Chapitre 5 :

Le budget

Les finances publiques ont pour objet ltude des problmes
financiers concernant les collectivits publiques, les mcanismes qui sy
rapportent et les rgles juridiques qui leur sont appliques.


Section I :
Sa prsentation, son contenu et sa procdure
dadoption

Le budget est un mot dorigine anglo-saxonne qui dsigne un petit
sac. Ds lorigine, le budget est le moyen mis au service du pouvoir pour
appliquer sa politique. Il exprime un quilibre entre le pouvoir politique
et la nation conu initialement presque exclusivement comme source des
revenus de lEtat.
A lorigine, le rle de lEtat au XIX
me
sicle tait limit. Le budget
permettait denregistrer les recettes et les dpenses de lEtat. Il tait
loccasion de recenser et de contrler les dpenses de lEtat, de contrler
les besoins des administrateurs et lutilisation des ressources.
LEtat tait charg dexcuter les grandes fonctions dordre public :
la scurit, lordre, la dfense, la diplomatie. Au plan conomique, les
limites de laction de lEtat correspondaient aux doctrines librales : rien
ne devait venir troubler le libre jeu de la concurrence et les mcanismes
du march suffisaient pour ajuster loffre et la demande.
A cette poque le volume des dpenses de lEtat ne dpassait pas
10 15% du revenu national, les finances publiques ne dterminaient pas
lorientation de la vie conomique. La conception de lEtat libral
prvalait : les recettes fiscales avaient essentiellement pour objet de
couvrir les dpenses.
Trois caractristiques du budget illustrent la conception classique
des finances publiques :
Un budget neutre = lordre conomique ne doit pas tre troubl par les
initiatives tatiques ;
Un budget improductif = le budget doit se limiter couvrir les
dpenses non productives de lEtat ;
Un budget quilibr = lEtat ne doit pas dpenser ni prlever plus que
le strict ncessaire.

Lexcdent comme le dficit sont condamnables. Les deux guerres
mondiales et la crise conomique de 1929 ont accru le rle conomique
de lEtat et on fait prendre conscience du rle que les finances publiques
taient appeles jouer dans lconomie moderne.
Ds le lendemain de la premire guerre mondiale, lEtat qui avait
vu son rle considrablement saccrotre durant les hostilits, intervenait
pour faire face aux difficults conomiques et montaires.
La crise conomique de 1929 mit en cause les conceptions
conomiques librales et ses consquences sociales (le chmage).
La seconde guerre mondiale devait laisser le pays ruin :
infrastructures dtruites, insuffisance de capitaux privs pour reconstruire.
Ds lors lEtat, donc le budget, devait intervenir dans les domaines
conomiques et sociaux.
Une triple mission est assigne au budget de lEtat :
1) Une mission de rgularisation de la vie conomique.
LEtat devait limiter ce que les conomistes appelaient les
troubles conjoncturelles . Ce terme recouvre deux situations diffrentes:
- les priodes de rcession pendant lesquelles lactivit conomique se
reduit ;
- les periodes dinflation pendant lesquelles lactivit conomique a
tendance semballer.

Par son importance le budget de lEtat constitue un lment
primordial de la vie conomique. Les priorits du budget de lEtat
peuvent orienter les activits conomiques. LEtat peut dcider par
laction budgtaire de favoriser la relance de lEconomie (pour contrer la
rcession) ou de refroidir la conjoncture (pour contrer linflation).
Trois moyens sont utilisables :
- limiter la pression fiscale (par lacceptation dun dficit) et distribuer
des revenus aux particuliers (prestations sociales) ou aux entreprises
(subventions, prts) afin daccrotre la consommation et la
production ;
- limiter lintervention de lEtat afin de laisser les lois du march rgler
les dsquilibres constats (inflation, dpression) ;
- diminuer la part des dpenses publiques dans lconomie afin de
freiner la consommation et la production pour limiter linflation et les
importations.

2) Une mission dallocation de ressources.
Cette mission est inhrente la nature de lEtat :
lEtat doit assurer le fonctionnement de ses services publics. pour cela
il alloue des recettes prleves sur la collectivit (Recettes fiscales)
aux services dont il a la charge .Cette mission dallocation des
ressources du budget de lEtat ne se limite pas assurer le
fonctionnement des services purement administratifs. LEtat prend en
charge des activits de nature industrielle et commerciale(Budgets
annexes) ou participe financirement des activits assures par le
secteur priv.

