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avril 2004

R F R E N C E S T E R R I T O R I A L E S
La procdure
contentieuse devant
les juridictions
administratives
Rmy Schwartz, conseiller dEtat
Myriam Kaczmarek, juriste
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PROCDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
26 AVRI L 2004 LA GAZETTE 205
Sommaire
INTRODUCTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
LA PROCDURE CONTENTIEUSE DEVANT LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES . . . . . 209
I/ LORGANISATION DE LA PROCDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE . . . . . . . . . . 210
A/ Les grands principes de la procdure contentieuse devant le juge administratif . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
1.1 Lvolution du principe du contradictoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
1.2 Les implications essentielles du principe du contradictoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
2.1 Le caractre inquisitorial de la procdure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
2.2 Le caractre principalement crit de la procdure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
2.3 Le caractre secret de la procdure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
2.4 Le caractre gratuit de la procdure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
2.5 Le caractre non suspensif de la procdure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
B/ Les diffrents recours contentieux administratifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
1.1 Les recours principaux : le recours pour excs de pouvoir et le recours de pleine juridiction . . . . . . . . . 213
1.1.1 Le recours de pleine juridiction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
a) La recevabilit du recours de pleine juridiction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
b) La composition du contentieux de pleine juridiction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
1.1.2 Le recours pour excs de pouvoir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
a) Les conditions de recevabilit du recours pour excs de pouvoir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
1. Les conditions tenant la nature de lacte attaqu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
Lexigence dun acte administratif unilatral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
Une mesure faisant grief . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
2. Les conditions tenant la personne du requrant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
La capacit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
3. Les conditions tenant aux dlais de recours . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
4. Les conditions tenant labsence de recours parallle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
b) Les cas douverture du recours pour excs de pouvoir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
1. Les moyens de lgalit externe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
Lincomptence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
Le vice de forme et de procdure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
2. Les moyens de lgalit interne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Lerreur de fait . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Lerreur de droit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Le champ dapplication de la loi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Le dtournement de pouvoir ou de procdure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Le contrle de lapprciation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
1.2 Les recours secondaires : linterprtation et la rpression . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
1.2.1 Le recours en interprtation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
1.2.2 Le contentieux de la rpression . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
2.1 Les rfrs gnraux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
2.1.1 Les rfrs durgence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
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a) Le rfr-suspension . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
b) Le rfr-libert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
c) Le rfr conservatoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
2.1.2 Les rfrs ordinaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
a) Le rfr-constat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
b) Le rfr-instruction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
c) Le rfr-provision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
2.2 Les rfrs spciaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
2.2.1 Le rfr prcontractuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
2.2.2 Le rfr en matire fiscale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
2.2.3 Le rfr en matire de communication audiovisuelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
2.3 Les rgimes spciaux de suspension . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
2.3.1 La suspension sur dfr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
2.3.2 La suspension en matire durbanisme et de protection de la nature ou de lenvironnement . . . . . . . . . . . . . . 226
II/ LA RPARTITION DES COMPTENCES LINTRIEUR
DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
A/ La rpartition des comptences entre les diffrentes juridictions administratives . . . . . . . . . . . . . . . . 227
1.1 La comptence dattribution du conseil dtat comme juge de premier et dernier ressort . . . . . . . . . . 227
1.2 Les autres attributions contentieuses du Conseil dtat, en appel et en cassation . . . . . . . . . . . . . . . 228
2.1 La comptence des tribunaux administratifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
2.2 La comptence des Cours administratives dappel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
2.3 Les deux drogations la comptence territoriale des tribunaux et des cours . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
B/ Le mcanisme de rglement des comptences lintrieur de la juridiction administrative . . . . . . . . . 232
1.1 La notion de connexit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
1.2 Le rglement de la connexit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
1.2.1 Connexit entre des demandes relevant de la comptence dun tribunal administratif
et des demandes relevant de la comptence de premier ressort du Conseil dtat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
1.2.2 Connexit entre des demandes relevant de la comptence de deux tribunaux administratifs . . . . . . . . . . . . . . 232
1.2.3 Connexit entre des demandes relevant de la comptence dune cour administrative dappel
et des demandes relevant de la comptence dappel du Conseil dtat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
1.2.4 Connexit entre des demandes relevant de la comptence de deux cours administratives dappel . . . . . . . . . . 233
2.1 Conclusions manifestement et dfinitivement irrecevables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
2.2 Les procdures de rglement et de renvoi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
2.2.1 Cas de saisine tort dun tribunal administratif ou dune cour administrative dappel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
2.2.2 Cas de saisine tort du Conseil dtat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
2.3 La limitation des exceptions dincomptence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
2.3.1 Lintangibilit de la comptence de la juridiction de renvoi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
2.3.2 Lintangibilit de la comptence des tribunaux administratifs aprs la clture de linstruction
de la premire instance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
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La juridiction administrative puise ses origines dans lhis-
toire de France, bien avant la naissance de la Rpublique.
Sous lAncien rgime, le Roi avait affirm son autorit
en superposant ses services ceux des fodaux. Dans la
monarchie absolue tout le pouvoir tait cens dcouler
du roi. Et par consquent, toute contestation pouvait
remonter au souverain. Pour rsoudre les litiges ns
entre ses administrations et ses sujets, le Roi sentourait
de conseillers. Matres des requtes au Conseil dtat ou
conseillers du Roi proposaient au souverain des solutions
aux litiges. Regroups au sein de commissions, conseils ou
comits, ils ont prfigur les juridictions administratives.
La Rvolution a conduit la suppression de ces comits
et conseils spcialiss (comit du contentieux, comit des
finances). Mais le vide na pas profit au juge de droit
commun, puisque dans le mme temps il fut fait interdic-
tion ce juge de simmiscer dans le fonctionnement des
administrations. La loi des 16 et 24 aot 1790 a affirm en
son article 13 que les fonctions judiciaires sont distinc-
tes et demeureront toujours spares des fonctions admi-
nistratives. Les juges ne pourront, peine de forfaiture,
troubler de quelque manire que ce soit, les oprations
des corps administratifs, ni citer devant eux les adminis-
trateurs pour raison de leurs fonctions . Le dcret du 16
fructidor an III a confirm cette interdiction : Dfenses
itratives sont faites aux tribunaux de connatre des actes
dadministration de quelque espce quils soient . Le
Premier consul, en crant le Conseil dtat larticle 52 de
la Constitution du 22 frimaire an VIII, a combl ce vide et
renou avec le fil de lhistoire. Des conseils de prfecture,
crs par la loi du 28 pluvise de lan VIII, taient quant
eux comptents pour connatre de petits litiges. La juris-
prudence sest alors constitue au fil du temps, le premier
recueil de dcisions du Conseil dtat tant publi ds
1821. Lindpendance du juge administratif fut consacre
par la Rpublique avec la loi du 24 mai 1872. Le dualisme
juridictionnel tait dj profondment enracin.
Lorganisation de la juridiction administrative sest tof-
fe, le 30 septembre 1953, avec la cration des tribunaux
administratifs, juge de premier ressort de droit commun.
Elle fut acheve avec la cration, par la loi du 31 dcem-
bre 1987, des cours administratives dappel, juge dappel
de droit commun, mais aussi avec celle dun vritable
juge administratif des rfrs avec la loi du 30 juin 2000.
Dsormais, tout justiciable peut, par exemple, obtenir
dans des situations durgence, des mesures immdiates
en 48 heures voire moins, pour faire cesser une illgalit
grave et manifeste. Ne au fil de lhistoire, la juridiction
administrative franaise a su voluer pour parachever son
organisation et ladapter aux besoins du pays.
Le dualisme juridictionnel franais, dun cot le juge
civil avec au sommet la Cour de Cassation, de lautre le
juge administratif avec sa tte le Conseil dtat, nest
pas une singularit franaise. Notre modle a essaim de
par le monde. Sur tous les continents existent des juri-
dictions administratives et mme des Conseil dtat, en
Europe bien sr des Pays-Bas lItalie, en Amrique avec
la Colombie, en Afrique de lAlgrie au Sngal, au Moyen
et Proche-Orient de lgypte au Liban ou en Asie avec la
Thalande. L o nexiste pas de dualisme juridictionnel,
ont t cres au sein dun ordre juridictionnel unique des
juridictions administratives spcialises, y compris aux
tats-Unis et au Royaume-Uni. Partout dans les dmo-
craties, les personnes publiques, qui mettent en uvre
des rgles hors du droit commun, nont t soumises un
contrle juridictionnel que par la cration de juridictions
spcialises. Et une des questions poses aux pays nou-
vellement ouverts la dmocratie, comme dans les pays
de lancienne Europe de lEst, est prcisment la mise en
place de telles instances juridictionnelles spcialises
pour connatre de lactivit des administrations soumises
des rgles particulires.
Si notre juridiction administrative a pris trs certaine-
ment sa forme dfinitive, elle nen continue pas moins
dvoluer avec constance. Une huitime cour adminis-
trative dappel va bientt fonctionner Versailles. Deux
nouveaux tribunaux administratifs vont tre crs dans le
Sud-Est de la France dans les deux ou trois ans. La pro-
cdure volue en permanence pour sadapter aux besoins
des usagers et la croissance du contentieux. Elle est
constamment value et rforme en consquence. La
juridiction administrative a ainsi su voluer avec le
temps, sadapter aux volutions du monde moderne pour
rpondre sa finalit : contrler laction publique pour
servir la Rpublique.
Rmy Schwartz, conseiller dtat
Introduction
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La procdure administrative contentieuse est lensemble des rgles rgis-
sant la conduite des procs devant les juridictions administratives. Le
plus souvent, ce contentieux opposera la puissance publique aux parti-
culiers, et mettra en balance lintrt gnral et lintrt priv. Lobjectif
est de prendre en compte cette diffrence en vue de rtablir le meilleur
quilibre possible sans pour autant perdre de vue la ncessaire primaut
de lintrt gnral.
Au pralable, il est essentiel de rappeler les origines de ldification du
statut constitutionnel actuel de la justice administrative. Par une dci-
sion du 22 juillet 1980, Lois de validation, le Conseil constitutionnel, en
tirant de la loi du 24 mai 1872 un principe fondamental reconnu par les
lois de la Rpublique, a dabord consacr lindpendance de la juridiction
administrative ainsi que le caractre spcifique de ses fonctions, sur les-
quelles ne peuvent empiter ni le lgislateur ni le gouvernement. Puis,
par une autre dcision importante du 23 janvier 1987, Conseil de la con-
currence, le Conseil constitutionnel offre un statut constitutionnel la
comptence du juge administratif, dans un considrant de principe quil
convient de reproduire : conformment la conception franaise de la
sparation des pouvoirs, figure au nombre des principes fondamentaux
reconnus par les lois de la Rpublique, celui selon lequel, lexception
des matires rserves par nature lautorit judiciaire, relve en dernier
ressort de la comptence de la juridiction administrative lannulation
ou la rformation des dcisions prises, dans lexercice des prrogatives
de puissance publique, par les autorits exerant le pouvoir excutif,
leurs agents, les collectivits territoriales de la Rpublique, ou les orga-
nismes publics placs sous leur contrle . Le Conseil constitutionnel
parachve ainsi le mouvement de constitutionnalisation de la juridiction
administrative. Lexistence mme de la juridiction administrative et sa
comptence propre se trouvent affirmes en tant que principe de valeur
constitutionnelle.
Cette tude nous conduira examiner successivement les grands prin-
cipes rgissant la procdure contentieuse administrative, les diffrents
recours qui participent cette procdure, la rpartition des compten-
ces lintrieur des diffrentes juridictions administratives, ainsi que le
mcanisme de rglement des questions de comptence, rcemment modi-
fi par le dcret du 19 avril 2002.
La procdure contentieuse
devant les juridictions
administratives
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A/ LES GRANDS PRINCIPES
DE LA PROCDURE CONTENTIEUSE
DEVANT LE JUGE ADMINISTRATIF
1/ Le principe du contradictoire, principe
gnral du droit
1.1 Lvolution du principe du contradictoire
Le Conseil dtat impose le contradictoire absolument
toutes les juridictions administratives sans exception,
que les textes le prvoient ou non. La valeur du principe
du contradictoire a t longtemps incertaine. La juris-
prudence la dabord impos de faon prtorienne, en
dcidant que toute juridiction disciplinaire tait tenue
dentendre lintress avant de se prononcer sur son cas.
Lexigence dune procdure contradictoire tait alors pr-
sente comme dcoulant du principe plus gnral du
respect des droits de la dfense (CE, 20 juin 1913, Try).
Puis cette jurisprudence a t rendue applicable toutes
les juridictions administratives, mme si elles navaient
pas un caractre disciplinaire. Et cest ainsi quon est arri-
v la formule dfinitive qui figure dans larrt de section
du Conseil dtat du 12 mai 1961, Socit La Huta, qui
se fonde sur le principe gnral applicable toutes les
juridictions administratives daprs lequel la procdure
doit revtir un caractre contradictoire . Concrtement,
le principe du contradictoire garantit la possibilit pour
chacune des parties devant le juge dtre informe des
arguments prsents, de prendre connaissance de toutes
les pices du dossier et dtre mise mme de prsenter
ses propres observations. Puis cette rgle ainsi dga-
ge, la jurisprudence est encore intervenue pour en faire
un principe gnral du droit, de valeur lgislative, qui
simpose mme en cas de disposition rglementaire con-
traire et que seule une disposition lgislative formelle
peut tenir en chec (CE, 16 janvier 1976, Gate).
1.2 Les implications essentielles du principe
du contradictoire
Le caractre contradictoire de la procdure entrane diver-
ses consquences. Il implique dabord lobligation din-
former les parties de lexistence dune procdure conten-
tieuse les concernant. Cest leur droit au savoir . Cette
information se fait en principe par une communication de
la requte aux parties intresses assortie dune invitation
produire leurs rponses ou observations et qui a pour
effet de les mettre en cause. Le contradictoire de la pro-
cdure contraint ensuite le juge informer chaque partie
sur les lments constitutifs du dossier dinstruction. La
jurisprudence pose, en effet, en rgle gnrale quaucun
document ne peut tre rgulirement soumis au juge sans
que les parties aient t mises mme den prendre con-
naissance (CE, Ass., 13 dcembre 1968, Association syn-
dicale des propritaires de Champigny-sur-Marne). Notons
aussi que le juge ne peut pas fonder sa dcision sur un
mmoire ou un document qui naurait pas fait lobjet
dune communication la partie adverse. Toutefois, il y
a lieu de retenir que le juge nest pas tenu dinformer les
parties avant laudience de la porte quil entend donner
la dcision qui lui est dfre (CE, 8 dcembre 1995,
Commune de Saint-Tropez). De mme, si le caractre
contradictoire de la procdure exige la communication
chacune des parties des pices du dossier, cette exigence
est ncessairement exclue en ce qui concerne les docu-
ments dont le refus de communication constitue lobjet
mme du litige (CE, Sect, 23 dcembre 1988, Banque de
France c/ Huberschwiller ; CAA Paris, 7 novembre 2003, M.
et Mme L.-C).
Le principe du contradictoire implique aussi pour les
parties le droit dinformer, cest alors leur droit faire
savoir , donc rpondre aux observations de leurs adver-
saires, avec la garantie de disposer cet effet dun dlai
raisonnable pour cette rplique (CE, Sect., 31 dcembre
1976, Association des amis de lle de Groix). Ce dlai na
pas de dure fixe et varie en fonction des circonstances de
laffaire, du contenu du dossier, de la complexit du litige.
Cest au juge quil convient den arrter le terme qui peut
tre fix quelques mois, quelques jours, voire quelques
heures. Larticle L.5 du Code de justice administrative
pose le principe du caractre contradictoire de linstruc-
tion, mais indique que les exigences de la contradiction
sont adaptes celle de lurgence. Cette disposition
sapplique de faon gnrale au juge des rfrs qui doit
rendre son ordonnance la suite dune procdure particu-
lire, adapte la nature de la demande et la ncessit
dune dcision rapide (CE, Sect., 29 janvier 2003, Ville
dAnnecy). En matire de rfrs, lurgence justifie que la
communication puisse se faire lors de la partie orale de
la procdure, tant que lautre partie ait t mise mme
den prendre connaissance et den contester ventuelle-
ment les nonciations avant la clture de linstruction.
I/ Lorganisation de la procdure
administrative contentieuse
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PROCDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
26 AVRI L 2004 LA GAZETTE 211
En matire de rfr-libert et de reconduite la fron-
tire, hypothses dans lesquelles un dlai de 48 heures
seulement est imparti au juge pour statuer, les dlais les
plus brefs seront donns aux parties pour produire leurs
observations.
Lapplication du principe selon lequel linstruction doit
tre contradictoire implique aussi de la part du juge
lexigence dune information sur linstance au profit du
dfendeur, ou de linculp si on est en matire discipli-
naire. Le juge est donc tenu dinformer chaque partie sur
le droulement de linstance. Il ne doit pas statuer sans
que les parties soient averties de la date de laudience,
et ceci dans un dlai suffisant. Enfin, le dcret n 92-77
du 22 janvier 1992 a renforc le caractre contradictoire
de linstruction en prvoyant que lorsque la dcision lui
parat susceptible dtre fonde sur un moyen relev dof-
fice, le juge en informe les parties et fixe le dlai dans
lequel elles peuvent prsenter leurs observations. Dsor-
mais, les moyens dordre public susceptibles dtre retenus
doivent donc tre communiqus lavance aux parties, et
sils napparaissent quau dlibr, ils ne sauraient tre
retenus sans que linstruction ait t dment rouverte
(CE, Sect., 30 octobre 1992, Ministre des Affaires trang-
res c/ Association de sauvegarde du site Alma).
2/ Les caractres spcifiques
de la procdure administrative contentieuse
On a coutume de relever, propos de la procdure admi-
nistrative contentieuse, quelle est inquisitoriale, secrte,
crite, peu coteuse et dpourvue deffet suspensif.
2.1 Le caractre inquisitorial de la procdure
Le juge administratif dirige seul linstruction. Par l, la
procdure administrative sest diffrencie de la proc-
dure civile, accusatoire, et reposant donc davantage sur
les initiatives des parties. Le caractre inquisitorial de la
procdure signifie que cette dernire est entirement diri-
ge par le juge et non pas confie aux parties en litige.
