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La Cour constitutionnelle de la Rpublique de Lituanie

PROBLEMES DE L'OMISSION LEGISLATIVE DANS LA JURISPRUDENCE
CONSTITUTIONNELLE

Questionnaire
pour le XIVe Congrs de la Confrence des Cours constitutionnelles europennes


1. PROBLEMATIQUE DES LACUNES DU DROIT DANS LA DOCTRINE
SCIENTIFIQUE

1.1. Concept de la lacune du droit
Veuillez prsenter laperu des points du vues des scientifiques et spcialistes du droit de
votre pays concernant les lacunes du droit (quelle est la dfinition de la lacune du droit; quels
sont les types de lacunes du droit (par exemple, le caractre vague de la lgislation, lacuna
legis , le vacuum juridique, l'omission lgislative, etc.); les causes des lacunes du droit, les
problmes concernant de vraies lacunes et celles supposes, les particularits des lacunes
dans le domaine du droit priv et du droit public, les effets positifs et ngatifs des lacunes du
droit sont-ils examins dans la doctrine?

Rponse gnrale sur la question des lacunes de la loi

1. La notion de lacune de la loi nest pas reconnue formellement en droit
constitutionnel

1.1. Labsence de statut du vide juridique en droit franais

La question des lacunes de la loi est traite, en droit franais, de faon ngative. En effet,
larticle 4 du code civil nonce que : Le juge qui refusera de juger, sous prtexte du
silence, de lobscurit ou de linsuffisance de la loi, pourra tre poursuivi comme
coupable de dni de justice. Ainsi la possibilit dune lacune de la loi (en tant quelle
constituerait un vide juridique qui priverait le juge de la possibilit de juger) nest
envisage par le droit que comme un prtexte dont le droit interdit au juge de tirer
2
argument pour sabstenir de juger. En interdisant au juge de constater une lacune, le
droit franais nen reconnat pas lexistence.

Dans la mesure o larticle 5 du code civil fait galement interdiction au juge de
prononcer par voie de disposition gnrale et rglementaire sur les causes qui leur sont
soumises , il est galement fait interdiction au juge de tirer argument dune lacune en
droit pour se substituer au lgislateur en nonant une rgle gnrale.

Cette double interdiction prend sa source dans la conception franaise de la sparation
des pouvoirs qui tend circonscrire le rle du juge celui de bouche qui prononce les
paroles de la loi , selon la formule clbre de Montesquieu, et entend rsumer le travail
du juge une application du droit au fait au moyen dun raisonnement syllogistique
o la rgle de droit tient lieu de majeure, la constatation du fait de mineure, et le
jugement de conclusion. Elle prive de tout intrt la constatation formelle dune lacune
par le juge.

Cette conception de la mission du juge na nullement empch le dveloppement de
jurisprudences. Certaines branches du droit ont mme une origine essentiellement
prtorienne. Il en va ainsi en particulier du droit administratif franais labor depuis la
fin du XIX
me
sicle par la jurisprudence du Conseil dEtat. Toutefois cette origine
prtorienne du droit nest pas adosse une thorie de la lacune en droit. Si le juge
dgage un principe ou une rgle nouvelle destin combler labsence de disposition
prise par le lgislateur pour traiter tel type de situation (ce qui dfinit une lacune), il
procde alors comme si ce principe avait toujours exist. En mme temps quil comble
une lacune, le juge la nie. Selon les termes de Ch. Huberland, la spcificit de la thorie
de la lacune en droit, cest quelle se dvore elle-mme .
1


Par consquent, la notion de lacune en droit nest pas un objet particulier de recherche
de la science juridique franaise. Celle-ci connat les travaux anims par Cham
Perelmann, et notamment ceux consacrs aux lacunes en droit,
2
comme une critique
philosophique la fois de la thorie syllogistique du raisonnement judiciaire et de la
conception, issue notamment du normativisme kelsnien, de la cohrence et de la

1
Les mcanismes institus pour combler les lacunes en droit , in : Le problme des lacunes en droit,
Bruxelles, Bruylant, 1968, p. 66.
2
Ibid. Larticle de Cham Perelman est repris dans Ethique et droit, Edition de luniversit de Bruxelles, 1990,
PP 770-785.
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compltude de lordre juridique. Nanmoins, en labsence de conscration expresse de la
notion de lacune dans le droit positif, ces travaux du philosophe belge sont perus, dans
la doctrine juridique franaise, comme un clairage critique et non comme le fondement
dune thorie du droit.

1.2. Labsence en droit interne daction en carence contre les omissions du lgislateur

Il nexiste pas en droit interne franais de recours en manquement ou en carence contre
linertie du lgislateur ( linstar de larticle 175 du trait de Rome du 25 mars 1957 devenu
larticle 232 du trait instituant la Communaut europenne). Linitiative de lgifrer
relve du pouvoir souverain du lgislateur. Mme lorsque ladoption dune loi constitue
une obligation rsultant dun texte constitutionnel ou dun engagement international
aucune juridiction franaise ne peut contraindre le parlement ni mme lui adresser
formellement linjonction dadopter une loi.

Il nen va pas de mme lgard de ladministration dont la carence dans ldiction de la
rglementation est soumise au contrle du juge administratif. Ainsi, lorsque le lgislateur
a cr une situation juridique nouvelle, il appartient au Gouvernement den tirer toutes
les consquences afin dassurer la pleine application de la loi dans un dlai raisonnable,
en apportant les modifications la rglementation applicable qui sont rendues
ncessaires par les exigences propres la hirarchie des normes (CE Ass. 28 juin 2002,
M. Villemain, Rec.229). Ds lors, le refus qui serait oppos par ladministration la
demande dun requrant afin que des mesures rglementaires soient prises, peut tre
contest devant le juge administratif qui peut lannuler et prononcer, si ncessaire, une
injonction lencontre de lautorit administrative pour la contraindre dicter les actes
rglementaires ncessaires. Enfin, la carence ou linertie de ladministration peut tre
constitutive dune faute ouvrant droit rparation.

Un tel contrle nexiste pas pour laction lgislative : au contraire, le Conseil
constitutionnel prserve contre les ventuelles immixtions de la loi elle-mme, le pouvoir
discrtionnaire du Gouvernement de dposer un projet de loi ainsi que celui, du
parlement, de ladopter. Ainsi, le Conseil constitutionnel censure les dispositions
lgislatives faisant injonction au Gouvernement de dposer un projet de loi (Dcision
n 89-269 DC du 22 janvier 1990 - Egalit entre franais, cons. 38). Dautre part, il estime
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inoprantes , c'est--dire sans effet juridique, et par consquent pas mme digne de
censure, les dispositions lgislatives qui sinterprtent comme des injonctions faites au
lgislateur de se conformer un programme lgislatif tabli par la loi lavance
(Dcision n 82-142 DC du 27 juillet 1982 - Rforme de la planification, cons. 8, 9 et 10).

Deux exemples particuliers et dans des domaines aussi diffrents que le droit
communautaire et le droit lectoral illustrent les limites du pouvoir du Conseil
constitutionnel pour contrler la carence du lgislateur.

1.2.1. La question de la transposition des directives communautaires

Larticle 189 du trait de Rome (devenu larticle 249 du trait instituant la Communaut
europenne) prvoit que les directives du Conseil lient les Etats membres quant au
rsultat atteindre. Il sensuit lobligation faite aux Etats membres de prendre les
mesures lgislatives et rglementaires pour adapter leur droit interne aux objectifs fixs
dans la directive. Le droit communautaire prvoit dailleurs que la carence dun Etat
mettre sa lgislation en conformit avec la directive peut tre sanctionne au moyen de
laction en manquement prvue aux articles 226 228 du trait instituant la Communaut
europenne.

Les juridictions internes franaises, et en particulier la juridiction administrative, ont
reconnu depuis longtemps le plein effet en droit interne de cette obligation de transposer
une directive (CE ass. 22 dc. 1978, Ministre de lIntrieur contre Cohn Bendit). Il en
rsulte que si une directive na pas t transpose dans le dlai prvu, elle peut tre
invoque comme dapplication directe par les juridictions (CE, 3 fvrier 1989, Cie Al
Italia). Cette obligation de transposer simpose galement au lgislateur et sa carence
dans la transposition engage la responsabilit de la puissance publique (CE 28 fvrier
1992, St Arizona Tobacco products et SA Philip Morris France).