Ainsi les apporte accords par lEtat aux entreprises publiques se
prsentent sous diffrentes formes:
Les concours financiers titre dfinitif:
- Subventions dexploitation qui sont des concours financiers titre
dfinitif qui ont pour but de couvrir un dficit rsultant dune
vente un prix infrieur au cot de production ;
- Subventions dquipement qui sont des concours financiers
accords pour le ralisation doprations dtermines ;
- Dotation en capital .Il sagit daugmentations du capital, ralises
par les socits dont lEtat est propritaire ou actionnaire,
intgralement souscrites par le Trsor.A la diffrence des prts , le
capital des dotations na pas tre rembours .

Les concours financieres titre remboursable :
- Les prts du trsor.
- Les bonifications dintrt.
La bonification a pour bout de remener le cot dun prt
consenti par un intermdiaire financier un cot infrieur celui de la
collecte des ressources.
- Les garanties.
LEtat peut garantir des prts consentis par une Banque uo un
autre tablissement financier comme le ferait une banque en
cautionnant ses prts.

3) Une mission de redistribution.
En prlevant des ressources et en affectant des dpenses des
activits dtermines le budget de lEtat redistribue une partie des
revenues,
- au niveau des recettes : linstitution dun impt progressif sur le
revenu assorti de techniques adoptes redistribue les revenus des
particuliers entre eux. Parfois linstitution dun impt particulier, de
surtaxes de faon plus directe vise lcrtement des revenus levs.
- au niveau des dpenses : en subventionnant les organismes de scurit
sociale, le budget de lEtat contribue assurer des revenus aux plus
dmunis.

Les finances publiques sont un moyen privilgi de redistribution
sous diffrentes formes : pensions, allocations, secours dassistance,
subventions, mise disposition de certains services.
Des lors, la conception classique des finances publiques sest
substitue une conception moderne qui a les caractristiques suivantes :
- un budget interventionniste = lEtat favorise le dveloppement des
secteurs productifs jugs prioritaires.
- un budget productif = les investissements raliss pour le secteur
public (Etat Entreprises publiques) constituent un moteur de la
croissance conomique.
- un dsquilibre du budget = dans un contexte conomique donn, le
dsquilibre ou le sur-quilibre du budget sont les moyens dune
politique conjoncturelle.

Les facteurs dexplication de lextension du rle de lEtat donc de
laccroissement de la dpense publique sont :

La loi de Wagner.
Cette loi, nonce par Wagner vers 1880 affirme : en priode
dindustrialisation, lorsque le revenu national par tte croit, la part des
dpenses publiques dans le revenu crot galement.
Wagner explique cette volution des dpenses par deux facteurs :
lindustrialisation et le dveloppement conomique entranent une
complexification de la socit qui ncessite laccroissement de
tches dadministration gnrale et de protection des citoyens ;
le dveloppement des actions dans le domaine ducatif et social :
celui-ci est une rsultante de lindustrialisation et un besoin (une
socit industrielle a besoin dune main-duvre mieux forme).

La thse de Peocock et Wiseman.
Ces conomistes, partir de lvolution en longue priode des
dpenses publiques du Royaume-Uni, ont montr que:
les grands conflits et les crises fournissent loccasion daugmenter les
dpenses publiques (pour financer leffort militaire).
aprs les guerres, il ne produit un effet de cliquet qui fait que le
niveau des dpenses atteint pendant la priode de conflit, ne redescend
pas. Le niveau des dpenses publiques serait en quelque sorte rentr
dans les faits et accept par les citoyens supportant une charge fiscale
accrue.

La thse Keynsienne.
Selon celle-ci, le budget est un instrument essentiel de la politique
conjoncturelle.
Keynes, en 1936,dans sa Thorie gnrale de lemploi, de
lintrt et de la monnaie , a confr aux oprations budgtaires une
importance essentielle en faisant pour assurer la rgulation conomique
globale.
Le raisonnement de Keynes repose sur lide suivant laquelle
lconomie dun pays peut connatre un tat dquilibre conomique
caractris par le sous-emploi. Le plein emploi, loin dtre obtenu
naturellement et automatiquement comme le croyaient les conomistes
classiques doit tre constamment recherch par lintervention des
pouvoirs publics, en particulier au moyen du budget de lEtat.
Lacceptation dun dsquilibre budgtaire revient distribuer aux
agents conomiques un supplment de pouvoir dachat : ce dernier sera
son tour rintroduit dans le circuit conomique sous forme
dinvestissement et de consommation ; la croissance sera accrue et le
sous-emploi diminuera. Lconomie ne sera en dfinitive rapproche de
lquilibre de plein emploi.
Dans les pays occidentaux, les gouvernements ont depuis lnonc
des analyses de Keynes, cherch les appliquer dans la conduite de leur
politique conjoncturelle.

