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ASPECTOS DE FORMA :

  • 1.- AL FINAL DEL ARTICULO INCUIR BIBLIOGRAFIA

DEMOCRACIA EN AMERICA LATINA.

El desarrollo de la democracia en América Latina y en general en el mundo

tiene una evolución histórica que se ha ido posicionando durante los últimos

dos siglos. Su establecimiento y relevancia en el mundo la hacen una de las

formas de ordenamiento social más utilizadas y legitimadas. Anthony Arblaster

nos dice "la democracia es una de las ideas más perdurables en política y

se ha convertido en el siglo XX en una de las más centrales” 1 .

Esta concepción surge en la civilización griega, hace miles de años. Su

comprensión pasa desde la filosofía a la teoría política. De entender la

Democracia en Platón a las diferentes corrientes que con la historia se han ido

desarrollando, desde la Ilustración a la sociedad actual, desde la concepción de

la democracia directa a la convergencia de la democracia representativa,

liberal, entre otras. Siendo la representativa la que ha logrado un mayor

progreso e influencia en las sociedades modernas, llegando a asumir la

principal forma de gobierno. Sin embargo la base de una concepción de la

democracia se centra "…en la democracia está la idea del poder popular

(

)

...

de una situación en que el poder y quizá también la autoridad

descansan en el pueblo" 2 o como señala Bobbio (1996) la democracia es la

"forma de gobierno en la que el poder político es ejercido por el pueblo." 3 .

En los Estados modernos se entiende a grandes rasgos la democracia como

una “forma de organización del poder en la sociedad con el objetivo de

ampliar la ciudadanía, evitar o limitar la dominación de individuos o

  • 1 Del Río, Mirtha. “Principales teorías sobre la democracia” en Teoría y Procesos Políticos Contemporáneos, Tomo I. Emilio Duharte Díaz (Compilador). EDITORIAL FÉLIX VARELA, La Habana, 2006. Pág. 175

  • 2 Del Río, Mirtha. “Principales teorías sobre la democracia” en Teoría y Procesos Políticos Contemporáneos, Tomo I. Emilio Duharte Díaz (Compilador). EDITORIAL FÉLIX VARELA, La Habana, 2006. Pág. 175

  • 3 Del Río, Mirtha. “Principales teorías sobre la democracia” en Teoría y Procesos Políticos Contemporáneos, Tomo I. Emilio Duharte Díaz (Compilador). EDITORIAL FÉLIX VARELA, La Habana, 2006. Pág. 176

grupos que impidan este objetivo y lograr la perdurabilidad de la

organización democrática4 . Regulando las relaciones entre individuos,

organizaciones y Estado de acuerdo con normas emanadas de la voluntad

popular y procedimientos democráticos, “El poder en democracia precisa de

la legitimidad popular que, con el tiempo, se deriva necesariamente del

goce de los beneficios del acceso a la ciudadanía política, civil y social” 5 .

La organización democrática del poder posee, en este sentido, tres rasgos que

se vinculan de manera estrecha con su legitimidad 6 :

Su origen en la soberanía popular expresada mediante procesos electorales

periódicos, libres y transparentes. La democracia parte de la idea de que el

poder descansa en el pueblo y que su ejercicio solo es delegado. Lo que

implica un mandato, capacidad para ser controlado y la posibilidad de

alternancia y periodicidad de los mandatos.

Su ejercicio, organizado a través de las instituciones republicanas de

gobierno y normado en el Estado democrático de derecho, se refiere a cómo se

toman las decisiones para formular las políticas públicas y las normas.

Su finalidad es garantizar, materializar y extender los derechos ciudadanos

en sus tres esferas: política, civil y social, a partir de la clásica definición de T.

H. Marshall. La ampliación de los derechos es entendida como su realización

efectiva.

  • 4 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). SECRETARÍA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS (OEA) (2010): Nuestra Democracia. México. Pág 33

  • 5 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). SECRETARÍA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS (OEA) (2010): Nuestra Democracia. México. Pág 38

  • 6 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). SECRETARÍA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS (OEA) (2010): Nuestra Democracia. México. Pg 33-35

Democracia y poder legislativo en América Latina

Desde la teoría política su concepción básica propone dos instrumentos

básicos para garantizar la estabilidad y el buen orden de las sociedades

políticas: El recurso a las buenas instituciones (y a las normas emanadas de

ellas) y el recurso de la virtud, es decir a la buena disposición de los

ciudadanos a tomar parte activa en los asuntos públicos y a mantener ciertas

actitudes y conductas en el espacio público. Estas no son excluyentes, sino

que dependen de la adecuada conjugación de ambas para lograr una

democracia sostenible y de calidad, ceñida a su capacidad de legitimarse.

FUENTE, QUIÈN PROPONE ESTOS DOS INSTRUMENTOS BÀSICOS?

En las últimas tres décadas en América Latina, en la práctica de gobiernos

democráticos, se han ido fortaleciendo luego de períodos de convivencia bajo

regímenes autoritarios. En donde el rol de la ciudadanía y la caída de la

institucionalidad, dejaron un déficit en la sostenibilidad y capacidad de

gobernar, teniendo gobiernos de inestabilidad social y precaria

institucionalidad. Por ello, desde el retorno a la democracia en los países de

América Latina, la legitimidad de sus prácticas sociales y políticas tienden a la

búsqueda de la sostenibilidad, “La democracia tendrá mejores condiciones

de perdurar en tanto sirva a la creación del bienestar individual y

colectivo de una sociedad. Si fracasa en esa tarea, tarde o temprano

aumentará su debilidad y la probabilidad de ser reemplazada” 7 .

“Por ello, no es sostenible con el tiempo una democracia que es

deficitaria en la creación de ciudadanía y en su capacidad para difundirla

al conjunto de la población. Ante la falta de respuestas corremos el

riesgo de ingresar en una senda donde las mayorías dejan de apoyar el

sistema democrático, se desvanece la legitimidad y, a la larga, se pierde

  • 7 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). SECRETARÍA

GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS (OEA)

la sostenibilidad” 8 . Desde esta perspectiva, el papel que desempeña la

democracia en la organización de nuestras sociedades, es contribuir a poner

en el centro de la agenda pública los temas relevantes para la expansión de la

ciudadanía y, por lo tanto, para el fortalecimiento de la democracia. Ahora, para

la sosteniblidad de las democracias en América Latina, en sus tipos de

democracia hay factores que las diferencian de otras democracias como las del

continente europeo. Por ejemplo, se diferencian en sus regímenes políticos, en

donde en América se desarrollan fundamentalmente gobiernos de tipo

presidencialistas, donde el poder parte desde el Presidente en una forma de

gobierno de tres poderes, ejecutivo, legislativo y judicial; en Europa, por lo

general, son de tipo parlamentarista, es decir el poder se ejerce desde un jefe

de gobierno, primer ministro, quien desde el poder legislativo asume una

influencia mayor en el ejercicio del poder que el presidente.

En los gobiernos de América Latina, en general de base presidencialistas, el

poder del ejecutivo es formular y posicionar las políticas públicas, y en el

legislativo aprobar, vetar, articular y reformular. Entendiendo que es a partir de

las políticas que se tiene por objetivo, vincularse con la ciudadanía y con la

calidad de la democracia. Es, entonces que la agenda pública y el debate, son

partes importantes para que la ciudadanía pueda desarrollarse. Así, la

democracia 9 :

tiene en el régimen electoral un elemento fundamental, pero no se

reduce a las elecciones;

es una forma de organización del poder; implica la existencia y buen

funcionamiento de las burocracias y organizaciones de un Estado

dotado de poder, e

implica el ejercicio de una ciudadanía

  • 8 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). SECRETARÍA

GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS (OEA)

(2010): Nuestra Democracia. México. Pág. 37

  • 9 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). SECRETARÍA

GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS (OEA)

(2010): Nuestra Democracia. México. Pág. 40

Dado lo anterior, en la ciencia política contemporánea hay consenso sobre las

condiciones que deben cumplirse para que el acceso al gobierno de un

Estado pueda considerarse democrático 10 : Autoridades públicas electas;

Elecciones libres y limpias; Sufragio universal; Derecho a competir por los

cargos públicos; Libertad de expresión; Acceso a información alternativa;

Libertad de asociación; Respeto por la extensión de los mandatos, según

plazos constitucionalmente establecidos; Un territorio que define claramente el

demos votante; La expectativa generalizada de que el proceso electoral y las

libertades contextuales se mantendrán en un futuro indefinido.

