Clase magistral administrativo da 28 de abril

EXPROPIACION Y RESPONSABILIDAD
La expropiacin forzosa es un instituto de derecho pblico que consiste en la transferencia
coactiva de una propiedad de un particular a una AP o a otro particular por razn de inters
pblico y previo pago de su valor econmico. Esta es la definicin tradicional de Garca de
Enterra, y que hoy comparte la doctrina mayoritaria.
El surgimiento de esta institucin lo podemos encontrar en la Edad Media, el prescripto, el
apoderamiento de la propiedad de los dems, el Rey por el Derecho de gentes poda quitar
parte de la propiedad, desapoderamiento de sus sbditos en su beneficio. A raz de las
revoluciones liberales y el nacimiento de la AP contempornea, lo que queran los liberales era
lucha contra el antiguo rgimen, y se lucha por unos derecho civiles que el poder pblico tiene
que preservar y respetar, ya no se puede intervenir en la esfera personal (persona y
propiedad) de cada individuo, de forma que el Estado tienen vetada la entrada en esta esfera y
adems la ha de proteger.
La declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano acoge el derecho a la libertad, la
seguridad y la propiedad, esta es la primera declaracin de derecho de ciudadanos entendidos
en general, no a una serie de ciudadanos, sino a todos los habitantes de un Estado por igual.
Estos tres derechos que se afirman, el art.17 de la declaracin cuando contempla el derecho
de la propiedad dice que esta es un derecho inviolable y sagrado. Paralelamente la propia
declaracin para poder abolir el sistema del Antiguo rgimen, se afirm el principio de
soberana nacional, la soberana de la nacin, el inters de la colectividad, la generalidad est
por encima de los intereses particulares.
Como aunamos este principio de soberana nacional con el principio de propiedad individual?
Como hacemos viable el proceso de desamortizacin en un momento en el cual la tierra era
una de los bienes bsicos, que se heredada dentro de los mismos linajes sin permitir la
transmisin de los mismos? Ese mtodo ser la tcnica de expropiacin forzosa, y tal y como
destaca Garca de Enterra esta tcnica sirva a una doble finalidad..
Primero, servir como nico lmite al derecho de propiedad, limite derivado de la primaca de
las necesidades colectivas, es el nico lmite que este derecho encuentra.
Segundo, servir para proteger al ciudadano frente a la eventualidad de la decisin
expropiatoria por parte de la decisin del poder pblico, a travs de un sistema de garantas
articulado sobre tres principios, que son los que se han mantenido hasta nuestros tiempos:
Primero, la concurrencia de una necesidad publica y evidente (icto oculi, evidente a simple
vista), es decir, se circunscribe a aquellos supuesto de una frontal confrontacin entre el
mantenimiento del derecho a la propiedad privada y la soberana, solo aquellos en los que
haya una confrontacin entre la propiedad privada y el inters general se podr ejercitar la
expropiacin,
La AP tiene la potestad expropiatoria genrica, pero para realizar un acto de expropiacin
singular necesita un apoderamiento singular, concreto, cuando se vaya a actualizar el ejercicio
de la institucin de la expropiacin forzosa, necesita cobertura legal para darse en un supuesto
concreto.
El tercero es la indemnizacin al expropiado, que adems de ser justa en su cuanta, de aqu
que generalmente se denomine justiprecio, se ha de hacer efectiva con carcter previo al
desapoderamiento como condicin misma del propio apoderamiento.
Con esta base, y sin entran en precedentes de la expropiacin en nuestra legislacin, la ley
actualmente vigente es la Ley de Expropiacin Forzosa de 1954, la cual es la nica gran ley que
regulo el rgimen jurdico de la administracion en esta poca, que an sigue vigente; esta
complementada por un Reglamento de desarrollo del mismo ao.
Frente a regulaciones precedentes, que nicamente pretendan afianzar los derechos de los
propietarios, una ley ms bien de su defensa que del apoderamiento de las potestades
pblicas; esta ley proporciona un concepto material, general y abstracto en su artculo 1 de la
expropiacin.
