BLL 03 Descentralizacion

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Salir de Lima es encontrar rpidamente la pobreza extrema. Los pueblos sin agua ni luz, los campe-
sinos con hambre y fro, los caminos desastrosos, las industrias inexistentes. La descentralizacin
es necesaria para un desarrollo nacional equilibrado y sostenido. Es adems indispensable
para fortalecer la gestin pblica y profundizar la democracia. La descentralizacin se
mantiene desde hace dcadas como una demanda de los peruanos, sobre todo
aquellos originarios de provincias, de que se redistribuya el poder. Es la pro-
mesa incumplida ms vieja en el pas.
La transicin democrtica tras el fujimorismo permiti reabrir el camino
de la descentralizacin. Entre el 2001 y el 2002, se inici este proceso
con un paquete de normas bsicas y la eleccin de gobiernos
regionales. Lamentablemente, en los aos posteriores el gobierno
de Toledo arrastr los pies. Mantuvo a los gobiernos regionales y
municipios escasos de fondos y la transferencia de competencias
desde el gobierno central se hizo a cuentagotas. Luego vino una
convocatoria a referndum para la unificacin de departamentos
en regiones que fue tan mal promovida, que termin en una derrota
completa de esta interesante propuesta el 2005.
En la campaa electoral del 2006, sin que este tema fuera central,
los diversos candidatos,ratificaron su compromiso con la descentralizacin.
Pocos meses despus,el Presidente Garca anunci un shock descentraliza-
dorque ha terminado siendo mucho ruido y pocas nueces. El porcentaje
de presupuesto para gobiernos regionales y municipios no ha aumentado, mientras el
gobierno recae en la tentacin del centralismo. La reconstruccin del sur post terremoto
es reveladora de como el gobierno opta por salidas centralistas, las que no logran res-
puestas efectivas a los problemas de la poblacin.
Pero otros cambios ratifican que la descentralizacin sigue vigente,como la eleccin de nue-
vos gobiernos regionales y municipales. Algunos de estos parecen tener mayor capacidad
de gestin; aunque deficiencias no faltan e iniciativas para su fortalecimiento institucional
an son escasas. Adems, se ha formado la Asamblea Nacional de Presidentes Regionales,
se ha fortalecido la REMURPE (Red de Municipalidades Rurales) y han surgido movimien-
tos polticos regionales cuya solidez y seriedad va en aumento.
Ms de un reto importante enfrenta el proceso de descentralizacin peruano. Al
mismo tiempo, los grandes problemas nacionales: una economa sin chorreo,
una sociedad que reproduce la exclusin y una poltica capturada por peque-
os grupos con grandes intereses, siguen estando asociados al centralismo. Se
ratifica, as, la importancia de la descentralizacin para resolver los problemas
principales del pas. A develar los retos y posibilidades de la descentralizacin
en el Per, para lograr salir del subdesarrollo y profundizar la democracia,
se dedica este tercer nmero de Bajo la Lupa.
RETO POR
DESCENTRALIZACIN:
ENTENDER
4| Hacia dnde?
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DESCENTRALIZACIN:
La descentralizacin es un proceso difcil porque implica que el gobierno central
debe ceder poder a las regiones y provincias. A los polticos no les gusta perder
poder. Las instituciones del gobierno central deben aprender a trabajar con los
gobiernos regionales y municipalidades que se empoderan. Implica adems un
cambio institucional muy grande: desmontar o reducir algunas instituciones y
construir y desarrollar otras.
L
a descentralizacin es dif-
cil, pero tiene que ser un
proceso, que vaya acumu-
lando, acomodndose a
la realidad y aprendiendo
con el tiempo. Para eso, los ritmos,
orientaciones y estrategias de este
proceso, tienen que ser dirigidos por
una institucin y tener coherencia en
las polticas nacionales.
DESPEGUE FUE A MEDIA CAA
Durante los primeros aos de la
actual descentralizacin, 2003-2006,
el gobierno encarg la direccin del
proceso a un organismo llamado el
Consejo Nacional de Descentraliza-
cin (CND). En este periodo, crtico
por ser precisamente los aos inicia-
les y formativos, hubo algunos pro-
blemas serios en la conduccin de la
descentralizacin:
El Incumplimiento de cronogra-
mas de transferencias.
La subestimacin de los munici-
pios.
La burocratizacin y dbil lide-
razgo del CND.
La resistencia de sectores ministeria-
les opuestos a la descentralizacin.
La falta de un sistema de informa-
cin y de comunicacin sobre la
marcha del proceso, generando
una gran confusin.
La inexistencia de un plan de capa-
citacin y asistencia tcnica.
La falta de una agenda de priorida-
des concertada entre el Poder Eje-
cutivo y el Congreso de la Rep-
blica en el periodo 2005-2006.
La no aprobacin de ninguna de
las cinco integraciones regionales por
el referndum del 30 de octubre del
2005 fue un serio revs para el pro-
ceso descentralista, y para el CND
como organismo conductor. La trans-
ferencia de las competencias y funcio-
nes fue muy lenta, sujeta a engorro-
sos procedimientos de acreditacin
debiendo cada gobierno regional (25),
municipalidad provincial (196) y muni-
cipalidad distrital (1831) demostrar su
capacidad. Se ofreci as la imagen
de un proceso sin horizontes claros
y con poca vitalidad. A ello, se agrega
el hecho de que la mayor parte de las
autoridades regionales y locales del
periodo 2003-2006 realmente no se
interesaron a fondo en mejorar lo que
se les haba transferido.
LA SITUACIN A JULIO 2006
La descentralizacin fue la nica
reforma poltica importante impul-
sada por el Gobierno de Toledo. Es
tambin un componente fundamen-
tal del Acuerdo Nacional (Octava Pol-
tica de Estado). A pesar de ello, fue evi-
dente la prdida de inters de Toledo
en ella y la prdida del consenso pol-
tico social impulsor de esta reforma,
as como la falta de priorizacin del
tema por los candidatos principales
a la Presidencia de la Repblica en el
2006. Los partidos polticos con repre-
sentacin en el Parlamento Nacional,
que en principio aprobaron la crea-
cin de regiones mediante refern-
dum, le quitaron el apoyo al proceso
no aprobando las normas necesarias,
por ejemplo los incentivos tributa-
rios, tratando de preservar mejores
posibilidades para sus candidatos en
la campaa electoral del 2006.
As, en julio del 2006 la descen-
tralizacin era un proceso casi para-
Es necesario superar el
centralismo que ha caracterizado
histricamente al Estado Peruano
HACIA DNDE?
Experiencias previas de descentralizacin
1828: Instalacin de Juntas departamentales
1873: Consejos departamentales y Municipales
1880: Descentralizacin fiscal (post guerra con Chile)
1919: Congresos Regionales
1923: Consejos Departamentales
1981: Corporaciones departamentales
1989: 12 Gobiernos Regionales
Estas propuestas de descentralizacin quedaron a medio camino
por ausencia de visiones compartidas y acuerdos slidos para
impulsarlos; o por desactivacin del proceso a cargo de dictaduras,
como sucedi en 1992.
lizado, acompaado de un ente con-
ductor (CND) desacreditado y en el
que los gobiernos regionales y locales
no jugaron un rol promotor.
PILOTO EN PROBLEMAS
Lo que viene haciendo el gobierno
con la descentralizacin debe enten-
derse teniendo como marco general
que, mas all de las palabras, Alan
Garca ha optado por el modelo neo-
liberal, en alianza con la derecha y
bajo un estilo de gobierno centra-
lista-autoritario.
En este marco, podemos obser-
var que:
Se demor tres meses en anunciar
las medidas del shock descentralista,
cumplido en menos del 50% un ao
despus;
Luego de haber procesado la
reingeniera del CND, procedi a
desactivarlo, eliminando el espacio
de coordinacin y concertacin inter-
gubernamental del proceso;
A ms de un ao de iniciada su
gestin no se sabe cmo se har la
transferencia de competencias y fun-
ciones sectoriales;
No se ha avanzado en el desarrollo
de capacidades y asistencia tcnica;
Hay demora en introducir los ajus-
tes al SNIP y las reglas para compras
estatales (CONSUCODE), lo que
condicionar que muchas regiones
y municipios no ejecuten la totalidad
de su presupuesto de inversiones;
No se promueve los procesos de
planeamiento concertado, los presu-
puestos participativos ni la participa-
cin ciudadana;
Se busca hechar la culpa a los
gobiernos regionales de los proble-
mas en la inversin pblica y de los
conflictos sociales.
En ausencia de una visin y pro-
puesta integral de reforma de Estado,
el gobierno pretende realizar las
transferencias de competencias de
manera desligada de la descentraliza-
cin fiscal, de la puesta en marcha del
Sistema Nacional de Planeamiento
Estratgico, sin una reforma del
Poder Ejecutivo que sea coherente con
el proceso de descentralizacin y sin
la necesaria aprobacin de la Ley del
Empleo Pblico.
Definitivamente, el problema ms
serio es la ausencia de una conduc-
cin institucionalizada del proceso,
con autoridad suficiente para enfren-
tar las resistencias del centralismo.
HACE FALTA UNA DIRECCIN
COORDINADA
Varias son las razones que justifican
una conduccin concertada del pro-
ceso de descentralizacin:
La descentral i zaci n es una
reforma multidimensional de largo
plazo, que va ms all de la duracin
de los cinco aos de un gobierno
nacional o de los cuatro aos de los
gobiernos regionales y locales. Se
trata de una poltica de Estado perma-
nente por lo que es necesario evitar
interrupciones en el proceso cada
vez que cambien las autoridades.
La descentralizacin compromete
al gobierno central, los gobiernos
regionales y las municipalidades, y
Lo que propone el Acuerdo Nacional
Octava Poltica de Estado.- Descentralizacin Poltica, Econmica
y Administrativa para propiciar el desarrollo integral, armnico y
sostenido del Per.
Nos comprometemos a desarrollar una integral descentraliza-
cin poltica, econmica y administrativa, transfiriendo progresiva-
mente competencias y recursos del gobierno nacional a los gobier-
nos regionales y locales con el fin de eliminar el centralismo.
Construiremos un sistema de autonomas polticas, econmicas
y administrativas, basado en la aplicacin del principio de sub-
sidiariedad y complementariedad entre los niveles de gobierno
nacional, regional y local del Estado, con el fin de fortalecer stos
ltimos y propiciar el crecimiento de sus economas.
Los objetivos de la descentralizacin
El objetivo de la descentralizacin es generar un modelo de desarro-
llo territorial que satisfaga las legtimas expectativas de inclusin,
prosperidad y acceso a mejores oportunidades para el ejercicio de
derechos. La transferencia de capacidades y recursos hacia las regio-
nes y localidades aspecto central de la descentralizacin tiene,
pues, el propsito de crear condiciones apropiadas para la competi-
tividad y la equidad, as como el fortalecimiento de la institucionali-
dad democrtica en cada uno de los niveles de gobierno, superando
de esta manera el centralismo que ha caracterizado histricamente
al Estado Peruano. Grupo Propuesta Ciudadana. La descentraliza-
cin peruana: una agenda para relanzar un proceso impostergable.
(Grupo Propuesta Ciudadana)
La descentralizacin pretende tambin como objetivo poten-
ciar la participacin ciudadana en la formulacin de polticas
pblicas, en la aprobacin y gestin de planes y presupuestos
subnacionales, lo que sumado a la rendicin de cuentas y las facili-
dades para acceder a la informacin de inters pblico, puede con-
tribuir a la transparencia, a la legitimidad y el apoyo creciente de
la poblacin a la ejecucin de la polticas y acciones de desarrollo.
Es decir, la descentralizacin es una va para impulsar procesos de
buen gobierno regional y local y de construccin de ciudadana.
