venda de mo-de-obra sem o registro em carteira e sem vinculao com a seguridade social pblica); e trabalho informal (todo tipo de trabalho exercido margem das legislaes vigentes ou no vazio institucional criado pelas mudanas socioeconmicas em curso). Por ser fundamental na discusso empreendida no presente texto, oportuno destacar um trecho em que ela mostra uma das limitaes de uma anlise esquemtica e compartimentalizada: Dessa maneira entendemos que no existe uma dicotomia entre o mercado de trabalho formal e informal, mas sim um continuum de situaes que podem ser observadas tanto do lado da demanda como da oferta de trabalho. Do lado da demanda de trabalho, sucedem-se diferentes formas de contratao de acordo com o perfl de necessidades da empresa, algumas inclusive mistas, como por exemplo a contratao com carteira assinada, mas com sub-registro da remunerao, ou outras [...] dissimulando a relao de subordinao e de regularidade, que caracteriza o assalariamento ou a relao de emprego. Do lado da oferta de trabalho, as pessoas podem percorrer diferentes caminhos ocupacionais e formas de insero, iniciando sua trajetria a partir de trabalhos sem remunerao, sendo empregado por meio de diferentes modalidades de contrato e intercalar essas relaes de emprego com trabalho por conta prpria. Esse fato no caso brasileiro nos remete necessidade de redefnir as relaes entre as diferentes categorias de insero no trabalho, o direito laboral e a seguridade social, de tal forma a abranger toda a trajetria ocupacional do indivduo e a incentivar as empresas a gerar empregos e atividades (CACCIAMALI, 2002a, p. 8). Observe-se que o principal critrio para defnir o objeto de anlise e acompanhar a evoluo da informalidade no mundo do trabalho combina a posio na ocupao e o acesso proteo social. Mas, h trabalhadores informais que esto inseridos no mercado de trabalho (estrito senso) e outros que buscam brechas nos mercados de bens e servios, ao passo que outros podem estar excludos de circuitos mercantis. Assim, depreende-se da leitura desta autora que ao mensurar e caracterizar a economia informal preciso ter o cuidado de estabelecer claramente as categorias de anlise para contrastar as diferentes situaes encontradas nas estatsticas ofciais: trabalhadores autnomos, pequenos empregadores, assalariados sem o vnculo empregatcio, empregados domsticos, membros da famlia sem remunerao e trabalhadores para o autoconsumo. Numa abordagem similar, Filgueiras, Druck e Amaral (2004) associam as novas expresses da informalidade com a crescente precarizao do trabalho, utilizando para a sua conceituao a combinao de dois critrios: a existncia de atividades e formas produtivas no tipicamente capitalistas e/ou de relaes
5 Nesta viso, a lgica de atuao no mercado prende-se s estratgias de sobrevivncia de indivduos com diferentes motivaes e que, para escapar da misria absoluta, recorrem ao autoemprego e a outras formas de trabalho por conta prpria, assim como aos microempreendimentos. Tais iniciativas procuram operar num espao econmico no ocupado por empresas capitalistas e tm como trao comum a baixa produtividade do trabalho (CACCIAMALI, 2000). 16 de trabalho no registradas, mesmo que em segmentos com organizao empresarial. Neste sentido, para a operacionalizao emprica do conceito procuram compatibilizar o critrio que classifca as atividades econmicas em dois setores (formal ou informal) com outro que classifca as atividades de acordo com a natureza jurdica (legal ou ilegal), que resulta na identifcao de dois segmentos: atividades fordistas (ou capitalistas registradas) e atividades no fordistas. Nas palavras dos autores: A denominao no fordista busca sintetizar e reunir os trabalhadores que tm uma insero precria no mercado de trabalho e que, portanto, no esto sob a proteo das leis sociais e trabalhistas reguladas pelo Estado, conforme estabelecido nos pases centrais ps Segunda Guerra Mundial, com a implementao do Estado de Bem-Estar Social e, no Brasil, com a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). um trabalho no regulado (FILGUEIRAS; DRUCK; AMARAL, 2004, p. 215). preocupao desses autores, tambm, evidenciar que as transformaes no campo do trabalho (reestuturao produtiva, crise do padro fordista, toyotizao, desregulamentao do mercado de trabalho etc.) esto sustentadas numa forte individualizao, expressa no binmio empregabilidade e empreendorismo, num ambiente em que os trabalhadores esto submetidos a uma nova cultura do risco e da insegurana. Alm disso, eles alertam que est em discusso o prprio conceito de informalidade, cujo signifcado tem sido esvaziado em razo de tais mudanas hiptese que ser examinada mais frente. Em contraposio a esta interpretao, Cleide Moretto e Maristela Capacchi (2006) procuram retomar o eixo da discusso no que diz respeito ao setor informal urbano, mas entendido sem o rtulo da ilegalidade e sim pela tica de sua importncia econmica e social, pois envolve a maior parte das atividades produtivas e da gerao de renda na economia brasileira. Esta viso busca superar a anlise dualista que separa o formal e o informal e que atribui a este ltimo uma conotao negativa. Destaca o potencial dos empreendimentos por conta prpria e dos pequenos negcios de absorver pessoas desocupadas em funo de ajustes estruturais ou da racionalizao econmica da grande empresa, direcionando o debate no sentido de enfrentar o dilema colocado para as polticas pblicas: a regulao do setor formal pode ser estendida para as atividades informais sem sufocar as suas possibilidades de crescimento? Neste sentido, mesmo reconhecendo a precariedade das condies de trabalho predominantes no setor informal (mas, que tambm se observa no setor formal), as autoras ressaltam que necessrio desenvolver polticas que dem suporte para este amplo conjunto de atividades. Em outras palavras, [...] os problemas institucionais ou regulatrios existem, mas no so os mais importantes e a perda de capital e de mercado constituiu-se no maior entrave do setor informal (MORETTO; CAPACCHI, 2006, p. 176). A concluso das autoras a seguinte: Trata-se, nesses termos, de reconhecer que esse conjunto de formas de atuao ou de sobrevivncia no mundo do capital tambm do trabalho , as quais costumam ser enquadradas como atividades marginais realidade do grande capital, para alm da ilegalidade, tem uma organicidade, uma dinmica prpria de funcionamento, que o torna um espao imprescindvel de reproduo do capital e da sociedade (MORETTO; CAPACCHI, 2006, p. 177). Outro pesquisador que contribuiu para impulsionar o debate sobre este tema Mrio Theodoro (2000, 2002), que procurou discutir com especial ateno as diferentes formas de interveno do Estado na questo da informalidade. Para tal, este autor explica que predominaram trs tipos de abordagem, no Brasil, desde a dcada de 1970. A primeira a abordagem tcnica, para a qual o desenvolvimento econmico um fm que justifca os meios e a informalidade uma anomalia passageira, cabendo ao poder pblico encaminhar medidas 17 para conduzir progressiva formalizao do mercado de trabalho. Para o autor, trata-se claramente de uma viso insufciente das condies de reproduo do setor informal, com uma crena exagerada na capacidade resolutiva do Estado, herana do desenvolvimentismo. A segunda a abordagem poltica, que vem com a Nova Repblica. A partir de ento, entende-se que a informalidade um problema no apenas econmico, mas social; e que no deve ser tratada como se fosse uma anomalia transitria do funcionamento do mercado de trabalho, mas como uma possvel soluo para o drama do desemprego. Os programas direcionados para o setor informal deixam de ser enfocado pelo prisma das polticas de emprego (foco na formalizao) e passam a ser defendidos no mbito da poltica social, mas assumem um carter assistencialista, residual e fragmentado, buscando a acomodao de demandas sociais. A terceira a abordagem subsidiria, que ganha expresso na dcada de 1990 no contexto de redefnio do papel do Estado, de um lado, e da centralidade na agenda social que vai assumindo o combate individualizado fome e misria, de outro. Os novos programas passam a considerar o trabalhador informal como um empreendedor em potencial, que deve ser apoiado por meio de crdito pessoal, deixando para o mercado a sinalizao das atividades prioritrias. Note-se que, nesta viso liberal, a nfase na gesto da pobreza signifca a perda do papel transformador da poltica pblica. Em suma, Theodoro argumenta que, alm de problemas de operacionalizao dos programas (resultando em baixa efccia), havia defcincias de concepo das diferentes abordagens de apoio ao setor informal, que ao longo do tempo foram marcadas por clientelismo, aes corporativas e injunes polticas. Vale a pena reproduzir um trecho do artigo: No total, se o setor informal era visto como algo a ser combatido na abordagem