De ahí la importancia de avanzar de manera firme en una doble dirección: por

un lado, creando ciudadanía (política, civil y social) y, por el otro, fortaleciendo

la institucionalidad democrática para contar con instituciones representativas,

legítimas y eficaces y actores comprometidos con ellas […] Por ello, si

deseamos avanzar en pro de una democracia de calidad, no basta con ser

electos democráticamente, importa y mucho, asimismo, gobernar

democráticamente. 11

En América Latina, es perceptible el distanciamiento entre el sistema político y

la ciudadanía, la desvinculación de los individuos respecto de la esfera pública,

y a la vez el debilitamiento del papel de lo político en el conjunto de las

relaciones y procesos sociales. Lo que presumiblemente conlleva

consecuencias negativas para la forma de vida democrática, incluyendo el

bienestar y la libertad de los miembros de la sociedad. Lo que ha decantado en

un bajo compromiso cívico de los ciudadanos, la baja participación, por ejemplo

en los procesos electorales, y el distanciamiento entre la clase política y los

ciudadanos. Esto es plausible como nos lo indica el informe anual preparado

por la Corporación Latinobarómetro, quienes nos señalan que unos de los

indicadores relevantes en la sociedad es la confianza. Entendiendo esto desde

la capacidad de la ciudadanía de confiar mutuamente en el otro, en las

interredes, en la confianza interpersonal, como por ejemplo, en la confianza en

  • 10 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD).

SECRETARÍA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS

AMERICANOS (OEA) (2010): Nuestra Democracia. México. Pág. 42

  • 11 Informe 2010, Coorporación Latinobarómetro. Pág. 58.

la comunidad, en las redes sociales locales 12 . Así Chile en el período 1996-

2009 está por debajo de la media latinoamericana, al igual que Argentina.

ASPECTOS DE FORMA:

PARA GRAFICOS SOLO COPIAR FIGURA. LOS TITULOS Y FUENTES

TRANSCRIBIRLOS

la comunidad, en las redes sociales locales . Así Chile en el período 1996- 2009 está

Si asociamos esto a la falta de compromiso individual, o una debilidad en las

virtudes cívicas de la ciudadanía. Es plausible asociar a la capacidad

integradora o de articulación social mediante los mecanismos que poseen las

instituciones socio-políticas de los gobiernos en América Latina. Es decir hay

una creciente confianza en la democracia como institucionalidad per se, pero

no así en las prácticas de la institucionalidad, refrendada en los siguiente gráficos 13
no
así en las prácticas de la institucionalidad, refrendada en los siguiente
gráficos 13

De acuerdo a este gráfico la democratización de los gobiernos en América

Latina, ha sido lento pero estable y en ascenso entre 1997 y el 2010. Lo que

en la ciudadanía se percibe como un bien. En contraparte la confianza en las

instituciones a nivel latinoamericano en los poderes del Estado es baja, siendo

complejo pues quienes articulan las políticas y velan por el imperio de los

gobiernos democráticos son ellos.

La vinculación e integración de los gobiernos a partir de su institucionalidad con sus gobernados es

La vinculación e integración de los gobiernos a partir de su institucionalidad con

sus gobernados es una debilidad, como bien lo indican los gráficos antes

señalados, siendo en parte factor para los procesos de consolidación de la

democracia en Latinoamérica.

AQUÌ HABRIA QUE AGREGAR UN PARRAFO CON LAS IMPLICANCIAS DE

LO DESCRITO (LOS DATOS PRESENTADOS, QUE SON EVIDENCIA
LO
DESCRITO
(LOS
DATOS
PRESENTADOS,
QUE
SON
EVIDENCIA

EMPIRICA PARA VINCULARLA A LA INVESTIGACION), ES DECIR, LA

DESCONFIANZA EN LAS INSTITUCIONES PARA LA SEGURIDAD PUBLICA

ES EL PEOR ESCENARIO: MAYOR DESCONFIANZA EN LAS
ES
EL
PEOR
ESCENARIO:
MAYOR
DESCONFIANZA
EN
LAS

INSTITUCIONES, FORTALECE LA SENSACION DE INSEGURIDAD EN LA

POBLACIÒN DEMANDANDO POR UN LADO, MAYOR PUNITIVIDAD EN LA

RESPUESTA DEL ESTADO O POR OTRO, DEFINITIVAMENTE TOMANDO

POR

SUS

MANOS

LA

JUSTICIA

(recuerda

recientes

linchamientos

en

 

Argentina).

POR

SU

PARTE,

LOS

ACTORES

POLITICOS,

SE

VEN

 

TENTADOS A RESPONDER “POPULISMO PUNITIVO”. ES UN CÍRCULO

 

VICIOSO.

 
 
 
 

LA

DESCONFIANZA

HACIA

UN

“OTRO”

RECAE,

SE

FOCALIZA

EN

 

SECTORES

POBRES,

REPRODUCIENDO

ESTERIOTIPOS

Y

FORTALECIENDO SU CONTROL Y LA SELECTIVIDAD DEL SISTEMA
FORTALECIENDO
SU
CONTROL
Y
LA
SELECTIVIDAD
DEL
SISTEMA

PENAL HACIA ESTOS SECTORES.

EN

ESTE WORD MIRA

DESDE

LA

PAG 33 EN ADELANTE, TE INCLUÌ

GRAFICOS Y CONTENIDOS SOBRE ESTE TEMA

.

Poder legislativo y los procesos de formulación de políticas.

En los gobiernos latinoamericanos y en el entender de sus democracias es

relevante el rol de los poderes del estado y su interrelación en los procesos de

formulación de políticas en razón de la legitimación de sus gobiernos y de la

mantención de la democracia. En este marco es necesario entender que los

procesos de formulación de las políticas están ligados o asociados a la

capacidad de gobierno en un régimen democrático. Así podemos entender que

los procesos de formulación de políticas como “un proceso de

negociaciones e intercambios entre los actores políticos, que; […]

engloba todo el proceso de discusión, aprobación e implementación de

las políticas públicas” (Stein et al., 2006:18) 14 .

En los siguientes párrafos se describirá estos procesos de formulación de

políticas fundamentalmente desde las políticas legislativas, lo que involucra los

tres poderes del Estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

PONER EN CONTEXTO ESTA CITA

“las constituciones democráticas

asignan el rol de la formulación de políticas a tres ramas separadas pero

relacionadas: la ejecutiva (incluyendo el gabinete), la legislativa y la

judicial. Para cada una, la constitución establece las prerrogativas, las

funciones y los ámbitos de actuación” 15 . Pero el centro será el poder

legislativo en su relación con el Ejecutivo y en menos medida con el judicial

dadas las funciones de cada una de ellas.

  • 14 Olavarría,Mauricio. “¿Cómo se formulan las políticas públicas en Chile”, Editorial Universitaria, 2012. Santiago.

  • 15 Scartascini, C., Spiller,P., Steiny, E., Tommasi, M. editores. (2011): El juego

político en América Latina: ¿Cómo se deciden las políticas públicas? BID.

El rol del Presidente es relevante en la formulación de políticas, ya que tiene

facultades como el de establecer agenda y priorizar de acuerdo a su criterio o

de su colectividad. Estas facultades o poder presidencial queda claro en el

siguiente texto: “Estos poderes determinan las acciones estratégicas que los

presidentes pueden tomar, el tipo de transacciones en que se pueden

comprometer con la legislatura, y sus aliados y oponentes políticos. Los

poderes presidenciales pueden clasificarse en poderes constitucionales y

poderes partidistas (Shugart y Carey, 1992; Mainwaring y Shugart, 1997a)” 16 .

DÒNDE TERMINAN LAS CREMILLAS?? DEFINICION DE PODERES
DÒNDE
TERMINAN
LAS
CREMILLAS??
DEFINICION
DE
PODERES

PRESIDENCIALES CONSTITUCIONALISTAS Y PARTIDISTAS??

Estos poderes contribuyen a enmarcar las relaciones entre el ejecutivo y el

legislativo y en la medida que estos poderes constitucionales sean mayores,

más es su capacidad de introducción de cambios, dado un menor conjunto de

restricciones. Lo segundo, se relaciona con el apoyo al presidente en el

congreso, en como los partidos o coaliciones apoyan su gestión mostrando

mayor o menor grado de disciplina.

El mayor grado de estos poderes, le da mayor libertad de acción, pero a su vez

menor cohesión en la formulación lo que otorga a sus políticas una mayor

volatilidad.

Como contraparte al poder legislativo, encabezado por el presidente. Está el

poder legislativo al que tradicionalmente se han atribuido dos funciones: “le-

gislar y servir de control del poder ejecutivo. […]Destacar a la legislatura

como una institución que ayuda a reducir la volatilidad de las políticas y a

representar mejor las preferencias de la población” 17 .