(Red Per de Iniciativas de Concertacin)
Las ltimas elecciones Regionales
y Municipales
Las elecciones regionales de noviembre del 2006 significaron una
clara derrota de los denominados partidos nacionales y la conso-
lidacin de los movimientos o partidos polticos regionales que
triunfaron en 22 de los 25 gobiernos regionales. El APRA controla
los gobiernos regionales de Piura y La Libertad, Solidaridad Nacio-
nal la Municipalidad Metropolitana de Lima. Qued establecido
as un claro divorcio de la representacin parlamentaria con la
regional y local.
Si bien estos movimientos tienen en comn la voluntad de
ejercer la poltica a partir de las dinmicas sociales y econmicas
de sus regiones, se trata de referentes muy heterogneos y con
dbiles mecanismos de articulacin entre quienes comparten
enfoques similares. En este contexto resulta importante el surgi-
miento de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales y las
Juntas de Coordinacin Interregional, as como la continuidad de
redes municipales como REMURPE.
Centralismo en cifras
ciudades concentraban ms del 40% de la poblacin del
pas (concentracin poblacional).
departamentos concentraban las 2/3 partes del PBI nacio-
nal (concentracin de la inversin y de la produccin).
provincias el 52% de los electores (concentracin del
poder poltico).
El problema
ms serio del
proceso de
descentrali-
zacin es la
ausencia de
una conduccin
instituciona-
lizada, con
autoridad
suficiente para
enfrentar las
resistencias del
centralismo.
6| Hacia dnde?
10
9
5
tambin a las organizaciones de la
sociedad civil, todos ellos actores con
miradas e intereses diferenciados,
que pueden convertirse en factores
de parlisis reales si no se institucio-
naliza un espacio de dilogo. Recor-
demos que actualmente slo 3 de 25
gobiernos regionales son conducidos
por partidos polticos nacionales. El
Poder Ejecutivo debe conducir esta
reforma de manera concertada, bus-
cando complementariedades, pues
teniendo los gobiernos regionales
y locales autonoma poltica y admi-
nistrativa, estos no pueden recibir
rdenes verticales desde arriba,
como frecuentemente lo pretende el
Presidente de la Repblica.
Por tratarse de una reforma de
gran envergadura que cuestiona la
inequitativa distribucin del poder y
la riqueza, la descentralizacin es ine-
vitablemente un proceso complejo y
potencialmente conflictivo.
Por significar una reforma poltica
en un contexto en que el sistema pol-
tico est en crisis de representatividad
y efectividad, resulta recomendable
que se conduzca concertadamente,
en tanto que ningn partido poltico
que alcance el gobierno nacional por
s solo tendr el liderazgo suficiente
para implementarla.
Las experiencias previas de descen-
tralizacin en el Per se frustraron
por falta de consensos polticos y
sociales sobre como implementarla.
La experiencia internacional sobre
descentralizacin aconseja consen-
sos intergubernamentales, como sus-
tento de la voluntad poltica y social.
Una conducci n concer tada
requiere que se reconozca un mayor
protagoni smo de l a Asambl ea
Nacional de Gobiernos Regionales
(ANGR), as como de las asociacio-
nes y redes de municipalidades hoy
lideradas en varios aspectos por
REMURPE, y de las propias Orga-
nizaciones de la Sociedad Civil.
Las relaciones de estos actores y del
Poder Ejecutivo deberan dar forma
a un Consejo Intergubernamental
para la conduccin concertada del
proceso.
Lo que dice la Constitucin
La reforma constitucional del Captulo de Descentralizacin de
la Constitucin de 1993, seala que la descentralizacin es una
forma de organizacin democrtica constituye una poltica perma-
nente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como objetivo
fundamental el desarrollo integral del pas. La descentralizacin
se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a
criterios que permitan una adecuada asignacin de competencias
y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobier-
nos regionales y locales. Los Poderes del Estado y los Organismos
Autnomos, as como el presupuesto de la Repblica se descentrali-
zan de acuerdo a Ley (Ley No 27680, 6/03/2002).
El presidente Garca pese a su ofrecimiento en
la campaa electoral de una descentralizacin
inmediata, ha optado por un estilo de gobierno
centralista-autoritario.
Qu pas
con la
Descentra-
lizacin
inmediata de
Alan Garca?
Mensaje de 28 de julio del 2006:
El Estado necesita ms
descentralizacin. Declaro que
todo aquello que pueda ser hecho
por los gobiernos municipales
y los gobiernos regionales ser
descentralizado de inmediato.
Se descentralizar todas las
atribuciones y todos los recursos
que sean posibles, esa es mi fe y
mi credo. Queremos cogobernar
con los 1,800 alcaldes y los 25
presidentes regionales. Cunto
ms cerca de la gente est el
gobierno, ms oportunidades
tiene la gente de participar y de
impedir la ociosidad. El gasto se
hace ms eficaz y productivo y con
ms moralidad, porque el pueblo
sanciona la corrupcin y obliga
al gobierno local y regional a
cumplir su deber.
Mensaje de 28 de julio del 2007:
La descentralizacin es una
reforma democrtica que entrega
a los pueblos y a sus lderes
la decisin y el derecho a la
ejecucin de las obras, la seleccin
de sus equipos de trabajo. El
gobierno nacional debe dirigir
los grandes objetivos y tiene sus
propias funciones. . Pero todo
lo que este ms all de estas
funciones debe ser de inmediato
transferido a la accin de los
gobiernos municipales y de las
regiones, a los que corresponde
promover y atraer la inversin,
hacer obras regionales, el manejo
de las tierras eriazas, la direccin
de la agricultura, la vivienda,
la industria, la promocin del
turismo, la educacin inicial y
primaria, la salud preventiva, los
caminos regionales y vecinales,
la electricidad rural, etc. Es la
libre iniciativa de las autoridades
elegidas y si ellas se equivocan,
deben ser sus pueblos los que las
rectifiquen.
Cul es su opinin sobre

el proceso de descentrali-
zacin a ms de un ao de
gestin del actual gobierno
nacional?
Creo que existe una enorme distancia
entre el discurso aparentemente des-
centralista con que el Presidente Gar-
ca asumi el gobierno el 28 de julio
del 2006 y lo que realmente se est
haciendo por descentralizar el pas. La
medida de mayor trascendencia pero
no necesariamente ms acertada ha
sido la desactivacin del Consejo Nacio-
nal de Descentralizacin (CND), que
en su lugar no se ha creado ninguna
instancia que conduzca la descentrali-
zacin de forma concertada y eficiente.
Tampoco hay novedades en materia
de integracin, pese al anuncio de un
plan de regionalizacin y de una regin
piloto. La transferencia de funciones
sectoriales parece tener problemas
serios en lo que se refiere a la cuanti-
ficacin de recursos financieros que
deben acompaar esa transferencia,
as como en cuanto al fortalecimiento
de capacidades de los gobiernos regio-
nales y locales. En materia de descen-
tralizacin econmica preocupa que
el gobierno central pretenda recortar
los fondos del canon de las municipali-
dades para repartirlos directamente a
la poblacin, cuando lo que habra que
hacer ms bien es destinar recursos
del gobierno central para compensar
a los departamentos que no reciben
canon.
Considera que es o no indispensa-
ble que la descentralizacin cuente
con una instancia interguberna-
mental para una conduccin con-
certada del proceso?
LA DESACTIVACIN
DEL CND NO FUE LO
MS ACERTADO
8| Entrevista
El Congresista Washington Zeballos, evala el proceso de descentralizacin con el
actual gobierno.
Estoy plenamente convencido de que
es necesario y urgente que contemos
con una instancia responsable de
conducir, evaluar y dar cuentas del
proceso de descentralizacin. Por
eso hemos propuesto que en la Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo se cree
el Consejo de Coordinacin Inter-
gubernamental, encabezado por el
Presidente del Consejo de Ministros
e integrado por representantes de los
gobiernos regionales y de las munici-
palidades provinciales y distritales.
En su criterio, cules seran las
cuatro o cinco acciones prioritarias
de una agenda descentralista para
el periodo 2007 2008?
Considero fundamental que se ins-
tale el CEPLAN y se ponga en mar-
cha el Sistema Nacional de Planea-
miento Estratgico, ello permitir
articular los esfuerzos de los tres
niveles de gobierno y de los secto-
res pblicos y privados para avanzar
en una perspectiva comn de desa-
rrollo nacional y orientar los planes
regionales y locales.
Es evidente que necesitamos aprobar
la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo,
pero no de cualquier manera, sino
como un instrumento efectivo para
la reforma del Estado y para adecuar
a los sectores del Gobierno Nacional
con las exigencias del proceso de
descentralizacin. En este periodo
debemos revisar tambin las normas
sobre descentralizacin fiscal con el
fin de fortalecer la autonoma de los
En menos de ao y medio de
gestin, el actual Gobierno
Nacional tiene un record impre-
sionante de normas aprobadas
con un claro sesgo centralista.
Tenemos entre ellas:
1. Decreto Supremo que pro-
hbe que las municipalidades
establezcan reas naturales pro-
tegidas.
2. Decreto Supremo que
crea el FORSUR dirigido por el
Gobierno Central.
3. Decreto Supremo que crea
Sierra Exportadora sin estable-
cer ninguna participacin de
gobiernos regionales o munici-
palidades
4. Decreto Supremo que crea
CRECER.
5. Decreto Legislativo que
establece sanciones a autorida-
des regionales y municipales
que hacen o apoyan paros.
regula los sueldos y viticos de
autoridades locales y regiona-
les, violando la autonoma de
municipios y gobiernos regio-
nales.
desactiva el CND, descabezando
la conduccin y el espacio de
negociacin entre las represen-
taciones del Gobierno Central,
los gobiernos regionales, las
regiones y las municipalidades.
8. Ley marco sobre licencias
de funcionamiento.
El gobierno tambin incum-
ple el sistema de planeamiento
nacional y se niega a publicar el
listado de municipalidades rura-
les, ordenado por la Ley Org-
nica de Municipalidades.
Adems son contrarios a la
descentralizacin, los siguien-
tes Proyectos de Ley propues-
tos por el gobierno central:
Proyecto de Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo-LOPE; Proyecto
que declara de inters general y
de preferente ejecucin 20 pro-
yectos mineros (archivado por
dos Comisiones del Congreso);
Proyecto que dispone que la
tercera parte del canon de los
distritos productores (mineros)
sea distribuido directamente a
las familias.
Normas contrarias
a la descentralizacin
Forsur: La reconstruccin del sur vs. la descentralizacin
La organizacin de la reconstruccin en las zonas afectadas por el terremoto del 15 de agosto se
convirti en un test acerca de la voluntad descentralista del Poder Ejecutivo y de muchos otros
actores.
En oposicin a su discurso a favor de la descentralizacin, el Ejecutivo reaccion tpicamente
como un gobierno centralista, proponiendo un organismo de alto nivel jefaturado por un supues-
to zar de la reconstruccin, que dependera directamente de la Presidencia de la Repblica y con
total exclusin de los gobiernos regionales y locales y, por supuesto de la sociedad civil, salvo los
empresarios. Los argumentos de parte del oficialismo fueron tres: debe mantenerse el liderazgo
del presidente de la Repblica, el presidente regional de Ica no acredita las capacidades del caso,
el organismo nacional es indispensable porque estn comprometidas varias regiones.
Ha sido evidente la falta de inters del Poder Ejecutivo y del Congreso de la Repblica para
reforzar el proceso de descentralizacin, potenciando competencias y capacidades de los gobier-
nos subnacionales involucrados. Si las regiones afectadas son Ica, Lima Provincias y Huancaveli-
ca, por supuesto que poda crearse un organismo, interregional y con canales para la coordina-
cin y el apoyo con el Ejecutivo. Pero se opt por un esquema centralista que cont con el apoyo
de algunos empresarios que ven en la reconstruccin una oportunidad para privatizar todo
(aeropuerto, puerto, agua potable y alcantarillado, electrificacin, etc.). La decisin del Ejecutivo
fue cuestionada por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, por el presidente regional
de Ica y por analistas e instituciones comprometidas con la descentralizacin. Posteriormente,
varios de los empresarios nombrados al directorio de Forsur renunciaron. Y recientemente, el
Ministro de Vivienda se traslad a Pisco para liderar la reconstruccin, aunque no es quien
encabeza el Forsur.