En labsence daction directe devant le Conseil constitutionnel pour faire constater une
telle carence, cest loccasion du contrle de la constitutionnalit des lois qui lui sont
dfres dans le cadre du contrle a priori, que le Conseil constitutionnel a reconnu la
porte constitutionnelle de lobligation de transposer les directives du Conseil. Il sest
fond ce faisant sur larticle 88-1 de la Constitution qui prvoit que : La Rpublique
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participe aux Communauts europennes et lUnion europenne constitues dEtats
qui ont choisis librement, en vertu des traits qui les ont institues, dexercer en commun
certaines de leurs comptences .

Par consquent, lorsquil est saisi dans les conditions prvues par l'article 61 de la
Constitution (i.e. larticle qui organise le contrle a priori) d'une loi ayant pour objet de
transposer en droit interne une directive communautaire, le Conseil veille ce que le
lgislateur se soumette l'exigence constitutionnelle de transposition. Ainsi, le Conseil a
censur, comme manifestement incompatibles avec les objectifs d'ouverture la
concurrence fixs par les directives communautaires nergie , dont la loi dfre avait
pour objet d'assurer la transposition, les dispositions de larticle 17 de la loi relative au
secteur de lnergie qui, pour l'lectricit comme pour le gaz, faisaient peser sur les
oprateurs historiques une obligation de fourniture un tarif rglement non limite la
poursuite des contrats en cours au 1er juillet 2007 et non justifie par des exigences
prcises de service public (dcision n 2006-543 DC du 30 novembre 2006 - Loi relative au
secteur de l'nergie).
Toutefois, le contrle qu'exerce le Conseil constitutionnel quant au respect de cette
exigence par le lgislateur est limit dans sa porte et dans ses effets. Dune part, le
Conseil a jug que sauf ce que le constituant y ait consenti, la transposition d'une
directive ne saurait aller l'encontre d'une rgle ou d'un principe inhrent l'identit
constitutionnelle de la France. Dautre part, en cas de doute sur la porte d'une directive,
le Conseil constitutionnel, qui statue avant la promulgation de la loi et dans un dlai dun
mois, est dans limpossibilit de saisir la Cour de justice des Communauts europennes
de la question prjudicielle prvue par l'article 234 du trait instituant la Communaut
europenne. Le contrle exerc est par consquent restreint un contrle de lerreur
manifeste.
Par ailleurs, la dcision du Conseil concluant l'absence d' erreur de transposition
manifeste est rendue sans prjudice de la position des juridictions nationales et de celle
de la CJCE quant la conformit de la loi examine au droit communautaire originaire et
driv.
Enfin, ce contrle permet de sanctionner une mauvaise transposition, mais ne permet
pas au Conseil constitutionnel de sanctionner labsence de transposition de la loi. Il
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nexiste pas de recours devant le Conseil constitutionnel qui permette de faire
sanctionner le retard de la France dans la transposition de telle ou telle directive.

1.2.2 Le dcoupage des circonscriptions lectorales

La limitation des pouvoirs du Conseil constitutionnel apparat plus clairement encore en
ce qui concerne la ncessit lgislative de procder ladaptation du dcoupage des
circonscriptions lectorales.

A loccasion de lexamen des lois touchant lorganisation des lections lgislatives, le
Conseil constitutionnel a affirm plusieurs reprises que le principe dgalit devant la
loi, rsultant de larticle 6 de la Dclaration de 1789, ainsi que le principe dgalit du
scrutin, reconnu par larticle 24 de la Constitution, impliquent que l'Assemble
nationale, dsigne au suffrage universel direct, [soit] lue sur des bases essentiellement
dmographiques (dcision n 86-208 DC du 2 juillet 1986, cons. 21 et dcision n 86-218
DC du 18 novembre 1986, cons. 7)

Or, le dcoupage actuel des circonscriptions lectorales, dans lesquelles les dputs sont
lus selon le scrutin uninominal deux tours, rsulte de la loi du 24 novembre 1986
relative la dlimitation des circonscriptions pour l'lection des dputs. Il repose sur les
donnes du recensement gnral de la population de 1982. Depuis lors, deux
recensements gnraux, intervenus en 1990 et 1999, ont mis en lumire des disparits de
reprsentation peu compatibles avec les dispositions combines de l'article 6 de la
Dclaration de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution.

Depuis 1999, le lgislateur est donc tenu, comme larticle L. 125 du code lectoral le
prvoit dailleurs, de procder un redcoupage des circonscriptions pour le mettre en
conformit avec les volutions dmographiques. Sa carence constitue incontestablement
une omission contraire une obligation constitutionnelle.

Dans le cadre de sa mission de juge de la rgularit des lections des dputs, quil tient
de larticle 59 de la Constitution, le Conseil a t saisi du moyen tir de la violation du
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principe dgalit devant la loi loccasion dune contestation, avant llection, du dcret
de convocation des lecteurs et, aprs celle-ci, de llection de certains dputs.

Plusieurs motifs font obstacle ce que de tels contentieux soient pour le Conseil
constitutionnel loccasion de censurer la carence du lgislateur. Dune part, dans la
mesure o la Constitution ne confre au Conseil constitutionnel le pouvoir dexaminer la
conformit des lois la Constitution que dans le cadre du contrle a priori prvu par
larticle 61, le Conseil ne se reconnat pas le pouvoir de contrler la constitutionnalit des
lois lorsquil statue comme juge de llection, sur le fondement de larticle 59 (dcision du
20 septembre 2001 - M. HAUCHEMAILLE et M. MARINI). Dautre part, mme lorsque
le moyen tir de la violation du principe dgalit est fond sur un trait international (en
loccurrence larticle 25 du pacte international des droits civils et politiques de lONU de
1966), le Conseil estime que la carence du lgislateur mettre en conformit le
dcoupage lectoral est sans incidence sur la sincrit et la rgularit des oprations
lectorales propre chaque lection conteste (dcision n 2007-3451 et autres - LE
MAILLOUX et autres, cons 5). En tout tat de cause, le Conseil constate que la carence
du lgislateur oprer le redcoupage lectoral ne peut justifier que le Conseil
constitutionnel fasse obstacle lorganisation priodique dlections pour le
renouvellement des reprsentants de la Nation (dcision du 3 mai 2007 - M. P. JAN,
cons. 4).

Compte tenu des conditions clairement circonscrites dans lesquelles le Conseil
constitutionnel exerce ses pouvoirs, il ne peut, en ltat de sa jurisprudence, que regretter
rgulirement, obiter dictum, que le lgislateur ne satisfasse pas cette obligation
constitutionnelle de refonte du dcoupage lectoral, et lappeler sy conformer, dans les
recommandations quil formule au lendemain des lections (observations du 15 mai 2003
relatives aux lections de juin 2002). Ces recommandations sont adresses au
Gouvernement et rendues publiques mais elles nont aucune valeur juridique imprative.


3 Un dispositif de prvention des lacunes du droit : la sanction de lincomptence
ngative

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Labsence, dans le droit franais, dune action en manquement contre les ventuelles
omissions du lgislateur, conduit le Conseil constitutionnel utiliser dautres moyens
pour veiller ce que le lgislateur exerce pleinement les missions qui lui incombent en
vertu de la Constitution, notamment loccasion de lexamen des lois qui lui sont
dfres.

Si le Conseil constitutionnel ne peut imposer au lgislateur ddicter une norme, il veille
nanmoins ce que, dans son domaine, le lgislateur exerce sa comptence dans sa
plnitude.

En dveloppant ce contrle, dit de lincomptence ngative , le Conseil constitutionnel
a repris dans son domaine un contrle que la juridiction administrative applique
traditionnellement au contrle de la lgalit des actes de ladministration : partant du
principe que toute autorit doit exercer pleinement sa comptence, est sanctionn le
manquement de lautorit charge ddicter une rgle, soit lorsquelle sabstient ou refuse
de prendre une dcision dont ldiction relve nanmoins de sa comptence, soit
lorsquelle renvoie tort une autre autorit (gnralement de rang infrieure dans
lordre juridique) le soin de prendre cette dcision.