Cette prise en main du procs par le juge administratif se
manifeste ds lintroduction de linstance, autrement dit,
aussitt que le pourvoi est introduit par les parties. Lors-
que la requte est irrgulire ou incomplte, il est courant
que le juge invite le requrant la rgulariser. De mme,
lorsque le juge saisi est incomptent pour connatre dun
recours qui relve toutefois bien de la juridiction adminis-
trative, il est tenu dans la majorit des cas, tel que nous
le verrons ensuite, de transmettre de lui-mme le dossier
la juridiction quil estime comptente. Les manifesta-
tions de ce caractre inquisitoire se retrouvent dans tout
le droulement du procs. Linstruction de laffaire est
entirement domine par le juge qui a seul qualit pour
agir. Il fixe la dure de linstruction, quil clt, dcide
de ses mcanismes, admet ou rejette tel ou tel mode
de preuve, dtermine les dlais pour la production des
mmoires, observations et pices, de mme quil participe
la recherche de la preuve en enjoignant, le cas chant,
ladministration de lui fournir toutes pices utiles
linstruction. Le juge ordonne galement les mesures
dinstruction quil estime ncessaires, ayant toute libert
de refuser, sil les considre inutiles ou frustratoires,
celles sollicites par les parties. Le juge assure aussi la
transmission des pices ladversaire. Il peut ordonner le
versement au dossier des pices quil estime ncessaires.
Le juge dcide seul du moment o laffaire est en tat,
cest--dire o il est suffisamment inform pour en juger.
Il fixe la date des audiences et celles o les dcisions sont
rendues publiques. Le rle actif du juge dans la procdure
administrative contentieuse, notamment dans la recher-
che de la preuve, permet ainsi de compenser le caractre
ingalitaire de cette procdure qui oppose, rappelons-le,
les intrts du particulier lintrt gnral dfendu par
ladministration. Il prsente aussi un intrt non ngli-
geable pour le justiciable, la ralisation par le juge des
actes de procdure permettant ainsi ladministr dvi-
ter lengagement des frais engendrs par le recours un
professionnel.
2.2 Le caractre principalement crit
de la procdure
Le caractre crit de la procdure a toujours constitu un
trait spcifique du contentieux administratif et demeure
trs strictement observ. Le Conseil dtat insiste volon-
tiers sur ce caractre crit de la procdure, affirmant
quelle est essentiellement ou principalement crite (CE,
29 avril 1964, Poncin). Les parties sont tenues cet effet
de prsenter leurs conclusions et leurs moyens sous la
forme de mmoires crits quelles adressent au juge,
lequel va assurer la communication aux parties adverses.
Ces mmoires doivent imprativement tre rdigs par les
requrants eux-mmes ou par un avocat ou un mandataire
agissant en leur nom. Cela nexclut pas toutefois la facult
de prsenter laudience des observations orales. Devant
le Conseil dtat, les avocats aux Conseils ont le monopole
de prsentation des observations orales, droit quils nuti-
lisent que rarement ; les parties nont pas accs la barre.
Devant les juridictions infrieures, les tribunaux adminis-
tratifs notamment, la rgle est moins stricte et les requ-
rants eux-mmes ou leurs mandataires peuvent, sils le
demandent, prsenter des observations orales laudience
lappui de leurs conclusions crites (art. R.731-3 du
Code de justice administrative). Le principe est que si
les parties ou avocats prennent la parole laudience,
les observations ne peuvent que dvelopper le contenu
des mmoires crits sans ajouter dlments nouveaux. Si
pourtant des conclusions et des moyens nouveaux sont
prsents oralement, le juge ne les examinera qu la
seule condition quils soient confirms dans un mmoire
crit dpos au cours de laudience avant les conclusions
du commissaire du gouvernement. Le juge ne peut faire
tat que des pices figurant au dossier. Cette procdure
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crite ne saccompagne daucun formalisme particulier. Les
requtes et mmoires peuvent tre rdiges comme toute
lettre de rclamation adresse une administration. Il est
toutefois impos lauteur de la requte de la rdiger en
franais, le cas chant, sil produit des pices tablies
dans une langue trangre, il devra les assortir dune tra-
duction en langue franaise, certifie conforme (CE, Sect.,
22 novembre 1985, Quillevre).
Enfin, le caractre essentiellement ou du moins prin-
cipalement crit de la procdure souffre quand mme
de quelques exceptions. Loralit a tendance gagner du
terrain chaque fois que la procdure doit tre acclre,
comme dans le contentieux des arrts de reconduite la
frontire o il est possible de rgulariser oralement lors
de laudience un recours non motiv. De mme, loralit
est admise dans linstruction de procdure de rfr (art.
L.552-1 du Code de justice administrative : Le juge des
rfrs statue au terme dune procdure contradictoire
crite ou orale ).
2.3 Le caractre secret de la procdure
Le caractre secret de la procdure implique que les tiers
linstance nont pas un droit daccs au dossier. Le public
na pas accs au dossier et nest pas admis consulter
les pices de la procdure que seuls les parties et leurs
dfenseurs sont amens connatre. Ce caractre secret
ne sapplique donc pas lgard des parties pour lesquel-
les linstruction est fondamentalement contradictoire.
Les parties ont en effet le droit dobtenir communication
de toutes les pices du dossier et le juge a le devoir dy
veiller. Notons toutefois que le contenu du rapport nest
pas communiqu aux parties car le rapporteur participe
au dlibr, lequel est secret. Ainsi, ni la note que ce der-
nier tablit, ni le projet de dcision ne sont connus. Seuls
les visas de ce projet sont communiqus par la lecture qui
leur en est faite. La rgle du secret du dlibr est deve-
nue un principe de porte gnrale en droit public fran-
ais qui a pour objet dassurer lindpendance des juges
et lautorit morale de leurs dcisions. Il convient aussi
de prciser que le secret porte sur le contenu du dossier
mais non sur lexistence du litige. Cela signifie quune
juridiction administrative a le droit, si elle est consulte
sur ce point, dindiquer si un recours a t form contre
une dcision administrative ou juridictionnelle.
Enfin, il reste noter que le secret de la procdure nim-
plique pas que laudience ne doit pas tre publique. Le
caractre public des audiences a dabord t reconnu
par les textes aux juridictions administratives gnrales
(Ordonnance du 31 juillet 1945, pour le Conseil dtat).
Larticle L.6 du Code de justice administrative, applicable
aux tribunaux administratifs, aux cours administratives
dappel et au Conseil dtat, rappelle que les dbats
ont lieu en audience publique . Puis, la jurisprudence
du Conseil dtat a progressivement tendu cette solu-
tion aux juridictions spcialises, par le biais du recours
larticle 6-1 de la Convention europenne des droits de
lhomme, selon lequel toute personne a droit ce que
sa cause soit entendue publiquement . Ce revirement
jurisprudentiel a dabord t consacr en 1996 par lar-
rt Maubleu (CE, Ass., 14 fvrier 1996, Maubleu) qui a
permis dappliquer larticle 6-1 aux juridictions discipli-
naires lorsquelles infligent des peines de suspension ou
de radiation dexercice professionnel. Puis cette solution
a ensuite t tendue un grand nombre de juridictions
comme la Chambre de discipline des conseils de proprits
industrielles ou le Conseil suprieur de lordre des gom-
tres experts (CE, 28 juillet 1999, M. Le Goff). Notons que
la Cour europenne des droits de lhomme a condamn en
1999 la France pour avoir refus dappliquer larticle 6-1,
cest--dire pour avoir refus la publicit des dbats, la
Chambre suprieure de discipline de lordre des vtrinai-
res (CEDH, 29 septembre 1999, Serre c/ France). Rappe-
lons aussi que dans une affaire en date du 21 dcembre
2000, le juge de la cour administrative dappel de Nancy
a soulev doffice le moyen tir du dfaut de publicit
de laudience devant un tribunal administratif, faisant
ainsi entrer cette exigence au nombre des moyens dordre
public (CAA Nancy, 21 dcembre 2000, Dpartement du
Jura). La publicit tend devenir la rgle. Bien entendu,
ce principe de la publicit des audiences nexclut pas la
possibilit de prononcer le huis clos pendant la totalit
ou une partie du procs dans lintrt de la moralit, de
lordre public, ou de la protection de la vie prive. Enfin,
la justice est rendue publiquement.
2.4 Le caractre gratuit de la procdure
Au titre de larticle R. 761-1, alina 1er du Code de
justice administrative, les dpens comprennent les frais
dexpertise, denqute et de toute autre mesure dins-
truction dont les frais ne sont pas la charge de ltat.
Le deuxime alina de cet article dispose que, sous
rserve de dispositions particulires, ils sont mis la
charge de toute partie perdante sauf si les circonstances
particulires de laffaire justifient quils soient mis la
charge dune autre partie ou partags entre les parties.
Par ailleurs, si la rgle reste lobligation de recourir
un avocat, la dispense davocat est prvue dans de
trs nombreux cas, et notamment pour le principal des
recours, le recours pour excs de pouvoir. Le ministre
davocat nest pas non plus obligatoire pour certains
recours de plein contentieux, comme les recours lecto-
raux. Les frais davocat sont la charge de la partie que
le prend (CE, Sect., 7 mars 1980, Association de dfense
des intrts des tudiants de Paris XII). Cependant, il
rsulte de larticle 75 de la loi n 91-647 du 10 juillet
1991 que le juge peut condamner la partie perdante
payer lautre partie la somme quil dtermine, au titre
des frais quelle a exposs et qui ne sont pas compris
dans les dpens (frais davocat, notamment). La loi du
10 juillet 1991 a prvu en outre lattribution dune aide
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PROCDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
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juridictionnelle qui peut tre alloues aux personnes
conomiquement dfavorises (art. R.441-1 du Code de
justice administrative).
Mme sil sagit dune sanction rarement applique en
pratique, notons quune amende pour recours abusif est
prvue par larticle R.741-12 du Code de justice adminis-
trative. Son auteur encourt cette fin une amende pou-
vant atteindre une somme de 3 000 euros.
Notons enfin que lordonnance n 2003-1235 du
22 dcembre 2003 a permis de supprimer, compter du
1
er
janvier 2004, le droit de timbre devant les tribunaux
administratifs, les cours administratives dappel et le
Conseil dtat.
2.5 Le caractre non suspensif de la procdure
Cest un principe fondamental de notre droit public que
ladministration dispose du privilge du pralable, en
vertu duquel ses dcisions, contrairement celles des
particuliers, sont excutoires par elles-mmes (pour un
rappel de ce principe : CE, Ass., 2 juillet 1982, Huglo).
Ce principe a pour corollaire que les recours devant les
juridictions administratives contre les dcisions des col-
lectivits publiques nont point deffet suspensif, sauf si
un texte en dispose autrement. Un temprament a t
nanmoins apport cette rgle dabord par la possibilit
pour le juge dordonner ce quil soit sursis lexcution
de la dcision, ensuite par la loi du 30 juin 2000 relative
au rfr devant les juridictions administratives. Par cette
loi, la possibilit de droger la rgle de leffet non sus-
pensif des recours a t assouplie en ce sens quil suffit
dornavant, pour permettre au juge administratif de dci-
der de la suspension dexcution, que le ou les moyens
invoqus crent un doute srieux quant la lgalit de
la dcision et quil existe une urgence justifie.
B/ LES DIFFRENTS RECOURS
CONTENTIEUX ADMINISTRATIFS
Diffrentes voies de recours sont ouvertes devant les juri-
dictions administratives. Aux deux recours principaux que
sont le recours de plein contentieux et le recours pour
excs de pouvoir, le droit positif admet galement deux
autres recours, plus secondaires, mais non dpourvus de
tout intrt pour autant, savoir, le recours en inter-
prtation et le contentieux des poursuites. Par ailleurs,
des procdures durgence, nombreuses et soumises un
rgime drogatoire du droit commun, sont ouvertes au
justiciable.
1/ Les procdures normales
Ltat du droit est aujourdhui model sur la classifica-
tion tablie par Edouard Lafferire qui, au XIX
e
sicle, a
distingu quatre branches lintrieur du contentieux
administratif selon la nature et ltendue des pouvoirs
du juge :
- le contentieux de pleine juridiction ou plein conten-
tieux , dans lequel le requrant demande au juge dutili-
ser lensemble de ses pouvoirs juridictionnels, ce dernier
pouvant alors prononcer non seulement des annulations
mais aussi des condamnations pcuniaires, notamment en
vue de la rparation de prjudices ;
- le contentieux de lannulation , qui est le domaine du
recours pour excs de pouvoir, dans lequel le requrant
demande au juge de reconnatre lillgalit dune dcision
administrative et den prononcer lannulation ;
- le contentieux de linterprtation , dans lequel le juge
saisi dun recours en interprtation ou en apprciation de
lgalit, ne fait quinterprter le sens dun acte adminis-
tratif obscur ou apprcier la lgalit dun tel acte ;
- le contentieux de la rpression , dans lequel le juge
administratif est comptent pour condamner les person-
nes ayant commis certaines infractions, telles que les
contraventions de grande voirie, par exemple.
1.1 Les recours principaux : le recours
pour excs de pouvoir et le recours de pleine
juridiction
1.1.1 Le recours de pleine juridiction
Le contentieux de pleine juridiction est celui o le requ-
rant demande au juge dutiliser lensemble de ses pouvoirs
juridictionnels et mme de prononcer des condamnations.
Les pouvoirs du juge sont donc plus tendus que dans le
recours pour excs de pouvoir o il ne peut quannuler
la dcision attaque ou rejeter le recours. En matire de
plein contentieux, le juge peut en particulier condam-
ner pcuniairement ladministration, de mme quil peut
rformer totalement ou partiellement la dcision admi-
nistrative attaque.
a) La recevabilit du recours de pleine juridiction
A lexception du contentieux des travaux publics pour
lequel une dcision administrative nest pas obligatoire,
le recours ne peut tre form que contre une dcision
administrative pralable. Le requrant doit saisir le juge
dans un dlai de deux mois compter de la notification
ou de la publication de la dcision explicite attaque.
Par ailleurs, le requrant doit justifier dun droit ls, la
requte prsente au juge doit tre chiffre, et en dehors
de quelques exceptions, le ministre davocat est en prin-
cipe obligatoire.
Enfin, il convient de rappeler les principes essentiels
de la rgle de la prescription quadriennale dont lusage
constitue pour la personne publique une prrogative de
puissance publique. La prescription quadriennale corres-
pond au dlai au-del duquel les dettes des personnes
publiques steignent. La prescription peut tre oppose
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toute crance, quelle que soit son origine. Les bnfi-
ciaires de cette prescription sont ltat, les collectivits
territoriales, les tablissements et services dots dun
comptable public et ayant un budget propre, quils soient
administratifs ou industriels et commerciaux. Il est
noter que seule une autorit administrative peut opposer
la prescription quadriennale. La prescription peut tre
oppose tout moment, tant que la crance nest pas
intgralement paye et matriellement acquitte et tant
quune dcision sur le fond na pas t rendue par la juri-
diction saisie du litige au premier degr. Concernant le
calcul du dlai de prescription, le dlai est de quatre ans
et le principe est que ce dlai court compter du premier
jour de lanne suivant celle au cours de laquelle les droits
ont t acquis. Il existe plusieurs causes dinterruption
de la prescription telles que la reconnaissance de dette
ou toute manifestation vidente visant demander des
comptes ladministration. En outre, la loi du 31 dcem-
bre 1968 a prvu dautres mesures de suspension des
dlais. Notons que la prescription ne court pas lencon-
tre du crancier empch pour cause de force majeure ou
ignorant lgitimement lexistence de la crance.
b) La composition du contentieux de pleine juridiction
La branche la plus importante du contentieux de pleine
juridiction est constitue par les recours en matire con-
tractuelle, ou en indemnit contractuelle ou quasi-con-
tractuelle.
Un certain nombre de matires spciales se rangent aussi
dans le plein contentieux, en raison des pouvoirs dtenus
par le juge, qui peut rformer lacte et pas uniquement
lannuler. Relvent ce titre du plein contentieux, len-
semble des recours lis aux contentieux suivants :
- le contentieux lectoral, dans lequel le juge bnficie du
pouvoir de modifier les rsultats des lections proclams
par ladministration (CE, Ass., 13 janvier 1967, Elections
municipales dAix-en-Provence) ;
- le contentieux fiscal, considr par nature de pleine
juridiction (CE, Sect., 29 juin 1962, Socit des Aciries
de Pompey), dans lequel le juge peut modifier la dcision
sur le montant de limposition mis la charge du contri-
buable ;
- le contentieux des difices menaant ruine, le juge
pouvant, par exemple, ordonner une dmolition alors que
lautorit de police, en loccurrence le maire, avait prescrit
des rparations ;
- le contentieux des installations classes, dans lequel le
juge peut, par exemple, accorder une autorisation refuse
par le Prfet ou modifier les conditions de cette autorisa-
tion (CE, Sect., 15 dcembre 1989, Ministre de lenviron-
nement c/ Socit Spechinor).
Relvent galement du plein contentieux dautres conten-
tieux spciaux plus rcents, tels que :
- le contentieux de la tarification sanitaire et sociale ;
- le contentieux de loctroi de la qualit de rfugi, le juge
reconnaissant la qualit de rfugi, sil y a lieu, contre
la dcision du directeur de lOFPRA (CE, Sect., 8 janvier
1982, M. Barrena) ;
- le contentieux des autorisations de plaider , le juge
accordant ou refusant des contribuables lautorisation
de plaider pour le compte des collectivits territoriales.
Enfin, le juge connat aussi, au nom de larticle L.311-4
du Code de justice administrative, des recours de pleine
juridiction dirigs contre les dcisions de diffrents orga-
nismes collgiaux (Conseil suprieur de laudiovisuel,
Commission des oprations de bourse, Autorit de rgu-
lation des tlcommunications), ce qui lui permet ainsi
de pouvoir moduler leurs sanctions.