El actual gobierno carece de una
orientacin estratgica y de una
decisin firme para avanzar en la
reforma descentralista.
Washington Zeballos Gamio, actual vicepresidente de la Comisin de Descentralizacin
del Congreso, en una reunin con el Ministro de Vivienda, Hernn Garrido-Lecca.
gobiernos subnacionales y su respon-
sabilidad en la recaudacin; junto con
ello, mejorar la utilizacin y distribu-
cin del canon. Adems, deberamos
empezar a elaborar de una vez el Plan
Nacional de Regionalizacin e Inte-
gracin Territorial para poder contar
en un plazo razonable con regiones
integradas y sostenibles. Finalmente,
pero no menos importante, tenemos
la responsabilidad de impulsar el for-
talecimiento de las capacidades de los
gobiernos regionales y municipales
con la participacin de diversos acto-
res; para ello hay en la PCM recursos
que no se han empleado adecuada-
mente y planes que no se han termi-
nado de elaborar. ReportedeEduardoBarzola,REMURPE
10| Descentralizacin fiscal
EL REPARTO
DEL BILLETE
T
raspasar poder a los gobier-
nos regionales y munici-
pios en estos rubros es lo
que se llama descentraliza-
cin fiscal. Su gran impor-
tancia radica en que sin recursos
econmicos poco es lo que se puede
hacer. Por otro lado, si el gobierno cen-
tral decide a su antojo a quien darle
y a quien no, tiene una herramienta
muy poderosa para controlar a las
regiones y municipios. Sin embargo,
tampoco es bueno que los gobier-
nos regionales y locales se habiten
a vivir estirando la mano pidiendo
al gobierno central; es conveniente
que tambin carguen con parte del
esfuerzo de recaudar tributos.
Un pas puede ser muy descen-
tralizado o poco descentralizado en
trminos fiscales. En un extremo
se encuentran los pases ms cen-
tralistas, donde todo lo recauda el
gobierno central, quien decide arbi-
trariamente como se asignan estos
recursos entre los diferentes nive-
les de gobierno. En el otro extremo,
por lo general pases federales, los
estados (gobiernos sub nacionales)
recaudan la mayor parte de recur-
sos, aplicando sus propias polticas,
y los asignan y gastan en lo que ellos
mismos definen. As, es necesario
hacernos una pregunta bsica: Qu
nivel de descentralizacin fiscal es
adecuado para nuestro pas?
DESCENTRALIZACION DEL GASTO
Veamos como se define el gasto
anual para cada nivel de gobierno,
cunto hemos avanzado en la des-
centralizacin del gasto en el presu-
El reparto del presupuesto pblico es
un tema clave para la descentralizacin.
Cunto retiene el gobierno central y
cunto reciben los gobiernos regionales
y municipios? Se reparte el dinero
en forma equitativa entre las distintas
regiones, provincias y distritos? Quin
y bajo que reglas decide cunto debe
recibir cada municipio y gobierno
regional? En la otra cara de la moneda,
para tener recursos que gastar, hay que
cobrar impuestos: quin los cobrar,
la SUNAT que responde al gobierno
central, o pueden hacerlo gobiernos
regionales o municipios, como en el caso
del impuesto predial?
En el 2007 el presupuesto pblico
se ha visto ampliado por crditos
suplementarios por un valor de
S/. 3,440 millones de soles
La formulacin del presupuesto pblico del Per se inicia un ao
antes de su vigencia, es decir, el Presupuesto 2008 comenz a pre-
pararse a inicios del 2007. Empieza con la definicin del Marco
Macro Macroeconmico Multianual donde se ensayan proyeccio-
nes para el conjunto de la economa nacional y, junto a eso, se pro-
yectan los ingresos y gastos que realizar el Estado en los siguien-
tes aos. En base al Marco Macroeconmico, el Ministerio de Eco-
noma y Finanzas (MEF), especficamente la Direccin Nacional de
Presupuesto Pblico, elabora una propuesta de presupuesto que
es discutida por el Consejo de Ministros, quien lo presenta al Con-
greso de la Repblica para su discusin y aprobacin.
El MEF suele decir que no se puede cambiar el presupuesto
que disea porque es inercial, pues la mayor parte de los recursos
ya estn comprometidos y destinados a gastos ineludibles, como
el pago a maestros, policas y otros trabajadores pblico o el ser-
vicio de la deuda externa. Sin embargo, esta afirmacin esconde
una mentira de varios miles de millones de soles.
LA FIGURA DEL CRDITO SUPLEMENTARIO
Sin duda, el Estado tiene una serie de compromisos ineludibles,
y varios servicios como los colegios y los centros de salud, que
no pueden parar y que requieren incrementar sus recursos. Pero
es falso que no pueda reformularse el presupuesto y hacer modi-
ficaciones importantes en la asignacin del gasto. Esto es posible,
especialmente en pocas de bonanza como la que vivimos desde
hace varios aos. As, la mayor recaudacin fiscal como resultado
del auge econmico ha venido siendo incorporada al presupues-
to original bajo la figura de crdito suplementario, es decir dine-
ro fresco, que no est comprometido y que podra ser asignado
con mayor flexibilidad.
Sin embargo, la poltica del MEF ha sido siempre decidir el
destino de estos recursos adicionales de forma unilateral y arbi-
traria, sin consultar ni consensuar propuestas con las regiones
y municipios. No es poco dinero de lo que hablamos aqu, pues
solo en el transcurso del 2007 el presupuesto pblico se ha visto
ampliado por crditos suplementarios por un valor de S/. 3,440
millones de soles.
12| Descentralizacin fiscal
puesto pblico y como es que se llega
a la asignacin de presupuesto que
actualmente reciben los gobiernos
locales y regionales.
Para construir el presupuesto, el
MEF considera los recursos con los
que cuenta para distribuir y las leyes
que debe cumplir en la asignacin
de dichos recursos. Actualmente
la parte de recursos que se asignan
a los gobiernos locales y regionales
por leyes que estn previamente esta-
blecidas son pocos:
Ley del Fondo de Compensacin
Municipal - FONCOMUN: se debe
transferir a las municipalidades
el llamado impuesto de promo-
cin municipal que es el 2% del
impuesto general a las ventas.
Ley del Canon y Ley de Regalas
Mineras: se debe transferir a las muni-
cipalidades y gobiernos regionales
una parte de la renta obtenida por la
explotacin de los recursos naturales
en sus territorios (ver pgina 15).
Ley del Vaso de Leche: no se puede
dar a una municipalidad menos
recursos para el Programa que lo
recibido el ao anterior.
PRESUPUESTO PBLICO 2008
El Presupuesto Pblico para el ao
2008 ser el mayor de nuestra historia
pues ascender a nada menos que S/.
71,050 millones de Soles. La mayor
parte de los recursos asignados en el
presupuesto corresponden a recursos
ordinarios (65% del total), que son
aquellos que provienen de los impues-
tos y que son parte de una bolsa nica
asignada por el MEF a los distintos
ministerios, instituciones, gobiernos
regionales y municipalidades. Otra
fuente con caractersticas similares
son los recursos de operaciones ofi-
ciales de crdito que se compone de
los prstamos obtenidos por el Estado
(un 9% del total). En ambos casos, el
Ministerio de Economa y Finanzas,
siguiendo las orientaciones del Presi-
dente, puede decidir casi sin restriccio-
nes a que regiones y municipios darles
ms y a quienes darles menos.
La parte del presupuesto sobre la
que el MEF no tiene ingerencia en
su asignacin, porque son recauda-
dos directamente por cada institu-
cin (como tasas, por ejemplo las
que se cobran por entregar el DNI)
o por tener normas especficas de
formacin (como el Canon y el FON-
COMUN) representan apenas una
cuarta parte de todos los recursos
del presupuesto nacional (25%) y
se denominan: Recursos Directa-
mente Recaudados y Recursos
Determinados.
Y CMO SE HA DISTRIBUIDO EL
PRESUPUESTO?
Las 1,831 municipalidades y los 25
gobiernos regionales tienen asignado
menos de la tercera parte del presu-
puesto nacional. De cada 100 soles
de presupuesto, casi 70 se quedan
en el gobierno central para cubrir los
gastos de instituciones nacionales
como el Congreso, las universidades
pblicas, las fuerzas armadas, los
ministerios, pago de la deuda externa
y realizar obras, muchas de ellas en
provincia.
Desde el 2004 la participacin de
municipalidades y gobiernos regio-
nales en el Presupuesto se ha incre-
mentado sostenidamente. Mientras
en el 2004 su participacin era de
23% (23 por cada 100 soles) la pro-
puesta de Ley de Presupuesto 2008
considera 32%. Sin embargo este
incremento en realidad no responde
a una voluntad descentralista del
gobierno central: el incremento de
los recursos para gobiernos munici-
pales y regionales se explica casi en
su totalidad por los mayores recur-
sos de canon, regalas y Foncomun;
que son recursos que no dependen
del gobierno nacional.
MARCO LEGAL CON CANDADOS
Desde febrero del 2004 existe una
Ley de Descentralizacin Fiscal
(Ley N28079), donde se presentan
las lneas directrices que deberan
El gobierno central contina siendo el que parte y
reparte, distribuyendo el grueso del presupuesto
a su antojo y conveniencia.
regular la asignacin de recursos a
los gobiernos regionales y locales. El
reglamento de la Ley recin se aprob
20 meses despus (Decreto Legisla-
tivo N 955, septiembre 2005).
Estas leyes condicionan el inicio
de la descentralizacin fiscal a la inte-
gracin de gobiernos regionales, que
como recordarn se frustr por el
referndum de octubre del 2005.
Las principales caractersticas de
la descentralizacin fiscal, si se inicia,
segn las normas existentes son:
1. Los Tributos que la sostienen son
el Impuesto General a las Ventas
(IGV), el Impuesto Selectivo al Con-
sumo (ISC) y el Impuesto a la Renta
de personas naturales.
2. Los tributos internos que se asignen
a las regiones sustituyen a las transfe-
rencias que se asignan actualmente,
no se trata de recursos adicionales.
3. Se debe estimar una tributacin
efectiva, frente a la tributacin legal,
para saber efectivamente de donde
provienen los recursos recaudados.
4. El proceso en su conjunto debe ser
fiscalmente neutro, es decir, no pro-
mover un aumento del dficit fiscal.
La nica posibilidad de incremento
de recursos es en base a mayor recau-
dacin futura.
5. Determina incentivos precarios
para la integracin regional y el ini-
cio del proceso, basados en el ahorro
de gasto corriente o esfuerzos fisca-
les futuros.
Pero hasta ahora, este proceso no
se inicia. Los gobiernos regionales no
tienen ninguna competencia en mate-
ria tributaria. El gobierno central con-
tina siendo el que parte y reparte, dis-
tribuyendo el grueso del presupuesto
a su antojo y conveniencia.
Autoritarismo y centralismo fueron y son aliados por naturaleza y ese matrimonio por conveniencia perjudic el
desarrollo de los pueblos del interior y del Per como Nacin
Pedro Planas, La descentralizacin en el Per Republicano-1821-1998
Palabra de escritor
Incrementar los recursos para asegurar el acceso a servicios
bsicos de los ms pobres, definiendo principios de equidad terri-
torial.
Mejorar el nivel de recaudacin tributaria nacional, otorgando
mayores recursos para fortalecer la descentralizacin fiscal y no
solo redistribucin de los existentes.
