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ADESO ATA DE REGISTRO DE PREOS.

UMA ANLISE CRTICA LUZ DA


PRINCIPIOLOGIA BALIZADORA DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
BRASILEIRA: LEGALIDADE, ISONOMIA E ECONOMICIDADE
1


Laura Menezes Bins
2


RESUMO: O objetivo do presente estudo consiste em analisar a adeso ata de registro de
preos luz da principiologia balizadora da atividade administrativa brasileira, em especial,
legalidade, isonomia e economicidade. Inicialmente, so tecidas consideraes acerca do
procedimento licitatrio e seus princpios; aps, abordado o sistema de registro de preos,
seus aspectos gerais e a legislao atual; e, finalmente, examinada a possibilidade de adeso
ata de registro de preos por outros rgos e entidades da Administrao Pblica que no
tenham participado da licitao prtica do carona , com base no que foi tratado
anteriormente. O resultado a constatao de que a figura do carona viola os princpios
norteadores da atividade administrativa brasileira, no permitindo o alcance das finalidades
isonmica e econmica do certame licitatrio. Logo, foi possvel concluir que a adeso ata
de registro de preos ilegal e, mesmo que editada lei, nos moldes atuais, seria essa
inconstitucional. Uma possvel soluo que o rgo ou entidade utilizador da prtica do
carona integre o procedimento licitatrio desde o incio, como rgo participante.

Palavras-chave: Direito Administrativo. Licitao. Sistema de Registro de Preos. Adeso
Ata de Registro de Preos. A figura do carona. Princpios. Violao.
Finalidades do certame licitatrio. No alcance. Prtica ilegal.

1 INTRODUO

Com o advento da Constituio de 1988, inaugurou-se uma nova ordem jurdica nacional,
instituidora de uma srie de princpios, previstos no caput do artigo 37, com redao determinada
pela Emenda Constitucional n. 19/98, aos quais a Administrao Pblica deve obedecer. Nesse
contexto, a Carta Federal versou tambm sobre o princpio da obrigatoriedade de licitar, no
inciso XXI do referido artigo, estipulando, como regra geral, a realizao de licitao pblica
para a contratao de obras, servios, compras e alienaes, fins de assegurar tratamento
equivalente a todos os licitantes e a seleo da proposta mais vantajosa ao Poder Pblico.
Forte no artigo 22, inciso XXVII, da Constituio Cidad, que estipulou como sendo
de competncia privativa da Unio legislar sobre normas gerais de licitao e contratao,
editou-se a Lei Federal n. 8.666, de 21 de junho de 1993, que regulamenta o artigo 37, inciso
XXI, da CRFB/88. Ao cuidar das compras, definiu a legislao em comento artigo 15,
inciso II que essas devero ser, sempre que possvel, processadas atravs de sistema de
registro de preos. Tal sistema tambm foi previsto no artigo 11 da Lei Federal n. 10.520, de
17 de julho de 2002, que instituiu a modalidade de licitao denominada Prego, para
aquisio de bens e servios comuns.
Com o escopo de regulamentar o sistema de registro de preos, em ateno ao disposto
no 3 do artigo 15 da Lei Federal n. 8.666/93, foi expedido, no mbito federal, o Decreto
n. 3.931, de 19 de setembro de 2001, hoje em vigor com as alteraes introduzidas pelo

1
Artigo extrado do trabalho de concluso apresentado banca examinadora, composta pela Orientadora, Prof.
Ms. Magda Azrio Kanaan Polanczyk, pelo Prof. Ms. Plnio Saraiva Melgar e pelo Prof. Ms. Wremyr Scliar,
como requisito obteno do grau de Bacharel em Cincias J urdicas e Sociais na Faculdade de Direito da
Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul. Aprovado com grau mximo em 07 de junho de 2010.
2
Acadmica do Curso de Cincias J urdicas e Sociais Faculdade de Direito PUCRS. Contato:
laura_bins@yahoo.com.br

2
Decreto n. 4.342, de 23 de agosto de 2002. Tal Decreto regulamentar ou de execuo, entre
as inovaes trazidas, instituiu, em seu artigo 8, a possibilidade de adeso ata de registro de
preos por outros rgos e entidades da Administrao Pblica que no tenham participado da
licitao. a chamada figura do carona.
Em face desse dispositivo, diversos questionamentos surgem. Entre eles, destacam-se:
pode um decreto inovar o ordenamento jurdico, criando tal procedimento de adeso? Esse
procedimento no fere os princpios basilares da licitao e, at mesmo, o direito fundamental
igualdade, de modo a fragilizar o prprio Estado Democrtico de Direito originado pela
nova Lex Fundamentalis? A adeso ata de registro de preos no acaba impedindo o alcance
das finalidades buscadas com a realizao de certame licitatrio?
Adiante-se, desde j, que a prtica do carona, defendida por alguns autores e utilizada
por diversos rgos e entidades da Administrao Pblica, vem sendo questionada por parte
da doutrina administrativa e no mais usada por alguns rgos e entidades do Poder Pblico.
Diante da diversidade de regras que regulamentam a matria e das indagaes que
surgem, da no existncia de entendimento pacfico e unnime na doutrina e na
jurisprudncia, bem como da frequente utilizao do sistema de registro de preos e da prtica
comum de adeses a atas de registro de preos, verifica-se que o assunto a ser analisado tem
extrema relevncia no contexto jurdico-social brasileiro.
Com o presente estudo pretende-se, portanto, analisar criticamente a adeso ata de
registro de preos a partir dos princpios norteadores da atividade administrativa brasileira,
em especial, legalidade, isonomia e economicidade, colaborando com a discusso hoje
existente sobre a adoo de tal procedimento por rgos e entidades da Administrao
Pblica, concluindo pela sua legalidade ou no e, sendo o caso, propondo alternativas.
Para tanto, o trabalho est dividido em cinco captulos, considerada esta introduo e a
pertinente concluso. No captulo segundo, tecem-se consideraes acerca das noes gerais
do procedimento licitatrio e de seus princpios vetoriais. No terceiro captulo, cuida-se do
sistema de registro de preos. No captulo quarto, visita-se a adeso ata de registro de
preos, analisando-a luz da principiologia balizadora da atividade administrativa brasileira e
discutindo uma alternativa possvel.

2 O PROCEDIMENTO LICITATRIO E SEUS PRINCPIOS

2.1 NOES GERAIS

2.1.1 Conceito, natureza jurdica e finalidades

A Administrao Pblica, no exerccio de suas atividades, objetivando sempre o
alcance do interesse pblico, necessita, entre outros, adquirir bens e contratar a prestao de
servios de terceiros. Para tanto, ao contrrio dos particulares, que podem contratar
livremente, o Poder Pblico adota procedimento denominado licitao.
Os vrios conceitos elaborados pela doutrina administrativa acerca do tema licitao,
geralmente, em muito se assemelham. Cita-se, aqui, o de Maral J usten Filho (2008, p. 11):
Licitao o procedimento administrativo destinado a selecionar, segundo critrios
objetivos predeterminados, a proposta de contratao mais vantajosa para a
Administrao, assegurando-se a ampla participao dos interessados, com
observncia de todos os requisitos legais exigidos.
Do prprio conceito de licitao, visto acima, extrai-se sua natureza jurdica, qual seja,
a de procedimento administrativo. Ao falar-se em procedimento administrativo, explica
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007, p. 325), [...] est-se fazendo referncia a uma srie de
atos preparatrios do ato final objetivado pela Administrao.

3
Tal procedimento administrativo, alm de ter fim seletivo, para J os dos Santos
Carvalho Filho (2008), vinculado. Do mesmo modo, entende Lcia Valle Figueiredo (2003,
p. 446-7), que salienta que [...] as etapas do procedimento ou, por outra, a sequncia dos atos
que o compem totalmente vinculada; os diversos atos, entretanto, tero contedo ora
vinculado, ora com maior grau de discricionariedade. Acerca dessa vinculao, Toshio
Mukai (2008, p. 30) ressalta que [...] antes de ditada pela lei e pelos regulamentos,
superiormente atrelada aos princpios da licitao.
Por ser um procedimento administrativo, a licitao no apresenta fim em si mesma,
assevera Maral J usten Filho (2008). Duas so as finalidades da licitao
3
: isonmica e
econmica, de modo que, assegurando tratamento equivalente a todos os licitantes, possa ser
selecionada a proposta mais vantajosa Administrao Pblica
4
. Nesse sentido, Celso
Antnio Bandeira de Mello (2006) e Diogenes Gasparini (2005).

2.1.2 Disciplina normativa: breve histrico, competncia e obrigatoriedade de licitar

Cludia Fernandes Mantovani (2004, p. 358) explica que a expresso licitao,
significando o procedimento pelo qual a Administrao adquire bens ou servios de terceiros,
surgiu somente no ano de 1964
5
. Anteriormente, o procedimento era denominado concorrncia
6
.
A Carta Federal de 1988, em dois momentos, cuidou do tema: em seus artigos 22,
inciso XXVII, e 37, inciso XXI, cujo contedo ser em seguida abordado.
Da necessidade de modernizao das normas vigentes, editou-se a Lei n. 8.666/93
7
, que
regulamentou o artigo 37, inciso XXI, da CRFB/88, instituindo normas para a licitao e os
contratos da Administrao Pblica, afora dando outras providncias.
Cumpre, ademais, referir que, em 2000, a Medida Provisria n. 2.026 instituiu uma nova
modalidade de licitao, denominada prego, a ser utilizada exclusivamente pela Unio, para
aquisio de bens e servios comuns. Das suas sucessivas reedies, resultou a Medida Provisria
n. 2.182-18, que acabou sendo convertida na Lei Federal n. 10.520/02, podendo, tal modalidade,
ser utilizada no s pela Unio, mas tambm pelos Estados, Distrito Federal e Municpios.
Na Carta Magna, que, segundo Maral J usten Filho (2008), contm o ncleo
primordial da disciplina, h previso, nos artigos j mencionados, tanto da competncia para
legislar sobre normas gerais de licitao e contratao, quanto da obrigatoriedade de licitar.
O artigo 22, inciso XXVII, da CRFB/88, conforme redao dada pela Emenda
Constitucional n. 19/98, estabelece, in verbis:
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:
[...]
XXVII normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para
as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as
empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III;
(grifo nosso)
Da anlise do dispositivo legal em comento, verifica-se que a edio de normas gerais
sobre licitao e contratao administrativa de competncia privativa da Unio. O que no

3
Afora a natureza jurdica, o conceito de licitao traz, entre outros aspectos, os objetivos desse procedimento
administrativo.
4
Reza o artigo 3 da Lei Federal n. 8.666/93: A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio
constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao [...].
5
O primeiro texto legal a utilizar o vocbulo licitao foi a Lei n. 4.401/64. Posteriormente, foram expedidos o
Decreto-Lei n. 200/67 e o Decreto-Lei n. 2.300/86.
6
O primeiro ato normativo a tratar do instituto da concorrncia foi o Decreto n. 4.536/22.
7
Tal lei j sofreu alteraes e importa dizer que existe em curso o PLC Projeto de Lei da Cmara n. 32, de
2007, que, se aprovado, produzir modificaes relevantes para a matria.

4
significa que a Unio possa dispor sobre todo e qualquer tema nessa matria. Os demais entes
federativos, em ateno a um dos princpios constitucionais mais relevantes, vale dizer, o da
Federao
8
, tambm dispem de competncia para disciplinar o tema, editando normas
especiais, o que lhes assegura uma margem de autonomia.
Sobre o assunto, Celso Antnio Bandeira de Mello (2006, p. 504):
A competncia para legislar sobre licitao assiste s quatro ordens de pessoas
jurdicas de capacidade poltica, isto : Unio, Estados, Municpios e Distrito
Federal. Entretanto, compete Unio editar normas gerais sobre o assunto,
conforme prescreve o art. 22, XXVII, da Constituio. [...] Sem embargos, todas
devem acatamento s normas gerais legislativamente produzidas com alcance
nacional, [...].
Para Maral J usten Filho (2008, p. 15-6), a expresso normas gerais configura-se
como um conceito jurdico indeterminado, sendo que seu ncleo de certeza e determinao
compreende [...] os princpios e as regras destinadas a assegurar um regime jurdico
uniforme para as licitaes e as contrataes administrativas.
A Lei de Licitaes e Contratos Administrativos
9
veicula as normas gerais sobre a
matria, que so aquelas que vinculam a todos os entes federativos nacionais. Mas, em
verdade, veicula tambm normas no gerais especiais , entendidas como aquelas de
observncia obrigatria apenas no mbito da Unio federais , sendo facultado aos demais
entes federativos adotar disciplina diversa, desde que no contrarie as normas gerais. Nesse
sentido, Hely Lopes Meirelles (2006) e Celso Antnio Bandeira de Mello (2006).
Sobre esse aspecto, Diogenes Gasparini afirma (2005, p. 451):
A Unio, ao editar a Lei Federal n. 8.666/93, [...] foi muito alm, desconhecendo,
como se verifica do seu art. 1, a atribuio dos demais entes federados para estatuir
legislativamente, nessas reas, as competentes normas particulares. Acabou, assim,
por editar referida lei com a pretenso de submeter todas as unidades da Federao
ao mesmo regime licitatrio. Esse comportamento da Unio s pode ser havido
como inconstitucional, desprovido, portanto, da eficcia que seus mentores
desejaram, conforme reconhecido pela doutrina e pela jurisprudncia. Desse modo,
evidente que Estados-Membros, Distrito Federal e Municpios no perderam,
nessas reas, a competncia legislativa que a Lei Maior lhes assegura, podendo
editar suas leis de licitaes e contratos observadas as normais gerais ou valer-se das
leis j produzidas, aplicando-as s suas licitaes e contratos em tudo que no violar
as normas gerais [...].
Saliente-se, por derradeiro, que, com a edio da Lei Federal n. 8.666/93, no houve a
exausto da competncia legislativa federal para editar normas gerais sobre a matria, ou seja, a
Unio pode editar outras leis, disciplinando o mesmo tema. O maior exemplo disso a Lei
Federal n. 10.520/02, que dispe sobre o Prego.
J o artigo 37, inciso XXI, da CRFB/88, determina o seguinte, ipsis litteris:
Art. 37. A Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer [...] e, tambm,
ao seguinte:
[...]
XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,
compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica
que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que
estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta,
nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e
econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. (grifo nosso)

8
Vide artigos 1, 18 e 60, 4, inciso I, da CRFB/88.
9
Artigo 1 da Lei Federal n. 8.666/93: Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos
administrativos [...].