En este artculo se dice que se entiende por expropiacin forzosa: cualquier forma de
privacin singular de la propiedad privada o de derechos o intereses
patrimoniales legtimos, cualesquiera que fueren las personas o Entidades a
que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta,
censo, arrendamiento, ocupacin temporal o mera cesacin de su ejercicio
Esta definicin ha venido a ser afianzada por la CE, y a su vez, actualizada por la misma. El
art.33.1 CE reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia; aqu la propiedad es un
derecho singular de los ciudadanos, no es un derecho fundamental, sino un derecho de
configuracin legal.
Este mismo artculo dice que la funcin social de estos derecho delimitara su contenido de
acuerdo con las leyes.
A comienzos del siglo XIX, cuando se aprueba la declaracin de derechos del hombre y del
ciudadano y el cdigo civil de 1804 napolenico, la propiedad es un derecho ilimitado, se
acoge la concepcin liberal al viejo dogma del derecho romano, la propiedad es un derecho
ilimitado, la proppietas inclua el derecho de destruccin de la cosa (podas matar a tu esclavo,
al ser tu propiedad).
A lo largo de s. XIX se produjo una transformacin de esta institucin cuando en 1889 se
aprueba nuestro cdigo civil que dice que la propiedad es el derecho de gozar y disponer de
una cosa sin ms limites que los establecidos por las leyes (art.348 CC). Aqu la diferencia es
clara con el cdigo civil napolenico, donde la propiedad es ilimitada, pero en nuestro cdigo
nos encontramos con limitaciones, ya no es inviolable y sagrada, el propio cdigo civil
prescribe en el art.6 una prohibicin del abuso del derecho propio (nadie puede ejercitar,
destruir su propio derecho, en perjuicio de tercero, y sin actuar en beneficio propio) de forma
que se prohbe la destruccin de la cosa.

El texto constitucional da un segunda salto cualitativa, ya la propiedad no es ilimitada, ni
nicamente limitado por las leyes, pasa a ser un derecho delimitado por las leyes, son estas las
que delimitan el derecho de propiedad (la funcin social de estos derechos delimitara su
contenido de acuerdo con las leyes) las leyes ya no limitan, delimitan. La ley no es algo externo
al derecho de propiedad, no restringe facultades del propietario, ahora la ley es algo interno,
define el haz de facultades, el conjunto de derechos que tiene el particular, las personas no
tienen ms facultades que las que la ley permite (la ley dice que se puede y que no puede
hacer, no le recorta, non restringe el derecho, lo cual evade el derecho a indemnizacin).
El apartado tercero del precepto constitucional establece que nadie puede ser privado de sus
bienes y derechos salvo por causa de inters pblico y social mediante previa indemnizacin y
de conformidad con lo dispuesto por la Ley
Por qu esta ley no se ha adaptado a la CE? Porque pese a que se han redactado 7 borradores
hasta ahora; la constitucin no dice que la indemnizacin tenga que ser previa; el
procedimiento de urgencia se ha convertido actualmente en el mtodo ordinario para la
expropiacin, de forma que el ao pasado el 96% de las expropiaciones siguieron este
procedimiento. De forma que para evitar la transformacin de la LEF y para preservarla en las
mismas condiciones que estn actualmente redactada conviene no realizar reforma alguna de
la misma
Los elementos de la expropiacin son bsicamente los sujetos, el objeto, la causa expropiante
Los sujetos: el expropiante, el beneficiario y el expropiado. El expropiante es el titular activo de
la potestad expropiatorio, el que est facultado para ejercitarla; se le reconoce al Estado, las
CCAA, las Provincias y los Municipios (los cabildos y consejos no), solo entes territoriales,
poltico-administrativos, aquellos que asumen fines generales; no puede ser ejercitada por los
entes instrumentales.
Esta potestad expropiatoria la ejercitar, si es el Estado, el delegado de provincia o el.salvo
que por decreto se acuerde lo contrario; si es la provincia, sera el Delegado provincial; y en
caso de los Municipios, el Alcalde.