tcnica, e em seguida, como instrumento de combate pobreza na abordagem poltica, no caso da abordagem subsidiria, do mesmo modo que a pobreza e a desigualdade, o setor informal aparece como intrnseco e estrutural. E o Estado, o Estado subsidirio, administrador de confitos, gestor da misria e das desigualdades, vem assim administrar e gerir o informal. As polticas atuais para o informal no visam sua erradicao, nem objetivam o resgate da cidadania. A questo hoje coloca-se em termos de uma gesto, a menos traumtica, de possveis confitos. Antes sintoma indesejvel e passageiro da transio em direo ao desenvolvimento, depois instrumento de combate pobreza, o setor informal fnda por ser concebido como um trao caracterstico, uma marca permanente em pases como o Brasil (THEODORO, 2000, p. 17). Tambm profcuo mencionar a leitura feita por Alexandre Barbosa (2009), que desenvolveu uma argumentao procurando mostrar que os nexos entre formal e informal so variados e se redefnem de modo recorrente, num contexto econmico em que predomina a heterogeneidade estrutural (caracterstica marcante de sociedades subdesenvolvidas moldadas sob o signo do capitalismo dependente). A contribuio dessa abordagem est na tentativa de reatar o elo perdido entre subdesenvolvimento, dependncia e informalidade, buscando assim escapar de uma concepo universal de informalidade e identifcar possibilidades mais frteis de anlise. Ao recuperar o debate dos anos 1970, enfatizou a vibrante contemporaneidade de conceitos propositadamente jogados para debaixo do tapete, posto que incmodos (BARBOSA, 2009, p. 2). O trecho a seguir elucida o cerne da crtica feita pelo autor: Em uma palavra, seramos todos informais agora. Como se ao invs de se precisar a categoria informal, os pesquisadores insistissem em ampliar o seu nvel de inespecifcidade. Apesar das crticas sobre a suposta viso dicotmica ou dualista das abordagens da OIT dos anos setenta que informam a nova concepo, parece-nos que os autores acabam por inaugurar uma nova dualidade, entre protegidos e desprotegidos, sem esmiuar os vrios tipos de trabalhadores e de relaes de trabalho que se encontram por detrs destas categorias, e tampouco as interaes entre os mesmos, tambm marcadas pela diversidade (BARBOSA, 2009, p. 30-1). 18 Em adio, Barbosa argumenta que, no limite, tomar de emprstimo o conceito de economia informal sem as devidas precaues poderia levar a uma nova forma de colonialismo cultural. Ao contrrio, defende um uso restrito e rigoroso do conceito: No nosso entender, colocar o foco central da economia informal na ilegalidade ou na precariedade tal como faz boa parte da literatura dos pases desenvolvidos, e que inclusive logrou cunhar um novo conceito, respaldado pela OIT traz o risco de fazer com que se perca de vista o trao eminentemente estrutural do setor informal nas sociedades subdesenvolvidas. Se verdade que ele no o mesmo de antes, tampouco podemos esquecer a sua no-novidade e a sua feio histrica especfca nos nossos mercados de trabalho (BARBOSA, 2009, p. 32). Para ele, as categorias de anlise que emergiram no debate dos anos 1970 permitiram compreender melhor certos traos estruturais do mercado de trabalho brasileiro (e de outros dos pases onde o processo de industrializao ocorreu sob a gide do subdesenvolvimento). Na atualidade, as anlises empricas do mercado de trabalho mostram tanto a existncia de um segmento no-informal precrio, como de um informal propriamente dito, mas que s vezes pode no ser precrio. Da a difculdade de adotar explicaes universais ou genricas. Como concluso, Barbosa (2009, p. 36) afrma que encarar o segmento propriamente informal como simples resultante da falta de cobertura do direito social e da legislao do trabalho signifca retalhar o social, tendo um nico ponto de vista como obsesso e no um pano de fundo conceitual como ponto de partida. Partir do extremo oposto e encarar o informal como oriundo do excesso de regulamentao excluir o social da economia. * * * No h dvida de que a informalidade confrmou ser, ao longo dos ltimos anos, uma temtica importante tanto no meio acadmico como no mbito de defnio de polticas pblicas. Mas, preciso esclarecer que houve autores que assumiram uma posio fortemente crtica no apenas em relao aos modos como a problemtica foi tratada politicamente, mas inclusive quanto validade de utilizao dos conceitos associados com a informalidade para examinar a dinmica do mercado de trabalho e as causas da questo social no Brasil. Luiz Antnio Machado da Silva (2003), por exemplo, argumenta que a noo de setor informal era uma categoria analtica que carregava certos signifcados e desdobramentos identifcveis no debate que havia se estruturado entre o fnal dos anos 1960 e o incio dos anos 1980. Contudo, desde ento, medida que o uso deste conceito foi se generalizando e seu signifcado foi se tornando menos especfco, observa-se uma fragilizao de sua capacidade explicativa e uma perda de fora poltica. Dessa forma, a noo de informalidade, no campo econmico (assim como a de marginalidade 6 no campo social), teria se tornado ambgua e no daria mais conta de ajudar a entender os fenmenos que ela pretendia descrever. Para este autor, o conceito teria se tornado intil, nos anos 1990, tanto do ponto de vista terico quanto do ponto de vista poltico. Ele explica o esvaziamento do conceito a partir de uma mudana mais geral: 6 A respeito do conceito de marginalidade social, cf. o livro clssico de Lcio Kowarick (1975). 19 Em linhas gerais, as mudanas no enquadramento analtico e na relevncia cognitiva da informalidade esto relacionadas perda de confana na viabilidade histrica do pleno emprego e da universalizao da proteo social, tanto como um padro abstrato de referncia para entender as formas de uso social do trabalho quanto como cimento ideolgico da legitimidade poltica e como critrio de planejamento. De fato, medida que os problemas de absoro produtiva do trabalho avolumavam-se nos pases centrais e as medidas de reforma do Estado se generalizavam, pleno emprego e proteo social deixavam de representar parmetros, transformando a prpria informalidade do trabalho em uma espcie de padro de referncia. [...] A partir dos anos 1980, essa questo geral permanece, mas sua formulao se altera profundamente, na mesma medida em que a relao salarial questionada, tanto prtica quanto teoricamente. O quadro de referncia comum, que permite o debate, deixou de comportar espao para qualquer noo que dissesse respeito a formas atpicas, na medida em que o processo social deixou de ser compreendido a partir de um dinamismo central e uma hierarquia entre suas dimenses constitutivas. Quando as concepes dualistas cederam lugar s idias de fragmentao e a estrutura social deixou de ser vista como uma confgurao hierarquizada e consistentemente organizada de dimenses ou esferas de atividade, sendo progressivamente substituda por referncias a redes entrecruzadas, a noo de informalidade perdeu seu sentido analtico e explicativo. Tornou-se um resduo do passado, que s tem aplicao descritiva, e mesmo esta inteiramente dependente dos contextos discursivos em que empregada (MACHADO DA SILVA, 2003, p. 150-159). As mudanas na estrutura ocupacional e a fexibilizao das relaes de emprego teriam trazido novos parmetros para pensar a informalidade, que deixava, gradualmente, de ser entendida como a imagem invertida da relao salarial. Para este autor, conforme o tema da integrao econmica e social vai sendo substitudo pelo da competitividade, o foco dos problemas do mundo do trabalho deslocou-se da anlise das caractersticas substantivas do processo produtivo para a discusso sobre a sua regulao poltico-institucional. Alm disso, o esvaziamento do contedo terico-analtico do conceito de informalidade teria coincidido com a ascenso da noo de empregabilidade (focada em requisitos subjetivos de um indivduo que trabalha), o que teria enfraquecido o compromisso do Estado e de outras instituies com a solidariedade e a coeso social. Maria Augusta Tavares (2002), por sua vez, atribuiu-se a tarefa de desvelar as determinaes ideolgicas que fundam a concepo setorialista, tendo em vista conhecer o trabalho informal e seus nexos com o capital. Ao ressaltar as determinaes ideolgicas inerentes ao uso do conceito, que traduzem o oportunismo do discurso liberal, ela chegou a negar qualquer pertinncia noo de setor informal. Nas palavras da autora: Acerca da expanso e do modo como o trabalho informal est se relacionando com o capital, pode-se inferir que, caso essa tendncia persista, a economia informal deixa de ser intersticial, como quer a teoria da subordinao, para assumir explicitamente a sua funcionalidade ao sistema. Tal possibilidade nos impele a desmontar essa rede que torna invisveis os fos com os quais o trabalho informal articulado produo capitalista. Deve-se observar que o trabalho informal no comporta apenas ocupaes excludas do trabalho coletivo, e menos ainda, que se restringe s atividades de estrita sobrevivncia. Toda relao entre capital e trabalho na qual a compra da fora de trabalho dissimulada por mecanismos, que descaracterizam a condio formal de assalariamento, dando a impresso de uma relao de compra e venda de mercadorias consubstancia trabalho informal, embora certas atividades desse conjunto heterogneo divirjam no comportamento. Como as referncias conhecidas para regular o emprego esto perdendo sua pertinncia, a tipologia formal/informal se torna insustentvel, a no ser