Elaborar de un Mapa Tributario real por departamento y pro-
vincia.
Fortalecer de los recursos determinados para los gobiernos
regionales, definiendo reglas claras para el Fondo de Compensa-
cin Regional - FONCOR.
Nuestras Propuestas:
PARA SABER MS
CARLOS CASAS. Marco de Anlisis
para la Descentralizacin Fiscal
http://info.worldbank.org/etools/
docs/library/112219/peru/docs/
ModuloI/Casas%20descentralizaci
on%20fiscal.pdf
MEF. Esfuerzo o Pereza en los
gobiernos Locales? 1999 - 2004
http://www.mef.gob.pe/DGAES/
Documentos_trabajo/Esfuerzo_
Pereza_Fiscal.pdf
PROPUESTA CIUDADANA.
Descentralizacin y
Regionalizacin en el Per
http://www.forodac.org.bo/
upload/fd304_azpur_desc_peru.
pdf
JORGE VEGA CASTRO. Anlisis
del Proceso de Descentralizacin
Fiscal en el Per
http://cies.org.pe/files/active/0/
PM29.pdf
ASAMBLEA NACIONAL DE
GOBIERNOS REGIONALES. La
Descentralizacion FIscal en el Per
http://www.participaperu.org.pe/
apc-aa/archivos-aa/b2438d4bae4
6ccd9f1390a2ae8b0ad25/ANGR_
DescentralizacionFiscal.pdf
EFRAN GONZLES DE OLARTE Y
OTROS. Descentralizacin Fiscal y
Regionalizacin en el Per
http://www.iep.org.pe/textos/
DDT/DDT69.pdf
PRODES. Aportes al Debate en
Temas de Descentralizacin
http://www.prodes.org.pe/pdf/
Aportes_Debate_N1_2006.pdf
14| Canon
E
l Canon en los ltimos
aos se ha convertido en
una fuente importante de
recursos de los gobiernos
locales y regionales; en
algunos casos es la principal fuente
de financiamiento de sus inversio-
nes. Pero, al mismo tiempo es uti-
lizado, con medias verdades, para
sustentar posiciones antojadizas con-
tra municipios, gobiernos regionales
y comunidades impactadas por la
minera, el gas y el petrleo.
Qu es el Canon? Es la participa-
cin que tienen los gobiernos locales,
regionales y universidades pblicas
de un determinado departamento,
de algunos ingresos tributarios obte-
nidos por la explotacin de los recur-
sos naturales. Es decir, de los recur-
sos que recauda el gobierno central
por la extraccin de minerales, gas,
petrleo, energa, pesca y madera,
una parte se destina por norma a los
gobiernos sub nacionales; esa parte se
denomina canon. Hoy, el canon NO es
un impuesto adicional o una contribu-
cin especial de las empresas (como s
lo era bajo la Constitucin de 1979).
El Canon no depende de la volun-
tad del gobierno central como las
otras transferencias presupuestales.
El gobierno no puede quitar el canon
a algunas provincias o distritos por-
que su distribucin est previamente
definida por una ley. Esta ley indica
cunto de lo recaudado por la explo-
tacin de ese recurso natural es para
el gobierno regional, cunto para los
municipios provinciales y distrita-
les, y cunto para las universidades
pblicas del departamento.
La forma en la que se constituye
actualmente el canon contradice la
Constitucin, que dice que se debe
determinar sobre todos los tributos que
recauda el Estado por la extraccin de
recursos naturales. Mientras el canon
minero y gasfero se determina sobre
el impuesto a la renta; para el sector
petrolero funcionan como una regala
(un porcentaje del valor de produccin).
En ningn caso se consideran para el
clculo del canon los dems tributos
recaudados, como el Selectivo al Con-
sumo o el General a las Ventas.
La poltica del gobierno en rela-
cin a esos impuestos afecta directa-
mente los presupuestos regionales y
municipales en esas zonas. Por ejem-
plo, gracias a que el gobierno viene
aceptando que la empresa Cerro
Verde se acoja al beneficio de exone-
En la distribucin del canon existen fuertes inequidades: slo 6 departamentos
concentran el 70% del total de recursos y en el otro extremo 4 departamentos
reciben sumas insignificantes. Un impuesto a las sobreganancias mineras,
adecuadamente distribuido, permitira que los beneficios de estos recursos lleguen
a regiones y provincias hoy excluidas del mismo.
1. El Canon es un impuesto de las empresas mineras y petroleras.
2. El Canon perjudica la competitividad de las empresas extractivas.
3. El Canon es un pago de las empresas a las comunidades.
4. El Canon se forma con todo lo que aportan las empresas al fisco.
5. El Canon es para todos los gobiernos locales y regionales.
6. El Canon es una compensacin por los daos ambientales.
7. El Canon regresa al gobierno central si no se utiliza durante el ao.
8. El Canon se puede utilizar para cualquier gasto.
9. El Canon es para todas las comunidades alrededor de minas, yaci-
mientos de gas o petrleo y otros recursos naturales.
10. El Canon es un regalo del gobierno central a las regiones.
Diez mentiras sobre el Canon
EL CANON:
REALIDAD Y FANTASA
racin de imuestos por reinversin
(a pesar que esta ley fue derogada 7
aos atrs), entre el gobierno regional
y los municipios del departamento
de Arequipa pierden 120 millones
de dlares de canon. La no aplicacin
de un impuesto a las sobreganancias
mineras tiene el mismo efecto.
LA DISTRIBUCIN DEL CANON
Tambin est en debate la forma
como se distribuye el canon, por las
inequidades que existen entre depar-
tamentos y al interior de ellos. Solo
6 departamentos concentran el 70%
del total de recursos de canon y en el
otro extremo 4 departamentos reci-
ben sumas insignificantes. Esto se
debe a que los principales recursos
que generan el canon, los minerales,
el gas y el petrleo, estn concentra-
dos en algunas zonas del pas.
La inequidad entre departamen-
tos se reproduce entre las diferentes
municipalidades: unas pocas reciben
grandes cantidades de recursos y con-
centran la mayor parte, mientras que
las municipalidades vecinas reciben
menores recursos. Dos ideas equivo-
cadas sustentan estas inequidades.
En primer lugar, la idea de que el
canon es una fuente compensatoria
por los recursos naturales extrados y
por tanto, solo es para las poblaciones
afectadas. Sin embargo, los costos
ambientales y sociales que generan las
empresas deben ser pagados aparte de
sus impuestos generales, que es de
donde sale el Canon. Nuestras rique-
zas naturales deben ser una palanca
financiera para el desarrollo, local,
regional y nacional. En ese sentido,
un impuesto a las sobreganancias
mineras, adecuadamente distribuido,
podra permitir que los beneficios de
estos recursos lleguen a regiones y pro-
vincias hoy excluidas del mismo.
En segundo lugar, otra idea equivo-
cada es creer que la forma de asignar
los recursos a los diferentes departa-
mentos puede ser homognea, sin
reconocer que cada realidad regional
es diferente. La aplicacin de una
norma comn genera resultados para
Cusco que no son los mismos para
Cajamarca y Ancash. Debemos bus-
car normas adecuadas a las particula-
ridades y prioridades regionales.
GASTAR APRESURADAMENTE ES
LO MEJOR?
El Presidente Garca ha criticado a
gobiernos regionales y municipios
porque no gastan con suficiente rapi-
dez los recursos del canon. Varios
de sus ministros le han seguido la
corriente. Esa ha sido una de las justi-
ficativas del proyecto de ley para que
los municipios distritales repartan,
dinero en efectivo a la poblacin, del
35% del canon que reciben. Por cierto,
el gobierno aprista ve la paja en el ojo
ajeno pero no la viga en el propio, ya
que el gobierno central ha sido muy
lento en ejecutar inversiones. Eso no
le ha impedido buscar debilitar a los
municipios con esta norma.
Lo ms i mpor t ante, que el
gobierno no ha tomado en cuenta, es
que es inconveniente para los gobier-
nos regionales y municipios gastar
apresuradamente ese dinero. Porque
los recursos del canon han aumen-
tado debido a los elevados precios de
los minerales, y probablemente sean
mucho menores dentro de dos o tres
aos, cuando los precios caigan. En
otros departamentos, los recursos
minerales empiezan a agotarse. Por
ello, no conveniente una partida
de caballos y parada de borricos,
gastando rpido hoy para maana
tener obras paralizadas.
Peor cuando, acostumbrados a un
presupuesto muchsimo menor, los
gobiernos regionales y municipios
tienen que desarrollar sus capacida-
des para poder ejecutar el nuevo pre-
supuesto. Por eso mismo tampoco
es bueno repartir plata como Papa
Noel, acostumbrando a la gente a ese
dinero, para luego tener que recor-
tarlo. Lo mejor es gastar bien y de
manera sostenible.
PARA SABER MS
CIUDADANOS AL DA.
Canon Minero y
Universidades Pblicas
http://www.ciudadanosaldia.
com/boletines/repositorio/
b16/boletinCAD_CM_
Universidades_30Set05.pdf

CIUDADANOS AL DA.
Marco Legal del Canon
Minero
http://ciudadanosaldia.com/
boletines/repositorio/b19/
boletinCAD_CanonMinero_
MarcoLegal_Nov05.pdf

MINEM. Canon Minero:
Definicin, Clculo, Utilizacin
http://www.minem.gob.pe/
archivos/dgm/inversiones/
exposiciones/CanonMinero.
pdf

PROPUESTA CIUDADANA.
Los Problemas de las
Transferencias del Canon a las
Regiones y Municipalidades
http://participaperu.org.pe/
apc-aa/archivos-aa/3c6bb51a
da688b58c57cb18308d59d73
/NIA_2_2007.pdf

VIGILA PERU.
Vigilancia de las Industrias
Extractivas. Reporte Nacional
http://www.participaperu.org.
pe/apc-aa/archivos-aa/41799
8ae5ff694558b490dd9881a
624c/Reporte5_IndustriasEx.
pdf
Las formas de descentralizacin ensayadas en la historia de la Repblica han adolecido del vicio original de representar
una concepcin y un diseo absolutamente centralista. Los partidos y los caudillos han adoptado varias veces, por
oportunismo, la tesis de la descentralizacin. Pero, cuando han intentado aplicarla, no han sabido ni han podido moverse
fuera de la prctica centralista.
Jos Carlos Maritegui. 7 ensayos sobre la realidad peruana.
Palabra de escritor
a. Minero: 50% del Impuesto a la Renta de las empresas mineras +
100% de las Regalas Mineras.
b. Gasfero: 50% del Impuesto a la Renta de las Empresas + 50% de
las Regalas Gasiferas
c. Petrolero: 10% del Valor de Produccin (y para regiones vecinas
un 2.5%).
d. Energtico: 50% del Impuesto a la Renta de las generadoras de
energa Hidroelctrica
e. Pesquero: 50% del Impuesto a la Renta de las Pesqueras + 50%
de los Derechos de Pesca.
f. Forestal: 50% de los derechos de aprovechamiento de produc-
tos forestales.
DS 005-2002-EF Reglamento de la Ley del Canon
Formacin del canon por sector
DISTRIBUCIN DEL CANON MINERO
1/
1/Enelcasodelpetrleoladistribucinesdiferente:20%sedestinaalGobiernoRegional,70%alasmunicipalida-
des,5%alasUniversidadesy5%alosInstitutosSuperiores(enLoreto52%vaalGobiernoRegional).
Es inconveniente el gasto apresurado
de los recursos del Canon,porque su
incremento se debe al auge minero,
que en 2 3 aos puede desvanecerse
C
A
N
O
N
10%
25%
40%
25%
Municipios de la Provincia donde se explotan
los recursos naturales
Municipios del departamento donde se explotan los
recursos naturales
Municipios Distritales donde se explotan los recursos
Gobierno
Regional
20%
80%
Universidad
Gobierno Regional
18| Conflictos Sociales
L
os ejes de las demandas
han girado alrededor de:
Reclamos por la subida
de precios de combusti-
bles y fertilizantes.