5
E o artigo 175 da CRFB/88, reiterando tal exigncia especificamente para as
concesses e permisses de servio pblico, estipula que, verbis: Incumbe ao Poder Pblico,
na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de
licitao, a prestao de servios pblicos. (grifo nosso)
A par disso, verifica-se que, ressalvados os casos especificados na legislao
pertinente, a realizao de procedimento licitatrio exigncia constitucional a toda
Administrao Pblica
10
. Aqui, mister aduzir que J os dos Santos Carvalho Filho (2008, p.
226-7) faz meno ao artigo 37, inciso XXI, da CRFB/88 como enunciador do [...] princpio
da obrigatoriedade de licitao [...]. Ainda sobre o assunto, Maral J usten Filho (2008, p.
44): Fica, assim, estabelecida a licitao como regra fundamental. A ausncia de licitao
somente se admite por exceo, sendo que as hipteses de contratao direta, tal como
determinado constitucionalmente, devem ser previstas em lei.
A Lei Federal n. 8.666/93, em seu artigo 2
11
, em ateno ao disposto na Carta
Federal, prev que, regra geral, as contrataes no mbito da Administrao Pblica devem
ser precedidas do competente procedimento licitatrio. Afora isso, estabelece os casos em que
se admite a contratao direta: artigos 17, incisos I e II licitao dispensada ; 24 licitao
dispensvel ; e 25 inexigibilidade de licitao. Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles (2006)
e Diogenes Gasparini (2005).
Note-se, em consequncia, que, no se enquadrando, a contratao pretendida, em
nenhum dos casos acima elencados, faz-se necessria a deflagrao de procedimento licitatrio,
em cumprimento s normas constitucionais e legais.

2.1.3 Destinatrios e objeto

Esto obrigados a licitar, exceto nos casos especificados na legislao, a
Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, forte no artigo 37, caput e inciso XXI, da Carta Federal.
A Lei Federal n. 8.666/93
12
, ao regulamentar o dispositivo constitucional acima
citado, estipula, em seu artigo 1, caput e pargrafo nico, que, alm dos rgos da
administrao direta, subordinam-se ao regime da aludida Lei, obrigando-se, por conseguinte,
a preceder suas contrataes de licitao, salvo nas hipteses previstas na Lei, os fundos
especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de
economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios.
Quanto ao objeto do procedimento licitatrio, segundo Jos dos Santos Carvalho Filho
(2008), apresenta duas facetas. O objeto imediato, que a seleo da proposta que melhor atenda
aos interesses da Administrao Pblica; e o objeto mediato, que, nos termos dos artigos 37,
inciso XXI, e 175 da CRFB/88 e dos artigos 1 e 2 da Lei Federal n. 8.666/93, consiste na
obteno de determinada obra, servio, compra, alienao, locao ou prestao de servio
pblico
13
, em face de contratao com o particular.

10
Diogenes Gasparini (2005, p. 428) anota que: [...] essa obrigatoriedade decorrncia genrica (art. 37, XXI)
ou especfica (art. 175) da Constituio Federal e, se assim no fosse, a exigncia decorreria do princpio da
igualdade. De sorte que a licitao seria exigida [...] ainda que a Constituio Federal no mencionasse essa
palavra. Do mesmo modo, conclui Lcia Valle Figueiredo (2003).
11
Artigo 2 da Lei Federal n. 8.666/93: As obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes,
concesses, permisses e locaes da Administrao Pblica, quando contratadas com terceiros, sero
necessariamente precedidas de licitao, ressalvadas as hipteses previstas nesta Lei.
12
Sobre o tema, vide, ainda, artigos 115 e 117 a 119 da Lei Federal n. 8.666/93.
13
O artigo 6 da Lei Federal n. 8.666/93 traz as definies de obra, servio, compra e alienao, entre outras.

6
2.1.4 Modalidades e tipos de licitao
14


Conforme Cludia Fernandes Mantovani (2004, p. 384), as modalidades de licitao
identificam o processamento do certame e os tipos indicam a forma pela qual as propostas
sero julgadas, levando-se em conta os critrios objetivos determinados no edital.
Cinco so as modalidades de licitao previstas na Lei Federal n. 8.666/93. Para Hely
Lopes Meirelles (2006, p. 312), as nossas espcies de licitao tm caractersticas prprias e
se destinam a determinados tipos de contratao, [...]. O artigo 22 do aludido diploma
legal, em seus incisos, as elenca, vale saber, concorrncia, tomada de preos, convite,
concurso e leilo; nos seus cinco primeiros pargrafos, as define; e, em seu 8, veda a
criao de outras modalidades de licitao
15
ou a combinao das referidas no artigo.
Ademais, no artigo 23 do Estatuto, so indicados os critrios de aplicao dessas
modalidades.
Em que pese o disposto no 8 do artigo 22 da Lei Federal n. 8.666/93, a Lei Federal
n. 10.520/02
16
instituiu, no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, a modalidade de licitao denominada Prego
17
, que segundo Cludia Fernandes
Mantovani (2004, p. 426), [...] visou dar maior celeridade e agilidade na aquisio de bens e
servios comuns, desburocratizando e flexibilizando o procedimento licitatrio [...].
No que diz respeito aos tipos de licitao, isto , aos critrios a serem utilizados para o
julgamento das propostas, esto previstos no 1 do artigo 45 da Lei Federal n. 8.666/93, no
sendo aplicveis modalidade concurso. So eles: menor preo, melhor tcnica, tcnica e
preo e, nos casos de alienao de bens ou concesso de direito real de uso, maior lance ou
oferta. O 5 do artigo em comento veda a utilizao de outros tipos de licitao.

2.1.5 Etapas

Pode-se dizer que a licitao possui duas etapas: interna e externa. A interna
compreende as diversas exigncias procedimentais para que a licitao possa ser levada
pblico. Inicia com a requisio artigo 38 da Lei Federal n. 8.666/93 e termina com a
elaborao do edital ou do convite, nos termos do artigo 40 do Estatuto. A externa
18
, por
sua vez, tem incio com a publicao do edital ou com o convite aos particulares e finda
com a homologao do procedimento e com a adjudicao do objeto ao vencedor.
Saliente-se, aqui, por relevante, que o procedimento varia de acordo com a modalidade
licitatria. Assim entende Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007). Observe-se, com isso, a
importncia da escolha adequada da modalidade e do tipo de licitao, pois s com o competente
procedimento licitatrio as finalidades da licitao podero ser alcanadas de forma plena.

14
Sobre o assunto, ver Celso Antnio Bandeira de Mello (2006).
15
Segundo Diogenes Gasparini (2005, p. 497), s a Unio pode criar novas modalidades, dado que a
quantidade, a denominao e o regime so regulados por normas gerais e essas s podem ser legisladas pela
Unio (art. 22, XXVII, da CF).
16
Celso Antnio Bandeira de Mello (2006, p. 528) se manifesta no sentido de que no existe oposio para que
a Lei Federal n. 10.520/02 [...] seja tambm havida como norma geral superveniente Lei 8.666. E mais:
Contudo, no se reportou ao rol de modalidades licitatrias previstas no art. 22 da Lei 8.666 e sua proibio
de serem estabelecidas modalidades novas. Da a convivncia desta sexta figura com as outras cinco, sem
alterao dos dizeres legais anteriores.
17
Os Decretos n.
os
3.555/00 e 5.450/05 regulamentaram, respectivamente, no mbito federal, a modalidade de
licitao denominada Prego e tal modalidade, na forma eletrnica.
18
Celso Antnio Bandeira de Mello (2006, p. 501-2) refere que a licitao [...] pressupe, como regra, duas
fases fundamentais (sem prejuzo de outras subdivises): uma, a da demonstrao de tais atributos, chamada
habilitao, e outra concernente apurao da melhor proposta, que o julgamento.

7
2.2 PRINCPIOS NORTEADORES

Princpio, segundo definio de Celso Antnio Bandeira de Mello (2006, p. 912-3), :
[...] mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio
fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o esprito e
servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia exatamente por
definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e
lhe d sentido harmnico.
A Constituio Cidad, em seu artigo 37, caput, com redao determinada pela Emenda
Constitucional n. 19/98, reporta de modo expresso os seguintes princpios gerais regulares de
todas as modalidades da atividade administrativa do Estado: legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia, o que no exclui a consagrao constitucional de tantos
outros
19
, como, por exemplo, do princpio da obrigatoriedade de licitao, previsto no inciso XXI
do referido artigo, j objeto de exame no item 2.1.2 do presente estudo. Cuida-se, a rigor, do
respeito, no campo do procedimento licitatrio, ao direito fundamental boa administrao
pblica, to festejado pelo Professor Juarez Freitas (2007, p. 20), que assim o define:
[...] trata-se do direito fundamental administrao pblica eficiente e eficaz,
proporcional cumpridora dos seus deveres, com transparncia, motivao,
imparcialidade e respeito moralidade, participao social e plena
responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas.
A Lei Federal n. 8.666/93, ao regulamentar o artigo 37, inciso XXI, da CRFB/88,
alm de contemplar uma pluralidade de regras, veicula, em seu artigo 3, um conjunto de
princpios regedores do procedimento licitatrio, a saber: legalidade, impessoalidade,
moralidade, igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculao ao instrumento
convocatrio, julgamento objetivo e os que lhe so correlatos. O referido artigo 3 sintetiza o
esprito da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, assevera Maral J usten Filho
(2008).
Pelo exposto, pode-se afirmar, em sntese, que a ao administrativa deve estar sempre
pautada por esses padres
20
, vez que tais princpios, como menciona Hely Lopes Meirelles
(2006, p. 87), constituem [...] os sustentculos da atividade pblica. Passa-se, ento, ao
exame dos princpios da legalidade, isonomia e economicidade, elegidos como relevantes
para a anlise que ser proposta no captulo quarto deste estudo.

2.2.1 Legalidade

O princpio da legalidade, especfico do Estado de Direito
21
, constituindo-se numa das
principais garantias de respeito aos direitos individuais, encontra-se fundamentado, no sistema
ptrio, nos artigos 5, inciso II, 37, caput, e 84, inciso IV, da Carta Federal
22
, bem como nos

19
Celso Antnio Bandeira de Mello (2006) classifica os princpios constitucionais em expressos ou implcitos.
20
As licitaes pblicas devem seguir tanto as diretrizes constitucionais, quanto observar os princpios
especficos que orientam tal procedimento.
21
Celso Antnio Bandeira de Mello (2006, p. 98) menciona: [...] na conformidade da mxima oriunda do
Direito Ingls, que no Estado de Direito quer-se o governo das leis, e no dos homens; impera a rule of Law,
not of men.
22
Celso Antnio Bandeira de Mello (2006, p. 915) sintetiza o disposto nesses artigos: enquanto o primeiro
dispositivo invocado assegura que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em
virtude de lei, o segundo determina que a Administrao direta e indireta dos trs Poderes, e em todas as
rbitas, se assujeitar ao princpio de legalidade; o terceiro estatui competir ao Presidente expedir decretos e
regulamentos para fiel execuo das leis.