20 que se tenha um conceito de formalidade, cuja base para ser trabalhador formal seja to-somente estar diretamente empregado por meios de produo tipicamente capitalistas, embora submetido mesma desproteo social que o trabalhador informal (TAVARES, 2002, p. 52). Em sua pesquisa, Tavares procurou discutir o signifcado do fato da informalidade contempornea no proliferar margem do sistema capitalista. Para ela, a prpria economia capitalista que imprime essa lgica, pela qual se explica a expanso do trabalho informal e o modo como parte dele (os empregos informais), mediada pelos processos de terceirizao, articula-se diretamente ao movimento do capital. Em especial, ela destacou uma tendncia importante da reestruturao produtiva: graas aos mecanismos oferecidos pela fexibilizao, o capital estava transformando relaes formais em informais. E pretendeu demonstrar que as novas estratgias do grande capital no estavam alterando o contedo de subordinao e sim intensifcando a explorao do trabalho. Seguindo uma linha de abordagem mais promissora, Eduardo Noronha (2003) argumenta que o conceito de informalidade torna-se problemtico medida que a noo de padres mnimos de legalidade para os contratos de trabalho deixa de ser consensual (na verdade, esta costuma variar de acordo com o pas e o perodo histrico). um conceito polissmico que abarca uma multiplicidade de situaes, o que pode acarretar confuso no uso da terminologia e bloquear um avano no entendimento dos diversos fenmenos e processos que a palavra evoca. As novas expresses da informalidade, que tendem a proliferar na atualidade, seriam melhor descritas, para este autor, pelo termo contratos atpicos. importante frisar que a apropriao ideolgica do termo mais controversa do que pode aparentar. Noronha sugere que, no Brasil, o sentido predominante do termo deriva do ordenamento jurdico do mercado de trabalho, mas h uma disputa conceitual entre a viso dos economistas (oposio entre formal e informal), a defnio dos juristas (oposio entre legal e ilegal) e o senso comum (oposio entre justo e injusto). Em outras palavras, uma disputa entre efcincia, legalidade e legitimidade enquanto princpios vlidos para conceituar as situaes que pertencem ou no a este universo. Depois de estabelecer uma diferenciao entre economia informal (mais complexa) e trabalho informal (particularmente, o urbano), e de mencionar o grau de dependncia ou de subordinao que separa as posies na ocupao relevantes (assalariado, autnomo e empregador), Noronha procura examinar as trs abordagens econmicas mais usuais a respeito da explicao do fenmeno em foco: a velha informalidade, que enfatiza a insufcincia na gerao de empregos e as estratgias de sobrevivncia; a informalidade neoclssica, que destaca a racionalidade das empresas na busca por reduo no custo do trabalho derivado de uma legislao trabalhista extensa; e a nova informalidade ou informalidade ps-fordista, que resulta das mudanas produzidas pelas novas tecnologias e pelas novas formas de organizao do trabalho. A primeira tem como contrapartida a interpretao sociolgica que v a informalidade como associada com a pobreza; a segunda remete discusso sobre as normas e regulamentaes que regem o contrato de trabalho, isto , o padro de formalidade jurdica; e a terceira pode ser situada no debate sociolgico sobre os efeitos da globalizao e do progresso tecnolgico. O problema que se coloca, portanto, que h distintas referncias tericas e valoraes (julgamentos) a respeito das manifestaes concretas da informalidade e das maneiras de lidar com a questo. O autor procura acentuar o que socialmente aceitvel em cada momento histrico: 21 No s no Brasil, as noes do lcito, do justo, do aceitvel esto em constante mudana, e mais ainda em perodos como o atual, no qual a economia e o cenrio ideolgico internacional trazem para a pauta novas noes de contratos de trabalho. Nesses momentos, a discusso sobre a legitimidade desses contratos [...] no pode ser obscurecida pelos debates tradicionais no mbito do direito e da economia sobre a legalidade e a efcincia econmica dos contratos. Ao contrrio, para compreender o fenmeno da informalidade, ou melhor, dos contratos atpicos, essencial a compreenso daquilo que escapa razo do economista e do jurista, isto , o balano efetivamente elaborado pelas partes dos contratos entre as noes de efcincia e justia (NORONHA, 2003, p. 124). Carlos Alberto Ramos (2007) tambm procurou redirecionar o debate, elencando uma srie de questionamentos a respeito do marco conceitual e terico que embasa os estudos empricos mais recentes sobre a informalidade. O seu eixo de anlise parte do discurso que procura demonstrar a decadncia do que chama de escola desenvolvimentista (estudos originados no Prealc) e a emergncia de novos postulados explicativos, entre os quais se destacam duas hipteses: a da segmentao do mercado de trabalho e a da escolha individual. A primeira surge com o esforo da escola institucionalista americana de entender a determinao do emprego e dos salrios reais em economias subdesenvolvidas. A segunda teria se difundido nos anos 1990 a partir de papers do Banco Mundial (e supe a negao da primeira), que compreende a informalidade como uma estratgia racional e no uma fatalidade decorrente da incapacidade de competir por melhores postos de trabalho. O autor refuta os argumentos desta corrente, assim como daqueles que advogam ser a excessiva e burocrtica legislao o fator determinante na opo pela atividade informal. Mas, o ponto que ele pretende colocar em discusso o seguinte: A expresso economia informal percorre um itinerrio curioso: ela pe em evidncia uma contemporaneidade que contrasta com a perda de importncia da matriz terica que a originou (a economia do desenvolvimento). Talvez essa contemporaneidade esteja associada ambigidade da prpria concepo do termo e, nesse sentido, o mesmo termo poderia designar ora um excedente estrutural de mo-de-obra, ou um fenmeno da economia subterrnea, ora uma simples manifestao da escolha individual. Esta ambigidade nutre tanto a sua popularidade como a sua funcionalidade nos mais diversos marcos analticos (marcos analticos concorrentes, seria bom frisar). Logicamente, caberia debater em que medida um conceito que pode ser utilizado de forma to arbitrria e fexvel tem alguma utilidade analtica. Uma vez que difcil imaginar marcos axiomticos que tornem sua defnio minimamente rigorosa [...] qualquer interpretao igualmente vlida. De uma maneira geral, se, por um lado, a recente literatura sobre a informalidade (no importa qual seja a defnio dada a esse termo) sofsticou o tratamento dos dados, por outro lado evitou promover uma refexo mais abrangente do fenmeno. [...] Assim, ainda que a questo da informalidade merea ser abordada desde um marco conceitual mais geral, o cenrio mais provvel no futuro prximo ser, muito provavelmente, marcado pela proliferao de artigos empricos sem nenhum fundamento terico ou assentados em proposies de um tal simplismo (por exemplo, a informalidade produto da excessiva presena do Estado) que seria no presumir uma motivao de fundo ideolgico nos seus argumentos (RAMOS, 2007, p. 131-2). Tambm vale mencionar o esforo de Leslie Beloque (2007) para introduzir uma nova perspectiva de anlise neste campo. Primeiro, convm esclarecer que ela refutou a utilizao mais usual desta terminologia, que costuma examinar as atividades informais separadas da economia formalmente organizada, recusando tambm a lgica cartesiana, que para ela tende a gerar um conhecimento fragmentado e mecanicista. No obstante, em sua anlise, agrupou as diferentes prticas equivocadamente denominadas como trabalho informal em dois grupos: a) as que esto articuladas com a produo capitalista (ou seja, com empresas 22 de pequeno, mdio e grande porte); e b) as que esto integradas esfera da circulao. Na sua opinio, as que correspondem ao primeiro grupo (trabalho assalariado ilegalmente contratado, trabalho temporrio, cooperativas de trabalho fornecedoras de servios, microempresas ilegais prestadoras de servios, prestao individual de servios) no deveriam ser classifcadas como trabalho informal, uma vez que esto plenamente articuladas ao funcionamento do sistema e confguram formas de trabalho tipicamente capitalista. No caso do segundo grupo, tambm considerou imprpria a classifcao de pequenos produtores de bens e servios como trabalho informal. Para sugerir uma metodologia inovadora para estudar o fenmeno, Beloque procurou argumentar que a realidade social a combinao criativa de elementos desiguais e contraditrios. Baseando-se na experincia de homens e mulheres no exerccio de seu trabalho cotidiano, iluminou fatos annimos para dar cor informalidade, pretendendo assim pensar pelo avesso o chamado setor informal. Das suas concluses, merecem ser destacadas as seguintes passagens, que exprimem bem a interpretao da autora: As atividades que, nas ltimas dcadas, passaram a ser denominadas de informais so espcies de trabalho que fazem parte da economia desde o incio do capitalismo, vieram se combinando com as formas de produo tipicamente capitalistas e infuenciando-se, mutuamente, ao longo do desenvolvimento deste sistema econmico. Atualmente, as atividades informais so realizadas, grosso modo, por um amplo espectro de trabalhadores [...]