Reivindicaciones laborales, como
las planteadas por los sindicatos
mineros.
Reivindicaciones de carreteras,
como son las relacionadas con la Inte-
rocenica y la carretera Huamanga
Andahuaylas - Abancay.
Restitucin de exoneraciones tribu-
tarias en las regiones amaznicas.
Exigencias de construccin de un
gasoducto en el sur andino del pas.
Movilizaciones por el derecho a un
ambiente limpio y no contaminado
como en el caso del Ro Ramis en
Puno.
Defensa por la estabilidad laboral
y lucha contra la supuesta privatiza-
cin de la educacin levantada por
el SUTEP.
CONFLICTOS EN
LAS REGIONES
Los conflictos sociales durante la
primera etapa del gobierno aprista, han
tenido como uno de sus protagonistas
principales a movimientos regionales.
Marcha cvica y pacfica de Ayacucho
conducida por sus autoridades regiona-
les y municipales, para sensibilizar al
Gobierno Nacional sobre los graves pro-
blemas que enfrenta esa regin.
En estos movimientos estn pre-
sentes tambin temas ms comple-
jos de negociar y concertar, como
son las demandas de las cuencas
cocaleras. Tambin estn los conflic-
tos socioambientales entre las comu-
nidades campesinas y la minera,
difciles de resolver puesto que las
comunidades perciben que el Estado
se viene parcializando abiertamente
con las empresas mineras y descon-
fa de sus verdaderas intenciones.
Debe sealarse, sin embargo, que
estos conflictos no han obedecido a deci-
siones de una coordinadora nacional,
como lo insinuaron el Presidente de la
Repblica y el Primer Ministro. Tam-
poco se ha pretendido generar una cri-
sis de gobernabilidad democrtica. Las
denuncias de que estos movimientos
regionales y sectoriales eran parte de un
complot poltico no han pasado de ser
un verdadero cuento chino.
El Gobierno Nacional parece no
estar aprendiendo las lecciones que
aportan los conflictos ocurridos en
junio y julio, y ms recientemente
con motivo de las consultas comu-
nales convocadas por tres alcaldes
distritales en torno al proyecto
minero Majaz en las provincias de
Ayabaca y Huancabamba, Piura. En
este conflicto los principales voceros
del Poder Ejecutivo hicieron de todo
para desconocer el derecho de las
comunidades a pronunciarse y utili-
zaron todo tipo de argumentos para
distorsionar la verdad, acusando a
los comunistas disfrazados de ecolo-
gistas, a los curas rojos, a las ONGs
vendidas a Chile, a los antipatriotas
y enemigos del desarrollo, etc. de
estar saboteando el crecimiento eco-
nmico del Per.
En vez de cumplir sus prome-
sas de dilogo con las comunida-
des y autoridades municipales, el
Gobierno present el Proyecto de Ley
N 1640/2007, declarando a Majaz
entre los veinte proyectos de inver-
sin minera de inters nacional y
ejecucin preferenteen 11 regiones
del pas. El objetivo era acortar plazos
para el otorgamiento de permisos y
flexibilizar estndares ambientales y
sociales. Dicho proyecto se present
sin ninguna consulta a los gobiernos
regionales y municipales en cuyas
zonas se ubicaran esas minas. Feliz-
mente, este proyecto ha sido recha-
zado por 2 comisiones distintas del
Congreso, quedando archivado.
de tierras eriazas. COFOPRI contar
con amplios poderes para realizar su
trabajo, pues las acciones de forma-
lizacin las podr iniciar de oficio
sobre las reas que determine.
De esta manera el gobierno cen-
tral podr otorgar ttulos, quitar
tierras a comunidades y facilitar
concesiones mineras, de manera
expeditiva y sin ninguna consulta
con gobiernos regionales y munici-
palidades.
No se requiere hacer mucho
esfuerzo para concluir que si se
aprueba esta Ley, una nueva oleada
de conflictos tendr lugar y no por
que existan posiciones contrarias a
las inversiones petroleras o mineras,
sino por el desprecio que el Gobierno
Nacional tiene de las legtimas preo-
cupaciones de las comunidades cam-
pesinas y muchos otros actores.
Otra actitud provocadora de parte
del Gobierno es la intencin de ampu-
tar el Parque Nacional de Bahuaja
Sonene en ms de 200,000 Has, a
fin de destinarlas a la explotacin de
gas y de petrleo; con lo que pone en
evidencia una vez ms que su prin-
cipal compromiso es con los inver-
sionistas y no con las comunidades,
menos con la necesidad de conservar
nuestra biodiversidad. Nuevamente,
ninguna consulta con las autorida-
des regionales o municipales se ha
realizado en este caso.
Los conflictos que predominan son ms de carcter local. Por ejem-
plo, en el mes de setiembre 2007 segn el Reporte de Conflictos
Sociales de la Defensora del Pueblo, se presentaron 76 conflictos
sociales de distinta intensidad. Algunos datos relevantes de este
reporte son los siguientes:
29 de los conflictos (38%) se encuentran activos y 47 (62%)
estn en estado latente.
47% de los conflictos se relacionan con asuntos socioambientales.
25% cuestionan el desempeo de alcaldes provinciales y distri-
tales y 7% tienen que ver con disputan en comunidades.
7 % se relacionan con demandas gremiales.
27 han sido las movilizaciones de protesta y 6 las acciones de
violencia poltica.
76 casos dan cuenta del cuestionamiento a 84 autoridades y
funcionarios. El 20% de autoridades cuestionadas son alcal-
des provinciales y distritales. Entre otras entidades cuestiona-
das hay 35 empresas extractivas, 6 comunidades, 4 gobiernos
regionales y en 2 casos el Poder Judicial.
46 casos (61%) han incluido enfrentamientos, agresiones e
inclusive, la retencin de personas.
26 conflictos (34%) registraron toma del local de la institucin
cuestionada ( en la mayora de casos municipalidades).
46 casos (61%) han comprendido paros y movilizaciones.
26 conflictos (34%) han llevado a un bloqueo de las vas de
comunicacin.
Conflictos activos y latentes
NUEVO INTENTO CENTRALISTA
PRO-MINERO
Pero ahora el gobierno ha presentado
otro proyecto (1770/2007 PE) entre-
gando a COFOPRI poderes para
resolver los problema de ttulos de
propiedad en los predios rsticos y
tierras eriazas, sean pblicos o priva-
dos, o en comunidades campesinas
y nativas. Ello incluir las tierras de
selva y ceja de selva, as como los pro-
cesos de denuncios y adjudicacin
20| Participacin ciudadana
L
a democracia peruana
tiene un serio problema:
la enorme distancia entre
gobernantes y ciudadanos.
Quienes son elegidos a
menudo creen que pueden hacer lo
que les venga en gana, y dejan de
escuchar al pueblo. A veces caen en
corrupcin, y otras simplemente se
encierran en una torre de cristal,
dejan de atender problemas claves y
se convierten en un grupo que acta
mirndose el ombligo. Dos grandes
remedios hay a este problema: la
descentralizacin y la participacin.
Ambas estrategias estn conectadas.
Abrir espacios para que los ciuda-
danos de a pie puedan hacer or su
voz en las decisiones de gobierno es
mucho ms factible y eficaz a nivel
municipal y regional. En nuestro
pas han habido avances importan-
tes en la participacin, pero el actual
gobierno se opone a ella y hay un
cierto cansancio en la poblacin que
tiene que ser encarado.
La participacin es cada vez ms
un tema importante en las agendas
polticas y sociales. La normativa nacio-
nal y los Convenios Internacionales
PROMOVIENDO LA PARTICIPACIN
CIUDADANA
En efecto, muchos beneficios se
derivaran de una participacin ciu-
dadana correctamente orientada, los
que no se limitan a quienes la ejercen
sino que se extiende a los dems sec-
tores de la vida poltica y social.
La promocin de la participacin
ciudadana en la gestin pblica en el
Per, particularmente en el mbito
municipal, viene desde las dcadas
de los 80 y 90, cuando se promovie-
ron experiencias exitosas sin que
existieran marcos normativos o pro-
puestas de polticas pblicas sobre
el particular. La participacin ciuda-
dana es incorporada como parte de
las polticas nacionales a partir del
gobierno de transicin democrtica
y especialmente con las leyes de des-
centralizacin del 2002 en adelante.
As, diversas leyes disponen que los
gobiernos regionales deben tener un
Consejo de Coordinacin Regional
(CCR) donde participan tambin
municipios y sociedad civil; a su vez,
los municipios deben tener Consejos
de Coordinacin Local (CCL). Hay
tambin espacios participativos a nivel
descentralizado en temas como salud,
educacin, medio ambiente y otros.
A cuatro aos de vigencia de la
participacin como poltica nacio-
nal a nivel de planes de desarrollo,
presupuestos participativos y otras
actividades, hay algunos avances sig-
nificativos, como lo reconocen auto-
ridades y organizaciones sociales;
pero tambin enormes dificultades
que son necesarios enfrentar.
No obstante la seriedad de los pro-
blemas mencionados con relacin a
la participacin, en el Congreso de
la Repblica la atencin prestada ha
sido insuficiente. En efecto, de los 18
dictmenes de la Comisin de Des-
centralizacin del Congreso, conver-
tidos en Leyes de la Republica, en el
periodo agosto 2006-julio 2007, nin-
guna abord el tratamiento de estos
problemas. El Poder Ejecutivo tam-
poco se caracteriza por ser fuente
generadora de alternativas de solu-
cin a los problemas que enfrenta la
participacin ciudadana, ms bien
todo lo contrario.
Lo que est quedando como apor-
tes parciales son los esfuerzos que
provienen de algunas gestiones
municipales y regionales, as como
de la sociedad civil, en torno a la par-
ticipacin ciudadana en los planes
de desarrollo y presupuesto participa-
tivo, mecanismos de concertacin,
de vigilancia social, de rendicin de
cuentas, entre otros.
GOBERNAR
ES ESCUCHAR
Y COMPARTIR
han venido reconociendo el dilogo y
la participacin ciudadana como fac-
tores favorables a la gobernabilidad.
Pero ms all de ddivas y favores de
los gobernantes, esto debe ser enten-
dido como derecho ganado y recono-
cido por una sociedad organizada y
democrtica. No obstante, lejos de
implementarse o aprovecharse estos
derechos, los ciudadanos siguen
siendo ignorados por los partidos y por
el Estado en muchos aspectos, subesti-
mndose los aportes de la democracia
directa y participativa para ejercer un
Buen Gobierno.
La principal caracterstica de muchos gobernantes es hacer odos
sordos a la poblacin; sin embargo, es necesario que su voz sea
escuchada en las decisiones polticas para un buen Gobierno.
La precariedad de la democracia en el Per tiene una relacin profunda con el centralismo. El proceso de constitucin
del Per como nacin se ha realizado en torno a un patrn de desarrollo desigual que concentra los recursos econmicos
y humanos en determinadas ciudades del litoral (Lima, Arequipa, Trujillo), subdesarrollan su entorno inmediato. Este
proceso ha legado a su extremo en Lima, que es donde terminan todos los circuitos de poder, econmico, poltico y
simblico. No se trata slo de que existe una distribucin inequitativa de los recursos econmicos y humanos. El problema
fundamental es la existencia de un patrn de desarrollo que lleva las desigualdades al extremo
Nelson Manrique, Democracia y Nacin-La Promesa pendiente
Palabra de historiador
Polticos Los partidos polticos en su mayor
parte no se identifican con la democra-
cia participativa. Siguen entendiendo la
democracia solo como mecanismos de
representacin.
Entre las organizaciones gremiales y
sociales que se pronuncian sobre pol-
ticas pblicas, prevalece la cultura con-
frontativa.