1.1.2 Le recours pour excs de pouvoir
Le recours pour excs de pouvoir est un recours par lequel
le requrant demande au juge administratif de contrler
la lgalit dune dcision administrative et den pronon-
cer lannulation si elle est illgale. Selon lillustre arrt
Dame Lamotte rendu par lAssemble du Conseil dtat le
17 fvrier 1950, le recours pour excs de pouvoir se dfi-
nit comme le recours qui est ouvert mme sans texte
contre tout acte administratif et qui a pour effet das-
surer, conformment aux principes gnraux du droit, le
respect de la lgalit .
Encore faut-il, pour intenter ce recours, que soient rem-
plies des conditions de recevabilit, tenant, tradition-
nellement, la nature de lacte attaqu, la personne
du requrant, aux dlais de recours, et lexception de
recours parallle.
a) Les conditions de recevabilit du recours
pour excs de pouvoir
1. Les conditions tenant la nature de lacte attaqu
Le recours pour excs de pouvoir est le procs fait un
acte (et non une personne) dans lintrt gnral en vue
dobtenir son annulation ; il tend la sanction dune rgle
de droit et non la reconnaissance dun droit subjectif.
Par ailleurs, lacte attaqu doit tre un acte unilatral
dune autorit administrative franaise constituant une
dcision faisant grief, qui peut tre expresse ou tacite.
Lexigence dun acte administratif unilatral
Lacte est administratif sil mane dune autorit admi-
nistrative ou excutive. Cest lapplication du critre
organique. Ce critre connat toutefois des exceptions,
puisque certains actes pris par des personnes prives sont
administratifs et susceptibles de recours pour excs de
pouvoir. Une personne prive peut tre lauteur dun acte
administratif, certaines conditions. Elle peut prendre
des dcisions administratives individuelles ou caractre
rglementaire, quand lacte est pris pour la gestion dun
service public administratif et sil rvle lexercice dune
prrogative de puissance publique (CE, 13 janvier 1961,
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PROCDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
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Magnier). Il en va ainsi galement des actes rglementai-
res pris par un service ou un tablissement public indus-
triel et commercial, qui ne seront administratifs qu la
seule condition quils constituent lexercice dune prro-
gative de puissance publique (TC, 15 janvier 1968, Cie Air
France c/ Epoux Barbier).
Ne peuvent faire lobjet dun recours pour excs de pou-
voir :
- les actes adopts par le Parlement, autrement dit, les
actes lgislatifs (CE, Sect., 6 novembre 1936, Arrighi) ;
- les dcisions des juridictions judiciaires, le principe de
la sparation des autorits administratives et judiciaires
excluant que le juge administratif puisse connatre des
dcisions rendues par le juge judiciaire ;
- les actes des autorits trangres ;
- les actes de gouvernement, qui sintgrent aujourdhui
dans deux grandes catgories :
Les actes relatifs aux relations internationales. Consti-
tuent ce titre des actes de gouvernement, les actes
relatifs llaboration, la signature, la ratification
ou lexcution des traits (CE, 5 fvrier 1926, Dame
Caraco), une circulaire du ministre de lducation natio-
nale demandant aux tablissements denseignement
suprieur de suspendre toute coopration avec lIrak
(CE, 23 septembre 1992, GISTI et MRAP), ou la dcision
dengager des forces militaires ltranger (CE, 5 juillet
2000, Mgret et Mekhantar).
Les actes concernant les relations entre les pouvoirs publics
(essentiellement lexcutif et le lgislatif). Relvent, par
exemple, de lacte de gouvernement, la dcision de mise
en application de larticle 16 de la Constitution (CE, Ass.,
2 mars 1962, Rubin de Servens), le dcret de dissolution
de lAssemble nationale (CE, 20 fvrier 1989, Allain),
le refus de prsenter au Parlement un projet de loi (CE,
29 novembre 1968, Tallagrand) ou encore les nominations
des membres du Conseil constitutionnel (CE, Ass., 9 avril
1999, Mme Ba).
Il faut quil sagisse dun acte unilatral. Le recours pour
excs de pouvoir nest donc pas recevable contre le con-
trat lui-mme. Toutefois, le principe de lirrecevabilit des
conclusions aux fins dannulation du contrat dans sa tota-
lit connat deux exceptions. La premire rsulte de la loi
du 2 mars 1982 qui autorise le prfet dfrer au tribu-
nal administratif un contrat administratif conclu par une
collectivit territoriale quil estime contraire la lgalit.
Le dfr prfectoral est un recours pour excs de pouvoir
(CE, Sect., 26 juillet 1991, Commune de Sainte-Marie) qui,
lorsquil porte sur un contrat peut aboutir son annula-
tion par le juge de lexcs de pouvoir (CE, 2 novembre
1988, COREP des Hauts-de-Seine c/OPHLM de Malakoff).
La seconde exception rsulte de la jurisprudence Ville de
Lisieux, dans laquelle le Conseil dtat a admis la recevabi-
lit des recours pour excs de pouvoir contre les contrats
portant recrutement dagents publics (CE, Sect., 30 octo-
bre 1998, Ville de Lisieux).
Par ailleurs, le juge administratif a trs tt admis la rece-
vabilit du recours pour excs de pouvoirs contre les actes
dtachables du contrat, tels que les actes pralables sa
conclusion (dcisions de conclure le contrat, ou refusant
de le conclure, dlibrations autorisant ou approuvant la
conclusion dun contrat), dont le recours pour excs de
pouvoir a t ouvert aux parties (CE, 11 dcembre 1903,
Commune de Gorre), puis aux tiers (CE, 4 aot 1905,
Martin). En outre, le recours pour excs de pouvoir est
ouvert aux tiers lencontre des actes relatifs la modi-
fication ou la rsiliation du contrat (CE, Sect., 24 avril
1964, SA LIC ; CE, 2 fvrier 1987, Socit TV6), comme il
a galement t admis propos dun refus de prendre des
mesures ncessaires dans le cadre dun contrat de conces-
sion (CE, 21 dcembre 1906, Syndicat des propritaires et
contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli).
En dehors de la thorie des actes dtachables, il y a lieu
dvoquer une dernire jurisprudence qui a permis dten-
dre le contrle du juge de lexcs de pouvoir aux clauses
rglementaires du contrat qui sont dsormais suscepti-
bles dtre attaques par les tiers par la voie du recours
pour excs de pouvoir, en vue dobtenir leur annulation
(CE, Ass., 10 juillet 1996, Cayzeele).
Une mesure faisant grief
Seules sont susceptibles de recours pour excs de pou-
voir les dcisions faisant grief , cest--dire celles qui
modifient lordonnancement juridique, autrement dit, qui
produisent des effets sur les droits et obligations des
administrs.
Par consquent, ne sont pas contestables devant le juge
administratif les mesures qui ne font pas grief, cest--
dire qui ne crent pas de droits, tels que les vux, les
avis (CE, 2 octobre 2002, Mme Mazel), les propositions
de ladministration ou les rponses ministrielles. Sont
aussi exclues les simples dcisions destines assurer le
dclenchement ou le droulement dune procdure. Cela
comprend les actes prparatoires, mais aussi les actes
pris la suite dune dcision (actes de publicit, notifi-
cation).
Sont galement insusceptibles de recours les circulaires
non impratives. Abandonnant la distinction tradition-
nelle entre circulaires interprtatives et circulaires rgle-
mentaires issue de la jurisprudence Institution Notre-
Dame du Kreisker (CE, Ass., 29 janvier 1954), le Conseil
dtat a fix, dans sa dcision Mme Duvignres (CE, Sect.,
18 dcembre 2002) un nouveau critre de recevabilit du
recours pour excs de pouvoir dirig contre une circulaire.
Ce critre rside dans le caractre impratif des disposi-
tions de la circulaire. Dsormais, lorsque linterprtation
que lautorit administrative donne, par voie de circu-
laires ou dinstructions, des lois et rglements quelle a
pour mission de mettre en uvre est dote de caractre
impratif, cette interprtation est considre comme fai-
sant grief et est, par suite, susceptible dtre dfre au
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26 AVRI L 2004 LA GAZETTE 216
juge de lexcs de pouvoir. En revanche, les dispositions
dnues de caractre impratif dune circulaire ou dune
instruction ne font pas grief et les conclusions diriges
contre elles sont irrecevables.
Sont enfin insusceptibles de recours pour excs de pou-
voir les mesures dordre intrieur (qui sont de moins en
moins nombreuses), ainsi que les simples mesures dorga-
nisation du service.
2. Les conditions tenant la personne
du requrant
La capacit
La capacit sapprcie en application des rgles du droit
commun, cest--dire selon les rgles du code civil. Les
personnes physiques majeures, franaises ou trangres,
disposent de la capacit pour agir, sauf si une dcision
judiciaire les a prives de ce droit. Ceci exclut donc les
mineurs non mancips et les incapables majeurs. Les
personnes morales, de droit public ou de droit priv, ont
la capacit ds lors quelles ont la personnalit juridi-
que. Toutefois, certaines rgles drogatoires simposent
parfois pour tenir compte de la spcificit de certaines
situations rencontres dans les litiges administratifs.
Lintrt pour agir
Lintrt justifie lexercice du recours. Lexigence dun
intrt donnant qualit agir se situe au premier rang
des conditions de recevabilit. Pour que le recours soit
recevable, il est ncessaire que lapplication de lacte
administratif comporte pour le requrant des consquen-
ces que supprimerait lannulation de cet acte. Lexistence
de lintrt est apprcie la date o le recours est exerc
(CE, 6 octobre 1965, Marcy). La disparition de lintrt
en cours dinstance ne provoquera pas lirrecevabilit du
recours, ds lors que cet intrt existait la date de son
exercice (CE, Sect., 22 novembre 1963, Dalmas de Poli-
gnac). Par ailleurs, le principe est que lintrt est appr-
ci, non au regard des moyens invoqus, mais par rapport
aux conclusions dont le juge est saisi, autrement dit, par
rapport lobjet de la demande. Aucun des moyens articu-
ls lappui dune requte recevable ne saurait donc tre
rejet pour dfaut dintrt linvoquer (CE, Ass., 22 juin
1963, Albert). Enfin, la recevabilit de la requte ne sap-
prcie quau regard du seul intrt invoqu par le requ-
rant, mais celui-ci peut, en cours dinstance, invoquer un
intrt diffrent de celui dont il avait initialement fait
tat, cette possibilit lui tant offerte mme en appel
(CE, 3 mai 1993, Socit Industrielle de Construction).
Il existe des conditions auxquelles lintrt invoqu doit
satisfaire en tout tat de cause. Ainsi, lintrt doit tre
personnel, en ce sens que le requrant doit tre concern
personnellement par la dcision quil conteste, parce que
son application serait de nature modifier sa situation.
Cela fait donc obstacle ce quune personne agisse sans
mandat pour le compte dune autre et cela soppose sur-
tout ce que les recours soient exercs uniquement pour
la dfense de la lgalit de faon gnrale ( propos dun
intrt trop gnral pour donner qualit pour agir : CE,
29 septembre 2003, M. et Mme Jolivet). Lintrt doit
aussi tre direct, ce qui signifie que le grief doit maner
directement de lacte incrimin, de mme que cet intrt
doit tre certain, ce qui suppose lexistence dun grief, en
principe, n et actuel. La jurisprudence admet toutefois
lintrt ventuel, sil est hautement probable. Lintrt
doit tre lgitime et conforme aux principes juridiques,
ce qui suppose que serait irrecevable un recours exerc
pour la sauvegarde dune situation irrgulire ou immo-
rale. Lintrt peut enfin tre matriel ou purement moral,
cest--dire tablit en dehors de toute requte visant
une satisfaction dordre patrimoniale. Il suffit donc, pour
quil y ait intrt agir, que lacte influe sur les intrts
matriels ou moraux du requrant et quil y ait un lien
direct entre lacte et la qualit dont le requrant se pr-
vaut pour agir.
La dfense de lintrt individuel. La conception tait
trs restrictive lorigine : seules les personnes vises par
lacte lui-mme pouvaient faire un recours. Mais, le Con-
seil dtat a constamment largi la notion dintrt indi-
viduel. Aujourdhui, peuvent faire un recours mme les
personnes qui ne sont pas directement vises par lacte.
Un propritaire peut, par exemple, faire un recours contre
un permis de construire accord un immeuble voisin. La
jurisprudence actuelle retient essentiellement, en matire
durbanisme, lintrt de voisinage, autrement dit la con-
dition de proximit (CE, 13 mai 1996, Ville de Limoges).
Par ailleurs, un candidat un appel doffres irrgulire-
ment empch dy participer, a intrt attaquer lavis
dappel doffres, dtachable du contrat (CE, 15 fvrier
1996, St Ambette). En matire de fonction publique,
les fonctionnaires peuvent dfendre la valeur techni-
que et les prrogatives de leur corps et leur statut (CE,
11 dcembre 1903, Lot). De faon gnrale, les fonction-
naires ont qualit pour attaquer les nominations illgales
faites dans ladministration laquelle ils appartiennent
lorsque ces nominations peuvent leur causer un prjudice
de carrire. Le Conseil dtat admet de nombreuses autres
qualits, telles que celle de partie civile (CE, 22 novembre
1963, Dalmas de Polignac), de parent (CE, Ass., 30 juin
2000, Association Choisir la vie et autres), de campeur
(CE, 14 fvrier 1958, Abisset) ou dassur social (CE,
19 dcembre 1980, Fdration des chirurgiens-dentistes
de France).
Lexception limite la rgle de lintrt direct et per-
sonnel : la dfense de lintrt collectif. Les contribua-
bles communaux (CE, 29 mars 1901, Casanova) ainsi que
les contribuables dpartementaux (CE, 27 janvier 1911,
Richemond) ont intrt attaquer les dcisions ayant des
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PROCDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
26 AVRI L 2004 LA GAZETTE 217
rpercussions sur les finances ou le patrimoine de la col-
lectivit. Les contribuables de ltat nont pas un intrt
suffisant pour attaquer des dcisions en cette matire (CE,
23 novembre 1988, Dumont). Un lecteur a intrt atta-
quer une dcision modifiant la circonscription lectorale
(CE, 7 aot 1903, Chabot) ou les rsultats dune lection
(CE, 28 septembre 1983, Bierge). Les usagers dun service
public peuvent faire un recours contre les dcisions admi-
nistratives rglementaires refusant dassurer le fonction-
nement du service (pour le fonctionnement dune ligne de
tramway : CE, 21 dcembre 1906, Syndicat des propritai-
res et contribuables du quartier Croix de Sguey Tivoli). Ont
t notamment admises depuis les qualits dusager du
service public des transports, de lenseignement public ou
des postes et tlcommunications. Concernant la dfense
de lintrt collectif par les personnes morales, tout
groupement, syndicat ou association peut naturellement
attaquer pour excs de pouvoir les dcisions latteignant
directement. Mais les groupements peuvent aussi dfen-
dre les intrts moraux ou matriels collectifs de leurs
membres (CE, 28 dcembre 1906, Syndicat des patrons
coiffeurs de Limoges). Cela exclut toutefois la dfense
de lintrt particulier dun dentre eux. Un syndicat est
aussi recevable attaquer une autorisation de licencie-
ment dun dlgu du personnel (CE, Ass., 10 avril 1992,
St Montalev). De mme, une association est recevable
attaquer toute dcision administrative portant atteinte
aux intrts collectifs pour la dfense desquels elle est
constitue (CE, 7 mai 1948, Chambre syndicale de la pro-
prit btie de la Baule). Dans tous les cas, le respect du
principe de spcialit simpose.
La dfense de lintrt public. Malgr le principe de
lunit de ltat, il a t admis quun ministre pouvait agir
contre la dcision dun autre ministre (CE, 10 mars 1933,
ministre des Finances). Une autorit suprieure peut atta-
quer les actes de lautorit infrieure si elle ne dispose
daucun pouvoir dannulation leur encontre. Quant au
subordonn, il est en principe irrecevable se pourvoir
contre les dcisions de son suprieur, car cela reviendrait
nier la hirarchie administrative, sauf en cas de viola-
tion de ses comptences par ce dernier.
Concernant les collectivits territoriales, ces dernires
sont admises former un recours contre les actes qui
affectent leurs prrogatives, leurs comptences ou leurs
finances. Les membres des Assembles dlibrantes loca-
les agissant individuellement peuvent galement faire un
recours contre les dlibrations illgales de lAssemble
dont ils font partie (CE, 4 aot 1905, Martin ; CE, 24 mai
1995, Ville de Meudon).
3. Les conditions tenant aux dlais de recours
En principe, le requrant dispose dun dlai de deux mois
pour contester une dcision administrative, compter de
la notification ou de la publication de cette dcision (art.
R.421-1 du Code de justice administrative). Le requrant
dispose du mme dlai de deux mois pour agir contre
une dcision implicite de rejet rsultant du silence gard
pendant plus de deux mois par ladministration la suite
dune demande pralable. Toutefois, lorsquune dcision
explicite de rejet intervient dans ce dlai, elle fait
nouveau courir le dlai (art. R.421-2 du Code de justice
administrative). Cependant, certaines requtes peuvent
tre dposes tout moment. On peut en citer quelques
exemples. Ainsi, aucun dlai ne simpose au justiciable
lorsque le silence de ladministration fait natre une dci-
sion qui ne pouvait tre prise que par ou sur avis con-
forme dune assemble locale ou de tout autre organisme
collgial (art. R.421-3 du Code de justice administrative).
Il en va de mme lorsquil sagit de faire dclarer par le
juge linexistence juridique dune dcision grossirement
illgale (CE, Sect., 4 juillet 1980, Zemma). De mme, un
refus implicite de communication de document adminis-
tratif peut tre dfr sans condition de dlai au juge
tant quaucune dcision explicite de rejet na t notifie
au demandeur.
4. Les conditions tenant labsence
de recours parallle
Le principe est que le recours pour excs de pouvoir nest
pas recevable si le requrant dispose dun autre type de
recours juridictionnel dune aussi grande efficacit pour
anantir les effets de lacte illgal. Mais la porte de cette
exception a t considrablement limite, dabord par la
jurisprudence Lafage, qui a permis que le recours pour
excs de pouvoir puisse tre exerc au lieu et place dun
recours de plein contentieux contre une dcision objet
pcuniaire, lorsque la question juger est exclusivement
celle de la lgalit de cette dcision et que le requrant
ne demande rien de plus que son annulation (CE, 8 mars
1912, Lafage) ; ensuite, par la jurisprudence sur les actes
dtachables du contrat qui a permis dadmettre la receva-
bilit du recours pour excs de pouvoir contre ces actes
(dcisions relatives la conclusion, lexcution et la
rsiliation du contrat).
b) Les cas douverture du recours
pour excs de pouvoir
Lorsque les conditions de recevabilit du recours pour
excs de pouvoir sont remplies, le juge va examiner
la lgalit de la dcision qui est dfre sa censure.