. E, em nenhum desses casos, tais atividades so informais e exteriores economia; ao contrrio, so partes constituintes da economia capitalista, seja da produo, seja da circulao de bens e servios. [...] Essas proposies visam ressaltar que as atividades informais no so manchas de atraso que perduraram, nem vo desaparecer com a retomada do crescimento econmico, mas so elementos integrantes, e em constante reproduo, de uma economia em que o ato de trabalhar reproduz a explorao do trabalhador e de uma economia em que a produo da riqueza gera pobreza. por essa razo que as polticas governamentais devem considerar a informalidade no um fenmeno a ser absorvido pelo crescimento do emprego formal ou combatido, mas um elemento constituinte desta economia excludente (BELOQUE, 2007, p. 158-162). * * * Em suma, a presente reviso bibliogrfca indica a enorme difculdade de se estabelecerem consensos quando se comparam as diferentes abordagens aqui selecionadas. Mas, no h dvida de que o contexto no qual foi introduzida a discusso sobre a informalidade, nos anos 1970, foi modifcado substancialmente a partir dos anos 1980 e especialmente desde os anos 1990. De certo modo, as transformaes na ordem econmica, social e poltica fzeram que as teorias sobre a informalidade se mostrassem cada vez mais insufcientes para explicar tanto a estruturao distorcida do mercado de trabalho nacional como as expresses contemporneas dos diversos fenmenos a ela relacionados. Considerando os autores mencionados nesta seo, trs posies se sobressaem: a) a opo por resgatar a abordagem original, que enfoca o setor informal urbano em razo de sua importncia na gerao de trabalho e renda, colocando em segundo plano as relaes de emprego e o critrio da legalidade; b) o argumento sobre a necessidade de redefnir o conceito de informalidade, buscando incluir as novas expresses do no formal que se verifcam na economia contempornea e revendo as possibilidades de uso do conceito para diferentes dinmicas do mercado de trabalho; c) o entendimento de que mais apropriado abandonar o conceito de 23 informalidade, pelo menos como categoria terica para explicar o que est acontecendo no mundo do trabalho, uma vez que ele se limita a descrever situaes ocupacionais muito heterogneas. Aparentemente, estas trs posies podem ser consideradas vlidas, nos termos em que so colocadas. No entanto, deve haver um motivo para que na discusso substantiva sobre o signifcado da informalidade tomando as proposies apresentadas tenha se acentuado a diversidade de enfoques, os quais se fundamentam de modo evidente na concepo terica e ideolgica dos autores aqui mencionados. O vetor determinante desta diversidade de enfoques, provavelmente, est relacionado com a leitura que cada autor faz sobre o trabalho no mundo contemporneo e sobre as transformaes da ordem econmica, social e poltica em curso. Finalmente, deve-se tambm observar que, embora a formulao da OIT sobre a informalidade seja uma referncia obrigatria para todos os autores selecionados, no Brasil o conceito de economia informal ainda no tem a mesma aceitao e difuso no meio acadmico. De fato, o termo informalidade continua sendo o mais apropriado para retratar o debate nacional. 4 A informalidade em tempos de flexibilidade no Brasil O propsito dessa seo explorar o conceito de economia informal no sentido de contribuir para a compreenso da dinmica recente do mercado de trabalho brasileiro, destacando que est em curso, a partir dos anos 90, um processo de reorganizao do mercado de trabalho que se caracteriza pela ampliao de formas de contratao mais inseguras e desprovidas da proteo da legislao trabalhista. necessrio adotar um conceito mais amplo de informalidade, que consiga captar as novas facetas das relaes de trabalho, num contexto em que foram questionadas as bases da construo social desenvolvida no ps-guerra, especialmente nos pases centrais, em que a referncia era a integrao do trabalhador na sociedade por meio do emprego, como forma de garantir a proteo social e participao nos frutos do progresso. O avano da informalidade no Brasil, nos anos 1990, esteve associado com dois fatores principais: a) o ambiente econmico de baixo e instvel crescimento e b) as transformaes mais gerais ocorridas no capitalismo contemporneo, que promoveram um processo de reorganizao econmica combinada com uma mudana no papel do Estado e das instituies pblicas e, conseqentemente, uma fexibilizao das relaes de trabalho. Nesse contexto, ampliou-se a informalidade presente no mercado de trabalho, em decorrncia da transferncia de trabalhadores em atividades formais (estruturadas no mbito da empresa legalmente constituda) para atividades informais, tais como a ampliao do trabalho autnomo, da contratao por meio de cooperativas de trabalho, trabalho estgio, contratao como pessoa jurdica (PJ), terceirizao etc. So contrataes presentes em setores estruturados e muitas vezes se caracterizam como uma relao de emprego disfarada. Se observadas do ponto de vista do Direito, poder-se-ia classifc-las como uma burla da legislao existente. A principal caracterstica dessa informalidade a insero precria no mercado de trabalho, especialmente pela ausncia de proteo das leis sociais e trabalhistas advindas da regulao estatal e pela negociao coletiva. 24 Como discutido na seo 2 do presente texto, a OIT foi alterando a conceituao at chegar defnio de economia informal. O esquema exposto no Quadro 1 (abaixo) consegue abarcar de forma mais ampla as situaes em que h informalidade tanto considerando as unidades de produo como a posio na ocupao. O critrio fundamental a ser privilegiado o da formalizao ou regulao pblica da unidade produtiva e da ocupao. Assim, diferentemente das compreenses prevalecentes at os anos 1990, no se consideram informais as unidades pouco estruturadas, desde que elas tenham regularidade jurdica, assim como no se considera informal o(a) empregada(o) domstico que tem carteira assinada. Quadro 1
Esquema conceitual para a economia informal Unidades de produo Posio na ocupao Conta-prpria Empregadores Membros do domiclio Empregados Membros de cooperativas de produtores Formal Informal Formal Informal Informal Formal Informal Formal Empresas formais 1 2 Empresas informais 1 3 4 5 6 7 8 Domiclios 2 9 10
Fonte: OIT (2002, p. 123). Legendas: As clulas em cinza escuro referem-se a ocupaes que, por defnio, no existem no tipo de unidade de produo em questo (por exemplo, parte-se da premissa de que no existem trabalhadores por conta prpria informais em empresas formais). As clulas em cinza claro referem-se a ocupaes que existem no tipo de unidade de produo em questo, mas que no so relevantes para a anlise ou para a implementao de polticas (por exemplo, empregados formais em qualquer tipo de unidade de produo). As clulas no sombreadas referem-se a tipos de ocupaes que representam os diferentes segmentos da economia informal. Clulas 1 e 5: membros do domiclio sem vnculo empregatcio formal ou proteo da seguridade social, independentemente do tipo de empresa. Clulas 2, 6 e 10: empregados informais de empresas formais, informais ou de domiclios (empregados domsticos informais). Clulas 3 e 4: trabalhadores por conta prpria e empregadores que tm seus empreendimentos informais. A natureza informal de suas ocupaes conseqncia das caractersticas dos empreendimentos. Clula 7: Empregados trabalhando em empresas informais, mas com contratos formais (isto pode ocorrer, por exemplo, quando as empresas so defnidas como informais com base no nmero de empregados). Clula 8: membros de cooperativas informais. Clula 9: Produtores de bens para seu prprio consumo (por exemplo, agricultura de subsistncia). Notas:
De acordo com a defnio da 15 a Conferncia Internacional de Estatsticos.