En este marco el juego de las políticas públicas se centra en la capacidad de

generar, articular y negociar. Lo que se realiza entre los poderes en la

  • 16 Scartascini, C., Spiller,P., Steiny, E., Tommasi, M. editores. (2011): El juego

político en América Latina: ¿Cómo se deciden las políticas públicas? BID.

Colombia. Pág. 37

  • 17 Scartascini, C., Spiller,P., Steiny, E., Tommasi, M. editores. (2011): El juego

político en América Latina: ¿Cómo se deciden las políticas públicas? BID.

Colombia. Pág. 43

“generación de ventanas”, esto es “… primero se produce el reconocimiento del

problema, luego la articulación de alternativas de políticas públicas y el proceso

político en que los actores buscan imponer las intervenciones públicas que se

acercan más a sus preferencias, [acá los actores y/o promotores de una

determinada solución] impulsan sus políticas […] para convocar más la

atención de los agentes decisorios o el público sobre la problemática en

cuestión y las soluciones (Kingdon, 1995)” 18 .

En este sentido el rol del legislativo busca mediar entre las propuestas

dispuestas por el ejecutivo o por otro actor y lo que representan, que es la

posición de la población.

En esta vinculación en la formulación de políticas, Tommasi nos plantea que

este es un proceso en la cual existe una dinámica “entre actores que

interactúan en lo que podrían llamarse escenarios. Los principales

participantes en el proceso político. Por una parte del espectro se ubican

el presidente, el Congreso, los partidos políticos, el Poder Judicial, el

gabinete y los gobiernos regionales. Y por otra parte se ubica lo que se

conoce en su conjunto como la sociedad civil: las empresas, los

sindicatos, la Iglesia, los medios de comunicación, los centros de

investigación y la movilización social” 19 .

De acuerdo al desarrollo de las democracias en Latinoamérica existe una

reciprocidad entre la interacción institucional con la formulación de políticas en

los sistemas políticos que permiten una estabilidad de los mismos sistemas

políticos y la legitimación de las democracias, mediante la formulación de

políticas.

Tommasi, establece algunos indicadores de estas interacciones estableciendo

categorías con el fin de poder medir y comparar la articulación y formulación de

políticas. Estas categorías son 20 :

  • 18 Olavarría,Mauricio. “¿Cómo se formulan las políticas públicas en

Chile”, Editorial Universitaria, 2012. Santiago. Pág. 185

  • 19 E. Stein y M. Tommasi "La política de las políticas públicas", Política y gobierno. VOL. XIII . NÚM. 2 . II SEMESTRE DE 2006 . Pág.

400

  • 20 E. Stein y M. Tommasi "La política de las políticas públicas", Política y gobierno. VOL. XIII. NÚM. 2. II SEMESTRE DE 2006. Pág. 396

• Estabilidad. La medida en la que las políticas son estables en el tiempo. Pero,

no se debe confundir estabilidad con rigidez. Contar con políticas estables no

significa que las políticas no puedan cambiar en lo absoluto, sino más bien que

los ajustes respondan a cambios de las condiciones económicas o a defectos

de las políticas, más que a caprichos políticos.

• Adaptabilidad. La medida en la que es posible ajustar las políticas cuando

éstas fallan o cuando las circunstancias cambian. Ésta es la otra cara de la

moneda de la estabilidad. Las políticas deben ser lo bastante flexibles para

responder a las sacudidas o cambiar con los tiempos, pero no tanto que sean

susceptibles de manipulaciones políticas.

• Coherencia y coordinación. La medida en la que las políticas se corresponden

con políticas afines y son producto de medidas bien coordinadas entre los

personajes que participan en su diseño y aplicación. En vista de la cantidad de

piezas dinámicas que integran el proceso de diseño de políticas y la diversidad

de intereses e incentivos presentes, la falta de coordinación puede ser

intencional o involuntaria.

• La calidad de implementación y ejecución. Más de una política bien concebida

ha quedado abandonada en el camino a causa de una aplicación precaria.

Cuán bien se aplique y se haga cumplir una política depende mucho de la

existencia de una burocracia capaz e independiente y de un poder judicial

poderoso.

• Orientación hacia el interés colectivo. La medida en la que las políticas

procuran el interés público. ¿Promueven las políticas el bienestar general o

canalizan beneficios privados hacia individuos, facciones o regiones

específicos? Esta dimensión guarda una estrecha relación con la desigualdad,

ya que los miembros de la élite tienen la influencia económica y política para

modificar decisiones políticas y hacer que los favorezcan, apartándolas del

interés general.

• Eficiencia. La medida en que las políticas responden a la asignación más

productiva de recursos escasos. Esta característica va de la mano con el grado

en el que se tiene en cuenta al público, ya que favorecer a sectores específicos

en detrimento del interés general constituye por lo general una asignación

ineficiente de recursos.

La relación entre política y formulación

de políticas en Latinoamérica de

acuerdo a los indicadores propuestos por Tommasi,

se

presentan

en

el

siguiente cuadro:

CUADRO Nº1 ASPECTOS CLAVE DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE

1980

en detrimento del interés general constituye por lo general una asignación ineficiente de recursos. La relación

Fuente: Stein y Tommasi (2005). Democratic Institutions, Policymaking

Processes and the Quality of Policies in Latin America, Washington, Banco

Interamericano de Desarrollo, mimeo. En Stein, Ernesto y Tommasi, Mariano

(2006): La política de las políticas públicas. Política y Gobierno. Ensayo.

Volumen XIII. Nº2. Pg 399

Nota: Los aspectos clave de las políticas públicas se clasifican como “Alto”,

“Medio”, o “Bajo”, utilizando el análisis por conglomerados. En el caso de Chile,

su índice de políticas es “muy alto” porque su desempeño fue superior al de los

demás países. Estas mediciones, cuyo propósito es captar aspectos de las

políticas públicas de un país en los últimos veinte años o desde el retorno a la

democracia, no son necesariamente las características de las políticas del

gobierno actual.

En el cuadro Nº1 se resume el lugar que ocupa cada país en términos de las

seis características principales y según un índice general de la calidad de las

políticas públicas de tres niveles: alta, media y baja. Chile es el único país que

registra un nivel muy alto según este índice de políticas, mientras que Ecuador,

Paraguay y Venezuela figuran entre los países con los niveles más bajos de

calidad de sus políticas.

COMPLEMENTAR CON EVIDENCIA EMPIRICA SOBRE EVALUACIONES

QUE HACE TOMASSI DE CONGRESOS EN AMERICA LATINA (EN PPT

ESTAN LOS INDICADORES DEL BID)

 

Estructura y forma de funcionamiento del poder legislativo en la

formulación de políticas públicas en Chile y Argentina

El Congreso, como poder legislativo juega un rol fundamental en la dinámica de

los procesos políticos, y como establece Tommasi, en los procesos políticos le

son inherentes la formulación de políticas, los cuales se presentan en un

proceso que contempla el diseño, negociación, aprobación y aplicación de las

políticas. Esto sería en lo ideal, pues en los sistemas políticos, al estar insertos

en un contexto social – político, varían de acuerdo a la articulación de las

instituciones, al rol de los actores, a las vinculaciones existentes entre las

instituciones y entre los poderes del Estado, en las capacidades de liderazgo,

en las posiciones entre otros múltiples factores.

El Congreso Nacional está compuesta por la Cámara de Diputados, 120

miembros y por el Senado, 38 parlamentarios. Esta se rige por la constitución

de 1980 y por la Ley orgánica constitucional N° 18.918. Sus principales

funciones son ejercer la representación de la ciudadanía, concurrir a la

formación de las leyes junto con el Presidente da la República y fiscalizar los

actos del gobierno.

Con mayor detalle, el Senado se caracteriza y tiene por funciones 21 : La

principal función del Senado es la de concurrir, en unión con la Cámara de

Diputados, a la formación de las leyes y a la aprobación de los tratados

internacionales. El Senado tiene, además, las atribuciones indicadas en la

Constitución, que le son exclusivas:

Conocer de las acusaciones constitucionales que entable la Cámara de

Diputados.

Resolver sobre la admisibilidad de acciones judiciales que se pretenda

iniciar contra

algún

Ministro

de

Estado

por

actos

de

éste

en

el

desempeño de su cargo que se estime que causan perjuicios

injustamente.

Conocer de las contiendas de competencia que se susciten entre las

autoridades políticas o administrativas y los tribunales superiores de

justicia.

Prestar o negar su consentimiento a los actos del Presidente de la

República, en los casos en que la Constitución o la ley lo requieran.

 

Otorgar su acuerdo para que el Presidente de la República se ausente

del país por más de treinta días o en los últimos noventa de su mandato.