Diffrents moyens dannulation, qui constituent les cas
douverture du recours pour excs de pouvoir, peuvent
tre invoqus.
1. Les moyens de lgalit externe
Les moyens de lgalit externes sont lincomptence ainsi
que le vice de forme et de procdure. Le juge ne soccupe
pas du fond, mais vrifie que lacte a t pris par lautorit
comptente et dans les formes requises.
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26 AVRI L 2004 LA GAZETTE 218
Lincomptence
De faon gnrale, il y a incomptence lorsque lauteur
de lacte navait pas pouvoir lgal de prendre cette dci-
sion, ce pouvoir tant dans les attributions dune autre
autorit. Lincomptence constitue le vice le plus grave
pouvant entacher une dcision administrative et elle
constitue un moyen dordre public que le juge doit en
principe soulever doffice.
Les varits de lincomptence. Lincomptence ratione
materiae (ou incomptence matrielle) est ralise quand
une autorit administrative intervient dans une matire
trangre ses attributions. Cest ce qui se produit dabord
lorsque cette dernire dcide dans une matire relevant de
la comptence du juge ou du lgislateur. Lusurpation de
pouvoir consiste selon Laferrire soit usurper un droit
de dcision quand on nen possde aucun, soit exercer
une attribution trangre lautorit administrative en
empitant sur lautorit lgislative, judiciaire ou gouver-
nementale . Cette usurpation de fonction entrane, dans
certains cas, lapplication de la thorie de linexistence ou
celle de la voie de fait, ce qui fait sortir lacte du champ
dapplication du recours pour excs de pouvoir. Lincom-
ptence matrielle est aussi ralise quand une autorit
administrative empite sur les attributions, diffrentes
des siennes, dune autre autorit administrative. Cest
le cas, par exemple, lorsquun maire prend un rglement
la place de lautorit suprieure ou lorsquun ministre
prend une mesure rglementaire dans une matire rele-
vant de la comptence dun autre ministre ou du Premier
ministre. Lincomptence ratione loci (ou incomptence
territoriale) est le fait pour une autorit administrative
de prendre une dcision qui sapplique hors de sa circons-
cription territoriale. Un maire, par exemple, est comp-
tent en matire de police de lordre public, mais seule-
ment pour ce qui concerne sa commune. Sil prend une
mesure de police applicable dans la commune voisine, il y
aura incomptence territoriale. Ce cas dincomptence est
galement tablie lorsquune commission communale de
remembrement rural englobe dans lopration des terrains
situs dans les communes limitrophes (CE, 31 janvier
1955, Vve Thomas). Enfin, lincomptence ratione tem-
poris (ou incomptence temporelle) est tablie en raison
de la date laquelle lautorit administrative a pris la
dcision. Elle peut tenir au fait quune autorit prend
un acte avant dtre nomme, autrement dit alors quelle
nest pas encore comptente, ou aprs la cessation de ses
fonctions alors quelle nest plus comptente, ou alors que
le dlai qui lui tait imparti pour accomplir certains actes
est venu son terme.
La distinction entre lincomptence positive et lin-
comptence ngative. Il y a incomptence positive
lorsquune autorit prend une dcision alors quelle ne
pouvait pas la prendre. Inversement, il y a incomptence
ngative lorsquune autorit invoque son incomptence
alors quen ralit elle tait comptente pour prendre la
dcision (par exemple, une autorit qui se croit lie par
un avis consultatif : CE, 25 mai 1962, Bonnec).
Lassimilation lincomptence de certains vices de
procdure. Est trait comme un cas dincomptence le
vice de procdure par lequel le gouvernement na pas
respect une obligation de ne dcider quaprs avis du
Conseil dtat. Il en va ainsi lorsque le gouvernement a
omis de saisir le Conseil dtat de son projet, ou lors-
quil a pris une dcision diffrente de celle soumise au
Conseil ou du texte que ce dernier lui aura propos, ou
encore lorsquil aura pris cette dcision avant rception
de lavis demand. Constitue galement un vice de proc-
dure affectant la comptence, la mconnaissance par une
autorit administrative de son obligation de ne dcider
que sur avis conforme dun organisme consultatif. De
mme, la mconnaissance par une autorit administrative
de son obligation de ne dcider que conformment une
proposition entachera sa dcision dincomptence.
Dans une dcision rcente, le Conseil constitutionnel
a estim que constitue un vice de procdure de nature
entraner lannulation partielle du projet de loi, la
manuvre ayant consist introduire une modification
dans ce projet entre lavis du Conseil dtat et la dlib-
ration du Conseil des ministres, modifiant ainsi la nature
de la question pose la haute juridiction administrative
(Cons. Const., 3 avril 2003, Loi relative llection des
conseillers rgionaux et des reprsentants au Parlement
europen ainsi qu laide publique aux partis politiques).
Il faut enfin noter que lincomptence ne peut pas tre
couverte par une ratification provenant de lautorit com-
ptente. Elle peut en revanche se trouver couverte en
raison de lurgence, ainsi que par le jeu, li lexistence
de circonstances exceptionnelles , de la thorie des
fonctionnaires de fait.
Le vice de forme et de procdure
Le vice de procdure, assimil parfois un cas dincomp-
tence, constitue un cas douverture du recours pour excs
de pouvoir destin permettre lannulation dun acte
administratif unilatral pour violation des rgles relati-
ves aux oprations dlaboration de cet acte. En pratique,
il peut sagir de lobligation de prendre un ou plusieurs
avis, de ne dcider que sur le vu de propositions, ou aprs
examen particulier des circonstances de chaque affaire ou
encore aprs organisation denqutes publiques. Un vice
de procdure est substantiel quand lomission de la for-
malit ou lirrgularit commise a t de nature exercer
une influence dterminante sur la dcision prise. Seul un
tel vice peut entraner la nullit de lacte.
Le vice de forme correspond au manquement ou lac-
complissement irrgulier par ladministration des formali-
ts prvues. Le contreseing et la motivation constituent
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PROCDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
26 AVRI L 2004 LA GAZETTE 219
les formalits les plus couramment requises. Comme lex-
prime le professeur Chapus, contrairement au vice de
procdure qui affecte le processus mme de llaboration
dune norme, le vice de forme concerne la prsentation
extrieure de lacte par lequel la norme est dicte : le
contenant et non le contenu . Afin dviter un forma-
lisme trop troit, le juge ne procde lannulation de la
dcision que si le vice de forme ou de procdure revt
une importance telle quil a t de nature exercer une
influence dterminante sur la dcision qui a t prise.
Cela a amen la jurisprudence distinguer les formalits
substantielles, dont la mconnaissance entrane lannula-
tion de lacte (consultation pralable, signature, motiva-
tion lorsquelle est requise, paralllisme des formes), de
celles qui sont accessoires et dont la mconnaissance na
pas cette consquence (visas de lacte, date, consultation
spontane dun organisme).
2. Les moyens de lgalit interne
Lerreur de fait
Le Conseil dtat vrifie dans son contrle en tant que
juge de cassation que les dcisions qui lui sont dfres
ne sont pas fondes sur des faits matriellement inexacts.
Un acte administratif ne peut jamais tre fond sur un
motif matriellement inexact (CE, 14 janvier 1916, Cami-
no). Dans laffaire Camino, un maire avait t rvoqu
pour navoir pas veill la dcence dun convoi funbre.
Le Conseil dtat, aprs avoir nonc le principe selon
lequel il lui appartenait de vrifier la matrialit des faits
ayant motiv cette mesure et aprs avoir dment cons-
tat que les pices du dossier tablissaient leur inexacti-
tude, a annul la sanction.
Lerreur de droit
Encourt lannulation lacte dict de manire non con-
forme la lgalit, et plus prcisment aux normes qui
lui sont suprieures (Constitution, trait international,
loi, principe gnral du droit, chose juge). Encourt,
par exemple, lannulation le dcret pris pour application
dune loi et contenant des dispositions incompatibles
avec celles de la loi.
Lerreur de droit peut aussi rsulter de la mauvaise inter-
prtation par lauteur de lacte dune norme applicable et
rgulire. Il sagit dun cas frquent en pratique.
Le champ dapplication de la loi
Lerreur dans le champ dapplication de la loi peut rsulter
de la mise en uvre dune norme inexistante ou inappli-
cable. Il peut sagir, par exemple, dune dcision qui est
prise sur le fondement dun texte qui nest plus applicable
ou qui nest pas encore applicable. Lerreur dans le champ
dapplication spatiale de la loi traduit une autre hypoth-
se dans laquelle ladministration applique un texte limit
sur le plan spatial et non applicable la situation de laf-
faire en cause (ex : loi Littoral, loi Montagne).
Le dtournement de pouvoir ou de procdure
On dit quil y a dtournement de pouvoir lorsque lautorit
administrative a utilis volontairement ses pouvoirs dans
un but autre que celui pour lequel ils lui avaient t con-
frs. Il sagit dun contrle de la moralit administrative.
Le juge vrifie les intentions de lauteur de lacte et le but
en vue duquel lautorit administrative a agi, autrement
dit, ses mobiles, son intention. Le contenu de lacte lui-
mme apparemment semble lgal, mais son but nest pas
conforme celui que ladministrateur devait lgalement
rechercher en exerant ses pouvoirs. Le dtournement de
pouvoir est reconnu par la jurisprudence dans trois hypo-
thses :
- Lorsque lacte administratif est tranger tout intrt
public et employ dans un but personnel ou afin de favo-
riser ou de nuire certaines personnes. Cette hypothse
la plus grave de dtournement de pouvoir est particuli-
rement illustre par des mesures concernant les agents
publics, le maintien de lordre public et lexpropriation
pour cause dutilit publique ;
- Lorsque lacte administratif est pris dans un intrt
public, mais qui nest pas celui pour lequel les pouvoirs
ncessaires pour prendre lacte ont t confrs son
auteur. Cette hypothse de dtournement de pouvoir est
moins grave que la prcdente puisque le but poursuivi
relve de lintrt public. Mais les pouvoirs confrs
ladministration ne lui permettent pas de poursuivre
nimporte quel intrt public. En particulier, ils ne peu-
vent tre utiliss indiffremment en vue de satisfaire, par
exemple, ses intrts financiers (CE, 26 novembre 1875,
Pariset et Laumonnier-Carriol) ;
- Le dtournement de procdure peut enfin utilement tre
trait dans ce cadre. Il consiste pour ladministration
utiliser une procdure la place dune autre, afin dluder
certaines formalits ou de supprimer certaines garanties.
Commet, par exemple, un dtournement de procdure un
directeur dcole qui, pour exclure un lve, abaisse ses
notes au lieu dengager une procdure disciplinaire contre
lui (CE, 18 dcembre 1968, Brunne).
Le contrle de lapprciation
On distingue, nouveau, trois hypothses :
- Les apprciations non contrles : le juge ne cherche ni
apprcier les faits ni les qualifier, le pouvoir de lad-
ministration reste donc purement discrtionnaire. Cest,
par exemple, lhypothse de lapprciation du trac dune
route ou de celle porte un candidat par un jury.
- Le contrle de lerreur manifeste dapprciation : lors-
que les textes nont pas fix les conditions dans les-
quelles doit sexercer laction administrative ou lorsque
la dcision attaque revt un caractre de technicit
pouss, ladministration dispose dun pouvoir encore
largement discrtionnaire et le juge exerce seulement
un contrle de la lgalit du motif de la dcision. Les
apprciations de ladministration sont soumises au
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26 AVRI L 2004 LA GAZETTE 220
contrle restreint du juge (CE, Ass., 2 novembre 1973,
Librairie Franois Maspero).
- Le contrle normal : dans cette hypothse, le juge con-
trle si les faits sont de nature justifier la dcision qui
a t prise ; cest le contrle de la qualification juridique
des faits (CE, 4 avril 1914, Gomel). Une jurisprudence
abondante sest dveloppe en la matire, notamment en
matire de libert publique, avec, par exemple, la ques-
tion de savoir pour le juge si la tenue dune runion tait
de nature troubler gravement lordre public (CE, 19 mai
1933, Benjamin), le juge exerant alors un contrle de
proportionnalit entre lacte et les faits qui le justifient.
Dans dautres hypothses, et notamment en matire de
dfense de la proprit prive, un contrle du bilan cot/
avantages peut savrer autrement ncessaire. Le juge
opre un bilan de lopration projete et vrifie si les
inconvnients de cette opration (atteinte la proprit
prive, cot financier, inconvnients dordre social) ne
sont pas excessifs eu gard lintrt quelle prsente
(CE, 28 mai 1971, Ville Nouvelle-Est).
1.2 Les recours secondaires : linterprtation
et la rpression
1.2.1 Le recours en interprtation
Dans ce contentieux, le juge possde un simple pouvoir
de constatation. Le recours en interprtation est tou-
jours soumis lobligation du ministre davocat et tend
obtenir du juge quil se prononce sur la signification
prcise dun acte administratif obscur ou ambigu, quil
sagisse dune dcision ou dun contrat.
On peut aussi voquer dans ce cadre le cas du renvoi
prjudiciel devant le juge administratif qui ncessite la
suspension dune instance judiciaire pour cause dincom-
ptence du tribunal pour rsoudre une difficult srieuse
dinterprtation dun acte administratif. Les questions
prjudicielles concernent principalement le domaine
public, qui relve de la comptence exclusive du juge
administratif, ainsi que la responsabilit administrative.
1.2.2 Le contentieux de la rpression
Ce type de contentieux correspond lexercice de recours
non pas contre un acte ou relatif un acte, mais de pour-
suites contre des personnes en vue du prononc dune
sanction. Dans ce type de contentieux, le juge a le pou-
voir dinfliger une peine. Tel est le cas dans la matire des
contraventions de grande voirie o le juge assure un rle
de protection des dpendances du domaine public. Relve
galement de ce contentieux la rpression exerce par
les juridictions financires (Cour des comptes, chambres
rgionales des comptes et Cour de discipline budgtaire
et financire). Le rgime juridique de ces contentieux est
domin par lapplication des principes fondamentaux de
la rpression pnale , incluant linterprtation stricte de
la loi pnale, la rtroactivit de la loi pnale plus douce,
le principe du non-cumul des peines et le principe de la
personnalit des peines.
2/ Les procdures durgence
Le juge des rfrs statue par des mesures qui prsentent
un caractre provisoire. Il nest pas saisi du principal et
se prononce dans les meilleurs dlais (art. L.511-1 du
Code de justice administrative). Le caractre provisoire
des mesures prononces par le juge implique, comme laf-
firme le professeur Chapus, trois consquences immdia-
tes. Dabord, les mesures prescrites en rfr sont dpour-
vues de lautorit de la chose juge et sont excutoires ;
ensuite, sagissant de prononcer des mesures provisoires,
le juge des rfrs ne doit pas dcider des contesta-
tions ; enfin, les injonctions prononces par le juge ne
doivent pas avoir un caractre irrversible .
Sont juges des rfrs les prsidents des tribunaux admi-
nistratifs et des cours administratives dappel, les magis-
trats que ceux-ci dsignent () et le prsident de la
Section du contentieux du Conseil dtat (art. L.511-2 du
Code de justice administrative).
Le juge des rfrs statue aux termes dune procdure
contradictoire crite ou orale. Sauf renvoi une forma-
tion collgiale, laudience se droule sans conclusions du
commissaire du gouvernement (art. L.522-1 du Code de
justice administrative).
2.1 Les rfrs gnraux
2.1.1 Les rfrs durgence
Trois procdures ont t organises par la loi du 30 juin
2000, dans lesquelles les pouvoirs du juge des rfrs
sont subordonns la condition de lurgence. Il sagit du
rfr-suspension, qui a succd lancien sursis excu-
tion, du rfr-libert, et du rfr conservatoire.
Les rgles de procdure communes. La requte visant
au prononc de mesures durgence doit contenir lexpos
au moins sommaire des faits et moyens et justifier de
lurgence de laffaire (pour un cas dirrecevabilit : TA
Nantes, 21 mars 2002, Burban). La procdure normale
est contradictoire, que ce soit par crit ou par oral (art.
L.522-1 alina 1 du Code de justice administrative). Pour
le rfr-suspension et le rfr-libert, le juge doit
informer sans dlai les parties de la date et de lheure de
laudience publique (art. L.522-1 alina 2 du Code de jus-
tice administrative). Selon la procdure de tri des requ-
tes, et aux termes de larticle L.522-3 du Code de justice
administrative, lorsque la demande ne prsente pas un
caractre durgence ou lorsquil apparat manifeste, au vu
de la demande, que celle-ci ne relve pas de la comp-
tence de la juridiction administrative, quelle est irrece-
vable ou quelle est mal fonde, le juge des rfrs peut
la rejeter par une ordonnance motive sans quil y ait lieu
dappliquer les deux premiers alinas de larticle L.522-
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PROCDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
26 AVRI L 2004 LA GAZETTE 221
1 . La demande est dispense du ministre davocat si
elle porte sur un rfr-libert et condition de se rat-
tacher un litige qui en est dispens pour le rfr-sus-
pension et le rfr conservatoire (art. R.522-5 du Code
de justice administrative). La requte est immdiatement
notifie au dfendeur, auquel les dlais les plus brefs
sont donns pour fournir ses observations. Ces dlais doi-
vent tre rigoureusement observs, faute de quoi il est
pass outre sans mise en demeure (art. R.522-4 du Code
de justice administrative). Linstruction est close lissue
de laudience (art. R.522-8 du Code de justice administra-
tive). Lordonnance du juge des rfrs est notifie sans
dlai et par tous moyens aux parties (art. R.522-12 du
Code de justice administrative). Saisi par toute personne
intresse, le juge des rfrs peut, tout moment, au
vu dun lment nouveau, modifier les mesures quil avait
ordonnes ou y mettre fin (art. L.521-4 du Code de justice
administrative).
a) Le rfr-suspension
La rforme du 30 juin 2000 na pas remis en cause le
principe de leffet non suspensif des recours considr par
le Conseil dtat comme une rgle fondamentale de droit
public (CE, Ass., 2 juillet 1982, Huglo et autres). Simple-
ment, la procdure a t ramnage et la possibilit de
suspension facilite.