Domiclios produzindo bens para o prprio consumo e domiclios empregando trabalhadores domsticos. O Quadro 1 apresenta duas vantagens em relao s formulaes anteriores da OIT. Em primeiro lugar, hoje, com o processo de reestruturao produtiva, possvel haver unidades produtivas ou de atividades com um nmero muito pequeno de empregados, mas estruturadas e participando de forma competitiva no seu segmento de mercado. O critrio da regulao jurdica e de incluso no sistema de proteo tornou-se mais expressivo. Em segundo lugar, o mesmo raciocnio vale para o emprego domstico com carteira, que, apesar de ter um estatuto de direitos mais restrito, tem alguma proteo social, com perspectiva de aposentadoria e 25 segurana contra doena e acidentes. Portanto, no caso brasileiro, a questo fundamental ter a garantia da proteo social e acesso aos direitos fundamentais do trabalho assegurados pela Constituio Federal e pela CLT. Um dos principais problemas brasileiros o alto nvel de descumprimento da legislao em vigor, 7 especialmente da garantia de acesso proteo social e aos direitos bsicos do trabalho, que esto vinculados ao registro em carteira de trabalho. Uma ressalva faz-se necessria: a discusso da informalidade no pode ser simplesmente uma questo de regularizao jurdica dos contratos, mas o contedo das normas que garantem alguma proteo social e condies de trabalho dignas. Em outros termos, no faz sentido reduzir o nmero de trabalhadores na informalidade simplesmente rebaixando o patamar de proteo, como foi advogado por alguns especialistas no assunto. 8 Seria uma medida arbitrria que em nada alteraria a situao efetiva das pessoas ocupadas nessas situaes de ilegalidade. Com isso, na perspectiva de pensar as polticas pblicas, procura-se ressaltar a importncia de garantir a efetividade dos direitos e da proteo social prevista no arcabouo legal brasileiro. Uma limitao a no incluso no esquema conceitual (do Quadro 1) de clulas que consigam explicitar a crescente segmentao e heterogeneidade de situaes presentes tanto nas unidades produtivas como nas posies na ocupao. Por exemplo, seria importante diferenciar as formas de contratao precria e os tipos de trabalho autnomo, assim como distinguir a ocupao rural. Considerar a heterogeneidade das situaes ocupacionais uma prioridade para os agentes sociais e gestores pblicos que elaboram e defnem polticas pblicas. Portanto, o Quadro 1 no contempla, de forma precisa, o que est sendo defnido como expresso da nova informalidade (decorrente do processo de informalizao em curso), que a possibilidade de ela estar presente em empresas formalmente organizadas, especialmente por meio de uma relao de emprego disfarada. Como exemplo, pode-se citar a existncia da contratao como Pessoa Jurdica (PJ), o autnomo proletarizado, o trabalho estgio, a relao de emprego triangular, as falsas cooperativas de trabalho etc. Essas formas de contratao que nitidamente camufam uma relao de emprego tornaram-se freqentes no perodo recente (KREIN, 2007). Isso traz duas conseqncias negativas tanto para os ocupados nelas envolvidos como para o funcionamento do sistema de proteo social. A primeira que a grande maioria dos contratados nessas condies tem um patamar rebaixado de proteo social e menor acesso aos direitos trabalhistas bsicos. Por exemplo, esses ocupados difcilmente tm assegurado o seguro desemprego, o seguro acidente, o auxlio doena e a aposentadoria. Mesmo quando tm acesso, geralmente o patamar e abrangncia so menores do que os do assalariado comum. Na mesma direo, pode-se afrmar que os direitos bsicos do trabalho tendem a no ser respeitados, especialmente no que diz respeito ao tempo de trabalho. A segunda conseqncia negativa refere-se fragilizao das fontes de fnanciamento das polticas sociais, especialmente, da seguridade social. Mesmo supondo que alguns desses contratados (consultores, por
7 Cardoso e Lage (2005) mostram que, no caso brasileiro, a ilegalidade compensa, pois a possibilidade de a empresa ser denunciada e pega na fraude pequena. Alm disso, as multas no so altas e difcilmente h uma criminalizao do delito trabalhista. Assim, compensa o risco de ser autuada. Sobre o desrespeito da legislao, ver tambm Krein (2007). 8 Cf. Pastore, 1994, 2005. Um debate sobre a questo da regulao do trabalho e sua relao com a informalidade pode ser encon- trado em Cardoso (1998), Pochmann (1999) e Krein (2001). 26 exemplo), tenham previdncia privada, a no contribuio para a seguridade social e a menor arrecadao de impostos trazem prejuzos para as contas pblicas, difcultando a possibilidade de ampliao do sistema universal de proteo social. Por exemplo, a contratao como PJ (pessoa jurdica) considerada como um contrato comercial, em que o contratado paga em torno de 16,8% de impostos e contribuies de sua empresa e nada mais. A contratante fca dispensada do pagamento das contribuies que incidem sobre a folha de pagamento. Alm disso, o trabalhador paga os tributos como pessoa fsica a partir do pr-labore retirado da empresa. Isto , a proliferao desta prtica afeta as fontes de fnanciamento das polticas sociais, colocando obstculos para polticas de proteo mais generosas e universais. Na perspectiva de refnar o quadro conceitual acima e, ao mesmo tempo, destacar a nova informalidade, apresenta-se uma defnio de informalidade que contempla o chamamos de aspectos da informalidade histrica com novas formas de sua expresso no perodo recente. No Quadro 2 apresenta-se, de forma bastante simplifcada, o que a literatura brasileira geralmente considera como as facetas da informalidade (a operacionalizao do conceito depende da maneira como a informao sobre o mercado de trabalho registrada pelo IBGE e demais institutos de pesquisa). 27 Quadro 2 9 Expresses tradicionais da informalidade Situao ocupacional Descrio Proprietrios de pequenos negcios 9 Ncleo central da informalidade clssica, baseada em pequenas unidades econmicas voltadas para o mercado, sem a utilizao constante de mo-de-obra assalariada. So unidades geralmente familiares e no tipicamente capitalistas. Caracterstica bsica: no so registradas ou no respeitam a legislao vigente. um segmento muito amplo e heterogneo, que inclui os pequenos empregadores. Trabalhador autnomo ou por conta prpria So os que tm o seu prprio domicilio como local de trabalho ou proprietrios de seus meios de produo, sem, no entanto, estarem assegurados pela seguridade social. Dois grupos se destacam: os que esto na informalidade como estratgia de sobrevivncia e os que optaram, a partir de suas particularidades, pela atividade autnoma sem efetuar a formalizao. Produtores para autoconsumo Ocupados que no tm uma atividade voltada para o mercado, com nfase na produo agrcola familiar, mas incluindo a autoconstruo e o trabalho domstico no remunerado. Membros voluntrios de ONGs e do terceiro setor Atividades no remuneradas, voluntrias, voltadas para atividades sociais e cooperativas, que no operam no mercado de trabalho. Trabalhadores domsticos Empregados em domiclios familiares, sem garantia de proteo social e acesso aos direitos bsicos do trabalho. Trabalhadores sem registro em carteira Empregados em estabelecimentos que no tm o vnculo de emprego formalizado e, portanto, est margem do sistema pblico de proteo social (aposentadoria, seguro-desemprego, auxilio doena e acidente, FGTS, PIS etc.). Tambm esto includos, nesta categoria, os trabalhadores sem remunerao. Fonte: Santos, 2006 No Quadro 3 a seguir, destaca-se a informalidade que aparece no bojo das polticas de fexibilizao, da redefnio do papel do Estado e da menor capacidade de regulao social do trabalho em um contexto de deteriorao do mercado de trabalho, no qual as oportunidades de emprego estvel e protegido so mais restritas. 9 Refere-se a Proprietrios de pequenos negcios. Cf. uma tipologia das pequenas unidades de produo em Santos (2006, p. 83). Segundo este estudo, nas pequenas empresas esto localizados 72% dos empregados sem registro em carteira.