Declarar, oyendo al Tribunal Constitucional, la inhabilidad del Presidente

de la República y pronunciarse sobre la dimisión que el Presidente de la

República haga de su cargo.

 

Aprobar la declaración del Tribunal Constitucional sobre responsabilidad

del Presidente de la República en hechos que han motivado la

inconstitucionalidad de un partido u organización que no ha respetado

21 http://www.senado.cl/funciones-del-senado/prontus_senado/2012-11- 07/100615.html, revisado el 29 de abril 2014

los principios básicos del régimen democrático y constitucional. Dar su

dictamen al Presidente de la República en los casos que éste lo solicite.

Aprobar los nombramientos que el Presidente de la República proponga,

en los casos que la Constitución y las leyes establezcan.

El Senado no fiscaliza los actos del Gobierno.

El Senado, sus comisiones y demás órganos, no podrán fiscalizar los

actos del gobierno ni de las entidades que de él dependan, ni adoptar

acuerdos que impliquen fiscalización.

El Senado funciona, básicamente, en sesiones de Comisión y de Sala,

de conformidad a lo prescrito en la Constitución, en la Ley Orgánica del

Congreso Nacional Ley N° 20.464 22 y en el Reglamento de la

Corporación Título IV 23 .

Cámara de diputados. La Cámara de Diputados de Chile se rige La Ley

Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, Nº 18.918. Es una de las dos

ramas que integran el Congreso Nacional. “Su función esencial es participar

en la elaboración de las leyes junto al Senado y el Presidente de la

República. Tiene como funciones exclusivas fiscalizar los actos del

gobierno e iniciar las acusaciones constitucionales contra el Presidente

de la República, los Ministros de Estado, Ministros de Tribunales

Superiores de Justicia, Contralor General de la República, Generales,

Almirantes, Intendentes y Gobernadores. La Ley de Presupuestos y toda

legislación relativa a tributos y reclutamiento debe discutirse primero en

la Cámara de Diputados” 24 .

De acuerdo al Reglamento de la Cámara de Diputados, la organización de la

cámara de diputados de Chile es la siguiente:

  • 22 http://www.senado.cl/ley-organica-constitucional-titulo- i/prontus_senado/2012-11-13/170118.html Revisado el 1 de mayo 2014

  • 23 http://www.senado.cl/funciones-del-senado/prontus_senado/2012-11-

07/100615.html Revisado el 1 de mayo 2014

  • 24 http://www.diputados.cl/camara/camara_diputados.aspx Revisado el 3 de mayo de 2014

“La Cámara de Diputados es gobernada por un Presidente y dos

Vicepresidentes. Ellos constituyen la Mesa de la Corporación y son

elegidos por la Sala. La Mesa se relaciona con los 120 Diputados a través

de los Comités Parlamentarios. Cada Partido Político integra un Comité

por cada nueve representantes que tenga en la Cámara. (Art. 55 del

Reglamento de la Cámara de Diputados) Los Diputados independientes

deben juntarse y formar un Comité o bien integrarse a los Comités de

otros Partidos” 25 .

REFERIRSE AQUÌ A LOS MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA

pg 33 de este word

CONGRESO EN ARGENTINA

Cámara del Senado

Funcionamiento de la Cámara de Senado en la Argentina 26 . El Senado es

un órgano legislativo y de control de actos gubernamentales, debe cumplir con

su cometido esencial - de legislar -, propendiendo al logro del bien común, y lo

hace con fundamento en la representación de los intereses comunitarios que

ostenta. La publicidad de sus actos es fuente de información para la

ciudadanía, la que así también evalúa el cumplimiento del mandato conferido.

PRECISAR Nº DE LEYES ORGANICAS Y REGLAMENTOS QUE LA RIGEN

.

INDICAR –AL IGUAL COMO SE HIZO CON CHILE CONSTITUCION DE LA

REPUBLICA DE 198X

Otra de las funciones esenciales del Parlamento es la de ejercer el control de

gobierno. Esta actividad se lleva a cabo al ponderar el cumplimiento de los

planes o programas previamente elaborados. Para esta ponderación el

Congreso se encuentra investido de diversas facultades que coadyuvan a ello,

como la posibilidad de investigar, requerir informes y realizar tareas de campo.

  • 25 http://www.diputados.cl/camara/organizacion.aspx Revisado el 3 de mayo de 2014

  • 26 http://www.senado.gob.ar/funciones Revisada el 3 de mayo de 2014

Además, deben recibir mensualmente al Jefe de Gabinete de Ministros, quien

debe asistir al Congreso e informar acerca de la marcha del gobierno. En la

práctica el Jefe de Gabinete concurre alternadamente un mes a cada Cámara

(Senado-Diputados).

La Constitución Nacional 27 determina, en líneas generales, los temas sobre los

cuales el Congreso debe legislar, como también sus limitaciones. Entre los

primeros, como novedad, la reforma de 1994 expresamente estableció que se

legislara sobre un Consejo de la Magistratura que rija la designación y

remoción de los jueces; una Auditoria General de la Nación que sirva a la

asistencia técnica del Congreso en lo vinculado al control patrimonial,

económico, financiero y operativo del sector público, y un Defensor del Pueblo,

entre otros institutos.

La ley fundamental prohibió expresamente la delegación de facultades en otro

poder en general y, para los casos admitidos, claramente fijó las pautas a las

que estará sometida dicha delegación. Es en el juego y equilibrio de poderes,

donde se fortalece el sistema representativo. La participación del Congreso y

del Poder Ejecutivo en la formación y sanción de las leyes provoca alternativas

que así lo han evidenciado.

En

algunos

países,

como

Chile

y

Argentina,

los

presidentes

son

considerablemente poderosos en términos constitucionales y sus partidos (en

el caso de Chile, sus coaliciones) controlan por lo general una parte

considerable de los escaños parlamentarios.(401, Tomasini)

REFERIRSE AQUÌ A LOS MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA

Naturaleza de las relaciones Ejecutivo – Legislativo

REFERIDO A SISTEMA DE PESOS Y CONTRAPESOS DE LA DEMOCRACIA

De

esta

forma,

el

escenario

que

mejor

se

ajusta

a

los

pesos

y

27 Reglamentado por: Ley 24.747 Art.1 ( (B.O. 24/12/96) SE REGLAMENTA EL ART.39) en

http://www.bcn.cl/carpeta_temas_profundidad/temas_profundidad.2007-10-

03.3593367151/legislacion-extranjera/constitucion%20politica

%20argentina.pdf Revisada el 3 de mayo de 2014

contrapesos, del debate político, es el congreso, aquí interactúan no solo

el ejecutivo-legislativo, sino también actores informales, tales como xxxx

HASTA AQUÍ REVISÈ PORQUÈ EL RESTO SON RECORTES QUE HAY

QUE TRABAJAR

 

Segunda parte a presentar

}Sobre la operacionalización de la política: Formulación de políticas.

En lo que respecta al estudio de la política pública a partir de los procesos de

su formulación Stein y Tommasi

28

 

Abordar los procesos de estructuración de las políticas públicas desde el

régimen político abre una veta importante para el desarrollo de los estudios

sobre las políticas públicas:

 

“En condiciones de frágil institucionalización, los procesos de

estructuración de las políticas públicas aparece determinada por la

diseminación de poderes, la ausencia de un aparato de Estado que pueda

estar articulado en torno a un centro único y bien definido y por la

primacía de los intereses privados sobre el interés público” 29 .

     

28 Stein, Ernesto y Tommasi, Mariano (2006): La política de las políticas públicas. Política y Gobierno. Ensayo. Volumen XIII. Nº2. Pg 393-416

29 Medellìn Torres, Pedro (2004): La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidad. Serie Polìticas Sociales Nº93.División de Desarrollo Social. CEPAL. Santiago de Chile

Cuadro Nº2: Capacidades de formulación de políticas en los Congresos de América Latina
Cuadro Nº2: Capacidades de formulación de políticas en los Congresos de
América Latina

Fuente: Stein y Tommasi (2005). Democratic Institutions, Policymaking

Processes and the Quality of Policies in Latin America, Washington, Banco

Interamericano de Desarrollo, mimeo. En Scartascini, C., Spiller,P., Steiny, E.,

Tommasi, M. editores. (2011): El juego político en América Latina: ¿Cómo se

deciden las políticas públicas? BID. Colombia. Pg 91

En este cuadro XXXXXX

……

El rol presidencia. Los partidos políticos son otro actor clave del proceso

legislativo.