Lancien tat du droit. Loctroi du sursis tait trs res-
treint et demeurait soumis trois conditions. Bien que
sagissant dune procdure durgence, le principe tait
dabord celui de la comptence des formations collgia-
les, statuant presque selon la procdure ordinaire. Seul le
rejet des demandes pouvait tre dcid par ordonnance
du prsident de la juridiction statuant seul. Loctroi du
sursis demeurait rserv aux formations collgiales. En
vertu dune jurisprudence remontant 1970, le sursis
lexcution dune dcision qui lui tait dfre ne pouvait
ensuite, en principe, tre ordonn par le juge administra-
tif que si cette dcision tait excutoire. Ce qui signifie
quil navait pas le pouvoir dordonner ce quil soit sursis
lexcution dune dcision de rejet, sauf dans le cas o
le maintien de cette dcision aurait entran une modifi-
cation dans une situation de droit ou de fait telle quelle
existait antrieurement (CE, Ass., 23 janvier 1970, Amo-
ros et autres). Mais le juge a anticip la rforme puisque
cette impossibilit doctroyer le sursis excution des
dcisions ngatives a t abandonne, juste avant len-
tre en vigueur de la loi du 30 juin 2000, dans un arrt
M. Ouatah rendu par la Section du Conseil dtat en date
du 20 dcembre 2000. Enfin, concernant les conditions
de fond doctroi du sursis excution, deux conditions
taient requises : dune part, la requte devait reposer sur
un moyen paraissant, en ltat de linstruction, de nature
justifier que le juge saisi du principal annule la dci-
sion ; et dautre part, lexcution de la dcision en cause
devait tre susceptible dentraner des consquences dif-
ficilement rparables. Loctroi du sursis devenant rare, une
procdure de suspension provisoire de lexcution des
dcisions faisant lobjet dune demande de sursis excu-
tion a t institue par la loi du 8 fvrier 1995 admettant
que le prsident du tribunal administratif, statuant seul
par ordonnance, puisse prononcer la suspension provisoi-
re pour une dure maximale de trois mois, pourvu quune
demande en ce sens soit faite, quune demande de sursis
ait t dpose, quune demande au fond ait t formu-
le, que lexcution de la dcision risque dentraner des
consquences irrversibles et quun moyen srieux soit
invoqu.
Lintroduction du rfr-suspension par la loi du 30 juin
2000 a permis de simplifier la procdure.
Larticle L.521-1 du Code de justice administrative.
Quand une dcision administrative, mme de rejet, fait
lobjet dune requte en annulation ou en rformation,
le juge des rfrs, saisi dune demande en ce sens, peut
ordonner la suspension de lexcution de cette dcision,
ou de certains de ses effets, lorsque lurgence le justifie
et quil est fait tat dun moyen propre crer, en ltat
de linstruction, un doute srieux quant la lgalit de
la dcision .
Trois conditions sont requises pour permettre au juge des
rfrs de suspendre tout ou partie des effets juridiques
dune dcision.
- La dcision administrative doit faire lobjet dune
requte en annulation ou en rformation . Le rfr-sus-
pension peut tre dirig contre toute dcision adminis-
trative, mme de rejet (CE, Sect., 20 dcembre 2000, M.
Ouatah), quelle soit implicite ou explicite, lexclusion
dune dcision entirement excute (CE, 2 juillet 2003,
M. Lefebvre). Le rfr-suspension est une procdure
accessoire dont la recevabilit est conditionne par lin-
troduction dun recours au fond, qui doit avoir t prsen-
t antrieurement ou concomitamment. A peine dirrece-
vabilit, la demande de suspension doit faire lobjet dune
requte distincte du recours principal (art. R.522-1 du
Code de justice administrative).
- Lurgence doit justifier la demande de suspension. En
labsence durgence, la dcision peut tre rejete sans ins-
truction, au titre de la procdure de tri (art. L.522-3 du
Code de justice administrative). Selon le Conseil dtat, la
condition durgence doit tre regarde comme satisfaite
lorsque la dcision administrative conteste prjudicie
de manire suffisamment grave et immdiate un intrt
public, la situation du requrant ou aux intrts quil
entend dfendre (CE, Sect., 19 janvier 2001, Confdra-
tion nationale des radios libres). A linverse, cela nexclut
pas les hypothses dans lesquelles il peut y avoir urgence
ne pas suspendre. En tout tat de cause, cette condition
traduit un assouplissement notable par rapport au rgime
du sursis, en ce sens que lexigence dun prjudice diffici-
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26 AVRI L 2004 LA GAZETTE 222
lement rparable a disparu et que la suspension est pos-
sible mme si la dcision na que des consquences pure-
ment financires et que ses effets pourraient donc tre
effacs par une simple rparation pcuniaire. Le risque de
prjudice caractrisant lurgence doit tre immdiat. Le
prjudice doit tre port un intrt public, la situation
de lauteur de la demande ou aux intrts quil entend
dfendre (tels que les intrts collectifs pris en charge
par une association). Le Conseil dtat a affirm que lur-
gence devait sapprcier la fois objectivement et en
tenant compte de lensemble des circonstances propres
chaque espce dont il est saisi (CE, Sect., 28 fvrier 2001,
Prfet des Alpes-Maritimes). Il appartient au juge des rf-
rs de faire apparatre dans sa dcision tous les lments
qui, eu gard notamment largumentation des parties,
lont conduit considrer que la suspension demande
revtait un caractre durgence, peine de censure (CE,
Sect., 28 fvrier 2001, St Sud-Est Assainissement).
- Il doit, en outre, tre fait tat dun moyen propre
crer, en ltat de linstruction, un doute srieux quant
la lgalit de la dcision . Ainsi, le juge des rfrs
peut suspendre en ltat dun simple doute srieux sur la
lgalit, l o dans le rgime du sursis une plus grande
certitude, tenant la lgalit dun moyen srieux, tait
requise.
Concernant les voies de recours, les ordonnances rendues
au titre du rfr-suspension sont rendues en dernier
ressort et ne peuvent tre contestes que par la voie du
recours en cassation, prsent dans les quinze jours de
leur notification (art. L.523-1 alina 1 du Code de justice
administrative).
b) Le rfr-libert
La grande innovation de la loi du 30 juin 2000 rside dans
linstauration du rfr-libert ou rfr-libert fonda-
mentale de larticle L.521-2 du Code de justice adminis-
trative, qui prvoit que : Saisi dune demande en ce sens
justifie par lurgence, le juge des rfrs peut ordonner
toutes mesures ncessaires la sauvegarde dune libert
fondamentale laquelle une personne morale de droit
public charg de la gestion dun service public aurait
port, dans lexercice dun de ses pouvoirs, une atteinte
grave et manifestement illgale. Le juge des rfrs se
prononce dans un dlai de 48 heures . Quatre conditions
cumulatives sont donc requises pour que le juge dispose
des pouvoirs en cause :
- Lacte attaqu doit maner dune personne morale de
droit public ou dun organisme de droit priv charg de la
gestion dun service public, agissant dans lexercice dun
de ses pouvoirs. Le lgislateur a entendu combattre un
recours excessif la voie de fait entranant la comptence
du juge judiciaire en matire de liberts individuelles.
- Lacte attaqu doit porter atteinte une libert fon-
damentale. Il nest pas ais de dfinir de faon gnrale
la notion de libert fondamentale, ni mme dtablir le
dnombrement de ces liberts. Ont notamment t consi-
drs comme des liberts fondamentales, la libert daller
et venir (CE, ord., 9 janvier 2001, Deperthes), le droit
de mener une vie familiale normale (CE, Sect., 30 octo-
bre 2001, Ministre de lIntrieur c/ Mme Tliba), le droit
dasile et celui de demander le statut de rfugi (CE, ord.,
12 janvier 2001, Hyacinthe ; CE, 25 mars 2003, Ministre de
lIntrieur, de la Scurit Intrieure et des Liberts locales
c/ M. et Mme Sulaimanov), le principe de libre adminis-
tration des collectivits territoriales, nonc par larti-
cle 72 de la Constitution (CE, Sect., 18 janvier 2001, Cne
de Venelles) ainsi que le principe du caractre pluraliste
de lexpression des courants de pense et dopinion (CE,
ord., 24 fvrier 2001, M. Jean Tibri).
- Latteinte porte la libert doit tre grave et mani-
festement illgale. Elle doit tre directe et personnelle
lauteur de la demande, qui doit tablir son existence.
Lapprciation de lexistence de cette atteinte seffectue
au regard des motifs et de lobjet de la dcision (CE, Sect.,
28 fvrier 2001, Casanovas).
- Enfin, la demande doit tre justifie par lurgence. Cette
dernire condition sapprcie objectivement de la mme
faon quen matire de rfr-suspension.
Les ordonnances rendues dans le cadre du rfr-libert
relvent de lappel, qui doit tre form directement
devant le Conseil dtat dans un dlai franc de quinze
jours suivant leur notification. En ce cas, le prsident de
la Section du contentieux du Conseil dtat statue dans
un dlai de 48 heures (art. L.523-1 alina 2 du Code de
justice administrative).
c) Le rfr conservatoire
Aux termes de larticle L.521-3 du Code de justice admi-
nistrative, en cas durgence et sur simple requte qui
sera recevable mme en labsence de dcision admi-
nistrative pralable, le juge des rfrs peut ordonner
toutes autres mesures utiles sans faire obstacle lex-
cution daucune dcision administrative . Egalement
dsign par la pratique comme le rfr mesures
utiles , le rfr conservatoire tend au prononc de
mesures prservant lavenir. Cette procdure se traduit
essentiellement par des injonctions, cest--dire par des
obligations de faire ou de ne pas faire, susceptibles
dtre adresses aux parties prives (y compris les per-
sonnes morales de droit priv), comme aux personnes
publiques, sans que soit paralyse cette occasion une
dcision de ladministration. Les injonctions adresses
aux personnes publiques concernent principalement la
communication de documents administratifs. Le juge
enjoint ladministration de communiquer au deman-
deur une dcision qui le concerne, afin de permettre
ladministr de saisir la juridiction administrative en
temps utile ou afin de lui permettre de dfendre ses
intrts dans une procdure administrative. Dans cette
hypothse, le juge a admis la possibilit dordonner la
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PROCDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
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communication de documents administratifs, sans quil
soit besoin que le requrant ait au pralable saisi la
commission daccs aux documents administratifs (CE,
29 avril 2002, St Baggerbedrijf de Boer). Concernant
les injonctions adresses aux personnes prives, il sagit
pour la plupart dinjonctions telles que celles adresses
des occupants sans titre du domaine public afin quils
vacuent la dpendance occupe (CE, 16 mai 2003,
St Icomatex) ou encore aux occupants irrguliers des
locaux utiliss par un service public administratif (CE,
28 mai 2001, St Codiam). Rcemment, le juge des
rfrs a pu dlivrer une injonction un maire visant
faire interrompre des travaux durbanisme illgaux (CE,
6 fvrier 2004, M. Masier). Le rfr conservatoire peut
aussi servir donner force excutoire une dcision
administrative qui en est dpourvue, faute de disposi-
tions en ce sens, et faire enjoindre par le juge diverses
mesures. De faon gnrale, le prononc des mesures
conservatoires requiert la runion de trois conditions,
savoir, lurgence de la mesure sollicite, lutilit de la
mesure pour lauteur de la demande, labsence dobstacle
lexcution dune dcision administrative, auxquelles
est venue sajouter une exigence jurisprudentielle, celle
de labsence de toute contestation srieuse (CE, 6 avril
2001, Ministre de lEducation nationale c/M. Cros Decam
et Mme Michel).
Concernant les voies de recours, les ordonnances rendues
au titre du rfr conservatoire sont rendues en dernier
ressort et ne peuvent tre contestes que par la voie du
recours en cassation, prsent dans les quinze jours de
leur notification (art. L.523-1 alina 1 du Code de justice
administrative).
2.1.2 Les rfrs ordinaires
Ces rfrs ne sont pas soumis la condition durgence.
Ce sont les rfrs en vue de la constatation de faits, en
vue du prononc dune mesure dinstruction, ou en vue de
lobtention dune provision.
a) Le rfr-constat
Larticle R.531-1 du Code de justice administrative dis-
pose que : Sil nest rien demand de plus que la cons-
tatation de faits, le juge des rfrs peut, sur simple
requte qui peut tre prsente sans ministre davocat
et mme en labsence dune dcision administrative
pralable, dsigner un expert pour constater sans dlai
les faits qui seraient susceptibles de donner lieu un
litige devant la juridiction . Il suffit que la juridiction
laquelle appartient le juge saisi apparaisse comme
ntant pas manifestement incomptente lgard de
lventuel litige principal. La dlivrance par le juge
dune ordonnance prescrivant un expert de dresser un
constat est subordonne deux conditions cumulatives :
lexpert doit tre missionn par le juge pour constater
des faits et la mesure doit tre utile. Le juge ne confiera
donc lexpert quune mission particulirement limite,
celle de constater des faits , cest--dire de rendre
compte des faits matriels sans se livrer des apprcia-
tions ou valuations. Toutes oprations autres que des
constatations matrielles sont, par leur nature, hors du
champ dapplication du rfr-constat. Le constat sera
souvent ordonn en vue de ltablissement dun tat des
lieux, comme, par exemple, la description de ltat de
la chausse dune route lendroit o un accident sest
produit. La demande peut aussi se rapporter la cons-
tatation de ltat dun bien mobilier, tel quun vhicule
endommag, par exemple. Mais il peut encore arriver que
lexpert reoive pour mission de constater les conditions
dans lesquelles un malade est hospitalis et soign et
ltat dans lequel il se trouve (CE, Sect., 7 fvrier 1969,
MBarek). Ensuite, la constatation des faits ne peut tre
prescrite que si elle est utile. Il en rsulte quun constat
ne saurait tre ordonn sil est superflu, soit parce quil
existe dj un document procdant aux constatations
sollicites, soit parce que les faits peuvent tre consta-
ts par un huissier de justice. Le dcret du 22 novem-
bre 2000 a supprim la condition durgence. Le constat
pourra ainsi tre ordonn mme si les faits en cause ne
sont pas susceptibles de se modifier ou de disparatre
bref dlai. Concernant la procdure, il est impos que
les dfendeurs ventuels soient immdiatement
aviss de lordonnance.
b) Le rfr-instruction
Larticle R.532-1 du Code de justice administrative dispo-
se que : Le juge des rfrs peut, sur simple requte et
mme en labsence de dcision administrative pralable,
prescrire toute mesure utile dexpertise ou dinstruction.
Il peut notamment charger un expert de procder, lors
de lexcution de travaux publics, toutes constatations
relatives ltat des immeubles susceptibles dtre affec-
ts par des dommages ainsi quaux causes et ltendue
des dommages qui surviendraient effectivement pendant
la dure de sa mission . Le rfr-instruction permet
de prescrire dune manire gnrale toute mesure utile
dexpertise ou dinstruction. Le juge des rfrs nest
en droit dordonner des mesures dinstruction que si
elles sont utiles pour le rglement du litige princi-
pal. Cette procdure est particulirement utile dans les
contentieux de la responsabilit hospitalire (expertises
mdicales) et des dommages de travaux publics. Peu-
vent, par exemple, tre prescrites des enqutes ou des
vrifications administratives. Lexpertise est la mesure
dinstruction la plus frquemment demande et ordon-
ne. Lexpert sera investi dune mission beaucoup plus
tendue quen matire de constat. Il pourra ainsi tre
charg de rechercher lorigine et les causes du dommage
et de prciser la nature et limportance des travaux
faire ou des moyens utiliser pour limiter ou remdier
lextension ou la continuation de celui-ci. Larticle
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R.532-2 du Code de justice administrative ajoute que la
demande doit tre communique au dfendeur. Mais le
juge nest pas tenu de communiquer au demandeur les
observations produites par le dfendeur ou les mmoires
en intervention prsents par les tiers.
En matire de rfr-instruction, comme en matire de
rfr-constat, un recours contre les ordonnances du
juge est possible sil est introduit dans les quinze jours
de leur notification devant la cour administrative dappel
(art. R.533-1 du Code de justice administrative). Lordon-
nance rendue par son prsident ou le magistrat dsign
par lui est enfin susceptible de recours en cassation dans
la quinzaine de sa notification (art. R.533-3 du Code de
justice administrative).
c) Le rfr-provision
Aux termes de larticle R.541-1 du Code de justice admi-
nistrative, le juge des rfrs peut, mme en labsence
dune demande au fond, accorder une provision au
crancier qui la saisi lorsque lexistence de lobligation
nest pas srieusement contestable. Il peut, mme dof-
fice, subordonner le versement de la provision la cons-
titution dune garantie . Cest la condition de lexis-
tence dune obligation non srieusement contestable et
au caractre srieux de la contestation que le juge des
rfrs pourra satisfaire les demandes de provision dont
il est saisi. Est entache dillgalit et justifie loctroi
dune provision, la dcision par laquelle une commune
a, en dehors dun motif dintrt gnral, dcid de
renoncer un march dj attribu, et confi le march
un autre groupement lissue dun nouvel examen des
offres (CE, 18 juin 2003, Groupement dentreprises soli-
daires ETPO Guadeloupe). La requte est immdiatement
notifie au dfendeur ventuel, avec fixation dun dlai
de rponse (art. R.541-2 du Code de justice administra-
tive). La notification de lordonnance fait courir le dlai
de deux mois dont dispose la personne condamne au
paiement de la provision, pour saisir le juge du fond en
labsence de demande au fond prsente par les cran-
ciers dans les conditions de droit commun (art. R.541-4
du Code de justice administrative). Le juge statue seul,
sans conclusions du commissaire du gouvernement. Le
juge du rfr-provision na pas lobligation de tenir une
audience publique (CE, 25 octobre 2002, Centre hospi-
talier de Colson). Le montant des provisions allouables
nest pas dtermin par les textes, et peut tre gal
la totalit de la crance invoque par le demandeur. Le
juge doit indiquer dans sa dcision les lments sur les-
quels il sest fond pour accorder ou refuser la provision.