Voluntad poltica de muchos gober-
nantes no favorece la participacin.
Normativos Barreras para la participacin con exi-
gencias formales y poniendo topes en
los CCRs y CCLs.
No se recogen prcticas participati-
vas de zonas rurales.
Institucionales Numerosos espacios de participacin
y concertacin que no se articulan.
Sectores pblicos se excluyen de espa-
cios de participacin y concertacin.
Sociales La poblacin pobre, poco organizada,
tiene dificultades para acceder a los
espacios de participacin.
Mayor parte de organizaciones socia-
les son frgiles y desconfan de los bene-
ficios de la participacin.
En la medida que se pasa del nivel
distrital al provincial y al regional, son
menores las organizaciones representa-
tivas.
Un punto crtico es el de los costos de
la participacin, de transporte, tiempo,
etc.
Culturales La enorme diversidad cultural del
pas no es tomada en cuenta.
Persisten comportamientos individua-
listas.
Algunos sectores sociales esperan
que las autoridades les resuelvan los
problemas.
Capacidades Mayor parte de participantes muestra
escasas capacidades propositivas.
Autoridades y funcionarios pblicos
en muchos casos tampoco muestran las
capacidades necesarias.
Operativos Procedimientos de convocatoria poco
eficientes. Falta de claridad en instru-
mentos de gestin y en los resultados
que se buscan.
Poblacin mal informada.
Ausencia de seguimiento y evalua-
cin.
Problemas centrales en la participacin
La participacin es beneficiosa para los gobernantes en:
Corresponsabiliza a los funcionarios pblicos con los ciudadanos aumentan-
do la eficacia de programas pblicos.
La participacin aumenta la transparencia de la administracin pblica, difi-
cultando la corrupcin.
Aumenta la confianza de la ciudadana en el sistema y combate la apata
poltica.
Otorga credibilidad a la rendicin de cuentas y legitima sus actuaciones.
La participacin beneficia a los ciudadanos y ciudadanas:
Porque se les toma en cuenta para identificar y resolver los problemas.
Porque desarrolla la educacin civil y la capacidad de la participacin res-
ponsable.
Porque los ciudadanos pueden hacer valiosas aportaciones a los procesos
de planificacin y ejecucin sobre la base de su conocimiento detallado de las
condiciones, necesidades y deseos locales.
Porque, al establecerse metas comunes, se contribuye a reducir la polariza-
cin poltica y permitir soluciones no violentas a los conflictos.
Participacin ciudadana: beneficio para todos
CONGRESO DE LA REPBLICA
1. Modificacin de Leyes Orgnicas de Gobiernos Regionales y Locales.
2. Modificacin de Ley Marco del Presupuesto Participativo.
3. Ley de participacin y control ciudadano.
4. Modificacin de Ley de partidos polticos.
PODER EJECUTIVO
1. Fortalecimiento del ACUERDO NACIONAL.
Fortalecimiento del Grupo Permanente de Descentralizacin.
Promocin de los Acuerdos y Foros regionales, sobre la base de las iniciativas
de Acuerdos de Gobernabilidad suscritos en la campaa electoral del 2006.
2. Promulgacin de Ley Orgnica del Pode Ejecutivo-LOPE, comprendiendo:
El respeto y promocin de los derechos ciudadanos a participar en la adop-
cin de polticas pblicas, su seguimiento y evaluacin.
Garantizar la vigencia y reforzamiento de los consejos nacionales sectoriales
de concertacin.
Crear el Consejo Intergubernamental para la conduccin concertada de la
Descentralizacin, con participacin de la sociedad civil.
3. Presupuesto participativo
Participacin obligatoria de los sectores en los procesos participativos.
Establecer una Directiva Nacional sobre el Presupuesto Participativo a travs
del MEF.
4. Puesta en marcha del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y del
CEPLAN (Centro de Planeamiento Estratgico).
GOBIERNOS REGIONALES Y GOBIERNOS LOCALES
1. Actualizacin de ordenanzas regionales y locales sobre la participacin.
2. Creacin de Sistemas Regionales de Planeamiento Estratgico.
3. Ampliar las Juntas de Coordinacin Interregional (Comisin de Reforma del
Estado de CONADES).
Prioridades para una agenda sobre la participacin
22| Entrevista
BLL. Los niveles de articulacin y
complementariedad entre los gobier-
nos distritales, provinciales y regiona-
les vienen mejorando, o no? Cul
es su experiencia en el Cusco?
WR. Mi experiencia en Cusco, es que
ni se articulan ni pretenden comple-
mentarse los diferentes niveles de
gobierno y de manera especial sucede
esta anomala entre el Gobierno
Regional y los gobiernos locales (pro-
vinciales y distritales). Hay una fuerte
disputa poltica, un sectarismo hege-
monista que no permite ver los ejes
de desarrollo, los objetivos regionales
y nacionales. En el caso del Cusco,
hay una vinculacin del gobierno
regional con los municipios con los
que tienen vinculacin poltica. Igual
sucede con los municipios que se vin-
culan con el gobierno nacional, por-
que tienen afinidades polticas.
Existe una naciente mancomuni-
dad de municipalidades entre Anta-
Calca-Urubamba, por ser parte de la
cuenca del Ro Vilcanota. Hay acuerdo
de salvar juntos esta cuenca y tomar
medidas para ese propsito entre las
tres municipalidades. Tambin se
ha conformado la Mancomunidad
de Municipalidades de la Cuenca del
Apurmac, que est conformada por
la municipalidades de Chumbivilcas,
Cotabambas y Anta y tiene como eje de
trabajo la carretera Inquillpata (Anta) a
Tambobamba (Cotabambas).
En Anta est la Mancomunidad de
Municipalidades de la Provincia (6)
y las municipalidades con alcaldes
apristas se han negado a participar,
porque dicen que sern mejor atendi-
dos desde el Gobierno Central.
Qu opinin tiene REMURPE
sobre la conduccin de la descen-
tralizacin por el actual Gobierno
Nacional?
Creemos que ha retrocedido, ha desapa-
recido el CND burocrtico, para crear
una secretara de Descentralizacin
dependiente de la Presidencia del Con-
sejo de Ministros, que no fija polticas
de descentralizacin sino ms bien las
retrasa.
Creo que la descentralizacin es
tarea de todos, sobre todo de los que
estamos en la periferia y entre ellos
las Municipalidades Rurales del Per
y tambin las dems Municipalida-
des deberan jugar un rol importante
en este proceso.
Qu podra hacer para que las
decenas de asociaciones y redes de
municipalidades se doten de una
representacin para impulsar la des-
centralizacin?
Creo que ante la ausencia de un ente rec-
tor de la Descentralizacin, ha surgido
una salida inteligente de la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales que
ha permitido viabilizar a ste nivel la
descentralizacin o por lo menos hacer
propuestas para este fin. Igualmente
creo que se debe hacer desde el nivel
de los gobiernos locales en una actitud
propositiva, y eso lo que venimos traba-
jando desde la REMURPE.
Qu expectativas tiene sobre las
mancomunidades municipales
en tanto medios para fortalecer la
descentralizacin y una gestin
pblica ms eficiente?
Las mancomunidades no son nada
nuevas en nuestro medio rural, frente
a las necesidades y ausencias, siempre
hemos sabido juntar esfuerzos y recur-
sos. Para nosotros es importante la
ley de Mancomunidades; desde luego
tiene algunas limitaciones que cree-
mos que en su reglamentacin toda-
va se puede subsanar, y tengo la espe-
ranza que sea un instrumento ms en
la lucha por la descentralizacin.
SIEMPRE HEMOS
SABIDO JUNTAR
ESFUERZOS Y RECURSOS
Entrevista a Wilbert Rozas, alcalde de la provincia de Anta impulsor del presupuesto
participativo y Coordinador Nacional de la Red de Municipalidades Rurales del Per
(REMURPE).
L
a economa peruana viene
creciendo al 7% anual en
los ltimos dos aos. Pero
ese crecimiento se concen-
tra fundamentalmente en
Lima y en algunos valles y ciudades
de la costa donde se ha desarrollado la
agroexportacin. Segn el Banco Cen-
tral de Reserva, en Trujillo el empleo
en empresas medianas y grandes
creci en 18%, en Ica aument en
10% y en Lima 6%, pero el empleo
disminuy en Cajamarca (-5,1), Tacna
(-3,2) y Pucallpa (-0,1%). En general,
las zonas andinas, la selva y el sur se
han visto poco beneficiados por el cre-
cimiento reciente. Algunas regiones
tienen inversiones mineras y de petr-
leo, con empresas que hoy registran
ganancias espectaculares, pero eso no
ha generado empleo ni mejoras para
su poblacin. Mientras tanto, Lima
vive un boom de la construccin y el
comercio, y concentra los principales
grupos profesionales y de servicios.
Entre el 2004 y el 2006, segn los
datos oficiales, la pobreza se redujo
en Lima y en la costa, pero prctica-
mente nada en las zonas rurales, ni
en la sierra o selva.
Adems, en 6 departamentos la
pobreza aument, siendo que todos
estos departamentos son de la sie-
rra y la selva. El incremento en la
pobreza en estos departamentos
habran alcanzado niveles alarman-
tes, como en el caso de Ayacucho con
12.5% de aumento, Apurmac con
9.6%, o Pasco con 5. 5%. Pasco es
un departamento tradicionalmente
minero, y en Apurmac hay inversio-
nes mineras.
DESCENTRALIZAR LA ECONOMA
Mantener un crecimiento desequili-
brado, que deja fuera a grandes regio-
nes del pas, traer ms migraciones a
una Lima que ya padece de gigantismo,
y ms tensiones y conflictos regiona-
les. El actual estilo de crecimiento, que
combina una minera que no genera
empleo ni bienestar a su alrededor y un
auge del consumo en Lima, reproduce
y acrecienta este inconveniente centra-
lismo econmico.
Como dice Efran Gonzales de
Olarte, es necesario un crecimiento
ms acelerado de las regiones fuera
de Lima, en especial de las ciudades
grandes como Arequipa, Chiclayo,
Iquitos, Huancayo, Cusco, etc., para
hacer contrapeso al desproporcio-
nado tamao de la economa de
Lima y, lo ms importante, para que
se establezca una fuerte articulacin
entre estas ciudades y sus respecti-
vos entornos urbano rurales, que
hoy es muy dbil.
Existen dos requisitos para un
desarrollo regional y equitativo y para
que la descentralizacin estatal pueda
tener bases que la hagan sostenible
en el largo plazo: 1) La generacin
de centros econmicos alternativos
a Lima es una condicin importante
y necesaria. Esto significa un mayor
crecimiento de ciudades grandes e
intermedias en base a mayor inver-
sin. 2) La bsqueda de mayores arti-
culaciones comerciales y tecnolgicas
del resto de regiones con Lima y de
cada eje regional con sus respectivos
entorno rural o semi rural.
Esta descentralizacin econ-
mica puede y debe ser promovida
por gobiernos regionales que se dedi-
quen a promover nuevas industrias,
nuevos cultivos y nuevas actividades
como el turismo, y que faciliten el
avance tecnolgico de las pequeas
y medianas empresas y de la agricul-
tura en su regin. Pero tales polti-
cas tendrn lmites cortos si no van
acompaadas de polticas nacionales
a favor de la agricultura, el turismo
y la industria descentralizada. La
construccin de carreteras e infraes-
tructura que conecten a los pueblos
del interior, atravesando varias regio-
nes, es tambin fundamental. Final-
mente, el gobierno debe revitalizar
la investigacin y la innovacin regio-
nal, para poder aprovechar nuestros
recursos naturales y darles valor
agregado. Para ello es indispensable
una estrategia para la descentraliza-
cin econmica, concertada entre
el gobierno central y los gobiernos
regionales.