Depuis sa dcision du 26 janvier 1967 (Dcision 67-31 DC du 26 janvier 1967 Loi
organique relative lindpendance et linamovibilit des magistrats) le Conseil
constitutionnel applique ce contrle lexamen de la constitutionnalit des lois. Il a alors
censur les dispositions de la loi organique qui renvoyaient un acte rglementaire le
soin de dfinir les conditions daffectation de certains magistrats nomms pour une
dure limite, sans que la loi organique ait prcis les garanties de nature concilier le
caractre temporaire des missions avec le principe constitutionnel dinamovibilit des
magistrats du sige.

Le contrle de lincomptence ngative nest pas, lorigine, destin faire sanctionner
les omissions du lgislateur. Il sagit dabord dassurer le respect de la hirarchie des
normes en interdisant au lgislateur de dlguer une autre autorit le soin de fixer une
norme qui, en vertu de la Constitution, relve du seul domaine de la loi. Il en va ainsi
lorsque le lgislateur laisse au Gouvernement, sans aucune limite, la responsabilit de
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fixer la date laquelle labrogation dun loi ancienne produira effet (n86-223 DC 29
dcembre 1986, cons 14).

Toutefois, de mme que la contrarit dune norme une norme matrielle suprieure
peut galement sinterprter comme la violation dune rgle de comptence (la rgle qui
a t dicte naurait pu ltre valablement que par lautorit habilite dicter la norme
suprieure), rciproquement lincomptence ngative du lgislateur est de nature
engendrer une inconstitutionnalit matrielle.

Il en va en particulier ainsi des garanties ncessaires lexercice des droits
constitutionnels. En effet, la carence du lgislateur fixer lui-mme les garanties
ncessaires lexercice des droits et liberts constitutionnellement reconnus pourrait
avoir pour effet de priver ces droits et liberts des garanties ncessaires leur exercice.
Le Conseil constitutionnel est ainsi conduit dceler et sanctionner les lacunes de la loi
dans la dfinition de telles garanties. Dans la dcision n 86-217 DC du 18 septembre 1986
sur la libert de communication, il censure certaines dispositions relatives la rgulation
des concentrations dans le domaine audiovisuel au motif quen raison de l'insuffisance
des rgles nonces par les articles 39 et 41 de la loi pour limiter les concentrations
susceptibles de porter atteinte au pluralisme, le lgislateur a mconnu sa comptence au
regard de l'article 34 de la Constitution ; quau demeurant, du fait des lacunes de la loi,
risquent de se dvelopper, en particulier dans une mme zone gographique, des
situations caractrises par des concentrations, non seulement dans le domaine de
l'audiovisuel, mais galement au regard de l'ensemble des moyens de communication
dont l'audiovisuel est une des composantes essentielles (cons 35 37).

La sanction de lincomptence ngative met galement en jeu lapplication du principe
constitutionnel dgalit devant la loi. En effet, la carence du lgislateur dans la
dfinition de ces garanties est de nature laisser aux autorits administratives ou
juridictionnelles charges de lapplication de la loi le soin de fixer ces garanties, ce qui,
dune part, augmente le risque que, dans certains cas, les principes constitutionnels en
cause ne soient pas respects et, dautre part, ce qui cre des diffrences de traitement
qui peuvent en elles mmes constituer une rupture du principe constitutionnel dgalit
devant la loi. Par exemple, le Conseil juge quen laissant au prsident du tribunal le soin
de dcider, dans toutes les matires relevant du tribunal correctionnel, que laffaire serait
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juge dans une formation compose soit de trois juges soit dun seul juge, la loi met en
cause le principe d'galit devant la justice qui est inclus dans le principe d'galit
devant la loi proclam dans la Dclaration des Droits de l'homme de 1789 (Dcision
n75-56 DC du 23 juillet 1975 - Loi modifiant et compltant certaines dispositions de
procdure pnale).

A cette obligation de faire lgard des dispositions lgislatives nouvelles, correspond
une obligation de ne pas faire lgard du droit existant. De mme que le lgislateur
doit veiller ce que les dispositions lgislatives nouvelles soient assorties des prcisions
et garanties ncessaires lexercice des droit et liberts constitutionnels, correspond une
exigence constitutionnelle comparable qui lui fait dfense, lorsquil modifie ou abroge un
texte existant, de porter atteinte lexercice dun droit ou dune libert ayant valeur
constitutionnelle (dcision n 84-185 du 18 janvier 1985 cons. 8). Le Conseil a par
exemple jug que labrogation totale de la loi dorientation sur lenseignement
suprieur du 12 novembre 1968, dont certaines dispositions donnaient aux enseignants
des garanties conformes aux exigences constitutionnelles qui nont pas t remplaces
dans la loi sur lenseignement suprieur par des garanties quivalentes, nest pas
conforme la constitution (Dcision n 83-185 DC du 20 janvier 1984 cons 42).

Compte tenu de labsence, dans le systme juridique franais, de recours en carence
contre une omission du lgislateur, lexistence de ce contrle lors de labrogation dune
loi introduit une dimension asymtrique dans la mission du Conseil constitutionnel. Sil
ne peut contraindre le lgislateur adopter une lgislation fixant les garanties lgales
ncessaire lexercice des droits constitutionnels, en revanche, lorsquune telle
lgislation existe, il peut interdire au lgislateur de les supprimer purement et
simplement sans y substituer des garanties quivalentes. Cette asymtrie est
gnralement dsigne sous le terme deffet cliquet . Toutefois, contrairement ce
que cette expression peut laisser entendre, cette jurisprudence du Conseil constitutionnel
ninterdit nullement au lgislateur de modifier les textes antrieurs ou dabroger ceux-ci
en leur substituant, le cas chant, dautres dispositions, ds lors que, ce faisant, il ne
prive pas de garanties lgales des exigences constitutionnelles (dcision n 2001-455 DC
du 12 janvier 2002 cons 36).


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1.2. Concept de l'omission lgislative
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Distingue-t-on les lacunes du droit prohibes par la Constitution ou par la rglementation
juridique du niveau suprieur dans la doctrine scientifique? Dans la doctrine scientifique quel
est le concept dominant de l'omission lgislative en tant que le type de la lacune du droit?

Question sans objet.

1.3 Conceptions de la cour constitutionnelle ou de linstitution analogue exerant le
contrle constitutionnel (plus loin dans le questionnaire la cour constitutionnelle)
en tant quun lgislateur ngatif et positif .
Dans la doctrine scientifique de votre pays quel est le concept dominant concernant la
mission de la cour constitutionnelle comme une institution judiciaire? La cour
constitutionnelle comme lgislateur ngatif . La conception de la cour constitutionnelle en
tant que lgislateur positif . Les problmes concernant linfluence de la jurisprudence de
la cour constitutionnelle sur le processus de cration du droit? Dans la doctrine scientifique
tudie-t-on les activits de la cour constitutionnelle relatives lexamen et lapprciation
des lacunes du droit aussi que linfluence des dcisions de la cour constitutionnelle sur le
processus du comblement des lacunes du droit? Sappuyant sur telles dcisions est-ce que
la dnomination des activits de la cour constitutionnelle comme activisme ,
modration , minimalisme tait base?


REPONSE : Le Conseil constitutionnel franais est un organe constitutionnel
indpendant dont la mission principale consiste examiner, avant leur promulgation, la
constitutionnalit des lois qui lui sont soumises. En application de larticle 62 de la
Constitution, les dcisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptible daucun
recours et simposent aux pouvoirs publics et toutes les autorits administratives et
juridictionnelles. La jurisprudence du Conseil constitutionnel constitue donc une des
sources du droit constitutionnel franais. Compte tenu de leur valeur minente dans
lordre juridictionnel franais, les dcisions du Conseil constitutionnel sont examines

3
Au cours de llaboration de ce questionnaire on s'est inspir du concept de l'omission lgislative dtermin par
la dcision de la Cour constitutionnelle de la Rpublique de Lituanie du 8 aot 2006 qui t envoye avec le
projet prliminaire de la questionnaire aux membres de la CCCE. Dans ladite dcision l'omission lgislative est
considre comme la lacune du droit qui est interdite par Constitution ou par une autre acte juridique de niveau
suprieur. Les concepts constitutionnels de la lacune de droit et de l'omission lgislative sont exposs dans les
motifs de ladite dcision (voir: le chapitre II, les points 4.3-9.2).
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avec attention et largement commentes par la doctrine du droit. A ce titre, la
jurisprudence sur lincomptence ngative du lgislateur est connue et commente.