Lordonnance est susceptible dappel dans les quinze
jours de sa notification devant la cour administrative
dappel (art. R.541-3 du Code de justice administrative)
et lordonnance rendue par le prsident de la cour ou le
magistrat dsign par lui est susceptible de recours en
cassation dans la quinzaine de sa notification.
2.2 Les rfrs spciaux
2.2.1 Le rfr prcontractuel
Le rfr prcontractuel a pour fonction dintervenir dans
le cadre des procdures de passation des contrats et mar-
chs. Il est rgi par les articles L.551-1 et L.551-2 du
Code de justice administrative. Larticle L.551-1 dfinit
le rgime gnral. Il sapplique aux marchs publics des
secteurs classiques et aux conventions de dlgation
de service public, et dispose que : Le prsident du tribu-
nal administratif, ou le magistrat quil dlgue, peut tre
saisi en cas de manquement aux obligations de publicit
et de mise en concurrence auxquelles est soumise la pas-
sation des marchs publics et des conventions de dl-
gation de service public. Les personnes habilites agir
sont celles qui ont un intrt conclure le contrat et qui
sont susceptibles dtre lses par ce manquement, ainsi
que le reprsentant de ltat dans le dpartement dans le
cas o le contrat est conclu ou doit tre conclu par une
collectivit territoriale ou un tablissement public local
(alina 1 et 2). Larticle L.551-2 intresse la passation
des marchs publics de fournitures et de travaux interve-
nant dans les secteurs dits exclus du rgime gnral,
autrement dit, ceux de leau, de lnergie, des transports
et des tlcommunications. Cet article dispose que : Le
prsident du tribunal administratif, ou le magistrat quil
dlgue, peut tre saisi en cas de manquement aux obli-
gations de publicit et de mise en concurrence auxquel-
les sont soumis les contrats viss larticle 7-2 de la loi
n 92-1282 du 11 dcembre 1992 relative aux procdures
de passation de certains contrats dans les secteurs de
leau, de lnergie, des transports et des tlcommuni-
cations. Le juge ne peut statuer, avant la conclusion du
contrat, que dans les conditions dfinies ci-aprs. Les
personnes habilites agir sont celles qui ont un intrt
conclure le contrat et qui sont susceptibles dtre lses
par ce manquement (alina 1 et 2). Les articles L.551-
1 et L.551-2 se diffrencient surtout dans le cadre des
mesures dont le juge des rfrs dispose. Les mesures de
suspension et dannulation pouvant tre ordonnes par le
juge dans le cadre de larticle L.551-1 ne sont pas prvues
par larticle L.551-2, en vertu duquel le juge des rfrs
dispose de moindres pouvoirs. Le prsident du tribunal
administratif est ainsi saisi, sur ces deux fondements,
en cas de manquements aux obligations de publicit
et de mise en concurrence , auxquelles est soumise la
passation des contrats et marchs publics. La jurispru-
dence entend cette condition de manire objective, le
juge veillant la fois au respect par lautorit adminis-
trative du formalisme de la procdure ainsi qu la bonne
organisation de la concurrence. Les personnes habilites
agir sont celles qui ont un intrt conclure le contrat
et qui sont susceptibles dtre lses par le manquement.
Il sagit donc, outre laction ouverte au reprsentant de
ltat (prfet, ou ministre), des candidats la passation
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PROCDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
26 AVRI L 2004 LA GAZETTE 225
du march ou du contrat et de ceux qui entendent se
porter candidat. Cependant, une condition de dlai est
fixe. Le juge doit tre saisi avant que la procdure de
passation ne soit termine et que le contrat ne soit con-
clu (CE, Sect., 3 novembre 1995, Chambre de commerce
de Tarbes). Si la signature intervient avant que le juge
saisi ne statue, le recours devient alors sans objet. Mais
ce risque est aujourdhui limit par le pouvoir qui a t
confr, par la loi du 30 juin 2000, au juge des rfrs, de
suspendre la signature du contrat jusqu ce quil statue
et au maximum pour une dure de 20 jours.
2.2.2 Le rfr en matire fiscale
Les articles L.552-1 et L.552-2 du Code de justice admi-
nistrative sappliquent respectivement lorsque le comp-
table a refus les garanties offertes par le contribuable
pour obtenir le sursis de paiement dimpts directs ou
de taxes sur le chiffre daffaires, ou lorsquil a pris des
mesures conservatoires dfaut de constitution par le
redevable de garanties suffisantes. Le contribuable peut
alors, dans les quinze jours de la rception du refus et
en consignant le dixime au moins de limposition en
cause, saisir le juge du rfr administratif (membre
du tribunal administratif), qui dcidera dans le dlai
dun mois, et selon la procdure normale en matire
de rfr, si les garanties offertes doivent ou non tre
acceptes par le comptable. Lorsque le comptable a fait
procder une saisie conservatoire, le contribuable peut
demander au juge du rfr de prononcer la limitation
ou labandon de cette mesure si elle comporte des con-
squences difficilement rparables. Dans les huit jours
suivant la dcision du juge ou lexpiration du dlai laiss
ce dernier pour statuer, le redevable et le comptable
peuvent faire appel devant le tribunal administratif,
lequel doit se prononcer dans le dlai dun mois. Le
jugement est susceptible de recours en cassation devant
le Conseil dtat dans le dlai de droit commun de deux
mois. Le contribuable dispose enfin, paralllement, de
la procdure du rfr suspension de larticle L.521-1 du
Code de justice administrative (CE, Sect., 25 avril 2001,
SARL Janfin).
2.2.3 Le rfr en matire de communication
audiovisuelle
Larticle L.553-1 du Code de justice administrative prvoit
quen cas de manquement aux obligations rsultant des
dispositions de la loi n 86-1067 du 30 septembre 1986
et pour lexcution des missions du Conseil Suprieur de
laudiovisuel (CSA), son prsident peut demander en jus-
tice quil soit ordonn la personne qui en est respon-
sable de se conformer ces dispositions, de mettre fin
lirrgularit ou den supprimer les effets. La demande est
porte devant le prsident de la Section du contentieux
du Conseil dtat qui statue en rfr et dont la dcision
est immdiatement excutoire. Il peut prendre, mme
doffice, toute mesure conservatoire et prononcer une
astreinte pour lexcution de son ordonnance.
2.3 Les rgimes spciaux de suspension
Globalement, la loi du 30 juin 2000 a repris les rgimes
spciaux de suspension tels quils existaient, tout en les
harmonisant avec le nouveau rgime du rfr-suspen-
sion, par le biais dune gnralisation de la comptence
du juge statuant seul et la subordination de la suspension
lexistence dun doute srieux quant la lgalit de
lacte en cause.
Les douze rgimes spciaux de suspension actuellement
en vigueur sont prvus aux articles L.554-1 L.554-12
du Code de justice administrative. De manire gnrale,
la demande de suspension apparat toujours comme un
accessoire du recours principal. Par ailleurs, la dcision de
suspension est subordonne la seule condition dexis-
tence dun doute srieux quant la lgalit de lacte en
cause. Enfin, ds lors que cette dernire condition est
satisfaite, le juge fait droit la demande, ce qui signifie
quil est priv du pouvoir dapprciation que le droit com-
mun lui reconnat. En dehors des articles L.554-11 et 12,
on remarquera quil sagit de procdures que seules les
autorits publiques peuvent mettre en uvre.
2.3.1 La suspension sur dfr
Elle concerne les articles L.554-1 9 du Code de jus-
tice administrative. Ainsi, le prfet peut assortir dune
demande de suspension ses dfrs en annulation des
divers actes des communes. Il est fait droit cette
demande si lun des moyens invoqus parat, en ltat
de linstruction, propre crer un doute srieux quant
la lgalit de lacte attaqu. Le juge des rfrs dis-
pose dun dlai dun mois pour statuer (art. L.554-1 du
Code de justice administrative). Des rfrs sont prvus
dans de nombreux cas spcifiques. En cas de demande
de suspension des actes des collectivits territoriales
en matire durbanisme, de marchs et de dlgation
de service public, si la demande est prsente dans les
10 jours de la rception de lacte, elle provoque la sus-
pension de son excution pour un mois au plus (art.
L.554-2 du Code de justice administrative). Le prfet a
galement la possibilit de demander la suspension des
actes des collectivits territoriales qui sont de nature
compromettre lexercice dune libert publique ou indivi-
duelle (art. L.554-3 du Code de justice administrative).
Dans ce cas, un dlai de 48 heures est imparti au juge
pour se prononcer. Le mme dlai est accord au prsi-
dent de la Section du contentieux si, dans les 15 jours,
il a t fait appel devant lui de lordonnance du premier
juge. En outre, si le prfet estime quun acte dune col-
lectivit locale est de nature compromettre de manire
grave le fonctionnement ou lintgrit dune installation
ou dun ouvrage intressant la dfense nationale, il peut
en demander lannulation devant le juge administratif
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26 AVRI L 2004 LA GAZETTE 226
pour ce seul motif et assortir son dfr dune demande
de suspension sur laquelle il devra tre statu par le
prsident de la Section du contentieux dans un dlai
de 48 heures (art. L.554-4 du Code de justice admi-
nistrative). Le prfet peut aussi lgalement assortir
dune demande de suspension son recours lencontre
des dcisions relatives aux marchs des tablissements
publics de sant (art. L.554-5 du Code de justice admi-
nistrative). Les dispositions suivantes (art. L.554-6 10
du Code de justice administrative) intressent des pro-
cdures susceptibles dtre engages par diverses autres
autorits publiques (directeur dune agence rgionale
dhospitalisation, autorit acadmique, ministre des
sports).
2.3.2 La suspension en matire durbanisme et
de protection de la nature ou de lenvironnement
Larticle L.554-10 du Code de justice administrative
concerne spcifiquement les demandes de suspension
de dcisions relatives un permis de construire, pr-
sente par ltat, la commune ou ltablissement public
de coopration intercommunale. Ces personnes publi-
ques peuvent ainsi demander quil soit fait application
du rgime des demandes de suspension assortissant
les dfrs prfectoraux contre les actes des autorits
dcentralises (art. 2131-6 du Code gnral des collec-
tivits territoriales).
Enfin, il faut faire tat des deux dernires procdures,
ouvertes tous les justiciables. Larticle L.554-11 du Code
de justice administrative prvoit que lorsque le recours
en annulation dune dcision dautorisation ou dappro-
bation dun projet damnagement est fond sur lab-
sence dtude dimpact, le juge des rfrs fait droit la
demande de suspension de la dcision attaque, ds que
cette absence est constate. Enfin, larticle L.554-12 du
Code de justice administrative prvoit le cas dans lequel
une dcision damnagement subordonne une enqute
publique a t prise en labsence de lenqute requise ou
en dpit des conclusions dfavorables du commissaire
enquteur ou de la commission denqute. En application
de la loi du 12 juillet 1983, relative la dmocratisation
des enqutes publiques, le juge des rfrs fait droit
la demande de suspension de la dcision, sil existe un
doute srieux quant sa lgalit.
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PROCDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
26 AVRI L 2004 LA GAZETTE 227
Lordre juridictionnel administratif regroupe des juridic-
tions comptence spcialise et des juridictions com-
ptence gnrale. Les premires, les juridictions spciali-
ses, sont nombreuses, diverses et soumises au contrle
de cassation du Conseil dtat. Il sagit par exemple de la
Cour des comptes, des commissions dpartementales et,
en appel, de la commission centrale daide sociale ou de
la commission de recours des rfugis. Dautres instances,
de nature disciplinaire, comme la Cour de discipline bud-
gtaire et financire ou le Conseil suprieur de la magis-
trature, peuvent galement tre cites ce titre. Mais, ce
sont les juridictions gnrales, savoir le Conseil dtat,
les tribunaux administratifs et les cours administratives
dappel, qui doivent retenir une particulire attention.
A/ LA RPARTITION
DES COMPTENCES ENTRE
LES DIFFRENTES JURIDICTIONS
ADMINISTRATIVES
1/ La comptence du Conseil dtat
Le Conseil dtat demeure, selon le professeur Chapus, la
juridiction administrative la plus importante, cumulant
les qualits de cour suprme et de juridiction de cassation
avec une comptence de premier ressort tendue et qui
lui rserve la connaissance des litiges particulirement
importants.
1.1 La comptence dattribution
du conseil dtat comme juge de premier
et dernier ressort
Le Conseil dtat est comptent pour connatre en premier
et dernier ressort :
- Des recours en annulation dirigs contre les ordonnan-
ces du prsident de la Rpublique et les dcrets (art.
R311-1, 1 du Code de justice administrative).
- Des recours contre les dcisions ministrielles les plus
importantes. Ce chef de comptence recouvre tous les
actes rglementaires des ministres, tous ceux qui ont une
porte rglementaire, y compris les circulaires, ainsi que
tous les actes pris obligatoirement aprs avis du Conseil
dtat, rglementaires ou non.
- Des litiges relatifs la situation individuelle des fonc-
tionnaires nomms par dcret du prsident de la Rpu-
blique. Il peut sagir par exemple de litiges relatifs
leur nomination, leur avancement, leur discipline ou
leur rmunration. Le recours en annulation peut tre
form par lagent, ses ayants droit et les groupements de
fonctionnaires, sous certaines conditions. Le litige doit
intresser lapplication du statut de lagent, sa situation
individuelle ou ses droits statutaires.
- Des recours en annulation dirigs contre les dcisions
administratives des organismes collgiaux comptence
nationale, telles que les dcisions des conseils nationaux
des ordres professionnels, de la Commission nationale de
linformatique et des liberts, ou encore des jurys des
concours et examens nationaux (art. R.311-1, 4 du Code
de justice administrative).
- Des recours en interprtation et des recours en appr-
ciation de lgalit des actes dont le contentieux relve en
Activit des juridictions en 2002
Conseil dtat Cours administratives dappel Tribunaux administratifs*
Requtes 11471 16557 118 106
Affaires enregistres** 11281 15267 112 703
volution 2002-2001 (en %) -10,8 -0,0 -8,6
Affaires rgles 11323 14281 118 915
volution 2002-2001 (en %) -9,3 +10,5 -1,5
Affaires en instance au 31-12-2002 10190 40968 196 068
volution 2002-2001 (en %) -0,4 +2,2 -3,6
Dlai dcoulement du stock
(en mois)
10,8 34,4 19,8
Ministre de la justice. novembre 2003
II/ La rpartition des comptences
lintrieur de la juridiction administrative
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26 AVRI L 2004 LA GAZETTE 228
premier et dernier ressort du Conseil dtat.
Parmi les autres contentieux appartenant la compten-
ce directe du Conseil, on peut encore mentionner ceux qui
lui ont t attribus pour viter un risque de contrarit
de jugements de la part des tribunaux administratifs, ou
bien pour la raison quaucun tribunal administratif ne
serait territorialement comptent. Il sagit notamment :
- Des recours dirigs contre les actes administratifs dont
le champ dapplication stend au-del du ressort dun
seul tribunal administratif.
- Des litiges dordre administratif ns hors des territoires
soumis la juridiction dun tribunal administratif ou dun
conseil du contentieux administratif. Tel est le cas de
litiges ns en haute mer ou ltranger.
- Des recours dirigs contre les dcisions ministrielles
prises en matire de contrle des concentrations cono-
miques.
Le Conseil dtat est aussi comptent pour connatre des
oppositions aux dcrets autorisant des changements de
noms (art. L.311-2 du Code de justice administrative).
Il connat directement des protestations diriges contre
certaines lections telles que notamment les lections
aux conseils rgionaux, au Parlement europen, en Corse
ou en Nouvelle-Caldonie (art. L.311-3 du Code de justice
administrative). Il se trouve aussi tre juge de premier
ressort sagissant des recours contre les dsignations
au Conseil conomique et social, selon lOrdonnance du
29 dcembre 1958. Sa comptence directe est galement
tablie lgard des recours de pleine juridiction exer-
cs contre certaines dcisions, souvent des sanctions,
prises par diffrents organismes (Conseil suprieur de
laudiovisuel, Commission de contrle des assurances,
Autorit de rgulation des tlcommunications, Conseil
de prvention et de lutte contre le dopage, Conseil de
discipline de la gestion financire, Commission de rgu-
lation de llectricit et Commission des oprations de
bourse). Le Conseil dtat connat aussi en premier et der-
nier ressort de recours de pleine juridiction dirigs contre
les autorisations de plaider accordes par les tribunaux
administratifs aux contribuables des collectivits locales
(art. L.311-5 du Code de justice administrative).
1.2 Les autres attributions contentieuses
du Conseil dtat, en appel et en cassation
La comptence en appel. Le Conseil dtat constitue ce
titre, comme tout juge dappel, un second degr de juri-
diction , cest--dire quil doit rejuger au fond le litige lui-
mme. Autrement dit, il doit se comporter comme lavaient
fait les premiers juges du fond et, en consquence, du nou-
vel examen du litige, il confirmera la solution des premiers
juges ou en consacrera une nouvelle. Par drogation la
comptence gnrale reconnue aux Cours administratives
dappel, larticle R.321-1 du Code de justice administrative
numre les matires quune bonne administration de la
justice conduit rserver au Conseil dtat.
Le Conseil dtat est comptent pour statuer sur les
appels forms contre les jugements des tribunaux admi-
nistratifs rendus sur les recours sur renvoi de lautorit
judiciaire. Sont concerns ici les appels contre les juge-
ments rendus en matire dapprciation de lgalit et en
matire dinterprtation.
Le Conseil est aussi comptent pour statuer sur les litiges
relatifs aux lections municipales et cantonales. Relve
surtout de ce contentieux lensemble des contestations
lies aux rsultats des lections. Il peut ensuite sagir de
litiges relatifs une question dincompatibilit ou din-
ligibilit, voire de litiges concernant linstitution des
bureaux de vote (hypothse rare en pratique).
Dans le domaine des procdures durgence, les dcisions
rendues en application de larticle L.521-2 (rfr-libert)
sont susceptibles dappel devant le Conseil dtat dans les
15 jours de leur notification.