Los beneficiarios son los sujetos que representan la utilidad pblica o el inters social, y que
como titular de esa utilidad pblica o inters social insta el ejercicio de la potestad
expropiatoria sobre el expropiado, y como consecuencia de la expropiacin adquiere el bien o
derecho y abona la indemnizacin. La condicin de beneficiario puede coincidir con la de
expropiante, o no, depende el caso en concreto.
La ley dice que cuando no es por causa de utilidad pblica sern beneficiarios las entidades
pblicas (territoriales o instrumentales) y los concesionarios de un servicio pblico a los que se
reconozca legalmente esa condicin. Tambin, por causa de inters social, puede ser
beneficiario cualquier sujeto, persona fsica y jurdica, que esgrima un inters general superior
al del sujeto expropiado. La condicin de beneficiario se debe determinar por Ley, aunque en
determinados supuestos se puede determinar por supuestos de relacin ad relationen con un
sujeto con facultad expropiante.

Por el hecho de ser expropiado se adquiere un derecho instrumental de entrar dentro del
trmite (hojas de aprecio, alegacin, indemnizacin), la indemnizacin pretende dejar
indemne, sin dao al expropiado. La cualidad de expropiado es una cualidad juridic ob rem, por
su relacin con la cosa; lo que interesa cuando se est ejercitando la relacin expropiatorio es
saber quin es el propietario, no se expropia a una persona, sino un derecho u objeto, de
forma que el expropiado ser el propietario del bien o derecho; en nuestro ordenamiento no
hay ningn sujeto excluido de la potestad expropiatoria.
No obstante, dadas las relaciones con la Iglesia catlica, es necesaria la desacralizacin de los
edificios y lugares de culto para proceder a la expropiacin del mismo.
Como se determina quin es el expropiado? Solo hay que atender a quien es el propietario a
travs de los registros pblicos, donde determinaremos quien ostenta la condicin de
propietario.
Art.3 LEF: salvo prueba en contrario la administracin expropiante determinara propietario el
que conste en los registros pblicos (de la propiedad, catastro, fiscales).
Qu pasa con aquellas personas que se ven afectadas por la expropiacin? Por ejemplo,
expropian una casa donde estas de alquilado, que pasa con los derechos de usufructo, de
servidumbrelos titulares de estos otros derechos que no son la propiedad pueden ser
indemnizados en dos supuestos: art.4: si la titularidad de este derecho secundario consta
formalmente en los registros pblicos o fiscales, la administracin tiene la obligacin de
llamarles, de notificarles, el proceso expropiatorio; la otra posibilidad es que, aun no
constando, ellos mismos lo solicitan alegando su situacin. La LEF cita a los arrendatarios de
bienes rsticos.
La Ley incluyo acoge el derecho de los precaristas, aquellos que tienen un derecho precario
(una persona sin ttulo que ejercita el derecho), la ley los contempla como posibles
indemnizados.
Cuando no se puede localizar al expropiado, interviene en defensa de sus derecho e intereses
el Ministerio Fiscal, (cuando se trata de un menor o incapaz, herencia en litigio);
El segundo elemento es el objeto, que puede ser la propiedad privada o derechos o intereses
patrimoniales legtimos, y no solo esto, el Reglamento de Expropiacin Forzosa, en su art.2
dice tambin pueden ser objeto de expropiacin facultades parciales del dominio o de
derechos e intereses legtimos.
La expropiacin forzosa abarca todos los derechos de naturaleza patrimonial, no hay exclusin,
sean de derecho pblico o privado, pueden ser objeto de expropiacin forzosa, quedan al
margen los derechos de la personalidad y los bienes de dominio pblico, pues ese bien ya es
de dominio pblico.