28 O pressuposto que o padro de emprego fordista era a referncia para a identifcao de um regime de trabalho regular, formal, civilizado. O resultado da progressiva superao do fordismo , por um lado, a emergncia de mltiplas formas de contratao, muitas das quais nitidamente esto burlando o sistema legal vigente por meio de brechas legais e/ou atuando na ilegalidade. Por outro, a informalidade tambm avana pela restrio na oferta de novas ocupaes, fazendo que as pessoas precisem se submeter a estratgias de sobrevivncia e aceitar situaes instveis e predatrias. Quadro 3 10 11 Expresses da nova informalidade no Brasil
Situao ocupacional Descrio PJ Pessoa Jurdica, 10 quando corresponde a uma relao de emprego disfarada a pessoa que tem uma empresa, mas presta servios de forma regular e exclusiva a outrem. A relao de trabalho no pautada pela legislao trabalhista, mas constitui-se em um contrato comercial, em que os contratados esto excludos de todo o sistema de direitos e de proteo social vinculado ao assalariamento. A regulao social e histrica do trabalho no se aplica a esse tipo de contrato. Na prtica, isso pode signifcar a legalizao do que passou a ser chamado de fraude da pejotizao, pois, nessa modalidade de contratao, os direitos trabalhistas (tais como frias, 13 salrio, FGTS, aviso prvio, horas-extras) e previdencirios (estabilidade do acidentado, auxilio doena 11 etc.) no existem. Falsas cooperativas As cooperativas fraudulentas de mo-de-obra so uma das iniciativas mais visveis de utilizao de novas formas de contratao que podem, pelas caractersticas adquiridas a partir dos anos 90, ser identifcadas, em grande parte dos casos, como uma relao de emprego disfarada Terceirizao 1: trabalho informal em domiclio A informalidade no pode ser explicada pela terceirizao, mas a adoo desta tcnica gerencial foi um mecanismo que contribuiu para a sua expanso de duas formas distintas. Em primeiro lugar, a contribuio veio por meio dos incentivos proporcionados pelas empresas para as pessoas desenvolverem atividades de prestao de servios sem qualquer proteo previdenciria e trabalhista, como foi e continua sendo o caso da construo civil, do campo e do setor txtil (especialmente no trabalho em domiclio). Em segundo lugar, cresceu imensamente o nmero de pequenas empresas de prestao de servios para a indstria e grandes empresas em geral que nem sempre cumprem a legislao trabalhista. Inclusive, para parte signifcativa delas, a competitividade ou a sobrevivncia garantida pela sonegao do registro profssional e de direitos trabalhistas. 10 Refere-se a PJ. O regime de PJ apresenta vantagens na transao de custos, de transformao da remunerao fxa em varivel e, principalmente, de reduo de todos os encargos sociais, trabalhistas e tributrios. Os custos da empresa limitam-se ao pagamento e gesto de um contrato comercial. Por esse expediente, as empresas economizam em torno de 60%, considerando as contribuies sociais e os direitos trabalhistas (incluindo o salrio indireto e deferido). O custo das diversas contribuies previdencirias de um PJ, fora do sistema do Super-simples, cai de 27,5% (assalariado com carteira assinada) para 12% a 15%. Ao mesmo tempo, o empresrio tem espao para reduzir a sua prpria carga de impostos com o lucro presumido, Pis/Cofns cumulativo e iseno de IR na distribuio de lucros, o que reduz custos e comprometimento da arrecadao tributria, especialmente das fontes de fnanciamento da seguridade social.
11 O autnomo ter de provar ao INSS que pagou a contribuio (como empregado, essa responsabilidade da empresa). 29 Terceirizao 2: relao de emprego triangular Um outro subproduto das transformaes no mercado de trabalho, facilitado pela regulao existente no Brasil, a locao de mo-de-obra por meio de empresa aluguel. O contrato temporrio prestado por meio de empresa interposta (fornecedora de mo-de-obra, geralmente via agncia de emprego), que seleciona e remunera trabalhadores com a fnalidade de prestar servios provisrios junto a empresas clientes. Estabelece-se uma relao triangular, em que o local de trabalho no tem relao direta com o empregador, mas com a agncia de emprego. Falsos voluntrios do terceiro setor O problema que nem sempre ntido o carter no lucrativo e a forma como se d a relao de trabalho, pois se admite que ela tenha algumas caractersticas tpicas de um emprego, tais como a pessoalidade, a continuidade e, inclusive, a subordinao jurdica s determinaes da entidade pblica ou privada, condio esta que deve ser estabelecida no termo de adeso. Trabalho estgio O trabalho estgio (no o estgio como complemento da formao acadmica) se caracteriza pela substituio de um profssional. Ou seja, ele exerce uma atividade profssional como qualquer outro empregado. Assim, constitui uma relao de emprego disfarada, pois no considerado um emprego, nem tem a ele vinculado qualquer direito trabalhista e previdencirio. (Decreto 87497/82: o estgio no acarreta vnculo empregatcio de qualquer natureza). Autnomo proletarizado Trata-se de utilizao do trabalho autnomo como parte da estratgia de empregadores, geralmente em uma relao triangular, para viabilizar uma reduo de custos e permitir rpidos ajustes ao ambiente das atuais transformaes econmicas e de reestruturao da produo de bens e servios, o que pode ser considerado como uma relao de emprego disfarada. Contratao por prazo ou tempo determinado As pessoas contratadas por prazo determinado tm difculdade de acesso s polticas de proteo social, especialmente o seguro desemprego e a seguridade social (tempo de contribuio). Fonte: Elaborao dos autores Nesse sentido, necessrio destacar a multiplicidade das formas de contratao atpicas, que, de alguma forma, estimularam a nova informalidade: terceirizao, sub-contratao, pessoa jurdica (PJ), coopergatos, autnomo proletarizado, contratao por prazo determinado, trabalho estgio, contrato em tempo parcial, contrato de experincia, contrato por obra certa, contrato de safra, contrato temporrio, moto-boy, caminhoneiro autnomo, trabalhador avulso, trabalho em domiclio, tele-trabalho, faonismo, free lance etc. Algumas dessas expresses so muito antigas, mas aparecem com uma nova roupagem nos anos recentes. Em geral, esses termos signifcam uma alternativa s implicaes da relao de emprego padro com os seus conseqentes direitos trabalhistas e previdencirios , na perspectiva de reduzir os custos e/ou aumentar a liberdade do empregador na arregimentao e dispensa dos trabalhadores. 30 Nesse cenrio, os agentes econmicos estabeleceram as suas estratgias em relao s modalidades de contratao do trabalho. 12 As grandes empresas se adaptaram s mudanas estruturais, no contexto de baixo crescimento, com a externalizao de servios, componentes e processos por meio da terceirizao, em suas diferentes dimenses, o que contribuiu para reduzir custos e partilhar riscos. Santos (2006) mostra que h um forte crescimento dos pequenos negcios (empresas e trabalho autnomo) a partir dos anos 90, especialmente entre 1993 e 1999. Parte desse crescimento pode ser atribudo ao processo de terceirizao, mas a principal razo tem relao com a estratgia de sobrevivncia de um contingente signifcativo de pessoas, dada a existncia de um elevado desemprego. Portanto, nesse cenrio de baixo dinamismo da economia, o incremento dos pequenos negcios teve um sentido perverso, pois ocorreu pela falta de melhores oportunidades no mercado de trabalho. Benefciadas pelas novas tecnologias e por um ambiente desfavorvel aos trabalhadores, as empresas tiveram liberdade para fazer reengenharia e terceirizar funes fenmeno que ajuda a explicar a razo da queda signifcativa do emprego nos grandes estabelecimentos e um crescimento do emprego nas pequenas empresas, que apresentam, em geral, piores condies de trabalho e maiores difculdades para a organizao coletiva. Nos primeiros anos da dcada atual, em razo de um desempenho melhor da economia, tem se verifcado um crescimento mais intenso do emprego formal, mostrando que a enorme parte da informalidade est relacionada com a dinmica econmica. O que signifca afrmar que a noo clssica de informalidade como expresso do baixo dinamismo econmico ainda faz algum sentido. Alm da terceirizao, os empregadores utilizaram brechas legais e a fragilidade da fscalizao encorajados pela defesa da fexibilizao pelo governo federal para introduzir formas de contratao que lhes fossem mais adequadas. Nesse sentido, aparecem as cooperativas de trabalho, o PJ, o autnomo proletarizado e o trabalho-estgio, formas que simulam a relao de emprego, pois mantm uma relao de subordinao do trabalho ao capital. O critrio fundamental para defnir essas formas de contratao como informais, a relao de emprego disfarada (encoberta ou simulada), que pode ser considerada como mais uma iniciativa presente no mercado de trabalho no sentido de driblar o