2. ETABLISSEMENT DU CONTROLE DE CONSTITUTIONNALITE DE
L'OMISSION LEGISLATIVE DANS LA CONSTITUTION, DANS LA
JURISPRUDENCE CONSTITUTIONNELLE OU DANS LES AUTRES ACTES
JURIDIQUES

2.1. Constitution dans le systme juridique national.
Prsentez votre modle en pyramide hirarchique des actes juridiques nationaux (par
exemple, en Lituanie tous les actes juridiques nationaux doivent tre conformes la
Constitution, les lois, les autres actes juridiques adopts par le Parlement, les actes
rglementaires adopts par le Prsident et Gouvernement doivent tre conformes aux lois
constitutionnelles, etc.). La porte et la place de la constitution dans le systme de droit. La
cour constitutionnelle quel concept de la constitution comme le droit suprme dveloppe-t-
elle? Le concept de la constitution en tant que la rglementation juridique explicite et
implicite. Dans la jurisprudence constitutionnelle la constitution est-t-elle considre comme
le droit qui na pas de lacunes?

REPONSE : La Constitution de la cinquime Rpublique adopte le 4 octobre 1958, ainsi
que les textes ayant valeur constitutionnelle auxquels elle fait rfrence (i.e. le Prambule
de la Constitution de 1946, lui-mme faisant rfrence la Dclaration des droits de
lhomme et du citoyen de 1789 ainsi quau principes fondamentaux reconnus pas les
lois de la Rpublique ), constituent, dans lordre juridique franais, la norme
fondamentale. Lensemble des lois et des actes de ladministration doit sy conformer.

Les conditions dans lesquelles la suprmatie de la Constitution dans lordre juridictionnel
franais est contrle sont strictement encadres. La conformit la Constitution des lois
votes par le Parlement ne peut tre examine que par le Conseil constitutionnel, et ce
dans le cadre dun contrle a priori, antrieur la promulgation de la loi, et condition
que la loi soit dfre au Conseil constitutionnel. Une fois promulgue, la loi ne peut plus
tre conteste sur le fondement dune contrarit la Constitution. Il nexiste donc pas,
en droit franais, de procdure dexception dinconstitutionnalit a posteriori (bien que
celle-ci soit envisage dans le cadre des projets de rvision constitutionnelle en cours de
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discussion). Ainsi, les juridictions comptentes pour examiner la lgalit des actes
rglementaires ou individuels de ladministration, sinterdisent de contrler la
constitutionnalit des lois. Toutefois, elle peuvent examiner la conformit la
Constitution des actes de ladministration, pour autant quaucune loi ne fait cran ce
contrle (CE. Sect. 6 nov. 1936, Arrighi).



2.2. Ltablissement expressis verbis de la juridiction de la cour constitutionnelle
dans la constitution du pays dexaminer et apprcier la constitutionnalit des
lacunes du droit.
Quels actes juridiques (les lois constitutionnelles, les lois organiques, les lois rfrendaires,
les lois ordinaires, les rglements intrieurs des parlements, les traits internationaux, les
lois adoptes par les sujets de la fdration, les actes rglementaires et aussi les actes
lgislatifs et rglementaires qui ont t adopts avant l'entre en vigueur de la constitution)
sont dnomms directement comme l'objet du contrle constitutionnel?
Dans la constitution nationale est-t-il fix expressis verbis que la cour constitutionnelle
examine et apprcie la constitutionnalit des lacunes du droit (l'omission lgislative)?
La constitution prvoit-elle les procdures spciales dexamen de l'omission lgislative?

REPONSE : Le Conseil constitutionnel examine systmatiquement, avant leur
promulgation les lois dites organiques (il sagit de lois dont lexistence est prvue par
la Constitution et dont lobjet est de rglementer le fonctionnement de certains pouvoirs
publics), ainsi que les Rglements des assembles parlementaires.

Il examine galement, lorsquils lui sont dfrs, les lois, avant leur promulgation, ainsi
que les engagements internationaux, avant leur ratification ou leur approbation.

La Constitution ne prvoit pas expressment les cas ou les procdures applicables au
contrle des omissions du lgislateur.

2.3. Interprtation de la juridiction de la cour constitutionnelle dans la jurisprudence
constitutionnelle dexaminer et apprcier la constitutionnalit des lacunes du droit.
La Cour constitutionnelle comme un interprteur officiel de la constitution. La cour
constitutionnelle a-t-elle plus prcisment dvoil ses pouvoirs dexaminer et dapprcier
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l'omission lgislative fixs explicitement dans la constitution? Les conclusions sur la
comptence de la cour constitutionnelle dexaminer et dapprcier l'omission lgislative fixe
implicitement dans la constitution, sur quoi sont fondes-t-elles? La cour constitutionnelle a-t-
elle formul la doctrine des effets de constatation de l'omission lgislative? Si la rponse est
affirmative, caractrisez-la.

REPONSE : Cf. question n 1, point 1.1.

2.4. Ltablissement de la juridiction de la cour constitutionnelle d'examiner et dapprcier la
constitutionnalit des lacunes du droit dans la loi sur la cour constitutionnelle ou dans lautre
acte juridique.
Les pouvoirs de la cour constitutionnelle d'examiner et dapprcier les lacunes des lois et
celles des autres actes juridiques, sont prvus dans la loi sur la cour constitutionnelle ou
dans lautre acte juridique (si cela nest pas fix directement dans la constitution) ? Cette loi
(ou lautre acte juridique) prvoit-t-elle des procdures spciales de lexamen de l'omission
lgislative? Si la rponse est affirmative, caractrisez-les. Conformment cette loi (ou
lautre acte juridique) quelles dcisions la cour constitutionnelle prend-elle ayant constat
l'omission lgislative? Ladite loi ou lautre acte juridique prvoit-il qui et comment doit
combler l'omission lgislative? Dans les autres lois et actes juridiques est-il prvu cela (par
exemple, dans le rglement intrieur du parlement)?

REPONSE : Aucun texte (Constitution, loi organique, loi ordinaire, rglement des
assembles) norganise spcifiquement le pouvoir du Conseil constitutionnel en matire
domission du lgislateur.

3. OMISSION LEGISLATIVE COMME L'OBJET DE LEXAMEN DE LA COUR
CONSTITUTIONNELLE

3.1. Saisine de la cour constitutionnelle.
Quels sujets sont autoriss saisir la cour constitutionnelle dans votre pays?
Est-ce que tous les sujets peuvent poser la question sur l'omission lgislative?

REPONSE : En vertu de larticle 61 de la Constitution, les lois organiques et les
Rglements des assembles ne peuvent tre promulgus ou mis en application sans que
le Conseil constitutionnel ait vrifi leur conformit la Constitution. La saisine rsulte
15
alors dune transmission par le Premier ministre du texte dfinitivement adopt par le
Parlement.

Lorsque sa saisine est facultative (c'est--dire pour les loi ordinaires ), le Conseil peut
tre saisi par le Prsident de la Rpublique, le Premier ministre, le Prsident de
lAssemble nationale ou celui du Snat ainsi que, depuis la rforme constitutionnelle du
29 octobre 1974, par soixante dputs ou soixante snateurs. Ce dernier mode de saisine
(par les dputs ou les snateurs) constitue dsormais le mode le plus frquent de saisine
du Conseil constitutionnel pour lexamen dune loi ordinaire. Le Conseil ne peut tre
saisi ni par voie daction ni par voie dexception par des citoyens.

Il nexiste pas de question spcifique domission lgislative. Dans le cadre du contrle
a priori, la loi est dfre en totalit au Conseil constitutionnel. La question ventuelle de
lincomptence ngative du lgislateur est soumise au Conseil comme un moyen expos
dans la saisine.

3.2. Omission lgislative dans les requtes dposes par les requrants.
Les requrants qui saisissent la cour constitutionnelle peuvent-ils baser leurs doutes
concernant constitutionnalit de la loi ou dautre acte sur la lacune du droit (sur l'omission
lgislative) contenue dans ces lois ou actes contests?

REPONSE : Oui, il sagit dun moyen de la saisine (cf supra).

Quelle part parmi les requtes dposes la cour constitutionnelle constitue-t-elle les
requtes dans lesquelles l'incompatibilit de l'acte avec la constitution est lie l'omission
lgislative?

REPONSE : Cf rponse infra, point 4.1.