Les politiques suivies.
Jusquau dbut des annes 80 se font sentir les effets keynsiens
aux termes de laquelle seul lEtat apparaissait capable de dfinir et
dimpulser les stratgies de sorties de crise ou de maximisation des
besoins et satisfactions collectives. Selon cette thorie, lEtat constatant
un trop faible demande, par une politique de redistribution des revenus
peut agir en stimulant linvestissement par une baisse des taux dintrt
ou par une rorientation des ressources fiscales.
Keynes dfinit le mcanisme du multiplicateur dinvestissement
selon lequel laugmentation de linvestissement entrane accroissement
des profits et des salaires do un accroissement des dpenses de
consommation comme des recettes des producteurs lesquels voient leur
production augmenter pour faire place aux nouvelles demandes, do une
reprise globale de lactivit conomique - et des rentres fiscales
supplmentaires pour lEtat permettant de combler le dficit ouvert ou
aggrave par la politique de relance.
Ces orientations budgtaires ont sous-tendu la politique
conomique et financire de nombreux Etats. Cette politique devait
creuser le dficit budgtaire et accrotre le poids des prlvements
obligatoires. Les prlvements obligatoires sont la somme des impts
perus par les administrations publiques, impts directs et indirects
dEtat, impts locaux, cotisations sociales etc.
Le rapport des prlvements obligatoires au P.I.B. ( la part du
P.I.B. qui transite par un processus de perception et daffectation
collective obligatoire) devrait amener une raction no-librale.

Les politiques no-librales.
La trop forte emprise du rle de lEtat, limportance du poids des
prlvements obligatoires devaient tre dnonces par des penseurs ultra-
libraux puis servir dorientation plusieurs Etats.

Les fondements doctrinaux.
F.A. Von Hayek ds la Route de la servitude (1946) condamnait
toutes les formes dinterventionnisme dont les raisons lui paraissaient
mensongres et les consquences dramatiques (destruction de la
libert et de lconomie) ;
Les conomistes amricains critiques du Welfare state , Milton
Friedman et lcole de Chicago, thoriciens de loffre sont partisans de
revenir une plaine et totale conomie de march. Leur
recommandation est de diminuer simultanment les impts pesant sur
les entreprises et les mnages ainsi que les dpenses publiques de
faon relancer linvestissement et lactivit conomique.

Le budget est linstrument de laction gouvernementale. Il est la
transcription de son programme. Le choix budgtaire de lEtat est un
choix politique.
Le budget ralise la poursuite dobjectifs politiques mais le
gouvernement doit rationaliser ses choix : dterminer des priorits, les
organiser en fonction de calculs et de raisonnements compatibles avec la
conjoncture conomique et sociale. Cette mthode a fait natre la
rationalisation des choix budgtaires

Section II :
Le formalisme budgtaire ; les principes
budgtaires

Ces principes budgtaires traduisent une volont de contrle des
dpenses par le Parlement. Ils rpondent des proccupations de
sincrit, dhonntet et de clart pour quatre dentre eux : les principes
juridiques de lannualit, de lunit, de luniversalit et de la spcialit
budgtaire.
Un autre principe doit tre ajout : le principe politique dquilibre.
Ce dernier est, plus particulirement lexpression dune volont de
gestion prudente des finances publiques inspire par une vision librale
du rle de lEtat.
Ces principes ont t affirms ds le dbut du XIX
me
sicle,
lvolution politique depuis cette priode na jamais fondamentalement
remis en cause la permanence de ces principes.


2.1. Le principe de lannualit du budget

Le principe de lannualit du budget veut dire que celui-ci est tabli
dans un cadre annuel : lautorisation de recettes et de dpenses donne
par le Parlement et lexcution de cette autorisation valent pour une anne
donne.

Justification du principe:
a) Dordre conomique : le budget sinscrit dans un contexte conomique
quil contribue modifier. Une prvision des consquences
conomiques de la gestion budgtaire est difficile tablir de faon
prcise au-del de lanne ;
b) Dordre constitutionnel : le rgime parlementaire accorde aux
assembles un droit de contrle du budget de lEtat. Pour pouvoir
sexercer ce contrle doit sexprimer rgulirement. Le cadre annuel
apparat adopt.