La causa expropiatoria: por inters pblico o utilidad social, se trata de un presupuesto
indispensable previo a la apertura del procedimiento expropiatorio, sino hay declaracin de
utilidad pblica o inters social no se puede abrir el proceso expropiatorio; el resultado de
ambos tipos de inters (utilidad e inters) es el mismo, aunque el origen es diverso.
De acuerdo con la jurisprudencia entendemos utilidad pblica las exigencias derivadas del
funcionamiento de la AP o de sus concesionarios (generalmente, por obras pblicas), mientras
que el inters social es cualquier inters, pblico o social, que prevalece sobre el inters
particular.
Por ltimo, el contenido, dice la Ley que puede ser la venta, la permuta, un arrendamiento o
cualquiera de estas formas que se recoge en el art. 1 LEF, pues cualquiera de estas formas
puede ser indemnizada. Este artculo no es un numerus clausus, pues se puede incluir
cualquier otro supuesto para su materializacin.
El procedimiento tiene una fase previa, que no es una fase del proceso en s, es la declaracin
de utilidad pblica o intereses socia, es un requisito previo al inicio del expediente
expropiatorio, sino hay declaracin la expropiacin es nula; la declaracin se ha de producir
mediante Ley, como regla general, vale decreto ley o cualquier norma con rango de Ley tal y
como reconoce el TC al respecto de la expropiacin de Rumasa, al decir que no es necesaria
una Ley del parlamento sino cualquier norma con rango legal. Esta declaracin de necesidad
ha quedado atenuada porque los sucesivos artculos de la Ley permiten la declaracin implcita
y formas similares que no exigen la declaracin expresa de necesidad, de forma que, por
ejemplo, si se ha declarado la expropiacin para la construccin de una infraestructura, se
consideran expropiados todos los bienes que intervienen en el proceso.
El procedimiento expropiatorio tiene tres fases, que se inician una vez se ha declarado de
utilidad pblica o intereses social; la primera es la declaracin de necesidad de ocupacin, tras
la declaracin genrica de la necesidad de expropiacin de los bienes que se establece, esta
declaracin de necesidad de ocupacin concreta esta primera declaracin estableciendo una
relacin de los bienes y derechos que se vern expropiados, a que vienes se les va a aplicar la
consecuencia expropiatorio de esa necesidad, con una relevancia tal, que si en esta relacin no
incluimos un determinado bien, se ha de iniciar un nuevo proceso expropiatorio para todos
aquellos bienes que no hayan sido incluidos en la misma (nuevo procedimiento con arreglo a la
misma declaracin de utilidad o inters pblico).
Una vez que se han determinado ests bienes o derechos concretos que se determinaran a
travs de una declaracin del Delegado de gobierno en la declaracin autnoma, que es
susceptible de recurso en alzada frente al ministro correspondiente, y que se responde por
orden, que a su vez es susceptible de recurso contencioso-administrativo. Se pretende llegar a
un acuerdo entre la AP y el expropiado, en principio el expropiado recibe unas hojas de aprecio
en las cuales la AP realiza su valoracin, si acepta se le paga esta, y en caso contrario, se le
permite al expropiado la remisin de sus hojas de aprecio (hoja de rplica); que si no son
aceptadas por la AP lleva a la prxima fase del procedimiento, se pasa el tramite al Jurado
Provincial de Expropiacin:
Art.36: la valoracin de los bienes se realizara acorde al precio que el bien tiene en el
momento e incoacin del procedimiento expropiatorio, sin que se tengan en cuenta las
plusvalas o incrementos de valor que se pueden generar como consecuencia del proyecto que
se va a realizar sobre los terrenos objeto de expropiacin. Si te estn quitando suelo rustico, te
pagan suelo rustico, sin que se tenga en cuenta que se va a urbanizar o destinar a otro uso.
Por ltimo, una vez determinado el justiprecio, se procede al pago de la indemnizacin y a la
efectiva ocupacin.
Sin embargo, el art.51 contempla el procedimiento de expropiacin urgente, en el cual se
postergar la declaracin de los bienes que se van a expropiar, adems de la determinacin del
justiprecio a una fase posterior a la ocupacin.