padro de regulamentao do emprego vigente no pas. Ela ocorre quando esto presentes as caractersticas do trabalho assalariado, mas a contratao da prestao do servio feita sem contemplar os direitos trabalhistas e previdencirios vinculados a ele. Ou seja, est contida uma relao de subordinao do trabalho, mas a forma de contratao no dada por um contrato de trabalho regular, tratando-se de uma simulao. A relao de emprego clssica, geralmente, apresenta as seguintes caractersticas: a) a prpria pessoa quem presta o servio, executando as tarefas; b) ela exerce uma atividade no-eventual; c) recebe um pagamento pela execuo dessa atividade; e d) exerce a atividade sob ordens de outrem (patro ou seu preposto), estando sujeito a horrio e a outras regras que defnem a forma da execuo do servio. Portanto, defne-se como relao de emprego disfarada a que apresenta essas caractersticas, mas no regida pelo conjunto de direitos e deveres presentes na CLT e nas normas coletivas de trabalho. Ou seja, o trabalho, objeto do direito do trabalho, aquele prestado a outrem de forma pessoal, no eventual, por conta alheia, subordinada e remunerada (BIAVASCHI, 2007). Assim, ela se caracteriza, na maioria dos casos, pela tentativa de burlar a relao tpica de emprego como forma de baratear os custos da formalizao e possibilitar maior liberdade ao empregador na gesto da 12 Antes de enumerar as principais, importante frisar que as formas de contratao podem variar de acordo com o setor econmi- co, o que exigiria uma anlise especfca que escapa ao escopo do presente trabalho. 31 relao de emprego. Como explica Carelli (2006, p. 2): Quando ocorre uma situao em que um contrato civil qualquer utilizado com o objetivo de que todas as regras trabalhistas no prevaleam, ou melhor, que os direitos dos trabalhadores no sejam aplicados, ocorre o que chamamos de fraude na relao de emprego, que justamente a utilizao de artifcios ou contratos vrios que tentam mascarar uma relao empregatcia existente na vida real. A questo que as transformaes recentes no mercado de trabalho esto obscurecendo as caractersticas clssicas usadas para identifcar a insero do trabalhador no processo de produo de bens e servios e para delinear o escopo da informalidade. Chahad e Cacciamali (2005) apontam que cada vez mais difcil fazer, no mercado de trabalho contemporneo, uma ntida distino entre as categorias ocupacionais presentes na relao entre capital e trabalho: o empregado 13 , o trabalhador por conta prpria independente 14 e o empregador 15 . O ponto a destacar que, no cenrio atual, muitas das ocupaes que poderiam ser consideradas como auto-emprego e pequeno empresrio constituram-se, na realidade, em relao de emprego disfarada. A relao de subordinao a uma lgica mais geral de organizao da produo (bens e servios) e de acumulao de capital, sem que a parte contratada, independentemente do tipo de vnculo (PJ, autnomo ou terceirizado, trabalho estgio etc), tenha autonomia na determinao de suas funes, fcando numa relao de dependncia direta ou implcita a um empregador, tanto pela regularidade da atividade quanto pela defnio das atividades no tempo e no espao, assim como pela forma de remunerao. Essa condio se expressa atualmente na relao de emprego disfarada. No mundo contemporneo, est se assistindo a uma exacerbao das leis imanentes do capitalismo, em que os agentes econmicos, aproveitando certas brechas e frgeis regulamentaes, utilizam outras formas de contratao para reduzir custos, dividir responsabilidade e ter liberdade para realizar ajustes conforme o nvel da demanda. Ou seja, para fugir da regulao pblica que envolve atualmente a relao de emprego formal, transferindo aos seus contratados a insegurana e incerteza de um mercado com maior nvel de concorrncia e de crescimento instvel. Tambm importante destacar que, historicamente, o trabalho autnomo tem sido heterogneo e expressivo no Brasil. Sob a categoria de autnomo esto: o trabalho desqualifcado e de baixo rendimento, o profssional especializado e de alto rendimento, o servio em setores estruturados e em circuitos de alta renda, o servio que tem como clientela a baixa renda, o servio prestado empresa (com ou sem tecnologia ou especializao), a consultoria, o teletrabalho, o pedreiro por conta prpria, o motorista que adquiriu seu veculo, o motoboy, o publicitrio, o free lance etc. 13 A relao caracterizada por um contrato de emprego explicito ou implcito, estvel ou irregular, no qual a capacidade de tra- balho de um empregado utilizada de acordo com padres e procedimentos defnidos pela administrao da empresa (CHAHAD; CACCIAMALI, 2005, p. 11). 14 O autnomo tem como caracterstica bsica a posse de instrumentos de trabalho e a autonomia do uso da prpria capacidade de trabalho, e, eventualmente, daquela de outrem, no que se refere organizao da sua atividade e comercializao de seus servios ou da oferta de seus produtos no mercado (CHAHAD; CACCIAMALI, 2005, p. 11). 15 A condio de empregador, alm da capacidade de trabalho, envolve a propriedade de bens de produo, a contratao em bases regulares de empregados estveis, e a responsabilidade da sua organizao, comando e comercializao (CHAHAD; CAC- CIAMALI, 2005, p. 11). 32 Muitas atividades por conta prpria apresentam caractersticas similares s dos pequenos proprietrios (SANTOS, 2006). Inclusive, parte do trabalho autnomo, conforme abordado anteriormente, transformou- se em PJ, como forma de legalizar a atividade de prestao de servio com menor custo e risco, ou como exigncia do cliente para fornecer nota fscal. A questo que se pretende destacar a utilizao do trabalho autnomo como parte da estratgia utilizada por empregadores, geralmente em uma relao triangular, 16 para viabilizar uma reduo de custos e permitir rpidos ajustes ao ambiente das atuais transformaes econmicas e de reestruturao da produo de bens e servios, o que pode ter contribudo para o incremento da informalidade. Portanto, do ponto de vista das relaes de trabalho, uma novidade a crescente subsuno 17 da atividade de parte dos autnomos dinmica de reorganizao e valorizao do capital, na perspectiva de propiciar uma maior fexibilidade do mercado de trabalho. Nesse sentido, o autnomo perde a sua autonomia e o seu trabalho passa a ser ditado por quem o contrata, tornando-se um trabalhador por conta alheia. O autnomo , nesse caso, proletarizado, ao fcar subordinado, mesmo sendo dono do seu instrumento do trabalho ou sendo um profssional especializado que no est contratado como assalariado. Enfm, pretende-se destacar no s a necessidade de distinguir pelo menos duas categorias de anlise que devem ser consideradas em estudos sobre a economia informal, como a necessidade de polticas de Estado apropriadas para o enfrentamento de problemas de diferentes naturezas. Por um lado, h atividades exercidas como uma estratgia de sobrevivncia ou de complementao da renda, segmentos que devem ser priorizados em polticas pblicas para criar condies de um trabalho digno, com proteo social, combatendo a discriminao e deixando esses segmentos menos vulnerveis s intempries da vida. Por outro lado, h novas situaes criadas que tendem a burlar o arcabouo legal, o que difculta o acesso desses trabalhadores previdncia social e aos direitos trabalhistas bsicos. Tambm, compromete o sistema de fnanciamento das polticas de proteo social, que tem por base algum grau de solidariedade entre os membros da sociedade. Nesse caso, a questo fortalecer o Estado e as instituies pblicas para garantir a aplicao da lei. Portanto, como pouco provvel, pelo menos no mdio prazo, a incorporao de uma parcela expressiva da populao que se encontra nas diferentes modalidades de informalidade, h a necessidade de pensar um conjunto de polticas pblicas para atender esse heterogneo contingente de pessoas, com baixa proteo social. 5 Consideraes finais A informalidade, vista isoladamente, um conceito insufciente para explicar a dinmica recente do mercado de trabalho brasileiro. Por isso, necessrio entend-la no contexto das novas tendncias em curso, em particular no que se refere s estratgias de concorrncia das empresas num ambiente altamente competitivo, assim como qualifcar as suas diferentes manifestaes. Embora o crescimento econmico recente