8
artigos 3 e 4 da Lei Federal n. 8.666/93
23
, no tocante s licitaes e aos contratos
administrativos.
Em ateno a esse princpio, em nosso pas, a Administrao Pblica, diferentemente
dos particulares, nada pode fazer seno o que a lei determina, isto , s pode fazer o que a lei
antecipadamente autorize
24
. Veja-se, com isso, que tal princpio aplicado de forma mais
rigorosa Administrao Pblica
25
.
No campo das licitaes, explica J os dos Santos Carvalho Filho (2008, p. 232), [...]
o princpio da legalidade impe, principalmente, que o administrador observe as regras que a
lei traou para o procedimento. a aplicao do devido processo legal [...]. Ressalta-se,
outrossim, que, na licitao, a Administrao Pblica, alm de estar obrigada a observar as
prescries legais, no pode descumprir as normas e condies do ato convocatrio, ao qual
se acha estritamente vinculada.
No obstante isso, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007), elenca como uma das
tendncias atuais do direito administrativo brasileiro o alargamento do princpio da
legalidade
26
. Para a autora (2007, p. 28):
[...] o Estado Democrtico de Direito pretende vincular a lei aos ideais de justia, ou
seja, submeter o Estado no apenas lei em sentido puramente formal, mas ao
Direito, abrangendo todos os valores inseridos expressa ou implicitamente na
Constituio.
[...]
Vale dizer que, hoje, o princpio da legalidade tem uma abrangncia muito maior
porque exige submisso ao Direito.
Outro ponto que, desde j, deve ser abordado o da competncia regulamentar,
prevista no artigo 84, inciso IV, da Carta Federal, in verbis:
Art. 84. Compete privativamente ao presidente da Repblica:
[...]
IV sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e
regulamentos para sua fiel execuo; (grifo nosso)
Forte nesse dispositivo legal, ao Presidente da Repblica compete a expedio de
decretos e regulamentos para a fiel execuo das leis, sendo que essas devem observar o
processo legislativo constitucionalmente estipulado
27
. Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007,
p. 216, grifo do autor) assim diferencia lei de decreto regulamentar:

23
O contedo do artigo 3 da Lei Federal n. 8.666/93 j foi abordado nas sees 2.1.1 e 2.2 do presente estudo.
O artigo 4, por sua vez, prev que: Todos quantos participem de licitao promovida pelos rgos ou
entidades a que se refere o artigo 1 tm direito pblico subjetivo fiel observncia do pertinente
procedimento estabelecido nesta Lei [...].
24
Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s
permitido fazer o que a lei autoriza, ensina Hely Lopes Meirelles (2006, p. 88).
25
Cabem, aqui, algumas consideraes sobre ato administrativo, que, de acordo com J uarez Freitas (1997), so:
(i) vinculados propriamente ditos quando o agente pblico no goza de qualquer liberdade, no havendo
espao para a emisso de juzo de convenincia ou de oportunidade reitere-se a impossibilidade lgica de
uma vinculao absoluta ; e (ii) discricionrios de discricionariedade vinculada ao sistema quando
possvel a identificao de uma certa liberdade para a emisso de juzos de convenincia e oportunidade, o
que no permite, de modo algum, agir em desvinculao com os princpios balizadores do sistema. Sobre o
assunto, vide, tambm, posicionamento de Celso Antnio Bandeira de Mello (2006).
26
Acerca do assunto, vide Edite Hupsel (2009, p. 1 a 5).
27
O Decreto forma de que os atos individuais ou gerais emanados do Chefe do Poder Executivo se revestem
regulamentar ou de execuo, previsto no artigo 84, inciso IV, in fine, da CRFB/88, diferencia-se do Decreto
independente ou autnomo, que disciplina matria no regulamentada em lei artigo 84, inciso VI, da
CRFB/88. De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007, p. 216): a partir da Constituio de 1988,
no h fundamento para esse tipo de decreto no direito brasileiro, salvo nas hipteses previstas no artigo 84,
VI, da Constituio, com redao dada pela Emenda Constitucional n. 32/01.

9
Quando comparado lei, que ato normativo originrio (porque cria direito novo
originrio de rgo estatal dotado de competncia prpria derivada da Constituio),
o decreto regulamentar ato normativo derivado (porque no cria direito novo,
mas apenas estabelece normas que permitam explicitar a forma de execuo da lei).
Note-se, com isso, que, caso o Chefe do Poder Executivo, ao expedir tais decretos,
exceda suas competncias constitucionais, criando direito novo, estar violando o princpio da
legalidade, vez que, em um Estado Democrtico de Direito, governa-se por leis e no por
regulamentos.

2.2.2 Isonomia (igualdade)

Relativamente isonomia, que consta do artigo 37, inciso XXI, da CRFB/88
28
,
constitui-se, em verdade, em um dos fins que a licitao busca realizar, a saber: assegurar
tratamento idntico e equivalente a todos os licitantes
29
, nos termos do artigo 3, caput, da Lei
Federal n. 8.666/93, artigo esse que em seu 1 traz uma srie de vedaes a atos que podem
comprometer a observncia de tal princpio.
Por meio da licitao, a Administrao objetiva afastar a arbitrariedade na seleo do
contratante
30
. A isonomia, ensina Maral Justen Filho (2008, p. 67), [...] significa tratamento
uniforme para situaes uniformes, distinguindo-se-as na medida em que exista diferena.
Alm de ser princpio do prprio Direito Administrativo, a isonomia insere-se tambm
nos direitos fundamentais artigo 5, caput, da CRFB/88 , que, no entendimento de Ingo
Sarlet (2009, p. 58),
[...] integram, portanto, ao lado da definio de forma de Estado, do sistema de
governo e da organizao do poder, a essncia do Estado constitucional,
constituindo, neste sentido, no apenas parte da Constituio formal, mas tambm
elemento nuclear da Constituio material.
Ao adotar o princpio da igualdade de direitos, assevera Alexandre de Moraes (2007),
limitou-se, alm da atividade do legislador, a do intrprete/autoridade pblica, bem como a
atuao do particular.

2.2.3 Economicidade

A economicidade constitui-se no outro fim que a licitao busca realizar, conforme
artigo 3, caput, da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. Verifica-se o princpio
em tela na medida em que, por via da realizao de procedimento licitatrio, a
Administrao Pblica visa celebrar o melhor contrato possvel obter a melhor
qualidade, pagando o menor preo , atendendo ao interesse pblico. Relaciona-se,
portanto, idia de custo-benefcio.

2.2.4 Demais princpios

Afora os princpios comentados, norteiam o procedimento licitatrio, como j referido

28
De acordo com Odete Medauar (2007, p. 181), a isonomia [...] o desdobramento do princpio constitucional
da igualdade (CF, art. 5, caput) no mbito licitatrio.
29
Para Joel de Menezes Niebuhr (2006), o procedimento licitatrio consequncia do princpio da isonomia.
Em outras palavras, a licitao foi o meio eleito pela Constituio para assegurar e concretizar os direitos dos
particulares interessados em contratar com a Administrao Pblica igualdade.
30
O princpio da igualdade, conforme Celso Antnio Bandeira de Mello, (2006, p. 509-510), [...] implica o
dever no apenas de tratar isonomicamente todos os que aflurem ao certame, mas tambm o de ensejar
oportunidade de disput-lo a quaisquer interessados que, desejando dele participar, podem oferecer as
indispensveis condies de garantia.

10
na seo 2.2, os seguintes princpios: (i) impessoalidade, pelo qual se afasta da Administrao
Pblica a vontade pessoal dos seus gestores, bem como a administrao da res publica em
interesse pessoal, impedindo, no que se refere licitao, a discriminao entre os seus
participantes; (ii) moralidade, por meio do qual exige-se da Administrao comportamento no
s lcito, mas tambm consoante com as regras da boa administrao, em harmonia com o
interesse pblico
31
; (iii) publicidade, que engloba a divulgao do procedimento licitatrio e
dos principais atos da Administrao nas suas vrias fases e significa transparncia; (iv)
probidade administrativa, que impede a prtica de atos ou a seleo de propostas que no
traduzam a melhor satisfao para a Administrao
32
; (v) vinculao ao instrumento
convocatrio, de modo que o ato convocatrio, regra nuclear da licitao, vincula o certame
licitatrio e tudo o que dele resultar; (vi) julgamento objetivo, que pugna pelo julgamento
segundo critrios objetivos do procedimento licitatrio, indicados no edital ou no convite; e
(vii) eficincia, que liga-se idia de celeridade e impe a busca constante pela qualidade da
atividade administrativa, condenando-se a morosidade, a inrcia, o descaso, a negligncia e a
omisso.

3 O SISTEMA DE REGISTRO DE PREOS

3.1 ASPECTOS GERAIS

3.1.1 Conceito e distino da licitao convencional

J orge Ulisses J acoby Fernandes (2007, p. 31) conceitua o sistema de registro de preos
da seguinte forma:
[...] um procedimento especial de licitao que se efetiva por meio de uma
concorrncia ou prego sui generis, selecionando a proposta mais vantajosa, com
observncia do princpio da isonomia, para eventual e futura contratao pela
Administrao.
Da anlise do conceito do sistema de registro de preos, verifica-se que, a principal
diferena desse, frente s demais licitaes, reside no objeto. Maral J usten Filho (2008)
explica que, via de regra, o certame licitatrio destina-se a selecionar proposta apresentada
por fornecedor para uma contratao especfica, a ser efetivada pela Administrao Pblica.
No registro de preos, o procedimento licitatrio destina-se a selecionar proposta apresentada
por fornecedor para contrataes no especficas, seriadas, que, num determinado perodo,
podero vir a ser realizadas por repetidas vezes. Essa , pois, a principal diferena: a no
obrigatoriedade de aquisio dos bens ou de contratao da prestao dos servios
registrados.

3.1.2 Vantagens e desvantagens

Maral J usten Filho (2008, p. 179) refere que o sistema de registro de preos [...]
uma das mais teis e interessantes alternativas de gesto de contrataes colocada
disposio da Administrao Pblica.
Inmeras so as vantagens propiciadas pela sua utilizao. O aludido autor (2008)

31
Edite Hupsel (2009, p. 2) afirma que legalidade, moralidade e legitimidade passaram a ser conceitos que se
integram e se completam.
32
A Lei n. 8.429/92 trata da improbidade administrativa. Em especial, destaca-se o artigo 11, que assim
estabelece: Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao
pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade
s instituies [...].

11
aponta cinco, a saber: (i) a supresso de vrios procedimentos licitatrios contnuos e
seguidos cuidando de objetos semelhantes e homogneos; (ii) a rapidez da contratao,
relativamente gesto dos recursos financeiros; (iii) o prazo de validade do registro de
preos, que pode ser de at um ano; (iv) a definio de quantidades e qualidades a serem
contratadas; e (v) a possibilidade das contrataes serem destinadas a diferentes rgos ou
entidades. J orge Ulisses J acoby Fernandes (2007) tambm elenca uma srie de vantagens do
sistema de registro de preos. So elas: desnecessidade de dotao oramentria, atendimento
de demandas imprevisveis, reduo de volume de estoques, eliminao dos
fracionamentos de despesa, reduo do nmero de licitaes, tempos recordes de
aquisio, atualidade dos preos de aquisio, participao de pequenas e mdias empresas,
transparncia das aquisies, reduo dos custos da licitao e maior aproveitamento dos
bens, entre outras
33
.
De outra parte, Maral J usten Filho (2008) refere que o registro de preos apresenta
dois inconvenientes
34
, quais sejam, a obsolescncia, caracterizada pela defasagem entre os
dados do registro e a realidade do mercado, e a incompletude, que efeito reflexo da
padronizao imposta pelo registro de preos. Tais desvantagens podem, todavia, ser
facilmente superadas, com a verificao, por parte do Poder Pblico, antes de cada aquisio
ou contratao, de que o produto ou servio selecionado ainda o mais adequado, bem como
de que os preos registrados so compatveis com os de mercado. Constatado qualquer um
dos inconvenientes citados ou outro defeito, a Administrao Pblica dever realizar licitao
especfica, vez que a existncia de preos registrados no pode impor a realizao de
contrataes inadequadas.
Mostra-se, portanto, o registro de preos um sistema vantajoso Administrao
Pblica, sendo que as poucas desvantagens elencadas pela doutrina administrativa so
facilmente ultrapassadas.

3.1.3 Evoluo legislativa

Pode-se dizer que as bases do sistema de registro de preos foram introduzidas em
nosso ordenamento jurdico por meio do Decreto n. 4.536/22, o antigo Cdigo de
Contabilidade da Unio, que em seu artigo 52 dispunha sobre o procedimento denominado
poca de concorrenciais permanentes.
O Decreto-Lei n. 2.300/86, diploma legal que antecedeu a Lei Federal n. 8.666/93, j
estabelecia, em seu artigo 14, inciso II, que as compras, sempre que possvel e conveniente,
devero ser processadas atravs de sistema de registro de preos. (grifo nosso)
A Lei Federal n. 8.666/93, atual Lei de Licitaes e Contratos Administrativos,
manteve tal disposio, apenas retirando do texto legal a anlise de convenincia que denota
discricionariedade , in verbis:
Art. 15. As compras, sempre que possvel, devero:
[...]
II - ser processadas atravs de sistema de registro de preos;
[...]
1
o
O registro de preos ser precedido de ampla pesquisa de mercado.
2
o
Os preos registrados sero publicados trimestralmente para orientao da
Administrao, na imprensa oficial.