Todo el Per crece o solo algunas regiones del Per lo hacen?
Llegan los beneficios de ese crecimiento econmico a todos los
rincones del pas? Cmo lograr que el crecimiento econmico y
sus beneficios lleguen a todas las regiones y provincias?
CRECIMIENTO
ECONMICO:
EN POCAS REGIONES,
PARA POCA GENTE
24| Integracin Regional
COMO INTEGRAR
REGIONES
El proceso de descentralizacin se ha iniciado eligiendo cada departamento su
gobierno regional. Pero necesitamos brindar respuestas eficientes para superar
la brecha econmica y social entre Lima y las regiones.
El proceso de descentralizacin se ha iniciado eligiendo cada departamento su
gobierno regional. Pero necesitamos brindar respuestas eficientes para superar
la brecha econmica y social entre Lima y las regiones.
E
l Congreso de la Repblica
ha definido por ley un cro-
nograma para dar forma a
una nueva demarcacin pol-
tica y administrativa, que
va hasta el ao 2013. El mecanismo
elegido es el referndum, el cual debe
sustentarse en un expediente tcnico,
respaldado por dos o ms gobiernos
regionales, as como por un porcentaje
de firmas de la poblacin concernida,
cuando la iniciativa proviene de los
gobiernos locales, los partidos polti-
cos o la sociedad civil.
En octubre de 2005, se llev ade-
lante la primera consulta ciudadana
sobre el tema y el resultado fue la
derrota contundente de las seis pro-
puestas de integracin regional que
fueron sometidas a referndum. Ello
se debi a los errores cometidos por
el gobierno nacional y los gobiernos
regionales en la conduccin del pro-
ceso, as como en los serios vacos e
imprecisiones normativas de la inte-
gracin, adems de los problemas
de comunicacin y falta de concerta-
cin con los diversos sectores socia-
les y empresariales.
El APRA se opuso a la propuesta
de regionalizacin, sealando que
era necesario replantear integral-
mente el proceso. Sin embargo, en
estos meses de gobierno aprista se
ha puesto en evidencia que carece
de una propuesta para impulsar la
regionalizacin. El anuncio de una
regin piloto, que fue hecho como
parte del shock descentralista pre-
sentado por Alan Garca en octubre
de 2006 y ratificado en su Mensaje a
la Nacin de julio de este ao, no ha
pasado del discurso. No existe an
una instancia responsable de esta
iniciativa, no hay ningn avance en
su implementacin, ni se han desa-
rrollado coordinaciones con las auto-
ridades regionales al respecto.
VIGENCIA DE LA INTEGRACIN
El fracaso del referndum no es
sinnimo de agotamiento de la
regionalizacin, sobretodo porque
algunos problemas de base que la
justifican siguen presentes. Debe-
mos recordar que algunas (y slo
algunas) regiones estn creciendo
de manera significativa en los lti-
mos aos. Cmo lograr dinamizar
regiones hoy estancadas?
No ayuda que el gobierno pro-
mueva un modelo homogneo para
todo el pas, basado en la explota-
cin de nuestros recursos naturales,
dejando de lado potencialidades y
procesos interesantes que estn en
marcha en diversas regiones y locali-
dades. Un nuevo modelo de regiona-
lizacin debe permitir aplicar estra-
tegias econmicas adaptados a las
distintas regiones del pas. En este
sentido, la integracin de dos o ms
departamentos en regiones, man-
tiene plenamente su vigencia, dadas
las exigencias que los cambios inter-
nacionales y nuestras propias necesi-
dades de desarrollo imponen.
PENSANDO UN NUEVO MODELO
DE REGIONALIZACIN
La regionalizacin requiere de un
plan nacional de ordenamiento
territorial que exprese un amplio
consenso social, poltico e institu-
cional. Este instrumento debe ser
la base para la formulacin de pol-
ticas especficas que permitan el
desarrollo econmico de las regio-
nes, as como para la adecuacin de
la demarcacin poltica.
Una de estas polticas especficas
es la promocin efectiva de la inver-
sin, para lo cual es fundamental
una estrategia de complementarie-
dad entre el sector pblico y el pri-
vado. Slo as las distintas regiones
podrn tener mejores condiciones
para la competitividad y el creci-
miento. Pero promover la inversin
de esta manera, demanda tener un
ordenamiento territorial que nos
permita planificar qu actividades
debemos promover en qu regiones,
siendo necesario unir fuerzas pro-
ductivas en espacios ms amplios
que los actuales departamentos.
Asumir que la dimensin econ-
mica es el eje estratgico de la regio-
nalizacin, pone el tema de la demar-
cacin en una nueva ubicacin. No es
posible disear una nueva delimita-
cin poltica-administrativa al margen
de las estrategias y procesos de articu-
lacin econmica. Slo as se podr
avanzar en la institucionalizacin y
consolidacin de una nueva forma de
ejercicio de la autoridad poltica.
Otro aspecto importante para
replantear la regionalizacin es la pla-
nificacin. Una nueva organizacin
del territorio debe incluir el planea-
miento estratgico. Este debe susten-
tarse en el desarrollo de instituciones
y en la generacin de capacidades
administrativas y polticas. La planifi-
cacin es imprescindible para respon-
der a los desafos de la globalizacin
y, al mismo tiempo, para superar las
enormes brechas territoriales.
La planificacin es fundamental
para la consolidacin de rganos rea-
les de gobierno, en funcin de los cua-
les debemos trascender los departa-
mentos y ubicarnos de cara a los gran-
des espacios regionales. Entender de
esta manera la planificacin significa
darle un sentido estrictamente pol-
tico, generando nuevas condiciones
para construir una agenda de desa-
rrollo nacional, con una perspectiva
territorial y desde las regiones.
JUNTAS DE COORDINACIN:
UN CAMINO A SEGUIR
Las Juntas de Coordinacin Interregio-
nal (JCI) cobran importancia al conside-
rar lo poltico y lo econmico como parte
de un solo proceso. Las nuevas autori-
dades regionales han fortalecido estos
espacios, dando forma a dos Juntas que
coinciden con dos grandes espacios eco-
nmicos: el macronorte y la zona central
del pas. Est pendiente la formacin
de la Junta del gran sur. En estas instan-
cias se han incluido departamentos de
las tres grandes regiones ecolgicas y
reflejan una interesante pluralidad de
centros urbanos y espacios rurales.
Es necesario definir una poltica
orientada a promover y consolidar
estas Juntas Interregionales. Un
aspecto importante para ello son
los incentivos, sobretodo fiscales.
Se podra entregar a las Juntas la
mitad de los incentivos tributarios
que seala la ley para las regiones
que se formen, es decir sera posi-
ble establecer que 25% de lo recau-
dado por Impuesto a la Renta, IGV
e Impueso Selectivo al Consumo
corresponde autnomamente a las
regiones que forman parte de estas
26| Integracin Regional
instancias interregionales.
En la perspectiva de la integracin,
las Juntas tienen la posibilidad de dise-
ar e implementar proyectos multide-
partamentales. Hoy es un momento
particularmente propicio para ello,
por la disponibilidad de recursos para
la inversin pblica. Estos proyectos
son un excelente marco institucio-
nal para establecer mecanismos de
coordinacin intergubernamental,
tanto con las municipalidades como
con el gobierno nacional. Esta arti-
culacin permitir mejorar las con-
diciones para los grandes proyectos
locales, regionales y nacionales. Son
asimismo un referente para la forma-
cin de centros de planeamiento estra-
tgico, orientados hacia proyectos de
alcance macrorregional.
Desde esta visin del proceso de
regionalizacin, consideramos que
se trata de un tema que trasciende
largamente la demarcacin poltica,
ya que se ubica en funcin de un
proyecto integral, que debe tener la
flexibilidad necesaria para respon-
der a las dinmicas tan diversas que
existen en nuestro territorio.
Y SI REORDENAMOS EL TERRITO-
RIO, TAMBIN, DESDE ABAJO?
Tanto la Constitucin Poltica de
1979 como la Ley de Bases de la Des-
centralizacin del 2002, establecen
que la conformacin de regiones con
base en la integracin de los actua-
les departamentos debe preceder al
inicio de la descentralizacin como
tal, es decir, a la transferencia hacia
los gobiernos subnacionales de las
competencias y recursos ahora en
manos del Gobierno Central.
Esto, ciertamente, tiene lgica,
pues mientras ms competencias y
recursos se transfiera a los actuales
departamentos, ms difcil ser que
estos promuevan sus propia disolu-
cin en entes mayores.
Pero nada impide que mientras
se consolida el funcionamiento de
los Consejos de Coordinacin Inter-
gubernamental y se exploran nuevas
vas para relanzar la frustrada integra-
cin de regiones, se explore tambin
la posibilidad de avanzar en el reorde-
namiento del territorio desde abajo.
Un cami no es dar el mayor
impulso al proceso en curso, y ahora
sancionado por una reciente Ley, de
formacin de manconmunidades,
con base en la asociacin de dos o
ms provincias y/distritos para ges-
tionar territorios ms amplios. El
otro es consultar a la ciudadana de
los distritos y provincias hoy ubica-
dos en la frontera entre dos departa-
mentos, a cul prefieren pertenecer.
Sucede que los actuales lmites entre
departamentos son una herencia
del siglo XIX, y no corresponden ya
en muchos casos- al mapa del siglo
XXI definido por las migraciones, la
expansin de las vas de comunica-
cin y el desarrollo de mercados.
Impulsar las mancomunidades y
consultar a las poblaciones locales a
qu provincia o departamento quie-
ren pertenecer puede ser, tambin,
una manera de avanzar en el nece-
sario reordenamiento del territorio
nacional.
L
a audiencia, compuesta
mayormente por los altos
mandos de las empresas
del sector minero, reci-
bi la propuesta de un
Plan de Ordenamiento Territorial
con frialdad la misma que ha mos-
trado cada vez que se propone fijar
lmites a la expansin minera.
Pero el ordenamiento territorial no
es, como quieren creer muchos, una
idea loca de un puado de ambienta-
listas trasnochados. Es un importante
concepto cada vez ms extendido en
el mundo de las polticas pblicas
desde Chile hasta Francia y desde
China hasta Australia, que parte
de la idea de que el desarrollo debe ser
planificado y no desordenado, minimi-
zando los impactos negativos de unas
actividades econmicas sobre otras y
sobre el entorno en general.
Por ejemplo, sera absurdo cons-
truir una mina a tajo abierto en el
Valle Sagrado, en el Cusco, pues se
perderan sus valores paisajsticos
y, de paso, la floreciente industria
turstica all existente.
Tampoco tiene sentido que el
Ejecutivo haya querido abrir el
valle del Candamo, dentro del Par-
que Nacional Bahuaja Sonene, a la
explotacin petrolera, cuando esa
zona ya ha sido asignada por ley a la
conservacin de la biodiversidad.
ZONIFICACIN ECOLGICA Y
ECONMICA
De ah la importancia de que las
autoridades cuenten, como sostiene
Glave, con instrumentos que permi-
tan a los sectores involucrados tener
mayor claridad sobre las condicio-
nes y restricciones que enfrentan.
Una de las herramientas funda-
mentales del ordenamiento territo-
rial es la zonificacin ecolgica y
econmica (ZEE). La ZEE parte de
un criterio bsico: es preciso tomar
en cuenta la vocacin natural y pro-
ductiva de cada zona del territorio y
las actividades econmicas tradicio-
nales que all se han desarrollado.
Con la zonificacin terminada
sera relativamente fcil para el
gobierno central y los gobiernos
regionales decidir dnde permitir
determinada propuesta productiva
o, simplemente, negar su autori-
zacin.