Quels sujets ayant le droit de saisir la cour constitutionnelle fondent-ils relativement plus
souvent leurs requtes sur l'omission lgislative qui est la cause de l'incompatibilit de l'acte
avec la constitution? Est-ce que les exigences spciales pour la structure, le contenu et la
forme des requtes concernant l'inconstitutionnalit l'omission lgislative sont prvues?

Non
16

Si la rponse est affirmative, caractrisez-les. Est-ce que ces exigences sont dtermines
dans la loi sur la cour constitutionnelle (ou dans lautre acte juridique), o elles sont
formules dans la jurisprudence constitutionnelle?

3.3. Examen de l'omission lgislative sur linitiative de la cour constitutionnelle.
La cour constitutionnelle examinant la requte tudie-t-elle l'omission lgislative par son
initiative et de quoi se fonde-t-elle pour y procder (si le requrant ne demande pas
examiner la question de l'omission lgislative)? Indiquez les affaires typiques et dcrivez plus
largement les motifs de la juridiction.

REPONSE : Le Conseil constitutionnel nest pas li par les moyens de la saisine par
laquelle la loi lui est dfre. La loi dfre lui est soumise dans son ensemble. Toutefois,
en principe, le Conseil examine les articles qui lui sont expressment soumis au regard
des moyens de la saisine. Le Conseil peut soulever doffice linconstitutionnalit dun
article de la loi qui ntait pas vis dans la saisine ou soulever doffice un moyen que les
requrants nont pas soulev. Il ne le fait que sil estime que la question revt ses yeux
une importance particulire.

Les conditions dans lesquelles la question de lincomptence ngative est examine
obissent ces dispositions gnrales.

3.4. Omission lgislative dans les lois et dans les autres actes juridiques.
La cour constitutionnelle examine et apprcie-t-elle les lacunes de la rglementation
juridique non seulement dans les lois mais galement dans les autres actes juridiques (par
exemples, des traits internationaux, des actes rglementaires et etc.)?

REPONSE : Les actes de ladministration ne sont pas soumis au contrle du Conseil
constitutionnel, mais celui de la juridiction administrative, laquelle sanctionne
galement (cf. supra question n 1 point 3) lincomptence ngative lorsquune autorit
administrative a pris une dcision sans puiser sa comptence. Sagissant de lexamen
des traits internationaux, la mission du Conseil constitutionnel, en application de
larticle 54 de la Constitution, consiste examiner sils comportent une clause contraire
la Constitution qui ferait obstacle leur ratification ou leur approbation. Dans ces
conditions, il nexerce pas de contrle de lincomptence ngative.
17

L'omission lgislative signifie-t-elle seulement la lacune de la rglementation juridique
incompatible avec la constitution ou galement la lacune incompatible avec la
rglementation juridique de la force suprieure (par exemple, l'acte rglementaire du
gouvernement ne contient pas des lments de la rglementation qui sont ncessaires selon
la constitution ou la loi compatible avec la constitution)? Est-ce quon peut identifier
l'omission lgislative lors de la procdure lgislative dlgue au cas o la notion peut (
a le droit ) est utilise et les normes de lacte rglementaire ne considrent quune partie
de la dlgation?

Sans objet.

3.5. Refus de la cour constitutionnelle d'examiner et d'apprcier les lacunes du droit.
La cour constitutionnelle en vertu de quoi refuse-t-elle de d'examiner et d'apprcier la
constitutionnalit de la lacune du droit (l'absence de la rfrence directe concernant un tel
examen dans la constitution et dans la loi, les particularits de son statut juridique, la
doctrine des questions politiques , le respect la discrtion du lgislateur dans le
processus lgislatif ou lautre)?

REPONSE : Le Conseil constitutionnel ne refuse pas dexaminer lincomptence
ngative du lgislateur.

3.6. Initiation dun examen de nature apparente .
La cour constitutionnelle qui nexamine pas l'omission lgislative peut-elle effectuer les
examens de nature apparente dans les affaires constitutionnelles ? De tels examens
sont-ils entams sous la requte dun requrant ou sur linitiative de la cour ? De tels
examens ont-ils t lis la protection des droits et liberts constitutionnels?

Sans objet

4. EXAMEN ET APPRECIATION DE LA CONSTITUTIONNALITE DE L'OMISSION
LEGISLATIVE

4.1. Particularits de l'examen de l'omission lgislative.
Quelles sont les particularits de l'examen de l'omission lgislative lors du contrle a priori et
lors du contrle a posteriori ? Est-ce que les problmes de lomission lgislative sont aussi
18
vidents dans les affaires relatives aux comptences des institutions du pouvoir public ou
aux droits et liberts constitutionnels viols, etc.? Les particularits de lexamen et de
lapprciation de lomission lgislative dans les affaires constitutionnelles concernant les lois
qui assurent la mise en uvre des droits et liberts individuels (droits politiques, sociaux,
conomiques et culturels). Les particularits de lexamen de lomission lgislative des lois et
dautres actes juridiques qui rglementent lorganisation et le fonctionnement du pouvoir
publique. Les particularits de lexamen de lomission lgislative dans le droit matriel et le
droit procdural. Les particularits de lexamen de lomission lgislative dans le droit public et
dans le droit priv. Les particularits de lexamen de lomission lgislative lors du contrle de
constitutionnalit des traits internationaux. En rpondant ces questions indiquez les
affaires constitutionnelles avec les exemples typiques.

REPONSE : Le champ dapplication du contrle de lincomptence ngative

Sur plus de 550 dcisions rendues par le Conseil constitutionnel depuis 1959 en matire
de contrle de constitutionnalit des lois, moins dune centaine rpondait directement
des moyens fonds sur lincomptence ngative du lgislateur. Selon le dcompte ralis
pour les Grandes dcisions du Conseil constitutionnel
4
de 1982 2005, le Conseil
constitutionnel a rendu 83 dcisions sur la question de lincomptence ngative. Dans 23
dcisions, il a censur sur ce fondement une disposition dfre. Les 60 autres dcisions
rejettent le moyen tir de lincomptence ngative.

Le contrle de lincomptence ngative du lgislateur nest pas exerc de faon uniforme
selon les matires concernes : il est dautant plus exigeant que les normes de rfrence
constitutionnelles sont plus prcises ou exigent une plus grande prcision du lgislateur.

- La prcision des exigences constitutionnelles concerne en particulier le domaine des
liberts publiques et le droit fiscal. Sagissant du premier, larticle 34 de la Constitution
prvoit quil appartient la loi de fixer les rgles concernant les garanties
fondamentales accordes aux citoyens pour lexercice des liberts publiques . Ds lors
lexigence impose au lgislateur dassortir les droits constitutionnellement protgs des
garanties ncessaires leur exercice revt, en cette matire, une prcision particulire.
Ainsi, une disposition de nature affecter le droit au respect de la vie prive et les
garanties fondamentales accordes aux citoyens pour lexercice des liberts publiques

4
L. Favoreu et L. Philip, Dalloz, 13
me
dition, p. 1999.
19
doit comporter des garanties appropries et spcifiques pour rpondre cette
exigence constitutionnelle. Il en rsulte que la loi doit apporter des prcisions dont la
dfinition ne peut tre laisse lapprciation de lautorit administrative indpendante
charge den assurer le respect (dcision n 2004-499 DC du 29 juillet 2004, cons 11).

Sagissant du droit fiscal, en application de larticle 34 de la Constitution il appartient la
loi la loi de fixer lassiette, le taux et les modalits de recouvrement des impositions de
toutes natures . Cette exigence nest pas compatible avec ladoption de dispositions
fiscales rdiges en termes ambigus qui se prtent au moins deux interprtations
diffrentes (dcision n 85-191 DC du 10 juillet 1985, cons 3 5) et qui auraient laiss
ladministration fiscale le soin de dfinir, par voie de circulaire, lassiette exacte dune
nouvelle imposition.

- En ce qui concerne lexigence constitutionnelle de prcision de la loi, cest la matire
pnale qui en constitue le domaine de prdilection. En effet larticle 8 de la Dclaration
des droits de lhomme et du citoyen prvoit que la loi ne doit tablir que des peines
strictement et videmment ncessaires, et nul ne peut tre puni quen vertu dune loi
tablie et promulgue antrieurement au dlit, et lgalement applique . De cette rgle,
le Conseil constitutionnel a dduit lexigence faite au lgislateur de dfinir les
infractions en termes suffisamment clairs et prcis pour exclure larbitraire (dcision n
80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981 Loi scurit et libert , cons. 7). Le Conseil
constitutionnel rappelle de faon constante cette exigence et sassure que la dfinition
des infractions nest ni obscure ni imprcise et que ses lments constitutifs sont dfinis
sans ambigut.