En algunos países, los partidos, incluso cuando no están en el gobierno,

cumplen un papel importante en la definición y articulación de amplios

programas de políticas y pueden participar eficazmente en los debates sobre

políticas públicas.

los sistemas partidistas que influyen en la interacción entre el Ejecutivo y el

Legislativo son el nivel de fragmentación del Congreso, el tamaño del

contingente legislativo oficialista y la solidez de la disciplina partidista. (404,

Tomasini)

En el extremo más activo y constructivo del espectro, los cuerpos legislativos

pueden desarrollar sus propias propuestas legislativas y ayudar a orientar el

programa de políticas

La naturaleza del papel de los cuerpos legislativos es moldeada en parte por

sus capacidades, incluida la experiencia y credenciales de los legisladores, la

fortaleza y especialización de las comisiones y la disponibilidad de un personal

profesional de apoyo y unidades de investigación. (405, Tomasini)

¿De qué manera inciden las características de los cuerpos legislativos en las

políticas públicas? Los parlamentos relativamente débiles por lo general no

interfieren con el grado de adaptabilidad de las políticas, pero sí es más

probable que generen una mayor volatilidad de las políticas, a menos que

hayan sido controlados por mucho tiempo por un solo partido o no estén muy

polarizados ideológicamente. Además, como son menos representativos de las

inquietudes de la ciudadanía y permiten un menor grado de supervisión del

Ejecutivo, es probable que los resultados de las políticas tengan más en cuenta

intereses privados. Es probable que los cuerpos legislativos de corte

obstruccionista, los cuales desempeñan en general papeles de veto,

entorpezcan el grado de adaptabilidad de las políticas, sobre todo si un

Congreso fragmentado limita la capacidad de negociación perdurable. Los

parlamentos reactivos y constructivos deberían contribuir al diseño de políticas

de carácter más público, en vista de sus mayores capacidades de

representación y supervisión. También pueden limitar la volatilidad al presentar

frenos a cambios de políticas concebidos de manera precaria. (406, Tomasini)

Los efectos de las instituciones políticas en los procesos de formulación de las

políticas sólo se pueden entender de una manera sistémica.

Para poder entenderlos con mayor cabalidad es preciso tratar el marco

institucional de un modo sistémico o de “equilibrio general”.

La complejidad de la labor legislativa obedece a la multiplicidad de los actores

con diversas facultades, plazos e incentivos que participan en ella, así como

también a la variedad de los foros en los que se desenvuelven y la diversidad

de las reglas de negociación que inciden en la manera como se desarrolla el

proceso.(411, Tomasini)

cuerpos legislativos con gran capacidad de diseño de políticas. Las políticas

suelen ser mejores cuando el cuerpo legislativo desarrolla facultades de diseño

de políticas y participa constructivamente en el proceso de formulación de las

políticas, que cuando se limita a asumir un papel subordinado y de aprobación

automática y a ciegas de los deseos del Ejecutivo.(413, Tomasini)

………

Las facultades legislativas constitucionales, como las de emitir decretos y

decidir cuestiones presupuestarias, dan a los presidentes influencia para

negociar, ascendiente sobre el programa legislativo y un medio de sortear las

posibles resistencias del cuerpo legislativo. (401, Tomasini)

SIGUIENDO UNA ESTRUCTURA DE INFORME (GENERAL A LO

PARTICULAR) EN ESTE APARTADO HABRÌA QUE ABORDAR Y

DESARROLLAR LO RELATIVO AL CONGRESO EN CHILE: SISTEMA

PRESIDENCIALISTA EN CHILE, CÒMO FUNCIONA NORMATIVAMENTE,

EVIDENCIA EMPIRICA DE CÒMO FUNCIONA (VER TABLAS PNUD

“NUESTRA DEMOCRACIA”, EVALUACIONES BID CON INDICADORES

TOMASSI, INFORME PARLAMENTARIO MUNDIAL, ETC

 

PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN COMISIONES DE TRABAJO

LEGISLATIVO (relativo a Chile)

 
 

En conformidad a la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, las

Comisiones de trabajo legislativo que estudian los proyectos de ley pueden

invitar a personas como a instituciones a exponer sus puntos de vista sobre los

mismos

30

. Se trata del único mecanismo existente en el sistema legislativo

30 ‘Las comisiones reunirán los antecedentes que estimen necesarios para informar a la corporación. Podrán solicitar de las autoridades correspondientes la comparecencia de aquellos

chileno para la participación ciudadana, dado que no se permite la iniciativa

ciudadana de ley, como en otros países.

 
 

La posibilidad de que las comisiones de trabajo legislativo definan invitar a

personas o instituciones a ilustrar los debates sobre proyectos de ley,

constituye un mecanismo muy limitado de participación ciudadana, que no

responde a una institucionalidad plenamente democrática y participativa. La

legislación existente permite a cada una de las comisiones definir si invita o no

a opinar sobre las iniciativas en estudio, sin existir ninguna obligatoriedad a tal

escucha. Asimismo, es la propia comisión la que define a quienes invita y

respecto de qué proyectos, sin que se establezca la realización de una

convocatoria pública para aquellos proyectos en que se ha definido escuchar a

alguna entidad.

 

No existe un reconocimiento del derecho de los y las ciudadanos/as de ser

escuchados respecto de las leyes en debate, que les serán de obligatorio

cumplimiento una vez dictadas. El mecanismo referido no asegura una

participación amplia y diversa de la ciudadanía, como tampoco que las

entidades interesadas o con experticia en temas específicos en debate, sean

oídas respecto de iniciativas de ley.

 

Inicitativas de participación

ANTES DE INICIAR LA DESCRIPCIÒN DE LAS POSICIONES Y

RELACIONES DE ACTORES FORMALES E INFORMALES EN EL PROCESO

LEGISLATIVO, DE ACUERDO A CATEGORIAS Y PARA PONER EN TELA DE

JUICIO LA POSTURA DEL BID (TOMASSI) EN CUANTO A LA EXCELENCIA

DE LA CAPACIDAD DE CHILE EN EL PROCESO DE FORMULACION DE LA

POLITICA PÙBLICA (QUE TAL VEZ SEA CIERTO, PERO NO EN MATERIA

PENAL JUVENIL) ES NECESARIO CUESTIONAR EL ENFOQUE QUE

EMPLEA, ES DECIR LA “TEORIA DE LA ACCION RACIONAL” (TER), QUE

NO EXPLICA EL CÒMO SE LEGISLA EN MATERIA PENAL JUVENIL. PARA

ELLO, SELECCIONÈ LO SIGUIENTE:

 

Las dificultades de la teoría de la elección racional para la comprensión de los

procesos y fenómenos políticos dicen relación con su incapacidad para insertar

al antagonismo como su componente central e ineludible”

31

 

Definición de instituciones políticas ofrecida por Peters (2003: 72) adquiere

todo su sentido:

 

funcionarios que estén en situación de ilustrar sus debates, hacerse asesorar por cualquier especialista en la materia respectiva y solicitar informes u oír a las instituciones y personas que estimen convenientes’. Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, artículo 22. 31 Durán Migliardi, Carlos (2011): ELECCIÓN RACIONAL E INSTITUCIONES POLÍTICAS:

El antagonismo como lo ausente de la política. Revista Enfoques: Ciencia Política y Administración Pública, vol. IX, núm. 14. Pg. 53-73. Universidad Central de Chile.

“Las instituciones son interpretadas como conjuntos de reglas e incentivos que

fijan las condiciones para la racionalidad restringida y establecen un espacio

político dentro del cual pueden funcionar muchos actores interdependientes.

Así, en estos modelos se espera del político individual que actúe con miras a

maximizar el beneficio personal, pero sus opciones están inherentemente

restringidas debido a que los políticos operan dentro del conjunto de reglas de

una o más instituciones” 32

 

.

 

Al respecto, Duràn

33

nos aclara que “sobre la maximización del beneficio

individual, cabe aquí una aclaración. Tal como en lo que refiere a la teoría de la

utilidad desarrollada en microeconomía, el beneficio o, en este caso, la utilidad

del individuo constituye un componente eminentemente subjetivo, solo

determinable por las preferencias individuales. De manera análoga, en las TER

el individuo establecerá de forma soberana sus metas, sean estas o no de

carácter material o económico. Por tanto, cuando se hace referencia a las

preferencias del político individual, debe asumirse que estas no son

necesariamente de carácter económico, sino que más bien pueden ser de

cualquier naturaleza (prestigio, principios altruistas, etc.) Para las TER, solo

importan: 1) las preferencias y 2) la elaboración de estrategias racionales para

satisfacerlas”.