33
O autor (2007, p. 105) entende que o artigo 8 do Decreto n. 3.931/01, ao permitir que rgos no
participantes carona do registro de preos [...] comprem sem licitao convencional dos fornecedores e
prestadores de servios com preos registrados, abre, aos particulares, uma extraordinria porta de acesso s
contrataes com o servio pblico, vendo em tal possibilidade uma vantagem para os licitantes. A figura do
carona ser objeto de anlise nas sees 3.2.4 e 4 do presente estudo.
34
J orge Ulisses Jacoby Fernandes (2007) tambm trata de algumas desvantagens.

12
3
o
O sistema de registro de preos ser regulamentado por decreto, atendidas as
peculiaridades regionais, observadas as seguintes condies:
I - seleo feita mediante concorrncia;
II - estipulao prvia do sistema de controle e atualizao dos preos registrados;
III - validade do registro no superior a um ano.
4
o
A existncia de preos registrados no obriga a Administrao a firmar as
contrataes que deles podero advir, ficando-lhe facultada a utilizao de outros
meios, respeitada a legislao relativa s licitaes, sendo assegurado ao beneficirio
do registro preferncia em igualdade de condies.
5
o
O sistema de controle originado no quadro geral de preos, quando possvel,
dever ser informatizado.
6
o
Qualquer cidado parte legtima para impugnar preo constante do quadro
geral em razo de incompatibilidade desse com o preo vigente no mercado.
A Lei Federal n. 10.520/02, instituidora do prego para todas as unidades federadas,
expressamente admitiu o uso da nova modalidade para licitar o sistema de registro de preos,
ipsis litteris:
Art. 11. As compras e contrataes de bens e servios comuns, no mbito da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, quando efetuadas pelo sistema de
registro de preos previsto no art. 15 da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, podero
adotar a modalidade de prego, conforme regulamento especfico.
No mbito federal, com o escopo de regulamentar o dispositivo legal, a Unio expediu
os Decretos n.
os
449/92, 2.743/98 e 3.931/01, esse ltimo hoje em vigor com as alteraes
introduzidas pelo Decreto n. 4.342/02.
Hoje, o sistema de registro de preos [...] j usado intensamente, especialmente na
Administrao federal, constituindo-se provavelmente em uma das principais formas de
contratao utilizada, destaca Paulo Srgio de Monteiro Reis (2008, p. 1).

3.2 LEGISLAO ATUAL E A FIGURA DO CARONA

3.2.1 O sistema de registro de preos na Lei Federal n. 8.666/93

A Lei Federal n. 8.666/93, em seu artigo 15, inciso II, trata do sistema de registro de
preos. Observe-se que o referido diploma legal diz respeito apenas s compras, determinando
que essas, sempre que possvel, devero ser processadas atravs de tal sistema.
Acerca da obrigatoriedade ou no da adoo do sistema de registro de preos pela
Administrao Pblica, firma-se, tanto pela interpretao literal, quanto pela interpretao
histrica da norma, o entendimento de que, no havendo total impossibilidade, a adoo do
sistema de registro de preos seria obrigatria. Nesse sentido, Maral J usten Filho (2008)
35
.
Os pargrafos 1 a 6 do artigo 15 da Lei Federal n. 8.666/93 explicitam a sistemtica
do registro de preos. Destaque-se, aqui, o 3 do artigo 15 do diploma legal em comento,
que remeteu a regulamentao do sistema para decreto, atendidas as peculiaridades regionais,
em conformidade com as condies que seguem: (i) os preos registrados sero sempre
selecionados atravs da modalidade licitatria denominada concorrncia
36
; (ii) haver prvia
estipulao do sistema de controle e de atualizao dos preos registrados; e (iii) a validade
do registro no exceder a um ano. Note-se que o fato do sistema de registro de preos ser
regulamentado por decreto, a ser editado no mbito de cada entidade federativa, conforme

35
Em sentido contrrio, J ess Torres Pereira Jnior (2007, p. 198), que afirma que o caput do art. 15 no impe
a implementao do sistema de registro de preos, tanto que recomenda, sempre que possvel, o
processamento das compras atravs do sistema.
36
Forte no artigo 22, 1, da Lei Federal n. 8.666/93, concorrncia a modalidade de licitao entre
quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos
mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo de seu objeto.

13
previso legal, no significa que o artigo 15 da Lei Federal n. 8.666/93 no seja auto-
aplicvel. Isso porque a disciplina constante da Lei j suficiente para a instituio de tal
sistema, isto , a Lei Federal n. 8.666/93 contm explcita ou implicitamente todas as
normas essenciais para a implementao do registro de preos. E, alm disso, alude-se
regulamentao, visando adequao s peculiaridades regionais, e no como condio de
sua aplicao. Nesse sentido, Maral J usten Filho (2008).

3.2.2 A Lei Federal n. 10.520/02 e o sistema de registro de preos

Com o advento da Lei Federal n. 10.520/02, as aquisies de bens e servios comuns
37
,
no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, em sendo efetuadas pelo
sistema de registro de preos, podero adotar a modalidade prego
38
, com fulcro no artigo 11 do
mencionado diploma legal, podendo ser esse presencial ou eletrnico, conforme 1 do artigo 2
da referida Lei. Disso, decorrem duas questes que merecem ser apreciadas, a saber: o que pode ser
objeto de registro de preos e em quais modalidades pode ser realizada tal licitao.
A primeira questo diz respeito, de forma mais especfica, possibilidade de aplicao
do sistema de registro de preos no apenas para compras, mas tambm para servios
39
.
A Lei Federal n. 8.666/93, como dito na seo anterior, trata do sistema de registro de
preos na Seo V do Captulo I, que versa sobre as compras. O Decreto n. 3.931/01
40
, de
abrangncia federal, ao regulamentar o sistema de registro de preos, em atendimento ao
disposto no 3 do artigo 15 da Lei Federal n. 8.666/93, j havia includo, entre os possveis
objetos do referido sistema, servios, o que foi posteriormente mantido pelo Decreto n.
4.342/02. A Lei Federal n. 10.520/02, por sua vez, possibilitou que servios comuns sejam
processados atravs do sistema de registro de preos, de acordo com seu artigo 11.
Examinando o sistema de registro de preos, percebe-se que compatvel com os
contratos de prestao de servios, no havendo caracterstica alguma capaz de inviabilizar a
generalizao desse sistema. Nesse sentido, Maral J usten Filho (2008). Por tais argumentos,
o silncio da Lei Federal n. 8.666/93 no pode ser interpretado como vedao. Em outras
palavras, o fato da Lei Federal n. 8.666/93 no mencionar a possibilidade do registro de
preos para servios no deve impedir a sua interpretao sistemtica e principiolgica,
visando ao atendimento do interesse pblico. Nesse sentido, Paulo Srgio de Monteiro Reis
(2008, p. 3):
Pode-se alegar que tal disposio deveria estar expressa na Lei, como corolrio do
princpio da legalidade. Isso no pode impedir, no entanto, que a lacuna seja preenchida
por uma interpretao que leve emconsiderao igualmente os demais princpios que
regema Administrao Pblica, levando emconta, tambm, que o permissivo legal para
o registro de preos emrelao aos servios comuns, constante da Lei do Prego, j um
indicativo claro e insofismvel da vontade do legislador de atender ao interesse pblico

37
A teor do pargrafo nico do artigo 1 da Lei Federal n. 10.520/02, consideram-se bens e servios comuns
[...] aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por
meio de especificaes usuais no mercado.
38
O prego, nova modalidade de licitao, para J orge Ulisses J acoby Fernandes (2007, p. 455), [...] pode ser
conceituado como o procedimento administrativo por meio do qual a Administrao Pblica, garantindo a
isonomia, seleciona fornecedor ou prestador de servio, visando execuo de objeto comum no mercado,
permitindo aos licitantes, em sesso pblica presencial ou virtual, reduzir o valor da proposta por meio de
lances verbais e sucessivos.
39
O sistema de registro de preos esteve, pondera J orge Ulisses J acoby Fernandes (2007, p. 53), [...] na sua
origem voltado para compras e, na atualidade, aplicvel tambm contratao de servios [...].
40
J orge Ulisses J acoby Fernandes (2007) sustenta que o Decreto n. 3.931/01, ao admitir expressamente o uso
do sistema de registro de preos para servios, vem por fim discusso existente acerca de tal possibilidade.
Esse entendimento questionvel, tendo em vista que, conforme o texto constitucional, somente lei compete
inovar o ordenamento jurdico, cabendo ao decreto apenas regulamentar as regras criadas por lei.

14
coma extenso do uso do sistema para todos os demais servios.
Esse , portanto, o entendimento que tem prevalecido, at mesmo no mbito do
Tribunal de Contas da Unio
41
: de que o sistema de registro de preos pode ser adotado
tambm para servios. No obstante isso, deve o gestor sempre analisar se, no caso concreto, a
utilizao do sistema de registro de preos mostra-se possvel, levando em considerao, para
tanto, as caractersticas do servio.
A segunda questo refere-se modalidade de licitao.
Em ateno ao artigo 15, 3, inciso I, da Lei Federal n. 8.666/93, a regra era a
adoo da concorrncia como modalidade licitatria para selecionar os fornecedores no
sistema de registro de preos. Essa previso legal refletia a situao existente poca, antes
da instituio do prego como modalidade licitatria, ou seja, o legislador, com tal
formulao, objetivava evitar a utilizao de modalidades de licitao que, de certa forma,
restringissem a competio: convite e tomada de preos.
Com a criao do prego, por meio da Lei Federal n. 10.520/02, passou-se a admitir o
uso dessa nova modalidade licitatria tambm para operacionalizar o sistema de registro de
preos, forte no artigo 11 da aludida Lei. Considerando que o prego tem as mesmas
caractersticas da concorrncia, vale dizer, mxima amplitude de competio, ausncia de
limites de valor e mxima publicidade, J orge Ulisses J acoby Fernandes (2007) destaca a
possibilidade do sistema de registro de preos ser precedido de prego. Nesse sentido, o
Tribunal de Contas da Unio tem se manifestado
42
.
Vale, aqui, mencionar que o Decreto n. 3.931/01, conforme redao original de seu
artigo 3, previa que a licitao para registro de preos seria realizada na modalidade
concorrncia, em consonncia com a Lei Federal n. 8.666/93. O Decreto n. 4.342/02, ao
alterar esse dispositivo legal, passou a admitir a possibilidade de utilizao, para registro de
preos, das modalidades concorrncia ou prego, em face da Lei Federal n. 10.520/02.
Acerca da possibilidade de realizao de licitao para registro de preos nas modalidades
concorrncia ou prego, Maral Justen Filho (2008, p. 189), ressalta que:
O prego somente pode ser utilizado para contratao de bem ou servio comum,
aquele destitudo de alguma peculiaridade de que derive ausncia de sua
disponibilidade no mercado, para aquisio a qualquer tempo. Portanto, se a
Administrao pretender promover registro de preos para bens e servios que no
so comuns (na acepo adotada na legislao do prego), ser-lhe- imperioso valer-
se da concorrncia. Sendo o bem comum, caber a escolha entre concorrncia e
prego.
Do exposto, observa-se, por relevante, que o sistema de registro de preos no uma
modalidade de licitao, tampouco um tipo de licitao. um sistema por meio do qual a
aquisio de bens ou a contratao de servios pode ser processada, em determinados casos,
que sero na prxima seo abordados.

3.2.3 O Decreto n. 3.931/01, alterado pelo Decreto n. 4.342/02

Como j dito na seo 3.1.3 do presente estudo, no mbito federal, regulamenta o
sistema de registro de preos, em ateno ao disposto no 3 do artigo 15 da Lei Federal n.
8.666/93, o Decreto n. 3.931/01, com as alteraes dadas pelo Decreto n. 4.342/02.
Defendendo a aplicao dos decretos federais apenas rbita federal, Maral J usten Filho
(2008, p. 185) destaca que:
[...] cada ente federativo dever promover a prpria regulamentao ou aplicar
diretamente o prprio art. 15, considerando-o como auto-aplicvel [...]. Um decreto

41
Acrdo n. 1.487/2007 Plenrio. Relator Ministro Valmir Campelo.
42
Acrdo n. 531/2007 Plenrio. Relator Ministro Ubiratan Aguiar.