Le Conseil est donc conduit censurer les dispositions de la loi pnale tendant dfinir
les infractions en des termes ambigus qui seraient laisss larbitraire du juge. Il en va
ainsi dune infraction rprimant tout administrateur se rendant coupable de
malversation , alors que cette notion est vague et que la loi nen prcise pas le champ
dapplication (n 84-183 DC du 18 janvier 1985). Plus rcemment, la dcision n 2006-540
du 27 juillet 2006 (relative aux droit dauteurs et aux droits voisins dans la socit de
linformation) a donn loccasion au Conseil de censurer plusieurs notions, tel le travail
collaboratif ou linteroprabilit dont lemploi dfinissait le champ dapplication de
la loi pnale, sans que le lgislateur ai dfini en termes clairs et prcis le sens quil
20
attribuait ces notions. Le Conseil censure galement les dispositions de la loi pnale
qui font dpendre le champ dapplication dune infraction dune dcision de
ladministration (n 98-399 du 5 mai 1998).

Au contraire, dautres matires sexposent moins une sanction pour lincomptence
ngative. Il en va ainsi du droit social. En effet, dune part, le domaine du droit du
travail, du droit syndical et du droit de la scurit sociale relve, en vertu de larticle 34
de la Constitution, dune catgorie dont la loi dtermine les principes fondamentaux ,
ce qui parat exiger un degr de prcision moindre que celui qui peut tre requis dans les
matires o la loi doit fixer les rgles . Dautre part, le Conseil constitutionnel a
reconnu une large marge dapprciation au lgislateur dans le domaine des droits
conomiques et sociaux reconnus par le Prambule de 1946. Ainsi, sagissant du droit
lemploi ou de la protection de la scurit matrielle, du repos et des loisirs, le Conseil
rappelle de faon constante quil incombe au lgislateur de poser des rgles propres
assurer les conditions de sa mise en uvre (dcisions n 99-416 DC du 23 juillet 1999,
cons. 5, n 2001-455 DC du 12 janvier 2002, cons 46 et n 20047-509 DC du 13 janvier 2005
cons 24). Enfin, le rle que la Constitution, au travers du 8
me
alina du Prambule de
1946, reconnat la ngociation collective, lgitime la dmarche consistant dfinir dans
la loi les droits et obligations touchant aux conditions et aux relations de travail puis
renvoyer la ngociation collective le soin de prciser les modalits concrtes de mise en
uvre de ces normes (n 2004-494 DC du 29 avril 2004, n 2005-523 DC du 29 juillet 2005).
Dans ces conditions, le lgislateur ne mconnat pas ltendue de sa comptence en ne
fixant pas lui-mme lensemble des modalits dapplication de loi quil peut galement
renvoyer au dcret (dcision n 2007-556 DC du 16 aot 2007).

4.2. Dtermination de lexistence de l'omission lgislative.
Indiquez les critres formuls par la jurisprudence de la cour constitutionnelle de votre pays
sur la base desquels les lacunes de lgislation sont reconnues comme inconstitutionnelles?
Est-ce que la cour constitutionnelle nanalyse que des dispositions contestes de la loi ou de
lautre acte juridique? Est-ce que la cour constitutionnelle ne se contente pas seulement de
lanalyse autonome du contenu des dispositions contestes (ou de lacte juridique contest)
et elle les analyse dans tout le contexte de rglementation juridique tablie dans lacte (ou
dans le systme des actes juridiques ou dans tout le domaine de systme de droit)? Est-ce
que la cour constitutionnelle peut examiner et apprcier lomission lgislative de la
rglementation juridique qui existait antrieurement ? La cour constitutionnelle en analysant
21
lvolution des dispositions contestes (ou lacte juridique contest) fixe-t-elle des lacunes
dans la rglementation juridique prcdente? Ayant identifi lomission lgislative la cour
constitutionnelle nexamine-t-elle et napprcie-t-elle que le contenu et la forme de la
rglementation juridique ou galement sa pratique de mise en uvre?

REPONSE : Les modalits de mise en uvre du contrle

La mconnaissance des rgles de comptence est en principe sanctionne par la censure
de la disposition conteste. La disposition dclare non conforme la Constitution, ainsi
que lensemble des dispositions qui ne peuvent en tre dtaches, ne peut tre
promulgue. Ce systme binaire, du tout ou rien, est dans de nombreux cas inadapt la
nature des difficults qui sont soumises lexamen du Conseil constitutionnel. Sagissant
des lacunes de la loi en particulier, cette sanction est inutilement svre lgard du
lgislateur qui il est reproch de ne pas avoir prcis telle garantie dapplication de la
loi ou de ne pas avoir demble pris la prcaution dcarter telle interprtation qui serait
contraire la Constitution. Cest la raison pour laquelle la technique des rserves
dinterprtation, voire des interprtations directives, dveloppes par le Conseil de
manire prtorienne, est particulirement approprie pour rpondre aux lacunes ou aux
insuffisances de la loi.


Les rserves dinterprtation

Bien que le Conseil constitutionnel ait eu recours aux rserves dinterprtation ds le
dbut de son existence (dcision n 2 DC du 17 juillet 1959), il na que tardivement fond
le principe de cette technique et les conditions dans lesquelles il y est recouru (Dcision,
cons. 33). Ainsi, depuis sa dcision n 91-298 DC du 24 juillet 1991, le Conseil prcise
quil ne lui appartient de procder l'interprtation du texte qui lui est dfr que dans
la mesure o cette interprtation est ncessaire l'apprciation de sa constitutionnalit
(cons 33 ; cf. galement n 2001-455 DC du 12 janvier 2002, cons. 9). Le recours aux
rserves dinterprtation correspond donc des hypothses o un principe
constitutionnel est mis en cause mais o le Conseil y remdie par linterprtation quil
impose. Ds lors que sans contredire la lettre de la loi dont lexamen lui est soumis et
sans travestir lintention du lgislateur, il peut remdier la difficult soumise au moyen
dune rserve dinterprtation, le Conseil y recourt de prfrence la censure de la
22
disposition, selon un principe implicite de subsidiarit et de ncessit des sanctions quil
applique.

Sagissant de lincomptence ngative, il arrive ainsi que la carence du lgislateur
prciser les conditions dexercice dun droit ou dune libert de valeur constitutionnelle
puisse aisment tre comble par une rserve dite directive en ce quelle impose aux
autorits administratives ou juridictionnelle charges dappliquer la loi, la norme
manquante, comme la loi aurait du le faire elle-mme.

Ainsi, le Conseil peut prendre appui sur le fait que la mise en uvre de la loi ncessitera
un dcret dapplication, pour ordonner que cet acte rglementaire respecte telle garantie
quil fixe. Par exemple, pour la dure du mandat des membres de la Commission de
recours des rfugis, le Conseil a estim que : Si le caractre limit du mandat des
membres de la Commission relve du domaine de la loi, le lgislateur a pu laisser au
pouvoir rglementaire le soin den prciser la dure. Toutefois, il appartiendra un
dcret en Conseil dEtat, sous le contrle du juge administratif, de fixer cette dure de
sorte quil ne soit pas port atteinte ni limpartialit ni lindpendance des membres
de la Commission (dcision n 2003-485 du 4 dcembre 2003, cons 62). Par consquent,
les dlais de mandat devront tre suffisamment longs pour garantir lindpendance et
limpartialit des membres ; dfaut la juridiction administrative pourra annuler le
dcret.