 

la

atención

en

los

aspectos

institucionales

formales

es

completamente

insuficiente, por lo que es necesario indagar en las disposiciones actorales

concretas, es decir, en la forma en que estos se ubican en un determinado

espacio del espectro político, producen homogeneidad y heterogeneidad

ideológica y operan concretamente en pos del alcance de sus objetivos

particulares”

34

Al

momento de

evaluar las

posibilidades que las TER ofrecen

para

la

comprensión de la dinámica de las instituciones políticas, las principales

críticas apuntan en la dirección de detectar en este modelo teórico un

“reduccionismo analítico” que, por una parte, se desembaraza de la dimensión

histórica de las instituciones y, por otra, se concentra exclusivamente en un

marco teórico de comprensión que asume al individuo racional y maximizador

como eje pivotal de las dinámicas políticas.

 

De acuerdo a estas críticas, las TER en su versión institucional serían, por

consecuencia, y en el más estricto sentido del término, “insuficientes” para

  • 32 Peters, B. G. (2003). El nuevo institucionalismo. Teoría institucional en Ciencia Política. Barcelona: Gedisa.

  • 33 Durán Migliardi, Carlos (2011): ELECCIÓN RACIONAL E INSTITUCIONES POLÍTICAS:

El antagonismo como lo ausente de la política. Revista Enfoques: Ciencia Política y Administración Pública, vol. IX, núm. 14. Pg. 53-73. Universidad Central de Chile. Pg 63

  • 34 Durán Migliardi, Carlos (2011): ELECCIÓN RACIONAL E INSTITUCIONES POLÍTICAS: El antagonismo como lo ausente de la política. Revista Enfoques: Ciencia Política y Administración Pública, vol. IX, núm. 14. Pg. 53-73. Universidad Central de Chile. Pg 64

comprender de manera cabal la complejidad y multidimensionalidad de los

fenómenos políticos. Por una parte, se diría, las TER debieran considerar los

factores históricos; por otra, debieran hacerse cargo de las múltiples

refutaciones empíricas a las cuales un modelo concentrado en la acción

racional de los individuos ha de verse enfrentado al momento de volverse

operativo”

35

.

ES DECIR, NO BASTA CON ESTUDIAR EL PROCESO DE FORMULACION

DE LA POLITICA PUBLICA DESDE LA INSTITUCIONALIDAD (TER), YA QUE

CHILE, A PESAR DE SER UN PAIS INSTITUCIONALIZADO (ARGENTINA

DECISIONISTA O POPULISTA) HA DEFINIDO SU LEGISLACION PENAL,

BAJO LO QUE SE HA DENOMINADO “DEMOCRACIA DE OPINIÒN” O

“DEMOCRACIA DE AUDIENCIAS” DESCRITO Y DESARROLLADO POR

XXXX

(PARA EL ANÀLISIS TE LO ENVÌO, POR AHORA SOLO DEJAR

ENUNCIADA LA CRITICA A LAPOSICION DEL BID)

 

Desarrollado por: Bobbio “mercado político” como clientelismo

XXXX

VARIOS PARA INCORPORAR EN INFORME (RECORTES DE INFORMES)

1.- Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Unión

Interparlamentaria (UIP) (2011): Informe Parlamentario Mundial.

Los parlamentos son la institución indispensable de las democracias

representativas de todo el mundo. Independientemente de sus reglas

específicas, su papel es inmutable: representar al pueblo y garantizar que las

políticas públicas sean diseñadas tomando en cuenta la voluntad de los

ciudadanos, cuyas vidas impactan.

Los parlamentos eficaces crean políticas y leyes que responden a las

necesidades de los ciudadanos y apoyan el desarrollo sustentable y equitativo.

Para que los parlamentos sean verdaderamente representativos, es menester

que las elecciones sean libres y justas. La ciudadanía debe tener acceso a la

información sobre las sesiones parlamentarias, la legislación y las políticas,

además de tener la posibilidad de involucrarse en un diálogo continuo con los

parlamentarios.

El parlamento es una institución única. Está compuesto de hombres y mujeres

que han sido elegidos para representar al pueblo. Elaboran y adoptan leyes y

hacen que el gobierno rinda cuentas. El parlamento es, por lo tanto, la

institución central de la democracia y constituye una expresión de la soberanía

misma de cada nación.

El parlamento es una institución política. Es un espacio para el debate político,

que con frecuencia resulta en confrontación. Pero es también un foro en donde,

a fin de cuentas, se forjan las políticas nacionales y se resuelven los conflictos

de la sociedad, a través del diálogo, de cesiones y de acuerdos.

  • 35 Durán Migliardi, Carlos (2011): ELECCIÓN RACIONAL E INSTITUCIONES POLÍTICAS: El antagonismo como lo ausente de la política. Revista Enfoques: Ciencia Política y Administración Pública, vol. IX, núm. 14. Pg. 53-73. Universidad Central de Chile. Pg 65-66

El parlamento es una institución compleja. Funciona en distintos niveles y

muchos actores influyen en su quehacer. Los diputados, el presidente del

parlamento y los líderes, los partidos y grupos políticos, los secretarios

generales, el personal administrativo, todos contribuyen a darle forma a su

trabajo.

LA CUESTION DEL PODER Y SISTEMAS DE PESOS Y CONTRAPESOS

La cuestión del poder —dónde se localiza, cuán distribuido o concentrado esta,

si se halla en manos de las instancias designadas democráticamente para

ejercerlo o fuera de ella, definición de los mecanismos de toma de decisiones

de gobierno -en particular en lo que respecta a las relaciones entre los poderes

Ejecutivo y Legislativo-, y el diseño del marco constitucional y sus procesos de

reforma, son centrales cuando nos referimos a la capacidad del Estado en

sistemas de gobierno democráticos. Así como las debilidades de los controles y

contrapesos entre los poderes del Estado, son relevantes cuando hablamos de

la capacidad estatal, tal como lo señala el informe del PNUD-OEA cuando se

refiere al concepto de estatalidad en América Latina:

…”que refiere, más allá de la dimensión del Estado, su capacidad y poder

para ejercer sus funciones, desde la más clásica de mantener el

monopolio del uso (legitimo) de la fuerza dentro del territorio —hoy

amenazada por la creciente penetración de ciertos poderes facticos—

hasta las más innovadoras, resultantes de la redefinición y actualización

del papel del Estado democrático, consistente en transformar los

derechos de la ciudadanía enunciados en leyes y constituciones en

realidades cotidianas vividas por los ciudadanos reales” 36 .

Por su parte Muñoz 37 nos señala la necesidad de impulsar en la región una

cuarta ola de democratización para mejorar la capacidad del Estado, fortalecer

el Estado de derecho, expandir la ciudadanía y disminuir la desigualdad, así

como para combatir la informalidad y la corrupción construyendo

institucionalidad. De lo contrario, nos señala, crecerá la contraola de

insatisfacción y desapego a la democracia como sistema político y

ordenamiento de lo individual y colectivo, surgirán más restricciones a las

libertades de expresión y al Estado de derecho y habrá mayor inseguridad

ciudadana y políticas coercitivas abiertas o veladas. Continuaran, por un lado,

la desestatización y privatización de lo público en lo político, social y económico

36 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD)

SECRETARÍA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS (OEA) (2010): Nuestra Democracia. México. Pg 16

37 Muñoz, Heraldo (2010): Nuestra Democracia. PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD) SECRETARÍA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS (OEA). México. Pg 23

y, por el otro, la estatización sin calidad ni transparencia, presa de la tentación

dictatorial.

El ejercicio y los fines de la democracia deben estar en el centro del debate en

América Latina y, por tanto, en nuestro análisis. Si el cesarismo reemplaza al

presidencialismo, las instituciones republicanas quedan truncas: desaparece la

independencia de poder y los controles. Si una democracia no se concibe sin

un Estado, un Estado democrático no es viable sin un sistema republicano de

pesos y contrapesos en el ejercicio del poder. La calidad de la democracia

exige igualmente el cabal funcionamiento del Estado democrático de derecho 38 .

Al respecto, M.A.Garretón se preguntaba durante la clase magistral que dictó

el año 2005 en la Universidad de Playa Ancha, Valparaíso “¿qué capacidad

tiene esa democracia? Si, por una parte, muchos están excluidos de las

posibilidades de tomar decisiones y, por otra, si gran parte de las

decisiones no la toman los representantes a través del Estado, sino que

son tomadas por los poderes fácticos de dentro y fuera de sus límites”.