Relve enfin de la comptence dappel du Conseil dtat
lensemble du contentieux des arrts de reconduite la
frontire.
En revanche, les recours contre les dcisions du juge des
rfrs en matire de suspension (art. L.521-1 du Code
de justice administrative) et en matire de toutes mesu-
res utiles (art. L521-3 du Code de justice administrative),
relvent du pourvoi en cassation.
La comptence en cassation. En sa qualit de juridic-
tion de cassation, il revient au Conseil dtat, en premier
lieu, de statuer sur les recours en cassation forms contre
les dcisions des juridictions administratives spciales
de premier et dernier ressort ou de dernier ressort. En
second lieu, et en consquence de la rforme du conten-
tieux introduite par la loi du 31 dcembre 1987, il con-
nat (depuis le 1
er
janvier 1989) des recours en cassation
dirigs contre les arrts des cours administratives dappel,
ce qui a permis daccrotre considrablement limportance
de sa qualit de juridiction de cassation. Le dcret du
15 juillet 2003 a supprim la commission spciale de cas-
sation des pensions militaires dinvalidit et des victimes
de la guerre, qui constituait la seule exception, appa-
rente, au principe. Rappelons que dans tous les cas, tant
la cour suprme de lordre administratif, le Conseil dtat
statue souverainement. Il ny a pas contre ses arrts ou
avis de recours possible devant une juridiction qui lui
serait suprieure. Enfin, la loi du 31 dcembre 1987 a
instaur une procdure originale destine acclrer et
faciliter la solution de questions de droit nouvelle. Avant
de statuer sur une requte soulevant une question de
droit nouvelle, prsentant une difficult srieuse et se
posant dans de nombreux litiges, le tribunal administratif
ou la cour administrative dappel peut, par une dcision
qui nest susceptible daucun recours, transmettre le dos-
sier de laffaire au Conseil dtat, qui examine dans un
dlai de trois mois la question souleve (art. L.113-1 du
Code de justice administrative). Lavantage de renvoyer
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PROCDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
26 AVRI L 2004 LA GAZETTE 229
la question au Conseil dtat est dobtenir une solution
rapide de celui-ci. Le Conseil dtat ne donne quun avis.
En droit, la juridiction est libre de le suivre ou non (mais
il est prfrable de le suivre).
2/ La comptence des tribunaux
administratifs et des cours administratives
dappel
2.1 La comptence des tribunaux administratifs
La comptence matrielle des tribunaux administra-
tifs. Il existe aujourdhui 38 tribunaux administratifs
rpartis entre la mtropole et les territoires doutre-mer.
La Loi dOrientation et de Programmation pour la justice
du 9 septembre 2002 a prvu dici 2007, la cration de
deux nouveaux tribunaux administratifs. Leur compten-
ce matrielle se dtermine aisment. Les articles L.211-1
et L.311-1 du Code de justice administrative disposent
que les tribunaux administratifs sont les juges de droit
commun en premier ressort du contentieux administra-
tif. Leurs jugements sont susceptibles dappel devant les
cours administratives dappel, et dans certains cas, direc-
tement devant le Conseil dtat.
La comptence territoriale des tribunaux administra-
tifs. La comptence territoriale des tribunaux administra-
tifs est rgie par le principe selon lequel est territoriale-
ment comptent le tribunal dans le ressort duquel a son
sige lautorit qui a pris la dcision attaque ou sign
le contrat litigieux. Larticle R.312-2 du Code de justice
administrative prcise que sauf en matire de marchs,
contrats ou concessions, la comptence territoriale ne
peut faire lobjet de drogations, mme par voie dlec-
tion de domicile ou daccords entre les parties. Le tribunal
administratif territorialement comptent pour connatre
dune demande principale lest galement pour connatre
de toute demande accessoire, incidente ou reconvention-
nelle ressortissant la comptence des tribunaux admi-
nistratifs. Il est galement comptent pour connatre des
exceptions relevant de la comptence dune juridiction
administrative (art. R.312-3 du Code de justice adminis-
trative). Les rgles fixant la comptence territoriale des
tribunaux administratifs sont dordre public : elles sim-
posent aux justiciables qui ne peuvent saisir le tribunal
de leur choix. Les recours en interprtation et les recours
en apprciation de lgalit relvent de la comptence du
tribunal administratif territorialement comptent pour
connatre de lacte litigieux (art. R.312-4 du Code de jus-
tice administrative).
De faon viter une surcharge du tribunal administratif
de Paris (compte tenu notamment du nombre de dci-
sions prises par les autorits centrales sigeant dans la
capitale), la rgle de principe selon laquelle le tribunal
comptent est celui o a son sige lgal lauteur de lacte
attaqu connat des exceptions. Ces drogations qui ten-
dent dconcentrer le plus possible le contentieux en
le dirigeant sur les divers autres tribunaux se trouvent
numres par les articles R.312-6 et suivants du Code de
justice administrative.
Echappent dans lordre la comptence territoriale de
principe les contentieux suivants :
- les litiges relatifs la reconnaissance dune qualit
(dport, rsistant, combattant, apatride ou rapatri et
les litiges relatifs aux avantages lis cette qualit),
lobtention dune dcoration ou dun emploi rserv rel-
vent de la comptence du tribunal administratif du lieu de
rsidence du requrant la date de la dcision ;
- les litiges relatifs aux dcisions concernant des immeu-
bles (dclarations dutilit publique, domaine public, per-
mis de construire, classement de monuments et de sites)
relvent de la comptence du tribunal administratif dans
le ressort duquel se trouvent les immeubles litigieux ;
- les contestations portant sur des dcisions individuel-
les en matire de police relvent de la comptence du
tribunal administratif du lieu de rsidence des destina-
taires des dcisions attaques la date de ces dcisions
(arrts dexpulsion, suspension de permis de conduire,
dcision en matire de dtention ou de port darme, par
exemple) ;
- le contentieux de llection et de la nomination des
membres des assembles, corps ou organismes admi-
nistratifs ou professionnels relve de la comptence du
tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve le
sige de lorganisme en cause ;
- les litiges relatifs aux lgislations rgissant les activits
professionnelles (notamment les professions librales,
les activits agricoles, commerciales et industrielles)
relvent de la comptence du tribunal administratif du
lieu de lapplication de la dcision et, plus gnralement
encore, du lieu dexercice de la profession (art. R.312-10
du Code de justice administrative, dans sa rdaction issue
du dcret n 2003-543 du 24 juin 2003) ;
- les litiges relatifs aux marchs, contrats, quasi-contrats
ou concessions relvent de la comptence du tribunal
administratif dans le ressort duquel ceux-ci sont excu-
ts. Si leur excution stend au-del du ressort dun seul
tribunal administratif ou si le lieu dexcution nest pas
dsign, le critre retenu est le lieu de sa conclusion,
autrement dit, le sige de lautorit publique contractan-
te ou de la premire des autorits publiques dnommes
dans le contrat. Toutefois, si lintrt public ne sy oppose
pas, les parties peuvent, soit dans le contrat primitif, soit
dans un avenant antrieur la naissance du litige, con-
venir que leurs diffrends seront soumis devant un autre
tribunal administratif ;
- les litiges dordre individuel, y compris ceux relatifs aux
questions pcuniaires, intressant les fonctionnaires ou
agents de ltat et des autres personnes ou collectivits
publiques, ainsi que les agents ou employs de la Ban-
que de France, relvent du tribunal administratif du lieu
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daffectation de lintress. Si la dcision concerne une
nouvelle affectation, elle relve du tribunal du lieu de
celle-ci ; si elle concerne une rvocation ou une cessa-
tion dactivit, du tribunal du lieu de la dernire affecta-
tion. Si cette dcision a un caractre collectif (tableaux
davancement, listes daptitude, nominations), et si
elle concerne des agents affects dans les ressorts de
plusieurs tribunaux, laffaire relve de la comptence du
tribunal dans le ressort duquel sige lauteur de la dci-
sion attaque ;
- les litiges relatifs aux pensions des agents des collec-
tivits locales relvent du tribunal administratif dans le
ressort duquel est situ le sige de la personne publique
dont lagent intress relevait au moment de sa mise la
retraite. Pour les autres pensions, le tribunal comptent
est celui dans le ressort duquel se trouve le lieu dassigna-
tion du paiement de la pension ou, dfaut, soit quil ny
ait pas de lieu dassignation, soit que la dcision attaque
comporte refus de pension, le tribunal est celui de la rsi-
dence du demandeur ;
- les litiges concernant la responsabilit extracontrac-
tuelle de la puissance publique relvent, selon les cas,
de la comptence du tribunal administratif du lieu du fait
dommageable ou du domicile du requrant ;
- les litiges relatifs lorganisation ou au fonctionnement
de toute collectivit publique autre que ltat, et de tout
organisme public ou priv, relvent de la comptence du
tribunal administratif dans le ressort duquel a son sige
la collectivit ou lorganisme en cause ;
- enfin, les contestations relatives la contribution sp-
ciale institue par larticle L.341-7 du Code du travail
relvent de la comptence du tribunal administratif dans
le ressort duquel linfraction a t constate.
Ainsi, les exceptions au principe de la comptence terri-
toriale des tribunaux administratifs sont largement admi-
ses par le lgislateur, tel point que la jurisprudence du
Conseil dtat a tendance leur faire prendre le pas sur le
principe. Ces nombreuses drogations participent, pour
certaines, au souci de dsengorger le tribunal adminis-
tratif de Paris, pour dautres, la volont de favoriser un
rapprochement entre la justice et le justiciable.
2.2 La comptence des Cours administratives
dappel
La lutte contre lencombrement des cours adminis-
tratives dappel. Les Cours administratives dappel
sont aujourdhui au nombre de 7 (Bordeaux, Douai,
Lyon, Marseille, Nantes, Nancy, Paris). La cration dune
huitime cour est programme pour septembre 2004
Versailles, pour allger celle de Paris. Cres par une loi
du 31 dcembre 1987 pour tenter de rsorber lencom-
brement du Conseil dtat qui tait alors juge dappel,
les cours administratives dappel ont commenc fonc-
tionner le 1er janvier 1989. Rapidement, elles ont leur
tour croul sous les affaires, la cration dun juge dappel
spcifique ayant conduit une multiplication du nombre
dappels interjets. Des nouvelles mesures ont alors t
prises : cration de nouvelles cours (celle de Marseille en
1997 et celle de Douai en 1999) et de nouvelles chambres
au sein de ces cours ; extension des cas dirrecevabilit
(dcret n 2002-547 du 19 avril 2002 modifiant certaines
dispositions de la partie rglementaire du Code de justice
administrative) ; enfin, signature de contrats dobjectifs
le 9 dcembre 2002 entre le vice-prsident du Conseil
dtat et chacun des prsidents des cours administratives
dappel, prvoyant de doubler, dici 2007, le nombre daf-
faires juges. Ces rformes stant avres insuffisantes,
le pouvoir rglementaire vient nouveau dintervenir par
le dcret n 2003-543 du 24 juin 2003. Ce dcret vient
modifier la procdure applicable devant les cours admi-
nistratives dappel sur plusieurs points importants quil
convient de signaler. Ainsi, la voie de lappel est suppri-
me pour les litiges de faible importance (art. R.811-1
du Code de justice administrative). Par ailleurs, le nouvel
article R.811-7 du Code de justice administrative pr-
voit que le recours un avocat deviendra obligatoire
pour toutes les affaires portes devant les cours, sauf
pour les litiges dexcs de pouvoir forms par les agents
publics et assimils, le contentieux des contraventions
de grande voirie et des demandes dexcution des dci-
sions de justice. La motivation de cette disposition est
vidente : en rendant le recours un avocat obligatoire,
le pouvoir rglementaire espre certainement dcourager
les justiciables dinterjeter appel, compte tenu des cots
engendrs par lintervention dun auxiliaire de justice. Le
dcret contient aussi des dispositions de nature techni-
que visant augmenter la productivit des cours admi-
nistratives dappel et faciliter le traitement des affaires.
A cet gard, le nouvel article R.222-1 du Code de justice
administrative tend la possibilit pour les prsidents de
ces juridictions de statuer par voie dordonnance. Certai-
nes des dispositions de ce texte visent enfin assouplir
lorganisation interne des cours administratives dappel
en facilitant la mobilit interne des magistrats au sein de
la mme juridiction.
Mais ces mesures ne suffiront certainement pas suffisam-
ment dsencombrer les cours administratives dappel.
Le pouvoir rglementaire devra srement ritrer son
intervention prochainement.
La comptence matrielle des cours administratives
dappel. Les cours administratives dappel connaissent,
entre autre, des appels forms contre les jugements ren-
dus par les commissions du contentieux de lindemnisa-
tion des rapatris doutre-mer (art. L.211-3 du Code de
justice administrative). Mais surtout, aux termes de lar-
ticle L.211-2 du Code de justice administrative, les cours
administratives dappel connaissent des jugements rendus
en premier ressort par les tribunaux administratifs, sous
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PROCDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
26 AVRI L 2004 LA GAZETTE 231
rserve des comptences attribues au Conseil dtat en
qualit de juge dappel et de celles dfinies aux articles
L. 552-1 et L. 552-2 (sur le rfr en matire fiscale). Les
cours administratives dappel sont juges dappel de droit
commun, mais il existe donc un partage de comptences
entre elles et le Conseil dtat. Rappelons que les appels
contre les jugements portant sur les recours en appr-
ciation de lgalit et sur les litiges relatifs aux lections
municipales et cantonales, continuent relever en appel
du Conseil dtat.
La comptence territoriale des cours administratives
dappel. La cour administrative dappel territorialement
comptente pour connatre dun appel form contre un
jugement dun tribunal administratif ou une dcision
dune commission du contentieux de lindemnisation des
Franais doutre-mer est celle dans le ressort de laquelle
a son sige ce tribunal ou cette commission (art. R.322-1
du Code de justice administrative). Aux termes de larticle
R.322-2 du Code de justice administrative, la comptence
territoriale des cours administratives dappel est dordre
public.
2.3 Les deux drogations la comptence
territoriale des tribunaux et des cours
Cette question aurait pu tre voque dans le cadre du
rglement des questions de comptence, mais nous choi-
sirons de la traiter ici, la suite de la dtermination des
rgles de comptence des tribunaux et des cours.
Le dcret n 2002-547 du 19 avril 2002 consacre ainsi
deux nouvelles drogations la comptence territoriale
des tribunaux et des cours. La premire permet dtendre
lhypothse o est en cause limpartialit dun tribunal ou
dune cour. La seconde est plus novatrice et concerne lhy-
pothse du regroupement daffaires en vue dtre juges
par un mme tribunal ou une mme cour dans un souci de
bonne administration de la justice .
Le renvoi en cas datteinte limpartialit des tribu-
naux et des cours. Larticle 6 du dcret de 2002 modifie
les articles R.312-5 (relatifs aux tribunaux) et R.322-3
(relatifs aux cours) du Code de justice administrative,
tendant les hypothses dans lesquelles peut tre mise
en doute limpartialit de la juridiction comptemment
saisie. Dans la lgislation antrieure, ces deux articles
concernaient la seule hypothse o un tribunal ou une
cour tait saisi dun litige relevant de sa comptence et
dans lequel un de ces membres est en cause . Le prsi-
dent du tribunal ou de la cour renvoyait alors laffaire un
autre tribunal ou une autre cour dsigne par le prsident
de la Section du contentieux. Dornavant, cette proc-
dure de renvoi est tendue toute cause objective de
partialit. A ce titre, les articles R.312-5 et R.322-3, dans
leur nouvelle version issue du dcret de 2002, disposent
que lorsque le prsident dun tribunal administratif (ou
dune cour administrative dappel) saisi dun litige rele-
vant de sa comptence constate quun des membres du
tribunal (ou de la cour) est en cause ou estime quil existe
une autre raison objective de mettre en cause limpartia-
lit du tribunal (ou de la cour), il transmet le dossier au
prsident de la Section du contentieux du Conseil dtat
qui en attribue le jugement la juridiction quil dsigne .
Notons que la nouvelle rdaction de ces articles insiste
sur la procdure de renvoi au prsident de la Section du
contentieux aux fins de dsignation de la juridiction
appele statuer. En outre, ce sont dsormais toutes les
raisons objectives de mise en cause de limpartialit de
la juridiction, dans son ensemble, qui sont couvertes.
Lattribution de comptence par le prsident de la
Section du contentieux du Conseil dtat. Le nouvel
article R.351-8 du Code de justice administrative, issu
du dcret du 19 avril 2002, dispose que lorsque des
considrations de bonne administration de la justice
limposent, le prsident de la Section du contentieux du
Conseil dtat, de sa propre initiative ou sur la demande
dun prsident de tribunal administratif ou de cour admi-
nistrative dappel, attribue, par une ordonnance motive
qui nest pas susceptible de recours, le jugement dune
ou plusieurs affaires la juridiction quil dsigne. Il
sagit par cette procdure de regrouper devant un mme
tribunal ou une mme cour des affaires qui, sans tre
connexes, sont proches, similaires ou posent les mmes
questions de droit ou de fait. Signalons que la pratique
du contentieux administratif avait dj eu loccasion
de regrouper des affaires devant un mme tribunal,
notamment dans les annes 1990, lorsque le tribunal
administratif de Paris avait t dsign comptent pour
traiter le contentieux des victimes du sang contamin.
Le dcret de 2002 a simplement introduit dans les textes
cette procdure de regroupement des affaires dont lin-
trt est la fois de permettre dacclrer le traitement
daffaires proches ou similaires, dviter les divergences
dinterprtation entre les diffrentes cours ou tribunaux
et de dgager rapidement une solution juridique uni-
forme. Il est important de noter que le regroupement
daffaires peut procder dune initiative du chef de la
juridiction saisie (tribunal ou cour) ou dune instruction
du prsident de la Section du contentieux du Conseil
dtat, mais quil appartient exclusivement ce dernier
de dsigner la juridiction de renvoi. La mise en uvre
de ce mcanisme ncessitera une concertation ren-
force entre les prsidents de juridiction et le Conseil
dtat. Par ailleurs, la dtermination de la juridiction
comptente ne sera pas toujours aise compte tenu
de lencombrement de certains tribunaux et des dlais
actuels de jugement relativement longs. Notons enfin
que cest par une ordonnance motive que le prsident
de la Section du contentieux dsigne la juridiction de
renvoi. Il sagit l de la seule drogation au principe de
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non-motivation des ordonnances propres la procdure
de rglement des questions de comptence.