15
federal, atinente ao peculiar interesse da Unio, no pode ser automaticamente
aproveitado por outros entes polticos. J ustamente por esse motivo, eventual
contradio entre o decreto federal e algum decreto estadual, distrital ou municipal
no importa invalidade deste ltimo. Nessa linha, os decretos j existentes no
sofreram qualquer restrio sua aplicabilidade em virtude da supervenincia do
decreto federal.
Em que pese o fato dos decretos acima referidos dizerem respeito somente esfera
federal, passa-se, a partir dessa seo, a anlise do sistema de registro de preos tendo como
base tais regulamentos.
O Decreto n. 3.931/01, em seu artigo 1, caput
43
, com redao dada pelo Decreto n.
4.342/02, define quais objetos podem ser passveis de licitao pelo sistema de registro de
preos e o seu mbito de aplicao.
Em seu artigo 1, pargrafo nico
44
, o Decreto n. 3.931/01 traz algumas definies,
indispensveis a compreenso do tema, a saber: sistema de registro de preos, ata de registro
de preos, rgo gerenciador e rgo participante. Importante referir, por relevante, que das
definies de rgo gerenciador e de rgo participante, verifica-se que se diferenciam pelo
fato do rgo gerenciador ser aquele responsvel pela conduo dos procedimentos
necessrios para o registro de preos e pelo gerenciamento da ata de registro de preos,
enquanto o rgo participante aquele que participa dos procedimentos iniciais do sistema de
registro de preos e integra a ata de registro de preos. Veja-se, portanto, que esse ltimo se
vincula ao sistema de registro de preos tambm desde o incio do procedimento.
O Decreto n. 3.931/01, em seu artigo 2
45
, enumera as hipteses em que a adoo do
sistema de registro de preos cabvel. Maral J usten Filho (2008) defende que tal elenco
exaustivo
46
. Explica que tal exaustividade decorre do fato de ser pouco provvel localizar
outro caso, alm dos ali indicados, apto a justificar a adoo do sistema de registro de preos.

43
Artigo 1, caput, do Decreto n. 3.931/01: As contrataes de servios e a aquisio de bens, quando
efetuadas pelo Sistema de Registro de Preos, no mbito da Administrao Federal direta, autrquica e
fundacional, fundos especiais, empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais entidades
controladas, direta ou indiretamente pela Unio, obedecero ao disposto neste Decreto. (Redao dada pelo
Decreto n 4.342, de 23.8.2002).
44
Artigo 1, pargrafo nico, do Decreto n. 3.931/01: Para os efeitos deste Decreto, so adotadas as seguintes
definies:
I - Sistema de Registro de Preos - SRP - conjunto de procedimentos para registro formal de preos relativos
prestao de servios e aquisio de bens, para contrataes futuras; (Redao dada pelo Decreto n 4.342, de
23.8.2002)
II - Ata de Registro de Preos - documento vinculativo, obrigacional, com caracterstica de compromisso para
futura contratao, onde se registram os preos, fornecedores, rgos participantes e condies a serem
praticadas, conforme as disposies contidas no instrumento convocatrio e propostas apresentadas;
III - rgo Gerenciador - rgo ou entidade da Administrao Pblica responsvel pela conduo do conjunto
de procedimentos do certame para registro de preos e gerenciamento da Ata de Registro de Preos dele
decorrente; e
IV - rgo Participante - rgo ou entidade que participa dos procedimentos iniciais do SRP e integra a Ata
de Registro de Preos.
45
Artigo 2 do Decreto n. 3.931/01: Ser adotado, preferencialmente, o SRP nas seguintes hipteses:
I - quando, pelas caractersticas do bem ou servio, houver necessidade de contrataes freqentes;
II - quando for mais conveniente a aquisio de bens com previso de entregas parceladas ou contratao de
servios necessrios Administrao para o desempenho de suas atribuies;
III - quando for conveniente a aquisio de bens ou a contratao de servios para atendimento a mais de um
rgo ou entidade, ou a programas de governo; e
IV - quando pela natureza do objeto no for possvel definir previamente o quantitativo a ser demandado pela
Administrao.
Pargrafo nico. Poder ser realizado registro de preos para contratao de bens e servios de informtica,
obedecida a legislao vigente, desde que devidamente justificada e caracterizada a vantagem econmica.
46
Em sentido contrrio, Jorge Ulisses J acoby Fernandes (2007, p. 369): a norma, de contedo meramente
exemplificativo, reflete, na verdade, os casos em que, mais freqentemente, se far a aplicao do sistema.

16
Nesse sentido, j se posicionou o Tribunal de Contas da Unio
47
. Assim, em se tratando de
contratao de prestao de servios ou de aquisio de bens, para que se processe por meio
do sistema de registro de preos, dever a Administrao Pblica sempre verificar se o pedido
pode ser enquadrado em uma das hipteses elencadas no artigo 2 do Decreto n. 3.931/01, as
quais se passa a abordar. Caso contrrio, no ser possvel a utilizao de tal sistema.
O inciso I do artigo 2 do Decreto n. 3.931/01 refere-se a contrataes frequentes.
Para J orge Ulisses J acoby Fernandes (2007, p. 369-370), divergindo da redao de tal
dispositivo legal, a rigor, no , como regra, a caracterstica do bem que o torna de aquisio
freqente, mas o interesse e as caractersticas da Administrao. Ainda sobre esse inciso, o
autor (2007, p. 370) menciona que o SRP revela-se, assim, como um instrumento adequado
s aquisies em que a estimativa de consumo extremamente difcil ou onerosa
48
.
Da execuo parcelada, cuida o inciso II do artigo 2 do Decreto n. 3.931/01. Nesse
caso, autoriza-se a adoo do sistema de registro de preos, segundo Maral J usten Filho
(2008, p. 187),
[...] quando a necessidade estatal puder ser predeterminada em seus montantes
globais, mas pressupuser execuo fracionada da prestao. Mas tal no basta
utilizao do registro de preos. Ademais do necessrio fracionamento da prestao,
impe-se a imprevisibilidade dos quantitativos e dos prazos para execuo de cada
parcela. O grande exemplo envolve o fornecimento de combustvel a rgos de
segurana.
O inciso III do artigo 2 do Decreto n. 3.931/01 diz respeito contratao por mais de
um rgo ou entidade. Para bem compreender tal norma, explica J orge Ulisses J acoby
Fernandes (2007), deve-se atentar para o fato de que, via de regra, na licitao convencional,
cada rgo deve elaborar sua licitao, em face do comando contido no artigo 20, combinado
com o artigo 6, inciso XII, da Lei Federal n. 8.666/93. Sobre tal possibilidade, Maral J usten
Filho (2008) ressalta que, alm da conjugao de interesses de diversas entidades
administrativas, o caso deve enquadrar-se em uma das hipteses previstas nos outros incisos
desse artigo, ainda que de forma indireta.
A ltima hiptese, inciso IV do artigo 2 do Decreto n. 3.931/01, ao tratar [...] da
impossibilidade de identificar, de antemo, o quantitativo que satisfar a necessidade
administrativa, sintetiza ponto comum a todas as demais hipteses, assevera Maral J usten
Filho (2008, p. 188).
O pargrafo nico do artigo 2 do referido regulamento possibilita o uso do sistema de
registro de preos para a contratao de bens e servios de informtica.
O artigo 3 do Decreto n. 3.931/01
49
, com redao dada pelo Decreto n. 4.342/02, ao
seu turno, prev, entre outros, as modalidades em que a licitao para registro de preos ser
realizada concorrncia ou prego e o critrio de julgamento tipo de licitao , que
dever ser, como regra, o menor preo. O 1 do mesmo artigo, tambm como redao dada
pelo Decreto n. 4.342/02, estabelece a excepcionalidade da utilizao de licitao do tipo
tcnica e preo. Nesse caso, ser adotada obrigatoriamente a modalidade concorrncia, vez
que o prego sempre do tipo menor preo.

47
Acrdo n. 2.392/2006 Plenrio. Relator Ministro Benjamin Zymler.
48
Sobre a distino entre compras e servios nessa hiptese de cabimento, vide Maral J usten Filho (2008).
49
Artigo 3 do Decreto n. 3.931/01: A licitao para registro de preos ser realizada na modalidade de
concorrncia ou de prego, do tipo menor preo, nos termos das Leis n
o
s 8.666, de 21 de julho de 1993, e
10.520, de 17 de julho de 2002, e ser precedida de ampla pesquisa de mercado. (Redao dada pelo Decreto
n 4.342, de 23.8.2002)
1 Excepcionalmente poder ser adotado, na modalidade de concorrncia, o tipo tcnica e preo, a critrio
do rgo gerenciador e mediante despacho devidamente fundamentado da autoridade mxima do rgo ou
entidade. (Redao dada pelo Decreto n 4.342, de 23.8.2002)
[...].

17
O artigo 4 do Decreto n. 3.931/01
50
trata, entre outros, do prazo de validade da ata de
registro de preos. O caput desse artigo, tal como previsto no artigo 15, 3, inciso III, da Lei
Federal n. 8.666/93, estipula que o prazo de validade do registro de preos no poder ser
superior a um ano. Aqui, importante mencionar que no se pode confundir o prazo de
validade do registro de preos com o prazo de vigncia dos contratos dele decorrentes. Desde
que celebrados ainda enquanto vlida a ata de registro de preos, os contratos so legais,
tendo eficcia a partir da publicao de seu extrato, nos termos do artigo 61, pargrafo nico,
da Lei Federal n. 8.666/93, e vigncia regulada pelo artigo 57 da mesma Lei, conforme
dispe o 1 do artigo 4 do regulamento, com redao dada pelo Decreto n. 4.342/02. O 2
desse dispositivo legal, que admite a prorrogao da vigncia da ata de registro de preos por
mais doze meses, alm do prazo de um ano, nos termos do artigo 57, 4, da Lei Federal n.
8.666/93, contm determinao que manifestamente ilegal. Embora exista divergncia
doutrinria acerca desse assunto
51
, o Tribunal de Contas da Unio ultimamente assim tem se
manifestado
52
.
Os demais artigos do regulamento tratam de outras questes atinentes ao registro de
preos, que se deixa de citar, por no serem, exceto a prtica do carona, que ser abordada nas
sees 3.2.4 e 4, to relevantes para o presente estudo quanto os dispositivos comentados
acima.

3.2.4 A figura do carona

Entre as inovaes trazidas pelo Decreto n. 3.931/01, destaca-se a constante do artigo
8, verbis:
Art. 8 A Ata de Registro de Preos, durante sua vigncia, poder ser utilizada por
qualquer rgo ou entidade da Administrao que no tenha participado do certame
licitatrio, mediante prvia consulta ao rgo gerenciador, desde que devidamente
comprovada a vantagem.
1 Os rgos e entidades que no participaram do registro de preos, quando
desejarem fazer uso da Ata de Registro de Preos, devero manifestar seu interesse
junto ao rgo gerenciador da Ata, para que este indique os possveis fornecedores e
respectivos preos a serem praticados, obedecida a ordem de classificao.
2 Caber ao fornecedor beneficirio da Ata de Registro de Preos, observadas as
condies nela estabelecidas, optar pela aceitao ou no do fornecimento,
independentemente dos quantitativos registrados em Ata, desde que este
fornecimento no prejudique as obrigaes anteriormente assumidas.
3
o
As aquisies ou contrataes adicionais a que se refere este artigo no podero
exceder, por rgo ou entidade, a cem por cento dos quantitativos registrados na Ata
de Registro de Preos. (Includo pelo Decreto n 4.342, de 23.8.2002)
Forte nesse dispositivo legal, qualquer rgo ou entidade da Administrao Pblica
que no tenha participado do certame licitatrio, isto , que no tenha se vinculado
originariamente sua instituio nem como rgo gerenciador, nem como rgo
participante pode, querendo, fazer uso do procedimento, aderindo ata de registro de
preos. a chamada figura do carona. Para Maral J usten Filho (2008, p. 194):

50
Artigo 4 do Decreto n. 3.931/01: O prazo de validade da Ata de Registro de Preos no poder ser superior
a um ano, computadas neste as eventuais prorrogaes.
1 Os contratos decorrentes do SRP tero sua vigncia conforme as disposies contidas nos instrumentos
convocatrios e respectivos contratos, obedecido o disposto no art. 57 da Lei n
o
8.666, de 1993. (Redao
dada pelo Decreto n 4.342, de 23.8.2002)
2 admitida a prorrogao da vigncia da Ata, nos termos do art. 57, 4, da Lei n 8.666, de 1993,
quando a proposta continuar se mostrando mais vantajosa, satisfeitos os demais requisitos desta norma.
51
J orge Ulisses J acoby Fernandes (2007) admite a prorrogao excepcional da ata de registro de preos
constante do 2 do artigo 4 do Decreto n. 3.931/01, observadas determinadas condies.
52
Acrdo n. 991/2009 Plenrio. Relator Ministro Marcos Vinicios Vilaa.