En este sentido y al referirnos a la calidad de la democracia, el análisis hoy en

día se ha extendido no solo a su origen, sino también al proceso de toma de

decisiones del gobierno, central en nuestra investigación. Este tema ha sido

materia de mucha discusión en América Latina y su inclusión en el debate ha

sido justificada con el argumento de que una evaluación del poder político no

debería enfocarse solamente en cuestiones relacionadas con la legitimidad de

origen del poder político. En tanto, la discusión sobre este tema ha resaltado,

de manera consistente, la importancia del sistema de controles y

contrapesos entre las dos ramas del Estado que son electas

popularmente: el gobierno y los parlamentos ( VER TABLA Nº 1)

TABLA Nº1: Facultades legislativas extraordinarias de los presidentes

latinoamericanos en el marco normativo (1980-2007)

38 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD).

SECRETARÍA

GENERAL

DE

LA

ORGANIZACIÓN

DE

LOS

ESTADOS

Fuente: PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). SECRETARÍA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE

Fuente: PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO

(PNUD). SECRETARÍA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS

ESTADOS AMERICANOS (OEA) (2010): Nuestra Democracia. México. Pg 70

COMO VEMOS EN LA TABLA Nº1 XXXXX (VER INFORME PNUD-OEA)

Los problemas que acarrea el ejercicio del poder sin los controles y balances

necesarios no han sido reconocidos con la misma claridad que las violaciones

al principio de elecciones libres y justas. Sin embargo, la concentración de

poder político se ha convertido en materia de discusión en la región y hasta

puede hablarse del surgimiento gradual de un nuevo estandar que ha sido

formulado en términos de la noción de “legitimidad de ejercicio” del poder

político que amplía la distinción clásica entre la legitimidad de origen y de

ejercicio, usada para identificar las distintas bases para fundamentar la

obligación de obedecer las decisiones emanadas del poder político.

En efecto, tradicionalmente, la legitimidad de ejercicio se refiere a los

resultados conseguidos en el ejercicio del poder y pone énfasis en la eficiencia

de la gestión de gobierno. En cambio, hoy en día en América Latina, la

legitimidad de ejercicio se usa para hacer referencia a cómo un gobierno

toma decisiones y cómo se vincula con la sociedad, si lo hace o no en el

marco del Estado democrático de derecho. Quedan así definidos tres planos

sobre los cuales se definen la calidad de la democracia: la legitimidad de

origen, la de ejercicio y la de fines.

…”la innovación consiste en llamar la atención en cómo se ejerce el

poder, en darle un sentido fuerte a denuncias relacionadas con una falta

de pluralismo y transparencia dentro de las instituciones estatales de la

democracia, al respeto de la autonomía y la separación de los poderes

que conforman las instituciones republicanas y, por lo tanto, en

introducir un nuevo estandar relacionado con los procesos políticos —la

forma de hacer políticas— que los ciudadanos tienen derecho a exigir39

Uno de los problemas centrales de la organización republicana en América

Latina, es el avance del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo y el Judicial.

Prácticamente la mitad de los 18 presidentes latinoamericanos han asumido

funciones típicamente parlamentarias mediante mecanismos de delegación. En

algunos países, la formula adopto la denominación de “facultades

extraordinarias”, concentrando muchas de las capacidades esenciales del

Estado en apenas uno de los tres poderes, el Ejecutivo (VER CUADRO Nº 2).

Acompañando estos traslados de competencia, los controles entre poderes se

limitan a una expresión formal.

El uso común de estas facultades, que pone en manos del Ejecutivo la

habilidad de cambiar el statu quo legal de forma unilateral, es un

indicador de fallas en el sistema de frenos y contrapesos en la relación

entre presidentes y congresos. El déficit de algunas de las instituciones

republicanas, al que pertenece el fenómeno que se está describiendo, está

afectando crecientemente la calidad democrática. Tal como es complicada una

democracia con Estado débil, también lo es con un Estado sin una estructura

republicana apropiada. Estado y república son formas necesarias para la

sostenibilidad democrática.

39 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD)

SECRETARÍA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS

AMERICANOS (OEA) (2010): Nuestra Democracia. México. Pg 76

Facultades legislativas extraordinarias de los presidentes latinoamericanos: uso

de poderes de decretos (1980-2007)

TABLA Nº1: Facultades legislativas extraordinarias de los presidentes

latinoamericanos en el marco normativo (1980-2007)

Facultades legislativas extraordinarias de los presidentes latinoamericanos: uso de poderes de decretos (1980-2007) TABLA Nº1: Facultades

Fuente: PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO

(PNUD). SECRETARÍA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS

ESTADOS AMERICANOS (OEA) (2010): Nuestra Democracia. México. Pg 70

COMO VEMOS EN LA TABLA Nº1 XXXXX (VER INFORME PNUD-OEA)

Los problemas que acarrea el ejercicio del poder sin los controles y balances

necesarios no han sido reconocidos con la misma claridad que las violaciones

al principio de elecciones libres y justas. Sin embargo, la concentración de

poder político se ha convertido en materia de discusión en la región y hasta

puede hablarse del surgimiento gradual de un nuevo estandar que ha sido

formulado en términos de la noción de “legitimidad de ejercicio” del poder

político que amplía la distinción clásica entre la legitimidad de origen y de

ejercicio, usada para identificar las distintas bases para fundamentar la

obligación de obedecer las decisiones emanadas del poder político.

En efecto, tradicionalmente, la legitimidad de ejercicio se refiere a los

resultados conseguidos en el ejercicio del poder y pone énfasis en la eficiencia

de la gestión de gobierno. En cambio, hoy en día en América Latina, la

legitimidad de ejercicio se usa para hacer referencia a cómo un gobierno

toma decisiones y cómo se vincula con la sociedad, si lo hace o no en el

marco del Estado democrático de derecho. Quedan así definidos tres planos

sobre los cuales se definen la calidad de la democracia: la legitimidad de

origen, la de ejercicio y la de fines.

…”la innovación consiste en llamar la atención en cómo se ejerce el

poder, en darle un sentido fuerte a denuncias relacionadas con una falta

de pluralismo y transparencia dentro de las instituciones estatales de la

democracia, al respeto de la autonomía y la separación de los poderes

que conforman las instituciones republicanas y, por lo tanto, en

introducir un nuevo estandar relacionado con los procesos políticos —la

forma de hacer políticas— que los ciudadanos tienen derecho a exigir40

Uno de los problemas centrales de la organización republicana en América

Latina, es el avance del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo y el Judicial.

Prácticamente la mitad de los 18 presidentes latinoamericanos han asumido

funciones típicamente parlamentarias mediante mecanismos de delegación. En

algunos países, la formula adopto la denominación de “facultades

extraordinarias”, concentrando muchas de las capacidades esenciales del

Estado en apenas uno de los tres poderes, el Ejecutivo (VER CUADRO Nº 2).

Acompañando estos traslados de competencia, los controles entre poderes se

limitan a una expresión formal.

40 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD)

SECRETARÍA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS

AMERICANOS (OEA) (2010): Nuestra Democracia. México. Pg 76

El uso común de estas facultades, que pone en manos del Ejecutivo la

habilidad de cambiar el statu quo legal de forma unilateral, es un

indicador de fallas en el sistema de frenos y contrapesos en la relación

entre presidentes y congresos. El déficit de algunas de las instituciones

republicanas, al que pertenece el fenómeno que se está describiendo, está

afectando crecientemente la calidad democrática. Tal como es complicada una

democracia con Estado débil, también lo es con un Estado sin una estructura

republicana apropiada. Estado y república son formas necesarias para la

sostenibilidad democrática.

Facultades legislativas extraordinarias de los presidentes latinoamericanos: uso

de poderes de decretos (1980-2007)

F UENTE: PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD).SECRETARÍA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE

F

UENTE: PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO

(PNUD).SECRETARÍA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS

AMERICANOS (OEA) (2010): Nuestra Democracia. México. Pg 74

En el caso chileno, no obstante constituir uno de los sistemas presidenciales

más fuerte de América Latina, se observa que los presidentes de turno no han

hecho uso de sus facultades extraordinarias en … XXXXXX ..

VER LIBRO
VER LIBRO

OLAVARRÌA

EN

QUE

SEÑALA

QUE

CHILE

TIENE

UN

SISTEMA

PRESIDENCIAL

FUERTE

PERO

DE

USO

MODERADO

POR

SUS

PRESIDENTES.