2.2. Le principe de lunit budgtaire

Signification du principe :
a) Au plan politique : le principe suppose ltablissement dun document
budgtaire unique recensant toutes les dpenses et recettes ;
b) Au plan technique : il permet de vrifier lquilibre budgtaire en
vitant des dissimulations.


Justification du principe :
La rgle de lunit budgtaire nimplique pas quil ny ait quun
seul budget pour lanne. Il sagit dtablir un document synthtique
reprenant en un compte unique les additions partielles des divers
documents afin dassurer linformation des parlementaires et la ralit du
contrle. Ce qui exclut les budgets partiels comme les budgets
trimestriels et les douzimes provisions.

Les drogations du principe :
Les drogations du principe sont motives par des raisons dordre
technique afin dassurer certaines organismes une autonomie de gestion.

A. Les gestions autonomes au sein du budget.
Elles font lobjet dune distinction au sein du Budget de lEtat : les
budgets annexes et les comptes spciaux du Trsor.

a) Les budgets annexes.
Ils concernent des services de lEtat : qui nont pas t dots de la
personnalit morale et ont des activits productrices de services de biens.
Les budgets annexes dont les comptes doivent tre quilibrs
comprennent dune part les recettes et les dpenses dexploitation et
dautre part, les dpenses dinvestissement et les ressources spciales
affectes ces dpenses.

b) Les comptes spciaux du Trsor.
Fonds sur lide que toute entre de fonds ne constitue pas
ncessairement une recette et que toute sortie de fonds une dpense, les
comptes spciaux du Trsor retracent les oprations temporaires de lEtat.

B. Les gestions hors budget.
Le dveloppement dorganismes dpendant de lEtat dont les
oprations concernent leur gestion ne figurent pas ou ne figurent quen
partie dans le budget de lEtat (leurs dpenses napparaissent pas toutes
au Budget de lEtat) sapparente parfois une volont de dbudgtisation.


2.3. Le principe de luniversalit budgtaire

Signification du principe.
Ce principe traduit lexpression de deux rgles essentielles de droit
budgtaire.
a) la rgle du produit brut. Il est fait recette du montant intgral des
produits, sans contraction ou compensation entre les recettes et les
dpenses.
b) la rgle de la non-affectation des recettes en vertu de laquelle il est
impossible de rserver certaines recettes un service ou un domaine
daction de lEtat. Au contraire, les ressources de lEtat sont
confondues et rparties ensuite de faon choisie entre les diffrents
chapitres budgtaires.

Justification du principe :
Financire: il vite les dissimulations, les gaspillages, vite toute
incertitude quant la ralisation de dpenses, rpond lide de solidarit
nationale, vite que les services administratifs ne constituent des rserves
financires.
Politique: elle assure une grande clart et une exhaustivit des
documents soumis au Parlement.


2.4. Le principe de spcialit budgtaire

Signification du principe :
Les crdits ouverts par la loi de finances sont affects une
dpense dtermine :
les crdits ouverts par les lois de finances sont affects un service ou
un ensemble de services.Ils sont spcialiss par chapitre groupant les
dpenses selon leur nature ou selon leur destination.

Justification du principe:
Afin dexercer un contrle rigoureux sur laction du
Gouvernement, le Parlement doit examiner les dpenses de lEtat non par
grande masse mais de faon dtaille.
Plus la spcialit saccrot plus le contrle parlementaire est
approfondi.


2.5. Le principe politique : la recherche de
lquilibre ou du dficit limite.

Le principe de lquilibre nest pas de mme nature que les
principes juridiques de lannualit, de lunit, de luniversalit et de la
spcialit : il est dessence politique.
Au sicle dernier, lopinion publique, reflet dune nation librale et
conome, assimilait le budget de lEtat celui dun particulier. Dans la
mesure o il tait la fois anormal et presque impossible quun individu
puisse longtemps vivre au-dessus de ses moyens en dpensant plus quil
ne gagnait, une extension naturelle du principe conduisant faire de
lquilibre budgtaire le rgle dor des ministres des Finances. En effet,
tant que lEtat se contentait de grer des services administratifs, le dficit
budgtaire reprsentait son incapacit couvrir les seules dpenses de
fonctionnement par limpt.
Dans le contexte de lEtat libral du XIX
me
sicle, il ntait pas
concevable que lEtat puisse dpenser plus quil navait de ressources.
Lassimilation du budget de lEtat celui des particuliers tait, cet
gard, rvlatrice de la sagesse dont devaient faire preuve des
gestionnaires des derniers publics.
Lquilibre avait quatre caractristiques :
un quilibre comptable qui ne retient que les recettes et dpenses du
budget;
un quilibre global : il inclut toutes les recettes et dpenses;
un quilibre rigoureux, fond sur lassimilation de lconomie
publique lconomie domestique;
cest un quilibre populaire.