16 Destaca-se que alguns trabalhadores que, aparentemente, podem ser considerados conta prpria esto, de fato vinculados a um nico empregador. o caso de vendedores ambulantes (cachorro quente, sorvete etc.) e de vendedores de maior qualifcao (m- quinas, seguro-sade, imveis, costureiras a domiclio, coladores de plsticos subcontratados por frmas etc.). Estes casos podem ser considerados como assalariados disfarados e classifcados nas subcategorias correspondentes (CACCIAMALI, 1983, p. 66). 17 Entendida como a relao de subordinao que o capitalismo desenvolve entre processo de trabalho e processo de valorizao, este determinando aquele. 33 possa contribuir para a reduo do trabalho informal estrito senso, preciso reconhecer que num ambiente de fexibilizao ganham evidncia as novas facetas da informalidade. Neste sentido, o discurso de modernizao da legislao trabalhista e de promoo de maior fexibilidade neste campo pode ser interpretado como uma tentativa de legitimao de formas de trabalho precrias. Apesar de haver discrepncia no uso dos conceitos e na mensurao da extenso da economia informal, existe uma compreenso amplamente difundida de que se tornou um fenmeno expressivo nos pases subdesenvolvidos ou em transio e que comea a aparecer nos pases centrais. Entre os autores que estudam o tema, h uma relativa concordncia de que sob a noo da informalidade h uma grande diversidade de situaes heterogneas, que, em geral, correspondem a condies desfavorveis aos trabalhadores: indefnio do local de trabalho, condies de trabalho prejudiciais sade e segurana, baixos nveis de qualifcao e de produtividade do trabalho, rendimentos baixos e irregulares, extensas jornadas de trabalho, falta de acesso informao e tecnologia, alm das difculdades para a obteno de fnanciamento e para uma insero legal no mercado. Os trabalhadores da economia informal, na maioria das vezes, no so reconhecidos pelas agncias governamentais, so imprecisamente mensurados nas estatsticas ofciais, no esto contemplados pela legislao trabalhista e se benefciam de forma limitada da seguridade social. Dessa maneira, esto impossibilitados de desfrutar plenamente dos direitos sociais que aliceram a cidadania. E quando reivindicam outra forma de tratamento, raramente so ouvidos pelas autoridades pblicas, por no estarem organizados e no terem representantes legtimos. A perspectiva analtica aqui adotada considera o debate sobre as possveis alternativas para a discusso de polticas pblicas que sejam capazes de caminhar na direo aos objetivos estratgicos da OIT18, no sentido de combater o dfcit de trabalho decente existente na economia informal, onde se encontram pessoas que enfrentam uma srie de problemas e desvantagens em relao s que esto na economia formal, inclusive sendo privados de condies satisfatrias de trabalho e de proteo social. Se verdade que o padro de emprego que servia de referncia para o estudo da informalidade vem perdendo fora, por outro lado prudente estabelecer um referencial que garanta a proteo social e condies dignas de trabalho. Trata-se, portanto, de colocar em questo o tipo de interveno do Estado e suas possibilidades de defnir e garantir um padro de relaes de trabalho socialmente aceitvel. Considerando a estrutura ocupacional brasileira, a dinmica do mercado de trabalho aps 1990 e o atual quadro institucional de regulao do trabalho, podem ser indicadas algumas proposies para refexo: O nmero de informais apresenta variao de acordo com o nvel e ritmo de atividade econmica, a) as caractersticas desse crescimento, o papel das instituies pblicas atuantes na rea do trabalho, o marco regulatrio e o poder presso das entidades de classe e da sociedade. Do ponto de vista emprico, h diversas evidncias que mostram uma pequena queda da participao relativa na estrutura ocupacional dos trabalhadores sem registro em carteira, dos por conta prpria e dos sem rendimentos, nos primeiros anos do sculo XXI. Em compensao, ocorre um crescimento da formalizao de empresas e empregos. Caso seja confrmada a tendncia atual, pode-se supor que h espao para um 18 Os objetivos estratgicos so 4: promover os princpios fundamentais do direito do trabalho; promover melhores oportunidades de emprego/renda para mulheres e homens em condies de livre escolha, no discriminao e de dignidade; aumentar a abrangn- cia e a efccia da proteo social; e fortalecer o tripartismo e o dilogo social. 34 processo de reduo gradual da informalidade, tendo como condio bsica o crescimento do produto e a existncia de instituies pblicas, com um papel mais ativo, e de um marco regulatrio para estimular contrataes que garantem o acesso aos direitos trabalhistas bsicos e/ou a proteo social. Apesar do crescimento da formalizao, h um contingente muito grande de pessoas b) inseridas em unidades produtivas pouco estruturadas, trabalhando por conta prpria como estratgia de sobrevivncia, fora da proteo previdenciria e trabalhista bsica. O atual ritmo de formalizao mostra que no curto e no mdio prazo continuar sendo muito expressiva a economia informal, constituindo uma das poucas opes de trabalho e renda para parcela da populao. Portanto, coloca-se a necessidade de discutir polticas para esse heterogneo segmento na perspectiva de promover condies favorveis ao trabalho decente. Considerando-se essa perspectiva, h a necessidade de separar as atividades que so caractersticas c) do setor informal tradicional das novas expresses de informalidade advindas das transformaes no capitalismo contemporneo, especialmente, as que acompanham a fexibilizao das relaes de trabalho e tm como caracterstica bsica o descumprimento da legislao vigente. Nesse sentido, considerando a ampla liberdade dos empregadores em ajustar as relaes de trabalho aos ciclos econmicos e a sazonalidade do nvel de atividade, pode-se ter como diretriz um combate mais intenso de todas as formas de fraude trabalhistas, especialmente as que signifcam uma fragilizao da proteo social bsica, como o fato de ter o registro em Carteira de Trabalho. A poltica pblica dever estar voltada na perspectiva de combater a fraude e de criminalizar o delito. As instituies pblicas, como discutido na seo 4, tiveram um papel de ajudar a avanar na formalizao no perodo recente. Por isso, o critrio de formalizao ou regularidade jurdica para a defnio de informalidade d) faz sentido no Brasil, pois ela garante um patamar bsico de proteo social e o acesso cidadania tanto para pequenos empregadores como para autnomos e empregados. No pela simples formalizao, mas pelas condies que ela garante. Portanto, o rebaixamento do padro de proteo pela desregulamentao de direitos pode at melhorar as estatsticas, mas no altera o quadro de precariedade do mercado de trabalho. Ou seja, no rebaixando ou retirando direitos trabalhistas que se enfrentaro os problemas decorrentes da informalidade. Em relao s formas de contratao atpica, a necessidade seria assegurar a esses e) trabalhadores proteo social, especialmente o seguro desemprego e a possibilidade de aposentadoria na velhice, assim como a igualdade de direitos em relao aos demais empregados. Em outras palavras, trata-se de garantir um patamar bsico de direitos e proteo social para todos os trabalhadores, independentemente da forma de contratao. Boa parte do trabalho autnomo estratgia de sobrevivncia. A questo como inclu-los em f) alguma proteo social e melhorar as condies de seu rendimento (por exemplo, crdito, organizao coletiva da venda do produto ou servio, qualifcao e intermediao). Alm disso, existem diversas outras possibilidades de proteo e estmulo de gerao de renda para segmentos especfcos dos autnomos e das unidades familiares, tanto no campo como na cidade. 35 A questo similar para as pequenas unidades produtivas, com uma particularidade, que a g) contratao eventual ou permanente de mo-de-obra. O debate ocorrido no Brasil nos ltimos anos levou o Estado a adotar uma poltica fscal e creditcia diferenciada para as micro e pequenas empresas (Super-simples), assim como h um rgo para-estatal (Servio Brasileiro de Apoio Pequena Empresa - Sebrae) de apoio ao desenvolvimento dos pequenos negcios. Mas, no foi estabelecida uma legislao trabalhista diferenciada para o segmento, o que um aspecto altamente positivo, pois prevalece a concepo de reconhecer a diferenciao das MPEs em relao s grandes empresas, sem que isso provoque uma diferenciao legal entre trabalhadores de primeira e segunda categoria. Por fm, preciso frisar que as difculdades para estabelecer consensos em torno das categorias de anlise e das explicaes mais adequadas para a compreenso da informalidade na sociedade brasileira contempornea no podem impedir que esforos sejam feitos na direo de solucionar ou minimizar os problemas sociais decorrentes. Sabe-se que a excluso de um contingente muito expressivo de pessoas dos crculos econmicos e sociais que proporcionam acesso ao sistema de proteo social e garantia dos direitos que fundamentam a cidadania pode destruir a possibilidade de alcanar um grau mnimo de coeso da sociedade, alm de comprometer o esprito republicano e o prprio regime democrtico. Portanto, os referenciais tericos, conceitos e tipologias aqui apresentados devem ser entendidos como suportes indispensveis para o diagnstico correto dos problemas e a defnio de polticas pblicas capazes de responder a esse desafo em todas as suas dimenses.
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