18
Em sntese, carona consiste na contratao fundada num sistema de registro de
preos em vigor, mas envolvendo uma entidade estatal dele no participante
originalmente, com a peculiaridade de que os quantitativos contratados no sero
computados para o exaurimento do limite mximo. De acordo com a prtica, a nica
restrio admitida reside no limite de 100% do quantitativo mximo objeto do
registro por entidade. Qualquer rgo alheio ao sistema, independentemente de
rbita federativa, pode valer-se dessa soluo.
Basta, para tanto, a teor do artigo em tela, que o rgo ou entidade que, objetivando
adquirir um bem ou contratar a prestao de um servio, pretenda fazer uso da ata de registro
de preos em vigor de outro ente comprove ser tal medida vantajosa, por meio de pesquisa
de mercado, por exemplo, e manifeste seu interesse junto ao rgo gerenciador da ata. Esse
indicar os preos e os fornecedores, sendo que caber ao fornecedor optar pela aceitao ou
no do pedido pretendido, observadas as condies estipuladas na ata de registro de preos.
Em sendo aceito pelo fornecedor, dever ser firmado contrato, nos moldes da minuta
integrante do ato convocatrio, cuja gesto caber ao carona.
Tendo sido acrescentado pelo Decreto n. 4.342/02 um 3 ao aludido artigo, a
contratao com rgo ou entidade no participante originalmente do sistema de registro de
preos passou a ser limitada a cem por cento do quantitativo total registrado, no mbito
federal. Entende Maral J usten Filho (2008, p. 194) que:
A soluo desbordou os limites da lei e produziu resultado teratolgico,
especialmente porque propicia contrataes ilimitadas com base em uma mesma e
nica licitao. A figura do carona inquestionavelmente ilegal e eivada de uma
srie de vcios.
Embora existam autores que defendam tal prtica, como J orge Ulisses J acoby
Fernandes
53
, e que a adeso ata de registro de preos seja utilizada, nos dias de hoje, por
diversos rgos e entidades da Administrao Pblica
54
, autores como Maral J usten Filho,
entendem que o procedimento sob exame viola os princpios constitucionais e administrativos
balizadores do procedimento licitatrio, tratados na seo 2.2 do presente estudo, alm de no
atender aos objetivos da licitao, mencionados na seo 2.1.1 do mesmo, posio que j vem
sendo adotada por alguns rgos e entidades do Poder Pblico, elencados na seo seguinte.
Entre os questionamentos que surgem, adiantam-se os que seguem: pode um Decreto
criar tal procedimento de adeso? Esse procedimento no fere os princpios basilares da
licitao e, at mesmo, o direito fundamental igualdade, de modo a fragilizar o prprio
Estado Democrtico de Direito originado pela nova Lex Fundamentalis? A adeso ata de
registro de preos no acaba gerando distores gravssimas, vez que no alcana as
finalidades da licitao? o que se passa a abordar na quarta seo desse estudo.

53
J orge Ulisses Jacoby Fernandes (2007, p. 421), um dos maiores defensores desse procedimento, manifesta-se
no sentido de que acertadamente, o Decreto n. 3.931/01 estendeu a possibilidade de utilizao da Ata de
Registro de Preos queles rgos e entidades da Administrao Pblica, que no tenham participado do
Sistema de Registro de Preos, sendo que o pretenso usurio no precisa integrar a mesma esfera de
governo, se a norma for interpretada de forma sistemtica. E mais: h ntidas vantagens nesse procedimento.
Primeiro, porque motiva o uso do SRP por outros rgos, aumentando a credibilidade do sistema; segundo,
porque motiva a participao: quem tiver preos registrados e suportar novas demandas ser contratado sem
licitao por outros rgos e entidades. Terceiro, o procedimento desburocratizante, pois fixa requisitos
mnimos. Vide tambm artigo de J orge Ulisses J acoby Fernandes, intitulado Carona em sistema de registro
de preos: uma opo inteligente para reduo de custos e controle.
54
A exemplo, o Estado do Rio Grande do Sul, atravs do Decreto n. 45.375/07, regulou a adeso ao sistema de
registro de preos, por parte de rgos e entidades da Administrao Estadual. No caso gacho, no foram
estipulados limites de quantitativos, como feito pelo Decreto Federal, em seu artigo 8, 3. Dos rgos
pblicos, cite-se o Ministrio Pblico Estadual Gacho que, por meio dos Provimentos PGJ /RS n.
os
40/04 e
47/06, utilizados atualmente, tambm instituiu normas sobre o assunto, implantando o seu prprio sistema de
registro de preos.

19
4 A ADESO ATA DE REGISTRO DE PREOS

4.1 A FIGURA DO CARONA E O POSICIONAMENTO DAS CORTES DE CONTAS

4.1.1 Conceito e exemplo

O carona
55
ou, segundo Luiz Cludio Santana (2007), rgo no participante, terceiro,
extra-ata so os apelidos utilizados para designar aquele rgo ou entidade que, conforme Joel de
Menezes Niebuhr (2006, p. 1), no tenha participado da licitao que deu origem ata de registro
de preos e a ela adere, [...] desde que durante a sua vigncia e desde que aceito pelo fornecedor,
sendo-lhe facultado contratar at 100% do quantitativo registrado na ata, a teor do preceituado no
artigo 8 do Decreto Federal n. 3.931/01, que regulamenta o sistema de registro de preos no
mbito da Administrao Pblica Federal. Tal figura restrita, portanto, quelas aquisies de
bens ou contrataes de servios que tenham sido processadas por meio do sistema de registro de
preos. Fazendo uso da prtica do carona, estende-se a proposta tida como mais vantajosa em
determinada oportunidade, devido realizao de certame licitatrio, a todos os que tenham
interesse e necessitem do objeto que teve seu preo registrado, em quantidade igual ou menor do
que o mximo registrado, observado o procedimento descrito na seo 3.2.4 do presente estudo.
Nas palavras de Paulo Srgio de Monteiro Reis (2008, p. 4):
O carona , dessa forma, um rgo/entidade da Administrao que no participou
da licitao para registro de preos, nem como gerenciador, tampouco como
participante. Em determinado momento, precisando adquirir um bem ou contratar
um servio comum, a Administrao, em estando obrigada a, nos termos do
ordenamento jurdico vigente, realizar licitao, poder evitar esse procedimento
aderindo a uma Ata de Registro de Preos que esteja dentro do seu prazo de
validade.
J oel de Menezes Niebuhr (2006, p. 1) exemplifica tal figura:
Em termos prticos: a entidade A promove licitao para registro de preos com o
propsito de adquirir 500 computadores. A empresa vencedora assina a ata de
registro de preos e, pois, compromete-se a fornecer entidade A os 500
computadores, nos termos do que fora licitado. O carona consiste na possibilidade
de uma outra entidade, entidade B, que no teve qualquer relao com o
processo de licitao realizado, aderir ata de registro de preos da entidade
A e adquirir com base nela tambm 500 computadores. Assim sendo, o
fornecedor vender 500 computadores para a entidade A, que promoveu a
licitao, e outros 500 computadores para a entidade B, que no teve qualquer
relao com a licitao outrora realizada. (grifo nosso)
Embora o autor acima citado (2006, p. 2) refira que [...] o carona j realidade para
boa parte da Administrao Pblica [...] e reconhea que [...] para os agentes
administrativos o carona algo extremamente cmodo, porquanto os desobriga de promover
licitao, entende que o instrumento em si [...] avilta de modo desinibido e flagrante uma
pliade de princpios do Direito Administrativo, por efeito do que antijurdico.
Antes da anlise da figura do carona, isto , do procedimento de adeso ata de
registro de preos luz da principiologia balizadora da atividade administrativa brasileira,
veja-se como as Cortes de Contas tm se manifestado sobre o tema.


55
J orge Ulisses J acoby Fernandes, no artigo intitulado Carona em sistema de registro de preos: uma opo
inteligente para reduo de custos e controle, afirma que a denominao carona [...] traduz em linguagem
coloquial a idia de aproveitar o percurso que algum est desenvolvendo para incluir o prprio trajeto, sem
custos.

20
4.1.2 O posicionamento do Tribunal de Contas da Unio

O Tribunal de Contas da Unio, cujas decises, relativas aplicao de normas gerais
de licitao, sobre as quais cabe privativamente Unio legislar, devem ser acatadas,
conforme dispe a smula 222 do mesmo, [...] pelos administradores dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, acerca da inovao trazida pelo Decreto
n. 3.931/01, em seu artigo 8, a saber, a criao da figura do carona, recentemente se
manifestou
56
.
O Tribunal de Contas da Unio, ao analisar representao da 4 Secex sobre possveis
irregularidades na ata de registro de preos do Prego n. 16/05, promovido pela
Coordenao-Geral de Recursos Logsticos do Ministrio da Sade CGRL/MS, para a
contratao de empresa de prestao de servios, apoio logstico e realizao de eventos, entre
elas: a existncia de jogo de planilha e o fato de vrios rgos terem aderido respectiva
ata de registro de preos mais precisamente sessenta e dois rgos e entidades, o que pode
ter transformado uma contratao de R$ 32.000.000,00 (trinta e dois milhes de reais) em
contrataes que totalizam R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhes de reais) , em sesso realizada
em 1 de agosto de 2007, por seus Ministros, acordou, quanto ltima provvel irregularidade
citada, conforme Acrdo n. 1.487/07 Plenrio, tendo como Relator o Ministro Valmir
Campelo, em:
9.2. determinar ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que:
[...]
9.2.2. adote providncias com vistas reavaliao das regras atualmente
estabelecidas para o registro de preos no Decreto n. 3.931/2001, de forma a
estabelecer limites para a adeso a registros de preos realizados por outros rgos
e entidades, visando preservar os princpios da competio, da igualdade de
condies entre os licitantes e da busca da maior vantagem para a
Administrao Pblica, tendo em vista que as regras atuais permitem a
indesejvel situao de adeso ilimitada a atas em vigor, desvirtuando as
finalidades buscadas por essa sistemtica, tal como a hiptese mencionada no
Relatrio e Voto que fundamentam este Acrdo; (grifo nosso)
Note-se que o Tribunal de Contas da Unio no proibiu formalmente a prtica do
carona. Optou por determinar a reavaliao das regras atualmente estabelecidas pelo Decreto
n. 3.931/01, objetivando limites adeso a atas de registro de preos, atentando para o fato
de que a adeso ilimitada
57
no preserva princpios como o da competio, da igualdade de
condies entre os interessados e da busca da maior vantagem ao Poder Pblico, entre outros,
afora desvirtuar as finalidades da sistemtica do registro de preos. Nesse sentido, Maral
J usten Filho (2008).
Em que pese esse fato, no se pode achar que tal prtica seja uma escolha que se
configure como vlida e legtima para a Administrao Pblica, assevera o autor acima

56
De acordo com Paulo Srgio de Monteiro Reis (2008, p. 5), o Tribunal de Contas da Unio no vinha se
posicionando objetivamente em relao existncia do carona, muito embora em alguns processos tenha
dado indicaes no sentido de reconhecer sua existncia, no fazendo restries utilizao desse
procedimento pela Administrao. Pode ser mencionado como exemplo o Acrdo n. 2.401/2006
Plenrio. E mais: recentemente, [...], o TCU demonstrou efetiva preocupao com a figura do carona na
Administrao federal, especialmente com as conseqncias que podero resultar em prejuzo ao interesse
pblico, acabando por deliberar no sentido de ser revista a regulamentao a respeito do assunto. Trata-se do
Acrdo n. 1.487/2007 Plenrio [...]. No mesmo sentido, Luiz Cludio Santana (2007).
57
Aqui, cumpre esclarecer que se fala em adeso ilimitada porque, embora haja limite individual para cada
carona 100%, por rgo ou entidade da administrao federal, dos quantitativos registrados na ata de
registro de preos a que se est aderindo, nos termos do 3 do artigo 8 do Decreto n. 3.931/01 , no
existe limite do nmero de rgos ou entidades que podem aderir a uma mesma ata de registro de preos.

21
referido (2008), vez que viola uma srie de princpios vetoriais
58
, conforme entendimento do
prprio Tribunal de Contas da Unio, no Acrdo em apreo.