Une rserve dinterprtation peut galement crer une voie de droit qui jusque l ntait
pas organise dans les textes. Ainsi, lors de lexamen des dispositions lgislatives relative
la rtention administrative des trangers, le Conseil rappelle quen vertu de larticle 66
de la Constitution qui fait de lautorit judiciaire la gardienne de la libert individuelle,
cette autorit conserve la possibilit dinterrompre tout moment le maintien en
rtention dun tranger, de sa propre initiative ou la demande de lintress, lorsque les
circonstances le justifient (dcision n 2003-484 DC du 20 novembre 2003, cons 66). En
reconnaissant ainsi explicitement au juge le pouvoir de se saisir doffice pour protger la
libert individuelle, le Conseil fixe la rgle et oblige le pouvoir rglementaire en dfinir
les modalits dapplication (ce qui fut fait par larticle 14 du dcret n 2004-1215 du 17
novembre 2004 devenu larticle R 552-18 du code de lentre et du sjour des trangers et
du droit dasile.)
23

Les interprtations directives ou semi-rserves

Les lacunes de la loi peuvent tre relles ou supposes. Le plus souvent elle sont
supposes, ou plutt dnonces par les requrants. Il nest pas rare que le Conseil ait
carter un grief tendant dnoncer lincomptence ngative du lgislateur qui il est
reproch de navoir pas prvu les garanties assurant la protection de droits et liberts de
valeur constitutionnelle. Le Conseil le fait soit en constatant que la loi apporte
effectivement les garanties dont labsence est dnonce, en ce cas il rejette purement et
simplement le grief (dcision n 99-424 DC du 29 dcembre 1999 cons 40 et 41), soit en
rpondant que les rgles du droit existant apportent en la matire les garanties adquates
auxquelles le lgislateur selon la formule frquemment employe na pas entendu
droger .

Ce faisant, le Conseil procde une interprtation par avance de la loi nouvelle dans le
cadre du droit existant. Ainsi, pour une loi instaurant des pnalits fiscales, le Conseil
rappelle que ces dispositions nouvelles ne portent pas atteinte aux rgles gnrales qui
prsident la poursuite des infractions la loi fiscale, sagissant de la charge de la preuve
de la mauvaise foi ou du respect des droits de la dfense (dcision n 2003-489 du 29
dcembre 2003, cons. 12). Il nest pas rare galement que sur une disposition impliquant
ou susceptible dimpliquer un nouveau traitement de donnes caractre personnel et
dont les requrants dnoncent le caractre attentatoire la vie prive, le Conseil rappelle
que sa mise en uvre est place sous le pouvoir de surveillance et de contrle de la
Commission nationale de linformatique et des liberts (dcision n 99-416 du 23 juillet
1999, cons 46), quil nest pas drog aux dispositions protectrices de la libert
individuelle prvue par la lgislation relative linformatique, aux fichiers et aux
liberts (dcision n 92-316 du 20 janvier 1993 cons. 14) ou que dans le silence de la loi
dfre, les dispositions de la loi du 6 janvier 1978 susvise s'appliquent de plein droit aux
traitements de donnes caractre personnel qui pourraient ventuellement tre mis en
uvre (dcision n 2007-556 DC du 16 aot 2007, cons 31).

A moins quil ait prcis explicitement que le grief manque en fait ou quil ne
saurait tre fait grief au lgislateur dtre rest en de de la comptence qui est la sienne
en vertu de la Constitution (n 88-248 DC du 17 janvier 1989, cons 8) il peut se rvler
24
difficile dapprcier si le Conseil a entendu simplement rpondre un grief ou sil a
estim ncessaire de procder une interprtation directive de la loi pour des motifs
constitutionnels. De telles interprtations nont en effet pas toujours pour seul objet de
motiver le rejet du grief form lencontre de la dcision. En effet, mme lorsquil nest
pas question dcarter une ventuelle interprtation de la loi qui serait contraire la
Constitution, ce qui relve de la logique des rserves interprtatives stricto sensu, la
clarification des conditions dans lesquelles la loi nouvelle doit tre interprte poursuit
galement lobjectif dassurer lintelligibilit de la loi dont le Conseil reconnat quil sagit
dun objectif de valeur constitutionnelle qui dcoule des articles 4, 5, 6 et 16 de la
Dclaration des droits de lhomme et du citoyen. Lintelligibilit de la loi est inhrente
une conception rpublicaine de la loi conue comme un rempart contre larbitraire
(dcision n2001-455 du 12 janvier 2002 cons 8 et 9).

Ainsi, le Conseil constitutionnel a dvelopp le recours des interprtations directives de
la loi, appeles galement parfois semi rserves . Il sagit de rserves indirectes : la
disposition en cause ne heurte directement aucun principe constitutionnel pas plus
quaucune des interprtations raisonnables possibles. Toutefois, dans le silence ou
lambigut de la loi, les errements dapplication et les divergences dinterprtation sont
craindre. Le Conseil constitutionnel nentend certes pas rgler lavance lensemble des
difficults dinterprtation venir de la loi qui lui est dfre. Lambition serait dailleurs
draisonnable et lobjectif hors datteinte. Il le fait cependant lorsque les conditions
dexercice dun droit fondamental paraissent en cause et que, par consquent, lexigence
de scurit juridique est particulirement leve.

Cest un raisonnement de cette nature qui a rcemment conduit le Conseil, lors de
lexamen du dispositif instaurant des peines minimales applicables aux auteurs
dinfraction en tat de rcidive lgale, prciser les conditions dapplication de la loi
nouvelle aux personnes qui, sans tre pnalement irresponsables, sont atteintes dune
altration de leurs facults mentales. Jusquen 1994, ces personnes bnficiaient dune
circonstance attnuante permettant au juge de prononcer sil le jugeait appropri, une
peine infrieure au minimum de peine prvue. Avec le nouveau code pnal, les minima
de peine et les circonstances attnuantes ont t supprims. On pouvait donc sinterroger
pour savoir ce quil en tait dans le nouveau dispositif rtablissant des planchers de peine
pour les rvidivistes et ce dautant plus que, depuis le nouveau code pnal, la Cour de
25
cassation juge constamment que laltration des facults mentales nest pas une cause de
diminution de peine ncessitant quune question particulire soit pose la Cour
dassises (Cass. 1er octobre 1997, bull n 322).

Il paraissait donc vident que la question allait surgir en pratique et on ne pouvait que
regretter, pour la bonne intelligibilit de la loi, que le lgislateur ait laiss cet aspect du
droit lacunaire. Le Conseil a estim ncessaire de rgler lavance cette question et, au
vu des travaux parlementaires, a jug quil navait pas t drog aux rgles spciales
applicables aux malades mentaux : mme lorsque les faits ont t commis une nouvelle
fois en tat de rcidive lgale, ces dispositions permettent la juridiction de prononcer, si
elle l'estime ncessaire, une peine autre que l'emprisonnement ou une peine infrieure
la peine minimale (dcision n 2007-554 DC du 9 aot 2007, cons . 18).

Si on ne peut faire dire cette dcision du Conseil que le choix dappliquer le rgime des
peines planchers aux malades mentaux auteurs dinfraction en rcidive serait
ncessairement contraire la Constitution, la solution retenue par le Conseil dans cette
interprtation directive ne relve pas pour autant dun simple choix dopportunit. En
effet, le Conseil confre une valeure constitutionnelle au principe selon lequel en matire
de crimes et de dlit, il ne peut y avoir dinfraction sans que soit caractris un lement
moral de linfraction (n 99-411 du 16 juin 1999, cons 16 ; n 2003-467 du 13 mars 2003
cons. 77 ; 2004-492 du 2 mars 2004, cons 18 et 19). La question du sort de la responsabilit
pnale des malades mentaux tait cet gard suffisamment srieuse pour justifier que,
dans le silence de la loi et en absence de tout clairage des travaux parlementaires, le
Conseil retienne que lapplication de la loi nouvelle sur la rcidive navait pas pour effet
de modifier ce rgime spcial de responsabilit pnale.

4.3. Mthodologie de dvoilement de lomission lgislative.
Caractrisez la mthodologie de dvoilement de lomission lgislative dans la jurisprudence
constitutionnelle. Quelles mthodes et leurs combinaisons sont appliques par la cour
constitutionnelle lors de lidentification de lomission lgislative ?
Lors de la constatation de lomission lgislative quelle importance est-il attribue la
mthode grammaticale, logique, historique, systmatique, tlologique et aux autres
mthodes de linterprtation ? En examinant et valuant lomission lgislative la cour
constitutionnelle se rfre-t-elle directement ou indirectement la pratique de la Cour
europenne des Droits de lHomme, de la Cour de justice des Communauts europennes,
26
des autres institutions de justice internationales, des cours constitutionnelles ou des cours
suprmes des autres pays?