[…] el objetivo de mantener y profundizar la democracia requiere mecanismos

que realcen el sentido de “pertenencia” de los ciudadanos respecto de la

democracia en la que viven. Una ciudadanía democrática significativa, a su

vez, solo puede forjarse si el órgano legislativo asume, colectivamente, la

responsabilidad que le corresponde en el proceso de creación de políticas

nacionales. La importancia de contar un órgano legislativo que funcione bien

para fomentar una ciudadanía democrática sostenible es innegable. […] Solo el

órgano legislativo, en su calidad de institución colectiva y deliberativa, puede

representar la diversidad de la sociedad y traducir las preferencias sociales en

políticas nacionales. En un sistema presidencialista, es importante que el

órgano legislativo funcione como un “control cooperativo” del Ejecutivo, sin

someterse a sus designios ni ser obstruccionista. Para lograr este equilibrio es

necesario dotar de poder al órgano legislativo, con el fin de que represente las

distintas preferencias de los ciudadanos en cuanto a cómo debe gobernarse su

sociedad y para que sea responsable en su función de cooperar con las

iniciativas del Ejecutivo en materia de políticas y reformas, u oponerse a ellas.

Por ende, uno de los puntos de la agenda para América Latina debe ser el

fortalecimiento de los órganos legislativos. A su vez, esto implica reconocer la

función central que cumplen los partidos políticos en la estructuración de las

opciones del electorado y las acciones de los legisladores, y a la hora de salvar

la brecha entre instituciones que han sido elegidas por separado 41 .

Otro de los déficit de la democracia en América Latina es la llamada “crisis de

representación”, hoy la sostenibilidad democrática se debilita por la

desconfianza del ciudadano en las instituciones políticas (ver gráfico Nº 1).

Entre algunas de sus causas, el informe PNUD-OEA 2010 señala: La

debilidad de los contenidos en las propuestas electorales; la falta de

democratización del debate económico; las prácticas clientelistas

conspiran contra la libre opción electoral; La desigualdad de

oportunidades entre los partidos; La desregulación del financiamiento de

la actividad política; Los cambios en las formas de participación

ciudadana y la representación 42 .

41 Matthew Shugart (2010): Fortalecimiento de los órganos legislativos en las democracias presidencialistas de América Latina. Documento elaborado para el proyecto PNUD-OEA 2010. Pg 137

42 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD)

SECRETARÍA

GENERAL

DE

LA

ORGANIZACIÓN

DE

LOS

ESTADOS

AMERICANOS (OEA) (2010): Nuestra Democracia. México. Pg 100

GRÀFICO Nº1: Confianza en instituciones y actores en América Latina.

Dos fuentes comparadas (2009)

GRÀFICO Nº1: Confianza en instituciones y actores en América Latina. Dos fuentes comparadas (2009) FUENTE: PROGRAMA

FUENTE: PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL

DESARROLLO (PNUD) SECRETARÍA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE

LOS ESTADOS AMERICANOS (OEA) (2010): Nuestra Democracia. México.

Pg 102

EN MARTA BLANCO LATINOBAROMETRO CHILE

Los ciudadanos tienen menos confianza en los partidos políticos que en

cualquiera de las otras instituciones principales, pero las consecuencias de la

crisis de representación de los partidos para la democracia son muy serias. Los

partidos políticos son parte central de la democracia. Como lo señalo el filosofo

y político austriaco Hans Kelsen, “la democracia moderna descansa sobre los

partidos políticos”. Y, por lo tanto, “la posibilidad de la democracia sin partidos

políticos” no tiene sentido 43 . Sin embargo, la desconfianza en los partidos

políticos ha llevado a que un número muy alto de ciudadanos —la mayoría en

algunos países— consideren que es posible tener una democracia sin partidos

políticos (véase cuadro Nº3). En consecuencia, una discusión de la democracia

en América Latina no debe eludir la situación de los partidos políticos.

Cuadro Nº3: Percepción sobre partidos y democracia

EN MARTA BLANCO LATINOBAROMETRO CHILE Los ciudadanos tienen menos confianza en los partidos políticos que en

…..ESTO

HA FAVORECIDO EL “POPULISMO PENAL”

De esta manera, la ausencia de instituciones públicas que gocen de la

confianza ciudadana es uno de los elementos que impactan sobre los niveles

de crimen y temor, ya que, cuando los ciudadanos no pueden confiar en la

institución responsable de controlar el crimen, tendrán una mayor sensación de

inseguridad 44 . Como se afirrma en el informe de la OEA sobre Seguridad

Publica en las Americas, “la inseguridad ciudadana no solo es una de las

amenazas centrales de la convivencia civilizada y pacifica, sino tambien un

desafio para la consolidacion de la democracia y el Estado de derecho” 45

Sin embargo, como nos señala el informe del PNUD-OEA 2010, la relación

entre inseguridad ciudadana y democracia no es unidireccional y limitada a las

repercusiones que aquella ejerza sobre esta. La inseguridad ciudadana es

también el producto de carencias múltiples en el ejercicio de los derechos

sociales y políticos por parte de un segmento significativo de la población de

América Latina.

“La relación empírica de la inseguridad ciudadana con la desigualdad

socioeconómica esta sólidamente establecida. Aun mas, la violencia

delictiva en América Latina no es ajena a una situación social explosiva

que afecta con particular intensidad el Estado actual y las oportunidades

futuras de la población joven” 46 .

Una investigación realizada en Costa Rica nos indica que la inversión pública

necesaria para hacer cumplir la condena promedio de un preso por homicidio

doloso o violación es superior a la requerida para educar a una persona desde

el nivel preescolar hasta su graduación universitaria como médico o abogado 47 .

Es decir, educar a los jóvenes latinoamericanos es una opción no solo

moralmente superior a la de reprimirlos, sino también mas económica.

  • 44 Dammert y Malone (2006): LIBRO COHESION PG 38

  • 45 OEA(2008): La seguridad pública en las Américas: Retos y oportunidades, Washington DC.

  • 46 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD)

SECRETARÍA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS

AMERICANOS (OEA) (2010): Nuestra Democracia. México. Pg 187

  • 47 PNUD (2006): Venciendo el temor: (in)seguridad ciudadana y desarrollo humano en Costa Rica. Informe Nacional de desarrollo humano, San José.

No obstante, como nos señala Daniel Brincks 48 , la región demanda con

insistencia una respuesta eficaz a la delincuencia y la corrupción, a menudo a

expensas del debido proceso. La demanda de ampliación del Estado de

derecho a los menos favorecidos es quizá menor. Quedan sentadas asì las

bases para exacerbar el vuelco punitivo en la región.

La democracia también implica la vigencia del Estado de derecho. Esto supone

la independencia de los poderes y un sistema legal que es democrático en tres

sentidos: protege las libertades políticas y las garantías de la democracia

política, protege los derechos civiles del conjunto de la población y establece

redes de responsabilidad y rendición de cuentas por las cuales los funcionarios

públicos, incluyendo los cargos más altos del Estado, estén sujetos a controles

apropiados sobre la legalidad de sus actos. Supone además el sometimiento

de la acción del Estado y sus poderes a las normas emanadas de poderes

designados democráticamente 49 .

Norberto Bobbio observo una vez que, aquellos comprometidos con el cambio

social debían defender, por sobre todo, el Estado de derecho. Dotándolo de

nuevos contenidos, pero nunca olvidando que si los nuevos contenidos no se

enmarcan en las estructuras del Estado de derecho, “terminaran

transformándose en nuevos instrumentos de desigualdad y opresión” 50 .

UNA VEZ TRABAJADO LO ANTERIOR, YA SE HABRÌAN IDENTIFICADO

LOS “ACTORES FORMALES” (DENTRO DEL ESTADO), AL MENOS LOS

CENTRALES. HABRÌA QUE DEDICAR UN APARTADO A LOS ACTORES

INFORMALES, PRINCIPALMENTE A LOS THINK TANKS (RECUERDA QUE

EN DROPBOX HAY UNA CARPETA SOBRE ELLOS), SON IMPORTANTES

PORQUE SON ELLOS QUIENES MAYOR PARTCIPACION TUVIERON EN

LA COMISION DE CONSTITUCION Y JUSTICIA.

 

ACTORES FORMALES (dentro del Estado): EJECUTIVO (presidente, staff

de asesores, funcionarios del nivel decisional, ministro de justicia, centro de

gobierno, administración pública); PARLAMENTARIOS, PARTIDOS

POLITICOS.

ACTORES INFORMALES (fuera del Estado): EXPERTOS Y CENTROS

UNIVERSITARIOS, ONG NACIONALES E INTERNACIONALES, MEDIOS DE

COMUNICACIÒN, THINK TANKS, MOVIMIENTOS DE VICTIMAS.

  • 48 Brinks, Daniel (2010): De la pobreza legal a la participación en el sistema legal: instauración del Estado de derecho en Latinoamérica. Documento preparado para el proyecto PNUD-OEA 2010. Pg 133

  • 49 PNUD (2004): La democracia en América Latina, Nueva York. PG 56

  • 50 Entrevista a Norberto Bobbio citado en H. Munoz, 2006, p. 2.