4.1.3 Demais Cortes de Contas

Outras Cortes de Contas tambm tm se posicionado, das mais variadas formas, frente
matria
59
.
A ttulo exemplificativo, cita-se o entendimento do Tribunal de Contas do Distrito
Federal
60
e do Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso
61
, assim sintetizado por Paulo
Srgio de Monteiro Reis (2008, p. 6):
Os rgos de controle externo do Estado do Mato Grosso e do Distrito Federal
admitem, portanto, a adeso a Atas de Registro de Preos por outros
rgos/entidades que dela no participam, ainda que no pertenam mesma esfera
governamental, no caso especfico do TCMT com as restries [...].
O Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, por sua vez, em sesso datada de
06 de agosto de 2007, decidiu:
6.2 Responder Consulta nos seguintes termos:
6.2.1 O Sistema de Registro de Preos, previsto no art. 15 da Lei (federal) n.
8.666/93, uma ferramenta gerencial que permite ao Administrador Pblico
adquirir de acordo com as necessidades do rgo ou da entidade licitante, mas os
decretos e as resolues regulamentadoras no podem dispor alm da Lei das
Licitaes ou contrariar os princpios constitucionais;
6.2.2 Por se considerar que o sistema de carona, institudo no art. 8 do Decreto
(federal) n. 3.931/2001, fere o princpio da legalidade, no devem os
jurisdicionados deste Tribunal utilizar as atas de registro de preos de rgos
ou entidades da esfera municipal, estadual ou federal para contratar com
particulares, ou permitir a utilizao de suas atas por outros rgos ou
entidades de qualquer esfera, excetuada a situao contemplada na Lei (federal)
n. 10.191/2001. (Deciso n. 2.392/07. Relator Wilson Rogrio Wan-Dall, grifo
nosso)
Na mesma linha, os Tribunais de Contas dos Estados do Rio de J aneiro e de Minas
Gerais, segundo Luiz Cludio Santana (2007, p. 5):
Nesse particular, vale a referncia recente regulamentao do SRP a que procedeu
o Egrgio Tribunal de Contas do Estado do Rio de J aneiro, por intermdio do Ato
Normativo n. 92/07, que se ateve aos termos da Lei [...]. Outro aspecto a ser
ressaltado, nessa regulamentao, a no previso do carona, nem dar e nem pegar
carona foi permitido.
Foi essa tambm a soluo encontrada pelo E. Tribunal de Contas do Estado de
Minas Gerais, Resoluo n. 01/2006, o que denota a preocupao das Cortes de
Contas com o Sistema e, ao nosso ver, com a essa anmala figura do carona.
Embora haja entendimentos diversos sobre o tema nas Cortes de Contas, como visto
acima, o que tambm se verifica na doutrina administrativa, como j mencionado na seo
3.2.4 do presente estudo, acredita-se, na linha do posicionamento do Tribunal de Contas do

58
Os aludidos princpios sero abordados na seo 4.2 do presente estudo.
59
Importante lembrar, como mencionado na seo 3.2.3 do presente estudo, que o Decreto n. 3.931/01, objeto
de anlise do Tribunal de Contas da Unio no Acrdo citado, aplica-se somente rbita federal e que cada
ente federativo pode editar sua prpria regulamentao ou aplicar diretamente o artigo 15, inciso II, da Lei
Federal n. 8.666/93, vez que auto-aplicvel. Assim, ao contrrio do disposto na smula 222 do Tribunal de
Contas da Unio, quando da anlise do entendimento das Cortes de Contas dos Estados e do Distrito Federal,
deve-se ter presente a regra sobre a qual esta recaindo e, principalmente, o mbito de competncia do
Tribunal.
60
Deciso n. 1.806/2006. Relator Conselheiro Antnio Renato Alves Rainha.
61
Deciso n. 01/2007.

22
Estado de Santa Catarina, que baseia sua deciso no princpio da legalidade, e do Tribunal de
Contas da Unio, que faz aluso, afora outros princpios mencionados no acrdo, como
impessoalidade e moralidade, aos da competitividade, da isonomia e da busca de maior
vantagem Administrao Pblica, entre outras decises aludidas, que a figura do carona,
pelos motivos que sero expostos na seo 4.2 do presente estudo, fere os princpios
constitucionais e administrativos balizadores da atividade administrativa, alm de no
permitir sejam atingidos, por meio desse procedimento, os objetivos prprios da licitao.

4.2 A FIGURA DO CARONA E OS PRINCPIOS

4.2.1 O sistema de registro de preos e os princpios

Antes da anlise da figura do carona do ponto de vista jurdico-principiolgico, mister
referir que, com o sistema de registro de preos, as regras do ordenamento jurdico so
inteiramente cumpridas, bem como os princpios elencados na seo 2.2 do presente estudo
so observados.
Nesse sentido, J orge Ulisses J acoby Fernandes (2007, p. 32), ao afirmar que o sistema
de registro de preos [...] garante a plena eficcia dos princpios constitucionais da isonomia
e da legalidade, alm de colocar, em pronunciada vantagem, a economicidade e eficincia em
favor do errio. E, tambm, Maral J usten Filho (2008, p. 182), ao manifestar-se no sentido
de que o sistema de registro de preos [...] no dispensa a licitao nem a observncia dos
requisitos legais acerca de contrataes administrativas.
Tal sistema, como acertadamente menciona Thiago Dellazari Melo (2009, p. 9), :
[...] um instrumento de considervel avano na gesto de recursos pblicos, as
vantagens obtidas so inmeras, porm, no se admite a distoro do instituto de
forma a romper com os princpios constitucionais da Administrao Pblica nem
tampouco os princpios gerais das licitaes pblicas.
Quando o autor (2009, p. 9) fala em distoro do instituto, refere-se figura do carona,
destacando que [...] o descompasso existe apenas na utilizao de Atas de Registro de Preos
por rgos no participantes [...]. Luiz Cludio Santana (2007, p. 12), na mesma linha,
assevera: no Direito Ptrio vigente, no h espao para o procedimento do carona [...].
Passa-se, ento, ao exame dessa prtica denominada carona.

4.2.2 A figura do carona e o princpio da legalidade

A figura do carona fere o princpio da legalidade, uma vez que, conforme Maral
J usten Filho (2008, p. 195), a Lei Federal n. 8.666/93 no facultou a instituio dessa
sistemtica, que foi introduzida por meio de regulamento, qual seja, Decreto Federal n.
3.931/01.
O Decreto Federal n. 3.931/01, que regulamenta o Sistema de Registro de Preos no
mbito federal, conforme seu prembulo, foi expedido pelo Presidente da Repblica, com
base nas atribuies que lhe confere o artigo 84, incisos IV e VI, alnea a, da Carta Federal,
cuja dico a que segue:
Art. 84. Compete privativamente ao presidente da Repblica:
[...]
IV sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e
regulamentos para sua fiel execuo;
[...]
VI dispor, mediante decreto, sobre:
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar
aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos. (grifo nosso)

23
Como j referido na seo 2.2.1 do presente estudo, o decreto, quando expedido com
base no artigo 84, inciso IV, in fine, da CRFB/88, regulamentar ou de execuo; e, quando
disciplina matria no regulada em lei, independente ou autnomo. O primeiro expedido
para a fiel execuo da lei; o segundo s cabvel, em nosso direito ptrio, nas hipteses
previstas no artigo 84, inciso VI, da CRFB/88. Disso, infere-se que, embora o prembulo do
Decreto sob anlise faa meno ao inciso VI, alnea a, do artigo 84 da Carta Magna, trata-se,
em verdade, de Decreto regulamentar ou de execuo, vez que a prpria ementa do mesmo
explicita a regulamentao do [...] Sistema de Registro de Preos previsto no art. 15 da Lei
n. 8.666, de 21 de junho de 1993, [...]. (grifo nosso)
Para J oel Menezes Niebuhr (2006, p. 2), prestam-se tais regulamentos administrativos
[...] apenas a dizer como a lei deve ser cumprida, como ela deve ser posta em
prtica, operacionalizada pela Administrao Pblica. Regulamento administrativo
no meio para criar direitos e obrigaes, criar novos instrumentos jurdicos,
outorgar competncias a agentes administrativos no pressupostas em lei.
Regulamento administrativo apenas detalha e explicita competncia j criada atravs
de lei.
Assim, considerando que a figura do carona no encontra amparo legal, entende-se
que o Presidente da Repblica, ao institu-la, no mbito federal, por meio de regulamento
administrativo Decreto n. 3.931/01
62
, excedeu as suas competncias constitucionais,
violando o princpio da legalidade.
J oel de Menezes Niebuhr (2006, p. 3) ressalta que:
O agravo que o carona impinge legalidade no de ordem substancial, mas formal.
[...] Melhor explicando: a forma como o carona foi criado, valendo-se de mero
regulamento administrativo, sem previso legal, que fere o princpio da legalidade,
no o seu contedo ou aquilo que o carona em si implica e dispe. O que o carona
em si implica e dispe viola outros princpios, no o da legalidade.
, pois, o Decreto n. 3.931/01, no que tange adeso ata de registro de preos
artigo 8 , ilegal
63
. Aqui, importante salientar que no h que se falar em
inconstitucionalidade; a questo situa-se no mbito legal apenas, conforme jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal:
Se a interpretao administrativa da lei, que vier a consubstanciar-se em decreto
executivo, divergir do sentido e do contedo da norma legal que o ato secundrio
pretendeu regulamentar, quer porque tenha este se projetado ultra legem, quer
porque tenha permanecido citra legem, quer, ainda, porque tenha investido contra
legem, a questo caracterizar, sempre, tpica crise de legalidade, e no de
inconstitucionalidade, a inviabilizar, em conseqncia, a utilizao do mecanismo
processual da fiscalizao normativa abstrata. O eventual extravasamento, pelo ato
regulamentar, dos limites a que materialmente deve estar adstrito poder configurar
insubordinao executiva aos comandos da lei. Mesmo que, a partir desse vcio
jurdico, se possa vislumbrar, num desdobramento ulterior, uma potencial violao

62
Acerca da regulamentao do sistema de registro de preos, realizada atualmente pelo Decreto n. 3.931/01,
no mbito federal, Paulo Srgio de Monteiro Reis (2008, p. 2) manifesta-se no sentido de que padece de
alguns vcios [...] que tornam esse diploma legal inconstitucional, na medida em que ele inova ao
ordenamento jurdico em diversas de suas disposies, inovaes essas que no se coadunam com esse tipo
de normativo legal.
63
Por razes de ilegalidade, o ato administrativo pode ser anulado, invalidado, isto , desfeito, produzindo efeitos
retroativos data emque foi emitido efeitos ex tunc. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007, p. 219), a
anulao pode ser feita pela Administrao Pblica, combase no seu poder de autotutela sobre os prprios atos,
conforme entendimento j consagrado pelo STF por meio das Smulas n.
os
346 e 473. [...] E a anulao pode
tambmser feita pelo Poder Judicirio, mediante provocao dos interessados, que podero utilizar, para esse fim,
quer as aes ordinrias e especiais previstas na legislao processual, quer os remdios constitucionais de controle
judicial da Administrao Pblica. Sobre a anlise da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judicirio,
vide jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal: AI 640.272-AgR, Relator Ministro Ricardo Lewandowski.

24
da Carta Magna, ainda assim estar-se- em face de uma situao de
inconstitucionalidade reflexa ou oblqua, cuja apreciao no se revela possvel em
sede jurisdicional concentrada. (ADI 996-MC, Rel. Min. Celso de Mello)
64

A soluo seria, ento, que o Poder Legislativo, por meio de lei, criasse a figura do
carona, em consonncia com o que prima o Estado Democrtico de Direito: que se governe
por lei e no por decreto, desde que a adeso ata de registro de preos no violasse os
demais princpios balizadores da Administrao Pblica. No caso, como a figura do carona
fere outros princpios, o que ser nas sees que seguem demonstrado, mesmo que houvesse
lei instituindo o procedimento em apreo, se nos moldes atuais, seria tida como
inconstitucional
65
.

4.2.3 A figura do carona, o princpio da isonomia e correlatos

Afronta, a figura do carona, ademais, o princpio da isonomia. Em ateno a esse
princpio, J oel de Menezes Niebuhr (2006) explica que o Poder Pblico, almejando adquirir
bens ou contratar a prestao de servios e ciente dos benefcios econmicos que os contratos
propiciam aos particulares, realiza procedimento licitatrio, visando assegurar e concretizar o
direito dos interessados em contratar com a Administrao Pblica igualdade. Assim, a
figura do carona viola o princpio da isonomia porque pressupe contrato sem licitao
66
e,
com isso, prejudicado est o alcance de uma das finalidades do certame licitatrio.
Viola, dessa forma, tambm o princpio da obrigatoriedade de licitar, eis que, com a
figura do carona, criou-se, por meio de decreto, mais uma hiptese de contratao direta, sem
realizao de certame licitatrio, o que compete somente lei, em conformidade com o
disposto nos artigos 37, inciso XXI, da CRFB/88 e 2 da Lei Federal n. 8.666/93. Sobre esse
ponto, conclui J oel de Menezes Niebuhr (2006, p. 4):
A figura do carona ilegtima, porquanto por meio dela procede-se contratao
direta, sem licitao, fora das hipteses legais e sem qualquer justificativa,
vulnerando o princpio da isonomia, que o fundamento da exigncia constitucional
que faz obrigatria a licitao pblica.
Fere, ainda, o princpio da isonomia, em razo das alteraes que provoca na licitao
que originou a ata de registro de preos a ser aderida e de que os possveis interessados em
participar de licitaes avaliam as condies prefixadas no ato convocatrio para determinar o
seu interesse em participar do certame licitatrio e para elaborar as suas propostas, explica
Maral J usten Filho (2008).
Viola, dessa forma, tambm o princpio da vinculao ao instrumento convocatrio,
prprio das licitaes e que ecoa por toda a Lei Federal n. 8.666/93, porquanto o carona [...]
d azo contratao no prevista no edital, como assevera J oel de Menezes Niebuhr (2006,
p. 5), [...] sobretudo no tocante entidade contratante e aos quantitativos estabelecidos no
edital
67
.
Acerca disso, Luiz Cludio Santana (2007, p. 9): toda contratao decorrente de
adeso Ata de Registro de Preos afeta o ato convocatrio, pois no estava prevista nem
estimada no edital, sendo, portanto, contratao excedente, qual no foi dada a devida
publicidade. Disso, note-se que h, inclusive, violao ao princpio da publicidade.
Sobre esse ponto, o Tribunal de Contas da Unio, por meio da smula n. 177,

64
O constitucionalista Alexandre de Moraes (2007) tambm entende desse modo.
65
Aqui, tambm no h que se falar em alargamento do princpio da legalidade.
66
Maral J usten Filho (2008, p. 196) entende que [...] a ausncia de obrigatoriedade de contratar e a no
computao dos quantitativos contratados com entidades no participantes do sistema de registro de preos
so duas decorrncias jurdicas da inexistncia de licitao.
67
O Supremo Tribunal Federal veda tal prtica, conforme RMS 24.555-AgR, Relator Ministro Eros Grau.