B/ LE MCANISME DE RGLEMENT
DES COMPTENCES LINTRIEUR
DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE
1/ Le rgime de la connexit
Des recoupements ou chevauchements entre affaires
relevant de diffrentes juridictions administratives sont
possibles. Le rglement des problmes de comptence est
confi au Conseil dtat, vritable cour rgulatrice au sein
de la juridiction administrative.
1.1 La notion de connexit
Pendant longtemps, le Conseil dtat na admis la con-
nexit entre deux demandes que dans la seule hypothse
o le jugement de lune des demandes tait ncessai-
rement subordonn au jugement de lautre. La jurispru-
dence a progressivement fait voluer cette conception
restrictive du lien de connexit, le juge admettant, par
exemple, lexistence dun lien de connexit, si un mme
acte est en cause dans un procs en lgalit et dans
un autre en responsabilit (CE, 13 juin 2001, Verdure),
ou propos de deux maillons dune mme opration ou
dcision (CE, 10 janvier 1992, Association des usagers de
leau de Peyreleau), ou dans le cas de deux recours lun
contre un acte et lautre contre le retrait de cet acte (CE,
22 avril 1988, socit France 5), ou lun contre llec-
tion dun organisme et lautre contre sa suspension (CE,
13 fvrier 1987, syndicat autonome des enseignants de
mdecine) ou encore si cest exactement la mme appr-
ciation qui est porter (cas de deux recours, lun contre
une mise en instance de classement comme monument
historique et lautre contre la dcision de classement
proprement dite : CE, 24 janvier 1990, Amon). Le Con-
seil dtat a admis lexistence dun lien de connexit
chaque fois quun ensemble de procs portent sur une
affaire unique, par exemple dans le cadre doprations
complexes (CE, 24 mai 1991, Ville de Genve). On a vu
aussi admise la connexit entre procs en responsabilit
seulement parallles mais impliquant le mme fait dom-
mageable (CE, sect., 8 octobre 1976, Le Blant).
Il faut videmment viter dans pareil cas que deux juges
connaissent des affaires connexes. On tendra donc
tendre la comptence de lune des juridictions saisies
au dtriment de lautre. La connexit a fait lobjet de
textes spciaux permettant de droger aux comptences
traditionnelles (dcret du 27 dcembre 1960 ; dcret du
2 septembre 1988). Elle concerne les articles R.341-1
R.344-3 du Code de justice administrative.
1.2 Le rglement de la connexit
1.2.1 Connexit entre des demandes relevant
de la comptence dun tribunal administratif
et des demandes relevant de la comptence
de premier ressort du Conseil dtat
Trois cas de connexit sont envisags :
- Lorsque le Conseil dtat est saisi de demandes conne-
xes qui relvent les unes de sa comptence de premier
ressort et les autres de la comptence dun tribunal
administratif, dans ce cas il est comptent pour conna-
tre de lensemble de ces conclusions.
- Dans le cas o un tribunal administratif est saisi de
conclusions relevant de sa comptence mais connexes
des conclusions prsentes devant le Conseil dtat et
relevant de la comptence en premier et dernier ressort
de celui-ci, son prsident renvoie au Conseil dtat lesdi-
tes conclusions.
- Dans le cas o un tribunal administratif est saisi de
conclusions distinctes mais connexes relevant les unes de
sa comptence et les autres de la comptence en premier
et dernier ressort du Conseil dtat, son prsident renvoie
lensemble de ces conclusions au Conseil dtat.
1.2.2 Connexit entre des demandes relevant
de la comptence de deux tribunaux
administratifs
Il existe deux cas de figure :
- Le tribunal administratif saisi dune demande relevant
de sa comptence territoriale est galement comptent
pour connatre dune demande connexe la prcdente et
relevant normalement de la comptence territoriale dun
autre tribunal administratif.
- Lorsque deux tribunaux administratifs sont simultanment
saisis de demandes distinctes mais connexes, relevant nor-
malement de leur comptence territoriale respective, cha-
cun des deux prsidents intresss saisit le prsident de la
Section du contentieux du Conseil dtat et lui adresse le
dossier de la demande. Le prsident de la Section du con-
tentieux se prononce sur lexistence du lien de connexit et
dtermine la ou les juridictions comptentes pour connatre
des demandes. Lordonnance de renvoi est notifie au prsi-
dent de lautre tribunal administratif qui transmet au prsi-
dent de la Section du contentieux le dossier de la demande
soumise son tribunal.
1.2.3 Connexit entre des demandes relevant de
la comptence dune cour administrative dappel
et des demandes relevant de la comptence
dappel du Conseil dtat
Trois hypothses sont encore ici envisageables :
- Lorsque le Conseil dtat est saisi de conclusions rele-
vant de sa comptence comme juge dappel, il est ga-
lement comptent pour connatre de conclusions conne-
xes relevant normalement de la comptence dune cour
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PROCDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
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administrative dappel (CE, 16 juin 2003, Commune de
Longuyon).
- Dans le cas o une cour administrative dappel est saisie
de conclusions relevant normalement de sa comptence
mais connexes des conclusions prsentes devant le
Conseil dtat et relevant de la comptence dappel de
celui-ci, son prsident renvoie au Conseil dtat lesdites
conclusions.
- Dans le cas o une cour administrative dappel est saisie
de conclusions distinctes mais connexes relevant les unes
de sa comptence et les autres de la comptence dappel
du Conseil dtat, son prsident renvoie lensemble de ces
conclusions au Conseil dtat.
1.2.4 Connexit entre des demandes relevant
de la comptence de deux cours administratives
dappel
Comme pour les tribunaux administratifs, deux cas de
figures sont prvus :
- La cour administrative dappel saisie dune demande
relevant de sa comptence territoriale est galement
comptente pour connatre dune demande connexe rele-
vant normalement de la comptence territoriale dune
autre cour.
- Lorsque deux cours administratives dappel sont simul-
tanment saisies de demandes distinctes mais connexes,
relevant normalement de leur comptence territoriale
respective, chacun des deux prsidents intresss sai-
sit le prsident de la Section du contentieux du Con-
seil dtat et lui adresse le dossier de la demande. Le
prsident de la Section du contentieux se prononce sur
lexistence dun lien de connexit et dtermine la juri-
diction ou les juridictions comptentes pour connatre
des demandes.
Lordonnance de renvoi est notifie au prsident de lautre
cour administrative dappel qui transmet au prsident de
la Section du contentieux le dossier de la demande sou-
mise sa cour.
2/ Le rglement prventif des questions
de comptence
Au regard de la complexit des rgles de comptence, des
erreurs peuvent se produire. Thoriquement, le rglement
des questions de comptence devrait aboutir de fr-
quents jugements dincomptence. Le dcret du 19 avril
2002 simplifie la procdure de rglement des questions
de comptence lintrieur de la juridiction administra-
tive, mise en place par le dcret du 22 fvrier 1972 : dune
part, il consacre le principe de la transmission directe des
requtes de juridiction juridiction ; dautre part il tend,
par des dispositions nouvelles en contentieux adminis-
tratif, limiter les exceptions dincomptence suscep-
tibles dtre souleves au cours du procs administratif,
notamment sagissant de la comptence des tribunaux
administratifs.
2.1 Conclusions manifestement
et dfinitivement irrecevables
Larticle R.351-4 du Code de justice administrative dis-
pose que lorsque tout ou partie des conclusions dont est
saisi un tribunal administratif, une cour administrative
dappel ou le Conseil dtat relve de la comptence
dune juridiction administrative, le tribunal administra-
tif, la cour administrative dappel ou le Conseil dtat,
selon le cas, est comptent, nonobstant les rgles de
rpartition des comptences entre juridictions adminis-
tratives, pour rejeter les conclusions entaches dune
irrecevabilit manifeste insusceptible dtre couverte en
cours dinstance ou pour constater quil ny a pas lieu de
statuer sur tout ou partie des conclusions. Toutefois, seul
le Conseil dtat est comptent pour oprer un tel rejet
lorsque le litige relve de la comptence dune juridiction
administrative spcialise (art. 351-5 du Code de justice
administrative).
2.2 Les procdures de rglement et de renvoi
Le dcret du 19 avril 2002 sinscrit pleinement dans le
droit-fil de linnovation procdurale de 1972. Pour les
auteurs de ce dcret, il sest agi, comme en 1972, de per-
mettre le rglement rapide des questions de comptence.
A ce titre, la principale nouveaut du dcret de 2002
semble tre la disposition permettant une transmission
directe des requtes de la juridiction saisie par erreur la
juridiction comptente, sans lintermdiaire du prsident
de la Section du contentieux. En consacrant le principe
de la transmission directe des requtes tout en limitant
lintervention du Conseil dtat, le dcret du 19 avril 2002
entend dune part accrotre la rapidit du rglement des
questions de comptence et, dautre part remettre en
cause le caractre centralis de la procdure institue
en 1972.
2.2.1 Cas de saisine tort dun tribunal
administratif ou dune cour administrative
dappel
Dans une premire hypothse, lorsquune cour admi-
nistrative dappel ou un tribunal administratif est saisi
de conclusions quil estime relever de la comptence
du Conseil dtat, son prsident transmet sans dlai le
dossier au Conseil dtat qui poursuit linstruction de
laffaire. Si linstruction de laffaire rvle que celle-ci
relve en tout ou partie de la comptence dune autre
juridiction, la sous-section dinstruction saisit le prsi-
dent de la Section du contentieux qui rgle la question
de comptence et attribue, le cas chant, le jugement
de tout ou partie des conclusions la juridiction quil
dclare comptente (art. R.351-2 du Code de justice
administrative). Le premier alina de larticle R.351-3 du
Code de justice administrative, dans sa rdaction issue
du dcret du 19 avril 2002, consacre, dans une seconde
hypothse, le principe de la transmission directe des
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comptences : Lorsquune cour administrative dappel
ou un tribunal administratif est saisi de conclusions quil
estime relever de la comptence dune juridiction admi-
nistrative autre que le Conseil dtat, son prsident, ou
le magistrat quil dlgue, transmet sans dlai le dossier
la juridiction quil estime comptente . La procdure
de renvoi direct permet ainsi dacclrer le traitement
des dossiers en supprimant lallongement des dlais
rsultant du passage par le Conseil dtat.
En vertu du deuxime alina, en cas de difficults parti-
culires, le prsident du tribunal ou de la cour peut trans-
mettre sans dlai le dossier au prsident de la Section
du contentieux du Conseil dtat qui rgle la question de
comptence et attribue le jugement de tout ou partie
de laffaire la juridiction quil dclare comptente. Le
prsident de la Section du contentieux conserve donc un
pouvoir rsiduel de rgler les questions de comptence
posant des difficults particulires . En outre, lorsque
le prsident de la cour administrative dappel ou du tri-
bunal administratif, auquel un dossier a t transmis en
application du premier alina de larticle R. 351-3, estime
que cette juridiction nest pas comptente, il transmet le
dossier, dans le dlai de trois mois suivant la rception de
celui-ci, au prsident de la Section du contentieux du Con-
seil dtat, qui rgle la question de comptence et attribue
le jugement de tout ou partie de laffaire la juridiction
quil dclare comptente (art. R.351-6, alina 2 du Code
de justice administrative). De mme, lorsque le prsident
dune juridiction administrative autre quune cour admi-
nistrative dappel ou un tribunal administratif, laquelle
un dossier a t transmis en application de ces mmes
dispositions, estime que cette juridiction nest pas com-
ptente, il transmet le dossier, dans le mme dlai de trois
mois, au prsident de la Section du contentieux du Conseil
dtat, qui rgle la question de comptence et attribue
le jugement de tout ou partie de laffaire la juridiction
quil dclare comptente (art. R.351-6 alina 3 du Code
de justice administrative). En dautres termes, si le prsi-
dent de la juridiction de renvoi estime quune affaire lui a
t transmise tort, il a la possibilit de saisir, en aval,
le prsident de la Section du contentieux qui dsignera,
de manire dfinitive, la juridiction appele statuer sur
laffaire. Cette possibilit de contester les ordonnances
de renvoi et de solliciter larbitrage du Conseil dtat est
tout fait opportune. Elle permettra bien souvent de cor-
riger les erreurs ventuelles commises par les prsidents
des juridictions initialement saisies qui auront transmis
directement, mais tort, une affaire une autre juridic-
tion. Toutefois, pour une partie de la doctrine, il semble
regrettable que le lgislateur nait pas prvu lobligation
de motiver les ordonnances par lesquelles le prsident de
la Section du contentieux rend son arbitrage. Cela aurait
t tout fait opportun dans lintrt des juridictions et
des justiciables. Il semblerait donc que le souci de rapidit
lait emport sur linformation des juges et des parties.
2.2.2 Cas de saisine tort du Conseil dtat
Lorsque le Conseil dtat est saisi de conclusions relevant
de la comptence dune autre juridiction administrative,
et sous rserve des dispositions de larticle R. 351-4 (sur
les conclusions manifestement irrecevables), le prsi-
dent de la Section du contentieux, saisi par la sous-sec-
tion charge de linstruction du dossier, rgle la question
de comptence et attribue, le cas chant, le jugement
de tout ou partie de laffaire la juridiction quil dclare
comptente (art. R.351-1 du Code de justice administra-
tive). Aux termes de larticle R.351-6 du Code de justice
administrative, lordonnance de renvoi est notifie sans
dlai aux parties. Elle nest pas motive ni susceptible de
recours et nest pas revtue de lautorit de chose juge.
2.3 La limitation des exceptions
dincomptence
Outre la simplification de la procdure de rglement des
questions de comptence, par le biais de la transmission
directe des requtes, le dcret de 2002 a galement per-
mis de traiter de manire dfinitive certaines questions
de comptence de sorte quelles ne resurgissent pas au
cours de linstance. Deux nouvelles dispositions mritent
ce titre dtre voques. Il sagit de larticle R.351-9,
article de porte gnrale applicable aux diffrentes juri-
dictions, et du second alina de larticle R.312-2, concer-
nant spcifiquement les tribunaux administratifs. Dans
ces deux hypothses, la question de la comptence de la
juridiction saisie ne pourra plus dornavant tre discute
ou invoque, par les parties ou par le juge.
2.3.1 Lintangibilit de la comptence
de la juridiction de renvoi
Aux termes de larticle R.351-9 du Code de justice admi-
nistrative, lorsquune juridiction laquelle une affaire a
t transmise en application du premier alina de larticle
R.351-3 na pas eu recours aux dispositions du deuxime
alina de larticle R.351-6 ou lorsquelle a t dclare
comptente par le prsident de la Section du contentieux
du Conseil dtat, sa comptence ne peut plus tre remise
en cause ni par elle-mme, ni par les parties, ou doffice
par le juge dappel ou de cassation, sauf soulever lin-
comptence de la juridiction administrative . Autrement
dit, lorsque la procdure de rglement des questions de
comptence a t mise en uvre et quune juridiction de
renvoi a t dsigne, la comptence de cette dernire
devient rapidement intangible ou incontestable. Larticle
prvoit deux hypothses dans lesquelles la comptence
de la juridiction de renvoi devient irrvocable :
- La premire est relative au cas de la transmission directe
dune affaire par le prsident dun tribunal ou dune cour
une juridiction de renvoi autre que le Conseil dtat (une
cour, un tribunal ou une juridiction spcialise). Si le pr-
sident de la juridiction de renvoi ne sollicite pas dans le
dlai de trois mois suivant la rception du dossier, larbi-
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trage du prsident de la Section du contentieux prvu par
larticle R.351-6, la dcision de transmission devient dans
ce cas irrvocable lexpiration du dlai de trois mois et
la comptence de la juridiction de renvoi incontestable
lgard du juge et des parties en premire instance, en
appel et en cassation.
- La seconde hypothse concerne le cas de lintervention
du prsident de la Section du contentieux sur des ques-
tions de comptence. Lorsque ce haut magistrat dclare
une juridiction comptente pour connatre dune ou
plusieurs affaires, son ordonnance revt en quelque
sorte un caractre irrvocable et la comptence de la
juridiction de renvoi devient de ce fait incontestable.
Autrement dit, la dsignation a pour effet de cristalli-
ser, cest--dire de figer sans dlai la comptence de la
juridiction de renvoi.
2.3.2 Lintangibilit de la comptence
des tribunaux administratifs aprs la clture
de linstruction de la premire instance
Il rsulte du second alina de larticle R.312-2 du Code
de justice administrative que ds lors quil na pas t
fait application de la procdure de renvoi prvue lar-
ticle R.351-3 et que le moyen tir de lincomptence
territoriale du tribunal administratif na pas t invo-
qu par les parties avant la clture de linstruction de
premire instance, ce moyen ne peut plus tre ultrieu-
rement soulev par les parties ou relev doffice par le
juge dappel ou de cassation. Cette hypothse intresse
uniquement la comptence territoriale des tribunaux
administratifs. Elle ncessite dune part que le tribunal
initialement saisi nait pas fait application de la proc-
dure de rglement des questions de comptence, par la
transmission directe ou le renvoi en cas de difficults
particulires et dautre part que les parties naient pas
soulev le moyen tir de lincomptence territoriale du
tribunal avant la clture de linstruction. Ds lors, la
comptence territoriale du tribunal devient incontesta-
ble. En clair, on peut dire quil y a intangibilit de la
comptence territoriale des tribunaux administratifs sil
ny a pas eu contestation de cette comptence au cours
de la premire instance.
Finalement, sil a naturellement contribu amliorer et
complter le mcanisme de rglement des questions de
comptence lintrieur de la juridiction administrative,
le dcret du 19 avril 2002, en accompagnant sa rforme
de mesures de limitation, voire dinterdiction des excep-
tions dincomptence, a galement permis de remettre
partiellement en cause le caractre dordre public des
rgles de comptence.
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Ce cahier ne peut tre vendu sparment.
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Dpt lgal : avril 2004
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