Lopinion publique, reflet dune socit de consommation, a
modifi son point de vue. A partir du moment o lEtat est intervenu de
plus en plus massivement productifs, il a t admis que le budget puisse
tre quilibr par un appel lemprunt.
Mais cette notion de dficit na t admise que dans des limites
prcises et condition que son montant ne soit pas disproportionn avec
les ressources que lpargne peut fournir.
Lide de lquilibre budgtaire, applique pour la premire fois
sous Poincar depuis la premire guerre mondiale, est trs largement
populaire et payante politiquement. Mais sa ralisation demeure toujours
aussi alatoire par suite du dcalage, voire des oppositions, entre
lvolution des finances publiques et celle de lconomie dune nation.
Cest pourquoi la recherche de lquilibre budgtaire sinsre dans
la recherche plus large dun quilibre conomique gnral.

Le dogme de lquilibre budgtaire : la conception librale.
Lquilibre des dpenses et des recettes inscrites au budget tait la
rgle dor laquelle les financiers classiques taient le plus attachs dans
llaboration des prvisions budgtaires : le montant global des recettes
devant tre exactement gal au montant des dpenses. Ce principe,
prsent comme une maxime universelle de toute saine gestion
financire, reposait en ralit sur des raison politique tout fait propres
aux finances publiques et la conception que lon se faisait de la vie
financire de lEtat volontairement neutre. Lexcdent comme le dficit
ne pouvaient tre tolrs.
Cette doctrine de lquilibre guide la pratique budgtaire jusqu la
premire guerre mondiale. A partir de cette poque le dficit sest install
durablement. Lquilibre budgtaire, objectif dlicat atteindre par suite
du caractre impratif des dpenses et prvisionnel des recettes, est
apparu alors comme une position instable.
La notion dquilibre elle-mme a subi alors une mutation.
Paralllement lvolution imprieuse des faits, les ides sur lquilibre
ont chang : le principe classique sest trouv dpass et une nouvelle
orthodoxie sest substitue lui.
Cette transformation explique lamnagement systmatique qui a
t fait du dsquilibre dans la prsentation budgtaire depuis la dernire
guerre.

Le dogme de lquilibre des finances publiques.
Avec les thoriciens anglo-saxons, les finances de lEtat vont
revtir un caractre interventionniste marqu. De nouvelles ides vont
apparatre en ce domaine, principalement la suite de la crise
conomique de 1929.
La rgle de lquilibre arithmtique des dpenses et des recettes ne
pouvait tre conue que dans le cadre de finances publiques autonomes,
dune prvision budgtaire dessence purement financire et comptable
dont le seul problme tait de boucler le financement des charges de
lEtat. Linsertion des finances publiques dans le contexte de la politique
conomique a modifi radicalement ces perspectives. A partir du moment
o le budget ne reprsente plus seulement un inventaire des besoins en
argent satisfaire, mais un plan dintervention sur la vie conomique et
sociale, sa structure ne peut plus tre fixe a priori : elle est toute entire
fonction du type dintervention qui est recherch.
Dans certaines conjonctures conomiques, lquilibre budgtaire
peut avoir les effets dsirs ; mais dans dautres, cest au contraire le
dsquilibre budgtaire qui constitue le moyen le plus rationnel
datteindre les buts fixs. Cest ainsi quen priode dexpansion
conomique, il peut se rvler souhaitable que lEtat prlve plus quil ne
dpense : lexcdent budgtaire se justifiera dans la mesure o il
permettra dponger les liquidits abondantes.
A linverse, en priode de dpression conomique, en gonflant
systmatiquement ses dpenses, en lanant un grand programme de
travaux par exemple, tout en allgeant la pression fiscale, donc en
pratiquant un dficit systmatique, lEtat peut parvenir relancer
lconomie en stagnation. Plus gnralement, lemprunt peut permettre
lEtat de se substituer aux prteurs privs en pongeant les capitaux
disponibles pour les regretter aux entreprises dont laction est confirme
aux objectifs de sa politique : dans ce cas, lemprunt joue le rle dun
poste daiguillage orientant les capitaux privs dans certaines directions
choisies de lconomie.
Lquilibre largi lquilibre conomique correspond non plus
lgalit dpenses-recettes mais un ordre de lconomie jug
souhaitable.