Non

4.4. Mesures complmentaires.
Ayant constat lomission lgislative relative la protection des droits individuels la cour
constitutionnelle prend-elle des mesures en vue dassurer ces droits ? Si cest le cas, quelles
sont ces mesures ?

Rponse : En labsence daction en manquement (cf. supra question n 1, point 2) le
contrle de lincomptence ngative du lgislateur prend place dans le cadre de lexamen
a priori des lois. Si une loi ou une disposition lgislative est dclare non conforme la
Constitution par le Conseil constitutionnel, elle ne peut tre promulgue.

4.5. La cour constitutionnelle examine lomission lgislative comme un lment de
lexamen de laffaire constitutionnelle mais elle nestime pas sa constitutionnalit.
Est-ce que la lacune du droit (lomission lgislative) est fixe dans les motifs de larrt de la
cour constitutionnelle et est-ce que lattention du lgislateur ou dun autre sujet de la cration
de droit est attir sur la ncessit de combler la lacune, est-ce que les conseils sont
exposs au lgislateur (autre sujet de la cration de droit) comment viter de tels dfauts
dans la lgislation (est-ce que les critres de rglementation juridique probable sont
indiqus, est-ce que le dlai est recommand pour adopter les amendements)?
Dans les motifs de sa dcision la cour constitutionnelle expose-t-elle comment il faut
comprendre la rglementation juridique pour ne pas y avoir lomission lgislative, ainsi
corrigeant la rglementation juridique actuelle (en fait en la compltant)?
Dans les motifs de la dcision la cour constitutionnelle fixe-t-elle lexistence de lomission
lgislative ou lexistence dune autre lacune de la rglementation juridique et indique-t-elle
quune telle absence de rglementation juridique est comble en appliquant les principes
gnraux de droit par les juridictions de droit commun?
Est-ce que la cour constitutionnelle applique dautres modles dapprciation et de
complment de lomission lgislative?

Rponse : Les dcisions du Conseil constitutionnel sont motives. En outre, le Conseil
rend public, le jour mme de la dcision, un document intitul Commentaire , qui na
27
pas force de loi, mais qui explique de faon plus dtaille le sens de la dcision et la
resitue dans le cadre de la jurisprudence antrieure du Conseil.


4.6. Evaluation de lomission lgislative dans le dispositif de dcision adopte par la
cour constitutionnelle.
Dans les motifs de dcision aprs avoir constat lexistence de lomission lgislative,
dans le dispositif de la dcision la cour constitutionnelle:
a) reconnat que la loi (un autre acte juridique) nest pas conforme la constitution ;
b) reconnat que certaines dispositions de la loi approprie (de lacte juridique) ne sont
pas conformes la constitution ;
c) lacte juridique (ses dispositions) reste en vigueur, en reconnaissant linactivit du
lgislateur ( de lautre sujet de la cration de droit ) comme inconstitutionnelle et en
indiquant le dlai pour tablir la rglementation juridique qui est obligatoire tablir
selon la constitution ;
d) dclare lobligation pour le lgislateur (lautre sujet de la cration de droit) de combler
la lacune du droit;
e) identifie la lacune du droit en indiquant quelle peut tre comble par les juridictions
de droit commun ou par les juridictions spcialises;
f) charge les juridictions de droit commun ou les juridictions spcialises de suspendre
le procs et de ne pas appliquer la rglementation juridique actuelle jusqu ce que la
lacune soit comble par le lgislateur (lautre sujet de la cration de droit) ;
g) constate la lacune de rglementation juridique sans faire les conclusions directes et
sans attribuer des obligations ;
h) estime lomission lgislative diffremment.

Rponse : En labsence de contrle de constitutionnalit a posteriori et daction en
manquement, la question na pas dobjet pour la France.

4. 7. Examen de nature apparente et la prise des dcisions.
Le caractre des examens apparents effectus dans les affaires constitutionnelles par
la cour constitutionnelle qui nexamine pas lomission lgislative. Les particularits des
dcisions de telles affaires. En rpondant donnez aussi les exemples typiques des affaires
constitutionnelles.

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Rponse : En labsence de contrle de constitutionnalit a posteriori et daction en
manquement, la question na pas dobjet pour la France.


4.8. Les moyens de technique juridique que la cour constitutionnelle utilise en vue
dviter les lacunes du droit qui peuvent survenir cause de la dcision quand la loi
et lautre acte lgislatif sont reconnu comme non-conforme la constitution.
Quels moyens de technique juridique que la cour constitutionnelle utilise en vue dviter les
lacunes du droit qui peuvent survenir cause de la dcision quand la loi et lautre acte
juridique sont reconnu comme non-conforme la constitution ? La suspension du dlai de
publication officielle de la dcision adopte par la cour constitutionnelle. Fixation de date
dentre en vigueur ultrieure de la dcision de la cour constitutionnelle. La constatation de
la cour constitutionnelle que lacte examin conforme la constitution temporairement en
indiquant que si cet acte nest pas amend jus ce qu un certain temps il ne sera pas
conforme la constitution. La reconnaissance de la non-conformit dun acte juridique la
constitution cause de lomission lgislative sans liminer cet acte du systme juridique.
Linterprtation de lacte (des dispositions de lacte) qui conforme la constitution en vue
dviter la constatation que la non-conformit de lacte (des dispositions de lacte) la
constitution est relative lomission lgislative. Rtablissement de la rglementation
juridique antrieure. On choisit dautres modles de dcisions (caracterisez les).

Rponse : En labsence de contrle de constitutionnalit a posteriori et daction en
manquement, la question na pas dobjet pour la France.

5. CONSEQUENCES DE LA CONSTATATION DE LOMISSION LEGISLATIVE
DANS LES DECISIONS DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE

5.1. Les obligations qui incombent au lgislateur.
Est-ce que la constatation de lomission lgislative dans les dcisions de la cour
constitutionnelle signifie lobligation au lgislateur de combler convenablement une lacune du
droit? Est-ce que le rglement intrieur du parlement prvoit comment le parlement national
dlibre les questions relatives la mise en oeuvre des dcisions de la cour
constitutionnelle. Est-ce que le parlement ragit tout de suite lgard des dcisions
adoptes par la cour constitutionnelle o lomission lgislative est constate? Y a-t-il des cas
quand le parlement ignorait les dcisions de la cour constitutionnelle relatives lomission
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lgislative? Quelles msures sont appliqes en vue dassurer que le parlement accomplisse
son obligation venant de la dcision adopte par la cour constitutionnelle ? Les pouvoirs et le
rle de la cour constitutionnelle cet gard.

Rponse : En labsence de contrle de constitutionnalit a posteriori et daction en
manquement, la question na pas dobjet pour la France.

5.2. Les obligations des autres sujet de cration de droit (par exemple, du chef
dEtat, du gouvernement).
Est-ce que la constatation de lomission lgislative dans les dcisions de la cour
constitutionnelle exprime lobligation aux autres sujet de cration de droit de combler
convenablement une lacune de lgislation? Est-ce que les actes rglementant les activits
de tels sujets prvoient comment ils mettent en uvre les dcisions de la cour
constitutionnelle? Est-ce que lesdits sujets ragissent tout de suite lgard des dcisions
adoptes par la cour constitutionnelle o lomission lgislative est constate? Y a-t-il des cas
quand ces sujets ignoraient les dcisions de la cour constitutionnelle relatives lomission
lgislative? Quelles mesures sont appliques en vue dassurer que lesdits sujets
accomplissent une telle obligation? Les pouvoirs et le rle de la cour constitutionnelle cet
gard.

Rponse : En labsence de contrle de constitutionnalit a posteriori et daction en
manquement, la question na pas dobjet pour la France.

6. EN CONCLUSION concernant lexprience de votre cour constitutionnelle nationale en
examinant les affaires relatives lomission lgislative, rpondez aux questions suivantes :
peuton considrer de tels examens comme les activits importantes de la cour
constitutionnelle (expliquez pourquoi), est-ce que la cour constitutionnelle dispose
suffisamment des instruments juridiques pour un tel examen, les dcisions de la cour
constitutionnelle dans telles affaires quelle influence ont-elles sur le processus de cration
de droit de votre pays ?

Remarque: selon les possibilits avec le rapport national veuillez prsenter des donnes
statistiques sur les affaires juges relatives lomission lgislative, leur rapport avec les
autres affaires.

Rponse : pour les statistiques, voir rponse la question n 4.1