25
estabeleceu:
A definio precisa e suficiente do objeto licitado constitui regra indispensvel da
competio, at mesmo como pressuposto do postulado de igualdade entre os
licitantes, do qual subsidirio o princpio da publicidade, que envolve o
conhecimento, pelos concorrentes potenciais das condies bsicas da licitao,
constituindo, na hiptese particular da licitao para compra, a quantidade
demandada uma das especificaes mnimas e essenciais definio do objeto do
prego.
Contraria, pelo exposto no tocante ao princpio da isonomia, o prprio direito
fundamental igualdade, inserto no caput do artigo 5 da Carta Magna, bem como o princpio
da livre concorrncia, disposto no inciso IV do artigo 170 da CRFB/88.
Transcreve-se, ainda relativamente ao princpio da isonomia, jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal
68
:
No podem a lei, o decreto, os atos regimentais ou instrues normativas, e muito
menos acordo firmado entre partes, superpor-se a preceito constitucional, instituindo
privilgios para uns em detrimento de outros, posto que alm de odiosos e inquos,
atentam contra os princpios ticos e morais que precipuamente devem reger os atos
relacionados com a Administrao Pblica. O artigo 37, inciso XXI, da Constituio
Federal, de contedo conceptual extensvel primacialmente aos procedimentos
licitatrios, insculpiu o princpio da isonomia assecuratria da igualdade de
tratamento entre todos os concorrentes, em sintonia com o seu caput obedincia
aos critrios da legalidade, impessoalidade e moralidade e ao de que todos so
iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza. (MS 22.509, Relator
Ministro Maurcio Corra.)
Tal jurisprudncia fortalece o j dito, reiterando a importncia da observncia do
princpio da isonomia quando da realizao de certame licitatrio, bem como destacando a
vedao de que um decreto, por exemplo, sobreponha-se a tal preceito constitucional.

4.2.4 A figura do carona e o princpio da economicidade

Outro princpio que a figura do carona afronta o da economicidade, que se constitui,
junto com a isonomia, nos fins que a licitao pretende alcanar. Com a adeso ata de
registro de preos, deixa-se de se ganhar com a economia de escala. Nesse sentido, Fernando
Henrique Cherm Ferreira ngelo (2007, p. 2): outra disparidade o potencial prejuzo para
todos os rgos integrantes do processo de compra, uma vez que dado maior escala de
contratao, o valor unitrio do item contratado fatalmente seria inferior ao inicialmente
registrado. Pode-se dizer, portanto, que a figura do carona [...] conduz transferncia para o
particular dos ganhos decorrentes da escala econmica, conforme Maral J usten Filho (2008,
p. 197), que complementa: a ampliao dos quantitativos originalmente previstos significa a
reduo dos custos e a ampliao da margem de lucro do particular. Demais disso, a
vantagem a que o Decreto n. 3.931/01 condiciona a adeso ata de registro de preos de
difcil comprovao.

4.2.5 A figura do carona e os demais princpios

Tambm a figura do carona afronta o princpio da moralidade, que agrega fora ao
princpio da legalidade e se conecta com o princpio da impessoalidade. Assim entende J oel
de Menezes Niebuhr (2006, p. 6), ao afirmar que: o carona, no mnimo, expe os princpios
da moralidade e da impessoalidade a risco excessivo e despropositado, abrindo as portas da
Administrao a todo tipo de lobby, trfico de influncia e favorecimento pessoal. Explica o

68
Vide, tambm, ADI 2.716, Relator Ministro Eros Grau, e MI 58, Relator p/ o ac. Ministro Celso de Mello.

26
autor (2006, p. 6):
Isso porque, o representante de dada entidade quem decide, praticamente de forma
livre, se adere ata de registro de preos de outra entidade ou no e, com isso, se
beneficia ou no o fornecedor que assinou a aludida ata de registro de preos.
Veja-se, com isso, que h, inclusive, violao ao princpio do julgamento objetivo,
uma vez que a adeso ata de registro de preos decorre do juzo discricionrio do
representante de determinado rgo ou entidade.
Pode-se afirmar que a adeso ata de registro de preos contraria, ainda, o princpio
da eficincia, apontado como um dos principais fundamentos para o uso do carona, que se
liga idia de celeridade, eis que a prtica do carona, alega Thiago Dellazari Melo (2009, p.
7),
[...] prestigia a inrcia e o comodismo administrativo, uma vez que os rgos
podero esconder a ausncia de planejamento nas contrataes, buscando sempre a
adeso a Atas de Registro de Preos de outros rgos que implantaram o Sistema de
Registro de Preos.
E mesmo que fosse observado, o que no caso no ocorre, a eficincia nunca pode ser o
fim ltimo buscado pela Administrao Pblica, nem justificar, em hiptese alguma, a
desobedincia aos demais princpios vetoriais da atividade administrativa brasileira.
Autores como Luiz Cludio Santana (2007) atentam, ademais, para o fato da prtica
do carona poder vir a ser caracterizada como ato de improbidade administrativa, com fulcro
no caput do artigo 11 da Lei Federal n. 8.429/92.

4.2.6 Alternativa encontrada

Uma possvel soluo, tendo em vista que o sistema de registro de preos, alm de
respeitar o ordenamento vigente, apresenta-se como uma alternativa eficaz aos agentes
administrativos que buscam, sem deixar de preservar a igualdade de condies a todos os
particulares que desejarem participar dos certames licitatrios, contrataes vantajosas que
resguardem o interesse pblico, seria que os rgos ou entidades, ao invs de deixarem para
aderir a uma ata de registro de preos decorrente de licitao realizada por outro rgo ou
entidade figura do carona , passassem a integrar o procedimento licitatrio desde o incio,
como rgo participante, de modo a serem observados todos os princpios balizadores da
atividade administrativa brasileira.
A possibilidade de realizao de um nico registro de preos para mais de um rgo
ou entidade da Administrao Pblica est prevista no Decreto n. 3.931/01, que determina as
competncias do rgo gerenciador artigo 3, 2 e dos rgos participantes artigo 3,
pargrafos 3 e 4. inclusive uma das hipteses de cabimento do sistema de registro de
preos, abordada na seo 3.2.3 do presente estudo, forte no artigo 2, inciso III, do Decreto
Federal n. 3.931/01.
Nesse sentido, Thiago Dellazari Melo (2009, p. 9):
Deve-se ressaltar, no entanto, que o Sistema de Registro de Preos pode e deve
continuar a ser utilizado pelos gestores pblicos como ferramenta de gesto. Para
tanto, basta a limitao da utilizao da Ata de Registro de Preos apenas pelos
rgos que efetivamente participam desde o incio da licitao coordenada pelo
rgo gerenciador.
E mais:
A realizao de uma nica licitao composta por necessidades de rgos diversos,
por meio do SRP, preserva e mantm a aplicao de todos os princpios da
Administrao Pblica, bem como refora os princpios das licitaes pblicas.
Dando especial destaque obteno da eficincia administrativa por intermdio da

27
racionalizao dos processos administrativos de contrataes.
Defende-se, portanto, a utilizao das atas de registro de preos apenas pelos rgos
participantes e pelo rgo gerenciador, vedando-se a prtica do carona, porque ilegal e
contrria aos princpios norteadores da atividade administrativa brasileira, de modo a no
propiciar o alcance das finalidades buscadas com a realizao de licitao.

5 CONCLUSO

Com a realizao do presente estudo, verificou-se que a Administrao Pblica, deve,
via de regra, realizar procedimento administrativo denominado licitao, objetivando
assegurar tratamento equivalente a todos os licitantes e selecionar a proposta que se mostre
mais vantajosa ao Poder Pblico. A obrigatoriedade de licitar princpio constitucional,
previsto na Constituio de 1988, que inaugurou uma nova ordem jurdica nacional.
Alm de observar a legislao aplicvel, o procedimento licitatrio deve observar as
condies estabelecidas no ato convocatrio, bem como os princpios constitucionais e
administrativos balizadores da matria.
Constatou-se, tambm, que o sistema de registro de preos previsto no artigo 15,
inciso II, da Lei Federal n. 8.666/93 um importante instrumento de gesto colocado
disposio da Administrao Pblica. Com a edio da Lei Federal n. 10.520/02, quanto s
regras do sistema de registro de preos, evoluiu-se. Isso porque tal Lei, ao instituir a
modalidade de licitao denominada prego para a aquisio de bens e contratao de
servios comuns, previu que, quando efetuadas pelo sistema de registro de preos, podero
adotar a modalidade criada artigo 11.
Como, na Lei Federal n. 8.666/93, h previso de que o sistema de que se cuida
dever ser regulamentado por decreto artigo 15, 3 , expediu-se, no mbito federal, o
Decreto n. 3.931/01, atualmente em vigor, com as alteraes dadas pelo Decreto n. 4.342/02,
que acabou inovando o ordenamento jurdico. Destaque-se, entre tais inovaes, a criao da
figura do carona artigo 8. Tal prtica consiste na possibilidade de que qualquer rgo ou
entidade da Administrao Pblica, que no tenha participado do certame licitatrio, tem de,
forte no artigo citado, querendo, fazer uso da licitao realizada por outro, mediante adeso
ata de registro de preos.
Por ser algo extremamente cmodo, porquanto desobriga de promover licitao, a
prtica do carona utilizada por boa parte da Administrao Pblica e, inclusive, defendida
por autores como J orge Ulisses J acoby Fernandes (2007). No entanto, conforme entendimento
de Maral J usten Filho (2008), afora outros tantos autores mencionados no presente estudo, e
como vislumbrado pelo Tribunal de Contas da Unio, no Acrdo n. 1.487/07 Plenrio,
bem como pelo Tribunal de Contas de Santa Catarina, na Deciso n. 2.392/07, no preserva
os princpios norteadores da licitao.
Viola o princpio da legalidade, vez que a figura do carona no encontra amparo legal.
Afronta o princpio da isonomia, pois pressupe contrato sem licitao. Com isso,
viola tambm o princpio da obrigatoriedade de licitar, eis que compete somente lei a
criao de hipteses de contratao direta. Fere, ainda, o princpio da isonomia, em razo das
alteraes que provoca na licitao que originou a ata de registro de preos a ser aderida,
afrontando, dessa forma, inclusive, o princpio da vinculao ao instrumento convocatrio,
vez que a prtica do carona permite contratao no prevista no ato convocatrio, bem como
o da publicidade, porque a contratao excedente no foi tornada pblica. Contraria, por todo
o exposto, o prprio direito fundamental igualdade e o princpio da livre concorrncia.
Fere o princpio da economicidade, uma vez que, com a adeso ata de registro de
preos, a Administrao Pblica deixa de ganhar com a economia de escala.
Alm disso, expe os princpios da moralidade e da impessoalidade a risco excessivo e

28
despropositado, deixando de lado o princpio do julgamento objetivo.
Contraria, outrossim, o princpio da eficincia, que se liga idia de celeridade, pois
demonstra a ausncia de planejamento nas contrataes. Alm disso, em ateno ao princpio
da eficincia, nunca se deve deixar de observar os demais princpios.
Pode, inclusive, tal prtica vir a ser caracterizada como ato de improbidade
administrativa, forte no artigo 11 da Lei Federal n. 8.429/92.
A figura do carona , pois, ilegal. Mais, mesmo se ultrapassada a violao formal ao
princpio da legalidade, caso editada lei criando tal figura, nos mesmos moldes estabelecidos
pelo Decreto n. 3.931/01, continuaria a prtica do carona sendo contrria ao ordenamento
jurdico vigente, visto que viola os demais princpios norteadores do procedimento licitatrio,
pelos motivos analisados, de modo que seria tal lei inconstitucional.
Considerando que o sistema de registro de preos respeita o ordenamento jurdico
vigente, uma possvel alternativa seria que o rgo ou entidade, ao invs de vir a aderir a uma
ata de registro de preos de outro rgo ou entidade, integrasse o procedimento licitatrio
desde o seu incio, como rgo participante.
Defende-se, portanto, a utilizao das atas de registro de preos apenas pelos rgos
participantes e pelo rgo gerenciador, vedando-se a prtica do carona, porque ilegal e
contrria aos princpios norteadores da atividade administrativa brasileira, de modo a no
propiciar o alcance das finalidades buscadas com a realizao de licitao.

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