Esto, sealan diversos analistas,
disminuira la cantidad de conflic-
tos que suelen enfrentar a grandes
compaas con las comunidades
por el acceso a los recursos natu-
rales. Y es que un mapa ZEE del
Per servira de gua al gobierno, a
las empresas y a la sociedad en su
LA NECESIDAD DE HACER UNA ZONIFICACIN
ECOLGICA Y ECONMICA DEL PAS
PONIENDO
ORDEN
EN CASA
En la convencin minera celebrada en
Arequipa, el economista Manuel Glave,
plante la necesidad de ejecutar en el
Per un plan de ordenamiento territorial.
Argumentando que podran identificarse
las zonas en donde deberan y no
deberan desarrollarse determinadas
actividades productivas.
conjunto. Pero a pesar de la renuen-
cia de muchos empresarios mineros
a zonificar el pas, ya hay un proceso
en marcha. La Ley Orgnica para
el Aprovechamiento Sostenible de
los Recursos Naturales (Ley 26821)
seala, en su artculo 11, que el Eje-
cutivo debe aprobar la ZEE como
apoyo al ordenamiento territorial,
a fin de evitar conflictos por super-
posicin de ttulos y usos inapropia-
dos, y dems fines.
Aplicando lo sealado en la ley,
en 2004 se aprob por Decreto
Supremo el Reglamento de Zoni-
ficacin Ecolgica y Econmica,
en donde se especifican enfoques,
criterios, categoras de uso, etapas
de implementacin y entidades res-
ponsables de poner en marcha el
proceso de zonificacin.
Todava ms, el Primer Plan Ope-
rativo Bianual de la ZEE (2005-2007)
ya est por llegar a su conclusin, con
el Consejo Nacional del Ambiente
(Conam) como lder del proceso.
No deja de sorprender que, a
pesar de que sus bases legales ya
estn sentadas, la ZEE ocupe un
espacio tan insignificante en los
debates nacionales.
Es como si fuera un proceso invisi-
ble, un proceso que se da a espaldas
del pas. "Para que esta iniciativa sea
efectiva explica Mariano Castro, ex
funcionario del Conam y catedrtico
de la Universidad Catlica es pre-
ciso darle ms recursos y ms capa-
cidades, tanto al Conam, como ente
coordinador, como a los gobiernos
regionales, que deben ser los encar-
gados de ejecutar". En suma, mayor
apoyo del gobierno para que la inicia-
tiva no quede en letra muerta.
PONIENDO
ORDEN
EN CASA
28| Propuestas
ONCE PROPUESTAS
PARA LA
DESCENTRALIZACIN
A partir de los avances y dificultades en el proceso de descentralizacin, y
recogiendo las iniciativas planteadas desde los gobiernos regionales, locales y
organizaciones de la sociedad civil, compartimos una agenda de once medidas
que consideramos indispensables.
1. CREACIN Y ESTABLECIMIENTO
de un espacio intergubernamental
para una conduccin concertada del
proceso, con participacin del Poder
Ejecutivo, la Asamblea Nacional de
Gobiernos Regionales y las redes de
municipalidades coordinadas por
REMURPE y AMPE. Esta instancia
debe establecer un mecanismo per-
manente de dilogo y concertacin
con la sociedad civil. Es urgente corre-
gir el error cometido con la desactiva-
cin del CND, pues la relacin insti-
tucionalizada entre los tres niveles
del gobierno es imprescindible.
2. EFECTIVA DESCENTRALIZACIN
del Presupuesto Pblico Nacional,
teniendo como referencia las priori-
dades de inversin concertadas en
el marco de las polticas nacionales
y los planes de desarrollo regional
y local concertados. Se debe articu-
lar el gasto de los tres niveles de
gobierno, y de todas las instancias
del Estado, en torno a objetivos
comunes en cada territorio.
3. ASEGURAR LA TRANSFERENCIA
de competencias y funciones secto-
riales, sobre la base de una clara
delimitacin de los roles de cada
uno de los tres niveles de gobierno.
Asimismo, se deben promover rela-
ciones de colaboracin y la comple-
mentariedad entre ellos, definiendo
los mecanismos para la gestin efi-
ciente de las competencias compar-
tidas, en particular en temas centra-
les como ordenamiento territorial,
medio ambiente, educacin, salud,
agricultura y actividades extractivas.
Se debe evitar la superposicin y la
duplicidad entre los distintos niveles
de gobierno, lo cual genera ineficien-
cia y desperdicio de recursos.
4. PROMOVER EL DESARROLLO de
capacidades del sector gubernamen-
tal a nivel nacional, generando condi-
ciones para una gestin pblica regio-
nal y local, eficiente y transparente,
abierta a la participacin ciudadana y
a la rendicin de cuentas. Se debe defi-
nir e implementar un plan nacional
de desarrollo de capacidades y asisten-
cia tcnica que involucre autoridades,
funcionarios, trabajadores, lderes y
dirigentes sociales. Son fundamenta-
les los temas de la planificacin estra-
tgica, la asignacin presupuestal con-
certada y la mejora del gasto pblico.
5. DISEAR E IMPLEMENTAR la des-
centralizacin fiscal, asegurando a
los gobiernos regionales y municipa-
lidades los recursos para que puedan
cumplir sus nuevas responsabilida-
des con eficiencia y oportunidad. Para
esto se debe dotar de efectiva autono-
ma a las instancias descentralizadas,
reduciendo la discrecionalidad del
Ministerio de Economa y Finanzas.
Adems, se deben constituir fondos
compensatorios para las regiones y
los municipios que perciben meno-
res ingresos por canon y regalas, as
como definir nuevos criterios para
Hablan los involucrados
Los actores involucrados con la descentralizacin reclaman la
necesidad de una conduccin concertada. Veamos:
LA ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES
La conquista de una patria desarrollada, democrtica y
justa requiere la participacin activa y coordinada de los tres
estamentos de Gobierno del Estado Peruano, vale decir el
Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos
Locales El proceso de descentralizacin y regionalizacin
debe entenderse como una poltica de Estado que debe ser
consensuada con los Gobierno Regionales, Gobiernos locales, a
travs de una instancia orgnica institucionalizada (Declaracin
de Hunuco, 20/03/2007)
REMURPE Y OTRAS ASOCIACIONES DE MUNICIPALIDADES
Conscientes de nuestro papel como actores protagnicos en
los procesos de cambios para consolidar la democracia y el
desarrollo integral, planteamos generar espacios de interlocucin
con la participacin de las organizaciones representativas de
la municipalidades, los gobiernos regionales y la sociedad
civil(Agenda Municipal para la Reforma de Estado y la
Descentralizacin, Lima 16/05/2007)
GRUPO PERMANENTE DE DESCENTRALIZACIN DEL ACUERDO
NACIONAL
Proponemos un Nuevo consenso para la Descentralizacin y
Regionalizacin, periodo 2007-2008, que incluya entre otros
puntos que el Poder Ejecutivo, Congreso de la Repblica, Gobiernos
Regionales, Municipalidades y Organizaciones de la Sociedad
Civil, a que dialoguen y coordinen entre si y definan una agenda
de prioridades para encausar institucionalmente esta reforma de
Estado que nos compromete a todos y que la responsabilidad
asumida por la Presidencia del Consejo de Ministros respecto a
la descentralizacin se ejerza en el contexto de una conduccin
concertada del proceso, segn el criterio normado por la Ley de
Bases de descentralizacin( Lima, 18/04/2007). Este Grupo de
Trabajo est integrado por partidos polticos, algunos sectores
ministeriales como el MEF y MIMDES, la Sociedad Nacional de
Industrias, la Cmara de Comercio de Lima, la Mesa de Concertacin
de Lucha contra la Pobreza, Grupo Propuesta Ciudadana, Escuela
Mayor de Gestin Municipal, Red Per de Iniciativas de Concertacin
y otros.
Declaracin Final de la tercera
Conferencia Anual de Municipalidades-CAM
Al iniciarse el presente gobierno, producto del discurso presiden-
cial se coloc nuevamente en la agenda pblica el tema de la refor-
ma del Estado y, dentro de ella, la descentralizacin. Se planteo
la municipalizacin de la salud y la educacin, as como transferir
todo lo que sea transferible, se anunci un shock descentralista. Sin
embargo, a ms de un ao de gestin gubernamental, estos proce-
sos son desalentadores por su improvisada implementacin.. (10,
11 de octubre del 2007)
El Gobierno
debe generar
condiciones
transparentes
para un dilogo
abierto sobre
el sentido y los
alcances de
una reforma
descentralista.
30| Propuestas
mejorar la distribucin y uso de todos
los ingresos generados por la explota-
cin de los recursos naturales.
6. FORMULAR de manera concer-
tada un plan nacional de ordena-
miento territorial, que sustente
estrategias orientadas a promover
la competitividad y el desarrollo sos-
tenible. Se deben transformar las
potencialidades productivas en ejes
de desarrollo efectivos que generen
empleo e ingresos para todos. Para
esto se debe potenciar las Juntas de
Coordinacin Interregional, con
participacin de las asociaciones de
municipios, articulando espacios
mayores para la planificacin terri-
torial y ampliando sus roles.
7. DESARROLLAR una estrategia de
desarrollo econmico descentralista. Se
debe priorizar sectores econmicos que
generan empleo y bienestar fuera de
Lima, como la agricultura, el turismo
y la industria, y debe modificarse el
tratamiento a la minera e industrias
extractivas para que stas no daen el
medio ambiente ni afecten otros secto-
res econmicos, y mas bien mediante
sus compras y contratos, dinamicen las
economas regionales.
8. PROMOVER la investigacin e inno-
vacin para el aprovechamiento de los
recursos en las regiones, para que la
diversidad de recursos biogenticos,
culturales y naturales pueda susten-
tar el desarrollo regional y nacional.
Las Universidades regionales deben
convertirse en centros de investiga-
cin de esos recursos, y vincularse
con empresas, comunidades e insti-
tuciones pblicas para convertir las
innovaciones en valor econmico.
Los recursos que por canon vienen
recibiendo las Universidades pbli-
cas deben servir a ese objetivo.
9. TRANSFERIR informacin y cono-
cimientos a los departamentos, pro-
vincias y distritos, contribuyendo as
a construir las bases necesarias para
relaciones ms simtricas y equili-
bradas. Es por ello imperativo que el
gobierno nacional ponga en marcha
un sistema de informacin y defina
una estrategia de comunicacin inten-
siva sobre los avances y las dificulta-
des de la descentralizacin, de tal
manera de generar condiciones para
un dilogo abierto y transparente
sobre el sentido y los alcances de esta
reforma, dando forma a un nuevo y
necesario consenso descentralista.
10. FORTALECER los espacios y herra-
mientas participativas en los diferentes
niveles de gobierno, como son los proce-
sos de planeamiento territorial y secto-
rial concertado, los presupuestos partici-
pativos y los Consejos de Coordinacin
Regional y local (CCR y CCL). La partici-
pacin ciudadana es fundamental para
la profundizacin de la democracia y la
consolidacin de la descentralizacin.
Puede y debe ser un aporte a la supera-
cin de los problemas de legitimidad
de la representacin, generando condi-
ciones para acercar las autoridades y los
partidos polticos a la sociedad.
11. ARTICULAR Y COMPLEMENTAR
la descentralizacin con el conjunto de
la reforma del Estado, particularmente
con la reforma del gobierno nacional.
Es fundamental la aprobacin de la
Ley Orgnica del Poder Ejecutivo afir-
mando el carcter intergubernamental
de la gestin pblica y la importancia
del planeamiento y la participacin.
Asimismo es importante implementar
el Sistema Nacional de Planeamiento
Estratgico y el CEPLAN para asegurar
un proceso de articulacin de los intere-
ses nacionales. Vladimiro Huaroc, Presidente del Gobierno Regional de Junn.
Disear e implementar la descentralizacin fiscal,
asegurando a los gobiernos regionales y
municipalidades los recursos para que puedan
cumplir sus nuevas responsabilidades con eficiencia
y oportunidad.

BLL 03 Descentralizacion

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